# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** d4a2fe79-8db1-531c-b590-2f7c82109f52
**Court:** BE_VB
**Chamber:** BE_VB_001
**Year:** 2017
**Language:** de
**Jurisdiction:** BE / Espace_Mittelland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

I. Sachverhalt
1. Der Beschwerdeführer betreibt einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Kälbermast,
Pferdezucht und Pferdepension sowie Ackerbau. Das Betriebszentrum befindet sich im
Perimeter der Überbauungsordnung "C._strasse" (nachfolgend ÜO) in
G._ (Einwohnergemeinde Fraubrunnen). Im Jahr 2011 nahm er eine
Terrainaufschüttung mit Aushubmaterial vor. Diese dient als Naturhindernis und
Sichtschutz für den Pferdesport. Sie befindet sich gut zur Hälfte ausserhalb der Bauzone.
Im September 2014 erstellte der Beschwerdeführer für die Schweizermeisterschaft im
Gespannfahren auf der Parzelle Fraubrunnen (G._) Grundbuchblatt Nr.
D._ eine Zuschauertribüne. Diese befindet sich im Perimeter der ÜO und wurde
bis heute nicht zurückgebaut. Am 17. Februar 2015 teilte die Bauverwaltung dem
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Beschwerdeführer mit, sowohl die Terrainaufschüttung als auch die Zuschauertribüne
seien baubewilligungspflichtig. Der Beschwerdeführer ersuchte mit Schreiben vom 4. März
2015 die Gemeinde, beim Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) eine Voranfrage
für die Überarbeitung der Überbauungsordnung "C._strasse" einzureichen. Am 29.
April 2015 teilte die Gemeinde dem Beschwerdeführer mit, sie verzichte aus Gründen der
Planbeständigkeit auf das Einreichen einer Voranfrage.
Der Beschwerdeführer reichte am 29. April 2015 ein nachträgliches Baugesuch ein für die
Terrainaufschüttung sowie die Zuschauertribüne. Zudem stellte er ein neues Gesuch für
den Bau einer ovalen Pferde-Führanlage. Das Amt für Landwirtschaft und Natur des
Kantons Bern (LANAT) kam im Fachbericht vom 28. Mai 2015 bezüglich der
Terrainaufschüttung in der Landwirtschaftszone zum Schluss, das Bauvorhaben könne
wohl nicht als zonenkonform beurteilt werden und eine Ausnahmebewilligung für das
Bauen ausserhalb der Bauzone sei notwendig. Daraufhin stellte das AGR am 29. Mai 2015
fest, die erforderliche Ausnahmebewilligung zum Bauen ausserhalb der Bauzone könne
nicht erteilt werden. Mit Schreiben vom 30. Juni 2015 teilte die Gemeinde dem
Beschwerdeführer mit, das Baugesuch sei nicht bewilligungsfähig und stellte ihm den
Bauabschlag und die Wiederherstellung in Aussicht. Im Schreiben vom 17. September
2015 hielt der Beschwerdeführer an seinem Baugesuch fest. Mit Verfügung vom 16.
Oktober 2015 verneinte das AGR die Zonenkonformität und verweigerte die
Ausnahmebewilligung für das Bauen ausserhalb der Bauzone. Mit Verfügung vom
18. August 2016 erteilte die Gemeinde den Bauabschlag und ordnete für die bereits
erstellten Bauten und Anlagen die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes an.
3. Gegen diese Verfügungen reichte der Beschwerdeführer am 19. September 2016
Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Er
stellt folgende Rechtsbegehren:
«1. Der Bauentscheid vom 18. August 2016 sei aufzuheben. 2. Es sei festzustellen, dass die Terrainveränderung nicht baubewilligungspflichtig ist. 3. Es sei der Neubau Zuschauertribüne (bereits ausgeführt) und Umbau/Erweiterung
in Führanlage zu genehmigen und eventuell sei die Terrainveränderung (bereits ausgeführt) – soweit baubewilligungspflichtig – mit nachträglichen Ausnahmebewilligungen ebenfalls zu genehmigen.
