# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** da166bd9-552c-571b-9366-b0c6ac24dff4
**Court:** GE_CJ
**Chamber:** GE_CJ_015
**Year:** 2015
**Language:** fr
**Jurisdiction:** GE / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

EN FAIT
1. Monsieur A_, citoyen suisse, est domicilié à Troinex, dans le canton de Genève, où il exerce ses droits politiques. ![endif]>![if>
2. Le 14 mars 2013, le Conseil d'État de la République et canton de Genève (ci-après : le Conseil d’État) a saisi le Grand Conseil d’un projet de loi modifiant la loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957 (LGZD –
L 1 35
). ![endif]>![if>
Pour l’essentiel, ce projet de loi (ci-après : PL 11141) prévoyait d’obliger les propriétaires de logements destinés à la vente situés en zone de développement à les occuper eux-mêmes, sauf justes motifs agréés par le département compétent (art. 5 al. 1 let. b LGZD), et il préconisait de ne pas permettre, en principe, l’aliénation de tels logements qui seraient loués durant la période de contrôle pour le motif qu’ils avaient été dès leur construction soumis au régime de la propriété par étages (art. 8A LGZD), soit pour l’un des motifs d’autoriser l’aliénation d’appartements destinés à la location prévu par l’art. 39 al. 4 let. a de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation, du 25 janvier 1996 (LDTR -
L 5 20
). Il s’agissait de remédier à des pratiques auxquelles certains promoteurs-constructeurs et certains acquéreurs de logements PPE en zone de développement se livraient, à savoir la thésaurisation de tels appartements aux fins de revente avec une forte plus-value à l’issue de la période de contrôle.
3. Le 7 janvier 2014, la commission du logement a rendu son rapport sur le PL 11141 (ci-après : PL 11141-A). ![endif]>![if>
Pour l’essentiel, la majorité de la commission acceptait l’obligation faite par le PL 11141 au propriétaire d’un logement destiné à la vente de l'habiter, mais elle proposait d’énumérer à titre exemplatif les justes motifs de déroger à cette obligation et de modifier l’art. 39 al. 4 let. a LDTR par une réserve du régime applicable à l’aliénation d’appartements destinés à la vente régi par le nouvel art. 8A LGZD.
Lors de sa séance du 23 janvier 2014, le Grand Conseil a renvoyé le PL 11141 à la commission du logement.
4. Le 20 février 2014, la commission du logement a déposé un nouveau rapport sur le PL 11141 (ci-après : PL 11141-B). ![endif]>![if>
Proposant l’abandon de l’obligation d’occuper les logements destinés à la vente que le PL 11141-A imposait aux acquéreurs de tels logements, la majorité de la commission prévoyait de limiter le droit d’aliéner de tels appartements « à une personne physique qui n’est pas déjà propriétaire d’un logement dans le canton » (ci-après : « primo-acquéreur »), sauf justes motifs énumérés à titre exemplatif, et de ne pas retenir l’art. 8A LGZD.
5. Le 14 mars 2014, le Grand Conseil a adopté le PL 11141-B, en l’amendant sur quelques points.![endif]>![if>
Aucun référendum n’ayant été lancé contre la L 11141, après sa publication dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 18 mars 2014, le Conseil d’État l’a promulguée par un arrêté du 30 avril 2014, publié, avec la L 11141, dans la FAO du 2 mai 2014.
6. La L 11141 a fait l'objet de trois recours en matière de droit public au Tribunal fédéral (causes
1C_223/2014
,
1C_225/2014
et
1C_289/2014
). ![endif]>![if>
7. a. Le 19 mai 2014, un comité d’initiative « Halte aux magouilles immobilières » a lancé une initiative législative cantonale intitulée « Halte aux magouilles immobilières, OUI à la loi Longchamp ! » (ci-après : IN 156). ![endif]>![if>
L’objectif du comité d’initiative était de faire modifier la LGZD et la LDTR dans le sens qu’avait proposé le PL 11141-A alors soutenu par la majorité de la commission du logement, comportant l’idée maîtresse – défendue par le conseiller d’État François LONGCHAMP, en charge du département s’occupant notamment du logement lors du dépôt du PL 11141, devenu le président du Conseil d’État élu pour la législature 2013-2018 – que l’acquéreur d’un logement destiné à la vente sis en zone de développement doive l’occuper personnellement.
