# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** c120713e-cb30-4bbd-a64c-5cc315592616
**Court:** ZH_BRK
**Chamber:** ZH_BRK_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
A.
Mit Verfügung Nr. 0588 vom 11. Januar 2022 setzte die Baudirektion Kanton
Zürich das akustische Projekt Lärmsanierung X Teil 2 (A-Strasse und B-
Strasse, Ortsteil C) "gemäss den bei den Akten liegenden Projektunterlagen"
fest (Dispositivziffer I) und entschied über die - unter anderem von den nach-
maligen Rekurrenten erhobenen - Einsprachen, soweit auf diese eingetreten
wurde (Dispositivziffer II). Weiter verpflichtete die Baudirektion den Anlage-
halter, die provisorischen flankierenden Massnahmen auf der B-Strasse in
X, Bereich C, im Rahmen eines separaten Strassenprojekts festzusetzen
(Dispositivziffer III) und im Rahmen der nächsten Belagserneuerung einen
lärmarmen Belag einzubauen (Dispositivziffer IV). Schliesslich wurden in Be-
zug auf die im akustischen Projekt X Teil 2 enthaltenen Gebäude für die be-
treffenden lärmrelevanten Strassenabschnitte im Sinne von Art. 14 der Lärm-
schutzverordnung (LSV) Erleichterungen gewährt (Dispositivziffer V) und
Anordnungen im Zusammenhang mit der Ausführung von Schallschutzfens-
tern (Dispositivziffer VI) sowie bezüglich bestimmter Aspekte der Kosten der
Schallschutzmassnahmen getroffen (Dispositivziffer VII).
Bereits mit Verfügung vom 7. Dezember 2021 hatte die Kantonspolizei Zü-
rich den - unter anderem von den nachmaligen Rekurrenten 1 und 2 gestell-
ten - Antrag auf Temporeduktion von 60 km/h auf 30 km/h auf der B-Strasse
in X, Ortsteil C, abgewiesen (Dispositivziffer I), den Eventualantrag auf Tem-
poreduktion von 60 km/h auf 50 km/h gutgeheissen (Dispositivziffer II) und
angeordnet, letztgenannte Temporeduktion werde signalisiert, sobald die mit
dem Tiefbauamt vereinbarten provisorischen baulichen Massnahmen umge-
setzt seien (Dispositivziffer III). Gemäss Dispositivziffer V erfolgte die schrift-
liche Mitteilung dieser Verfügung an die Antragstellenden gleichzeitig mit der
Festsetzung des Lärmsanierungsprojekts durch das Tiefbauamt. Als Rekurs-
instanz wurde in der Verfügung der Kantonspolizei die Sicherheitsdirektion
des Kantons Zürich aufgeführt (Dispositivziffer IV).
R3.2022.00034 Seite 3
B.
Gegen beide genannten Verfügungen erhoben MM, SR und ML mit gemein-
samer Eingabe vom 17. Februar 2022 fristgerecht Rekurs an das Baurekurs-
gericht des Kantons Zürich und stellten folgende Rechtsbegehren:
" 1. Die angefochtenen Verfügungen seien im Sinne der nachstehenden Anträge abzuändern.
2. Eventualiter seien sie mit entsprechenden Anweisungen zur neuen Beurteilung an den Rekursgegner [Baudirektion Kanton Zürich] und an die Beigeladene [Kantonspolizei Zürich, Verkehrstechnische ] zurückzuweisen.
3. Auf die Gewährung von Erleichterungen sei soweit möglich zu .
4. Auf dem betroffenen Abschnitt der B-Strasse sei Tempo 30 zu . Der betroffene Abschnitt sei zudem bezüglich der T50 oder T30 Signalisation zu bestimmen: bei km 46.350 in Fahrrichtung Y bzw. beim D-Weg in umgekehrter Fahrrichtung.
5. Es seien weitere flankierende bauliche und/oder betriebliche  zu ergreifen, die für die Einhaltung der reduzierten  und der IGW sorgen.
6. Die bestehende Erschütterungsproblematik sei im Rahmen der  Interessenabwägung zu berücksichtigen.
7. Für den Einbau des lärmarmen Belags seien ein verbindliches  sowie der voraussichtliche Typ und seine mindestens zu  voraussichtliche Dämmwirkung am Ende seiner  im Dispositiv der Verfügung selber vorzugeben. Zudem sei eine periodische Überprüfung der Wirksamkeit des lärmarmen  anzuordnen.
8. Die Massnahmen seien mit dem Sanierungsprojekt der B-Strasse im Bereich C zu koordinieren.
9. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des ."
R3.2022.00034 Seite 4
Ausserdem stellten sie die folgenden Verfahrensanträge:
" 10. Das Verfahren sei zwecks Gewährleistung der Verfahrens- und  beim Baurekursgericht zu konzentrieren und die Verkehrstechnische Abteilung der Kantonspolizei Zürich, , 8021 Zürich, sei zum Verfahren beizuladen.
11. Die Konzentration des Verfahrens sei mit der Sicherheitsdirektion als Empfängerin des vorsorglich erhobenen Rekurses gegen die  von Tempo 50 statt 30 zu koordinieren.
12. Evt. habe das Baurekursgericht andere nach seinem Ermessen zweckdienliche Massnahmen zu treffen, um die genannte  zu gewährleisten."
Schliesslich beantragten sie folgende vorsorgliche Massnahme:
" 13. Die Temporeduktion von 60 km/h auf 50 km/h sowie die dafür  und geplanten provisorischen Massnahmen seien  vom laufenden Rekursverfahren umgehend umzusetzen."
C.
Mit Präsidialverfügung vom 18. Februar 2022 wurde vom Rekurseingang
Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Die Kan-
tonspolizei Zürich, Verkehrstechnische Abteilung, sowie der Gemeinderat X
wurden als Mitbeteiligte in das Rekursverfahren einbezogen.
D.
