# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 5709e3b9-1dc4-45ed-907e-1c28cb267ef8
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

Sachverhalt
A.
Die B. _ AG, X. _, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001,
Grundbuch X. _. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonen-
plan der Gemeinde X. _ vom 11. Juni 1996 in der Kernzone. Es liegt
ausserdem gemäss Schutzverordnung der Gemeinde X. _ vom
11. Juni 1996 im Ortsbildschutzgebiet Altstadt und Vorstadt. Gemäss
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nati-
onaler Bedeutung (ISOS) gehört das Grundstück Nr. 001 zum histori-
schen Stadtkern der Stadt X. _ und es liegt im ISOS-Gebiet G 1.
Dem Gebiet G 1 kommt nationale Bedeutung zu, es gehört zu den Auf-
nahmekategorien A (ursprüngliche Substanz) und B (ursprüngliche
Struktur) und ist mit Erhaltungsziel A (Substanzerhaltung) eingestuft.
Westlich des Grundstücks Nr. 001 verläuft die H. _strasse, südlich
grenzt es unter anderem an Grundstück Nr. 002. Letzteres steht im
Eigentum von A. _, Y. _. Die Grundstücke Nrn. 001 und 002 sind
mit einem Mehrfamilienhaus überbaut, wobei die gemeinsame Grund-
stücksgrenze etwa mittig durch dieses Gebäude verläuft.
[...]
Übersicht Situation
(Quelle: Geoportal SG)
B.
a) Mit Baugesuch vom 1. Mai 2018 beantragte die B. _ AG bei
der Stadt X. _ die Baubewilligung für den Umbau des bestehenden
Gebäudes in ein Mehrfamilienhaus mit Anbau eines Treppenhauses.
Innert der Auflagefrist vom 20. Juni 2018 bis 3. Juli 2018 erhob A. _
Einsprache gegen das Bauvorhaben. In der Folge fand am 22. August
2018 eine Einspracheverhandlung statt, an der seitens der Einspre-
cherschaft neben A. _ auch seine Ehefrau C. _, Y. _, teilnahm.
Im Rahmen dieser Verhandlung wurden verschiedene Punkte und An-
liegen von A. _ bzw. C. _ besprochen und grundsätzlich bereinigt.
Gestützt darauf teilte A. _ am 3. September 2018 der Stadt X. _
mit, dass er seine Einsprache "bedingt zurückziehe". Er präzisierte na-
mentlich, bedingt heisse dabei, dass er darauf zähle, dass die "Lösun-
gen", welche in der Einspracheverhandlung vom 22. August 2018 er-
arbeitet worden und in der dazugehörigen Aktennotiz dokumentiert
seien, in der Baubewilligung entsprechend zum Ausdruck kämen. Ge-
mäss Auskunft bei dieser Verhandlung beschränke er damit seine Ein-
sprachemöglichkeit in Bezug auf die Baubewilligung auf die in dieser
Sitzung verhandelten Positionen.
b) Mit Beschluss vom 24. September 2018 erteilte der Stadt-
rat X. _ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen. Die
Einsprache von A. _ behandelte der Stadtrat X. _ nicht materiell,
sondern ging von einem "Rückzug am 3. September 2018" aus. Aus-
serdem hielt der Stadtrat in seinem Beschluss ausdrücklich fest, dass

## Considerations

die in den Erwägungen enthaltenen "Auflagen und Bestimmungen"
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 3/15
(gemeint wohl: "Auflagen und Bedingungen") einzuhalten seien. In den
Erwägungen wurde sodann ausgeführt, dass der Energienachweis
noch nicht vorliege. Dieser sei vor Baubeginn zwingend einzureichen.
Ferner verwies der Stadtrat X. _ auf die Beurteilung der kommuna-
len Ortsbildkommission und auf deren Auflage, wonach vor Baubeginn
ein Farb- und Materialkonzept und das Detail des Dachabschlusses
einzureichen sei. Gegen den Beschluss vom 24. September 2018
wurde kein Rechtsmittel ergriffen.
c) Mit E-Mail vom 19. Oktober 2018 – und offenbar auf Anfrage von
C. _ – teilte D. _ (Leiter des Hochbauamtes der Stadt X. _) mit,
dass die Bauherrschaft grundsätzlich mit dem Bauen beginnen könne,
dass aber vor Baubeginn die Auflagen gemäss Baubewilligung zu er-
füllen seien. Am 15. November 2019 informierte E. _ (Sachbearbei-
terin beim Hochbauamt der Stadt X. _) per E-Mail die Bauherrschaft
dahingehend, dass mit dem Bauvorhaben offenbar begonnen worden
sei, dass aber einem Baubeginn erst zugestimmt werden könne, wenn
zusätzliche Unterlagen (Energienachweis, Farb- und Materialkonzept
und Detail Dachabschluss) eingereicht würden. Gleichentags und im
gleichen Sinn äusserte sich D. _ per E-Mail gegenüber der Bauherr-
schaft. Die Auflagen in der Baubewilligung seien – so D. _ – zwin-
gend einzuhalten. Im Übrigen drohte D. _ den Erlass eines Bau-
stopps an.
d) Mit E-Mail vom 18. November 2019 bestätigte D. _ der Bau-
herrschaft unter Bezugnahme auf ein Telefonat, dass der Energie-
nachweis "nach dem Aushöhlen, aber zwingend vor dem Wiederein-
bau" eingereicht werden könne. Zum Farb- und Materialkonzept führte
D. _ aus, diesbezüglich erhalte die Bauherrschaft die noch notwen-
digen Detailangaben zur genauen Forderung der Ortsbildkommission.
