# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** de2117bf-e4a3-512d-97b3-9df986de1e2c
**Court:** TI_TCAS
**Chamber:** TI_TCAS_001
**Year:** 2017
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
1.1. RI 1, domiciliato a _ unitamente a RI 2, assicurato presso _, ha postulato la riduzione del premio dell’assicurazione malattia per gli anni 2012 e 2013. RI 2 non ha invece postulato, autonomamente, alcuna riduzione dei premi dell’assicurazione contro le malattie.
Per l’anno 2012 la richiesta di RI 1 (doc. A1) è pervenuta all’amministrazione l’11 agosto 2011, è stata accolta il successivo 29 febbraio 2012, ed in favore del signor RI 1 è stato riconosciuto un sussidio di CHF 853,20 (doc. A2).
La domanda è stata rinnovata per l’anno successivo (doc. B1), ossia il 2013, con l’inoltro del formulario il 12 giugno 2012. L’amministrazione preposta ha riconosciuto all’assicurato un sussidio di CHF 846.-- (doc. B2).
Nei due formulari utilizzati, con miglior chiarezza per quello riferito alla riduzione del premio del 2012, è chiesto al postulante di specificare se egli conviva con terze persone (“
coniuge/convivente/partner registrato
”). RI 1 non ha indicato, sui due formulari usati, l’esistenza di una convivenza con RI 2.
Con l’inoltro della domanda di riduzione dei premi riferita al 2015, giunta alla Cassa cantonale di compensazione il 23 novembre 2015 (doc. A3) l’amministrazione ha verificato l’esistenza di una convivenza tra i due ricorrenti, ha accertato i redditi conseguiti dalla signora RI 2, ha quindi riesaminato il diritto alla riduzione dei premi dell’unità di riferimento composta dai qui ricorrenti ed ha respinto le richieste di RIPAM 2012 e 2013 con decisioni del 29 febbraio 2016 (doc. A5 e B5).
1.2. Con reclamo 19 maggio 2015 (doc. A6) RI 2 e RI 1 hanno contestato i due provvedimenti, evidenziando anche che la Cassa Malati del signor RI 1 ha richiesto il pagamento di complessivi CHF 2'278,50.
Nella contestazione delle decisioni RI 1 evidenzia come i qui ricorrenti abbiano locato nel marzo 2011 un appartamento (doc. A6). L’amministrazione ha preso posizione mediante scritto del 10 agosto 2016 (doc. A7) con cui ha spiegato le ragioni della ripresa, la modifica delle norme vigenti in materia a contare dal 1 gennaio 2012 e il fatto che la convivenza crea, in determinate condizioni, una unità di riferimento unica tra i conviventi. L’amministrazione ha quindi dettagliato il calcolo del diritto alla riduzione dei premi confermando il proprio provvedimento.
RI 1 ha presentato, il 9 settembre 2016 (doc. A8 e B8), formali reclami contro i provvedimenti dell’amministrazione confermando così le contestazioni già presentate (doc. A6 e B6). L’amministrazione, dopo avere accusato ricevimento del reclamo e verificato i calcoli per ogni anno di riduzione dei premi in discussione, ha respinto i reclami con due decisioni, del 25 ottobre 2016, doc. A11 (per l’anno 2012), doc. B12 (per l’anno 2013).
1.3. Con ricorsi del 30 novembre 2016 (doc. I), formulati avverso le due decisioni di RIPAM concernenti agli anni 2012 e 2013 introdotti individualmente dai due assicurati, RI 1 e RI 2 hanno, in particolare, evidenziato quanto occorre riportare in esteso per completezza:
"
... il presente ricorso viene inoltrato anche a nome di RI 2, la quale presenta un interesse legittimo in quanto chiamata a rimborsare i sussidi dei premi di cassa malattia per gli anni 2012 e 2013 di RI 1, ...
(...)
La nostra convivenza è iniziata nel marzo del 2011, il motivo che ci ha spinti ad intraprenderla, oltre ad una reciproca simpatia, è stato quello di poter conquistare un'indipendenza economica, ...
(...)
Nel corso del 2011 ed il 06.06.2012 sono stati inoltrati i rispettivi formulari per la richiesta di sussidio per gli anni 2012 e 2013 da parte di RI 1.
Al momento dell'inoltro dei formulari di richiesta di tali sussidi la convivenza era in atto da talmente poco tempo che non poteva essere ritenuta stabile (cfr. DTF 134 I 313 consid. 5).
Segnaliamo che la richiesta di riduzione del premio di cassa malati per l'anno 2012 è stata inoltrata precedentemente all'entrata in vigore del nuovo sistema di calcolo RIPAM (entrato in vigore dal 01.01.2012). Tale formulario è da considerarsi compilato correttamente in quanto inviato all'IAS entro il 31.12.2011, di conseguenza RI 1 non era tenuto ad inserire un'eventuale convivenza in quanto era l'unico soggetto sul quale veniva effettuato il calcolo per l'eventuale riduzione di premio.
Il 29.05.2012 è stato inviato a RI 1 il formulario di richiesta per il sussidio 2013, precompilato, il quale è stato ritornato all'IAS il 06.06.2012 (doc. 9). In buona fede, verificando la correttezza dei dati personali e non notando modifiche dall'anno precedente, il formulario è stato firmato e ritornato. (...)” (doc. I)
1.4. La Cassa cantonale di compensazione è stata invitata a presentare la risposta di causa e produrre i due dossier interessati dai provvedimenti (doc. II del 1 dicembre 2016). Nella sua risposta di causa (datata 23 dicembre 2016, doc. III; identica per tutte le procedure) l’amministrazione postula la reiezione delle impugnative facendo riferimento alla prassi del Tribunale cantonale delle assicurazioni in materia e richiamando le norme in vigore dal gennaio 2012 che reggono la materia diversamente da quanto non facesse la precedente normativa. La Cassa conferma che, dovendo considerare – alla luce della stabile convivenza – anche i redditi della signora RI 2, essa ha ricalcolato il diritto alla riduzione del premio della coppia componente l’unità di riferimento (UR qui di seguito). In merito alla convivenza l’amministrazione evidenzia che:
"
(...)
A seguito degli accertamenti effettuati per l'evasione della richiesta di rinnovo della RIPAM 2016, la Cassa è venuta a conoscenza che il signor RI 1 convive dal mese di marzo dell'anno 2011 con la signora RI 2 ...
... per gli anni 2012 e 2013 il signor RI 1 non aveva inizialmente fornito l'informazione relativa alla convivenza ...
(...)
Nel caso concreto, dalle informazioni in possesso della Cassa risulta che il signor RI 1 e la signora RI 2 convivono dal mese di marzo dell'anno 2011, peraltro elemento confermato dai ricorrenti stessi ...
(...)
... dal 1. gennaio 2012 la convivenza è considerata stabile se, ...
la convivenza dura da almeno 6 mesi (artt. 2a Reg. Laps e 10a Reg. LCAMal).
(...)
... la Cassa ritiene che vi sia una convivenza stabile tra il signor RI 1 e la signora RI 2, i quali, anche in assenza di un obbligo legale di mantenimento, si assistono e sostengono reciprocamente ...
(...)
Il signor RI 1 per l'anno 2012 ha ricevuto il modulo ufficiale di richiesta, dove è previsto un apposito spazio per indicare le generalità del convivente. Il ricorrente ha tuttavia compilato ed inoltrato il formulario per la richiesta di RIPAM 2012 omettendo di indicare i dati della persona convivente.
(...)
... l'assicurato ha ricevuto un modulo pre-compilato per l'anno 2013, basato sui dati da lui fatti valere in relazione alla sua richiesta per la RIPAM dell'anno 2012 ...” (doc. III)
Ai ricorrenti è stata concessa la possibilità di ulteriormente esprimersi e di postulare l’acquisizione di specifiche prove (doc. IV del 27 dicembre 2016) ed essi hanno ribadito il loro buon diritto con replica del 9 gennaio 2017 (doc. V del 9 gennaio 2017), in particolare evidenziando che, al momento dell’inoltro della richiesta di RIPAM relativa al 2012 essi avevano locato un appartamento da 5 mesi, con compilazione corretta del formulario. Essi hanno poi lamentato la mancata effettiva concessione dell’effetto sospensivo al loro gravame e le richieste di rimborso degli importi della RIPAM da parte dell’assicuratore malattie (doc. V).
All’amministrazione cantonale è stata concessa la possibilità di esprimersi in merito (doc. VI del 10 gennaio 2017) e parallelamente le parti sono state invitate all’udienza di discussione del 14 febbraio 2017 (doc. VIII). A seguito dell’intervento della signora RI 2 presso il Tribunale cantonale delle assicurazioni alla luce del mancato effetto sospensivo del ricorso il giudice delegato si è rivolto alla Cassa cantonale con scritto 16 gennaio 2017 (doc. IX) cui l’amministrazione ha dato seguito il giorno successivo (doc. X) annunciando intervento presso l’assicuratore _ con conferma della sospensione delle procedure d’incasso sino a decisione esecutiva in tema.
All’udienza del 14 febbraio 2017 le parti si sono confermate nelle loro allegazioni. I ricorrenti, che non hanno posto in discussione gli importi posti alla base dei calcoli eseguiti dall’amministrazione nelle sue decisioni, hanno precisato in particolare il contesto dell’inizio della loro convivenza, come segue:
"
... al momento dell’inoltro della domanda di RIPAM 2012 (agosto 2011) la convivenza tra la signora RI 2 e il RI 1 era appena iniziata o più precisamente era da poco stato locato l’appartamento che è stato arredato pian piano. La convivenza non è stata continua ma discontinua all’inizio e il rapporto si è poi consolidato nel tempo. È vero che è stato aperto un conto bancario congiunto che serviva sostanzialmente per l’affitto e per l’alimento quando era il caso.
Il sig. RI 1 precisa di essere stato domiciliato a _ e nel periodo della richiesta di riduzione 2012 stava effettuando una riqualifica professionale ...
(...)
All’epoca domiciliato a _ presso i genitori si sobbarcava la trasferta fino a Mendrisio a seguito della riqualifica presso la struttura di _ vi è stato un concorso alla _ con l’assunzione a partire da agosto 2011.
Questa assunzione ha fatto in modo che potesse il sig. RI 1 essere meno dipendente dagli aiuti di terzi in particolare dai genitori e questo ha portato a un maggior consolidamento del rapporto.
(...)
I ricorrenti precisano che loro stessi per i primi periodi della loro convivenza non ritenevano la stessa quale situazione stabile. Questo sia per il primo anno 2012 che per quello successivo perché il formulario è stato inoltrato nel giugno 2012.
... evidenziano che al punto 2c del formulario di richiesta 2012 si parla unicamente di convivenza stabile senza fare riferimento ai periodi di durata della stessa motivo per cui, non solo dal profilo oggettivo non erano dati i 6 mesi di convivenza al momento della redazione del formulario, ma anche dal profilo soggettivo i ricorrenti non ritenevano che la loro relazione fosse stabile in quel momento così come nel giugno 2012 per la RIPAM 2013.
(...)
... chiedono che le 2 decisioni di revoca RIPAM 2012-2013 vengano annullate, e in ogni caso che _ sia invitata a non percepire interessi di mora e spese di sollecito, essi reclamo comunque il riconoscimento delle spese vive sopportate che quantificano in fr. 66.45 (riconducibili alle raccomandate e alle telefonate necessarie). (...)” (doc. XII)
Non sono state acquisite altre prove.

## Considerations

in diritto
In ordine
2.1. A norma dell’art. 76 cpv. 1 e 2 della Legge cantonale di applicazione della LAMal (LCAMal qui di seguito), contro le decisioni dell’amministrazione emanate in applicazione della medesima legge è possibile il reclamo all’organo che ha pronunciato il provvedimento, ciò nel termine di 30 giorni dalla notificazione. Nel medesimo termine sono impugnabili al Tribunale cantonale delle assicurazioni le decisioni emanate su reclamo da parte dell’autorità amministrativa preposta. Il Tribunale cantonale delle assicurazioni è quindi competente a esaminarlo nel merito. I ricorsi formulati da RI 1 e RI 2 sono tempestivi siccome inoltrati nel termine di legge.
2.2. I ricorsi sono inoltre sufficientemente motivati nelle loro contestazioni poiché ricusano il sussistere di una solidarietà tra essi per il pagamento dei premi e ciò per gli anni 2012 e 2013. Essi affermano quindi che, per i due anni indicati, non possa essere ritenuto il cumulo dei loro redditi e postulano conseguentemente l’annullamento delle decisioni impugnate e l’attribuzione della RIPAM per gli anni in discussione (2012 e 2013). Le impugnative sono pertanto ricevibili per quanto attiene contenuti e conclusioni.
2.3. I ricorsi, del medesimo tenore, si aggravano contro 2 distinte decisioni rese su reclamo aventi per oggetto la riduzione di premio per gli anni 2012 e 2013 con cui l’amministrazione ha considerato il sussistere di un’unità di riferimento composta da RI 2 e RI 1. Ad entrambe va quindi riconosciuta legittimità a ricorrere contro le decisioni.
2.4. Le decisioni, contro le quali si aggravano i ricorrenti, attengono alla riduzione dei premi di due distinti anni. Esse hanno comunque, quale comune motivazione, l’esistenza di un’UR composta dai ricorrenti, stante, d’avviso della Cassa cantonale di compensazione, il sussistere di una convivenza stabile. Le contestazioni mosse dai due ricorrenti sono inoltre identiche. Nonostante i due diversi anni di sussidio oggetto delle decisioni si giustifica la congiunzione delle procedure, poiché, nonostante le specificità delle norme applicabili a quegli anni di RIPAM (su aspetti comunque che non sono, per queste procedure, fondamentali), le motivazioni alla base dei gravami sono qui prevalenti. Le contestazioni sono uguali, così come le unità di riferimento interessate e le motivazioni soggiacenti al cumulo dei redditi. Questi aspetti prevalgono e si giustifica di conseguenza la congiunzione delle procedure che sono evase con il presente giudizio.
