# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 3639ea8b-df2a-4a77-86df-7ca356f479e8
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2005
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y. führte während längerer Zeit die Grossfamilie Z. Von 1988 bis 1995 wurde die
Institution als heilpädagogische Pflegefamilie anerkannt. Am 31. Januar 1996 erteilte
das Departement des Innern X.Y. die Betriebsbewilligung für ein Kleinheim nach Art. 10
Abs. 1 der kantonalen Pflegekinderverordnung (sGS 912.3). Mit Verfügung vom 26.
November 1999 erteilte das Amt für Soziales X.Y. die Bewilligung, vorübergehend
sechs bis zehn Kinder zur Betreuung und Erziehung in die Grossfamilie Z. (Heimpflege)
aufzunehmen.
Am 18. März 2002 orientierte das Untersuchungsamt .. das Amt für Soziales, gegen
X.Y. sei eine Strafanzeige wegen Verdachts auf sexuelle Handlungen mit einem Kind
eingereicht worden. Am 27. Mai 2002 hob das Untersuchungsamt die
Strafuntersuchung auf.
Am 27. Januar 2003 wies das Amt für Soziales X.Y. darauf hin, in der Grossfamilie sei
zu wenig ausgebildetes Personal angestellt. Für eine Abbauphase, die zu einer
Einstellung des Betriebs führe, könnte das Betriebskonzept in der gegenwärtigen Form
akzeptiert werden. Für eine Weiterführung müsste das Konzept überarbeitet werden.
Am 27. März 2003 besuchten zwei Mitarbeiter des Amtes für Soziales das Heim Z.
Dabei erwähnte X.Y. unter anderem, er habe ein Pflegekind geschlagen. Das Mädchen
habe sich in der Folge geweigert, nach Z. zurückzukehren und sei in das Schlupfhaus
St. Gallen (Kinderschutzzentrum St. Gallen) eingetreten.
Am 14. Juni 2004 äusserte X.Y. anlässlich eines Gesprächs mit Mitarbeitern des Amts
für Soziales, dem auch seine Ehefrau A.Y. beiwohnte, er habe das Pflegekind B.
insgesamt dreimal geschlagen und einmal an den Haaren gezerrt. Ausserdem habe er
zwei Burschen mit einem grossen Holzlöffel geschlagen, wobei der Löffel zu Bruch
gegangen sei.
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Am 1. Juli 2004 eröffnete das Amt für Soziales X.Y., es beabsichtige, die Grossfamilie
per Ende August 2004 zu schliessen.
Am 11. August 2004 informierte das Untersuchungsamt das Amt für Soziales, gegen
X.Y. sei erneut Strafanzeige wegen des Verdachts sexueller Uebergriffe gegen Kinder
erhoben worden. Es sei eine Untersuchung eröffnet worden.
Am 8. September 2004 wurde X.Y. in Untersuchungshaft gesetzt.
Mit Verfügung vom 28. September 2004 entzog das Amt für Soziales X.Y. per sofort die
Bewilligung zur Betreuung und Erziehung von Unmündigen in der Grossfamilie Z.
Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Zur Begründung
hielt das Amt für Soziales fest, X.Y. habe mehrmals Kinder geschlagen. Er habe
zugestanden, B. dreimal geschlagen und an den Haaren gezerrt zu haben. Es handle
sich nicht um ein einzelnes Fehlverhalten. Erschwerend sei, dass X.Y. diese Vorfälle
zwar zugestehe, sie gleichzeitig aber bagatellisiere. Da er sich nicht grundsätzlich von
körperlichen Einwirkungen distanziere, fehle ihm die nötige Eignung und
Professionalität, um eine Einrichtung der Heimpflege zu betreiben. Weiter hielt das Amt
für Soziales fest, Kindererziehung setze grundsätzlich voraus, dass sich die
erwachsene Person gegenüber dem Kind abgrenze, wo dies notwendig und erwünscht
sei, und nicht umgekehrt. Wer von Kindern und Jugendlichen verlange, dass sie sich
selber abgrenzten, insbesondere bezüglich nicht mehr erwünschter Körperpflege durch
erwachsene Betreuungspersonen, handle in hohem Masse unprofessionell und sei
nicht geeignet, eine Einrichtung für Kinder und Jugendliche zu führen. Im Rahmen der
laufenden Strafuntersuchung würden X.Y. von mehreren Kindern
Grenzüberschreitungen vorgeworfen. Ob dieses Fehlverhalten strafrechtlich relevant
sei, habe die Strafbehörde zu entscheiden. Die bisherigen Erkenntnisse aus dem
Strafverfahren seien insoweit zu berücksichtigen, als sich daraus klare Indizien für die
fehlende Eignung zur Führung einer Grossfamilie ergäben. Die Untersuchungen hätten
ergeben, dass sich X.Y. immer noch zu wenig von den betreuten Kindern abgrenze und
wiederholt gegen deren Willen verstosse, unabhängig davon, ob darin ein strafrechtlich
relevantes Verhalten erblickt werden könne oder nicht.
Am 6. Oktober 2004 wurde X.Y. aus der Untersuchungshaft entlassen.
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B./ Mit Eingaben vom 5. Oktober und 3. November 2004 erhob X.Y. durch seinen
Rechtsvertreter Rekurs beim Departement des Innern und beantragte, die Verfügung
des Amtes für Soziales vom 28. September 2004 sei aufzuheben und von einem
Entzug der Betriebsbewilligung sei abzusehen; zudem sei die aufschiebende Wirkung
für das Rekursverfahren wieder herzustellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Der Rekurrent machte eine Verletzung seines Akteneinsichtsrechts und seines
Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. Weiter rügte er die Beweiserhebungen des
Amtes für Soziales und machte namentlich eine Verletzung des
Untersuchungsgrundsatzes geltend. Sodann beanstandete er eine fehlerhafte und
willkürliche Würdigung des Sachverhalts und qualifizierte den Entzug der
Betriebsbewilligung als unverhältnismässig.
Das Departement des Innern wies den Rekurs mit Entscheid vom 17. Dezember 2004
ab (Ziff. 1). Es auferlegte die Entscheidgebühr von Fr. 1'200.-- dem Rekurrenten (Ziff. 2)
und wies dessen Begehren um Zusprache einer ausseramtlichen Entschädigung ab
(Ziff. 3). Das Departement erwog, dem Rekurrenten sei bezüglich einzelner Aktenstücke
das Einsichtsrecht vorenthalten worden, doch sei dieser Fehler aufgrund der im
Rekursverfahren gewährten Akteneinsicht sowie des Aeusserungs- und damit auch
Mitwirkungsrechts geheilt worden. Es bestehe daher kein Anlass, die Verfügung aus
formellen Gründen aufzuheben. Materiell habe das Amt für Soziales die Eignung des
Rekurrenten zur Führung der Grossfamilie zu Recht in Zweifel gezogen. Sowohl der
Vorwurf der körperlichen Gewaltanwendung wie auch derjenige der ungenügenden
Abgrenzung, namentlich in körperlicher Beziehung, gründeten auf einem genügend
festgestellten Sachverhalt. Weitere Beweiserhebungen seien nicht notwendig gewesen.
Auch die nicht ausreichende Ausbildung des Rekurrenten und seiner Mitarbeiter sei
unter den gegebenen Umständen zu Recht beanstandet worden. In ihrem
Gesamtzusammenhang ergäben die betroffenen Bereiche ein Bild des Rekurrenten,
das keine vernünftigen Zweifel an seiner fehlenden Eignung mehr zulasse. Die
Würdigung des Sachverhalts sei demzufolge nicht zu beanstanden. Der Widerruf der
Betriebsbewilligung erweise sich aufgrund der konkret gegebenen Umstände als
verhältnismässig. Eine dem Vorgehen des Amtes für Soziales entgegenstehende
Vertrauensgrundlage sei nicht gegeben. Weiter hielt das Departement fest, die Frage,
ob dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu Recht oder zu Unrecht entzogen worden
sei, müsse nicht mehr beurteilt werden, da der Rekurs abgewiesen werde.
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C./ Mit Eingaben seines Rechtsvertreters vom 10. und 31. Januar 2005 erhob X.Y.
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid vom 17.
Dezember 2004 sowie die Verfügung des Amtes für Soziales vom 28. September 2004
seien aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates.