4. Nach Rücksprache mit der EG Fraubrunnen sei das vorliegende Baubeschwerdeverfahren bis zur Anpassung der Überbauungsordnung "C._strasse" im geringfügigen Verfahren zu sistieren.»
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Zur Begründung führt er insbesondere aus, der landwirtschaftsnahe Pferdesport verfüge
auf nationaler Ebene nicht über genügend Anlagen. Es treffe zu, dass in der ÜO keine
Zuschauertribüne vorgesehen sei. Aufgrund der Bedeutung des E._hofs für den
Pferdesport stelle sich die Frage nach einer Anpassung der ÜO, so dass die
Zuschauertribüne nachträglich bewilligt werden könne. Es treffe zu, dass im Baufeld
F._ zwei Führanlagen mit einem Durchmesser von je 18 m und einer Höhe von 3
m erstellt werden könnten. Diese Massvorschriften seien nicht mehr zeitgemäss. Eine
geringfügige Anpassung der ÜO wäre angezeigt. Soweit die Gemeinde keine Bereitschaft
zur Überarbeitung der ÜO zeige, könnten die Zuschauertribüne und die ovale Führanlage
auf dem Ausnahmeweg bewilligt werden. Soweit sich die Terrainveränderung innerhalb der
Bauzone befinde, hätte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer Gelegenheit zur Einreichung
eines Ausnahmegesuchs geben müssen, da nichts gegen die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung spreche. Zudem sei fraglich, ob die Terrainveränderung überhaupt
baubewilligungspflichtig sei. Der vollständige Rückbau der Terrainveränderung sei
unverhältnismässig.
4. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, führte den
Schriftenwechsel durch und holte bei der Gemeinde Fraubrunnen die Vorakten ein. In
seiner Stellungnahme vom 17. Oktober 2016 beantragte das AGR die Abweisung der
Beschwerde. Es wies unter anderem darauf hin, dass sich die von der Terrainaufschüttung
beanspruchte Fläche im Inventar der Fruchtfolgeflächen (FFF) befinde. In ihrer
Stellungnahme vom 20. Oktober 2016 wies die Gemeinde insbesondere darauf hin, die
Terrainveränderung müsse aufgrund der ablehnenden Verfügung des AGR ohnehin
verschoben werden. Der Beschwerdeführer habe die Möglichkeit, einen neuen Standort
innerhalb der ÜO vorzuschlagen und ein entsprechendes Baugesuch einzureichen. Sie
schlug vor, das Beschwerdeverfahren bis zum Entscheid des Gemeinderates über den
Antrag auf Änderung der ÜO zu sistieren. Am 26. Oktober 2016 reichte der
Beschwerdeführer weitere Beweismittel ein. Am 18. November 2016 teilte die Gemeinde
mit, der Gemeinderat habe entschieden, die ÜO im jetzigen Zeitpunkt nicht anzupassen.
Es stehe dem Beschwerdeführer frei, in der Mitwirkung zur kommenden
Ortsplanungsrevision entsprechende Anträge zu stellen. Sie beantragte deshalb die
Ablehnung des Sistierungsantrags und die Abweisung der Beschwerde. Die Beteiligten
1 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (OrV BVE; BSG 152.221.191)
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erhielten Gelegenheit, Schlussbemerkungen einzureichen. Von dieser Möglichkeit machten
die Gemeinde am 9. Dezember 2016 und der Beschwerdeführer am 7. Februar 2017
Gebrauch.
