# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 1bb24c3b-d27e-4d62-8e84-f6f057c29b89
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 1998
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A. Les parcelles nos 502 et 546 de la Commune de Prilly sont contiguës. Appartenant à la PPE Prilly-Centre (où la société Coop Vaud Chablais Valaisan ainsi que Henri et Jean Monod sont propriétaires de lots), la parcelle no 502 supporte un bâtiment locatif et commercial occupant au sol 6'688 m2; le premier sous-sol, le rez-de-chaussée inférieur et le rez-de-chaussée supérieur sont affectés dans une large mesure à des activités commerciales, qu'exerce notamment la société Coop Vaud Chablais Valaisan (ci-après Coop). Quant à la parcelle no 546, elle est propriété de la SI Pré-Bournoud-La Treille SA; sur 720 m2, un autre bâtiment locatif et commercial y est implanté.
Le territoire communal est régi par un règlement concernant le plan d'extension, entré en vigueur le 15 décembre 1951 et modifié à plusieurs reprises par la suite. Les lieux sont toutefois compris à l'intérieur du périmètre du plan d'extension partiel "Pré-Bournoud" (ci-après PEP), soumis à un règlement particulier (ci-après RS); le plan et son règlement ont été légalisés le 5 décembre 1986.
B. Le 9 avril 1997, Henri et Jean Monod ont requis de la municipalité l'autorisation de remanier les surfaces commerciales du premier sous-sol du bâtiment implanté sur la parcelle no 502 : après redistribution de ce niveau, une surface totale de 758,5 m2 serait louée à la société Migros Vaud (ci-après Migros). Le 23 avril 1997, la municipalité a écrit à la Coop que ces travaux seraient dispensés d'enquête publique. En date du 15 mai 1997, la Centrale des autorisations (ci-après CAMAC) a communiqué à la municipalité sa synthèse : parmi les autorités interpellées, le Service de l'emploi délivrait son autorisation spéciale à certaines conditions de nature technique et le Service de lutte contre les nuisances préavisait favorablement. Le permis de construire a été délivré le 20 mai 1997, ce dont la Coop a été avisée le 29 mai 1997.
Toujours en date du 9 avril 1997, la SI Pré-Bournoud-La Treille SA a pour sa part sollicité l'autorisation de créer sur la parcelle no 546 une plate-forme de livraison avec marquise. Ouverte du 25 avril au 14 mai 1997, l'enquête publique a notamment suscité l'opposition de la Coop. A teneur de la synthèse de la CAMAC, adressée le 30 avril 1997 à la municipalité, seul le voyer du 2ème arrondissement a été consulté. Le 29 mai 1997, la municipalité a informé la Coop de sa décision d'accorder le permis de construire requis, prise le 26 mai 1997.
C. La Coop a successivement recouru contre la décision municipale du 23 avril 1997 puis contre les décisions municipales des 20 mai et 26 mai 1997, ainsi que contre les "décisions" correspondantes de la CAMAC, concluant à leur annulation; la municipalité et les constructeurs Monod proposent le rejet des recours en tant que recevables, alors que la SI Pré-Bournoud-La Treille SA n'a pas pris de conclusions formelles. Les causes ont été jointes pour l'instruction et le jugement. Le tribunal a tenu séance le 12 novembre 1997 et a procédé à une visite des lieux : étaient présents ou représentés la recourante et son conseil, la municipalité et son conseil, les constructeurs Monod et leur conseil, la constructrice SI Pré-Bournoud-La Treille SA, la PPE Prilly-Centre, la Migros, le Service de lutte contre les nuisances et le Service de l'emploi.

## Considerations

Considérant en droit:
1. A l'audience, la municipalité a mis en doute la qualité pour agir de la recourante. L'autorité intimée a plaidé que la Coop agissait exclusivement en qualité de concurrente de la Migros : or, selon elle, cela ne suffirait pas à justifier le contrôle du respect des règles de police des constructions.
