# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 8a9ab683-b8c5-57fe-af2a-f1657a1e7d42
**Court:** FR_TC
**Chamber:** FR_TC_007
**Year:** 2017
**Language:** de
**Jurisdiction:** FR / Espace_Mittelland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Sachverhalt
A. Die Gemeinde Wünnewil-Flamatt hat mit Publikation in den Amtsblättern Nr. 23 vom 6. Juni 2008, Nr. 44 vom 30. Oktober 2009, Nr. 25 vom 24. Juni 2011, Nr. 35 vom 31. August 2012, Nr. 10 vom 8. März 2013 bzw. Nr. 3 vom 17. Januar 2014 die Gesamtrevision der Ortsplanung ihrer Gemeinde öffentlich aufgelegt. Gegenstand dieser Gesamtrevision ist namentlich die Raumplanung der Gemeinde für die nächsten 15 Jahre und die Anpassung an die geltende Gesetzgebung des Bundes und des Kantons. Der Gemeinderat hat diese Gesamtrevision am 23. September 2013 bzw. am 7. April 2014 angenommen.
B. Mit Entscheid vom 22. Juli 2015 (Gesamtgenehmigungsentscheid) hat die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD) die Gesamtrevision der Ortsplanung Wünnewil-Flamatt teilweise genehmigt, jedoch mit diversen unter ihren Entscheiderwägungen III, IV und V erwähnten Vorbehalten. Insbesondere verfügte die RUBD, gestützt auf das Gutachten des Amtes für Kulturgüter vom 18. Dezember 2013 und das Gesamtgutachten des Bau- und Raumplanungsamtes (BRPA) vom 25. März 2015, dass in Art. 7 des Gemeindebaureglements (GBR), welcher den Ortsbildschutzperimeter betrifft, ein Satz mit dem Hinweis einzufügen sei, dass "die spezielle (recte: speziellen) Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz gelten" (vgl. Ziff. 1 des Entscheides in Verbindung mit dessen Erwägung IV, Ziff. 4.2). Gleichentags hat die RUBD ferner über einzelne gegen die Gesamtrevision erhobene Beschwerden entschieden.
C. Am 11. September 2015 erheben die A._, die B._ AG, C._ und die D._ AG (Beschwerdeführer) gegen den Gesamtgenehmigungsentscheid der RUBD Beschwerde an das Kantonsgericht. Sie stellen in ihrer gemeinsamen Beschwerdeschrift insbesondere folgenden Antrag:
"Ziffer 1 des Entscheides vom 22. Juli 2015 wird geändert. Die unter der Erwägung IV, Ziffer 4.2, vorgesehene Ergänzung des Artikels 7 GBR, wonach dieser mit dem Hinweis zu vervollständigen ist, dass 'die speziellen Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz gelten', wird aufgehoben."
D. Die RUBD beantragt mit Stellungnahme vom 14. Oktober 2015 die Abweisung der Beschwerde, soweit überhaupt darauf eingetreten werden kann.

## Considerations

E. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die  erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 88 Abs. 3 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 2 VRG). Auch wurde der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Obwohl die Angaben in der Beschwerde zum Grundeigentum der Beschwerdeführer teilweise nicht (mehr) richtig sind, ergibt sich nach einem Einblick in das elektronische Grundstückdaten-
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Informationssystem, dass die Beschwerdeführer 1-3 nach wie vor Eigentümer bzw. Miteigentümer von Grundstücken sind, welche vom Ortsbildschutzperimeter Wünnewil erfasst werden; sie sind demnach grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert (Art. 76 VRG), wobei offen gelassen werden kann, ob das Miteigentum der Beschwerdeführerin 2 an der Parzelle Art. eee des Grundbuchs Wünnewil-Flamatt (drei Einstellhallenplätze) ausreicht, um die Beschwerdelegitimation dieser Beschwerdeführerin zu konstituieren; auch kann darauf verzichtet werden, die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin 4 – welche gemäss den Angaben in der Beschwerde Kaufrechtsnehmerin betreffend Parzellen im Ortsteil Wünnewil sei, was indes nicht belegt wurde – näher zu prüfen.
