# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 3b30e2a7-a302-59a4-a55e-eed38dfe39c4
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die Baubewilligungskommission bzw. die Dienststelle Umwelt und Energie (in
Absprache mit dem Amt für Baubewilligungen) der Stadt St. Gallen bewilligte der
Swisscom (Schweiz) AG (Beschwerdeführerin) in den Jahren 2020/2021 den Umbau
folgender Mobilfunkanlagen, welche auch mit konventionellen Antennen ausgerüstet
sind, für den Einsatz adaptiver Antennen des Typs Huawei A1114521,
Huawei ARI_6488_B42F, Huawei 6313.36.ENV-001, Ericsson AIR6488B43.-36.ENV001
bzw. Ericsson 6313 – mit Ausnahme der Anlage SGWA, Parzelle Nr. 0000_,
Grundbuchkreis X._, nach dem Zonenplan der Stadt St. Gallen der Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen zugewiesen, bewilligt am 11. September 2020 im
ordentlichen Verfahren (Standortdatenblatt [nachfolgend: StDB] vom
10. Dezember 2019 oder 29. März 2019) – als Bagatelländerungen im Meldeverfahren:
- SGSG, Swissgrid Mast 0001_, Parzelle Nr. 0002_ in der Landwirtschaftszone,
bewilligt am 30. März 2020 (StDB vom 27. März 2019), anlageverantwortliche Firma:
Salt Mobile SA, Renens (vgl. dazu auch act. 1, Rz. 24, berichtigt in: act. 6, S. 2);
- SGLU, Parzelle Nr. 0003_ in der Gewerbe-Industrie-Zone, bewilligt am
18. August 2020 (StDB vom 16. April 2020);
- SGAN, Parzelle Nr. 0004_ im Wald, bewilligt am 18. August 2020 (StDB vom
6. Mai 2020);
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- SGLH, Parzelle Nr. 0005_ in der Kernzone, bewilligt am 16. Juni 2020 (StDB vom
25. Mai 2020);
- SGMB, Parzelle Nr. 0006_ in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, bewilligt
am 15. Juni 2020 (StDB vom 28. Mai 2020);
- SGHG, Parzelle Nr. 0007_ in der Gewerbe-Industrie-Zone, bewilligt am
24. November 2020 (StDB vom 2. Juni 2020);
- SGLA, Parzelle Nr. 0008_ in der Wohn-Gewerbe-Zone, bewilligt am
25. Januar 2021 (StDB vom 4. Juni 2020);
- SGWL, Parzelle Nr. 0009_ in der Wohn-Gewerbe-Zone, bewilligt am
13. Januar 2021 (StDB vom 24. Juni 2020);
- SGKA, Parzelle Nr. 0010_ in der Industriezone, bewilligt am 1. März 2021 (StDB
vom 9. Juli 2020);
- SGSR, Parzelle Nr. 0011_ in der Kernzone, bewilligt am 2. Juni 2021 (StDB vom
22. Januar 2021), anlageverantwortliche Firma: Sunrise UPC GmbH (ehemals: Sunrise
Communications AG), Glattpark (Opfikon).
Grundlage dafür bildete die für konventionelle (statische) Mobilfunkantennen
konzipierte Berechnungsweise, wonach der Anlagegrenzwert (nachfolgend: AGW) nie
überschritten werden darf ("Worst-Case-Szenario", act. 3/5-26, 6/41,
www.geoportal.ch).
B.
