# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 94567a2c-2c42-52c1-85e7-22495c9fcc8c
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2005
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 16. März 2001 ersuchte der Schulrat Z. das Amt für Volksschule um die
Bewilligung einer besonderen Klassenorganisation für das Schuljahr 2001/02. Die 4.
Primarklasse mit 15 Schülern und die 5./6. Doppelklasse mit 26 Schülern sollten von
den beiden Mittelstufenlehrkräften je gemeinsam geführt werden. Das Amt für
Volksschule stimmte dieser Lösung für das Schuljahr 2001/02 zu mit der Begründung,
sie liege im Rahmen der Kompetenz der Schulgemeinde gemäss Art. 26 des
Volksschulgesetzes (sGS 213.1, abgekürzt VSG), wonach der Schulrat die Klassen
bilde und sie den Lehrern zuteile. Das Amt für Volksschule erteilte am 20. Juli 2001 die
entsprechende Bewilligung. In der Folge erhob die Präsidentin des Bezirksschulrats
beim Erziehungsdepartement Einwendungen gegen die Klassenorganisation und hielt
in ihrem Amtsbericht vom 16. Januar 2002 fest, die Schulgemeinde Z. habe das
Fachlehrersystem auf der Mittelstufe eingeführt, womit sich die pädagogischen
Rahmenbedingungen für die Schüler verschlechtert hätten. Sie ersuchte den
Erziehungsrat um eine Stellungnahme. In der Folge fanden Besprechungen zwischen
dem Bezirksschulrat sowie Vertretern des Erziehungsdepartements statt.
Der Erziehungsrat befasste sich an seiner Sitzung vom 17. April 2002 mit der
Angelegenheit. Er hielt fest, das Klassenlehrerprinzip habe grosse Vorteile und es sei
ausdrücklich erwünscht, wenn Schüler in der Primarschule möglichst eine Lehrperson
als Ansprechpartner hätten. In diesem Alter spiele der soziale Aspekt, d.h. der
Erziehungsauftrag, eine entscheidende Rolle, während die fachliche Spezialisierung der
Lehrkraft gegenüber den nachfolgenden Stufen noch etwas in den Hintergrund trete.
Dem Schulrat Z. werde daher mitgeteilt, dass die auf Ende des Schuljahres 2001/02
auslaufende Spezialbewilligung nicht verlängert werden könne.
Am 15./16. Mai 2002 kontrollierte der Revisionsdienst des Erziehungsdepartements
das Ressort Schule der Gemeinde Z.. Im Entwurf zum Revisionsbericht ist die
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Anweisung festgehalten, dass ab dem Schuljahr 2002/03 auf das Klassenlehrersystem
umzustellen sei. Am 3. Juli 2002 fand eine Unterredung zwischen Vertretern der
Gemeinde Z. und dem Vorsteher des Erziehungsdepartements statt. In der Folge
wurden weitere Korrespondenzen getätigt; das umstrittene Organisationsmodell wurde
aber beibehalten.
Am 14. März 2003 teilte das Amt für Volksschule den Schulbehörden von Z. mit, als
Termin für die Einreichung der Gesuche für die Führung unterdotierter Klassen beim
Bezirksschulrat werde der 7. April 2003 festgelegt. Bei dieser Gelegenheit sei auch die
noch ausstehende formelle Bestätigung nachzureichen, wonach der Schulrat Z. auf das
Schuljahr 2003/04 den Systemwechsel vom Fachlehrer- zum Klassenlehrersystem im
Sinne der Abmachungen mit dem Vorsteher des Erziehungsdepartements vollziehe.
In der Folge stellte der Bezirksschulrat anfangs des Schuljahres 2003/04 fest, dass
weiterhin nach dem bisherigen Fachlehrersystem unterrichtet wurde. Das Amt für
Volksschule hielt am 26. August 2003 fest, dass in Z. nicht nach dem Stundenplan
unterrichtet wurde, welcher der Aufsichtsbehörde zur Genehmigung eingereicht
worden sei. In der Folge wurde die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens gegen
Schulleiter X.Y. und den Präsidenten der Schulkommission in Erwägung gezogen. Am
3. September 2003 teilte das Erziehungsdepartement den Betroffenen mit, die
Eröffnung der Disziplinarverfahren werde für kurze Zeit aufgeschoben; der
Angelegenheit solle von unvoreingenommener Seite noch einmal auf den Grund
gegangen werden. Eine Einigung kam indessen nicht zustande. Am 28. Oktober 2003
bzw. am 22. Oktober 2003 wurden gegen den Schulleiter und den Präsidenten der
Schulkommission Disziplinaruntersuchungen eröffnet. Mit der Durchführung wurde die
Disziplinarkommission der St. Gallischen Staatsverwaltung beauftragt. Der Präsident
der Disziplinarkommission befragte am 3. Dezember 2003 X.Y. sowie den Präsidenten
der Schulkommission in Anwesenheit ihres Rechtsvertreters. Am 12. Dezember 2003
unterbreitete die Disziplinarkommission dem Erziehungsrat das Ergebnis ihrer
Untersuchung. Sie beantragte, es sei gegen X.Y. ein schriftlicher Verweis
auszusprechen und es seien ihm die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Die
Disziplinarkommission kam zum Schluss, X.Y. habe als Schulleiter der Primarschule Z.
