# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 1055372a-0cf7-47f4-96e9-df306d03b97b
**Court:** CH_EDÖB
**Chamber:** CH_EDÖB_001
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** CH / Federation
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1. Der Antragsteller (Privatperson) hat am 10. Mai 2021 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim Bundesamt für Landwirtschaft BLW um Zugang zu folgenden Dokumenten resp. um Beantwortung folgender Fragen ersucht: ̶ "Seit welchem Jahr erhalten Bewirtschafter in der Zone [Y.] Direktzahlungen gemäss neuer
Landordnung? ̶ Ich bitte Sie mir eine Liste der Parzellen aufgelistet nach Jahr zuzustellen wo ersichtlich ist
für welche Parzelle in welchem Jahr Direktzahlungen gemäss neuer nicht rechtskräftiger Ordnung mittels Bundesgelder bezahlt wurden.
̶ Ich bitte auch um Zustellung der Liste der Parzellen die nur gemeldet wurden, nach neuer Landordnung, aber für die keine Direktzahlungen bezahlt wurden.
̶ Ich bitte um Zustellung der Verfügung, Bewilligung die von der zuständigen Stelle an die Bewirtschafter gesandt wurde, gemäss welcher Sie gemäss neuer Landordnung melden dürfen.
̶ Gemäss welchem Regelwerk, Vorschriften, welchem Standard werden derzeit Meldungen beim BLW behandelt, untersucht, archiviert, wenn eine Person illegale Misstände von kantonalen Amtspersonen dem BLW meldet, worüber das BLW die Oberaufsicht hat?
̶ Gemäss welchem Regelwerk, gemäss welchen Vorschriften, welchem Standard, werden derzeit Meldungen beim BLW untersucht wenn eine Person im BLW als eine angestellte Person des Bundes eine massive, jahrelange vorsätzliche Amtspflichtverletzung ausübt und diese trotz massiver Kritik bewusst und vorsätzlich nicht einstellt, sich konsequent weigert seine Pflichten zu erfüllen? Ich bitte Sie die letzten 2 Fragen nicht nur zu beantworten, sondern mir die Inhalte der Vorschriften, Standards und Regelwerke auch zuzustellen.
̶ Gemäss Prüfbericht der EFK - Wirksamkeit der internen Revision vom 18. Dezember 2018 mit Nummer 19253 wurde ein Dossier erstellt über die Direktzahlungen, (Finanzfluss, Kantonales Verarbeitungssystem) des Kantons Tessin.
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Ich bitte um Zustellung des kompletten Dossiers. ̶ Vor etlichen Jahren wurde im Rahmen einer Oberkontrolle in [der Zone Y.] eine Besichtigung
durch eine Mitarbeiterin des BLW durchgeführt. Mir wurden die Akten bislang verweigert mit Behauptung das ich keine Einsicht in Akten Dritter hätte. Es handelt sich um Akten die im Zusammenhang mit meiner Betriebsfläche stehen. Bitte teilen Sie mir mit was genau nach dieser Besichtigung beschlossen, vom Bund gefordert wurde im Zusammenhang mit dem Landwirtschaftsland in [der Zone Y.]."
Der Antragsteller erklärte im Zugangsgesuch, dass er Grundeigentümer und Bewirtschafter diverser Parzellen im Kanton Tessin sei, die Teil einer durchgeführten, aber noch nicht rechtskräftigen Güterzusammenlegung1 seien. Er fügte begründend hinzu, dass die verlangten Dokumente Grundeigentum beträfen, deren Eigentümer er sei, was ihn zur Einsicht berechtige. Zudem sei es ihm aufgrund des Öffentlichkeitsgesetzes gestattet, weitere Akten und Daten zu verlangen. Er führte weiter aus, dass er nicht an Namen oder Geldbeträgen interessiert sei, weswegen kein Grund bestehe, ihm Informationen zu Parzellen von anderen Betrieben zu verweigern. Dies insbesondere auch darum nicht, da die Informationen zu den Parzellen im Zusammenhang mit der Güterzusammenlegung stünden, bei der er Mitglied sei. Abschliessend machte der Antragsteller geltend, dass das BLW die Oberaufsicht habe und – da dies für die pflichtgemässe Aufgabenerledigung notwendig sei – folglich im Besitz der angefragten Informationen sein müsse; andernfalls hätte das BLW diese Daten zu beschaffen.
2. Am 28. Mai 2021 nahm das BLW Stellung und teilte dem Antragsteller mit, dass es nicht im Besitz der gewünschten Dokumente sei, da es sich um ein kantonales Verfahren handle. Deshalb könnten weder zusätzliche Dokumente herausgegeben noch detaillierte Auskünfte erteilt werden. Dies habe das BLW ihm bereits mit Schreiben vom 17. August 2017, 14. März 2018 und 22. April 2021 mitgeteilt.
3. Am 11. Juni 2021 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Er brachte im Wesentlichen vor, dass er mit der Stellungnahme des BLW nicht einverstanden sei. Insbesondere verlange er, dass das BLW zu den "Punkten meiner Anträge einzeln detailliert Stellung bezieht".
4. Mit Schreiben vom 14. Juni 2021 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrags.
5. Am 16. Juni 2021 forderte der Beauftragte das BLW dazu auf, die betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche Stellungnahme einzureichen.
6. Am 25. Juni 2021 reichte das BLW eine Stellungnahme ein, in welcher es detailliert ausführte, dass und aus welchen Gründen das BLW nicht im Besitz der verlangten Dokumente sei.