Mit Eingabe vom 25. Februar 2022 liess sich der Gemeinderat X sowohl zur
beantragten vorsorglichen Massnahme als auch in der Hauptsache verneh-
men, ohne einen ausdrücklichen Antrag zu stellen. Mit Eingabe vom 25. Feb-
ruar 2022 liessen sich die Kantonspolizei Zürich, mit Eingabe vom 28. Feb-
ruar - unter Verweis auf den Mitbericht des Tiefbauamtes (TBA) vom 25. Feb-
ruar 2022 - die Baudirektion und mit Eingabe vom 10. März 2022 erneut die
Rekurrenten zum Antrag betreffend vorsorgliche Massnahmen vernehmen.
R3.2022.00034 Seite 5
E.
Mit Vernehmlassung vom 16. März 2022 beantragte die Baudirektion - unter
Verweis auf den Mitbericht des TBA vom 11. März 2022 - die Abweisung des
Rekurses, wobei der Antrag im genannten Mitbericht dahingehend lautete,
der Rekurs sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfol-
gen zulasten der Rekurrenten. Mit Vernehmlassung vom 17. März 2022
stellte die Kantonspolizei Zürich - nebst erneuter Antragstellung betreffend
das Massnahmengesuch - die Anträge, auf den Rekurs "betreffend die An-
ordnung von Tempo 50" sei nicht einzutreten, eventualiter sei dieser abzu-
weisen, unter Kostenfolgen zulasten der Rekurrenten (Anträge 1 und 4). So-
dann wurde beantragt, die Rechtsmittelverfahren des Baurekursgerichts und
der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion betreffend die beiden ange-
fochtenen Verfügungen seien angemessen zu koordinieren, damit keine sich
widersprechenden Entscheide ergehen würden (Antrag 2).
F.
Mit Replik vom 17. Februar 2022 und Duplik vom 29. April 2022 hielten die
Rekurrenten - mit Ausnahme des Massnahmebegehrens - und die Kantons-
polizei an ihren Anträgen fest. Die Baudirektion und der Gemeinderat X ver-
zichteten stillschweigend auf Einreichung einer Duplik. Mit Eingabe vom
13. Juni 2022 liessen sich die Rekurrenten erneut vernehmen.
G.
Mit Begleitschreiben vom 21. Juni 2022 reichte die Baudirektion auf entspre-
chende Aufforderung durch das Baurekursgericht hin (vgl. Protokoll S. 5)
Farbkopien der bereits im Recht liegenden Vernehmlassungs-Beilagen 2 bis
4 (act. 22.2.1 bis 22.2.4, 22.3 und 22.4) ein (act. 35.1.1 bis 35.1.4, 35.2 und
35.3), wovon die anderen Parteien in Kenntnis gesetzt wurden.
H.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
R3.2022.00034 Seite 6

## Considerations

Es kommt in Betracht:
1.1.1
Die Rekurrenten fechten "aus Gründen der Verfahrenskoordination und der
Durchsetzung eines einheitlichen Rechtsmittelwegs" neben der Projektfest-
setzung durch die Baudirektion ausdrücklich auch den Entscheid der Kan-
tonspolizei betreffend Temporeduktion beim Baurekursgericht an (weshalb
der Betreff des vorliegenden Verfahrens entsprechend anzupassen ist). Le-
diglich sicherheitshalber erfolgt zugleich - in Übereinstimmung mit der fragli-
chen Rechtsmittelbelehrung - eine inhaltlich identische Anfechtung der Ver-
fügung der Kantonspolizei bei der Sicherheitsdirektion. Damit ist vorab zu
prüfen, ob das Baurekursgericht für die Behandlung der vorliegenden Streit-
sache umfassend zuständig ist.
1.1.2
Die Rekurrenten führen hierzu aus, nach aktueller Praxis würden im Kanton
Zürich Temporeduktionen als funktionelle Verkehrsanordnungen, soweit -
wie vorliegend - Staatsstrassen betroffen seien, durch die Kantonspolizei er-
lassen, wobei Rekursinstanz die Sicherheitsdirektion sei. Lärmarme Beläge
neben weiteren baulichen Massnahmen seien dagegen Bestandteil eines im
Verfahren gemäss Strassengesetz (StrG) festzusetzenden Strassenpro-
jekts, wobei - für Staatsstrassen - die Baudirektion zuständig und Rekurs-
instanz das Baurekursgericht sei. Diese Kompetenzzuweisung mit entspre-
chender Gabelung des Rechtswegs lasse ausser Acht, dass Temporedukti-
onen und lärmarme Beläge sowie die allfällige Gewährung von Erleichterun-
gen ihre gesetzliche Grundlage im Bundesumweltrecht hätten und gestützt
auf Letzteres im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung zu disku-
tieren seien. Dabei handle es sich um ein vom materiellen Bundesrecht ge-
fordertes eigenständiges Verfahren. Im Übrigen verlange auch Art. 33 Abs. 4
des Raumplanungsgesetzes (RPG) eine einheitliche Rechtsmittelinstanz,
zumal es sich bei Entscheiden über die Sanierungspflicht um Verfügungen
und nicht um Nutzungsplanungen handle. Alternativ biete sich auch eine An-
knüpfung über das Strassengesetz an, da die bundesrechtlich vorgegebene
Lärmsanierung als eigenständiges Verfahren unter § 3 lit. d StrG ("strassen-
seitige Anlagen zum Schutze der Umgebung gegen unzumutbare Verkehrs-
einwirkungen") zu subsumieren sei, woraus über § 41 StrG die gesamthafte
Zuständigkeit des Baurekursgerichts folge.
R3.2022.00034 Seite 7
1.1.3
Die Baudirektion entgegnet vernehmlassungsweise, sie habe sich beim Er-
lass ihrer Verfügung an die gesetzlichen Bestimmungen bezüglich ihrer
Kompetenz gehalten. Von diesen dürfe sie nicht abweichen und Geschwin-
digkeitsreduktionen im Rahmen von Lärmsanierungsprojekten verfügen. Die
aktuellen Zuständigkeiten und Rechtsmittelwege möchten unbefriedigend
erscheinen, aber abgewichen werden dürfe trotzdem nicht. Es werde an den
zuständigen Rechtsmittelinstanzen liegen, ihre Entscheide in geeigneter
Weise zu koordinieren.
