# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** a7f697c6-32e2-5827-8cf8-0f38882ad33b
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2014
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. a. Il 29 luglio 2004, RI 1 ha chiesto al municipio di Bissone il permesso di installare una stazione radio base (GSM + UMTS) su un terreno (part. _) di proprietà dello Stato, situato fuori
della zona edificabile, sul versante est del ponte-diga che collega Melide a Bissone, a lato della corsia nord dell'autostrada A2. Terreno designato come sito idoneo dall'accordo di coordinamento
delle ubicazioni delle antenne stipulato fra il Dipartimento del territorio e gli operatori di telefonia mobile. L'impianto consisterebbe nella posa di un palo alto 25 m destinato a sorreggere 6 antenne GSM e UMTS.
Nel termine di pubblicazione sono pervenute al municipio numerose opposizioni di abitanti di Bissone.
Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 4 marzo 2005 il municipio ha negato la licenza, ritenendo fra l'altro che l'impianto avrebbe arrecato pregiudizio al paesaggio del vicino nucleo, che il piano particolareggiato (PRP) in fase di elaborazione intendeva proteggere.
b. Con giudizio 8 novembre 2005 (n. 5255), il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso inoltrato da RI 1 contro la predetta decisione, annullandola e rinviando gli atti al municipio, affinché verificasse se l'asserito contrasto con le previsioni del PRP
giustificasse l'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione
in atto.
Il giudizio è stato confermato dal Tribunale cantonale amministrativo
, che con sentenza 7 febbraio 2007 (n. 52.2005.386) ha respinto l'impugnativa contro di esso interposta dal comune di Bissone.
B. a. Il 28 marzo 2007, il municipio ha deciso di sospendere per
due
anni l'esame della domanda in applicazione dell'art. 66 della
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365 seg.)
allora in vigore. Disposizione, che vietava qualsiasi intervento
contrario alle previsioni del piano regolatore pubblicato. L'esecutivo comunale ha in particolare ritenuto che l'impianto si ponesse in contrasto con l'art. 26 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) adottato dal consiglio comunale il 18 settembre 2006 e pubblicato, giusta il quale:
Tutto il comprensorio fra la cantonale per Campione e per Maroggia ed il lago, l'area del ponte-diga, nonché il nucleo storico è considerato paesaggio lacuale protetto.
In questa zona sono proibiti interventi che potrebbero compromettere l'immagine del paesaggio ed in particolare la posa di linee dell'alta tensione e di antenne della telefonia mobile.
b. Il 21 ottobre 2008, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR di Bissone, ratificando fra l'altro l'art. 26 NAPR, ad eccezione della pre
cisazione volta ad impedire
in particolare la posa di linee dell'alta tensione e di antenne della telefonia mobile
.
Il ricorso interposto dal comune contro il rifiuto di ratificare
anche questa precisazione è stato respinto da questo Tribunale
con sentenza dell'8 gennaio 2010 (n. 90.2008.84).
C. a. Il 29 aprile 2009, il municipio ha nuovamente deciso di respingere la domanda di costruzione, ritenendo in sostanza che l'impianto pregiudicasse l'immagine del paesaggio lacuale protetto dall'art. 26 NAPR.
b. Con giudizio 29 settembre 2009, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di diniego del permesso, respingendo il ricorso contro di essa interposto da RI 1.
Il Governo ha ritenuto che la valutazione negativa formulata dal municipio circa l'impatto derivante dall'opera al paesaggio lacuale, ancorché opinabile, resistesse alla critica dell'insorgente. Fondato su una norma del diritto autonomo comunale, il giudizio del municipio non procederebbe da un esercizio abusivo del potere discrezionale che deve essergli riconosciuto.
D. Contro il predetto giudizio, RI 1 è insorta davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e
che gli atti vengano retrocessi al municipio affinché le rilasci la licenza negata.