7. Am 29. Juni 2021 informierte der Beauftragte die Beteiligten darüber, dass das Schlichtungsverfahren schriftlich durchgeführt werde. Der Antragsteller wurde auf die Möglichkeit zur Einreichung einer ergänzenden Stellungnahme hingewiesen.
8. Am 29. Juni 2021 und 8. Juli 2021 gelangte der Beauftragte mit Ergänzungsfragen an das BLW, welches am 2. Juli 2021 und 16. Juli 2021 dazu Stellung nahm.
9. Am 14. Juli 2021 reichte der Antragsteller beim Beauftragten eine ergänzende Stellungnahme ein. Der Antragsteller wiederholte darin zunächst insbesondere seine bereits im
1 Güterzusammenlegung = Bezeichnung für Neuordnung des ausserhalb der Bauzone gelegenen Grundeigentums (des
parzellierten Flurs eines Dorfes oder einer Gemeinde) durch Landumlegung. Ziel ist es, durch Verminderung der Anzahl und Optimierung der Form der Parzellen die Wirtschaftlichkeit des Bodens zu erhöhen oder eine neue Nutzung zu ermöglichen. In der Schweiz werden Güterzusammenlegungen heute im Rahmen von Gesamtmeliorationen durchgeführt (vgl. https://www.notariate.zh.ch/deu/ > Home > Glossar > Güterzusammenlegung [zuletzt besucht am 19. Juli 2021]).
https://www.notariate.zh.ch/deu/
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Zugangsgesuch gemachten Vorbringen, wonach das BLW die Oberaufsicht über die Direktzahlungen der Kantone wie auch über das kantonale Verfahren der Güterzusammenlegung innehabe und folglich im Besitz der von ihm verlangten Daten sei resp. diese aus den beim BLW vorhanden Akten problemlos ersichtlich seien. Ausserdem habe das BLW im Zusammenhang mit einem früheren Zugangsgesuch resp. Schlichtungsverfahren2, in welchem um Zugang zu allen Direktzahlungen aller Betriebe in der Schweiz, aufgeschlüsselt nach detaillierten Beträgen und Kategorien, ersucht wurde, nicht bestritten, im Besitz der entsprechenden Daten zu sein. "Demzufolge hat das BLW auch die von mir geforderten Daten." Überdies liess der Antragsteller dem Beauftragten einen Auszug des von ihm im Zugangsgesuch referenzierten Prüfberichts der Eidgenössischen Finanzkontrolle EFK3 zukommen, aus welchem ersichtlich sei, dass "das von mir bestellte Dossier existiert." Abschliessend führte der Antragsteller aus, dass die Dokumente betreffend die Oberkontrolle in der Zone Y. privat seien und ihn persönlich beträfen, weshalb er "[...] in diesem Verfahren auf diesen Punkt [verzichte]".

## Considerations

10. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BLW sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
11. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BLW ein. Dieses verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
12. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.4 Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B. Materielle Erwägungen
13. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.
14. Der Antragsteller ersucht beim BLW um Zugang zu amtlichen Dokumenten respektive um Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente im durch das Zugangsgesuch definierten Umfang (vgl. Ziffer 1): ̶ Angabe, seit welchem Jahr die Bewirtschaftenden in der Zone Y. Direktzahlungen gemäss
neuer Landordnung erhalten (nachfolgend: Begehren Nr. 1);
2 Der Antragsteller bezieht sich dabei auf: EDÖB Empfehlung vom 17. Juni 2015: BLW / Direktzahlungen. 3 Prüfbericht EFK: Wirksamkeitsprüfung der Internen Revision (19253), Bundesamt für Landwirtschaft. 4 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
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̶ eine Liste der Parzellen, aus welcher ersichtlich ist, für welche Parzelle in welchem Jahr Direktzahlungen gemäss neuer nicht rechtskräftiger Landordnung mittels Bundesgelder bezahlt wurden (nachfolgend: Begehren Nr. 2);
̶ eine Liste der Parzellen, die nach neuer Landordnung nur gemeldet wurden, aber für die keine Direktzahlungen bezahlt wurden (nachfolgend: Begehren Nr. 3);
̶ Verfügung/Bewilligung, die von der zuständigen Stelle an die Bewirtschaftenden gesandt wurde, nach welcher sie gemäss neuer Landordnung melden dürfen (nachfolgend: Begehren Nr. 4);
̶ Regelwerk/Vorschriften, nach welchen derzeit Meldungen beim BLW behandelt, untersucht, archiviert werden, wenn eine Person illegale Missstände von kantonalen Amtspersonen dem BLW meldet, worüber das BLW die Oberaufsicht hat (nachfolgend: Begehren Nr. 5);
̶ Regelwerk/Vorschriften, nach welchen derzeit Meldungen beim BLW untersucht werden, wenn eine Person im BLW als eine angestellte Person des Bundes eine Amtspflichtverletzung ausübt (nachfolgend: Begehren Nr. 6);
̶ vom BLW erstelltes Dossier über die Direktzahlungen des Kantons Tessin (Finanzfluss, kantonales Verarbeitungssystem) (nachfolgend: Begehren Nr. 7).
Hinsichtlich des Begehrens um Zugang zu (Auszügen aus) Dokumenten betreffend die Oberkontrolle des BLW in der Zone Y. führt der Antragsteller in seiner Stellungnahme an den Beauftragten aus, dass er "[...] in diesem Verfahren auf diesen Punkt [verzichte]". Die Beurteilung der Zugänglichkeit dieser Dokumente ist somit nicht Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens. Gegenstand des Schlichtungsverfahrens ist infolgedessen der Zugang zu amtlichen Dokumenten entsprechend den Begehren Nr. 1-7.
