# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** bfb478ac-8142-5a3b-8362-ef47de387f0b
**Court:** TI_TE
**Chamber:** TI_TE_001
**Year:** 2006
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** Expropriation

## Facts

in fatto e in diritto
1.
1.1. Nella primavera del 1981 il Municipio di M_, in applicazione degli art. 96 ss della Legge di applicazione della legge federale contro l’inquinamento delle acque (LALIA), avviò una procedura di prelievo di contributi provvisori per la realizzazione delle opere di evacuazione e depurazione delle acque previste dal Piano generale delle canalizzazioni (PGC); questo era stato adottato dal Consiglio Comunale il 27.2.1980.
Nell’ambito di quella procedura quattro proprietari interposero ricorso dinanzi al Tribunale di espropriazione sottocenerino il quale, appurato che al PGC mancava la necessaria approvazione dipartimentale, con sentenze del 21.11.1990 accolse i gravami ed annullò i contributi contestati (cfr. inc. no. 14/1986, 1/1988, 35/1988, 1/1990).
A quel punto l’esecutivo sospese ogni attività tendente all’incasso di tutti i rimanenti crediti contributivi.
1.2. Con risoluzione no. 1570 del 16.9.1996 il Consiglio Comunale di M_ adottò il Piano generale di smaltimento (PGS), approvando contestualmente il progetto di massima, il piano di manutenzione delle canalizzazioni, la relazione tecnica, il piano finanziario ed il piano di attuazione nonché il prelievo di contributi di costruzione nell’ordine del 70% della spesa, quest’ultima indicata in fr. 14'537'632.- dedotti i sussidi. Il tutto come proposto dal Municipio con MM no. 12/96 del 17.4.1996. Il PGS ottenne l’approvazione della competente Sezione della protezione dell’aria e dell’acqua del Dipartimento del territorio in data 11.2.1997.
Il Municipio impostò quindi una seconda procedura di prelievo di contributi provvisori pubblicando il prospetto dal 5.1 al 3.2.1998. I ricorsi approdati dinanzi al Tribunale di espropriazione furono tutti accolti con sentenze del 28.8.2002 dichiarative di nullità della procedura stessa poiché i contributi rimasti incontestati nella procedura di riscossione del 1981 avevano mantenuto tutta la loro validità e l’art. 99 cpv. 1 LALIA, in vigore nel 1998 al momento della pubblicazione del secondo prospetto, non costituiva una base legale sufficiente per il prelievo reiterato del contributo di costruzione provvisorio. In epilogo il Tribunale rammentò comunque la facoltà di avviare uno o più nuovi procedimenti di imposizione conformemente al nuovo art. 99 cpv. 2 LALIA entrato in vigore il 24.8.2001 (cfr. inc. no. 78-179/98).
1.3. In esito a quanto sopra ed in vista di una nuova emissione di contributi, con scritto del 22.1.2003, il Municipio comunicò a tutti i contribuenti interessati che gli importi già versati negli anni ’80 sarebbero valsi quali acconti e che i proprietari che avevano pagato parzialmente o totalmente i contributi emessi nel 1998 potevano chiederne la restituzione oppure considerarli anch’essi come acconti nel qual caso sarebbe stato riconosciuto un interesse annuo del 3%.
L’esecutivo diede poi avvio alla procedura in esame pubblicando un nuovo prospetto dal 1° al 30.9.2003 (FU 69/2003 del 29.8.2003) previo invio di un avviso personale.
1.4. RI 1 e RI 2 sono comproprietari del mapp. no. 505 in ragione di 1⁄2 ciascuno ed in tale veste sono stati assoggettati al pagamento di un contributo complessivo di fr. 10'483.40.-.
I reclami interposti contro il prospetto sono stati respinti dal Municipio con risoluzioni del 4.10.2005.
Da ciò i ricorsi in esame nei quali sono prospettati vari motivi di impugnazione che concludono per l’annullamento del contributo e che saranno ripresi, per quanto necessario, nei prossimi considerandi.
Con risposta del 12.12.2005 il Municipio ha postulato la reiezione del gravame.
2.
