# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** aecb8b7c-16d7-42ea-ac42-fbcb469b5b18
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2008
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
Philippe et Caroline Glardon sont propriétaires de la parcelle n° 265 du cadastre de Chexbres sur laquelle est érigée une habitation ECA n° 248, situé au chemin de Curtille 4. Cette parcelle est colloquée en zone de village, selon le règlement de la Commune de Chexbres sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé le 15 janvier 1993 par le Conseil d'Etat (ci-après: RPE).
B.
Du 26 janvier au 26 février 2007, la Municipalité de Chexbres (ci-après: la municipalité) a mis à l'enquête publique le projet de Philippe et Caroline Glardon tendant à la rénovation de la toiture de leur bâtiment à la suite de dégâts dus à la grêle, à la création de velux, d'une lucarne, à l'agrandissement de deux fenêtres, ainsi qu'à la pose de panneaux solaires. La demande a été assortie d'une requête de dérogation relative notamment à la couverture de la toiture par des ardoises artificielles en lieu et place des tuiles plates du pays, selon l'art. 49 du "
règlement communal
", en référence "
à une dérogation acceptée par la commune le 6 novembre 2006 selon pv de l'audience du 6.11.06 joint à l'enquête
".
Le 11 mai 2007, la municipalité a délivré le permis de construire (n° 1/2007), en indiquant "
dérogation à l'art. 49 RPE concernant la couverture qui est acceptée exceptionnellement en ardoises artificielles, selon PV de l'audience du 6 novembre 2006.
"
Un premier projet mis à l'enquête publique avait conduit à une décision négative, laquelle avait été attaquée devant le Tribunal administratif. Cette procédure (AC.2006.0132) est toutefois devenue sans objet à la suite de l'enquête publique s'étant précisément déroulée du 26 janvier au 26 février 2007 ayant abouti la délivrance du permis de construire du 11 mai 2007. Le recours a donc fait l'objet d'une décision de classement le 5 juin 2007
C.
Lors de la mise au point des plans d'exécution des travaux, intervenue - d'après leurs explications - avant la délivrance du permis de construire, Philippe et Caroline Glardon (ci-après: les constructeurs) ont renoncé - temporairement selon leurs allégations - à la pose des panneaux solaires pour des raisons financières. Ils ont également décidé - pour aller à la rencontre des vœux esthétiques exprimés notamment par la Commune - de remplacer la couverture en Eternit par des tuiles plates du pays et d'agrandir quelque peu les deux fenêtres au sud de leur bâtiment, ce qui permettait d'éviter la pose d'un panneau préconstruit en béton et en verre.
Avant de commencer les travaux, l'architecte et son collaborateur ont pris contact avec le municipal responsable, Aldo Zoppi, pour lui expliquer ce qu'ils envisageaient de faire. Ils ont obtenu son accord de principe.
Les constructeurs ont fait la pose de tuiles "engobées" sur le toit en lieu et place de la couverture en Eternit.
D.
A la demande de la municipalité, une séance de discussion a été fixée au 20 juillet 2007. En raison des vacances, elle a été reportée. C'est ainsi que le 4 septembre 2007, les constructeurs ont rencontré notamment des représentants de la municipalité en vue de discuter notamment des modifications apportées au projet. A cette occasion, le municipal Zoppi a confirmé l'accord de la municipalité, tout en regrettant, pour des raisons écologiques, la suppression des panneaux solaires. La couleur des tuiles n'a pas été évoquée. D'après la municipalité, le municipal en charge des travaux n'avait pas connaissance - à cette date - du fait que les constructeurs n'avaient pas respecté le règlement communal par la pose de tuiles engobées.
Le 14 septembre 2007, la municipalité a adressé à l'architecte des constructeurs une lettre dont le contenu est le suivant:
"Messieurs,
Suite à l'entretien que vous avez eu avec M. Aldo Zoppi, municipal, nous avons accepté la requête des propriétaires de poser des tuiles plates du pays en lieu et place de la couverture en ardoises artificielles qui avait fait l'objet d'une dérogation inscrite sur le permis de construire N° 1/2007 du 11 mai 2007.
Nous constatons cependant que les tuiles qui recouvrent maintenant le toit sont engobées, ce qui est interdit comme stipulé au point 5.5 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions. Nous joignons à la présente une copie de l'article en question.