5. Auf die Rechtsschriften und die Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in
den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

II. Erwägungen
1. Prozessvoraussetzungen
a) Bauentscheide können nach Art. 40 Abs. 1 BauG2 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit
Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die gleichzeitig verfügte
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands kann ebenfalls innert 30 Tagen seit
Eröffnung bei der BVE angefochten werden (Art. 49 Abs. 1 BauG). Entscheide über die
Zonenkonformität bei Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone sowie Entscheide über
Ausnahmegesuche nach den Artikeln 24 bis 24d und 37a RPG3 können zusammen mit
dem Bauentscheid mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden (Art. 84 Abs. 4
BauG). Die BVE ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
b) Der Beschwerdeführer ist als Baugesuchsteller und Adressat der
Wiederherstellungsverfügung grundsätzlich befugt, Beschwerde zu führen. Er ist durch die
angefochtenen Verfügungen besonders berührt und hat ein schützenswertes Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung (Art. 40 Abs. 2 BauG und Art. 65 Abs. 1 VRPG4). Er ist
daher zur Beschwerdeführung legitimiert.
c) Die Beschwerde ist innerhalb der Rechtsmittelfrist eingereicht worden (Art. 40 Abs. 1
und Art. 49 Abs. 1 BauG i.V.m. Art. 41 Abs. 2 VRPG). Sie entspricht den Formvorschriften
von Art. 32 Abs. 2 VRPG. Die BVE tritt deshalb auf die Beschwerde ein.
2 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0) 3 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) 4 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21)
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2. Zweiter Schriftenwechsel
a) Der Beschwerdeführer beantragt einen zweiten Schriftenwechsel, um den
rechtserheblichen Sachverhalt abschliessend festzustellen und seine Rechtspositionen
weiter zu begründen. Diesen Antrag begründet er mit der kurzfristigen Mandatierung des
Rechtsvertreters.
b) Eine Beschwerde muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln,
eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten (Art. 32 Abs. 2 VRPG). Antrag und
Begründung müssen innert der Beschwerdefrist eingereicht werden (Art. 33 Abs. 3 VRPG).
Zu ihrer Ergänzung kann nach Ablauf der Rechtsmittelfrist keine Nachfrist gewährt
werden.5 Hingegen dürfen die Parteien solange neue Tatsachen und Beweismittel in das
Verfahren einbringen, als weder verfügt noch entschieden noch mit prozessleitender
Verfügung das Beweisverfahren förmlich geschlossen worden ist (Art. 25 VRPG). Jedoch
legen sie mit ihren Rügen den Streitgegenstand für die Rechtsmittelbehörden verbindlich
fest; nach Ablauf der Rechtsmittelfrist können keine über den Streitgegenstand
hinausgehende Rügen erhoben werden.6 Im Beschwerdeverfahren wird im Allgemeinen ein
einmaliger Schriftenwechsel durchgeführt (vgl. Art. 69 VRPG).7 Die Behörde entscheidet
nach pflichtgemässem Ermessen über die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels.8
Ein Anspruch darauf besteht dann, wenn die Eingaben der Vorinstanz oder der
Gegenpartei entscheidwesentliche neue Tatsachen oder Beweismittel enthalten9 oder
wenn die Begründung für die angefochtene Verfügung ausnahmsweise erst in einer
Beschwerdevernehmlassung nachgeliefert wird.10 Zudem verlangt der Grundsatz eines
fairen Verfahrens (Art 29 Abs. 1 BV11), dass die Parteien von jedem Aktenstück und jeder
eingereichten Stellungnahme Kenntnis nehmen und sich dazu äussern können. Dabei ist
es anders als bei Art. 69 Abs. 3 VRPG unerheblich, ob eine Eingabe neue Tatsachen oder
Argumente enthält. Erhält eine Partei eine Eingabe ohne Fristansetzung bloss zur Kenntnisnahme zugestellt und hält sie eine Stellungnahme dazu für erforderlich, obliegt es
5 Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 33 N.12 6 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 25 N. 4.; BGE 132 I 42 E. 3.3.4 7 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 69 N. 2 8 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 69 N. 11 9 BGE 138 I 154 E. 2.3.2 10 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 69 N. 11 11 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101)
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ihr, diese entweder unverzüglich einzureichen oder eine Frist zur Einreichung einer
Stellungnahme zu beantragen.12
c) Weder der zweite Schriftenwechsel noch das Replikrecht dienen dazu, die
Beschwerdebegründung zu verbessern oder neue Rügen nachzureichen. Zusätzliche
Beweismittel durfte der Beschwerdeführer demgegenüber ohne weiteres einreichen. Von
dieser Möglichkeit hat er auch Gebrauch gemacht. Im Übrigen erhielt der
Beschwerdeführer Gelegenheit, sich im Rahmen von Schlussbemerkungen zu den
Stellungnahmen der Vor-instanz und des AGR zu äussern. Es bestand deshalb kein
Anlass, einen zweiten Schriftenwechsel durchzuführen.