A teneur de l'art. 37 al. 1er LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée; l'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique pour le recourant d'un succès du pourvoi, c'est-à-dire dans l'élimination du dommage matériel ou idéal que la décision attaquée lui cause (voir ATF 116 Ib 321 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1). Il est vrai que la question de la qualité pour agir du concurrent en matière de droit de la construction est controversée : le Tribunal fédéral avait subordonné la qualité pour agir du concurrent à l'existence d'une relation suffisamment étroite - au regard du droit fédéral déterminant - avec l'objet du litige (ATF 109 Ib 198 = JT 1985 I 549), mais cette jurisprudence a été critiquée par une partie de la doctrine (voir notamment P. Moor, Droit administratif, vol. II, p. 416). Le Tribunal fédéral avait cependant admis que, dans les cas limites, il restait une marge d'appréciation dans le cadre de laquelle il fallait éviter aussi bien d'ouvrir le droit de recours de façon illimitée que de lui fixer des limites trop étroites : rien n'empêche donc d'entrer en matière sur le recours d'un concurrent déterminé et de déclarer irrecevable celui d'un autre concurrent, selon qu'il existe ou non une relation suffisamment étroite avec l'objet du litige. Récemment appelé à se pencher sur ce problème, le Tribunal administratif a jugé que, la légitimation active du concurrent n'étant pas exclue dans son principe, il suffit d'examiner dans chaque cas si le projet litigieux, compte tenu du marché que se disputent les parties, s'inscrit ou non dans une relation de concurrence suffisamment étroite pour admettre que le recourant fait valoir un intérêt digne de protection : il a considéré que cette approche était pleinement conforme à la définition légale de la qualité pour recourir, tant en droit fédéral (art. 103 lit. a OJF) qu'en droit cantonal (voir arrêt AC 96/225 du 7 novembre 1997 consid. 2).
Point n'est besoin dans le cas particulier d'une analyse approfondie pour admettre, sans hésitation aucune, la légitimation active de la recourante. Celle-ci pourrait déjà être déduite de sa seule qualité de copropriétaire de la PPE Prilly-Centre : en effet, le remaniement des surfaces commerciales contesté toucherait certains lots de la PPE elle-même, alors que la plate-forme de livraison incriminée serait aménagée sur une parcelle immédiatement voisine. Quoi qu'il en soit sur ce point, force est de constater que la Migros envisage d'ouvrir un magasin dans le même centre commercial que celui où la Coop exploite d'ores et déjà une grande surface : dans ces conditions, la recourante peut indiscutablement justifier d'un lien très étroit avec l'objet du litige et, par voie de conséquence, d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 37 al. 1er LJPA. Sa qualité pour agir ne fait dès lors aucun doute.
I.
2. En procédure, la municipalité et les constructeurs Monod ont contesté la recevabilité matérielle du recours formé par la Coop contre la décision municipale du 23 avril 1997 : en substance, ils ont fait valoir que, en l'absence d'une décision sur la demande de permis de construire, la Coop ne pouvait justifier à ce stade d'aucun intérêt digne de protection à faire vérifier l'application de l'art. 111 LATC, régissant la dispense d'enquête publique. Depuis lors toutefois, l'autorité intimée a pris une décision sur le fond, elle aussi contestée par la recourante : dans ces conditions, son pourvoi initial peut aujourd'hui être considéré comme sans objet. Il n'apparaît dès lors nécessaire ni de dire si la démarche initiale de la recourante était ou non prématurée, ni d'examiner si la dispense d'enquête se justifiait ou pas; au demeurant, à supposer même que la municipalité ait mal appliqué l'art. 111 LATC, cette informalité n'aurait en rien empêché concrètement la recourante de faire valoir ses droits par la suite.
3. La recourante conclut également à l'annulation de la "décision" de la CAMAC du 15 mai 1997 : elle l'estime incomplète. En réalité, la Centrale des autorisations du DTPAT a été instituée pour permettre la coordination de l'examen successif, par différentes autorités, d'un seul et même projet de construction : elle en dresse la synthèse, qu'elle communique ensuite à la municipalité (voir art. 73a RATC). C'est dire que la CAMAC elle-même ne statue pas; constituent en revanche des décisions l'octroi et le refus de la ou des autorisations spéciales cantonales éventuellement nécessaires (voir art. 120 à 123 LATC).