durch die Missachtung der klaren und mehrfach wiederholten Weisung seiner
vorgesetzten Behörden, in der Mittelstufe einen Systemwechsel zurück zum
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Klassenlehrersystem vorzunehmen, objektiv eine Amtspflichtverletzung begangen. Er
hätte bei pflichtgemässer Sorgfalt und Abwägung wissen müssen, dass er mit seinem
Verhalten gegen ihm obliegende gesetzliche Verpflichtungen und Dienstobliegenheiten
verstosse. Er habe bewusst die Weisungen seiner vorgesetzten Behörden missachtet.
Er könne sich nicht auf eine Art Befehlsnotstand berufen. Zwar habe er die Entscheide
der ihm unmittelbar vorgesetzten Schulkommission vollziehen müssen, und
schlussendlich habe allein die Schulkommission entschieden, beim umstrittenen
Fachlehrersystem zu bleiben und die verlangte Umstellung nicht vorzunehmen. X.Y.
hätte aber zumindest nicht zusammen mit der Lehrerschaft der Schulkommission das
Fachlehrersystem auch noch für das Schuljahr 2003/04 vorschlagen dürfen. Er hätte
sich nur dann auf seine Untergebenenrolle berufen können, wenn er die
Schulkommission hinsichtlich der ihm bekannten Weisungen abgemahnt und wenn die
Schulkommission ihm dann die Unterrichtsplanung nach dem Fachlehrersystem
befohlen hätte. Vor diesem gesamten Hintergrund wiege das Verschulden von X.Y.
allerdings nicht schwer; unter Berücksichtigung aller Umstände erscheine als
Disziplinarmassnahme ein schriftlicher Verweis angemessen.
X.Y. nahm mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 22. Januar 2004 zu Bericht und
Antrag der Disziplinarkommission Stellung und stellte das Begehren, das
Disziplinarverfahren gegen ihn sei aufzuheben. Zur Begründung machte er im
wesentlichen geltend, er habe die Weisungen der Schulbehörde zu befolgen. Bei der
Schulbehörde handle es sich um eine einzige Behörde und nicht um eine Vielzahl
davon. Wenn alle Behörden nach Art. 98 ff. VSG gegenüber dem Lehrer
weisungsberechtigt wären, könnten fünf verschiedene Behörden fünf verschiedene
Weisungen erteilen. Er habe als Lehrer bei der Stundenplangestaltung Anordnungen
seiner vorgesetzten Behörde, d.h. der Schulkommission, befolgt. Nur weil der
Bezirksschulrat gegenüber der Schulkommission in einer Sachfrage eine abweichende
Haltung einnehme, könne ihm daraus keine Pflichtverletzung vorgeworfen werden. Er
sei weder verpflichtet noch berechtigt gewesen, allfällige fragwürdige Anordnungen der
Schulkommission als vorgesetzte Stelle zu hinterfragen oder gar abzumahnen.
Der Erziehungsrat behandelte die Angelegenheit an seiner Sitzung vom 17. März 2004.
Er schloss sich im wesentlichen den Feststellungen und Beurteilungen der
Disziplinarkommission an und stellte fest, dass X.Y. eine schuldhafte Verletzung seiner
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Amtspflicht und damit einen Disziplinarfehler begangen habe. Gegen X.Y. wurde als
Disziplinarmassnahme ein Verweis verhängt. Ausserdem wurden ihm die
Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- überbunden.
B./ Am 17. März 2004 verfügte der Erziehungsrat ausserdem gegenüber dem
Gemeinderat und der Schulkommission Z., dass die Schulkommission dem Amt für
Volksschule bis Ende der Frühlingsferien 2004 eine Klassenorganisation im Sinn der
Erwägungen zur Genehmigung einzureichen habe. Einer Beschwerde gegen diese
Anordnung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Weiter wurde angeordnet,
dass das Amt für Volksschule durch Ersatzvornahme die Klassenorganisation der
Primarschule Z. auf das Schuljahr 2004/05 bestimme, wenn der Verfügung nicht oder
nicht korrekt Folge geleistet werde. Für Zuwiderhandlungen wurde eine Strafandrohung
nach Art. 292 StGB ausgesprochen.
Mit Eingabe vom 7. April 2004 erhoben die Schulkommission der Gemeinde Z. und der
Gemeinderat Z. Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Entscheid
des Erziehungsrates vom 17. März 2004 sei aufzuheben und das von der Schule Z.
praktizierte "Fachlehrersystem" sei zu bewilligen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge. Zur Begründung wurde im wesentlichen geltend gemacht, die
aufsichtsrechtliche Massnahme verletze die Gemeindeautonomie.