Bezüglich Details zum Dachabschluss solle sich die Bauherrschaft "di-
rekt mit den betroffenen Nachbarn besprechen".
e) Mit Schreiben vom 26. November 2019 gelangte A. _ an die
Stadt X. _, gefolgt offenbar von mehreren telefonischen Kontakten
zwischen Bauherrschaft, Stadt X. _ und A. _. Dieser Austausch
mündete in einer E-Mail von D. _ vom 11. Dezember 2019, worin er
seine Sicht auf die "Ausgangslage" zusammenfasste.
f) Mit Schreiben vom 23. Dezember 2019 beantragte A. _, nun
vertreten von lic.iur. Thomas Bösch, Rechtsanwalt, St.Gallen, nament-
lich, es sei mit sofortiger Wirkung ein Baustopp zu verfügen und es sei
über den gegenwärtigen Zustand der Bauten und über die stattgefun-
denen Bauarbeiten umgehend eine Baukontrolle mit entsprechender
amtlicher Protokollierung vorzunehmen.
g) Mit E-Mail vom 7. Januar 2020 ging D. _ unter Bezugnahme
auf die Eingabe vom 23. Dezember 2019 unter anderem auf den Ener-
gienachweis, das Farb- und Materialkonzept und das Detail des Dach-
abschlusses ein. Darüber hinaus teilte er mit, es bestehe derzeit kein
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 4/15
Grund bzw. Anlass für eine ausserordentliche Baukontrolle oder einen
Baustopp.
h) Mit Eingabe vom 8. Januar 2020 ersuchte A. _ den Stadtrat
X. _ darum, über die verlangte Baueinstellung einen anfechtbaren
förmlichen Entscheid zu treffen, andernfalls an das kantonale Baude-
partement gelangt werde. Es folgte ein weiterer Austausch per E-Mail
vom 8. und 10. Januar 2020, worin D. _ die Teilnahme von Rechts-
anwalt Thomas Bösch an einem Augenschein mit der Ortsbildkommis-
sion vorschlug, was abgelehnt wurde.
C.
Mit Eingabe vom 24. Januar 2020 erhob A. _ durch seinen Rechts-
vertreter Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Baudepartement. Es
werden folgende Anträge gestellt:
1. Der Beschwerdegegner sei anzuweisen,
- gegen die Beschwerdegegnerin (hier: die ) betreffend das Grundstück Nr. 001, H. _strasse 12, X. _ bis zum  einer rechtskräftigen Baubewilligung und  allfälliger planerischer Auflagen mit sofortiger Wirkung eine Baueinstellung zu verfügen, unter Entzug der aufschiebenden Wirkung gegen diese Verfügung.
- auf dem genannten Grundstück der  (hier: der Beschwerdebeteiligten) über den gegenwärtigen Zustand der Bauten und über die stattgefundenen Bauarbeiten umgehend eine Baukontrolle mit entsprechender amtlicher  vorzunehmen, und
- nach allfälliger Ergänzung des Baugesuchs durch die Beschwerdegegnerin (hier: die ) betreffend die Bauarbeiten auf dem  Grundstück, das ergänzte Baugesuch,  unter Einschluss des Farb- und , der Planung Dachabschlusses und des Energienachweises aufzulegen und unter  der kantonalen Denkmalpflege das  Nr. 001 fortzuführen.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Darüber hinaus beantragt der Beschwerdeführer, es sei im Sinn einer
vorsorglichen Massnahme bis zur Entscheidung über seine Be-
schwerde die beantragte Baueinstellung auf dem Baugrundstück mit
sofortiger Wirkung und ohne vorherige Anhörung des Beschwerde-
gegners und der Beschwerdebeteiligten durch das angerufene Depar-
tement als Aufsichtsbehörde des Beschwerdegegners direkt zu verfü-
gen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 5/15
Zur Begründung wird zusammengefasst geltend gemacht, es sei mit
den Bauarbeiten begonnen worden, obwohl keine gültige Baubewilli-
gung vorliege und ohne dass zuvor sämtliche Auflagen und Bedingun-
gen erfüllt bzw. eingehalten worden seien.
