# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** dd1f6d4f-345c-4681-bd39-cbd27e8d4979
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2012
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen hat mit den Entscheiden B 2009/71
und B 2009/72 vom 18. März 2010 rechtskräftig Beschwerden gegen die
Baubewilligung/Neuordnung Signalisation der Parkplätze auf dem Güterbahnhofareal in
St. Gallen gutgeheissen. Damit wurde letztlich auch die Bewilligung des Baugesuches
Nr. 42'866 der Beschwerdeführerin als Betreiberin des Lokals Kultur am Gleis
(abgekürzt KuGl) vom 27. August 2004 aufgehoben. Am 14. Januar 2011 stellte die P.
GmbH ein neues Baubewilligungsgesuch Nr. 49'289 zur Änderung der Öffnungszeiten
des KuGl sowie zur Verbreiterung des Vordaches und zur Erstellung von
Schallschutzwänden beim Eingangsbereich zum KuGl. Dagegen erhob A. K. öffentlich-
rechtliche und privatrechtliche Einsprache. Am 10. Juni 2011 hiess die zuständige
Baubewilligungskommission der Stadt St. Gallen das Baugesuch Nr. 49'289 unter
Bedingungen und Auflagen (Zeitpunkt der Realisierung der baulichen Massnahmen,
Überprüfung der Musikanlage durch das Amt für Umwelt und Energie, Verbindlichkeit
des Nutzungs- und Betriebskonzeptes vom 21. April 2011) gut und wies die öffentlich-
rechtliche und die privatrechtliche Einsprache von A. K. jeweils im Hauptantrag ab.
Gegen den Beschluss der Baubewilligungskommission der Stadt St. Gallen erhob A. K.
mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 8. Juli 2011 Rekurs beim Baudepartement mit
dem Antrag, der Beschluss der Baubewilligungskommission der Stadt St. Gallen sei
kosten- und entschädigungspflichtig aufzuheben. Zur Ergänzung des Rekurses
ersuchte der Rechtsvertreter von A. K. um Einräumung einer Frist bis zum 12. August
2011. Am 12. Juli 2011 verlängerte das Baudepartement die Frist antragsgemäss bis
zum 12. August 2011. Mit Schreiben des Baudepartements vom 25. Juli 2011 wurde
der Rekurs zur weiteren Bearbeitung dem Departement des Innern überwiesen. Am
15. August 2011 gewährte das Departement des Innern dem Rechtsvertreter von A. K.
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auf Antrag und unter Hinweis auf die Säumnisfolgen eine nochmalige und als letztmalig
bezeichnete Frist zur Rekursergänzung bis zum 15. September 2011.
Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 15. September 2011 ersuchte A. K. erneut
um Sistierung des Verfahrens bzw. Fristerstreckung zur Rekursergänzung bis zum
15. Dezember 2011. Die Leiterin Rechtsdienst des Departements des Innern wies mit
verfahrensleitender Anordnung vom 10. Oktober 2011 das Gesuch um Sistierung des
Rekursverfahrens bzw. um Fristerstreckung zur Rekursergänzung ab, und gleichentags
trat das Departement des Innern auf den Rekurs von A. K. nicht ein.
Eine dagegen erhobene Beschwerde an das Verwaltungsgericht hiess dieses mit
Entscheid vom 14. Februar 2012 gut und wies das Departement des Innern an, A. K.
eine angemessene Nachfrist zur Rekursergänzung anzusetzen.
Mit Eingabe vom 6. März 2012 erhob der Rechtsvertreter der P. GmbH Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragte die
Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts vom 14. Februar 2012 sowie die
unverzügliche Anordnung vorsorglicher Massnahmen. Mit Entscheid vom 9. März 2012
trat das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein und stellte fest, dass ein Gesuch
um vorsorgliche Massnahmen bei dem mit der Sache befassten Departement des
Innern einzureichen sei. Mit Eingabe vom 23. März 2012 reichte der Rechtsvertreter der
P. GmbH erneut eine Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom
14. Februar 2012 beim Bundesgericht ein. Dieses Verfahren ist nach wie vor hängig.
B./ Am 14. März 2012 setzte das Departement des Innern A. K. unter Androhung der
Säumnisfolgen eine letztmalige Frist zur Rekursergänzung und zur Leistung eines
Kostenvorschusses bis zum 16. April 2012 an.