2.1. La competenza del Tribunale di espropriazione a statuire sui ricorsi in materia di contributi per opere di canalizzazione e depurazione delle acque è data dall’art. 104 cpv. 1 LALIA.
Il gravame, interposto tempestivamente (art. 104 cpv. 1 LALIA) da soggetti legittimati a ricorrere (art. 104 cpv. 1 LALIA e 43 LPamm.), è ricevibile in ordine.
2.1. Nel procedimento in oggetto il Municipio si è pronunciato sui reclami improntando le decisioni su considerazioni analoghe – all’occorrenza adeguate al caso concreto – ma comunque sufficienti così da consentire ai destinatari di esercitare il diritto di essere sentiti e quindi di deferire la causa all’istanza superiore.
I contribuenti ed il Comune hanno ampiamente avuto modo di esprimersi, rispettivamente, nelle memorie ricorsuali e nelle conseguenti risposte.
Il Tribunale di espropriazione ha completato l’incarto richiamando d’ufficio alcuni documenti, tutti atti ufficiali pubblici o comunque consultabili presso la cancelleria comunale. La risoluzione della vertenza, peraltro, non richiede sopralluoghi.
Ciò premesso, considerato che il Tribunale giudica con pieno potere cognitivo applicando d’ufficio il diritto (art. 104 LALIA e art. 18 cpv. 1 Lpamm.), per motivi di economia processuale in questa sede si prescinde dall’istruzione formale della causa ritenuto che gli atti formanti l’incarto consentono di pronunciarsi con piena ed adeguata cognizione di causa.
3.
In giudizio va introdotto osservando, innanzitutto, che i ricorrenti rinviano agli argomenti sollevati nei reclami chiedendo che siano considerati parte integrante dei ricorsi. Questi ultimi, in realtà, assumono i contorni di una risposta, invero alquanto confusa, alle decisioni su reclamo. Se ne deduce, comunque, che i ricorrenti contestano il mancato prelievo dei contributi in fasi successive, il mancato prelievo di un contributo definitivo anziché provvisorio, l’eccezione di prescrizione dei contributi richiesti con la procedura avviata negli anni ’80 e, infine, il termine di pubblicazione.
Le motivazione del reclamo unite a quelle del ricorso saranno quindi vagliate a seconda della pertinenza con l’uno o l’altro principio applicabile.
4.
La procedura in esame è fondata sugli art. 96 ss della LALIA. Quest’ultima è stata oggetto di un adeguamento parziale in funzione delle nuove normative federali istituite con la Legge federale sulla protezione delle acque (LPAc) entrata in vigore il 1°.11.1992. Le modifiche alla legge cantonale hanno coinvolto i capitoli riguardanti i sussidi federali ed il piano cantonale di risanamento e perciò sono irrilevanti ai fini del presente giudizio (cfr. Messaggi del Consiglio di Stato no. 4127 e 4127° del 2.7.1993 e del 16.3.1994 concernenti la modifica della LALIA nonché il successivo Rapporto del 15.4.1994).
Conta invece che per quanto concerne il tema del finanziamento delle canalizzazioni pubbliche, da eseguirsi conformemente alle disposizioni imperative fissate in materia di protezione delle acque (art. 10 LPAc, art. 4 ss OPAc), e quello dei relativi contributi la Confederazione ha rinunciato a legiferare limitandosi a sancire agli art. 3a e 60a LPAc i concetti base della partecipazione ai costi obbligatoria per gli utenti e del principio di causalità, peraltro già contemplato dall’art. 2 LPAmb. e secondo il quale i costi dei provvedimenti adottati in applicazione della legge devono essere sostenuti da chi ne è causa.
Ne consegue che i Comuni godono di una certa autonomia nel disciplinare la materia del finanziamento delle installazioni per l’evacuazione delle acque (DTF 128 I 46 c. 1b/bb; Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in URP/DEP 1999/6 p. 540 ss).
In particolare, poiché le nuove normative federali non comportano alcuna riforma né dell’obbligo contributivo né delle modalità di computo e di prelievo dei contributi di costruzione, in punto alla metodologia la LALIA costituisce ad oggi la base legale autonoma (cfr. RDAT I-1995 no. 16) che cristallizza criteri esaustivi e vincolanti sulle diverse tipologie di tributi e sul loro conteggio (RDAT I-2000 no. 45).
