# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 3f560cf0-5c47-43c2-800c-a25c6bdacc2a
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
Am 1. Juli 2020 setzte der Stadtrat von Zürich die kommunale Abstimmung über die Vorlage "Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm – Stadion', Zürich-Escher Wyss, Kreis 5" auf den 27. September 2020 an (Stadtratsbeschluss Nr. 616/2020, einsehbar unter www.stadt-zuerich.ch/strb). Mit Beschluss vom 8. Juli 2020 genehmigte der Stadtrat sodann die Abstimmungspublikation für die kommunalen Abstimmungen vom 27. September 2020 (Stadtratsbeschluss Nr. 667/2020). Die Abstimmungszeitung wurde am 19. August 2020 von der Stadtkanzlei online zugänglich gemacht.
II.
A erhob am 23. August 2020 Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Zürich und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Abstimmung vom 27. September 2020 über die Vorlage "Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm – Stadion'" auszusetzen und der Stadtrat von Zürich anzuweisen, "die Abstimmungspublikation im Sinne der Begründung zu überarbeiten bzw. zu ergänzen". Mit Beschluss vom 24. September 2020 wies der Bezirksrat Zürich den Stimmrechtsrekurs ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte A die Rekurskosten von Fr. 863.60 (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung zu.
Am 27. September 2020 wurde die Abstimmungsvorlage vom Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Jastimmenanteil von 59,1 % angenommen (82'083 Jastimmen gegenüber 56'744 Neinstimmen).
III.
Am 29. September 2020 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"1.) Die Abstimmung vom 27. September 2020 über die Vorlage 2 (Privater Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion") sei für ungültig zu erklären und der Stadtrat sei anzuweisen, im Hinblick auf eine Wiederholung der Abstimmung die Abstimmungspublikation im Sinne der Begründung zu überarbeiten bzw. zu ergänzen.
2.) Der Beschluss vom 24. September 2020 des Bezirksrates Zürich betreffend Stimmrechtsrekurs in dieser Sache sei für nichtig zu erklären bzw. aufzuheben.
3.) Unabhängig vom Entscheid über Antrag Ziffer 2 hievon sei die Kostenauflage gemäss Dispositiv Ziffer II aufzuheben.
4.) Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."
Des Weiteren stellte A folgenden "Verfahrensantrag": "Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, allfällige Amtsberichte über voraussichtliche Sicherheitsrisiken und Einschränkungen der Bewegungsfreiheit von Personen (zu Fuss, per Velo, im öffentlichen Verkehr und motorisierten Individualverkehr) im und um das geplante Hardturm-Areal zu edieren. Dieser Antrag wird hiermit gleichzeitig als Gesuch um Zugang zu Informationen gemäss § 20 Abs. 1 Gesetz über die Information und den Datenschutz gestellt".
Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 5. Oktober 2020 auf Vernehmlassung. Die Stadt Zürich schloss mit Beschwerdeantwort vom 6. Oktober 2020 auf Abweisung des Rechtsmittels unter Entschädigungsfolge. A hielt am 13. Oktober 2020 vollumfänglich an seinen Vorbringen in der Beschwerde fest. Mit Präsidialverfügung vom 18. November 2020 wurde der Bezirksrat Zürich aufgefordert, dem Verwaltungsgericht darzulegen, weshalb der im vorliegenden Verfahren angefochtene Beschluss in Viererbesetzung erging. Dieser Aufforderung kam der Bezirksrat Zürich am 19. November 2020 nach. A nahm dazu mit Eingabe vom 26. November 2020 Stellung.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Wie sich im Folgenden zeigen wird, ist der rechtserhebliche Sachverhalt hinlänglich erstellt. Es kann somit auf die Edition "allfällige[r] Amtsberichte über voraussichtliche Sicherheitsrisiken und Einschränkungen der Bewegungsfreiheit von Personen (zu Fuss, per Velo, im öffentlichen Verkehr und motorisierten Individualverkehr) im und um das geplante Hardturm-Areal" verzichtet werden. Ohnehin führte die Beschwerdegegnerin diesbezüglich aus, dass neben dem bereits in den Rekursakten vorhandenen "Sicherheitskonzept Aussenraum" keine weiteren Unterlagen bestünden, welche die Sicherheit von Personen im und um das Gestaltungsplangebiet betreffen. Das Verwaltungsgericht hat keinen Grund, an diesen Ausführungen zu zweifeln. Sodann kann auf die Edition der "Unterlagen über die Darlegungen des Kommandanten der Stadtpolizei vor der gemeinderätlichen Spezialkommission" verzichtet werden. Ebenso kann von der beantragten Befragung des Vorstehers des Hochbaudepartements der Beschwerdegegnerin sowie des Kommandanten der Stadtpolizei abgesehen werden.
