# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** efc0e69a-becc-5a79-9e61-d9547230ef40
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2017
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
Durante la seduta del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001, riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo, Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In tale ambito il comune ha attribuito:
- alla zona edificabile di interesse comunale soggetta a piano di quartiere (ZEIC-PQ) il comparto "Cava di Lelgio", di ca. 11'200 mq, inserito per la parte preponderante in zona di rimboschimento cava secondo il piano regolatore del comune di Cagiallo, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 29 ottobre 1985 (n. 6457) e integrato in seguito da alcune varianti, e per la parte rimanente nel territorio senza destinazione specifica
secondo il piano regolatore di Tesserete, approvato dal Governo con risoluzione 30 agosto 1989 (n. 6740) e pure integrato in seguito da alcune varianti;
- alla zona residenziale estensiva, soggetta a piano di quartiere, (RE-PQ) il comparto "Deca", di ca. 12'400 mq, inserito in zona agricola secondo il piano regolatore di Tesserete;
- alla zona artigianale (Ar) un'area di ca. 4'000 mq, situata in località Pezzolo, e alla zona artigianale di interesse comunale soggetta a piano di quartiere (ZArlC-PQ) un'area limitrofa di ca. 7'715 mq, situate fuori dalle zone edificabili
secondo il piano regolatore del comune di Sala, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 25 novembre 1986 (n. 7320). Da notare che nell'ambito dell'approvazione della revisione del piano regolatore di Capriasca, sezione Sala, avvenuta con risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5230), il Consiglio di Stato aveva sospeso la decisione in merito all'inclusione di tali aree in zona artigianale, negandone poi l'approvazione con risoluzione 10 novembre 2010 (n. 5608).
Inoltre il piano particolareggiato "Robiano", approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 8 ottobre 1991 (n. 8245), che concerne alcuni fondi situati nella sezione di Cagiallo, è stato confermato dal consiglio comunale, che ha pure previsto un vincolo
di strada panoramica lungo il tracciato del percorso situato a monte del comparto e ha posto sotto tutela al suo interno due boschetti e tre alberi di pregio paesaggistico. All'area è stato
parzialmente sovrapposto il perimetro di rispetto della Chiesa dei SS. Matteo e Maurizio, definita bene culturale di interesse cantonale (BCC 1).
B.
Con risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione. In tale ambito il Governo ha tuttavia negato la sanzione agli ampliamenti della zona edificabile previsti in località Cava di Lelgio, Deca e Pezzolo per motivi legati al sovradimensionamento del piano, all'entrata in vigore della revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e a problematiche specifiche relative ai singoli comparti (cfr. in particolare dispositivo n. 2, pag. 399, che rinvia al p.to 8.2. "Decisioni che necessitano di una pubblicazione", pag. 396, lett. e, f, h). Per quanto attiene al piano particolareggiato "Robiano", il Governo non ha approvato i nuovi vincoli, abrogando nel contempo la pianificazione previgente e ordinando al comune di avviare una variante di adeguamento e di istituire, in parallelo, una zona di pianificazione (cfr. dispositivo n. 2, pag. 399, che rinvia al p.to 8.2. "Decisioni che necessitano di una pubblicazione", pag. 396, lett. i, a al p.to 8.3 "Decisioni che richiedono l'adozione di una variante, pag. 397, lett. i).
C.
Avverso tale risoluzione il comune di Capriasca insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento nella misura in cui non approva i citati ampliamenti e impone l'obbligo di istituire una zona di pianificazione in località Robiano. Esso lamenta, in termini generali, una lesione della
sua autonomia, del principio della buona fede e una scorretta valutazione degli interessi in gioco. Nello specifico, per quanto attiene ai comparti situati in località Cava di Lelgio, Deca e Pezzolo, esso contesta che il piano regolatore, basato su dati ormai superati, sia sovradimensionato nonché l'orizzonte temporale ritenuto dal Governo per esaminarne la contenibilità unitamente al metodo di calcolo delle unità insediative. Anche le argomentazioni puntuali addotte nella risoluzione impugnata per negare l'approvazione dei singoli
ampliamenti sarebbero inconsistenti. Rimprovera inoltre al Governo il ritardo accumulato nell'esaminare la revisione, che
avrebbe potuto venir evasa prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto, nonché la mancata sospensione della procedura nell'ottica di permettergli di elaborare una proposta di compensazione. Per quanto attiene al comparto situato in località Robiano, visto il recente allestimento della relativa variante, esso ritiene ingiustificato l'obbligo di adottare una zona di pianificazione.
D.
a. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, postula la reiezione del gravame, eccetto per le critiche rivolte alla zona di pianificazione, in merito alle quali si rimette al giudizio del Tribunale. Degli argomenti da esso addotti si dirà, per quanto necessario, in seguito.
b. Il comune non ha replicato.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. a LST).
