# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** ee4f1b7d-7bf7-4021-9d16-3f0d2f482176
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2016
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Im Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens betreffend Ausübung einer
Tätigkeit ohne Berufsausübungsbewilligung teilte X.Y. dem Gesundheitsdepartement
des Kantons St. Gallen (GD) am 23. März 2012 unter anderem mit, dass er seit zwölf
Jahren als medizinischer Therapeut tätig sei (act. G 13/5). In der Folge reichte er dem
GD entsprechende Unterlagen sowie ein Gesuch um Erteilung einer
Berufsausübungsbewilligung (act. G 13/9) ein. Aufgrund einer Anzeige des GD verfügte
das Untersuchungsamt Q. mit Strafbefehl vom 13. November 2013 eine Busse wegen
mehrfacher vorsätzlicher Übertretung des Gesundheitsgesetzes (act. G 13/15). Im
Nachgang zu einem weiteren Briefwechsel teilte das GD X.Y. am 17. Januar 2014 unter
anderem mit, dass die Vertrauenswürdigkeit nicht nur im Verhältnis zwischen
Therapeut und Patient, sondern auch zwischen Therapeut und Behörde gelte. Die
Vertrauenswürdigkeit könne insbesondere durch „renitentes und unverfrorenes
Verhalten“ gegenüber der Aufsichtsbehörde schwer beeinträchtigt werden. An der
Tatsache, dass für die Tätigkeit als Therapeut der Komplementär- und
Alternativmedizin eine Berufsausübungsbewilligung erforderlich sei, vermöge die
bewilligungslose Tätigkeit während 13 Jahren nichts zu ändern (act. G 13/22). Die
Basler Versicherungen reichten dem GD hierauf am 21. Februar 2014 die
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Versicherungsbestätigung bezüglich der Tätigkeit von X.Y. ein (act. G 13/26). Am 12.
und 29. März 2014 liess X.Y. dem GD Nachweise über die von ihm besuchten
Fortbildungen beim Zentralverband der Masseure und Naturmedizinischen
Therapeuten (ZVMN) sowie eine Stellungnahme eines mehrjährigen Patienten
zukommen (act. G 13/31 f.).
b. Im Schreiben vom 7. August 2014 stellte das GD dem Rechtsvertreter von X.Y.
(Rechtsanwalt lic. iur. D. Senn, St. Gallen) die Abweisung des Gesuchs um Erteilung
der Berufsausübungsbewilligung aufgrund fehlender Vertrauenswürdigkeit in Aussicht
und zog die Auferlegung einer Disziplinarbusse (Tätigkeit ohne Bewilligung, unerlaubte
Werbung) in Betracht (act. G 13/43). Hierzu äusserte sich der Rechtsvertreter mit
Schreiben vom 30. September 2014 (act. G 13/44). Mit Verfügung vom 27. März 2015
(act. G 2) wies das GD das Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung als
Therapeut der Komplementär- und Alternativmedizin ab (Ziff. 1). X.Y. habe den Betrieb
seiner Praxis unverzüglich einzustellen. Er entferne und unterlasse Auskündigungen,
die auf eine Tätigkeit im Kanton St. Gallen hinweisen würden (Ziff. 2). Werde der
Betrieb der Praxis nicht unverzüglich eingestellt, werde das GD als Ersatzvornahme die
Schliessung und Räumung der Einrichtung, wenn nötig mit polizeilicher Hilfe und auf
Kosten des Verpflichteten, veranlassen (Ziff. 3).
B.
a. Gegen diese Verfügung erhoben X.Y. mit Eingabe vom 11. Mai 2015 (act. G 1) und
sein Rechtsvertreter mit Eingabe vom 13. Mai 2015 Beschwerde (act. G 5). In der
Beschwerdeergänzung vom 13. August 2015 (act. G 10) stellte Rechtsanwalt Senn für
den Beschwerdeführer die Rechtsbegehren, die Verfügung vom 27. April 2015 sei
aufzuheben (Ziff. 1). Dem Beschwerdeführer sei die Berufsausübungsbewilligung als
Therapeut der Komplementär- und Alternativmedizin in Bezug auf die Methoden
Klassische Massage, Fussreflexzonen-Massage, manuelle Lymphdrainage,
Rhythmische Massage, Massage nach Marnitz und Dorn-Breuss-Massage zu erteilen
(Ziff. 2). Eventualiter sei dem Beschwerdeführer die Berufsausübungsbewilligung als
Therapeut der Komplementär- und Alternativmedizin in Bezug auf die drei Methoden
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Klassische Massage, Fussreflexzonen-Massage und manuelle Lymphdrainage zu
erteilen (Ziff. 3).
b. In der Vernehmlassung vom 26. August 2015 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen in der
angefochtenen Verfügung und äusserte sich ergänzend zu Vorbringen in der
Beschwerde (act. G 10). Mit Eingabe vom 26. August 2015 reichte der
Beschwerdeführer ein EMR-Qualitätslabel vom 28. Februar 2015 nach (act. G 15 f.).
Zur Vernehmlassung der Vorinstanz äusserte sich der Beschwerdeführer mit Eingabe
vom 29. August 2015 (act. G 20) sowie sein Rechtsvertreter mit Eingabe vom
23. September 2015 (act. G 22).
c. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben dieses Verfahrens

## Considerations

wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Sodann ist der
Beschwerdeführer zur Beschwerde berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Weiter entsprechen die Beschwerdeeingaben vom 11. und 13. Mai 2015 (act. G
1 und 5) und ihre Ergänzung vom 13. August 2015 (act. G 10) zeitlich, formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 47 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs.
1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten. Auf Ziff. 2 des
Rechtsbegehrens ist insoweit nicht einzutreten, als die dort angeführten
Bewilligungsgegenstände nicht Teil des Bewilligungsgesuchs (act. G 13/9) gebildet
hatten.
2.
