# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** b544d152-7014-4a85-9a5a-e164245088dd
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** Urban Planning and Environmental

## Facts

Sachverhalt
A.
a) Die F._, X._, ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 001,
002, 003 und 004, alle Grundbuch Y._. Die I._, W._, ist Eigen-
tümerin des Grundstücks Nr. 005. Die Grundstücke sind nach dem
geltenden Zonenplan der Stadt Y._ vom 9. März 2011 der vierge-
schossigen Kernzone (K4B) zugeteilt. Sie liegen zwischen
M._strasse (Kantonsstrasse), N._strasse (Gemeindestrasse
1. Klasse) und O._strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse).
b) Auf Grundstück Nr. 003 befindet sich das K._ 1 (u.a. mit ei-
nem L._-Markt im Untergeschoss und einem Möbelgeschäft in den
Obergeschossen). Das Grundstück Nr. 002 ist mit einem dreigeschos-
sigen Gebäude der P._, V._, überbaut, in dem heute einzig der
"Kabelkeller" und Teile des Erdgeschosses noch genutzt sind, und auf
Grundstück Nr. 001 befindet sich eine Autowaschstrasse. Südlich die-
ser Grundstücke besteht auf dem Grundstück Nr. 004 ein grosser as-
phaltierter Parkplatz und unmittelbar westlich davon, auf Grundstück
Nr. 005, ein Q._-Markt. Südlich des Parkplatzes, auf Grundstück
Nr. 006, befindet sich das K._2, in dem u.a. ein Baumarkt und ein
Gartencenter betrieben werden. Zwischen dem K._1 und dem
K._2 liegt das der Wohnzone für viergeschossige Bauten zugeteilte
Grundstück Nr. 007, das mit dem elfgeschossigen "R._-Hochhaus"
aus den 1960er-Jahren überbaut ist. Das Grundstück Nr. 007 und das
nördlich angrenzende Grundstück Nr. 003, auf dem sich das K._1
befindet, liegen innerhalb des Perimeters des Überbauungsplans
"J._" vom 15. August 1971.
M._strasse
N._strasse
O._strasse
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 3/43
c) Der Rechtsvorgänger der F._ und die Stadt Y._ vereinbar-
ten im Sommer des Jahrs 2011 für die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003
und 004 ein Sondernutzungsplanverfahren durchzuführen, um das
K._1 zu ersetzen und das gesamte Areal aufzuwerten. In der Folge
wurde unter Beizug der Stadtbildkommission ein Studienwettbewerb
durchgeführt, aus dem das Projekt "S._" als Sieger hervorging. Das
Siegerprojekt wurde anschliessend weiterentwickelt und zu einem
"Richtprojekt" ausgearbeitet. Weil dieses Projekt die Erstellung von
Gebäuden mit acht Vollgeschossen vorsah, wurde für seine Umset-
zung nicht nur ein Gestaltungsplan erarbeitet, sondern gleichzeitig
auch ein Teilzonenplan, der das Gestaltungsplangebiet der höchst-
möglichen (fünfgeschossigen) Bauklasse (K5A) zuteilte, welche die
Zonenordnung von Y._ kennt. Um den Teilzonenplanperimeter
zweckmässig abgrenzen zu können, wurde in diesen – im Unterschied
zum Gestaltungsplanperimeter – auch das Grundstück Nr. 005 der
I._ einbezogen.
d) In der Folge liess die Planungsbehörde die verschiedenen Er-
lasse beim Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) vor-
prüfen. Mit Bericht vom 29. November 2013 teilte das AREG mit, dass
es keine Einwände gegen den Teilzonenplan habe, sofern dieser mit
einem Gestaltungsplan gekoppelt werde; zudem gewährleiste der Ge-
staltungsplanentwurf nach Ansicht des Hochbauamtes (HBA) im
Grundsatz eine städtebaulich vorzügliche Gesamtüberbauung. Aller-
dings wiesen der Gestaltungsplan und die zugehörigen besonderen
Vorschriften erhebliche Mängel auf, weshalb sie umfassend überar-
beitet werden müssten. Eine Genehmigung für den Gestaltungsplan in
dieser Form könne nicht in Aussicht gestellt werden. Hinzu komme,
dass gemäss dem vorliegenden Verkehrsgutachten Ausbauten am
Strassennetz unumgänglich seien; die Genehmigung von Teilzonen-,
Gestaltungs- und Teilstrassenplan setze somit zusätzlich ein geneh-
migungsfähiges Strassenprojekt voraus.
e) Die Erlasse wurden daraufhin überarbeitet, aber keiner weiteren
Vorprüfung mehr unterzogen. Weil im Gestaltungsplangebiet gemäss
Richtprojekt ein Einkaufszentrum mit einer Verkaufsfläche von mehr
als 7'500 m2 vorgesehen war und das Vorhaben deshalb vom Z._
gemäss Ziff. 80.5 des Anhangs der eidgenössischen Verordnung über
die Umweltverträglichkeitsprüfung (SR 814.011; abgekürzt UVPV) als
UVP-pflichtig beurteilt wurde, wurde am 28. Januar 2014 durch die
T._ ein Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) erstellt.
B.
a) Am 3. März 2014 erliess der Z._ den Teilzonenplan "K._"
(im Folgenden Teilzonenplan). Gemäss Plan sollen die Grundstücke
Nrn. 005, 001, 002, 003 und 004 mit einer Gesamtfläche von
21'970 m2 von der K4B in die K5A umgezont werden. Gemäss Ziff. 2
des Planungsberichts zum Teilzonenplan vom 27. Februar 2014 soll
der Zonenplan nur deswegen geändert werden, um den
Gestaltungsplan erlassen zu können; "die Zonierung sei mit dem
Bauprojekt bzw. dem Gestaltungsplan verknüpft". Das Grundstück
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 4/43
Nr. 005 der I._ werde nur deshalb zusätzlich in den Erlass
einbezogen, um eine zweckmässige Zonenabgrenzung zu erreichen.
b) Ebenfalls am 3. März 2014 erliess der Z._ für die Grundstücke
Nrn. 001, 002, 003 und 004 mit einer Gesamtfläche von 17'809 m2 den
Gestaltungsplan "K._" (im Folgenden Gestaltungsplan) mit
besonderen Vorschriften (besV). Gemäss Erlass sind im Plangebiet
u.a. drei Baubereiche mit jeweils zwei achtgeschossigen Wohn- und
Gewerbebauten (A1 und A3, B1 und B3 sowie C1 und C3)
vorgesehen. Weiter ist die Zufahrt zur mehrgeschossigen Tiefgarage
über die N._strasse geplant.
Ausschnitt Gestaltungsplan "K._"
Nach Art. 3 besV bezweckt der Gestaltungsplan das mit Juryentscheid
vom 29. November 2012 gewählte Projektkonzept "S._"
baurechtlich zu sichern und dessen Umsetzung zu gewährleisten. Es
soll ein Siedlungsschwerpunkt mit publikumsintensiven Einrichtungen
realisiert werden, dessen städtebauliche, architektonische und
landschaftsarchitektonische Qualität besonders hochstehend ist.
Weiter soll die Regelung der Erschliessung und Parkierung
gewährleistet und ein attraktives und durchmischtes Quartierzentrum
mit einem breiten Angebot von unterschiedlichen Gerwerbeflächen
und Wohnungsgrundrissen angestrebt werden. Art. 4 besV sieht für
das Plangebiet eine Ausnützungsziffer (AZ) von 1,68 oder maximal
30'000 m2 vor. Nach Art. 5 Abs. 2 besV dürfen davon höchstens
2'500 m2 als kundenintensive Nutzungen verwirklicht werden. Die
gewerbliche Nutzung, insbesondere jene mit hohem
Publikumsverkehr, ist nach Art. 5 Abs. 1 besV in den Unter-
geschossen, Erdgeschossen und teilweise in den ersten
Obergeschossen anzuordnen. Die erforderlichen Abstellplätze für
Personenwagen sind, mit Ausnahme der im Gestaltungsplan
dargestellten (oberirdischen) Parkierungsflächen, in der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 5/43
unterirdischen Tiefgarage anzuordnen (Art. 12 Abs. 2 besV). Die
Anlieferung der Lastwagen ist dabei im zweiten Untergeschoss
anzuordnen und durch die Tiefgaragenzu- und -wegfahrt zu
erschliessen (Art. 13 Abs. 1 besV).
c) Weiter erliess der Z._ am 3. März 2014 auch den
Teilstrassenplan "Gestaltungsplan K._" (im Folgenden
Teilstrassenplan). Mit diesem sollen das spätere Erstellen von
Gemeindewegen erster und zweiter Klasse in Nord-Süd- sowie West-
Ost-Richtung durch das Plangebiet und die Verlängerung der
bestehenden N._strasse um rund 20 m nach Osten gesichert
werden.
d) Am 3. März 2014 erliess der Z._ zudem die Änderung des
Überbauungsplans "J._" mit besV (im Folgenden Änderung
Überbauungsplan). Gemäss Erlass ist vorgesehen, das neu im
Gestaltungsplan liegende und mit dem K._1 überbaute Grundstück
Nr. 003 aus dem Perimeter des geltenden Überbauungsplans zu
entlassen und dessen besV für den im Planperimeter verbleibenden
Grundstücksteil u.a. so anzupassen, dass die AZ von 0,66 auf 0,99
erhöht wird.
e) Schliesslich beschloss der Z._ am 3. März 2014 auch, den
"zur Genehmigung" vorliegenden UVB, aus dem sich ergebe, dass
sämtliche Umweltvorschriften mit dem Gestaltungsplan eingehalten
werden könnten, öffentlich aufzulegen. Zur Begründung der UVP-
Pflicht führte der Stadtrat aus, im Planperimeter sei ein Einkaufszent-
rum mit einer Verkaufsfläche von mehr als 7'500 m2 vorgesehen, wo-
mit das Vorhaben UVP-pflichtig sei.
C.
a) Teilzonen-, Gestaltungs-, Teilstrassen-, Änderung Überbau-
ungsplan und UVB lagen vom 25. März bis 23. April 2014 öffentlich
auf. Innert Auflagefrist erhoben u.a. B._, Nussbaumen, vertreten
durch Dr. Felix Huber, Rechtsanwalt, Zürich, die C._, vertreten
durch lic.iur. Marcel Landolt, Rechtsanwalt, Jona, die D._, Zürich,
vertreten durch Dr. Christoph Bürgi, Rechtsanwalt, St.Gallen, und
A._ Einsprachen gegen sämtliche Erlasse beim Z._. Weiter erhob
die E._, T._, vertreten durch M.A.HSG Linus Hofmann,
Rechtsanwalt, Y._, Einsprache gegen den Teilzonenplan.
b) In der Folge führte die Planungsbehörde Augenscheine und Ein-
spracheverhandlungen durch.
c) Weil das Verkehrskonzept der U._, vom 23. Juli 2013 (im Fol-
genden 1. Verkehrsgutachten), auf dem auch der UVB beruhte, für die
Projektrealisierung einen Ausbau des Knotens
"M._strasse/N._strasse" verlangte, wurde durch das kantonale
Tiefbauamt (TBA) ein Strassenprojekt erarbeitet, das einen Ausbau
des Strassenknotens vorsah. Gegen den von der Politischen Ge-
meinde Y._ für dieses Projekt zu leistenden Finanzbeitrag wurde im
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 6/43
Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens nach Art. 35 des Strassen-
gesetzes (sGS 732.1; abgekürzt StrG) das Referendum ergriffen. Am
19. März 2017 fand in Y._ eine Volksabstimmung statt, anlässlich
derer das vom Kanton vorgesehene Kantonsstrassenprojekt
"M._strasse" von den Stimmberechtigten abgelehnt wurde.
d) Die Einspracheverhandlungen und die Ablehnung des Knoten-
ausbaus M._strasse/N._strasse führten in weiterer Folge zu An-
passungen am Gestaltungsplan, den besV, dem Planungsbericht und
dem dem UVB zugrundeliegenden 1. Verkehrsgutachten. Die Ände-
rungen betrafen einerseits die vorgesehenen Zufahrten ins Plangebiet
und anderseits eine teilweise Überdachung des zwischen den Baube-
reichen A, B und C vorgesehenen Platzes. Am 4. September 2017 er-
liess der Z._ diese "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K._ mit
besonderen Vorschriften". Die Änderungen am Gestaltungsplan, den
besV und dem Planungsbericht lagen vom 26. Oktober bis 24. Novem-
ber 2017 öffentlich auf. Innert Auflagefrist erhoben wiederum die
C._ und die D._, beide durch ihre jeweiligen Rechtsvertreter,
sowie A._ jeweils separate Einsprachen beim Z._.
e) Mit separaten Beschlüssen vom 19. Februar 2018 wies der
Z._ sämtliche Einsprachen gegen Teilzonen-, Gestaltungs-, Teil-
strassen- und Änderung Überbauungsplan ab. Zur Begründung wurde
u.a. geltend gemacht, die Zonenplanänderung sei aus öffentlichen In-
teressen geboten, um an diesem Ort – wie im kommunalen Richtplan
vorgesehen – einen neuen Siedlungsschwerpunkt mit verdichteter
Nutzung verwirklichen zu können. Der Planperimeter sei zweckmässig
abgegrenzt, weil er ein geschlossenes, von bestehenden Strassen
umgrenztes Gebiet beschlage. Eine Ausdehnung des Planperimeters
Richtung Süden, über die N._strasse hinaus, mache planerisch kei-
nen Sinn. Das Vorhaben mit kundenintensiven Verkaufsflächen von
2'500 m2 und übrigen Verkaufsflächen von 5'500 m2 sei offensichtlich
UVP-pflichtig. Massgebliches Verfahren für die Umweltverträglich-
keitsprüfung (UVP) sei das Gestaltungsplanverfahren, weshalb von
der Grundeigentümerin auch ein UVB eingereicht worden sei. Entge-
gen den Ausführungen in einzelnen Einsprachen hätten sich dessen
Grundlagen während der Dauer der Einspracheverfahren nicht verän-
dert; er sei weiterhin aktuell und habe deshalb auch nicht angepasst
werden müssen. Zwar basiere der UVB noch auf dem 1. Verkehrsgut-
achten, welches inzwischen durch das verkehrstechnische Gutachten
der U2._, Schlussbericht vom 12. Juli 2017 (im Folgenden 2. Ver-
kehrsgutachten), abgelöst und im Rahmen der Auflage der "1. Teilän-
derung des Gestaltungsplans K._ mit besonderen Vorschriften" öf-
fentlich bekannt gemacht worden sei. Aus dem neuen, 2. Verkehrsgut-
achten ergebe sich, dass die Zunahme des Verkehrs – entgegen der
ersten Annahme – nur noch marginal ausfalle und die Erschliessung
damit weiterhin gegeben sei; folglich stehe die geplante Erschliessung
des Plangebiets der Genehmigung des Gestaltungsplans nicht entge-
gen. Der Gestaltungsplan habe auch keine materielle Zonenplanände-
rung zur Folge, weil die AZ lediglich 1,68 betrage und damit der AZ der
K4B (einschliesslich 20 %-Bonus) entspreche. Er stelle vielmehr eine
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 7/43
städtebaulich vorzüglich gestaltete Gesamtüberbauung sicher und
führe nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Nachbarinteres-
sen. Es würden – entgegen der Ansicht der Einsprecher – keine Hoch-
häuser mit über 25 m Höhe geplant. Ob die im Gestaltungsplan ange-
gebene Höhenkote im Bereich des geplanten Platzes zwischen den
Baubereichen A, B und C stimme oder nicht, sei dafür nicht entschei-
dend. Massgebend sei einzig, dass die Gebäudehöhe der sechs acht-
geschossigen Bauten im Rahmen des Baugesuchs nur höchstens
25 m ab Niveaupunkt betragen dürfe, wie es in der Vereinbarung zwi-
schen der Planungsbehörde und der Rekursgegnerin 1 bestimmt wor-
den sei. Aus dem "Schallschutznachweis nach LSV" der U3._, vom
18. September 2013 (im Folgenden Schallschutznachweis) ergebe
sich zwar, dass an Teilen der geplanten westlichen und nördlichen Ge-
bäudefassaden die Immissionsgrenzwerte um bis zu höchstens
4 dB(A) überschritten seien. Dieser Umstand verwundere angesichts
der hohen Verkehrsbelastung der M._strasse aber nicht weiter; ihm
werde im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren noch Beachtung
geschenkt werden müssen. Mit den im UVB und im Schallschutznach-
weis aufgezeigten Massnahmen könnten die umweltschutzrechtlichen
Bestimmungen jedenfalls eingehalten werden.
f) Der Teilzonenplan wurde vom 6. März bis 16. April 2018 dem
fakultativen Referendum unterstellt. Weil dieses ergriffen wurde, fand
am 23. September 2018 eine Volksabstimmung statt, anlässlich derer
der Teilzonenplan mit 4'491 Ja- gegen 3'342 Nein-Stimmen
angenommen wurde. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2018 gab der
Z._ den Einsprechern von der Zustimmung der Bürgerschaft
Kenntnis und eröffnete ihnen die Rekursfrist von vierzehn Tagen.
