# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9a3bb712-b595-515d-954e-08b1a86f8bc6
**Court:** BE_VB
**Chamber:** BE_VB_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** BE / Espace_Mittelland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdegegnerin reichte am 24. März 2017 ein Baugesuch ein für den
Abbruch eines bestehenden Gebäudes und den Neubau eines Wohn- und
Geschäftsgebäudes und einer Tankstelle mit Shop sowie eine Autoeinstellhalle auf der
Parzelle Studen Grundbuchblatt Nr. D._. Die Tankstelle mit Shop soll sechs
Parkplätze sowie drei Zapfsäulen aufweisen. Der vorgesehene Tankstellenshop hat eine
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Verkaufsfläche von ca. 120 m2. Zudem plant die Beschwerdegegnerin den Neubau eines
Gehwegs entlang der Z._strasse sowie Parkplätze auf der Parzelle Studen
Grundbuchblatt Nr. E._. Die Bauparzellen liegen in der Wohn- und Gewerbezone
WG3. Gegen das Bauvorhaben erhob u.a. die Beschwerdeführerin Einsprache.
Mit Gesamtentscheid vom 23. Februar 2018 erteilte das Regierungsstatthalteramt Seeland
dem Vorhaben die Baubewilligung.
2. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 22. März 2018 Beschwerde bei der
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragt die
Aufhebung des Gesamtentscheids vom 23. Februar 2018. Zur Begründung macht sie
geltend, das Bauvorhaben sei nicht zonenkonform. Die Beschwerdeführerin verlangte in
ihrer Beschwerde vom 22. März 2018 zugleich die Sistierung des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens vor der BVE, bis das Verwaltungsgericht des Kantons Bern über
ein dort hängiges Verfahren entschieden habe. Dieses betrifft einen angefochtenen
Entscheid der BVE vom R._, in welchem sich die BVE ebenfalls mit der Frage der
Zonenkonformität einer Tankstelle mit Shop in der WG der Gemeinde Studen zu befassen
hatte. Die BVE bejahte im angefochtenen Entscheid die Zonenkonformität des
Bauvorhabens.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, gab der Bauherrin
Gelegenheit, sich zur Frage der Sistierung zu äussern. Diese beantragte mit Eingabe vom
5. April 2018 die Abweisung des Sistierungsgesuchs. Das Rechtsamt wies daraufhin mit
Zwischenverfügung vom 25. April 2018 das Sistierungsbegehren der Beschwerdeführerin
vom 22. März 2018 ab. Diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft. Das Rechtsamt führte
weiter den Schriftenwechsel in der Hauptsache durch und holte die Vorakten ein. Die
Vorinstanz beantragt in ihrer Stellungnahme vom 8. Mai 2018 die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdegegnerin verlangt in der
Beschwerdeantwort vom 28. Mai 2018 ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen. Mit
Eingaben vom 18. Juni 2018 und 12. Juli 2018 reichten die Beschwerdeführerin und die
Beschwerdegegnerin Schlussbemerkungen ein. Mit Verfügung vom 29. August 2018 teilte
1 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (Organisationsverordnung BVE, OrV BVE; BSG 152.221.191)
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das Rechtsamt den Beteiligten mit, bei einer allfälligen Bestätigung der Baubewilligung
würden allenfalls auch die zulässigen Öffnungszeiten des Tankstellenshops im Entscheid
festgehalten werden. Allerdings bestünden widersprüchliche Angaben zu den
Öffnungszeiten des Tankstellenshops. Das Rechtsamt ersuchte die Beschwerdegegnerin
daher um Mitteilung der Öffnungszeiten des geplanten Tankstellenshops. Mit Eingabe vom
10. September 2018 nahm die Beschwerdeführerin zu den Öffnungszeiten des
Tankstellenshops Stellung. Die anderen Verfahrensbeteiligten erhielten Gelegenheit, eine
allfällige Stellungnahme dazu einzureichen. Von dieser Gelegenheit machte die
Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 24. September 2018 Gebrauch.
Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

## Considerations

II. Erwägungen
1. Eintretensvoraussetzungen
a) Angefochten ist ein Gesamtentscheid nach Art. 9 KoG2. Laut Art. 11 Abs. 1 KoG kann
er – unabhängig von den geltend gemachten Einwänden – nur mit dem Rechtsmittel
angefochten werden, das für das Leitverfahren massgeblich ist. Das Leitverfahren ist im
vorliegenden Fall das Baubewilligungsverfahren (Art. 5 Abs. 1 KoG). Bauentscheide
können nach Art. 40 Abs. 1 BauG3 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei
der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde gegen
den Gesamtentscheid zuständig.
b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die
Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 10 KoG
i.V.m. Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Gemeinde hat sich als Einsprecherin am vorinstanzlichen
Verfahren beteiligt. Ihre Beschwerdebefugnis ist unbestritten. Auf die form- und fristgerecht
eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2 Koordinationsgesetz vom 21. März 1994 (KoG; BSG 724.1) 3 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0)
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2. Zonenkonformität
a) Die Beschwerdeführerin rügt die aus ihrer Sicht fehlende Zonenkonformität der
geplanten Tankstelle mit Shop.