5.
Il Comune deve imporre contributi di costruzione per l’esecuzione degli impianti comunali e per la partecipazione a quella degli impianti consortili di evacuazione delle acque (art. 55 let. c, 96 cpv. 1 LALIA). Il prelievo è d’obbligo indipendentemente dalla situazione finanziaria del Comune che può essere esonerato solo in casi eccezionali e qualora il costo dell’opera fosse già coperto (art. 96 cpv. 5 LALIA; Rapporto del 13.3.1975 per la nuova legge di applicazione della legge federale sulla protezione delle acque, p. 1170 pto. 14.4.1).
La legge conosce tre tipi di contributo di costruzione: quello provvisorio (art. 99 LALIA), quello definitivo (art. 99a LALIA) e quello supplementare (art. 100 LALIA). Il contributo provvisorio, calcolato sulla base del preventivo, ed il contributo definitivo, fondato invece sul consuntivo, non possono superare il 3% del valore di stima.
L’ammontare complessivo dei contributi a carico dei privati non può essere inferiore al 60% né superiore all’80% del costo effettivo per il Comune. La percentuale è decisa dal legislativo comunale (art. 96 cpv. 2 LALIA) mentre all’esecutivo compete la delimitazione del comprensorio d’imposizione (art. 98 LALIA).
Sono soggetti imponibili tutti i proprietari di fondi serviti o che possono essere serviti dall’opera come pure i titolari di diritti reali limitati che ritraggono un incremento di valore del loro diritto (art. 97 LALIA).
6.
6.1. Secondo i ricorrenti, vista la procedura di prelievo espletata negli anni ’80, il Municipio avrebbe potuto imporre contributi definitivi anziché provvisori. A questa contestazione si riallaccia, peraltro, l’eccezione di prescrizione dei contributi richiesti con la procedura d’incasso del 1981, dal momento che il Municipio, contrariamente a quanto dichiarato, non ne ha sollecitato il conguaglio entro la fine del 1991.
La contestazione è priva di fondamento.
6.2. Nella fattispecie concreta la procedura è finalizzata al prelievo di contributi provvisori. Come attesta la tabella riassuntiva questi sono stati conteggiati sulla base di un preventivo di fr. 14'537'632 ottenuto deducendo dalla spesa globale per opere eseguite e da eseguirsi (fr. 17'919’714.-) i sussidi (fr. 3'382'082.-); il preventivo non comprende i costi di manutenzione che l’esecutivo ha espressamente dichiarato come recuperabili attraverso la tasse d’uso (MM 12/96 cit. p. 8). Considerata la partecipazione privata del 70%, che ammonta a fr. 10'176'342.60, ed accertato un valore di stima complessivo di fr. 551'339'408.97, calcolato applicando la riduzione lineare del 30% disposta dal Consiglio di Stato ed entrata in vigore il 1°.1.1999, la quota individuale risultante è pari all’1.845749% del valore di stima dei fondi (cfr. tabella riassuntiva; estratti individuali del prospetto).
Il contributo non si aggiunge a quello prelevato negli anni ’80 – poiché i tributi allora soluti oggi sono dedotti quali acconti (cfr. scheda individuale mapp. no. 505; inoltre si veda ad es. schede individuali mapp. no. 1079, 534, 53, 277 ecc.) – bensì ne è complemento: un’operazione, questa, espressamente consentita dal nuovo art. 99 cpv. 2 LALIA entrato in vigore il 24.8.2001 che ha creato la base legale per il prelievo reiterato di contributi provvisori (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato no. 5090 del 20.2.2001 per la modifica degli art. 99 e 100 LALIA e successivo Rapporto del 23.5.2001).
6.3. Dall’inizio dei lavori e fintanto che la costruzione della rete delle canalizzazioni è in corso, i contributi sono prelevabili solo in forma provvisoria sulla base del preventivo. Da ciò anche l’inconsistenza dell’eccezione di prescrizione. Quand’anche un Comune optasse per la formula dei prelevamenti in fasi successive a seconda dell’esecuzione e della messa in funzione degli impianti, si tratterebbe comunque di contributi provvisori (art. 8 cpv. 3
DELALIA).