Am 23. August 2021 reichte die Beschwerdeführerin beim städtischen Amt für Umwelt
und Energie revidierte StDB für die elf hiervor aufgeführten Mobilfunkanlagen (Anzahl
der separat ansteuerbaren Antenneneinheiten [Sub-Arrays] zwischen 16 [SGLU, SGSR]
und 32 [übrige Anlagen]) für den Betrieb von adaptiven Antennen mit Korrekturfaktor
ein, welcher eine kurzfristige Überschreitung des AGW vorsieht (act. 3/29-41). Ab dem
25. August 2021 wurden die Korrekturfaktoren bei den streitbetroffenen
Mobilfunkanlagen mit Ausnahme der Mobilfunkanlage SGSG in Betrieb genommen
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(act. 1, S. 11 Rz. 24 f., act. 6, S. 2). In Nachachtung eines Rundschreibens des Amtes
für Umwelt des Kantons St. Gallen an die kommunalen Bauverwaltungen vom
13. September 2021 (act. 3/3 f.) verfügte die Direktion Technische Betriebe der Stadt
St. Gallen (Vorinstanz) am 15. September 2021 dem Sinn nach vorsorglich – für die
Dauer eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens für den Betrieb der adaptiven
Antennen mit Korrekturfaktor – ein Verbot des jeweils vom letzten aktiven StDB
abweichenden Betriebs der aufgeführten elf Mobilfunkanlagen der Beschwerdeführerin
spätestens am sechsten Tag nach Eröffnung der Verfügung. Gleichzeitig entzog sie
einem allfälligen Rekurs gegen die Verfügung die aufschiebende Wirkung (act. 2).
C.
Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am 21. September 2021 gleichzeitig
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und Rekurs beim Baudepartement (ab
1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement) je mit dem Rechtsbegehren, es sei die
angefochtene Verfügung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, zuzüglich
Mehrwertsteuer, vollumfänglich aufzuheben. Die Eingabe sei als Sprungbeschwerde
entgegenzunehmen resp. an das Verwaltungsgericht zu überweisen. Die aufschiebende
Wirkung der Beschwerde sei superprovisorisch und alsdann vorsorglich
wiederherzustellen. Eventualiter sei ihr eine neue Frist von mindestens fünf Tagen für
die Umsetzung des Benützungsverbotes anzusetzen (act. 1). Am 22. September 2021
ergänzte die Beschwerdeführerin ihre Beschwerde (act. 6). Gleichentags verfügte der
stellvertretende Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts, dass die Eingabe vom
21. September 2021 als Sprungbeschwerde entgegengenommen, der Antrag um
superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde
abgewiesen und der Beschwerdeführerin die Frist zur Umsetzung des von der
Vorinstanz angeordneten Benützungsverbots superprovisorisch um fünf Tage bis
27. September 2021 erstreckt werde (act. 4). Am 24. September 2021 bestätigte die
Beschwerdeführerin, dass sie die Nutzung der Korrekturfaktoren auf allen in der
angefochtenen Verfügung aufgelisteten Standorten eingestellt habe (act. 9/2). Mit
Eingabe vom 6. Oktober 2021 beantragte die Vorinstanz, der Antrag um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen (act. 8). Mit Verfügung
vom 27. Oktober 2021 wies der zuständige Abteilungspräsident des
Verwaltungsgerichts das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
ab (act. 12). Mit Vernehmlassung vom 11. November 2021 schloss die Vorinstanz auf
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Abweisung der Beschwerde (act. 13). Mit Replik vom 2. Dezember 2021 bestätigte die
Beschwerdeführerin ihre Anträge und Ausführungen (act. 16).
Auf die Erwägungen der angefochtenen Verfügung und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
Anfechtungsobjekt ist das von der Vorinstanz gestützt auf Art. 158 in Verbindung mit
Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG)
verfügte partielle – Ausserbetriebnahme des Korrekturfaktors – vorsorgliche
Benützungsverbot (act. 2). Die sachliche und funktionelle Zuständigkeit eines
hauptamtlichen Mitglieds, d.h. des Abteilungspräsidenten, des Verwaltungsgerichts ist
gegeben (vgl. Art. 60 Ingress und lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege;
sGS 951.1, VRP, in Verbindung mit Art. 18 Abs. 3 Ingress und lit. a des
