# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** f5e102a7-bf0d-5729-aa08-2f4a3fcac9d8
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Das Grundstück Nr. 0000_, Grundbuch Thal, mit einer Fläche von etwas mehr als
4'000 Quadratmetern steht im Eigentum der Schweizerischen Eidgenossenschaft
(Departement für Bevölkerungsschutz und Sport). Es liegt im Gebiet "A._" und ist
gemäss Zonenplan der Politischen Gemeinde Thal vom 22. Dezember 1998 dem
übrigen Gemeindegebiet zugeteilt. Am 18. Mai 2014 lehnten die Stimmberechtigten
einen "Teilzonenplan A._", mit welchem das Grundstück Nr. 0000_ einer
Intensiverholungszone einerseits für einen Durchgangsplatz für Jenische und Sinti und
anderseits für Freizeitnutzung hätte zugeteilt werden sollen, ab. Mittlerweile sieht der
Richtplan des Kantons St. Gallen im Sinn einer Festsetzung die Errichtung eines
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langfristigen Durchgangsplatzes für Fahrende am Standort "A._" durch den Kanton
vor (S43, erlassen von der Regierung am 17. Januar 2017, genehmigt vom Bundesrat
am 1. November 2017).
B.
Im Hinblick auf die Umsetzung des Richtplanes und der Verpflichtung, langfristige
Durchgangsplätze für Jenische, Sinti und Roma zu schaffen, suchte das
Baudepartement des Kantons St. Gallen mit dem Gemeinderat der Politischen
Gemeinde Thal in den Jahren 2018 und 2019 das Gespräch mit dem Ziel, auf dem
Grundstück Nr. 0000_ vorerst einen provisorischen und befristeten Durchgangsplatz
einzurichten. Die Politische Gemeinde Thal, vertreten durch den Gemeindepräsidenten
und den Gemeindeschreiber, und das Baudepartement des Kantons St. Gallen,
vertreten durch dessen Vorsteher, schlossen im Frühjahr 2019 mit der Eigentümerin
des angrenzenden, der Industriezone zugeteilten Grundstücks Nr. 0001_ eine
Vereinbarung zur "gemeinsamen Weiterentwicklung" des Gebietes ab. Sie beinhaltet
unter anderem "die Zustimmung aller Parteien für den Betrieb eines provisorischen
Durchgangsplatzes für Fahrende auf der Parzelle Nr. 0000_ für die nächsten drei bis
maximal fünf Jahre" und die Durchführung eines Verfahrens zur Revision des
Zonenplanes, nämlich einerseits die Zuweisung des Grundstücks Nr. 0000_ zur
Intensiverholungszone und anderseits eine "Erweiterung der Nutzungsmöglichkeit der
Industriezone" (act. 8/4, Beilage 7).
Der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Thal genehmigte am 23. April 2019 die
Vereinbarung und sicherte zu, die damit verbundenen Zusagen im Zusammenhang mit
der laufenden Gesamtrevision der Orts- und Zonenplanung zu berücksichtigen
(act. 8/4, Beilage 6). Am 29. April 2019 orientierten der Vorsteher des Baudepartements
und der Gemeindepräsident die interessierte Öffentlichkeit insbesondere über die
Details zu Errichtung und Betrieb des geplanten provisorischen Durchgangsplatzes auf
dem Grundstück Nr. 0000_ (act. 8/4, Beilage 8).
Aufgrund einzelner Reaktionen aus der Bevölkerung (vgl. dazu act. 8/4, Beilagen 9 und
12) entschied der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Thal am 20. Mai 2019, das
Projekt der Realisierung eines provisorischen Durchgangsplatzes – weiterhin – nur bei
einstimmiger Zustimmung im Rat weiterzuverfolgen. Ein solcher einstimmiger
Beschluss kam indessen nicht zustande.
C.
Auf entsprechendes Ersuchen stellte der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Thal
der Radgenossenschaft der Landstrasse am 19. Juni 2019 einen Auszug aus dem
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Protokoll seiner Sitzung vom 20. Mai 2019 zu und fasste die Gründe für seinen
Entscheid zusammen. Die Radgenossenschaft der Landstrasse erhob gegen den
Beschluss des Gemeinderates der Politischen Gemeinde Thal am 26. Juni 2019
Rekurs, eventualiter Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Baudepartement im
Wesentlichen mit den Anträgen, es seien die für die Errichtung eines provisorischen
Durchgangsplatzes nötigen Massnahmen zu treffen.
Da der Vorsteher des Baudepartements an den Verhandlungen zwischen dem Kanton
und der Politischen Gemeinde Thal beteiligt gewesen war, entschied stellvertretend der
Vorsteher des Volkswirtschaftsdepartements über den Rekurs. Er trat am 6. April 2020
auf den Rekurs und die weiteren Begehren nicht ein mit der Begründung, beim
angefochtenen Beschluss habe es sich um eine Meinungsbildung des Gemeinderates
der Politischen Gemeinde Thal und nicht um eine in einem formellen
Verwaltungsverfahren ergangene und anfechtbare hoheitliche, das heisst einseitige
Anordnung gehandelt. Selbst die Parteien der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zur
Weiterentwicklung des Gebietes "A._" könnten sich nicht auf die ihnen im
Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und Pflichten berufen. Im Übrigen erfülle
die Radgenossenschaft der Landstrasse die Voraussetzungen für eine "egoistische"
Verbandsbeschwerde nicht. Da kein Anspruch auf Anhörung in einem politischen
Willensbildungsprozess bestehe und diese Willensbildung nicht Gegenstand eines
formellen Verwaltungsverfahrens sei, bestehe kein Anspruch auf rechtliches Gehör. Der
Anspruch könne deshalb auch nicht verletzt worden sein. Mangels schutzwürdigen
Interesses könne auch auf den Antrag, es sei eine Missachtung grund- und
menschenrechtlicher Verpflichtungen festzustellen, nicht eingetreten werden. Ebenso
wenig wie sie zur Rekurserhebung befugt sei, sei die Radgenossenschaft zur Erhebung
einer Rechtsverweigerungsbeschwerde berechtigt.