Le lancement et le texte de l’IN 156 ont été publiés dans la FAO du 23 mai 2014. L’échéance du délai de récolte des signatures était fixée au 23 septembre 2014.
b. L’IN 156 comporte le bref exposé des motifs suivant : « Contre les accapareurs d’appartements et la spéculation en zone de développement, pour des logements en PPE accessibles à la classe moyenne. »
Son texte est le suivant :
Article 1
La loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957, est modifiée comme suit :
Art. 5, al. 1, lettre b (nouvelle teneur)
1
En exécution de l’article 2, alinéa 1, lettre b, la délivrance de l’autorisation de construire est subordonnée à la condition que :
Logements destinés à la vente
b) les bâtiments d’habitation destinés à la vente, quel que soit le mode d’aliénation (notamment cession de droits de copropriété d’étages ou de partie d’étages, d’actions ou de parts sociales), répondent, par le nombre, le type et le prix des logements prévus, à un besoin prépondérant d’intérêt général ; les logements destinés à la vente doivent être occupés par leur propriétaire, sauf justes motifs agréés par le département. Sont notamment considérés comme justes motifs :
1° des circonstances imprévisibles au moment de l’acquisition du logement, soit, notamment, le divorce des acquéreurs, le décès, la mutation temporaire dans un autre lieu de travail ou un état de santé ne permettant plus le maintien dans le logement ;
2° le fait que le propriétaire du bien-fonds ait reçu le ou les appartements concernés en paiement du prix du terrain pour permettre la construction de logements prévus sur son bien-fonds ou une circonstance d’échange analogue ;
3° une situation sur le marché du logement ne permettant pas de trouver un acquéreur au prix contrôlé et admis par l’État.
Art. 8A Aliénation des logements destinés à la vente (nouveau)
Si un logement destiné à la vente selon l’article 5, alinéa 1, lettre b, est loué pendant la période de contrôle instituée par l’article 5, alinéa 3, son aliénation ne peut en principe pas être autorisée en application de l’article 39, alinéa 4, lettre a, de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation, du 25 janvier 1996.
Art. 9 Mesures et sanctions (nouvelle teneur)
1
Tout contrevenant aux dispositions légales et réglementaires ou aux conditions fixées pour le déclassement est passible d’une amende administrative n’excédant pas 20 % du prix de revient total de l’immeuble tel qu’il a été prévu par le plan financier.
2
Au surplus, les mesures et sanctions prévues aux titres V et VI de la loi sur les constructions et les installations diverses, du 14 avril 1988, sont applicables par analogie.
Art. 12 Dispositions transitoires, al. 4 et 5 (nouveaux)
4
Les articles 5, alinéa 1, lettre b, et 8A sont applicables à compter du lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle aux logements destinés à la vente, situés dans des bâtiments dont la date d’entrée moyenne des habitants est postérieure au 1
er
janvier 2010 et n’ayant fait l’objet d’aucune acquisition.
5
Les articles 5, alinéa 1, lettre b, et 8A sont applicables à compter du premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après la publication de la présente initiative dans la FAO aux logements situés dans des bâtiments dont la date d’entrée moyenne des habitants est postérieure au 1
er
janvier 2010, ayant fait l’objet d’au moins une acquisition. Le délai peut être prolongé si le propriétaire a fait preuve de diligence pour libérer l’appartement de ses occupants mais se trouve encore en cours de procédure judiciaire ou dans le délai de protection institué à l’article 271a, alinéa 1, lettre e, du code des obligations, à la date fixée ci-avant.
6
Les mesures et sanctions administratives selon l’article 9 ne sont applicables, en lien avec l’obligation d’occupation par les propriétaires selon l’article 5, alinéa 1, lettre b, qu’aux logements construits après la date fixée à l’alinéa 1. Le délai peut être prolongé si le propriétaire a fait preuve de diligence pour libérer l’appartement de ses occupants mais se trouve encore en cours de procédure judiciaire ou dans le délai de protection institué à l’article 271a, alinéa 1, lettre e, du code des obligations, à la date fixée à l’alinéa 1.