15. Der Antragsteller bringt in seinem Zugangsgesuch vor, dass die von ihm verlangten Dokumente Grundeigentum beträfen, deren Eigentümer er sei. Aus diesem Grund verfüge er über ein Einsichtsrecht. Soweit sich der Antragsteller bei der Geltendmachung seines Einsichtsrechts auf das Öffentlichkeitsgesetz stützt, gilt es zu beachten, dass dieses jeder Person dieselben Rechte einräumt (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Der Grundsatz des gleichen Zugangs für jede Person wird in Art. 2 VBGÖ ausdrücklich verankert: Hat eine Person Zugang zu einem amtlichen Dokument, so steht der Zugang in demselben Umfang auch jeder weiteren Gesuchstellerin und jedem weiteren Gesuchsteller zu. Folglich verfügt der Antragsteller hinsichtlich des Zugangs zu amtlichen Dokumenten nach dem Öffentlichkeitsgesetz aufgrund seiner Eigentümerstellung keine über die jeder Person zustehenden hinausgehenden Rechte.
16. Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Die betroffene Behörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde bzw. der (angehörten) Drittperson. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.5
17. Das Öffentlichkeitsgesetz gewährt jeder Person einen Anspruch auf Zugang zu einem oder mehreren bestimmten, also genau spezifizierbaren amtlichen Dokumenten, jedoch nicht auf eine nicht näher eingrenzbare Menge von Verwaltungsinformationen.6 Ebenso kann ein
5 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2. 6 EDÖB Empfehlung vom 28. Juli 2008: EDA / Projektunterlagen DEZA Ziff. II. B. 1.5; BHEND/SCHNEIDER, in: Maurer-
Lambrou/Blechta (Hrsg.), Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (zit. BSK BGÖ), 3. Aufl., Basel 2014, Art. 10 BGÖ, Rz. 39 f.
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Gesuchsteller von einer Behörde grundsätzlich keine individuell erstellten Antworten auf seine Fragen im Sinne eines eigens angefertigten Dokuments erwarten, soweit sie über das in Art. 6 Abs. 1 BGÖ garantierte Recht auf Dokumenteinsicht und Auskunftserteilung hinausgehen.7 Das Öffentlichkeitsprinzip bezweckt nicht, die Verwaltung zur Erstellung eines noch nicht existierenden Dokuments zu verpflichten.8 Dies muss vorliegend insbesondere für die vom Antragsteller im Schlichtungsantrag geäusserte Forderung gelten, wenn er verlangt, dass das BLW zu seinen Punkten detailliert Stellung nimmt: Aus dem Öffentlichkeitsgesetz lässt sich nach Ansicht des Beauftragten kein Anspruch ableiten, dass die Behörde zu Vorbringen des Antragstellers eine ausführliche Stellungnahme abgibt. Aufgrund dieser Sachlage sind die vom Antragsteller geäusserten Begehren nur hinsichtlich des durch das Öffentlichkeitsgesetz gewährten Anspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten resp. Auskunft über deren Inhalt zu beurteilen.
18. In seiner Stellungnahme vom 28. Mai 2021 führt das BLW gegenüber dem Antragsteller aus, dass es nicht im Besitz der gewünschten Dokumente sei, da es sich um ein kantonales Verfahren handle. Deshalb könnten weder zusätzliche Dokumente herausgegeben noch detaillierte Auskünfte erteilt werden. Der Antragsteller seinerseits bringt im Schlichtungsantrag vor, dass er mit der Stellungnahme des BLW nicht einverstanden sei.
19. Stellt die Verwaltung die Nichtexistenz eines Dokumentes gemäss Art. 5 BGÖ fest und bezweifelt der Antragsteller diese Auskunft, hat der Beauftragte weitere Abklärungen vorzunehmen, um die Glaubwürdigkeit und die Ernsthaftigkeit der Vorbringen des Antragstellers und der Verwaltung gegeneinander abwägen zu können.9 Zu klären ist die Frage, ob tatsächlich von einer Nichtexistenz von amtlichen Dokumenten auszugehen ist resp. ist zu prüfen, ob das BLW allenfalls aufgrund aufsichtsrechtlicher Bestimmungen über die verlangten Dokumente verfügen müsste (sog. Beschaffungspflicht).
20. Das BLW führt in seiner Stellungnahme vom 25. Juni 2021 gegenüber dem Beauftragten aus, dass es "nicht im Besitz der [vom Antragsteller] verlangten Parzellenlisten [...] [ist]". Damit bezieht sich das BLW vorab auf die Begehren Nr. 2 und 3. Das BLW ergänzt: "Soweit [der Antragsteller] Einsicht in Daten zur Zahlung von Direktzahlungen an Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter verlangt, können wir Ihnen mitteilen, dass der Kanton Tessin uns keine Daten übermittelt, welche uns eine Zusammenstellung der geleisteten Zahlungen, aufgeschlüsselt nach Parzellen, ermöglicht." Mit E-Mail vom 2. Juli 2021 stellte das BLW dem Beauftragten ein zufällig ausgewähltes Betriebsbeispiel aus dem Kanton Tessin zu (Name und Vorname sowie die betroffene Gemeinde wurden anonymisiert). Damit zeigt das BLW auf, welche Angaben (Betriebs-, Struktur- und Beitragsdaten) zu den Direktzahlungen in welcher Form im Agrarpolitischen Informationssystem (AGIS) gespeichert und somit für das BLW zugänglich sind. Weiter reichte das BLW dem Beauftragten Dokumente aus dem Jahre 2020 betreffend "Auszahlungsdaten über alle Direktzahlungsarten" des Kantons Tessin ein. Gemäss den Ausführungen des BLW "handelt [es] sich dabei um die «Auszahlungslisten» gemäss Art. 110 Abs. 5 DZV10, aufgrund derer das BLW dem Kanton Tessin für das Jahr 2020 Gelder überwies. Die Listen enthalten keine Angaben zu einzelnen Betrieben, sondern nur zur Summe der Beiträge pro Beitragstyp über den gesamten Kanton."