2.1. Das GesG unterscheidet zwischen medizinischen Berufen nach
Medizinalberufegesetz (SR 811.11; MedBG) und anderen Berufen der
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Gesundheitspflege im Sinne dieses Gesetzes, die im Interesse der öffentlichen
Gesundheit der Kontrolle bedürfen und die von der Regierung durch Verordnung
bezeichnet werden (Art. 41 und 42 des Gesundheitsgesetzes, GesG; sGS 311.1). Die
selbständige Abklärung und Behandlung von Krankheiten und Verletzungen und von
anderen körperlichen und seelischen Gesundheitsstörungen bedarf einer Bewilligung
des Gesundheitsdepartements (Art. 3 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Art. 43 Abs. 1 lit. a
GesG). Die Bewilligung für die selbständige Ausübung anderer Berufe der
Gesundheitspflege wird nach Art. 46 Abs. 1 GesG erteilt, wenn der Gesuchsteller die
fachlichen Voraussetzungen zur Ausübung seines Berufs erfüllt (lit. a), vertrauenswürdig
ist sowie insbesondere physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie
Berufsausübung bietet (lit. b). Die Regierung regelt durch Verordnung
Tätigkeitsbereiche, fachliche Voraussetzungen und Berufspflichten für die einzelnen
(anderen) Berufe. Sie kann Regelungen von Behörden und privaten Fachorganisationen
allgemeinverbindlich erklären (Art. 46 Abs. 2 GesG). Erteilung, Einschränkung und
Entzug der Bewilligung sowie Berufspflichten und Disziplinarmassnahmen richten sich
im Übrigen nach den Bestimmungen dieses Erlasses über die selbständige Ausübung
der medizinischen Berufe (Art. 46 Abs. 3 GesG). Die selbständige Ausübung der
medizinischen Berufe richtet sich ihrerseits nach der Bundesgesetzgebung über die
Medizinalberufe (Art. 44 Abs. 1 GesG). Die persönlichen Voraussetzungen nach Art. 46
Abs. 1 GesG entsprechen denjenigen von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG. Damit wird auch
für die Ausübung der nichtuniversitären medizinischen Berufe an die Vorschriften des
MedBG (insbesondere Art. 37 f., 40 f. und 43 MedBG) angeknüpft (vgl. ABl 2009, 485
f.).
2.2. Die Bewilligung zur Ausübung des Berufs als Therapeutin oder Therapeut der
Komplementär- und Alternativmedizin setzt nach Art. 51 Abs. 1 der Verordnung über
die Ausübung von Berufen der Gesundheitspflege (VBG, sGS 312.1) als
Fähigkeitsnachweis voraus: Die bestandene eidgenössische höhere Fachprüfung im
Berufsfeld der Alternativmedizin (lit. a), die bestandene Prüfung der Schulprüfungs- und
Anerkennungskommission der Naturärztevereinigung der Schweiz (lit. b), die
bestandene Prüfung bei der Schweizerischen Berufsorganisation für Traditionelle
Chinesische Medizin (lit. c), die bestandene Prüfung beim Verein schweizer
homöopathie prüfung (lit. d), die Registrierung beim Erfahrungsmedizinischen Register
(EMR; lit. e). Die Vollzugsbehörde kann weitere Qualitätslabel oder Prüfungen von
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gesamtschweizerisch tätigen Institutionen oder Verbänden anerkennen (Art. 51 Abs. 2
VBG). Therapeutinnen und Therapeuten der Komplementär- und Alternativmedizin
wenden gemäss Art. 52 VBG die Therapiemethode oder die Methodengruppe an, über
deren Registrierung oder bestandene Prüfung sie sich bei der Erteilung der Bewilligung
ausgewiesen haben.
3.1. Das Vorbringen des Beschwerdeführers, wonach während der Dauer des
Verwaltungsverfahrens vor der Vorinstanz eine aufschiebend bedingte „provisorische
Berufsausübungsbewilligung“ vorgelegen habe (act. G 10 S. 15), trifft nicht zu.
Insbesondere lässt sich aus dem Verzicht auf verwaltungsrechtliche
Zwangsmassnahmen (aus Verhältnismässigkeitsüberlegungen während des noch
laufenden Verfahrens) nicht auf eine „provisorische Bewilligung“ schliessen, zumal mit
der angefochtenen Verfügung eine Verweigerung der Bewilligung erfolgt war. In
gleicher Weise hat auch die aufschiebende Wirkung der Beschwerde (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 VRP) nicht zur Folge, dass eine verweigerte Bewilligung
während der Dauer des Rechtsmittelverfahrens als erteilt gilt (vgl. Schreiben des
Verwaltungsgerichts vom 23. Juni 2015; act. G 9).
3.2. (...). Soweit es sich beim Leistungsangebot des Beschwerdeführers um
Komplementär- und Alternativmedizin handelt, basiert es auf einer
bewilligungspflichtigen therapeutischen Tätigkeit nach Art. 46 Abs. 2 GesG in
Verbindung mit Art. 3 lit. m und Art. 51 ff. VBG. Dem Angebot der Physiotherapie liegt
die ebenfalls bewilligungspflichtige Tätigkeit des Physiotherapeuten zugrunde (Art. 46
Abs. 2 GesG in Verbindung mit Art. 3 lit. c und Art. 22 ff. VBG). Der Beschwerdeführer
hatte sowohl im Jahr 2012 (act. G 13/9) als auch am 30. September 2014 die Erteilung
einer Berufsausübungsbewilligung als Therapeut der Komplementär- und
Alternativmedizin für die Methoden klassische Massage, manuelle Lymphdrainage und
Fussreflexzonen-Massage beantragt (vgl. act. G 13/46). Ein Gesuch um Erteilung einer
Berufsausübungsbewilligung als Physiotherapeut stellte er nach Lage der Akten nicht
und reichte auch keine entsprechenden Nachweise ein. In diesem Verfahren nennt er
als Behandlungsmethoden vorderhand die klassische Massage, die komplexe
physikalische Entstauungstherapie und die Fussreflexzonen-Massage (act. G 1 S. 2).