1.2. Poiché la revisione del piano regolatore in esame è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio
1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. Azzonamenti in località Cava di Lelgio, Deca e Pezzolo
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre:
Wald-
mann/Hänni
, op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15;
Alexandre Flückiger/
Stéphane Grodecki
, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15;
Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2.
3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le
dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i
principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare
la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett. e).
3.2.2. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8
a
cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.
3.3.
3.3.1. L'art. 38
a
LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8
a
cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38
a
LPT è concretizzato dall'art. 52
a
OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 1 specifica che se al
momento della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la
decisione dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'art. 38
a
cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario. Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38
a
LPT risponde a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52
a
cpv. 1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).
3.3.3. Secondo l'art. 52
a
cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio
di cui all'art. 38
a
cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il
dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett.
a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone
d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata
definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario
adempiervi (lett. c).
4. 4.1. In concreto, la revisione all'esame era pendente per approvazione al momento dell'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce di quanto appena spiegato, trova dunque applicazione l'art. 38
a
LPT e, pertanto, ogni nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti della revisione, elaborati prima dell'entrata in vigore della citata modifica, manifestamente non affrontano. Come si dirà meglio in seguito, la tematica dell'estensione delle aree fabbricabili viene infatti affrontata in termini generali di contenibilità del piano, contrapponendo ad un incremento complessivo della zona edificabile di ca. 40'070 mq (di cui ca. 35'315 mq riguardanti i comparti Cava di Lelgio, Deca e Pezzolo) una sua riduzione di ca. 3'050 mq (cfr. Rapporto di pianificazione giugno 2010, p.ti 6.2.3. pag. 19, e 6.3.3, pag. 26-29, e risoluzione
impugnata, p.to 6.2.1., lett. c, pag. 98-100). A ogni modo, appare d'acchito escluso che qui possa trovare applicazione una delle
ipotesi di cui all'art. 52
a
cpv. 2 lett. b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalla materia del contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di Stato, i divisati ampliamenti della zona edificabile non possono beneficiare nemmeno dell'ipotesi di cui alla lett. a, siccome non risulta che questi verrebbero compensati. Vero è che in questa sede il comune rimprovera al Governo di non aver sospeso la procedura per permettergli di elaborare una proposta in tale senso. Sennonché tale intento, che non risulta d'immediata attuazione vista l'entità del compenso che dovrebbe venir attuato, corrispondente a 35'315 mq, non viene ulteriormente reso verosimile. Ad ogni modo, qualora ciò fosse il caso, al comune rimane impregiudicata la facoltà di sottoporre al Consiglio di Stato la relativa variante. Sempre in questo contesto appare poi priva di consistenza la critica rivolta al Governo di non aver evaso celermente la revisione, in modo da scongiurare l'applicazione del nuovo diritto, posto che la revisione della LPT è entrata in vigore dieci mesi dopo la trasmissione, avvenuta il 4 luglio 2013, dei 154 ricorsi interposti contro gli atti in pubblicazione e delle relative osservazioni.
4.2. Poiché la revisione comporta un ampliamento della zona fabbricabile contrario all'art. 38
a
cpv. 2 LPT, non occorre esaminare oltre se gli azzonamenti risultano conformi all'art. 15 vLPT (cfr. STF 1C_197/2015 del 2 febbraio 2016 consid. 2.5.e 2.6.).
5. A titolo abbondanziale si rileva che parimenti da respingere sono le critiche rivolte alle conclusioni a cui è giunto il Governo in merito alla contenibilità del piano ai sensi dell'art. 15 lett. b vLPT, applicabile al caso concreto (cfr. DTF 141 II 393 consid. 3, STF 1C_54/2015 del 2 novembre 2015 consid. 3.2.; Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 2.3.4).