D.
a) Mit Vernehmlassung vom 6. Februar 2020 beantragt der Be-
schwerdegegner sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Zur Be-
gründung wird geltend gemacht, es bestehe nach wie vor kein Anlass,
eine Baueinstellung zu verfügen. Ausserdem würden – wie bei allen
anderen Bauprojekten – die notwendigen Zwischen- und Endkontrol-
len vorgenommen. Es bestehe kein Anlass, das fragliche Bauvorha-
ben anders zu behandeln. Ferner liege es in der Zuständigkeit und im
Ermessen des Stadtrates und der Ortsbildkommission der Stadt
X. _, die Unterlagen zu prüfen und zu bewilligen. Eine Neuauflage
sei nicht erforderlich.
b) Mit E-Mail vom 3. März 2020 teilt D. _ mit, dass die Denkmal-
pflege von Anfang an in das Projekt eingebunden gewesen sei und
verweist auf ein Schreiben des Amtes für Kultur vom 27. Februar 2020.
c) Die Beschwerdebeteiligte liess sich im Beschwerdeverfahren
nicht vernehmen.
E.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes zur Behandlung der
Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen den Beschwerdegegner
ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 Bst. b des Gesetzes über die Verwal-
tungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) in Verbindung mit
Art. 25 Abs. 1 Bst. b des Geschäftsreglements der Regierung und der
Staatskanzlei (sGS 141.3). Die Frist- und Formerfordernisse von
Art. 92 VRP in Verbindung mit Art. 48 VRP sowie Art. 90 VRP sind
erfüllt.
1.2 Rechtsverweigerungsbeschwerde kann erhoben werden, soweit
kein ordentliches Rechtmittel gegeben ist oder offenstand (Art. 88
Abs. 1 VRP). Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist somit ein aus-
serordentliches und absolut subsidiäres Rechtsmittel. Vor ihrer Ergrei-
fung müssen sämtliche ordentlichen Rechtsmittel ausgeschöpft wer-
den. Wird namentlich die Einsprache- und Rekursmöglichkeit ver-
säumt, bleibt die Rechtsverweigerungsbeschwerde ausgeschlossen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 6/15
(ZOGG/WYSS, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Praxiskommentar zum Ge-
setz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 88
N 3; CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen
– dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, St.Gallen
2003, N 1207). Eine Besonderheit der Rechtsverweigerungsbe-
schwerde liegt darin, dass es diesem Rechtsmittel oftmals an einem
Anfechtungsobjekt fehlt oder gegen das Anfechtungsobjekt kein or-
dentliches Rechtsmittel offensteht (ZOGG/WYSS, a.a.O., Art. 88 N 5).
Die vorliegende Rechtsverweigerungsbeschwerde zielt primär auf den
Erlass eines Baustopps mit der Begründung, es sei mit Bauarbeiten
begonnen worden, obwohl keine gültige Baubewilligung vorliege und
obwohl die vor Baubeginn zu erfüllenden Auflagen der (rechtsungülti-
gen) Baubewilligung nicht eingehalten seien. Der Beschwerdeführer
wirft dem Beschwerdegegner vor, den Erlass eines Baustopps zu Un-
recht zu verweigern. Bei der diesbezüglichen Weigerung – sinnge-
mäss enthalten im E-Mail von D. _ vom 7. Januar 2020 – handelt es
sich um keine anfechtbare Verfügung, zumal der Weigerung soweit
ersichtlich kein Beschluss des Stadtrates als zuständiger Behörde zu-
grunde lag und die Weigerung auch nicht von einem Mitglied des
Stadtrates (sondern von D. _ als Leiter Hochbau) kommuniziert
wurde. Dem Beschwerdeführer stand somit kein ordentliches Rechts-
mittel zur Verfügung, weshalb die Voraussetzung nach Art. 88 Abs. 1
VRP für die Erhebung der Rechtsverweigerungsbeschwerde erfüllt ist.
Daran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer im ursprünglichen
Baubewilligungsverfahren Einsprache erhoben hatte, denn Gegen-
stand jener Baubewilligung war nicht die vorliegend hauptsächlich re-
levante Frage nach dem Erlass eines Baustopps.
1.3 Bei den Gründen für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde
wird unterschieden zwischen formeller und materieller Rechtsverwei-
gerung. Art. 88 Abs. 2 Bst. a VRP nennt die formellen Gründe. Es sind
dies die Weigerung, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzuneh-
men (formelle Rechtsverweigerung im engen Sinn) sowie die unge-
rechtfertigte Verzögerung einer Amtshandlung bzw. die Verschlep-
pung des Verfahrens (Rechtsverzögerung). Bei der formellen Rechts-
verweigerung im engen Sinn fällt die an sich zuständige Behörde zu
Unrecht keine Entscheidung bzw. nur eine Teilentscheidung oder un-
terlässt es zu Unrecht, die für die Beurteilung notwendigen Abklärun-
gen zu treffen. Erforderlich ist dabei zunächst, dass der Betroffene ei-
nen Anspruch auf die Vornahme der entsprechenden Handlung res-
pektive den Erlass einer Verfügung hat. Ist eine solche nicht vorge-
schrieben, fehlt es an einem Anspruch auf die geforderte Amtshand-
lung und entsprechend an der Voraussetzung für die Rechtsverweige-
rungsbeschwerde im engen Sinn. Die Weigerung, die vorgeschrie-
bene Amtshandlung vorzunehmen, kann ausdrücklich oder stillschwei-
gend erfolgen. Dabei muss aus den Umständen eindeutig hervorge-
hen, dass die Behörde in der Sache nicht tätig zu werden gedenkt
(ZOGG/WYSS, a.a.O., Art. 88 N 5 ff.; CAVELTI/VÖGELI, a.a.O.,
N 1208 f.).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 7/15
Der Beschwerdeführer geht davon aus, es liege keine gültige Baube-
willigung vor und es seien die vor Baubeginn zu erfüllenden Auflagen
der (rechtsungültigen) Baubewilligung nicht eingehalten. Sollte sich
diese Auffassung als zutreffend erweisen (dazu im Einzelnen unten),
können zur Erhaltung des Zustands oder zur Sicherung bedrohter
rechtlicher Interessen gestützt auf Art. 18 Abs. 1 VRP bei gegebenen
Voraussetzungen vorsorgliche Massnahmen – wie beispielsweise der
Erlass eines Baustopps samt dazugehöriger Abklärungen – getroffen
werden. Art. 18 Abs. 1 VRP ist zwar als Kann-Vorschrift formuliert.
