# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 5c4f3418-e800-422d-9f1a-51cdd6865a3d
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2003
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A. A._, né en 1966, a effectué un apprentissage d'employé de commerce, sans obtenir de certificat. Il a ensuite suivi les cours du Conservatoire de Lausanne et a obtenu un diplôme en 1991. Il a bénéficié des prestations de l'aide sociale de 1992 à 1994 et de 1997 à 1998. De juin 1999 à mai 2001, il a bénéficié du revenu minimum de réinsertion. Le Centre social intercommunal de Vevey lui a à nouveau versé les prestations de l'aide sociale à compter du mois de juin 2001.
Dès 1989, A._ a souffert d'une arthrite. Par lettre du 24 septembre 2002, le médecin B._, spécialiste en maladies rhumatismales, à Lausanne, a déclaré notamment ce qui suit au Centre social intercommunal :
"Comme je vous l'ai dit par téléphone ce patient présente des problèmes rhumatologiques qui actuellement ne lui permettent pas une pleine capacité de travail, quel que soit l'emploi.
En effet, j'estime que Monsieur A._ doit bénéficier d'une incapacité de travail de 50%. Cela a débuté il y a quelques mois et va durer encore assez longtemps."
Dès le mois de novembre 2001, A._ a travaillé à domicile en qualité de graphiste sur ordinateur au service de l'entreprise X._; son occupation est à temps partiel selon les besoins de l'employeur.
Par lettre du 16 octobre 2002, le Centre social intercommunal a invité A._ à s'inscrire en qualité de demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement dans un délai au 20 octobre suivant. Il lui exposait que l'emploi au service de l'employeur X._ n'était pas susceptible de lui procurer une autonomie financière et que, selon son médecin, il disposait d'une capacité de travail à 50 %. Il lui indiquait qu'à défaut d'exécution, une sanction pourrait lui être imposée. Par lettre du 20 octobre 2002, l'intéressé a répondu en substance qu'ayant choisi de travailler la nuit au service de l'entreprise X._, un emploi à temps partiel de jour impliquerait de quitter cet emploi, que son état de santé le contraignait à travailler à domicile, qu'il n'avait pas reçu par le passé une aide adéquate de la part de l'Office régional de placement et qu'il refusait de se présenter auprès de celui-ci. Il ajoutait ce qui suit : "et il est bien évident que je ne ferme pas la porte à toute possibilité d'emploi complémentaire relevant de mes compétences qui pourrait se présenter, à partir du moment où ma santé le permet".
Par lettre du 1er novembre 2001, le Centre social intercommunal a déclaré à A._ qu'il lui incombait de prendre contact "avec M. C._, conseiller en insertion sociale (...) afin d'examiner avec lui quelle pourrait être l'activité bénévole susceptible de (lui) convenir et de (l')aider à retrouver une activité lucrative", avec l'indication qu'à défaut, une pénalisation lui serait imposée.
Par décision du 13 novembre 2002, le Centre social intercommunal a imparti à A._ un ultime délai au 30 novembre suivant pour s'inscrire à l'ORP, à défaut de quoi les prestations de l'aide sociale seraient supprimées.
B. A._ a recouru contre cette décision par lettre du 11 décembre 2002 en faisant valoir que, compte tenu de son état de santé, il n'était apte à travailler à 50 % qu'à son domicile. Il a conclu à l'annulation de la décision entreprise
Par lettre du 6 janvier 2003, le médecin B._ a déclaré notamment ce qui suit au Centre social intercommunal :
"Dans ma lettre adressée à Madame S. D._ datée du 24.09.02 j'indiquais que ce patient est à l'incapacité de travail de 50%.
Cette estimation est faite en relation avec ses activités actuelles, en ce sens qu'il peut travailler à son rythme avec donc un rendement diminué sur un horaire de travail qu'il adapte à son état.
Dans le courant de l'automne et plus particulièrement depuis octobre 2002 sa situation médicale s'est dégradée. En effet, Monsieur A._ a présenté à de nombreuses reprises des épisodes d'arthrite, très aiguës.
Au vu du statut purement médical, plus particulièrement rhumatologique, ce patient n'aurait pas pu mettre en valeur une capacité de travail, même à 50%, s'il avait eu un autre emploi, par exemple dans un bureau, dans une administration, dans une entreprise. Sa capacité de travail de 50% se justifie car actuellement il travaille à domicile.
A plusieurs reprises j'ai constaté des arthrites qui sont incompatibles avec un déplacement, un travail à l'extérieur, même sédentaire.
