# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** b075ba44-d22c-55b3-892d-98e7fcf5c411
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2009
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die S. AG führt seit dem 4. Februar 2006 im Güterschuppen des SBB-Areals beim
Bahnhof Wil unter der Bezeichnung "Recycling Drive In" eine örtliche
Abfallsammelstelle, wo gemäss Eigenwerbung Elektronikschrott, Kühlschränke,
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Haushaltklein- und –grossgeräte, Leuchtmittel und Leuchten, Trockenbatterien,
Aluminium, Weissblechdosen, Nespresso-Kapseln, PET-Flaschen sowie Textilien und
Schuhe kostenlos angenommen werden. Weitere Abfälle können gegen Barzahlung
abgegeben werden. Die Abfallsammelstelle ist dienstags von 17 Uhr bis 19.30 Uhr und
samstags von 9 Uhr bis 12.30 Uhr geöffnet.
Mit Schreiben ihres Rechtsvertreters vom 10. Februar 2006 stellte die S. AG auf
Aufforderung des Leiters des Entsorgungsamts, jedoch ohne Anerkennung einer
Rechtspflicht, bei der Politischen Gemeinde Wil (nachfolgend Gemeinde) ein
Bewilligungsgesuch für den Betrieb einer Abfallsammelstelle zur Annahme von
Abfällen, die von den Abfuhren gemäss Art. 6 des Reglements über die
Abfallentsorgung der Politischen Gemeinde Wil (abgekürzt AR) und nach den
Bestimmungen von Art. 7 und 8 AR von der Abfallentsorgung durch die Gemeinde
ausgenommen seien und hinsichtlich derer die S. AG zur Entgegennahme nach
Massgabe der kantonalen Bewilligung berechtigt sei, sowie ausnahmsweise auch von
Abfällen gemäss Art. 7 AR, im Rahmen und aus Anlass von besonderen Bedürfnissen
diesbezüglicher Abgeber (zum Beispiel bei zeitlicher Dringlichkeit, unter Umständen
von Wohnungs- und Hausräumungen).
Mit Beschluss vom 29. März 2006 stellte der Stadtrat fest, dass der Betrieb der
Abfallsammelstelle für Aluminium, Weissblechdosen, Nespresso-Kapseln, Textilien und
Schuhe sowie für weitere Abfälle wie beispielsweise Papier bewilligungspflichtig sei
bzw. einer Monopolkonzession bedürfe. Gleichzeitig ermächtigte er das Departement
Bau, Umwelt und Verkehr der Gemeinde, mit dem Zweckverband Abfallverwertung
Bazenheid (abgekürzt ZAB) und der S. AG über die Erteilung der Monopolkonzession
für einzelne Abfallkategorien zu verhandeln.
Gegen diesen Beschluss erhob die S. AG am 19. April 2006 Rekurs beim
Baudepartement und ersuchte gleichzeitig um Sistierung des Verfahrens im Hinblick
auf die bevorstehenden Verhandlungen. Diesem Begehren wurde mit
verfahrensleitender Anordnung vom 29. Mai 2006 entsprochen und das Verfahren bis
auf weiteres sistiert. Schon anlässlich einer Besprechung vom 22. Mai 2006 zwischen
der S. AG, Vertretern des ZAB und Vertretern des Departements Bau, Umwelt und
Verkehr der Gemeinde erklärten letztgenannte, aufgrund interner Abklärungen tendiere
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die Gemeinde zur Ablehnung der Erteilung der Monopolkonzession für die in Frage
stehenden Abfallarten. Die Sistierung des Verfahrens wurde am 10. Juli 2006
aufgehoben, nachdem die Gemeinde mit Schreiben vom 6. Juli 2006 mitgeteilt hatte,
dass die Verhandlungen zu keinem Ergebnis geführt hätten. Die S. AG zog den Rekurs
am 2. August 2006 zurück, worauf das Baudepartement das Verfahren am 3. August
2006 am Protokoll abschrieb. Mit gleichem Schreiben ersuchte sie die Gemeinde, über
ihren Teilentscheid vom 29. März 2006 hinaus über das Gesuch um Erteilung einer
Bewilligung bzw. Monopolkonzession für die bewilligungspflichtigen Abfallarten zu
entscheiden, wobei sie ihr Gesuch sinngemäss auf die Entgegennahme von Alteisen,
Papier sowie brennbare Sperrgüter wie Altholz und Möbel erweiterte.
Mit Beschluss vom 22. November 2006 lehnte der Stadtrat das Gesuch der S. AG um
Erteilung einer Monopolkonzession für die Entgegennahme und Entsorgung der von
ihm am 29. März 2006 für bewilligungspflichtig erklärten Siedlungsabfälle ab. Zur
Begründung führte er sinngemäss an, mit dem Rückzug des Rekurses sei die
Feststellungsverfügung vom 29. März 2006 rechtskräftig geworden. Die S. AG habe die
im Beschluss genannten Abfallarten als bewilligungspflichtig anerkannt. Ein
Rechtsanspruch auf Erteilung einer Konzession bestehe nicht; es liege vielmehr im
Ermessen der rechtsanwendenden Behörde, ob und wem sie eine Konzession erteilen
wolle. Ob der S. AG für die von der Gemeinde mit Verfügung vom 29. März 2006
genannten Abfallarten eine Konzession erteilt werden solle, beurteile sich insbesondere
danach, ob die Entsorgung dieser Abfallarten durch einen privaten Anbieter
zweckmässiger und wirtschaftlicher als heute erfolgen könne. Die Gemeinde sei nach
Art. 4 Abs. 2 des Organisationsreglements des ZAB (abgekürzt OR-ZAB) verpflichtet,
die Siedlungsabfälle dem ZAB zur Verfügung zu stellen. Das Abfallwesen sei aus ihrer
Sicht klar geregelt, und die Erteilung einer Monopolkonzession an die S. AG wäre für
sie weder in betrieblicher noch in finanzieller Hinsicht von Vorteil. Mit der Verweigerung
der Monopolkonzession treffe die Gemeinde auch einen Grundsatzentscheid. Würde
das vorliegende Gesuch bewilligt, müssten aus Gründen der Rechtsgleichheit auch
nachfolgende Gesuche bewilligt werden. Damit würden die zu sammelnden Abfälle auf
verschiedene Entsorgungsfirmen verteilt, was langfristig zu Mehraufwendungen bzw.