Ein "
Gesuch um Zugang zu Informationen", wie vom Beschwerdeführer gestellt, ist sodann an die Beschwerdegegnerin und nicht an das Verwaltungsgericht zu richten
(§ 20 Abs. 1 und 3 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 [IDG, LS 170.4]).
3.
Der Beschwerdeführer rügt, dass beim hier angefochtenen Beschluss des Bezirksrats Zürich lediglich vier statt fünf Mitglieder mitgewirkt hätten, was unzulässig sei; als zuständiger Spruchkörper hätte der Bezirksrat "
zwingend
in Fünferbesetzung entscheiden müssen".
Diesbezüglich ist zunächst festzuhalten, dass der Bezirksrat vorliegend – anders als über Entscheide der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde im Sinn von Art. 450 Abs. 1 des Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (SR 210) – nicht als Gericht im materiellen Sinn beschloss (BGE 139 III 98 E. 3 f.; VGr
, 5. März 2014, VB.2013.00792, E. 3.3.2). Aus diesem Grund gelten auch nicht die gleichen Anforderungen an die Spruchkörperbildung wie an Gerichten. Es trifft zwar zu, dass der Bezirksrat Zürich gemäss § 9 Abs. 1 lit. a und b des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (BezVG, LS 173.1) aus fünf (ordentlichen) Mitgliedern besteht. Bei Kollegialbehörden können es die Umstände jedoch rechtfertigen, dass jene nicht mit der vollen Anzahl von (ordentlichen) Mitgliedern beschliessen. Hier handelte es sich um einen Stimmrechtsrekurs, weshalb der rechtfertigende Umstand in der Dringlichkeit der Angelegenheit zu erblicken ist. Somit war trotz der Ferienabwesenheit eines Bezirksrats zu entscheiden. Der Beizug eines Ersatzmitglieds war sodann nicht notwendig, weil der Bezirksrat Zürich auch in Viererbesetzung beschlussfähig war (§ 4 Abs. 1 BezVG in Verbindung mit § 39 Abs. 1 des Gemeindegesetzes
vom 20. April 2015
[GG, LS 131.1]; Alain Griffel, in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 28 N. 10; vgl. ABl 2013-04-19 [Nr. 15], S. 223; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 32 N. 12 f.; vgl. aber mit Blick auf Bezirksräte mit lediglich drei [ordentlichen] Mitgliedern
Benjamin Schindler/Raphael Widmer,
in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz [Kommentar GG], Zürich etc. 2017,
§ 39 N. 11
).
4.
4.1
Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 GPR).
Nach der Praxis des Bundesgerichts müssen Abstimmungs- und Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird durch Art. 34 Abs. 2 BV namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen und möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 7. März 2018, VB.2017.00547, E. 3.1.1). Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (zum Ganzen BGE 140 I 338 E. 5 Ingress mit Hinweisen).
4.2
Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen und bei solchen in einem anderen. In Bezug auf Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erläutert wird, unter dem Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit Hinweisen). Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen erwähnen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können. Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 61 E. 6.2, 135 I 292 E. 4.2).
4.3
Gemäss § 64 Abs. 1 GPR wird zu jeder Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht (auch Abstimmungszeitung oder Abstimmungsbüchlein) verfasst
, wobei darin unter anderem die Begründung der Mehrheit und von wesentlichen Minderheiten des Parlamentes sowie, falls inhaltlich abweichend, jene des Exekutivorgans (lit. a), die Erläuterung der Vorlage und des (allfälligen) Gegenvorschlags (lit. b), sowie das Ergebnis der Schlussabstimmung des Parlaments, eine allfällige Abstimmungsempfehlung des Parlaments und die Abstimmungsempfehlung des Exekutivorgans (lit. d) aufzunehmen sind. Bei einem Referendum ist zudem eine Stellungnahme des Referendumskomitees aufzunehmen (§ 64 Abs. 1 lit. c GPR). Die Abstimmungszeitung gestaltet sich demnach kontradiktorisch: Der Abstimmungsempfehlung von Exekutive und Parlament steht die Meinung des Referendumskomitees gegenüber. Entsprechend sind die Anforderungen an die Ausgewogenheit der behördlichen Stellungnahme herabzusetzen. Die Behörde braucht die für das Referendum sprechenden Argumente nicht ebenfalls aufzulisten; dies geschieht in der Stellungnahme des Referendumskomitees. Dies ändert allerdings nichts daran, dass der Beleuchtende Bericht weder falsche Informationen enthalten noch irreführend sein darf (VGr, 6. August 2010, VB.2010.00205, E. 5.2 – 10. Februar 2010, VB.2009.00509, E. 3.2 f.; vgl. VGr, 8. September 2010, VB.2010.00237, E. 5.3 Abs. 2).
