# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** b4a38931-dde2-42cc-b992-605e6ea5e79f
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2022
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A.
A._ (actuellement en liquidation suite à une décision de son assemblée générale du 17 mai 2022) est une société, dont le siège se trouve à ********, qui avait pour but l'exploitation de porcheries, l'élevage, l'engraissement, l'avancement et le commerce de porcs, la production et le commerce de viande, ainsi que tous conseils en élevage porcin. B._ en était l'unique administrateur et détenait l'intégralité du capital-actions depuis la constitution de la société le 30 novembre 2010. Il en est actuellement l'administrateur liquidateur.
B.
A._ était au bénéfice d'une reconnaissance d'exploitation délivrée le 10 juillet 2013, valable dès le 1
er
janvier 2011. Cette reconnaissance concernait trois unités de production: une première à ********, exploitée en entreprise individuelle par B._, formée d'un bâtiment pour la détention des bovins et d'équidés et pour le stockage du fourrage des récoltes, ainsi que 49,5 hectares de grandes cultures; deux autres unités de production, exploitées dans le cadre de la société A._, pour la détention de porcs, à ******** et à ********.
C.
Le 23 août 2017, le service en charge de l'agriculture (actuellement la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires [ci-après: DGAV]) a informé la société A._ qu'il entendait réexaminer son dossier de reconnaissance d'exploitation, de manière à déterminer si les conditions légales sont toujours respectées. A la demande de l'autorité, A._ a produit les pièces requises (comptabilité relative aux exercices commerciaux 2014 à 2016, le registre des actionnaires, les procès-verbaux des assemblées générales des actionnaires et du conseil d'administration établis entre 2014 et 2016, le décompte des salaires déclarés à l'AVS entre 2014 et 2016, ainsi que des quittances relatives à la location des porcheries). La société a informé le service en charge de l'agriculture vouloir mettre un terme à l'exploitation agricole de ses porcheries à la fin de l'année 2017, du fait que son administrateur avait atteint l'âge de la retraite.
Une séance a eu lieu le 13 septembre 2017, en présence d'un collaborateur de la société C._, chargé de représenter B._. Il a expliqué que ce dernier n'est pas employé de la société A._, qui emploie par ailleurs un autre employé. Les porcelets sont achetés auprès de D._, puis les porcs vendus en partie par l'intermédiaire de D._, le solde étant commercialisé directement par l'intermédiaire de B._, qui détient une patente de commerce de bétail. A._ acquiert également auprès de la société D._ le petit-lait utilisé pour l'alimentation dans ses trois porcheries. La comptabilité de A._ a été examinée à cette occasion et fait apparaître un compte intitulé "DEBITEUR E._", qui documente les échanges de prestations entre D._ et A._.
Le 14 novembre 2017, A._ a annoncé au service en charge de l'agriculture avoir cessé l'exploitation des porcheries, dont elle n'était plus propriétaire.
Sur mandat de l'autorité, la fiduciaire BDO SA a analysé les exploitations de la famille F._ et des sociétés proches. Selon le rapport de BDO SA du 29 mars 2018, plusieurs des sociétés analysées n'étaient pas autonomes, dont A._. A._ s'est déterminée le 17 mai 2018 par l'intermédiaire de son mandataire sur le contenu du rapport de BDO SA.
D.
Par décision du 29 juin 2018, le service en charge de l'agriculture a révoqué la reconnaissance de l'exploitation agricole de la société A._, ainsi que d'autres sociétés détenues par la famille F._, avec effet rétroactif au 1
er
janvier 2016. Il a en particulier considéré que A._ n'était indépendante ni sur le plan économique, ni sur le plan organisationnel.
La société A._ a recouru, par acte de son mandataire du 30 juillet 2018, auprès du Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) à l'encontre de la décision du service en charge de l'agriculture du 29 juin 2018, concluant à son annulation, et subsidiairement à sa réforme en ce sens que la reconnaissance est confirmée. Elle a joint à son recours une déclaration des salaires versés au personnel de la société, démontrant qu'une personne a été employée durant l'année 2016 pour un montant de 70'500 fr. bruts.
Le 20 septembre 2019, le Chef du DEIS a rejeté le recours de la société A._ et a confirmé la décision du service en charge de l'agriculture du 29 juin 2018, s'agissant des seules périodes demeurants litigieuses, soit les années 2016 et 2017.
E.
Agissant par acte de son mandataire du 22 octobre 2019, la société A._ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision du Chef du DEIS du 20 septembre 2019, concluant à son annulation, subsidiairement à sa réforme, en ce sens que la reconnaissance de l'exploitation agricole est confirmée pour les années 2016 et 2017.