Par conséquent, nous vous prions de bien vouloir vous conformer audit règlement en utilisant des tuiles plates du pays
non engobées
.
(...)"
Le 19 septembre 2007, l'architecte a adressé à la Municipalité la lettre suivante:
"(...)
Tout d'abord, le soussigné tient à présenter ses excuses à Monsieur le Municipal Zoppi pour avoir omis de lui présenter le choix de la tuile.
Mais il est vrai que, compte tenu de l'accord de la Municipalité relatif au remplacement de l'Eternit par de la tuile plate, nous étions persuadés que cela était en ordre, d'autant plus que la couleur choisie nous paraissait davantage s'accorder à l'environnement que de la tuile naturelle orange.
Nous tenons à relever que le 27 juin 2007, sur place, nous avions abordé la problématique de la tuile plate avec M. Zoppi, mais n'avons nullement été mis en garde sur le fait qu'un article du règlement excluait (dans certaines conditions) de la tuile engobée.
A ce sujet, lors de l'entretien téléphonique que le soussigné a eu le 10 ct. avec M. Zoppi, l'argument relatif au désaccord sur la tuile était que la Commune n'acceptait pas de tuile "peinte".
Or, comme vous pourrez le constater sur le courrier de Morandi Frères SA, l'engobé n'a absolument rien à avoir avec une peinture.
De plus, par expérience, il s'avère que la tuile naturelle a tendance, avec le temps, à "foncer", ce qui fait que sa couleur va ressembler de plus en plus à une tuile "engobée".
Finalement, nous relevons que l'extrait du règlement que vous avez annexé à votre courrier se réfère, selon art. 5 à des "nouveaux bâtiments et bâtiments existants conformes".
En l'occurrence, le bâtiment Glardon ne l'est pas, la pente de la toiture n'étant que de 55 % alors que l'art. 5.5 relatif aux toitures précise que la pente doit être comprise entre 65 et 90 %.
D'ailleurs, il ne l'était pas plus auparavant puisque la charpente n'a pas changé et que le revêtement de la toiture était en ardoises.
Nous osons espérer, en fonction de ce qui précède et, surtout du fait que nous avons renoncé à couverture en Eternit (non conforme mais que vous aviez acceptée), que nous modifierez votre point de vue.
(...)".
A cette lettre était jointe, une correspondance du Groupe Morandi, Briqueteries, Tuileries, datée du 13 septembre 2007, dont il convient d'extraire le passage suivant:
"La couleur naturelle d'une tuile en terre cuite est rouge (plus ou moins foncée en fonction de la matière première). Pour répondre à la demande de couleurs différentes provenant du marché, la tuile est recouverte d'un engobe.
L'engobe est constitué d'eau, d'argile et d'oxydes de fer ou de manganèse selon la teinte souhaitée. Cette composition est en quelque sorte comparable à celle de la tuile mais en beaucoup plus diluée, elle ne contient strictement aucun agent chimique.
Pour teinter la tuile, l'engobe est giclé à froid sur la surface de la tuile sèche, puis la tuile est cuite avec son engobe à plus de mille degrés ce qui a pour effet de fusionner la couleur sur son support pour toute la durée de vie de la tuile. On ne verra dès lors apparaître la couleur naturelle de la tuile qu'en cas d'éclats ou de grosses éraflures.
Comme vous pouvez le constater, la chimie n'intervient en aucune façon dans la colorisation d'une tuile en terre cuite ni dans l'élaboration de la teinte, ni dans le processus de fabrication. Il s'agit d'un procédé 100 % naturel."
Le 19 septembre 2007, les constructeurs, par la plume de leur conseil, ont écrit à la municipalité que sa décision de revenir sur l'engagement pris par le municipal Zoppi ne laissait pas de surprendre au motif notamment que la couleur des tuiles posées était celle de loin qui s'harmonisait le mieux avec les toits environnants, y compris avec celui de la grange de leur bâtiment ECA n° 248. Ils ont relevé qu'il n'y avait pas grand sens à imposer des tuiles d'une couleur orange qui, au bout de quelques années, auraient la même teinte que celles posées et qui contrasteraient avec celles de la grange. Les constructeurs ont fait valoir qu'ils comprenaient mal que la municipalité ait d'un côté admis sans autre la pente du toit lors des transformations et que de l'autre côté, elle refuse la couleur actuelle des tuiles, contrairement à l'engagement pris par le municipal Zoppi lors de la séance du 4 septembre 2007, alors que le toit était déjà couvert et qu'aucune remarque n'avait été formulée. Caroline et Philippe Glardon ont prié en conséquence la municipalité de revoir le contenu de la missive qu'elle avait adressée à leur architecte le 14 septembre 2007.