Mit Eingabe vom 14. April 2004 ersuchten die Beschwerdeführerinnen um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde.
Mit Entscheid vom 12. Mai 2004 stellte der Präsident des Verwaltungsgerichts die
aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder her.
C./ Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 6. April 2004 erhob X.Y. Beschwerde
beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Beschluss des Erziehungsrates vom 17.
März 2004 sei aufzuheben und das Disziplinarverfahren gegen ihn sei aufzuheben,
unter Kosten- und Entschädigungsfolge. In der innert erstreckter Frist am 17. Mai 2004
eingereichten Beschwerdeergänzung hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen
fest.
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Mit Eingabe vom 17. Juni 2004 beantragte der Erziehungsrat, die Beschwerde sei
abzuweisen.
D./ Mit Urteil vom 10. Juni 2004 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde der
Gemeinde Z. und der Schulkommission Z. gegen die aufsichtsrechtliche Anordnung
des Erziehungsrates, die Klassenorganisation umzustellen, ab, soweit es darauf eintrat.
Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im wesentlichen aus, die Gemeinde Z.
besitze im strittigen Bereich der Klassenorganisation keine Autonomie, weshalb sie
sich nicht gegen die ihr auferlegte Organisation mit Beschwerde zur Wehr setzen
könne.
E./ Mit Schreiben vom 16. Juni 2004 stellte der Gemeinderat Z. beim Erziehungsrat das
Gesuch, der Primarschule Z. sei die Beibehaltung des Fachlehrersystems über das
ablaufende Schuljahr 2003/04 hinaus als Schulversuch gestützt auf Art. 15 VSG auf
Kosten der Gemeinde Z. zu bewilligen. Zur Begründung wurde angeführt, die
Bevölkerung wolle zu einem unverkrampften Verhältnis zu den Oberbehörden
zurückfinden, angesichts der regelmässig schwankenden Schülerzahlen jedoch das
praktizierte System nicht wechseln.
Mit Verfügung vom 23. Juni 2004 wies der Erziehungsrat dieses Gesuch ab (Ziff. 1).
Ausserdem wies er das Amt für Volksschule an, der Primarschule Z. nach dem Urteil
des Verwaltungsgerichts vom 10. Juni 2004 eine neue Frist zum Vollzug der
aufsichtsrechtlichen Anordnung vom 17. März 2004 zu setzen bzw. sicherzustellen,
dass in der Primarschule Z. ab Beginn des Schuljahres 2004/05 wieder nach dem
Klassenlehrersystem unterrichtet werde.
Mit Eingabe vom 14. Juli 2004 erhoben die Schulkommission der Gemeinde Z. und die
Politische Gemeinde Z. durch ihren Rechtsvertreter Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Beschluss des Erziehungsrates vom 23. Juni
2004 sei in den Ziffern 1 und 2 aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Gleichzeitig erhoben die Schulkommission der Gemeinde Z. und die Politische
Gemeinde Z. staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht und beantragten, den
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 10. Juni 2004 und den Beschluss des
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Erziehungsrates vom 17. März 2004 vollumfänglich aufzuheben. Ausserdem ersuchten
sie um die Anordnung der aufschiebenden Wirkung bzw. einer vorsorglichen
Massnahme.
Mit Eingabe vom 5. Juli 2004 kündigte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers an,
er werde eine Stellungnahme zur vorinstanzlichen Beschwerdevernehmlassung
einreichen. Ausserdem beantragte er die Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
Dem Beschwerdeführer wurde in der Folge mitgeteilt, das Gericht habe darüber zu
entscheiden, ob eine nachträgliche Stellungnahme berücksichtigt und ob eine
mündliche Verhandlung durchgeführt werde. Die Stellungnahme wurde innert
erstreckter Frist am 20. Juli 2004 eingereicht.
Mit Verfügung vom 26. Juli 2004 gewährte der Präsident der II. Oeffentlichrechtlichen
Abteilung des Bundesgerichts der staatsrechtlichen Beschwerde die aufschiebende
Wirkung.
Mit Verfügung vom 1. September 2004 sistierte der Präsident des Verwaltungsgerichts
im Einverständnis mit dem Beschwerdeführer und dem Erziehungsrat das
Beschwerdeverfahren mit der Begründung, das Bundesgericht habe bei der
Gewährung der aufschiebenden Wirkung der staatsrechtlichen Beschwerde
festgehalten, eine Gutheissung der Beschwerde könne nicht von vornherein
ausgeschlossen werden. Das Urteil des Bundesgerichts könne somit für das
Disziplinarverfahren von wesentlicher Bedeutung sein.
Mit Urteil vom 11. Januar 2005 wies das Bundesgericht die staatsrechtliche
Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Das begründete Urteil wurde am 11. Februar
2005 eröffnet.
Am 1. März 2005 teilte der Beschwerdeführer mit, er halte an seinem Rechtsmittel fest.
Die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten
Ausführungen werden, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
dargelegt und gewürdigt.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
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1./ a) Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs.