Quoi qu'il en soit, le pourvoi dirigé contre la "décision" de la CAMAC peut lui aussi être déclaré sans objet. En effet, comme on va le voir, l'autorisation municipale de remanier les surfaces commerciales au premier sous-sol doit être annulée : or, si un projet différent était présenté ultérieurement, les services cantonaux concernés seraient nécessairement appelés à prendre telles nouvelles décisions que de droit.
4. Le règlement du PEP énonce sous chiffre 2.1 les dispositions régissant les sous-sols. En particulier, l'art. 2.1.1 RS a la teneur suivante :
"Affectation
Les sous-sols sont destinés à l'aménagement de parkings, de dépôts, de caves, de locaux techniques, d'abris de protection civile et de locaux commerciaux dans la zone du passage piétonnier public au premier sous-sol, dont la surface brute n'excédera pas 1000 m2."
L'art. 2.2.1 RS pose le principe que les locaux situés aux rez inférieur et supérieur sont destinés aux commerces et aux activités tertiaires. Quant à l'art. 2.2.4 RS, il est libellé ainsi :
"Surface brute des planchers
A l'intérieur des périmètres des rez inférieur et supérieur, la surface brute des planchers n'est pas limitée.
La surface brute de vente des planchers afférente à un seul commerce ne pourra excéder 350 m2, à l'exception d'un grand magasin et de deux restaurants éventuels dont les superficies respectives ne dépasseront toutefois pas 2'500 m2 et 600 m2 chacun; les accès et halls fermés ne seront pas comptés dans cette surface. Ces restrictions ne sont pas applicables aux locaux réservés pour les P.T.T. et à un établissement bancaire."
C'est à la lumière des dispositions précitées qu'il faut examiner si le remaniement critiqué par la recourante conduirait ou non à une situation contraire au droit.
a) En substance, la recourante soutient que l'art. 2.1.1 RS devrait être compris comme limitant à 1'000 m2 au maximum l'affectation du premier sous-sol à des activités commerciales; elle ajoute que, à ce niveau, aucun local commercial ne pourrait dépasser 350 m2. Ce que contestent la municipalité et les constructeurs Monod.
b) L'interprétation d'une norme juridique doit s'effectuer en tenant compte de sa genèse, selon son sens et son but. L'autorité qui doit l'appliquer est en principe liée par son sens clair et univoque (voir notamment ATF 121 III 214 consid. 3b = JT 1996 I 38 et les citations).
aa) Une approche selon la méthode systématique permet déjà de mettre en évidence l'articulation claire du RS dont le chapitre 2, régissant le secteur du centre urbain, est subdivisé en quatre sections consacrées respectivement aux sous-sol (2.1), aux rez-de-chaussée inférieur et supérieur (2.2), aux bâtiments élevés (2.3) et enfin à des prescriptions diverses (2.4) : il ne fait dès lors aucun doute que, à considérer l'économie du règlement, le premier sous-sol est assujetti aux seules prescriptions énoncées sous chiffre 2.1. La recourante objecte que, dans les faits, le premier sous-sol est aujourd'hui étroitement imbriqué aux rez-de-chaussée inférieur et supérieur sur le plan fonctionnel : mais on ne voit pas en quoi cette situation de fait - dont la visite des lieux a d'ailleurs corroboré la réalité - permettrait d'étendre au premier sous-sol le champ d'application de l'art. 2.2.4 al. 2 RS, dont on vient de voir qu'il régit exclusivement les rez-de-chaussée inférieur et supérieur. Rappelant avoir été associée dès son début à l'élaboration du PEP, la recourante ajoute que leurs auteurs n'auraient eu en vue que des boutiques ou de petits magasins aux abords du passage piétonnier public du premier sous-sol : mais, s'il est vrai que l'art. 2.2.6 RS fait allusion à ce passage public pour expliquer l'organisation des accès et des liaisons au rez-de-chaussée inférieur et au rez-de-chaussée supérieur, il serait audacieux d'en déduire que le législateur communal aurait par là entendu limiter à 350 m2 la surface des locaux commerciaux du premier sous-sol. Sur ce point, la recourante fait donc indiscutablement fausse route.