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts  Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder  Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Unangemessenheit kann im vorliegenden Verfahren im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG gerügt werden, wobei sich jedoch das Kantonsgericht (wie überdies auch die RUBD) eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, da es nicht als Planungsbehörde, sondern als Rechtsmittelbehörde agiert (vgl. hierzu AEMISEGGER/HAAG, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, 2010, Art. 33 N. 77 und N. 82, mit Hinweisen).
3. Soweit die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde vorerst vortragen, dass sich der Ortsteil Wünnewil nicht als schutzwürdig erweise bzw. dass der entsprechende Ortsbildschutzperimeter (zu) grosszügig bemessen sei, ist darauf hinzuweisen, dass der Ortsbildschutzperimeter für Wünnewil – insbesondere auch aufgrund der klaren Rechtsbegehren bei der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin – nicht durch Beschwerde angefochten wurde. Die Frage dieses Perimeters ist folglich vorliegend nicht Streitgegenstand und demnach nicht weiter zu prüfen.
4. a) Die Beschwerdeführer rügten mit ihrer Beschwerde, dass die RUBD zu Unrecht fordere, dass Art. 7 GBR durch einen Satz mit dem Hinweis zu vervollständigen sei, dass "die spezielle (recte: speziellen) Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz gelten". Vorliegend ist demnach insbesondere zu prüfen, ob die RUBD mit dem angefochtenen Entscheid zu Recht verfügte, dass Art. 7 GBR durch den erwähnten Satz zu vervollständigen sei.
Zur Begründung führen die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde namentlich aus, dass diese Vorschrift nur zum Ziel haben könne, den Ortsbildschutzvorschriften auf jeden Fall Priorität zu verschaffen und so den Ermessensspielraum der rechtsanwendenden Behörde einzuschränken. Sofern es nur darum gehe, den Spezialitätsgrundsatz zu verankern, sei diese Ergänzung gar nicht notwendig. Auch würden Schutzvorschriften den anwendbaren Zonenvorschriften nicht in jedem Fall vorgehen. Ferner widerspreche die streitige Bestimmung den Zielen der Revision des Raumplanungsrechts. Sie sei unverhältnismässig und verletze den Grundsatz der Gemeindeautonomie. Ferner habe sich die RUBD nicht mit der Argumentation der Beschwerdeführer auseinandergesetzt, wonach der Ortsteil Wünnewil gar nicht schutzwürdig sei. In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer zudem, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei; dies insbesondere, weil im Amtsblatt Nr. 13 vom 27. März 2015 zwar publiziert wurde, dass die RUBD beabsichtige, die Revision der Ortsplanung und des GBR in diversen Punkten nicht zu genehmigen und das GBR abzuändern, die streitige Ergänzung zu Art. 7 GBR sei
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jedoch nicht publiziert worden und bildete nicht Bestandteil des rechtlichen Gehörs. Die Beschwerdeführer hätten diese Änderung erst anlässlich ihrer Prüfung des Gesamtgutachtens des BRPA entdeckt; sie hätten hierzu in der Folge am 8. Mai 2015 zuhanden der RUBD Stellung genommen und verlangten, auf diese Änderung zu verzichten. Alleine der Umstand, dass die Gutachten der konsultierten Amtsstellen öffentlich einsehbar waren, reiche nicht aus, um dem Anspruch auf rechtliches Gehör zu genügen. Auch sei wie erwähnt die Publikation nicht rechtsgültig erfolgt. Schliesslich hätte nach Ansicht der Beschwerdeführer über die fragliche Ergänzung gar kein Entscheid gefällt werden dürfen, da sie nicht Gegenstand des rechtlichen Gehörs gewesen sei.