Ertragseinbussen führte. Da die Gemeinde in jedem Fall zur Wahrnehmung des
Entsorgungsauftrags im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben verpflichtet sei, habe sie
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ein Interesse an der langfristigen Beibehaltung der heute in betrieblicher und finanzieller
Hinsicht gut funktionierenden Organisation.
B./ Die S. AG erhob mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 11. Dezember 2006
Rekurs beim Baudepartement mit den Begehren, der angefochtene Entscheid der
Gemeinde vom 22. November 2006 sei aufzuheben und die Streitsache zur
Neubeurteilung und Erteilung der Monopolkonzession an sie für den Betrieb ihrer
Abfallsammelstelle zur Entgegennahme sortenreiner Abfallarten, ausgenommen
Kehricht, Biomüll und Sonderabfälle, an die Gemeinde zurückzuweisen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge. Mit Entscheid vom 11. September 2008 wies das
Baudepartement den Rekurs der S. AG ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog im
wesentlichen, die Verweigerung der Erteilung der nachgesuchten Monopolkonzession
an die S. AG sei nicht rechtswidrig. Die Gemeinden als Träger des
Entsorgungsmonopols verfügten bei der konkreten Ausgestaltung der Entsorgung über
ein breites Auswahlermessen. Die Gemeinde habe den Bedarf für eine private
Sammelstelle mit Blick auf die bestehende Infrastruktur ohne Willkür verneinen dürfen.
So könnten Metalle, Glas, Textilien und Schuhe an insgesamt 15 Sammelstellen in der
Gemeinde, die an allen Werktagen zur Benützung offenstünden, und im übrigen auch
bei der Sammelstelle "easydrive" des ZAB in Bazenheid abgegeben werden. Aus dem
Umstand, dass diese Sammelstelle betrieben werde, könne die S. AG keinen Bedarf für
ihre privat betriebene Sammelstelle ableiten. Ein Bedarf wäre nur dann gegeben, wenn
ein solcher über das öffentliche Entsorgungsangebot hinaus bestünde. Entsprechende
Bedürfnisse könnten jedoch auch durch eine Ergänzung der Entsorgungsaufgaben des
ZAB befriedigt werden, ohne dass dafür die Erteilung einer Monopolkonzession
erforderlich wäre. Die Gemeinde habe ohne Willkür davon ausgehen dürfen, dass bei
Erteilung der nachgesuchten Monopolkonzession und der zu erwartenden weiteren
Gesuche insgesamt mit einer nicht im öffentlichen Interesse liegenden
Verschlechterung der Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Abfallentsorgung gerechnet
werden müsste. Die Verweigerung der nachgesuchten Monopolkonzession verletze
schliesslich auch nicht den Grundsatz der Rechtsgleichheit, da die Gemeinde bis anhin
keine Monopolkonzession für den Betrieb einer Abfallsammelstelle erteilt habe.
C./ Die S. AG erhob mit Eingabe vom 26. September 2008 und Ergänzung vom 29.
Oktober 2008 durch ihren Rechtsvertreter Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit
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den Begehren, der Entscheid des Baudepartements vom 11. September 2008 sei
aufzuheben und die Streitsache zur Gesuchsbewilligung an das Baudepartement bzw.
an die Gemeinde zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur
Begründung führte sie im wesentlichen an, sie bedürfe zum Betrieb ihrer Sammelstelle
für die unter das Entsorgungsmonopol fallenden und von den Siedlungsabfällen
separat zu entsorgenden Abfälle und Altstoffe keiner Bewilligung im Sinne einer
Monopolkonzession. Die Gemeinde sei auf dem Gebiet der ihr vom Kanton
übertragenen Aufgabe der Abfallverwertung und –entsorgung nicht autonom und
könne auch nicht nach freiem Ermessen entscheiden, ob und inwieweit sie den Vollzug
dieser Aufgaben an Dritte übertrage. Das Baudepartement habe zu Unrecht eine
Überprüfung des Entscheids der Gemeinde auf die Rechtskontrolle beschränkt und
den Entscheid nicht auf Unangemessenheit überprüft. Selbst wenn deren Entscheid
nur auf Vorliegen eines Ermessensmissbrauchs überprüft werden könnte, habe das
Baudepartement zu Unrecht einen solchen verneint. Auch hätten sich Baudepartement
und Gemeinde willkürlich auf Argumente berufen, die zueinander in offensichtlichem
Widerspruch stünden und einander ausschlössen. Überdies sei die Verweigerung der
nachgesuchten Monopolkonzession mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit
unvereinbar, da von einer Vielzahl privater Anbieter in der Gemeinde auch
monopolisierte Abfälle angenommen und diese Sammelstellen gezielt bevorzugt
würden. Schliesslich sei auch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit in erheblicher
Weise verletzt worden, da die Verweigerung einer Konzession zum vornherein weder
notwendig noch gerechtfertigt sei.
Mit Vernehmlassungen vom 7. November 2008 und 16. Dezember 2008 beantragten
das Baudepartement und der ZAB je die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde
unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid. Ergänzend fügte der ZAB an, auf dem
Gebiet der Gemeinde gebe es keine privaten Sammelstellen. Die örtliche
Abfallentsorgung sei überdurchschnittlich gut organisiert, und durch eine weitere
Sammelstelle würde die durch die Gemeinde und den ZAB organisierte Entsorgung in
dieser Region unwirtschaftlicher und ineffizienter. Das Gebot der Rechtsgleichheit sei in
keiner Weise verletzt, beruhe das Sammelstellennetz doch auf sachgerechten
Überlegungen der regionalen Entsorgung und der Wirtschaftlichkeit der Entsorgung.