Nel merito
2.5. In concreto le decisioni contestate, emanate a seguito dei reclami contro le decisioni formali del 19 maggio 2016, hanno tutte per oggetto il riesame, da parte della Cassa cantonale di compensazione, delle decisioni con cui, come descritto nelle considerazioni precedenti, in favore di RI 2 e RI 1 sono stati concessi i sussidi fondati sull’art. 65 LAMal. Preliminarmente va esaminato (come questo Tribunale cantonale delle assicurazioni ha fatto con le decisioni STCA 36.2014.78 del 2 febbraio 2015; STCA 36.2015.29 del 13 agosto 2015 tra le prime e STCA 36.2016.102-105 del 14 novembre 2016; 36.2016.122 del 21 febbraio 2017 da ultimo) se l’amministrazione poteva procedere al riesame del diritto alla RIPAM per gli anni in discussione e eventualmente se tale riesame sia avvenuto tempestivamente.
2.5.1. Come già evidenziato nella prassi di questo Tribunale (per tutte si veda la STCA 36.2016.102-105 del 14 novembre 2016 consid. 2.6.), in base all’art. 49 cpv. 1 LCAMal, nel testo vigente dal 1° gennaio 2012 (simile all’art. 59 cpv. 1 LCAMal nel tenore in vigore fino al 31 dicembre 2011), le riduzioni dei premi indebitamente percepite devono essere restituite dal beneficiario all’assicuratore presso il quale egli è affiliato, oppure all’amministrazione cantonale nel caso di pagamenti diretti all’assicurato, o nei casi di perdita della PC AVS/AI. L’art. 49 cpv. 2 LCAMal (il cui tenore è simile all’art. 59 cpv. 2 LCAMal in vigore in precedenza), prevede che alla restituzione e al condono dell’obbligo di restituzione è applicabile per analogia la legge sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA), del 6 ottobre 2000.
2.5.2. Per l’art. 25 LPGA le prestazioni indebitamente riscosse devono essere restituite. La restituzione non deve essere chiesta se l’interessato era in buona fede e verrebbe a trovarsi in gravi difficoltà (cpv. 1; cfr. art. 4 OPGA).
In virtù dell’art. 25 cpv. 2 LPGA il diritto di esigere la restituzione si estingue dopo un anno a decorrere dal momento in cui l’istituto d’assicurazione ha avuto conoscenza del fatto, ma al più tardi cinque anni dopo il versamento della prestazione. Se il credito deriva da un atto punibile per il quale il diritto penale prevede un termine di prescrizione più lungo, quest’ultimo è decisivo. I principi applicabili alla restituzione secondo la LPGA sono dedotti dalla legislazione e dalla giurisprudenza anteriore che conserva pertanto la sua validità (DTF 130 V 318).
La restituzione delle prestazioni presuppone, di regola, che siano adempiute le condizioni di una riconsiderazione o di una revisione processuale della decisione con la quale le prestazioni litigiose sono state versate (DTF 129 V 110, 126 V 42 consid. 2b; STF 9C_429/2012 del 19 settembre 2012, 9C_795/2009 del 21 giugno 2010 pubblicata in SVR 11/2010 EL Nr. 12; STF U 408/06 del 25 giugno 2007, K 147/03 del 12 marzo 2004). Ciò non è il caso – e la restituzione non presuppone un motivo e quindi una decisione di riconsiderazione – quando l’assicurato ha beneficiato di una prestazione alla quale, da un profilo oggettivo, non aveva diritto (STF 9_C/233/2007 del 28 giugno 2007, consid. 2.3.2 con riferimenti; STCA 32.2011.285 del 14 giugno 2012).
Analogamente alla revisione delle sentenze delle autorità giudiziarie, l'amministrazione deve procedere alla revisione processuale di una decisione cresciuta in giudicato quando sono scoperti nuovi elementi o nuovi mezzi di prova atti ad indurre ad una conclusione giuridica differente (art. 53 cpv. 1 LPGA; cfr. STF U 409/06 del 25 giugno 2007, C 128/06 del 10 maggio 2007; SVR 2004 ALV N° 14; DTF 127 V 466 consid. 2c pag. 469 e riferimenti).
L’amministrazione può riconsiderare una decisione cresciuta in giudicato formale, che non è stata oggetto di un controllo giudiziario, se essa è senza dubbio errata e la correzione ha un’importanza rilevante (art. 53 cpv. 2 LPGA; cfr. anche la STF U 409/06 del 25 giugno 2007). Questi principi si applicano anche quando delle prestazioni siano state accordate senza una decisione formale e che il loro versamento ha comunque acquisito forza di cosa giudicata (STF C 128/06 del 10 maggio 2007; DTF 129 V 110 consid. 1.1.
Con le STCA 36.2013.21 del 26 luglio 2013 e 36.2014.92 del 24 dicembre 2014, come pure nelle STCA 36.2014.78 del 2 febbraio 2015 e 36.2015.29 del 13 agosto 2015, questo Tribunale ha, in presenza di un fatto nuovo non segnalato dagli assicurati nella loro iniziale richiesta di prestazioni, e meglio nel primo caso una donazione avvenuta pochi mesi prima della domanda di RIPAM, nel secondo la caducità di prestazioni PC, mentre nel terzo e nel quarto la sussistenza di una convivenza duratura non comunicata all’amministrazione, proceduto alla revisione delle decisioni (formali ed informali) con le quali l’amministrazione, nel corso degli anni, ha riconosciuto il sussidio per il pagamento dei premi dell’assicurazione delle cure medico-sanitarie ed ha chiesto la restituzione degli importi indebitamente percepiti. In quell’occasione la Cassa aveva correttamente agito nel termine di un anno (art. 25 cpv. 2 LPGA).
2.5.3. In concreto la Cassa cantonale di compensazione, e il suo servizio prestazioni in particolare, indicano di non essere stati a conoscenza della convivenza fra RI 2 e RI 1, convivenza che l’amministrazione ritiene stabile e tale da adempiere le condizioni degli art. 26 cpv. 4 LCAMal e 4 Lasp. Ciò ha condotto l’amministrazione a erogare, in maniera che essa ha poi ritenuto errata, la riduzione del premio dell’assicurazione malattia in favore di RI 1 negli anni 2012 e 2013.
La Cassa indica di avere avuto notizia della convivenza dei ricorrenti solo a seguito della formulazione della domanda di riduzione dei premi nel maggio 2016, accertando in seguito alle indicazioni ricevute (doc. A4 per i due anni in discussione) che la convivenza sussiste dal marzo 2011. Dagli atti nulla emerge circa una precedente conoscenza da parte dell’amministrazione di tale convivenza. Infatti la comunicazione alle autorità fiscali della convivenza (come evidenziato dai ricorrenti nei loro ricorsi) è comunque successiva alle domande di RIPAM in discussione, da un lato, siccome avvenuta in aprile 2013 (come rammenta anche la Cassa nella sua risposta di causa, doc. III p. 5) e non è elemento sufficiente. Come evidenziato nella STCA 36.2016.102-105 del 14 novembre 2016 alla Cassa qui resistente non può essere rimproverato, in un’amministrazione di massa quale la RIPAM (su questi aspetti:
Ivano Ranzanici,
La riduzione dei premi dell’assicurazione malattia; tesi pubblicata nella collana AISUF [n. 364], edita da Schulthess Verlag Zurigo, 2016, n. 683 p. 360), di non essere stata a conoscenza di una convivenza segnalata all’autorità fiscale (mediante trasmissione di una copia del contratto di locazione) ma non emergente dai dati fiscali cui la Cassa cantonale di compensazione ha accesso. Gli assicurati ricorrenti non hanno indicato sul formulario per la richiesta di RIPAM 2012 e 2013 l’esistenza di una convivenza (più avanti sarà analizzato se tale obbligo sussisteva, in specie per l’anno 2012, nonostante la domanda fosse specificatamente e chiaramente posta alla parte istante). La prassi di questa Corte ha negato consapevolezza della convivenza da parte della Cassa cantonale di compensazione in caso d’indicazione, nell’indirizzo dell’assicurata postulante la riduzione dei premi, del recapito presso il convivente espresso come segue: “
Pr. X
” (STCA 36.2016.102-105 citata).
Come evidenziato dalla prassi di questo Tribunale l’amministrazione accede a cifre fiscali e alla loro natura, ma non alle causali di versamenti ed introiti e comunque, l'emergenza della convivenza non era ravvisabile in assenza di precisa e specifica comunicazione alla Cassa cantonale di compensazione. Proprio per tale motivo i formulari di richiesta della riduzione dei premi, chiedono esplicitamente di indicare i
"Dati personali dell'unità di riferimento"
specificando anche se si tratti di
"Persone sole / Coniugi / Conviventi / Partner registrati / Figli minorenni conviventi"
. I ricorrenti, in specie il signor RI 1 postulante la RIPAM 2012 e 2013, come indicato, non hanno specificato la circostanza della convivenza nelle richieste di RIPAM per gli anni in discussione. Come indicato più oltre nelle motivazioni di questo giudizio sarà verificato se sussisteva un obbligo per l’assicurato.
Le decisioni formali di riesame dei provvedimenti di RIPAM degli anni in discussione sono state emanate tempestivamente, e ciò dopo puntuali verifiche avviate in tempi brevi.
La Cassa ritiene di avere erroneamente erogato la RIPAM 2012 e 2013 al signor RI 1 quando egli non ne avrebbe avuto diritto in ragione della convivenza stabile della signora RI 2. L’importo in discussione (superiore ai CHF 1'700) preteso in restituzione è d’indubbia rilevanza ciò che giustifica l’agire dell’amministrazione cantonale.
Ne segue che la procedura adottata dall’amministrazione è, da un lato, tempestiva e, dall'altro, sorretta da sufficiente motivazione che va qui verificata in uno (semmai) con la correttezza della nuova determinazione del diritto alla RIPAM per i medesimi anni in discussione.
2.6. Dal 2012 le norme della Legge Cantonale di applicazione della LAMal (LCAMal qui di seguito), che reggono la riduzione dei premi dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie (RIPAM l’acronimo è utilizzato sia nei lavori preparatori che dall’amministrazione nei suoi allegati), hanno subito una modifica sostanziale. Il titolo IV della legge è radicalmente cambiato a seguito dell’approvazione della Legge 24 giugno 2010 (Bollettino Ufficiale 2010, 297). Il legislatore ha previsto un nuovo sistema di attribuzione dei sussidi, conformemente al dettato degli art. 65 e seg. LAMal, al fine di rendere più efficace l’aiuto sociale, la precedente normativa aveva mostrato talune lacune e, soprattutto, per ottemperare gli obiettivi di politica sociale cantonale valuti con l’adozione della Legge sull’armonizzazione delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (in questo senso il
Messaggio
15 settembre 2009 del Consiglio di Stato accompagnante il disegno di legge di modifica della LCAM, a pagina 7, ed il relativo
Rapporto
della Commissione della gestione e delle finanze del l’8 giugno 2010 a pagina 1, per maggiori dettagli e specifiche si veda:
Ranzanici,
op.cit., capitolo 14, p. 357 e ss.). In particolare il Consiglio di Stato, con il disegno di legge, e il Parlamento, promulgando le norme, hanno voluto rendere il sistema della RIPAM affine ai criteri scelti dalla Lasp e quindi distanziarsi dal reddito imponibile cantonale quale base per la determinazione del diritto al sussidio per approdare al criterio del reddito disponibile, maggiormente indipendente da scelte di politica fiscale. D’altro canto l’esecutivo prima ed il Parlamento poi hanno voluto maggiormente considerare il contesto famigliare in cui l’assicurato vive passando da una valutazione riferita alle persone sole ed alle famiglie (definite in maniera restrittiva, si veda in merito l’art. 25 v. LCAMal) all’unità di riferimento definita nel nuovo art. 26 LCAMal.
Le nuove norme tendono a conseguire una migliore aderenza del sistema di concessione delle RIPAM alla realtà sociale e vogliono, come detto, considerare maggiormente la diversa capacità, in specie delle famiglie, di finanziare i premi in funzione delle loro dimensioni. Il nuovo sistema adottato non tende però solo ad evitare
“gli effetti indesiderati”
del precedente ma anche a
“tenere conto della reale situazione dell’offerta assicurativa ... nell’ambito dell’assicurazione di base ... con l’introduzione del premio medio di riferimento”
che sostituisce la nozione di media cantonale ponderata precedentemente ritenuta.
Il Cantone gode, nella concretizzazione di quanto in materia di RIPAM prevede la LAMal, di ampio margine di valutazione ed apprezzamento (
Ranzanici,
op. cit., capitoli 6.1.2.4. [p. 156] e 8 [p. 195 e ss.], in particolare capitolo 8.4.5. [p. 207 e ss.]) ed è vincolato in particolare da quanto impone l’art. 65 cpv. 1 bis LAMal secondo cui, per i redditi medi e bassi, i Cantoni riducono di almeno il 50 per cento i premi dei minorenni e dei giovani adulti in periodo di formazione (oltre all’obbligo d’informazione della popolazione in merito al diritto di ottenere la riduzione dei premi e lo scambio di dati tra Cantoni ed assicuratori). Spetta, infatti, ai Cantoni definire quali siano i potenziali beneficiari della RIPAM, e quindi definire gli assicurati di condizione economica modesta. Il diritto cantonale è un diritto autonomo come rammenta il Tribunale Federale nella sua costante giurisprudenza (DTF 122 I 343, 125 V 185 e 134 I 313) e compete al Cantone non solo fissare la procedure ma decidere il modello da applicare per pervenire alla riduzione dei premi.