Le DEIS (depuis le 1
er
juillet 2022, la DGAV est rattachée au Département des finances et de l'agriculture [DFA] décrit ci-après comme l'autorité intimée) a conclu le 16 décembre 2019 au rejet du recours.
La DGAV a également conclu au rejet du recours le 10 janvier 2020.
La société A._ a répliqué le 17 mars 2020, maintenant ses conclusions.
F.
Le Tribunal a ensuite statué sans ordonner d'autres mesures d'instructions.

## Considerations

Considérant en droit:
1.
a) La décision attaquée est une décision sur recours révoquant la reconnaissance d'une exploitation agricole. Elle n'est pas susceptible de recours devant une autre autorité cantonale (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36), si bien que le recours devant le Tribunal cantonal est ouvert. Déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait aux autres conditions formelles prévues par la loi (art. 79 LPA-VD).
b) La recourante étant actuellement en liquidation, on peut se demander si elle conserve un intérêt au recours. L'objet du recours porte toutefois sur la révocation rétroactive de sa reconnaissance d'exploitation, qui est susceptible d'entraîner des conséquences financières en relation avec les années 2016 et 2017, qui sont l'objet du présent recours. Il convient, partant, d'admettre qu'elle dispose de la qualité pour recourir.
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le litige porte sur la révocation de la reconnaissance de l'exploitation de la recourante s'agissant des périodes 2016 et 2017. L'autorité intimée considère en effet que l'exploitation de la recourante ne peut être considérée comme une exploitation agricole autonome.
a) La Loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1) se réfère à la notion d'exploitation, pour déterminer notamment les éventuels droits à des paiements directs (art. 2 al. 1 let. b LAgr) et autres mesures destinées à assurer un revenu suffisant aux acteurs de l'agriculture (art. 5 LAgr), ainsi que pour déterminer l'effectif maximal (cf. notamment art. 46 LAgr). L'art. 47 al. 4 LAgr précise à cet effet que "
les partages d’exploitation opérés à la seule fin de contourner les dispositions en matière d’effectifs maximaux ne sont pas reconnus"
. La LAgr ne définit pas elle-même la notion d'exploitation, qui figure dans l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitations (OTerm; RS 910.91), adoptée par le Conseil fédéral dans le cadre de la délégation de compétences fondée sur l'art. 177 al. 1 LAgr.
L'OTerm définit les notions qui s'appliquent à la LAgr et les ordonnances qui en découlent (cf. art. 1 al. 1 OTerm); elle règle en outre la procédure à suivre en matière de reconnaissance des exploitations et de diverses formes de collaboration interentreprises (art. 1 al. 2 let. a OTerm). La reconnaissance des exploitations agricoles sert de manière générale à l'application de la LAgr en se conformant aux objectifs de la politique agricole. Elle ne vise ainsi pas uniquement la mise en œuvre de la législation sur les paiements directs mais également l'encouragement d'une évolution utile des structures vers de plus grandes unités capables de produire à moindre coût, ainsi que la protection de l'environnement en application des buts fixés par l'art. 104 Cst (cf. arrêt TAF B-4248/2013 du 24 mars 2015 consid. 3.1). Il s'agit ainsi d'une part d'éviter le morcellement des propriétés mais, d'autre part, aussi d'empêcher que de grandes exploitations dépourvues de base fourragère ne voient le jour en limitant les effectifs (cf. Message Politique agricole 2002, p. 154), notamment dans le domaine de l'élevage de porcs (cf. arrêt du TF 2C_663/2008 du 23 novembre 2009 consid. 3.2). La politique agricole vise également à promouvoir l'exploitation durable; outre le maintien et l'encouragement des exploitations agricoles saines et compétitives ainsi que la sauvegarde et l'entretien du paysage rural, la politique agricole entend veiller à la protection de l'environnement, des eaux, de la nature et du paysage ainsi qu'à la réalisation d'objectifs découlant de l'aménagement du territoire (cf. Message Politique agricole 2002, p. 239 ss; arrêt TAF B-7317/2017 du 27 mars 2019 consid. 3.1).