E.
Le 1
er
octobre 2006 (recte: 2007) la municipalité a demandé aux constructeurs de procéder aux modifications demandées au motif que l'abandon de la couverture en ardoises artificielles - admise à titre dérogatoire - ne pouvait pas être remplacée par une nouvelle dérogation, sans relation avec la couverture initiale de la toiture. Les constructeurs devaient donc remplacer les tuiles plates du pays engobées, par des tuiles plates du pays non engobées.
F.
Par acte du 22 octobre 2007, Philippe et Caroline Glardon ont saisi le Tribunal administratif, devenu la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 1
er
janvier 2008, d'un recours dirigé contre la décision du 1
er
octobre 2007 exigeant le remplacement des tuiles posées sur leur bâtiment. Ils ont conclu, avec dépens, principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la toiture précitée est acceptée telle quelle, au titre d'autorisation administrative, sans qu'il soit nécessaire de "passer" par une nouvelle enquête publique.
L'effet suspensif a été provisoirement accordé le 24 octobre 2007.
Dans sa réponse au recours du 3 décembre 2007, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, à la confirmation de la décision attaquée et à la fixation d'un délai aux recourants pour procéder à la remise en état de leur toit conformément au règlement.
Dans leurs déterminations respectives des 22 et 31 janvier 2008, les recourants et l'autorité intimée ont maintenu chacun leur position. La municipalité a produit un courriel daté du 28 janvier 2008 qui lui a été adressé par le département des infrastructures, dont le contenu est le suivant:
"Madame,
Effectivement, la section monuments et sites demande que, dans les villages ou les sites présentant un intérêt patrimonial, le règlement exige la petite tuile plate du pays non engobée et d'une couleur proche de celle de la tuile traditionnelle de la région.
Dans le canton de Vaud, nous avons deux couleurs traditionnelles le rouge et le jaune avec des nuances plus ou moins foncées. Nous sommes contre l'emploi de tuile engobée (brun foncé) qui devrait simuler, soit disant, un état vieilli de toit. Malheureusement la couleur de la tuile engobée, qui est une production relativement récente, ne bouge plus contrairement à une tuile naturelle qui se patine avec le temps. C'est ce vieillissement naturel que nous privilégions. Il est également vrai que le recours systématique à la tuile engobée a considérablement assombri nos toitures par rapport à la situation ancienne. C'est pour cette raison aussi que notre section réagit en demandant que la tuile soit d'une teinte naturelle.
J'espère avoir ainsi répondu à votre demande.
En restant à votre entière disposition, (...)"
Les recourants ont sollicité une inspection locale et l'audition des architectes chargés de la construction litigieuse. Le 20 février 2008, le juge instructeur a rejeté en l'état les mesures d'instruction proposées par les recourants et leur a confirmé qu'une inspection locale ne paraissait pas indispensable.
S'estimant suffisamment renseigné, le tribunal a statué par voie de circulation.

## Considerations

Considérant en droit
1.
a) Le RPE prévoit à son art. 5.5, applicable à la zone village, ce qui suit:
"
Toitures
: La pente des toitures, à l'exception des dépendances, doit être comprise entre 65% et 90%. La couverture est obligatoirement réalisée en tuiles plates du pays. Les tuiles engobées sont interdites.
Pour des raisons d'unité, d'esthétique ou d'intégration, la Municipalité peut imposer l'orientation des faîtes, le type de toiture (nombres de pans), la dimension des avants-toits ainsi que la couleur et la texture des tuiles."
b) Il est constant que les tuiles plates recouvrant le bâtiment des recourants, situé dans la zone village de Chexbres, sont engobées et que cette couverture contrevient à la disposition rappelée ci-dessus.
Cela étant, les parties sont divisées sur la question de savoir si la situation doit être rétablie de manière à respecter l'art. 5.5. RPE.
2.
a) La municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires, en vertu des art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts TA AC.1992.0046 du 25 février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et AC.2004.0239 du 8 août 2005). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448).