In seiner Vernehmlassung vom 15. Februar 2005 beantragte das Departement des
Innern die Abweisung der Beschwerde.
Am 17. Februar 2005 teilte das Verwaltungsgericht dem Departement des Innern und
dem Amt für Soziales mit, im Rekursentscheid sei einer allfälligen Beschwerde die
aufschiebende Wirkung nicht entzogen worden, weshalb die Suspensivwirkung mit der
Beschwerde wieder eingetreten sei (GVP 1996 Nr. 61).
Mit Verfügung vom 23. Februar 2005 entzog das Departement des Innern der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Am 24. Februar 2005 ersuchte das Verwaltungsgericht das Untersuchungsamt um
Einsicht in die Strafakten. Der Untersuchungsrichter gewährte in der Folge zunächst
dem Vertreter des Beschwerdeführers Akteneinsicht; dieser übermittelte die Strafakten
anschliessend direkt dem Verwaltungsgericht.
Mit Eingaben vom 1., 8. und 16. März 2005 stellte der Beschwerdeführer durch seinen
Rechtsvertreter das Gesuch, die Verfügung des Departements des Innern vom 23.
Februar 2005 sei aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Beschwerde sei
wieder herzustellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Das Departement des Innern beantragte in seiner Stellungnahme vom 30. März 2005,
der Antrag des Gesuchstellers um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei
abzuweisen, unter Kostenfolge.
Mit Beschluss vom 7. April 2005 wies das Verwaltungsgericht den Antrag des
Beschwerdeführers um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde ab.
Am 27. Juli und 10. August 2005 reichte der Beschwerdeführer weitere Akten der
Strafuntersuchung ein.
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Auf die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge vorgebrachten
Ausführungen sowie den Inhalt der dem Gericht übermittelten Akten wird, soweit

## Considerations

wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen näher eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Der
Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 10. und 31. Januar
2005 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art.
64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
2./ a) Die Vorinstanz gelangte zum Schluss, das Akteneinsichtsrecht des
Beschwerdeführers sei verletzt worden, indem diesem keine Einsicht in die Akten
Nrn. ..... gewährt worden sei. Deshalb habe der Beschwerdeführer bei der Ausübung
seines Aeusserungsrechts nicht über umfassende Kenntnisse von sämtlichen für die
Entscheidfällung relevanten Grundlagen und Wesentlichkeiten verfügt. Der
Beschwerdeführer habe zwar aufgrund der Orientierung vom 1. Juli 2004 gewusst,
aufgrund welcher Problemkreise ihm die Eignung zum Führen eines Heims
abgesprochen werde, doch sei er sich nicht bewusst gewesen, dass der Vorwurf der
körperlichen Gewaltanwendung nicht allein auf den ihm bereits zur Kenntnis
gebrachten Vorfällen gründete und der Vorwurf der ungenügenden körperlichen
Abgrenzung durch den Verdacht auf sexuell motivierte Uebergriffe erheblich erschwert
worden sei. Er habe damit keine Gelegenheit gehabt, sich zu verschiedenen für den
Verfahrensausgang unter Umständen erheblichen Tatsachen zu äussern, weshalb sein
Anspruch auf Stellungnahme in diesem Umfang verletzt sei.
Weiter hielt die Vorinstanz fest, das Amt für Soziales sei nicht generell zur Abnahme
bestimmter Beweismittel verpflichtet gewesen. Es liege im pflichtgemässen Ermessen
der Behörde, darüber zu befinden, wie weit und mit welchen Mitteln der
rechtserhebliche Sachverhalt abzuklären sei. Daran ändere auch der in Art. 13 VRP für
den Beweis durch Parteiaussage und Zeugen enthaltene Verweis auf die Vorschriften
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des Zivilprozessgesetzes (sGS 961.2, abgekürzt ZPG) nichts. Untersuchungsmaxime,
Mitwirkungspflichten des Betroffenen und die besondere Natur bestimmter
Sachbereiche sprächen der Zeugeneinvernahme im Verwaltungsverfahren regelmässig
eine geringere praktische Tragweite zu als im Zivilprozess. Zusätzlich dürfe nicht
übersehen werden, dass die Zeugenaussage an sich auch nicht brauchbarer sei als die
Aussage einer Auskunftsperson. Deshalb sei der Verwaltungsbehörde nach wie vor die
Freiheit einzuräumen, die ihr richtig erscheinenden Beweismassnahmen zu wählen.
Allein dadurch, dass das Amt für Soziales auf schriftliche Auskünfte, E-Mails und
Aktennotizen abgestellt habe, habe es die Mitwirkungsrechte des Beschwerdeführers
nicht verletzt. Insbesondere sei es nicht verpflichtet gewesen, Personen, welche eine
schriftliche Stellungnahme abgegeben hätten, grundsätzlich und in jedem Fall als
Zeugen einzuvernehmen. Der Beschwerdeführer habe dem Amt für Soziales auch keine
entsprechenden Anträge gestellt. Wenn eine Verwaltungsbehörde, nachdem sie die
zumutbaren Anstrengungen zur Beweiserhebung getroffen habe, schliesslich auf die
"Suche" weiterer Beweise verzichte und aufgrund der vorliegenden Unterlagen
entscheide, so liege darin weder eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
noch eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes. Zum einen dürfe der Betroffene
von der Behörde nicht einfach erwarten, dass diese von Amtes wegen nach allen für
ihn irgendwie günstigen Beweisen suche, sondern er habe vielmehr nach seinen
Kräften an der Abklärung des Sachverhaltes mitzuwirken, zum anderen bleibe letztlich
doch entscheidend, ob die Beweismassnahmen in ihrer Gesamtheit zur vollständigen
Feststellung des Sachverhalts genügten. Ob der Sachverhalt vollständig festgestellt
worden sei, könne jedoch nur im Zusammenhang mit den im konkreten Fall
anzuwendenden Rechtsnormen geprüft werden und werde daher erst im Rahmen der
materiellen Erwägungen zu behandeln sein.
Zusammenfassend gelangte die Vorinstanz zum Schluss, dem Recht des
Beschwerdeführers auf Akteneinsicht sei nicht ausreichend Rechnung getragen
worden. In der Folge sei es dem Beschwerdeführer nicht möglich gewesen, eine
umfassende Stellungnahme zum beabsichtigten Widerruf der Betriebsbewilligung zu
machen. Weiter hielt die Vorinstanz dafür, die festgestellte Verletzung des rechtlichen
Gehörs sei durch die im Rekursverfahren gewährte Akteneinsicht sowie die
Aeusserungs- und damit auch Mitwirkungsmöglichkeit geheilt worden. Es bestehe
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daher kein Anlass, die Verfügung des Amtes für Soziales aus formellen Gründen
aufzuheben.
Die vom Beschwerdeführer erhobene Rüge der Verletzung des
Untersuchungsgrundsatzes und die Einwendungen gegen die Würdigung des
Sachverhalts wurden im Rahmen der materiellen Erwägungen behandelt. Dabei führte
die Vorinstanz aus, es sei im vorliegenden Verfahren nicht als rechtserhebliche Frage
zu betrachten, ob sich der Beschwerdeführer eines strafbaren Verhaltens schuldig
gemacht habe. Beim Widerruf der Betriebsbewilligung sei es um seine Eignung zur
Betriebsführung und das Wohl der ihm anvertrauten Kinder gegangen. Die Sichtweise
sei folglich eine andere, weshalb die im Strafverfahren aufgrund der
Unschuldsvermutung zu machenden Ueberlegungen nicht ohne weiteres auf das
Verfahren betreffend Bewilligungswiderruf übertragen werden dürften. Selbst wenn der
Beschwerdeführer vom Vorwurf der sexuellen Handlungen mit Kindern freizusprechen
wäre, hätte dies nicht automatisch zur Folge, dass damit auch keine Zweifel mehr an
seiner Eignung als Betriebsleiter bestünden, denn diese Zweifel hätten ihre Grundlage
in mehr als nur der Frage nach der strafrechtlichen Relevanz seines Verhaltens. Der
Vorinstanz könne somit nicht vorgeworfen werden, diejenigen Verhaltensweisen des
Beschwerdeführers, welche unter Umständen ein strafbares Verhalten darstellen
könnten, vertieft auf ihren Wahrheitsgrad hin überprüft zu haben (richtig wohl: "nicht
vertieft ...."). Sei die Bewilligungsbehörde von einem bestimmten Sachverhalt,
vorliegend somit der Nichteignung des Beschwerdeführers zur Betriebsführung,
überzeugt, sei sie aus der Sicht des Untersuchungsgrundsatzes nicht verpflichtet,
weitere Vorbringen des Betroffenen zu berücksichtigen bzw. die Beweisaufnahme in
den von ihm bestrittenen Punkten gemäss den Vorstellungen des Betroffenen zu
vervollständigen. Es dürfe von der Bewilligungsbehörde dann insbesondere auch nicht
verlangt werden, dass sie gestützt auf eine pauschale Sachverhaltsbestreitung
jeglichem belastenden Sachverhaltelement jeweils so detailliert wie möglich nachgehe.