21. Der Antragsteller bringt vor, dass das BLW insbesondere die Oberaufsicht über die Direktzahlungen der Kantone wahrzunehmen habe und aufgrund dessen im Besitz der von ihm
7 EDÖB Empfehlung vom 17. Dezember 2014: NDB / Dokumente zum "Islamismus" Ziff. 16 mit Hinweisen. 8 BBl 2003 1992. 9 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 5.4. 10 Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV; SR 910.13).
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verlangten Daten sei resp. diese aus den beim BLW vorhanden Akten problemlos ersichtlich seien. Dementsprechend sei aus den beim BLW vorhandenen Akten zu entnehmen, ab welchem Zeitpunkt für im Rahmen der Güterzusammenlegung neu erstellte Parzellen, "[...] also komplett neue Parzellennummern und viel grössere Grundstücksflächen als vorher Bundesgelder ausbezahlt wurden [...]". Ausserdem habe das BLW – das gehe aus der Empfehlung des Beauftragten vom 17. Juni 2015 hervor – im Zusammenhang mit einem früheren Zugangsgesuch zu allen Direktzahlungen aller Betriebe in der Schweiz nicht bestritten, im Besitz der entsprechenden Daten zu sein. Dies habe demzufolge auch für die vom Antragsteller verlangten Daten zu gelten.
22. Gemäss Art. 70 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) werden zur Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen den Bewirtschafterinnen und Bewirtschaftern von landwirtschaftlichen Betrieben Direktzahlungen ausgerichtet. Diese werden auf Gesuch hin ausbezahlt, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 70a LwG; Art. 98 DZV). Die Voraussetzungen sowie das Verfahren für die Ausrichtung von Direktzahlungen und die Höhe der Beiträge werden in der Direktzahlungsverordnung geregelt (Art. 1 DZV). Gemäss Art. 108 Abs. 1 derselben überprüft der Kanton die Beitragsberechtigung und setzt die Beiträge aufgrund der erhobenen Daten fest. Die Auszahlung der Beiträge an die Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen ist ebenfalls Sache des Kantons (Art. 109 DZV). Der Kanton berechnet die Beiträge und fordert den entsprechenden Gesamtbetrag mit Angabe der einzelnen Beitragsarten beim BLW an (Art. 110 Abs. 2 und 3 DZV). Das BLW kontrolliert die Auszahlungslisten des Kantons und überweist diesem den Gesamtbetrag (Art. 110 Abs. 5 DZV).
23. Das BLW hat dem Beauftragten am 2. Juli 2021 "[...] die «Auszahlungslisten» gemäss Art. 110 Abs. 5 DZV, aufgrund derer das BLW dem Kanton Tessin für das Jahr 2020 Gelder überwies [...]", zugestellt. Aus diesen ist für den Beauftragten ersichtlich, dass die von den Kantonen und somit auch vom Kanton Tessin dem BLW einzureichenden Auszahlungslisten i.S.v. Art. 110 Abs. 5 DZV – entsprechend den Ausführungen des BLW – nur Angaben zur Beitragshöhe pro Beitragstyp für die jeweiligen aufsummierten Flächen des gesamten Kantons enthalten. Angaben zu Parzellen (Parzellen-Nummer, Fläche) sind nicht ersichtlich. Weiter ist aus dem vom BLW dem Beauftragten eingereichten Auszug aus dem AGIS (Betriebsbeispiel) ersichtlich, dass sich aus den vorhandenen Daten keine Angaben zu einzelnen Parzellen herleiten lassen. Soweit sich der Antragsteller darauf beruft, dass das BLW im Zusammenhang mit einem früheren Zugangsgesuch betreffend Angaben zu Direktzahlungen nicht geltend gemacht habe, dass keine Dokumente existieren, ist Folgendes anzumerken: Das vom Antragsteller referenzierte Zugangsgesuch vom 25. September 2013 resp. dessen Konkretisierung im Rahmen des Schlichtungsantrags bezieht sich im Wesentlichen auf die "Beitragshöhe, Beitragsart, Name der Person bzw. des Betriebs des Empfängers" und damit auf die ausgerichteten Zahlungen und den entsprechenden Zahlungsempfänger. Angaben zu konkreten Parzellen waren hingegen gerade nicht Gegenstand des erwähnten Zugangsgesuchs.11 Infolgedessen ist nicht erkennbar, aus welchem Grund sich das BLW dannzumal überhaupt zum Vorhandensein von Angaben zu Parzellen hätte äussern sollen. Im Nichtbestreiten der Existenz von Angaben zu Parzellen durch das BLW ist folglich kein Hinweis zu erblicken, dass daraus auf das Gegenteil – d.h. auf das Vorhandensein entsprechender Daten – geschlossen werden darf.
11 EDÖB Empfehlung vom 17. Juni 2015: BLW / Direktzahlungen Ziffer 13 f.
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24. Dementsprechend vermag der Beauftragte nicht zu erkennen, inwiefern den Ausführungen des BLW nicht zu folgen ist, wenn es festhält, dass gestützt auf die vom Kanton Tessin übermittelten Daten eine Zusammenstellung der geleisteten Zahlungen, aufgeschlüsselt nach Parzellen, nicht möglich sei. Das BLW hat nach Ansicht des Beauftragten glaubhaft dargetan, dass es nicht über Angaben zu konkreten Parzellen im Sinne der Begehren Nr. 2 und 3 verfügt. Demzufolge ist ebenfalls nicht davon auszugehen, dass derartige Parzellenlisten mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ erstellt werden können.