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3.3. Im angefochtenen Entscheid führte die Vorinstanz aus, der Beschwerdeführer habe
für die drei Methoden klassische Massage, Fussreflexzonen-Massage und manuelle
Lymphdrainage Nachweise des EMR und der ASCA eingereicht. Für die übrigen
Methoden, welche er auf seiner Homepage anbiete, habe er Fortbildungsnachweise
des ZVMN eingereicht. Er erfülle die fachlichen Voraussetzungen zur Erteilung einer
Berufsausübungsbewilligung als Therapeut der Komplementär- und Alternativmedizin
für die drei Methoden klassische Massage, Fussreflexzonenmassage und manuelle
Lymphdrainage. Für die übrigen Methoden (insbesondere Rhythmische Massage,
Massage nach Marnitz, und Dorn-Breuss-Massage) habe er keine Fähigkeitsausweise
im Sinn von Art. 51 VBG eingereicht und erfülle daher die fachlichen Voraussetzungen
in Bezug auf diese Methoden nicht (act. G 2).
3.4. Der Beschwerdeführer legt dar, es sei trotz seines Wunsches nie zu einer
persönlichen Aussprache mit der Vorinstanz gekommen. Die Vorinstanz habe die von
ihm eingereichten Unterlagen des EMR nicht oder zu spät angeschaut und falsche
Schlussfolgerungen daraus gezogen (act. G 1). Aus- und Weiterbildungen habe er
sowohl für die Behandlungsmethoden klassische Massage, komplexe physikalische
Entstauungstherapie und Fussreflexzonen-Massage als auch für die rhythmische
Massage, Massage nach Marnitz, Massage nach Breuss und Dorn sowie
Spangentechnik absolviert. Er sei seit Jahren Mitglied des Zentralverbands
medizinischer Naturheilkunde (ZVMN), der Schweizerischen Stiftung für
Komplementärmedizin (ASCA) und der Stiftung für Naturheilkunde und
Erfahrungsmedizin (SNE). Diesbezüglich verweise er auf die von ihm eingereichten
Unterlagen (act. G 13/46.1). Ihm sei eine umfassende Berufsausübungsbewilligung als
Therapeut der Komplementär- und Alternativmedizin in bezug auf die Methoden
klassische Massage, Fussreflexzonen-Massage, manuelle Lymphdrainage,
Rhythmische Massage, Massage nach Marnitz und Dorn-Breuss-Massage zu erteilen.
Die Nichtanerkennung der ZVMN-Fortbildungsnachweise sei ohne Begründung
geblieben. Die Verfügungsbegründung erweise sich in diesem Punkt als mangelhaft
(act. G 10, G 20 und 22).
3.5.
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3.5.1. Zum Einwand des Beschwerdeführers, es sei trotz seines Wunsches nie zu einer
persönlichen Aussprache mit der Vorinstanz gekommen (act. G 1 S. 1), ist festzuhalten,
dass die Vorinstanz ihm diese Möglichkeit mit Schreiben vom 17. Januar 2014
eingeräumt (act. G 13/22 S. 3) und der Beschwerdeführer selbst in der Folge auch die
Vereinbarung eines Termins in Aussicht gestellt hatte (act. G 13/23 S. 2 oben). Zu einer
solchen Terminvereinbarung kam es jedoch hierauf offenbar nicht, ohne dass dies der
Vorinstanz angelastet werden könnte.
3.5.2. Der Beschwerdeführer beanstandet im Weiteren die angefochtene Verfügung mit
Bezug auf die Nichtanerkennung der ZVMN-Fortbildungsnachweise als nicht
zureichend begründet (act. G 10 S. 8; act. G 22). Aus dem Anspruch auf rechtliches
Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV ergibt sich, dass die Behörde die Vorbringen des vom
Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren
Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich abhandelt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen
Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der
Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller
Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGer 1C_730/2013 vom 4. Juni 2014
E. 5.2 mit Hinweisen, BGE 138 IV 81 E. 2.2).
Das vom Beschwerdeführer eingereichte EMR-Qualitätslabel vom 20. Februar 2015
umfasst die klassische Massage, die manuelle Lymphdrainage und die
Fussreflexzonen-Massage (act. G 16). Im Schreiben vom 16. Oktober 2015 bestätigte
das EMR, dass die vom Beschwerdeführer eingereichten zahlreichen Fort- und
Weiterbildungsbestätigungen des Zentralverbands der Masseure und
Naturmedizinischen Therapeuten (ZVMN) durchwegs positiv beurteilt und
dementsprechend die Fort- und Weiterbildungsstunden angerechnet worden seien. Auf
dieser Grundlage sei auch sein EMR-Qualitätslabel für Fussreflexzonen-Massage,
klassische Massage und Lymphdrainage erneuert worden. Die im Kanton St. Gallen als
(möglichen) Fähigkeitsausweis vorausgesetzte Registrierung beim EMR sei beim
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Beschwerdeführer gegeben (act. G 24 Beilage). Die Erfüllung der fachlichen
Voraussetzungen zur Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung als Therapeut der
Komplementär- und Alternativmedizin in Bezug auf die drei Methoden klassische
Massagen, Fussreflexzonen-Massage und manuelle Lymphdrainage werden auch von
Seiten der Vorinstanz anerkannt (act. G 2 S. 6 E. 5.4), nicht jedoch in Bezug auf die
Methoden Rhythmische Massage, Massage nach Marnitz, und Dorn-Breuss-Massage
(vgl. vorangehende E. 3.3). Hinsichtlich des Vorbringens des Beschwerdeführers, dass
Fortbildungsnachweise des ZVMN für die übrigen Methoden (rhythmische Massage,
Massage nach Marnitz und Dorn-Breuss-Massage) gestützt auf Art. 52 Abs. 2 (richtig
wohl: Art. 51 Abs. 2) VBG zu Unrecht nicht anerkannt worden seien (act. G 10 S. 8, G
20 und G 22), hält die Vorinstanz in der Vernehmlassung fest, dass Art. 51 Abs. 2 VBG
als Kann-Vorschrift ausgestaltet sei und der rechtsanwendenden Behörde bewusst
einen Ermessensspielraum einräume (act. G 13 S. 1). Soweit Qualitätslabel oder
Prüfungen von gesamtschweizerisch tätigen Institutionen oder Verbänden von der
Vorinstanz anerkannt werden können (Art. 51 Abs. 2 VBG), so hat sie - im Rahmen der
Ausübung des ihr vom Gesetz zugestandenen Ermessens - grundsätzlich darzutun, aus
welchem Grund sie eingereichte Nachweise nicht als zureichend erachtet. Der blosse
Hinweis, dass eine Kann-Vorschrift vorliege, genügt als Begründung nicht. Dies
insbesondere dann nicht, wenn und soweit die vom Beschwerdeführer erbrachten
Leistungen auch von den Krankenkassen übernommen werden (vgl. act. G 10 S. 4).