La reconnaissance d'une exploitation agricole suppose que les conditions cumulatives et exhaustives de l'art. 6 al. 1 OTerm soient remplies (arrêts TAF B-939/2011 du 16 novembre 2011 consid. 6.1; B-2248/2012 du 24 mai 2013, consid. 8). Cette disposition définit l'exploitation comme une entreprise agricole qui se consacre à la production végétale ou à la garde d'animaux ou aux deux activités à la fois (let. a), comprend une ou plusieurs unités de production (let. b), est autonome sur les plans juridiques, économiques, organisationnel et financier et est indépendante d'autres exploitations (let. c), dispose de son propre résultat d'exploitation (let. d) et est exploitée toute l'année (let. e). L'art. 6 al. 4 OTerm précise, s'agissant de la condition posée par l'al. 1 let. c, qu'elle n'est notamment pas remplie lorsque:
" a. l'exploitant ne peut prendre de décisions concernant la gestion de son exploitation, indépendamment des exploitants d'autres entreprises agricoles au sens de l'al. 1;
b. l'exploitant d'une autre entreprise agricole au sens de l'al. 1, ou ses associés, sociétaires, actionnaires ou représentants, détiennent une part de 25 % ou plus du capital de l'exploitation; ou
c. les travaux à effectuer dans l’exploitation sont exécutés en majeure partie par d’autres exploitations sans qu’une communauté au sens des art. 10 ou 12 soit reconnue."
A teneur de l'art. 29a al. 1 OTerm, les différentes formes d'exploitations doivent être reconnues par l'autorité cantonale compétente (al. 1); dans une entreprise agricole au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (ci-après: loi sur le droit foncier rural ou LDFR; RS 211.412.11), seule une exploitation peut être reconnue (al. 2). A teneur de l'art. 7 al. 1 LDFR, on entend par entreprise agricole une unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la production et qui exige, dans les conditions d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité de main-d'œuvre standard. Le rattachement au droit foncier rural et au bail à ferme agricole vise à empêcher, sur une entreprise agricole au sens du droit foncier rural, l'existence ou la création de deux ou plusieurs exploitations au sens de la loi sur l'agriculture. Une répartition en unités rationnelles n'est pas souhaitée tant sous l'angle du droit foncier rural que sous l'angle de la politique agricole (cf. Commentaire et instructions 2020 relatifs à l'OTerm [ci-après : commentaire OTerm] ad. art. 29a al. 2 ; arrêt TAF B-4248/2013 du 24 mars 2015 consid. 2.1.2 ; Message politique agricole 2002, p. 378 s.). D'une manière générale, on peut dire que toutes les entreprises au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural sont des exploitations, l'inverse n'étant pas vrai, dans la mesure où la loi énonce des critères spécifiques tant qualitatifs que quantitatifs qui excluent certaines exploitations de l'appellation d'entreprise (cf. ATF 135 II 313 consid. 4.3). Une entreprise agricole constitue une unité juridique au niveau de la propriété foncière. Une exploitation agricole est quant à elle une unité économique gérée par une direction unique et indépendante d'autres exploitations du point de vue juridique, économique, organisationnel et financier. Elle comprend tout ce qui est nécessaire à l'exercice de l'agriculture, à savoir les terrains, les bâtiments et le cheptel (cf. Eduard Hofer, in: Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2e éd., 2011, no 1 ad art. 7 LDFR). Il s'ensuit que les immeubles, les bâtiments ainsi que le cheptel économiquement exploités en commun doivent être considérés comme formant un ensemble lors de l'examen des conditions de la reconnaissance de l'exploitation (arrêt GE.2019.0156 du 15 mai 2020 consid. 4).
Pour obtenir la reconnaissance de son exploitation, l'exploitant doit adresser la demande de reconnaissance, accompagnée de tous les documents requis, au canton compétent; celui-ci vérifie alors si les conditions énoncées aux art. 6 à 12 OTerm sont remplies (art. 30 al. 1 OTerm). Selon l'art. 30 al. 2 OTerm, la décision de reconnaissance prend effet à la date du dépôt de la demande. Les cantons vérifient périodiquement si les exploitations et les communautés satisfont aux conditions requises; si tel n'est pas le cas, ils révoquent la reconnaissance accordée.
L'art. 29b OTerm règle la reconnaissance des partages d'exploitation. Ainsi, les exploitations issues du partage d'une entreprise existante peuvent être reconnues, notamment, lorsque l'exploitation divisée comprenait une entreprise qui, avec l'accord de l'autorité compétente, a été définitivement partagée en plusieurs entreprises.
b) L'Office fédéral de l'agriculture a édicté un commentaire et des instructions relatifs à l'OTerm. Dans leur version de 2022 (qui n'ont pas été modifiées en ce qui concerne l'art. 6 OTerm), elles prévoient ce qui suit au sujet de l'art. 6 OTerm:
"Ces dispositions [art. 6 OTerm] ne font pas obstacle à des formes de collaboration judicieuses ou des formes d’exploitation rationnelles. De la communauté partielle à la communauté entière comme le montre l’exemple de la communauté d’exploitation, toutes les formes sont possibles en principe tant qu’il ne s’agit pas d’une exploitation gérée en commun. Il importe de faire nettement la distinction entre la gestion en commun et la collaboration interentreprises. Cette gestion en commun, elle aussi très judicieuse et que l’on rencontre surtout dans les exploitations gérées par le père et le fils ou par des frères, est interne à l’exploitation et ne peut servir d’argument pour revendiquer l’existence d’une autre exploitation. De même, la gestion distincte de différentes activités n’engendre pas d’exploitation supplémentaire.