D.
Die Radgenossenschaft der Landstrasse (Beschwerdeführerin) erhob gegen den
Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 6. April 2020 mit Eingabe ihrer
Rechtsvertreterin vom 4. Mai 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie
beantragt, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen mit der
Anweisung, auf den Rekurs und die weiteren Begehren einzutreten.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 5. Juni 2020, die Beschwerde sei
abzuweisen. Die Politische Gemeinde Thal (Beschwerdegegnerin) verzichtete
stillschweigend auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin nahm am
27. August 2020 Stellung zur vorinstanzlichen Vernehmlassung. Die Vorinstanz
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äusserte sich dazu am 10. September 2020. Die Beschwerdeführerin antwortete am
22. Oktober 2020. Vorinstanz und Beschwerdegegnerin verzichteten stillschweigend
auf weitere Äusserungen.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz zur Begründung ihrer
Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Gegenstand des
Verfahrens ist einzig die Frage, ob die Vorinstanz auf die Begehren der
Beschwerdeführerin zu Recht nicht eingetreten ist. Die Beschwerdeführerin ist deshalb
zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Da
sich die Beschwerdeführerin auf völker- und verfassungsrechtliche Garantien
zugunsten der anerkannten nationalen Minderheit der Jenischen, Sinti und Roma
beruft, stellen sich im Zusammenhang mit dem Geltungsbereich der
Rechtsweggarantie Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung. Der zuständige
Abteilungspräsident hat deshalb die Beurteilung der Angelegenheit in Fünferbesetzung
angeordnet (Art. 18 Abs. 3 Satz 2 und lit. b Ingress Ziff. 4 des Gerichtsgesetzes, sGS
941.1, in Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid
vom 6. April 2020 wurde mit Eingabe vom 4. Mai 2020 unter Berücksichtigung des
Fristenstillstandes über die Osterfeiertage rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller
und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 Ingress und
lit. a der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, sowie Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf
die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die Vorinstanz ist mit einer doppelten Begründung auf den Rekurs nicht eingetreten.
Sie hat sowohl die Rechtsmittelberechtigung der Beschwerdeführerin (dazu
nachfolgend Erwägung 3) als auch die Anfechtbarkeit des Beschlusses des
Gemeinderates der Beschwerdegegnerin vom 20. Mai 2019 verneint (dazu nachfolgend
Erwägung 4). Sie hat den Beschluss auch nicht als Rechtsverweigerung beurteilt (dazu
nachfolgend Erwägung 5).
3.
Die Beschwerdeführerin stützt ihre Rechtsmittelbefugnis zu Recht nicht auf ein
bis
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besonderes, gesetzlich vorgesehenes ideelles Verbandsbeschwerderecht. Sie macht
aber geltend, sie führe die Rechtsmittel im Interesse ihrer Mitglieder.
Gestützt auf die allgemeine Legitimationsbestimmung von Art. 45 Abs. 1 VRP wird das
Rechtsmittel eines Verbands zugelassen, wenn er als juristische Person organisiert ist,
wenn er nach den statutarischen Aufgaben die Interessenwahrung der Mitglieder
bezweckt, wenn ein enger Zusammenhang zwischen Verbandszweck und
Streitgegenstand besteht und wenn eine grosse Zahl von Mitgliedern betroffen ist, die
selbst zur Rechtsmittelführung legitimiert wären (vgl. GVP 2002 Nr. 75, Geisser/Zogg,
in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege,
Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 31 zu Art. 45 VRP; Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 433 ff.). Der Anteil
an betroffenen Verbandsmitgliedern und deren Legitimation ist substantiiert
darzulegen, sofern die Legitimationsvoraussetzungen nicht offensichtlich erfüllt sind
(vgl. VerwGE B 2018/1 vom 22. November 2018 E. 1.1, B 2018/190 vom 9. März 2019
E. 1).
Die Beschwerdeführerin ist als Genossenschaft im Sinn von Art. 828 ff. des
Schweizerischen Obligationenrechts (SR 220, OR) im Handelsregister eintragen. Sie
vertritt die Interessen der Jenischen, Sinti und Roma in der Schweiz, sowohl des
fahrenden wie des sesshaften Teils dieser Minderheiten. Ihre zentrale Aufgabe ist es,
eine politische Stimme dieser Minderheiten zu sein und deren Anliegen in der
Öffentlichkeit und gegenüber Behörden zu vertreten. Sie fördert alle Bestrebungen,
welche diese Minderheiten stärken, namentlich die Schaffung von Lebensraum durch
Stand- und Durchgangsplätze (vgl. Internet Information aus dem Handelsregister des
Kantons Zürich). Mitglieder können Angehörige der Jenischen, Sinti und Roma und im
Weiteren auch Freunde dieser Minderheiten werden, wobei letztere alle Rechte ausser
der Nutzung der Stand- und Durchgangsplätze geniessen. Der Präsident soll ein
Angehöriger der Minderheit sein (vgl. Art. 4 Abs. 1 und 2 sowie Art. 8a der Statuten;
www.radgenossenschaft.ch Über uns/Statuten, aufgesucht am 18. Februar 2021).