2.7. Con le norme di recente adozione uno degli intenti del legislatore è stato quello di conseguire
“una maggiore equità orizzontale nell’accesso al sistema di riduzione dei premi, in modo da rispecchiare maggiormente la capacità diversa delle famiglie, in funzione della loro dimensione, di finanziare i premi”
, nonché quello di eliminare gli effetti indesiderati presenti nel previgente sistema (i cosiddetti effetti soglia) e da ultimo quello di “
avvicinarsi maggiormente alla reale situazione dell’offerta assicurativa ... con l’introduzione del premio medio di riferimento ... (con) ... miglioramento anche nella trasparenza del sistema cantonale ... che evidenzierà meglio la differenza fra il premio che dovrebbe pagare l’assicurato e il premio realmente pagato
” (
Rapporto
, loc. cit.).
Importante è qui sottolineare che, nel suo Messaggio di accompagnamento del disegno di legge, l’esecutivo cantonale ha posto l’accento sulla volontà di modificare in parte la cerchia dei beneficiari potenziali della RIPAM e l’entità dell’aiuto sociale per certe fasce di assicurati.
2.8. Il Cantone accorda le riduzioni dei premi dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie (art. 23 LCAMal) a fronte della presentazione di un’istanza scritta accompagnata dalla necessaria documentazione (art. 25 LCAMal) da parte degli assicurati, fatto salvo il caso dei beneficiari di prestazioni complementari all’AVS ed all’AI nonché di prestazioni Laps (art. 42 e 43 LCAMal). Per gli assicurati tassati in via ordinaria l’istanza deve essere di principio inoltrata entro la fine dell’anno che precede l’anno per il quale il sussidio è richiesto. Se la data è rispettata e se dati i presupposti l’aiuto sociale è versato dal 1 gennaio dell’anno di competenza (ed in costanza delle condizioni per l’aiuto sociale lo stesso è versato per tutto l’anno). Se la domanda è tardiva e formulata dopo il termine del 31 dicembre dell’anno che precede quello di competenza, il diritto alla riduzione per gli assicurati in via ordinaria è dato solo a partire dal mese seguente quello della presentazione della richiesta.
Per la determinazione della cerchia di assicurati da considerare per il calcolo della riduzione del premio, la legge fissa il concetto di unità di riferimento. L'unità di riferimento è, di regola, costituita dall’unità riconosciuta a livello fiscale (art. 26 cpv. 2 LCAMal). I coniugi separati senza figli minorenni conviventi sono ritenuti persone sole mentre i partners conviventi, se data una convivenza stabile, costituiscono un’unica unità di riferimento (UR qui di seguito). Per l’art. 27 LCAMal fanno parte dell’UR anche le persone maggiorenni, purché senza figli e di età non superiore a 30 anni, il cui totale dei redditi registrati nella tassazione applicabile non sia superiore ai limiti del fabbisogno esistenziale definito dalla Laps.
Il premio medio di riferimento, necessario alla determinazione del diritto alla RIPAM, è costituito dalla media ponderata dei premi riconosciuti come appena descritto e del numero degli assicurati iscritti presso ogni singolo assicuratore, ripartiti per le regioni di premio ammesse (art. 61 cpv. 2 LAMal). Il Consiglio di Stato determina annualmente il premio medio di rifermento per ogni singola categoria di assicurati prevista dalla LAMal.
Alla base del diritto alla riduzione del premio è stato posto il reddito di riferimento che è dedotto dai dati accertati fiscali riferiti al periodo di tassazione determinato per ogni singolo anno di sussidio dal Consiglio di Stato (art. 30 cpv. 1 LCAM). La legge rinvia invece al regolamento la determinazione dei casi e le modalità di accertamento del reddito di riferimento al di fuori od in assenza dei dati relativi al periodo fiscale determinante. Analogamente al reddito la sostanza viene fissata sulla base della tassazione indicata dal Consiglio di Stato nel suo annuale decreto, con la precisazione però che va reintegrata la sostanza donata o ceduta in usufrutto che deve essere computata nel calcolo (art. 30 a LCAMal). Per questa ultima ipotesi occorre fare riferimento alla situazione che emerge dall’ultima tassazione che precede la donazione o cessione in usufrutto. Il regolamento di applicazione della legge (RLCAM) 29 maggio 2012 all’art. 16, prevede che, in queste ipotesi (sia che la cessione avvenga prima o durante il periodo fiscale determinante), nel calcolo del reddito di riferimento vengano considerati i valori di sostanza antecedenti la rinuncia. I dati registrati nella tassazione fiscale prima della donazione o della cessione in usufrutto sono riportati anche sui periodi fiscali successivi e il rispettivo ammontare è ridotto annualmente di CHF 10'000.00.
L’art. 31 LCAMal definisce il reddito disponibile. Lo stesso è determinato dalla somma di tutti i redditi dell’unità di riferimento secondo la LT, cui va aggiunto un quindicesimo della sostanza netta ritenuta nella tassazione dalla quale, contrariamente al diritto previgente, non viene più dedotta alcuna franchigia. Dall’importo così calcolato sono ammesse specifiche deduzioni.
Il sistema da ultimo in vigore (che non coinvolge qui i ricorrenti che contestano le RIPAM 2012 e 2013) prevede invece la determinazione di limiti di reddito al di sotto dei quali è accordato l’importo (normativo) massimo della prestazione sociale (art. 34 LCAMal), limiti che dipendono dall’UR ciò che
“garantisce l’equità di trattamento orizzontale, perché tiene conto della reale situazione di reddito della famiglia, che dipende in primo luogo dal numero dei suoi componenti”
(Rapporto DSS pag. 31; su questi aspetti si veda:
Ranzanici,
op.cit., capitolo 15, p. 476 e ss.). Questo contrariamente al previgente sistema che conosceva tre sole tipologie di differenziazione per l’importo massimo della prestazione.
Secondo le norme della LCAMal in vigore sino a fine 2014 la parte del reddito che supera i limiti superiori per l’ottenimento del massimo della prestazione sociale deve, per volontà esplicita del legislatore, essere messa a contribuzione del pagamento dei premi (
Ranzanici,
op. cit., capitolo 14.9.4. ,p. 442 e ss.),. In questa costellazione (superamento del limite di reddito per l’ottenimento del massimo della prestazione sociale) l’importo della RIPAM diminuisce in maniera graduale e proporzionata a dipendenza dell’incremento del reddito da computare. In altri termini la riduzione del premio si contrae man mano che il surplus di reddito aumenta. Le norme in vigore dal 2012 al 2014 compreso prevedevano percentuali di riduzione che variavano a seconda della tipologia dell’unità di riferimento. L’art. 36a LCAMal fissava le seguenti percentuali: 8% (persone sole con figli), 13% (persone coniugate con figli), 20% (persone sole senza figli) e 22% persone coniugate con figli.
Con le modifiche a partire dalla RIPAM 2015 il legislatore ha introdotto il nuovo concetto di reddito disponibile massimo (
Ranzanici,
op. cit., capitolo 15.2. p. 474 e ss., in particolare 15.2.2.p. 476). Per tale norma la riduzione dei premi è accordata sino al raggiungimento di un reddito disponibile massimo che, per le UR senza figli, è definito con la formula di calcolo (ermetica) seguente:
RDM = costante del 3,4 x 50% del limite di fabbisogno Laps senza computo della pigione
Se dell'UR fanno parte dei figli la formula diviene ancor più complessa per cui:
RDM = [costante del 3,9 + 1 – (n° dei figli) / 10] x 50 % del limite di fabbisogno Laps senza computo della pigione.
Le due formule adottate dal legislatore appaiono ermetiche. Esse fanno riferimento ai valori ritenuti all’art. 10 Laps (considerato per il suo 50%), e ritengono due valori costanti del 3.4 e del 3,9.
Nel corso dei lavori preparatori (
Messaggio
6982 del 10 settembre 2014 relativo alla modifica della Legge cantonale di applicazione della LAMal del 26 giugno 1997), l’esecutivo cantonale ha voluto inserire nella legge un “
limite esplicito ... (che) non dipende dai PMR ... L’introduzione di questo nuovo parametro consente ... di non far aumentare o quantomeno contenere l’aumento del numero dei beneficiari, nei redditi alti, a dipendenza dell’aumento dei premi di cassa malati. Il RDM interessa ovviamente le fasce alte di reddito, di modo che la sua introduzione equivale a prevedere dei criteri di esclusione ... per queste situazioni reddituali”
(Messaggio citato, p. 13).
Posto il principio di fissare un reddito disponibile massimo il Messaggio ha indicato la volontà di sostenere maggiormente le persone con figli a carico: “
Dopo vari approfondimenti d’impatto sulle differenti tipologie di UR, si ritiene di dover considerare maggiormente le UR con figli a carico, perciò le famiglie monoparentali e biparentali, piuttosto che le persone sole o le coppie senza figli”
(Messaggio citato, p. 13).
Da queste considerazioni è nata la scelta di proporre due formule di calcolo diverse e due diversi parametri per determinare il RDM, a dipendenza della presenza di figli. Sono quindi state proposte una costante del 3.4 per le persone sole e le coppie senza figli computabili, e del 3.9 in caso di presenza di figli. Sempre nel suo messaggio (p. 13) il Consiglio di Stato ha considerato che la riduzione dei premi: “
è una prestazione coordinata ai sensi della Laps ..., il RDM è calcolato come un multiplo del 50% del limite di RDLaps; per le UR con figli il multiplo aumenta in funzione del numero di figli”
.
Per la determinazione della costante l’esecutivo ha presentato nel Messaggio (p.14 e 15) specifiche tabelle di verifica dell’impatto del calcolo ed ha considerato come il “
valore delle costanti ... influenza l’importo del RDM: tanto minore è il valore della costante, (quanto) minore è ... l’importo del RDM e, di conseguenza, diminuisce anche il numero dei beneficiari con redditi alti”
. La Tabella 2 (fonte IAS) illustra i limiti di reddito massimo disponibile per tipologia di unità di riferimento secondo la modifica di legge proposta (e poi accettata il 3 novembre 2014) e il sistema precedente, con una chiara diminuzione dei redditi massimi, più elevata per le coppie e le famiglie monoparentali.
In sostanza le costanti scelte dal Parlamento, e che il Consiglio di Stato è abilitato a determinare per ogni anno di sussidio a norma dell’art. 40 lett. c LCAMal, sono il frutto di una valutazione operata dal legislatore e che ha considerato redditi e composizione dell’UR, per determinare importi massimi al di sopra dei quali la riduzione del premio è esclusa, compatibili (anche se inferiori) rispetto al passato e conformi al dettato dell’art. 65 LAMal che vuole un aiuto sociale non solo a chi è nel bisogno ma anche alle fasce medie.
2.9. Come anticipato per determinare il parametro da porre alla base del calcolo della RIPAM dell’UR si deve stabilire il RDS (Reddito disponibile fissato in maniera semplificata partendo dai dati fiscali) che si determina partendo dal reddito lordo riportato dalla decisione di tassazione per l’imposta cantonale del periodo di tassazione determinato dal Consiglio di Stato, maggiorato della quota parte della sostanza computabile, dedotti i valori che la legge ammette in deduzione. L’amministrazione si basa quindi integralmente sui dati fiscali (da qui l’espressa base legale che consente accessibilità alla Cassa ai dati fiscali necessari all’elaborazione del calcolo, art. 25 LCAMal) e ciò senza che sia, di principio, necessario all’amministrazione acquisire altre informazioni dall’assicurato medesimo o tramite terzi (v.
Ranzanici,
op. cit., capitolo 14.8. p. 387 e ss.)
Il RDS è stato fissato considerando i concetti cardine del reddito disponibile in ambito Laps (sia per quanto attiene i redditi computabili che per quel che riguarda le spese ammesse in deduzione) partendo però dai dati fiscali per una semplificazione nelle operazioni amministrative alla luce del numero dei beneficiari della RIPAM. Nella volontà del legislatore il RDS costituisce dunque un
“reddito disponibile di tipo operativo che precisa la reale capacità economica degli assicurati”
, ed è costituito dalla somma di ogni reddito, indipendentemente dalla sua fonte, ritenuto nella tassazione fissata dall’esecutivo cantonale annualmente, cui va aggiunta una quota della sostanza (1/15 della sostanza netta secondo la LT, senza imputazione di franchigia alcuna).
L’amministrazione è tenuta a considerare il reddito da attività, principale rispettivamente accessoria, che sia svolta in maniera dipendente e/o indipendente, quello della sostanza (mobiliare od immobiliare), comprensivo quindi del reddito locativo proprio, dei canoni di locazione (oggi non più distinguibili a livello di decisione di tassazione), degli interessi su titoli od azioni, ed ogni altro simile che la Legge Tributaria comprenda tra quelli imponibili. Si tratta inoltre delle indennità e rendite delle assicurazioni sociali o private (rendite AVS o AI rispettivamente LAINF o versate da un assicuratore malattia, ed ancora i versamenti di assicuratori privati), nonché dei redditi di altra fonte considerati dall’autorità fiscale. Non fanno parte della determinazione del reddito, secondo il Messaggio di accompagnamento della novella legislativa, redditi di complemento del fabbisogno vitale che sono esenti fiscalmente: assegni integrativi e di prima infanzia, borse di studio, prestazioni complementari all’AVS ed all’AI, prestazioni assistenziali ed assegni di grande invalido, e ciò alla luce della particolare natura di questi redditi. Si tratta infatti di trasferimenti che coprono spese supplementari rispettivamente prestazioni Laps successive nell’ordine di priorità dei versamenti alla riduzione dei premi ed ancora di trasferimenti (le PC) a favore di persone che non sono toccate dalla riforma del sistema di determinazione e quantificazione della riduzione dei premi dell’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie (
Messaggio
, op. cit., pag. 16 in initio).