Gerichtsgesetzes; sGS 941.1, GerG, Art. 33 Abs. 2 VRP und Art. 4 Abs. 1 und 3
Satz 1 des Reglements über die Organisation und den Geschäftsgang des
Verwaltungsgerichts; sGS 941.22, Reglement, und zur Entgegennahme als
Sprungbeschwerde im Sinne von Art. 43 VRP Verfügung des stellvertretenden
Abteilungspräsidenten vom 22. September 2021, act. 4). Die Beschwerdeeingabe vom
21. September 2021 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt formell und inhaltlich die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 2 und Art. 48
Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung
zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP,
vgl. dazu auch act. 1 Rz. 29-37). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Kraft Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG verfügt die
politische Gemeinde ein (vorsorgliches) Benützungsverbot (vgl. dazu auch Art. 16
Abs. 4 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz, Umweltschutzgesetz; SR 814.01,
USG, und demgegenüber zum Benützungsverbot als spezialgesetzlich statuierte
vorzeitige Vollstreckungsmassnahme: Präsidialentscheid VerwGE B 2020/219 vom
9. April 2021 E. 4 mit Hinweisen resp. als definitive Wiederherstellungsmassnahme:
Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 5. Aufl. 2020, N 7b zu
Art. 46 BauG BE), wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen oder auf andere
Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird. Das öffentliche Interesse am
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Verbot der Nutzung einer formell baurechtswidrigen Baute ist in aller Regel anders zu
gewichten als dasjenige am Verhindern einer solchen Baute. Insbesondere ist ein
Benützungsverbot nicht als Sanktion wegen Missachtung einer vorgängigen
Baueinstellungsverfügung anzuordnen. Hierfür sieht das PBG in Art. 162
Strafbestimmungen vor. Entscheidend ist, ob hinreichende Gründe bestehen, einen
Zustand einstweilen zu erhalten oder rechtliche Interessen zu sichern. Ein
Benützungsverbot ist in der Regel dann zu verfügen, wenn die Sicherheit oder
Gesundheit von Menschen oder Tieren gefährdet wird; erhebliche Sachwerte gefährdet
sind; die Umwelt durch Emissionen oder Immissionen unzulässig belastet wird oder
eine bösgläubige Bauherrschaft aus der Nutzung einen unrechtmässigen Vorteil ziehen
könnte. Obgleich Art. 159 Abs. 1 PBG nicht als "Kann-Bestimmung" ausgestaltet ist, ist
nicht jede bewilligungsbedürftige, aber (noch) nicht bewilligte Nutzung von vornherein
sofort zu untersagen bzw. zu verbieten. Je nach den Umständen kann es im Rahmen
der Verhältnismässigkeitsprüfung vorläufig genügen, die Grundeigentümerschaft
aufzufordern, ein (nachträgliches) Baugesuch einzureichen. Die für die Verfügung eines
Benützungsverbots zuständige politische Gemeinde hat zu unterscheiden: Steht
bereits fest oder ist es zumindest sehr wahrscheinlich, dass eine Nutzung
materiellrechtlich unzulässig ist, ist das Interesse der Bauherrschaft an einer
(vorläufigen) Weiternutzung in der Regel nicht schutzwürdig. In diesem Fall ist der
Erlass eines Benützungsverbots grundsätzlich gerechtfertigt. Ist dagegen die
angestrebte Nutzung möglicherweise bewilligungsfähig, also im Prüfungszeitpunkt nur
formell baurechtswidrig, kann es unverhältnismässig sein, den Betrieb sofort (oder in
naher Zukunft) vorsorglich einzustellen bzw. die Nutzung definitiv zu verbieten.
Unverhältnismässig kann eine sofortige Einstellung im geschilderten Sinn insbesondere
dann sein, wenn ein Betrieb bereits lange Zeit unbeanstandet geführt und ein
nachträgliches Baubewilligungsverfahren bereits eingeleitet worden ist. Falls sich eine
Bauherrschaft indessen weigert, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen oder ein
solches gemäss den Vorgaben der zuständigen Baupolizeibehörde zu ergänzen, bleibt
der Baubehörde einzig die Möglichkeit beziehungsweise die Pflicht, von Amtes wegen
die Verfügung eines Benützungsverbots zu prüfen sowie ein
Wiederherstellungsverfahren einzuleiten (vgl. dazu Präsidialentscheid VerwGE
B 2020/253 vom 23. Juni 2021 E. 5.2 mit Hinweis).
3.