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Die Gemeinde beantragte mit Stellungnahme vom 17. Dezember 2008 die Abweisung
der Beschwerde unter Kostenfolge. Ergänzend führte sie im wesentlichen an, sämtliche
neuen tatsächlichen Vorbringen der S. AG seien gemäss Art. 61 Abs. 3 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) unzulässig und deshalb
unbeachtlich. Das Baudepartement habe sich bei der Überprüfung des Beschlusses
der Gemeinde zu Recht auf die Rechtskontrolle beschränkt. Die bundesrechtlichen
Vorschriften über die Abfallentsorgung bezögen sich nicht auf die Frage, unter welchen
Voraussetzungen eine Monopolkonzession zu erteilen sei. Deshalb schränkten sie die
Gemeindeautonomie in diesem Bereich nicht ein.
Die S. AG erhielt Gelegenheit zur Stellungnahme zu den Vernehmlassungen der
Verfahrensbeteiligten, liess sich innert Frist jedoch nicht vernehmen.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, sofern erforderlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen.
1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung der Beschwerde legitimiert (Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 26.
September 2008 sowie ihre Ergänzung vom 29. Oktober 2008 entsprechen zeitlich,
formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich
einzutreten.
1.2. Die Vorinstanz ist mit ihrem Entscheid vom 11. September 2008 auf das Begehren
der Beschwerdeführerin nicht eingetreten, bewilligungspflichtige Siedlungsabfälle nicht
nur in Ausnahmefällen, sondern generell entsorgen zu dürfen. Die Beschwerdeführerin
beantragt im Beschwerdeverfahren die vollständige Aufhebung des vorinstanzlichen
Entscheids und damit auch des Nichteintretensentscheids. Sie bringt jedoch keine
Gründe vor, weshalb der Nichteintretensentscheid rechtswidrig sein sollte. Auf die
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Beschwerde ist somit mangels Begründung in diesem Punkt nicht einzutreten (Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
1.3. Auf die Beschwerde ist im Sinn der Erwägungen einzutreten.
1.4. Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Der
Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die
entscheidende Instanz und dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein
Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden
Instanz (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen
2003, Rz. 966). Wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, sind im konkreten
Fall Rechtsfragen streitig. Der massgebliche Sachverhalt ergibt sich aus den
Verfahrensakten. Es ist nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Erkenntnisse an einem
Augenschein gewonnen werden sollten. Auf die Durchführung des beantragten
Augenscheins ist deshalb zu verzichten.
2. Streitgegenstand ist das von der Beschwerdegegnerin abgewiesene Gesuch der
Beschwerdeführerin um Erteilung einer Monopolkonzession für die Entgegennahme
und Entsorgung bewilligungspflichtiger Siedlungsabfälle gemäss Art. 7 AR in
Ausnahmefällen.
2.1. Sowohl das Bundesrecht als auch das kantonale und kommunale Recht enthalten
Regelungen zur Abfallentsorgung und –verwertung.
2.1.1. Art. 31 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01,
abgekürzt USG) verpflichtet die Kantone zur Ermittlung ihres Bedarfs an Abfallanlagen,
zur Vermeidung von Überkapazitäten und zur Festlegung von Standorten der
Abfallanlagen. Bei der Abfallplanung und Entsorgung haben die Kantone
zusammenzuarbeiten und Überkapazitäten zu vermeiden (Art. 31a Abs. 1 USG). Sie
entsorgen gemäss Art. 31b USG unter anderem Siedlungsabfälle (Abs. 1), legen für
diese Abfälle Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen Betrieb der
Abfallanlagen (Abs. 2). Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen
vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (Abs. 3). Nach Art. 31c
Abs. 1 USG sind die übrigen Abfälle vom Inhaber, der Dritte mit der Entsorgung
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beauftragen kann, zu entsorgen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung wird mit
diesen Vorschriften für die Siedlungsabfälle ein mit der verfassungsrechtlich
geschützten Wirtschaftsfreiheit im Sinne von Art. 27 und Art. 94 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) vereinbares
kantonales Entsorgungsmonopol statuiert. Dieses Monopol erlaubt die Ausübung eines
an sich der privaten Tätigkeit offenstehenden Handlungsfelds unter Ausschluss von
Privaten (BGE 1A.11/2005 E. 4.1; 123 II 368 E. 5b; 125 II 511 E. 5b).
2.1.2. Gemäss Art. 21 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum eidgenössischen
Gewässerschutzgesetz (sGS 752.1, abgekürzt EGzGSchG) obliegt die Errichtung und
der Betrieb öffentlicher Abfalldeponien und Abfallbeseitigungsanlagen sowie der
Kehrichtsammeldienst der Politischen Gemeinde. In diesem Zusammenhang hat die
Beschwerdegegnerin ein Abfallreglement erlassen. Dieses soll eine zweckmässige,
geordnete und umweltschonende Entsorgung und Wiederverwertung von Abfällen auf
dem Gemeindegebiet gewährleisten (Art. 2 AR). Abfallentsorgung und –verwertung sind
gemäss Art. 3 AR Sache der Beschwerdegegnerin und unterstehen der Aufsicht des
Stadtrats (Abs. 1); der Vollzug kann an Dritte übertragen werden (Abs. 2). Die
Kehrichtabfuhr ist für alle obligatorisch (Art. 4 AR) und erfasst die zu verbrennenden
Siedlungsabfälle (Art. 6 AR). Für Kleinmengen von Sonder- und Giftmüllabfällen wie
unter anderem Altöl, Batterien und Medikamente, Glas, Aluminium, Weissblech und
Textilien werden örtliche Sammelstellen eingerichtet (Art. 7 AR). Schliesslich dürfen
bestimmte Abfallarten unter anderem der Kehrichtabfuhr nicht mitgegeben werden (Art.