Dai lavori preparatori discende che il Giudice delle assicurazioni sociali (e prima ancora l’amministrazione) farà capo alla decisione di tassazione del periodo determinato dal Consiglio di Stato (art. 30 cpv. 1 LCAMal) per fissare il RDS. Va sin d’ora osservato che, come rammentato nelle STCA 36.2015.78 del 2 febbraio 2015; 36.2011.31 del 9 settembre 2011, 36.2011.32 del 14 luglio 2011, 36.2011.19 del 16 giugno 2011, 36.2008.163 del 4 febbraio 2009; 36.2008.94 del 10 settembre 2008, fra le ultime in ordine di tempo e STCA 36.1999.28 del 2 giugno 1999 e 36.2003.91 del 29 marzo 2004 fra le prime come:
"per costante giurisprudenza di codesto TCA, ogni tassazione fiscale è presunta conforme alla realtà. L'amministrazione è vincolata dalle comunicazioni delle autorità di tassazione. E' possibile scostarsi da una tassazione fiscale cresciuta in giudicato solo se la stessa contiene errori manifesti e debitamente comprovati. ... l'assicurato deve innanzitutto difendere i suoi diritti nel procedimento fiscale anche per quanto concerne i contributi delle assicurazioni sociali"
. Salvo casi eccezionali, che ancora le norme del regolamento riservano (art. 14 RegLCAMal del 29 maggio 2012, in maniera più estesa nel previgente regolamento del 13 novembre 2007 all’art. 31 RegLCAMal) ove viene eseguito un nuovo calcolo autonomo indipendente dalla decisione di tassazione, sia l’amministrazione che il Tribunale cantonale delle Assicurazioni debbono attenersi alla decisione di tassazione fissata dal Consiglio di Stato ed ai valori in questa contenuti.
2.10. Dall’importo del reddito complessivo lordo vanno dedotte, esclusivamente, le spese specificatamente riconosciute dall’art. 31 LCAMal. La legge ha fissato in maniera esaustiva e completa sia quali deduzioni siano possibili e, laddove lo abbia fatto, gli importi ammessi in deduzione (in questo senso il Rapporto della Commissione della Gestione e delle Finanze, pag. 3 punto 3.1. in fine che riprende il Rapporto DSS citato pag. 17). Il criterio discriminante sembra essere stato quello della necessità della spesa e del suo vincolo. La legge annovera il premio di riferimento medio dell’assicurazione obbligatoria contro le malattie determinato annualmente dal Consiglio di Stato (PMR qui di seguito, in merito si veda l’art. 29 LCAMal), i contributi sociali secondo la LT (ossia: AVS, AI, IPG, AD, AINP e LPP), le pensioni alimentari versate, le spese professionali (secondo la LT e fino ad un massimo di CHF 4'000.00) nonché le spese per interessi passivi privati e aziendali (secondo la LT e sino ad un importo massimo di CHF 3'000.00) . Altre spese quali l’affitto, altri premi assicurativi (ad esempio per le coperture complementari, la RC privata o auto), imposte e tasse, spese mediche (anche per franchigie e partecipazioni nell’ambito della LAMal) o ancora per l’invalidità (per una critica si veda
Ranzanici,
op. cit., p. 423 nota 803 e p. 437 e ss. note 833 e ss.), rispettivamente spese di gestione e manutenzione immobili o le deduzioni ammesse fiscalmente per figli a carico od ancora per doppia economia non possono essere considerate.
Secondo le nuove norme la spesa per interessi passivi è – come detto – ammessa se effettiva e dimostrata dai dati fiscali ma entro il limite massimo di CHF 3'000.00. L’accento è posto sulla natura della spesa ritenuta vincolata per l’economia domestica e riferibile, nella quasi totalità dei casi, ai debiti ipotecari. La deducibilità, per il Messaggio, sarebbe necessaria per
“garantire una certa parità di trattamento tra proprietari e inquilini ed evitare di penalizzare i proprietari di case ... gravati da un’ipoteca sulla casa primaria”
(pag. 18). La giustificazione della limitazione dell’importo sarebbe poi da ricondurre al favore che la LT fa ai proprietari di case rispetto agli inquilini siccome il valore locativo dell’immobile non risponde in realtà mai sino in fondo a quello reale di mercato. Quindi secondo il Messaggio (pag. 18 ad 6.3.7) a fronte del riconoscimento tra i redditi del valore locativo occorre – ma sino a CHF 3'000.00 al massimo – ammettere una deduzione in caso di oneri ipotecari.
La deduzione, così come espressa all’art. 31 cpv. 1 LCAMal, non è però limitata ai debiti ipotecari. Per evitare ai funzionari che applicano la LCAMal difficoltà amministrative per accertare la natura degli interessi passivi versati (remunerazione di debiti ipotecari o di debiti privati rispettivamente aziendali, od ancora di prestiti al consumo) il legislatore ammette in deduzione, sino al limite citato, gli interessi passivi che sono riconosciuti a livello fiscale. Una differenziazione non è infatti precisata e deducibile dai dati cui la Cassa cantonale ha accesso all’interno dei dati fiscali (art. 25 a LCAMal e 8 a RegLCAMal). La proposta del disegno di legge non ha fatto oggetto di approfondimento da parte della Commissione della gestione e delle finanze nel suo Rapporto con implicita condivisone delle valutazioni dell’esecutivo. Di rilievo per ammettere la deduzione dell’importo di CHF 3'000.-- è il riconoscimento degli interessi in deduzione a livello fiscale, su questo aspetto la volontà del legislatore appare chiara.
2.11. Come in parte già indicato nel consid. 2.9. in medio, per le norme vigenti dal 2012 al 2014, determinato il RDS riferito all’UR istante, e quindi dopo avere dedotto dal reddito lordo le spese vincolate riconosciute, l’importo va raffrontato ad un limite determinato dalla legge mediante richiamo dei principi contenuti nella Laps, cifra variabile a dipendenza della dimensione dell’UR. Se il RDS sarà inferiore al valore limite l’UR beneficerà dell’importo massimo del sussidio. Se invece è superiore a questo limite (come rammenta il Rapporto 6264 dell’8 giugno 2010 pag. 4)
“una percentuale fissa del reddito che eccede tale soglia dovrà essere destinata al finanziamento dei premi, mentre il resto costituirà la prestazione del Cantone. Man mano che il reddito aumenta la prestazione cantonale si riduce, fino ad arrivare a zero. Il limite di reddito fino al quale è riconosciuto il diritto ad una prestazione massima è stato definito nella legge alla metà del fabbisogno minimo in base alla Laps, ciò senza il computo della pigione”
.
Il valore limite per il riconoscimento della massima RIPAM era pari al fabbisogno determinato secondo l’art. 10 Laps. Dal 2013 è invece unicamente del 50% di detto valore. Per l’anno 2013 il Consiglio di Stato aveva introdotto la novità a livello del regolamento (art. 48 RLCAMal) senza però averne le competenze in assenza di una valida delega legislativa (art. 84 LCAMal, che l’art. 48 RLCAMal cita espressamente, rispettivamente all’art. 40 LCAMal). Il valore è stato finalmente modificato con un ritocco dell’art. 35 cpv. 2 LCAMal previgente (su questi aspetti si veda la STCA 36.2013.28 in re M.V. del 5 dicembre 2013). Il limite di reddito disponibile di riferimento, valido a partire dal 1 gennaio 2013, per la determinazione dell'importo normativo massimo di riduzione dei premi LAMal si estende quindi fino al limite di fabbisogno, senza computo della pigione. Nelle decisioni di questo Tribunale cantonale delle Assicurazioni riferite ai sussidi precedenti la RIPAM 2015 (STCA 36.2014.8 del 16 aprile 2014; 36.2012.71 del 21 gennaio 2013; 36.2012.20 del 13 agosto 2012 nonché 36.2012.14 del 3 settembre 2012. pubblicata in RtiD 2013 - I pag. 44 e segg. No. 11) questa Corte ha evidenziato che l’art. 10 Laps fissa nel seguente modo la soglia di intervento:
a) per il titolare del diritto:
importo corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI per la persona sola
b) per la prima persona supplementare dell’unità di riferimento:
importo corrispondente alla metà del limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI per la persona sola
c) per la seconda e la terza persona supplementare dell’unità di riferimento:
importo corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI per il primo figlio
d) per la quarta e quinta persona supplementare dell’unità di riferimento:
importo corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI per il terzo figlio
e) per la sesta e ogni ulteriore persona supplementare dell’unità di riferimento:
importo corrispondente al limite minimo previsto dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI per il quinto figlio.
2
Per limiti minimi secondo la legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI si intende:
a) fr. 16’540.-- con riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. a);
b) fr. 8’270.-- con riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. b);
c) fr. 8’680.-- con riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. c);
d) fr. 5’787.-- con riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. d);
e) fr. 2’893.-- con riferimento all’art. 10 cpv. 1 lett. e).
3
I limiti dell’art. 10 cpv. 2 vengono adeguati contemporaneamente ai limiti della legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI e nella misura dell’incremento deciso dall’autorità federale per le prestazioni complementari all’AVS/AI.
Il legislatore ha – tramite la Laps – accostato i valori di calcolo della LCAMal a quelli della legislazione in materia di prestazioni complementari, non senza dimenticare infatti che una fetta importante dei beneficiari della riduzione del premio dell’assicurazione obbligatoria delle cure è parallelamente beneficiario di PC (e gode di trattamento di favore per le modalità di ottenimento della riduzione).
Dall’anno 2012 il superamento del valore pieno del fabbisogno costituiva il limite oltre il quale il reddito doveva iniziare ad essere messo a contribuzione per il pagamento del premio, per gli anni 2013 e 2014 vi sono state le modifiche citate per cui un RDS inferiore o uguale al 50% della somma desunta dall’art. 10 Laps comporta il versamento della riduzione massima possibile. In altri termini il limite di reddito oltre il quale l’assicurato o la UR debbono iniziare a contribuire per il pagamento del premio è stato diminuito. Come vedremo in corso di motivazione questo aspetto non ha incidenza comunque sui calcoli relativi al diritto dei ricorrenti per gli anni in causa, per il manifesto superamento dei limiti di reddito disponibile che consentono il versamento di un sussidio.
Con le modifiche della legge apportate il 3 novembre 2014 dal Parlamento ed entrate in vigore il 1° gennaio 2015 il calcolo dell'importo normativo della RIPAM 2015 (oggetto delle contestazioni formanti l'inc. 36.2015.31) è determinato mediante una nuova formula che considera il reddito disponibile massimo dell’art. 32a LCAMal (si veda quanto esposto nelle considerazioni sub. 2.9. in fine).
2.12. Per completezza va rammentato ancora che per fissare l’importo della riduzione del premio da riconoscere agli assicurati “
di condizione economica modesta”
(art. 65 cpv. 1 LAMal) l’importo normativo della RIPAM va ulteriormente moltiplicato per il coefficiente cantonale di finanziamento (v.
Ranzanici,
op. cit., capitolo 14.10. p. 448 e ss.). L’art. 37 LCAMal prevede che il coefficiente cantonale di finanziamento, ossia quanto il Cantone deve finanziare dell’importo normativo del premio, determina di converso la quota, basata sul premio medio di riferimento, che rimane a carico dell’assicurato o dell’UR interessata.
Il coefficiente unico per il 2012 del 73,5% è stato cambiato con effetto al 1 gennaio 2013. Con la modifica il coefficiente del 73,5% è rimasto applicabile per “
le unità di riferimento con un reddito disponibile inferiore o uguale alla metà del limite di fabbisogno, senza computo della pigione, ai sensi della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps) del 5 giugno 2000
“ mentre un coefficiente del 70% è stato previsto negli altri casi.
A contare dal 2015 il legislatore, in uno con le modifiche cui si è accennato, ha voluto portare un'ulteriore modifica all’art. 37 LCAMal fissando il coefficiente cantonale di finanziamento definitivamente al 73,5% dell'importo normativo della RIPAM.
La somma che risulta quindi dall’applicazione di questa percentuale di partecipazione finanziaria del cantone al premio normativo calcolato alla luce della situazione dell’assicurato o meglio dell’UR interessata, costituisce l’importo della RIPAM che viene comunicata dall’amministrazione direttamente agli istanti, contrariamente a quanto avveniva in precedenza dove l’importo del sussidio veniva comunicato all’assicuratore malattia e da questi, mediante la nuova polizza, alla parte richiedente l’aiuto sociale.
2.13. Occorre ora indicare quali fossero i parametri applicabili alla determinazione della riduzione dei premi negli anni qui in esame. Con il Decreto esecutivo concernente le basi di calcolo per l’applicazione delle riduzioni di premio LAMal per l’anno
2012
(del 15 novembre 2011)
,
le stesse sono state definite come segue:
"
a) periodo fiscale per l’accertamento del reddito disponibile di
riferimento: classificazioni dell’imposta cantonale per l’anno 2009.
b) premio medio di riferimento:
- adulti: CHF 4850.--
- giovani adulti di età tra 18 e 25 anni: CHF 4421.--
- minorenni: CHF 1146.--
c) percentuali relative alla parte di reddito supplementare da destinare al finanziamento dei premi: come da art. 36 LCAMal nella versione di cui alla modifica del 24 giugno 2010 (BU 45/2010 del 20.08.2010), valido per le riduzioni di premio LAMal per l’anno 2012."