2 lit. a Ziff. 4 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt
VRP). Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 6. April
2004 und deren Ergänzung vom 17. Mai 2004 entsprechen zeitlich, formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs.
1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich
einzutreten.
b) Zu prüfen ist im weiteren, ob auf die nachträglich eingereichte Eingabe vom 20. Juli
2004 einzutreten ist. Abweichend vom Grundsatz des einfachen Schriftenwechsels
wird eine zweite Eingabe des Beschwerdeführers zugelassen, wenn in der
Beschwerdevernehmlassung eine Schlechterstellung des Beschwerdeführers beantragt
wird, wenn darin neue, zuvor nicht erörterte prozessuale Vorfragen aufgeworfen oder
wenn von den Beschwerdebeteiligten neue Rechts-oder Tatsachenbehauptungen
vorgetragen werden, die für die Beurteilung der Streitsache von erheblichem Einfluss
sind (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003,
Rz. 951 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz hat in ihrer Beschwerdevernehmlassung vom 17. Juni 2004 keine
Verschlechterung der Rechtsstellung des Beschwerdeführers gefordert. Auch hat sie
darin lediglich zu den Vorbringen in der Beschwerdeschrift bzw. in der
Beschwerdebegründung Stellung genommen. Ausserdem nahm sie auf das nach
Einreichen der Beschwerdebegründung ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts vom
10. Juni 2004 Bezug. Soweit in der unaufgefordert eingereichten Stellungnahme zur
vorinstanzlichen Beschwerdevernehmlassung auf das zwischenzeitlich ergangene
Urteil und die entsprechenden Ausführungen der Vorinstanz Bezug genommen wird, ist
die Eingabe zulässig. Soweit darin aber lediglich zu den vorinstanzlichen
Einwendungen gegen die Beschwerdebegründung Stellung genommen wird, ist nicht
weiter darauf einzugehen.
2./ Der Beschwerdeführer beantragt die Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
Nach Art. 55 VRP ist eine mündliche Verhandlung durchzuführen, wenn sie zur
Wahrung der Parteirechte notwendig ist oder zweckmässig erscheint. Eine
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Notwendigkeit einer mündlichen Verhandlung zur Wahrung der Parteirechte besteht im
vorliegenden Fall nicht. Insbesondere gebietet Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101,
abgekürzt EMRK) keine Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Art. 6 Ziff. 1
EMRK gilt in der Regel nicht für Disziplinarverfahren. Insbesondere können Mitglieder
besonderer Institutionen, namentlich Beamte bzw. Staatsangestellte, bestimmten
Verhaltensregeln unterstellt werden, ohne dass etwaige Disziplinarsanktionen die
Anwendung der Garantien von Art. 6 EMRK bedingen (M.E. Villiger, Handbuch der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), 2. Aufl., Zürich 1999, Rz. 400 mit
Hinweisen). Art. 6 Ziff. 1 EMRK kann ausnahmsweise dann Anwendung finden, wenn
die Zuwiderhandlung auch nach gemeinem Strafrecht bestraft würde bzw. wenn ein
bestimmtes Verhalten einer weiteren Oef-fentlichkeit auferlegt wird, etwa weil alle
Bürger eine entsprechende Institution benützen. Ein solcher Ausnahmefall ist
vorliegend nicht gegeben. Die Disziplinarmassnahme steht im Zusammenhang mit der
Funktion des Beschwerdeführers als Lehrer bzw. Schulleiter. Es handelt sich somit
nicht um einen Tatbestand, bei dem ein bestimmtes Verhalten einer weiteren
Oeffentlichkeit auferlegt wird. Im übrigen fällt das dem Beschwerdeführer vorgeworfene
Verhalten nicht unter Bestimmungen, die dem allgemeinen Strafrecht zuzuordnen sind.
Insbesondere wird dem Beschwerdeführer keine Straftat im Sinne von Art. 312 ff. des
Schweizerischen Strafgesetzbuches (SR 311.0) vorgeworfen. Es handelt sich um eine
Verhaltensweise, die unmittelbar mit der öffentlich-rechtlichen Stellung des
Beschwerdeführers zusammenhängt. Im übrigen erscheint eine mündliche Verhandlung
zur Wahrung der Parteirechte auch nicht zweckmässig. Namentlich kann darauf
verzichtet werden, den Beschwerdeführer zu befragen. Die Beteiligten haben ihre
Vorbringen umfassend in den schriftlichen Eingaben vorgetragen.
3./ Zu prüfen bleibt im folgenden, ob der Erziehungsrat zur Anordnung der
Disziplinarmassnahme sachlich zuständig war.
Nach Art. 86 Abs. 1 VSG ist der Erziehungsrat Disziplinarbehörde. Er verfügt nach
Anhören oder auf Antrag des Schulrates die Disziplinarmassnahmen. Nach Art. 86 Abs.
2 VSG kann in leichten Fällen der Schulrat ohne Disziplinaruntersuchung den
schriftlichen Verweis verfügen.