25. In Begehren Nr. 1 verlangt der Antragsteller die Angabe, seit welchem Jahr die Bewirtschaftenden in der Zone Y. Direktzahlungen gemäss neuer Landordnung erhalten. Das BLW gibt dazu an, dass es sich zwecks Abklärung der Frage, ob bereits Zahlungen nach neuer Ordnung (d.h. nach erfolgter Güterzusammenlegung) geleistet wurden (aufgrund einer entsprechenden Anfrage des Antragstellers vom 26. Juli 2017), an das Landwirtschaftsamt des Kantons Tessin gewendet habe. Die mündlichen Auskünfte des Kantons Tessin habe es dem Antragsteller mit Schreiben vom 17. August 2017 mitgeteilt. So habe das BLW den Antragsteller im Schreiben vom 17. August 2017 darüber informiert, dass gemäss "Auskunft des Landwirtschaftsamts des Kantons Tessin [...] Zahlungen nach neuer Ordnung geleistet [wurden]; aber nur für diejenigen Parzellen, deren Zusammenlegung im Beschwerdeverfahren gegen die Güterzusammenlegung nicht bestritten wird." Weitere amtliche Dokumente zu diesen mündlichen Auskünften des Kantons Tessin seien nicht vorhanden. Ergänzend hielt das BLW in seiner Stellungnahme vom 2. Juli 2021 fest, dass die "Auflageakten des neuen Bestandes betreffend Güterzusammenlegung [in der Gemeinde G.] sowie Akten über die Beschwerdeverfahren [...] zudem nur beim Kanton Tessin verfügbar [sind], da der Kanton das Verfahren leitet."
26. Beim Verfahren um Güterzusammenlegung handelt es sich gemäss Angaben des BLW um ein kantonales Verfahren. Beim Verfahren betreffend Direktzahlungen an die Landwirtschaft, welches sich nach Kapitel 3 der Direktzahlungsverordnung (SR 910.13) richtet, erfolgt der Vollzug ebenfalls durch die jeweilige zuständige kantonale Behörde (vgl. auch Schreiben des BLW an den Antragsteller vom 17. August 2017). Infolgedessen ist nicht ersichtlich, inwiefern Daten resp. amtliche Dokumente in demselben Zusammenhang beim BLW vorhanden sein sollten. Schliesslich geht aus den dem BLW zur Verfügung stehenden Angaben aus dem AGIS nicht hervor, gestützt auf welche "Landordnung" resp. welche Anordnung, Anzahl und Grösse der Parzellen die Direktzahlungen entrichtet werden (vgl. Ziffer 23). Es scheint folglich nicht naheliegend, dass die im Rahmen einer Güterzusammenlegung vorzunehmende Neuaufteilung von Parzellen aus den Informationen des BLW herauszulesen ist. Infolgedessen scheinen die Ausführungen des BLW plausibel, wonach es nicht über die Information verfügt, seit welchem Jahr die Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter in der Zone Y. Direktzahlungen gemäss "neuer Landordnung" erhalten. Vorliegend sind nach Ansicht des Beauftragten keine Hinweise ersichtlich, weshalb die Ausführungen des BLW anzuzweifeln sind. Entsprechende Hinweise wurden bis anhin auch vom Antragsteller nicht vorgebracht.
27. Der Antragsteller macht in seinem Zugangsgesuch abschliessend geltend, dass das BLW im Besitz der angefragten Informationen und Daten sein müsse, da dies für die pflichtgemässe Aufgabenerfüllung erforderlich sei. Ansonsten hätte "[...] das BLW diese Daten sowieso zu beschaffen [...]".
28. Das Öffentlichkeitsgesetz kennt keine Bestimmung, welche die Beschaffung von Dokumenten explizit regelt. Allerdings hat eine Behörde gemäss Botschaft als Erstellerin oder Hauptadressatin indes alle erforderlichen Massnahmen zur Beschaffung eines sich nicht mehr
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in ihrem Besitz befindlichen Dokuments zu ergreifen.12 Fraglich ist demnach, ob dem BLW vorliegend für (noch) nicht in seinem Besitz befindliche Dokumente eine (Wieder-) Beschaffungspflicht zukommt, sofern diese die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgabe betreffen.
29. Zur Wiederbeschaffungspflicht hat sich das Bundesgericht wie folgt geäussert resp. die entsprechende Beurteilung durch die Vorinstanz gutgeheissen: Für amtliche Dokumente, die sich einmal in Besitz der Behörde befanden, ist eine Wiederbeschaffungspflicht im Fall der Entledigung oder beim Verlust von Dokumenten zu bejahen, bei rechtmässiger oder vorschriftsmässiger Besitzaufgabe ist eine Wiederbeschaffungspflicht hingegen zu verneinen.13
30. Für den Beauftragten sind vorliegend keine Hinweise ersichtlich und das BLW hat sich nicht dahingehend geäussert, dass sich die verlangten Dokumente zu einem Zeitpunkt bereits einmal beim BLW befunden hätten. Eine Wiederbeschaffungspflicht ist demnach – soweit ersichtlich – nicht gegeben.