La situation de Monsieur A._ s'est dégradée lorsque j'ai dû interrompre son traitement de fond en mars 2002. Ce traitement, efficace, a provoqué des effets secondaires catastrophiques et a donc dû être interrompu. Depuis septembre 2002 j'ai tenté un nouveau traitement de fond qui malheureusement semble moins efficace que le précédent. Il est cependant mieux supporté.
Lorsque je le vois les 7.octobre, 8.novembre et 16.décembre.2002 son état aurait nécessité une incapacité de travail totale s'il avait été employé hors de chez lui. C'est parce qu'il peut travailler à domicile, à son rythme, lorsqu'il se sent mieux que je l'ai laissé à cette capacité de travail de 50%."
Dans sa réponse du 24 janvier 2003, l'autorité intimée a confirmé sa décision. A._ a déposé une écriture complémentaire le 13 février 2003

## Considerations

Considérant en droit:
1. Sous la note marginale "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art. 12 Cst prévoit que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les renvois). La règle précitée pose le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 685 ss). La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'art. 12 Cst mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.
Dans le Canton de Vaud, l'art. 17 LPAS prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables; est toutefois réservée à l'art. 3 LPAS l'obligation d'assistance entre parents fondée sur le code civil. L'art. 21 LPAS précise que la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et les limites prévus par le département, selon les dispositions d'application. Quant à l'art. 23 LPAS, il prévoit que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière et d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail.
Le Service de prévoyance et d'aides sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action sociale a édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise", appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV" (ci-après : les normes) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (Aide sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des autorités d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des institutions d'action sociale) : un forfait 1 comprend l'entretien correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine " (1'010 fr. par mois pour une personne seule); un forfait 2 comprend un montant "destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale" (100 fr. par mois pour une personne seule); des "frais circonstanciels" visent notamment des frais de déménagement ou d'aide à domicile; enfin des frais de logement, qui correspondent au loyer fixé en fonction de la situation du marché. Au chiffre II-14.0 desdites normes, on lit que des manquements du bénéficiaire de l'aide sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi convenable, peuvent être sanctionnés par une réduction ou une suppression de prestations circonstancielles ou du forfait 2 "puis enfin (par) une réduction maximum de 15 % du forfait 1".
2. En l'espèce, l'autorité intimée a sanctionné le refus du recourant de s'inscrire à l'ORP non pas par une réduction des prestations de l'aide sociale mais par une suppression totale de celle-ci.
a) Une telle négation totale du droit n'est prévue à l'art. 23 LPAS que dans les cas où le bénéficiaire refuse soit de renseigner, soit d'accepter une proposition de travail : n'est donc pas expressément saisi le manquement consistant à ne pas accomplir la démarche susmentionnée prescrite par l'autorité en vue de trouver un emploi. On ne saurait pour autant conclure à un défaut de base légale de la mesure attaquée : si la loi impose au bénéficiaire de l'aide de donner des informations au sujet de sa situation personnelle et d'accepter de travailler, une interprétation logique permet d'inclure dans cette obligation celle de s'inscrire à l'ORP, qui ne constitue qu'un préalable à la fourniture par l'intéressé de renseignements à son sujet et à la réception d'éventuelles offres de travail. Le Tribunal administratif n'a pas raisonné autrement lorsqu'il a assimilé le refus d'un requérant d'aide sociale de se présenter à des entretiens avec un assistant social à un refus de donner des informations au sens de l'art. 23 LPAS (arrêt du 16 août 2000 dans la cause PS 2000/0074).
b) Que la réglementation cantonale prévoie de sanctionner un manquement par la suppression de l'aide est cependant insuffisant dès lors que celle-ci est garantie par l'art. 12 Cst, qui consacre un droit fondamental. Outre qu'elle doit se fonder sur une base légale, une restriction à un droit fondamental doit en effet répondre à un intérêt public, respecter le principe de la proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel de ce droit (art. 36 Cst; Jörg Paul Müller, in Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 637 n. 40 ss). Or, pour la doctrine, la suppression de toute aide impliquant précisément celle des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux, une telle mesure se révèle par là incompatible avec l'exigence d'une préservation de l'essentiel du droit fondamental (Wollfers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 166; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, p. 178; Gysin, Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, p. 130).