8 AR).
2.1.3. Zum Zweck der koordinierten Abfallentsorgung haben sich die Gemeinden der
Regionen Toggenburg, Fürstenland und Hinterthurgau zu einer öffentlich-rechtlichen
Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit nach st. gallischem Recht
zusammengeschlossen (Art. 1 f. OR-ZAB). Der aus diesem Zusammenschluss
hervorgegangene Beschwerdebeteiligte bewirtschaftet nach Art. 3 OR-ZAB Abfälle aus
Haushalt, Gewerbe und Industrie; er kann Abfälle sammeln, transportieren,
zwischenlagern, verwerten und ablagern (lit. a), Anlagen errichten und betreiben (lit. b)
sowie weitere Dienste anbieten (lit. c). Er erfüllt die Aufgaben selber, gemeinschaftlich
oder durch Dritte. Dadurch gewährleistet er die wirtschaftliche und sachgemässe
Entsorgung der Abfälle aus den Mitgliedergemeinden. Diese verpflichten sich, dem
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Beschwerdebeteiligten die Siedlungsabfälle zur Verfügung zu stellen, wobei
Regelungen zwischen diesem und den Mitgliedergemeinden für bestimmte Arten von
Siedlungsabfall vorbehalten bleiben (Art. 4 OR-ZAB).
2.2. Die Monopolkonzession verleiht die Berechtigung zur Ausübung einer
monopolisierten wirtschaftlichen Tätigkeit. Unter den Gesuchstellern muss eine
Auswahl getroffen werden, da die durch Konzession übertragenen Rechte in der Regel
beschränkt sind. Das Gesetz räumt den Gesuchstellern deshalb in der Regel keinen
Rechtsanspruch auf Erteilung einer Konzession ein, sondern stellt den Entscheid
regelmässig in das Ermessen der rechtsanwendenden Behörden (Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 2598 ff.;
BGE 106 Ib 36 E. 1). Sonderfall einer Monopolkonzession ist die Konzession des
öffentlichen Dienstes. Im Gegensatz zur reinen Monopolkonzession verschafft sie den
Berechtigten nicht nur das Recht auf Ausübung einer bestimmten wirtschaftlichen
Tätigkeit, sondern legt ihnen auch besondere Pflichten auf, liegt die konzessionierte
Tätigkeit doch im öffentlichen Interesse und soll einen sogenannten Service Public
bewirken. Die Konzessionäre sind deshalb verpflichtet, den ihnen anvertrauten
öffentlichen Dienst zu garantieren (Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht,
2. Aufl., Bern 2005, § 45 Rz. 21).
2.3. Die Beschwerdeführerin bestreitet zunächst, dass die Beschwerdegegnerin auf
dem Gebiet der ihr vom Kanton übertragenen Abfallentsorgung und –verwertung
autonom sei und sie nach freiem Ermessen über die Übertragung des Vollzugs dieser
Aufgabe an Dritte entscheiden könne.
2.3.1. Nach Darstellung der Beschwerdeführerin haben die Abfallentsorgung und –
verwertung unter Einhaltung insbesondere von USG, Technischer Verordnung über
Abfälle (SR 814.600, abgekürzt TVA) und EGzGSchG sowie der diesbezüglichen
bundesrechtlichen Grundsätze und Ziele zu erfolgen. Eine Weiterübertragung des
Vollzugs an Dritte liege daher weder in der Autonomie noch im freien Ermessen der
Beschwerdegegnerin. Mit dem Erlass von Art. 3 Abs. 2 AR habe diese offensichtlich
Entsorgungsaufgaben an den Beschwerdebeteiligten übertragen wollen. Dieser sei
jedoch nicht als Grundlage für die Erteilung von Monopolkonzessionen für einzelne
Abfallkategorien zu verstehen, da die Revision des USG vom 21. Dezember 1995, mit
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der die Vorschriften über das Abfallrecht überarbeitet worden seien, erst am 1. Juli
1997 und damit erst nach dem Erlass des Abfallreglements im Jahr 1996 in Kraft
getreten sei. So lasse Art. 3 Abs. 2 AR die Übertragbarkeit des Vollzugs zum einen
insgesamt ohne Differenzierung nach Teilbereichen und zum anderen angesichts einer
Übertragung an den Beschwerdebeteiligten auch ohne materielle Bestimmung über
diesbezügliche Anforderungen und Voraussetzungen zu. Gestützt auf Art. 3 Abs. 2 AR
könne der Entscheid über die Erteilung einer Monopolkonzession nicht im freien
Ermessen der Beschwerdegegnerin liegen.
2.3.2. Gemäss Art. 50 Abs. 1 BV in Verbindung mit Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des
Kantons St. Gallen (sGS 111.1) ist die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts gewährleistet. Das Bundesgericht gesteht ihr unter dem kantonalen
Recht Bestandesgarantie zu (BGE 131 I 91 ff.). Die Gemeindeautonomie wird auf
kantonaler Ebene in Art. 4 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, abgekürzt GG)
konkretisiert. Nach Art. 4 Abs. 1 GG ist die Gemeinde autonom, soweit die
Gesetzgebung ihre Entscheidungsfreiheit nicht einschränkt. In der Rechtsetzung hat sie
Entscheidungsfreiheit, wenn die Gesetzgebung keine abschliessende Regelung trifft
oder sie ausdrücklich zur Rechtsetzung ermächtigt ist (Art. 4 Abs. 2 GG; vgl. BGE 128 I
8 E. 2a; Häfelin/Haller/Keller, a.a.O., Rz. 976). Die Gemeindeautonomie gibt der
Gemeinde somit das Recht zum Erlass eigener Rechtsnormen und zur
Selbstverwaltung. Dadurch erhält die Gemeinde die nötigen Instrumente, um die
örtlichen Verhältnisse, mit denen sie aufgrund ihrer Nähe am besten vertraut ist,
selbständig zu regeln (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1395).