Anderseits bezog sich das Bewilligungsgesuch des Beschwerdeführers (act. G 13/9)
jedoch ausschliesslich auf die drei auch von der Vorinstanz fachlich anerkannten
Methoden (vorstehende E. 1) und der Prüfungsumfang dieses Verfahrens ist
dementsprechend auf diese Methoden beschränkt. Weitere Ausführungen hierzu
erübrigen sich somit.
4.
4.1. Während die fachlichen, physischen und psychischen Voraussetzungen klar sind,
ist der Begriff der Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 46 Abs. 1 lit. b GesG und Art.
36 Abs. 1 lit. b MedBG auslegungsbedürftig. Laut Bundesgericht besteht der
Schutzzweck des Erfordernisses der Vertrauenswürdigkeit nicht nur im (unmittelbaren)
Wohl der einzelnen Patienten, sondern auch darin, deren kollektives Vertrauen zu
rechtfertigen und zu erhalten. Die vertrauenswürdige Ausübung der medizinischen
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Tätigkeit setzt demnach voraus, dass der Bewilligungsinhaber bzw. Gesuchsteller in
der Lage ist, einen Praxisbetrieb verantwortungsvoll zu führen. Für die Beurteilung der
Vertrauenswürdigkeit ist deshalb auch jedes Verhalten massgeblich, das mit den
unternehmerischen Funktionen im Zusammenhang steht, soweit es Auswirkungen auf
das öffentliche Gesundheitswesen haben kann. An die Vertrauenswürdigkeit sind dabei
hohe Anforderungen zu stellen, wobei strafbares und nicht strafbares Verhalten
gleichermassen der Vertrauenswürdigkeit schaden können. Selbst das Verhalten
ausserhalb der eigentlichen Berufstätigkeit ist massgebend, wobei namentlich die
charakterliche Eignung der betreffenden Person zu berücksichtigen ist. Entscheidend
ist auch nicht bloss das Verhältnis des Bewilligungsinhabers (bzw. Gesuchstellers) zu
seinen Patienten, sondern auch zu den Behörden, insbesondere zur
Gesundheitsbehörde, der eine Aufsichtsfunktion zukommt. Der begründete Entzug der
Bewilligung infolge mangelnder Vertrauenswürdigkeit stellt keine Verletzung der
Wirtschaftsfreiheit dar (VerwGE B 2014/97 vom 21. Oktober 2014, E. 2.2 mit Hinweis
auf BGer 2C_879/2013 und 2C_853/2013 vom 17. Juni 2014). Die Vertrauenswürdigkeit
kann nach der Rechtsprechung durch wiederholtes Widersetzen gegen Anordnungen,
falsche Angaben oder Vertuschen unrechtmässigen Handelns schwer beeinträchtigt
werden (BGer 2C_848/2009 vom 11. Mai 2010, E. 2 und 3.4). Sodann kann die
bewilligungslose Aufnahme einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit „schwerste
Bedenken hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit“ wecken (VerwGE B 2012/77 vom 24.
Januar 2013, E. 3.3.2 mit Hinweis auf BGer 2P.159/2003 vom 29. September 2003,
E. 4.3.2.1; vgl. auch 2P.310/2004 vom 18. Mai 2005 E. 4.4).
4.2. Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid unter anderem fest, insbesondere
die gemäss Gesuchsformular seit 1999 ohne Berufsausübungsbewilligung ausgeübte
Tätigkeit im Bereich der Komplementär- und Alternativmedizin, die Auskündigung als
Physiotherapeut ohne die hierfür erforderliche Ausbildung und
Berufsausübungsbewilligung, die problematische Kommunikation mit der Vorinstanz
und die unerlaubten Ankündigungen im Internet vermöchten die Vertrauenswürdigkeit
des Beschwerdeführers zu erschüttern. Der Beschwerdeführer habe sich von Beginn
weg in keiner Weise einsichtig gezeigt, dass für seine Tätigkeit eine Bewilligung
notwendig sei. Sein Einwand, dass es nie zu fachlichen Beschwerden gekommen sei,
ändere nichts an seiner Uneinsichtigkeit in Bezug auf die geltenden Gesetze. Im
Rahmen des Verfahrens habe der Beschwerdeführer wiederholt die gesetzten Fristen
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nicht eingehalten, eingeschriebene Post nicht abgeholt und angeforderte Unterlagen
gar nicht, nur unvollständig oder nach mehrmaligem Nachfordern eingereicht. Sodann
habe er gegenüber der Vorinstanz zahlreiche Aussagen gemacht, welche geeignet
seien, die Vertrauenswürdigkeit im Verhältnis Therapeut/GD zu beeinträchtigen. Bei der
Überprüfung der Homepage und der Telefonbucheinträge des Beschwerdeführers sei
zudem festgestellt worden, dass zumindest bis 21. April 2015 trotz mehrmaliger
Beanstandung und der Aufforderung, die beanstandeten Auskündigungen umgehend
anzupassen, keine der beanstandeten Auskündigungen entfernt bzw. angepasst
worden seien. Es wiege schwer, dass der Beschwerdeführer sich nicht um die
Anweisungen der Vorinstanz als zuständige Aufsichtsbehörde zu kümmern scheine. Da
dem Beschwerdeführer die Vertrauenswürdigkeit abgesprochen werden müsse, sei das
Gesuch um Erteilung der Berufsausübungsbewilligung als Therapeut der
Komplementär- und Alternativmedizin abzuweisen (act. G 2 S. 7-16).