bb) Plus délicate apparaît l'analyse de l'autre thèse défendue par la recourante : celle d'une limitation absolue à 1'000 m2 des surfaces commerciales au premier sous-sol. En l'absence de pièces retraçant ou explicitant les travaux préparatoires du PEP, l'analyse de la portée de l'art. 2.1.1 RS postule une confrontation de cette disposition avec l'art. 2.2.4 al. 2 RS. Visite des lieux faite, l'animation du centre commercial existant se manifeste surtout au rez-de-chaussée inférieur et au rez-de-chaussée supérieur, où de multiples activités de vente et de services gravitent autour de la grande surface exploitée par la recourante; le premier sous-sol, quand bien même il est aisément accessible, est incontestablement moins attractif. Or cette situation était préfigurée par le RS, qui envisageait aux sous-sols la coexistence d'affectations aussi diverses que parkings, dépôts (affectation que le texte légal dissocie manifestement des activités commerciales), caves, locaux techniques, abris de protection civile et, au premier sous-sol, locaux commerciaux; aux rez-de-chaussée inférieur et supérieur en revanche, il fallait nécessairement définir de façon précise selon quelles modalités devraient être exercées les activités commerciales et tertiaires seules envisagées à ces niveaux. Autrement dit, l'analyse des buts respectivement visés par l'art. 2.1.1 RS et par l'art. 2.2.4 RS apporte une première justification à l'existence de deux concepts distincts : celui de surface brute des locaux commerciaux pour le premier sous-sol et celui de surface brute de vente pour les rez inférieur et supérieur.
Cette approche téléologique est d'ailleurs confirmée par la formulation différente de chacune des deux dispositions en cause. En fonction de la vocation large du premier sous-sol, il n'apparaît pas surprenant que le texte de l'art. 2.1.1 RS utilise l'expression générique de surface brute des locaux commerciaux, par opposition aux autres affectations autorisées à ce niveau; en revanche, les règles d'occupation du rez-de-chaussée inférieur et du rez-de-chaussée supérieur appelaient logiquement la notion beaucoup plus précise de surface brute de vente, à opposer cette fois à celle de surface brute commerciale.
Le tribunal parvient ainsi à la conclusion, avec la recourante, que les termes de surface brute des locaux commerciaux ont une portée plus large que ceux de surface brute de vente. Autrement dit, l'art. 2.1.1 RS doit être compris comme limitant de façon absolue à 1'000 m2 la surface des locaux commerciaux au premier sous-sol, qu'ils soient ou non affectés à la vente.
cc) Les constructeurs Monod ont produit un relevé de la distribution actuelle du premier sous-sol, dans son état en août 1997. Au regard de l'art. 2.1.1 RS tel qu'interprété ci-dessus, la situation apparaît conforme au droit, à 1,5 m2 près : en effet, les locaux commerciaux destinés à la vente (teintés en jaune sur le relevé précité) et leurs extensions (teintées en vert) atteignent 1'001,5 m2 au total, le solde de ce niveau étant pour partie voué à une garderie (168 m2) et pour partie vacant (322 m2).
En revanche, selon le projet litigieux, toute la superficie du premier sous-sol serait désormais affectée à des locaux commerciaux : chaque locataire disposerait d'une surface de vente (teinte jaune) et de certains dépôts-locaux techniques attenants (teinte verte). Au total, les activités commerciales se déploieraient après cette redistribution sur 1491,5 m2 : l'excédent serait donc de 491,5 m2 par rapport au maximum de 1'000 m2 autorisé par l'art. 2.1.1 RS.
d) En résumé, le remaniement projeté des surfaces commerciales du premier sous-sol conduirait à un résultat contraire au droit. L'autorité intimée l'ayant donc autorisé à tort, sa décision doit être annulée.