2.3.3. Unter Ermessen versteht man einen gesetzlich eingeräumten
Entscheidungsspielraum, der durch eine nicht eindeutige Festlegung der Rechtsfolge
einer Rechtsnorm entsteht. Dadurch soll der rechtsanwendenden Behörde das Treffen
einer sachgemässen Entscheidung im Einzelfall ermöglicht werden. Durch Auslegung
haben die Rechtskontrollinstanzen mittels freier Kognition zu ermitteln, ob ein
bestimmter Rechtssatz überhaupt einen Ermessensspielraum einräumt. Die Ausübung
des Ermessens durch die erstverfügende Behörde ist nicht beliebig, sondern hat
gestützt auf allgemeine Rechtsprinzipien zweckmässig und angemessen zu erfolgen.
Dies gilt auch für die Vorinstanz, die gemäss Art. 46 Abs. 1 VRP zur Überprüfung der
Ermessensausübung berechtigt ist. Im Bereich der Autonomie unter anderem einer
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öffentlich-rechtlichen Körperschaft kann sich ein Rekurrent vor der kantonalen
Rekursinstanz jedoch nicht auf die Unangemessenheit der Verfügung oder des
Entscheids berufen. Ausgenommen sind Angelegenheiten, in denen eine Körperschaft
Staatsbeiträge erhält (Art. 46 Abs. 2 VRP). Im Beschwerdeverfahren ist auch dem
Verwaltungsgericht die Ermessenskontrolle verwehrt. Dieses hat sich darauf zu
beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen, und nur
einzuschreiten, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen unter anderem
missbraucht hat. Ein Ermessensmissbrauch wird angenommen, wenn sich die Behörde
zwar an den Rahmen des ihr vom Gesetz eingeräumten Ermessens hält, dieses jedoch
missbräuchlich handhabt. Dies ist dann der Fall, wenn die Behörde die bei der
Ermessensausübung zu achtenden verfassungsrechtlichen Grundsätze, insbesondere
den Grundsatz der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit oder das Verbot der
Willkür, verletzt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 739 ff.; GVP 1996 Nr. 9).
2.3.4. Weder den Vorbringen der Beschwerdeführerin noch den Akten lässt sich
entnehmen, dass die bundes- und kantonalrechtlichen Vorschriften zur
Abfallentsorgung eine Übertragung des Vollzugs der Abfallentsorgung an Dritte nicht
zuliessen. Insbesondere ergeben sich aus den von dieser zitierten Erlassen (USG, TVA,
EGzGSchG) keine konkreten Bestimmungen, die eine Übertragung der
Vollzugsaufgaben verböten. Die Vorinstanz kam deshalb zum Schluss, dass der
Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 50 BV im Bereich der Erteilung oder
Verweigerung von Monopolkonzessionen Autonomie zukomme. Nach Art. 46 Abs. 2
VRP habe sich die Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren nicht auf die
Unangemessenheit der Verfügung berufen können, da die Beschwerdegegnerin im
Zeitpunkt der Entscheidung keine Staatsbeiträge für die Abfallentsorgung erhalten
habe.
Die Beschwerdeführerin verkennt, dass Art. 22 Abs. 2 EGzGSchG auf kantonaler Ebene
die Übertragung von Entsorgungsaufgaben an Dritte gerade zulässt. So bedürfen
Vereinbarungen politischer Gemeinden über die gemeinsame Errichtung und den
gemeinsamen Betrieb einer öffentlichen Abfalldeponie, einer Abfallbeseitigungsanlage
oder über den gemeinsamen Kehrichtsammeldienst einer Genehmigung des
zuständigen Departements. Weitere Vorschriften zur Übertragung von
Vollzugsaufgaben an Dritte durch die Beschwerdegegnerin kennt das kantonale Recht
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mit Ausnahme der Vereinbarung über den Zweckverband Abfallverwertung Bazenheid
(sGS 752.512) nicht. Unter den gegebenen Umständen liegt es gestützt auf die nach
Art. 50 BV und Art. 4 GG zugestandene Entscheidungsfreiheit somit im Ermessen der
Beschwerdegegnerin, in Anwendung von Art. 3 Abs. 2 AR über den Erlass oder die
Verweigerung von Monopolkonzessionen zu entscheiden. Die Vorinstanz beschränkte
sich im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 3 Abs. 2 AR folglich zu Recht auf
die Rechtskontrolle. Nicht nachzuvollziehen ist die Argumentation der
Beschwerdeführerin, dass Art. 3 Abs. 2 AR nicht als Grundlage für die Erteilung von
Monopolkonzessionen für einzelne Abfallkategorien erlassen worden sei. Vielmehr lässt
der offene Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 AR die Übertragung des Vollzugs der
Abfallentsorgung durch die Beschwerdegegnerin mangels gegenteiliger Bestimmungen
des übergeordneten Rechts gerade ohne Einschränkungen zu. Daran vermag auch das
Vorbringen der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, wonach die Erteilung von
Monopolkonzessionen vor dem Inkrafttreten der Revision des USG am 1. Juli 1997 gar
nicht möglich gewesen sei. Sie verkennt in diesem Zusammenhang, dass die zu
diesem Zeitpunkt in kraft getretenen Änderungen keinen Einfluss auf die Anwendung
von Art. 3 Abs. 2 AR haben. So enthielt das USG bereits vor der Revision Vorschriften
zum Abfallrecht (aArt. 27-35 USG in der Fassung vom 7. Oktober 1983). Schon nach
aArt. 27 Abs. 2 USG waren die Kantone berechtigt, den Gemeinden oder anderen
öffentlichen Körperschaften Entsorgungsaufgaben zu übertragen, wobei sie mit der
Ausführung auch private Unternehmungen beauftragen konnten. Es liegt somit im
Rahmen der Gemeindeautonomie im Ermessen der Beschwerdegegnerin, gestützt auf
Art. 3 Abs. 2 AR über die Erteilung oder Verweigerung von Monopolkonzessionen auch
für einzelne Abfallkategorien zu entscheiden. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin
erweisen sich folglich als unbegründet.