Article 2
La loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l’emploi), du 25 janvier 1996, est modifiée comme suit :
Art. 39, al. 4, let. a (nouvelle teneur) Motifs d’autorisation
4
Le département autorise l’aliénation d’un appartement si celui-ci :
a) a été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue, sous réserve du régime applicable à l’aliénation d’appartements destinés à la vente régi par l’article 8A de la loi générale sur les zones de développement. ![endif]>![if>
Article 3
Entrée en vigueur
La présente loi entre en vigueur le lendemain de son approbation en votation populaire.
c. Par arrêté du 29 octobre 2014, publié dans la FAO du 31 octobre 2014, le Conseil d’État a constaté l’aboutissement de l’IN 156.
8. a. En vue de l’examen par le Conseil d’État de la validité de l’IN 156, la chancellerie d’État, par courrier du 6 novembre 2014, a invité le comité d’initiative à lui faire part de sa détermination sur trois points, dont la conformité du titre de l’IN 156 au regard de la garantie des droits politiques en tant qu’il faisait référence à la « loi Longchamp ». ![endif]>![if>
b. Le comité d’initiative a répondu à la chancellerie d’État par courrier du 19 novembre 2014.
Le titre de l’initiative ne posait pas de problème de clarté, l’appellation « loi Longchamp » étant celle attribuée publiquement et médiatiquement au PL 11141, émanant du conseiller d’État François LONGCHAMP, y compris dans sa version adoptée par la majorité de la commission du logement selon le rapport PL 11141-A du 7 janvier 2014, ne différant du PL 11141 que sur des points de détail.
9. Par un arrêt
1C_223/2014
du 15 janvier 2015 statuant sur les trois recours interjetés contre la L 11141, le Tribunal fédéral a admis les recours et a annulé la L 11141. ![endif]>![if>
L’exigence du « primo-acquéreur » n’offrait aucune garantie quant aux motifs de l’acquisition, qui pouvaient relever de la spéculation, et elle ne garantissait aucunement que le logement considéré soit utilisé par son acquéreur. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD enfreignait ainsi la règle d’aptitude. Cette disposition impliquait une restriction au droit d’acquérir un logement dans de nombreux cas sans nécessité ; elle faisait obstacle à l’acquisition d’un logement destiné à la vente, par exemple par des copropriétaires (notamment des époux) vivant séparés, des propriétaires en main commune (en particulier des héritiers) ou le propriétaire d’un logement ne correspondant pas à ses propres besoins. Des exceptions au principe du « primo-acquéreur » étaient prévues, à titre d’exemples, mais il était douteux que ceux-ci puissent être étendus à l’ensemble des cas problématiques ; rien dans les travaux préparatoires ne laissait entrevoir une application souple de la loi ; une interprétation conforme au droit supérieur n’apparaissait donc pas possible. L’interdiction d’acquérir prévue par la loi ne s’étendait pas aux propriétaires de biens sis en dehors du canton, qu’il s’agît d’un logement, d’autres types de biens voire d’immeubles entiers, et que l’intéressé résidât ou non dans le canton de Genève, et ce sans que cette inégalité de traitement ne soit justifiée. La L 11141 ne permettait ainsi pas clairement d’atteindre le but recherché, portait une atteinte disproportionnée au droit de propriété et violait le principe de l’égalité de traitement. Elle devait être annulée dans son intégralité, ce qui rendait sans objet les griefs relatifs aux art. 9 et 12 LGZD.