Dies ändert aber nichts daran, dass ein Anspruch auf vorsorgliche
Massnahmen besteht, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (MÄRKLI,
in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Praxiskommentar zum Gesetz über die Ver-
waltungsrechtspflege, Zürich/St.Gallen 2020, Art. 18 N 30). Weil sich
darüber hinaus der Beschwerdegegner weigert, einen Baustopp zu
verfügen, steht einem Eintreten auf die Rechtsverweigerungsbe-
schwerde auch unter diesem Aspekt nichts entgegen.
2.
Der Beschwerdeführer beantragt, es sei der Beschwerdegegner anzu-
weisen, gegenüber der Beschwerdebeteiligten eine Baueinstellung zu
verfügen. Zu prüfen ist folglich, ob die Voraussetzungen für einen Bau-
stopp im Zeitpunkt des vorliegenden Entscheids gegeben sind.
2.1 Die Behörde kann zur Erhaltung des Zustands oder zur Siche-
rung bedrohter rechtlicher Interessen vorsorgliche Massnahmen tref-
fen (Art. 18 Abs. 1 VRP). Vorsorgliche Massnahmen sind dazu be-
stimmt, einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand einstweilen un-
verändert zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen einstweilen
sicherzustellen. Der Hauptzweck des einstweiligen Rechtsschutzes ist
seine Sicherungsfunktion im Hinblick auf das Ergebnis des Hauptsa-
chenverfahrens (MÄRKLI, a.a.O., Art. 18 N 12; F. GYGI, Bundesverwal-
tungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 246; KÖLZ/HÄNER, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich
1993, N 284; CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1107). Für den Entscheid über
vorsorgliche Massnahmen sind die Interessen des Gesuchstellers so-
wie die der übrigen Beteiligten und der Öffentlichkeit gegeneinander
abzuwägen. In diese Abwägung können – mit Zurückhaltung – auch
die Aussichten des Ausgangs des Verfahrens einbezogen werden, so-
fern diese eindeutig sind. Besondere Bedeutung kommt dabei dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu (VerwGE B 2019/160 vom
23. Januar 2020 Erw. 2.1; VerwGE B 2012/171 vom 10. Oktober 2012
Erw. 4.1; MÄRKLI, a.a.O., Art. 18 N 28; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N 284;
KÖLZ/BOSSHART/RÖHL, Kommentar zum Verwaltungsrechtpflegege-
setz, Zürich 1999, N 9 zu § 6; CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1111). Einst-
weiliger Rechtsschutz ist in allen Verfahrensarten und in allen Verfah-
rensstadien und durch alle Instanzen hindurch möglich und gefordert,
da jedes Verfahren auch tatsächlich effektiv sein soll. Das VRP kon-
zentriert die Bestimmungen dazu auf der erstmals möglichen Stufe,
also für die vorsorglichen Massnahmen auf der Stufe der Verwaltungs-
behörden. Es können aber auch die höheren Instanzen gestützt auf
Art. 18 VRP ursprüngliche vorsorgliche Massnahmen erlassen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 8/15
(vgl. MÄRKLI, a.a.O., Art. 18 N 3 und N 14). Im verwaltungsinternen
Verfahren können vorsorgliche Massnahmen von Amtes wegen ge-
troffen werden (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 1107).
2.2 Gemäss Art. 159 Abs. 1 Bst. a des Planungs- und Baugesetzes
(sGS 731.1; abgekürzt PBG) wird die Einstellung der Arbeiten verfügt,
wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung
oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird.
Unter einem Baustopp versteht man den Befehl der Baubehörde an
den Bauherrn, sämtliche oder näher umschriebene Bauarbeiten un-
verzüglich einzustellen und bis zu einer gegenteiligen Anordnung ru-
hen zu lassen. Der gewöhnlich unbefristete Baustopp bleibt so lange
in Kraft, bis eine abweichende vorsorgliche Massnahme verbunden
mit der Baufreigabe oder aber der baurechtliche Entscheid in der Sa-
che selbst bzw. eine andere Anordnung ergeht (CH. MÄDER, Das Bau-
bewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1991, N 631 ff. zu § 43; M. RUOSS
FIERZ, Massnahmen gegen illegales Bauen, Diss. Zürich 1999, S. 95;
BDE Nr. 44/2019 vom 9. Juli 2019 Erw. 3.2). Beim Baustopp im Sinn
von Art. 159 Abs. 1 Bst. a PBG handelt es sich um eine vorsorgliche
Massnahme (VerwGE B 2019/160 vom 23. Januar 2020 Erw. 2.1).
