# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** ac3e21e1-2c9f-4aec-8fad-90f82e08e99e
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
Am 29. August 2018 setzte der Stadtrat von Zürich die kommunale Abstimmung über die Vorlage "Gewährung von Baurechten für die Realisierung eines Fussballstadions, von gemeinnützigem Wohnungsbau und zwei Hochhäusern auf dem Areal Hardturm, Übertragung von zwei Grundstücken ins Verwaltungsvermögen, Objektkredit von 50,15823 Millionen Franken und Einnahmeverzicht von jährlich 1,72666 Millionen Franken" auf den 25. November 2018 an (Stadtratsbeschluss Nr. 730/2018, einsehbar unter www.stadt-zuerich.ch/strb).
II.
A, B, C, F, G, H, I und J erhoben am 9. Oktober 2018 Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Zürich und beantragten, unter Entschädigungsfolge sei das Verfahren zur Vorbereitung bzw. Durchführung der Abstimmung vom 25. November 2018 über diese Vorlage einzustellen und der Stadtrat von Zürich einzuladen, einen neuen Abstimmungstermin festzusetzen. Mit Beschluss vom 20. November 2018 wies der Bezirksrat Zürich den Stimmrechtsrekurs ab.
Am 25. November 2018 wurde die Abstimmungsvorlage vom Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 53,8 % angenommen (67'590 Ja-Stimmen gegenüber 58'078 Nein-Stimmen).
III.
Am 28. November 2018 liessen A, B und C Stimmrechtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Abstimmung vom 25. November 2018 über die "Gewährung von Baurechten für die Realisierung eines Fussballstadions, von gemeinnützigem Wohnungsbau und zwei Hochhäusern auf dem Areal Hardturm, Übertragung von zwei Grundstücken ins Verwaltungsvermögen, Objektkredit von 50,15823 Millionen Franken und Einnahmeverzicht von jährlich 1,72666 Millionen Franken" aufzuheben, eventualiter die Sache zur Neubeurteilung an den Bezirksrat Zürich zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht verlangten sie, es sei dem Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung zu erteilen und der Stadtrat von Zürich "aufzufordern, die Grundbuchbelege für die Stadionbaupflicht und das Rückkaufsrecht der Credit Suisse und die weiteren einschlägigen Verträge zwischen der Stadt Zürich, der Credit Suisse und der Familie Schoeller herauszugeben". Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 5. Dezember 2018 auf Vernehmlassung. Der Stadtrat von Zürich liess mit Beschwerdeantwort vom 10. Dezember 2018 darauf schliessen, unter Entschädigungsfolge sei das Rechtsmittel abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; in prozessualer Hinsicht ersuchte er darum, der Stimmrechtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen und das Einsichtsbegehren abzuweisen. A, B und C hielten am 17. Dezember 2018 an ihren Begehren ausdrücklich fest. Mit Präsidialverfügung vom 20. Dezember 2018 wurde das Gesuch von A, B und C um Erteilung aufschiebender Wirkung als gegenstandslos abgeschrieben und jenes des Stadtrats von Zürich um Entzug der aufschiebenden Wirkung abgewiesen. Der Stadtrat von Zürich verzichtete am 21. Dezember 2018 auf weitere Äusserung.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist es für die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche bezirksrätliche Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig.
1.2
Die Beschwerdeführenden beanstanden im vorliegenden Verfahren erstmals, dass sich Mitglieder des Beschwerdegegners "schamlos" im Abstimmungskampf engagiert hätten, indem sie in zu nicht genannten Zeitpunkten in der Tagespresse erschienenen Inseraten des Ja-Komitees als Befürworter der Abstimmungsvorlage aufgetreten seien; im Rekursverfahren hatten sie solche Handlungen nicht – oder zumindest nicht substanziiert – beanstandet. Auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.
1.3
Da die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit den genannten Einschränkungen einzutreten.
2.
2.1
Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz in formeller Hinsicht vor, den Rekursentscheid ungenügend begründet und damit ihren (der Beschwerdeführer) Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt zu haben. Sodann rügen sie, die Vorinstanz habe von ihnen gestellte Beweis- bzw. Editionsanträge unzulässigerweise abgewiesen und auch insofern ihren Gehörsanspruch verletzt. Angesichts der massiven Gehörsverletzungen sei eine Heilung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ausgeschlossen und die Sache zur Neubeurteilung an den Bezirksrat Zürich zurückzuweisen.