10. Par arrêté du 4 février 2015, publié dans la FAO du 6 février 2015, le Conseil d’État a déclaré l’IN 156 valide. ![endif]>![if>
L’IN 156 était une initiative législative entièrement formulée. Elle visait à ajouter aux conditions auxquelles pouvaient être aliénés les logements destinés à la vente l’obligation que ceux-ci soient occupés par leur propriétaire, sauf justes motifs agréés par le département, à exclure la possibilité pour le département d’autoriser les ventes de tels logements qui seraient loués pendant la période de contrôle, à supprimer certaines sanctions énumérées à l’art. 9 LGZD, en faveur d’un renvoi aux mesures et sanctions prévues par la loi sur les constructions et les installations diverses, 14 avril 1988 (LCI -
L 5 05
), et à ajouter diverses dispositions transitoires tendant à mettre en œuvre ces modifications. Elle respectait les principes de l’unité de la matière, de l’unité du genre et de la clarté, et elle était conforme au droit supérieur ; ses dispositions transitoires ne posaient pas de problème de rétroactivité.
L’appellation « loi Longchamp » était un nom sous lequel la thématique du PL 11141 avait été relayée par les médias durant les travaux parlementaires relatifs à ce projet de loi, en particulier la facilitation de l’accès de la classe moyenne à la propriété du logement par l’exigence que l’acquéreur occupe son logement sis en zone de développement. Dès lors que c’était l’idée défendue par l’IN 156, la référence que son titre faisait à la « loi Longchamp » n’était pas trompeuse, quand bien même le texte de l’IN 156 ne correspondait pas en tous points au PL 11141.
Toutes les conditions de validité de l’initiative étaient ainsi remplies.
L’arrêté du Conseil d’État déclarant l’IN 156 valide était susceptible d’un recours à la chambre constitutionnelle de la Cour de justice dans un délai de 30 jours dès sa notification.
11. Le même 4 février 2015, le Conseil d’État a saisi le Grand Conseil d’un rapport sur la prise en considération de l’IN 156. ![endif]>![if>
L’IN 156 reprenait essentiellement le texte du PL 11141 que le Conseil d’État avait déposé le 14 mars 2013 dans le but d’expliciter l’idée que les appartements PPE en zone de développement devaient être mis en vente et en principe occupés par leurs propriétaires. Il s’agissait de mettre un terme aux pratiques certes pas illicites mais contraires à l’esprit de la loi et à la volonté du législateur, dès la modification de la LGZD du 25 février 1972, de lutter contre la spéculation immobilière et de permettre à la classe moyenne d’acheter un appartement pour y vivre, selon un dispositif similaire pour les bâtiments d’habitation destinés à la location ou à la vente. Des dérives avaient été constatées, rendues possibles par le fait que le texte de la LGZD définissait à qui les appartements étaient destinés mais ne contraignait pas les destinataires souhaités à les occuper. L’écart entre le prix de vente autorisé en zone de développement et le prix de vente du marché était tel que tant des promoteurs que des propriétaires s’étaient mis à conserver des appartements destinés à la vente situés en zone de développement, ne les avaient pas mis en vente mais les avaient loués, dans le but de les vendre ou revendre à l’issue de la période de contrôle et réaliser ainsi une plus-value importante. Parfois, plusieurs appartements PPE avaient été cédés aux mêmes personnes, qui les thésaurisaient à des fins d’investissement, les soustrayaient au marché, déjà très tendu, et en empêchaient ainsi l’acquisition et l’habitation par ceux à qui ils étaient destinés.
En cas de non-respect de l’obligation d’occuper proposée par l’art. 5 al. 1 let. b LGZD selon le PL 11141 et désormais l’IN 156, une sanction était prévue, sous la forme d’une amende administrative, mais aussi une mesure, consistant à considérer un appartement PPE en zone de développement loué pendant la période de contrôle comme un appartement locatif dont la revente ne pouvait en principe pas être autorisée en application de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR (les autres cas de vente prévus par l’art. 39 LDTR restant ouverts).
Par son arrêt
1C_223/2014
du 15 janvier 2015, le Tribunal fédéral avait censuré la L 11141 sur des points sur lesquels celle-ci s’était écartée du PL 11141, en particulier le principe du « primo-acquéreur ». Mais il avait admis que l’objectif visant à lutter contre la spéculation ou la détention d’appartements à des fins d’investissement poursuivait un intérêt public et que le fait de réserver les appartements PPE en zone de développement à ceux qui entendaient y habiter constituait un moyen proportionné de l’atteindre.