Dopo aver rilevato che la materia del contendere è retta dall'art. 24 della legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione
del territorio (LPT; RS 700), l'insorgente osserva che l'adempimento del requisito dell'ubicazione vincolata, posto dalla lettera a
di tale disposizione, è già stato riconosciuto dal Tribunale cantonale amministrativo con il giudizio del 7 febbraio 2005, di cui si è detto sopra. Analogamente, non sarebbero dati interessi contrari
preponderanti che possano giustificare un diniego del
permesso. L'opera verrebbe in effetti collocata all'interno di un
comparto abbondantemente disseminato da impianti tecnologici d'ogni genere. L'impatto sul paesaggio circostante sarebbe
più che modesto
, come ha già avuto modo di rilevare il Tribunale
cantonale amministrativo nel giudizio appena citato. L'antenna, aggiunge
l'insorgente, sostituirebbe peraltro quella esistente all'entrata nord del nucleo, che non può essere potenziata e che verrebbe pertanto smantellata, con conseguente beneficio paesaggistico.
Il diniego della licenza, conclude, pregiudicherebbe in modo inammissibile il conseguimento degli scopi perseguiti dalla legislazione
sulla telefonia mobile.
E. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato
senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il comune di Bissone, che al pari di tutti gli opponenti ha chiesto il rigetto dell'impugnativa, sottolineando in particolare il valore paesaggistico del nucleo di Bissone e l'esigenza di proteggerlo assieme al contesto ambientale formato dal lago e dai boschi che lo circonda.
F.
Delle risultanze degli accertamenti istruttori esperiti da questo
Tribunale e delle conclusioni delle parti si dirà per quanto necessario nei seguenti considerandi.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è
data
dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo
1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva della ricorrente, istante in licenza, è certa ed incontestata (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti integrati dalle risultanze dell'istruttoria esperita da questo Tribunale (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), l
'autorizzazione a costruire edifici o impianti è rilasciata solo se sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione. Eccezioni al principio della conformità di zona sono disciplinate dal
diritto cantonale all'interno delle zone edificabili (art. 23 LPT).
Fuori
delle zone edificabili, sono invece regolate dal diritto federale
(art. 24-
24
d
LPT).
In deroga all'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l'art. 24 LPT permette di
rilasciare autorizzazioni eccezionali per la costruzione o il cambiamento
di destinazione di edifici o impianti, se, cumulativamente, la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a), e non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b). La nozione di ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e soggiace, secondo la giurisprudenza, a esigenze severe. Occorre infatti che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto in quel luogo e nelle dimensioni progettate per motivi tecnici o inerenti al suo esercizio o per la natura del terreno (DTF 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione (DTF 115 Ib 295 consid. 3a e c). Motivi puramente finanziari, personali o di comodità non sono invece sufficienti (DTF 129 II 63 consid. 3.1., 124 II 252 consid. 4a).
2.2. Per le antenne per la telefonia mobile, l'ubicazione vincolata è riconosciuta soltanto eccezionalmente, quando la posizione risulta dettata da considerazioni di carattere tecnico (quale l'esigenza di assicurare un'adeguata copertura), che la fanno
apparire più vantaggiosa rispetto ad un collocamento all'interno delle
zone edificabili (DTF 133 II 409 consid.
4.2 seg.; DTF 133 II 321,
consid. 4.3.3; STF 1A.186/2002 del 23 maggio 2003 pubbl. in
ZBl 105/2004, pag. 103 seg.;
Heinz Aemisegger
, Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung von Mobilfunkanlagen, VLP-ASPAN, Dossier zu
Raum & Umwelt n. 2/08, cap. 2.2.1 e 3.1.1;
Benjamin Wittwer
, Bewil-ligung von Mobilfunkanlagen, Zurigo 2006, pag. 99 seg.).
Ubicazioni di impianti per la telefonia fuori della zona edificabile possono inoltre apparire preferibili quando non comportano alcuno sfruttamento supplementare di terreno, perché possono essere installati su infrastrutture esistenti. Circostanza questa di cui occorre tener conto nella concreta ponderazione degli interessi, che accompagna la necessaria verifica delle ubicazioni alternative, sia all'interno sia all'esterno della zona edificabile. Anche in questa ipotesi deve comunque essere garantito che non vi siano interessi preponderanti che si oppongono alla realizzazione dell'impianto (art. 24 lett. b LPT; DTF 133 II 321, consid. 4.3.3; DTF 133 II 409, consid. 4.2;
H. Aemisegger
, op. cit., cap. 3.1.1).