Es dürfe vom Betroffenen erwartet werden, dass er seine Mitwirkungsrechte insoweit
nutze, als er klar festhalte, welche konkrete Behauptung er mit welcher
Beweismassnahme genauer abgeklärt wissen wolle.
Im einzelnen warf die Vorinstanz dem Beschwerdeführer vor, er sei mehrfach gegen
ihm anvertraute Kinder tätlich geworden, er grenze sich, insbesondere was die
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körperliche Nähe anbelange, zu wenig von den Kindern ab, und er sehe sich allein für
die geschlechtliche Erziehung der Kinder zuständig. Weiter wurde die fehlende
sozialpädagogische Ausbildung bemängelt.
b) In der Beschwerde wird eine Verletzung von Art. 12 f. VRP sowie Art. 95 und 111
ZPG gerügt. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Verwaltungsbehörde sei nicht
frei, auf irgendwie beschaffte interne Protokollnotizen abzustellen, wo Zeugen,
Auskunftspersonen oder Beteiligte befragt werden könnten oder sich die Behörde
durch einen Augenschein selber einen Eindruck von der Situation verschaffen müsste.
Wenn die Vorinstanz von einer völligen Freiheit der Verwaltungsbehörde ausgehe, wie
Beweise zu erheben seien, mache Art. 12 Abs. 1 VRP letztlich gar keinen Sinn. Ein Amt
könnte sich aufgrund bloss interner Abklärungen, aufgrund von Protokoll-,
Besprechungs- oder Telefonnotizen ein bestimmtes Urteil bilden, welches im Sinne der
Erwägungen der Vorinstanz eine Ueberzeugung von einem bestimmten Sachverhalt
begründen würde, ohne dass der Betroffene eine Chance hätte, mit anderen
Beweismitteln und unter Beachtung seiner Mitwirkungsrechte den Gegenbeweis zu
führen. Die grösstmögliche Sicherheit über die festzustellenden Tatsachen bestehe
nicht darin, wenn sich eine Behörde ein bestimmtes Vorurteil gebildet habe und den
Betroffenen keine Chance einräume, es mit Beweisen auszuräumen, sondern erst
dann, wenn die Behörde das objektiv Zumutbare an Beweisen erhoben habe, dem
Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt und ihm die Möglichkeit
gegeben habe, allfällige Gegenbeweise zu führen.
Die strafrechtlichen Vorwürfe gegen den Beschwerdeführer und das Strafverfahren
sowie die Untersuchungshaft nähmen eine prominente Stellung ein. Die Vorinstanz
halte fest, ausserhalb des Strafverfahrens gelte die Unschuldsvermutung "nicht ohne
weiteres". Diese Ueberlegungen seien in dieser Form nicht zutreffend. Eine Behörde
habe auch entlastenden Momenten nachzugehen, zumal dann, wenn der Betroffene
Beweise anbiete und diese Beweise auch zugänglich seien. Je stärker in die Rechte
von Betroffenen eingegriffen werde, desto umfassender habe eine Behörde auch den
Standpunkt des Betroffenen zu prüfen und seine Beweisanträge abzunehmen. Soweit
sie auf Erkenntnisse eines Strafverfahrens abstellen wolle, habe sie die
Unschuldsvermutung zu beachten. Es würde einer Vorverurteilung gleichkommen,
wenn ein strafrechtlich relevanter Sachverhalt von einer Verwaltungsbehörde als erstellt
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angesehen würde, während er im Strafverfahren umstritten sei und wie im vorliegenden
Fall die vermeintlichen Beweise und Vorwürfe nach und nach buchstäblich in sich
zusammenfielen.
Die Vorinstanz hätte insbesondere relativ einfach und mit wenig Aufwand überprüfen
müssen, dass B. durch C. und, besonders massiv, durch D. beeinflusst worden sei.
Diese Umstände hätten durch Einvernahme der Vormundin von B., des
Beschwerdeführers und eines Berichts des neuen Vormunds von B. und durch
gründliches Aktenstudium überprüft werden können. Ein solches hätte zudem ergeben,
dass S., die ehemalige Lebensgefährtin des Beschwerdeführers, und D. gegen den
Beschwerdeführer zusammengespannt hätten und gezielt gegen ihn vorgegangen
seien. Insbesondere habe S. C. beeinflusst. Aus den Akten ergäben sich ausreichende
Anhaltspunkte, dass mehrere Personen gezielt gegen den Beschwerdeführer die
Beschuldigung erhoben hätten, er habe sich sexuelle Uebergriffe zuschulden kommen
lassen. Das Amt für Soziales habe es unterlassen, diese Vorwürfe zu prüfen und
eigene, weiterführende Abklärungen vorzunehmen. Auch habe E.F. ihre Kinder G. und
H. F. nachweislich dazu angestachelt, in anderem Zusammenhang falsche Aussagen
gegen den Beschwerdeführer zu machen. Das Amt für Soziales und die Vorinstanz
hätten die Vorwürfe aus dem Strafverfahren von sich aus viel kritischer prüfen müssen.
Aufgrund der Akten stehe fest, dass die Beeinflussung von S., D., C. und B. sowie
ehemaliger Schülerinnen stattgefunden habe. Ebenfalls stehe fest, dass sich S. am
Beschwerdeführer habe rächen wollen.
Wenn die Vorinstanz anführe, dass sich die Berichte ehemaliger Schülerinnen und
Pflegekinder sowie der Lebensgefährtin gleichen und bis in einzelne Details
übereinstimmen würden, sei dies zwar richtig; sie hätte daraus aber gerade an den
Aussagen zweifeln müssen statt sie für wahr zu halten. Es sei falsch und unzulässig,
anhand solcher Berichte auf "ein durchaus glaubwürdiges Gesamtbild eines Mannes zu
schliessen, der zu körperlicher Gewalt neige und es offensichtlich über Jahre hinweg
nicht geschafft habe, seine diesbezügliche Neigung in den Griff zu bekommen".
Der Beschwerdeführer beantragte dem Verwaltungsgericht, dass es selbst die
notwendigen Erhebungen durchführe. Er reichte Zeugnisse seiner früheren
Arbeitsstellen ein und beantragte, die ehemalige Vormundin von B., die Beiständin und
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Vormundin von sechs Pflegekindern, die Vormundin von I., sodann auch .... als
Mitglieder des Trägervereins sowie ...... , eine ehemalige Mitarbeiterin des
Beschwerdeführers, und B. als Zeugen einzuvernehmen. Zusammenfassend hält er
fest, die Vorinstanz habe die Untersuchungsmaxime verletzt, indem sie die
Teilerkenntnisse aus dem Strafverfahren nicht überprüft und sich nicht mit
ergänzenden Abklärungen selber ein Bild gemacht habe. Die Untersuchungsmaxime
sei auch insoweit verletzt, als die Vorinstanz die Unschuldsvermutung für nicht
anwendbar betrachte, dennoch aber auf Erkenntnisse des Strafverfahrens im Wissen
darum abstelle, dass entscheidende Ergänzungen im Strafverfahren zugunsten eines
Angeschuldigten erst in einer späteren Phase des Verfahrens erfolgen würden. Beide
Vorinstanzen hätten dem Beschwerdeführer auch das Recht zum Beweis verweigert,
als sie auf wenig überzeugende Aussagen und Verdächtigungen abgestellt hätten,
ohne dass Gegenbeweise abgenommen worden oder dem Beschwerdeführer dazu
auch nur Gelegenheit geboten worden wäre.