Die Beschwerdeführerin ist als juristische Person organisiert (vgl. Art. 52 Abs. 1 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, und Art. 838 Abs. 1 OR). Zu ihren
statutarischen Aufgaben gehört ausdrücklich auch die Förderung der Schaffung von
Durchgangsplätzen für Jenische, Sinti und Roma. Wer dieser Minderheit angehört,
kann Mitglied der Beschwerdeführerin werden. Wenn die Beschwerdeführerin – wovon
die Vorinstanz ausging – vorab die Anliegen dieser Minderheit vertritt, setzt sie sich
damit gleichzeitig auch für ihre, dieser Minderheit angehörenden Mitglieder ein. Sie
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sind von der Nichtrealisation eines Durchgangsplatzes für Jenische, Sinti und Roma
betroffen und können unabhängig davon, ob und in welchem Umfang sie die fahrende
Lebensweise pflegen, ein eigenes Interesse an der Schaffung von Durchgangsplätzen
dartun: Soweit sie sesshaft sind, ist – wie in der Beschwerde zu Recht vorgebracht
wird – keineswegs ausgeschlossen, dass sie die fahrende Lebensweise gerade
deshalb nicht pflegen, weil es an den dafür erforderlichen Durchgangsplätzen fehlt.
Neben Angehörigen der Minderheit können im Weiteren auch Freunde dieser
Minderheiten Mitglied der Beschwerdeführerin werden. Letztere erhalten mit der
Mitgliedschaft allerdings kein Recht, Stand- und Durchgangsplätze zu nutzen. Sie
können deshalb auch kein eigenes Interesse an der Schaffung von Abstellplätzen
dartun. Nach der – unbestrittenen und glaubhaften – Darstellung der
Beschwerdeführerin sind indessen weniger als 50 ihrer rund 250 Mitglieder nicht
Angehörige der Jenischen, Sinti und Roma (vgl. Beschwerde, S. 14). Damit ist eine
Vielzahl der Mitglieder der Beschwerdeführerin davon betroffen, ob auf dem Gebiet der
Beschwerdegegnerin der erste Durchgangsplatz im Kanton St. Gallen realisiert wird.
Die Beschwerdeführerin ist deshalb zur Erhebung der Beschwerde in eigenem Namen
befugt (vgl. dazu auch BGer 1C_181/2019 vom 29. April 2020 E. 1.2.2 und BGE 145 I
73 E. 1.2).
Im Übrigen ist davon auszugehen, dass der Präsident der Beschwerdeführerin, welcher
die Rechtsvertreterin bevollmächtigt hat, selbst – wie gemäss Art. 8a der Statuten
angestrebt – Angehöriger der Minderheit ist und damit auch zur Beschwerdeerhebung
im eigenen Namen befugt wäre. Der Behandlung von Rekurs und Beschwerde steht
damit kein fehlendes "eigenes" Interesse der Beschwerdeführerin entgegen. Die Frage,
ob sie ein "schützenswertes" Interesse dartun kann, fällt zusammen mit der Frage, ob
der Beschluss des Gemeinderats der Beschwerdegegnerin vom 20. Mai 2019 in eine
schützenswerte Rechtsposition der Beschwerdeführerin eingreift (dazu unten
Erwägung 4.2).
4.
Rechtsmittelfähig sind gemäss st. gallischem Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege
Verfügungen und Entscheide. Als Verfügungen sind die erstinstanzlichen Anordnungen
gekennzeichnet, während Entscheide Rechtsmittelentscheide sind (vgl. Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 512). Art. 24 Abs. 1 VRP regelt zwar den Inhalt von Verfügungen. Das
st. gallische Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege verzichtet aber darauf zu
umschreiben, welche Anordnungen der Behörden als Verfügungen gelten. Der
4.1.
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Kerngehalt des Begriffs ist indessen in Schrifttum und Praxis unbestritten und
einheitlich. Verfügungen sind hoheitliche Anordnungen im Einzelfall (individuell), die
sich auf öffentliches Recht stützen und ein Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise
(konkret) regeln (vgl. Präsidialverfügungen B 2019/111 und B 2020/45 vom 13. Mai
2020 je E. 1.1; Cavelti/ Vögeli, a.a.O., Rz. 536).
Dass es sich beim Beschluss des Gemeinderates der Beschwerdegegnerin vom
20. Mai 2019 um einen Rechtsmittelentscheid handelt, wird von keiner Seite
vorgebracht. Der Beschluss regelt offensichtlich auch nicht ein Rechtsverhältnis in
verbindlicher Weise in einem Einzelfall. Er bringt den politischen Willen des
Gemeinderates zum Ausdruck, seinerseits das Projekt eines provisorischen und
befristeten Durchgangsplatzes für Jenische, Sinti und Roma auf dem Grundstück
Nr. 0000_ mangels Einstimmigkeit nicht weiter zu verfolgen.
4.2.