2.4. Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, die Vorinstanz habe mit ihrem
Entscheid zu Unrecht einen Ermessensmissbrauch verneint.
2.4.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin verhalten sich Beschwerdegegnerin und
Vorinstanz widersprüchlich und willkürlich. Sie kämen einerseits zum Schluss, es
bestehe kein öffentlicher Bedarf für die Sammelstelle der Beschwerdeführerin,
andererseits brächten sie vor, durch die Erteilung der Monopolkonzession entgingen
der öffentlichen Entsorgung Wertstoffe und Gebühreneinnahmen, was deren
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Wirtschaftlichkeit beeinträchtige. Gäbe es für eine Abgabemöglichkeit von unter das
Entsorgungsmonopol fallenden, getrennt zu entsorgenden Abfällen keinerlei Bedürfnis,
würde die Sammelstelle der Beschwerdeführerin von der Bevölkerung unweigerlich
auch nicht zu diesem Zweck benützt. Trotz erteilter Monopolkonzession fiele bei der
Sammelstelle gar kein oder nur derart wenig vom Entsorgungsmonopol erfasster Abfall
an, dass aus dem Betrieb der Sammelstelle überhaupt keine Gefahr der
Verschlechterung der Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Abfallentsorgung drohe.
2.4.2. Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür
behandelt zu werden (Art. 9 BV). Das Willkürverbot gilt für sämtliche Bereiche der
staatlichen Tätigkeit (Häfelin/Haller/Keller, a.a.O., Rz. 808). Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist ein Entscheid nicht schon dann willkürlich,
wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre,
sondern erst, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 132 I
17 E. 5.1; 131 I 219 E. 2.1; 131 I 474 E. 3.1; C. Rohner, St. Galler Kommentar zu Art. 9
BV, Rz. 4).
Grundsätzlich ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, dass deren Sammelstelle an
zentraler Bahnhofslage einem gewissen Bedürfnis entsprechen mag und für gewisse
Teile der Bevölkerung möglicherweise leichter zu erreichen ist als diejenige des
Beschwerdebeteiligten. Dennoch ist in Übereinstimmung mit der Vorinstanz
entscheidend, ob über das öffentliche Entsorgungsangebot hinaus ein Bedürfnis nach
einer privaten Sammelstelle besteht. Die Vorinstanz durfte ein solches zu Recht mit der
Begründung verneinen, dass entsprechende Bedürfnisse der Bevölkerung auch durch
eine Ergänzung der öffentlichen Entsorgung und ohne Erteilung einer
Monopolkonzession an Private befriedigt werden könnten, zumal der
Beschwerdebeteiligte auf dem Gebiet der Beschwerdegegnerin eine einwandfrei
funktionierende Infrastruktur für die Abfallentsorgung bereitstellt. Diese Überlegungen
sind weder widersprüchlich noch willkürlich. Es ist in Übereinstimmung mit der
Vorinstanz davon auszugehen, dass gewinnorientierte Privatunternehmen wie die
Beschwerdeführerin ihre Tätigkeit auf diejenigen Geschäftsbereiche beschränken, die
ihnen einen möglichst hohen Gewinn versprechen, während sich die Öffentlichkeit
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oftmals auch in verlustbringenden Gebieten betätigen muss. Gerade im vorliegenden
Fall wäre die Gefahr gross, dass es bei Erteilung einer Monopolkonzession zu einer
nicht im öffentlichen Interesse liegenden Verminderung der wirtschaftlichen Lei
stungsfähigkeit der öffentlichen Abfallentsorgung und damit zu einer stärkeren
finanziellen Belastung der Öffentlichkeit kommen könnte. Die Entscheide der
Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz sind unter den gegebenen Umständen
nachvollziehbar. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin sind deshalb unbegründet.
2.4.3. Die Beschwerdeführerin macht überdies geltend, die Verweigerung der
Monopolkonzession verstosse gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit. Diese führe
in bezug auf die vorhandenen privaten Sammelstellen in den Gebieten der
Beschwerdegegnerin und des Beschwerdebeteiligten zu einer völlig rechtsungleichen
Handhabung des Entsorgungsmonopols. So könnten aufgrund von Vereinbarungen mit
dem Beschwerdebeteiligten bei anderen privaten Sammelstellen ohne
Einschränkungen monopolisierte Abfälle abgegeben werden. Innerhalb der gleichen
Entsorgungsregion dürfe jedoch keine völlig unterschiedliche Rechtsanwendung
stattfinden. Sachlich nicht begründbar und nicht gerechtfertigt sei deshalb die
vorinstanzliche Behauptung, wonach die anderen privaten Sammelstellen
gewissermassen Teil des öffentlichen Entsorgungsangebots im Gebiet des
Beschwerdebeteiligten seien. Ebenfalls nicht begründbar sei, weshalb nicht auch die
Sammelstelle der Beschwerdeführerin Teil dieses Angebots sein könne, zumal auf dem
Gebiet der Beschwerdegegnerin der grösste Bedarf bestehe. Bei einer Übertragung der
Abfallentsorgung gemäss Art. 4 OR-ZAB an den Beschwerdebeteiligten sei überdies
für eine einheitliche und rechtsgleiche Behandlung privater Sammelstellen innerhalb
des gesamten Verbandsgebiets zu sorgen, da als Kriterien für die Konzessionserteilung
nicht die öffentlichen Interessen der Mitgliedergemeinden, sondern diejenigen des
Beschwerdebeteiligten den Interessen der Beschwerdeführerin gegenübergestellt
würden.
