# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** f1de6b18-3aa0-584a-b770-92a3f16ca2c3
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 1995
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. La _ è proprietaria della part. n. _ RFD di _. Il fondo, a forma quadrangolare, ha una superficie di 41'249 mq ed è incluso fra via _ e via _ ai margini della zona edificabile. Il PR 1976 ne ha assegnato una parte (circa 1/5 sul lato verso via _) alla zona residenziale artigianale (RAr 4, gravando il resto con vincoli per edifici pubblici (Ep/abitazioni economiche).
A più riprese l'azzonamento del fondo è stato oggetto di studi pianificatori. A livello cantonale, il PD ha previsto in un primo tempo di includere l'intero sedime nella zona agricola SAC. Tale prospettiva è tuttavia venuta a cadere in seguito al ricorso interposto con successo dal comune davanti al Gran Consiglio contro la relativa scheda di coordinamento. A livello comunale il fondo è invece stato oggetto di attenzione nell'ambito dello studio sulle varianti di ubicazione del centro sportivo allestito nel maggio 1991 dal gruppo di lavoro incaricato della revisione del PR. La variante C prevedeva di utilizzare tutto il fondo per la realizzazione di questa infrastruttura e per la costruzione di una scuola materna. La variante D prevedeva invece di utilizzare soltanto la parte gravata dal vincolo Ep.
Il 17 agosto 1993 il municipio ha sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il piano d'indirizzo allestito dal gruppo di lavoro per la revisione del PR comunale. Questo documento prevedeva di utilizzare l'area gravata dal vincolo Ep e parte della fascia edificabile del fondo della ricorrente per realizzare il centro sportivo.
Il 3 marzo 1994 il Dipartimento del territorio ha preavvisato favorevolmente il piano sottopostogli. In relazione al centro sportivo ne ha sostanzialmente condiviso l'ubicazione. Ha tuttavia ritenuto ingiustificato il mantenimento della parte residua della fascia edificabile prevista dal PR 1976 lungo via _.
Contemporaneamente, il municipio ha avviato la procedura di espropriazione dell'intero fondo della ricorrente, per la quale il consiglio comunale già nel 1991 aveva stanziato il credito necessario. Gli atti di espropriazione sono stati esposti presso la cancelleria comunale dall'11 aprile al 10 maggio 1994. Anziché il piano della variante C che prevedeva l'utilizzazione di tutto il fondo, agli atti d'espropriazione è stato allegato il piano della variante D elaborato dal gruppo di lavoro incaricato della revisione del PR nell'ambito dello studio allestito nel 1991 sulle possibili ubicazioni del centro sportivo.
B. Il 26 aprile 1995 la _ ha inoltrato al municipio di _ una proposta di edificazione del suo fondo che prevedeva di abbinare il centro sportivo ad un complesso insediativo disposto sul lato verso via _ e sul lato opposto verso via _. La proposta non ha avuto alcun seguito.
A fine maggio la ricorrente ha quindi chiesto al comune il permesso di costruire quattro stabili abitativi disposti a schiera sulla fascia che il PR 1976 assegna tuttora alla zona RAr 4.
Raccolto il preavviso negativo dei pianificatori, il 6 luglio il municipio ha comunicato all'insorgente che la domanda era in contrasto con gli studi pianificatori in atto e non rispettava comunque gli indici prescritti per la zona RAr 4. Ha quindi avvertito l'insorgente che l'avvio della procedura di pubblicazione rimaneva sospeso e l'ha invitata a comunicargli se la domanda veniva mantenuta.
La ricorrente ha sollecito l'autorità comunale a precisarle i motivi del contrasto. Il municipio non ha dato seguito alla richiesta.
All'inizio di settembre 1995, la _ ha quindi inoltrato una nuova domanda di costruzione, che riprendeva l'impostazione del precedente progetto, ma riduceva l'altezza degli edifici (da m 13,50 a m 10,50) e gli indici (i.s.: da 0,73 a 0,68; i.o. da 24.40 a 20.40) eliminando un piano. Gli edifici sono inoltre stati spostati verso W in modo da lasciare libera l'area che gli studi sull'ubicazione del centro sportivo (variante C) prevedono di riservare alla scuola materna.
C. Con decisione 7 ottobre 1994 il municipio di _ ha sospeso la decisione sulla domanda, ritenendola contraria agli studi pianificatori in corso, che prevedevano di destinare l'intero fondo della ricorrente alla realizzazione del centro sportivo.
D. Con giudizio 23 maggio 1995 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso interposta dalla _.
Dopo aver escluso che si potesse rimproverare al municipio di aver indebitamente procrastinato l'esame sulla domanda allo scopo di elaborare gli studi atti a giustificare la decisione di sospensione, il Governo ha ritenuto che la rappresentazione grafica del dicembre 1994 sul nuovo assetto pianificatorio del fondo fosse sufficiente ad adottare il provvedimento censurato.