Die Beschwerdeführerin bringt – grundsätzlich zu Recht – vor, der Anspruch auf
gerichtliche Beurteilung von Rechtsstreitigkeiten setze nicht zwingend eine Verfügung
voraus. Weil der strategische Beschluss des Gemeinderates vom 20. Mai 2019 einen
unmittelbaren Einfluss auf die Ausübung der grundrechtlich geschützten Lebensweise
von Jenischen und Sinti habe und deren Rechte verletze, sei er als Realakt anzusehen,
gegen den der Rechtsweg auch nach st. gallischer Praxis offenstehe.
4.2.1.
Nach Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101,
BV) hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine
richterliche Behörde. Nicht sämtliche Handlungen der Verwaltung, die jemand
missbilligt, begründen bereits eine Rechtsstreitigkeit im Sinn von Art. 29a BV. Dafür ist
vielmehr erforderlich, dass das Verwaltungshandeln in dessen schützenswerte
Rechtspositionen eingreift (vgl. BGer 5A_2/2019 vom 1. Juli 2019 E. 3.2 mit Hinweis auf
BGE 143 I 336 E. 4.1).
Dies entspricht der herrschenden Lehre: Diese betont, Art. 29a BV sei als
verfassungsmässiges Recht ein Individualrecht; vor diesem Hintergrund umfasse die
Rechtsweggarantie nur Streitigkeiten im Zusammenhang mit einer individuellen
Rechtsbeziehung; daran fehle es beispielsweise beim Streit um die Schliessung einer
Poststelle, auch wenn sich viele dadurch betroffen fühlten und gewisse rechtliche
4.2.2.
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Vorgaben bestünden. Es müsse sich um Streitigkeiten über Rechte und Pflichten von
natürlichen oder juristischen Personen handeln. Eine Rechtsstreitigkeit liege vor, wenn
ein Sachverhalt vom Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungsrecht erfasst werde
oder dies in plausibler und nachvollziehbarer Weise von einer Partei behauptet werde.
Der konkrete Akt müsse – zumindest indirekt – geeignet sein, den Gesuchsteller in
eigenen Rechten zu berühren; dies setze eine minimale Intensität voraus, wobei die
Schwelle nicht zu hoch, aber auch nicht so tief angesetzt werden dürfe, dass es zu
einer Beschwerdeflut kommen könne. Es gehe nicht darum, auf die Rechtsweggarantie
die Theorie vom subjektiven öffentlichen Recht anzuwenden, d.h. es könne nicht
verlangt werden, dass sich der Gesuchsteller auf eine Norm berufe, die gerade seinem
Schutz dienen solle; es genüge, wenn in der Sache individuelle Rechte oder Pflichten
des Privaten betroffen seien. Es werde ein tatsächliches Interesse für erforderlich
gehalten, das "in einem gewissen Näheverhältnis zum Recht steht", wobei im Einzelfall
zu konkretisieren sei, wie eng dieses Verhältnis sein müsse (vgl. BGer 8C_596/2017
vom 1. März 2018 E. 5.2 mit Hinweisen auf BGE 143 I 336 E. 4.1 und das Schrifttum).
Die Schweiz hat sich als Vertragsstaat des Rahmenübereinkommens zum Schutz
nationaler Minderheiten (SR 0.441.1, nachfolgend: Rahmenübereinkommen
Minderheitenschutz) verpflichtet, die Bedingungen zu fördern, die es Angehörigen
nationaler Minderheiten ermöglichen, ihre Kultur zu pflegen und weiterzuentwickeln
und die wesentlichen Bestandteile ihrer Identität, nämlich ihre Religion, ihre Sprache,
ihre Traditionen und ihr kulturelles Erbe, zu bewahren (Art. 5 Abs. 1). Die Bestimmung
ist nicht direkt anwendbar, sondern verpflichtet die Mitgliedstaaten, insbesondere auf
dem Weg der Gesetzgebung Massnahmen zum Schutz der Existenz nationaler
Minderheiten zu ergreifen (vgl. BGE 138 I 205 E. 5.2, BGer I 750/04 vom 5. April 2006
E. 4.2). Die – ganz oder teilweise – nomadische Lebensweise ist nach wie vor eines der
wesentlichen Elemente der kulturellen Identität der Schweizer Jenischen, Sinti und
Roma (vgl. BGE 138 I 205 E. 4). Als Mitgliedstaat des Rahmenübereinkommens
Minderheitenschutz ist die Schweiz deshalb insbesondere verpflichtet, Abstellplätze zur
Verfügung zu stellen und die Bedürfnisse der Jenischen, Sinti und Roma in die
Planungspolitik zu integrieren. Eine solche Verpflichtung ergibt sich auch aus Art. 8 der
Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK),
Art. 13 BV sowie Art. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz, SR 700, RPG; vgl. BGer 1C_181/2019 vom 29. April 2020
E. 11.4 mit Hinweis auf BGE 129 II 321 E. 3.2 und 3.4). Auch aus diesen individuellen
Freiheitsrechten lässt sich allerdings kein Anspruch auf eine entsprechende positive
4.2.3.
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staatliche Leistung ableiten (vgl. BGE 138 I 205 E. 5.4).