Die Kantonspolizei verweist ebenfalls auf die gesetzlichen Zuständigkeiten
und hält dafür, die von ihr erlassene Verfügung sei gemäss § 19b Abs. 2 lit. b
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) bei der Rekursabteilung der Si-
cherheitsdirektion anzufechten. Das Baurekursgericht sei betreffend die
Temporeduktion nicht zuständig. Wie die Rechtsmittelinstanzen die notwen-
dige Koordination sicherstellen würden, sei diesen überlassen. Die unter-
schiedlichen Verfahren und Rechtsmittelwege im Kanton Zürich bei Lärmsa-
nierungsprojekten aufgrund der unterschiedlichen Zuständigkeiten für Tem-
poreduktionen und bauliche Massnahmen seien sowohl für die Behörden als
auch für die betroffenen Bürger umständlich. Die aktuelle Rechtslage und
Rechtsprechung im Kanton Zürich liessen aber kein anderes Vorgehen zu.
Aufgrund der unterschiedlichen Zuständigkeiten sei der Erlass eines Ent-
scheids durch eine einzige Behörde nicht möglich. Gemäss der verwaltungs-
gerichtlichen Rechtsprechung genüge es, wenn Strassenprojekte und die
dazugehörigen Verkehrsanordnungen unter sinngemässer Berücksichtigung
von Art. 25a RPG koordiniert würden, wobei keine einheitlichen Rechtsmit-
telinstanzen verlangt würden.
1.2.1
Wie von den Parteien übereinstimmend und zutreffend dargelegt, wirkt sich
die derzeit im Kanton Zürich - ausserhalb der Städte Zürich und Winterthur -
geltende Zuständigkeitsordnung, wonach gemäss § 4 der Kantonalen Signa-
lisationsverordnung (KSigV; vgl. für Staatsstrassen Abs. 1) funktionelle Ver-
kehrsanordnungen - wie namentlich Temporeduktionen - durch die Kantons-
polizei verfügt werden, während die Festsetzung von Strassenprojekten für
Staatsstrassen durch den Regierungsrat bzw. die Baudirektion, für Gemein-
destrassen durch den Gemeindevorstand erfolgt (vgl. § 15 StrG), dahinge-
R3.2022.00034 Seite 8
hend aus, dass bei Lärmsanierungsprojekten, welche Entscheide über ent-
sprechende Massnahmen - einerseits Temporeduktionen, andererseits Ein-
bau von lärmarmen Belägen und weitere (flankierende) bauliche Massnah-
men - enthalten, erstinstanzlich mehrere Behörden zuständig sind. Soweit
der Rekurrent bereits diesen Umstand als problematisch erachtet, kann ihm
nicht gefolgt werden. Es handelt sich insoweit um ein Koordinationsproblem,
welches nach Massgabe von Art. 25a RPG zu lösen ist. Gemäss dieser Be-
stimmung ist bei Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage, welche
Verfügungen mehrerer Behörden erfordert, eine Behörde zu bezeichnen, die
für ausreichende Koordination (Abs. 1) und dabei insbesondere für eine in-
haltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzei-
tige Eröffnung der Verfügungen (Abs. 2 lit. d) sorgt, wobei die Verfügungen
keine Widersprüche enthalten dürfen (Abs. 3). Diese Grundsätze sind auf
das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar (Abs. 4), weshalb sie
auch in Konstellationen von Strassenprojektplänen - bei denen es sich um
Sondernutzungspläne handelt - und damit verknüpften Verfügungen betref-
fend funktionelle Verkehrsanordnungen zur Anwendung gelangen (vgl. in
diesem Sinn für die Konstellation der Einführung einer Tempo-30-Zone und
der damit einhergehenden baulichen Massnahmen VB.2004.00558 vom
7. April 2005, E. 2.4). Unabhängig davon, wie die streitbetroffene Projektfest-
setzung zu qualifizieren ist (vgl. dazu sogleich), ist somit jedenfalls von der
(zumindest sinngemässen) Anwendbarkeit des in Art. 25a RPG statuierten
Koordinationsgebots auszugehen. Ob vorliegend eine ausreichende Koordi-
nation erfolgt ist - was seitens der Rekurrenten bestritten wird -, ist nachste-
hend zu prüfen (vgl. E. 5). Sie ist aber jedenfalls grundsätzlich möglich, wobei
über die materielle Koordination gerade auch die vom Bundesumweltrecht
geforderte umfassende Interessenabwägung (vgl. näher E. 1.2.2) sicherge-
stellt werden kann. Entsprechend erweist sich die umschriebene kantonale
Zuständigkeitsordnung auf Stufe der verfügenden Behörden nicht als bun-
desrechtswidrig.
Anders zu beurteilen ist jedoch die Frage einer Aufspaltung der Rechtsmit-
telverfahren. Ausgangspunkt könnte insoweit zunächst Art. 33 Abs. 4 RPG
bilden, wonach für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden,
auf welche Art. 25a Abs. 1 RPG Anwendung findet, einheitliche Rechtsmit-
telinstanzen vorzusehen sind. Zwar lässt sich diese Vorgabe einer eigentli-
chen Verfahrenskonzentration nicht unbesehen auf nutzungsplanerische
R3.2022.00034 Seite 9
Verfahren übertragen (vgl. Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Praxiskom-
mentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Ba-
sel/Genf 2020, Art. 33 Rz. 110). Indessen wird in der Lehre zu Recht darauf
hingewiesen, dass Strassenlärmsanierungsprojekte - mit Blick auf die Ge-
währung von Sanierungserleichterungen und die damit unter Umständen
verknüpften Pflichten im Zusammenhang mit dem Einbau von Schallschutz-
fenstern - Verfügungscharakter (oder zumindest verfügungsähnlichen Cha-
rakter) aufweisen (Annette Dalcher, Robert Lauko und Salome Bérard, Lärm-
sanierungsrecht bei Strassen, PBG aktuell 1/2018, S. 11). Damit wäre Art. 33
Abs. 4 RPG anwendbar und eine Aufspaltung des Rechtsmittelwegs unzu-
lässig. Dass der vorstehend zitierte, seitens der Kantonspolizei vernehmlas-
sungsweise angerufene VB.2004.00558 vom 7. April 2005 es demgegen-
über als ausreichend erachtet, wenn zwischen mehreren Rechtsmittelbehör-
den eine Verfahrenskoordination erfolgt, steht hierzu nicht im Widerspruch,
da im fraglichen Verfahren gerade keine Lärmsanierung zur Beurteilung
stand.