5. Les considérants qui précèdent conduisent en conclusion à l'admission du recours formé contre la décision municipale du 20 mai 1997. Quant aux pourvois dirigés respectivement contre la décision municipale du 23 avril 1997 et contre la "décision" de la CAMAC du 15 mai 1997, ils doivent être déclarés sans objet.
Arrêté globalement à 3'000 fr., l'émolument de justice afférent à ces procédures doit être mis à la charge des constructeurs Monod. C'est avec le concours d'un homme de loi que la recourante obtient gain de cause : fixés à 3'000 fr., les dépens auxquels elle a donc droit seront supportés par les constructeurs Monod.
II.
6. Le projet autorisé par la municipalité le 26 mai 1997 tendrait à la création, sur la parcelle no 546, d'une plate-forme de livraison mobile. Surmonté d'une couverture reposant sur un mur édifié au niveau du rez-de-chaussée inférieur, cet élévateur servirait aux livraisons destinées aux locataires du premier sous-sol du bâtiment occupant la parcelle no 502; il s'implanterait sur le passage à ciel ouvert longeant la façade sud-est du bâtiment précité.
L'installation critiquée prendrait place à l'extérieur des périmètres d'implantation prévus dans le secteur du centre urbain du PEP. Figurant au nombre des prescriptions diverses, l'art. 2.4.1 RS a la teneur suivante :
"Périmètre
Des éléments de modénatures des façades, tels que cordons, marquises, piliers, pilastres, corniches, bacs à verdure, etc., ainsi que les sauts-de-loup, sorties d'abris de protection civile, escaliers et rampes d'accès aux garages, pourront déborder des périmètres d'implantation. Les périmètres d'évolution des bâtiments projetés font office, le long du domaine public, de limite des constructions au sens de l'art. 72 de la loi sur les routes."
Par ailleurs, l'art. 2.2.6 RS pose le principe que des passages et accès publics seront aménagés aux rez-de-chaussée inférieur et supérieur, selon des tracés mentionnés sur le plan à titre indicatif.
a) En substance, la recourante soutient que les aménagements contestés n'entreraient dans aucune des prévisions de l'art. 2.4.1 RS. Elle ajoute que cette installation entraverait ses propres livraisons et générerait des nuisances dans un secteur prioritairement réservé au passage des piétons.
La municipalité et les constructeurs Monod objectent que la plate-forme en cause s'implanterait dans une aire affectée au service tant en vertu de l'art. 2.2.6 RS qu'à teneur d'une servitude foncière de passage à pied et pour véhicules de livraison constituée le 15 novembre 1993 au bénéfice de la parcelle no 502; ils font également valoir que l'énumération donnée par l'art. 2.4.1 RS n'est pas limitative et affirment que l'approvisionnement du premier sous-sol ne gênerait nullement le déchargement des marchandises destinées à la recourante. Les constructeurs Monod ajoutent que, s'il le fallait, il serait concevable de renoncer à la plate-forme de livraison prévue : en effet, le bâtiment implanté sur la parcelle no 502 abrite d'ores et déjà un monte-charge conçu pour transporter jusqu'à 2000 kg entre le rez-de-chaussée inférieur et le premier sous-sol.
b) La recourante figurait certes au nombre des parties à l'acte constitutif de servitude du 15 novembre 1993. Celle-ci ne déploie toutefois que des effets de droit privé : elle n'empêche donc nullement la recourante de contester la conformité des installations litigieuses aux dispositions du RS.
aa) Le préambule du chapitre 2 RS pose le principe de périmètres d'implantation dans le secteur du centre urbain. Il faut donc comprendre l'art. 2.4.1 RS comme permettant, dans certains cas, une exception à cette règle; et, par voie de conséquence, en contrôler l'application au regard des principes régissant l'octroi de dérogations.