2.3 Die Baueinstellung kommt zunächst bei formell baurechtswidri-
gen Bauarbeiten in Frage. Eine formelle Baurechtswidrigkeit ist gege-
ben, wenn keine Bewilligung vorliegt, von einer solchen abgewichen
wurde oder Bedingungen bis vor Baubeginn bzw. bis zu einem in der
Baubewilligung bestimmten Zeitpunkt nicht erfüllt werden. Mit einem
Baustopp bei Vorliegen einer formellen Baurechtswidrigkeit kann die
Baubehörde sicherstellen, dass der Baubewilligungszwang nicht ohne
Folgen umgangen werden kann, die präventive Kontrolle, welche die
Baubehörde durch das Baubewilligungsverfahren gewährleistet, nicht
unterlaufen wird, der illegal Bauende oder Nutzende gegenüber dem
rechtstreuen Bürger keinen zeitlichen Vorteil hat sowie allfällige mate-
rielle Baurechtswidrigkeiten nicht verstärkt werden (M. RUOSS FIERZ,
a.a.O., S. 20 ff. und S. 98 f.; BDE Nr. 44/2019 vom 9. Juli 2019
Erw. 3.3).
2.4 Vorliegend hielt der Beschwerdegegner in der Baubewilligung
im Beschlussdispositiv ausdrücklich fest, dass die in den Erwägungen
enthaltenen Auflagen und Bestimmungen (gemeint: Bedingungen)
einzuhalten seien. In den Erwägungen verwies er auf die Beurteilung
der kommunalen Ortsbildkommission und auf deren Auflage, wonach
vor Baubeginn ein Farb- und Materialkonzept und das Detail des
Dachabschlusses einzureichen seien. Mit den Bauarbeiten wurde un-
bestrittenermassen begonnen, bevor ein solches Farb- und Material-
konzept vorlag und die Frage des Dachabschlusses geklärt war. Die
Bauarbeiten waren somit jedenfalls im Zeitpunkt ihres Beginns ohne
Weiteres formell baurechtswidrig.
Daran ändert nichts, dass gemäss Darstellung des Beschwerdegeg-
ners die Auflagen bezüglich Farb- und Materialkonzept und Detail
Dachabschluss "erfüllt und genehmigt sein müssen, bevor die dadurch
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 9/15
betroffenen Bauteile verändert werden". Ein solches Vorgehen wider-
spricht im vorliegenden Fall dem klaren Wortlaut in der Baubewilli-
gung, wonach gemäss Beurteilung der Ortsbildkommission "vor Bau-
beginn" ein Farb- und Materialkonzept und das Detail des Dachab-
schlusses einzureichen gewesen wäre. Auf die Einhaltung dieser Vor-
gaben darf sich (auch) der Beschwerdeführer als damaliger Einspre-
cher verlassen, umso mehr, als sein Gebäudeteil mit jenem der Be-
schwerdebeteiligten zusammengebaut und er damit besonders vom
Farb- und Materialkonzept und von der konkreten Ausgestaltung des
Dachabschlusses betroffen ist.
Am Gesagten ändert ebenfalls nichts, dass der Bauherrschaft mit
E-Mail vom 18. November 2019 mitgeteilt wurde, sie erhalte "die noch
notwendigen Detailangaben zur genauen Forderung der Ortsbildkom-
mission" und sie wolle die Details zum Dachabschluss "direkt mit den
betroffenen Nachbarn besprechen". Solche Änderungen der Baube-
willigung bzw. der darin enthaltenen Auflagen und Bedingungen zu
Gunsten der Bauherrschaft wären vom Beschwerdegegner als zustän-
diger Baubewilligungsbehörde zu beschliessen gewesen; eine Mittei-
lung des Leiters Hochbau genügt dafür schon aus formellen Gründen
nicht.
Insgesamt bleibt es somit dabei, dass die Bauarbeiten jedenfalls im
Zeitpunkt ihres Beginns formell baurechtswidrig waren.