Per l’anno
2013,
le stesse sono state definite come segue:
"
a) periodo fiscale per l’accertamento del reddito disponibile di riferimento: classificazioni dell’imposta cantonale per l’anno 2010.
b) premio medio di riferimento:
- adulti: CHF 4’908.--
- giovani adulti di età tra 18 e 25 anni: CHF 4’526.--
- minorenni: CHF 1’141.--
c) percentuali relative alla parte di reddito supplementare da destinare al finanziamento dei premi: come da art. 36 LCAMal."
2.14. Prima di verificare i calcoli eseguiti dall’amministrazione al fine di accertarne l’esattezza, è rilevante accertare la correttezza del presupposto dal quale la Cassa è partita, e contestato dalla ricorrente, secondo cui i suoi redditi e quelli della signora RI 2 vadano accumulati.
2.15. Come ricordato dalla prassi di questa Corte (si vedano le STCA 36.2014.78 del 2 febbraio 2015, e 36.2015.29 del 13 agosto 2015 tra le prime e da ultimo la STCA 36.2016.102-105 del 14 novembre 2016 e come rileva la dottrina:
Ranzanici,
op. cit., capitolo 14.6.2.4., p. 378 e ss.), l’art. 26 cpv. 4 LCAMal prevede che i partner conviventi, in caso di convivenza stabile, compongano un’UR. La ricorrente non contesta la possibilità stessa, conferita al legislatore. Su questo aspetto con la STCA 36.2015.29 del 13 agosto 2015 questo Tribunale cantonale delle assicurazioni ha ritenuto che l’equiparazione dei conviventi alla situazione dei coniugi non è contraria al principio di uguaglianza giuridica dell’art. 8 cpv. 2 Cost. fed. Regolamentare il tema della convivenza in maniera diversa negli ambiti del diritto fiscale ed in quello della RIPAM appare lecito ed ammissibile e non viola, come detto, l’art. 8 Cost. fed.
Da notare che, prima ancora della vigenza della nuova legge ticinese sulla RIPAM e della norma del suo regolamento per cui in caso di convivenza stabile i redditi dei conviventi sono cumulati siccome i conviventi compongono un’UR (art. 26 cpv. 4 LCAMal e 10a RLCAMal), la giurisprudenza federale si era già occupata, in una fattispecie relativa alla riduzione dei premi nel Canton Vaud, di un caso di convivenza tra due persone in cui un giovane, stagista avvocato, aveva chiesto la riduzione dei premi dell’assicurazione malattie obbligatorie invocando gli scarsi redditi conseguiti. Il TF ha indicato, nel suo giudizio pubblicato nelle DTF 134 I 313 (consid. 4.2.), che:
"
L'art. 18 al. 1 du règlement du Conseil d'Etat du 18 septembre 1996 concernant la loi du 25 juin 1996 d'application vaudoise de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (RLVLAMal/VD; RSV 832.01.1) précise que par couple on entend les conjoints et les personnes qui vivent durablement en ménage commun; sont assimilés aux couples, les célibataires, veuves, veufs, divorcées, divorcés, qui ont un ou plusieurs enfants mineurs, en apprentissage ou aux études et dont ils assument l'entretien complet. ... L'art. 23 al. 1 RLVLAMal/VD précise que, conformément à l'art. 12 de la loi, l'OCC procède au cumul des revenus lorsque le subside est requis par une personne vivant durablement en ménage commun. (...)
Dans le domaine des contributions publiques ou des restrictions des libertés, les exigences d'une base légale sont en général très strictes (
ATF 133 I 27
consid.
3.1 p. 28;
ATF 133 V 402
consid. 3.2 p. 404 s.;
ATF 132 I 117
consid. 4.2 p. 121;
ATF 132 II 371
consid.
2.1 p. 374;
ATF 130 I 65
consid. 3.1 p. 67). En matière de fourniture de prestations (ou administration des prestations), les exigences requises sont moins sévères. Le rang de la norme et son degré de précision dépendent du genre de la décision. Pour les prestations sociales régulières et renouvelables et pour certaines subventions, où le respect du principe de la légalité doit garantir l'égalité de traitement et l'objectivité des critères d'attribution, il est en tout cas nécessaire, au risque de violer le principe de la séparation des pouvoirs, de définir dans la loi les lignes fondamentales de l'intervention de l'Etat. Il en va ainsi du cercle des bénéficiaires, de la manière de fixer la prestation et des conditions de son octroi. En revanche, les modalités concrètes des prestations peuvent figurer dans une ordonnance (
ATF 118 Ia 46
consid. 5b p. 61; ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, L'Etat, 2
e
éd., Berne 2006, p. 611 n. 1728 et p. 634 n. 1797 ss; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 321; cf. également
ATF 131 II 361
consid. 7.4 p. 385).
Il n'existe entre les concubins aucun devoir légal d'entretien et d'assistance (ATF 129 I 1 consid. 3.2.4 p. 6; voir aussi ATF 106 II 1 consid. 2 p. 4). En matière civile, la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit du divorce a considéré, sous certaines conditions, que le concubinage constituait une communauté assimilable au mariage pouvant entraîner la perte du droit à la rente du conjoint divorcé. Le Tribunal fédéral a toutefois posé la présomption (réfragable) qu'un concubinage était stable lorsqu'il durait depuis cinq ans au moment de l'ouverture de l'action en modification du jugement de divorce ("concubinage qualifié"; ATF 118 II 235 consid.
3a p. 237; ATF 114 II 295 consid. 1a p. 297; voir également URS FASEL/DANIELA WEISS, Auswirkungen des Konkubinats auf (nach-)eheliche Unterhaltsansprüche, in PJA 2007 p. 13 ss).
En matière d'aide sociale, il existe dans les cantons une tendance de plus en plus marquée d'assimiler à des couples mariés des concubins qui vivent dans une relation durable. A ce propos, si la personne assistée vit dans une relation de concubinage stable, la jurisprudence admet qu'il n'est pas ...
arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance (arrêts du Tribunal fédéral 2P.242/2003 du 12 janvier 2004, consid. 2, publ. in FamPra.ch 2004 p. 434; 2P.230/2005 du 10 juillet 2006, consid. 3.3; 2P.218/2003 du 12 janvier 2004, consid.
3.2; 2P.386/1997 du 24 août 1998; THOMAS GÄCHTER/MYRIAM SCHWENDENER, Nichteheliche Lebensgemeinschaften im Sozialversicherungsrecht, Ein Beitrag zum Verhältnis von Familien- und Sozialversicherungsrecht, in FamPra.ch 2005 p. 857 s.; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2
e
éd., Berne 1999, p. 162; PETER STADLER, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für Sozialhilfe [ZeSo] 1999 p. 29 ss).
A ce propos, les directives de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) prévoient que si les partenaires vivent en concubinage stable et si une seule personne est bénéficiaire de l'aide sociale, le revenu et la fortune du partenaire non bénéficiaire peuvent être pris en compte de manière appropriée. Elles précisent qu'un concubinage est considéré comme stable, notamment, s'il dure depuis deux ans au moins ou si les partenaires vivent ensemble avec un enfant commun (norme CSIAS 12/07 F.5 - 2). Dans ce même ordre d'idées, le Tribunal fédéral a jugé, s'agissant de l'avance de pensions alimentaires, qu'une disposition cantonale selon laquelle les revenus du concubin du parent ayant droit sont pris en compte, et l'avance alimentaire accordée seulement si le revenu total des deux concubins ne dépasse pas la limite fixée, n'était pas arbitraire (
ATF 129 I 1
).
Les considérations qui sont à la base de cette jurisprudence, en particulier dans le domaine des prestations de l'aide sociale, peuvent être transposées en matière de subsides d'assurance-maladie, vu l'évidente analogie entre ces deux types de prestations. Dans un cas comme dans l'autre, leur octroi est soumis à conditions de ressources. Dans les deux domaines, les prestations sont régies, il est vrai à des degrés divers, par le principe de la subsidiarité par rapport à d'autres sources de revenus.
La LVLAMal/VD définit les bénéficiaires de subsides comme étant les assurés de condition économiquement modeste, dont le revenu est égal ou inférieur au revenu déterminant. La diversité des situations à considérer (personnes seules, couples mariés,
partenaires enregistrés, personnes seules avec enfants dont elles assument ou non l'entretien, assurés vivant en domicile commun avec leurs parents et autres situations) implique la nécessité de réserver à l'autorité exécutive une marge de manoeuvre suffisante afin de cerner au mieux au plan réglementaire le cercle des bénéficiaires et de permettre une utilisation des subsides conformes à leur but, c'est-à-dire en fonction des besoins économiques réels des intéressés. Dans cette optique, la prise en compte du revenu et de la fortune du partenaire non bénéficiaire ne doit pas impérativement figurer dans une loi cantonale au sens formel. Il s'agit, en définitive, de la concrétisation de la notion légale d'assuré de condition modeste et du principe de la subsidiarité de la prestation en regard de la jurisprudence qui permet, en matière de devoir d'assistance et sous certaines conditions, d'assimiler le concubinage à l'union matrimoniale."
Considerare, in caso di concubinato, il reddito conseguito cumulativamente dai concubini per valutare il diritto alla riduzione dei premi è circostanza quindi ampiamente ammessa dalla giurisprudenza federale. Il TF non ha considerato tale considerazione di redditi cumulati in contrasto con senso e scopo dell’art. 65 cpv. 1 LAMal.
2.16. In Ticino, i concubini costituiscono un'unità di riferimento se la convivenza è ritenuta stabile (
Ranzanici,
op. cit., capitolo 14.6.2.4., p. 378 e ss.). La definizione di convivenza stabile di partners è data dalla legislazione cantonale in materia di armonizzazione e coordinamento delle prestazioni sociali, la legge del 5 giugno 2000 (Laps) è generica su quest’aspetto come lo è la LCAMal al suo art. 26 cpv. 4, ma il concetto è esplicitato dal regolamento di applicazione della Laps del 17 dicembre 2002 all’art. 2a. In particolare la convivenza è considerata stabile se, alternativamente: a)
vi sono figli in comune
; b)
la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio
; c)
la convivenza è durata almeno 6 mesi
. Basta quindi il realizzarsi di una sola di queste condizioni per ammettere una stabilità nella convivenza.
Con pubblicazione sul Bollettino ufficiale delle leggi del 23 gennaio 2015 (ma con entrata in vigore retroattiva al 1° gennaio 2015) il Consiglio di Stato ha modificato il RLCAMal prevedendo il nuovo art. 10a secondo cui:
"
La convivenza è considerata stabile se, alternativamente:
a) vi sono figli in comune;
b) la convivenza procura gli stessi vantaggi di un matrimonio;
c) la convivenza dura da almeno 6 mesi."
con ripresa dei concetti già contenuti nel RLaps.
In una sentenza 42.2012.2 del 24 marzo 2013, emanata nella sua composizione completa, il Tribunale cantonale delle Assicurazioni, a questo proposito, ha osservato come:
"
... per gli art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e 2a Reg.Laps, validi dal 1° ottobre 2006, l’unità di riferimento del titolare del diritto alla prestazione è costituita, fra l’altro, dal partner convivente se vi sono figli in comune o se, indipendentemente da figli in comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi, a differenza di quanto contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore fino al 30 settembre 2006, e meglio che l’unità di riferimento era costituita dal partner convivente soltanto se vi erano figli in comune.
Riguardo al cambiamento del tenore dell’art. 4 lett. c) Laps dal Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) p.to 2.2. si evince quanto segue:
"
2. Unità di riferimento (art. 4 Laps)
2.2.1 Partner convivente
L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede che fa parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli in comune.
Questa regola era stata definita per garantire la parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato civile dei membri della coppia.
Non appartengono invece alla medesima unità economica di riferimento i partner senza figli in comune: i partner senza obblighi di mantenimento reciproci (coppie non sposate senza figli in comune) sono considerati unità economiche indipendenti a tutti gli effetti.
Dall’entrata in vigore della Laps la giurisprudenza in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa. Ad esempio la sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti (ma applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129 I 1, affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi coniugi).
Viola però tale principio il tener conto della convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.
Nella sentenza del 12.01.2004, causa 2P.218/2003, il TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e la fortuna dei due partner se la loro convivenza può essere definita "stabile". Tale sarà in particolare il caso quando i partner fanno famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la convivenza può essere definita "stabile" tenuto conto di tutte le circostanze del caso particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico per i due concubini.
Per definire se la convivenza può essere definita stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un certo margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF prevedeva un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un concetto di molti mesi.
Visto quanto sopra, si propone di modificare l’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è costituita dal titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è stabile. Il regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no."
Ed ancora nel medesimo giudizio, viene posto in evidenza il Rapporto parziale 2 del 28 marzo 2006 sul Messaggio n. 5723 della Commissione della gestione e delle finanze che ritiene quanto segue:
"
Con l’adozione della revisione, l’unità di riferimento sarà quindi costituita dal titolare del diritto e dal suo partner convivente, se la convivenza è stabile.
Il regolamento di applicazione, che come i relatori hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato, provvede a definire a quali condizioni la convivenza è stabile.
Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non vi sono figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità definita ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.