3. Sistierung
a) Der Beschwerdeführer beantragt, das Verfahren sei nach Rücksprache mit der
Gemeinde Fraubrunnen bis zur Anpassung der Überbauungsordnung zu sistieren. Er
macht geltend, die Gemeinde habe es unterlassen, eine Sistierung zur Anpassung der
Überbauungsordnung vorzuschlagen.
b) Die instruierende Behörde kann von Amtes wegen oder auf Antrag das Verfahren
einstellen, wenn dessen Ausgang vom Entscheid eines anderen Verfahrens abhängt oder
wesentlich beeinflusst wird oder wenn im anderen Verfahren über die gleiche Rechtsfrage
zu befinden ist (Art. 38 VRPG). Aus Gründen der Prozessökonomie lässt die Praxis auch in
weiteren, nicht im Gesetz genannten Fällen die Einstellung des Verfahrens zu. So kommt
die Sistierung etwa in Betracht, wenn eine Rechtsänderung kurz bevorsteht, die für den
Ausgang des Verfahrens wesentlich ist. Neue Vorschriften müssen aber beschlossen oder
zumindest aufgelegt worden sein, um eine Einstellung zu rechtfertigen. Vage Aussichten
auf eine Rechtsänderung genügen ebenso wenig wie beabsichtigte Rechtsänderungen mit
noch unbestimmtem Inhalt.13
c) Der Beschwerdeführer erkundigte sich bereits im Rahmen des vorinstanzlichen
Verfahrens, ob die ÜO nicht überarbeitet werden könne. Der Gemeinderat als zuständige
Planungsbehörde lehnte dies mit Hinweis auf den Grundsatz der Planbeständigkeit ab. Im
12 BGE 132 I 42 E. 3.3.4 13 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 38 N. 6
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Rahmen des Beschwerdeverfahrens hat die Gemeinde auf Antrag des Beschwerdeführers
erneut geprüft, ob die ÜO so angepasst werden soll, dass das Vorhaben des
Beschwerdeführers nachträglich bewilligt werden könnte. In ihrer Stellungnahme vom 18.
November 2016 teilt sie mit, der Gemeinderat habe auf Antrag der Kommission für Bau
und Planung entschieden, die ÜO im jetzigen Zeitpunkt nicht anzupassen. Die ÜO sei im
Jahre 2009 erlassen worden. Im Rahmen ihrer Erarbeitung habe ein intensiver Austausch
zwischen dem Beschwerdeführer und der Gemeinde stattgefunden. Seine Bedürfnisse
seien berücksichtigt worden. Trotz den Bemühungen im Planungsprozess habe sich die
Gemeinde oft mit Ausnahmegesuchen innerhalb der ÜO und der Landwirtschaftszone
befassen müssen. Nicht selten sei es dabei um nachträgliche Begehren gegangen. Der
politische Wille zur sofortigen Anpassung der ÜO sei nicht zuletzt wegen der
baupolizeilichen Verfehlungen in der Vergangenheit nicht mehr vorhanden. Es stehe dem
Beschwerdeführer frei, in der Mitwirkung der kommenden Ortsplanungsrevision
entsprechende Anträge zu stellen.
d) Der Gemeinderat hat das Anliegen des Beschwerdeführers, die ÜO anzupassen,
zweimal geprüft und abgelehnt. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend und es ist auch
nicht ersichtlich, dass vorliegend ein Anspruch auf Änderung der ÜO bestehen würde.