D'après la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (
ATF 123 II 248
consid. 4 p. 255
; 111 Ib 213
consid. 6 p. 221 et les arrêts cités).
b) En l'espèce, les recourants expliquent qu'ils ont demandé à leur architecte de trouver une tuile dont la couleur se rapproche le plus possible des celles garnissant les bâtiments voisins, en particulier la grange attenante à leur maison. Ils exposent que c'est dans un désir de bien faire qu'ils ont choisi une couverture légèrement teintée, sans imaginer un instant qu'un tel choix pourrait être contraire au règlement communal qui, en tant qu'il contient une disposition interdisant les tuiles engobées, prévoit une disposition peu courante à cet égard. Les recourants plaident que l'interdiction de l'engobage a pour but d'harmoniser les toitures refaites avec celles existantes et qu'il s'agit d'une disposition qui vise avant tout à éviter les couleurs choquantes. Les recourants soutiennent que les tuiles de leur bâtiment présentent un aspect vieilli que prendraient nécessairement des tuiles naturelles. Ils estiment que la position intransigeante de l'autorité intimée, qui exige le remplacement des tuiles posées, est d'autant plus choquante que la municipalité avait admis la pose d'ardoises artificielles, soit une dérogation bien plus importante parce que nettement plus visible. Les recourants plaident leur bonne foi au motif que leur attention n'a pas été attirée sur la disposition particulière du règlement communal et invoquent que le rétablissement d'une situation conforme avoisinerait la somme de 50'000 fr. Ils en déduisent que la décision de la municipalité est disproportionnée. Ils ont produit un lot de photographies dans le but de prouver que les toits de la Commune de Chexbres étaient loin de présenter une uniformité de solution.
L'autorité intimée rétorque en substance que tout constructeur doit connaître le règlement communal et qu'en renonçant à la dérogation octroyée (toit en Eternit), ils devaient respecter le règlement, le cas échéant obtenir une nouvelle dérogation. La municipalité insiste sur le fait que les recourants n'auraient pas obtenu une telle dérogation s'ils l'avaient demandée, car le but de l'interdiction de l'engobage est d'éclaircir peu à peu les toits à l'occasion de leur rénovation. Elle relève que si les tuiles engobées posées s'harmonisent effectivement avec la grange de leur bâtiment, tel n'est pas le cas avec les bâtiments voisins (tel celui de M. Payer). L'autorité intimée remarque que les tuiles engobées posées par les recourants sont plus foncées que les tuiles présentant un aspect vieillissant et que leur toiture est désormais la plus sombre du quartier. Elle écarte l'argumentation des recourants qui prétendent que l'art. 5.5 al. 1 RPE ne serait applicable à leur bâtiment du fait de sa pente non réglementaire en rappelant que la situation des bâtiments non conformes est réglée par une autre disposition (l'art. 42) et que les travaux d'entretien, de réparation ou de transformations ne doivent de toute manière pas aggraver l'atteinte à la réglementation. La municipalité considère qu'elle ne fait pas preuve d'intransigeance et n'a pas sombré dans l'arbitraire en exigeant le respect de son règlement et la remise en état. Elle fait valoir que le remplacement des tuiles n'est nullement disproportionné du fait qu'elle l'a exigé avant la dépose des échafaudages. Elle relève que les tuiles neuves peuvent certainement être réutilisées et qu'il y a lieu d'interpeller l'entreprise à ce propos. Elle réfute l'argument de la bonne foi des recourants compte tenu de l'interdiction expresse du règlement. Elle souligne que les recourants auraient pu éviter le dommage en soumettant à la municipalité un échantillon de la tuile choisie, comme c'est habituellement l'usage. Elle estime qu'une somme de 50'000 fr. n'est pas énorme dans le domaine de la construction et que sa décision se justifie du fait qu'elle a été mise devant le fait accompli. La municipalité considère que les exemples photographiques invoqués par les recourants démontrent que dans la zone village, l'exigence des tuiles non engobées est respectée.
3.
a) L'interdiction expresse des tuiles engobées résultant du règlement communal permet d'exclure la bonne foi des recourants qui ne peuvent pas se prévaloir de l'ignorance de la loi. Ceux-ci ont choisi un mode de couverture s'écartant du permis de construire délivré le 11 mai 2007. Ce faisant, ils ont agi à leurs risques et périls, sans disposer de l'assurance que les travaux seraient considérés comme licites. Leur imprudence est telle qu'ils n'ont pas même jugé utile de consulter le règlement communal et qu'ils n'ont pas davantage soumis leur choix à l'autorité intimée avant d'effectuer les travaux, se contentant d'un accord de principe informel du municipal responsable alors que la décision revient à la municipalité (114 LATC).
b) Cela étant, il faut examiner si l'intérêt public commande une remise en état au regard de l'objectif poursuivi par la réglementation face aux autres circonstances (notamment le coût des travaux et l'attitude de l'autorité).