Considerato che l’obbligo contributivo è fondato sul finanziamento globale della rete e che i programmi di attuazione delle opere sono notoriamente condizionati da contingenze varie protraendosi nel tempo, se il prelievo non avviene a tappe è concepibile che la spesa preventivata annoveri anche i costi riconducibili ad opere remote. Anzi, ciò è espressamente ammesso dall’art. 133 cpv. 4 LALIA stando al quale il Comune può imporre retroattivamente contributi per opere o parte di opere eseguite dopo il 31.12.1968 sempreché non siano già state imposte.
Il principio è riconosciuto dalla giurisprudenza cantonale e federale secondo cui l’operazione non costituisce una limitazione della sicurezza del diritto e l’eccezione di prescrizione non è opponibile ai costi che, nel preventivo globale, sono esposti come consuntivi (TF 10.1.2005 N. 2P.71/2004 parz. pubbl. in RtiD I-2005 no. 33).
7.
7.1. I ricorrenti contestano l’estensione del comprensorio imponibile che andrebbe limitata alle zone o parti di territorio comunale che sono direttamente interessate da opere eseguite o da eseguire. Ciò perché il contributo di costruzione è un contributo di miglioria e quindi il maggior valore derivante dalle opere eseguite si ripercuote solo sulle proprietà direttamente interessate.
Seguendo questo ragionamento i ricorrenti contestano anche che il rifacimento delle canalizzazioni comporti un vantaggio particolare.
7.2. Il contributo di costruzione appartiene alla famiglia degli oneri preferenziali (sul concetto si veda DTF 106 Ia 241 c. 3b, 112 Ia 260 c. 5b, 121 II 138 c. 3a, 129 I 346 c. 5.1. p. 354; RtiD I-2005 no. 33) e, in effetti, è un tributo di miglioria nella misura in cui è finalizzato a compensare il vantaggio derivante dalla costruzione a nuovo o dal risanamento degli impianti comunali di evacuazione e depurazione delle acque.
Tuttavia, diversamente da quanto è previsto nella Legge sui contributi di miglioria (LCM), che non è applicabile ai procedimenti di prelievo dei contributi di costruzione (art. 96 cpv. 6 LALIA; RtiD I-2005 no. 33), questi ultimi non sono percepiti in rapporto ad un particolare intervento, ossia per la realizzazione di un singolo tratto di canalizzazione, bensì indistintamente per tutte le opere incluse nel PGS poiché solo nel loro complesso esse avvantaggiano il contribuente (cfr. Rapporto del 13.3.1975 cit. p. 1168; RDAT II-1998 no. 33 c. 2bb; TF 10.1.2005 N. 2P.71/2004 parz. pubbl. in RtiD I-2005 no. 33).
Infatti, da un canto, l’utilità della canalizzazione non si esaurisce con la costruzione del ramo più vicino ad un certo fondo ed inteso ad urbanizzarlo, ma si estende ovviamente anche alle condotte di trasporto cui quel fondo è allacciato, ai collettori principali ed all’impianto di depurazione dove sono convogliate le acque di rifiuto senza i quali il singolo tratto di fognatura non potrebbe funzionare. D’altro canto, per una canalizzazione nuova, ripristinata o potenziata il vantaggio non solo è riconducibile alla possibilità di sfruttare l’impianto, ma risiede anche nel fatto che, per i fondi inclusi nel PGS, esso è fonte di urbanizzazione e quindi di edificabilità (rispettivamente miglioramento dell’urbanizzazione), mentre per le proprietà escluse ma edificate è indispensabile ai fini del mantenimento della loro destinazione.
Ne consegue che il comprensorio imponibile non è circoscritto ad un numero ben determinato di fondi a dipendenza dell’opera eseguita, bensì si estende a tutta la zona delimitata dal PGS, ossia al territorio edificabile ed a quello destinato all’urbanizzazione entro i 15 anni a venire, come pure alle costruzioni e attrezzature situate al di fuori del PGS con obbligo di allacciamento alla rete (art. 19 LALIA e 5 DELALIA).