Contro un'ubicazione fuori della zona edificabile, nel quadro della ponderazione degli interessi contrapposti (art. 24 lett. b LPT), possono deporre le esigenze di tutela del paesaggio. A favore,
può invece militare l'esigenza,
dettata dalla legge sulle telecomunicazioni
del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10),
di
assicurare un'adeguata copertura del territorio ai servizi di telefonia mobile (
Wittwer
, op. cit., pag. 100, 104 seg.
).
3. 3.1. Nel caso concreto, la controversa antenna, consistente in un palo metallico alto 24 m, destinato a sorreggere 6 antenne GSM e UMTS, verrebbe installata su un'esile striscia di terreno (part. _) situata sul versante est del ponte-diga che collega Melide a Bissone, all'intersezione tra la corsia nord dell'autostrada A2 e la bretella che vi si immette, dove termina il riparo arcuato, alto 9 m, che protegge l'abitato di Bissone dalle immissioni foniche prodotte dal traffico stradale.
La scelta di questa ubicazione è da ricondurre in primo luogo ad esigenze tecniche di copertura della zona, attualmente servita soltanto con il sistema GSM, che l'impianto esistente, collocato sul tetto della centrale telefonica (part. _), situata all'entrata nord del nucleo non è in grado di assicurare a causa dell'impossibilità di potenziarlo rispettando i valori limite dell'ORNI imposti dalla presenza di luoghi ad utilizzazione sensibile (LAUS). A condizionare la prevista ubicazione del controverso impianto sono soprattutto i nuovi ripari fonici, che ostacolano la propagazione del segnale di telefonia mobile nel canale in cui scorre l'autostrada. Un secondo fattore condizionante è da ricercare nella densità delle costruzioni del nucleo, che rende necessaria una collocazione dell'impianto nelle vicinanze dell'abitato. Considerata la situazione delle zone da servire (ovest, verso Melide; nordest verso Campione; sudest, verso Maroggia), nonché la presenza del lago, si trattava infine di trovare un'ubicazione che evitasse interferenze con altre antenne, anche lontane, dovute a riflessi delle onde elettromagnetiche sullo specchio d'acqua (cfr. giustificazione tecnica RI 1 25 maggio 2013, pag. 5 seg.).
Lo studio di varianti, prodotto da RI 1 in sede d'istruttoria, dimostra al di là di ogni ragionevole dubbio che gli impianti esistenti o progettati (Campione d'Italia; Melide, Maroggia, portale nord della galleria di san Nicolao), anche se potenziati, non sono in grado di coprire adeguatamente la zona di Bissone, che
maggiormente richiede di essere servita soprattutto con il segnale UMTS. Le ubicazioni ipotizzabili in alternativa (sito “in cima al Comune”, sito “a metà pendio”, sito nella zona del posteggio)
non sono in particolare atte a superare i ripari fonici in modo da servire il tratto d'autostrada situato fra di essi a monte del nucleo (cfr. studio citato pag. 16-18). La copertura assicurata da un'ubicazione nella zona del posteggio si avvicinerebbe invero a quella qui in contestazione, ma presenta lo svantaggio, tutt'altro che trascurabile, di essere più vicina all'abitato e di lasciare comunque scoperto il tratto di autostrada situato fra i ripari fonici all'inizio del ponte-diga. Le critiche sollevate in proposito dal comune resistente in sede di conclusioni sono prive di consistenza.
3.2. Accertata la natura vincolata dell'ubicazione dell'impianto (art. 24 lett. a LPT), occorre verificare se al luogo prescelto si
oppongano interessi preponderanti, pubblici o privati, suscettibili di giustificare il diniego della licenza sotto il profilo dell'art. 24 lett. b LPT. Aspetto, questo, che non può essere compiutamente disgiunto dall'esame del requisito dell'ubicazione vincolata (STF 1A.186/2002, 1A.187/2002 del 23 maggio 2003 consid. 3.4 in ZBl 2004, 103 seg.).