Die Beschwerdeführerin stellt sich zunächst auf den Standpunkt (act. 1, S. 3, 9-11,
15-22, 24 f. Rz. 1, 19-23, 25 f., 41-59, 67, 70, act. 16 Rz. 21-25, 47), es liege kein
baurechtswidriger Zustand vor. Die Inbetriebnahme des Korrekturfaktors sei nicht
baubewilligungspflichtig. Der Bundesrat habe abschliessend konkretisiert, in welchen
Fällen die Änderung einer Mobilfunkanlage unter immissionsschutzrechtlichen
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Gesichtspunkten baubewilligungspflichtig sei. Die Kantone seien nicht kompetent, ein
Baubewilligungsverfahren einzuführen, wenn keine solche Änderung und keine
wesentlichen baulichen Änderungen vorlägen. Überdies habe die Vorinstanz ihr
Ermessen überschritten, indem sie von der Vollzugsempfehlung des Bundesamts für
Umwelt (BAFU) abgewichen sei. Überdies verstosse sie damit gegen die
bundesrechtliche Fernmeldegesetzgebung.
Nach Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher
Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bauten und Anlagen im Sinne dieser
Bestimmung sind künstlich geschaffene und auf Dauer angelegte Einrichtungen, die in
fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die
Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich
verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen. Massstab
dafür, ob eine Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren
zu unterwerfen, ist, ob damit im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge,
so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit
oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Gewisse Vorhaben können
wegen ihres Betriebs und weniger wegen ihrer konstruktiven Anlage
baubewilligungspflichtig sein. Der bundesrechtliche Begriff der bewilligungspflichtigen
Bauten und Anlagen kann von den Kantonen konkretisiert und erweitert, nicht aber
enger gefasst werden (vgl. BGer 1C_389/2019 vom 27. Januar 2021 E. 3.1 mit
Hinweisen, in: BR 2021, S. 271 f.). Gestützt auf diese wirkungsbezogene
Betrachtungsweise hat das Bundesgericht auch blosse Nutzungsänderungen ohne
bauliche Vorkehren oder Geländeveränderungen für baubewilligungspflichtig erachtet,
wenn diese erhebliche Auswirkungen auf Umwelt und Planung haben (vgl.
BGer 1C_505/2017 vom 15. Mai 2018 E. 5.1 mit Hinweisen, in: ZBl 2018, S. 650 ff.).
Art. 136 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) verzichtet darauf,
über die blosse Minimalvorschrift von Art. 22 Abs. 1 RPG hinauszugehen und weitere
Vorhaben der Bewilligungspflicht zu unterstellen. Art. 136 Abs. 2 PBG bezeichnet einen
nicht abschliessenden Katalog der nicht baubewilligungspflichtigen Vorhaben in der
Bauzone (vgl. dazu M. Möhr, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs-
und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020, N 1 und 12 zu Art. 136 PBG). Diese
Befreiung von der Bewilligungspflicht steht allerdings unter dem Vorbehalt, dass die
baupolizeilichen und übrigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten sind.
Sodann unterscheidet das PBG zwischen dem ordentlichen und dem vereinfachten
3.1.
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Verfahren sowie dem Meldeverfahren (Art. 138 ff. PBG, vgl. dazu auch Art. 75 Abs. 1
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV, und
Art. 25 Abs. 1 RPG). Die Grenzen der Verfahrensvereinfachung sind vorgegeben durch
die Bewilligungspflicht (Art. 22 Abs. 1 RPG) und durch den Anspruch auf rechtliches
Gehör von Einspracheberechtigten (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 4 lit. c der Verfassung des
Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV; Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum
Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten; SR 0.101, EMRK; Art. 15 f. VRP,
vgl. dazu VerwGE B 2016/161 und B 2016/162 vom 15. August 2017 E. 4.2 mit
Hinweisen).
Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im USG und den darauf gestützten
Verordnungen geregelt (vgl. dazu auch den allgemeinen Vorbehalt zugunsten der
übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts in Art. 22
Abs. 3 RPG). Der umweltrechtliche Anlagebegriff (vgl. dazu Art. 7 Abs. 7 USG und in
Bezug auf Mobilfunkanlagen Anhang 1 Ziff. 61 der Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung; SR 814.710, NISV) ist nicht deckungsgleich mit dem
Begriff der Anlage nach Art. 22 Abs. 1 RPG (vgl. Stalder/Tschirky, in: Griffel/Liniger/
Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch öffentliches Baurecht, Zürich 2016, Rz. 2.88).