2.2
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die Behörde deren Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes Vorbringen ausdrücklich widerlegen, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1; ausführlich zur Begründungspflicht Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich sodann ein Anspruch auf Abnahme der von den Beteiligten angebotenen Beweismittel über erhebliche Tatsachen (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 8 N. 34). Der Anspruch auf Beweisabnahme gilt jedoch nicht absolut: Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann eine Behörde von der Abnahme offerierter Beweismittel insbesondere dann absehen, wenn der Sachverhalt, den eine Partei beweisen will, nicht rechtserheblich ist (Unerheblichkeit des Beweismittels), wenn durch den angebotenen Beweis bereits Feststehendes bewiesen werden soll (Überflüssigkeit des Beweismittels) oder wenn von vornherein gewiss ist, dass der angebotene Beweis keine Klärung herbeizuführen vermag (mangelnde Tauglichkeit des Beweismittels, was mittels antizipierter Beweiswürdigung festgestellt werden kann; vgl. BGr, 21. August 2014, 5A_282/2014, E. 3.2; BGE 117 Ia 262 E. 4b; Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 7 N. 18; zum Ganzen VGr, 9. April 2015, VB.2014.00510, E. 4.1, ferner Albertini, S. 372 ff.).
2.3
Entgegen der Beschwerde setzt sich die Vorinstanz sowohl mit den Vorbringen der Beschwerdeführer in der Rekursschrift, der Beschwerdegegner habe im Rahmen der Abstimmungsvorbereitung widersprüchliche und irreführende Angaben über das der Vorlage zugrunde liegende Projekt namentlich betreffend die Anzahl darin enthaltener gemeinnütziger Wohnungen, die Mietpreise der in den Hochhäusern zu erstellenden Wohnungen sowie den reduzierten Baurechtszins auf den Teilgebieten zur Erstellung der Hochhäuser gemacht, als auch mit den am 15. Oktober 2018 ergänzend vorgetragenen Argumenten der falschen Darstellung des von den Hochhäusern verursachten Schattenwurfs, der Beurteilung des Projekts Ensemble durch die Jury und der Folgekosten des Stadionbaus durch den Beschwerdegegner ausführlich auseinander. Auch befasst sich die Vorinstanz mit dem in der Rekursschrift erhobenen Vorwurf, die Abstimmungsvorlage verletze den Grundsatz der Einheit der Materie. Anzumerken ist freilich, dass der Stimmrechtsrekurs der Beschwerdeführer insoweit ohnehin nicht rechtzeitig erhoben wurde (vgl. unten 3.3).
Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt nach dem Gesagten nicht vor. Vielmehr setzte sich der Rekursentscheid mit der Sache in einem Ausmass auseinander, das den Beschwerdeführern ohne Weiteres erlaubt hat, sich der Tragweite des Entscheids bewusst zu werden und ihn in voller Kenntnis der Sache an eine höhere Instanz zu ziehen.
2.4
Die Beschwerdeführer brachten im Rekursverfahren vor, der Beschwerdegegner erwähne in der Abstimmungsvorlage verschiedentlich, es bestehe eine Pflicht zur Erstellung eines Fussballstadions, ohne sich dazu zu äussern, wie diese Pflicht umschrieben sei, welche Fläche sie betreffe und ob diese Pflicht auch den Bau von Wohnungen zulasse. Er sei deshalb aufzufordern, "die entsprechenden Unterlagen (Verträge etc.)" einzureichen. Aus den Vorbringen der Beschwerdeführer erhellt freilich nicht, inwiefern dem Beschwerdegegner in Zusammenhang mit dem Hinweis auf die Pflicht zur Erstellung eines Stadions eine Irreführung der Stimmberechtigten vorgeworfen wird oder welche wesentlichen Aspekte der Abstimmungsvorlage er hier unterdrückt haben soll (vgl. dazu auch unten 4.5). Es ist schon deshalb nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz dem schon bei ihr gestellten Editionsbegehren keine Folge leistete. Ohnehin liegt der für die Beurteilung der Erstellungspflicht massgebliche Vertrag in den Akten und erweist sich der Sachverhalt für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache als genügend erstellt (vgl. unten 4.2 ff.). Es kann somit auch vor Verwaltungsgericht auf weitere Beweiserhebungen verzichtet werden und ebenso auf eine Rückweisung an die Vorinstanz zur ergänzenden Sachverhaltsermittlung.