Il fondo, stando al Consiglio di Stato, sarebbe peraltro inedificabile a causa della revoca dell'approvazione del PR disposta dallo stesso Governo il 13 luglio 1993.
E. Contro il predetto giudizio governativo la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullato assieme al censurato provvedimento di salvaguardia della pianificazione.
Rievocati i fatti salienti, l'insorgente rileva che sino all'adozione della misura impugnata gli studi pianificatori prevedevano di mantenere la fascia edificabile lungo via _. La decisione di estendere l'area destinata al centro sportivo a tutto il suo fondo sarebbe posteriore all'adozione di tale provvedimento. L'indicazione data dal Dipartimento del territorio nel preavviso del 3 marzo 1994 affinché fosse soppressa la fascia edificabile lungo via _ non sarebbe vincolante. Lo stesso municipio non si sarebbe ancora determinato al riguardo. Inammissibile sarebbe comunque giustificare un provvedimento di sospensione con determinazioni pianificatorie assunte a posteriori. Ad ogni modo, anche se ciò fosse possibile, il piano datato dicembre 1994 che prevede l'utilizzazione di tutto il fondo non potrebbe essere considerato alla stregua di un atto pianificatorio suscettibile di legittimare la sospensione avversata. Né potrebbero essere considerati tali gli atti relativi alla procedura di espropriazione promossa dal municipio.
Prive di fondamento, conclude l'insorgente, sarebbero infine le argomentazioni sviluppate dal Consiglio di Stato con riferimento alla revoca dell'approvazione del PR disposta dallo stesso Governo nel 1993. Il fondo sarebbe in ogni caso edificabile.
F. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il Dipartimento del territorio (Sezione della pianificazione urbanistica), senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio di _ contestando partitamente le tesi dell'insorgente.
G. In sede di replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente confermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.
H. D'ufficio, il Tribunale cantonale amministrativo ha acquisito agli atti lo studio sulle varianti d'ubicazione del centro sportivo elaborato nel maggio del 1991 dal gruppo di lavoro per la revisione del PR, il rapporto di pianificazione ed il piano delle zone del luglio 1995.
Secondo la ricorrente, la variante C emersa da questi ulteriori accertamenti non potrebbe esserle opposta, poiché il municipio avrebbe da tempo optato per la variante D, che non tocca la parte edificabile del suo fondo. Lo dimostrerebbero gli atti prodotti nella procedura di espropriazione.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. Il ricorso è ricevibile in ordine giusta gli art. 21 LE, 43 e 46 PAmm.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva della ricorrente e la tempestività dell'impugnativa sono in effetti pacificamente date.
2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti integrati dai documenti acquisiti d'ufficio da parte di questo Tribunale (art. 18 PAmm).
Le ulteriori prove chieste dall'insorgente (richiamo di verbali della commissione PR del comune, verbali di tutte le sedute del municipio in cui si è discusso della revisione del PR, audizione testimoniali del progettista, del pianificatore, di municipali e presidenti della commissione PR) non appaiono atte a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
3. 3.1. Secondo l'art. 65 LALPT, "in mancanza di una zona di pianificazione l'autorità cantonale o il municipio devono sospendere per due anni al massimo la loro decisione quando la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto".
La norma, che ricalca l'art. 50 LE 1973, mira a salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione, attribuendo effetto anticipato negativo al diritto in formazione e paralizzando l'applicabilità del diritto vigente (RDAT 1987 N. 60; Scolari, Commentario della LE, ad art. 25 bis N. 2). Scopo dell'art. 65 LALPT è quello di impedire che la pianificazione in atto venga compromessa, resa troppo difficile o troppo onerosa da interventi precedenti la sua entrata in vigore.
L'adozione di provvedimenti di salvaguardia della pianificazione retti dall'art. 65 LALPT presuppone l'esistenza di uno studio pianificatorio, ovvero di un progetto sommario di piano che possa essere consultato da parte del privato e consenta di valutare l'incidenza della domanda di costruzione sulla possibilità di attuazione del piano (cfr. art. 24 RLALPT; RDAT 1985, N. 85; Scolari, op. cit., N. 85).
L'applicazione dell'art. 65 LALPT postula inoltre l'esistenza di un contrasto di un certo rilievo fra le opere dedotte in edificazione e gli obiettivi della pianificazione in corso. Il contrasto è dato in particolare nel caso di proposte edificatorie interessanti "sedimi riservati ad attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico, quali scuole, ospedali, cimiteri, strade o aree per lo svago e la ricreazione, per la protezione delle acque della natura o del paesaggio (cfr. art. 25 cpv. 2 lett. a RLALPT; Scolari, op. cit., ad art. 25 bis LE N. 13).