Was umweltrechtlich als Änderung einer Sendeanlage für Mobilfunk gilt, definiert
Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV. Es handelt sich generell um Anpassungen, die die
Intensität der Strahlung an OMEN erhöhen können oder deren räumliche Verteilung
verändern (vgl. dazu Erläuternder Bericht des BAFU zur Änderung der NISV vom
28. November 2008, S. 6 f., Nachtrag des BAFU vom 28. März 2013 zur
Vollzugsempfehlung zur NISV des BAFU [ehemals: Bundesamt für Umwelt, Wald und
Landschaft, BUWAL], Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, aus dem Jahr 2002, Stand:
20. November 2006, angepasst mit Rundschreiben vom 22. Juli 2009 und
27. September 2010 [nachfolgend: Vollzugsempfehlung], S. 5 f., und BAFU, Bundesamt
für Kommunikation, Bundesamt für Raumentwicklung, Schweizerische Bau-, Planungs-
und Umweltdirektoren-Konferenz [BPUK], Schweizerischer Städteverband,
Schweizerischer Gemeindeverband [Hrsg.], Leitfaden Mobilfunk für Gemeinden und
Städte, Bern 2010, S. 42, www.bafu.admin.ch).
Nach den Empfehlungen der BPUK "Zur Bewilligung von Mobilfunkanlagen:
Dialogmodell und Bagatelländerungen" vom 19. September 2019 (nachfolgend:
Empfehlungen, S. 5 f., www.bpuk.ch) müssen die Anlagebetreiberinnen innerhalb der
Bauzonen kein neues Baugesuch einreichen, wenn keine Änderungen im Sinne der
NISV vorlägen und auch keine baulichen Änderungen vorgenommen würden, die über
3.2.
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die bestehende Baubewilligung hinausgingen. Sofern sich Inhalte des StDB änderten,
sei dieses zu aktualisieren. Nicht als Änderung im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62
Abs. 5 NISV gilt gemäss dem Nachtrag "Adaptive Antennen" vom 23. Februar 2021 zur
Vollzugsempfehlung (nachfolgend: Nachtrag, S. 6 Kap. 2, übergangsregelung, vgl. dazu
auch Art. 38 Abs. 3 USG und Art. 12 Abs. 2 Satz 2 NISV) sodann die Anpassung des
Betriebs von adaptiven Antennen im Sinne von Anhang 1 Art. 62 Abs. 6 NISV, die vor
Inkrafttreten des Nachtrags im Worst-Case-Szenario (vgl. dazu Anhang 1 Ziff. 63 erster
Satzteil NISV; VerwGE B 2021/50 und VerwGE B 2021/115 je vom 16. November 2021
je E. 4.2 ff. mit Hinweisen auf die Schreiben des BAFU vom 17. April 2019 "Mobilfunk
und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz" und 31. Januar 2020
"Informationen zu adaptiven Antennen und 5G [Bewilligung und Messung]", S. 4
Ziff. 4.2 resp. S. 2) bewilligt worden sind, wenn die bewilligte Sendeleistung ERP unter
Berücksichtigung des Korrekturfaktors nicht ändert (vgl. dazu auch die von der
Beschwerdeführerin eingereichten Rechtsgutachten von I. Häner vom 24. Juni 2021
und 4. August 2021, act. 17.1 f., Rz. 41-73 sowie S. 44-46 resp. Rz. 10 ff., siehe dazu
auch A. Rey, Mobilfunkanlagen: Verhältnis von Bundesumweltrecht, Raumplanungs-
und Baurecht, insbesondere Bauverfahrensrecht, in: URP 2021, S. 153 ff., S. 174-177,
worin die Frage offengelassen wird, ob der Betrieb adaptiver Antennen unter
Anwendung des Korrekturfaktors insgesamt zu einer baubewilligungspflichtigen
Veränderung führt, wenngleich von einer sehr geringfügigen Veränderung auszugehen
sei; anders das von der Vorinstanz eingereichte, im Auftrag der BPUK erstellte
Rechtsgutachten von J.-B. Zufferey/M. Seydoux, Les procédures cantonales
applicables à la mise en place de la technologie 5G des antennes de téléphonie
mobile, vom 7. Juni 2021, act. 14/3, S. 35 f., 39, 40, 43-46, deutsche Übersetzung in
act. 14/4, S. 30 f., 35 f., 38-41, wonach aus Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV nicht
geschlossen werden könne, dass Anpassungen einer Mobilfunkanlage, welche nicht
als Änderungen im Sinne dieser Bestimmung gelten, nicht baubewilligungspflichtig
seien).