5.
5.1
Am 25. November 2018 fand die kommunale Abstimmung über die Vorlage "Gewährung von Baurechten für die Realisierung eines Fussballstadions, von gemeinnützigem Wohnungsbau und zwei Hochhäusern auf dem Areal Hardturm, Übertragung von zwei Grundstücken ins Verwaltungsvermögen, Objektkredit von 50,15823 Millionen Franken und Einnahmeverzicht von jährlich 1,72666 Millionen Franken" statt; diese wurde vom Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Jastimmenanteil von 53,8 % angenommen (vgl. VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00771, Sachverhalt I. und II.). Im Rahmen des damaligen Abstimmungskampfs wurde unter anderem die Sicherheit bei der Durchführung von
Fussballspielen im neu zu erstellenden Stadion thematisiert; das Sicherheitskonzept des Stadions wurde in der Abstimmungszeitung vom 26. September 2018 ausdrücklich erwähnt, und es wurde darauf hingewiesen, dass Letzteres den Vorgaben der Swiss Football League entspreche (vgl.
VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00771, E. 4.8.2). Die Stimmberechtigten der Stadt Zürich konnten sich demnach bereits vor rund zwei Jahren im Vorfeld der damaligen Abstimmung kritisch mit den Sicherheitsaspekten des geplanten Fussballstadions auseinandersetzen. Dass das Thema damals diskutiert wurde, unterstreichen auch die vom Beschwerdeführer eingereichten Medienartikel.
Für die Umsetzung des Bauprojekts musste ein privater Gestaltungsplan mit Umweltverträglichkeitsprüfung erarbeitet werden; diesem stimmte der Gemeinderat der Stadt Zürich am 23. Oktober 2019 zu (
Geschäft Nr. 2019/235)
. Dagegen wurde das Referendum ergriffen, weshalb über das Projekt am 27. September 2020 abgestimmt wurde. Das Referendumskomitee erwähnte in seiner Stellungnahme in der Abstimmungszeitung auch das Thema Sicherheit; es führte aus, dass "[f]ür vierzigmal zwei Stunden Fussballbetrieb im Jahr und den dafür nötigen Sicherheitsvorkehrungen ein Grossteil der 55 000 Quadratmeter zubetoniert [wird]".
5.2
Es ist nicht ersichtlich, weshalb (zusätzliche) Ausführungen zu den Sicherheitsvorkehrungen und insbesondere zum Anspruch des Menschen auf Schutz seiner Unversehrtheit und Bewegungsfreiheit in die streitgegenständliche Abstimmungszeitung hätten aufgenommen werden müssen bzw. inwiefern entsprechende Hinweise in die Erläuterungen der Vorlage – verfasst durch die Beschwerdegegnerin – hätten einfliessen sollen. Wie aufgezeigt, ist Letztere nicht gehalten, von sich aus auf (alle) gegen die Vorlage sprechenden Argumente einzugehen. Da sich das Referendumskomitee kritisch zu den notwendigen Sicherheitsvorkehrungen äusserte, wurde das Thema in der Abstimmungszeitung hinlänglich thematisiert.