c) Die Vorinstanz hielt in ihrer Vernehmlassung fest, die Unschuldsvermutung sei
insofern beachtet worden, als im angefochtenen Entscheid keineswegs davon
ausgegangen werde, der Beschwerdeführer habe sich durch sein Handeln eines
strafbaren Verhaltens schuldig gemacht. Sowohl bei der ihm vorgeworfenen
körperlichen Gewaltanwendung wie auch beim Vorwurf der ungenügenden Abgrenzung
in körperlicher Hinsicht sei dies ausdrücklich festgehalten und bei der
Beweiswürdigung entsprechend berücksichtigt worden. Der Unschuldsvermutung sei
sinngemäss Rechnung getragen worden, soweit der Beschwerdeführer mit der
Unschuld nicht die Erfüllung von Straftatbeständen, sondern gleichzeitig auch seine
Eignung zur Betriebsführung angesprochen haben möchte. Es sei deshalb insoweit von
der Eignung bzw. "Unschuld" des Beschwerdeführers ausgegangen worden, als die
Beweislast für die Nichteignung des Beschwerdeführers beim Amt für Soziales gelegen
habe. Aufgrund der im Vergleich zum Strafverfahren komplexeren Fragestellung sei bei
der Beweiswürdigung jedoch nicht aufgrund des aus der Unschuldsvermutung
fliessenden Grundsatzes "in dubio pro reo" vorgegangen worden. Wenn der
Beschwerdeführer von einer gegen ihn gerichteten Verschwörung ausgehe und folglich
sämtlichen Personen, die nicht in seinem Sinn aussagten, prinzipiell die
Glaubwürdigkeit abspreche, so lasse er es an der Bezugnahme zu den konkret
erhobenen Vorhaltungen mangeln. Die Glaubwürdigkeit der beteiligten Personen sei
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vom Departement keineswegs pauschal angenommen worden. Die Aussagen seien
nicht vollumfänglich übernommen worden, sondern lediglich in denjenigen Punkten,
von deren Wahrheitsgehalt das Departement des Innern aufgrund verschiedener und in
den Erwägungen auch offen gelegter Uebereinstimmungen habe überzeugt werden
können. Die derart bereits stark relativierten Aussagen seien beim Vorwurf der
fehlenden körperlichen Abgrenzung zusätzlich in Beziehung zu den vom
Beschwerdeführer selbst gemachten Aussagen gesetzt worden, um anhand auch
dieser Uebereinstimmungen ihre Zuverlässigkeit darzulegen. Bei den Gemeinsamkeiten
handle es sich nicht um wortwörtlich gleiche Formulierungen, was tatsächlich ein
Grund für Zweifel an deren Glaubwürdigkeit hätte sein können, sondern um die
Schilderung von Erlebnissen und Eindrücken aus jeweils anderer Sicht, unter anderem
auch derjenigen des Beschwerdeführers selbst. Aus den allgemeinen Hinweisen auf
gegenseitige Beeinflussungen und Absprachen sei nicht erkennbar, welches Element
welcher Aussagen nach Auffassung des Beschwerdeführers unglaubwürdig sei und
deshalb vom Departement nicht hätte berücksichtigt werden dürfen.
d) Die Behörde oder das von ihr beauftragte Verwaltungsorgan ermittelt den
Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch Befragung von
Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von Urkunden,
Amtsberichten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere geeignete
Weise (Art. 12 Abs. 1 VRP). Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine
besonderen Erhebungen nötig, so sind nur die von den Beteiligten angebotenen und
die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen (Art. 12 Abs.
2 VRP). Nach Art. 13 VRP gelten für den Beweis durch Parteiaussagen und Zeugen
sachgemäss die Vorschriften des Zivilprozessgesetzes.
Aus der Wendung "sowie auf andere geeignete Weise" in Art. 12 Abs. 1 VRP ergibt
sich, dass die Zahl der zulässigen Beweismittel grundsätzlich nicht beschränkt ist.
Auch besteht keine gesetzliche Wertung, welchem Beweismittel von mehreren der
Vorrang zu geben ist. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts liegt es
grundsätzlich im Ermessen der Behörde, welches Beweismittel sie wählt. Entscheidend
ist, dass dieses oder diese geeignet sind, grösstmögliche Sicherheit über die
festzustellenden Tatsachen zu verschaffen (vgl. Cavelti/Vögeli,
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Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 960 mit
Hinweisen).
Um allen Verfahrensbeteiligten das rechtliche Gehör zu gewähren und deren
Gehörsanspruch wahren zu können, sind alle tatsächlichen Ermittlungen zu belegen. In
wichtigen Angelegenheiten ist ein Protokoll anzufertigen und dieses vom Aussagenden
unterzeichnen zu lassen (vgl. Kölz/Boss- hart/Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, N 19 zu § 7).
e) aa) Das Amt für Soziales traf verschiedene Abklärungen im Zusammenhang mit den
gegen den Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfen. Es befragte S., die ehemalige
Lebenspartnerin des Beschwerdeführers, sowie ......, welche in den Jahren 1978 bis
1981 Schülerinnen des Beschwerdeführers waren. Im weiteren führte das Amt für
Soziales ein Gespräch mit dem Beschwerdeführer und seiner Ehefrau sowie mit dem
Direktor des schulpsychologischen Dienstes und der Leiterin des Schlupfhauses.
Ausserdem zog es Akten der Strafuntersuchung bei, namentlich Protokolle von
Einvernahmen verschiedener, auch ehemaliger Pflegekinder. In diese Strafakten, aber
auch in die Aussagen der ehemaligen Schülerinnen und der ehemaligen
Lebenspartnerin, wurde dem Beschwerdeführer im Verfahren vor dem Amt für Soziales
keine Einsicht gewährt.
Die ehemaligen Schülerinnen wurden gemeinsam befragt, ebenso der
Beschwerdeführer und seine Ehefrau sowie der Direktor des Schulpsychologischen
Dienstes und die Leiterin des Schlupfhauses.
bb) Der Beschwerdeführer anerkannte anlässlich der Besprechung im Amt für Soziales
am 14. Juni 2004, er sei gegen B. drei Mal handgreiflich geworden. Nach einem
Diebstahl habe er ihr den Hintern versohlt. Das zweite Mal habe er sie in den Ferien an
den Haaren gezerrt und sie geschlagen. Der dritte Vorfall sei dem Amt bekannt (dieser
Vorfall führte dazu, dass B. im März 2003 die Pflegefamilie verliess). Einen weiteren
Vorfall habe es mit zwei Knaben gegeben. Nachdem diese mit einer Kaninchenpistole
unter anderem auch auf Personen geschossen hätten, habe er mit einem gossen
Holzlöffel, der der Dekoration gedient habe, auf die beiden Knaben geschlagen. Er
habe aufhören müssen, weil der Löffel gebrochen sei. Ab und zu ziehe er die Kinder
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auch an den Haaren. Dies müsse manchmal sein. Es gehe teilweise nicht anders und
da sei nun wirklich nichts dabei. In der Beschwerde bestreitet der Beschwerdeführer
allerdings, eine Aussage gemacht zu haben, wonach er die Kinder an den Haaren zerre.
cc) Eine gemeinsame Befragung des Beschwerdeführers und seiner Ehefrau war
verfehlt, unsachgemäss und nicht geeignet, Aussagen mit einem verlässlichen
Beweiswert zu erlangen. Durch die gemeinsame Befragung bestand die Möglichkeit,
dass die Aussagen der befragten Personen gegenseitig beeinflusst wurden. Die
gemeinsame Befragung erschwerte es, die Aussagen kritisch zu würdigen und auf
allfällige Uebereinstimmungen bzw. Abweichungen hin zu überprüfen. Hinzu kommt,
dass das Protokoll der Einvernahme des Beschwerdeführers und seiner Ehefrau, falls
überhaupt von einer Einvernahme gesprochen werden kann, nur vom juristischen
Mitarbeiter des Amtes für Soziales, nicht aber von den Befragten selbst unterzeichnet
wurde. Das Protokoll enthält sodann praktisch ausschliesslich Schilderungen des
Beschwerdeführers und seiner Ehefrau, aber nur wenige Fragen der Mitarbeiter des
Amtes für Soziales. Zum Teil handelt es sich bei den Fragen gar nicht um solche,
sondern um Vorhaltungen, welche zudem in wenig verständlicher Form gemacht
wurden ("Unterschied Familie/Profession: "Sie unterscheiden nicht".). Auch fehlen
konkrete Fragen zu den Uebergriffen auf B. und auf weitere Pflegekinder, aber auch zu
sexuellen Uebergriffen. Auf die Schilderungen des Beschwerdeführers zu den
Handgreiflichkeiten gegenüber B. erfolgten keine Nachfragen seitens des Amtes für
Soziales. Insbesondere wurden keine Fragen gestellt, wann die zugegebenen
Handgreiflichkeiten begangen wurden und wer die beiden betroffenen Knaben waren.