Le Conseil d’État soutenait sans réserve l’IN 156, dès lors que celle-ci reprenait très largement le texte du PL 11141 ; il approuvait aussi ses dispositions transitoires, qui revenaient à une notion de rétroactivité improprement dite.
12. a. Par acte du 6 mars 2015, Monsieur A_ (ci-après : le recourant) a recouru à la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre l’arrêté du Conseil d’État du 4 février 2015 relatif à la validité de l’IN 156, en concluant à l’annulation partielle de l’arrêté attaqué et à la suppression dans l’intitulé de l’IN 156 du nom « Longchamp », à renommer « Halte aux magouilles immobilières ! » ou, subsidiairement, « Halte aux magouilles immobilières, OUI à la loi 11141 ! ». ![endif]>![if>
b. L’intitulé d’une initiative populaire était important non seulement pour la récolte des signatures (comme il l’était à l’appui d’une demande de référendum), mais plus encore au moment du scrutin populaire, car il jouissait alors d’une visibilité accrue, notamment dans la brochure explicative envoyée à tous les citoyens et sur le bulletin de vote lui-même. Si la presse et les partis politiques étaient libres d’employer la terminologie qu’ils voulaient pour désigner des propositions législatives, l’utilisation dans l’intitulé d’une initiative populaire du nom propre d’une personnalité politique pouvait être contraire à l’exigence de clarté et, partant, à la garantie des droits politiques consacrée par les art. 34 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. -
RS 101
) et 44 de la Constitution de la République et canton de Genève, du 14 octobre 2012 (Cst-GE -
A 2 00
).
Tel était le cas de l’utilisation des termes « loi Longchamp » dans l’intitulé de l’IN 156. Ces termes étaient certes connus des spécialistes et des initiés politiques comme ayant été couramment utilisés en lien avec le PL 11141 et le PL 11141-A, mais cela ne signifiait pas qu’ils étaient connus et compris de l’ensemble des citoyens, d’autant plus qu’ils avaient aussi été utilisés pour désigner la L 11141 et que le texte de l’IN 156 ne correspondait exactement ni avec celui du PL 11141 ni avec celui de la L 11141.
La fonction de président du Conseil d’État, occupée actuellement par le conseiller d’État dont le nom figurait dans l’intitulé de cette initiative, était centrale dans la République et canton de Genève. Toute première personne par ordre d’importance en matière protocolaire, le président du Conseil d’État présidait le gouvernement durant les cinq ans de la législature. Il était chargé notamment de la cohérence de l’action gouvernementale, et avait sous son autorité la chancellerie d’État, chargée notamment du traitement des initiatives populaires. Il devait veiller au respect des « règles du jeu ». Il devait rester autant que possible « au-dessus de la mêlée », et n’apparaître pas impliqué dans des polémiques politiques. L’utilisation de son nom dans l’intitulé d’une initiative populaire constituait un mélange des genres problématique. Elle détournait l’attention du corps électoral du contenu de l’initiative et dénaturait l’institution. Elle pouvait être source de confusion dans l’esprit des citoyens, en leur laissant penser qu’ils se prononçaient soit sur une proposition du Conseil d’État, soit sur un texte identique à celui de la proposition ayant émané du Conseil d’État (en particulier du conseiller d’État en question). Le scrutin populaire sur l’IN 156 risquait d’être compris par certains électeurs comme un scrutin plébiscitaire, posant la question de la confiance accordée au président du Conseil d’État et au Conseil d’État lui-même. Peu importait que ledit conseiller d’État et président du Conseil d’État ait ou non donné son accord à l’utilisation de son nom dans l’intitulé de cette initiative, la question n’étant pas celle du droit d’une personne à son nom, mais une question d’équilibre institutionnel. Si le Conseil d’État s’était prononcé dans l’intervalle en faveur de l’IN 156, le texte de cette dernière n’en était pas moins un peu différent de celui du PL 11141.
