# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** e8265a32-37fc-4a8d-b196-4351e03ef8c9
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
Die A GmbH mit Sitz in Opfikon führt gewerbsmässig Personentransporte durch. Sie stellte im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich am 11. Februar 2021 bei der Finanzdirektion des Kantons Zürich ein Gesuch um Gewährung eines nicht rückzahlbaren Betrags in der Höhe von Fr. 90'000.- sowie um Gewährung eines Darlehens.
Mit E-Mail vom 25. Februar 2021 forderte die Finanzdirektion die A GmbH zur Einreichung weiterer Unterlagen bis zum 4. März 2021 um 15:00 Uhr auf. Am 9. März 2021 wies die Finanzdirektion das Gesuch der A GmbH um Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfe ab. Als Grund gab die Finanzdirektion an, die A GmbH habe – auch innert der per E-Mail angesetzten Nachfrist – keine unterschriebenen Belege (Bankauszüge sowie Umsatzzusammenstellungen) eingereicht.
II.
Die A GmbH erhob am 17. März 2021 gegen die Verfügung der Finanzdirektion Rekurs an den Regierungsrat. Nach Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels forderte der Regierungsrat die A GmbH mit Schreiben vom 13. Oktober 2021 auf, weitere Unterlagen einzureichen. Die Post retournierte das Schreiben nach Ablauf der Abholfrist an den Regierungsrat mit dem Vermerk "nicht abgeholt".
Der Regierungsrat wies den Rekurs der A GmbH mit Beschluss vom 24. November 2021 ab und auferlegte dieser die Kosten des Rekursverfahrens.
III.
Am 29. Dezember 2021 erhob die A GmbH Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des Entscheids des Regierungsrats vom 24. November 2021 und die Auszahlung der beantragten Covid-19-Härtefallhilfe unter Entschädigungsfolge. Zudem stellte sie sinngemäss ein Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege.
Der Regierungsrat beantragte mit Stellungnahme vom 7. Januar 2022 die Abweisung der Beschwerde, die Finanzdirektion liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Da ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist, ist die Kammer für die Behandlung der Beschwerde zuständig (§ 38b Abs. 3 VRG).
2.
2.1
Nach Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1
bis
Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten der Covid-19-Härtefallmassnahmen für Unternehmen in einer Verordnung.
2.2
Am 1. Dezember 2020 trat die vom Bundesrat erlassene Covid-19-Härtefallverordnung 2020 vom 25. November 2020 (HFMV 20, SR 951.262) in Kraft. Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten der Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligt (Art. 2 bis Art. 6 HFMV 20 [AS 2020 4919 ff.]). Unter anderem wurde für die Beteiligung des Bundes an den Kosten vorausgesetzt, dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat, dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]).
Die Berechnung des Umsatzrückgangs regelte die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wie folgt: Gemäss Art. 5 Abs. 2 HFMV 20 (AS 2020 4921, in Kraft vom 1. Dezember 2020 bis zum 31. März 2021) gilt für Unternehmen, die nach dem 31. Dezember 2017 gegründet worden sind, der nach Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 berechnete Umsatz als durchschnittlicher Jahresumsatz der Jahre 2018 und 2019. Folglich ist für diese Unternehmen der durchschnittliche Umsatz, der zwischen dem 1. Januar 2018 und dem 29. Februar 2020 erzielt wurde, massgebend, berechnet auf zwölf Monate (Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 [AS 2020 4920]). Am 14. Januar 2021 trat Art. 5 Abs. 1
bis
HFMV 20 (AS 2021 8) in Kraft, der vorsah, dass Unternehmen, die in den Monaten Januar 2021 bis Juni 2021 Umsatzrückgänge erlitten haben, anstelle des Jahresumsatzes 2020 den Umsatz der letzten zwölf Monaten verwenden können.
2.3
Nachdem der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der Entscheidung,
ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie diese
ausgestalten
(Eidgenössische Finanzverwaltung, Erläuterungen zur Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Bern, 25. November 2020, S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).
Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 20 leicht angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (
ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086)
. Am 25. Januar 2021 beschloss der Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine zweite Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben anzupassen (
ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106)
. Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der zweiten Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet werden (RRB 56/2021 S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19,
Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108).
3.
3.1
Das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden (BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243 E. 11.1 [je mit weiteren Hinweisen]; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 293; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2) sind Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht zu behandeln.
3.2
Auf das Gesuch der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der Verfügung des Beschwerdegegners geltende Recht anwendbar, mithin das Covid-19-Gesetz in der am 1. Januar 2021 in Kraft getretenen Fassung und die Covid-19-Härtefallverordnung 20 in der am 14. Januar 2021 in Kraft getretenen Fassung.
4.
4.1
Als Grund für die Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführerin gab der Beschwerdegegner an, die Beschwerdeführerin habe keine unterschriebenen Belege (Bankauszüge sowie Umsatzzusammenstellungen) eingereicht.
Die Vorinstanz wies den Rekurs der Beschwerdeführerin mit der Begründung ab, aus den Akten ergebe sich kein Rückgang des Umsatzes der Beschwerdeführerin von über 40 %, sondern bloss einer von knapp 25 %.
4.2
Gemäss Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 (AS 2020 4921) muss das betroffene Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt haben, dass sein Umsatz im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen unter 60 % des Umsatzes der Vorjahre gesunken ist, damit der Kanton diesem mit Unterstützung des Bundes Härtefallhilfe gewähren kann. Dies entspricht dem allgemeinen Rechtsgrundsatz von Art. 8 des Zivilgesetzbuchs (SR 210) wonach jene Partei das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen hat, die aus ihr Rechte ableitet (vgl. BGr, 15. Juni 2006, 4C.142/2005, E. 4; VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 6.3 – 3. Oktober 2018, VB.2018.00109, E. 5.5). Die Beweislast dafür, dass es zu einem Umsatzrückgang von 40 % oder mehr kam, der im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen steht, liegt folglich bei der Beschwerdeführerin. Sie hat deshalb im Fall eines offenen Beweisergebnisses die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen (Kaspar Plüss
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 7 N. 157).
4.3
Der Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 Abs. 1 VRG verpflichtet die Verwaltungsbehörden dazu, von Amtes wegen für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen. Der Untersuchungsgrundsatz wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der am Verfahren Beteiligten relativiert (§ 7 Abs. 2 VRG). Demnach ist die entscheidende Behörde zwar für die Ermittlung des massgebenden Sachverhalts verantwortlich; die betroffene Partei hat jedoch, insbesondere sofern sie – wie vorliegend – ein Begehren gestellt hat, die dieses stützenden Tatsachen substanziiert darzulegen und die entsprechenden Beweismittel einzureichen. Eine Mitwirkungspflicht kann sich überdies aus dem Umstand ergeben, dass eine Partei den Sachverhalt besser kennt als die Behörden und dieser ohne ihre Mitwirkung nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand ermittelt werden kann (Plüss, § 7 N. 99).
4.4
Die Beschwerdeführerin legte ihrem Gesuch um Covid-19-Härtefallhilfe eine nicht unterzeichnete Erfolgsrechnung für das Jahr 2019 bei, auf welcher vermerkt ist, dass bei der Berechnung die kompletten Unterlagen für den Zeitraum vom 1. Januar 2019 bis zum 28. Februar 2019 gefehlt hätten und die "Startrücklage 2018" nicht berücksichtigt worden sei. Weiter findet sich in der Erfolgsrechnung für das Jahr 2019 ein Hinweis, dass der Jahresabschluss 2018 wegen mangelhafter Unterlagen nicht erstellt werden könne. Zudem legte die Beschwerdeführerin ihrem Gesuch eine nicht unterzeichnete Erfolgsrechnung für das Jahr 2020 bei. Dieser kann wiederum entnommen werden, dass
die "Startrücklage 2018" nicht berücksichtigt worden sei
. Zudem enthält die Erfolgsrechnung für das Jahr 2020 einen Hinweis, wonach im Jahr 2020 die Mehrwertsteuer nicht abgerechnet worden sei. Eine Erfolgsrechnung für das Jahr 2018 reichte die Beschwerdeführerin als Beilage zu ihrem Gesuch nicht ein. Eine Umsatzzusammenstellung bzw. Erfolgsrechnung, welche die Monate Januar und Februar 2020 separat ausweist, ebenfalls nicht. Da die Beschwerdeführerin folglich im erstinstanzlichen Verfahren keine vollständigen Erfolgsrechnungen für die massgebenden Zeitperioden einreichte, war es dem Beschwerdegegner nicht möglich, zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin einen Umsatzrückgang erlitten hat und die Voraussetzungen für die Gewährung einer Covid-19-Härtefallhilfe erfüllt.