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Die Zuständigkeit des Erziehungsrates nach Art. 86 Abs. 1 VSG bezieht sich auf die
Disziplinargewalt gegenüber Lehrkräften (Art. 56 ff. VSG). Zu prüfen bleibt, ob auch
Angehörige der Schulleitung unter diese Disziplinargewalt fallen. Die Schulleitung ist
nicht in den Bestimmungen des VSG über die Lehrkräfte geregelt, sondern in Art.
114bis VSG im Abschnitt "VII. Behörden", wo sie neben Regierung, Erziehungsrat,
Departement, Bezirksschulrat und Schulrat als separate Behörde aufgeführt ist. Diese
Bestimmung trat am 1. August 2004 in Kraft. Zuvor war der Einsatz von Schulleitungen
in Weisungen des Erziehungsrates geregelt.
Ist eine Lehrkraft als Schulleiter tätig, so befasst sie sich nicht primär mit dem
Unterricht, sondern mit der Führung der Schule. Es fragt sich daher, ob nach der
Konstituierung der Schulleitung als eigenständige Behörde die Disziplinargewalt des
Erziehungsrates über Mitglieder der Schulleitung bzw. über Lehrkräfte, die in der
Funktion als Schulleiter tätig sind, noch besteht. Im vorliegenden Fall kann diese Frage
allerdings offen gelassen werden. Nachdem im vorliegenden Fall die
Disziplinarmassnahme noch vor Inkrafttreten der gesetzlichen Verankerung der
Schulleitung als eigenständige Behörde angeordnet wurde, lässt sich die Zuständigkeit
des Erziehungsrates noch bejahen, zumal diese in der Beschwerde nicht bestritten
wird.
4./ Nach Art. 81 VSG richtet sich das Disziplinarrecht der Lehrkräfte nach dem Gesetz
über die disziplinarische Verantwortlichkeit der Behördemitglieder, Beamten und
öffentlichen Angestellten (Disziplinargesetz, sGS 161.3, abgekürzt DG), soweit das VSG
nichts anderes bestimmt.
Nach Art. 4 lit. a DG gilt eine schuldhafte Verletzung der Amts- und Dienstpflicht als
Disziplinarfehler.
a) Die Vorinstanz erblickte eine Amtspflichtverletzung darin, dass der
Beschwerdeführer die klare und mehrfach wiederholte Weisung der vorgesetzten
kantonalen Behörden, in der Mittelstufe einen Systemwechsel vom Fachlehrersystem
zurück zum Klassenlehrersystem vorzunehmen, missachtet habe. Die
Aufsichtsbehörden hätten zu keinem Zeitpunkt einen Zweifel an der Rechtswidrigkeit
des in Z. praktizierten Fachlehrersystems gelassen. Dem Protokoll des Erziehungsrates
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vom 17. April 2002 sei zu entnehmen, dass dieser beschlossen habe, vom
Fachlehrersystem Kenntnis zu nehmen, im übrigen aber am bisherigen
Klassenlehrersystem festhalte. Der Schulkommission Z. sei gleichzeitig eröffnet
worden, dass die auf Ende des Schuljahres 2001/02 auslaufende Spezialbewilligung
nicht verlängert werden könne. Mit Schreiben des Generalsekretärs des
Erziehungsdepartements vom 17. Mai 2002 sei die Schulkommission Z. daran erinnert
worden, dass das Z.er-Modell kantonalem Recht widerspreche. Gleiches gehe aus
dem Bericht des Amtes für Schulgemeinden über die Geschäftsprüfung vom 15./16.
Mai 2002 hervor. Der Bezirksschulrat habe sodann mit Schreiben vom 21. Juni 2002
die Schulkommission darauf hingewiesen, dass der Einsatz der Lehrkräfte gemäss den
eingereichten Stundenplänen nicht den Vorgaben des Erziehungsrates entspreche. Am
3. Juli 2002 sei der Präsident der Schulkommission durch den Vorsteher des
Erziehungsdepartements mündlich angewiesen worden, bis Ende September 2002 für
das Schuljahr 2003/04 ein Konzept für die Klassenorganisation einzureichen. Eine
Rückkehr vom Fachlehrer- zum Klassenlehrersystem ab Beginn des Schuljahres
2003/04 sei damit ausser Frage gestanden.