Ne consegue anche che il prelievo non è condizionato né all’avvenuto compimento dell’opera stessa, né all’appartenenza del fondo ad uno specifico bacino imbrifero e nemmeno all’allacciamento effettivo alla canalizzazione (cfr. RtiD I-2005 no. 33). Ai fini dell’assoggettamento occorre, ma è anche sufficiente, che l’opera sia prevista dal PGS ed il fondo imposto sia incluso nel comprensorio imponibile delimitato dal PGS.
Ne consegue, infine, che dal momento che le opere sono previste in un PGS approvato il beneficio non può essere rimesso in discussione nell’ambito della procedura di prelievo di contributi. In effetti l’adozione del PGS – i cui atti sono pubblici e consultabili presso la cancelleria comunale (art. 42 cpv. 2 55 cpv. 1, 74, 105 cpv. 4 e 5 LOC) – è di competenza esclusiva del legislativo comunale la cui risoluzione è impugnabile soltanto dinanzi al Consiglio di Stato nelle forme ed entro i termini sanciti dagli art. 208 ss LOC (art. 124 let. a LALIA; cfr. TF 5.10.1998 N. 2P. 421/1997). Di conseguenza i suoi contenuti vanno contestati, semmai, impugnando la risoluzione legislativa.
7.3. Per quanto riguarda la fattispecie concreta, il mapp. no. 505 è un fondo edificato ed allacciato ubicato in località S_, una zona edificabile inclusa nel PGS.
D’altra parte le opere imposte – anche quelle di rifacimento – sono contemplate dal PGS.
Ciò basta ai fini dell’assoggettamento.
8.
8.1. I ricorrenti censurano il fatto che il Municipio non abbia proceduto al prelievo di contributi in fasi successive a seconda dell’esecuzione e della messa in funzione degli impianti.
8.2. E’ vero che, per garantire la copertura immediata dei costi, il legislatore ha previsto la possibilità di prelevare (incassare) il contributo per il tratto di canalizzazione da realizzare ed il corrispondente comprensorio al momento dell’inizio dei lavori, data dalla quale il credito è esigibile (art. 106 cpv. 1 LALIA, art. 8 cpv. 3 DELALIA). Tuttavia il prelievo in fasi successive ed a seconda dell’avanzamento dei lavori non è obbligatorio per il Comune ma è una semplice facoltà che peraltro creerebbe oneri amministrativi non indifferenti. Soprattutto, però, questa facoltà è riferita alla fase dell’incasso dei contributi e non incide né sull’obbligo contributivo, che poggia sul beneficio derivante dall’intera opera prevista dal PGS, né sulla ripartizione che secondo la vigente legislazione avviene in funzione del finanziamento globale della rete delle canalizzazioni. Decisivi per il calcolo dei contributi non sono quindi i costi riferibili alla singola tratta bensì i conti preventivi totali votati dal legislativo comunale nell’ambito dell’adozione del PGS ed approvati dal Dipartimento (art. 20, 96 cpv. 1 e 99 LALIA; TF 10.1.2005 N. 2P.71/2004 parz. pubbl. in RtiD I-2005 no. 33; Rapporto del 13.3.1975 cit. pto. 14.4.3).
9.
I ricorrenti contestano l’imposizione delle opere eseguite prima del 1994. A torto.
Considerato che l’obbligo contributivo è fondato sul finanziamento globale della rete e che i programmi di attuazione delle opere sono notoriamente condizionati da contingenze varie protraendosi nel tempo, se il prelievo non avviene a tappe è concepibile che la spesa preventivata annoveri anche i costi riconducibili ad opere remote. Anzi, ciò è espressamente ammesso dall’art. 133 cpv. 4 LALIA stando al quale il Comune può imporre retroattivamente contributi per opere o parte di opere eseguite dopo il 31.12.1968 sempreché non siano già state imposte.