1.2.2
Die Frage der Anwendbarkeit von Art. 33 Abs. 4 RPG kann jedoch letztlich
offenbleiben. Als entscheidend erweist sich nämlich, dass sich die auf jeden
Fall erforderliche Koordination im Rechtsmittelverfahren gar nicht rechtsge-
nügend herstellen liesse. Im Gegensatz zu den erstinstanzlich verfügenden
Behörden, denen eine Diskussion der verschiedenen in Betracht fallenden
Varianten einer Lärmsanierung, die gemeinsame Bestimmung der umzuset-
zenden Massnahmenkombination und entsprechend die Abstimmung der je-
weiligen Entscheide ohne weiteres möglich ist, stehen einer Abstimmung der
Rechtsmittelentscheide namentlich die einzuhaltenden prozessualen For-
men (und teilweise auch Beschränkungen der Kognition) entgegen (vgl. zu
dieser Problematik auch Aemisegger/Haag, a.a.O., Art. 33 Rz. 109). Be-
zeichnenderweise beschränkt sich denn auch die vorerwähnte Rechtspre-
chung auf das blosse Postulat einer entsprechenden Koordination, ohne nä-
her zu spezifizieren, wie eine solche in prozessual korrekter Form umgesetzt
werden könnte (vgl. VB.2004.00558 vom 7. April 2005, E. 2.4.3).
Damit aber würde bei Aufspaltung des Rechtsmittelwegs letztlich die Anwen-
dung des Bundesumweltrechts vereitelt. Dieses verlangt im Rahmen von
Lärmsanierungen eine ganzheitliche Betrachtung aller in Betracht fallenden
R3.2022.00034 Seite 10
und gegebenenfalls zu kombinierenden Sanierungsmassnahmen sowie - na-
mentlich auch im Kontext der allfälligen Gewährung von Erleichterungen -
eine umfassende Interessenabwägung und Verhältnismässigkeitsprüfung
(vgl. zum Ganzen auch E. 7.2). Eine entsprechende Prüfung könnte nun
selbstredend von vornherein nicht erfolgen, wenn eine Rechtsmittelinstanz
darauf beschränkt wäre, lediglich bezüglich einzelner der zur Verfügung ste-
henden Sanierungsmassnahmen zu überprüfen, ob deren Anordnung oder
Nichtanordnung zulässigerweise erfolgt ist. Auch ist offenkundig, dass sich
dabei angesichts des wechselseitigen Einflusses der verschiedenen Mass-
nahmen entweder die Gefahr widersprüchlicher Entscheide ergäbe oder
aber eine zeitliche Priorisierung des einen gegenüber dem anderen Rechts-
mittelverfahren erforderlich wäre, ohne dass aber bestimmt werden könnte,
bezüglich welcher Massnahmen die primären Festlegungen erfolgen sollten.
Eine mit dem materiellen Bundesumweltrecht kompatible Überprüfung von
Lärmschutzprojekten kann mithin lediglich dadurch sichergestellt werden,
dass das Rechtsmittelverfahren bei einer einzigen Instanz konzentriert wird.
Entgegen dem Dafürhalten der Vorinstanzen steht dieses Ergebnis mit der
im Kanton Zürich für die Rekursinstanzen geltenden Zuständigkeitsordnung
nicht im Widerspruch. Gemäss § 329 des Planungs- und Baugesetzes (PBG)
in der seit 1. Juli 2014 in Kraft stehenden Fassung ist das Baurekursgericht
zuständig für die Behandlung von Rekursen gegen Anordnungen, die sich
auf das RPG, das PBG oder das Umweltschutzgesetz (USG) stützen. Mit
anderen Worten besteht aktuell unter anderem eine umfassende Zuständig-
keit des Baurekursgerichts in umweltrechtlichen Angelegenheiten, zu denen
auch Anordnungen zählen, welche spezifisch in Anwendung der gestützt auf
das USG erlassenen Verordnungen, vorliegend der LSV, ergangen sind. Die
demgegenüber seitens der Kantonspolizei erwähnte Vorschrift, wonach die
Direktion unter anderem bei Anordnungen einer Verwaltungseinheit der Di-
rektion Rekursinstanz sei (§ 19b Abs. 2 lit. b VRG), ist Teil der allgemeinen
Zuständigkeitsordnung der Rekursinstanzen, die gemäss § 19b Abs. 3 VRG
unter dem ausdrücklichen Vorbehalt abweichender gesetzlicher Regelungen
- wie vorliegend § 329 PBG - steht. Während somit eine Konzentration der
vorliegend in Frage stehenden Rekursverfahren bei der Sicherheitsdirektion
ausgeschlossen wäre, da diese bezüglich des Rekurses gegen die von der
Baudirektion verfügte Projektfestsetzung offensichtlich unzuständig ist, kann
das Baurekursgericht seine Zuständigkeit zum einen bezüglich der genann-
ten Projektfestsetzung (im Sinne von § 15 ff. StrG) auf § 41 StrG, zum andern
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aber für sämtliche lärmrechtlichen Sanierungsmassnahmen unter Einbezug
von funktionellen Verkehrsanordnungen auf seine umfassende umweltrecht-
liche Zuständigkeit gemäss § 329 PBG stützen.