C./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 19. März 2012 verlangte die P. GmbH, dem
nach wie vor beim Departement des Innern hängigen Rekurs gegen die Baubewilligung
vom 10. Juni 2011 zum Baugesuch Nr. 49'289 sei ohne Verzug, sofern möglich bis zum
22. März 2012, 16:00 Uhr, die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Eventualiter sei
ohne Verzug, sofern möglich bis zum 22. März 2012, 16:00 Uhr, zu verfügen, dass die
Schliessungszeiten des KuGl gemäss dem Baugesuch Nr. 49'289 oder subeventualiter
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von Amtes wegen in einem angemessenen Umfang, jedoch mindestens einmal
wöchentlich an einem Freitag oder Samstag nach Wahl der P. GmbH, aufzuheben
seien.
Mit superprovisorischer Verfügung vom 21. März 2012 wies das Departement des
Innern die Anträge der P. GmbH gemäss der Eingabe vom 19. März 2012 ab. Zudem
verfügte das Departement des Innern, dass A. K., der Baukommission der Stadt
St. Gallen sowie dem Baudepartement das rechtliche Gehör zu gewähren sei und dass
die Kosten der superprovisorischen Verfügung bei der Hauptsache verbleiben würden.
Die superprovisorische Verfügung wurde insbesondere damit begründet, dass allfällige
finanzielle Einbussen im Zusammenhang mit der Veranstaltung im KuGl vom 23./24.
März 2012 keine Dringlichkeit im Sinne von Art. 15 Abs. 3 VRP darstellen würden und
damit einen Verzicht auf das rechtliche Gehör der übrigen Verfahrensbeteiligten nicht
rechtfertigen könnten.
In der Folge wurde zum Antrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses
ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt. Das Baudepartement und die
Baubewilligungskommission der Stadt St. Gallen verzichteten auf eine
Vernehmlassung. Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 2. April 2012 beantragte A.
K. die kosten- und entschädigungspflichtige Abweisung des Gesuchs um Entzug der
aufschiebenden Wirkung des Rekurses.
Mit Verfügung vom 19. April 2012 hiess das Departement des Innern das Gesuch der
P. GmbH vom 19. März 2012 gut und entzog dem Rekurs gegen die Baubewilligung
der Baubewilligungskommission der Stadt St. Gallen vom 10. Juni 2011 betreffend
Baugesuch Nr. 49'289 die aufschiebende Wirkung im Umfang der bewilligten
Verkürzung bzw. Aufhebung der Schliessungszeiten. Gemäss dieser Verfügung
verbleiben die Kosten bei der Hauptsache und einer allfälligen Beschwerde wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen. Die Verfügung wurde hauptsächlich damit
begründet, dass sich der Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses angesichts
des öffentlichen Interesses am Weiterbestand und der Bedrohung der finanziellen
Existenz des KuGl rechtfertige.
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G./ Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 7. Mai 2012 erhob A. K. Beschwerde
beim Verwaltungsgericht und beantragte die kosten- und entschädigungspflichtige
vollumfängliche Aufhebung der Verfügung des Departements des Innern vom 19. April
2012. Zudem beantragte er die Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Als Begründung wird im Wesentlichen
vorgebracht, dass öffentliche und private Interessen an der Durchsetzung der
Rechtsordnung einen Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht rechtfertigen würden.
Das Baudepartement verzichtete mit Schreiben vom 11. Mai 2012 auf eine
Vernehmlassung. Das Departement des Innern beantragte in seiner Vernehmlassung
vom 15. Mai 2012 die Abweisung der Beschwerde und verwies für die Begründung auf
den angefochtenen Entscheid. Mit Schreiben vom 16. Mai 2012 verzichtete die
Baubewilligungskommission der Stadt St. Gallen auf eine Vernehmlassung und brachte
zusätzlich eine Anmerkung zum Umfang der Bewilligung zum Baugesuch Nr. 49'289
an. Die Beschwerdegegnerin beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 18. Mai 2012
das Nichteintreten auf die Beschwerde; eventualiter sei sie vollumfänglich abzuweisen.