Al riguardo va dato atto al comune resistente che il nucleo di
Bissone costituisce un insediamento rilevato dall'Inventario ISOS
(vol. 2.1 pag. 99 seg.) e considerato meritevole di protezione
(obbiettivo di salvaguardia A). L'antenna in discussione, tuttavia, non si situa soltanto all'esterno del nucleo, ma addirittura all'infuori del perimetro edificato (intorno orientato III), al quale è attribuito un obbiettivo di salvaguardia minore (b). Obbiettivo, che si
traduce nella semplice
preservazione delle caratteristiche essenziali per il rapporto tra area circostante e edificazione
, mediante
l'assegnazione di
un'adeguata destinazione d'uso al fine di proteggere l'area dal pericolo di sovraedificazione
(cfr. Introduzione all'ISOS).
Dal profilo dell'ISOS, applicabile nell'ambito della ponderazione dei contrapposti interessi esatta dall'art. 24 lett. b LPT, non sussistono pertanto impedimenti al rilascio del permesso.
Come ha già ha avuto modo di rilevare questo Tribunale nel precedente giudizio del 7 febbraio 2007 (n. 52.2005.386), di cui si è detto in narrativa, il luogo prescelto si colloca del resto all'interno di un comparto di territorio contrassegnato dalla presenza di numerose infrastrutture tecnologiche. Oltre che dall'autostrada e dalla strada cantonale, sulle quali incombono lampioni dell'illuminazione alti una quindicina di metri, il ponte-diga è in effetti
attraversato dalla ferrovia a doppio binario, con i relativi tralicci per l'erogazione della corrente elettrica e da un elettrodotto 50 kV
dell'AET. Sui lati dell'autostrada sono inoltre stati costruiti ripari fonici alti 9 m, che per la loro imponenza concentrano su di essi l'attenzione di qualsiasi osservatore del paesaggio, distogliendola, di riflesso, da singoli oggetti che, come l'antenna qui in contestazione, finiscono per costituire semplici ammennicoli di contorno a questa ciclopica infrastruttura del traffico. La presenza dei ripari fonici non scalfisce, anzi corrobora la conclusione alla
quale era pervenuto il Tribunale in quel giudizio, affermando che
l'antenna verrebbe ad inserirsi in un quadro paesaggistico tutto sommato consono alle sue caratteristiche, esercitando sul territorio immediatamente circostante, privo di particolari pregi paesaggistici, un impatto più che modesto.
3.3. La conclusione alla quale questo Tribunale è pervenuto in quel giudizio sulla base dell'art. 24 lett. b LPT, resiste anche alla luce dell'art. 26 NAPR, entrato successivamente in vigore.
In base a questa norma del diritto comunale autonomo, nel
comprensorio fra la cantonale per Campione e per Maroggia ed il lago, l'area del ponte-diga, nonché il nucleo storico
(...)
sono proibiti interventi che potrebbero compromettere l'immagine del paesaggio lacuale
.
Adottata al fine di tutelare anche il paesaggio circostante il nucleo, in quanto riconducibile al lago (
paesaggio
lacuale
), la disposizione vieta soltanto gli interventi suscettibili di pregiudicarne l'immagine. Non istituisce un divieto generale di
costruzione, ma si limita a bandire gli edifici e gli impianti che per ubicazione, forma o dimensioni appaiono atti ad alterare in modo apprezzabile gli equilibri degli elementi naturali ed antropici che compongono il paesaggio lacuale protetto. Si tratta in definitiva di una semplice clausola estetica negativa, che, pur avendo una portata autonoma, all'atto pratico esplica effetti soltanto nella misura in cui la tutela del paesaggio lacuale non costituisce già un
aspetto valutato nell'ambito della ponderazione degli interessi
contrapposti richiesta dall'art. 24 lett. b LPT.