31. Allerdings schliesst dies nicht aus, dass gegebenenfalls eine Beschaffungspflicht des BLW besteht. Für die Beurteilung des Vorliegens einer Beschaffungspflicht rechtfertigt sich, die Beurteilung des Bundesgerichts zur Frage, ob eine Wiederbeschaffungspflicht zu bejahen oder zu verneinen ist, in analoger Weise anzuwenden: Verlangt die vorschriftsmässige Ausübung der (Aufsichts-)Aufgaben das Vorhandensein der Dokumente beim BLW, ist eine Beschaffungspflicht zu bejahen. Ist dies nicht der Fall, muss eine Beschaffungspflicht verneint werden. Es wäre stossend, wenn die Offenlegungspflicht nach Öffentlichkeitsgesetz durch eine Behörde ausgehebelt werden könnte, indem diese solche Dokumente bei Dritten (d.h. bei den zu Beaufsichtigenden) belassen könnte und es so in ihrem Belieben stünde, den Umfang des Zugangsgesuches zu bestimmen.14
32. Das BLW beaufsichtigt gemäss Art. 112 Abs. 3 DZV den Vollzug der Direktzahlungsverordnung in den Kantonen und zieht dafür, soweit nötig, andere Bundesämter und Stellen bei. Trotz der Aufsichtspflicht des BLW über den Vollzug der Direktzahlungsverordnung in den Kantonen ist nicht ersichtlich, inwiefern das BLW für die pflichtgemässe Wahrnehmung seiner Aufsichtsaufgaben die vom Antragsteller angeforderten Dokumente einverlangen beziehungsweise erstellen muss. Des Weiteren ist anzumerken, dass der Antragsteller in der Strafanzeige vom 15. Dezember 2018 namentlich ausführte, dass im Tessin im Gebiet Z. ein rechtsfreier Raum geschaffen worden sei, der durch die illegale Auszahlung von Landwirtschaftssubventionen aufrechterhalten werde und die Oberaufsicht des Bundes nicht vernachlässigt, sondern aktiv verweigert werde. Dem Beschluss der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts kann entnommen werden, dass der Antragsteller mit Strafanzeigen, (Aufsichts-)Beschwerden und Einsprachen bereits an zahlreiche Behörden – namentlich auch an das BLW – gelangte. Allerdings könne der Anzeige, den weiteren Eingaben und deren Beilagen kein konkreter Sachverhalt entnommen werden, der einen entsprechenden Tatverdacht hinreichend begründen könnte.15 Daraus kann geschlossen werden, dass die Erfüllung der Aufsichtsaufgaben durch das BLW zumindest bis zu diesem Zeitpunkt (d.h. bis zum 26. März 2021 [Datum des Beschlusses der Beschwerdekammer]) nicht zu beanstanden war. Der Antragsteller hat bis anhin ebenfalls nicht dargelegt, weshalb es für das BLW im Hinblick auf die Erfüllung seiner Aufsichtsaufgaben notwendig ist, dass es im Besitz der verlangten Dokumente sein sollte.
12 BBl 2003 1993. 13 Urteil des BGer 1C_394/2016 vom 27. September 2017 E. 2.4.7; Empfehlung EDÖB vom 19. Februar 2019: ENSI /
Dokumente Strahlendosis, Ziff. 25. 14 Empfehlung EDÖB vom 19. Februar 2019: ENSI / Dokumente Strahlendosis, Ziff. 25. 15 Beschluss der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts BB.2020.231 vom 26. März 2021 S. 3.
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33. Im Ergebnis vermag der Beauftragte keine Hinweise zu erblicken, dass das BLW aufgrund seiner Aufsichtsaufgaben im Besitz der verlangten amtlichen Dokumente sein müsste und entsprechend eine Beschaffungspflicht betreffend diese Dokumente besteht.
34. Zwischenfazit: Aufgrund der Ausführungen und nach Einsicht in die vom BLW eingereichten, den Kanton Tessin betreffenden sog. Auszahlungslisten sowie nach Konsultation des Betriebsbeispiels ist für den Beauftragten hinsichtlich der Begehren Nr. 1-3 hinreichend dargetan, dass das BLW über keine entsprechenden amtlichen Dokumente verfügt. Infolgedessen empfiehlt der Beauftragte dem BLW, in Bezug auf die Begehren Nr. 1-3 an seinem Entscheid, über keine entsprechenden amtlichen Dokumente zu verfügen, festzuhalten.
35. Zu Begehren Nr. 4 gibt das BLW in seiner Stellungnahme an den Beauftragten vom 2. Juli 2021 an, dass es dem Antragsteller sämtliche beim BLW vorhandenen amtlichen Dokumente im Zusammenhang mit der Güterzusammenlegung in der Gemeinde G. offengelegt habe. Konkret habe es dem Antragsteller mit E-Mail vom 30. Juni 2017 die Beitragsverfügung vom 7. Dezember 2011 zugänglich gemacht hat, gemäss welcher das BLW dem Kanton Tessin gestützt auf Art. 95 LwG für das kantonale Bodenverbesserungsprojekt in der Gemeinde G. einen Bundesbeitrag zugesichert hat. Zudem verfüge das BLW über diejenigen Dokumente, welche "die Grundlage für die Beitragsverfügung des BLW resp. dafür [bilden], dass das BLW die entsprechenden Strukturverbesserungsmassnahmen im Kanton Tessin finanziell unterstützen konnte. Sie betreffen also den Zeitraum vor der Güterzusammenlegung." Weitere amtliche Dokumente seien beim BLW nicht vorhanden. Das BLW habe den Antragsteller denn auch bereits mehrfach darauf hingewiesen, dass es sich beim Bodenverbesserungsprojekt in der Gemeinde G. um ein kantonales Verfahren handelt (Schreiben des BLW an den Antragsteller vom 17. August 2017, 14. März 2018 und 20. April 2021). Das BLW führt in seiner Stellungnahme vom 25. Juni 2021 gegenüber dem Beauftragten aus, dass es dementsprechend nicht im Besitz der im Sinne von Begehren Nr. 4 verlangten kantonalen Verfügung sei.