[...]
Let. c :
L’autonomie juridique, économique, organisationnelle et financière implique que l’exploitant a pouvoir de prendre toutes les décisions et de disposer de l’exploitation en toute indépendance. Il est toujours le propriétaire ou le fermier de l’exploitation. Celle-ci est indépendante sur le plan de l’organisation et n’est reliée à aucune autre exploitation. Sans cette autonomie, une entité comprenant des terres, des bâtiments et un inventaire ne peut être considérée comme une exploitation indépendante. Il ne peut s’agir que d’une unité de production, c’est-à-dire d’une partie d’exploitation.
[...]
Let. d :
C’est le résultat de l’exploitation qui prouve l’autonomie et l’indépendance économiques. Celles-ci existent si l’exploitation n’a aucun lien économique avec une autre. Une collaboration interentreprises est possible (aide entre voisins, utilisation commune de machines), si les exploitations sont gérées pour le compte et aux risques et périls d’exploitants indépendants. L’autonomie économique implique un décompte réciproque des prestations. Dès lors que la collaboration se transforme en exploitation commune, il n’y a plus qu’une seule entreprise agricole.
[...]
Al. 4 :
L’exploitation n’est pas autonome lorsque l’exploitant dispose d’une « exploitation » supplémentaire par le biais d’une participation dans une société de personnes ou de capitaux.
Let. a :
Si l’exploitation est gérée par une société de personnes (société simple ou en nom collectif) dont fait partie un autre exploitant, les décisions concernant la gestion de l’exploitation ne peuvent plus par exemple être prises indépendamment des autres exploitants. Cette forme de société répond en tout cas aux critères de la co-exploitation. Dans une société en commandite, le commandité peut être considéré comme un pur bailleur de fonds s’il ne travaille pas en complément pour la société. Dans une société de capitaux, sont considérés comme co-exploitants les administrateurs et gérants (avec ou sans inscription au registre du commerce) qui gèrent eux-mêmes une autre exploitation ou détiennent une participation dans une autre exploitation.
Let. b :
Seule est admise une participation au capital sous forme de prêt ou d’une participation au capital social ou capital-actions, et ce dans les limites autorisées. Dès qu’une autre fonction est exercée pour l’exploitation ou que la participation au capital est liée à d’autres charges, on doit partir du fait qu’il s’agit d’une co-exploitation dans laquelle les conditions stipulées à l’al. 4, let. a, ne sont plus remplies.
Let. c :
En majeure partie signifie que les travaux à effectuer dans l’exploitation dans le cadre d’une gestion normale habituelle sont exécutés à raison de plus de 50 % par d’autres exploitations. Dans le doute, il convient de se reporter pour les calculs au budget de travail établi par la ART-Agroscope.
Lorsque le propriétaire d’une exploitation achète une autre entreprise agricole, on peut considérer les deux entités comme des exploitations autonomes mais seulement tant que l’une et l’autre sont gérées de manière complètement indépendante. En d’autres termes, les deux entités doivent, individuellement, remplir les conditions stipulées à l’article 6 OTerm. A titre d’exemple, le père qui exploite sa propre entreprise agricole peut acheter une autre exploitation et l’affermer à son fils. Tant que les deux exploitants gèrent les deux unités indépendamment l’un de l’autre et que chacun d’eux possède son propre capital fermier, il est possible de reconnaître deux exploitations. Si, par contre, la collaboration des deux exploitations va au-delà d’un coup de main réciproque, il y a lieu de supposer qu’il s’agit d’une seule et unique exploitation."
3.
L'autorité intimée et l'autorité concernée considèrent que les conditions posées à l'art. 6 al. 1 let. c et d OTerm ne sont pas réunies. Selon la décision attaquée, la recourante serait dépendante de D._ dès lors que, pendant la période considérée, la quasi-intégralité des achats et des ventes ont été effectuées par le biais de E._, qui fournissait par ailleurs également le petit-lait indispensable à l'engraissement des porcs. La recourante considère qu'elle a démontré son indépendance, en établissant que les flux financiers entre les différentes sociétés du groupe se sont déroulés comme avec n'importe quel autre partenaire commercial.