Allerdings ist – gemäss der dargestellten Rechtsprechung – für die
Rechtsmittelfähigkeit staatlichen Handelns ein solcher subjektiver Anspruch nicht
erforderlich. Zu prüfen ist vielmehr, ob sich die Umsetzung der staatlichen
Verpflichtung zur Schaffung von Abstellplätzen für Jenische, Sinti und Roma
hinsichtlich des Durchgangsplatzes auf dem Gebiet der Beschwerdegegnerin
raumplanungsrechtlich soweit konkretisiert hat, dass der Gemeinderat der
Beschwerdegegnerin mit der Weigerung, das Projekt eines provisorischen
Durchgangsplatzes weiterzuverfolgen, seine raumplanerischen Verpflichtungen verletzt
und damit in eine schützenswerte Rechtsposition der Beschwerdeführerin im Sinn der
Rechtsweggarantie von Art. 29a BV eingegriffen hat.
Die kommunale Nutzungsplanung muss Zonen und Plätze vorsehen, die für den
Aufenthalt von Fahrenden geeignet sind und deren traditioneller Lebensweise, die
verfassungsrechtlichen Schutz geniesst, entsprechen (vgl. G. Müller, Schutzwirkung
der Grundrechte, in: Merten/Papier [Hrsg.], Handbuch der Grundrechte, Grundrechte in
der Schweiz und in Liechtenstein, Zürich/St. Gallen 2007, S. 59 ff., Rz. 5). Der Kanton
St. Gallen und die Beschwerdegegnerin sind dieser Verpflichtung insoweit
nachgekommen, als im kantonalen Richtplan für das Gebiet "A._" in Thal die
Einrichtung eines langfristigen Durchgangsplatzes für Jenische, Sinti und Roma im Sinn
einer Festsetzung festgehalten wurde (vgl. www.sg.ch, Bauen/Raumentwicklung
Richtplanung/Siedlung S43).
Richtpläne sind gemäss Art. 9 Abs. 1 RPG für die Behörden verbindlich. Die
Ortsplanung ist Sache der politischen Gemeinde (vgl. Art. 1 Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes; sGS 731.1, PBG). Festsetzungen im Richtplan zeigen gemäss Art. 5
Abs. 2 lit. a der Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV), wie die raumwirksamen
Tätigkeiten aufeinander abgestimmt sind. Der Richtplantext enthält gemäss Art. 6
Abs. 3 RPV, geordnet nach Sachbereichen und Einzelvorhaben, Anweisungen zum
weiteren Vorgehen in Bezug auf Raum, Zeit und Organisation sowie Angaben zu den
planerischen und finanziellen Mitteln. Abweichungen vom Richtplan sind wegen
überwiegender Gegeninteressen möglich. In diesem Rahmen ist ein
Festsetzungsbeschluss für die Gemeinde rechtlich verbindlich (vgl. BGE 136 I 265
E. 1.2). Sie ist verpflichtet, im Rahmen der Ortsplanung die Festsetzung zu
berücksichtigen (vgl. BGer 1P.614/1999 vom 26. Juni 2000 E. 3a).
4.2.4.
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Zum Standort des Durchgangsplatzes im Gebiet "A._" hält der Richtplan fest, dass
der Kanton einen – langfristigen – Durchgangsplatz errichtet, die Gemeinde im
kooperativen Planungsverfahren unterstützt und als Bauherr die rasche Realisierung
anstrebt. Anders als von der Regierung in ihrem Entwurf zum neuen Planungs- und
Baugesetz vorgeschlagen (vgl. ABl 2015 S. 2449 und S. 2570), fällt der Erlass eines
kantonalen Nutzungsplanes nicht in Betracht (vgl. Art. 32 f. PBG). Da das übrige
Gemeindegebiet Errichtung und Betrieb eines langfristigen Durchgangsplatzes nicht
zulässt, wäre eine Änderung der Zonenplanung erforderlich, sei dies – wie es die
Politische Gemeinde im Jahr 2014 vorgesehen hatte – der Erlass einer
Intensiverholungszone im Sinn von Art. 17 PBG mit der entsprechenden
Zweckbestimmung (vgl. Planungs- und Baugesetz, Botschaft und Entwurf der
Regierung vom 11. August 2015, in: ABl 2015 S. 2399 ff., S. 2439; kritisch allerdings
W. Ritter, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum PBG, Basel 2020, N 4 zu
Art. 17 PBG), sei dies der Erlass einer anderen dem Baugebiet zuzurechnenden
Nutzungszone. Die Beschwerdeführerin kann aus der Festsetzung im Richtplan zwar
keinen subjektiven Anspruch auf Schaffung eines langfristigen Durchgangsplatzes
ableiten. Allerdings trifft die Beschwerdegegnerin die planungsrechtliche Verpflichtung,
die für Errichtung und Betrieb eines langfristigen Durchgangsplatzes für Jenische, Sinti
und Roma erforderliche Anpassung des Zonenplanes in die Wege zu leiten. Deren
Weigerung, den entsprechenden Prozess insbesondere im Zuge ihrer Verpflichtung, die
Instrumente der Ortsplanung innert zehn Jahren seit Vollzugsbeginn des Planungs- und
Baugesetzes am 1. Oktober 2017 an das neue Recht anzupassen (Art. 175 Abs. 1
PBG), an die Hand zu nehmen, beträfe deshalb wohl eine im Sinn der
Rechtsweggarantie von Art. 29a BV geschützte Rechtsposition der
Beschwerdeführerin.