Sämtliche Hinweise, Rechtsbelehrungen, befristeten Ausnahmebewilligungen und
Weisungen der kantonalen Aufsichtsbehörden seien im Interesse der gleichmässigen
Gesetzesanwendung erfolgt und seien für die Schulkommission Z. und den Schulleiter
X.Y. verbindlich gewesen. X.Y. habe jedenfalls nach Treu und Glauben davon ausgehen
müssen, dass eine Fortführung des Fachlehrersystems eine erneute
Ausnahmebewilligung vorausgesetzt hätte. Die Weisungen seien unmissverständlich
und ohne jeden Interpretationsspielraum gewesen. Es habe keinen Zweifel darüber
geben können, was die vorgesetzten Behörden ab Ende des Schuljahres 2001/02
gewollt hätten. Ungeachtet dessen seien die Betroffenen, und mit ihnen auch X.Y.,
nicht bereit gewesen, diesen Anordnungen nachzuleben. X.Y. habe sich bewusst sein
müssen, dass das Fachlehrersystem habe aufgegeben werden müssen. Er sei sich im
Klaren darüber gewesen, dass eine Befolgungspflicht hinsichtlich der Weisungen der
übergeordneten Schulbehörden bestehe. Er müsse sich vorwerfen lassen, Hinweise,
Rechtsbelehrungen und Weisungen kantonaler Aufsichtsbehörden in treuwidriger
Weise nicht befolgt und trotz fehlender Ausnahmebewilligung das Fachlehrersystem
fortgeführt zu haben. Mit seinem illoyalen Verhalten habe er die kantonalen Vorschriften
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zur Klassenbildung und die Pflicht zur gewissenhaften Dienst- bzw. Amtsführung
verletzt.
b) Soweit in der Beschwerde Ausführungen über die Rechtmässigkeit des sogenannten
Fachlehrersystems gemacht werden, ist nicht mehr näher darauf einzugehen.
Mittlerweile wurde rechtskräftig entschieden, dass der Gemeinde Z. im Bereich der
Klassenorganisation keine Autonomie zukommt und der Erziehungsrat bzw. die
kantonalen Aufsichtsbehörden somit befugt waren, von der Gemeinde Z. die
Einführung einer ihr zweckmässig erscheinenden Klassenorganisation im Sinne des
Klassenlehrersystems zu fordern. Nicht weiter einzugehen ist auch auf die
Ausführungen in der Beschwerde zum Vorwurf der Täuschung. Dem Beschwerdeführer
wurde kein Täuschungsvorwurf gemacht. Dieser Vorwurf wurde allein gegen den
Präsidenten der Schulkommission erhoben. Im vorliegenden Verfahren geht es
dagegen ausschliesslich um das Verhalten des Beschwerdeführers. Soweit der
Beschwerdeführer sich gegen den Vorwurf der Missachtung von Weisungen wendet,
nimmt er wiederum Bezug auf die Behauptung, das praktizierte Fachlehrersystem sei
nicht rechtswidrig. Darüber ist wie erwähnt nicht mehr zu befinden. Die
Aufsichtsbehörden gaben gegenüber der Schulkommission Z. jedenfalls
unmissverständlich zum Ausdruck, dass sie einen Wechsel der Klassenorganisation
verlangten. Diesbezüglich kann auf die ausführlichen Erwägungen des angefochtenen
Entscheids verwiesen werden. Der Beschwerdeführer wusste um diese Anordnungen
und Absichten der kantonalen Behörden. Er hielt anlässlich der Einvernahme durch den
Präsidenten des Disziplinarkommission auf die Frage nach dem Grund für die
Widerhandlung gegen die Weisungen fest, dass er selbstverständlich darüber
gesprochen habe, wobei unklar ist, ob er dieses Gespräch in der Schulkommission
und/oder in der Lehrerschaft führte. Auch äusserte er sich in der streitigen
Angelegenheit am 25. September 2003 direkt gegenüber dem als Mediator eingesetzen
ehemaligen Erziehungsrat B.
c) Es fragt sich allerdings, inwiefern X.Y. als Schulleiter verpflichtet war, den Weisungen
der kantonalen Behörden zu folgen bzw. inwiefern in der Nichtbefolgung dieser
Weisungen eine Amts- bzw. Dienstpflichtverletzung zu erblicken ist. Der
Beschwerdeführer macht geltend, für ihn als Lehrer und Schulleiter gelte eine
bestimmte Hierarchie- und Kompetenzregelung. Der Schulrat sei Vorgesetzter des
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Lehrers und diesem gegenüber weisungsberechtigt. Der Schulrat wiederum unterstehe
der Aufsicht des Bezirksschulrates und sei mithin dessen Weisungsempfänger. Erteile
der Bezirksschulrat dem Schulrat Weisungen, habe dieser nach Art. 111 Abs. 3 VSG für
deren Vollzug - gerade auch durch Lehrer - zu sorgen. Der Bezirksschulrat könne
innerhalb des Genehmigungsverfahrens nach Art. 19 Abs. 1 und Art. 106 Abs. 1 lit. b
VSG ausschliesslich gegenüber dem Schulrat Anordnungen treffen. Der Lehrer verfüge
daher nur über einen Vorgesetzten. Dieses Resultat entspreche sowohl dem Wortlaut
von Art. 76 Abs. 1 VSG als auch dem Zweck des Gesetzes und werde grundsätzlich
vom Erziehungsrat anerkannt. Der Lehrer habe die Weisungen der Schulbehörde zu
befolgen (Art. 76 Abs. 1 VSG). Entgegen der Auffassung der Disziplinarkommission
handle es sich bei der Schulbehörde um eine einzige Behörde und nicht um eine
Vielzahl davon. Der Zweck des Volksschulgesetzes verlange, dass der Lehrer einen
Vorgesetzten und mithin einen einzigen Weisungsberechtigten habe. Wären alle
Behörden nach Art. 98 ff. VSG gegenüber dem Lehrer weisungsberechtigt, könnten
fünf verschiedene Instanzen (Regierung, Erziehungsrat, Departement, Bezirksschulrat,
Schulrat) fünf verschiedene Anweisungen erteilen. Der Lehrer würde mithin immer einer
Weisung zuwiderhandeln.