Mit Schreiben vom 22. Mai 2012 wurde der P. GmbH Einblick in die vorinstanzlichen
Akten gewährt, und es wurden ihr Kopien der Vernehmlassungen der anderen
Verfahrensbeteiligten zugestellt. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 reichte die
Baubewilligungskommission der Stadt St. Gallen nochmals eine Vernehmlassung ein
und beantragte, dass die Beschwerde abzuweisen sei; eventualiter dahingehend zu
ergänzen sei, dass gleichzeitig mit der Aufnahme des neuen Betriebskonzeptes auch
diejenigen baulichen Lärmschutzmassnahmen provisorisch zu realisieren seien, die für
A. K. relevant seien. Diese Vernehmlassung wurde der P. GmbH per Fax und A-Post
zugestellt. Am 30. Mai 2012 reichte die P. GmbH nochmals eine Stellungnahme ein und
hielt an ihren Anträgen fest. Mit Schreiben vom 29. resp. 31. Mai 2012 wurden dem
Beschwerdeführer, der Vorinstanz sowie sämtlichen Beschwerdebeteiligten die
eingegangenen Vernehmlassungen und Stellungnahmen zur Kenntnisnahme
zugesandt. Mit Schreiben vom 11. Juni 2012 liess der Beschwerdeführer dem
Verwaltungsgericht während des Zirkulationsverfahrens nochmals eine Eingabe
zukommen.
Auf die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen wird –

## Considerations

soweit wesentlich – in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
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Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS
951.1, abgekürzt VRP).
1.1. Zu prüfen ist zunächst, wer für die Behandlung der Beschwerde zuständig ist.
Nach Art. 51 Abs. 1 VRP hat der Rekurs aufschiebende Wirkung, wenn die Vorinstanz
nicht aus wichtigen Gründen die Vollstreckbarkeit anordnet. Die Rekursinstanz kann
eine gegenteilige Verfügung treffen (Art. 51 Abs. 2 Satz 1 VRP). Für die Regierung
verfügt das zuständige Departement, für die übrigen Kollegialbehörden der Vorsitzende
(Art. 51 Abs. 2 Satz 2 VRP). Die Verfügung ist endgültig (Art. 51 Abs. 2 Satz 3 VRP). Es
stellt sich daher nachfolgend die Frage, inwiefern gegen eine Verfügung betreffend
aufschiebende Wirkung überhaupt eine Beschwerde ergriffen werden kann.
Nach Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (SR 173.110,
abgekürzt BGG) ist eine Beschwerde an das Bundesgericht zulässig, wenn
selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken können. Dies kann beim Entzug der
aufschiebenden Wirkung eines Rekurses der Fall sein. Aus diesem Grund ist gegen
eine solche öffentlich-rechtliche Verfügung einer kantonalen Instanz eine Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig. Dies hat zur
Folge, dass auf kantonaler Ebene letztinstanzlich ein oberes kantonales Gericht im
Sinne von Art. 86 Abs. 2 BGG über das Gesuch betreffend aufschiebende Wirkung
entscheiden muss, auch wenn dies das Gesetz nicht vorsieht resp. ausschliesst
(Entscheid des Verwaltungsgerichtspräsidenten B 2010/3 vom 24. Februar 2010 i.S.
H.K. E. 1). Aufgrund der derogatorischen Wirkung des Art. 86 Abs. 2 BGG (Art. 49
Abs. 1 der Bundesverfassung, SR 101, abgekürzt BV) ist Art. 51 Abs. 2 Satz 3 VRP als
Ausnahme zu Art. 29a Satz 2 BV nicht beachtlich. Somit muss gegen Verfügungen
betreffend aufschiebende Wirkung und entgegen Art. 51 Abs. 2 Satz 3 VRP eine
Beschwerde an das letztinstanzliche kantonale Gericht möglich sein (vgl. M. Looser,
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Verfassungsgerichtliche Rechtskontrolle gegenüber schweizerischen Bundesgesetzen,
Zürich/St. Gallen 2011, § 10 N 77 f.). Hinzu kommt, dass sich vorliegend allenfalls ein
Anspruch auf einen Weiterzug der Verfügung über den Entzug der aufschiebenden
Wirkung aus Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (SR 0.101, abgekürzt EMRK) ergeben könnte, was aber angesichts der
Anforderungen des BGG an kantonale Vorinstanzen des Bundesgerichts nicht
abschliessend entschieden werden muss. Die Vorinstanz hat als nicht-gerichtliche,
verwaltungsinterne Rekursinstanz dem Rekursverfahren die aufschiebende Wirkung
entzogen. Aufgrund des soeben Gesagten muss dagegen eine Beschwerde an das
Verwaltungsgericht möglich sein, um den Anforderungen des BGG zu genügen.