2.4.4. Nach Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Sämtliche
Staatsorgane in allen Funktionen und auf sämtlichen Ebenen haben den Grundsatz der
Rechtsgleichheit zu beachten. Der Geltungsbereich von Art. 8 Abs. 1 BV erfasst auch
juristische Personen des Privatrechts. Die Bindung des Rechtsanwenders an Art. 8
Abs. 1 BV ist insbesondere dort wichtig, wo die anzuwendende Norm unbestimmte
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Begriffe verwendet oder den Behörden Ermessen einräumt (Häfelin/Haller/Keller,
a.a.O., Rz. 747 ff.). Art. 8 Abs. 1 BV verlangt keine absolute, sondern nur eine relative
Gleichbehandlung, so dass gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich,
ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln ist (B. Weber-
Dürler, Rechtsgleichheit, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 41 Rz. 11).
Der Grundsatz der Rechtsgleichheit erlaubt somit Ungleichbehandlungen, wenn diese
mit ernsthaften sachlichen Gründen gerechtfertigt werden können. Ein solcher Fall liegt
insbesondere vor, wenn die Situationen, in denen sich zwei oder mehrere Personen
oder Gruppen befinden, in wichtigen Aspekten derart verschieden sind, dass sich im
Hinblick auf den Regelungszweck eine unterschiedliche Behandlung geradezu
aufdrängt. Anderenfalls würde aufgrund der Gleichbehandlung eine mittelbare
Ungleichbehandlung entstehen (R.J. Schweizer, St. Galler Kommentar zu Art. 8 BV, Rz.
22; BGE 125 I 166 E. 2a; 125 II 326 E. 10b; 124 II 193 E. 8d/aa).
Die Beschwerdeführerin verkennt, dass es sich bei den von ihr genannten privaten
Sammelstellen auf dem Gebiet der Beschwerdegegnerin nicht um Sammelstellen im
eigentlichen Sinn handelt. So weist der Beschwerdebeteiligte in bezug auf die
Rücknahme von Nespresso-Kapseln zutreffend darauf hin, dass diese vom
Produzenten privat im Rahmen von Verkaufsstellen organisiert und deshalb nicht
bewilligungspflichtig sei. Auch können die Brockenhäuser nicht als Abfallsammelstellen
bezeichnet werden, bezwecken sie doch hauptsächlich den Handel mit gebrauchten
Haushaltsgegenständen und nicht deren Entsorgung. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin erteilte die Beschwerdegegnerin auf ihrem Gemeindegebiet bis
anhin auch keine Konzessionen für die Entsorgung monopolisierter Abfälle. Unter den
gegebenen Umständen ist deshalb nicht nachzuvollziehen, weshalb die
Beschwerdegegnerin das Entsorgungsmonopol auf ihrem Gemeindegebiet
rechtsungleich handhaben sollte. Auch geht die Behauptung der Beschwerdeführerin
fehl, ihre Sammelstelle werde gegenüber anderen Sammelstellen innerhalb des Gebiets
des Beschwerdebeteiligten benachteiligt. Während die sechs weiteren, grösseren
Sammelstellen geographisch auf dessen Gebiet verteilt sind, befindet sich die
Sammelstelle der Beschwerdeführerin in einem entsorgungstechnisch bereits
ausreichend abgedeckten Gebiet. Die übrigen Sammelstellen, wovon eine im übrigen
von der Beschwerdeführerin selber betrieben wird, sind demgegenüber teilweise
bereits vor der Gründung des Beschwerdebeteiligten entstanden und nehmen seit
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jeher öffentliche Funktionen wahr. Als Teil des öffentlichen Entsorgungsangebots
arbeiten sie überdies eng mit dem Beschwerdebeteiligten zusammen und führen die
gesammelten Abfälle unter anderem dessen Entsorgungsanlagen zu. Mangels
vergleichbarer Situation kann deshalb nicht von einer sachlich nicht begründbaren und
rechtsungleichen Benachteiligung der Beschwerdeführerin gesprochen werden, zumal
die Beschwerdegegnerin auf ihrem Gebiet, wie erwähnt, keine Monopolkonzessionen
erteilt hat. Schliesslich ist auch dem Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach für
eine einheitliche, rechtsgleiche Behandlung der privaten Sammelstellen und eine
Erteilung von Monopolkonzessionen innerhalb des Verbandsgebiets zu sorgen sei,
nicht zu folgen. Wie in E. 2.3.4. ausgeführt, hat die Beschwerdegegnerin im Einzelfall
über die Übertragung der Abfallentsorgung und damit auch über die Erteilung von
Monopolkonzessionen zu entscheiden, wobei dafür nach Art. 4 Abs. 2 OR-ZAB eine
Bewilligung des Beschwerdebeteiligten erforderlich ist. Es würde einen Verstoss gegen
die Gemeindeautonomie darstellen, wenn Konzessionen nicht mehr durch die
jeweiligen Gemeinden, sondern durch den Beschwerdebeteiligten erteilt würden.
Vorinstanz und Beschwerdegegnerin haben unter den gegebenen Umständen somit
nicht gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstossen, weshalb sich die
Vorbringen der Beschwerdeführerin auch in diesem Punkt als unbegründet erweisen.
2.4.5. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des Grundsatzes der
Verhältnismässigkeit. Den sachlich einzig gerechtfertigten Einwänden der
Beschwerdegegnerin, bei der Erteilung der Monopolkonzession drohten ein Entzug von
Wertstoffen und eine Beeinträchtigung der Wirtschaftlichkeit der öffentlichen
Abfallentsorgung, könne zum einen durch ihre Verpflichtung zur Ablieferung der an der
Sammelstelle abgegebenen und keinem Recycling zuzuführenden Abfälle an den
Beschwerdebeteiligten Rechnung getragen werden. Zum anderen wäre die Erteilung
einer Monopolkonzession mit zeitlicher Befristung oder Widerrufsmöglichkeit denkbar.
Die Verweigerung der Erteilung einer Konzession bereits zum vornherein sei somit
weder gerechtfertigt noch notwendig.
2.4.6. Gemäss Art. 5 Abs. 2 BV hat staatliches Handeln unter anderem
verhältnismässig zu sein. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass eine
staatliche Massnahme in Rechtsetzung oder Rechtsanwendung geeignet und
erforderlich sein muss und die angestrebte Wirkung nicht in einem Missverhältnis zu
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anderen zu beachtenden Interessen stehen darf (BGE 104 Ia 112; Y. Hangartner, St.