Die Tankstelle mit Shop soll in der Wohn- und Gewerbezone WG3 realisiert werden. Was
in der WG zulässig bzw. zonenkonform ist, bestimmt Art. 19 GBR4: «1 Die Wohn- und Gewerbezonen WG3 und WG2 sind gemischte Zonen für Wohn-, Gewerbe- und
Bürobauten. 2 Zugelassen sind neben den Wohnbauten mässig störende Betriebe. Ausgeschlossen sind
gewerbliche Nutzungen, die ein überdurchschnittlich hohes Mass an quartierfremdem
Motorfahrzeugverkehr verursachen, z.B. Einkaufszentren, Discountläden, usw.»
Art. 19 GBR lässt sich nicht explizit entnehmen, ob in der Gemeinde Studen Tankstellen
mit Shops als mässig störende Betriebe gelten und ob diese in der WG zonenkonform sind.
Die Norm ist damit auszulegen. Zur Anwendung gelangen die üblichen Methoden der
Gesetzesauslegung.5 Es muss im Einzelfall abgewogen werden, welche Methode oder
Methodenkombination geeignet ist, den wahren Sinn der auszulegenden Norm
wiederzugeben.6 Da es um die Auslegung einer kommunalen Vorschrift geht, ist zudem die
Gemeindeautonomie zu beachten. Es ist vorab Sache der Gemeinde zu bestimmen, wie
sie eine kommunale Vorschrift verstanden haben will. Wird die Anwendung einer solchen
Bestimmung Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens, haben die kantonalen
Rechtsmittelinstanzen zu prüfen, ob die von der Gemeinde geltend gemachte Auslegung
rechtlich haltbar ist. Sie sind nicht befugt, die kommunale Auslegung der Norm durch ihr
eigenes Verständnis zu ersetzen, wenn die Rechtsauffassung der Gemeinde betreffend
den Inhalt, den Sinn und die Tragweite der interessierenden Vorschrift rechtlich vertretbar
erscheint.7 Für die Frage, ob die Auslegung der Gemeinde haltbar ist, ist weiter von
Bedeutung, wie sie die zur Diskussion stehende Gemeindevorschrift bisher in der Praxis
verstanden und gehandhabt hat.8
4 Baureglement der Einwohnergemeinde Studen vom 11. Mai 2006 (GBR) 5 BGE 140 II 289 E. 3.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N 177 ff. 6 BVR 2007 S. 58 E. 4.6, m.w.H. 7 BGer 1C_484/2016 vom 28. Juni 2017 E. 2.1.2; BVR 2007 S. 58 E. 4.3, m.w.H.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1902 ff. 8 BVR 2010 S. 113 E. 4.4, m.w.H.
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b) Die WG ist eine gemischte Zone. Sinn und Zweck von gemischten Zonen ist es, ein
gleichberechtigtes Nebeneinander von Wohnen und Gewerbe zu ermöglichen. Dies
bedingt, dass keine der beiden Nutzungen so intensiv auf die andere einwirkt, dass die
andere Nutzung überhaupt nicht mehr oder nur noch unter übermässig erschwerten
Bedingungen ausgeübt werden kann. Wohnbauten können somit nicht den gleichen Schutz
beanspruchen wie in einer reinen Wohnzone. In einer gemischten Zone müssen mehr
gewerbliche Immissionen in Kauf genommen werden als in reinen Wohnzonen.9
Zonenkonforme Gewerbebetriebe sind mit dem Zweck der Wohn- und Gewerbezone
genauso vereinbar wie Wohnbauten.10 Indessen muss nicht jede beliebige Beeinträchtigung geduldet werden; die Erholungsfunktion der Wohnnutzung muss
gewährleistet bleiben. Ein gewisser Vorrang der Wohnnutzung besteht deshalb
insbesondere dort, wo es um den Schutz der Nacht- oder Sonntagsruhe geht.11 Gemäss
Rechtsprechung und Lehre gelten solche Betriebe als mässig störend, welche die
Wohnnutzung nachts und zur üblichen Freizeit nicht beeinträchtigen und deren Störungen
während der übrigen Zeit aus wohnhygienischer und gesundheitspolizeilicher Sicht noch
hingenommen werden können.12 In der Praxis wurden beispielsweise eine
Autoreparaturwerkstätte13, ein Betrieb, der Fahrzeug- und Industriekühler fabriziert und
repariert14, eine mechanische Werkstatt15, ein Lagerplatz für Baumaschinen16, eine
Tankstelle mit Shop und Autowaschanlage17, aber auch ein Gastwirtschaftsbetrieb mit
Überzeitbewilligung18 sowie eine Bauspenglerei, der Werkhof einer Bauunternehmung oder
öffentliche Sportanlagen bis zu einer gewissen Grösse19 als nur mässig störende Betriebe
eingestuft und in gemischten Zonen als zulässig beurteilt. In anderen Kantonen hat die
9 BVR 2003 S. 401 E. 4 10 Vgl. BGer 1C_364/2016 vom 10. November 2016 E. 2.3 11 Vgl. auch Entscheid des Obergerichts Appenzell Ausserrhoden Verfahren vom 26. Januar 2017, Verfahren Nr. O4V 15 24, E. 3 m.w.H. 12 VGE 100.2009.81 vom 30. Juni 2009 E. 4.3.3; BVR 1986 S. 211 E. 4.a; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 4. Aufl., Bern 2013., Art. 24 N. 34 13 BVR 1986 S. 211 E. 4.b 14 BDE vom 7. Juni 1988, RA Nr. 11120-87 15 BDE vom 2. November 1992, RA Nr. 11014-92 16 VGE 100.2009.81 vom 30. Juni 2009 17 BGer 1A.199/2000 vom 5. Juni 2001 18 BVR 2000 S. 122 E. 3 19 Bernhard Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 22 N. 37 mit weiteren Beispielen
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Rechtsprechung eine Tankstelle mit Shop bereits als nur mässig störend20, aber auch
bereits als mehr als mässig störend21 qualifiziert. In jedem Fall hat die Beurteilung der
Zonenkonformität abstrakt, d.h. losgelöst von den konkreten Einwirkungen auf die
Nachbarschaft zu erfolgen.22
Nach dem Gesagten lässt sich anhand der Rechtsprechung bisher keine
verallgemeinerungsfähige Beurteilung vornehmen, ob eine Tankstelle mit Shop in einer
gemischten Zone zonenkonform ist. Nichts anderes ergibt sich aus den von der
Beschwerdeführerin zitierten Entscheiden.