2.5
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Rügen von Gehörsverletzungen unbegründet sind.
3.
3.1
Das Verwaltungsgericht prüft von Amts wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der Vorinstanz wirklich gegeben waren (Martin Bertschi, VRG-Kommentar, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57). Näherer Prüfung bedarf vorliegend zunächst die Frage, ob die Rüge, dass die Abstimmungsvorlage den Grundsatz der Einheit der Materie verletze, rechtzeitig erhoben wurde.
3.2
3.2.1
In Stimmrechtssachen gilt eine auf fünf Tage verkürzte Rekursfrist (§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Frist beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Akts zu laufen, bei Fehlen einer solchen Mitteilung am Tag nach der amtlichen Veröffentlichung; fehlt es auch an einer amtlichen Veröffentlichung, beginnt der Fristenlauf nach der Kenntnisnahme der angefochtenen Handlung oder Unterlassung (§ 22 Abs. 2 VRG).
Richtet sich der Stimmrechtsrekurs gegen eine Vorbereitungshandlung für eine Wahl oder Abstimmung, müssen die Mängel nach der Rechtsprechung sofort gerügt werden; es darf nicht bis zur Auswertung der Wahl- oder Abstimmungsresultate zugewartet werden (BGr, 20.
Dezember 2010, 1C_127/2010, E. 3.1; BGE 121 I 1 E. 3b, 118 Ia 271 E. 1d, 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 20.
Dezember 2017, VB.2017.00266, E. 3.1; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 322 ff.). Damit soll – wenn immer möglich – verhindert werden, dass eine Abstimmung kassiert werden muss und mit ihrer Wiederholung an Akzeptanz in der Bevölkerung einbüsst (vgl. BGr, 22. März 2004, 1P.476/2003, E. 2.4; BGE 118 Ia 271 E. 1d mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Stattdessen sollen allfällige Mängel tunlichst noch
vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden.
Eine Pflicht zur sofortigen Anfechtung der beanstandeten Vorbereitungshandlung
ergibt sich auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben. Nach Art. 5 Abs. 3
BV
gilt dieser Rechtsgrundsatz nicht nur für staatliche Organe, sondern auch für Privatpersonen bezüglich ihres Verhaltens gegenüber dem Staat. Die Stimmberechtigten dürfen vor einem Rechtsmittel gegen eine Unregelmässigkeit nicht zuerst den Ausgang der Abstimmung abwarten, wenn der Fehler bei früherem Handeln hätte behoben werden können. Es wäre stossend, könnte ein Mangel erst widerspruchslos hingenommen und nachher die Abstimmung trotzdem angefochten werden, wenn deren Resultat nicht den eigenen Erwartungen entspricht (zum Ganzen BGE 118 Ia 271 E. 1d; Hiller, S. 324, mit Hinweisen auf ältere Literatur und langjährige bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Vom Grundsatz, dass gegen Vorbereitungshandlungen sofort bzw. innert der Rechtsmittelfrist Stimmrechtsrekurs erhoben werden muss, ist nur abzuweichen, "wenn die Frist nach dem Abstimmungstermin abläuft [...] oder wenn spezielle Gründe sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen lassen" (BGE 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 18. Dezember 2013, VB.2013.00731, E. 2.1, und 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 3.2). Versäumt es die stimmberechtigte Person aber, einen Mangel unverzüglich zu rügen, obschon ein sofortiges Handeln zumutbar und nach den Verhältnissen geboten war, verwirkt sie ihr Recht auf Anfechtung des Abstimmungsergebnisses.