Die Beschwerdeführerin macht in der Beschwerde sinngemäss geltend, der Beschwerdegegner habe im erstinstanzlichen Verfahren von ihr angebotene Beweismittel nicht abgenommen. Namentlich habe sie dem Beschwerdegegner am 4. März 2021 Unterlagen eingereicht, wozu sie zuvor aufgefordert worden sei. Aus den Akten ergibt sich aber, dass die von der Beschwerdeführerin angesprochenen Unterlagen zum Zeitpunkt, als die Beschwerdeführerin diese eingereicht haben will, noch gar nicht existierten: In ihrem Rekurs vom 17. März 2021 gibt die Beschwerdeführerin an, sie habe ihren Jahresabschluss 2020 noch nicht erstellt. Die Unterschriften auf den von ihr im Rekursverfahren eingereichten unterzeichneten Jahresrechnungen der Jahre 2018, 2019 und 2020 datieren vom 7. Mai 2021. Folglich wurden die besagten Unterlagen erst nach Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens erstellt.
Eine separate Umsatzzusammenstellung bzw. Erfolgsrechnung für die Monate Januar und Februar 2020 reichte die Beschwerdeführerin bis heute nicht ein. Entsprechend konnte
die Beschwerdeführerin die erwähnten Unterlagen entgegen ihren Ausführungen in der Beschwerde nicht zum von ihr angegebenen Zeitpunkt dem Beschwerdegegner gesandt haben. Es liegt daher keine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin durch die Nichtabnahme angebotener Beweismittel vor.
5.
5.1
Die Beschwerdeführerin macht in ihrem Gesuch geltend, in den letzten zwölf Monaten einen Umsatz von Fr. 249'638.- erzielt zu haben. Der von ihr eingereichten Jahresrechnung 2020 kann ein Umsatz von Fr. 249'634.22 entnommen werden. In den von der Beschwerdeführerin eingereichten Jahresrechnungen 2018 und 2019 ist für das Jahr 2018 ein Umsatz von Fr. 123'893.80 und für das Jahr 2019 ein Umsatz von Fr. 536'792.55 angegeben. Daraus ergibt sich ein durchschnittlicher Jahresumsatz von Fr. 330'000.- für die Jahre 2018 und 2019. Der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Umsatz in den letzten zwölf Monaten vor Gesuchseinreichung bzw. im Jahr 2020 liegt folglich nur rund 24 % tiefer als der durchschnittliche Umsatz der Vorjahre.
Gemäss Handelsregistereintrag wurde die Beschwerdeführerin am 8. Februar 2018 gegründet. Auch wenn sich der Umsatz des Jahres 2018 bloss auf die Zeit vom 8. Februar 2018 bis zum 31. Dezember 2018 verteilen sollte und die Zeit bis zum 8. Februar 2018 bei der Berechnung auszuklammern wäre (vgl. Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 [AS 2020 4920]), resultierte nur ein Umsatzrückgang von rund 26 %.
5.2
Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 (AS 2020 4920) sieht vor, dass bei Unternehmen, die in den Jahren 2018 oder 2019 gegründet wurden, der bis zum 29. Februar 2020 erzielte Umsatz massgebend ist. Die Vorinstanz forderte die Beschwerdeführerin daher mit Verfügung vom 13. Oktober 2021 dazu auf, eine Umsatzzusammenstellung für den Zeitraum vom 1. Januar 2020 bis zum 29. Februar 2020 einzureichen.