c) Die WG3 befindet sich in der Lärmempfindlichkeitsstufe (ES) III (Art. 27 GBR). Die
Empfindlichkeitsstufen sind ein Instrument des Lärmschutzrechts, gleichzeitig aber
Bestandteil der Nutzungsplanung (vgl. Art. 44 Abs. 1 und 2 LSV23). Dementsprechend
kommen bei der Zuordnung der ES zu den Nutzflächen der Zonenordnung sowohl
Grundsätze des Lärmschutzrechts als auch des Raumplanungsrechts zur Anwendung.24
Die Zuordnung der ES zu den einzelnen Nutzungszonen stellt einen Planungsakt dar,
welcher eine bestimmte Nutzungsordnung konkretisiert, präzisiert und in einem erheblichen
Masse auch materiell ergänzt.25 Das Bundesgericht hat festgehalten, die Begriffe «nicht
störend», «mässig störend» und «stark störend» würden heute vorab der Zuweisung der
Lärmempfindlichkeitsstufen gemäss Art. 43 LSV dienen. Lasse eine kommunale
Bauordnung in einer Wohn- und Gewerbezone mässig störende Betriebe zu, bedeutet dies
in der Regel nur noch, dass die Empfindlichkeitsstufe III gelte.26 Soweit die
kantonalrechtlichen Begriffe der «Störung» bzw. des «störenden Betriebes» den
Lärmschutz erfassen sollen, kommt den entsprechenden kantonalen und kommunalen
Normen gegenüber dem Umweltschutzrecht des Bundes grundsätzlich keine selbständige
Bedeutung mehr zu.27 Selbständige Bedeutung können kantonale und kommunale
Bestimmungen über die Zulässigkeit von «störenden Betrieben» in Nutzungszonen aber
20 BGer 1A.199/2000 vom 5. Juni 2001; Entscheid des Obergerichts Appenzell Ausserrhoden Verfahren vom 26. Januar 2017, Verfahren Nr. O4V 15 24 21 Verwaltungsgericht des Kantons Zürich VB.2012.00860 vom 29. Mai 2013 22 BVR 2006, S. 319 E. 3b 23 Lärmschutz-Verordnung des Bundesrates vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) 24 BGer 1A.199/2000 vom 5. Juni 2001 E. 3 25 BGer 1A.89/1994 vom 23. März 1995, in ZBl 97/1996 407 E. 4a 26 BGer 1C_364/2016 vom 10. November 2016 27 BGE 117 Ib 147 E. 2c und E. 2d; BGer 1C_364/2016 vom 10. November 2016 E. 2.3
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insoweit haben, soweit sie die Frage regeln, ob der streitbetroffene Betrieb Störungen
bewirkt, die nicht vom Umweltschutzrecht des Bundes erfasst sind. Zu denken sind etwa
an raumplanerische Aspekte sowie an Sekundärimmissionen wie Parkierungsprobleme,
Gefährdung der Fussgänger oder ideelle Immissionen.28
Das Amt für Berner Wirtschaft (beco) kam im Fachbericht zum Immissionsschutz vom
10. Juli 2017 zum Schluss, das Vorhaben halte die immissionsrechtlichen Vorschriften zum
Lärmschutz ein.29 Auch die Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid davon aus, die
Immissionsgrenzwerte würden eingehalten. Dies wird von der Beschwerdeführerin in ihrer
Beschwerde vom 22. März 2018 nicht bestritten. Es ist daher davon auszugehen, dass die
umweltschutzrechtlichen Lärmvorschriften eingehalten werden. Entsprechend macht die
Beschwerdeführerin einzig geltend, das Bauvorhaben sei aufgrund von anderen, vom
Umweltschutzrecht nicht erfassten Immission mehr als mässig störend.
d) Gemäss dem Lärmschutznachweis der «F._ AG» vom 28. April 2017, den
die Beschwerdeführerin im vorinstanzlich einreichte, soll der geplante Tankstellenshop von
Montag bis Sonntag jeweils von 06:00 Uhr bis 23:00 Uhr geöffnet haben.30 Im
Beschwerdeverfahren erwähnt die Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort vom
28. Mai 2018 allerdings folgende Öffnungszeiten des Tankstellenshops: Wochentags und
an Samstagen von 06:00 Uhr bis 22:00 Uhr, an Sonntagen von 07:00 Uhr bis 21:00 Uhr.