2.5 Mit E-Mail vom 3. März 2020 macht D. _ unter Verweis auf ein
Schreiben von F. _ (Amt für Kultur, Denkmalpflege) vom 27. Feb-
ruar 2020 geltend, die Denkmalpflege sei von Anfang in das Projekt
eingebunden gewesen. Aus dem fraglichen Schreiben vom 27. Feb-
ruar 2020 ergibt sich ferner, dass zwischenzeitlich offenbar die Bau-
gesuchsunterlagen "mit Details vom 22.01.2020 sowie dem Farb- und
Materialkonzept vom 18.02.2020" ergänzt wurden. F. _ führt in ih-
rem Schreiben weiter aus, wenn die Fenster in RAL 9010 (statt 9016)
ausgeführt würden und "das Protokoll der Ortsbildschutzkommission
vom 21.01.2020 erfüllt" werde, erfolge durch das geplante Vorhaben
keine unzulässige Beeinträchtigung des Schutzobjektes. Gemäss
Art. 122 Abs. 3 PBG sei demnach keine formelle Zustimmung der kan-
tonalen Denkmalpflege erforderlich. Dazu ist folgendes zu bemerken:
2.5.1 Nach ständiger Rechtsprechung ist in Gebieten mit erhöhten äs-
thetischen Anforderungen das Baugesuch stets einschliesslich der
konkreten Fassaden- und Dachgestaltung sowie Farb- und Material-
wahl zu beurteilen, weil andernfalls die Einfügung der Baute bzw. die
allfällige Beeinträchtigung eines Schutzgegenstands noch nicht ab-
schliessend beurteilt werden kann (GVP 2010 Nr. 132; VerwGE
B 2011/122 vom 1. Mai 2012 Erw. 2.3; BDE Nr. 32/2019 vom 5. Juni
2019 Erw. 5). Diesen Anforderungen kam der Beschwerdegegner vor-
liegend offenkundig nicht nach: Obwohl das Baugrundstück im Orts-
bildschutzgebiet Altstadt und Vorstadt liegt, zum historischen Stadt-
kern der Stadt X. _ gehört und diesem Gebiet (ISOS-Gebiet G 1)
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 10/15
nationale Bedeutung mit Erhaltungsziel A (Substanzerhaltung) zu-
kommt, sah der Beschwerdegegner von einer gleichzeitigen Prüfung
des gesamten Bauvorhabens ab bzw. war ihm mangels Vollständigkeit
der Baugesuchsunterlagen eine gleichzeitige Prüfung nicht möglich.
Der Beschwerdegegner ordnete einzig die Nachreichung eines Farb-
und Materialkonzepts und des Details des Dachabschlusses "vor Bau-
beginn" an. Damit verwies er in Anwendung von Art. 149 PBG die Prü-
fung der Fassaden- und Dachgestaltung sowie der Farb- und Materi-
alwahl in ein nachlaufendes Bewilligungsverfahren.
2.5.2 Festzustellen ist vorliegend weiter, dass angesichts der be-
schriebenen rechtlichen und tatsächlichen Umstände für die Geneh-
migung des Farb- und Materialkonzepts und des Details des Dachab-
schlusses die Durchführung eines nachlaufenden Bewilligungsverfah-
rens (Art. 149 PBG), eines vereinfachten Verfahrens (Art. 140 f. PBG)
oder eines Meldeverfahren (Art. 142 f. PBG) grundsätzlich unzulässig
(gewesen) wären (vgl. zum Ganzen auch Baudepartement SG, Juris-
tische Mitteilungen 2015/II/4 und 2015/III/2, beide noch zum zwischen-
zeitlich aufgehobenen Gesetz über die Raumplanung und das öffent-
liche Baurecht vom 6. Juni 1972). Vorliegend gilt es jedoch auch zu
berücksichtigen, dass die Baubewilligung vom 28. September 2018
mitsamt der strittigen Nebenbestimmung unangefochten in Rechts-
kraft erwachsen ist. Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens hat
zudem offenbar einzig der Beschwerdeführer Einsprache erhoben und
seine Einsprache am 3. September 2018 und gestützt auf eine Ein-
sprache-/Einigungsverhandlung vom 22. August 2018 ("bedingt") zu-
rückgezogen. Der Rückzug erfolgte erklärtermassen in der Annahme,
dass die Lösungen gemäss Einspracheverhandlung vom 22. August
2018 "in der Baubewilligung entsprechend zum Ausdruck kommen"
(vgl. Schreiben Beschwerdeführer vom 3. September 2018). Vor die-
sem Hintergrund wird der Beschwerdegegner das zwischenzeitlich of-
fenbar vorhandene Farb- und Materialkonzept sowie das Detail des
Dachabschlusses dem Beschwerdeführer zur Kenntnis bringen und
ihm eine (erneute) Einsprachemöglichkeit gewähren müssen. An-
schliessend wird der Beschwerdegegner das Farb- und Materialkon-
zept und das Detail des Dachabschlusses sowie eine allfällige Ein-
sprache des Beschwerdeführers materiell behandeln, seinen diesbe-
züglichen Entscheid in einen förmlichen Beschluss kleiden und dem
Beschwerdeführer unter Gewährung der ordentlichen Rechtsmittel-
möglichkeit eröffnen müssen. Von einer erneuten öffentlichen Auflage
des Farb- und Materialkonzepts und des Details des Dachabschlusses
kann unter den gegebenen Umständen demgegenüber abgesehen
werden.