L’accertamento della coabitazione avverrà concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata positivamente consolidando nel corso di questi anni."
Con le ulteriori seguenti osservazioni:
"
È, altresì, utile sottolineare che secondo la giurisprudenza federale in materia di assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
Va, d’altronde, rilevato che ai sensi della giurisprudenza federale ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune è irrilevante la forma della vita in comune. E’, invece, determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci (cfr. DTF 134 V 369 consid. 7.1.; DTF 137 V 82 consid. 5.5. = RtiD II-2011 N. 56 pag. 272 segg.; STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.)."
Questi rilievi sono già stati formulati da questo TCA nell’ambito della riduzione dei premi dell’assicurazione malattie, nella STCA 36.2014.78 del 2 febbraio 2015, consid. 2.20, rispettivamente nella STCA 36.2015. 29 pure nel considerando 2.20, e sono assolutamente attuali per cui debbono essere ulteriormente ribaditi. I concetti della Laps, e la giurisprudenza cantonale sviluppata in materia, vanno applicati anche in ambito di riduzione dei premi sia per il rinvio dell’art. 26 cpv. 4 LCAMal, sia per l’identità dei testi ritenuti (art. 26 LCAMal e 4 Laps e per l'art. 2a Laps), sia per lo scopo stesso che si prefigge la legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali, nonché per i tenore dell’art. 10a RLCAMal. Sarebbe scioccante applicare, all’ambito della riduzione dei premi dell’assicurazione malattie coordinata dalla Laps, un concetto di convivenza stabile diverso (sul tema dei partner conviventi si veda anche:
Ranzanici,
op.cit., capitolo 14.6.2.4. p. 378 e ss.).
Condividere la propria esistenza, gli affetti, in una relazione intensa rapportabile a quella coniugale, impone, a livello di RIPAM, come per l’applicazione della Laps, di considerare l’unità di riferimento composta dai conviventi stabili.
Il tema della convivenza stabile non può prescindere dall’aspetto della sua durata, oltre che della natura dei rapporti tra i conviventi. Per meglio inquadrare questi aspetti appare di rilievo qui riprendere alcuni passi della prassi di questo Tribunale sviluppati nelle STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015 in materia di assistenza sociale, rispettivamente 39.2015.3 del 12 novembre 2015 resa in ambito di assegni famigliari.
Nella STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015 il TCA ha esaminato il concetto di convivenza con riferimento alla sua durata e al fatto che la stessa procuri gli stessi vantaggi del matrimonio, ciò in applicazione dell’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e dell’art. 2a Reg.Laps il cui tenore è identico all’art. 10a Reg.LCAMal. In quel giudizio tema in discussione era, in ambito di assistenza sociale, l'unità economica di riferimento del titolare del diritto alla prestazione, che corrisponde alla cerchia di persone da considerare per il calcolo della prestazione (cfr.
Messaggio
n. 4773 del 1° luglio 1998 relativo all’introduzione di una nuova legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali pag. 5), composta dal
titolare del diritto, dal partner convivente se vi sono figli in comune o se, indipendentemente da figli in comune, la convivenza è durata almeno 6 mesi (
a differenza di quanto contemplato dall’art. 4 lett. c) Laps in vigore fino al 30 settembre 2006).
Con riferimento al tenore della norma applicata (art. 4 lett. c Laps) questa Corte ha evidenziato taluni passaggi del
Messaggio
n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla Modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps) che vanno qui evocati nuovamente:
"
2.2 Unità di riferimento (art. 4 Laps)
2.2.1 Partner convivente
L’attuale art. 4 cpv 1 lett. c) Laps prevede che fa parte dell'unità di riferimento il partner convivente, se vi sono figli in comune.
Questa regola era stata definita per garantire la parità di trattamento, considerando alla stessa stregua delle coppie sposate anche le unioni libere, a condizione che queste siano obiettivamente fondate da una convivenza e dall’esistenza di figli in comune; solo in questo caso, il partner è perciò assimilato a un ‘coniuge’, indipendentemente dallo stato civile dei membri della coppia.
Non appartengono invece alla medesima unità economica di riferimento i partner senza figli in comune: i partner senza obblighi di mantenimento reciproci (coppie non sposate senza figli in comune) sono considerati unità economiche indipendenti a tutti gli effetti.
Dall’entrata in vigore della Laps la giurisprudenza in materia di conviventi ha subito un’evoluzione significativa. Ad esempio la sentenza del TF (DTF 1P.184/2003) in materia di anticipo alimenti (ma applicabile a tutte le prestazioni sociali), conferma e precisa la DTF 129 I 1, affermando che non è di per sé contrario al principio di uguaglianza tener conto per il calcolo di prestazioni sociali anche del reddito di un convivente se la convivenza ha una certa stabilità (per non creare disparità con i nuovi coniugi).
Viola però tale principio il tener conto della convivenza sin dal primo giorno della stessa e l'imporre alla richiedente la prova che la convivenza non ha una stabilità simile ad un matrimonio.
Nella sentenza del 12.01.2004, causa 2P.218/2003, il TF precisa che occorre prendere in considerazione i redditi e la fortuna dei due partner se la loro convivenza può essere definita "stabile". Tale sarà in particolare il caso quando i partner fanno famiglia comune da molti mesi o quando educano insieme un bambino comune. Se la convivenza può essere definita "stabile" tenuto conto di tutte le circostanze del caso particolare, occorrerà dunque stabilire un bilancio unico per i due concubini.
Per definire se la convivenza può essere definita stabile, relativamente alla durata minima dell’unione, il TF lascia un certo margine di apprezzamento ai Cantoni. Se in precedenti sentenze il TF prevedeva un minimo di 5 anni di convivenza, attualmente la prassi prevede un concetto di molti mesi.
Visto quanto sopra, si propone di modificare l’art. 4 cpv. 1 lett. c) Laps, prevedendo che l’unità di riferimento è costituita dal titolare del diritto e dal partner convivente se la convivenza è stabile. Il regolamento di applicazione dovrà quindi definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no."
Va ulteriormente rilevato il passaggio del
Rapporto parziale 2
del 28 marzo 2006 sul
Messaggio
n. 5723 della Commissione della gestione e delle finanze:
"
(...)
Con l’adozione della revisione, l’unità di riferimento sarà quindi costituita dal titolare del diritto e dal suo partner convivente, se la convivenza è stabile.
Il regolamento di applicazione, che come i relatori hanno avuto modo di verificare, correttamente è già stato elaborato, provvede a definire a quali condizioni la convivenza è stabile.
Tale potrà d’ora in poi essere, anche se non vi sono figli comuni, nel caso in cui la convivenza denoti appunto stabilità definita ad esempio nel caso vi sia coabitazione da sei mesi.
L’accertamento della coabitazione avverrà concretamente tramite i Comuni, con i quali la collaborazione si è andata positivamente consolidando nel corso di questi anni."
Nella STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015 il TCA osservava ancora che:
"
(...)
da
l Commento alle modifiche del Reg.Laps valide dal 1° ottobre 2006 elaborato il 20 settembre 2006 dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di Stato il 26 settembre 2006 ... in relazione all’art. 2a Reg.Laps risulta:
“ Articolo 2a; partner conviventi
Con riferimento a quanto contenuto nel Messaggio del 25 ottobre 2005; ad 2.2.1, pag. 3-4, si specifica che la convivenza è considerata stabile se i genitori hanno figli in comune, oppure se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio o dura da almeno 6 mesi, nel caso in cui non vi siano figli in comune.
Possono essere considerati indizi del fatto che la convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione congiunta di contratti
(locazione dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima (vedi
DTF
5C 90/2001, 5C 155/2004, 5P 70/2005, 1P 184/2003, 2P 218/2003 e
DTF
129 I 1).
Il richiamo ad una convivenza di almeno 6 mesi costituisce una presunzione, alla quale i partners hanno la possibilità di contrapporsi, dimostrando che la convivenza non è assimilabile ad un matrimonio: si pensa, in particolare, al caso degli studenti che condividono un appartamento, "senza avere una comunità di vita durevole o di carattere esclusivo che presenta elementi di comunione spirituale, materiale e economica" (vedi STCA citata in RDAT 11-2001 N. 22 pag. 89 e segg.; vedi anche STCA
25 gennaio 2006 in re S.M., N. 39.2005.12). Il parametro dei 6 mesi si allinea alla giurisprudenza del Tribunale federale, che richiede una convivenza di "molti mesi" e alla necessità di rigore finanziario nel settore delle prestazioni sociali.
Va infine sottolineato che questa nuova normativa si applica sia in caso di partners eterosessuali che omosessuali.” (Doc. X1)
Secondo la giurisprudenza federale in materia di assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.).
La giurisprudenza federale ha stabilito che, ai fini della determinazione di una convivenza rispetto a una semplice economia domestica comune, è irrilevante la forma della vita in comune. È, invece, determinante che i partner siano pronti a prestarsi assistenza e sostegno reciproci. Ad esempio, trattandosi di persone di medesimo sesso, l'Alta Corte ha stabilito che una comunione domestica durevole e indivisa non costituisce un elemento (costitutivo) essenziale per ammettere una convivenza ai sensi del diritto della previdenza professionale (cfr. DTF 134 V 369 consid. 7.1.; DTF 137 V 82 consid. 5.5. = RtiD II-2011 N. 56 pag. 272 segg.; STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.). (...)”
Nel medesimo giudizio era poi evocata la giurisprudenza in tema:
"
(...)
In una sentenza 42.2012.2 del 24 aprile 2013, pubblicata in RtiD II – 2013 N. 13 pag. 66 seg., questo Tribunale ha stabilito che l'USSI, a giusta ragione, ha chiesto la restituzione di prestazioni assistenziali a un beneficiario dell'assistenza sociale in quanto per un certo periodo la sua unità di riferimento deve essere considerata costituita anche da sua figlia e dalla madre di quest'ultima, con la quale intratteneva una relazione sentimentale da molti anni.
In quel caso, malgrado nell'arco di tempo in discussione il ricorrente e la compagna, diversamente da periodi precedenti e dal lasso di tempo successivo (dicembre 2010 – agosto 2012), non abitassero (sempre) nel medesimo appartamento, quest'ultima ha continuato a recarsi presso l'abitazione dell'insorgente con la figlia molto spesso (due-tre volte alla settimana, passandovi, per stessa ammissione della signora, a volte anche la notte), occupandosi anche delle faccende domestiche del suddetto.
Inoltre la Polizia Comunale ha effettuato controlli in modo assiduo e durante differenti orari sia di giorno che di notte, attestando che l'autovettura della signora si trovava in modo predominante posteggiata nell'autorimessa privata dello stabile dove risiedeva quest'ultimo. (...)”
e ciò oltre a richiamare le STCA in tema di RIPAM ricordate in precedenza (STCA 36.2014.78-79, 36.2014.84-85 e 36.2014.102-103 del 2 febbraio 2015).
Va ancora posto rilevato che, sempre nella STCA 42.2014.13 del 21 maggio 2015, questa Corte osservava come:
"
(...)
Le direttive COSAS del 2005, aggiornate nel dicembre 2007 e menzionate nella sentenza DTF 134 I 313 consid. 5.5. citata sopra (cfr. consid. 2.3.), al punto F.5.1 ("Comunità di abitazione e di vita") sottolineano che:
“ F.5 Comunità di abitazione e di vita
F.5.1 Definizione e principi
Le persone che vivono in comunità di tipo familiare non possono, per principio, essere considerate come una sola unità di riferimento per il sostegno sociale.
Per «comunità di tipo familiare» si intendono partner o gruppi che convivono e si dividono le spese domestiche giornaliere quali l’abitazione, le telecomunicazioni, il vitto, la luce, ecc. Vivono quindi assieme, ma senza costituire una coppia sposata o una famiglia in senso stretto (per esempio: conviventi, fratelli e sorelle, colleghi, amici, ecc.).
Sul piano del diritto, le persone che vivono in comunità di tipo familiare non sono tenute a provvedere al mantenimento degli altri membri della comunità. Di conseguenza, non si possono sommare i beni e i guadagni degli uni e degli altri. Si dovrà invece elaborare un conto individuale per ogni membro beneficiario.
Le persone che non beneficiano del sostegno sociale ma che convivono con uno o più beneficiari sono tenute ad assumere il costo del loro proprio mantenimento.
Con ciò si intende, in particolare l’assunzione delle spese di mantenimento, dell’affitto e degli oneri per necessità speciali.
La quota di partecipazione è calcolata in base alla somma ammissibile in proporzione alla grandezza del gruppo. Il totale viene ripartito proporzionalmente tra i membri della comunità. Nella ripartizione delle spese di locazione, i bambini, sino al compimento dell’undicesimo anno di vita, vengono conteggiati come mezze unità.
I conviventi beneficiari di prestazioni di sostegno sociale (coppie non coniugate) non devono soggiacere ad un trattamento migliore rispetto ai coniugi sposati.
In queste situazioni, il budget non dovrebbe essere maggiore di quello di una famiglia o di una coppia sposata che vive in condizioni simili.
Nel caso di un concubinato stabile, e se solo uno dei conviventi è beneficiario del sostegno sociale, il reddito e la sostanza del partner non beneficiario possono essere tenuti in debita considerazione. Una convivenza è ritenuta stabile se dura da almeno due anni o se i due partner abitano assieme ad un figlio nato dalla loro relazione.
Per il sostegno sociale, le unioni domestiche registrate di coppie omosessuali vanno trattate in analogia a quelle dei conviventi.
Le unioni domestiche registrate di coppie dello stesso sesso hanno uguali diritti e doveri delle coppie sposate (Legge federale sull’unione domestica registrata, LUD, 211.231).”