Im angefochtenen Entscheid des Regierungsstatthalteramts Seeland vom 23. Februar
2018 werden die Öffnungszeiten des Tankstellenshops nicht explizit festgelegt. Auf
Nachfrage des Rechtsamts teilt die Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom
10. September 2018 mit, der geplante Tankstellenshop solle wie folgt geöffnet haben:
Montag bis Samstag 06:00 Uhr bis 22:00 Uhr und an Sonntagen von 07:00 Uhr bis
21:00 Uhr. Um die Verbindlichkeit der Öffnungszeiten des Tankstellenshops
sicherzustellen, ist der vorinstanzliche Entscheid von Amtes wegen mit diesen
Öffnungszeiten zu ergänzen.
e) Die Beschwerdeführerin bringt vor, mit den Öffnungszeiten des Tankstellenshops
würde die übliche Freizeit und insbesondere auch Sonn- und Feiertage beeinträchtigt. Die
28 Vgl. BGE 114 Ib 214 E. 5; BGE 117 Ib 147 E. 2d/cc; Bernhard Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2. Aufl., Bern 2006, Art. 22 N. 21 29 Amtsbericht beco vom 10. Juli 2017 (Vorakten p. 177 ff.) 30 Vorakten, p. 18
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geplanten Öffnungszeiten gingen über die üblichen Arbeitszeiten hinaus. Der hier
umstrittene Tankstellenshop bleibt während der Nachtzeit (22:00 Uhr bis 06:00 Uhr)
geschlossen. Damit findet während der Nachtzeit zum Vornherein keine Beeinträchtigung
der Wohnnutzung statt. Es stellt sich nur noch die Frage, ob der Betrieb während der
üblichen Freizeit bzw. ausserhalb der üblichen Arbeitszeit das Wohnen beeinträchtigen
könnte.
Was mit üblicher Freizeit bzw. Arbeitszeit gemeint ist, hat die Rechtsprechung nicht
festgelegt. Einen Anhaltspunkt bieten die Arbeitszeiten gemäss ArG31 sowie die
Ladenöffnungszeiten gemäss Art. 9 ff. HGG32. Die Arbeit von 06:00 Uhr bis 20:00 Uhr gilt
als Tagesarbeit. Erst die Arbeit von 20:00 Uhr bis 23:00 Uhr ist Abendarbeit. Sowohl
Tages- als auch Abendarbeit sind bewilligungsfrei (Art. 10 Abs. 1 ArG). Im Kanton Bern
gelten für Detailverkaufsgeschäfte und Verkaufsstände sodann folgende zulässigen
Öffnungszeiten (Art. 10 HGG): Montag bis Freitag von 06:00 Uhr bis 20:00 Uhr und an
Samstagen sowie vor öffentlichen Feiertagen von 06:00 Uhr bis 17:00 Uhr. Zudem dürfen
solche Geschäfte an höchstens einem Werktag pro Woche, ausgenommen an Samstagen
und vor öffentlichen Feiertagen, bis 22:00 Uhr offen halten (Abendverkauf). Andere
Geschäfte wie namentlich Kioske, die hauptsächlich Tabakwaren, Süssigkeiten, Zeitungen
und Zeitschriften verkaufen, dürfen täglich bis 22:00 Uhr geöffnet sein. Bäckereien,
Metzgereien, Lebensmittelgeschäften mit einer maximalen Verkaufsfläche von 120 m2, etc.
ist es erlaubt, auch an Sonntagen von 06:00 Uhr bis 18:00 Uhr geöffnet zu haben.33
Detailverkaufsgeschäfte bis zu 120 m2 Verkaufsfläche, die einer Tankstelle angegliedert
sind, dürfen täglich von 06.00 bis 22.00 Uhr offen halten (Art. 10 Abs. 3 Bst. a HGG).
Indem der vorliegende Tankstellenshop von Montag bis Samstag von 06:00 Uhr bis
22:00 Uhr und an Sonntagen von 07:00 Uhr bis 21:00 Uhr geöffnet sein soll, werden die
Öffnungszeiten gemäss Art. 10 Abs. 3 Bst. a HGG eingehalten. Die Öffnungszeiten des
Tankstellenshops unterscheiden sich zudem nicht grundlegend von den üblichen
Ladenbetriebs- und Arbeitszeiten. Das Mass der Abweichung lässt das Vorhaben
jedenfalls nicht von Vornherein als in der WG zonenfremd erscheinen. Für die konkrete
Beurteilung der Zonenkonformität bedarf es daher einer Prüfung, wie die Gemeinde Studen
die Öffnungszeiten in der WG handhabt.