Insbesondere hat der Beschwerdeführer grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass der in
der Landwirtschaftszone liegende Teil der Terrainveränderung der Bauzone zugewiesen
wird.14 Es steht somit weder eine für den Ausgang des Verfahrens wesentliche
Rechtsänderung bevor noch sind neue Vorschriften aufgelegt worden. Es besteht lediglich
die vage Aussicht, dass die Anpassung der ÜO auf Antrag des Beschwerdeführers im
Rahmen der kommenden Ortsplanrevision geprüft wird. Es mangelt somit an einem
Sistierungsgrund. Der Antrag auf Sistierung des Verfahrens wird deshalb abgewiesen.
4. Beweisabnahme
a) Der Beschwerdeführer beantragt die Durchführung eines Augenscheins.
b) Die Behörden stellen den Sachverhalt von Amtes wegen fest; sie sind nicht an die
Beweisanträge der Parteien gebunden (Art. 18 VRPG). Der Anspruch auf rechtliches
Gehör (Art. 21 ff. VRPG) verpflichtet aber die Behörden, die von den Parteien angebotenen
14 BGE 122 II 455 E. 4a
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Beweise abzunehmen, sofern diese für die Klärung des Sachverhalts notwendig sind.
Wenn die Behörde bei freier, pflichtgemässer Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt,
die vorhandenen Akten erlaubten die richtige und vollständige Feststellung des
Sachverhalts oder die behauptete Tatsache sei für die Entscheidung der Streitsache nicht
von Bedeutung, so kann sie auf das Erheben weiterer Beweise verzichten. Diese
sogenannte antizipierte Beweiswürdigung verletzt den Anspruch auf rechtliches Gehör
nicht.15
c) Aus den Akten ergibt sich der rechtserhebliche Sachverhalt mit hinreichender
Klarheit. Insbesondere zeigen die darin enthaltenen Fotos und Pläne, was bereits gebaut
und was geplant ist. Ebenso lässt sich dem Situationsplan hinreichend entnehmen,
inwieweit sich die Terrainaufschüttung (Naturhindernis) in der Landwirtschaftszone
befindet. Auf das Erheben weiterer Beweise, insbesondere die Durchführung eines
Augenscheines, kann deshalb verzichtet werden.
5. Zuschauertribüne und Führanlage
a) Aus Anlass einer schweizerischen Meisterschaft für Pferdesport im Bereich Fahren
mit Marathonwagen errichtete der Beschwerdeführer im Jahr 2014 ohne Bewilligung eine
Zuschauertribüne. Diese befindet sich im Perimeter der ÜO. Sie weist eine Länge von über
35 m und eine Höhe von gut 6 m auf. Gemäss Baugesuch möchte der Beschwerdeführer
die Zuschauertribüne beibehalten und mit einem überdachten Anbau ergänzen. Dieser soll
eine Länge von über 31 m und eine Höhe von rund 4.5 m aufweisen. Unterhalb der
Zuschauertribüne und dem Anbau soll eine ovale Pferde-Führanlage errichtet werden, die
eine Länge von 20.71 m und eine Breite von circa 7.5 m aufweist.