Riguardo alla funzione delle disposizioni COSAS, cfr. C. Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe". Ed. Helbing Lichtenhahn, Basilea 2011, pag. 171-172 e pag. 114-115 relativamente al principio di sussidiarietà.
Nel merito della fattispecie analizzata nella STCA 42.2014.13 questa Corte “
indipendentemente dalla questione di sapere se l’art. 2a lett. b Reg.Laps è conforme o meno all’art. 4 cpv. 1 lett. c Laps e al diritto federale
” non ha ritenuto, per tutto il periodo considerato, il sussistere di una convivenza stabile ossia che la convivenza procurasse “
anche nel periodo precedente la fine del lasso di tempo di almeno sei mesi (art. 2a lett. c Reg.Laps)
” gli stessi vantaggi di un matrimonio, con l’evidenza che:
"
... il Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla modifica della Laps, in relazione all’art. 4 Laps, unità di riferimento, prevede che la convivenza può essere definita stabile in particolare quando i partner fanno famiglia comune
da molti mesi
o quando educano insieme un bambino comune.
E’ vero che nel citato Messaggio è stato precisato che il regolamento di applicazione avrebbe dovuto definire a quali condizioni la convivenza è stabile, sia se vi sono figli in comune oppure no ... E’ altrettanto vero, tuttavia, che nel Messaggio non è stato fatto alcun accenno all’intenzione di voler considerare stabile una convivenza, nel caso in cui non vi siano figli in comune, a prescindere da una durata minima. Ora quest’ultimo elemento è invece un aspetto essenziale per la giurisprudenza federale, così come per le disposizioni COSAS p.to F.5.1. ...
Va, poi, evidenziato che il ricorrente stesso non mette in discussione il fatto che successivamente ai primi sei mesi, la sua convivenza vada ritenuta stabile ...”
Sempre nel giudizio 21 maggio 2015 questa Corte aveva anche evidenziato come:
"
(...)
Il Commento alle modifiche della Laps del settembre 2006 elaborato dal Gruppo di coordinamento Laps e approvato dal Consiglio di Stato, per quanto concerne l’art. 2a Reg.Laps, (...) enuncia che la convivenza è considerata stabile, oltre alla situazione in cui i genitori hanno figli in comune, se, qualora non vi siano figli in comune, dura da almeno 6 mesi oppure se essa conferisce vantaggi analoghi al matrimonio. (...) possono essere considerati
indizi
del fatto che la convivenza conferisce vantaggi analoghi al matrimonio: il reciproco sostegno dei partners nell’esercizio delle attività quotidiane, l’esistenza di un’assicurazione sulla vita o di un atto successorio in favore dei partner, la sottoscrizione congiunta di contratti
(locazione dell'abitazione "coniugale", leasing dell'autovettura o di altri apparecchi, compra-vendita di mobilio, ecc.), l'esistenza di una procura su conti bancari o postali o ancora la dichiarazione congiunta dei partners dell'esistenza della convivenza medesima (...)
le circostanze fattuali elencate rappresentano, quindi, unicamente degli
indizi
che possono far concludere, nel caso in cui la medesima duri da meno di sei mesi, per una convivenza conferente vantaggi analoghi al matrimonio.”
Con il rilievo che non basta la presenza di uno o più degli elementi di fatto citati per concludere automaticamente che ci si trova confrontati con una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio, ma deve essere valutata la singola fattispecie nella sua globalità. Nella STCA 42.2014.13 questa Corte aveva rilevato la giurisprudenza federale su questi aspetti, in specie definendo quando un concubinato vada considerato stabile, e meglio:
"
... nel giudizio 5C.90/2001 del 15 ottobre 2001, relativo alla modifica di una sentenza di divorzio per quanto concerneva gli alimenti dovuti all’ex moglie, l’Alta Corte ha rilevato che il fatto che al momento del divorzio nel 1991 l’ex marito fosse stato al corrente della convivenza dell’ex moglie non permetteva di affermare che avesse rinunciato a chiedere successivamente la soppressione del contributo alimentare. Il TF ha precisato che, visto il carattere relativamente recente della nuova relazione dell’ex moglie, cominciata nel 1989 con inizio della convivenza nell’autunno 1990, l’ex marito non doveva necessariamente aspettarsi a che tale convivenza si sviluppasse in una relazione paragonabile a un matrimonio.
Nel giudizio 5C.155/2004 del 9 settembre 2004, in cui la nostra Massima Istanza ha respinto il ricorso di un ex marito che aveva chiesto la soppressione della pensione alimentare dovuta all’ex moglie a seguito del divorzio, è stato poi evidenziato che in quel caso l’ex moglie riceveva un aiuto economico (pagamento saltuario di qualche pasto e di qualche uscita) da un amico con il quale aveva sì convissuto per due anni, ma con cui non abitava più. L’ex marito non aveva del resto preteso il contrario, né che tale unione sarebbe stata così stabile da procurare dei vantaggi economici analoghi al matrimonio.
La STF 5C.265/2002 del 1° aprile 2003, pure citata e pubblicata parzialmente in DTF 129 III 257, nella quale il TF, al consid. 2.4., ha ricordato la giurisprudenza sviluppata sotto l’egida del vecchio diritto del divorzio, specificando che resta pertinente anche dopo l’entrata in vigore del nuovo diritto, ossia che un concubinato è stabile se ha una certa durata e che è presunto stabile se dura da cinque anni. Nella fattispecie di cui alla STF 5C.265/2002 la relazione durava da tre anni, ma non era nota la data d’inizio della convivenza, per cui è stato ritenuto non provato un concubinato stabile.
(...)
Nella sentenza 1P.184/2003 del 19 agosto 2003, relativa alla restituzione dell’anticipo alimenti ricevuti dall’insorgente, divorziata dal 1996, da marzo ad agosto 2000 a decorrere dall’inizio della sua nuova convivenza nel marzo 2000, l’Alta Corte ha accolto l’impugnativa della ricorrente, in quanto non era stato verificato se si trattava di un concubinato stabile. Il TF ha evidenziato di aver lasciato aperta la questione della durata necessaria per presumere l’esistenza di una convivenza stabile, specificando che è in ogni modo contrario alla Costituzione presumere dalla semplice convivenza che la stessa sia stabile.
In quel caso, inoltre, la nostra Massima Istanza ha negato l’esistenza di ulteriori indizi che potessero giustificare un concubinato stabile, concludendo che quindi il giudizio cantonale era contrario, oltre che all’art. 8 cpv. 1 Cost., alla sentenza DTF 129 I 1.
In quest’ultimo giudizio (1P.254/2002 del 6 novembre 2002, pubblicato in DTF 129 I 1), peraltro menzionato anche nel Commento
alle modifiche della Laps del settembre 2006 e relativo alla computabilità, nel contesto dell’anticipo degli alimenti, del reddito del concubino del genitore che ha la custodia del figlio,
l’Alta Corte ha rilevato:
"
(...) Verfassungsrechtlich nicht haltbar wäre demgegenüber die Auffassung, jedes Zusammenleben eines Paares rechtfertige es, das Einkommen des Partners anzurechnen. Durch eine derartige Regelung würde den Unterschieden zwischen der Stellung des Stiefelternteils und derjenigen des Konkubinatspartners nicht hinreichend Rechnung getragen. Deshalb würde auch die Statuierung einer nicht widerlegbaren Vermutung, wonach mit dem Bezug einer gemeinsamen Wohnung ein stabiles Konkubinat vorliegt, zu einer unzulässigen Gleichbehandlung von Ungleichem führen. Indessen lässt sich die Vorschrift des Art. 4bis Abs. 1 GIVU (n.d.r.: Legge del Canton San Gallo concernente l’aiuto all’incasso e l’anticipo alimenti del 28 giugno 1979), wonach das Einkommen des Partners angerechnet wird, ohne weiteres so verstehen, dass die Anrechnung ein stabiles Konkubinat voraussetzt. Dies hat das Amt für Soziales des Kantons St. Gallen denn auch in Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum nachehelichen Unterhalt vorgeschlagen; eines der Regelkriterien sei eine "bereits längerfristige, bzw. mehrjährige tragfähige Beziehung, auf Dauer angelegt" (Rundschreiben vom 27. März 2000 an die Sozialämter und Sozialberatungen im Kanton St. Gallen, S. 3). Auch das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen hat unter Hinweis auf die Materialien festgestellt, nach Ansicht des Gesetzgebers sei es Sache der Rechtsprechung, die Kriterien für das Vorliegen eines Konkubinats festzulegen. Das Konkubinat müsse sich, wenn damit die Folge der Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse des Partners verbunden werden solle, nach aussen hin als bereits gefestigt und auf eine dauerhafte Beziehung ausgerichtet manifestiert haben; es rechtfertige sich aber nicht, erst bei einer Dauer von mindestens fünf Jahren von einer solchen Lebensgemeinschaft auszugehen (Entscheid vom 26. Oktober 2001 in Sachen des Beschwerdeführers, E. 3b). Folgerichtig berücksichtigt das Versicherungsgericht im vorliegenden Fall den Umstand, dass der Konkubinatspartner das Kind der obhutsberechtigten Partnerin - wenn auch, wie er geltend macht, nur überbrückungsweise, d.h. in Erwartung von Leistungen der öffentlichen Hand - tatsächlich unterstützt. Darin sieht es ein über die blosse Begründung eines gemeinsamen Haushaltes hinausgehendes Indiz für ein (stabiles) Konkubinat im Sinne des GIVU
.”
Ne discende che il TF ha chiaramente indicato che stabilire in modo inconfutabile che ogni tipo di coabitazione di una coppia costituisca un concubinato stabile condurrebbe a un’inammissibile parità di trattamento di situazioni dissimili. (...)”
Ancora nel caso giudicato il 21 maggio 2015 era stato evidenziato come:
"
... anche due coinquilini che condividono unicamente un’economia domestica comune (ad esempio amici, studenti, fratelli ecc.) possono firmare entrambi un contratto di locazione senza che ciò implichi una relazione di altro genere.
Inoltre l’insorgente e (la partner) ... hanno iniziato un progetto di vita insieme che coinvolgeva anche le loro rispettive figlie, le quali, non essendo più in età infantile, possedevano già un vissuto che avrebbe comunque potuto influenzare, specialmente nei primi mesi, l’andamento della convivenza.
In simili condizioni, ritenuto che i due indizi menzionati dall’amministrazione (dichiarazione di convivenza e comune sottoscrizione del contratto di locazione) non sono sorretti da altri indizi convergenti suscettibili di comprovare una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio, la convivenza tra il ricorrente e (la partner) nei primi sei mesi non deve essere ritenuta stabile ex art. 4 cpv. 2 lett. c Laps. (...)”
Nella STCA 39.2015.3 del 12 novembre 2015 questa Corte ha ripreso le riflessioni contenute nella precedente STCA 42.2014.13 cui ha aggiunto che:
"
(...)
Secondo la giurisprudenza federale in materia di assistenza sociale quando si è confrontati con un concubinato stabile è ammissibile e non arbitrario tenere conto nel calcolo della prestazione assistenziale del richiedente anche dei redditi e delle spese della persona convivente, benché non sussista un obbligo di mantenimento reciproco ex lege fra i due partner. A tal fine va, infatti, piuttosto considerata la disponibilità di fatto a sostenersi reciprocamente (cfr. STF 8C_356/2011 del 17 agosto 2011 consid. 2.2.). Con il giudizio appena citato la nostra Massima Istanza ha ritenuto corretto nel caso di un beneficiario di prestazioni assistenziali considerare la convivente dalla quale aveva avuto una figlia. (...)”
evidenziando ancora come il Tribunale federale:
"
(...)
Con giudizio 8C_232/2015 del 17 settembre 2015 (...) ha poi confermato quanto deciso dall’amministrazione, ossia che ad una beneficiaria dell’assistenza sociale andava computato nei redditi un ipotetico importo a carico del convivente (“Konkubinatsbeitrag”), ritenendo la loro convivenza - che durava da sette anni e dalla quale era nato un figlio - stabile.
L’asserzione della ricorrente secondo cui il concubinato dal profilo economico non sarebbe stato così stabile non ha permesso un esito differente, mancando qualsiasi indicazione in proposito.
Può non essere decisivo sapere se il convivente si è espressamente dichiarato disposto a corrispondere realmente un importo a sostegno dell’economia domestica. In caso contrario vi sarebbe il rischio che per approfittare dell’assistenza sociale un convivente contribuisca in misura minore rispetto a quanto corrisponderebbe senza il possibile intervento dell’assistenza sociale e ciò contravvenendo al principio di sussidiarietà.
Infine il TF ha evidenziato che il conteggio di tale importo nemmeno risultava arbitrario in considerazione del fatto che i concubini avevano fondato un’economia domestica comprensiva anche dei loro rispettivi figli nati da precedenti relazioni. (...)”
Anche in questo giudizio la convivenza e la sottoscrizione comune del contratto di locazione “
non sono sorretti da altri indizi convergenti suscettibili di comprovare una convivenza con vantaggi analoghi al matrimonio, la convivenza tra i ricorrenti nei primi sei mesi non deve essere ritenuta stabile ex art. 4 cpv. 2 lett. c Laps ...
”.