c. L’interdiction de mentionner le nom du président du Conseil d’État dans l’intitulé de l’initiative considérée ne porterait pas une atteinte disproportionnée aux intérêts des initiants. Elle n’aboutirait pas à ce que l’initiative soit invalidée et soustraite au scrutin populaire. Elle pourrait se traduire par une correction dudit intitulé. Ce dernier pourrait être « Halte aux magouilles immobilières, OUI à la loi ! », même s’il ne serait alors pas très clair en tant qu’il ne définirait pas la « loi » évoquée, ou, de façon préférable, suffisamment parlante, « Halte aux magouille immobilières ! », ou, plus subsidiairement, « Halte aux magouilles immobilières, OUI à la loi 11141 ! », avec une référence plus claire à un projet de loi déterminé.
d. Le recours n’était pas prématuré, parce qu’il n’était pas encore certain qu’il y aurait un scrutin populaire sur cette initiative. Tel ne serait pas le cas si le Grand Conseil l’adoptait sans lui opposer de contreprojet, celle-ci se transformant alors en loi, et si, dans ce cas, il n’y avait pas de référendum contre cette loi. À défaut de recours contre l’arrêté du Conseil d’État relatif à la validité de l’IN 156, qui considérait l’intitulé de cette dernière comme valable, la question de la validité dudit intitulé ne pourrait plus être posée à la chambre constitutionnelle à un stade ultérieur de la procédure.
13. a. Par mémoire du 22 avril 2015, le Conseil d’État, soit pour lui la chancellerie d’État, a répondu au recours, en concluant à son rejet et à la condamnation du recourant aux frais de la procédure. ![endif]>![if>
b. Le Conseil d’État n’avait pas à examiner la validité d’une initiative populaire sous d’autres aspects, en particulier politiques, que l’unité du genre, l’unité de la matière, la conformité au droit supérieur, l’exigence de clarté et celle d’exécutabilité. La condition de la clarté découlait de la garantie des droits politiques, protégeant la libre formation de l’opinion des citoyens et l’expression fidèle et sûre de leur volonté, mais elle représentait aussi une condition indépendante de validité des initiatives, voulant que les initiatives populaires soient claires et cohérentes quant à la forme et surtout au fond. L’intitulé d’une initiative ne pouvait être trompeur. Même un intitulé polémique ne conduisait pas nécessairement à créer une confusion inacceptable sur l’objet de l’initiative. L’intitulé de l’IN 156 était clair et non mensonger. Les citoyens étaient tout à fait à même de comprendre l’objet de cette initiative. Il n’y avait aucun risque de confusion, d’autant plus qu’il s’agissait bien d’une initiative populaire, et non d’un acte émanant du Conseil d’État.
14. Par mémoire du 13 mai 2015, le comité d’initiative a conclu au rejet du recours. ![endif]>![if>
Rien n’interdisait d’utiliser un patronyme dans l’intitulé d’une initiative populaire. Le concept de « loi Longchamp » s’était forgé au cours des débats publics autour du PL 11141, et il avait été et était largement utilisé dans les médias pour désigner la loi proposée par le Conseil d’État, même dans sa mouture modifiée dans le premier rapport de la commission du logement, dont l’IN 156 reprenait le mécanisme. Les citoyens n’étaient nullement trompés, car ils savaient que François LONGCHAMP était le « père » de l’idée de légiférer pour maîtriser la spéculation sur les PPE nouvellement construites en zone de développement.
Il n’y avait aucune atteinte à la fonction de président du Conseil d’État, assumée actuellement par le conseiller d’État François LONGCHAMP, ni à celle de conseiller d’État. L’IN 156 ne faisait aucune référence à ces fonctions. On ignorait si, lors de l’éventuel scrutin populaire sur cette initiative, ledit conseiller d’État serait encore membre du gouvernement. Le concept de « loi Longchamp » persisterait en tout état au-delà de la fin de ses fonctions, dès lors qu’il était devenu un qualificatif des diverses déclinaisons de la loi dont l’idée principale était que si un logement PPE soumis à la LGZD n’était pas occupé par son propriétaire, il acquérait un caractère locatif au sens de la LDTR et devait rester affecté à l’usage locatif.
15. a. Par mémoire du 3 juin 2015, le recourant a formulé des observations sur les déterminations du Conseil d’État et du comité d’initiative. ![endif]>![if>

## Considerations