2.5.3 An der Notwendigkeit des dargestellten Vorgehens vermögen
die im Schreiben vom 27. Februar 2020 enthaltenen Ausführungen
von F. _ genausowenig etwas ändern wie der Umstand, dass zwi-
schenzeitlich offenbar ein Farb- und Materialkonzept vom 18. Februar
2020 und "Details vom 22.01.2020" vorliegen. Die Einschätzung von
F. _ entspricht inhaltlich einer Antwort auf eine Voranfrage, mit der
die kantonale Denkmalpflege – vor der förmlichen Durchführung des
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 11/15
eigentlichen Bewilligungsverfahrens – in Aussicht stellt, eine geplante
Lösung zu akzeptieren. Dies zeigt sich namentlich auch darin, dass
nach Auffassung von F. _ die Bewilligungsfähigkeit des Farb- und
Materialkonzepts und des "Details vom 22.01.2020" nur unter be-
stimmten Voraussetzungen gegeben ist. Es wird mithin Sache der Be-
schwerdebeteiligten als Bauherrin sein, für eine Anpassung des Pro-
jekts im Sinn der Vorgaben von F. _ zu sorgen. Gegebenenfalls
wäre – jedenfalls gemäss Schreiben vom 27. Februar 2020 – keine
Zustimmung der kantonalen Denkmalpflege erforderlich. Passt die Be-
schwerdebeteiligte ihr Projekt hingegen nicht an, würde die kantonale
Denkmalpflege mutmasslich entsprechende Auflagen verfügen, wofür
im Übrigen der Leiter der Abteilung Denkmalpflege zuständig wäre
(vgl. Art. 1 Abs. 1 der Ermächtigungsverordnung (sGS 141.41) i.V.m.
Anhang 3 Nr. DI.B.05.01). Sollte eine Zustimmung der kantonalen
Denkmalpflege bzw. Auflagen zum Bauvorhaben seitens kantonaler
Denkmalpflege nötig werden, hätte der Beschwerdegegner dem Be-
schwerdeführer auch diesen Entscheid – im Rahmen eines Gesam-
tentscheids – zu eröffnen.
2.5.4 Bevor das Farb- und Materialkonzept und das Detail des Dach-
abschlusses nicht (unter Einbezug der kantonalen Denkmalpflege)
förmlich und rechtskräftig bewilligt sind, widersprechen Bauarbeiten
auf Grundstück Nr. 001 der klaren Vorgabe gemäss Baubewilligung.
Solche Arbeiten sind somit auch im heutigen Zeitpunkt formell bau-
rechtswidrig.
2.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Bauarbeiten im Zeit-
punkt ihres Beginns unrechtmässig erfolgten und auch aktuell noch
unrechtmässig sind. Inwiefern die Einstellung der Arbeiten unverhält-
nismässig sein könnte, ist nicht ersichtlich und wurde von der Be-
schwerdebeteiligten nicht dargelegt. Damit überwiegt das öffentliche
Interesse an der Einstellung der Bauarbeiten die privaten Interessen
der Beschwerdebeteiligten an der Fortführung der (formell baurechts-
widrigen) Bauarbeiten. Die Baupolizeibehörde wäre vor diesem Hin-
tergrund verpflichtet gewesen, einen Baustopp zu erlassen. Nachdem
sie dies unterlassen hat und im Beschwerdeverfahren an ihrem Stand-
punkt, wonach kein Anlass für eine Baueinstellung bestehe, festhält,
ist die Einstellung sämtlicher Bauarbeiten von Amtes wegen im vorlie-
genden Beschwerdeverfahren zu verfügen. Weil das Farb- und Mate-
rialkonzept und das Detail des Dachabschlusses noch förmlich – und
unter Einbezug des Beschwerdeführers – zu bewilligen sind, rechtfer-
tigt es sich, die Bauarbeiten bis zur rechtskräftigen Bewilligung zu un-
tersagen.
2.7 Mit der vorerwähnten Anordnung betreffend Baueinstellung
durch die Beschwerdeinstanz erübrigt sich eine diesbezügliche Anwei-
sung an den Beschwerdegegner im Sinn der Beschwerde (vgl.
Rechtsbegehren Ziff. 1 al. 1 der Beschwerde). Der Vollzug des Bau-
stopps obliegt gleichwohl dem Beschwerdegegner. Er wird zu kontrol-
lieren haben, ob der Baustopp eingehalten wird, was voraussetzt, dass
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 12/15
er sich ein Bild macht über die zwischenzeitlich vorgenommenen Ar-
beiten bzw. über den aktuellen Zustand des von den Bauarbeiten be-
troffenen Gebäudes. Das Ergebnis dieser Kontrolle ist in geeigneter
Weise zu dokumentieren.
3.
3.1 Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 VRP hat die
Beschwerde grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Während nach der
früheren Fassung von Art. 51 Abs. 1 VRP für den Entzug der aufschie-
benden Wirkung Gefahr im Verzug erforderlich war, was nach der Pra-
xis eine unmittelbare und schwere Gefährdung wichtiger öffentlicher
Interessen, die sich mit erheblicher Überzeugungskraft zeigt, voraus-
setzte (GVP 1997 Nr. 74), genügt nach geltendem Recht ein wichtiger
Grund. Als wichtiger Grund gilt insbesondere ein öffentliches Inte-
resse, das den sofortigen Vollzug einer Verfügung erfordert. Der Ent-
scheid über die aufschiebende Wirkung erfordert im Rahmen der Ver-
hältnismässigkeitsprüfung eine Interessenabwägung (Botschaft der
Regierung vom 28. Februar 2006 zum V. Nachtrag zum Gesetz über
die Verwaltungsrechtspflege, ABl 2006, 837). An der Einhaltung und
Durchsetzung der Rechtsordnung besteht ein gewichtiges öffentliches
Interesse (Urteil des Bundesgerichtes 1P.708/2006 und 1P.710/2006
vom 13. April 2007 Erw. 5.4 und 5.5.1; VerwGE B 2006/42, B 2006/43
und B 2006/44 vom 14. September 2006 Erw. 3.c; BDE Nr. 5/2020
vom 17. Januar 2020 Erw. 3).