31 Bundesgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel vom 13. März 1964 (ArG; SR 822.11) 32 Gesetz über Handel und Gewerbe vom 4. November 1992 (HGG; BSG 930.1) 33 Vgl. Art. 11 HGG i.V.m. Art. 2 des Gesetzes über die Ruhe an öffentlichen Feiertagen vom 1. Dezember 1996 (BSG 555.1)
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Auf dem Gemeindegebiet Studen befinden sich in der WG zwei Gastgewerbebetriebe: Der
Betrieb «G._», welcher neben einem gleichnamigen Restaurant und einer Pizzeria
(«H._») auch über weiter Angebote verfügt, sowie das Restaurant «I._».
Das Restaurant «G._» darf täglich von 05:00 Uhr bis 00:30 Uhr geöffnet haben.
Die im Betrieb integrierte Pizzeria «H._» kann von Dienstag bis Donnerstag bis
01:30 Uhr und am Freitag und Samstag bis 02:30 Uhr geöffnet sein. Das Restaurant
«I._» darf ebenfalls täglich von 05:00 Uhr bis 00:30 Uhr geöffnet haben. Die
Gemeinde Studen erachtet demnach Gewerbebetriebe mit teilweise deutlich längeren
Öffnungszeiten als in der WG zonenkonform. Dies ist nachvollziehbar, sind in der
gemischten Zone doch immerhin mässig störende Betriebe zulässig und daher mehr
gewerbliche Immissionen in Kauf zu nehmen als in anderen Zonen.
Damit die längeren Öffnungszeiten der Restaurationsbetriebe als Indiz für die
Zonenkonformität der Öffnungszeiten des Tankstellenshops herangezogen werden
können, müssen sich die durch die Betriebe verursachten Immissionen ähneln. Die
Beschwerdeführerin bringt vor, Gastgewerbebetriebe und Tankstellenshops hätten nicht
die gleiche Betriebsart. Ein Gastgewerbebetrieb diene dem leiblichen Wohl, sei
Begegnungsstätte und lade zu längerem Verweilen und zum Leben sozialer Kontakte ein.
Ein Tankstellenshop diene dem raschen Einkaufen. Wohl könnten sowohl beim
streitbetroffenen Bauvorhaben als auch bei einem Gastgewerbebetrieb Immissionen durch
zu- und wegfahrende Kunden entstehen. Die Immissionen bei einem Tankstellenshop
würden aber in einer weitaus höheren Häufigkeit und damit in einer weitaus höheren
Intensität auftreten als bei einem Gastgewerbebetrieb. Zudem würde in aller Regel nicht
eine grössere Anzahl Fahrzeuge den Gastgewerbebetrieb gleichzeitig anfahren, wogegen
bei einer Tankstelle mit Shop viel häufiger und gleichzeitig bei mehreren Fahrzeugen die
Motoren gestartet und Autotüren zugeschlagen würden.
Sowohl bei Gastgewerbebetrieben als auch bei Tankstellen mit und ohne Shops können
Immissionen durch zu- und wegfahrende Kunden entstehen. Nicht nur bei Tankstellen,
sondern auch bei Gastgewerbebetrieben sind diese Zu- und Wegfahrten nicht auf einen
bestimmten Zeitpunkt beschränkt, sondern treten während den Öffnungszeiten immer
wieder auf und können auch in einer höheren Frequenz erfolgen. Restaurants werden
zudem besonders häufig auch an Wochenenden und am Abend und damit zu jenen Zeiten
angefahren, an welchen sich die Beschwerdeführerin stört. Sowohl bei
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Gastgewerbebetrieben als auch Tankstellen mit Shops handelt es sich hinsichtlich ihrer
Auswirkungen auf die Wohnnutzung somit um vergleichbare Betriebsarten bzw.
Gewerbebetriebe. Die auftretenden Lärmimmissionen der bereits vorhandenen
Gastgewerbebetrieben und der geplanten Tankstelle mit Shop sind von der Art und
Intensität her ähnlich. Der in der WG zonenkonforme Betrieb «G._» weist zudem
gesamthaft folgende Kapazitäten auf: S._.34 Der Betrieb dürfte damit eine hohe
Frequentierung verzeichnen. Es ist nicht haltbar, dass die Gemeinde solche Betriebe mit
teilweise langen Öffnungszeiten in der WG zulässt, dem umstrittenen Bauvorhaben aber
u.a. gestützt auf die Öffnungszeiten die Zonenkonformität abspricht.
f) Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, das Restaurant «G._» und das
«H._» würden peripher, nordöstlich angrenzend an die Landwirtschaftszone und
nordwestlich angrenzend an das Landschaftsschutzgebiet liegen. Die Parkplätze würden
sich mehrheitlich gegen das Landschaftsschutzgebiet befinden. Die Parkplätze seien
gegenüber der Wohnzone abgeschirmt. Der Sekundärlärm sei daher in der Wohnzone
nicht wahrnehmbar.