Le but de la réglementation communale qui impose la pose de tuiles non engobées, autrement dit naturelles, a pour but d'éviter l'assombrissement des toitures. Si l'on considère qu'une tuile naturelle se patine forcément avec le temps, il apparaît qu'au fil des années, les toitures recouvertes de tuiles non engobées finiront elles aussi par avoir un aspect sombre. On ne peut en effet pas soutenir raisonnablement que les tuiles engobées posées par les recourants, dont la coloration ne variera pas avec le temps, compromettent en l'état l'esthétique des lieux, d'autant que le bâtiment des recourants n'est pas contigu à d'autres édifices et qu'une différence de ton avec la couverture (sombre) de la grange existante non modifiée par les travaux n'était probablement pas très heureuse. L'exemple du toit de l'immeuble appartenant au voisin Payer, récemment rénové avec des tuiles non engobées, ne conduit pas à une autre solution si l'on considère qu'au fil du temps, la couleur des tuiles va se modifier (s'assombrir), contrairement à celles des recourants. Les tuiles choisies par ceux-ci ne sont en l'état pas d'une couleur choquante ou criarde provoquant un contraste saisissant avec les constructions avoisinantes. Il apparaît que l'harmonie des lieux, à laquelle veille la municipalité, n'est pas gravement perturbée; en conséquence, elle ne commande pas impérativement une remise en état. Dans ces circonstances, le coût des travaux de remplacement des tuiles qui s'élèvent à 50'000 fr. apparaît très élevé et partant disproportionné au regard de l'intérêt public en cause (dans ce sens, TA arrêt AC.2007.0182 du 27 septembre 2007 relatif à une teinte corail recouvrant les façades d'un bâtiment communal alors que la réglementation interdit les couleurs vives et que la mise en conformité nécessiterait une dépense de 20'000 francs; arrêt AC.2000.0113 du 27 janvier 2004 concernant la pose de tuile de type "Vaudaire" en lieu et place de petites tuiles plates).
A cela s'ajoute que la municipalité s'est elle-même écartée de l'art. 5.5 RPE prévoyant une couverture en tuiles plates du pays en autorisant le 11 mai 2007 des ardoises artificielles en Eternit. Ce faisant, l'autorité intimée a manifesté qu'elle n'exigeait pas impérativement des matériaux naturels et qu'elle-même admettait une dérogation à la règle. Dans ces circonstances et dans la mesure où les tuiles engobées sont de couleur gris anthracite et qu'elles demeurent dans les tons de l'Eternit autorisés primitivement par la municipalité, la violation de la règle ne paraît pas importante au point d'ordonner la remise en état par le seul souci du respect de la réglementation. Sur la base des photos versées au dossier, on ne peut pas considérer la couleur de la toiture appartenant aux recourants comme choquante ou de nature à porter atteinte à l'homogénéité de la zone village et de ses constructions. A cela s'ajoute que le périmètre de la zone village ne présente pas une unité de constructions et de toiture remarquable, dont la protection présenterait un intérêt public important.
Au terme de la pesée des intérêts, le tribunal parvient à la conclusion que la décision attaquée viole le principe de la proportionnalité; en conséquence, elle doit être annulée.
4.
En principe, les frais et dépens sont supportés par la partie qui succombe, selon l'art. 55 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA; RSV 173.36). Toutefois, lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les dépens ou laisser tout ou partie des frais à la charge de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA).
En l'espèce, les recourants ont mis la municipalité devant le fait accompli; ils ont provoqué la décision entreprise et sont à l'origine de la présente procédure. Aussi, l'équité exige-t-elle que l'émolument judiciaire soit mis à leur charge quand bien même ils obtiennent finalement gain de cause. Pour le même motif, il ne leur sera pas alloué de dépens. Quant à la municipalité qui succombe, elle n'a pas davantage droit à des dépens (dans ce sens, TA arrêt AC.2000.00113 précité).