b) Die RUBD begründet die verfügte Ergänzung zu Art. 7 GBR im angefochtenen Entscheid namentlich damit, dass diese eine formelle Präzisierung des generell gültigen Raumplanungsgrundsatzes darstelle, wonach die Zonenvorschriften unter Vorbehalt der überlagernden Schutzvorschriften anzuwenden seien. In ihrer Stellungnahme vom 14. Oktober 2015 führt sie hierzu weiter aus, dass diese Ergänzung einzig darauf abziele, den Privaten das Verständnis des GBR zu erleichtern, indem es klarstelle, dass die Vorschriften zum Ortsbildschutzperimeter überlagernd zu den einzelnen Zonennutzungsvorschriften gelten. Diese Ergänzung sei demnach lediglich ein formeller Hinweis, der keine Auswirkungen auf die Stellung der Grundeigentümer zeitige, da der Spezialitätsgrundsatz (lex specialis derogat legi generali) in jedem Fall gelte. Keineswegs werde mit dieser Ergänzung der Ermessensspielraum der Baubewilligungsbehörden eingeschränkt, da die materiellen Vorschriften zum Ortsbildschutz ohnehin unmittelbar anwendbar seien.
c) In casu fällt indes auf, dass die ergänzende Formulierung, welche die RUBD im angefochtenen Entscheid gestützt auf das Gutachten des Amtes für Kulturgüter und das Gesamtgutachten des BRPA verfügte, der geäusserten Absicht der RUBD nicht gerecht wird: So wurde ja verfügt, dass in Art. 7 GBR (betreffend den Ortsbildschutzperimeter) ein Satz mit dem Hinweis einzufügen sei, dass "die spezielle (recte: speziellen) Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz gelten". Bereits aus dem allgemeinen Wortsinn ("nach strenger Anwendung") ergibt sich klar, dass mit dieser Formulierung ausdrücklich eine extensive, mithin eine strenge Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz vorgegeben wird. Eine solche extensive Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz ist jedoch nicht gleichbedeutend mit der von der RUBD gewünschten – und namentlich auch mit Blick auf die Rechtsunterworfenen und zur Vermeidung von Missverständnissen im Grundsatz durchaus angebrachten – Klarstellung, dass die Vorschriften zum Ortsbildschutzperimeter überlagernd zu den einzelnen Zonennutzungsvorschriften gelten. So müsste die rechtsanwendende Behörde bei der von der RUBD verfügten Formulierung stets beachten, dass die (materiellen) Vorschriften zum Ortsbildschutz aufgrund des Wortlauts der streitigen Ergänzung nicht so auszulegen sind, wie sich dies nach den allgemeinen Auslegungsregeln ergeben würde, sondern dass sie vielmehr streng bzw. extensiv anzuwenden sind. Indes stellt eine strenge Anwendung von Ausnahme- bzw. Polizeivorschriften gerade nicht die Regel dar. So sind doch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Ausnahme- bzw. Polizeivorschriften grundsätzlich weder extensiv noch restriktiv, sondern nach ihrem Sinn und Zweck im Rahmen der allgemeinen Regeln "richtig" auszulegen (BGE 118 Ia 175 E. 2d; 117 Ib 114 E. 7c; 114 V 298 E. 3e); von dieser allgemeinen Regel würde bei der von der RUBD verfügten Ergänzung "zugunsten" der Ortsbildschutzvorschriften abgewichen.
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Vorliegend ist damit festzustellen, dass die verfügte Formulierung in redaktioneller Hinsicht der Absicht der RUBD nicht entspricht und sprachlich zu weit geht und damit über das angestrebte Ziel – nämlich darauf aufmerksam zu machen, dass die Vorschriften zum Ortsbildschutz überlagernd zu den Zonennutzungsvorschriften gelten – hinaus schiesst. Ferner hat auch die Gemeinde in ihrer Stellungnahme vom 8. Mai 2015 die erwähnte Formulierung abgelehnt. Vor diesem Hintergrund und nach dem Vorgesagten rügen die Beschwerdeführer im Ergebnis zu Recht, dass die entsprechende Formulierung nicht rechtmässig sei bzw. in die Gemeindeautonomie eingreife.