Wie sich den StDB vom 28. Mai 2021/3., 4., 7., 16. und 23. Juni 2021/15. Juli 2021/
11. August 2021/8. September 2021 (act. 3/30-41) und den dadurch ersetzten, auf
Grundlage des Worst-Case-Szenarios bewilligten StDB vom
27. März 2019/10. Dezember 2019/3. Februar 2020/16. April 2020/6., 25.,
28. Mai 2020/2., 4. und 24. Juni 2020/9. Juli 2020/22. Januar 2021 (act. 3/3, 7, 9, 11,
13, 15, 17, 19, 21, 23, 25 resp. 41) entnehmen lässt, ändert die bewilligte
Sendeleistung ERP unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors bei keiner der
streitbetroffenen elf Mobilfunkanlagen (vgl. jeweils Zusatzblatt 1). Gemäss der zitierten
3.3.
(n)
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übergangsregelung im Nachtrag (S. 6) handelt es sich damit nicht um Änderungen im
Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV.
Zwei der Anlagen (SGSG, SGAN) liegen ausserhalb der Bauzonen. Gemäss den
Empfehlungen (S. 5) kann deshalb bei diesen Mobilfunkanlagen nicht ausgeschlossen
werden, dass es sich bei der Inbetriebnahme der adaptiven Antennen mit
Korrekturfaktor aus raumplanungsrechtlicher Sicht um eine Änderung einer
baubewilligungspflichtigen Anlage im Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG handeln könnte,
selbst wenn keine Änderung im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV vorliegt (vgl.
dazu auch BGer 1C_200/2012 vom 17. Dezember 2012 E. 3.1 mit Hinweisen, wonach
der Umbau einer bestehenden Mobilfunkanlage bzw. die damit verbundene
Erweiterung von der GSM- auf die neuere UMTS-Technologie ausserhalb der
Bauzonen baubewilligungspflichtig ist, sowie BGE 133 II 409 E. 3). Bezüglich dieser
Anlagen ist im Übrigen das ordentliche Baubewilligungsverfahren vorgeschrieben (vgl.
dazu Art. 140 Ingress und lit. a sowie Art. 142 Abs. 1 Ingress und lit. a PBG).
Die übrigen neun Mobilfunkanlagen liegen innerhalb der Bauzonen. Nach den
Empfehlungen (S. 5) ist die Inbetriebnahme der im Worst-Case-Szenario bewilligten
adaptiven Antennen mit Korrekturfaktoren, welche gemäss der Übergangsregelung im
Nachtrag (S. 6) nicht als Änderung im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV gilt,
nicht baubewilligungspflichtig. Dafür müssten demgemäss, wie hier bereits geschehen,
lediglich aktualisierte StDB eingereicht werden (vgl. dazu auch Nachtrag, S. 6). Zu
untersuchen ist, ob Anlass besteht, von den Vorgaben des Nachtrags oder der
Empfehlungen in dieser Hinsicht abzuweichen.
Der Nachtrag und die Empfehlungen sind vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen,
welche für die Gerichte keine bindende Wirkung haben. Gleichwohl weichen die
Gerichte an sich nicht von solchen Verwaltungsverordnungen ab, sofern deren
generell-abstrakter Gehalt eine dem individuell-konkreten Fall angepasste und gerecht
werdende Auslegung der massgebenden Rechtssätze zulässt, welche diese
überzeugend konkretisiert (vgl. dazu BGE 146 I 105 E. 4.1; VerwGE B 2015/19 vom
26. April 2018 E. 11.1 je mit Hinweisen, in Bezug auf Kreisschreiben der
Eidgenössischen Steuerverwaltung resp. des Baudepartements).