D.
a)
aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal-
tungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob A._ (im
Folgenden Rekurrent 1) am 12. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1478) beim
Baudepartement mit den Anträgen:
1. Der Beschluss des Stadtrates Y._ vom 19. Februar
2018 (Beschluss Nr. 2018-87) sei in den Ziffern b) 3-5 aufzuheben und der Gestaltungsplan mit besonderen Vorschriften K._, der Teilstrassenplan  K._, die Änderung des Überbauungsplanes J._ und der Umweltverträglichkeitsbericht  K._ seien nicht zu genehmigen bzw. .
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. Mehrwertsteuer).
bb) Der Rekurrent 1 erhob am 3. Oktober 2018 auch gegen den
Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 8/43
den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6370) beim Baudepartement mit
den Anträgen:
1. Der Beschluss des Stadtrates Y._ vom 19. Februar
2018 (Beschluss Nr. 2018-87) sei in der Ziffer a) 1  und der Teilzonenplan K._ sei nicht zu  bzw. aufzuheben.
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. Mehrwertsteuer).
cc) In der beide Rekursverfahren umfassenden Rekursergänzung
vom 20. November 2018 wird zur Begründung geltend gemacht, es
lägen keine wesentlich geänderten Verhältnisse vor. Das Plangebiet
sei erst im Jahr 2011 umgezont worden, weshalb es nicht zulässig sei,
für dieses nur drei Jahre später bereits wieder einen neuen Teilzonen-
plan zu erlassen. Der Gestaltungsplan bewirke eine unzulässige ma-
terielle Zonenplanänderung, wenn in der K5A plötzlich Bauten mit bis
zu 30 m Höhe erstellt werden dürften. Die vorgesehene Überbauung
beeinträchtige die Nachbarinteressen massiv; sie habe insbesondere
negative Auswirkungen auf Wohnhygiene und -qualität, Lärmentwick-
lung, Aussicht und Verkehrssicherheit. Das Plangebiet sei schon
heute über die bestehenden Strassen ungenügend erschlossen; das
zusätzlich zu erwartende Verkehrsaufkommen könne vom bestehen-
den Strassennetz nicht auch noch aufgenommen werden. Im 1. Ver-
kehrsgutachten sei man im Endzustand von einem zu erwartenden
Mehrverkehr von 32 % ausgegangen, im 2. Verkehrsgutachten werde
dieser Wert ohne Begründung auf nur mehr 2,1 % reduziert. Eine
nachvollziehbare Berechnung der künftigen Parkplätze fehle zudem,
was es unmöglich mache, den künftigen Verkehr aus dem Plangebiet
abzuschätzen. Gemäss Schallschutznachweis könnten die Immissi-
onsgrenzwerte an den Nordfassaden der Bauten im Plangebiet nicht
eingehalten werden. Auch die Änderung des Überbauungsplans sei
unrechtmässig; dieser sei im Jahr 1971 erlassen worden, um innerhalb
des Plangebiets die Ausnützung zu verteilen. Neben einem elfge-
schossigen Hochhaus im südlichen Teil des Plangebiets habe man zu
Kompensationszwecken auch einen nur zweigeschossig überbauba-
ren nördlichen Gebietsteil ausgeschieden. Genau dieser Teil mit Min-
dernutzung solle nun aus dem Perimeter des Überbauungsplans J._
entlassen, neu der K5A zugeteilt, anschliessend mit dem Gestaltungs-
plan überlagert und dann achtgeschossig überbaut werden.
b)
aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal-
tungsplan erhob B._ durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurren-
tin 2) am 13. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1509) beim Baudepartement
mit den Anträgen:
1. Es sei auf den Gestaltungsplan K._ zu verzichten;
2. es sei ein Augenschein durchzuführen;
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 9/43
3. alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegner.
Zur Begründung wird ausgeführt, der Gestaltungsplan führe zu einer
materiellen Zonenplanänderung, weil er massiv von der Grundord-
nung abweiche. Er stelle auch keine städtebaulich vorzügliche Ge-
samtüberbauung sicher, sondern solle einzig der Realisierung eines
überdimensionierten, die Nachbarinteressen nicht berücksichtigenden
Vorhabens dienen. Die Überbauung weise zu geringe Gebäudeab-
stände auf und habe zudem übermässige Beschattung und Lärm zur
Folge. Weiter seien das Erschliessungskonzept, mit der Fahrrampe
unmittelbar westlich des Grundstücks der Rekurrentin, und die Er-
schliessung insgesamt ungenügend.
bb) Die Rekurrentin 2 erhob am 22. Oktober 2018 durch ihren Ver-
treter auch gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September
2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6857) beim
Baudepartement mit den Anträgen:
1. Es sei die Genehmigung des Teilzonenplans K._
durch die Stimmberechtigten mittels  vom 23. September 2018 aufzuheben;
2. alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegnerin.
Zur Begründung wird vorgebracht, es lägen keine wesentlich geänder-
ten Verhältnisse vor, die eine Planänderung rechtfertigten. Das Plan-
gebiet sei erst im Jahr 2011 umgezont worden, weshalb es nicht zu-
lässig sei, für dieses nur drei Jahre später bereits wieder einen neuen
Teilzonenplan zu erlassen. Die umliegenden Grundstücke befänden
sich alle in dreigeschossigen Zonenarten; folglich sei die Zuteilung des
Plangebiets zu einer fünfgeschossigen Zone von vornherein plane-
risch unzweckmässig.
c)
aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal-
tungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob die C._
durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurrentin 3) am 14. März 2018
Rekurs (Nr. 18-1550) beim Baudepartement mit den Anträgen:
1. Der Beschluss des Stadtrates Y._ vom 19. Februar
2018 (Beschluss Nr. 2018-87) sei in den Ziffern b) 3-5 aufzuheben und der Gestaltungsplan mit besonderen Vorschriften K._, der Teilstrassenplan  K._, die Änderung des Überbauungsplanes J._ und der Umweltverträglichkeitsbericht  K._ seien nicht zu genehmigen bzw. .
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 10/43
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. Mehrwertsteuer).
bb) Die Rekurrentin 3 erhob am 11. Oktober 2018 auch gegen den
Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen
den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6564) beim Baudepartement mit
den Anträgen:
1. Der Beschluss des Stadtrates Y._ vom 19. Februar
2018 (Beschluss Nr. 2018-87) sei in der Ziffer a) 1  und der Teilzonenplan K._ sei nicht zu  bzw. aufzuheben.
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. Mehrwertsteuer).
cc) In der beide Rekursverfahren umfassenden Rekursergänzung
vom 20. November 2018 wird zur Begründung geltend gemacht, es
lägen keine wesentlich geänderten Verhältnisse vor. Das Plangebiet
sei erst im Jahr 2011 umgezont worden, weshalb es nicht zulässig sei,
für dieses nur drei Jahre später bereits wieder einen neuen Teilzonen-
plan zu erlassen. Rund um das Plangebiet gebe es nur dreigeschos-
sige Bauten; es sei daher nicht einsehbar, weshalb das Plangebiet der
K5A zugeschieden werden solle. Die geplanten Bauten würden sich
nicht in die Umgebung einfügen. Der Gestaltungsplan stelle keine
städtebaulich vorzügliche Überbauung sicher, sondern bewirke viel-
mehr eine materielle Zonenplanänderung, weil in der K5A bis zu 30 m
hohe Bauten erstellt werden könnten; der Erlass nehme zudem keine
Rücksicht auf die Nachbarinteressen. Im Weiteren seien die Erschlies-
sung des Plangebiets, der Teilstrassenplan und das Verkehrskonzept
ungenügend, die Lärmvorschriften würden nicht eingehalten und auch
die Voraussetzungen für die Änderung des Überbauungsplans J._
seien nicht gegeben.
d)
aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal-
tungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob die D._
durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurrentin 4) am 14. März 2018
Rekurs (Nr. 18-1636) beim Baudepartement.
bb) Die Rekurrentin 4 erhob am 16. Oktober 2018 auch gegen den
Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen
den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6738) beim Baudepartement.
cc) In der beide Rekursverfahren umfassenden Rekursergänzung
vom 20. November 2018 werden folgende Anträge gestellt:
1. Der Einspracheentscheid des Stadtrates Y._ vom
19. Februar 2018 (Versand 27. Februar 2018/1.  2018) sei aufzuheben.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 11/43
2. Die folgenden, vom Z._ am 3. März 2014  Erlasse seien aufzuheben:
- Teilzonenplan K._
- Gestaltungsplan K._
- Änderung Überbauungsplan J._
- Teilstrassenplan zum Gestaltungsplan K._
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Zur Begründung wird geltend gemacht, die Rekurrentin sei Eigentü-
merin des Grundstücks Nr. 006 und damit gemäss Dienstbarkeitsver-
trag berechtigt, das gesamte heutige Parkplatz-Grundstück Nr. 004
uneingeschränkt mit zu benützen. Als Dienstbarkeitsberechtigte habe
die Rekurrentin eine miteigentumsähnliche Rechtsposition, die derje-
nigen eines Baurechtsberechtigten ähnlich sei; folglich hätte sie dem
Gestaltungsplan unterschriftlich zustimmen müssen. Nachdem diese
Zustimmung nicht vorliege, könne der Gestaltungsplan von vornherein
nicht genehmigt und umgesetzt werden. Ein Erlass, der infolge entge-
genstehender Dienstbarkeiten nicht umsetzbar sei, sei planerisch un-
zweckmässig. Im Weiteren werde die heutige Erschliessung durch das
Vorhaben erheblich intensiviert; es seien mehr Parkplätze erforderlich
als vorgesehen.
e) Am 16. Oktober 2018 erhob die E._ durch ihren Vertreter (im
Folgenden Rekurrentin 5) gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom
23. September 2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr.
18-6716) beim Baudepartement mit den Anträgen:
1. Der Teilzonenplan K._ sei aufzuheben.
2. Der Beschluss der Bürgerschaft der Politischen  Y._ vom 23.09.2018 betreffend  K._ sei aufzuheben.
3. Der Beschluss Nr. 2018-82 vom 19. Februar 2018 des Stadtrates Y._ sei aufzuheben.
4. Eventualiter sei der Teilzonenplan K._ zur  zurückzuweisen.
5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MWST und Spesen).
Zur Begründung wird ausgeführt, die Abgrenzung des Teilzonenplan-
perimeters sei unzweckmässig. Aus ortsplanerischer Sicht dränge sich
der Einbezug des Grundstücks Nr. 008 der Rekurrentin in das Plange-
biet auf, weil dieses ebenfalls gross sei (13'465 m2) und sich als Sied-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 12/43
lungsschwerpunkt eigne. Das 2. Verkehrsgutachten sei unglaubwür-
dig und werde bestritten; das Plangebiet sei nicht hinreichend er-
schlossen. Es sei erst im Jahr 2011 umgezont worden. Wenn nun nur
drei Jahre später bereits wieder ein neuer Teilzonenplan aufgelegt
werde, verletzte das den Grundsatz der Planbeständigkeit, zumal
keine wesentlich geänderten Verhältnisse vorlägen.
E.
a) In ihren Vernehmlassungen vom 4. Februar 2019 bringt die
Vorinstanz – ohne Antragstellung – zu acht der neun Rekurse vor, das
Plangebiet präsentiere sich heute von einer wenig anspruchsvollen
Seite. Es habe den Charakter eines Vorstadtbereichs, sei vorwiegend
von oberirdischen Autoabstellplätzen geprägt und biete wenig Anreize.
Neu solle das Quartier durch den Erlass des Gestaltungsplans ein ei-
genes Zentrum erhalten und dadurch an Attraktivität und Lebensqua-
lität gewinnen. Die deshalb nötige Zonenplananpassung trage dem
raumplanerischen Kernanliegen der Verdichtung Rechnung; die Um-
zonung sei somit zweckmässig und sachgerecht. Es sei einzelnen Re-
kurrenten zuzustimmen, dass sich das geplante Vorhaben weniger an
der direkten Umgebung orientiere; es beanspruche im Gegenteil ge-
wollt eine gewisse Sonderstellung, weil es einen neuen Siedlungs-
schwerpunkt schaffen solle. Es würden jedoch keine 30 m hohen Bau-
ten ermöglicht; im Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Ja-
nuar 2014, S. 10, Ziff. 2.1, sei festgehalten, dass die Gebäudehöhe
höchstens 25 m ab Niveaupunkt bzw. 16 m ab Höhe der M._strasse
betragen dürfe. Zum Verkehrskonzept wird ausgeführt, es seien im
Lauf des Verfahrens vier verschiedene Verkehrsgutachten erstellt wor-
den, die teilweise auf unterschiedlichen Ausgangslagen und Frage-
stellungen beruhten. Die inzwischen erwartete, nur mehr reduzierte
Verkehrsbelastung resultiere daraus, dass zum einen die im Plange-
biet vorgesehene kundenintensive Verkaufsfläche erheblich verringert
und zum anderen der Wert der Grundbelastung aufgrund neuer Ver-
kehrszahlen nach unten korrigiert worden sei. Weiter belege der
Schallschutznachweis, dass im Baubewilligungsverfahren die lärm-
schutzrechtlichen Vorgaben erfüllt werden könnten.
Einzig in Bezug auf das Rekursverfahren Nr. 18-6738 der Rekurren-
tin 4 beantragt die Vorinstanz, auf den Rekurs nicht einzutreten, weil
die von der Rekurrentin eingereichte Begründung nur den Gestal-
tungs-, nicht aber den Teilzonenplan betreffe.
b) In ihren Vernehmlassungen vom 26. Februar 2019 beantragt die
Rekursgegnerin 1, vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechts-
anwalt, St.Gallen, die Rekurse
- Nrn. 18-1478 und 18-6370 des Rekurrenten 1,
- Nrn. 18-1509 und 18-6857 der Rekurrentin 2,
- Nrn. 18-1550 und 18-6564 der Rekurrentin 3,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 13/43
- Nrn. 18-1636 und 18-6738 der Rekurrentin 4 
- Nr. 18-6716 der Rekurrentin 5
- unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf  sei.
Mit praktisch gleichlautenden Ausführungen wird hinsichtlich der Re-
kurse der Rekurrenten 1 und 3 geltend gemacht, der Rekurrent 1 und
die Rekurrentin 3 seien in den Verfahren Nrn. 18-1478 und 18-6370
sowie 18-6564 nicht rekursberechtigt, weil ihnen die räumliche Nähe
zum Plangebiet fehle; im Verfahren Nr. 18-1550 anerkennt die Rekurs-
gegnerin 1 – wohl versehentlich – die Rekursberechtigung der Rekur-
rentin 3 dagegen ausdrücklich als gegeben. In formeller Hinsicht be-
antragt die Rekursgegnerin 1 weiter – genauso wie bereits die
Vorinstanz –, auf Rekurs Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 nicht einzutre-
ten, weil die von der Rekurrentin eingereichte Begründung nur den
Gestaltungs-, nicht aber den Teilzonenplan betreffe. Aus dem gleichen
Grund verlangt sie auch, auf den Rekurs Nr. 18-1636 der Rekurren-
tin 4 nicht einzutreten, soweit darin die Aufhebung des Teilstrassen-
plans und die Aufhebung der Änderung des Überbauungsplans bean-
tragt werde.