Sodann vermittelt die hier strittige Abstimmungszeitung ein umfassendes Bild der Vorlage, indem sie die planungsrechtlichen Grundlagen, den Gestaltungsplan sowie die Umweltverträglichkeitsprüfung erläutert und auch auf im Nachgang zu Einwänden gegen den Entwurf des Gestaltungsplans vorgenommene Änderungen desselben eingeht. Es ist nicht ersichtlich, dass darin falsche oder irreführende Informationen enthalten wären. Da sich die Beschwerdegegnerin nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen muss, kann ihr vorliegend kein Vorwurf gemacht werden, wenn sie nicht (erneut) auf Sicherheitsbedenken mit Blick auf Fussballspiele hinwies. Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, stehen Sicherheitsüberlegungen bei Gestaltungsplanvorlagen nicht im Vordergrund (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Hinzu kommt, dass interessierte Stimmberechtigte im Vorfeld der Abstimmung Einsicht in das "Sicherheitskonzept Aussenraum" nehmen konnten; auf dieses Dokument wurde im Planungsbericht verwiesen, der auf der Webseite der Beschwerdegegnerin verfügbar war bzw. noch immer ist. Dass dieses Dokument damit "faktisch dem Zugriff durch die Stimmberechtigten entzogen und dadurch ihnen vorenthalten" wurde, kann nicht gesagt werden. Weder aus der Bundesverfassung noch aus dem kantonalen Recht ergibt sich eine Verpflichtung der Beschwerdegegnerin, alle Dokumente im Zusammenhang mit einer Abstimmungsvorlage online zur Verfügung zu stellen.
Nach dem Gesagten wurden entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers in der Abstimmungszeitung zu den Abstimmungen vom 27. September 2020 keine wichtigen Elemente für die Meinungsbildung unterdrückt.
5.3
Sodann ist mit Blick auf die vom Beschwerdeführer verlangte Aufhebung der Abstimmung Folgendes festzuhalten: Selbst wenn Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren Durchführung festzustellen sind, ist die Abstimmung nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur dann aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Dabei muss nicht nachgewiesen werden, dass sich der Mangel entscheidend auf das Ergebnis der Abstimmung ausgewirkt hat; es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung
im Bereich des Möglichen liegt. Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werde
n (BGE 145 I 1 E. 4.2 mit zahlreichen Hinweisen).
Auch wenn hier davon auszugehen wäre, dass die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Elemente (Unversehrtheit, Bewegungsfreiheit des Menschen etc.) in der Abstimmungszeitung ausdrücklich hätten erwähnt werden müssen, läge darin – insbesondere in Anbetracht der Grösse des Stimmenunterschieds – keine erhebliche Unregelmässigkeit, welche eine entscheidende Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses als möglich erscheinen liesse (vgl. BGE 138 I 61 E. 4.7.2 mit Hinweisen). Auch aus diesem Grund wäre die Abstimmung vom 27. September 2020 nicht aufzuheben.
6.
Die Vorinstanz auferlegte dem Beschwerdeführer die Kosten des Rekursverfahrens, da sie den Rekurs als offensichtlich aussichtslos im Sinn von § 13 Abs. 4 VRG qualifizierte. Dem kann nicht gefolgt werden. Es trifft zwar zu, dass Sicherheitsüberlegungen bei Gestaltungsplanvorlagen nicht im Vordergrund stehen und der Beschwerdeführer seine diesbezüglichen Bedenken bereits im Vorfeld der Abstimmung vom 25. November 2018 hätte vorbringen können und müssen. Mit Blick auf die Bedeutung, welche der Verwirklichung des objektiven Rechts in Stimmrechtssachen zuzumessen ist, rechtfertigte sich jedoch keine Ausnahme vom Grundsatz der Kostenlosigkeit (vgl. Plüss, § 13 N. 91;
Weisung des Regierungsrates zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts vom 27. Mai 2009,
ABl 2009, 801 ff., 955). Die vorinstanzliche Kostenauflage an den Beschwerdeführer ist demnach aufzuheben, und die Rekurskosten sind auf die Staatskasse zu nehmen.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Beschlusses sind die Rekurskosten auf die Staatskasse zu nehmen.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
8.
8.1
In Stimmrechtssachen werden keine Kosten erhoben, es sei denn, das Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Von einem solchen Fall ist nach dem Gesagten nicht auszugehen, weshalb die Verfahrenskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.
8.2
Mangels mehrheitlichem Obsiegens ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.3
Die Beschwerdegegnerin hat ebenfalls eine Parteientschädigung beantragt. Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen (
VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00771, E. 6.2 Abs. 3;
Plüss, § 17 N. 51). Das vorliegende Verfahren weist weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten auf, weshalb vorliegend an diesem Grundsatz festzuhalten ist.