Nachfolgend stellt sich noch die Frage, ob der Verwaltungsgerichtspräsident oder das
Verwaltungsgericht als Kollegialgericht darüber entscheiden muss.
Der Verwaltungsgerichtspräsident hielt im Entscheid B 2010/3 vom 24. Februar 2010
i.S. H.K. fest, dass er in sachgemässer Anwendung von Art. 64 in Verbindung mit
Art. 51 Abs. 2 Satz 2 VRP für Beschwerden gegen Verfügungen seiner Vorinstanzen
über den Entzug der aufschiebenden Wirkung zuständig und eine Beschwerdefrist von
fünf Tagen einzuhalten sei. Dieser Rechtsauffassung lag die Auslegung zugrunde, dass
es sich beim Entzug der aufschiebenden Wirkung um eine vorsorgliche Massnahme
handle (vgl. Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 657; N. von Werdt, in: Seiler/von Werdt/Güngerich
[Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007, N 5 zu Art. 104). An dieser
Rechtsprechung kann nicht festgehalten werden. Die sachgemässe Anwendung von
Art. 51 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 64 VRP im Beschwerdeverfahren hat lediglich zur
Folge, dass der Beschwerde die von Gesetzes wegen zukommende aufschiebende
Wirkung entzogen und die Vollstreckbarkeit angeordnet werden kann (GVP 1980
Nr. 20). Art. 51 Abs. 2 VRP betrifft indessen nicht das Beschwerdeverfahren gegen
Verfügungen über den Entzug der aufschiebenden Wirkung, sondern lediglich die
erstmalige Anordnung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung, sei es durch die
Rekurs- oder in sachgemässer Anwendung aufgrund von Art. 64 VRP durch den
Verwaltungsgerichtspräsidenten. Deshalb ergibt sich – wie erwähnt – auch die
Zulässigkeit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Verfügungen über den
Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht direkt aus dem VRP (a.M. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2003, Rz. 1096),
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sondern aus den bundesrechtlichen Anforderungen an die kantonalen Vorinstanzen
des Bundesgerichts sowie allenfalls aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Die Beschränkung der
sachgemässen Anwendung von Art. 51 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 64 VRP auf
die Anordnung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung durch den
Verwaltungsgerichtspräsidenten zeigt sich auch aufgrund des Vergleichs mit
vorsorglichen Massnahmen und Vollstreckungsmassnahmen. Die Zulässigkeit des
Rekurses gegen vorsorgliche Massnahmen und Vollstreckungsmassnahmen ergibt sich
aus Art. 44 VRP, aber der Weiterzug dieser Rekursentscheide an den
Verwaltungsgerichtspräsidenten ergibt sich nicht aus der sachgemässen Anwendung
von Art. 44 in Verbindung mit Art. 64 VRP, sondern explizit aus Art. 60 VRP. Für
Verfügungen über den Entzug der aufschiebenden Wirkung sieht das VRP aufgrund
von Art. 51 Abs. 2 Satz 3 VRP keine Beschwerdemöglichkeit vor, sondern diese ergibt
sich aus dem vorrangigen Bundesrecht. Deshalb rechtfertigt sich die sachgemässe
Anwendung von Art. 51 Abs. 2 VRP auf Beschwerden gegen Verfügungen über den
Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht.