2.17. In concreto i ricorrenti non negano di avere locato assieme un appartamento nel marzo 2011 a _, di avere aperto un conto comune per onorare la pigione, ma ritengono che, in particolare nei primi mesi, la loro convivenza non potesse essere considerata stabile e ribadiscono che all’inoltro in particolare della domanda di RIPAM 2012 essi disponevano di un appartamento co-locato da solo 5 mesi. Per i primi due anni (le RIPAM 2012 e 2013) essi ritengono che non possa essere ritenuta una UR in assenza di una volontà di aiutarsi reciprocamente, di sostenersi e di collaborare tra loro, solidarietà nata successivamente nel tempo tanto che il loro legame si è formato consolidato e stabilizzato negli anni successivi.
Alla luce degli elementi del caso specifico occorre stabilire se la convivenza dei ricorrenti, con riferimento ai periodi determinanti per la RIPAM 2012 e 2013, debba essere considerata duratura ed intensa, profonda e radicata, tale da adempiere i requisiti dell’art. 26 cpv. 4 LCAMal e dell’art. 10a lett. c) RLCAMal.
In concreto RI 2 e RI 1 hanno locato assieme un appartamento, con effetto da marzo 2011, ed hanno iniziato una convivenza, perlomeno agli inizi della loro amicizia, discontinua. Solo con il trascorrere dei mesi, così come emerso in sede d’udienza, il loro rapporto si è trasformato in un legame sentimentale con reciproco sostegno e aiuto.
La coppia non ha figli in comune e la scelta di convivere era dettata dalla ricerca di indipendenza, da un lato, e da questioni pratiche.
RI 1, avendo domicilio a _ e il luogo della sua formazione alla _ di _ aveva maggiore comodità partendo da _, e non da casa sua, per gli spostamenti. Questa circostanza, e la volontà di condividere correttamente le spese della locazione (senza un’implicazione solidale) nonostante le difficoltà di quel periodo formativo, confermano che, perlomeno per quanto attiene la riduzione dei premi del 2012, che doveva essere richiesta nel corso dell’anno precedente (ossia il 2011), quando i due giovani ancora non vivevano assieme rispettivamente quando la locazione di un appartamento comune era appena iniziata e la casa utilizzata in maniera comunque non continuativa alla luce dei legami con le famiglie d’origine, non possa essere ritenuto quel legame che il legislatore ha fissato nell’art. 10a RegLCAMal.
L’interpretazione della norma offerta dalla giurisprudenza di questo Tribunale, che vuole un legame che duri da 6 mesi per accertare una convivenza stabile (si rammenta che le Direttive COSAS citate in precedenza prevedono una convivenza stabile nel corso di 2 anni per ammettere una solidarietà tra conviventi; su questi aspetti si veda Ranzanici, op. cit., nota 1603 p. 528; marginale 1069 p. 538; nota 1178 p. 379 nonché la marginale 1191 p. 587) impone il sussistere di un legame profondo che giustifichi una solidarietà tra i conviventi che, per il 2012, non era data tra i ricorrenti.
In concreto dagli atti e, in particolare, dalle risultanze dell’udienza emergono sufficienti elementi tali da ritenere una convivenza stabile si sia formata successivamente alla richiesta e alla decisione relativa alla RIPAM 2012, nel corso dell’anno 2012 il legame tra i ricorrenti si è saldato e rafforzato. Il signor RI 1 ha terminato la formazione ha reperito un posto di lavoro, il legame con la signora RI 2 si è intensificato ed è devenuto duraturo nel tempo. In questo modo, già per la domanda di riduzione dei premi del 2013, (pervenuta all’amministrazione cantonale nel giugno 2012), si può ritenere un legame sentimentale tra i ricorrenti, stabile e duraturo tale da doverli considerare quali membri della medesima unità di riferimento.
Da quanto precede discende che, per quanto attiene la domanda di RIPAM 2012 questa Corte non ritiene presente, in concreto, un’unione stabile tra i due ricorrenti, ciò comporta la conseguenza che l’amministrazione non poteva ritenere che RI 1 e RI 2 formassero un’UR per quel periodo. Al contrario, per la RIPAM 2013, stante la continuazione della convivenza, e l’intensificarsi del rapporto tra i ricorrenti la convivenza va considerata stabile e, per la RIPAM 2013, i ricorrenti formano un’unica UR come correttamente ritenuto dalla Cassa.
2.18. In alcune fattispecie sottoposte al giudizio di questo Tribunale cantonale delle Assicurazioni alcuni assicurati hanno indicato come gli art. 26 cpv. 4 LCAMal e 10a RegLCAMal creino una disparità di trattamento e siano discriminatori. Nelle STCA 36.2015.29 e STCA 36.2014.78, in particolare (i cui passaggi sono stati successivamente ripresi in altri giudizi, v. per tutti la STCA 36.2016.54) questo Tribunale, a fronte delle specifiche contestazioni, ha esaminato il tema della pretesa discriminazione cui sono sottoposte le coppie conviventi rispetto a quelle coniugate a livello di RIPAM rispetto a quanto avviene nell'ambito del diritto fiscale, non traendo – in questo ambito – i vantaggi della coppia coniugata quo a deduzioni ed aliquote. Nei due casi citati la parte ricorrente rilevava che i redditi, in ottica RIPAM, sono cumulati mentre in ottica fiscale ciò non avviene, ma non vengono ritenute specifiche deduzioni per determinare l'imponibile e non viene applicata l'aliquota per coniugi. Come deciso nella STCA 36.2014.78 del 2 febbraio 2015 consid. 2.21, questa obiezione non può essere ritenuta (argomento ripreso nella successiva 36.2015.29 consid. 2.24.). Il Tribunale cantonale delle assicurazioni si è così espresso:
"
Va sottolineato come la differente valutazione della convivenza stabile in ambito RIPAM ed in quello fiscale sia frutto di una scelta deliberata del legislatore, chiaramente espressa nei lavori parlamentari citati nelle considerazioni che precedono. Due conviventi, a livello fiscale (dove la legislazione cantonale è in parte condizionata da quella federale), sono considerati persone con partita fiscale distinta, i coniugi invece sono considerati in una unica partita fiscale. Questa circostanza però non basta per ritenere il diritto cantonale in ambito di RIPAM, diritto autonomo come detto, non conforme al diritto federale in generale rispettivamente al dettato dell’art. 65 LAMal, al cui senso e spirito le norme ticinesi debbono attenersi, rispettivamente all'art. 8 Cost. fed.
L’autonomia cantonale in materia va salvaguardata, gli ambiti specifici della Legge Tributaria del Cantone Ticino e della LCAMal sono diversi e tendono al conseguimento di risultati radicalmente differenti. Ciò permette al legislatore cantonale di considerare diversamente, nei due ambiti, la convivenza stabile senza che possa essere ritenuta una disparità di trattamento ai sensi dell’art. 8 Cost. fed.
Su questi aspetti si veda Pascal Mahon, Droit constitutionnel. Droits fondamentaux. 3 ed. Helbing & Lichtenhahn e Faculté de droit Université de Nauchâtel, 2014 n. 143 e 144, p. 237 e seg.
Ne discende che, per la determinazione del diritto alla RIPAM della ricorrente, e del di lei figlio, vanno ritenuti i redditi conseguiti dalla coppia. In altri termini i due conviventi debbono essere considerati appartenenti ad un’unica UR.”
2.19. Alla luce di quanto precede occorre procedere ora alla verifica del calcolo della RIPAM operato dalla Cassa per la RIPAM 2013 per la quale va ammesso, come rilevato in precedenza, una convivenza stabile e, quindi, la formazione di una UR. Per definire il diritto alla RIPAM della ricorrente bisogna fissare il reddito determinante in maniera semplificata della stessa, partendo dai dati contenuti nelle decisioni fiscali.
I redditi complessivi sono stati dedotti dalle tassazioni applicabili. Per il signor RI 1 assommano a CHF 35'664.-- e per la signora RI 2 CHF 60'019.--.
A queste cifre va aggiunta la quota parte della sostanza (CHF 3’1532.--) e dedotte le spese professionali e i PMR (CHF 9'816.-) per un totale di CHF 85'380.-- che non consente come vedremo, di riconoscere la RIPAM 2013.
I ricorrenti, correttamente, non hanno contestato i calcoli eseguiti dalla Cassa cantonale di compensazione che si rivelano corretti. Va qui osservato che gli importi del fabbisogno determinati dall’art. 10 Laps (v. consid. 2.11. che precede) sono stati correttamente aggiornati come imposto dall’art. 10 cpv. 3 Laps. Nella STCA 36.2015.29 consid. 2.25 sono specificate le modalità di calcolo e di determinazione dei valori aggiornati, a tale giudizio può qui essere fatto riferimento, e meglio:
"
Con riferimento a tale norma
va ricordato che l’Ordinanza 09
del Consiglio Federale datata 26 settembre 2008 sugli adeguamenti all’evoluzione dei prezzi e dei salari nell’AVS/AI/IPG prevedeva un incremento del 3,2% rispetto ai valori del biennio precedente mentre l’incremento dell’Ordinanza 11 è stato dell’1.8% (art. 3 cpv. 2). Queste percentuali non sono altro che l’arrotondamento del tasso percentuale tecnico calcolato del 3.1674% e del l’1,7543%. La giurisprudenza ha chiarito, alla luce della comunicazione acquisita presso l’UFAS (lettera 24 luglio 2012 destinata alla Cassa cantonale di compensazione AVS AI IPG, Bellinzona), che “l’aumento percentuale reale delle rendite non corrisponde al tasso indicato dal CF che non viene quindi letteralmente applicato dall’amministrazione. Gli importi delle rendite subiscono infatti un arrotondamento. Nell’ambito della RIPAM la Cassa ha applicato il tasso percentuale tecnicamente calcolato dal raffronto degli importi” delle rendite vecchiaia singole minime (STCA 36.2012.33 del 4 settembre 2012 riassunta in RTiD 2013 I pag. 63 e 64 no. 12 e STCA 36.2012.71 del 21 gennaio 2013 consid. 2.7.). Con Ordinanza 13 del 21 settembre 2012 sugli adeguamenti all’evoluzione dei prezzi e dei salari nell’AVS/AI/IPG il Consiglio Federale ha previsto un incremento (arrotondato) dello 0,9%, che in realtà assomma allo 0,86209, mentre con l’Ordinanza 15 sugli adeguamenti all'evoluzione dei prezzi e dei salari nell'AVS/AI/IPG del 15 ottobre 2014 l’adeguamento è dello 0,4%. Anche in questo caso si tratta di percentuale arrotondata, il calcolo effettivo dell’adeguamento è dello 0,42735%. La Cassa deve rifarsi, in applicazione dell’art. 18 RLCAMal, al limite di fabbisogno minimo ai sensi della Laps corrispondente a quello valido per l’anno precedente all’anno di competenza. Nel caso concreto al 2014 per il sussidio del
2015
, al 2013 per il sussidio del
2014
rispettivamente al 2012 per il sussidio del
2013
. L’importo considerato dall’amministrazione per l’UR composta dai ricorrenti, è aggiornato ai valori del biennio 2011 e 2012, ma non ai valori del 2013 e 2014 in applicazione dell’Ordinanza 13 citata. L’amministrazione ha operato correttamente fissando il valore del fabbisogno applicando le norme transitorie della Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali che, all’art. 37, prevede, in “deroga all’art. 10, per gli anni 2013 e 2014... i limiti previsti dalla legge per gli anni 2011 e 2012”. La norma in questione è stata approvata dal Parlamento mediante legge del 20 dicembre 2012 in vigore dal 15 febbraio 2013 (BU 2013 p. 94).”
In concreto dunque la Cassa cantonale di compensazione ha cifrato correttamente il fabbisogno dell’UR in causa, composta dalla signora RI 2 e RI 1, in CHF 16'540.- (titolare del diritto) + CHF 8'270.- (prima persona supplementare), importo correttamente aggiornato secondo le Ordinanze 09 e 11.
2.20.
Qui di seguito va verificato il calcolo svolto dall’amministrazione per la nuova determinazione del diritto alla RIPAM da parte dell’UR composta dalla ricorrente e dal suo convivente.
Come indicato in precedenza, per il 2013 il reddito lordo ammonta a CHF 35'664.-- per il signor RI 1 e CHF 60'019.-- per la signora RI 2, per un totale di CHF 95'683, che va aumentato della quota della sostanza (CHF 3'513.--). Il RD è quindi di CHF 85'380.-- poiché dall’ammontare complessivo dei redditi vanno dedotti i premi medi di riferimento per CHF 9'816.-- e le spese professionali per salariati massime deducibili (CHF 4'000.--). Il limite di reddito che consente di riconoscere la riduzione massima del premio è di CHF 26'052.-- mentre il reddito che esubera tale importo concorre al pagamento dei premi per una percentuale del 21%. Correttamente la Cassa ha fissato il coefficiente di finanziamento del 70%, per un calcolo che è il seguente:
{9’816 – [(85’380 – 26’052/2)x21%]} x 70% = - 3'764,80
Il risultato negativo non consente di riconoscere ai ricorrenti, per il 2013, nessuna riduzione dei premi.
2.21. Da quanto precede consegue che i ricorsi 30 novembre 2016 di RI 1 e RI 2 sono accolti nella misura in cui sono diretti contro la decisione, riferita alla riduzione dei premi per l’anno 2012 (n. 2012/30074 – 1), emanata dalla Cassa cantonale su reclamo in data 25 ottobre 2016. Tale decisione è annullata. I ricorsi 30 novembre 2016 dei signori RI 1 e RI 2 contro la decisione in materia di riduzione dei premi per l’anno 2013 (2013/5259 – 1) emanata su reclamo il 25 ottobre 2016 dalla Cassa cantonale di compensazione sono invece respinti. Non vengono percepite tasse e spese e non vengono attribuite ripetibili e non vengono riconosciute spese alla luce della poca entità delle stesse e dell’esito della procedura.