3.2. Nel caso concreto, la ricorrente contesta anzitutto che al momento dell'adozione del provvedimento in esame esistesse già un progetto sommario di piano. Tale piano sarebbe stato allestito soltanto due mesi dopo (dicembre 1994) e non le sarebbe pertanto opponibile.
Le obiezioni della ricorrente vanno disattese.
Gli accertamenti esperiti d'ufficio da questo Tribunale presso l'Ufficio tecnico di _ hanno infatti permesso di reperire una variante pianificatoria, contrassegnata con la lettera C, che prevedeva di utilizzare tutto il fondo della ricorrente per la realizzazione del centro sportivo. In relazione a questo accertamento, la _ obietta che il municipio avrebbe rinunciato a questa variante, optando per la variante D interessante soltanto la parte del fondo che risulta gravata dai vincoli Ep sanciti dal PR vigente. Lo proverebbero gli atti prodotti dal comune nella procedura espropriativa. Ora è vero che in questa procedura il comune si è richiamato alla variante D. La domanda di espropriazione corrisponde tuttavia alla variante C, poiché ha per oggetto tutto il fondo. Lo stesso dicasi per il credito stanziato dal consiglio comunale nel 1991.
A torto la ricorrente rimprovera quindi al municipio di essersi determinato per l'utilizzazione di tutto il suo fondo soltanto dopo aver adottato il provvedimento censurato.
L'ipotesi pianificatoria di cui il municipio si prevale per sospendere la domanda di costruzione è stata peraltro rafforzata dalle risultanze dell'esame preliminare operato dalla Sezione della pianificazione urbanistica sul progetto di PR sottopostole dal comune. Già nel marzo del 1994 l'autorità cantonale, avallando l'ubicazione del centro sportivo, invitava infatti il comune a sopprimere la fascia edificabile del fondo della ricorrente. Già a quel momento tornava quindi d'attualità la variante C, che il progetto di PR sottoposto per esame all'autorità cantonale nell'estate del 1993 aveva apparentemente abbandonato a vantaggio della variante D. Stando alla cronologia degli avvenimenti sembrerebbe addirittura che sia stata questa indicazione ad indurre la ricorrente ad inoltrare dapprima una proposta pianificatoria alternativa e poi la prima domanda di costruzione.
Già per questo motivo, non essendo controversa l'intensità del contrasto con gli studi pianificatori in corso, l'impugnativa dev'essere disattesa.
3.3. Il ricorso andrebbe comunque respinto anche se si volesse ammettere, contro l'evidenza dei fatti, che il municipio abbia sviluppato le proposte pianificatorie contrarie agli interessi della ricorrente soltanto dopo l'inoltro della domanda di costruzione e che i relativi piani siano stati allestiti posteriormente alla decisione impugnata. Nei tempi di trattazione della domanda di costruzione non è in effetti ravvisabile un ritardo tale da esigere che il giudizio sulla legittimità del provvedimento censurato si fondi sulle ipotesi pianificatorie anteriori, ovvero sul piano di indirizzi sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare. Gli ulteriori sviluppi del processo pianificatorio non possono quindi essere ignorati sulla base di considerazioni discendenti dal principio della buona fede.
E quand'anche si volesse ammettere che l'autorità abbia indebitamente ritardato l'esame della domanda allo scopo di elaborare proposte pianificatorie contrarie al progetto in discussione, l'interesse pubblico legato all'attuazione del centro sportivo sarebbe comunque da considerare prevalente sugli interessi della ricorrente. Anche in questa ipotesi non vi sarebbe quindi spazio per accogliere il ricorso.
4. La domanda di costruzione è stata sospesa ancor prima di essere pubblicata e trasmessa all'autorità cantonale per le necessarie verifiche.
Al fine di evitare un inammissibile cumulo dei periodi di sospensione, le misure di salvaguardia della panificazione vanno per principio adottate soltanto dopo aver esperito la procedura di pubblicazione e di esame da parte dei competenti servizi cantonali.
Anche se la ricorrente non ha sollevato contestazioni al riguardo, la disattenzione procedurale in cui è incorso il municipio va nondimeno rilevata d'ufficio. Non già annullando in ordine il provvedimento censurato (e dando quindi modo all'autorità comunale di adottarne un altro una volta esperite le necessarie formalità), bensì semplicemente ingiungendo al municipio di porre rimedio all'omissione senza attendere la scadenza del termine di sospensione.
In esito alle considerazioni dianzi esposte, la decisione municipale impugnata, immune da violazioni del diritto, va quindi confermata.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.