Weiter ist zu prüfen, ob sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtspräsidenten zur
Beurteilung der Beschwerde gegen Verfügungen über den Entzug der aufschiebenden
Wirkung aus Art. 60 VRP ergibt. Mit Beschluss vom 7. April 2005 entschied das
Verwaltungsgericht, dass Art. 60 VRP lediglich die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichtspräsidenten für die Beurteilung von Beschwerden gegen
vorsorgliche Massnahmen und Vollstreckungsmassnahmen vorsehe (VerwGE B 2005/4
vom 7. April 2005 i.S. P.B. E. 1a). Dies ist insofern richtig, als das VRP strikte zwischen
aufschiebender Wirkung (Art. 51 VRP) sowie vorsorglichen Massnahmen resp.
Vollstreckungsmassnahmen (Art. 18, 44, 60 und 101 VRP) unterscheidet. Diese
Differenzierung beruht auf einem bewussten Entscheid des Gesetzgebers, auch wenn
die aufschiebende Wirkung gemäss Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren (SR 172.021) oder in der Literatur (Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 657; N.
von Werdt, a.a.O., N 5 zu Art. 104) als vorsorgliche Massnahme behandelt wird und de
facto ähnliche Wirkungen wie eine Vollstreckungsmassnahme zeigt. In der
einschlägigen Literatur zum VRP wird ebenfalls zwischen Verfügungen betreffend
aufschiebender Wirkung einerseits und vorsorglichen Massnahmen anderseits
unterschieden (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1107). Sodann hat die Vorinstanz selbst
entschieden, dass die Gesetzessystematik in Art. 18 VRP die vorsorglichen
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Massnahmen – die nach Art. 44 VRP mit Rekurs anfechtbar sind – von den
Anordnungen betreffend aufschiebende Wirkung nach Art. 51 VRP deutlich abgrenze
(GVP 1990 Nr. 103). Aufgrund dieser strikten Unterscheidung zwischen aufschiebender
Wirkung sowie vorsorglichen Massnahmen resp. Vollstreckungsmassnahmen greift
vorliegend Art. 60 VRP nicht, und mangels einer anderen Bestimmung im VRP ist das
Verwaltungsgericht als Kollegialgericht für Beschwerden gegen Verfügungen über den
Entzug der aufschiebenden Wirkung zuständig. In der Literatur wird zwar an der
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für Beschwerden gegen Verfügungen über die
aufschiebende Wirkung anstelle des Verwaltungsgerichtspräsidenten Kritik geäussert
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1038), aber aufgrund der klaren Gesetzessystematik ist
daran festzuhalten. Der Gerichtspräsident ist lediglich im Falle einer besonderen
Dringlichkeit im Sinne von Art. 23 VRP für Beschwerden gegen Verfügungen über den
Entzug der aufschiebenden Wirkung zuständig (VerwGE B 2005/4 vom 7. April 2005
i.S. P.B. E. 1a).
Aufgrund der geschilderten bisher unklaren Rechtslage über die Zuständigkeit
rechtfertigt sich vorliegend trotz Dringlichkeit ein Entscheid des Gesamtgerichts.
Gemäss Art. 1 Abs. 3 des Reglements über Organisation und Geschäftsgang des
Verwaltungsgerichts sowie über die Aufsicht über das Versicherungsgerichts und die
Verwaltungsrekurskommission (sGS 941.22) kann das Gesamtgericht auch im Rahmen
eines Zirkulationsbeschlusses entscheiden.
1.2. Im Übrigen ist der Beschwerdeführer zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 7. Mai
2012 entspricht formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP).
Als unbehelflich erweist sich der Standpunkt der Beschwerdegegnerin, dass die
Beschwerde vom 7. Mai 2012 nicht fristgerecht eingereicht und damit die Verfügung
der Vorinstanz in Rechtskraft erwachsen sei, da vorliegend die Frist gemäss Art. 47
Abs. 2 VRP massgebend sei. Aufgrund der in Erw. 1.1 dargestellten strikten
Differenzierung zwischen vorsorglichen Massnahmen resp.
Vollstreckungsmassnahmen und aufschiebender Wirkung ist für das vorliegende
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Verfahren nicht die Frist gemäss Art. 47 Abs. 2 VRP massgebend, sondern die
vierzehntägige Frist gemäss Art. 47 Abs. 1 VRP.