3.2.2
Der Begriff der Vorbereitungshandlungen darf nicht eng verstanden werden; vielmehr sind darunter sämtliche Mängel zu verstehen, die bereits vor dem Urnengang erkennbar sind (Hiller, S. 325 f., auch zum Nachstehenden). Als Vorbereitungshandlung angefochten werden kann (und muss) deshalb unter anderem die Formulierung der Abstimmungsfrage (vgl. VGr, 14. Februar 2018, VB.2017.00517, E. 4.2); insofern hat namentlich der Vorwurf, das Prinzip der Einheit der Materie sei verletzt worden, sofort erhoben zu werden.
3.3
3.3.1
Die Beschwerdeführer machten in Zusammenhang mit der gerügten Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie geltend, bei der Abstimmungsvorlage liessen sich vereinfacht ausgedrückt zwei Teilfragen unterscheiden; es gehe einerseits um das Stadion, und andererseits stellten sich Wohnbaufragen. Ob für die Realisierung eines Stadions und zweier Hochhäuser oder für den gemeinnützigen Wohnungsbau Baurechte gewährt würden, beschlage zwei unterschiedliche Themen. Diese Fragestellungen würden zusammengefasst, obwohl sie keinen hinreichenden inneren Zusammenhang aufwiesen. Ausgangspunkt des Stimmrechtsrekurses der Beschwerdeführer bildete insofern die Formulierung der Abstimmungsfrage.
3.3.2
Die Festsetzung der Abstimmungsvorlage erfolgte vorliegend durch Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 11. Juli 2018; dieser Beschluss wurde am 18. Juli 2018 amtlich publiziert. Er lautet wie folgt:
"1. Folgende Baurechtsverträge vom 31. August 2017 bezüglich dem 54 619 m
2
messenden Grundstück Kat.-Nr. IQ 6994 (Areal Hardturm) werden genehmigt:
a)
Mit der Bauberechtigten Stadion Züri AG über eine Fläche von 29 580 m
2
(Teilgebiet B), mit einer Dauer von 92 Jahren und einem Baurechtszins von Fr. 30 000.- pro Jahr für den Bau eines Fussballstadions;
b)
Mit der Bauberechtigten Allgemeine Baugenossenschaft Zü-rich (ABZ) über eine Fläche von 10 120 m
2
(Teilgebiet A), mit einer Dauer von 62 Jahren, mit Option zur zweimaligen Verlängerung um je 15 Jahre, und einem provisorischen Baurechtszins von Fr. 181 268.- pro Jahr für den gemeinnüt-zigen Wohnungsbau;
c)
Mit den Bauberechtigten Credit Suisse Funds AG, SIAT Immobilien AG und INTERSWISS Immobilien AG, im Mit-eigentum, über eine Fläche von 6165 m
2
(Teilgebiet C1), mit einer Dauer von 92 Jahren und einem Baurechtszins von Fr. 494 274.- pro Jahr für den Bau eines Hochhauses;
d)
Mit der Bauberechtigten Credit Suisse Anlagestiftung über eine Fläche von 8750 m
2
(Teilgebiet C2), mit einer Dauer von 92 Jahren und einem Baurechtszins von Fr. 505 726.- pro Jahr für den Bau eines Hochhauses.
2. Für die Übertragung einer Teilfläche von 39 700 m
2
des Grundstücks Kat.-Nr. IQ 6994 (Teilgebiete A und B) vom Finanzvermögen der Liegenschaftenverwaltung ins Verwaltungsvermögen der Liegenschaftenverwaltung wird ein Objektkredit von Fr. 50 158 230.- bewilligt
3. Für den auf einem reduzierten Landwert von Fr 44 444 444.- basierenden Baurechtszins für die Teilfläche von 14 919 m
2
des Grundstücks Kat.-Nr. IQ 6994 (Teilgebiete C1 und C2) wird ein jährlich wiederkehrender Einnahmeverzicht von maximal Fr. 1 726 660.- bewilligt.
Unter Ausschluss des Referendums:
4. Die Zusage der Credit Suisse Asset Management (Schweiz) AG vom 21. Juni 2018, der Stadt Zürich Liegenschaften mit total 125 Wohneinheiten zum Verkauf anzubieten, wird zur Kenntnis genommen."