X.Y. werde vom Erziehungsrat der Kompetenzkonflikt zwischen Schulrat und
Bezirksschulrat und deren unterschiedliche Auffassungen über eine Sachfrage
angelastet. X.Y. habe als Lehrer bei der Stundenplangestaltung die Anordnungen
seiner vorgesetzten Behörde, d.h. des Schulrates bzw. dessen Präsidenten, zu
befolgen. Hieraus könne ihm keine Pflichtverletzung vorgehalten werden, nur weil der
Bezirksschulrat gegenüber dem Schulrat in einer Sachfrage eine abweichende Haltung
einnehme. X.Y. sei weder verpflichtet noch berechtigt, allfällige fragwürdige
Anordnungen des Schulrates als vorgesetzte Stelle ausfindig zu machen, zu
hinterfragen und gegebenenfalls sogar abzumahnen. Im Ergebnis käme ein solches
Verhalten einer Auflehnung gegenüber der vorgesetzten Behörde bzw. der
Wahlbehörde gleich.
d) Ob sämtliche in Art. 98 ff. VSG aufgeführten Behörden befugt sind, im Rahmen ihrer
Aufsichtstätigkeit einem Schulleiter Weisungen zu erteilen, ist nicht entscheidend. Im
Streitfall wurden Weisungen vom Erziehungsrat oder dem Erziehungsdepartement
erteilt. Nach Art. 100 Abs. 1 VSG leitet und beaufsichtigt der Erziehungsrat die
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Volksschule. Das Erziehungsdepartement erfüllt die Aufgaben, die ihm durch Gesetz,
Verordnung oder Beschluss der Regierung übertragen werden (Art. 103 VSG). Dazu
gehört unter anderem die Ueberwachung der Klassenorganisation der Schulgemeinden
(Art. 27 f. VSG).
Im Streitfall wurden zwar gegenüber dem Schulleiter keine unmittelbaren bzw. direkten
Weisungen erlassen. Dem Beschwerdeführer war aber bekannt, dass Weisungen über
die Klassenorganisation wiederholt an die Schulkommission ergingen. Er hielt
gegenüber der Disziplinarkommission fest, das Thema der Klassenorganisation sei in
der Schulkommission behandelt worden; es sei im Prinzip nur eine Bestärkung
"unseres Vorschlages" (gemeint jener der Lehrerschaft) gewesen. Die
Schulkommission habe gar nie daran gezweifelt, dass "wir das weiterhin so machen".
Zwar ist der Schulleiter an sich nicht für den Entscheid über den Stundenplan
zuständig. Dazu befugt ist der Schulrat bzw. die Schulkommission (Art. 19 Abs. 1 VSG).
Der Schulleiter bzw. die Lehrerschaft hat aber nach der genannten Bestimmung dem
Schulrat einen Entwurf für den Stundenplan zu unterbreiten.
Dass der Beschwerdeführer der Schulkommission einen entsprechenden Vorschlag
machte, der den Weisungen des Erziehungsrates widersprach, hat er im Rahmen der
Einvernahme durch den Präsidenten der Disziplinarkommission anerkannt. Es fragt
sich, ob darin eine Amts- bzw. Dienstpflichtverletzung erblickt werden kann. Der
Beschwerdeführer wusste, dass die Schulkommission das Fachlehrersystem
beibehalten wollte, obwohl der Erziehungsrat einen Wechsel zum Klassenlehrersystem
angeordnet hatte. In dieser Situation kann sich der Schulleiter nicht dadurch jeglicher
Verantwortung für die Missachtung der Weisung der Aufsichtsbehörde entziehen, dass
er sich auf den Standpunkt stellt, er erhalte seine Weisungen vom Präsidenten der
Schulkommission bzw. sei Angestellter und ausführendes Organ der Schulkommission
und halte sich an deren Weisungen. Der Beschwerdeführer befand sich zwar in einem
gewissen Loyalitätskonflikt. Als Schulleiter stand er vor der Entscheidung, in
Nachachtung der ihm bekannten kantonalen Vorgaben seiner vorgesetzten Behörde
einen Stundenplanentwurf zu unterbreiten, den diese aller Voraussicht nach ablehnte,
oder aber im Widerspruch zu den kantonalen Vorgaben der Schulkommission einen
Entwurf zu unterbreiten, der deren Vorstellungen entsprach. Der Beschwerdeführer hat
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indes nicht nur eine Anweisung der Schulkommission erfüllt, sondern dieser gleichsam
in vorauseilendem Gehorsam einen Entwurf unterbreitet, der den Weisungen der
Aufsichtsbehörde widersprach. Aus seinen Ausführungen gegenüber dem Präsidenten
der Disziplinarkommission geht hervor, dass er sich keine Ueberlegungen gemacht hat,
ob er den Weisungen der Aufsichtsbehörde oder der Intention der Schulkommission