Nutzungsvorschriften wie Art. 19 GBR dienen der abstrakten Gefahrenabwehr. Bei der
Prüfung der Zonenkonformität ist nicht auf die mit dem Bauvorhaben verbundenen,
konkreten Immissionen abzustellen.35 Diese sind nur bei der Beurteilung der Immissionen
nach Umweltschutzrecht massgebend. Die konkrete Lage des «G._» mit dem
«H._» wäre daher nur in diesem Zusammenhang relevant, in Bezug auf die
Zonenkonformität dagegen unerheblich. Im Übrigen ist gemäss Lärmschutznachweise in
den Vorakten nicht zu erwarten, dass die Immissionsgrenzwerte in der Wohnzone, die an
die Wohn- und Gewerbezone angrenzt, überschritten würden.36 Dies wird von der
Beschwerdeführerin auch nicht vorgebracht.
Dem Gesagten zufolge sind Öffnungszeiten des geplanten Tankstellenshops von Montag
bis Samstag jeweils zwischen 06:00 Uhr und 22:00 Uhr und an Sonntagen zwischen
07:00 Uhr und 21:00 Uhr in der WG der Gemeinde Studen zonenkonform.
34 https://www.G._.ch/de/ueber-uns/zahlen-and-fakten/ (Besucht am 20. August 2018) 35 BVR 2006 S. 316 E. 320. 36 Vgl. Vorakten, p. 11 ff. und p. 134 ff.
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g) Die Beschwerdeführerin rügt insbesondere Lärmimmissionen, die durch das Starten
von Automotoren, das Zuschlagen von Autotüren oder das Zu- und Wegfahren entstehen.
Diese von der Beschwerdeführerin als «Sekundärlärm» bezeichneten Immissionen sind
primär lärmschutzrechtlicher Natur und damit vom Umweltschutzrecht des Bundes erfasst.
Soweit dem Begriff des «mässig störenden» Betriebs die hier zu prüfende, eigenständige
Bedeutung zukommt, sind damit nicht umweltschutzrechtliche Immissionen, sondern
städtebauliche Aspekte oder Sekundärimmissionen wie Parkierungsprobleme oder
Gefährdung von Fussgängern gemeint.37 Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die geplante
Tankstelle mit Shop derart starke, vom Umweltschutzrecht des Bundes nicht erfasste
Sekundärimmissionen verursachen könnte, um in der Wohn- und Gewerbezone mehr als
mässig störend zu sein. Insbesondere werden weder Parkplatzprobleme noch die
Verkehrssicherheit gerügt. Auch aus städteplanerischer Sicht ist das Vorhaben nicht zu
beanstanden: Die Tankstelle mit Shop soll an der Z._strasse und damit an einer
Durchgangsstrasse errichtet werden (vgl. sogleich E. 2.h). Ein solcher Standort erscheint
für das Vorhaben zweckmässig.
h) Gemäss Art. 19 Abs. 2 GBR sind gewerbliche Nutzungen ausgeschlossen, welche
ein überdurchschnittlich hohes Mass an quartierfremdem Motorfahrzeugverkehr
verursachen. Als Beispiele werden Einkaufszentren und Discountläden genannt.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin gehören zum zu beurteilenden Quartier im Sinne
von Art. 19 Abs. 2 GBR ausschliesslich die Anwohnerschaft und die Gewerbetreibenden
des nämlichen Quartiers. Quartierfremd bedeute demnach, nicht aus dem Quartier selber
stammend. Der Motorfahrzeugverkehr innerhalb des Perimeters des betroffenen
Siedlungsgebiets sei massgebend. Die Beschwerdeführerin macht damit sinngemäss
geltend, die Tankstelle mit Shop würde v.a. von quartierfremden Kunden frequentiert
werden. Das Vorhaben verursache somit ein überdurchschnittlich hohes Mass an
quartierfremdem Verkehr gemäss Art. 19 Abs. 2 GBR.
Die Bauparzelle befindet sich an der Z._strasse am nordwestlichen Rand des
Gemeindegebiets. Die Z._strasse ist eine Kantonsstrasse.38 Sie gehört zum
übergeordneten Strassennetz und dient u.a. dem überregionalen Verkehr (vgl. Art. 7
37 Vgl. BGE 114 Ib 214 E. 5; vgl. auch die obenstehende E. 2b 38 Vgl. Karte «Übergeordnetes Strassennetz» im Geoportal des Kantons Bern
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Abs. 1 SG39). Der Durchschnittliche Tagesverkehr (DTV) im Jahr 2016 betrug gemäss den
unbestrittenen Ausführungen im angefochtenen Entscheid 8'164 Fahrzeuge. Dieser Wert
ist praxisgemäss für jedes Nachfolgejahr um 1.5 % zu erhöhen, bis eine neue Messung
durchgeführt wird. Für das Jahr 2017 ist damit von einem DTV von ca. 8'286 Fahrzeugen
und für das Jahr 2018 von ca. 8'410 Fahrzeugen auszugehen. Das Ingenieurbüro
U._ AG erstellte eine Verkehrsstudie zum Bauvorhaben.40 Darin führt sie aus, für
das Verkehrsaufkommen der Tankstelle mit Shop könne von maximal 600 Autokunden pro
Tag ausgegangen werden. Für die Abendspitze rechnete das Ingenieurbüro mit 15 % des
Tagesverkehrs, also mit 90 Zu- und Wegfahrten. Es führte aus, mit dieser grosszügigen
Annahme liege man auf der sicheren Seite. Der Tankstellenverkehr sei insbesondere
während der Pendlerspitze zu einem grossen Teil kein Neuverkehr, sondern Verkehr, der
sowieso schon unterwegs sei (Mitnahmeeffekt). Die U._AG kommt zum Schluss,
während einer Werktagsspitzenstunde könne sogar von gegen 100 % Mitnahmeeffekt
ausgegangen werden. Diese Verkehrsstudie erscheint nachvollziehbar und wird von der
Beschwerdeführerin weder im vorinstanzlichen Verfahren noch im Beschwerdeverfahren in
Zweifel gezogen.