Il principio è riconosciuto dalla giurisprudenza cantonale e federale secondo cui l’operazione non costituisce una limitazione della sicurezza del diritto e l’eccezione di prescrizione non è opponibile ai costi che, nel preventivo globale, sono esposti come consuntivi (TF 10.1.2005 N. 2P.71/2004 parz. pubbl. in RtiD I-2005 no. 33).
Ora, è noto che i contributi esatti negli anni ’80 sono dedotti quali acconti (cfr. scheda individuale mapp. no. 534) e non risulta che il Comune abbia compensato i costi con la riscossione di altri tributi. Perciò le spese per le opere già eseguite sono computabili.
10.
10.1. I ricorrenti contestano l’imposizione delle opere programmate tra il 1995 ed il 2012 poiché la loro esecuzione non sarebbe stata approvata.
A torto.
10.2. L’imponibilità di opere future è uno dei principi fondamentali della LALIA in base alla quale i contributi provvisori sono percepiti prima della conclusione delle opere per consentirne il finanziamento e sono calcolati sulla base del preventivo globale ed in proporzione al valore di stima.
In concreto le opere imposte da eseguire sono contemplate dal PGS che, come già rilevato, è stato adottato insieme a tutte le sue componenti dal Consiglio Comunale durante la seduta del 16.9.1996 ottenendo in seguito la necessaria ratifica dipartimentale.
Le opere programmate per gli anni 1995 – 2012 sono dunque imponibili.
10.3. L’approvazione del PGS, quale elemento imprescindibile al prelievo di contributi di costruzione, non va confusa con l’approvazione dei piani di dettaglio che concerne invece la fase esecutiva dei lavori. Quest’ultima presuppone, in effetti, l’elaborazione di un piano definitivo e di un preventivo per ogni intervento o tratta di canalizzazione; il progetto ed il preventivo (credito e sussidi) devono essere approvati e stanziati di volta in volta dal Consiglio Comunale (art. 42 cpv. 2, 13 cpv. 1 let. g LOC; art. 112 ss LALIA). Il preventivo e, ad intervento eseguito, il relativo consuntivo sono voci che figurano nel piano finanziario riguardante la gestione corrente annualmente votato dal Consiglio Comunale (art. 13 cpv. 1 let. c, e, f LOC).
La fase esecutiva, però, non ha nulla a che vedere con la presente procedura d’imposizione poiché, come già annotato, il contributo non è calcolato in rapporto ad un particolare intervento, ossia per la realizzazione di un singolo tratto di canalizzazione, bensì indistintamente per tutte le opere incluse dal PGS.
11.
11.1. I ricorrenti contestano, infine, il termine di pubblicazione del prospetto poiché, essendo troppo breve, non avrebbe permesso agli interessati di consultare gli atti.
11.2. Il diritto di essere sentito, dedotto direttamente dall’art. 4 CF, è nello stesso tempo un’istituzione finalizzata all’istruzione della causa ed una facoltà concessa alle parti di partecipare alla formazione di decisioni che potrebbero lederne la situazione giuridica. Ad esso si riconduce, in particolare, anche il diritto di consultare gli atti – peraltro sancito dall’art. 20 cpv. 1 LPamm. – che si estende a tutti i documenti rilevanti per il giudizio (DTF 121 I 225 c. 2a; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 20).
A norma dell’art. 102 cpv. 1 LALIA il prospetto dei contributi è pubblicato per 30 giorni presso la cancelleria comunale, previo avviso nel Foglio Ufficiale. Essendo sancito dalla legge, il termine è perentorio (art. 11 LPamm.).
In concreto il prospetto è stato pubblicato dal 1° al 30.9.2003 (cfr. FU 69/2003 del 29.8.2003), ossia nel pieno rispetto della normativa. D’altra parte, come già rilevato, gli atti del PGS erano da tempo consultabili presso la cancelleria comunale.
Pertanto non si ravvisa alcuna violazione del diritto di essere sentito.
12.
La tassa di giustizia e le spese sono a carico dei ricorrenti in quanto parte soccombente (art. 104 cpv. 2 LALIA, art. 31 LPamm.).
per questi motivi
richiamati gli art. 96 ss LALIA
dichiara

## Considerations