Bei der Befragung wurde das Problem der ungenügenden körperlichen Abgrenzung
vom Beschwerdeführer und seiner Ehefrau ohne Frage - jedenfalls wurde keine solche
protokolliert - seitens des Amtes angesprochen.
.....
Allgemein enthalten die Aussagen des Beschwerdeführers und seiner Ehefrau über
weite Strecken Werturteile, persönliche Meinungen und Standpunkte, nicht aber
Aeusserungen zu konkreten Sachverhalten. Da namentlich die Frage der körperlichen
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Abgrenzung vom Beschwerdeführer und seiner Ehefrau offenbar unterschiedlich
beurteilt wurde, wäre eine getrennte Befragung zwingend gewesen.
dd) Das Gespräch mit dem Leiter des schulpsychologischen Dienstes und der Leiterin
des Schlupfhauses bezog sich sodann einzig auf einen der drei zugestandenen
Uebergriffe des Beschwerdeführers auf B. Direkte Wahrnehmungen über Handlungen
des Beschwerdeführers konnten die Befragten indessen nicht schildern. Der Leiter des
schulpsychologischen Dienstes hielt in seinem Schreiben vom 9. Juni 2004 fest, nach
der Kenntnisnahme des Vorfalles mit B. habe kein Handlungsbedarf erblickt werden
können. Es sei zumindest nachvollziehbar, dass ein Erzieher in einen "erzieherischen
Notstand" habe geraten können, auch wenn die Schläge natürlich nicht akzeptierbar
seien. Aufgrund der Schläge hätten sich aber tatsächlich Fragezeichen ergeben,
inwieweit der Beschwerdeführer eine Grossfamilie zu führen vermöge. Aufgrund von
Nachfragen sowie aufgrund des direkten Gesprächs mit dem Beschwerdeführer habe
kein Anlass bestanden, an seinen Fähigkeiten zur Führung einer Grossfamilie wirklich
zu zweifeln.
f) Aufgrund der vom Amt für Soziales zur Einsicht gegebenen Akten liess sich eine
fehlende Eignung des Beschwerdeführers zur Leitung einer Pflegefamilie nicht
begründen. Dies anerkennt auch die Vorinstanz. Handgreiflichkeiten waren lediglich in
Einzelfällen nachgewiesen, und in bezug auf die fehlende körperliche Abgrenzung
waren die Aussagen des Beschwerdeführers und seiner Ehefrau zu unklar und zu
wenig auf konkrete Tatsachen abgestützt, als dass auf einen Verstoss gegen
Erziehungspflichten oder anderweitig auf ein unzulässiges Handeln des
Beschwerdeführers geschlossen werden konnte. Auch hinsichtlich der Ablehnung des
Einsatzes von qualifiziertem Personal liess sich ein Entzug der Betriebsbewilligung
nicht rechtfertigen. Nachdem das Amt für Soziales jahrelang im Wissen um das Fehlen
einer sozialpädagogisch ausgebildeten Leitungsperson den Beschwerdeführer bei der
Leitung der Pflegefamilie gewähren liess, hätte dies im Lichte des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes vorausgesetzt, dass zumindest Anordnungen zur
(Wieder-)Herstellung des korrekten Zustands getroffen wurden, wie dies vom Amt für
Soziales bereits im Jahr 1994 gemacht worden war (...). Es ist daher offenkundig, dass
beim Entscheid des Amtes für Soziales auch auf weitere, dem Beschwerdeführer nicht
zugänglich gemachte Akten abgestellt wurde.
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Im Rekursverfahren wurde dann auch in diejenigen Akten Einsicht gewährt, in welche
die Einsicht zuvor verweigert worden war. Der Beschwerdeführer erhebt keine
Einwendungen gegen die von der Vorinstanz angenommene Heilung der Verweigerung
des rechtlichen Gehörs.
Im Rekursverfahren wurde somit die Sachverhaltsgrundlage erheblich erweitert.
Insbesondere wurden die Aussagen der drei ehemaligen Schülerinnen des
Beschwerdeführers gewürdigt, daneben auch die Aussagen der ehemaligen
Lebenspartnerin sowie die Aussagen von Pflegekindern und Jugendlichen im
Strafverfahren.
aa) Die drei ehemaligen Schülerinnen des Beschwerdeführers wurden ebenfalls
gemeinsam befragt. Sie konnten keine auf eigenen und unmittelbaren Feststellungen
beruhende Angaben zu Vorfällen im Zusammenhang mit der Führung der Grossfamilie
machen. Sie machten lediglich Aussagen über das Verhalten des Beschwerdeführers
als Lehrer in der Zeit von 1978 bis 1981. Eine ehemalige Schülerin hielt fest, der
Beschwerdeführer habe ein gewisses Gewaltpotential in sich. Sie habe das gespürt.
Sie habe Angst gehabt, er raste aus, wenn sie sich zu stark widersetze. Bei den
Knaben habe er Kopfnüsse ausgeteilt und sei manchmal brutal gewesen.
Diese Schilderungen betrafen Vorfälle, die rund fünfundzwanzig Jahre zurücklagen und
zum Teil nach Therapien gemacht wurden. Die ehemaligen Schülerinnen hatten zudem
ein gemeinsames Vorgehen gegen den Beschwerdeführer vereinbart und wurden
ebenfalls gemeinsam befragt. Insoweit erscheinen die Einwände des
Beschwerdeführers gegen die Beweiserhebung und -würdigung gerechtfertigt. Dieser
hätte zudem direkt mit den Aussagen konfrontiert werden müssen.
bb) Die Aussagen der ehemaligen Lebenspartnerin S. bezogen sich auf einen Zeitraum
vor 1993. Diese bezichtigte den Beschwerdeführer körperlicher Gewalt und sexueller
Uebergriffe gegen Pflegekinder. Bei diesen Aussagen ist allerdings zu berücksichtigen,
dass S. anerkanntermassen Wut gegen den Beschwerdeführer empfand, was eine
gezielte und sorgfältige Befragung und eine kritische Würdigung ihrer Aussagen
überaus wichtig gemacht hätte. Im weiteren ist auch zu berücksichtigen, dass S. mit
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den ehemaligen Schülerinnen und mit einem ehemaligen Pflegekind Kontakt bezüglich
der gegen den Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfe hatte.
cc) Die Pflegekinder wurden vom Amt für Soziales nicht direkt befragt. Das Amt zog
verschiedene Akten des Strafverfahrens bei, insbesondere die Aussagen von B., I. und
K. Die Strafuntersuchung bzw. die entsprechenden Einvernahmeprotokolle erhielten
somit im vorliegenden Verfahren ein zentrales Gewicht. Ebenso wurde ein schriftlicher
Bericht des ehemaligen Pflegekindes C. beigezogen.
In diesem Zusammenhang ist der Vorinstanz insoweit zuzustimmen, dass es nicht
entscheidend ist, ob sich der Beschwerdeführer strafbarer Handlungen schuldig
gemacht hat. Gewisse Verhaltensweisen können grundsätzlich auf eine mangelhafte
Eignung als Heimleiter schliessen lassen, selbst wenn kein Straftatbestand erfüllt ist. Im
Streitfall ist allerdings entscheidend, inwiefern von einem erwiesenen Sachverhalt
ausgegangen werden durfte. Bezüglich der Beweiskraft gelten im Strafverfahren und im
Verwaltungsverfahren keine unterschiedlichen Massstäbe. Im Verwaltungsverfahren
werden nicht geringere Anforderungen an den Nachweis belastender Tatsachen
gestellt als im Strafverfahren. Auch im Verwaltungsverfahren ist es für den Nachweis
einer Tatsache erforderlich, dass sie zur vollen Ueberzeugung der Behörde bzw. des
Gerichts dargetan ist (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 619 mit Hinweisen). Das Amt für
Soziales hielt vor der Befragung der ehemaligen Schülerinnen und der ehemaligen
Lebenspartnerin des Beschwerdeführers denn auch selber fest, es habe die
Unschuldsvermutung zu beachten.