5.1. Nella fattispecie occorre premettere che, attraverso la revisione, il comune ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili di alcuni terreni o territori. Esso ha tuttavia nel contempo proposto anche degli importanti ampliamenti delle zone edificabili. In sede di approvazione il Consiglio di Stato ha condiviso la riduzione delle aree costruibili ma ha disatteso, salvo alcune eccezioni minori, gli ampliamenti. A fronte di 7'059 unità insediative (UI) effettive (di cui 4'683 abitanti nel 2007), indicate dal comune, il Governo ha anzitutto aggiornato i dati contenuti al capitolo 4, pag. 11, del Rapporto di pianificazione giugno 2010,
quantificando le UI effettive nel 2010 in 8'721 (di cui 6'285 abitanti). Per rapporto a una previsione di 7'787 UI (di cui 5'190 abitanti nel
2025 secondo i tassi di crescita applicati dal comune, ossia quelli determinati nel 2004 dal Service cantonal de recherche et information statistique su incarico dell'Ufficio di statistica del Cantone Ticino [USTAT]), l'Esecutivo cantonale ha poi appurato che i valori
indicati dal comune variavano per difetto da quelli più recenti pubblicati dall'USTAT e di conseguenza da quelli pronosticati per il 2020 e 2025 sulla base del "trend" degli anni precedenti. Il Consiglio di Stato ha quindi rivisto al rialzo il calcolo effettuato
dal comune, correggendo la previsione e indicando in particolare per l'anno 2025 un numero di abitanti pari a 7'315 unità invece di 5'190. Esso ha poi rilevato che le zone edificabili proposte con la revisione avrebbero permesso di accogliere circa 10'198 UI (di cui 8'069 abitanti), concludendo, al p.to 5.2.4, pag. 22, della risoluzione impugnata, che la zona edificabile stabilita dal nuovo piano regolatore (e non come erroneamente indicato "dai PR in vigore") permetteva di coprire circa il 10% in più delle necessità di prevedibile sviluppo per i prossimi 10 anni. In proposito s'impone una prima osservazioni, ossia che i calcoli e le correzioni effettuate dal Governo si riferiscono principalmente alle UI rappresentate dagli abitanti. Tale approccio non presta fianco a critiche nella misura in cui è il comune stesso a sottolineare a più riprese nel Rapporto di pianificazione giugno 2010 la sua preminente vocazione residenziale (cfr. pag. 7, 10, 16), motivo per cui proprio gli abitanti rappresentano il suo vero fattore di crescita.
5.2. Stabilito che la revisione permetteva di coprire circa il 10%
in più delle necessità di prevedibile sviluppo per i prossimi 10 anni, nella decisione impugnata il Governo, attraverso la non approvazione degli ampliamenti della zona edificabile - salvo, come detto, alcune eccezioni - ha poi ricondotto la contenibilità del
piano a
9'883 UI (di cui 7'828 abitanti; cfr. risoluzione impugnata, pag. 101). Da ciò risulta, per quanto attiene agli abitanti, una riserva più che sufficiente per rapporto alle prognosi (7'315 abitanti), rispettivamente che le zone edificabili sono adeguatamente dimensionate
per soddisfare i prevedibili fabbisogni del comune. Si noti che, anche qualora si volesse considerare l'insieme delle UI pronosticate dal comune per il 2025 (e non solo gli abitanti), tenendo conto della correzione apportata dal Governo, che da 7'787 UI le farebbe lievitare a 9'912 UI, il lieve ammanco che ne risulta per rapporto alle riduzioni operate, pari a 29 UI (= 9'912 - 9'883 UI), si rivela tutto sommato trascurabile, trattandosi di un calcolo teorico, e non è quindi atto ad inficiare la valutazione complessiva operata dal Governo, che merita di venir condivisa.
5.3. In merito alle ulteriori critiche addotte dal comune si osserva che l'orizzonte temporale del 2025 ritenuto sia a pag. 12 del Rapporto di pianificazione giugno 2010, sia dal Governo a pag.
21 e 22 della risoluzione impugnata, risulta corretto e non può venir protratto, come vorrebbe ora il ricorrente, al 2030. Di principio non è infatti possibile far iniziare a decorrere il lasso di tempo di 15 anni da una data posteriore a quella in cui l'autorità competente (legislativo comunale) ha adottato il piano regolatore. In effetti la procedura di approvazione e di ricorso, sebbene possa richiedere anni in materia di pianificazione del territorio, è finalizzata alla verifica dell'operato dell'autorità di pianificazione la quale, ad una certa data, ha decretato il piano sulla base di una previsione fondata su precisi dati. La protrazione dell'inizio del termine di 15 anni oltre la data di adozione dello strumento pianificatorio implica del resto la presa in considerazione di rilievi statistici riferiti agli anni successivi alla stessa, inserendo, nella verifica, degli elementi di giudizio di cui l'autorità di adozione del piano regolatore non poteva avere conoscenza e sui quali non ha di
conseguenza potuto fondare la propria decisione; donde una particolare cautela nel loro impiego. Anche la critica rivolta al metodo di calcolo delle unità insediative (UI), che il ricorrente vorrebbe veder ora basato su un
fabbisogno di superficie utile
lorda (SUL) per UI di almeno di 60-70 mq, appare infondata, posto che, come esso riconosce, il rapporto di 40/50 SUL/UI era stato da lui stesso ritenuto valido e quindi applicato nell'ambito della revisione (cfr. in particolare: allegato 11, "Tabella di contenibilità delle zone insediative" al citato Rapporto). Ad ogni modo il rapporto di 40/50 SUL/UI, ripreso nei dati illustrati a pag. 20 della risoluzione impugnata, appare estremamente equilibrato e non presta fianco
a critiche (cfr. STA 90.2008.46 del 14 ottobre 2009, consid. 3.4).