Dieses Verständnis wird entgegen der Vernehmlassung der Kantonspolizei
auch nicht durch die bisherige Rechtsprechung in Frage gestellt. Soweit
diese von der fraglichen Aufspaltung des Rechtsmittelwegs - betreffend ei-
nerseits funktionelle Verkehrsanordnungen und andererseits bauliche Mas-
snahmen bzw. Strassenprojekte - in Konstellationen ausging, in denen Streit-
gegenstand nicht eine Lärmsanierung war (so namentlich der zitierte
VB.2004.00558 vom 7. April 2005; vgl. auch BRGE I Nr. 0115/2015 in BEZ
2015 Nr. 53), ergibt sich das massgebliche Kriterium der Differenzierung aus
dem vorstehend zur umfassenden umweltrechtlichen Zuständigkeit und zur
Problematik einer Vereitelung des materiellen Umweltrechts Ausgeführten.
Wenn demgegenüber in BRGE I Nr. 0205/2011 in BEZ 2012 Nr. 15 im Zu-
sammenhang mit einer Strassenlärmsanierung (Verzicht sowohl auf bauliche
als auch auf funktionelle Massnahmen) von der Unzuständigkeit des Baure-
kursgerichts ausgegangen worden war, ist vorab zu berücksichtigen, dass
dieser Entscheid vor der vorstehend erwähnten, per 1. Juli 2014 in Kraft ge-
tretenen Neuregelung der baurekursgerichtlichen Zuständigkeit erging (wo-
bei aufgrund der damaligen Rechtslage im Übrigen auch bezüglich der bau-
lichen Massnahmen von der Unzuständigkeit des Baurekursgerichts ausge-
gangen wurde). Soweit der genannte Entscheid sodann festhält, Anlass für
die Prüfung eines Sanierungsprojekts seien zwar die Sanierungsvorschriften
gemäss LSV, das Sanierungsprojekt selbst bzw. der Verzicht hierauf habe
seine Rechtsgrundlage jedoch nicht im PBG oder in den zugehörigen Erlas-
sen, sondern im Strassenverkehrsgesetz (SVG) bzw. der Signalisationsver-
ordnung (SSV) und im StrG, womit die sachliche Zuständigkeit des Baure-
kursgerichts zu verneinen sei, so ist hierzu relativierend Folgendes zu be-
merken: Die bei Überprüfung von Lärmsanierungsprojekten - und so auch
vorliegend - zu entscheidenden Fragen, welche Sanierungsmassnahmen er-
forderlich sind bzw. inwieweit Erleichterungen gewährt werden können, be-
urteilen sich unmittelbar nach Massgabe der einschlägigen Normen des Bun-
desumweltrechts, während die erwähnten Vorgaben von SVG und SSV bzw.
des StrG primär bezüglich der Form der Umsetzung entsprechender Mass-
nahmen (und höchstens sekundär auch bezüglich gewisser Voraussetzun-
gen solcher Massnahmen; vgl. E. 7.2) relevant sind. Im Rahmen der Bestim-
R3.2022.00034 Seite 12
mung der sachlichen Zuständigkeit auf diesen nachgelagerten Aspekt abzu-
stellen, erscheint nicht sachgerecht, muss dafür doch vielmehr ausschlagge-
bend sein, welchem Rechtsgebiet die materiell im Vordergrund stehenden
Fragen - mithin der primär gestützt auf USG und LSV zu treffende Entscheid
über die Erforderlichkeit bestimmter Sanierungsmassnahmen - zugehören.
In Übereinstimmung mit dieser Sichtweise lässt sich denn auch konstatieren,
dass das Baurekursgericht in anderen Verfahren - in denen zwar Anfech-
tungsobjekt lediglich die Projektfestsetzung war, die aber ihrerseits unter an-
derem den Verzicht auf Geschwindigkeitsbeschränkungen umfasste - ohne
Weiterungen die Frage der Anordnung entsprechender funktioneller Ver-
kehrsanordnungen materiell behandelt hat (so namentlich im die gleiche
Streitsache wie das vorliegende Rekursverfahren betreffenden [vgl. näher
E. 3] BRGE III Nr. 0088/2017 in BEZ 2017 Nr. 37; vgl. auch BRGE III Nr.
0114/2018 in BEZ 2019 Nr. 39).
Damit ergibt sich zusammenfassend, dass das Baurekursgericht zur Be-
handlung des vorliegenden Rekurses umfassend zuständig ist, ohne dass in
diesem Zusammenhang näher auf den weiteren Begründungsansatz der Re-
kurrenten über eine angeblich umfassende Zuständigkeit auch gemäss StrG
näher einzugehen wäre.
2.
Die Rekurrenten sind Eigentümer von an die B-Strasse angrenzenden
Grundstücken im Ortsteil C, auf welchen sich die vorliegend strittigen Verfü-
gungen beziehen. Sie sind demnach gemäss § 338a PBG und § 21 Abs. 1
VRG zur Rekurserhebung legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraus-
setzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. Insbesondere haben
die Rekurrenten ihre Anträge bereits im Einspracheverfahren gemäss § 17
StrG vorgetragen. Da auch der Rekurrent 3 in diesem Zusammenhang unter
anderem die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h bean-
tragt hat (act. 3 S. 4), ist nicht entscheidend, dass er gemäss der Verfügung
der Kantonspolizei nicht auch dieser gegenüber als Antragsteller aufgetreten
ist.
R3.2022.00034 Seite 13
3.1
Das angefochtene Lärmsanierungsprojekt (Sanierungsregion E, Ge-
meinde X, Teil 2) betrifft zum einen die A-Strasse 139-145, zum andern die
B-Strasse im Ortsteil C (B-Strasse 147-197 und 156-184), wobei sich sowohl
der Rekurs als auch die Verfügung der Kantonspolizei betreffend Tempore-
duktion einzig auf das zweitgenannte Gebiet beziehen. Die in diesem befind-
lichen Gebäude sind grösstenteils der Lärmempfindlichkeitsstufe ES III, ver-
einzelt - bezüglich eines Teilbereichs bestimmter südlich der B-Strasse ge-
legener Grundstücke - der ES II zugeteilt. Gemäss dem Anhang 3 zur LSV
betragen in der ES III die massgeblichen Immissionsgrenzwerte (IGW) für
Strassenverkehrslärm tagsüber 65 dB(A) und während der Nacht 55 dB(A);
in der ES II sind es tagsüber 60 dB(A) und nachts 50 dB(A). Bei der B-Strasse
handelt es sich um eine Staatsstrasse (Kantonsstrasse).