Der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Thal hat sich mit seinem Entscheid vom
20. Mai 2019 indessen gegen die Weiterverfolgung des Projekts eines provisorischen,
auf die Dauer von höchstens fünf Jahren befristeten Durchgangsplatzes für Jenische
und Sinti im "A._" ausgesprochen. Zur Errichtung eines solchen provisorischen
Durchgangsplatzes enthält der Richtplan nun aber keinerlei Angaben. Diesbezüglich
kann sich also aus dem Richtplan für die Beschwerdegegnerin daher auch keine
planungsrechtliche Handlungspflicht ergeben. Eine andere Handlungsmöglichkeit oder
-pflicht der Beschwerdegegnerin ist nicht ersichtlich. Die Einrichtung eines
provisorischen Durchgangsplatzes erfordert nach Auffassung der kantonalen Behörde
keine Anpassung des kommunalen Zonenplans. Die Realisation wäre direkt gestützt
4.2.5.
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auf eine Baubewilligung möglich (vgl. zu den Ausnahmen für Aufstellung von
Wohnwagen ausserhalb bewilligter Camping- und Abstellplätze und für mobile Bauten
und Anlagen Art. 136 Abs. 2 Ingress und lit. e und f des Planungs- und Baugesetzes,
sGS 811.1, PBG; vgl. act. 8/4, Beilage 14, Seite 2). Unter dem Vorbehalt der
Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde – das Gesuch betrifft ein Vorhaben
im Übrigen Gemeindegebiet und damit ausserhalb der Bauzonen (vgl. Art. 24 RPG und
Art. 112 PBG) – fiele die Bewilligung eines entsprechenden Baugesuchs zwar in die
Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin. Ein solches Baugesuch liegt indessen nicht
vor. Die Beschwerdegegnerin selbst ist wohl auch nicht befugt, ein solches Baugesuch
zu stellen, weil sie weder Bauherrin – die Erstellung auch des provisorischen
Durchgangsplatzes fällt in die Zuständigkeit des Kantons – noch Grundeigentümerin –
das Grundstück steht im Eigentum der Schweizerischen Eidgenossenschaft (vertreten
durch das Departement für Bevölkerungsschutz und Sport) – ist.
Der Beschluss des Gemeinderates der Beschwerdegegnerin vom 20. Mai 2019 hat
deshalb mangels entgegenstehender rechtlicher Verpflichtungen und insbesondere
auch vor dem Hintergrund der Übereinkunft, für die Weiterführung des Projekts eines
provisorischen Durchgangsplatzes im Rat Einstimmigkeit zu verlangen – den Charakter
eines politischen Grundsatzentscheides. Auch die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a
BV verlangt nicht, sogenannte "actes de gouvernement" der gerichtlichen Kontrolle zu
unterstellen (vgl. dazu G. Bachmann, Anspruch auf Verfahren und Entscheid, Bern
2019, S. 239 ff.; A. Kley-Struller, Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche
Verwaltung, Zürich 1995, S. 267 ff.).
Die Beschwerdeführerin verweist auf das Internationalen Übereinkommen zur
Beseitigung jeder Form der Rassendiskriminierung (SR 0.104, RDÜ). Gemäss Art. 2
Ziffer 1 Ingress und lit. a RDÜ verpflichtet sich jeder Vertragsstaat, Handlungen oder
Praktiken der Rassendiskriminierung gegenüber Personen, Personengruppen oder
Einrichtungen zu unterlassen und dafür zu sorgen, dass alle staatlichen und örtlichen
Behörden und öffentlichen Einrichtungen im Einklang mit dieser Verpflichtung handeln.
Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, die Bestimmung gehe inhaltlich über das
verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV hinaus. Die
Beschwerdeführerin macht auch nicht geltend, der selbst unter Berücksichtigung der
völker- und verfassungsrechtlichen Garantien zugunsten der nationalen Minderheiten
fehlende individualrechtliche Anspruch auf eine positive staatliche Leistung verletze die
Verpflichtungen, welche sich aus dem in erster Linie als Abwehrrecht wirkenden
4.2.6.
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Diskriminierungsverbot ergeben. Hinsichtlich der Schaffung eines provisorischen
Durchgangsplatzes für Jenische, Sinti und Roma trifft die Beschwerdegegnerin – wie
dargelegt – keine konkrete Handlungspflicht. Die Weigerung, eine – für die Einrichtung
eines provisorischen Durchgangsplatzes nicht erforderliche – Revision des
kommunalen Zonenplanes an die Hand zu nehmen, führt weder zu einer direkten noch
zu einer indirekten Diskriminierung im Sinn des Diskriminierungsverbots. Die Berufung
auf das Diskriminierungsverbot ist zur Durchsetzung gesetzlich nicht vorgeschriebener
Förderungsmassnahmen nicht geeignet (vgl. dazu Bundesamt für Justiz, Gutachten zur
Rechtsstellung der Fahrenden in ihrer Eigenschaft als anerkannte nationale Minderheit
vom 27. März 2002, Ziffer 3.3.3; Bundesamt für Justiz, Obligation positive de mise à
disposition d'aires de séjour ou de transit en faveur des gens de voyage suisse et
portée de l'art. 35 Cst., Gutachten vom 10. März 2016, Ziffer 4.2 je mit zahlreichen
Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin beruft sich auf Art. 6 RDÜ. Nach dieser Bestimmung
gewährleisten die Vertragsstaaten jeder Person in ihrem Hoheitsbereich einen
wirksamen Schutz und wirksame Rechtsbehelfe durch die zuständigen nationalen
Gerichte und sonstigen staatlichen Einrichtungen gegen alle rassendiskriminierenden
Handlungen, die ihre Menschenrechte verletzen. Inwieweit der Anspruch nach Art. 6
RDÜ über die durch Art. 29a BV gewährleistete Rechtsweggarantie hinausgeht, legt die
Beschwerdeführerin nicht dar.