36. Aufgrund der vom Antragsteller in seinem Zugangsgesuch verwendeten Formulierung der "zuständigen Stelle" ist nicht ersichtlich, inwiefern der Antragsteller selbst tatsächlich davon ausgeht, dass die verlangte Verfügung/Bewilligung beim BLW vorhanden ist. Hinweise darauf, wonach die entsprechende Verfügung im Besitz des BLW ist, sind für den Beauftragten nicht erkennbar und werden vom Antragsteller auch nicht dargelegt. Im Ergebnis scheinen die Ausführungen des BLW hinsichtlich des Nichtvorhandenseins amtlicher Dokumente betreffend Begehren Nr. 4 für den Beauftragten plausibel. Hinsichtlich der vom Antragsteller behaupteten Beschaffungspflicht kann auf die entsprechenden Ausführungen gemäss Ziffer 28-33 verwiesen werden, die sinngemäss auch für Begehren Nr. 4 gelten.
37. Dementsprechend empfiehlt der Beauftragte dem BLW, in Bezug auf das Begehren Nr. 4 an seinem Entscheid, über keine entsprechenden amtlichen Dokumente zu verfügen, festzuhalten (vgl. Ziffer 48).
38. In den Begehren Nr. 5 und 6 verlangt der Antragsteller, dass das BLW ihn darüber informiert, nach welchen Regelwerken, Vorschriften und Standards beim BLW Meldungen über Amtspflichtverletzungen von Angestellten der Kantone resp. des Bundes behandelt, untersucht und archiviert werden. Das BLW erklärt in seiner Stellungnahme vom 25. Juni 2021 an den Beauftragten hinsichtlich der Begehren Nr. 5 und 6, dass sich "Abklärungen von allfälligen Amtspflichtverletzungen von Angestellten von Kantonen und des Bundes [...] nach der allgemein geltenden und öffentlich zugänglichen Rechtsordnung [richten]." Es ergänzt, dass es keine separaten Vorschriften des BLW gebe.
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39. Hinweise, wonach die Ausführungen des BLW bezüglich der Nichtexistenz separater Vorschriften nicht zutreffend sein sollten, sind für den Beauftragten nicht ersichtlich und wurden vom Antragsteller bis anhin nicht vorgebracht. Nach Ansicht des Beauftragten ist das Nichtvorhandensein separater Vorschriften im Sinne der Begehren Nr. 5 und 6 glaubwürdig. Aufgrund dieser Sachlage empfiehlt der Beauftragte dem BLW, in Bezug auf BLW-interne Vorschriften entsprechend den Begehren Nr. 5 und 6 an seinem Entscheid, über keine entsprechenden amtlichen Dokumente zu verfügen, festzuhalten.
40. Das BLW gibt in seiner Stellungnahme vom 2. Juli 2021 an den Beauftragten insbesondere an, dass es sich, soweit das BLW auf die allgemein geltende und öffentlich zugängliche Rechtsordnung verweist, grundsätzlich um die Bestimmungen des Schweizerischen Strafgesetzbuches (SR 311.0; insbesondere Art. 312 ff.), der Schweizerischen Strafprozessordnung (Strafprozessordnung, StPO; SR. 312.0), des Bundesgesetzes über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG; SR 170.32) sowie des kantonalen Staatshaftungsgesetzes des Kantons Tessin handelt. Dazu ist Folgendes anzumerken: Soweit sich die Begehren Nr. 5 und 6 auf die Nennung von für die Beantwortung konkreter Rechtsfragen einschlägigen Erlassen beziehen, sind sie nicht auf den Zugang zu amtlichen Dokumenten oder auf die Auskunftserteilung über deren Inhalt gerichtet. Vielmehr verlangt der Antragsteller individuell erstellte Antworten auf seine Fragen, die über das in Art. 6 Abs. 1 BGÖ garantierte Recht auf Dokumenteinsicht und Auskunftserteilung hinausgehen. Die Begehren Nr. 5 und 6 stellen – soweit sie sich auf die Angabe der einschlägigen Bestimmungen der öffentlich zugänglichen Rechtsordnung und damit auf konkrete Rechtsauskünfte beziehen – nach Ansicht des Beauftragten keinen Anwendungsfall des Öffentlichkeitsgesetzes dar, weswegen im Schlichtungsverfahren auf diese im soeben definierten Umfang nicht einzutreten ist.
41. In Bezug auf Begehren Nr. 7 bringt das BLW in seiner Stellungnahme an den Beauftragten vom 25. Juni 2021 vor, dass beim BLW kein separates, einzelnes Dossier «über die Direktzahlungen des Kantons Tessin» existiere. Ergänzend führt das BLW in seiner Stellungnahme vom 2. Juli 2021 aus, dass die EFK gemäss Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzkontrolle (Finanzkontrollgesetz, FKG; SR 614.0) die Aufgabenerfüllung und die Wirksamkeit der Internen Revisionen (IR) der Bundesverwaltung überwache. "Im Rahmen der «Wirksamkeitsprüfung der Internen Revision (19253)» hat die EFK überprüft, ob die Vorgaben des Berufsverbandes (SVIR16/IIA17) bei der Arbeit der IR BLW erfüllt werden. Anlässlich dieser Überprüfung wurde u.a. auch die von der IR BLW im Jahr 2019 durchgeführte Revision «Direktzahlungen 2018 Kanton Tessin» bezüglich Einhaltung der Vorgaben des Berufsverbandes beurteilt. Weder [der Antragsteller] noch die Direktzahlungen in der Gemeinde G. waren in der Revision durch die IR BLW und in der Revision durch die EFK ein Thema."