3.2
Bereits mit Verfügung Nr. 2373 vom 31. Oktober 2016 hatte die Baudirektion
Kanton Zürich für das Teilgebiet X 2 ein Lärmsanierungsprojekt (Kostenüber-
nahme für bzw. Beiträge an Schallschutzfenster) festgesetzt. Auf Rekurs ver-
schiedener - teilweise mit den Rekurrenten des vorliegenden Verfahrens
identischen - Personen hob das Baurekursgericht diese Verfügung mit Ent-
scheid BRGE III Nr. 0088/2017 vom 7. Juni 2017 (= BEZ 2017 Nr. 37) auf
und wies die Sache zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid an
die Baudirektion zurück. Ausschlaggebend war, dass seinerzeit noch gar
keine gutachterlichen Abklärungen über das Lärmminderungspotential einer
Temporeduktion (Tempo 30 oder Tempo 50) im Ortsteil C entlang der B-
Strasse durchgeführt worden waren, sondern die Baudirektion den Verzicht
auf entsprechende Sanierungsmassnahmen unter Verweis auf die verkehrs-
technische Bedeutung der B-Strasse faktisch von vornherein für unverhält-
nismässig erklärt hatte (vgl. a.a.O., E. 8).
4.
Wie erwähnt stellten die Rekurrenten in der Rekursschrift den Antrag, die
Temporeduktion auf 50 km/h und die korrespondierenden provisorischen
flankierenden Massnahmen seien im Sinne einer vorsorglichen Massnahme
umgehend umzusetzen. Im Lichte des vorstehend zur Zuständigkeit in der
Hauptsache Dargelegten (vgl. E. 1) ist das Baurekursgericht auch zur Be-
R3.2022.00034 Seite 14
handlung dieses - ebenfalls die Lärmsanierung betreffenden - Antrags zu-
ständig. Nachdem die Baudirektion und die Kantonspolizei im Rahmen ihrer
Vernehmlassungen zum Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen dar-
gelegt hatten, dass die entsprechenden Schritte - soweit von den gesetzli-
chen Vorgaben betreffend Auflage des fraglichen (separaten) Strassenpro-
jekts her überhaupt möglich - bereits unternommen worden seien, beantrag-
ten die Rekurrenten mit Eingabe vom 10. März 2022, der Antrag auf vorsorg-
liche Massnahmen sei zufolge zugesicherter zügiger Erfüllung durch die Ge-
genparteien als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Aufgrund dieses
Positionsbezugs und unter Berücksichtigung der schlüssigen und nachvoll-
ziehbaren Ausführungen der Rekursgegnerschaft ist das Rekursverfahren
bezüglich des genannten Antrags somit als gegenstandslos geworden abzu-
schreiben.
5.1
Die Rekurrenten rügen, die beiden angefochtenen Verfügungen seien inhalt-
lich im zentralen Bereich der voraussichtlichen dauerhaften Lärmminderung
durch Zusammenwirken der lärmarmen Beläge mit Tempo 50 oder 30 über-
haupt nicht kongruent (wobei sie hierfür auf Teile ihrer materiellen Begrün-
dung verweisen, in denen die Frage thematisiert wird, mit welcher Dämmwir-
kung des Belags im bisherigen Verfahren - und dabei insbesondere im Er-
gänzungsgutachten von F vom 13. Februar 2020 [act. 35.3] - gerechnet wor-
den sei). Es habe somit keine materielle Verfahrenskoordination stattgefun-
den, womit es auch an einer umfassenden und fehlerfreien Interessenabwä-
gung fehle. Zwar ergebe sich aufgrund eines Briefs des Baudirektors an die
Rekurrenten, dass in formeller Hinsicht eine Verfahrenskoordination stattge-
funden habe, an welcher die Amtschefs des Tiefbauamts, der Kantonspolizei
sowie des Amts für Mobilität beteiligt gewesen seien, welche vereinbart hät-
ten, dass im Abschnitt C mit der Sanierung der Strasse neu Tempo 50 ein-
geführt und gleichzeitig ein lärmarmer Belag eingesetzt werden solle (vgl.
act. 6.2). Aufgrund der notorischen, Temporeduktionen ablehnenden Hal-
tung von Sicherheitsdirektion und Volkswirtschaftsdirektion sei davon auszu-
gehen, dass dabei die Analyse der Ergebnisse nach intern-politischen und
nicht nach rechtlichen sachlichen Kriterien erfolgt sei. Auch wird ein Verstoss
gegen Art. 25a Abs. 2 und 3 RPG moniert. In diesem Zusammenhang wird
schliesslich die Edition "des Protokolls der Koordinationssitzung unbekann-
ten Datums" beantragt.
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Die Baudirektion entgegnet, die aufgrund des engen Sachzusammenhangs
von Temporeduktion und Einbau eines lärmarmen Belags (die beide Teil des
Lärmsanierungsprojekts bilden würden) gebotene Koordination sei gewähr-
leistet worden, indem die angefochtenen Verfügungen miteinander abge-
sprochen und gleichzeitig eröffnet worden seien. Widersprüche in den Ver-
fügungen würden bestritten und von den Rekurrenten auch nicht dargelegt.
Die Kantonspolizei äussert sich entsprechend.