Beim Bericht von C. vom 6. Juni 2004 ist offensichtlich und wurde von dieser auch
anerkannt, dass er von einer Drittperson verfasst wurde. C. schildert körperliche
Züchtigungen ihrer beiden Brüder durch den Beschwerdeführer, aber auch
Handlungen, die möglicherweise als sexuelle Uebergriffe zu qualifizieren sind.
Die Aussagen der ehemaligen Lebenspartnerin weisen einen ähnlichen Inhalt auf. Zu
berücksichtigen ist allerdings, dass sich S. im Streit vom Beschwerdeführer getrennt
hatte und diesem gegenüber nach eigenen Angaben wie erwähnt heute noch Wut
empfindet. S. erklärte zudem selber, mit C. über Vorfälle im Zusammenhang mit dem
Beschwerdeführer gesprochen zu haben. Allfällige Uebereinstimmungen in den
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Schilderungen von S. und von C. können daher nicht als besondere
Glaubwürdigkeitsmerkmale qualifiziert werden. Soweit es sich um Vorfälle aus der Zeit
nach 1994 handelt, beruhen die Schilderungen von S. ohnehin nicht auf eigenen
Feststellungen, sondern entstammen dem Hörensagen.
Im Rahmen der Strafuntersuchung schilderten die Pflegekinder bzw. ehemaligen
Pflegekinder B., I. und K., sie seien vom Beschwerdeführer geschlagen worden.
Das Pflegekind I. hielt bei der polizeilichen Einvernahme ebenfalls fest, der
Beschwerdeführer habe sie immer wieder geschlagen. Das habe begonnen, als sie
neun Jahre alt gewesen sei.
K. äusserte bei der Einvernahme vom 16. September 2004, der Beschwerdeführer
könne ab und zu ausrasten. Dies äussere sich darin, dass er schlage. Er könne wirklich
sehr heftig zuschlagen. Einmal habe sie gesehen, wie er auf M. losgegangen sei, indem
er mit einer Peitsche hinter ihm hergegangen sei und ihn gepeitscht habe. Wohin er
zugeschlagen habe, könne sie nicht sagen. Dies sei vor ca. sechs Jahren gewesen.
Die Pflegekinder G. F. und H. F. schilderten Verhaltensweisen des Beschwerdeführers,
welche als sexuelle Uebergriffe eingestuft werden können.
dd) Die Vorinstanz hielt fest, es lasse sich aus den Aussagen der Pflegekinder
schliessen, dass der Beschwerdeführer nicht allein vier einzelne Male zum Einsatz
körperlicher Gewalt gegriffen habe. Es könne in diesem Zusammenhang nicht darum
gehen, ihm jeden weiteren Vorfall, bei dem er gewalttätig geworden sei, akkurat
beschreiben und zur Last legen zu wollen. Es gehe allein um die Frage, ob
nachvollziehbare Gründe bestünden, seine Eignung zur Betriebsführung anzuzweifeln.
Insgesamt entstehe aus den Aussagen ein glaubwürdiges Gesamtbild eines Mannes,
der zu körperlicher Gewalt neige und es offensichtlich über Jahre hinweg nicht
geschafft habe, seine diesbezügliche Neigung in den Griff zu bekommen.
Aus den Aussagen ergibt sich aber auch, dass diejenigen Personen, die den
Beschwerdeführer belasten, sich über den Gegenstand ihrer Aussagen in
verschiedener Hinsicht gegenseitig austauschten. B., C. und L. hatten laut Aussagen
von D. untereinander Kontakt im Zusammenhang mit den Belastungen des
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Beschwerdeführers. C. hatte nach eigenen Angaben Kontakt mit S., aber auch mit N.
Die Kritik des Beschwerdeführers an der Würdigung der Aussagen erscheint deshalb
gerechtfertigt. Eine Einvernahme der Hauptbelastungspersonen durch die
entscheidende Behörde wäre unter diesen Umständen unumgänglich gewesen. Indem
das Amt für Soziales und die Vorinstanz dies unterliessen, verletzten sie den
Untersuchungsgrundsatz.
ee) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass weder der Beschwerdeführer noch
irgendwelche Auskunftspersonen oder Zeugen lege artis einvernommen wurden, was
den Beweiswert sämtlicher Aussagen erheblich schmälert. Fest steht weiter, dass sich
zahlreiche Auskunftspersonen in der Absicht zusammenschlossen, gemeinsam gegen
den Beschwerdeführer vorzugehen. Weiter steht fest, dass weder das Amt für Soziales
noch die Vorinstanz die einzelnen Pflegekinder befragten, sondern sich ausschliesslich
auf die polizeilichen Befragungen und für die Aussagen von B. auf die
untersuchungsrichterliche Einvernahme stützten.
Gesamthaft muss daher im vorliegenden Fall von einer mangelhaften
Tatsachenfeststellung gesprochen werden, welche elementaren rechtsstaatlichen
Grundsätzen widerspricht. Der Beschwerdeführer und die Belastungszeugen hätten
zwingend einzeln einvernommen werden müssen, und dem Beschwerdeführer hätte
Gelegenheit geboten werden müssen, sich zu den belastenden Aussagen konkret zu
äussern. Der schwerwiegende Verstoss gegen den Untersuchungsgrundsatz würde es
an sich rechtfertigen, die Angelegenheit zur korrekten Feststellung des Sachverhaltes
an das Amt für Soziales zurückzuweisen. Der Beschwerdeführer wendet sich aber
selbst gegen eine Rückweisung, und zudem würde eine solche eine erhebliche
Verzögerung des Verfahrens bewirken.
Im Streitfall ist daher in der Sache selbst zu entscheiden. Dabei ist jedoch auf die
Einvernahme von Personen aus dem vergangenen oder gegenwärtigen Umfeld des
Beschwerdeführers zu verzichten. Vielmehr ist ausschliesslich auf die Aussagen des
Beschwerdeführers selbst abzustellen, die dieser im Verfahren vor dem Amt für
Soziales und im Rahmen der Strafuntersuchung machte. Der Beschwerdeführer hatte
Kenntnis vom Beizug der Akten des Strafverfahrens und hatte auch Gelegenheit, sich
dazu zu äussern.
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Auf die Aussagen bzw. Einvernahmen der Pflegekinder ist daher nur insoweit
abzustellen, als sich der Beschwerdeführer konkret im Rahmen von Einvernahmen
damit konfrontiert wurde und sich dazu äusserte bzw. den Inhalt der Aussagen
anerkannte. Die übrigen Einvernahmen, insbesondere auch jene der ehemaligen
Schülerinnen, sind daher nicht zu berücksichtigen.
3./
..... (Angaben des Beschwerdeführers)
c) aa) Aus den vorstehenden Aussagen ergibt sich, dass der Beschwerdeführer nicht
nur in Einzelfällen, sondern mit einer gewissen Regelmässigkeit körperliche
Züchtigungen als Erziehungs- und Sanktionsmittel vornahm. In einem einzelnen Fall
wird sogar ein regelrechtes Verprügeln zweier Knaben anerkannt. Der Einwand, es
habe sich um eine erzieherische Notstandssituation gehandelt, ist nicht stichhaltig. Es
gehört zum üblichen Aufgabenbereich eines Leiters einer heilpädagogischen
Pflegefamilie, mit verhaltensauffälligen Kindern umzugehen. Es ist sodann nicht
aussergewöhnlich, dass auch verhaltensunauffällige Kinder in der Pubertät die Eltern
provozieren. Bei verhaltensauffälligen Kindern kann dies noch in verstärktem Mass der
Fall sein. An den Leiter einer heilpädagogischen Pflegefamilie bzw. eines Kinderheims
mit einer entsprechenden Ausbildung und Erfahrung im Bereich der Heilpädagogik sind
in dieser Beziehung strenge Massstäbe anzusetzen. In dieser Funktion ist ihm eine
hohe Verantwortung für die Erziehung und das Wohlergehen der Kinder übertragen.