4.3. Der Beschwerdeführer hält fest, er bekomme viel Vertrauen im Zusammenhang mit
seiner Tätigkeit. Die willkürliche Behauptung der Vertrauensunwürdigkeit sei eine
Diskriminierung seiner Person. Mit Blick auf die von ihm geleistete Arbeit im Dienst der
Gesundheit empfinde er den angefochtenen Entscheid als skandalös. Seine Praxis sei
mit Herzblut entstanden, und die Beendigung seiner geschätzten Arbeit wäre ein
Verlust für seine Patienten (act. G 1). Während der ganzen Berufspraxis sei es noch nie
zu irgendwelchen Beanstandungen von Seiten der Patienten, der zuweisenden Ärzte,
der Fachverbände oder der Krankenkassen gekommen. Patienten hätten sich vielmehr
positiv geäussert (act. 11 Beilagen 4-9; act. G 13/32.1). Es sei der auf Missgunst
gründenden Anzeige einer Konkurrentin zuzuschreiben, dass es überhaupt zu einem
aufsichtsrechtlichen Verfahren gekommen sei. Dem Beschwerdeführer sei die längste
Zeit gar nicht bewusst gewesen, dass er über eine formelle kantonale
Berufsausübungsbewilligung hätte verfügen müssen. Er sei der irrigen Auffassung
gewesen, dass die von ihm erworbenen Fähigkeitsausweise der Berufsverbände
genügen würden. Die Berufsausübungsbewilligung sei offensichtlich ausschliesslich
aufgrund der „problematischen Kommunikation mit dem GD“ verweigert worden. Die
Vorinstanz habe, wie es scheine, am Ende schlicht die Geduld bzw. die Nerven
verloren. Dies sei aus der angefochtenen Verfügung (act. G 2 S. 9-14 E. 6.4 bis 6.6.4)
unschwer erkennbar. Die teils unsachlichen und deplatzierten Äusserungen des
Beschwerdeführers seien vor dem Hintergrund der von ihm als ungerecht bzw.
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unangemessen empfundenen strafrechtlichen Verurteilung zu sehen. Durch diese habe
er sich in seiner beruflichen und persönlichen Ehre verletzt gefühlt. Der wiederholte
Wechsel der juristischen Sachbearbeiterinnen habe möglicherweise dazu geführt, dass
der Verfahrensführung der Vorinstanz etwas der „Zug“ gefehlt habe. Das Schreiben des
Rechtsdienstes vom 7. August 2014 bzw. dessen Inhalt sei für den Beschwerdeführer
einigermassen überraschend gekommen, nachdem mit einer Bewilligung gerechnet
worden sei. Nach der Stellungnahme vom 30. September 2014 habe die Vorinstanz
dann annähernd sieben Monate benötigt, um die vorliegend angefochtene Verfügung
zu erlassen. Obwohl die Voraussetzungen für die Erteilung einer
Berufsausübungsbewilligung (zumindest für drei Bereiche) gegeben gewesen seien,
habe man kurz vor dem Ziel noch die Taktik umgestellt und sich auf eine fehlende
Vertrauenswürdigkeit berufen. Auch das Verhalten der Vorinstanz sei somit als teilweise
widersprüchlich und nicht in jeder Hinsicht vertrauenserweckend einzustufen (act. G
10).
4.4.
4.4.1. Unbestritten blieb vorliegend, dass der Beschwerdeführer zu keinem Zeitpunkt
Anlass zu Beschwerden in fachlicher Hinsicht, sei es von Kundenseite oder von Seiten
der Krankenversicherer, gegeben hat. Die Vertrauenswürdigkeit des
Beschwerdeführers im Kontakt mit Kunden, zuweisenden Ärzten und Leistungsträgern
ist auch nicht durch andere Gegebenheiten in Zweifel zu ziehen. Von daher
unterscheidet sich der konkrete Sachverhalt von den Gegebenheiten, welche in den
von der Vorinstanz zitierten Gerichtsentscheiden (vgl. VerwGE B 2011/254 vom 29.
August 2012, VerwGE B 2012/77 vom 24. Januar 2013, VerwGE B 2014/97 vom 21.
Oktober 2014 [www.gerichte.sg.ch]; BGer 2P.231/2006 vom 10. Januar 2007, BGer
2C_68/2009 vom 14. Juli 2009, BGer 2C_848/2009 vom 11. Mai 2010) zu beurteilen
waren, teilweise ganz erheblich. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz (act. G 2 S. 9)
lässt sich sodann aus den Schreiben des Beschwerdeführers vom 1. Oktober 2012 und
4. Juni 2013 (act. G 13/9 und G 13/11) noch nicht eine fehlende Einsicht bezüglich
Notwendigkeit der Berufsausübungsbewilligung ableiten. Vielmehr versuchte der
Beschwerdeführer dort, sein Verhalten zu begründen. Wenn er in den Schreiben vom
5. Dezember 2013 und 7. Januar 2014 (act. G 13/18 f.) die Fundiertheit seiner
Ausbildung und die Krankenkassenanerkennung als inhaltlich ausschlaggebend
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erachtete und der Bewilligungserteilung eine eher formelle Bedeutung zumass, so zeigt
sich auch hierin nicht gleichzeitig eine gänzlich fehlende Einsicht in die Notwendigkeit
eines Bewilligungsverfahrens. Wenn er demgegenüber gemäss Strafbefehl vom
13. November 2013 in der Einvernahme jede Schuld von sich wies und dem
Gesundheitsgesetz offenbar jede Bedeutung absprach bzw. dieses als lächerlich
bezeichnete (act. G 13/15 Ziff. 9), so wurde im Strafverfahren eine Wahrnehmung der
konkreten Gegebenheiten aus seiner rein subjektiven Perspektive deutlich, welche
wesentliche rechtliche (Bewilligungs-)Aspekte - zu seinem eigenen Schaden -
ausklammert. Letzterer Umstand dürfte, neben Kommunikationshindernissen (vgl.