5.2
Die Ausführungen der Rekurrenten sind nicht geeignet, eine Verletzung des
Koordinationsgebots (vgl. zu den entsprechenden Anforderungen bereits
E. 1.2.1) darzutun (vgl. zu einem weiteren, von den Rekurrenten nicht aufge-
griffenen Aspekt, nachstehend E. 6.2). Festzuhalten ist zunächst, dass eine
formelle Koordination im Sinne der gleichzeitigen Eröffnung der Verfügungen
offensichtlich stattgefunden hat, was denn auch die gleichzeitige Anfechtung
der fraglichen Entscheide ermöglicht hat. Aus den Verfügungen und den
ihnen zugrundeliegenden Abklärungen, namentlich dem - die Frage der kom-
binierten Wirkung von Temporeduktion und lärmarmem Belag betreffenden
- Ergänzungsgutachten vom 13. Februar 2020 (act. 35.3) sowie dem akusti-
schen Projekt (vgl. insb. act. 35.1.1), ergibt sich sodann, dass von den invol-
vierten Behörden übereinstimmend die Kombination einer Temporeduktion
auf 50 km/h und des Einbaus eines lärmarmen Belags als vorliegend umzu-
setzende Lärmsanierungsmassnahmen festgelegt wurden, wobei wechsel-
seitig auf die jeweilige Massnahme Bezug genommen wird, indem das akus-
tische Projekt im Hinblick auf die erforderlichen Schallschutzmassnahmen
die Festlegung von Tempo 50 berücksichtigt, während in der Verfügung der
Kantonspolizei die Ablehnung von Tempo 30 unter Bezugnahme auf die
kombinierte Wirkung einer Reduktion auf Tempo 50 und eines lärmarmen
Belags begründet wird. Ob sodann der Entscheid für die fragliche Massnah-
menkombination aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung und
nach den einschlägigen rechtlichen Kriterien erfolgt ist, betrifft nicht die Frage
der Koordination, sondern die inhaltliche Beurteilung der angefochtenen Ver-
fügungen (vgl. dazu insbesondere E. 7). Schliesslich sind - mit Ausnahme
des in E. 6.2 Dargelegten - auch keine Widersprüche zwischen den Verfü-
gungen ersichtlich; namentlich ist nicht nachvollziehbar, inwiefern sich auf-
grund der - erneut die inhaltliche Beurteilung betreffenden - Frage, mit wel-
cher Dämmwirkung des lärmarmen Belags gerechnet wurde, ein solcher Wi-
derspruch ergeben soll, ist doch weder dargetan noch ersichtlich, dass die
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angefochtenen Verfügungen sich insoweit unterschiedlicher Berechnungs-
weisen bedienen würden. Was sodann die beantragte Edition eines allfälli-
gen Protokolls einer Koordinationssitzung anbelangt, so erweist sich diese
als entbehrlich, zumal keine Pflicht zur entsprechenden formellen Dokumen-
tation der Koordination - die sich wie aufgezeigt bereits aus den angefochte-
nen Verfügungen und den ihnen zugrundeliegenden Abklärungen ergibt - be-
steht, so dass aus dem allfälligen Fehlen des fraglichen Protokolls nicht auf
eine ungenügende Koordination geschlossen werden könnte. Entgegen den
Rekurrenten werden damit auch nicht § 7 (Untersuchung von Amtes wegen)
und § 8 (Akteneinsicht) VRG verletzt, da aufgrund des soeben Dargelegten
kein Anlass für entsprechende Untersuchungshandlungen (beantragte Edi-
tion) des Gerichts besteht und sich die Akteneinsicht im vorliegenden Re-
kursverfahren auf die in den Verfahrensakten liegenden Dokumente be-
schränkt.
6.1.1
In materieller Hinsicht beantragen die Rekurrenten zunächst, Dispositivzif-
fer IV der Verfügung der Baudirektion betreffend Einbau eines lärmarmen
Belags sei präziser zu fassen. Da lediglich das Dispositiv der Verfügung in
Rechtskraft erwachse und in diesem auch nicht auf die Erwägungen verwie-
sen werde, seien der voraussichtliche Typ des Lärmschutzbelags sowie die
mindestens zu erreichende voraussichtliche Dämmwirkung am Ende der Le-
bensdauer des Belags ins Dispositiv aufzunehmen. In diesem Zusammen-
hang ziehen die Rekurrenten in Zweifel, dass mit dem in den Erwägungen
der Verfügung der Baudirektion erwähnten Belagskennwert von mindestens
-3 dB der Wert am Ende der Lebensdauer - womit sie sich einverstanden
erklären würden - gemeint sei; soweit es sich um einen Durchschnittswert
handle, würde in der zweiten Hälfte der Lebensdauer praktisch keine Schutz-
wirkung mehr existieren. Weiter verlangen die Rekurrenten, dass im Dispo-
sitiv auch der voraussichtliche Zeitpunkt des Einbaus genauer bezeichnet
werde. Indem die angefochtene Verfügung lediglich vorsehe, dass der Ein-
bau anlässlich der nächsten Instandhaltung im Rahmen eines separaten
Strassenprojekts bzw. Betriebskonzepts zu erfolgen habe, schweige sie sich
über den mutmasslichen Zeitpunkt aus und wolle die Baudirektion diesbe-
züglich freie Hand, was insbesondere mit Blick auf den Ablauf der bundes-
rechtlichen Sanierungsfristen im Jahr 2018 nicht hinzunehmen sei.
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6.1.2
Die Baudirektion führt in ihrer Vernehmlassung aus, gemäss aktuellem Zeit-
plan sei der Abschluss des Vorprojekts für 2023 und der Abschluss des Bau-
projekts für 2024 vorgesehen, während der Einbau des lärmarmen Belags
für 2025/2026 geplant sei. Dieser Zeitplan könne durch Rechtsmittelverfah-
ren verzögert werden, was allerdings nicht im Machtbereich der Baudirektion
stehe, weshalb sie keine weitergehenden verpflichtenden Angaben bezüg-
lich des Zeitpunkts des Einbaus abgeben könne. Der Belagstyp und dessen
Wirkung von -3 dB (die sich auf den Zielwert am Ende der Lebensdauer be-
ziehe) stünden aufgrund der Erwähnung im akustischen Projekt (Belagstyp)
bzw. in der angefochtenen Verfügung und im ergänzenden Gutachten vom
13. Februar 2020 (Wirkung) verbindlich fest. Da gemäss Dispositivziffer I das
akustische Projekt gemäss den bei den Akten liegenden Projektunterlagen
festgesetzt werde, erübrige sich eine Konkretisierung des Dispositivs.
Schliesslich sei die Überprüfung der Wirkung selbstverständlich und müsse
nicht ausdrücklich angeordnet werden.