Der Leiter eines Heimes mit bis zu zehn Kindern muss auch erzieherisch schwierige
und anspruchsvolle Situationen bewältigen können, um den an ihn gestellten
Ansprüchen zu genügen. Der Einwand, es habe sich um Grenzsituationen bzw.
Ueberforderungssituationen gehandelt, entschuldigt nicht. Dass bei schwerwiegenden
Provokationen auch leibliche Eltern mitunter die Beherrschung verlieren, ist weder für
diese noch für den Beschwerdeführer entschuldbar. Beim Leiter eines Heims bzw.
einer Pflegefamilie, der berufsmässig Kinder erzieht und betreut, dürfen auch
schwerwiegende Provokationen und auffällige Verhaltensweisen von Kindern nicht
dazu führen, dass er die Beherrschung verliert und sich zu unkontrollierten körperlichen
Züchtigungen und Handgreiflichkeiten hinreissen lässt. Wie dieses Verhalten vom Leiter
des Schulpsychologischen Dienstes oder der Leiterin des Kinderschutzzentrums
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beurteilt wird, ist nicht ausschlaggebend. Auch hielt jener übrigens fest, die Schläge
seien "natürlich nicht akzeptierbar" gewesen, und es bestehe tatsächlich Anlass zu
Befürchtungen, falls vergleichbare Vorwürfe erneut aufgetaucht sein sollten.
bb) Im weiteren ergibt sich aus den Aussagen des Beschwerdeführers, dass dieser mit
einer gewissen Regelmässigkeit weibliche Pflegekinder in einer Art und Weise berührte,
die völlig unakzeptabel ist. Der Beschwerdeführer anerkennt, den ihm anvertrauten
Mädchen regelmässig unter die Kleider bzw. in die Hose ans Gesäss gegriffen zu
haben. Ob die Berührungen bis ans Ende des Steissbeins, was er anerkannte, oder bis
zum After gingen, was er bestritt, ist letztlich nicht ausschlaggebend. Solche
Berührungen mögen bei Eltern an Kleinkindern noch problemlos sein, nicht aber beim
Leiter einer pädagogischen Institution an Mädchen im Kindergartenalter oder
schulpflichtigen Kindern. Ein Heimleiter, der heranwachsende Mädchen regelmässig in
dieser Art und Weise berührt, lässt die notwendige körperliche Distanz klar vermissen.
Seine Erklärungen, wonach die Berührungen bezweckt hätten, die Kinder gleichsam
aufzurichten oder emotionale Defizite auszugleichen, sind unbehelflich. Hiefür wäre es
nicht erforderlich gewesen, den bekleideten Mädchen in die Hose ans Gesäss zu
greifen und sie bis zum Ende des Steissbeins zu betasten. Auch fällt auf, dass der
Beschwerdeführer solche "Rückenstärkungen" ausschliesslich bei Mädchen vornahm
und jedenfalls nicht geltend macht, er habe solche auch bei Knaben vorgenommen.
Der Beschwerdeführer wies wiederholt darauf hin, er habe die körperlichen Kontakte
und Zärtlichkeiten beendet, sobald die Kinder ihm zu erkennen gegeben hätten, dass
sie diese Nähe nicht mehr gewünscht hätten. Dies bestätigt den Vorwurf der
Vorinstanz, er habe sich bei der körperlichen Abgrenzung allein auf den Widerstand der
Kinder verlassen. Der Beschwerdeführer erklärte, er ziehe die Grenzen zu einem
Uebergriff dort, wo es für ein Kind unangenehm und peinlich werde und es dies auch
signalisiere. Diese Erklärung ist indes im vorliegenden Fall nicht nachvollziehbar. Zum
einen war es der Beschwerdeführer selbst, der mit der Erziehung der ihm anvertrauten
Kinder einen entscheidenden Einfluss darauf hatte, wie sich deren Schamgefühl
entwickelte und ob sie sich gegen unerwünschte körperliche Annäherungen
abgrenzten. Zum andern lässt seine Erklärung ausser Acht, dass bei Kindern mit
schwierigem sozialem und/ oder familiärem Hintergrund nicht dieselben
Verhaltensmuster und Abwehrreflexe erwartet werden können wie bei solchen aus
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unauffälligen bzw. problemlosen Verhältnissen. Der Beschwerdeführer war sich ja nach
eigenen Angaben bewusst, dass einzelne Kinder möglicherweise in ihrem früheren
Umfeld missbraucht worden waren. Als Leiter einer sozialpädagogischen Institution
hätte er bedenken müssen, dass solche Kinder unter Umständen gar nicht in der Lage
sind, ihm als Autoritätsperson in diesem Bereich Widerstand entgegenzusetzen. Solche
Kinder sind häufig gar nicht befähigt, Grenzüberschreitungen zu erkennen und sich
dementsprechend zur Wehr zu setzen. Hinzu kommt, dass gegen den
Beschwerdeführer im Jahr 2002 eine Strafuntersuchung wegen sexuellen Handlungen
mit Kindern eröffnet worden war. Dieses Verfahren wurde zwar aufgehoben, doch war
in der Aufhebungsverfügung festgehalten worden, dass sich der Beschwerdeführer bei
der Intimpflege von Kindern der sexuellen Bedeutung solcher Handlungen bewusst
sein, sich darüber Rechenschaft ablegen und sein Verhalten danach richten müsse,
auch zu seinem eigenen Schutz.
Es liegt ausschliesslich an der erwachsenen Person, die körperliche und sexuelle
Integrität der ihm anvertrauten Kinder zu respektieren. Ein Heimleiter darf sich daher
nicht, zumindest nicht ausschliesslich, auf das Verhalten und die Aussagen der Kinder
verlassen. Daran ändert der Umstand, wie die Berührungen aus der Optik des
Beschwerdeführers motiviert waren, nichts. In seiner Funktion hätte er eine dem Alter
und dem Entwicklungsstand der Kinder angemessene Distanz wahren müssen, und
zwar auch dann, wenn die Kinder von sich aus eine enge körperliche Nähe suchten
oder eine solche zumindest nicht ablehnten. Dass er bei allen vorgehaltenen Aussagen
von Kindern eine Verhaltensänderung erst vornahm, nachdem die Kinder ihre
Ablehnung der körperlichen Nähe bekundet hatten, zeigt, dass er sich ausschliesslich
auf den Widerstand der Kinder verliess und sich nicht selber die Grenzen setzte, wozu
er verpflichtet gewesen wäre. Der Beschwerdeführer behandelte - zumindest in den
vom Untersuchungsrichter abgeklärten Fällen - die Mädchen bis zum Alter von rund
zehn oder elf Jahren in einer Art, welche allenfalls bei Kleinkindern noch angemessen
gewesen wäre. In dieser Beziehung hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zu Recht
die notwendige Sensibilität und die Einsicht abgesprochen, dass es letztlich die
erwachsene Betreuungsperson ist, welche die Grenzen und den Respekt vor der
Intimsphäre der Kinder zu wahren hat. Die vom Beschwerdeführer anerkannten
Verhaltensweisen müssen in bezug auf die mangelnde Distanz als klare
Grenzüberschreitungen qualifiziert werden, welche den Beschwerdeführers als
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Heimleiter bzw. Leiter einer heilpädagogischen Pflegefamilie als ungeeignet erscheinen
lassen.