Quant au Tribunal fédéral, dans l'arrêt précité ATF 122 II 193, s'il a reconnu le principe selon lequel une restriction des prestations de l'aide sociale ne devait pas porter atteinte à l'essentiel du droit, il n'a reconnu le caractère absolu de cette protection que dans le cas où c'était sans sa faute qu'une personne se trouvait objectivement dans une situation où elle ne pouvait pas subvenir à ses besoins ("Der Entzung von Fürsorgeleistungen muss verhältnismässig sein (...) und darf den Kerngehalt des Grundrechts nicht beeinträchtgen. In der Lehre wird die Ansicht vertreten, dass der vollständige Entzug von existenziellen Leistungen einen absoluten unzulässigen Eingriff in den Kerngerhalt darstelle (...). Das ist jedenfalls insoweit anzuerkennen, als eine Person unverschuldet objectiv nicht in der Lage ist, sich die für ihr physisches Überleben unabdingbaren Mittel zu verschaffen") et a laissé indécise la question de savoir si et dans quelles circonstances une suppression totale peut être admissible.
Cela étant, la notion même de noyau intangible, inhérente à l'existence du droit fondamental consacré à l'art. 12 Cst, conduit à retenir qu'une suppression totale de l'aide sociale n'est pas concevable. En effet, si le droit à des conditions minimales d'existence se limite à ce qui est absolument nécessaire pour vivre, comme le Tribunal fédéral le définit lui-même, il ne reste pas de place pour une restriction supplémentaire, notamment sous forme d'une suppression des prestations (Uebersax, Stand und Entwicklung der Sozialverfassung der Schweiz, in AJP 1998, p. 3, spéc. p. 12). En d'autres termes, admettre un minimum implique d'exclure que soit toléré moins que ce minimum (Auer, Le droit à des conditions minimales d'existence : un nouveau droit social ?, In Mélanges en l'honneur du Professeur Charles-André Junod, 1997, p. 27 ss, spéc. 42).
On ne voit au surplus pas qu'une exception, telle que réservée par le Tribunal fédéral dans l'arrêt précité, soit aménagée pour le cas où le bénéficiaire de l'aide sociale se trouverait par sa faute dans une situation de détresse appelant le recours à l'aide sociale. Si le droit à celle-ci est indépendant des causes ayant provoqué la détresse et notamment des fautes de son titulaire, comme cela est unanimement admis (ATF 121 I 367, spéc. 377 : "die Gründe für die Notlage irrelevant sind"; Wolffers, op. cit, p. 167), le même droit doit pouvoir perdurer indépendamment des mêmes causes : il existe du seul point de vue objectif, eu égard au besoin d'aide (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, p. 178, note 51).
Il faut dès lors admettre que, vu l'art. 12 Cst, le refus de l'aide sociale, tel que prévu par l'art. 23 LPAS en cas de manquement de celui qui la sollicite, n'est pas admissible.
3. a) Selon le Tribunal fédéral, la suppression du droit à l'aide sociale peut être prononcée même sans base légale pour cause d'abus de droit de la personne assistée, ainsi en cas de violation des obligations qui lui incombent pour qu'elle puisse prétendre à un soutien (ATF 121 I 367, consid. 3d, p. 375 ss; 122 II 193, consid. 2c/ee, p. 198); on ne trouve cependant pas d'arrêt dans lequel son affirmation, reprise de Wolffers (op. cit., p. 168) ait trouvé à s'appliquer.
Dans l'ATF 121 I 367 précité, le Tribunal fédéral a considéré qu'on ne pouvait voir d'abus de droit dans le fait d'omettre de solliciter la réintégration dans une nationalité susceptible de mettre fin à un état d'indigence; dans l'ATF 122 I 193 précité, où il était question d'un requérant d'asile dont le comportement était inadéquat, il s'est placé sur le terrain non pas de l'abus de droit mais de la proportionnalité d'une mesure de suppression de l'aide sociale; enfin, dans un arrêt du 4 mars 2003, il a considéré que le refus d'un emploi convenable faisait sortir son auteur du cercle des bénéficiaires de l'aide sociale, de sorte qu'il n'y avait pas à trancher la question d'un abus du droit à celle-ci (arrêt non publié 2P.147/2002).
b) Pour Jörg Paul Müller (Grundrechte in der Schweiz, p. 179 et 180), le droit à l'aide sociale ne peut pas se perdre, fût-ce en cas d'abus de droit, dès lors qu'il a trait à la dignité humaine : on ne pourrait pas y renoncer davantage qu'à l'interdiction des traitements inhumains de l'art. 3 CEDH; au bénéficiaire abusif, il faudrait opposer d'autres moyens que le retrait de prestations essentielles, ainsi en modifiant le genre des prestations accordées, en imposant des mesures de tutelle ou en prenant des sanctions pénales, notamment par application de l'art. 292 CP, après avoir adressé certaines injonctions à l'intéressé.