Schreiben vom 14. Februar und 29. März 2014, act. G 13/15 und G 13/32), auch zu der
verhältnismässig hohen strafrechtlichen Busse geführt haben. Diese Ausklammerung
von wesentlichen rechtlichen Aspekten spricht nicht für eine vertrauenswürdige
(sachliche) Handhabung der letztgenannten Gegebenheiten durch den
Beschwerdeführer. Mit Blick auf das gesetzliche Bewilligungserfordernis erscheint auch
die Reaktion des Beschwerdeführers auf die Schreiben der Vorinstanz vom 5. und 19.
Dezember 2013 (act. G 13/16 f.) unangemessen. So lassen sich die in den Schreiben
vom 5. Dezember 2013 und 7. Januar 2014 vorgetragenen Vorwürfe zuhanden der
Sachbearbeiterin der Vorinstanz allenfalls zum Teil mit einer emotionalen Fokussierung
des Beschwerdeführers auf seine Tätigkeit und die vorgängige strafrechtliche
Verurteilung erklären. Inhaltlich und von der Wortwahl her erweisen sie sich jedoch
weder als angebracht noch als sachbezogen (act. G 13/18 f.).
Aus der Tatsache des Vorliegens unterschiedlicher kantonaler Regelungen hinsichtlich
der Bewilligungsnotwendigkeit (act. G 10 S. 16) kann der Beschwerdeführer nichts zu
seinen Gunsten ableiten, zumal er im Verlauf des Verwaltungsverfahrens mehrmals auf
die geltenden Regelungen hingewiesen worden war. Er konnte sich sodann jedenfalls
seit Anfang 2012 (vgl. Schreiben vom 16. Februar 2012, act. G 13/2) nicht mehr auf
seine (irrige) Auffassung des (bewilligungslosen) Genügens der von ihm erworbenen
Fähigkeitsausweise der Berufsverbände berufen, auch wenn er zuvor offenbar nicht
von einer Bewilligungsnotwendigkeit ausgegangen war und dementsprechend ohne
Bedenken bestätigt hatte, „nicht beim Kanton angemeldet“ zu sein (vgl. act. G 13/11 S.
2). Mit Schreiben vom 7. August 2014 war ihm sodann die Nichterteilung der
Bewilligung in Aussicht gestellt worden. Von einer überraschenden Änderung der
Taktik (act. G 10 S. 14 f.) kann in diesem Zusammenhang insofern nicht gesprochen
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werden, als bereits im September 2012 für den Fall der Nichteinreichung von
Unterlagen die Einleitung eines Strafverfahrens angedroht worden war (vgl. act. G
13/7). Aus der Duldung der Weiterführung der Praxis während der ganzen
Verfahrensdauer (act. G 10 S. 15) kann der Beschwerdeführer somit nichts zu seinen
Gunsten ableiten (vgl. dazu auch vorstehende E. 3.1). Zur Einleitung des
Strafverfahrens am 9. September 2013 durch die Vorinstanz war es im Übrigen deshalb
gekommen, weil der Beschwerdeführer zuvor erneut eine am 25. Juli 2013 angesetzte
Frist (act. G 13/12) hatte verstreichen lassen.
4.4.2. Mit Schreiben vom 25. Juli 2013 forderte die Vorinstanz den Beschwerdeführer
erstmals auf, Auskündigungen auf seiner Homepage zu entfernen oder anzupassen.