b) Art. 11 ff. Vorschriften zur ÜO regelt die zulässigen Bauten und Anlagen in den
jeweiligen Baufeldern abschliessend. Die ovale Pferde-Führanlage sowie die
Zuschauertribüne kommen beide im Baufeld F._ zu liegen. Die zulässige Nutzung
ist in Art. 16 Bst. a der Vorschriften zur ÜO folgendermassen umschrieben: "Führanlage für
Pferde, flexibel innerhalb Baufeld, maximal 2 Stück". Die Zuschauertribüne entspricht nicht
der zulässigen Nutzung. Sie kann deshalb bereits aus diesem Grund nicht bewilligt
werden. Eine Pferde-Führanlage ist demgegenüber im Baufeld F._ grundsätzlich
15 BVR 2012 S. 252 E. 3.3.3, mit Hinweisen
RA Nr. 110/2016/137 9
erlaubt. Zulässig sind allerdings maximal zwei runde Führanlagen mit einem Durchmesser
von 18.0 m (Art. 16 Bst. c Vorschriften zur ÜO) und einer Gebäudehöhe von 3.0 m (Art. 16
Bst. b Vorschriften zur ÜO). Zulässig ist zudem nur ein eingeschossiger Bau (Art. 16 Bst. e
Vorschriften zur ÜO) mit einem Pultdach, das eine Neigung von 10 bis 20 Grad aufweisen
darf (Art. 16 Bst. d Vorschriften zur ÜO). Abgesehen davon, dass bereits die geplante
ovale Pferde-Führanlage für sich alleine betrachtet einen zu grossen Durchmesser
aufweist, überschreitet der gesamte Komplex die zulässigen Masse in mehrfacher Hinsicht
massiv. Die Anlage ist viel zu hoch und zu lang. Mit der Nutzung als Führanlage im unteren
Bereich und der Nutzung als Tribüne im oberen Bereich weist sie zudem zwei Geschosse
auf. Die beiden Dachhälften weisen zwar nach den Plänen eine Dachneigung von 20 Grad
auf, es handelt sich dabei jedoch nicht um ein Pultdach. Die bereits bestehende
Zuschauertribüne und der geplante Anbau mit ovaler Führanlage entsprechen deshalb
unbestritten nicht den massgeblichen Vorschriften der ÜO. Sie können deshalb nur
bewilligt werden, wenn die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung nach Art. 26
BauG erfüllt sind.
c) Laut Art. 26 BauG können Ausnahmen von einzelnen Bauvorschriften bewilligt
werden, wenn besondere Verhältnisse es rechtfertigen und wenn keine öffentlichen
Interessen beeinträchtigt werden. Ausnahmen dürfen überdies keine wesentlichen
nachbarlichen Interessen verletzen, es sei denn, die Beeinträchtigung könne durch
Entschädigung vollwertig ausgeglichen werden. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ
erfüllt sein. Es dürfen zwar mehrere Ausnahmen erteilt werden, deren Summierung darf
aber nicht dazu führen, dass das Vorhaben in Art, Dimensionen, Form oder Auswirkungen
mit der Grundordnung nicht mehr vereinbar wäre.16 Eine Ausnahmebewilligung soll die
gesetzliche Regelung, die im Interesse der Rechtssicherheit sowie der Rechtsgleichheit die
tatsächlichen Verhältnisse generalisierend erfasst, einzelfallgerecht verfeinern.
Ausnahmegründe beziehen sich deshalb auf den Zweck, den Umfang oder die Gestaltung
eines Bauvorhabens, wenn diese in den geltenden Vorschriften nicht genügend
berücksichtigt sind. Sie müssen mit den Besonderheiten des Baugrundstücks oder des
Bauvorhabens zusammenhängen. Unter Umständen können aber auch Besonderheiten,
die sich aus den subjektiven Verhältnissen der bauwilligen Personen ergeben, eine
Ausnahme begründen. Rein finanzielle Interessen, der Wunsch nach einer Ideallösung
oder intensives Ausnützungsstreben rechtfertigen aber keine Ausnahmebewilligung. Es
16 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art. 26-27 N. 2
RA Nr. 110/2016/137 10
geht vielmehr darum, ausgesprochene Unbilligkeiten und Unzweckmässigkeiten zu
vermeiden, die die strikte Anwendung der Vorschrift für die Bauwilligen zur Folge hätte.
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass der Ausnahmegrund keine absolute Grösse ist.