In materieller Hinsicht wird hinsichtlich aller neun Rekurse zusammen-
fassend ausgeführt, die Bürgerschaft der Stadt Y._ habe am
23. September 2018 zugunsten der Teilzonenplanänderung entschie-
den. Gestützt auf diesen Entscheid des Souveräns sei die Nutzungs-
ordnung nun eben zu revidieren, auch wenn diese nur gerade drei
Jahre zuvor erlassen worden sei. Nachdem sie zudem nur ein be-
schränktes Gebiet betreffe und der Planperimeter auch zweckmässig
abgegrenzt sei, greife das Argument der Planbeständigkeit nicht. Die
Vorinstanz sei davon ausgegangen, dass eine Umzonung erfolgen
müsse, damit der gleichzeitig erlassene Gestaltungsplan nicht zu einer
materiellen Zonenplanänderung führe. Die Rekursgegnerin 1 sei der
Ansicht, dass eine solche Aufzonung nicht zwingend erforderlich ge-
wesen wäre, weil der Gestaltungsplan ohnehin nur höhere Häuser zu-
lasse, was mittels Sondernutzungsplan auch in der geltenden K4B zu-
lässig gewesen wäre. Der Gestaltungsplan sei auch inhaltlich nicht zu
beanstanden. Eine vorgängige schriftliche Zustimmung der bloss
dienstbarkeitsberechtigten Rekurrentin 4 zum Plan sei nicht notwendig
gewesen. Das geplante Vorhaben entspreche den Vorgaben des kan-
tonalen Richtplans, der innerhalb des Planperimeters ausdrücklich
publikumsintensive Nutzungen vorsehe. Bei der geplanten Verwirkli-
chung von 170 Wohnungen, kundenintensiven Verkaufsflächen von
2'500 m2 und übrigen Verkaufsflächen von weiteren 5'500 m2 sei diese
Anforderung offensichtlich erfüllt; das Bauvorhaben sei damit von
überörtlicher Bedeutung. Trotzdem nehme der umstrittene Gestal-
tungsplan auf die Interessen der Nachbarn gebührend Rücksicht. Na-
mentlich schaffe er ausgedehnte Freiräume zwischen den geplanten
achtgeschossigen Bauten. Es treffe auch nicht zu, dass 30 m hohe
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 14/43
Gebäude vorgesehen seien; schliesslich seien die maximal zulässigen
Dachkoten im Gestaltungsplan verbindlich festgelegt. Die Erschlies-
sung des Plangebiets sei ausreichend und es gebe kein Verkehrsprob-
lem, weil im Plangebiet genügend Parkmöglichkeiten geschaffen wür-
den und das bestehende Strassennetz hinreichend leistungsfähig sei.
Die umstrittene Überbauung werde auch lärmmässig nicht zu bean-
standen sein; die Prüfung, ob die Lärmgrenzwerte eingehalten seien,
werde allerdings erst im Baubewilligungsverfahren zu erfolgen haben.
c) In seinen Vernehmlassungen vom 26. Juni 2019 zu den neun
Rekursen führt das AREG aus, die umstrittene Quartierentwicklung sei
planerisch sowohl im kommunalen als auch im kantonalen Richtplan
abgestützt. Der kantonale Richtplan bezeichne das Gebiet als Stand-
ort für publikumsintensive Einrichtungen (Koordinationsblatt S 42).
Solche Standorte dienten der Stärkung und dem Erhalt der Ortskerne,
sie stellten die Grundversorgung sicher und seien für die Standortat-
traktivität des Kantons von zentraler Bedeutung. Der kommunale
Richtplan (Koordinationsblatt S 2.5) gebe ebenfalls eine Verdichtung
im Bereich K._ behördenwegleitend vor; namentlich sollten dort die
Zentrumsfunktion gestärkt und der öffentliche Raum aufgewertet wer-
den. Aus diesen Punkten ergebe sich – auch aus kantonaler Sicht –
grundsätzlich ein wesentliches öffentliches Interesse am Erlass des
Teilzonen- und Gestaltungsplans. Bei der Frage der Planbeständigkeit
des noch neuen Zonenplans sei u.a. das Ausmass der beabsichtigten
planerischen Änderungen zu berücksichtigen. Je einschneidender
sich eine Änderung auswirke, desto stärker sei das Interesse der
Nachbarn an der Beständigkeit des Plans zu gewichten. Mit der Zo-
nenplanänderung erfolge eine Aufzonung um eine Bauklasse (K4B in
K5A), was bedeute, dass ein Vollgeschoss mehr erstellt werden dürfe
und die Gebäudehöhe um 1 m und die Firsthöhe um 5 m angehoben
würden. Diese Änderungen seien aus Sicht des AREG für sich allein
nicht erheblich. Zusammen mit dem Gestaltungsplan sei die geplante
Änderung aber auch nicht unbedeutend; sie habe doch eine gewisse
Grösse und die geplante Innenentwicklung zur Zentrumsbildung
strahle auf die Umgebung aus. Zentrumsbildungen von dieser Grösse
könnten bezüglich Dimension bzw. Bauvolumen jedoch nicht zum
Vornherein genau spezifiziert werden. Dazu sei regelmässig eine Ent-
wicklungsplanung erforderlich, die aufzeige, wie eine städtebaulich
vorzügliche Umsetzung aussehe. Zudem müsse auch der Grundei-
gentümer einen solchen Prozess mittragen, da sonst die Realisie-
rungswahrscheinlichkeit zu klein wäre. Für die nun im umstrittenen
Gestaltungsplan als städtebaulich vorzüglich befundenen Dimensio-
nen der geplanten Überbauung sei eine Umzonung des Gebiets erfor-
derlich und auch akzeptierbar.
Teilzonen- und Gestaltungsplan seien am 29. November 2013 vorge-
prüft worden. Insbesondere der Gestaltungsplan habe damals den for-
mellen und materiellen Anforderungen deutlich nicht genügt. Die
Vorinstanz habe den Erlass in der Folge zwar überarbeitet. Der Ge-
staltungsplan und seine besV seien aber nach wie vor unklar und des-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 15/43
halb nicht abschliessend beurteilbar. Eine Genehmigung könne der-
zeit auch deshalb nicht in Aussicht gestellt werden, weil das TBA im
Mitbericht vom 6. Juni 2019 die Auffassung vertrete, die hinreichende
Erschliessung des Plangebiets sei aufgrund der vorliegenden Unterla-
gen und der bislang durchgeführten Verfahren noch nicht gegeben.
d) Das TBA kommt im Mitbericht vom 6. Juni 2019 zusammenge-
fasst zum Ergebnis, dass die vorliegenden Verkehrsgrundlagen klar
aufzeigten, dass die vorgesehenen planerischen Entwicklungen auf
der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht funktionierten. Der aus
dem zu erwartenden Mehrverkehr resultierende Rückstau könne von
der Linksabbiegespur der M._strasse (Ost) in die N._strasse nicht
aufgefangen werden und es sei deshalb mit starken Störungen zwi-
schen dem Linksabbiege- und dem Geradeaus-Fahrstreifen auf der
M._strasse zu rechnen. Um die geplanten Entwicklungen realisieren
zu können, müsse die bestehende Strasseninfrastruktur vorgängig
ausgebaut werden. Ohne Ausbau der Strasseninfrastruktur bringe die
umstrittene Planung eine Verschlechterung der Verkehrssituation am
Knoten M._strasse/N._strasse mit sich.
F.
In der Folge erhielten die Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit, zu den
eingegangenen Vernehmlassungen Stellung zu nehmen.
a)
aa) Der Rekurrent 1 verlangt mit Eingabe vom 28. August 2019 u.a.,
beim Entscheid über die neun Rekurse habe sich das Baudepartement
auch an seinem eigenen Entscheid in Sachen "Rekurse
X2._strasse, Y._" (BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019), zu
orientieren. Im Weiteren rügt er eine Verletzung der
Mitwirkungsgrundsätze, weil die Nachbarschaft in die umstrittene
Planung vor dem Jahr 2014 nie einbezogen worden sei. Die Zahlen in
den verschiedenen Verkehrsgutachten seien geschönt, es solle
deshalb eine Oberexpertise eingeholt werden. Zudem habe die
Bürgerschaft das Kantonsstrassenprojekt "M._strasse" abgelehnt.
Die Planungsbehörde wolle das aber offenbar nicht wahrhaben, weil
sie das abgelehnte Projekt nun im Rahmen der Gesamtabstimmung
"Stadtraum" im November 2019 nochmals unverändert der
Bürgerschaft zur Abstimmung unterbreite.
bb) Der Vertreter der Rekurrentin 3 verweist mit Schreiben vom
30. August 2019 bezüglich der Frage der Planbeständigkeit ebenfalls

## Considerations

auf die Erwägungen des Baudepartementes in BDE Nr. 2/2019 vom
25. Januar 2019 und sieht deshalb die umstrittene Umzonung des
Plangebiets als unmöglich an. Zudem bestätige der Mitbericht des
TBA, dass es an der hinreichenden Erschliessung des Plangebiets
fehle.
cc) Der Vertreter der Rekurrentin 4 bringt mit Eingabe vom
30. August 2019 ebenfalls vor, aufgrund der Vernehmlassung des
AREG und des Mitberichts des TBA sei erstellt, dass der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 16/43
Gestaltungsplan nicht abschliessend beurteilbar und deshalb nicht
genehmigungsfähig sei und die vorhandene Strasseninfrastruktur für
die Erschliessung des Plangebiets nicht ausreiche. Nachdem alle
angefochtenen Erlasse zusammengehörten, müsse ein koordinierter
Rekursentscheid auch sämtliche Erlasse gemeinsam aufheben.
b) Die Vorinstanz macht mit Stellungnahme vom 28. August 2019
zu den Rekursen im Wesentlichen geltend, sie habe – zusammen mit
dem TBA – das Projekt "Stadtraum" entwickelt. Das Konzept sei der
Bevölkerung im Rahmen einer öffentlichen Veranstaltung im März
2018 vorgestellt worden. Das Projekt verfolge die Ziele, den
öffentlichen Verkehr (öV) zu bevorzugen, das Angebot des
Langsamverkehrs zu verbessern, die Sicherheit für die
Verkehrsteilnehmer zu erhöhen und die bestehende Infrastruktur zu
sanieren. Durch dieses Projekt werde nun die vom TBA verlangte
Koordination und Gesamtbetrachtung der Verkehrssituation
sichergestellt. Entgegen der Ansicht des TBA reiche aber die
bestehende Strasseninfrastruktur für die hinreichende Erschliessung
des Plangebiets heute schon aus und sie könnte mit einer
angepassten Steuerung der Lichtsignalanlagen auf der M._strasse
sogar noch verbessert werden.
c) Die Rekursgegnerin 1 bringt mit Stellungnahme vom 30. August
2019 zu den Rekursen vor, dem TBA müsse spätestens seit Erlass
des kantonalen Richtplans bekannt sein, dass sich im Bereich des
Knotens M._strasse/N._strasse ein Standort für publikumsinten-
sive Nutzungen befinde. Selbst wenn nun aber das TBA seine Er-
schliessungspflicht vernachlässigt habe, dürfe sich das nicht zum
Nachteil der Rekursgegnerin 1 auswirken. Die im Mitbericht geäus-
serte Ansicht des TBA, die vorgesehenen planerischen Entwicklungen
funktionierten auf der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht, treffe
allerdings ohnehin nicht zu. Im vorliegend einzig massgebenden Ver-
kehrsgutachten der U2._ vom 14. Dezember 2017, "Zusammenstel-
lung Verkehrsgrundlagen K._, Schlussbericht" (im Folgenden
3. Verkehrsgutachten), das auch dem TBA bekannt sei, kämen die
Gutachter zum Ergebnis, dass am Knoten M._strasse/N._strasse
auch unter Berücksichtigung der geplanten Überbauung überall min-
destens die Verkehrsqualitätsstufe "D" gewährleistet sei, was für die
Erschliessung ausreiche. Nur einzelne Kritikpunkte im Mitbericht des
TBA seien zutreffend, im vorliegenden Planverfahren allerdings nicht
weiter zu beachten, weil diese erst im Rahmen des Baubewilligungs-
verfahrens bereinigt werden müssten.
G.
In der Folge erhielten AREG und TBA nochmals Gelegenheit, sich zu
den eingegangenen Repliken der Beteiligten zu äussern.
a) Das AREG reicht am 24. Oktober 2019 eine Vernehmlassung
ein.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 17/43
b) Im Mitbericht vom 2. Oktober 2019 weist das TBA darauf hin,
dass sich der Kanton seiner Erschliessungspflicht bewusst sei und in-
tensiv an einer Lösung der Kapazitätsengpässe in Y._ arbeite. Des-
halb sei auch ein Kantonsstrassenprojekt für den Knoten
M._strasse/N._strasse vom TBA erarbeitet, von der Bürgerschaft
der Stadt Y._ an der Volksabstimmung vom 19. März 2017 jedoch
abgelehnt worden. Ein weiteres Projekt "Stadtraum" werde der Bür-
gerschaft von Y._ noch im November 2019 zur Abstimmung unter-
breitet. Das TBA sehe es im Übrigen als seine Pflicht an, darauf hin-
zuweisen, falls Bauten und Anlagen, die nach einem Sondernutzungs-
plan grundsätzlich zulässig wären, die Verkehrssicherheit beeinträch-
tigten; schliesslich müsse ein Planerlass in der Folge ja auch baulich
umsetzbar sein. Vorliegend beziehe das 3. Verkehrsgutachten die
noch zu erwartenden baulichen Entwicklungen südlich des umstritte-
nen Plangebiets, die unvermeidlich ebenfalls verkehrliche Auswirkun-
gen auf die N._strasse zur Folge hätten, nicht mehr mit ein. Im Stu-
dienauftrag für das Projekt "Stadtraum" vom 5. Januar 2012, das in
Zusammenarbeit mit dem TBA ausgearbeitet worden sei, und im
1. Verkehrsgutachten sei dieser zusätzlich zu erwartende Verkehr
noch berücksichtigt und auf seiner Basis auch das Ausbauprojekt für
den Knoten M._strasse/N._strasse ausgearbeitet worden, wel-
ches inzwischen von der Bürgerschaft von Y._ aber abgelehnt wor-
den sei. Wären nebst der Reduktion der kundenintensiven Verkaufs-
flächen im Plangebiet auf 2'500 m2 und der damit verbundenen, gross-
zügig geschätzten Verkehrsreduktion die weiteren, ursprünglichen Pa-
rameter im 3. Verkehrsgutachten beibehalten worden, sei ein Ausbau
des Knotens M._strasse/N._strasse nach wie vor unausweich-
lich. Das TBA weist weiter darauf hin, dass das 3. Verkehrsgutachten
ihm zwar zur Kenntnis, aber nie zur Beurteilung vorgelegt worden sei.
Dies wahrscheinlich deshalb, weil sich das TBA von Beginn weg äus-
serst kritisch zu diesem 3. Verkehrsgutachten gestellt habe. Nebst an-
deren, nicht überprüften Aussagen im Gutachten, halte das TBA noch-
mals fest, dass eine Steuerungsanpassung der Lichtsignalanlage am
Einzelknoten M._strasse/N._strasse nicht umsetzbar sei. Es
handle sich um ein Liniendosierungssystem; alle Knotensteuerungs-
geräte auf der ganzen Strasse kommunizierten miteinander und stell-
ten einen geregelten Verkehrsfluss auf der gesamten Achse sicher.
Der vorgeschlagene Eingriff in die Steuerung eines Einzelknotens
würde unweigerlich zu Störungseffekten an mehreren anderen Knoten
auf der M._strasse führen.
H.
Mit Eingabe vom 22. November 2019 teilt die Vorinstanz mit, dass die
Stimmbürger von Y._ anlässlich der Volksabstimmung vom 17. No-
vember 2019 auch das Strassenprojekt "Stadtraum" abgelehnt hätten.
Folglich liege für die in den Rekursverfahren umstrittenen Strassen
weiter kein Ausbauprojekt vor. Trotzdem halte man an der in den Ein-
spracheentscheiden vertretenen Auffassung fest, dass die Erschlies-
sung des umstrittenen Plangebiets bereits heute gegeben sei.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 18/43
I.
a) Der Rekurrent 1 reicht am 20. September und 28. November
2019, der Vertreter der Rekurrentin 4 am 29. November 2019 und der
Vertreter der Rekursgegnerin 1 am 29. November 2019 jeweils eine
weitere Eingabe ein.
b) Mit Eingabe vom 19. Dezember 2019 teilt der Vertreter der Re-
kursgegnerin 1 der Rechtsabteilung mit, dass diese für den inzwischen
verstorbenen Hans Nef, X._, in die Rekursverfahren eintrete und
keine Verzögerung bei der Behandlung der Rekurse wünsche.
J.
a) Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 ersucht der Vertreter der Re-
kursgegnerin 1 um eine Sistierung der Rekursverfahren.
b) Zu diesem Sistierungsgesuch nehmen die Rekurrentin 3 mit
Eingabe vom 26. Mai 2020, Rekurrent 1 und Rekurrentin 5 am 27. Mai
2020 sowie Rekurrentin 4 am 8. Juni 2020 Stellung. Von der Rekur-
rentin 2 und der Vorinstanz gingen zum Sistierungsbegehren keine
Stellungnahmen ein.
Erwägungen
1.
1.1 Die neun Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zu-
sammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen
auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen
und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (GVP 1972 Nr. 30).
1.2 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.3 Die Fristerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 VRP sind erfüllt.
1.4 Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 4. Feb-
ruar 2019, auf den Rekurs Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 gegen den
Teilzonenplan sei nicht einzutreten, weil sich die von der Rekurrentin 4
eingereichte Rekursbegründung nur mit dem Gestaltungs-, nicht aber
mit dem Teilzonenplan befasse. Die Rekursgegnerin 1 beantragt mit
Vernehmlassung vom 26. Februar 2019 ebenfalls, auf den Rekurs
Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 gegen den Teilzonenplan sei mangels
Begründung nicht einzutreten; aus dem gleichen Grund verlangt sie,
auch auf den Rekurs Nr. 18-1636 der Rekurrentin 4 nicht einzutreten,
soweit darin die Aufhebung des Teilstrassenplans und die Aufhebung
der Änderung des Überbauungsplans beantragt werde.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 19/43
1.4.1 Nach Art. 48 Abs. 1 VRP trifft den Rekurrenten eine Begrün-
dungspflicht. An die Qualität und die Ausgestaltung der Rekursbegrün-
dung dürfen zwar keine grossen Anforderungen gestellt werden. Nach
der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes ist von einer Rekurs-
begründung aber zu erwarten, dass sie sich mit dem angefochtenen
Entscheid auseinandersetzt. Eine Begründung ist deshalb nur dann
als ausreichend zu werten, wenn Argumente vorgebracht werden,
nach denen ein Entscheid oder eine Verfügung auf einer fehlerhaften
Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung beruht. Wenn sich
die Vorbringen demgegenüber nicht auf den angefochtenen Entscheid
bzw. dessen Motive beziehen, genügt die Begründung den Anforde-
rungen nicht (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 921 f.). Entsprechend hat sich ein Re-
kurs zumindest in den Grundzügen zu den tatsächlichen und rechtli-
chen Mängeln des angefochtenen Entscheids zu äussern (GVP 2011
Nr. 110; BDE Nr. 5/2013 vom 31. Januar 2013 Erw. 1.3).
1.4.2 Der Vertreter der Rekurrentin 4 beantragt in seiner Rekursbe-
gründung vom 20. November 2018 die Aufhebung aller von der
Vorinstanz am 4. März 2014 beschlossenen Planerlasse. In der Re-
kursbegründung beschäftigt er sich indessen tatsächlich einzig mit
dem Gestaltungsplan, den er angesichts der seines Erachtens fehlen-
den Zustimmung der Rekurrentin 4 und infolge entgegenstehender
Dienstbarkeiten als nicht umsetzbar und damit als planerisch un-
zweckmässig betrachtet. Im Weiteren beanstandet er aber auch die
Erschliessung des Plangebiets, die durch das gemäss Gestaltungs-
plan zulässige Vorhaben erheblich intensiviert werde, und die zu ge-
ringe Anzahl vorgesehener Parkplätze. In seiner Eingabe vom 30. Au-
gust 2019 führt der Vertreter der Rekurrentin 4 weiter aus, aufgrund
der Vernehmlassung des AREG und des Mitberichts des TBA sei nun
erstellt, dass der Gestaltungsplan nicht abschliessend beurteilbar und
deshalb nicht genehmigungsfähig sei und zudem auch die vorhandene
Strasseninfrastruktur für die Erschliessung des Plangebiets nicht aus-
reiche. In Bezug auf die ihm von der Vorinstanz und der Rekursgeg-
nerin 1 in deren Vernehmlassungen vorgeworfene mangelhafte Re-
kursbegründung bringt er vor, nachdem alle angefochtenen Erlasse
zusammengehörten, müsse ein koordinierter Rekursentscheid auch
sämtliche Erlasse gemeinsam aufheben; folglich brauche es nicht zu
jedem einzelnen Planerlass eine separate Rekursbegründung. Dieser
Argumentation des Vertreters der Rekurrentin 4 ist beizupflichten. Aus
der im Sachverhalt dargestellten Entstehungsgeschichte der ange-
fochtenen Planerlasse ergibt sich zweifelsfrei, dass alle aufgelegten
Pläne zusammen eine untrennbare Einheit bilden. Wenn also der Ge-
staltungsplan als eigentlicher Auslöser aller vorliegend zu beurteilen-
den Planverfahren aufgehoben werden müsste, folgten die anderen
angefochtenen Erlasse automatisch seinem Schicksal. Somit ist es
nicht zu beanstanden, wenn sich die Rekurrentin 4 in ihrer Rekursbe-
gründung nur mit dem Haupterlass, dem Gestaltungsplan als solchem,
beschäftigt, neben dessen Aufhebung aber – wenn auch ohne eigen-
ständige Begründung – auch diejenige der anderen Planerlasse be-
gehrt.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 20/43
1.4.3 Die Formerfordernisse von Art. 48 VRP sind damit ebenfalls ge-
geben.
1.5 Im Weiteren ist die Rekursberechtigung umstritten. Die Rekurs-
gegnerin 1 ist der Auffassung, Rekurrent 1 und Rekurrentin 3 seien
aufgrund ihrer fehlenden räumlichen Nähe zum Plangebiet nicht re-
kursberechtigt. Die betroffenen Rekurrenten machen demgegenüber
geltend, bei einem Abstand zum Plangebiet von unter 100 m sei die
Legitimation von Nachbarn grundsätzlich immer zu bejahen. Nachdem
sie zudem direkte Sichtverbindung zum Plangebiet hätten und die dort
vorgesehene überdimensionierte Überbauung erheblich mehr Verkehr
auf der M._strasse und damit auch Lärm für ihre Grundstücke ge-
neriere, seien sie von den umstrittenen Erlassen mehr betroffen als
Dritte.
1.5.1 Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung eines Rekurses be-
rechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des
Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Schutzwür-
dig ist es, wenn der Betroffene rechtlich geschützte Interessen geltend
macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine tatsächli-
che Interessenlage mehr berührt als irgendeinen Dritten oder die All-
gemeinheit (GEISSER/ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Praxiskom-
mentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gal-
len 2020, Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI, a.a.O, Rz. 390 mit Hinweisen).
Nicht entscheidwesentlich ist, ob der Beschwerdeführer zum Bau-
grundstück direkten Sichtkontakt hat (VerwGE B 2009/25 vom 15. Ok-
tober 2009 Erw. 1.2, VerwGE B 2009/219 vom 24. August 2010
Erw. 3.2.2). Das schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nut-
zen, den ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in sei-
ner rechtlichen oder tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Ab-
wendung materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, den ein Be-
stand der angefochtenen Verfügung oder des Entscheids mit sich brin-
gen würde (GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI,
a.a.O., Rz. 391; Urteil des Bundesgerichtes 1C_236/2010 vom 16. Juli
2010 Erw. 1.3 ff.).
1.5.2 Ein wesentliches Kriterium für die Beurteilung der Beschwerde-
befugnis eines Nachbarn ist die räumliche Nähe seines Grundstücks
zum umstrittenen Bauvorhaben. Die räumliche Beziehung ist insbe-
sondere dann gegeben, wenn sie eine Beeinträchtigung des Nachbar-
grundstücks nicht ausschliesst (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 414). Das
Beschwerderecht wird grundsätzlich anerkannt, wenn die Liegen-
schaft des Nachbarn unmittelbar an das Baugrundstück angrenzt oder
allenfalls nur durch einen Verkehrsträger davon getrennt wird. Dies gilt
grundsätzlich auch bei Nachbarn bis im Abstand von etwa 100 m; bei
grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der
konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden (BGE 140 II 214
Erw. 2.3; GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 22). Daneben wird eine be-
sondere Betroffenheit in Fällen bejaht, in denen von einer Anlage aus
mit Sicherheit oder mit grosser Wahrscheinlichkeit Immissionen auf
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 21/43
Nachbargrundstücke ausgehen oder die Anlage einen besonderen
Gefahrenherd darstellt und die Anwohner dabei einem besonderen Ri-
siko ausgesetzt sind (Urteil des Bundesgerichtes 1C_40/2010 vom
9. März 2010 Erw. 2.3 mit Hinweisen, Urteil des Bundesgerichtes
1C_340/2007 vom 28. Januar 2008 Erw. 2.2 mit Hinweisen). Bei die-
sen Abstandsangaben handelt es sich allerdings um keine verbindli-
chen absoluten Werte. Es ist vielmehr eine Würdigung aller rechtlich
erheblichen Sachverhaltselemente vorzunehmen.
1.5.3 Vorliegend haben der Rekurrent 1 und die Rekurrentin 3 keinen
direkten Anstoss an das Plangebiet. Das Grundstück Nr. 009 der Re-
kurrentin 3 liegt – getrennt durch den M2._weg, Drittgrundstücke in
der Grösse einer weiteren Bautiefe und die M._strasse – allerdings
nur etwa 60 m nördlich des Plangebiets. Die Stockwerkeigentumsein-
heit des Rekurrenten 1 befindet sich ebenfalls auf dem Grundstück der
Rekurrentin 3 und damit nicht viel weiter vom Plangebiet entfernt. Re-
kurrent 1 und Rekurrentin 3 verfügen damit aufgrund der Nähe ihres
Grundstücks bzw. der Stockwerkseigentumseinheit zum Plangebiet
und des Umstands, dass diese an der vom Mehrverkehr aus dem
Plangebiet betroffenen M._strasse liegen, über die für die Bejahung
der Rekursberechtigung erforderliche räumlich enge Beziehung; sie
sind durch die geplanten Bauten unmittelbar und in höherem Ausmass
als die Allgemeinheit in eigenen Interessen betroffen. Ihre Rekurslegi-
timation ist damit – entgegen der Ansicht der Rekursgegnerin 1 – ge-
geben.
1.6 Die Rekursberechtigung der Rekurrentinnen 2, 4 und 5 ist unbe-
stritten; somit ist im Folgenden auf alle neun Rekurse einzutreten.
2.
Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 ersucht der Vertreter der Rekursgeg-
nerin 1 um eine Sistierung der Rekursverfahren, weil er die Mitteilung
erhalten habe, dass das TBA den Knoten M._strasse/N._strasse
nochmals überprüfen und ein reduziertes Strassenprojekt erarbeiten
werde. Zudem werde immer noch versucht, mit den verschiedenen
Rekurrenten bzw. Rekurrentinnen eine einvernehmliche Lösung zu er-
zielen. Während die Rekurrentin 5 dem Sistierungsgesuch mit Ein-
gabe vom 27. Mai 2020 zustimmt, wenden sich der Rekurrent 1 und
die Rekurrentinnen 3 und 4 mit Schreiben vom 26. und 27. Mai bzw.
8. Juni 2020 ausdrücklich gegen eine Sistierung der Rekursverfahren.
2.1 Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer
möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher
einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz-
lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist,
dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver-
fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge-
boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva-
ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 1093).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 22/43
2.2 Eine Sistierung ist somit u.a. dann begründet, wenn das Ergeb-
nis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens abhängt oder
wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem anderen Verfah-
ren besteht. In den vorliegend zu beurteilenden Rekursen stellen sich
eine Vielzahl an unterschiedlichen Rechtsfragen. Die Leistungsfähig-
keit des umstrittenen Knotens M._strasse/N._strasse ist zwar
eine davon, aber diese Frage ist – wie die folgenden Erwägungen zei-
gen werden – nicht von entscheidender Bedeutung für den Ausgang
der Rekursverfahren. Nachdem sich auch die Mehrzahl der Rekurren-
ten ausdrücklich gegen eine Sistierung wenden und nichts von angeb-
lichen Vergleichsverhandlungen mit der Rekursgegnerin 1 wissen, ist
kein Grund ersichtlich, der eine Sistierung der Rekursverfahren recht-
fertigte. Das Begehren um Sistierung ist deshalb anzuweisen.
3.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-
gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a
PBG). Gemäss Art. 174 PBG wird indessen auf Nutzungspläne, die
wie die vorliegenden bereits bei Vollzugsbeginn des PBG nach Art. 29
BauG öffentlich aufgelegen sind, das bisherige Recht – mithin Bauge-
setz und kommunales Baureglement – weiter angewendet.
4.
Nach Art. 46 Abs. 1 VRP können mit Rekurs alle Mängel der ange-
fochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids geltend ge-
macht werden, besonders die Unzuständigkeit der erlassenden Be-
hörde, der Verstoss gegen wesentliche Form- und Verfahrensvor-
schriften, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver-
halts sowie die Rechtswidrigkeit und die Unangemessenheit des In-
halts der Verfügung oder des Entscheids. Für das Rekursverfahren gilt
aufgrund dieser Bestimmung grundsätzlich das Rügeprinzip, gleich-
zeitig folgt aus Art. 46 Abs. 1 VRP aber auch eine umfassende Über-
prüfungsbefugnis und -pflicht der Rekursinstanz. In allen vorliegend zu
beurteilenden Rekursen wird die Umweltverträglichkeit des nach den
angefochtenen Planerlassen zulässigen Bauvorhabens, insbesondere
bezüglich Lärm, Erschliessung und Grundwasser, (zumindest sinnge-
mäss) bestritten.
4.1 Gemäss Art. 10a Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umwelt-
schutz (SR 814.01; abgekürzt USG) prüft eine Behörde, bevor sie über
die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet,
möglichst frühzeitig die Umweltverträglichkeit. Wer eine Anlage, die
der UVP untersteht, planen, errichten oder ändern will, muss der zu-
ständigen Behörde einen UVB unterbreiten. Dieser bildet die Grund-
lage der UVP (Art. 10b Abs. 1 USG). Der Bericht enthält alle Angaben,
die zur Prüfung des Vorhabens nach den Vorschriften über den Schutz
der Umwelt nötig sind. Er wird nach den Richtlinien der Umweltschutz-
fachstellen erstellt (Art. 10b Abs. 2 USG). Zur Vorbereitung des Be-
richts wird eine Voruntersuchung durchgeführt. Werden in der Vorun-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 23/43
tersuchung die Auswirkungen auf die Umwelt und die Umweltschutz-
massnahmen abschliessend ermittelt, so gelten die Ergebnisse der
Voruntersuchung als Bericht (Art. 10b Abs. 3 USG). Die zuständige
Behörde kann Auskünfte oder ergänzende Abklärungen verlangen.
Sie kann Gutachten erstellen lassen; vorher gibt sie den Interessierten
Gelegenheit zur Stellungnahme (Art. 10b Abs. 4 USG). Die Umwelt-
schutzfachstellen beurteilen die Voruntersuchung und den Bericht und
beantragen der für den Entscheid zuständigen Behörde die zu treffen-
den Massnahmen (Art. 10c Abs. 1 USG). Der Bericht und die Ergeb-
nisse der UVP können von jedermann eingesehen werden, soweit
nicht überwiegende private oder öffentliche Interessen die Geheimhal-
tung erfordern (Art. 10d Abs. 1 USG).
4.2 In Ausführung dieser bundesgesetzlichen Vorgaben ist gemäss
Art. 1 UVPV die Errichtung neuer Anlagen, die im Anhang der Verord-
nung aufgeführt sind, der UVP nach Art. 10a USG (Prüfung) unter-
stellt. Bei der Prüfung wird nach Art. 3 Abs. 1 UVPV festgestellt, ob
das Projekt den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht.
Dazu gehören das USG und die Vorschriften, die den Natur- und Hei-
matschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walder-
haltung, die Jagd, die Fischerei und die Gentechnik betreffen. Gemäss
Art. 3 Abs. 2 UVPV bildet das Ergebnis der Prüfung eine Grundlage
für den Entscheid über die Bewilligung, Genehmigung oder Konzessi-
onierung des Vorhabens im massgeblichen Verfahren (Art. 5 UVPV)
sowie für weitere Bewilligungen zum Schutz der Umwelt (Art. 21
UVPV). Nach Art. 5 Abs. 1 UVPV wird die Prüfung von der Behörde
durchgeführt, die im Rahmen eines Bewilligungs-, Genehmigungs-
oder Konzessionsverfahrens über das Projekt entscheidet (zuständige
Behörde). Soweit – wie vorliegend – das massgebliche Verfahren im
Anhang nicht bestimmt ist, wird es durch das kantonale Recht bezeich-
net. Die Kantone wählen dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und
umfassende Prüfung ermöglicht. Sehen die Kantone für bestimmte
Anlagen eine Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung) vor,
gilt diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende
Prüfung ermöglicht (Art. 5 Abs. 3 UVPV). Nach Art. 7 UVPV muss, wer
eine Anlage errichten oder ändern will, die nach dieser Verordnung
geprüft werden muss, bei der Projektierung einen UVB über die Aus-
wirkungen der Anlage auf die Umwelt (Bericht) erstellen. Der Gesuch-
steller erarbeitet eine Voruntersuchung, die aufzeigt, welche Auswir-
kungen der Anlage die Umwelt voraussichtlich belasten können (Art. 8
Abs. 1 Bst. a UVPV) und ein Pflichtenheft, das aufzeigt, welche Um-
weltauswirkungen der Anlage im Bericht untersucht werden müssen,
und das die vorgesehenen Untersuchungsmethoden sowie den örtli-
chen und zeitlichen Rahmen für die Untersuchungen nennt (Art. 8
Abs. 1 Bst. b UVPV). Der Gesuchsteller legt der zuständigen Behörde
Voruntersuchung und Pflichtenheft vor. Diese leitet die Unterlagen an
die Umweltschutzfachstelle (gemäss Art. 12 UVPV) weiter, welche
dazu Stellung nimmt und den Gesuchsteller berät (Art. 8 Abs. 2
UVPV). Werden in der Voruntersuchung die Auswirkungen des Vorha-
bens auf die Umwelt und die Umweltschutzmassnahmen abschlies-
send ermittelt und dargestellt, so gilt die Voruntersuchung als Bericht
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 24/43
(Art. 8a Abs. 1 UVPV). Der Gesuchsteller muss den Bericht zusam-
men mit den Unterlagen bei der Einleitung des massgeblichen Verfah-
rens der zuständigen Behörde einreichen (Art. 11 UVPV). Gemäss
Art. 13 Abs. 1 UVPV untersucht die Umweltschutzfachstelle anhand
der Richtlinien, ob die für die Prüfung erforderlichen Angaben im Be-
richt vollständig und richtig sind. Stellt sie Mängel fest, so beantragt
sie der zuständigen Behörde, vom Gesuchsteller ergänzende Abklä-
rungen zu verlangen oder Experten beizuziehen (Art. 13 Abs. 2
UVPV). Sie beurteilt, ob die geplante Anlage den Vorschriften über den
Schutz der Umwelt (Art. 3 UVPV) entspricht (Art. 13 Abs. 3 UVPV).
Anschliessend teilt die Umweltschutzfachstelle das Ergebnis ihrer Be-
urteilung der zuständigen Behörde mit; wenn nötig beantragt sie Auf-
lagen und Bedingungen (Art. 13 Abs. 4 UVPV). Nach Art. 17 UVPV
stützt sich die zuständige Behörde bei der Prüfung u.a. auf den Bericht
(Bst. a), die Beurteilung des Berichts durch die Umweltschutzfach-
stelle (Bst. c) und die Anträge der Umweltschutzfachstelle (Bst. d), Er-
gebnisse allfälliger eigener oder von Experten durchgeführter Abklä-
rungen (Bst. e) und allfällige Stellungnahmen von weiteren Personen,
Kommissionen, Organisationen oder Behörden, soweit sie als Grund-
lage für die Prüfung dienen (Bst. f). Die zuständige Behörde prüft, ob
das Vorhaben den Vorschriften über den Schutz der Umwelt (Art. 3
UVPV) entspricht (Art. 18 Abs. 1 UVPV). Entspricht das Projekt diesen
Vorschriften nicht, so klärt sie ab, ob es mit Auflagen oder Bedingun-
gen bewilligt werden kann (Art. 18 Abs. 2 UVPV). Nach Art. 19 UVPV
berücksichtigt die zuständige Behörde die Ergebnisse der Prüfung bei
ihrem Entscheid über das Gesuch im massgeblichen Verfahren. Nach
Art. 20 Abs. 1 UVPV gibt die zuständige Behörde bekannt, wo der Be-
richt, die Beurteilung der Umweltschutzfachstelle, die Ergebnisse einer
allfälligen Anhörung des BAFU sowie der Entscheid, soweit er die Er-
gebnisse der Prüfung betrifft, eingesehen werden können. Diese Un-
terlagen können während 30 Tagen eingesehen werden (Art. 20
Abs. 2 UVPV).
4.3 Nach Art. 2 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur eidgenössi-
schen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.1; abgekürzt EG-USG)
vollzieht die kantonale Umweltschutzfachstelle die eidgenössische
Umweltschutzgesetzgebung, soweit keine besonderen Vorschriften
gelten. Das Amt für Umwelt (AFU) ist gemäss Art. 1 der Verordnung
zum Einführungsgesetz zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzge-
bung (sGS 672.11; abgekürzt V zum EG-USG) die kantonale Umwelt-
schutzfachstelle. Das AFU holt vor Abgabe der Gesamtbeurteilung die
Stellungnahme anderer kantonaler Stellen ein, welche die Vorschriften
über den Schutz der Umwelt vollziehen (Art. 11 Abs. 1 V zum EG-
USG).
4.4 Nach dem Anhang zur UVPV unterstehen namentlich Einkaufs-
zentren und Fachmärkte mit einer Verkaufsfläche von mehr als
7'500 m2 (Ziff. 80.5 Anhang UVPV) der UVP-Pflicht. Vorliegend ist un-
bestritten, dass das im Gestaltungsplanperimeter vorgesehene Bau-
vorhaben UVP-pflichtig ist, weshalb von der Rekursgegnerin 1 auch
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 25/43
die Erstellung eines UVB veranlasst wurde. Nachdem mit dem ange-
fochtenen Gestaltungsplan ein Sondernutzungsplan vorliegt, hat die
Vorinstanz in den Einspracheentscheiden vom 19. Februar 2018 das
Gestaltungsplanverfahren zu Recht als das für die UVP massgebliche
Verfahren im Sinn von Art. 5 Abs. 3 UVPV bestimmt. Folglich ist die
Vorinstanz nach Art. 15, 16 Abs. 1 und 19 EG-USG auch für die Prü-
fung der Umweltverträglichkeit im Gestaltungsplanverfahren und de-
ren Bekanntmachung im kantonalen Amtsblatt und im amtlichen Pub-
likationsorgan der politischen Gemeinde zuständig.
4.5 Im UVB vom 28. Januar 2014 wird unter Ziff. 1.3 ausgeführt,
dass – weil das Projekt erst bis zur Stufe Richtprojekt/Gestaltungsplan
entwickelt worden sei – noch nicht alle Auswirkungen im Detail unter-
sucht worden seien. Für die Umweltbereiche Luft und Lärm seien mit
der kantonalen Umweltschutzfachstelle Telefonate zur Klärung des
Untersuchungsrahmens geführt worden. Der UVB sei als abschlies-
sende Voruntersuchung nach Art. 10b Abs. 3 USG und damit als UVB
zu verstehen. Die Vorinstanz fasste am 3. März 2014 – zusammen mit
dem Erlass der angefochtenen Nutzungspläne – den Beschluss, den
"zur Genehmigung" vorliegenden UVB, aus dem sich ergebe, dass
sämtliche Umweltvorschriften mit dem Gestaltungsplan eingehalten
werden könnten, öffentlich aufzulegen.
4.6 Dieses Vorgehen der Rekursgegnerin 1 und der Vorinstanz ver-
mag den gesetzlichen Anforderungen an den Ablauf einer UVP nicht
annähernd zu genügen. Zwar trifft es zu, dass – wenn in der Vorunter-
suchung die Auswirkungen auf die Umwelt und die Umweltschutz-
massnahmen abschliessend ermittelt werden – die Ergebnisse der
Voruntersuchung als Bericht gelten können (Art. 10b Abs. 3 USG und
Art. 8a Abs. 1 UVPV). Dieser Bericht wurde aber zum einen von der
Rekursgegnerin 1 ohne Beizug der kantonalen Umweltschutzfach-
stelle erstellt und allein der Vorinstanz übermittelt. Diese wiederum un-
terliess es bis heute, den Bericht an die kantonale Umweltschutzfach-
stelle weiterzuleiten, weshalb letztere bisher nicht beurteilen konnte,
ob die für die Prüfung erforderlichen Angaben im Bericht vollständig
und richtig sind, und ob die geplanten Anlagen den Vorschriften über
den Schutz der Umwelt entsprechen (Art. 13 Abs. 3 UVPV). Weil die
kantonale Umweltschutzfachstelle noch keine Prüfung vornehmen
konnte, war sie auch nicht in der Lage, ihre Beurteilung der Vorinstanz
mitzuteilen, wie das nach Art. 13 Abs. 4 UVPV geboten gewesen
wäre. In der Folge unterliess es die Vorinstanz weiter, den UVB wäh-
rend des Einspracheverfahrens zu prüfen und über die Umweltverträg-
lichkeit zu entscheiden. Der (ungeprüfte) UVB wurde einzig gemein-
sam mit den angefochtenen Erlassen vom 25. März bis 23. April 2014
öffentlich aufgelegt, ein Entscheid über die Umweltverträglichkeit un-
terblieb in der Folge allerdings. Die Vorinstanz begnügte sich als Ab-
schluss des Einspracheverfahrens damit, über die Einsprachen zu ent-
scheiden, die zwingend gebotene UVP dagegen ging offenbar völlig
vergessen. Somit ergibt sich abschliessend, dass das gemäss ange-
fochtenem Gestaltungsplan mögliche Vorhaben zwar unbestritten
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 26/43
UVP-pflichtig ist, die Prüfung des UVB und der Entscheid über die Um-
weltverträglichkeit im massbeglichen Verfahren jedoch unterblieben
sind. Folglich hat die Vorinstanz in schwerwiegender Weise gegen die
Verfahrensbestimmungen für die UVP verstossen.
4.7 Bei unterbliebener oder unvollständiger bzw. fehlerhafter UVP
ist im Verfahren der Anfechtung einer (noch nicht rechtskräftigen) Be-
willigung vom Grundsatz der Aufhebung der Bewilligung auszugehen,
sofern aufgrund der vorliegenden Informationen die Bewilligungsfähig-
keit nicht erstellt ist (Urteil des Bundesgerichtes 1C_291/2018 vom
3. Juli 2019 Erw. 7). Im Planverfahren ist es bei unterbliebener oder
unvollständiger bzw. fehlerhafter UVP dagegen möglich, nur den den
Planerlass betreffenden Einspracheentscheid aufzuheben und die An-
gelegenheit zur nachträglichen Prüfung und zum Entscheid über die
Umweltverträglichkeit an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dieses Vor-
gehen ist indessen in der vorliegend zu beurteilenden Streitsache nicht
praktikabel, weil die angefochtenen Erlasse – wie die nachfolgenden
Erwägungen zeigen – an einer Vielzahl von weiteren Mängeln leiden
und deshalb allesamt aufgehoben werden müssen.
5.
Alle Rekurrenten rügen, mit dem Erlass des Teilzonenplans, nur rund
drei Jahre nach der letzten Gesamtrevision der Ortsplanung, werde
gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit verstossen. Die
Vorinstanz macht demgegenüber geltend, die geplante
Zonenplanänderung liege im öffentlichen Interesse, weil die
gewünschte städtebauliche Aufwertung im Gebiet ohne die Aufzonung
nicht realisiert werden könne. Ergänzend erblickt die
Rekursgegnerin 1 geänderte Verhältnisse im inzwischen geänderten
Volkswillen, der sich aus dem Bürgerschaftsentscheid vom
23. September 2018 ergebe. Das AREG ist der Ansicht, der
kommunale Richtplan gebe eine Verdichtung im Bereich K._
behördenwegleitend vor. Zentrumsbildungen dieser Grösse könnten
bezüglich Bauvolumen nicht zum Vornherein genau geplant werden.
Dazu sei regelmässig eine Entwicklungsplanung erforderlich, die
aufzeige, wie eine städtebaulich vorzügliche Umsetzung aussehe.
Nachdem diese nun vorliege, sei die Umzonung des Gebiets nicht zu
beanstanden.
5.1 Nach Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) werden Nutzungspläne
überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse
erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur
erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Anderseits sind
Pläne änderbar, weil dem Grundeigentümer kein Anspruch auf
dauernden Verbleib seines Lands in derselben Zone zukommt und
Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht
werden müssen. Für die Frage, ob die Änderung der Verhältnisse
erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an der Planänderung
besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung
u.a. der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 27/43
Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren
Begründung. Je neuer ein Zonenplan ist, desto mehr darf mit seiner
Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die
beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die
Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (Urteil des
Bundesgerichtes 1C_1/2009 vom 27. Juli 2009 Erw. 2.1 mit
Hinweisen).
5.2 Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre
beträgt (Art. 15 Bst. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer
Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen
dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische
Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevi-
sion dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf
die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte
Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige
Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteile des
Bundesgerichtes 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 Erw. 2.3.1 und
1C_306/2010 vom 2. Dezember 2010 Erw. 2.1; BDE Nr. 2/2019 vom
25. Januar 2019 Erw. 4). Für eine Planänderung ist es nötig, dass die
geltende Zonenordnung in erheblichem Mass den gewandelten öffent-
lichen Interessen nicht mehr entspricht. Erhebliche Veränderungen
nach Art. 21 Abs. 2 RPG liegen vor, wenn das Gemeinwesen nach der
allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte, sofern
die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung der Nutzungs-
planung massgeblich gewesen wären. Dazu gehören insbesondere
tatsächliche Umstände, wie etwa die Bevölkerungs- und Wirtschafts-
entwicklung. Keinen wichtigen Grund für eine Planrevision stellt grund-
sätzlich die Änderung des politischen Willens bzw. des Volkswillens
dar (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern
2006, Art. 21 N 20 mit Hinweis; BDE Nr. 12/2015 vom 16. Februar
2015 Erw. 4.1.1, BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4).
Planänderungen haben stets planerisch begründet zu sein und müs-
sen einem öffentlichen Interesse entsprechen. Allein etwa die Ände-
rung der Eigentumsverhältnisse oder ein seit der Planfestsetzung ent-
standenes privates Interesse gilt nicht als wesentliche Veränderung
der Verhältnisse (Urteil des Bundesgerichtes 1A.167/2002 und
1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.2).
5.3 Im Rahmen der Gemeindefusion fand eine Gesamtrevision der
Ortsplanung statt; diese wurde am 9. März 2011 vom Baudepartement
genehmigt. Es handelt sich somit beim Zonenplan der Gemeinde
Y._ aus raumplanerischer Sicht sogar heute noch um einen neuen
Plan (BDE Nr. 54/2019 vom 10. September 2019 Erw. 6.7). Der vor-
liegend umstrittene Teilzonenplan wurde jedoch bereits am 3. März
2014 erlassen. Seit der Genehmigung der Gesamtrevision von Y._
und dem Erlass des vorliegend umstrittenen Teilzonenplans vergingen
also nur gerade drei Jahre, weshalb das Interesse an der Beständig-
keit des Plans von vornherein sehr hoch zu gewichten ist (BDE Nr.
2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 28/43
5.4 Hinzu kommt, dass das gesamte Gebiet um das K._ (südlich
der M._strasse) nach dem früher geltenden Zonenplan der Ge-
meinde Y._ vom 24. März 1997 noch der Gewerbe-Industriezone
(GI) zugewiesen war. Bereits in dem der Gesamtrevision zugrundelie-
genden kommunalen Richtplan vom 18. Januar 2010, Teil Siedlung,
Kap. S 2.5, wurde der Bereich beim K._ als künftiges Verdichtungs-
gebiet bezeichnet. Als Ziele für diesen Bereich wurden u.a. formuliert,
das Gebiet städtebaulich aufzuwerten und einen attraktiven Einkaufs-
schwerpunkt und Begegnungsraum zu schaffen. Um die planerischen
Voraussetzungen für diese Richtplanvorgabe zu schaffen, wurde das
Gebiet beim K._ bereits im Rahmen der Gesamtrevision von der GI
in die K4B umgezont. Gemäss Planungsbericht vom 18. Januar 2010,
Ziff. 3.3.4, wurde die neue K4B nur deshalb geschaffen, um eine be-
sonders auf die Bedürfnisse der baulichen Aufwertung und Verdich-
tung im Bereich K._ abgestimmte Spezialzone verwirklichen zu kön-
nen. Der Planungsbericht, Ziff. 3.7.1, sah weiter vor, die publikumsin-
tensiven Einrichtungen in den Zentrumsgebieten von Z._ und in be-
schränktem Mass auch beim K._ zu konzentrieren. Beim K._ soll-
ten die publikumsintensiven Nutzungen in einem Sondernutzungsplan
auf 2'500 m2 Verkaufsfläche begrenzt werden. Unter diesen Umstän-
den sind die Ausführungen der Vorinstanz, der Rekursgegnerin 1 und
des AREG, es müsse zur Ermöglichung der gewünschten städtebau-
lichen Aufwertung bereits drei Jahre nach der Gesamtrevision der
Ortsplanung wieder eine Umzonung im Gebiet des K._s durchge-
führt werden, nicht überzeugend. Die Umzonung im Jahr 2011 von der
GI in die K4B erfolgte ja ausdrücklich mit dem Ziel, das Gebiet städte-
baulich aufwerten und einen attraktiven Einkaufsschwerpunkt schaffen
zu können; auch sah der Richtplan (Kap. S 2.5) als "Richtplanbe-
schluss" bereits damals den Erlass eines zusätzlichen Sondernut-
zungsplans für das Gebiet vor. Unter diesen Umständen liegt inzwi-
schen zwar offenbar eine Änderung des politischen Willens und des
Volkswillens vor, weil es nun in diesem Gebiet möglich sein soll, höher
zu bauen als es noch im Rahmen der Gesamtrevision vorgesehen war;
beides stellt aber nach dem oben Ausgeführten gerade keinen ausrei-
chenden Grund dar, der eine Zonenplanänderung nach so kurzer Zeit
rechtfertigte. Die Rekurse gegen den Teilzonenplan sind bereits des-
halb gutzuheissen und der zustimmende Entscheid der Bürgerschaft
der Stadt Y._ vom 23. September 2018 sowie die diesbezüglichen
Einspracheentscheide der Vorinstanz vom 19. Februar 2018 sind auf-
zuheben.
6.
Der Rekurrent 1 rügt eine Verletzung der Mitwirkungsgrundsätze, weil
die Nachbarschaft in die umstrittene Planung vor dem Jahr 2014 nie
einbezogen worden sei.
6.1 Nach Art. 4 Abs. 1 RPG haben die mit Planungsaufgaben be-
trauten Behörden die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planun-
gen nach diesem Gesetz zu unterrichten und dafür zu sorgen, dass
die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 29/43
(Art. 4 Abs. 2 RPG). Als bundesrechtliches Minimum wird den Behör-
den abverlangt, aus der Bevölkerung "Vorschläge entgegenzuneh-
men, Planentwürfe zu allgemeiner Ansichtsäusserung freizugeben
und in beiden Fällen Vorschläge und Einwände materiell zu beantwor-
ten" (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 4 N 3 mit Hinweis auf BGE 111 Ia
168).
6.2 Aus dem Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Januar
2014, Ziff. 5.1, ergibt sich, dass die Ergebnisse des Wettbewerbs im
Swisscom-Gebäude, auf dem innerhalb des Plangebiets liegenden
Grundstücks Nr. 002, ausgestellt und öffentlich zugänglich gewesen
seien. Zudem sei das Siegerprojekt in verschiedenen Zeitungen ver-
öffentlicht worden. Weiter wird im Planungsbericht ausgeführt, die An-
rainer seien "während dem Planungsprozess angemessen zu infor-
mieren." Aus dem für die "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K._
mit besonderen Vorschriften" revidierten Planungsbericht vom
22. Juni 2017, Ziff. 5.1, ergibt sich, dass am 19. März 2014 – also nach
dem Erlass der angefochtenen Pläne durch die Vorinstanz – eine öf-
fentliche Informationsveranstaltung durchgeführt worden sei. Eine ei-
gentliche Mitwirkung der Bevölkerung am Planungsprozess – die vor
dem Erlassbeschluss von Nutzungsplänen stattzufinden hat (BDE
Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 2.6, Nr. 8/2019 vom 25. Februar
2019 Erw. 2.2.1, Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 4) – hat aber so-
wohl gemäss Planungsbericht als auch nach den eingereichten Vorak-
ten nicht stattgefunden. Die betroffene Bevölkerung hatte somit vor
dem Erlass der angefochtenen Nutzungspläne keinerlei Gelegenheit,
diese zu prüfen, ihre Meinung zu äussern und Anregungen zu hinter-
legen sowie eine Antwort der Planungsbehörde darauf zu erhalten. Die
Vorinstanz hat es damit versäumt, ein Mitwirkungsverfahren durchzu-
führen, das den Anforderungen von Art. 4 RPG genügt. Nachdem das
Mitwirkungsverfahren vor dem Erlassbeschluss eines Nutzungsplans
und dessen öffentlicher Auflage stattzufinden hat, ergibt sich, dass es
auch nicht möglich ist, nur die die Planerlasse betreffenden Ein-
spracheentscheide aufzuheben und die Angelegenheit zur nachträgli-
chen Durchführung des Mitwirkungsverfahrens an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 2.6). Statt-
dessen sind gesamthaft alle Rekurse gegen die angefochtenen Er-
lasse gutzuheissen und diese sowie die Einspracheentscheide der
Vorinstanz vom 19. Februar 2018 aufzuheben.
7.
Einzelne Rekurrenten verlangen auch die Aufhebung des Teilstras-
senplans.
7.1 Der angefochtene Teilstrassenplan soll das spätere Erstellen
von Gemeindewegen erster und zweiter Klasse in Nord-Süd- sowie
West-Ost-Richtung durch das Plangebiet und die Verlängerung der
bestehenden O._strasse um rund 20 m nach Osten sichern. Der
Teilstrassenplan enthält einzig die Klassierung der zu verlängernden
Strasse und der zu erstellenden neuen Wege. Der tatsächliche Aus-
bau der – auf diese Weise vorab klassierten – Strassenverlängerung
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 30/43
und der Wege soll gemäss Rekursgegnerin 1 erst im Rahmen des
Baubewilligungsverfahren öffentlich aufgelegt werden.
7.2 Obwohl es sich auch bei öffentlichen Strassen und Wegen um
Anlagen im Sinn von Art. 78 Abs. 1 BauG handelt, bedarf ihre Erstel-
lung oder Änderung keiner baupolizeilichen Bewilligung. Vielmehr er-
setzt nach Art. 39 Abs. 1 StrG das Planverfahren das Baubewilli-
gungsverfahren. Der Strassenbau beruht damit auf einem Nutzungs-
plan im Sinn von Art. 14 Abs. 1 RPG, dem sogenannten "Teilstrassen-
plan", der die zugrundliegende Zone (Grundordnung) überlagert
(VerwGE B 2018/235 vom 21. November 2019 Erw. 3.3). Gemäss
Art. 40 StrG hat ein solches Strassenbauprojekt ("Teilstrassenplan")
insbesondere einen Situationsplan (Bst. a), den Landbedarf für die
dauernde und vorübergehende Beanspruchung des Bodens (Bst. b),
allfällige Baulinien (Bst. c) und die "Einteilung von Gemeindestrassen"
(Bst. d) zu enthalten (P. SCHÖNENBERGER, in: G. Germann (Hrsg.),
Kurzkommentar zum st.gallischen Strassengesetz, St.Gallen 1989,
S. 85 ff.). Neben dem Situationsplan nach Art. 40 Bst. a StrG hat der
Teilstrassenplan selbstverständlich auch sämtliche anderen Pläne zu
beinhalten, die für den Bau der Strasse und das kantonale Genehmi-
gungsverfahren (Art. 13 Abs. 2 StrG) erforderlich sind. Bei einem
Strassenbauprojekt sind das neben dem Situationsplan regelmässig
auch Längen- und Querprofile sowie Pläne zur Entwässerung und zur
Fundation (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 6), zur Be-
leuchtung, allfällig erforderliche Sichtzonen und der technische Be-
richt.
7.3 Die "Einteilung von Gemeindestrassen", in der Praxis regelmäs-
sig als "Klassierung" bezeichnet, stellt damit (neben Bauprojekt, Land-
bedarf und Baulinien) bloss einen – in der Regel nicht eigenständi-
gen – Teilbereich des Teilstrassenplans dar. Eigenständige Bedeu-
tung kommt dem Plan "Einteilung von Gemeindestrassen" bzw. der
Klassierung nur für den Fall zu, dass eine bereits bestehende Ver-
kehrsanlage (Strasse oder Weg) nachträglich von einer privaten zu ei-
ner öffentlichen Anlage im Sinn von Art. 8 und 9 StrG erklärt oder eine
bereits öffentlich gewidmete Anlage aufgrund ihrer geänderten Funk-
tion (bei Strassen) bzw. der geänderten Unterhaltszuständigkeit (bei
Wegen) einer höheren oder tieferen Strassen- oder Wegklasse zuge-
teilt wird. Dagegen ist die Klassierung bzw. Öffentlicherklärung einer
noch nicht vorhandenen Verkehrsanlage nicht möglich, weil die Klas-
sierung stets an ein Strassenbauprojekt anschliesst bzw. Folge des-
selben ist, nicht jedoch umgekehrt. Zuerst muss stets im Planverfah-
ren nach Art. 39 ff. StrG die Recht- und Zweckmässigkeit eines Stras-
sen- oder Wegbauprojekts beurteilt werden. Stehen der Genehmigung
des Nutzungsplans keine Hindernisse entgegen, ist anschliessend
(gleichzeitig) auch die Strassen- oder Wegeinteilung vorzunehmen.
Eine planerisch verbindliche "Sicherung" des Raumbedarfs für das
erst künftig zu erlassen beabsichtigte Strassen- oder Wegbauprojekt
mittels blosser Klassierung ist dagegen nicht möglich, weil ohne kon-
kretes Projekt auch nicht über die Notwendigkeit und damit über die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 31/43
Rechtmässigkeit der Anlage befunden werden kann (BDE Nr. 7/2020
vom 16. März 2020 Erw. 3).
7.4 Vorliegend wurde nun aber – entgegen Art. 40 StrG – nur der
die Einteilung der Strassen- und Wegklassierungen beinhaltende
"Klassierungs"-Plan erlassen und dem öffentlichen Auflageverfahren
unterstellt. Der für die Erstellung der künftigen Strassenverlängerung
und der Wege notwendige Teilstrassenplan fehlt. Dieses Vorgehen wi-
derspricht der ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung von Art. 40
StrG. Die öffentliche Auflage eines bloss die "Einteilung von Gemein-
destrassen" beinhaltenden Plans stellt – zumindest sofern die zu klas-
sierende Verkehrsanlage (Strasse oder Weg) noch nicht tatsächlich
besteht – nach der Praxis des Baudepartementes einen schweren
Verfahrensmangel dar und führt stets zur Aufhebung des angefochte-
nen Planerlasses (vgl. dazu BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020
Erw. 3 und die ebenfalls die Stadt Y._ betreffenden BDE
Nr. 54/2013 vom 9. September 2013 Erw. 8.2 und Nr. 1/2019 vom
28. Januar 2019 Erw. 6). Folglich sind auch der umstrittene "Teilstras-
senplan" sowie die diesen betreffenden Einspracheentscheide der
Vorinstanz vom 19. Februar 2018 aufzuheben.
8.
Die Rekurrenten sind weiter geschlossen der Ansicht, die vorgese-
hene Überbauung sei über das bestehende Strassennetz, namentlich
über M._-, N._- und O._strasse, nicht hinreichend erschlossen,
weil diese Strassen schon heute überlastet seien und keinen zusätzli-
chen Verkehr mehr aufnehmen könnten. Das TBA kommt ebenfalls
zum Ergebnis, dass die vorgesehenen planerischen Entwicklungen
auf der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht funktionierten. Um
diese realisieren zu können, müssten die bestehenden Strassen (Kan-
tons- und Gemeindestrassen) vorgängig ausgebaut werden. Ohne
Ausbau der Strasseninfrastruktur bringe die umstrittene Planung eine
Verschlechterung der Verkehrssituation am Knoten
M._strasse/N._strasse mit sich. Vorinstanz und Rekursgegne-
rin 1 sind dagegen der Ansicht, im 3. Verkehrsgutachten werde aufge-
zeigt, dass am Knoten M._strasse/N._strasse auch unter Berück-
sichtigung der geplanten Überbauung überall mindestens die Ver-
kehrsqualitätsstufe "D" gewährleistet sei, was für eine hinreichende
Erschliessung ausreiche.
8.1 Das Verkehrsgutachten 1 beschreibt (in den Abschnitten Aus-
gangslage und Aufgabenstellung) die N._strasse, die in die
M._strasse mündet, als eine Sammelstrasse für ein grösseres Ge-
biet mit verschiedenen Nutzungen (Wohnen, Industrie und Gewerbe).
Entwicklungspotenzial bestehe neben dem K._, namentlich in den
südlich davon gelegenen Gebieten. Das Verkehrsgutachten beschäf-
tige sich deshalb auftragsgemäss neben der geplanten Erschliessung
des K._s auch mit den weiteren geplanten Nutzungen in einem grös-
seren Untersuchungsperimeter (dem sogenannten "Endzustand"), der
das Gebiet südlich des K._s mitumfasste. Im Abschnitt "Auswirkun-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 32/43
gen auf das Strassennetz" (Kap. "Ausbau K._", Ziff. 6.1.2, in Verbin-
dung mit "Fazit", Kap. 6.1.3) des Verkehrsgutachtens 1 wird ausge-
führt, die Verkehrsqualität des Knotens M._strasse/N._strasse
sei – mit Ausnahme einer zwingend nötigen zusätzlichen Rechtsab-
biegespur in die N._strasse – ohne sonstige Spuranpassungen auf
der M._strasse ausreichend, solange nur das K._ gebaut werde.
Im Abschnitt "Auswirkungen auf das Strassennetz" (Kap. "Fazit",
Ziff. 6.1.3) wird weiter erklärt, dass der Knoten
M._strasse/N._strasse dann zwingend weiter ausgebaut werden
müsse, wenn die bauliche Entwicklung im gesamten Untersuchungs-
perimeter realisiert würde. Diesfalls sei neben der Rechtsabbiegespur
in die N._strasse auch eine separate Busspur in Richtung Stadt-
zentrum erforderlich. Für den Knoten N._strasse/O._strasse
kommt das Verkehrsgutachten 1 im Abschnitt "Auswirkungen auf das
Strassennetz" (Kap. "Fazit", Ziff. 6.2.3) – ohne Beurteilung der Vari-
ante, dass nur das K._ gebaut wird – zum Ergebnis, dieser müsse
für den Endzustand zwingend zu einem Kreisel umgebaut werden.
8.2 Im UVB vom 28. Januar 2014 wird auf S. 2 (Zusammenfassung)
ausgeführt, das Plangebiet sei über die N._- und die O._strasse
erschlossen. Es seien 366 Parkplätze geplant; der induzierte Verkehr
nehme gegenüber heute um gut 70 % zu. Im Kap. 4.2 (Erschliessung)
wird unter Bezugnahme auf das Verkehrsgutachten 1 dargestellt, dass
der Knoten M._strasse/N._strasse eine kritische Verkehrsqualität
erreichen werde. Ohne bauliche und betriebliche Anpassungen be-
stehe Rückstaugefahr auf der Kantonsstrasse; dadurch würde der
Busverkehr behindert. In Bezug auf den Knoten
N._strasse/O._strasse zeigten die Untersuchungen, dass der er-
wartete Mehrverkehr nur durch eine Kreisellösung bewältigt werden
könne. Im Kap. 10 (Massnahmenübersicht) sieht der UVB deshalb für
den Bereich "Erschliessung/Verkehr" den Ausbau des Knotens
M._strasse/N._strasse (durch den Kanton) und den Ausbau des
Knotens N._strasse/O._strasse (durch die Gemeinde) vor. Der
Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Januar 2014 stellt in
Kap. 4.4 (Erschliessung) ebenfalls auf diese Aussagen im Verkehrs-
gutachten 1 und im UVB ab.
Weil das Verkehrsgutachten 1 und der UVB einen Ausbau des Kno-
tens M._strasse/N._strasse verlangten, wurde durch das TBA ein
entsprechendes Kantonsstrassenprojekt vorbereitet. Dieses
Strassenprojekt bzw. der von der Politischen Gemeinde Y._ dafür
zu leistende Finanzbeitrag wurde jedoch am 19. März 2017 von den
Stimmberechtigten von Y._ an einer Volksabstimmung abgelehnt.
8.3 In der Folge wurde deshalb das Verkehrsgutachten 1 überarbei-
tet. Das Verkehrsgutachten 2 beschreibt im Abschnitt "Aufgabenstel-
lung", dass die Erschliessung des geplanten K._s nun unabhängig
der weiteren Siedlungsentwicklung an der N._strasse geprüft und
der Fokus dabei nur mehr auf die Leistungsfähigkeit des Knotens
M._strasse/N._strasse gelegt worden sei; zudem sei die Grund-
belastung der Strassen anhand neuer Verkehrsdaten neu abgeschätzt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 33/43
worden. Im Abschnitt "Fazit" (Ziff. 4) kommt das Verkehrsgutachten 2
zum Schluss, der Knoten M._strasse/N._strasse könne mit einer
angepassten Steuerung der Lichtsignalanlage die zu erwartende Ver-
kehrszunahme verarbeiten. Zwischen dem Zustand ohne Projekt und
jenem mit Projekt K._ gebe es nur geringe Unterschiede, da die Zu-
nahme der Knotenbelastung nach neuer Berechnung nur noch gering
ausfalle. Die auftretenden Rückstaus könnten jedoch von den beiden
Linksabbiegespuren, M._strasse (Ost) in N._strasse bzw.
N._strasse in M._strasse (West), nicht aufgefangen werden. Na-
mentlich der Linksabbieger auf der M._strasse (Ost) sei bereits
heute kritisch und könne den Rückstau nicht aufnehmen. Es sei mit
starken Interaktionen zwischen der Linksabbiegespur und dem Gera-
deaus-Fahrstreifen zu rechnen, die zu einer Behinderung der gerade-
aus fahrenden Verkehrsteilnehmer führten. Durch den Bau des K._s
verschärfe sich dieses Problem noch zusätzlich.
8.4 Dieses überarbeitete Verkehrsgutachten 2 führte u.a. dazu,
dass im Rahmen der "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K._ mit
besonderen Vorschriften" auch ein geänderter Planungsbericht öffent-
lich aufgelegt wurde. Dessen Kap. 4.4 (Erschliessung), das bislang
vom Ausbau des Knotens M._strasse/N._strasse und dem Aus-
bau des Knotens N._strasse/O._strasse zu einem Kreisel ausge-
gangen war, wurde dabei komplett gestrichen. Neu verweist Kap. 4.4
nur mehr auf das dem überarbeiteten Planungsbericht als Anhang bei-
liegende Verkehrsgutachten 2. Der UVB vom 28. Januar 2014 (der auf
dem Verkehrsgutachten 1 beruht) wurde im Rahmen dieser Ände-
rungsauflage nicht angepasst und auch nicht mehr öffentlich aufge-
legt.
8.5 Die dargestellten Abklärungen machen deutlich, dass das Plan-
gebiet des K._s – entgegen der Ansicht der Vorinstanz und der Re-
kursgegnerin 1 – heute und (ohne Ausbau) auch in Zukunft über keine
hinreichende Erschliessung verfügt. Obwohl im Lauf des Verfahrens
die zu erwartende Verkehrsbelastung aus dem Plangebiet selbst und
aus der Umgebung (durch Neuberechnungen und eine Verkleinerung
des Beurteilungsperimeters) erheblich reduziert wurde, ergibt sich aus
den Verkehrsgutachten 1 und 2, dass der Knoten
M._strasse/N._strasse heute nicht über einen genügenden Aus-
bau verfügt, um den zu erwartenden Mehrverkehr abwickeln zu kön-
nen. Im E-Mail vom 14. Dezember 2017 der U2._ an Stadtrat
XY._ (Akten Vorinstanz, act. 05 [Verkehrsgutachten], Anhang zum
Verkehrsgutachten 3 [act. 05.05]) ergibt sich sogar ausdrücklich, dass
selbst nach Auffassung der Gutachterin der Linksabbieger auf der
M._strasse (Ost) übersättigt sei und Wartezeiten von über 100 Se-
kunden (Verkehrsqualitätsstufe F = "völlig ungenügend") aufweise.
Der Stauraum auf diesem Linksabbieger sei deshalb nach wie vor
nicht ausreichend. Diese Beurteilung verwundert nicht weiter, nach-
dem die Vorinstanz schon in ihrem eigenen kommunalen Richtplan
vom 18. Januar 2010, Teil Siedlung, Kap. S 2.5, ausführte, dass im
Bereich K._ die Gesamterschliessung für das (damals im Jahr 2010)
bestehende Verkehrsaufkommen nur knapp genügend sei und diese
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 34/43
für die Entwicklung des dort vorgesehenen Einkaufsschwerpunkts ge-
samthaft neu gelöst werden müsse. Die Rückstauproblematik am Kno-
ten M._strasse/N._strasse kann gemäss Mitbericht des TBA vom
2. Oktober 2019 – entgegen den Ausführungen in den Verkehrsgut-
achten 2 und 3 – auch nicht durch eine blosse Steuerungsanpassung
der Lichtsignalanlage gelöst werden, weil auf der Achse ein Liniendo-
sierungssystem installiert ist. Alle Knotensteuerungsgeräte auf der
ganzen Achse kommunizieren miteinander und stellen einen geregel-
ten Verkehrsfluss auf der gesamten Strasse sicher. Ein Eingriff in die
Steuerung am Knoten M._strasse/N._strasse würde unweigerlich
zu Störungseffekten an mehreren anderen Knoten auf der
M._strasse führen.
8.6 Einzelne Rekurrenten verlangen in Bezug auf die umstrittene Er-
schliessung nach einem Obergutachten, weil sie die Zahlen in den drei
vorliegenden Verkehrsgutachten als geschönt und nicht nachvollzieh-
bar betrachten. Ein solches Obergutachten macht indessen vorliegend
keinen Sinn, weil aufgrund der besV zum Gestaltungsplan die geplan-
ten Nutzungen viel zu unbestimmt sind und überdies auch die Park-
platzzahl im Plangebiet nicht verbindlich festgelegt wurde. Eine Exper-
tise machte nur dann Sinn, wenn das Verkehrsaufkommen zum und
vom Plangebiet zumindest annähernd abschätzbar wäre. In den
Vorakten finden sich aber keine auf verbindlichen Zahlen beruhenden
und damit überprüfbaren Angaben über den zu erwartenden Verkehr
vom und zum Plangebiet. Zwar gehen Vorinstanz, Rekursgegnerin 1
und Verkehrsgutachterin stets davon aus, im Plangebiet würden künf-
tig 366 Parkplätze erstellt. Diese Zahl ergibt sich jedoch weder aus
dem Gestaltungsplan noch aus seinen besV; gleichzeitig gehen die
Genannten von kundenintensiven Verkaufsflächen von 2'500 m2, üb-
rigen Verkaufsflächen von 5'500 m2 und Wohn- und Büroflächen von
22'000 m2 im Plangebiet aus. Art. 4 besV sieht für das Plangebiet
jedoch lediglich eine AZ von maximal 30'000 m2 vor, wovon nach Art. 5
Abs. 2 besV höchstens 2'500 m2 als kundenintensive Nutzungen
verwirklicht werden dürfen. Weitere Konkretisierungen der künftigen
Nutzungen im Plangebiet enthalten die verbindlichen Elemente des
umstrittenen Erlasses nicht. Somit ergibt sich, dass die bisherigen
Gutachten offenbar allesamt nur vom Richtprojekt ausgehen, welches
gemäss Art. 1 Abs. 2 besV indessen bloss als Hinweis zu verstehen
ist und lediglich informativen Charakter hat bzw. nach – dem damit in
Widerspruch stehenden – Art. 2 Bst. b besV wenigstens wegleitend
sein soll. So oder anders ist im Gestaltungsplan und den besV
jedenfalls nicht verbindlich festgelegt, wieviel übrige Verkaufsflächen
insgesamt realisert werden dürfen, womit auch das daraus
resultierende Verkehrsaufkommen nicht abschätzbar ist. Gleiches gilt
für die Parkplatzzahl. In Art. 12 besV wird bezüglich der künftigen An-
zahl an Parkplätzen im Plangebiet einzig bestimmt, dass für deren Be-
rechnung das rechtskräftige "Parkplatzbedarfs-Reglement der Stadt
Y._" und dabei der "Gabelwert Mitte" zwischen reduziertem und ma-
ximalem Parkplatzbedarf gelte. Auch aus dieser Bestimmung kann
nicht verbindlich abgeleitet werden, es dürften höchstens 366 Park-
plätze im Plangebiet erstellt werden. Diese Umschreibungen in den
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 35/43
besV sind keine Festlegungen und reichen bei weitem nicht aus, die
künftigen Nutzungen im Plangebiet verbindlich zu bestimmen, das da-
raus resultierende Verkehrsaufkommen zu berechnen und dessen
Auswirkungen auf die bestehende Erschliessung zu beurteilen. Folg-
lich kann auch kein Auftrag für ein weiteres Verkehrsgutachten formu-
liert werden, was mit anderen Worten bedeutet, dass alle drei vorlie-
genden Verkehrsgutachten auf bloss unverbindlichen Zahlenangaben
bezüglich der zu erwartenden Nutzungen und Parkplätze beruhen. Die
Gutachten haben damit – abgesehen von der Beschreibung des Aus-
gangszustands im Gebiet – keine Aussagekraft in Bezug auf die zu
beurteilende Streitsache.
8.7 Weiter erstaunt bezüglich der in den Gutachten verwendeten
Verkehrsdaten, wie Vorinstanz und Rekursgegnerin 1 im Rahmen der
Überarbeitung des Verkehrsgutachtens 1 plötzlich die Aufgabenstel-
lung ändern und für das zu erwartende Verkehrsaufkommen auf der
N._strasse nicht mehr auf die weitere Siedlungsentwicklung südlich
des K._s abstellen konnten, obwohl dieses Gebiet künftig über die
N._strasse in die M._strasse erschlossen werden muss. Der Ein-
wand der Rekursgegnerin 1, aus einem Urteil des Bundesgerichtes
(1C_667/2017 vom 18. Juni 2018 Erw. 2.4 mit Hinweisen) ergebe sich,
dass die Baubehörde im Rahmen ihres Ermessens die hinreichende
strassenmässige Erschliessung eines Bauprojekts bundesrechtskon-
form gestützt auf die konkrete und vorhersehbare Entwicklung in ab-
sehbarer Zeit beurteilen dürfe, ohne einen hypothetischen Erschlies-
sungsbedarf weiterer Grundstücke berücksichtigen zu müssen, ist we-
nig überzeugend. Die Rekursgegnerin 1 übersieht dabei zweierlei.
Zum einen handelt es sich vorliegend bezüglich des ursprünglich noch
im Verkehrsgutachten 1 geprüften "Endzustands" nicht um einen bloss
hypothetischen Erschliessungsbedarf weiterer Grundstücke. Diese
Grundstücke liegen allesamt südlich des Plangebiets. Sie sind im We-
sentlichen der Bauzone zugewiesen, ihre Überbauung ist damit schon
heute jederzeit möglich und die Erschliessung hat auch zwingend über
die N._strasse zum Knoten M._strasse/N._strasse zu erfolgen;
damit ist die bauliche Entwicklung sehr wohl vorhersehbar und der Er-
schliessungsbedarf im Gegensatz zum erwähnten Urteil des Bundes-
gerichtes durchaus aktuell. Zum anderen bezog sich der genannte
Entscheid des Bundesgerichtes auf ein Baubewilligungsverfahren.
Vorliegend zu beurteilen sind indessen verschiedene miteinander zu-
sammenhängende Nutzungsplanverfahren, die den Planungszielen
und -grundsätzen von Art. 1 und 3 RPG zu entsprechen haben, und
im Rahmen derer von der Planungsbehörde eine Gesamtinteressen-
abwägung im Sinn von Art. 3 der eidgenössischen Raumplanungsver-
ordnung (SR 700.1) vorzunehmen ist. Mithin ist der Beurteilungswinkel
im Planverfahren von vornherein ein ganz anderer und viel weiterer
als in einem blossen Baubewilligungsverfahren.
8.8 Nachdem also das umstrittene Plangebiet ohne den Ausbau der
Knoten M._strasse/N._strasse und N._strasse/O._strasse
sogar für die noch nicht verbindlich definierten Nutzungen im Plange-
biet über keine hinreichende Erschliessung verfügt, stellt sich die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 36/43
Frage, ob es genügt – wie die Rekursgegnerin 1 geltend macht –, dass
die hinreichende Erschliessung erst zusammen mit dem Baubewilli-
gungsverfahren realisiert wird.
8.8.1 Legt ein Sondernutzungsplan die Erschliessung fest, muss die
Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts schon im Planverfah-
ren geprüft werden (B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht,
Bern 2003, Rz. 153, GVP 1995 Nr. 93). Eine eingehendere Prüfung ist
hingegen erst im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen und auch
ein allfälliges Strassenplanverfahren kann noch im Rahmen der Bau-
gesuchsprüfung durchgeführt werden (VerwGE B 2011/182 vom
3. Juli 2012 Erw. 5.3 mit Hinweisen). Eine Einschränkung findet dieser
Grundsatz allerdings für den Fall, dass zwischen dem Sondernut-
zungsplanverfahren und dem Strassenplanverfahren Koordinations-
bedarf besteht.
8.8.2 Das Koordinationsgebot hat seine Grundlage in Art. 25a Abs. 1
RPG. Sofern die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder An-
lage Verfügungen mehrerer Behörden erfordert, ist eine Behörde zu
bezeichnen, die für eine ausreichende Koordination sorgt. Im Hinblick
auf die anzustrebende inhaltliche Widerspruchsfreiheit der mehreren
Verfügungen (Art. 25a Abs. 3 RPG) legt Art. 25a Abs. 2 RPG verschie-
dene Koordinationsgrundsätze fest, die auch auf das Nutzungsplan-
verfahren sinngemäss anwendbar sind (Art. 25a Abs. 4 RPG). Die Ko-
ordinationspflicht kann allerdings nur soweit reichen, als tatsächlich
ein Koordinationsbedürfnis besteht; der Umstand, dass verschiedene
Verfahren ein und dieselbe Anlage betreffen, genügt für sich allein je-
denfalls noch nicht für die Bejahung der Koordinationspflicht
(WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 25a N 25 mit Hinweis). Der Koordinati-
onspflicht unterliegen diejenigen Vorschriften, bei denen untrennbar
miteinander verbundene Rechtsfragen zu beurteilen sind, deren ver-
fahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Er-
gebnissen führen würde (BDE Nr. 4/2015 vom 21. Januar 2015
Erw. 3.1 mit Hinweisen). Nicht jedes Verfahren, welches in einem wie
auch immer gearteten Zusammenhang mit einem (Sonder-)Nutzungs-
plan steht, unterliegt somit der Koordinationspflicht.
8.8.3 Vorliegend fällt in Betracht, dass das am 19. März 2017 von den
Stimmbürgern abgelehnte Kantonsstrassenprojekt "M._strasse" ei-
nen Kantonsstrassenausbau vorsah, der den Erlass des angefochte-
nen Gestaltungsplans erheblich beeinflusst hätte. Vom Ausbau der
M._- und der N._strasse im besagten Knotenbereich wären die
im Gestaltungsplan festgelegten ober- und unterirdischen Bauberei-
che massgeblich betroffen gewesen. Teile der unterirdischen Tiefga-
rage wären sowohl unter der Kantons- als auch unter der Gemein-
destrasse zu liegen gekommen; zudem hätten die Baubereiche A und
C nur mehr einen sehr geringen Kantonsstrassenabstand eingehalten,
was sich wiederum negativ auf die Einhaltung der Lärmgrenzwerte
ausgewirkt hätte. Bei dieser Ausgangslage wären also Gestaltungs-
plan und Erschliessungsprojekt zwingend miteinander zu koordinieren
gewesen; der Gestaltungsplanperimeter und die Lage zumindest der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 37/43
Baubereiche A und C hätten aufgrund des Strassenprojekts angepasst
werden müssen. Die Vorinstanz hat deshalb gegen die ihr obliegende
Koordinationspflicht verstossen, indem sie – neben den angefochte-
nen Planerlassen – nicht auch für die gleichzeitige öffentliche Auflage
des Kantonsstrassenprojekts (und allenfalls sogar des Gemein-
destrassenprojekts) gesorgt hat. Um widersprechende Entscheide zu
vermeiden und das Kantonsstrassenprojekt nicht zu präjudizieren,
wäre dieses sowohl materiell wie auch formell mit den angefochtenen
Nutzungsplänen zu koordinieren gewesen (BDE Nr. 1/2019 vom
28. Januar 2019 Erw. 8.4).
9.
Bei diesem Ergebnis – alle angefochtenen Nutzungspläne sind aus
verschiedenen Gründen ohnehin bereits aufzuheben – wäre es an sich
nicht notwendig, auch noch auf den Gestaltungsplan und dessen besV
einzugehen. Aus verfahrensökonomischen Gründen scheint es jedoch
angezeigt, wenigstens die wesentlichsten Mängel dieses Erlasses
summarisch aufzuzeigen:
9.1 Der Gestaltungsplan beschränkt sich im Wesentlichen auf die
Festlegung der Baubereiche, der zulässigen Gebäudehöhen und ver-
schiedener Zugänge sowie Zu- und Wegfahrten in und aus dem Plan-
gebiet. Damit weist der Gestaltungsplan einen aussergewöhnlich ge-
ringen Detaillierungsgrad auf und hat eher den Charakter eines blos-
sen Überbauungsplans im Sinn von Art. 23 Bst. b BauG. Seine bauli-
che Umsetzung würde deshalb mit Sicherheit grosse Probleme berei-
ten, zumal wesentliche Elemente, wie die Arkaden/Passagen, das
Ausmass und die Situierung der Tiefgarage, die Tiefgaragenerschlies-
sung, der Aufenthalts- und Zirkulationsbereich sowie die Parkplätze
als bloss unverbindliche Hinweise im Gestaltungsplan eingezeichnet
sind. Gleiches trifft für die geplanten öffentlichen Wegverbindungen
durch das Plangebiet zu (Richtungspunkte), deren Verlauf nicht einmal
dem angefochtenen Teilstrassenplan entspricht.
9.2 Auch die zugehörigen besV weisen nur einen sehr rudimentären
Charakter auf. Beachtet man, dass ein Gestaltungsplan nach Art. 28
Abs. 1 BauG eine Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher
Gestaltung sicherzustellen hat, verwundert es, dass weder Plan noch
besV neben der Lage und Ausdehnung der Baubereiche verbindliche
Vorschriften bezüglich Bauästhetik und Architektur enthalten. Und
dies, obwohl nach Art. 3 besV der Erlass eine städtebaulich,
architektonisch und landschaftsarchitektonisch besonders hoch-
stehende Qualität der Überbauung und Aussenraumgestaltung
sicherstellen will. Das HBA anerkannte zwar bereits in seinem Mitbe-
richt vom 26. November 2013 zur Vorprüfung des AREG das Vorlie-
gen einer städtebaulich vorzüglichen Gesamtüberbauung, stützte sich
bei dieser Beurteilung aber in erster Linie auf das unverbindliche und
damit nicht repräsentative Richtprojekt ab. Das HBA erwähnte dabei
namentlich die geschickte Gliederung der Baukörper in niedrige, flä-
chige Sockelbauten mit darüber liegenden, hohen und schlanken
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 38/43
Wohnscheiben, die innenliegenden Loggias, den Verzicht auf vorge-
hängte, versetzte Balkone sowie das Wechselspiel von geschlosse-
nen und offenen Fassadenteilen mit dem muralen Fassadenausdruck
der Bauten als ausgesprochen positive Elemente. Alle diese Elemente
lassen sich indessen nur aus dem Richtprojekt ablesen. Die verbindli-
chen besV enthalten keine Anforderungen an die Gesamtüberbauung,
die diese Beurteilung rechtfertigten. Im Gegenteil lässt beispielsweise
Art. 7 Abs. 4 besV über die Fassaden und sogar über die Baubereiche
hinaus vorstehende Erker und Balkone ausdrücklich zu. Loggien, wie
auch Arkaden, werden nicht verbindlich vorgegeben, die Höhe der So-
ckelgeschosse nicht geregelt, geschweige denn beschränkt, und die
Art der Materialisierung und Farbgebung der Fassaden soll auch erst
im Baubewilligungsverfahren bestimmt werden.
9.3 Gestaltungsplan und besV verwenden Begriffe, wie etwa "Man-
telbaulinie" oder "provisorische Baulinie", die das kantonale Recht
nicht kennt. Diese wären nicht genehmigungsfähig und müssten im
Genehmigungsverfahren durch andere Begriffsbezeichnungen ersetzt
werden.
9.4 Der Gestaltungsplan weist zudem Widersprüche auf. Im Situati-
onsplan ist die Ausdehnung der Untergeschosse – mit Ausnahme ei-
ner "Mantelbaulinie" für ein sichtbares Untergeschoss östlich und süd-
lich des Baubereichs C – nicht verbindlich festgelegt. Gemäss den drei
Querschnitten des Gestaltungsplans, in denen ebenfalls die genannte
Mantelbaulinie eingezeichnet ist, sollen die Untergeschosse aber of-
fenbar auch ausserhalb der eigentlichen Baubereiche liegen und so-
gar unter der "provisorischen Baulinie" bis an die N._strasse und
knapp an die M._strasse reichen.
Die Gebäudeabstandsregelung ist ebenfalls unklar. Der Abstand zwi-
schen den Baubereichen A3 und B1 beträgt gemäss den eingezeich-
neten "Mantelbaulinien" nur gerade 4,5 m, gemäss (allerdings nicht
verbindlichem) schriftlichem Planeintrag soll dort der Abstand aber
mindestens 7 m betragen, wobei der eingezeichnete Abstandspfeil so-
gar eine Länge von etwa 11 m aufweist. Ähnliches trifft auch für den
Abstand zwischen den Baubereichen B1 und C1 zu. Dort beträgt der
Gebäudeabstand gemäss den eingezeichneten "Mantelbaulinien"
6 m, gemäss (nicht verbindlichem) Planeintrag soll dort der Abstand
aber auf mindestens 5 m reduziert werden können, wobei der einge-
zeichnete Abstandspfeil selbst eine Länge von wiederum 6 m auf-
weist.
Auch die besV sind widersprüchlich. In Art. 1 Abs. 2 besV werden die
"Beilagepläne" als wegleitend bezeichnet, obwohl überhaupt keine
Beilagepläne zum Gestaltungsplan existieren. Nach Art. 1 Abs. 2 besV
gelten weiter "alle übrigen Planelemente, wie Richtprojekt und Pla-
nungsbericht, als Hinweise und haben informativen Charakter." Im Ge-
gensatz dazu erhebt Art. 2 Bst. b besV den Planungsbericht mit dem
Richtprojekt zu "wegleitenden" Unterlagen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 39/43
9.5 Der Gestaltungsplan legt die maximalzulässige Gebäudehöhe
für die Baubereiche A1, A3, B1 und C3 verbindlich auf jeweils
446,60 m ü.M. fest. Die Höhe des bestehenden Trottoirs an der
M._strasse ist – wenn auch nur als Hinweis – in den Querschnitten
2-2 und 3-3 mit jeweils 421,60 m ü.M. angegeben; diese Höhe ist auf-
grund der verschiedenen Eingaben der Beteiligten unbestritten. Die
maximal zulässige Höhe der Bauten in den Baubereichen A1, A3, B1
und C3 kann somit, gemessen ab Niveau des Trottoirs an der
M._strasse, 25 m betragen. Unter den Beteiligten ist weiter unbe-
stritten, dass das gewachsene Terrain südlich der M._strasse in
Richtung Süden abfällt; sowohl die N._strasse als auch die inner-
halb des Plangebiets liegende "UV._-Rampe" steigen zur
M._strasse hin an. Berücksichtigt man weiter, dass die Niveau-
punkte der Baubereiche A, B1 und C mindestens 30 m südlich der
M._strasse liegen, ist offensichtlich, dass sich die Niveaupunkte der
Baubereiche A1, A3, B1 und C3 deutlich unter dem Niveau des Trot-
toirs an der M._strasse, also von 421,60 m ü.M. befinden. Folglich
lässt der Gestaltungsplan – entgegen der Ansicht der Vorinstanz und
der Rekursgegnerin 1 – klar Hochhäuser nach Art. 69 BauG zu, womit
für die Bemessung der Gebäude- und Grenzabstände nach Art. 69
Abs. 3 BauG der Dauerschatten massgebend gewesen wäre; dieser
wurde beim Erlass des Gestaltungsplans indessen nicht beachtet.
9.6 Unter Erw. 7.7 wurde zudem bereits aufgezeigt, dass die besV
auch ungenügend sind, weil aus ihnen nicht verbindlich hervorgeht,
wie viele Parkplätze im Plangebiet erstellt werden dürfen bzw. müs-
sen, und die Bestimmungen auch nicht ausreichen, um die künftigen
Nutzungen im Plangebiet verbindlich bestimmen zu können.
10.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass alle angefochtenen Erlasse
(Teilzonen-, Gestaltungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungs-
plan) unter gleichzeitiger Aufhebung des zustimmenden Entscheids
der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und der Einspracheent-
scheide des Stadtrates Y._ vom 19. Februar 2018 aufzuheben sind.
Die neun Rekurse erweisen sich als begründet und sind im Sinn der
Erwägungen gutzuheissen.
11.
11.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unter-
scheiden sich Bauprozesse, an denen Bauherr und Baueinsprecher
mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grund-
sätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten
werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Ge-
meinwesen, sondern den beteiligten Privaten auferlegt (VerwGE vom
16. November 1998 i.S. E.D.). Indessen ist zu beachten, dass das Er-
folgsprinzip in gewissen, vom Gesetz ausdrücklich geregelten Fällen
durch das Verursacherprinzip durchbrochen wird (VerwGE vom
17. August 1999 i.S. H.S.). So gehen unter anderem Kosten, die ein
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 40/43
Verfahrensbeteiligter durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvor-
schriften verursacht hat, unabhängig vom Prozessausgang zu dessen
Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Im massgeblichen Verfahren über die
Umweltverträglichkeit nicht materiell zu entscheiden, sondern nur über
die Einsprachen gegen die Planerlasse zu befinden, kommt einer Ver-
letzung elementarer Verfahrensvorschriften gleich. Es rechtfertigt sich
allein schon deshalb, die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde
Y._ aufzuerlegen und – wie es in solchen Fällen der Praxis des Bau-
departementes entspricht (BDE Nr. 57/2018 vom 28. November 2018
Erw. 3.1; BDE Nr. 55/2019 vom 23. September 2019 Erw. 6.1 mit Hin-
weisen) – auf die Erhebung nicht zu verzichten. Die Höhe der Ent-
scheidgebühr in Rekursverfahren richtet sich nach Nr. 20.13.01 des
Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung
(sGS 821.5) und beträgt zwischen Fr. 200.– und Fr. 5'000.–. In aus-
serordentlichen Fällen können die Gebühren bis auf das Doppelte des
Höchstansatzes festgesetzt werden. Dies insbesondere für besonders
schwierige und umfangreiche Geschäfte (Art. 12 Abs. 1 Ziff. 1 der Ver-
waltungsgebührenverordnung [sGS 821.1] i.V.m. Art. 5 der Verord-
nung über die Bearbeitung von Rekursverfahren vor den Departemen-
ten [sGS 951.11]). Vorliegend waren insgesamt neun Rekurse zu be-
handeln. Die Entscheidgebühr beträgt je Rekursverfahren Fr. 1'000.–,
insgesamt also Fr. 9'000.–.
11.2 Die in den Verfahren Nrn. 18-1478 und 18-6370 von der AB._
am 13. November 2018 für den Rekurrenten 1 geleisteten Kostenvor-
schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten.
11.3 Die in den Verfahren Nrn. 18-1509 und 18-6857 von der Rekur-
rentin 2 am 31. Oktober und 1. November 2018 geleisteten Kostenvor-
schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten.
11.4 Die in den Verfahren Nrn. 18-1550 und 18-6564 von der Rekur-
rentin 3 am 30. Oktober und 5. November 2018 geleisteten Kostenvor-
schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten.
11.5 Die in den Verfahren Nrn. 18-1636 und 18-6738 vom Vertreter
der Rekurrentin 4 am 16. November 2018 geleisteten Kostenvor-
schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten.
11.6 Der im Verfahren Nr. 18-6716 von der Rekurrentin 5 am 19. Ok-
tober 2018 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist zurück zu
erstatten.
12.
Alle Rekurrenten und die Rekursgegnerin 1 stellen Begehren um Er-
satz der ausseramtlichen Kosten.
12.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
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digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
12.2 Der Rekurrent 1 obsiegt zwar mit seinen Anträgen in den Ver-
fahren Nrn. 18-1478 und 18-6370. Nicht anwaltlich vertretene Verfah-
rensbeteiligte haben jedoch grundsätzlich mangels eines besonderen
Aufwands keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu
und zum Folgenden: VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014
Erw. 4.3 ff., zusammengefasst in: Baudepartement SG, Juristische
Mitteilungen 2014/I/6). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten für
Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer be-
sonderen Begründung. Nachdem der Rekurrent 1 keine solche Be-
gründung vorbringt, besteht auch kein Anspruch auf Umtriebsentschä-
digung. Seine Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten sind
daher abzuweisen.
12.3 Die Rekurrentinnen 2, 3, 4 und 5 sind dagegen anwaltlich ver-
treten und obsiegen mit ihren Anträgen. Da die Verfahren in tatsächli-
cher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten boten, die den Beizug
eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht für sie Anspruch auf eine
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostenno-
ten vorliegen, sind die ausseramtlichen Entschädigungen in Anwen-
dung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung
(sGS 963.75) ermessensweise folgendermassen festzulegen:
12.3.1 Die Rekurrentin 2 ist für die Verfahren Nrn. 18-1509 und
18-6857 mit insgesamt Fr. 4'500.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu ent-
schädigen; die ausseramtliche Entschädigung ist von der Politischen
Gemeinde Y._ zu bezahlen.
12.3.2 Die Rekurrentin 3 ist für die Verfahren Nrn. 18-1550 und
18-6564 mit insgesamt Fr. 4'500.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu ent-
schädigen; die ausseramtliche Entschädigung ist von der Politischen
Gemeinde Y._ zu bezahlen.
12.3.3 Die Rekurrentin 4 ist für die Verfahren Nrn. 18-1636 und
18-6738 mit insgesamt Fr. 4'500.– zu entschädigen; die ausseramtli-
che Entschädigung ist von der Politischen Gemeinde Y._ zu bezah-
len. Weil die zu entschädigende Rekurrentin 4 selber mehrwertsteuer-
pflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete
Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass
ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwert-
steuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht
zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten
nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen
2004, S. 194).
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12.3.4 Die Rekurrentin 5 ist für das Verfahren Nr. 18-6716 mit
insgesamt Fr. 2'750.– zu entschädigen; die ausseramtliche Entschä-
digung ist von der Politischen Gemeinde Y._ zu bezahlen. Weil die
zu entschädigende Rekurrentin 5 selber mehrwertsteuerpflichtig ist,
muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen
Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden.
12.4 Da die Rekursgegnerin 1 mit ihren Anträgen in allen Rekursen
unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausser-
amtliche Entschädigung. Ihre Begehren sind deshalb abzuweisen.