folgen soll und sich nach Abwägen der verschiedenen Aspekte entschieden hat, die
Loyalität gegenüber der Schulkommission höher zu gewichten. Es kann zweifellos nicht
generell bei Konflikten zwischen Schulrat und kantonalen Behörden von einem Lehrer
oder Schulleiter eine grössere Loyalität gegenüber den kantonalen Instanzen gefordert
werden als gegenüber dem Schulrat. Im vorliegenden Fall aber durfte der
Beschwerdeführer angesichts der wiederholten und klaren Anweisungen im Konflikt
zwischen Schulkommission und Aufsichtsbehörden nicht ungeachtet der Weisungen
der Aufsichtsbehörde kritiklos den Vorgaben der Schulkommission folgen. Als
Schulleiter und damit als Führungsperson der Schule kann sich der Beschwerdeführer
nicht damit entlasten, es sei ihm als ausführende Person nichts anderes übrig
geblieben, als einen weisungswidrigen Beschluss vorzubereiten bzw. der Kommission
einen solchen Entwurf zu unterbreiten. Schliesslich bekleidet er in der Schule nicht eine
untergeordnete Stelle, in der er ausschliesslich Befehlsempfänger und Ausführender
ohne jeglichen eigenen Verantwortungsbereich ist. Er hätte daher in der gegebenen
Situation der Schulkommission das umstrittene System nicht auch noch für das
Schuljahr 2003/04 vorschlagen dürfen. Er hätte zumindest die Schulkommission darauf
hinweisen müssen, dass das von ihr beabsichtigte Vorgehen den Weisungen des
Erziehungsrates klar widersprach und zu einer weiteren Eskalation des Konflikts führen
könnte, der nicht im Interesse der Schule lag. Er könnte sich nur dann auf seine
Untergebenenrolle berufen, wenn er die Schulkommission auf diese Weisung
aufmerksam gemacht und diese gleichwohl das streitige System angeordnet hätte.
Seine Führungsfunktion als Schulleiter gebot es, gegenüber einem den Weisungen des
Erziehungsrates widersprechenden Beschluss bzw. einer entsprechenden Anordnung
der vorgesetzten Behörde zumindest einen Vorbehalt zu machen oder den Hinweis zu
Protokoll zu geben, dass der Vorschlag den Vorgaben des Erziehungsrates
widerspricht. Die Teilnahme an Schulratssitzungen mit beratender Stimme verpflichtet
die Schulleitungen, die Interessen der Schule wahrzunehmen und auch gegenüber dem
Schulrat bzw. der Schulkommission zu vertreten. Darin ist weder eine
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Misstrauenskundgebung noch ein Auflehnen gegenüber der vorgesetzten Behörde
oder gar eine Amtspflichtverletzung zu erblicken, sondern eine legitime
Interessenvertretung für die Schule. Vom Beschwerdeführer wird damit auch nicht
verlangt, dass er die Kompetenzregelung zwischen verschiedenen Schulbehörden zu
entscheiden hat. Gerade als Laie musste er davon ausgehen, dass die kantonalen
Aufsichtsorgane im Zweifelsfall befugt waren, der Schule bzw. der Schulkommission
Weisungen zu erteilen.
Nicht stichhaltig sind im weiteren die Einwendungen, der Beschwerdeführer habe nicht
schuldhaft gehandelt. Er wusste um die Kontroverse zwischen kommunaler Behörde
und kantonalen Instanzen. Er hatte keine hinreichenden Gründe um anzunehmen, den
kantonalen Behörden fehle offensichtlich jegliche Befugnis für Weisungen zur
Klassenorganisation. Unter diesen Umständen ist es ihm als schuldhaftes Verhalten
anzulasten, dass er als Schulleiter jegliche Massnahme für eine Abkehr vom
Fachlehrersystem und eine Rückkehr zum Klassenlehrersystem unterliess.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Erziehungsrat dem Beschwerdeführer zu
Recht eine schuldhafte Dienstpflichtverletzung vorgeworfen hat. Die Anordnung einer
Disziplinarmassnahme erweist sich daher als rechtmässig. Gegenüber dem
Beschwerdeführer wurde mit einem schriftlichen Verweis die mildeste Massnahme (Art.
5 Abs. 1 lit. a DG) angeordnet. Diese Massnahme ist verhältnismässig. Die Beschwerde
erweist sich daher als unbegründet.
5./ Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 1'500.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS
941.12). Der Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zu verrechnen.
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98bis VRP).