Wie bereits unter Erwägung 3.1 hiervor ausgeführt, ist für die Frage, ob auf ein
Vorhaben das "Baurecht" anzuwenden ist, einzig die Begriffsumschreibung in Art. 22
Abs. 1 RPG massgebend, zumal keine bundesrechtliche Regelung, wie etwa diejenige
in Art. 24c Abs. 1 des Asylgesetzes (SR 142.31, AsylG), vorliegt, mittels welcher die
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Baubewilligungspflicht in Bezug auf die fragliche Inbetriebnahme der Korrekturfaktoren
bei im Worst-Case-Szenario bewilligten adaptiven Antennen speziell geregelt würde.
Weiter lässt sich im Rahmen der hier gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und
Rechtslage (vgl. dazu BGer 1C_251/2020 vom 8. November 2021 E. 5.1 mit Hinweisen)
derzeit nicht ausschliessen, dass der Wechsel vom massgebenden Betriebszustand
gemäss Anhang 1 Ziff. 63 erster Satzteil NISV (Worst-Case-Szenario) zu demjenigen
nach Anhang 1 Ziff. 63 erster und zweiter Satzteil NISV (Variabilität) in Verbindung mit
der im Nachtrag (vgl. dazu S. 9-11, Kap. 3.3.2-3.3.5, sowie auch Erläuterungen des
BAFU zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV vom
23. Februar 2021, S. 21 f., www.bafu.admin.ch) empfohlenen Art und Weise, wie der
massgebliche Betriebszustand von adaptiven Antennen bestimmt wird, in
raumplanungs- bzw. baurechtlicher Hinsicht eine wesentliche Änderung darstellen
könnte. Neu wird nämlich die Sendeleistung auf Basis eines Mittelwerts der letzten
sechs Minuten berechnet (vgl. siehe dazu in Bezug auf die Ermittlung der Immissionen
auch Art. 14 Abs. 5 in Verbindung mit Anhang 2 NISV, worin eine Mittelungsdauer
ausdrücklich vorgesehen ist), wobei die Leistungsspitzen an den OMEN während
72 Sekunden (bei 16 bis 31 Sub-Arrays) resp. während 45 Sekunden (bei 32 bis 63
Sub-Arrays), soweit, wie hier, ein AGW von 5 V/m gilt (vgl. dazu Anhang 1 Ziff. 64
Ingress und lit. c NISV), 11.2 V/m resp. 14.1 V/m betragen können. Damit kann aber der
in Art. 11 Abs. 2 USG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 6, Art. 4 Abs. 1 und Anhang 1
Ziff. 64 f. NISV vorgeschriebene AGW kurzzeitig überschritten werden (vgl. dazu
Rechtsgutachten von I. Häner vom 24. Juni 2021, act. 17.1, Rz. 10-12). Hinzu kommt
im vorliegenden Fall, dass sich die Bewohner bzw. Eigentümer von Grundstücken
innerhalb des jeweiligen Einspracheperimeters (vgl. dazu BGer 1C_627/2019 vom
6. Oktober 2020 E. 1.1 mit Hinweis auf BGE 128 II 168 E. 2.3 und 2.4) bei acht (SGLU,
SGLH, SGMB, SGHG, SGLA, SGWL, SGKA, SGSR) von neun Anlagen (mit Ausnahme
der Anlage SGWA) nicht zum unbestrittenermassen bewilligungspflichtigen Zubau von
adaptiven Antennen (vgl. dazu die Stellungnahme von I. Häner vom 4. August 2021,
act. 17.2, Rz. 36 und 40 sowie S. 17, Antwort 3) äussern konnten, da diese im
Meldeverfahren bewilligt worden sind. Der Verzicht auf ein Baubewilligungsverfahren in
Bezug auf die fragliche Inbetriebnahme der Korrekturfaktoren kann sich deshalb auch
mit Blick auf die den Nachbarn in Art. 29 Abs. 2, Art. 29a BV, Art. 4 Ingress und
lit. c KV, Art. 22 Abs. 1 RPG und Art. 152 ff. PBG eingeräumten Rechte als
problematisch erweisen. Mit der Vorinstanz kann demzufolge, summarisch betrachtet,
darauf geschlossen werden, dass die Inbetriebnahme der Korrekturfaktoren bei den im
Worst-Case-Szenario bewilligten adaptiven Antennen der neun fraglichen Anlagen
innerhalb der Bauzonen in Abweichung vom Nachtrag bzw. von den Empfehlungen im
Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG baubewilligungspflichtig sein dürfte. Inwiefern in dieser
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4.
Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren unter Anrufung des Urteils BGer
1C_338/2007 vom 24. April 2008 E. 4.3 geltend (act. 1, S. 19 f., 22-25, 28 Rz. 55,
60-70), der Erlass des Benützungsverbots sei unverhältnismässig.
Wie sich aus Erwägung 3 hiervor ergibt, dürfte die Inbetriebnahme der
Korrekturfaktoren bei den fraglichen Mobilfunkanlagen baubewilligungspflichtig sein.
Soweit ersichtlich ist die Beschwerdeführerin der vorinstanzlichen Aufforderung in der
angefochtenen Verfügung (act. 2, S. 3 Ziff. 4) bis dato nicht nachgekommen, ergänzend
zu den bereits eingereichten revidierten StDB (ein) diesbezügliche(s) nachträgliche(s)
Baugesuch(e) einzureichen. Aus diesen Gründen kann nicht gesagt werden, die
Anordnung der Benützungsverbote im Sinne von Art. 158 in Verbindung mit Art. 159
Abs. 1 Ingress und lit. b PBG sei von vornherein mangels formeller Baurechtswidrigkeit
ausser Betracht gefallen. Vielmehr war die Vorinstanz bei dieser Ausgangslage nach
dem Gesagten (vgl. E. 2 und 3 hiervor) verpflichtet, ein Benützungsverbot zu prüfen
und nötigenfalls zu verfügen. Daran ändert nichts, dass es sich bei den AGW gemäss
dem von der Beschwerdeführerin angerufenen Bundesgerichtsurteil um blosse
Vorsorgewerte handelt, weshalb eine kurzzeitige Überschreitung der AGW
möglicherweise bewilligungsfähig sein könnte. Das gewichtige öffentliche Interesse an
der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung, welchem mittels des strittigen
Benützungsverbots Nachachtung verschafft werden soll, vermag in einer Konstellation
wie der vorliegenden das Interesse der Beschwerdeführerin und ein allfälliges Interesse
der Öffentlichkeit an der Inbetriebnahme des Korrekturfaktors zu überwiegen. Die
Beschwerdeführerin hat es selbst in der Hand, der Aufforderung der Vorinstanz
unverzüglich nachzukommen.
Hinsicht gemäss der Beschwerdeführerin ein Verstoss gegen die derogatorische Kraft
des Bundesrechts, eine Ermessensüberschreitung der Vorinstanz oder ein Verstoss
gegen die Ziele der Fernmeldegesetzgebung des Bundes (vgl. dazu BGE 141 II 245
E. 7.1 mit Hinweisen) vorliegen sollte, ist nicht ersichtlich. Daran ändern die Einwände
der Beschwerdeführerin (act. 1 Rz. 61-64, act. 16 Rz. 30, 37-42) nichts, wonach davon
ausgegangen werden könne, dass eine mit sehr geringer Wahrscheinlichkeit
auftretende sehr kurzzeitige maximale Leistungsspitze keinen Einfluss auf die
Gesundheit habe, der AGW im massgebenden Betriebszustand jederzeit eingehalten
werde und auch dem Vorsorgeprinzip Rechnung getragen werde, sowie die
Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens nie Selbstzweck sein könne, sondern
planungs-, bau- und/oder umweltrechtlich motiviert sein müsse. Genau diese – nebst
allfälligen anderen – Fragen werden im Baubewilligungsverfahren zu klären sein.
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Die Beschwerde ist abzuweisen.
5.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens (CHF 2'000) nebst den Kosten der beiden Präsidialverfügungen
vom 22. September 2021 (act. 4; CHF 500) und 27. Oktober 2021 (act. 12; CHF 1'000)
der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr für
das Beschwerdeverfahren von insgesamt CHF 3'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 211
und 212 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Diese ist mit dem von der
Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Nachdem die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen ist, hat sie
keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung für das Beschwerdeverfahren
(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP).

## Considerations