42. Der Antragsteller liess dem Beauftragten in seiner Stellungnahme einen Auszug des von ihm im Zugangsgesuch referenzierten Prüfberichts der EFK18 zukommen, aus welchem ersichtlich sei, dass "das von mir bestellte Dossier existiert."
43. Nach Angaben des BLW existiere im Amt kein separates, einzelnes Dossier über die Direktzahlungen des Kantons Tessin. Aus dem vom Antragsteller dem Beauftragten zugestellten Ausschnitt aus dem Prüfbericht der EFK ist allerdings zu erkennen, dass ein solches immerhin erwähnt wird. Das BLW hat diesbezüglich im Schlichtungsverfahren bis anhin nicht hinreichend dargelegt, inwiefern ein solches Dossier im Bericht der EFK zwar bezeichnet
16 Schweizerische Vereinigung für internationales Recht SVIR. 17 Institute of Internal Auditors IIA. 18 Prüfbericht EFK: Wirksamkeitsprüfung der Internen Revision (19253), Bundesamt für Landwirtschaft.
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wird, aber dennoch nicht im BLW vorhanden sein soll. Soweit das BLW in seiner Stellungnahme vom 2. Juli 2021 darlegt, dass weder der Antragsteller noch die Direktzahlungen in der Gemeinde G. Gegenstand der Revisionen durch die IR BLW resp. der EFK gewesen seien, ist darauf hinzuweisen, dass sich der Antragsteller auch nicht für die Dokumente der beiden Revisionen interessiert. Vielmehr bezieht sich sein Zugangsbegehren auf das Dossier, welches im Prüfbericht der EFK gemäss Eingabe des Antragstellers Erwähnung findet.
44. Der Beauftragte vermag aufgrund der Ausführungen des BLW sowie der vom Antragsteller vorgebrachten Hinweise nicht auszuschliessen, dass das vom Antragsteller bezeichnete Dossier beim BLW vorhanden sein kann. Darum empfiehlt der Beauftragte dem BLW, seinen Bestand vorhandener Dokumente in Bezug auf Begehren Nr. 7 zu überprüfen und nach erfolgter Beurteilung den Zugang entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes zu gewähren. Kommt das BLW im Rahmen der Überprüfung des Dokumentenbestands zum Ergebnis, dass es über keine weiteren diesbezüglichen Dokumente verfügt, hält es dies zuhanden des Antragstellers in einer Verfügung fest.
45. Der Antragsteller macht in seinem Zugangsgesuch begründend geltend, dass er als Grundeigentümer und Bewirtschafter das Recht habe, in sämtliche mit seiner Betriebsfläche zusammenhängenden Akten, welche beim BLW gespeichert sind bzw. auf welche das BLW Zugriff hat, Einsicht zu nehmen. In seinem Schlichtungsantrag hält er weiter Folgendes fest: "Die Anfrage um Direktzahlungen für Drittpersonen gemäss neuer Landordnung befasst sich mit meiner eigenen Betriebsfläche. Seit Jahren verweigert das BLW [die] Einsicht in die eigenen Daten [...]."
46. Gemäss Art. 3 Abs. 2 BGÖ richtet sich der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten der Gesuchstellerin oder des Gesuchstellers enthalten, nach dem Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG; SR 235.1). Vorliegend ist im Sinne des hiervor Ausgeführten glaubhaft dargelegt, dass beim BLW keine amtlichen Dokumente entsprechend den Begehren Nr. 1, 2, 3 und 4 im Sinne des Zugangsgesuchs vorhanden sind. Aufgrund dessen ist – im Umfang der entsprechenden Begehren gemäss Zugangsgesuch und aufgrund der dem Beauftragten vorliegenden Informationen – auch von der Nichtexistenz von Personendaten des Antragstellers auszugehen. Nichtsdestotrotz ist das Zugangsgesuch, soweit es Personendaten des Antragstellers betrifft, durch das BLW als Auskunftsbegehren i.S.v. Art. 8 DSG zu beurteilen.
47. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis: Das BLW hat im Schlichtungsverfahren hinsichtlich der Begehren Nr. 1, 2, 3 und 4 glaubwürdig dargelegt, dass es im durch das Zugangsgesuch definierten Umfang über keine entsprechenden amtlichen Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ verfügt resp. aufgrund und in Erfüllung seiner Aufsichtsaufgaben verfügen müsste, weshalb es diese nicht zugänglich machen kann. Hinsichtlich der Begehren Nr. 5 und 6 und soweit sie sich auf BLW-interne resp. separate Vorschriften beziehen, hat das BLW glaubwürdig dargelegt, dass es über keine entsprechenden amtlichen Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ verfügt, weshalb es diese nicht zugänglich machen kann. Soweit sich die Begehren Nr. 5 und 6 auf die Angabe der einschlägigen Bestimmungen der öffentlich zugänglichen Rechtsordnung beziehen, stellen sie nach Ansicht des Beauftragten keinen Anwendungsfall des Öffentlichkeitsgesetzes dar, weswegen in diesem Umfang auf die Begehren nicht einzutreten ist. Hinsichtlich Begehren Nr. 7 ist für den Beauftragten bis anhin nicht glaubhaft dargelegt, dass von der Nichtexistenz der entsprechenden amtlichen Dokumente auszugehen ist. Soweit das Zugangsgesuch Dokumente mit Personendaten des Antragstellers betrifft, ist der Zugang als Auskunftsbegehren gemäss Datenschutzgesetz zu beurteilen.
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