Zwar trifft es zu, wie in der Beschwerde ausgeführt wird, dass die Mädchen bei den
Befragungen festhielten, der Beschwerdeführer habe mit den Berührungen aufgehört,
nachdem sie ihm gesagt hätten, dass es ihnen unangenehm sei. Dies belegt aber auch,
dass der Beschwerdeführer erst dann die körperlichen Kontakte einstellte, als die
Betroffenen selber dies äusserten und dass er nicht von sich aus die gebotene Distanz
einhielt.
cc) Die vom Beschwerdeführer nachträglich eingereichten Protokolle über die
Aussagen einzelner Pflegekinder im Rahmen von Konfrontationseinvernahmen
vermögen an dieser Folgerung nichts zu ändern. Selbst wenn allfällige belastende
Aussagen von den Pflegekindern im Rahmen einer Konfrontation nicht bestätigt oder
zurückgenommen wurden, so ist dies nicht ausschlaggebend, da ausschliesslich auf
die Aussagen des Beschwerdeführers selbst abgestellt wird.
dd) Zusammenfassend ergibt sich, dass sich der Beschwerdeführer als Leiter eines
Kinderheims wiederholt körperliche Züchtigungen und körperliche Uebergriffe
vornahm, die es rechtfertigen, ihm aufgrund seiner Persönlichkeit und seiner
erzieherischen Befähigung die Eignung für die Leitung eines Kinderheims bzw. einer
Grossfamilie abzusprechen. Folglich hat die Vorinstanz die Voraussetzungen für einen
Entzug der Bewilligung gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. b der Verordnung des Bundes über
die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (SR 211.222.338, abgekürzt
PAVO) in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. a der kantonalen Verordnung über Kinder-
und Jugendheime (sGS 912.4, abgekürzt KJV) zu Recht bejaht.
d) Der Beschwerdeführer bestreitet im weiteren die Verhältnismässigkeit des Entzugs
der Betriebsbewilligung. Er beruft sich insbesondere auf Art. 20 PAVO. Darnach sei es
Aufgabe des Amtes, auf ein allfälliges Defizit im Sinne des verhältnismässigen
Vorgehens hinzuweisen und entsprechende Forderungen zu stellen oder allenfalls zu
verfügen. Es sei unter dem Aspekt der Fairness und der Verhältnismässigkeit nicht
zulässig, im Nachhinein die härteste der möglichen Massnahmen damit zu begründen,
die milderen hätte der Betroffene von sich aus veranlassen müssen.
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Können Mängel durch Beratung oder Vermittlung fachkundiger Hilfe nicht beseitigt
werden, so fordert die Behörde den Leiter des Heims unter Mitteilung an den Träger
auf, unverzüglich die zur Behebung der Mängel nötigen Vorkehren zu treffen (Art. 20
Abs. 1 PAVO). Nach Abs. 2 kann die Behörde das Heim einer besonderen Aufsicht
unterstellen und dafür besondere Vorschriften erlassen.
Diese Bestimmung bezieht sich auf Situationen, in denen die Struktur oder
Organisation eines Heims mangelhaft sind. Sie setzt voraus, dass der Heimleiter gewillt
und befähigt ist, die zur Behebung der Mängel nötigen Vorkehrungen zu treffen. Sind
die Defizite aber in der Person des Heimleiters angesiedelt, so kann Art. 20 PAVO nicht
zur Anwendung kommen. In diesem Fall ist zu prüfen, ob ein Entzug der
Betriebsbewilligung des Heimleiters verhältnismässig ist. Die Vorinstanz hat diese
Frage zu Recht bejaht. Nach Art. 8 KJV verfügt das Amt für Soziales die Behebung von
Mängeln oder stellt der zuständigen Behörde Antrag. Da dem Beschwerdeführer als
Heimleiter die erforderliche Eignung abgesprochen werden muss, erweist sich der
Entzug der Betriebsbewilligung als rechtmässig. Die Massnahme ist im übrigen auch
verhältnismässig. Weder ein Verbot zur Vornahme pflegerischer Handlungen noch
Kontrollen könnten gewährleisten, dass das Kindswohl ausreichend gesichert ist. Da
der Heimleiter und die ihm anvertrauten Kinder im selben Haushalt leben, bestehen zur
Abwendung der Gefahr weiterer Uebergriffe keine milderen Mittel, als dem
Beschwerdeführer die Betriebsbewilligung zu entziehen. Nur auf diese Weise kann
sichergestellt werden, dass die Kinder vor weiteren Uebergriffen des
Beschwerdeführers geschützt sind.
e) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gegen den Entzug der
Betriebsbewilligung als unbegründet abzuweisen ist.
f) Der Entzug der Betriebsbewilligung ist aufgrund des Entzugs der aufschiebenden
Wirkung bereits seit 23. Februar 2005 rechtswirksam. Während des
Beschwerdeverfahrens wurde abgeklärt, ob und allenfalls welche Personen sich noch
auf Z. befinden. Nach dem Bericht des Amtes für Soziales vom 29. Juni 2005 an die
Vorinstanz leben seither keine unmündigen oder bevormundeten Personen mehr dort.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass ein Entzug der
Betriebsbewilligung nicht dadurch vollzogen werden kann, dass das Amt für Soziales
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die Vormünder und Vormundschaftsbehörden über die Massnahme orientiert und im
übrigen darauf vertraut, dass die "Vormundschaftsbehörden die geltende
Rechtsordnung befolgen". Im solchen Fällen geht es nicht um das Befolgen der
Rechtsordnung, sondern um den Vollzug einer konkreten Verfügung. Im vorliegenden
Fall entzog das Amt für Soziales in seiner Verfügung vom 28. September 2004 die
aufschiebende Wirkung eines Rekurses mit der Begründung, das Wohl der
untergebrachten Unmündigen sei ernsthaft gefährdet. Dennoch befanden sich gemäss
Mitteilung der Vorinstanz vom 23. Februar 2005 im Oktober 2004 noch mehrere
unmündige Kinder auf Z. Am 16. Oktober 2004 teilte der Beschwerdeführer selbst der
Gemeinde mit, welche Kinder sich in jenem Zeitpunkt noch auf Z. befanden. Davon
waren fünf unmündige Kinder. Obwohl das Wohl der Kinder als ernsthaft gefährdet
betrachtet wurde, befanden sich also mehr als zwei Wochen nach der Eröffnung der
Schliessungsverfügung die meisten unmündigen Kinder noch in der Pflegefamilie des
Beschwerdeführers. Dies zeigt, dass sich das Amt für Soziales nicht damit begnügen
darf, seine Verfügung zuzustellen und das weitere Vorgehen den
Vormundschaftsbehörden überlassen. Diesen sind vielmehr angemessen kurze Fristen
für Umplazierungen anzusetzen. Allenfalls ist auch die Vormundschaftsbehörde des
Aufenthaltsortes (Art. 315 Abs. 2 ZGB) in den Vollzug einzubeziehen. Ausserdem ist der
Vollzug zu überwachen und der Abschluss der Umplazierungen festzustellen.
4./ Grundsätzlich sind bei der Abweisung der Beschwerde die amtlichen Kosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP) Im vorliegenden Fall wurde der
Sachverhalt ungenügend festgestellt, der Untersuchungsgrundsatz verletzt und der
Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör missachtet.
Die Verletzung von Verfahrensvorschriften bzw. des Anspruchs auf rechtliches Gehör
ist bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen. Wird die Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren geheilt, unterliegt aber der Betroffene
materiell, so kann diesem Umstand mit einer anteilmässigen Kostenauflage Rechnung
getragen werden (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 90). Im vorliegenden Fall
wurde der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör erst im
Beschwerdeverfahren vollumfänglich gewährt. Dies rechtfertigt es, die amtlichen
Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens vollumfänglich dem Staat
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aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 2 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist für das
Beschwerdeverfahren angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf ihre
Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Vom Kostenvorschuss von Fr. 2'000.--
ist die dem Beschwerdeführer auferlegte Gebühr des Beschlusses vom 17. April 2005
von Fr. 1'000.-- abzurechnen und der Rest von Fr. 1'000.-- dem Beschwerdeführer
zurückzuerstatten.
Die Kosten des Rekursentscheids von Fr. 1'200.-- sind ebenfalls vom Staat zu tragen,
wobei auf die Erhebung zu verzichten ist (Art. 95 Abs. 2 und 3 VRP). Dagegen hat es
bei der Kostenauflage der erstinstanzlichen Verfügung vom 28. September 2004 sein
Bewenden.
Die für die Verlegung der amtlichen Kosten massgebenden Gründe haben zur Folge,
dass dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine
ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen ist. Der Vertreter des Beschwerdeführers
hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung ermessensweise
festzusetzen ist (Art. 6 und 19 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und
Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Eine Entschädigung von Fr. 3'000.--
zuzügl. MWSt ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a und c HonO).
Daraus ergibt sich, dass der Kostenspruch des Rekursentscheids vom 17. Dezember
2004 (Ziff. 2 und 3 ) aufzuheben ist, im übrigen ist die Beschwerde abzuweisen und Ziff.
1 des Rekursentscheids zu bestätigen.