Nel caso in esame, la valutazione negativa operata dal municipio circa l'impatto paesaggistico derivante dall'antenna non appare ragionevolmente sostenibile. Essa applica in effetti un metro di giudizio eccessivamente rigido e severo, che - senza valide ragioni - privilegia il mantenimento inalterato di un modesto angolo di territorio, privo di qualsiasi particolare pregio paesaggistico, qual è quello costituito dal versante est del ponte-diga.
La valutazione delle ripercussioni derivanti dall'impianto al paesaggio, che l'autorità comunale è tenuta ad operare per individuare il contenuto normativo della nozione giuridica indeterminata di
compromissione dell'immagine del paesaggio lacuale
,
non deve scaturire dal modo di pensare o di sentire di singole persone dotate di particolare sensibilità estetica, ma dall'opinione di una collettività assai più vasta, esprimente un giudizio di carattere generale. Opinione, che nelle specifiche circostanze del caso concreto non ravvisa alcuna alterazione del paesaggio lacuale nell'installazione di un'antenna della telefonia mobile in un contesto territoriale contrassegnato dalla presenza dei ripari fonici, di tralicci della corrente elettrica, di candelabri dell'illuminazione stradale, nonché di infrastrutture del traffico stradale e
ferroviario. Vero è che la presenza di questi impianti non costituisce ancora un buon motivo per aggiungervene altri. Volgendo uno
sguardo oggettivo e spassionato a questo lembo di terra che
si protende
verso Melide, non è tuttavia dato di vedere quale pregiudizio possa concretamente derivare al
paesaggio lacuale
protetto
dall'art. 26 NAPR a seguito dell'installazione di un palo
metallico alto 25 m a fianco dell'ultimo riparo fonico. Sia che lo si
osservi da Melide, sia che lo si guardi dalla collina di Bissone, l'impianto non interferisce minimamente con la riva del lago rivolta verso Lugano, situata ad una quota di parecchi metri più bas-sa, dalla quale risulta separato dal raccordo che si immette nell'autostrada, oltre che da una fascia di vegetazione ripuale di tipo arbustivo. Vero è
che l'immagine del paesaggio lacuale degno di protezione secondo l'art. 26 NAPR non è costituita soltanto dallo specchio
d'acqua e dalla riva che lo delimita, ma comprende anche quelle parti di territorio che mettono in risalto la bellezza del lago, facendogli da
cornice. Non possono tuttavia essere considerate componenti
del paesaggio lacuale meritevole di tutela anche le infrastrutture del traffico stradale e ferroviario la cui unica
relazione con il lago è data dall'ubicazione prossima allo specchio d'acqua. Tanto meno è dato di vedere come il palo possa compromettere l'immagine di un simile paesaggio o interagire
negativamente con il nucleo storico di Bissone, distante un paio di centinaia di metri,
dal quale è separato dall'autostrada, dalla strada cantonale e dalla ferrovia. Anche se sovrasta ampiamente i ripari fonici, vi sono buone ragioni per credere che l'impianto in discussione sfugga addirittura all'attenzione di un osservatore
del paesaggio lacuale e che non avrebbe suscitato alcuna opposizione se non fosse stato destinato a sorreggere delle antenne per la telefonia mobile.
La conclusione tratta dal municipio circa la compromissione del
paesaggio lacuale non può dunque essere confermata, poiché travalica manifestamente i limiti della latitudine di giudizio, che la
natura indeterminata della nozione giuridica contenuta dall'art. 26 NAPR impone all'autorità di ricorso di riconoscergli.
4.
4.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va
dunque accolto, annullando la decisione municipale impugnata ed il giudizio governativo che la conferma, siccome lesivi del diritto. Gli atti sono rinviati al municipio, affinché rilasci la licenza richiesta.
4.2. La tassa (art. 28 LPamm) di giustizia è a carico degli opponenti secondo soccombenza, ritenuto che il comune ne va esente, in quanto comparso in lite per esigenze di funzione.
Le ripetibili (art. 31 LPamm) sono invece suddivise fra il comune e gli opponenti.