Insbesondere die Bezeichnung „Dipl. med. Therapeut“ sei aufgrund von Art. 13 VBG
unzulässig. Sodann müsse die Aussage „ Korrektur von Bewegungseinschränkungen
der Wirbelsäule und der gesamten Statik (Osteopathie)“ umgehend entfernt werden, da
es ihm auch nach einer allfälligen Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung als
Therapeut der Komplementär- und Alternativmedizin aufgrund von Art. 53 lit. c VBG
untersagt wäre, Manipulationen an der Wirbelsäule vorzunehmen. Im Weiteren sei er
aufgrund der eingereichten Unterlagen berechtigt, die klassische Massage anzubieten,
nicht jedoch die medizinische Massage. Die Aussage auf seiner Homepage, wonach
die klassische medizinische Massage „als zentrale Disziplin der Physiotherapie“ gelte,
sei mit Blick auf Art. 14 Abs. 1 VBG problematisch, da sie den Anschein erwecke, dass
auch Physiotherapien angeboten würden (act. G 13/12). Diese Beanstandungen
wiederholte die Vorinstanz in den Schreiben vom 5. und 19. Dezember 2013 mit
gleichzeitiger (erneuter) Fristansetzung für die entsprechende Änderung der Homepage
(act. G 13/16 f.). Auf das Schreiben des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2013
(act. G 13/18) teilte ihm die Vorinstanz am 17. Januar 2014 mit, dass an der
Unzulässigkeit der Bezeichnung „Dipl. med. Therapeut“ aufgrund von Art. 13 VBG
festzuhalten sei. Die Formulierung „klassische Massage als zentrale Disziplin der
Physiotherapie“ könne er beibehalten. Jedoch dürfe er aufgrund der fehlenden
Ausbildung weiterhin nicht physiotherapeutisch tätig sein. Im Weiteren sei der Hinweis
auf die Osteopathie zu entfernen, da der Beruf des Osteopathen einer eigenen
Bewilligung bedürfe (act. G 13/22). Im Schreiben vom 7. August 2014 hielt die
Vorinstanz unter anderem fest, dass der Beschwerdeführer seit 2005 mit der
Einzelunternehmung „Praxis X.Y. med. Massagen, Lymphdrainage, Physiotherapie“ im
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Handelsregister eingetragen sei. In den Telefonbucheinträgen und auf seiner
Homepage bezeichne er sich nach wie vor als Dipl. med. Therapeut und kündige
klassische medizinische Massagen und Physiotherapien aus, obwohl er bereits
mehrfach angewiesen worden sei, diese Auskündigungen zu entfernen. Auf der
Homepage biete er zudem Rhythmische Massage, Massage nach Marnitz, Massage
nach Breuss und Dorn sowie Spangentechnik an, obschon er hierfür nicht ausgebildet
sei (act. G 13/43). Auf das Schreiben des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers vom
12. August 2014 (act. G 13/44) bestätigte die Vorinstanz am 14. August 2014, dass die
Begriffe dipl. med. Therapeut, klassische medizinische Massage, Physiotherapie,
Rhythmische Massage, Massage nach Marnitz, Massage nach Breuss und Dorn,
Spangentechnik und manuelle Therapie umgehend auf sämtlichen Auskündigungen
(Homepage, Praxisschild, Telefonbuch usw.) zu entfernen seien (act. G 13/45). In der
Stellungnahme vom 30. September 2014 hielt der Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers unter Einreichung weiterer Unterlagen (ZVMN-Nachweise; act. G
13/46.1) fest, dass sein Mandant sich auf den Standpunkt stelle, in Bezug auf die
Rhythmische Massage, Massage nach Marnitz, Massage nach Breuss und Dom sowie
Spangentechnik adäquat ausgebildet zu sein (act. G 13/46). Im angefochtenen
Entscheid führte die Vorinstanz mit Bezug auf den letztgenannten Punkt unter Hinweis
auf die im Formular „Gesuch Berufsausübungsbewilligung Therapeut der
Komplementär- und Alternativmedizin“ (Zustellung an den Beschwerdeführer am 29.
Februar und 13. September 2012) aufgeführten Grundsätze von Art. 51 f. VBG aus, der
Beschwerdeführer erbringe nur den Fähigkeitsausweis für die drei Methoden
Fussreflexzonenmassage, klassische Massage und manuelle Lymphdrainage mit
ASCA- und EMR-Registrierung. Therapeuten der Komplementär- und Alternativmedizin
sei es gemäss Art. 53 Abs. 1 lit. c VBG grundsätzlich untersagt, Manipulationen an der
Wirbelsäule vorzunehmen (act. G 2 S. 15).
Die aktuelle Website des Beschwerdeführers enthält nach wie vor die streitigen
Angaben. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers lässt sich aus der
Stellungnahme der Vorinstanz vom 17. Januar 2014 (act. G 13/22) nicht ableiten, dass
die Berufsbezeichnung „dipl. med. Therapeut“ weiterhin beibehalten werden könne.
Vielmehr bezog sich das Zugeständnis der Vorinstanz im erwähnten Schreiben auf die
Formulierung „klassische Massage als zentrale Disziplin der Physiotherapie“.
Spätestens das Schreiben der Vorinstanz vom 14. August 2014 (act. G 13/45) schaffte
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mit Bezug auf die zulässigen Auskündigungen abschliessende Klarheit. Angesichts
dieser Gegebenheiten hat als erstellt zu gelten, dass der Beschwerdeführer den
mehrfachen Aufforderungen, seinen Internet-Auftritt und die Telefonbucheinträge
anzupassen, nicht Folge leistete. Zu Recht erachtete die Vorinstanz dies als einen
weiteren Grund, dem Beschwerdeführer die Vertrauenswürdigkeit im erwähnten Sinn
abzusprechen. Zu klären bleibt nachstehend die Verhältnismässigkeit der vollständigen
Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung.
5.
5.1. Die Vorinstanz erachtete in der angefochtenen Verfügung die Verweigerung der
Berufsausübungsbewilligung als notwendig, geeignet und verhältnismässig, das
öffentliche Interesse an einer gesetzeskonformen Berufsausübung und die
Vertrauenswürdigkeit von Personen mit Berufen der Gesundheitspflege zu erreichen.
Eine mildere Massnahme, insbesondere die Erteilung einer
Berufsausübungsbewilligung unter Auflagen, stehe vorliegend nicht zur Diskussion, da
eine Wiederherstellung der fehlenden Vertrauenswürdigkeit aufgrund der
Uneinsichtigkeit des Beschwerdeführers mit Bezug auf gesundheitspolizeiliche
Bestimmungen derzeit nicht absehbar sei. Die Massnahme stelle zwar einen Eingriff in
die wirtschaftliche Existenz des Beschwerdeführers dar. Dieser sei jedoch als
67Jähriger mit einem Pensum von 70 % tätig. Eine weitere Pensumreduktion bis zur
vollständigen Praxisaufgabe sei nach seinen Angaben zu erwarten. Von daher wiege
der Eingriff weniger schwer als bei einer jüngeren Person im aktiven Erwerbsalter (vgl.
BGer 2C_389/2012 vom 12. November 2012, E. 7.3). Das öffentliche Interesse an einer
gesetzeskonformen Berufsausübung und eine uneingeschränkte Vertrauenswürdigkeit
von Personen mit Berufen der Gesundheitspflege seien höher zu gewichten als das
private Interesse des Beschwerdeführers an der Ausübung einer therapeutischen
Tätigkeit (act. G 2 S. 16 f.).