6.2
Zwischen den Parteien ist im Rekursverfahren unbestritten, dass es sich bei
dem in Dispositivziffer IV der Verfügung der Baudirektion angeordneten Ein-
bau eines lärmarmen Belags um eine lärmrechtliche Sanierungsmassnahme
handelt. Da insbesondere eine allfällige zeitliche Spezifikation von dieser
Qualifikation abhängt (vgl. E. 6.3), ist hierzu zunächst Folgendes zu bemer-
ken: Im akustischen Projekt, Bericht Schallschutzfenster (act. 35.1.1) wird im
Rahmen der Umschreibung der Teil des Lärmsanierungsprojekts bildenden
Massnahmen an der Quelle ausgeführt, im fraglichen Bereich sei der Einbau
eines lärmarmen Belags vom Typ SDA 4-12 geplant; da diese Massnahme
jedoch frühestens ab 2025 umgesetzt werde, werde die Wirkung des lärm-
armen Belags - im Gegensatz zur Wirkung der Reduktion auf Tempo 50 - im
vorliegenden Lärmsanierungsprojekt nicht berücksichtigt (act. 35.1.1 S. 14).
Entsprechend wurden denn auch die Notwendigkeit der Gewährung von Sa-
nierungserleichterungen und die Anspruchsberechtigung der betroffenen Ei-
gentümer betreffend Beiträge für Schallschutzfenster gestützt auf die Belas-
tungen im Szenario mit Einführung der genannten Temporeduktion, aber un-
ter Ausserachtlassung der lärmreduzierenden Wirkung des lärmarmen Be-
lags bestimmt (vgl. act. 35.1.1 S. 20 f., act. 35.1.2 und act. 35.1.3 S. 9 im
Vergleich mit der Gebäudeliste in Anhang 2 zu act. 35.3, woraus - trotz bei
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einzelnen Gebäuden feststellbaren geringfügigen Unterschieden - hervor-
geht, dass auf das Szenario mit Reduktion auf Tempo 50 ohne lärmarmen
Belag abgestellt wurde; vgl. weiter den ausdrücklichen Hinweis in act. 3 S. 6).
Damit stellt sich die Frage, ob der Einbau eines lärmarmen Belags in der
Verfügung der Baudirektion gar nicht im rechtlichen Sinn als Lärmsanie-
rungsmassnahme aufgefasst wurde, während umgekehrt die Verfügung der
Kantonspolizei diese Massnahme vollumfänglich berücksichtigt, da der Ver-
zicht auf die Einführung von Tempo 30 gerade mit der kombinierten lärmre-
duzierenden Wirkung von Tempo 50 und lärmarmem Belag begründet wird
(act. 4 S. 3). Lägen in diesem Sinn widersprüchliche Verfügungen vor, so
wäre darin ein Verstoss gegen Art. 25a Abs. 3 RPG zu sehen (vgl. allgemein
zum Koordinationsgebot E. 5).
Indessen ist das Verständnis der Baudirektion offenkundig ein anderes: So
hielt diese in ihrer Verfügung fest, dass unter anderem lärmarme Strassen-
beläge als Sanierungsmassnahmen an der Quelle untersucht worden seien
(act. 3 S. 2) und verband mit der Anordnung des Einbaus eines solchen Be-
lags den Hinweis, dass eine entsprechende Einsprache - mit welcher nahe-
liegenderweise ein lärmarmer Belag uneingeschränkt als Sanierungsmass-
nahme im Sinne des Lärmrechts verlangt worden war - gutzuheissen sei
(act. 3 S. 4). Sodann führte die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung aus-
drücklich aus, sowohl die Temporeduktion als auch der Einbau eines lärm-
armen Belags bildeten Teil des Lärmsanierungsprojekts und erreichten nur
kombiniert eine optimale Wirkung. Gestützt auf die Verkehrsgutachten hätten
die Baudirektion und die Kantonspolizei die Kombination von Tempo 50 und
lärmarmem Belag als die geeignetste Lärmschutzmassnahme beurteilt
(act. 21 Rz. 8 f.). Daraus erhellt, dass nicht nur die Kantonspolizei, sondern
auch die Baudirektion den Einbau eines lärmarmen Belags - ungeachtet der
fehlenden Berücksichtigung im Rahmen der Festlegung des Umfangs der
Sanierungserleichterungen und der Beiträge an Schallschutzfenster - als
Lärmsanierungsmassnahme im Sinne von Art. 16 USG bzw. Art. 13 LSV (vgl.
dazu näher E. 7.2) versteht, worauf sie zu behaften ist. Zu berücksichtigen
ist dabei auch, dass bei einem abweichenden Verständnis aufgrund des
dannzumal bestehenden - vorstehend skizzierten - Widerspruchs zwischen
den angefochtenen Verfügungen deren umfassende Aufhebung unvermeid-
lich wäre, womit erneut über die Anordnung eines lärmarmen Belags als Sa-
nierungsmassnahme befunden und eine solche gegebenenfalls abgelehnt
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werden könnte. Selbst wenn dabei Dispositivziffer IV von der Aufhebung aus-
genommen würde, hätte dies lediglich den einmaligen Einbau eines lärmar-
men Belags zur Folge, während dessen spätere Erneuerung - da es sich
nach diesem Verständnis gerade nicht um eine Lärmsanierungsmassnahme
im rechtlichen Sinn handeln würde - nicht mehr durchgesetzt werden könnte.
Damit aber würden die Rekurrenten, welche den in Dispositivziffer IV enthal-
tenen Grundsatzentscheid gerade nicht angefochten haben, schlechter ge-
stellt, als dies aufgrund des Sinns, den die Parteien - und dabei wie aufge-
zeigt insbesondere auch die Baudirektion - in diesem Punkt der angefochte-
nen Verfügung übereinstimmend beimessen, der Fall wäre, ohne dass aber
die Voraussetzungen einer reformatio in peius (namentlich eine in dieser Hin-
sicht bestehende offensichtliche Unrichtigkeit der angefochtenen Verfügung)