5. Die Beschwerde ist damit in dem Sinn gutzuheissen, dass der angefochtene Entscheid der RUBD aufzuheben ist, soweit er bestimmt, dass in Art. 7 GBR (betreffend den Ortsbildschutzperimeter) ein Satz mit dem Hinweis einzufügen sei, dass "die spezielle (recte: speziellen) Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz gelten" (vgl. Ziff. 1 des Entscheides in Verbindung mit dessen Erwägung IV, Ziff. 4.2). Anstelle dieses Satzes ist in Art. 7 GBR betreffend den Ortsbildschutzperimeter ein Satz mit dem folgenden Inhalt einzufügen: "Die speziellen Zonenvorschriften gelten vorbehältlich der Vorschriften zum Ortsbildschutz."
Lediglich der guten Ordnung und der Vollständigkeit halber und in allgemeiner Weise wird die RUBD – soweit sie in ihrer Stellungnahme betreffend die Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz argumentierte, dass der Spezialitätsgrundsatz "in jedem Fall" gelte – darauf hingewiesen, dass die Feststellung, in welchem inhaltlichen Verhältnis zwei Rechtsnormen zueinander stehen, oft nicht nur eine rein logisch feststellbare Beziehung betrifft, sondern bereits Ausdruck einer Wertung ist, und es sich demnach beim Spezialitätsprinzip nicht um ein schematisch anwendbares Prinzip handelt; massgeblich ist es nur, wenn aus dem Sinnzusammenhang heraus eine Rechtsnorm im Verhältnis zu einer anderen Rechtsnorm als Sonderregelung zu verstehen und zu behandeln ist (vgl. hierzu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 42, mit Hinweisen; BGE 138 II 111 E. 4.3.3 ff.; BVGE 2014/42 E. 4.3). Dies ist grundsätzlich auch bei der Anwendung von Ortsbildschutz- bzw. Zonennutzungsvorschriften zu berücksichtigen.
6. Bei diesem Verfahrensausgang kann offen gelassen werden, ob der Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt worden ist. Immerhin ist jedoch anzumerken, dass die Beschwerdeführer am 8. Mai 2015 zuhanden der RUBD zur streitigen Ergänzung umfassend Stellung genommen haben und es ihnen demnach sehr wohl gelungen ist, sich vor dem Erlass des angefochtenen Entscheides zu äussern. Auch erwächst nach der Rechtsprechung und Lehre weder aus Art. 33 Abs. 1 RPG noch aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) eine Pflicht zur öffentlichen Auflage der Planung im Entwurfsstadium; selbst eine kantonale Verfahrensordnung, welche die Planauflage und die Erhebung eines Rechtsmittels gemäss Art. 33 Abs. 3 RPG erst im Anschluss an den Planerlass vorsehen würde (was im Kanton Freiburg indes nicht der Fall ist), erwiese sich demnach ggf. als bundesrechtskonform (BGE 135 II 286 E. 5; WALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 33 N. 7, mit Hinweisen).
7. a) Die Beschwerdeführer gelten bei diesem Verfahrensausgang als obsiegende Parteien. Es werden demnach keine Gerichtskosten erhoben (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 133 VRG); der von den Beschwerdeführern geleistete Kostenvorschuss wird ihnen zurückerstattet.
b) Die Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 Abs. 1 VRG). Diese wird basierend auf der eingereichten Kostenliste auf CHF 2'421.10 festgelegt (Hono-
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rar: CHF 2'135.-; Auslagen: CHF 106.75; Mehrwertsteuer: CHF 179.35). Die Parteientschädigung wird dem Staat Freiburg auferlegt.