Ob ein Sachverhalt als Ausnahmegrund genügen kann, hängt von drei Komponenten ab:
vom Interesse des Bauherrn an der Ausnahme, von der Bedeutung der Vorschrift, von der
abgewichen werden soll, und von Art und Mass der verlangten Abweichung. Besondere
Zurückhaltung ist nach der Praxis hinsichtlich Ausnahmen von Überbauungsordnungen
geboten.17 Diese enthalten bereits detaillierte, auf das entsprechende Gebiet angepasste
Bestimmungen.18
d) Der Beschwerdeführer macht geltend, die Voraussetzungen für die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung seien erfüllt. Entgegenstehende öffentliche oder wesentliche private
Interessen seien nicht ersichtlich. Es könne davon ausgegangen werden, dass der
landwirtschaftliche Pferdesport auf nationaler Ebene nicht über genügend Anlagen verfüge,
um Veranstaltungen von nationaler Bedeutung durchführen zu können. Die besonderen
Verhältnisse für die Bewilligung der Zuschauertribüne seien in diesem Sinn erstellt. Der
Beschwerdeführer hat ein Schreiben des Schweizerischen Verbandes für Pferdesport vom
26. Oktober 2016 eingereicht, das die Bedeutung seines Hofes für den Pferdesport
aufzeigt. Danach ist G._ eine von nur drei Anlagen in der Schweiz, die noch für
Vollprüfungen mit Dressur, Gelände- und Hindernisfahren zur Verfügung steht. Der
Beschwerdeführer macht weiter geltend, die Massvorschriften für Führanlagen seien nicht
mehr zeitgemäss und verletzten den artgerechten Umgang mit Pferden. Darin seien
besondere Verhältnisse zu erkennen. Zur Unterstützung seiner Begründung hat der
Beschwerdeführer ein Kurzgutachten der Agroscope vom 27. September 2016 eingereicht.
Diesem lässt sich entnehmen, dass der Aussendurchmesser bei runden Führanlagen in
der Regel zwischen 11-21 m betrage. Aufgrund neuer Erkenntnisse würden sie heute
allerdings bedeutend grösser gebaut. Laufe ein Pferd über längere Zeit auf einem zu
kleinen Kreis, könne sich dies schädlich auf den Bewegungsapparat auswirken. Ovale
Führanlagen hätten den Vorteil, dass die Pferde neben den Kurven längere gerade
Strecken laufen könnten. Dies entspreche eher den natürlichen Bedingungen beim Reiten
oder wenn sich das Pferd frei auf der Weide bewege. Der Einsatz einer Führanlage in
ovaler Ausführung sollte somit unter dem Aspekt einer tiergerechten und schonenden
17 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 26-27 N. 4 18 VGE 21198/21200 vom 18. Dezember 2003, E. 3.4.3.
RA Nr. 110/2016/137 11
Nutzung einer runden Führanlage vorgezogen werden. Die Agroscope stützt sich dabei auf
Literatur aus dem Jahre 2006.
e) In der ÜO sind zwar verschiedene Bauten und Anlagen für den Pferdesport
vorgesehen, ein Trainings- und Wettkampfgelände für den Fahrsport gehört jedoch nicht
dazu, und zwar weder im Baufeld F._ noch in den übrigen Baufeldern. Für die
Pferdehaltung und den Pferdesport sind einzig ein Reitplatz im Baufeld H._,
maximal zwei runde Führanlagen in Baufeld F._ und eine Reithalle in Baufeld
I._ vorgesehen. Die Zuschauertribüne samt dem geplanten Anbau und der ovaler
Führanlage widerspricht den detaillierten Nutzungs- und Massvorschriften der ÜO in
mehrfacher Hinsicht klar. Zudem ist fraglich, ob die Nutzung als Prüfungs- und
Trainingsplatz überhaupt zulässig ist bzw. ob dafür eine Bewilligung vorliegt. Unabhängig
davon ist allein der Umstand, dass es in der Schweiz nur wenige Anlagen für eine
Vollprüfung mit Dressur, Gelände- und Hindernisfahren gibt, kein besonderes Verhältnis,
das es rechtfertigen würde, auf dem Ausnahmeweg eine Zuschauertribüne samt Anbau