Der DTV von über 8'000 Fahrzeugen pro Tag auf der Z._strasse zeigt, dass die
Z._strasse ihrer Funktion entsprechend als Durchgangsstrasse benützt wird. Dies
hat bereits die ortskundige Vorinstanz festgestellt. Der Zusatzverkehr, der durch die
geplante Tankstelle mit Shop entsteht, sei gemäss den Ausführungen der
Beschwerdeführerin aber nicht mit diesem bestehenden Gesamtverkehr zu vergleichen,
sondern nur mit jenem Anteil, der auf die Anwohner und die Gewerbetreibenden des
Quartiers entfällt. Der ohnehin bestehende Durchgangsverkehr sei unbeachtlich. Es ist
jedoch der Gesamtverkehr, und nicht ein blosser Teilgehalt davon, der sich bei
überdurchschnittlicher Zunahme negativ auf Faktoren wie die Wohnqualität auswirkt. In
einem Quartier mit Durchgangsstrasse kann der bestehende Durchgangsverkehr daher
nicht als quartierfremd gelten und muss in die Beurteilung miteinbezogen werden. Die
Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin ohne Durchgangsverkehr führt zu einer
verzerrten Gewichtung des Zusatzverkehrs und kann nicht Art. 19 Abs. 2 GBR
entsprechen. Die Auslegung der Gemeinde erweist sich daher selbst unter Beachtung der
Gemeindeautonomie als nicht mehr haltbar. Weiter ist davon auszugehen, dass ein
Grossteil der potentiellen Kundschaft der Tankstelle mit Shop die Z._strasse ohnehin
39 Strassengesetz vom 4. Juni 2008 (SG; BSG 732.11) 40 Vorakten p. 23 ff.
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befahren würde. Die U._AG führt in ihrer Verkehrsstudie aus, während einer
Verkehrsspitzenstunde sei sogar von gegen 100 % Mitnahmeeffekt auszugehen. Selbst
wenn der Durchgangsverkehr als quartierfremd qualifiziert würde, stünde Art. 19
Abs. 2 GBR dem Vorhaben daher nicht entgegen. Die Norm kann nur so verstanden
werden, dass Nutzungen ausgeschlossen sind, die überdurchschnittlich viel zusätzlichen
quartierfremden Verkehr verursachen. Ein grosser Teil der Kundschaft der Tankstelle mit
Shop wird die Z._strasse jedoch ohnehin befahren. Die verbleibenden
Automobilistinnen und Automobilisten, welche die Z._strasse eigens aufgrund der
Tankstelle mit Shop befahren werden, dürften kein überdurchschnittlich hohes Mass an
Zusatzverkehr verursachen. Die Auswirkungen auf das Strassennetz sind somit
unerheblich und auch Verkehrsstörungen sind nicht zu erwarten. Die Wohnqualität bleibt
gewährleistet.
Die geplante Tankstelle mit Shop unterscheidet sich schliesslich mit ihrem eingeschränkten
Sortiment und einer Shopfläche von rund 120 m2 wesentlich von Einkaufszentren oder
Discountläden. Grossvorhaben wie Einkaufszentren oder Discountläden sind – anders als
eine Tankstelle mit Shop – typische Beispiele für Vorhaben, die erheblichen Verkehr
verursachen und einen entsprechend grossen Parkplatzbedarf, d.h. Sekundärimmissionen,
verursachen. Das Bauvorhaben ist mit den in Art. 19 Abs. 2 GBR genannten Beispielen
daher nicht vergleichbar und auch allfällige verkehrstechnische Auswirkungen würden
erheblich geringer ausfallen. Soweit einkaufende Kundschaft in das Gebiet gezogen wird,
dürfte dies vor allem am Einkaufszentrum «J._» liegen, das sich rund 20 m von
der Bauparzelle der Tankstelle mit Shop entfernt befindet. Der «J._» gehört zwar
bereits zum Gemeindegebiet von V._, wird allerdings ebenfalls mittels der
Z._strasse erreicht. Die Tankstelle mit Shop spricht dagegen v.a. den ohnehin
vorhandenen Durchgangsverkehr an.
i) Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die baurechtliche Grundordnung der
Gemeinde Studen von 1964 habe sich mittlerweile geändert. Unter dieser altrechtlichen
baurechtlichen Grundordnung sei eine heute nicht mehr existierende Tankstelle auf der
Parzelle Studen Grundbuchblatt Nr. K._ (früher Nr. L._) bewilligt worden
(«M._»). Diese Tankstelle habe sich seit 1975 in der Kernzone befunden. Eine
weitere Tankstelle, die sich auf der Parzelle Studen Grundbuchblatt Nr. N._
befinde, sei im Jahr 1970 und damit ebenfalls unter der baurechtlichen Grundordnung von
1964 bewilligt worden («O._»). Diese Parzelle sei mit Änderung des Zonenplans
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im Jahr 2011/2012 von der Wohn- und Gewerbezone in die Gewerbezone umgezont
worden. Die Rechtslage und die Praxis hätten sich seit 1964 geändert. Die Gemeinde habe
in der Wohn- und Gewerbezone keine Tankstellen und schon gar keine Tankstellen mit
Shops bewilligt. An dieser Praxis wolle sie festhalten. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung
im Unrecht bestehe ebenfalls nicht. Die Vorinstanz führt dagegen aus, es sei
widersprüchlich, wie die Gemeinde ihr Baureglement auslege und auch die Praxis der
Gemeinde sei rechtlich nicht schlüssig.
Es ist unbestritten, dass Tankstellen unter früheren Baureglementen der Gemeinde Studen
in der altrechtlichen WG bewilligt wurden. Dies, obwohl in der altrechtlichen WG von 1964
nur nicht störende Betriebe erlaubt waren und die Anforderungen damals strenger waren
als heute (der heute aktuelle Art. 19 Abs. 2 GBR in der WG immerhin mässig störende
Betriebe zu). Später zonte die Gemeinde die «M._» in die Kernzone um. Die
Kernzone ist Geschäfts-, Büro- und Wohnzone. In der Kernzone sind nur nicht störende
Betriebe erlaubt (vgl. Art. 22 GBR). Aus dem Gesagten erhellt, dass die Gemeinde
Tankstellen als mit der Wohnnutzung vereinbar und offenbar sogar als nicht störend
betrachtete. Weiter zonte die Gemeinde die «O._» im Jahr 2011 zwar von der
Wohn- und Gewerbezone in die Gewerbezone um. Diese Umzonung stand jedoch im
Zusammenhang mit einem damals dort geplanten «P._» der Q._ und
erfolgte nicht aufgrund der bestehenden Tankstelle.41 Schliesslich kam die Gemeinde in
einem weiteren Baubewilligungsverfahren betreffend eine Tankstelle mit Shop in der WG
an der Sitzung der Bau- und Planungskommission Studen vom 26. Juni 2012 sowie im
offiziellen Amtsbericht zum Vorhaben vom 14. Mai 2014 zum Schluss, die geplante
Tankstelle mit Shop sei in der Kernzone, in der nur nicht störende Betriebe zonenkonform
sind, zulässig.42
Es ist daher nachvollziehbar, wenn die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausführt,
die Praxis der Gemeinde Studen sei rechtlich nicht schlüssig. Die bisherige Praxis steht der
Zonenkonformität des Vorhabens nicht entgegen.
3. Zusammenfassung und Kosten
41 Vgl. auch den noch nicht rechtskräftigen BDE vom 19. Februar 2018, RA-Nr. 110/2017/104 (noch nicht rechtskräftig) 42 Vgl. Entscheid des Regierungsstatthalteramts Seeland vom 23. Februar 2018 Fn. 30
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a) Zusammengefasst beurteilte die Vorinstanz die Tankstelle mit Shop zu Recht als in
der WG zonenkonform. Der angefochtene Gesamtbauentscheid der Vorinstanz ist damit zu
bestätigen. Der vorinstanzliche Entscheid ist allerdings mit den Öffnungszeiten des
Tankstellenshops zu ergänzen.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdegegnerin als obsiegend. Die
Grundsätze der Kostenverlegung sind in Art. 108 VRPG43 geregelt. Demnach werden die
Verfahrenskosten der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale
Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände
rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Die
Verfahrenskosten im Beschwerdeverfahren bestehen aus einer Pauschalgebühr
(Art. 103 Abs. 1 VRPG), die vorliegend gestützt auf Art. 19 GebV44 auf Fr. 1'300.--
festgesetzt wird. Unterliegenden Behörden werden Verfahrenskosten aber nur auferlegt,
wenn sie in ihren Vermögensinteressen betroffen sind (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Die
Gemeinde Studen als unterliegende Beschwerdeführerin ist nicht in ihren
Vermögensinteressen betroffen. Ihr werden damit keine Verfahrenskosten auferlegt.
c) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern
nicht deren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung
oder Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als
gerechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Parteikosten umfassen den durch die
berufsmässige Parteivertretung anfallenden Aufwand (Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die
Kostennote des Anwalts der Beschwerdegegnerin beträgt Fr. 4'371.30 (inkl. Auslagen,
exkl. Mehrwertsteuer). Sie gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Die Beschwerdeführerin
hat somit der Beschwerdegegnerin die Parteikosten von Fr. 4'371.30 (inkl. Auslagen,
exkl. Mehrwertsteuer) zu ersetzen.