Pour Kathrin Amstutz (Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Berne, 2002, p. 304 ss, spéc. 310 ss), un abus du droit à l'aide sociale ne peut être retenu qu'à deux conditions. L'intéressé doit tout d'abord avoir manifestement provoqué son dénuement dans le seul but de percevoir des prestations : en dehors de cette hypothèse, soit il ne se trouvera pas dans une situation de besoin d'aide, soit il s'y trouvera sans que le reproche puisse lui en être fait. Il doit ensuite avoir affecté délibérément ces prestations à un but qui n'est pas celui de l'aide sociale : dans le cas contraire, il n'aura pas détourné l'institution de son but comme le postule la notion de l'abus de droit. Ce n'est donc que dans cette conjonction de deux hypothèses qu'un abus de l'art. 12 Cst pourrait être admis, de sorte qu'il relève de la théorie.
c) Que l'on adhère ou non au point de vue exprimé par les auteurs précités, on ne conçoit en tout cas pas qu'un abus du droit à l'aide sociale soit retenu là où celui qui en sollicite l'octroi n'est pas en mesure de mettre fin à sa situation de requérant de son propre mouvement. L'abus implique en effet de revendiquer délibérément un droit auquel tout un chacun n'aurait pas prétendu. Si l'alternative entre l'invocation ou la non-invocation de ce droit fait défaut, on ne saurait parler d'une démarche abusive. Ce ne serait possible que si l'intéressé avait effectivement la faculté d'éviter immédiatement tout besoin d'aide et que cela pouvait être exigé de lui (Uebersax, op. cit. p. 12; cf. l'arrêt du Tribunal administratif du 2 octobre 2000 dans la cause PS 1999/0114, dans lequel a été admis que constituait un abus de droit le fait pour un demandeur d'aide sociale de s'abstenir délibérément de revendiquer le revenu minimum de réinsertion afin d'éviter des contraintes y relatives; cf. cependant une affaire genevoise jugée par le Tribunal fédéral sur recours de droit public dans la cause 2P.196/2002 où le refus de solliciter l'indemnité de chômage n'a été sanctionnée que par une réduction de l'aide sociale).
Certes le Tribunal fédéral, dans un cas où le demandeur d'aide sociale disposait du choix entre demeurer indigent ou prendre un emploi convenable mettant fin à son état, a-t-il considéré que la problématique de l'abus de droit ne se posait pas, dès lors que l'intéressé se trouvait, selon les termes de l'art. 12 Cst, "en mesure de subvenir à son entretien", puisque la faculté d'obtenir un gain par son travail ne dépendait que d'un acte de sa volonté (arrêt du 4 mars 2003 dans la cause 2P.147/2002). Il a ainsi placé sur le même pied celui qui détient les moyens de sa subsistance et celui auquel il ne tient que de vouloir se les procurer. Mais il aurait pu tout aussi bien qualifier d'abusive l'attitude consistant à ne pas prendre un emploi convenable, en déclarant satisfaites les deux conditions posées par Kathrin Amstutz, telles qu'on les a énoncées ci-dessus : par ledit refus, l'intéressé se serait placé de lui-même dans une situation de détresse et il aurait entendu affecter les prestations de l'aide sociale non pas à la satisfaction des besoins visés à l'art. 12 Cst mais au profit d'une personne "en mesure (d'y) subvenir" au sens de cette disposition, ou en tous les cas placée par le Tribunal fédéral sur le même pied.
En l'espèce toutefois, on ne saurait considérer que le recourant se trouvait, comme si on lui avait proposé un emploi adapté à sa situation personnelle, en position de supprimer son besoin d'aide de son propre mouvement. Obtempérer à l'injonction de l'autorité intimée de se rendre à l'ORP pour y rencontrer un "conseiller en insertion sociale", afin d'examiner avec lui "quelle pourrait être l'activité bénévole susceptible de (lui) convenir et de (l') aider à retrouver une activité lucrative" (lettre de l'autorité intimée du 1er novembre 2001) n'emportait pas la fin de sa situation d'indigent : il ne se trouvait donc pas dans la position de maintenir ou non celle-ci de son propre chef. On niera donc qu'il ait pu abuser de son droit à l'aide sociale.
4. Au vu de ce qui précède, la suppression des prestations de l'aide sociale imposée au recourant ne peut être fondée ni sur l'art. 23 LPAS, ni sur l'abus de droit, ce qui conduit à l'annulation de la décision attaquée.
Le manquement du recourant ayant consisté à ne pas se conformer à une injonction adéquate de l'autorité intimée ne doit pas pour autant échapper à toute sanction. La cause sera par conséquent renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle décide si et dans quelle mesure une réduction des prestations doit être ordonnée, respectivement si d'autres dispositions doivent être prises à l'égard du recourant en fonction de sa situation actuelle.