Die Beschwerdeführerin kann keine schützenswerte Rechtsposition im Sinn der
Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV dartun, welche ihr einen Anspruch auf
inhaltliche gerichtliche Überprüfung einräumt. Die Vorinstanz ist deshalb im Übrigen zu
Recht auch nicht auf das Begehren der Beschwerdeführerin eingetreten, es sei
festzustellen, dass der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin mit dem angefochtenen
Beschluss seine grund- und menschenrechtlichen Verpflichtungen missachtet habe.
4.2.7.
4.3.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vereinbarung zwischen Kanton, Gemeinde und
Eigentümerin der Nachbargrundstücke im Gebiet "A._" vom März/April 2019 könne als
öffentlich-rechtlicher Vertrag zugunsten Dritter bezeichnet werden, dessen
Zweckbestimmung schliesslich nicht mehr verfolgt werden soll. Das wirke sich direkt
auf die Jenischen und Sinti aus, die auf den ersten provisorischen Durchgangsplatz im
4.3.1.
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Kanton St. Gallen angewiesen gewesen wären. Auch bei koordinationsrechtlichen
Verträgen sei die Rechtsweggarantie nicht ausgeschlossen.
Das st. gallische Verwaltungsrechtspflegegesetz regelt in Art. 71e ff. VRP das Verfahren
zur Durchsetzung von Ansprüchen aus öffentlich-rechtlichen Verträgen. Die Beurteilung
solcher Ansprüche fällt gemäss Art. 71e Ingress und lit. a VRP in die Zuständigkeit der
Verwaltungsrekurskommission. Ob der Anspruch auf dem Klageweg zu beurteilen
gewesen wäre, kann mangels Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz sei
diesbezüglich nicht zuständig gewesen, offenbleiben. Hätte die Vorinstanz das
Begehren der Beschwerdeführerin als Anspruch aus öffentlich-rechtlichem Vertrag zur
Behandlung als Klage an die Verwaltungsrekurskommission überwiesen, fiele auch die
Behandlung einer gegen den Entscheid der Verwaltungsrekurskommission erhobenen
Beschwerde in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (vgl. Art. 71g VRP).
Zu Form und Inhalt öffentlich-rechtlicher Verträge enthält das st. gallische
Verwaltungsrechtspflegegesetz keine Vorschriften. Obligationenrechtliche Normen als
"Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze" gelangen sinngemäss zur Anwendung (vgl.
U. Gmünder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 4 zu Art. 71e-71g VRP).
4.3.2.
Die Beschwerdegegnerin, das Baudepartement des Kantons St. Gallen und die
Eigentümerin des an das Grundstück Nr. 0000_, Grundbuch Thal, angrenzenden
Grundstückes Nr. 0001_ in der Industriezone haben am 28. März/2. und 24. April 2019
eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung abgeschlossen, welche auf eine "Revision der
Nutzungsplanung" im Gebiet "A._" ausgerichtet ist. Ausgangspunkt ist die
Zustimmung aller Parteien zum Betrieb eines "provisorischen Durchgangsplatzes für
Fahrende" auf dem Grundstück Nr. 0000_ für die nächsten drei bis maximal fünf
Jahre. Gleichzeitig hält sie fest, welche Zonenordnung – Intensiverholungszone für das
Grundstück Nr. 0000_, Ausweitung der Nutzungsmöglichkeiten in der angrenzenden
Industriezone – angestrebt werden soll. Das Baudepartement soll zudem mit einem
Verkehrsgutachten die Massnahmen hinsichtlich der für den Betrieb des
Durchgangsplatzes erforderlichen Massnahmen an der Kantonsstrasse klären.
Zwar wirkt sich die Vereinbarung im Ergebnis insoweit zu Gunsten der
Beschwerdeführerin aus, als die am Abschluss des Vertrags Beteiligten sich
grundsätzlich für die Realisation eines provisorischen Durchgangsplatzes für Jenische,
Sinti und Roma auf dem Grundstück Nr. 0000_ aussprechen. Die Vereinbarung kann
4.3.3.
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5.
Zu prüfen ist, ob die Vorinstanz die Eingabe zu Recht auch nicht als
Rechtsverweigerungsbeschwerde behandelt hat.
Mit der Rechtsverweigerungsbeschwerde kann nach Art. 88 Abs. 2 Ingress und lit. a
VRP geltend gemacht werden, eine Behörde weigere sich, eine vorgeschriebene
Amtshandlung vorzunehmen. Ist eine solche nicht vorgeschrieben, fehlt es an einem
deshalb – wie die Beschwerdeführerin vorbringt – durchaus in einem weiten Sinn als
Vertrag zugunsten Dritter verstanden werden. Indessen ist entsprechend den
sinngemäss zu berücksichtigenden Regeln des Obligationenrechts zu unterscheiden
zwischen der – passiven – "Empfangsermächtigung" einerseits und der Einräumung
eines Forderungsrechts anderseits (vgl. Art. 112 Abs. 1 und 2 OR). Bereits für die am
Abschluss des Vertrags Beteiligten erweisen sich die vereinbarten Rechte und Pflichten
als beschränkt. Die insbesondere von der Grundeigentümerin des benachbarten
Grundstücks gegebenenfalls durchsetzbaren Ansprüche beschränken sich gegenüber
der Beschwerdegegnerin auf die Durchführung eines Verfahrens zur Zonenplanrevision
mit der Ausweitung der Nutzungsmöglichkeiten auf ihrem Grundstück und gegenüber
dem Baudepartement auf die Prüfung baulicher Massnahmen an der Kantonsstrasse.