Galler Kommentar zu Art. 5 BV, Rz. 36). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung
muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen
stehen, die den Privaten auferlegt werden (BGE 130 I 19; 130 II 438; 126 I 119). Die
Verwaltungsmassnahme muss sich zur Erreichung des im öffentlichen Interesse
angestrebten Ziels eignen. Ungeeignet ist sie dann, wenn sie keinerlei Wirkungen im
Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet oder die Erreichung dieses Zwecks
sogar erschwert oder verhindert. Im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse
angestrebte Ziel muss die Verwaltungsmassnahme erforderlich sein und hat zu
unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den
angestrebten Erfolg ausreichen würde. Schliesslich ist sie nur gerechtfertigt, wenn sie
ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie
für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es ist deshalb eine wertende Abwägung
vorzunehmen, die das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch den
Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen im konkreten Fall
miteinander vergleicht (vgl. statt vieler BGE 130 I 154; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 581 ff.).
Im folgenden ist abzuwägen, ob die Gewährleistung der Wirtschaftlichkeit der
öffentlichen Abfallentsorgung in einem vernünftigen Verhältnis zu den der
Beschwerdeführerin durch die Verweigerung der Erteilung der Monopolkonzession
entstehenden Belastungen steht. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist die
gänzliche Verweigerung im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse stehende Ziel
nicht erforderlich, da mit der Erteilung einer mit Bedingungen verbundenen
Monopolkonzession eine mildere Massnahme zur Verfügung stehe. Im Zusammenhang
mit der Entsorgung unter anderem von Siedlungsabfällen haben die Kantone, wie in E.
2.1.1. ausgeführt, Einzugsgebiete für die zweckmässige Planung und Organisation
festzulegen (Art. 31b Abs. 2 USG). Eine flächendeckende Zuordnung der Abfälle zu den
Anlagen zur Behandlung, Verwertung und Ablagerung dient der Entsorgungssicherheit
und einem rationellen Betrieb der Anlagen und verhindert ökologisch problematische
und teure Partikularlösungen (Botschaft zu einer Änderung des Bundesgesetzes über
den Umweltschutz, BBl 1993 II, S. 1496). Der Beschwerdeführerin ist insofern
zuzustimmen, als der verfassungsrechtlich geschützte Grundsatz der
Verhältnismässigkeit auch bei der Vergabe von Monopolkonzessionen zu beachten ist.
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Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Erteilung einer befristeten oder mit
Bedingungen verbundenen Monopolkonzession unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit als nicht geeignet erscheint, das öffentliche Interesse an der
wirtschaftlichen Entsorgung von Siedlungsabfällen zu gewährleisten. Entgegen der
Argumentation der Beschwerdeführerin kann die Erteilung einer Monopolkonzession
den wirtschaftlichen Betrieb der öffentlichen Abfallentsorgung gefährden (vgl. E. 2.4.2.).
Selbst bei der Erteilung einer befristeten Konzession oder einer solchen mit
Bedingungen wäre die Gefahr einer Verminderung der Gebühreneinnahmen zu Lasten
des Beschwerdebeteiligten und damit der öffentlichen Hand gross. Auch wäre davon
auszugehen, dass sich die Beschwerdeführerin als kommerzielles Unternehmen auf die
Entsorgung von Wertstoffen konzentrieren würde. Die Ausarbeitung von Befristungen
und Bedingungen hätte zudem einen beträchtlichen administrativen Mehraufwand für
die rechtsanwendenden Behörden zur Folge, müsste doch bei jeder
Konzessionserteilung geprüft werden, inwiefern sich diese mit der Zielsetzung der
Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Abfallentsorgung vereinbaren liesse. Auch wäre eine
solche Prüfung kaum mit dem in E. 2.4.4. ausgeführten Grundsatz der Rechtsgleichheit
vereinbar, müssten doch bei einer Konzessionserteilung, wie Beschwerdegegnerin und
Vorinstanz zu Recht vorbringen, sämtliche potentiellen Gesuchsteller gleich behandelt
und auch diesen grundsätzlich Monopolkonzessionen zugestanden werden. Wären
solche überdies mit Bedingungen und Befristungen verbunden, könnte eine
rechtsgleiche Vergabe im Einzelfall nicht mehr gewährleistet werden. Aus den
genannten Gründen erweist sich deshalb die Verweigerung der Erteilung einer
Monopolkonzession an die Beschwerdeführerin zur Rechtfertigung der
Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Entsorgung als geeignet, erforderlich und zumutbar.
Die Vorbringen der Beschwerdeführer sind folglich unbegründet.
2.5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verweigerung der Erteilung der
Monopolkonzession durch die Beschwerdegegnerin recht- und verhältnismässig ist.
Die Entgegennahme von nicht unter das Entsorgungsmonopol fallenden Abfällen bleibt
der Beschwerdeführerin auch weiterhin unbenommen. Die Vorinstanz hat einen
Ermessensmissbrauch durch die Beschwerdegegnerin zu Recht verneint, weshalb die
Beschwerde abzuweisen ist.
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3. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 942.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu
verrechnen.
Die Beschwerdeführerin ist unterlegen. Ist mit der Beschwerdegegnerin eine Gemeinde
neben einer kantonalen Rechtsmittelbehörde als Verfahrensgegnerin an einem
Beschwerdeverfahren beteiligt, besteht kein zwingender Grund, ihr Umtriebe oder eine
anwaltliche Vertretung zu entschädigen. Die Beteiligung an einem Verfahren ist
vielmehr als Teil des ordentlichen Verwaltungshandelns zu betrachten (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 829; vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176). Ausseramtliche Kosten
werden in Abweichung von Art. 98bis VRP deshalb nicht entschädigt.
Demnach hat das Verwaltungsgericht