Dans son expertise, BDO SA a pu constater, sur la base des comptes 2014/2015/2016, que 90% des ventes transitent par la société D._ (raison individuelle pour les exercices 2014 et 2015), alors que 58% des achats "cheptel" se font par l'intermédiaire de cette même société. Le rapport relève que B._ n'a pas perçu de rémunération durant les périodes analysées. Il a par ailleurs mis en évidence des similitudes dans les libellés de la comptabilité des diverses sociétés en mains de la famille F._, ainsi que dans les dates de tenue des assemblées générales. Sur le vu de l'ensemble de ces indices, BDO SA a émis des doutes sur l'autonomie de A._.
Le juge apprécie en principe librement une
expertise
et n'est pas lié par les conclusions de l'expert. Toutefois, il ne peut s'en écarter que lorsque des circonstances ou des indices importants et bien établis en ébranlent sérieusement la crédibilité. Il est alors tenu de motiver sa décision de ne pas suivre le rapport d'
expertise
(
ATF 142 IV 49
consid. 2.1.3).
On relèvera, d'une manière générale, que l'autorité intimée échoue à démontrer que les relations économiques qui unissent les différentes sociétés en cause ne seraient pas comparables à celles qui peuvent être observées entre tiers indépendants (voir dans ce sens, arrêt TF 2C_599/2013 du 29 novembre 2013). Il importe peu en effet que les ventes entre les deux sociétés aient été facturées sur la base d'acomptes forfaitaires, dans la mesure où la recourante a pu établir que les opérations s'effectuaient sur la base d’un prix en fonction du poids des animaux livrés, comme cela se produit habituellement dans le commerce.
Cela étant, d'autres indices permettent d'établir que la recourante n'est pas autonome. Durant les années litigieuses, elle dépendait en effet économiquement de la société D._ (respectivement l'entreprise individuelle E._) tant pour l'approvisionnement en porcelets que pour la revente des porcs engraissés, ainsi que pour la fourniture de l'alimentation destinée à l'engraissement des porcs. La recourante ne conteste en effet pas les valeurs sur lesquelles s'est appuyée BDO SA pour déterminer la part des échanges ayant eu lieu avec les sociétés détenues par la famille F._. Cette dépendance peut s'expliquer dans une certaine mesure lorsque la société, pour écouler sa production, doit se tourner auprès d'un marchand de bétail. En l'occurrence toutefois, l'administrateur de la recourante, B._, était au bénéfice d'une patente de marchand de bétail, à tout le moins jusqu'en 2016. Il est en outre difficilement compréhensible que B._ renonce à toute rémunération, sur plusieurs années, s'il s'investit effectivement dans une notable mesure dans la société recourante. Ce constat tend également à établir que la recourante n'est en réalité qu'une société au service de la société D._, respectivement de l'entreprise individuelle E._. De même, le fait que l'ensemble des sociétés ayant des relations étroites avec D._ tiennent leur assemblée générale à la même date constitue un indice supplémentaire d'une gestion concertée entre ces sociétés. L'autorité intimée a ainsi réuni suffisamment d'indice permettant de retenir que c'est bien E._ qui prend les décisions essentielles qui concernent la recourante.
Pour ces motifs et sur la base de ces circonstances, l'autorité intimée pouvait sans excéder de son pouvoir d'appréciation, considérer que la recourante ne prenait pas elle-même les décisions relatives à l'exploitation de ses porcheries, mais qu'elle dépendait de la société D._, et en particulier de son administrateur E._, à tout le moins depuis 2016. L'autorité intimée pouvait en outre, sans violer le droit, refuser la reconnaissance d'exploitation dès 2016. Il est certes en principe admis qu'une décision ne déploie ses effets juridiques en vue desquels elle a été rendue seulement avec sa notification. Le destinataire de la décision ne peut en effet être tenu par une décision que s'il en a connaissance. S'agissant toutefois du cas particulier de la reconnaissance d'exploitation, il est admis qu'une telle décision peut même être octroyée tacitement, de sorte qu'il doit en aller de même pour la fin d'une
reconnaissance
, d'un point de vue formel en tout cas (arrêt TF 2C_599/2013 du 29 novembre 2013).
Sur le vu de ce qui précède, la société A._ ne peut être reconnue comme une exploitation agricole autonome entre 2016 et 2017, mais doit être rattachée à l'exploitation agricole gérée par E._ durant ces deux années.
4.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Compte tenu de l'issue du recours, il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).