3.2 Bei einem allfälligen Weiterzug dieses Entscheids würden je-
denfalls mehrere Wochen, allenfalls auch Monate vergehen, bis eine
rechtskräftige Beurteilung des Baustopps vorliegt. Es ist deshalb ge-
rechtfertigt, einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung
zu entziehen. Wie vorstehend ausgeführt, sind die in der Baubewilli-
gung festgesetzten Auflagen und Bedingungen (noch) nicht vollstän-
dig erfüllt und ist hinsichtlich des Farb- und Materialkonzepts und des
Details des Dachabschlusses die Fortsetzung des Bewilligungsverfah-
rens unter Einbezug des Beschwerdeführers ausstehend. An der Ein-
haltung des korrekten Verfahrensablaufs, an der Rechtssicherheit wie
auch der Gleichbehandlung aller Baugesuchsteller besteht sodann ein
grosses öffentliches Interesse. Diesen ausgewiesenen öffentlichen In-
teressen steht einzig das private Interesse der Beschwerdebeteiligten
an der Fortführung der Bauarbeiten gegenüber. Dieses private Inte-
resse ist nicht geeignet, die gewichtigen öffentlichen Interessen zu
überwiegen, was sich im Übrigen auch darin zeigt, dass sich die Be-
schwerdebeteiligte im Beschwerdeverfahren nicht veranlasst sah, eine
Vernehmlassung einzureichen und ihre Interessen am Weiterbau auf-
zuzeigen und zu belegen. Entsprechend sind vorliegend wichtige
Gründe gegeben, einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wir-
kung von Amtes wegen zu entziehen.
4.
4.1 Der Vollständigkeit halber ist auf den vom Beschwerdeführer
ebenfalls thematisierten Energienachweis einzugehen, zumal er bean-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 13/15
tragt, es sei der Beschwerdegegner anzuweisen, nach allfälliger Er-
gänzung des Baugesuchs das ergänzte Baugesuch – namentlich un-
ter Einschluss des Energienachweises – aufzulegen und das Bewilli-
gungsverfahren Nr. 001 fortzuführen.
4.2 Aus den Akten ergibt sich, dass im Zeitpunkt der Erteilung der
Baubewilligung der Energienachweis nicht vorlag, weshalb die Bau-
herrschaft mittels Auflage verpflichtet wurde, den Nachweis vor Bau-
beginn einzureichen. In Abweichung von dieser Auflage wurde mit den
Bauarbeiten vor Einreichung des Nachweises begonnen, was der Be-
schwerdeführer zu Recht geltend macht. Zwischenzeitlich liegt der
Energienachweis jedoch offenbar vor. Er wurde anscheinend am
8. Januar 2020 beim Hochbaumt der Stadt X. _ eingereicht und glei-
chentags ebenfalls vom Hochbauamt genehmigt (vgl. Schreiben des
Hochbauamtes X. _ vom 8. Januar 2020 gemäss act. 24 der kom-
munalen Vorakten; fehlend in den Vorakten hingegen der Energie-
nachweis selber). Diesbezüglich ist es – anders als beim Farb- und
Materialkonzept und beim Detail des Dachabschlusses – in vorliegen-
der Konstellation nicht nötig, den Energienachweis dem Beschwerde-
führer zuzustellen oder ihm diesbezüglich Parteirechte einzuräumen,
zumal im Rahmen der Einsprache bezüglich des Energienachweises
keine Vorbehalte oder Rügen formuliert wurden.
5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Rechtsverweigerungsbe-
schwerde begründet und im Sinn der Erwägungen gutzuheissen ist.
Die begonnenen Bauarbeiten sind baurechtswidrig und umgehend
einzustellen.
6.
6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13 des Ge-
bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5).
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wären die amtlichen
Kosten der Politischen Gemeinde X. _ aufzuerlegen. Auf deren
Erhebung wird jedoch verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
6.2 Der von Rechtsanwalt Thomas Bösch am 31. Januar 2020 ge-
leistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet.
7.
Der Beschwerdeführer beantragt eine ausseramtliche Entschädigung.
7.1 Im Rechtsverweigerungsbeschwerdeverfahren werden ausser-
amtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und
Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 92 VRP
i.V.m. Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird
den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen aufer-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 20/2020), Seite 14/15
legt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilpro-
zessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter
VRP).
7.2 Der Beschwerdeführer obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Ver-
fahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten
bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der
Honorarordnung (sGS 963.75, abgekürzt HonO) ermessensweise auf
Fr. 2'750.– festzulegen; ein Mehrwertsteuerzuschlag entfällt mangels
eines begründeten Antrags (vgl. Art. 29 HonO).