Les prescriptions de cette nature ne doivent pas nécessairement être interprétées de façon restrictive : il se pourrait en effet qu'une dérogation importante se révèle indispensable pour atténuer ou même pour éviter les rigueurs qu'entraînerait l'application de la réglementation ordinaire (voir notamment ATF 118 Ia 175 consid. 2d). Mais, dans tous les cas, une dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. Elle implique une pesée entre les intérêts publics et privés au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé requérant l'octroi d'une dérogation; étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale ou encore une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles seules à conduire à l'octroi d'une dérogation (voir notamment A. Macheret, "La dérogation en droit public de la construction. Règle ou exception ?" in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 557 et ss; B. Bovay, "Le permis de construire en droit vaudois", Lausanne 1988, p. 189 et ss).
La décision municipale du 26 mai 1997 ne paraît pas résulter d'une véritable pesée des intérêts en présence; tout au plus l'autorité intimée fait-elle valoir que les aménagements critiqués, de modeste importance, prendraient place en un endroit où l'art. 2.2.6 RS prévoit l'aménagement de passages et d'accès publics, et où des livraisons s'effectuent déjà dans les faits. Pourtant, à lire le PEP, l'aire séparant les périmètres d'implantation des bâtiments C et D (hachurée en orange) privilégie la circulation publique piétonne au rez inférieur : or, cette vocation première se verrait certainement entravée davantage qu'aujourd'hui par la présence d'une plate-forme flanquée d'un mur obstruant le passage sur plus de 2 mètres. De tels obstacles auraient peut-être pu être admis, au regard de l'art. 2.2.6 RS, si la desserte du premier sous-sol avait impérativement dépendu de leur réalisation : mais, comme on l'a vu, il existe d'ores et déjà entre ce niveau et le rez-de-chaussée inférieur un monte-charge de capacité non négligeable, au demeurant édifié à l'intérieur d'un périmètre d'implantation.
Une pesée raisonnable des intérêts en présence exclut dès lors, à elle seule, l'octroi d'un permis de construire. En effet, sans même qu'il soit besoin de vérifier si, comme elle l'affirme, la recourante aurait été concrètement gênée dans son propre système de livraisons, il suffit de constater que les installations contestées restreindraient la circulation publique piétonne sans être en soi absolument nécessaires; et le fait qu'elles permettraient l'approvisionnement du premier sous-sol dans des conditions sans doute plus commodes qu'actuellement ne constitue pas un intérêt prépondérant.
bb) Au demeurant, la réalisation de ce projet se serait peut-être heurtée au texte même de l'art. 2.4.1 RS. Certes la première énumération des ouvrages admissibles hors périmètres ne présente-t-elle qu'un caractère exemplaire; toutefois, elle tend exclusivement à illustrer la notion d'élément de modénatures des façades. En revanche, on ne saurait nécessairement en dire autant de la liste qui suit : en effet, ce second inventaire (mentionnant les sauts-de-loup, les sorties d'abris de protection civile ainsi que les escaliers et rampes d'accès aux garages) paraît exhaustif, du moins a priori. Quoi qu'il en soit, pour les raisons exposées plus haut, cet autre problème d'interprétation posé par le RS n'a pas besoin d'être résolu.
c) En conclusion, ni la plate-forme elle-même ni sa superstructure n'auraient dû être autorisées. Le recours formé contre le permis de construire du 26 mai 1997 doit dès lors être admis; et, par voie de conséquence, dite décision annulée.
7. Vu le sort de ce pourvoi, le recours formé contre la "décision" de la CAMAC du 30 avril 1997 devient sans objet. Point n'est dès lors besoin, comme l'a demandé la recourante, d'inviter le Service de l'emploi et le Service de lutte contre les nuisances à reprendre position.
8. L'émolument de justice relatif à cette procédure, fixé à 2'000 fr., sera mis à la charge de la constructrice SI Pré-Bournoud-La Treille SA, qui succombe. Celle-ci versera également un montant de 2'000 fr. à titre de dépens à la recourante, assistée.