Diese Verfügung der Vorinstanz gilt aufgrund der Zustellfiktion mit unbenutztem Ablauf der Abholfrist als zugestellt (vgl. hierzu VGr, 3. März 2022, VB.2021.000771, E. 2.2.1 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin reichte jedoch bis heute keine Umsatzzusammenstellung für den besagten Zeitraum ein. In den Akten findet sich ein Auszug eines Kontokorrentkontos der Beschwerdeführerin bei der UBS Switzerland AG, der die Kontobewegungen im Jahr 2020 zeigt. Dieser weist für das Jahr 2020 Zahlungseingänge von insgesamt Fr. 359'634.22 aus. Dies entspricht nicht dem in der Jahresrechnung 2020 angegebenen Ertrag von Fr. 249'634.22. Folglich lässt sich der in den Monaten Januar und Februar 2020 generierte Umsatz auch nicht ermitteln, indem auf die im besagten Kontoauszug angegebenen Zahlungseingänge abgestellt wird.
5.3
Wird der Umsatzrückgang gestützt auf die vorhandenen Akten berechnet, beträgt er deutlich weniger als 40 %. Eine Berechnung des Umsatzes der Vorjahre unter Berücksichtigung der Monate Januar und Februar 2020 ist nicht möglich, da die entsprechenden Unterlagen fehlen. Die Beschwerdeführerin unterliegt einer Mitwirkungspflicht, weshalb sie verpflichtet gewesen wäre, die für die Prüfung des Gesuchs notwendigen Unterlagen einzureichen. Zudem ist die Beschwerdeführerin, wie dargelegt, beweisbelastet. Entsprechend hat sie die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen.
5.4
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin keinen Umsatzrückgang
gegenüber der Vergleichsperiode
von mindestens 40 % belegt hat. Sie erfüllt daher die Voraussetzungen gemäss
Art. 12 Abs. 1 und Abs. 1
bis
Covid-19-Gesetz in Verbindung mit
Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 (AS 2020 4921) nicht. Folglich haben
die Vorinstanzen der Beschwerdeführerin zu Recht keine Covid-19-Härtefallhilfe gewährt
.
6.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.
7.
7.1
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
7.2
Die Beschwerdeführerin ersucht um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung. Gemäss § 70 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht als offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen hin die Bezahlung von Verfahrenskosten zu erlassen.
Die Beschwerdeführerin ist als Gesellschaft mit beschränkter Haftung eine juristische Person. Juristischen Personen wird die unentgeltliche Rechtspflege gemäss § 16 Abs. 3 VRG nicht gewährt. Juristische Personen verfügen grundsätzlich auch über keinen bundesrechtlichen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung (BGE 143 I 328 E. 3.1, 131 II 306 E. 5.2.1, 126 V 42 E. 4; VGr, 30. Mai 2018, SB.2017.00153, E. 9.1). Ausnahmsweise können sie sich jedoch auf Art. 29 Abs. 3 BV berufen. Dies ist der Fall, wenn ihr einziges Aktivum im Streit liegt und neben ihr auch die wirtschaftlich Beteiligten mittellos sind (BGE 143 I 328 E. 3.1, 131 II 306 E. 5.2.2). Die unentgeltliche Rechtspflege ist aber jedenfalls dann zu verweigern, wenn das Verfahren, für das sie beansprucht wird, deren Weiterexistenz nicht sichert (BGE 143 I 328 E. 3.3).
Die Beschwerdeführerin bringt weder vor, dass es sich bei der beantragten Covid-19-Härtefallhilfe um ihr einziges Aktivum handle, noch dass die wirtschaftlich Beteiligten mittellos seien. Aus den Akten ergeben sich auch keine entsprechenden Hinweise. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist daher abzuweisen.
8.