6. Piano particolareggiato "Robiano"
Come esposto in narrativa, per questo comparto il comune ha confermato il vincolo di piano particolareggiato, previsto dal piano regolatore previgente, apponendo inoltre un vincolo di strada panoramica lungo il tracciato del percorso situato a monte del comparto e ponendo sotto tutela al suo interno due boschetti e tre alberi di pregio paesaggistico. All'area è stato inoltre parzialmente sovrapposto il perimetro di rispetto della Chiesa dei SS. Matteo e Maurizio. In sede di approvazione, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la definizione dei nuovi vincoli pianificatori si ponesse in conflitto con l'impianto del piano particolareggiato, che fissa in modo puntuale l'ubicazione e le modalità edificatorie dei nuovi volumi ammessi. Per questo motivo non li ha approvati, abrogando nel contempo la pianificazione previgente e ordinando al comune di avviare una variante di adeguamento e di istituire, in parallelo, una zona di pianificazione. Il comune, asserendo di aver già allestito una variante concernente il comparto in questione, attualmente al vaglio del Dipartimento del territorio, contesta quest'ultima imposizione, chiedendone lo stralcio. Se vi sarà necessità, ritiene di poter intervenire tramite le altre misure di salvaguardia della pianificazione previste agli art. 56 e seg. LST. In proposito si osserva quanto segue.
6.1.
6.1.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Le zone di pianificazione, prosegue il disposto (cpv. 2), possono essere stabilite per cinque anni al massimo; il diritto cantonale può prevedere una proroga. La norma è direttamente applicabile e configura
una base legale sufficiente per l'istituzione di zone di pianificazione (cfr.
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 27 n. 3 e 11;
Alexander Ruch
, Kommentar RPG, Zurigo 2009, ad art. 27 n.
24). Di per sé, non necessita quindi di essere ripresa dal diritto cantonale, il quale deve tuttavia indicare l'autorità competente e la relativa procedura da seguire. Ai cantoni compete inoltre la facoltà di prevedere altre misure destinate a salvaguardare la futura pianificazione (cfr.
Waldmann/Hänni
, op. cit., ad art. 27 n. 6 e 35 segg.).
6.1.2. L'istituto della zona di pianificazione è stato ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, il quale ricalca a sua volta il previgente art. 58 LALPT. La norma consente di istituire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata dal municipio, sentito il Dipartimento, oppure dal Consiglio di Stato, sentiti i municipi interessati (art. 59 cpv. 1 LST e art. 82 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 7.1.1.1.1]; cfr. pure art. 57 cpv. 2 LST). Entra in vigore con la sua pubblicazione (art. 60 cpv. 1 LST) e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo di cui tutela l'adozione, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (60 cpv. 2 e 3 LST).
6.2.
6.2.1. Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure, anch'esse già contemplate dalla LALPT, destinate a salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 LST) ed il blocco edilizio (art. 63 LST).
6.2.2. In particolare, giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto (cfr. anche art. 65 LALPT). Essi, continua la norma (cpv. 2), decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura d'espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione cantonale non è stato adottato. La norma mira a salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione, attribuendo effetto anticipato negativo al diritto in formazione e paralizzando l'applicabilità del diritto vigente (RtiD II-2007 n. 15, RDAT 1987 n. 60;
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 65 n. 451 e seg.). L'art. 84 RLst specifica nel dettaglio i contenuti normativi dell'art. 62 cpv. 1 LST, segnatamente la nozione di
studio pianificatorio in atto.
6.3. Nel caso concreto, con la decisione impugnata il Governo ha abrogato la pianificazione previgente concernente il comparto soggetto a piano particolareggiato, rinviando gli atti al comune per l'elaborazione di una variante. Allo stato attuale, si è dunque in presenza di un vuoto pianificatorio. Di conseguenza le critiche rivolte all'obbligo di adottare una zona di pianificazione vanno respinte già per il solo fatto che, mancando la base pianificatoria per esaminare eventuali domande di costruzione, una decisione sospensiva - che, come detto sopra, ha l'effetto di paralizzare l'applicabilità del diritto in vigore - non potrebbe entrare in linea di conto. Facendo attualmente difetto una base pianificatoria, l'istituzione di una zona di pianificazione appare dunque lo strumento idoneo per salvaguardare la pianificazione in fieri. Non va inoltre dimenticato
che, come ben si deduce dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed inoltre non esclude, se del caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima (
STA 90.2009.75 del 5 luglio 2011 consid. 3.4)