Aus der Vereinbarung kann sich aber weder eine Pflicht zur Zonenplanänderung noch
zur Realisierung einer bestimmten baulichen Massnahme an der Kantonsstrasse
ergeben. Für beides ist die Mitwirkung weiterer, an der Vereinbarung nicht Beteiligter –
insbesondere des Stimmvolks bei der Änderung des Zonenplans und von
Einspracheberechtigten bei der Realisation baulicher Massnahmen an der
Kantonsstrasse – erforderlich. Aus dem Zusammenhang der Vereinbarung ergibt sich
zudem, dass die Errichtung des provisorischen Durchgangsplatzes zeitlich der
Zonenplanänderung und den allfälligen baulichen Massnahmen an der Kantonsstrasse
folgen soll. Durchsetzbare Ansprüche aus der Vereinbarung können deshalb lediglich
die am Abschluss Beteiligten ableiten. Insbesondere bestehen keine Hinweise darauf,
dass es die Absicht der Vertragsparteien war, mit der Vereinbarung der
Beschwerdeführerin einen Anspruch gegenüber der Beschwerdegegnerin auf
Weiterführung des Verfahrens zur Zonenplanrevision im Gebiet "A._" einzuräumen.
Die Beschwerdeführerin kann aus der Vereinbarung zwischen der
Beschwerdegegnerin, dem Baudepartement und der Eigentümerin des an das
Grundstück Nr. 0000_ angrenzenden Grundstücks vom März/April 2019 keinen
klagbaren Anspruch auf die weitere Verfolgung des Projekts eines – sei es langfristigen,
sei es provisorischen – Durchgangsplatzes auf dem Grundstück Nr. 0000_ ableiten.
4.3.4.
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Anspruch auf die geforderte Amtshandlung und entsprechend an der Voraussetzung
für die Rechtsverweigerungsbeschwerde im engen Sinn (vgl. Zogg/Wyss, in: Rizvi/
Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 8 zu Art. 88 VRP). Wie dargelegt, trifft die
Beschwerdegegnerin indes weder eine raumplanungsrechtliche noch eine gegenüber
der Beschwerdeführerin vertraglich begründete Verpflichtung zur Weiterführung des
Projektes eines provisorischen Durchgangsplatzes für Jenische, Sinti und Roma auf
dem Grundstück Nr. 0000_. Es kann ihr deshalb nicht vorgehalten werden, sie
weigere sich – indem sie das Projekt eines provisorischen Durchgangsplatzes ihrerseits
nicht weiterverfolgen will – eine ihr vorgeschriebene Amtshandlung vorzunehmen.
6.
Mit Blick auf die sich aus allen Stufen der Rechtsordnung ergebende Verpflichtung der
politischen Behörden, für die Schaffung von Halteplätzen für Jenische, Sinti und Roma
zu sorgen, ist das Vorgehen der Beschwerdeführerin verständlich. Wie dargelegt, hat
die Beschwerdegegnerin allerdings mit dem Beschluss, das Projekt der Schaffung
eines provisorischen Durchgangsplatzes nicht weiterzuverfolgen, keine
Handlungsverpflichtung verletzen können, da sie diesbezüglich keine Rechtshandlung
vornehmen kann. Eine Zonenplanänderung ist für die Einrichtung eines vorliegend in
Frage stehenden provisorischen Durchgangsplatzes nicht erforderlich. Es genügt ein
Baugesuch, das die Beschwerdegegnerin behandeln müsste. Ein solches liegt nicht
vor, und die Beschwerdegegnerin selbst kann ein solches nicht stellen. In materieller
Hinsicht ist anzufügen, dass die Handlungsverpflichtung, welche die
Beschwerdegegnerin hinsichtlich der für die Einrichtung eines langfristigen
Durchgangsplatzes für Jenische, Sinti und Roma erforderlichen Revision der
Zonenplanung trifft, mangels subjektiven Anspruchs nicht auf dem Rechtsmittelweg
durchgesetzt werden kann, sondern auf dem politischen Weg umgesetzt werden muss.
Das Gericht kann deshalb den Gemeinderat der Beschwerdegegnerin nicht dazu
anhalten, die Planung eines provisorischen und zeitlich befristeten Durchgangsplatzes
weiterzuführen. Ebenso wenig stehen dem Gericht die aufsichtsrechtlichen Befugnisse
zu, die kantonale Exekutive oder die Verwaltung zur Umsetzung der im Richtplan
enthaltenen Festsetzung anzuhalten.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens von CHF 3'000 von der Beschwerdeführerin zu tragen (Art. 95
Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 3'000 erscheint angemessen (Art. 7
Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12). Sie ist mit dem von der
Beschwerdeführerin in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
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Ausseramtliche Kosten sind für das Beschwerdeverfahren nicht zu entschädigen
(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP).