# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 056c06b2-1f37-5c20-b0ef-fd33bae35f9b
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. C._ und D._ reichten mit Eingabe vom 5. Oktober 2013 bei der Rekursstelle
Volksschule B._ Rekurs gegen den Entscheid des Schulrates A._ betreffend
Schulweg-Entschädigung H._-I._ vom 26. September 2013 ein. Am 17. Oktober 2013
gaben C._ und D._ mündlich eine Rekursergänzung zu Protokoll. Die
Primarschulgemeinde A._ liess sich am 11. November 2013 vernehmen. Mit Schreiben
vom 13. Dezember 2013 informierte der Präsident der Rekursstelle Volksschule B._,
dass die Rekursstelle nun prüfen werde, wie das Verfahren fortgesetzt werde.
b. Mit Schreiben vom 24. April 2015 unterbreitete der Präsident der Rekursstelle
Volksschule B._ den Verfahrensbeteiligten einen Vergleichsvorschlag. Da keine
Einigung zustande kam, teilte der Präsident der Rekursstelle Volksschule B._ am
15. Juni 2015 mit, dass das Rekursverfahren fortgesetzt werde.
c. Die Primarschulgemeinde A._ forderte die Rekursstelle mit Schreiben vom 21. Juni
2018 auf, bis spätestens 6. Juli 2018 den Entscheid zuzustellen, ansonsten eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde eingereicht werde. Am 5. Juli 2018 stellte der
Präsident der Rekursstelle Volksschule B._ in Aussicht, dass der Entscheid am 14. Juli
2018 versandt werde. Der Entscheid der Rekursstelle sei an der Sitzung vom 2. März
2018 gefällt worden und könne bereits in Form des Dispositivs bekannt gegeben
werden. Der Rekurs werde grundsätzlich geschützt, soweit darauf eingetreten werde.
B. Mit Eingabe vom 9. Juli 2018 erhob die Primarschulgemeinde A._
(Beschwerdeführerin) Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen die Rekursstelle
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Volksschule B._ (Vorinstanz) mit dem (sinngemässen) Rechtsbegehren, dass eine
Rechtsverzögerung hinsichtlich des Rekursverfahrens vor der Rekursstelle Volksschule
B._ festzustellen sei.
Nach Gewährung einer Notfrist verzichtete der Präsident der Vorinstanz am 20. August
2018 auf eine Vernehmlassung. Er kündigte erneut an, dass der begründete
Rekursentscheid im Verlaufe der Woche fertig gestellt und verschickt werde. Bis zum
heutigen Datum ist dies aber nach dem Stand der Akten nicht geschehen.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die
Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. Zunächst ist zu klären, welche Instanz für einen Entscheid bei einer
Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen die Vorinstanz sachlich zuständig ist. Nach
Art. 89 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, VRP)
entscheidet über Rechtsverweigerungsbeschwerden gegen untere Instanzen einer
öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder Anstalt die oberste Verwaltungsbehörde der
Körperschaft oder Anstalt (lit. a); gegen untere Verwaltungsbehörden des Staates oder
oberste Verwaltungsbehörden einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder Anstalt
das zuständige Departement (lit. b); gegen Departemente,
Verwaltungsrekurskommission oder Versicherungsgericht, soweit dieses nicht als
oberes Gericht zuständig ist, das Verwaltungsgericht (lit. c).
1.2. Mit dem XII. Nachtrag zum Volksschulgesetz (nGS 47-85), in Kraft gesetzt auf den
1. September 2012, wurde die Regionale Schulaufsicht (RSA) abgeschafft (siehe auch
Botschaft und Entwurf der Regierung zum XII. Nachtrag zum Volksschulgesetz vom 18.
Oktober 2011, nachfolgend: Botschaft VSG). In der Rechtspflege wurde die RSA durch
die Rekursstellen Volksschule ersetzt. Die Rekursstellen Volksschule sind regional
organisierte Rekursinstanzen des Kantons für ausgewählte Bereiche (Art. 129 des
Volksschulgesetzes, sGS 213.1, VSG) der Volksschule. Sie behandeln in den
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erwähnten Bereichen eigenständig Rekurse gegen Verfügungen der Schulträger. Die
Rekursstellen Volksschule sind in ihrem Zuständigkeitsbereich direkte Vorinstanz zum
kantonalen Verwaltungsgericht (Tätigkeitsbeschrieb Rekursstellen Volksschule, https://
www.schule.sg.ch/home.html, unter: Volksschule/Rekursstellen). Die Rekursstellen
gehören nicht zur Justiz, sondern zur Exekutive bzw. der Verwaltung und sind im
verwaltungsinternen Anfechtungsstreitverfahren im Einsatz (Botschaft VSG, S. 9). Sie
gelten als nebenamtliches Rechtspflegeorgan im Schulwesen und damit als Organ
ausserhalb der Zentralverwaltung (Botschaft und Entwürfe der Regierung vom 13.
Oktober 2015 zum VIII. Nachtrag zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, S. 11,
18, nachfolgend: Botschaft VRP).
1.3. In Art. 89 Abs. 1 VRP ist die zuständige Instanz für
Rechtsverweigerungsbeschwerden gegen die Rekursstelle Volksschule nicht geregelt.
Die Rekursstelle Volksschule kann weder als Departement (lit. c) noch als oberste
Verwaltungsbehörde (lit. b) eingeordnet werden, da sie ein Organ ausserhalb der
Zentralverwaltung ist, allerdings nicht als verwaltungsexternes Rechtspflegeorgan gilt.
Aus der Systematik der Instanzen für Rechtsverweigerungsbeschwerden ergibt sich,
dass für die Behandlung dieser Beschwerden grundsätzlich diejenige Instanz zuständig
ist, die auch für die materielle Beurteilung in der Hauptsache im ordentlichen
Rechtsmittelverfahren zuständig ist.
1.4. Das Verwaltungsgericht behandelt unter anderem Beschwerden gegen
Verwaltungsbehörden (Art. 59 Abs. 1 VRP). Zu den Verwaltungsbehörden nach Art.
59 Abs. 1 VRP zählen auch die Rekursstellen Volksschule. Damit werden materielle
Beschwerden gegen die Rekursstellen Volksschulen in der Hauptsache durch das
Verwaltungsgericht beurteilt. Mit dem VIII. Nachtrag zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege änderte die Zuständigkeit für
Rechtsverweigerungsbeschwerden teilweise. Für Rechtsverweigerungsbeschwerden
gegen Departemente wurde auf die Zuständigkeit der Regierung zugunsten des
Verwaltungsgerichts verzichtet mit der Begründung, dass sich bei
Rechtsverweigerungsbeschwerden keine Ermessensfragen stellen würden und es sich
hier häufig um Beschwerden gegen (nicht selbständig mit Rekurs anfechtbare)
Zwischenentscheide oder verfahrensrechtliche Anordnungen in Angelegenheiten
handle, die in der Hauptsache (wiederum) beim Verwaltungsgericht anfechtbar seien
bis
bis
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(Botschaft VRP, S. 27). In Anwendung des Willens des Gesetzgebers ist demnach
davon auszugehen, dass das Verwaltungsgericht sowohl für den Entscheid bei
materiellen Beschwerden gegen die Rekursstelle Volksschule als auch für den
Entscheid bei Rechtsverweigerungsbeschwerden gegen ebendiese zuständig ist.
1.5. Nach Art. 88 Abs. 1 VRP kann Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben werden,
soweit kein ordentliches Rechtsmittel gegeben ist oder offenstand. Diese
Voraussetzung wird vorliegend erfüllt. Die Beschwerdeführerin ist Verfahrensbeteiligte
im Rekursverfahren vor der Vorinstanz und hat ein schutzwürdiges Interesse an der
Beurteilung der Rechtsverweigerungsbeschwerde. Damit ist sie gemäss Art. 45 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 92 VRP zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert. Die
Beschwerde, mit der die ungerechtfertigte Verzögerung einer Amtshandlung geltend
gemacht wird, ist an keine Frist gebunden (Art. 90 Abs. 2 VRP). Auf die frist- und
formgerecht eingereichte Rechtsverweigerungsbeschwerde ist daher einzutreten.
2.
2.1. Gemäss Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf
Beurteilung innert angemessener Frist (sog. Beschleunigungsgebot). Der
gleichlautende Anspruch ist auch konventionsrechtlich garantiert (vgl. Art. 6 Ziff. 1 Satz
1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, SR 0.101,
EMRK). Nach Art. 77 Abs. 3 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV)
gewährleisten Rechtspflegeverfahren und Gerichtsorganisation, dass rasch und
verlässlich Recht gesprochen wird.
Bei den Gründen für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde wird zwischen formeller
und materieller Rechtsverweigerung unterschieden. Nach Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP kann
mit der Rechtsverweigerungsbeschwerde geltend gemacht werden, dass eine Behörde
sich weigere, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzunehmen oder sie
ungerechtfertigt verzögere. Eine ungerechtfertigte Verzögerung des Verfahrens ist
gegeben, wenn die Behandlung der Angelegenheit nicht innert angemessener Frist
erfolgt. Besteht keine gesetzliche Frist, wird der Anspruch auf Beurteilung innert
angemessener Frist verletzt, wenn eine Sache über Gebühr verschleppt wird und die
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Gesamtdauer des Verfahrens nicht mehr angemessen ist. Die Angemessenheit der
Verfahrensdauer beurteilt sich nach der Art des Verfahrens und den konkreten
Umständen einer Angelegenheit (vgl. auch die Übersicht von G. Steinmann, in: B.
Ehrenzeller u.w. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar,
3. Aufl. 2014, N 22 ff. zu Art. 29 BV, BGE 135 I 265 E. 4.4). Innerhalb dieses Kreises ist
auf den Umfang und die Komplexität der aufgeworfenen Sachverhalts- und
Rechtsfragen abzustellen (Steinmann, a.a.O., N 25 zu Art. 29 BV).
Die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts beschränkt sich auf die Frage, ob eine
Rechtsverweigerung begangen wurde oder nicht. Im Falle einer Gutheissung der
Beschwerde weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück
(Art. 88 Abs. 2 und Art. 92 in Verbindung mit Art. 61 und 63 VRP). Hingegen hat sich
das Gericht einer Stellungnahme dazu, wie der unrechtmässig verzögerte Entscheid
inhaltlich hätte ausfallen sollen, zu enthalten, da es nicht anstelle der untätig
gebliebenen Behörde entscheiden darf, ansonsten der Instanzenzug verkürzt und
allenfalls weitere Rechte der am Verfahren Beteiligten verletzt würden (BVGer
D-2399/2018 vom 25. Juni 2018 E. 2, Uhlmann/Wälle-Bär, in: Waldmann/
Weissenberger [Hrsg], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016,
Rz. 38f. zu Art. 46a VwVG).
2.2. Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass sie im von den Beschwerdebeteiligten
eingereichten Rekurs bei der Vorinstanz vom 5. Oktober 2013 noch keinen
rechtsgültigen Entscheid erhalten habe. Die Behandlung der Angelegenheit durch die
Vorinstanz könne milde ausgedrückt als ziemlich mühsam bezeichnet werden.
Immerhin sei gemäss dem Schreiben vom 27. April 2018 der Rekursentscheid an der
Sitzung vom 2. März 2018 gefällt worden. Nach Androhung einer
Rechtsverweigerungsbeschwerde sei ihr mit Schreiben vom 5. Juli 2018 mitgeteilt
worden, dass mit dem Entscheid bis zum 16. Juli 2018 gerechnet werden könne. Da
bereits mehrmals die versprochene Frist durch die Vorinstanz nicht eingehalten worden
sei, werde Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben, damit die Angelegenheit endlich
geklärt und abgeschlossen werden könne.
2.3. Mit Schreiben vom 20. August 2018 verzichtete die Vorinstanz auf eine
Vernehmlassung, teilte jedoch mit, dass der Rekursentscheid im Verlaufe der Woche
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fertig gestellt und an die Parteien verschickt werde. Bis zum heutigen Datum ging der
in Aussicht gestellte Rekursentscheid nicht beim Gericht ein.
Die Beschwerdebeteiligten erhoben am 5. Oktober 2013 Rekurs bei der Vorinstanz.
Nach Abschluss des Schriftenwechsels setzte die Vorinstanz mit Schreiben vom 13.
Dezember 2013 die Beschwerdebeteiligten davon in Kenntnis, dass geprüft werde, wie
das Verfahren fortgesetzt werde. Nachdem die Beschwerdebeteiligten sich sowohl im
April als auch im Juni 2014 über den Verfahrensstand erkundigten, unterbreitete die
Vorinstanz den Beschwerdebeteiligten und der Beschwerdeführerin am 24. April 2015
einen Vergleichsvorschlag. Es kam zu keiner Einigung, weshalb die Vorinstanz mit
Schreiben vom 15. Juni 2015 mitteilte, dass das Rekursverfahren fortgesetzt werde.
Nach Androhung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde seitens der
Beschwerdebeteiligten im November 2016, versprach die Vorinstanz mit Schreiben
vom 1. Dezember 2016 bis zum 14. Dezember 2016 weiteren Bescheid. Zwei Jahre
später gewährte die Vorinstanz den Beschwerdebeteiligten und der
Beschwerdeführerin zu diversen Schriftstücken das rechtliche Gehör. Mit Schreiben
vom 23. Februar 2018 schloss die Vorinstanz den Schriftenwechsel wieder. Am 2. März
2018 wurde der Rekurs an der Sitzung der Vorinstanz behandelt und es wurde ein
Entscheid getroffen. Der begründete Entscheid wurde bis zum 1. Juni 2018 in Aussicht
gestellt. Die Beschwerdeführerin forderte die Vorinstanz mit Schreiben vom 21. Juni
2018 auf, einen Entscheid zu erlassen. Jedoch ging der erwartete Rekursentscheid
trotz wiederholten "Fristverlängerungen" seitens der Vorinstanz bis zum heutigen
Datum nicht ein.
Die Behandlungsdauer des vorinstanzlichen Verfahrens von fast fünf Jahren und damit
das Untätigsein der Vorinstanz ist klar als Rechtsverzögerung zu qualifizieren. Die
Vorinstanz bringt denn auch keine Gründe vor, um die übermässig lange
Verfahrensdauer zu rechtfertigen, sondern anerkennt die ihr vorgeworfenen
Rechtsverzögerung faktisch (vgl. act. 2/3). Immerhin kam die Vorinstanz nach fast 41⁄2
Jahren an der Sitzung vom 2. März 2018 zu einem Entscheid. Der begründete
Entscheid steht aber bereits wieder seit über acht Monaten aus. Eine solche
Rechtsverweigerung im Sinne einer ungerechtfertigten Verzögerung des Verfahrens
TW.18.2013 und insbesondere der Ausfertigung und Eröffnung des begründeten
Rekursentscheides ist nicht hinnehmbar. Damit erweist sich die
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Rechtsverweigerungsbeschwerde als begründet und ist gutzuheissen. Die Akten gehen
zurück an die Vorinstanz mit der Anweisung, den begründeten Entscheid innert eines
Monats nach Rechtskraft dieses Entscheides gesetzeskonform zu eröffnen.
Nach Art. 31 Abs. 1 lit. b VRP wird mit mündlichem oder schriftlichem Verweis oder mit
Ordnungsbusse bis zu CHF 1000 bestraft, wer als Beteiligter oder Vertreter eines
Beteiligten im Verfahren gesetzliche Vorschriften oder Anordnungen der Behörde oder
des von ihr beauftragten Organs verletzt. Sollte die Vorinstanz den begründeten
Entscheid nicht innert der angesetzten Frist erlassen, haben die verantwortlichen
Behördenmitglieder deshalb mit einer Ordnungsbusse von bis zu CHF 1000 zu
rechnen.
3. Kosten, die ein Beteiligter, sein Rechtsbeistand oder sein Vertreter durch Trölerei
oder anderes ungehöriges Verhalten oder durch Verletzung wesentlicher
Verfahrensvorschriften veranlasst, gehen zu seinen Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Die
Vorinstanz hat die Gutheissung der Beschwerde aufgrund ihrer ungebührlichen
Verzögerung des Rekursverfahrens zu verantworten, weshalb ihr die Kosten nach dem
Verursacherprinzip überbunden werden und vom grundsätzlichen Verzicht auf die
Erhebung von Kosten beim Gemeinwesen nach Art. 95 Abs. 3 VRP abzusehen ist. Eine
Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von CHF 1'000 erscheint angemessen
(Art. 7 Abs. 1 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).