5.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, der Entzug der Berufsausübungsbewilligung
sei unverhältnismässig und verletze damit seine Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 Abs. 2
BV. An die Vertrauenswürdigkeit dürften keine überhöhten Anforderungen gestellt
werden. Aufgrund seines Alters komme für den Beschwerdeführer keine berufliche
Neuausrichtung mehr in Frage. Eine vollständige Verweigerung der
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Berufsausübungsbewilligung als Therapeut komme einem Berufsverbot gleich.
Korrektes Verhalten gegenüber den Behörden sei sicherlich ein schützenswertes Gut,
doch stehe diese Schutzfunktion nicht im Vordergrund. Es bestehe keine
Notwendigkeit für eine massive Einschränkung des Grundrechts der Wirtschaftsfreiheit,
wie sie aus der kompletten Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung resultiere.
Aufgrund der persönlichen Verhältnisse des Beschwerdeführers (keine berufliche
Ausweichmöglichkeit aufgrund des fortgeschrittenen Alters) sei eine Verweigerung der
Bewilligung auch nicht zumutbar. Der Beschwerdeführer arbeite lediglich noch
teilzeitlich, und seine reduzierte Berufstätigkeit werde allein schon aufgrund seines
Alters nicht mehr als vielleicht noch drei Jahre dauern. Es werde niemand zu Schaden
kommen, und es werde auch der Aufsichtsbehörde kein „Zacken aus der Krone“ fallen,
wenn er noch für eine gewisse Zeit für seine Patientinnen und Patienten da sein könne
(act. G 10 S. 18-20).
5.3.
5.3.1. Das Verhältnismässigkeitsprinzip gebietet, dass eine Grundrechtseinschränkung
zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet, notwendig und für die betroffene
Person zumutbar sein muss (BGE 139 I 218 E. 4.3). Der Zweck, welcher Art. 36 und 38
MedBG zu Grunde liegt, besteht hauptsächlich im Schutz der Patienten, mittelbar aber
auch im Schutz des Gesundheitssystems, weil die Qualität der Leistungserbringer
(zusammen mit anderen Faktoren) die Effizienz des Systems sicherstellt (J. Dumoulin
in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [Hrsg.], Kommentar Medizinalberufegesetz, Basel
2009, Rz. 4 zu Art. 38 MedBG). - Was die Eignung der Bewilligungsverweigerung zur
Erreichung des Regelungsziels betrifft, ist vorab zu beachten, dass diese Massnahme
nicht direkt aus einer (abstrakten) Patientengefährdung und Verhinderung eines
Schadens am Ansehen des Gesundheitssystems resultiert. Nachdem der
Beschwerdeführer während Jahren ohne Bewilligung - und demnach ohne Kenntnis
der Aufsichtsbehörden und darum ohne deren Kontrolle - seine therapeutische
Tätigkeit ausübte, war für die Vorinstanz der Mangel an Vertrauenswürdigkeit
ausschlaggebend, wie er sich aus dem Verhalten des Beschwerdeführers gegenüber
der Vorinstanz ergibt (vgl. vorstehende E. 4.4). Tatsächlich zeigt der Beschwerdeführer
ein erhebliches Mass an Geringschätzung für gesetzliche Vorschriften und öffentlich-
rechtliche Verpflichtungen, durch welches seine berufliche Eignung nachhaltig in Frage
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gestellt wird. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, welche mildere Massnahme
als die Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung der Vorinstanz zur Verfügung
stünde. Insbesondere steht ein zeitlich beschränktes Berufsverbot nicht zur Diskussion,
da beim Beschwerdeführer mit der fehlenden Vertrauenswürdigkeit im Kontakt mit der
Vorinstanz eine Grundvoraussetzung für die Berufsausübung nicht gegeben ist und
eine allfällige Wiederherstellung dieser Vertrauenswürdigkeit angesichts der
dargelegten Umstände (vorstehende E. 4.4.1 und 4.4.2) nicht absehbar ist (vgl. BGer
2P.309/2005 vom 17. Mai 2006, E. 3.3.1).
Was die Erforderlichkeit der Massnahme betrifft, hat der Gesetzgeber diese Frage
vorab entschieden: Anders als im Bereich der Disziplinarmassnahmen, in dem ein
Verbot der selbständigen Berufsausübung befristet oder definitiv und diesfalls
beschränkt auf ein Tätigkeitsgebiet ausgesprochen werden kann (vgl. Art. 43 MedBG),
sieht das Gesetz im Fall des Fehlens von Bewilligungsvoraussetzungen zum Schutz der
öffentlichen Gesundheit kein milderes Mittel als die Bewilligungsverweigerung vor
(BGer 2C_853/2013 vom 17. Juni 2014 E. 9.1 mit Hinweisen). Nachdem es konkret
auch nicht um einen Entzug einer einmal erteilten Bewilligung geht, sondern um eine
Bewilligungsverweigerung, hatte die Vorinstanz nicht die Möglichkeit, eine mildere
Massnahme als die Bewilligungsverweigerung zu verfügen.
5.3.2. Die Bewilligungsverweigerung ist auch zumutbar, denn das öffentliche Interesse
an einer vertrauenswürdigen Berufsausübung (Verhalten im Kontakt mit der Vorinstanz)
ist höher zu gewichten als das - auch altersentsprechend in den Hintergrund tretende -
private Interesse des Beschwerdeführers, weiterhin als selbständig tätiger Therapeut
praktizieren zu dürfen. Daran vermag auch die Tatsache, dass der Beschwerdeführer
noch keinen Patienten konkret gefährdet haben mag, nichts zu ändern. Er hat
bewiesen, dass er sich weder mit Rügen oder Verwarnungen der Aufsichtsbehörde,
noch mit strafrechtlichen Verurteilungen dazu anhalten lässt, sich fortan rechtskonform
und der Bewilligungs- und Aufsichtsbehörde gegenüber kooperativ und somit
vertrauenswürdig zu verhalten.
6.
6.1. (...).
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6.2. (...).