und ovaler Führanlage zu bewilligen, die den massgeblichen Vorschriften in mehrfacher
Hinsicht widerspricht. Dazu ist viel mehr eine Änderung der ÜO erforderlich. Abgesehen
davon, dass die Führanlage Teil des ganzen Komplexes bildet, könnte sie auch für sich
alleine betrachtet nicht auf dem Ausnahmeweg bewilligt werden. Gemäss Kurzgutachten
der Agroscope sollten ovale Führanlagen unter dem Aspekt einer tiergerechten und
schonenden Nutzung von Pferden einer runden Führanlage vorgezogen werden. Sie sind
somit unter dem Aspekt des Tierschutzes nicht zwingend vorgeschrieben. Es handelt sich
beim Ersuchen einer Bewilligung zur Erstellung einer ovalen Pferde-Führanlage deshalb
um den Wunsch nach einer von den Vorschriften abweichenden Ideallösung. Dies vermag
jedoch keine besonderen Verhältnisse zu begründen. Ob der Beschwerdeführer im
Zeitpunkt der Erarbeitung der ÜO ovale Führanlagen kannte, kann unter diesen
Umständen offen gelassen werden. Die Vorinstanz hat deshalb die Ausnahmebewilligung
für die bereits bestehende Zuschauertribüne sowie für die geplante Erweiterung mit einem
Anbau und einer ovalen Führanlage zu Recht verweigert und den Bauabschlag erteilt.
6. Terrainveränderung
a) Beim Bau des neuen Pferdestalls im Jahr 2011 wurde der Aushub in der Nähe
aufgeschichtet. Der Wall befindet sich zum Teil im Perimeter der ÜO und zum Teil in der
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Landwirtschaftszone. Gegen Ende der Bauzeit beschloss der Beschwerdeführer, den
Aushub dort zu belassen und in ein Fahrhindernis umzuwandeln. Gestützt auf die
Aufforderung der Gemeinde reichte er zwar ein nachträgliches Baugesuch für die
Erstellung eines Naturhindernisses ein. In seiner Beschwerde wirft er jedoch die Frage auf,
ob die Terrainveränderung überhaupt baubewilligungspflichtig sei und ob sie eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG benötige. Es handle sich weder um eine Baute
noch um eine Anlage in der Landwirtschaftszone. An der Nutzung als Weideland ändere
sich nichts. Falls doch eine Baubewilligung notwendig sein sollte, sei eine
Ausnahmebewilligung zu prüfen. Soweit die Terrainveränderung innerhalb der ÜO liege,
hätte die Gemeinde auf die Möglichkeit eines Ausnahmegesuchs nach Art. 26 BauG
hinweisen müssen.
b) Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert
werden (Art. 22 Abs. 1 RPG). Baubewilligungspflichtig sind alle künstlich geschaffenen und
auf Dauer angelegten Bauten, Anlagen und Einrichtungen (Bauvorhaben), die in fester
Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Nutzungsordnung zu
beeinflussen, indem sie zum Beispiel den Raum äusserlich erheblich verändern, die
Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (Art. 1a Abs. 1 BauG).
Baubewilligungspflichtig sind insbesondere wesentliche Terrainveränderungen (Art. 1a
Abs. 2 BauG). Keiner Baubewilligung bedürfen insbesondere der Unterhalt von Bauten und
Anlagen, für eine kurze Dauer erstellte Bauten und Anlagen sowie andere geringfügige
Bauvorhaben. Im Übrigen bestimmt das Baubewilligungsdekret die baubewilligungsfreien
Bauvorhaben (Art. 1b Abs. 1 BauG). Gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. i BewD19 sind
Terrainveränderungen zur Umgebungsgestaltung bewilligungsfrei, wenn sie nicht höher als
1.20 m sind und höchstens 100 Kubikmeter Inhalt umfassen. Befinden sie sich ausserhalb
der Bauzone und sind sie geeignet, die Nutzungsordnung zu beeinflussen, so sind sie
baubewilligungspflichtig (Art. 7 Abs. 1 BewD).
Dem Projektplan "Ansichten 1:100" lässt sich entnehmen, dass die Terrainveränderung das
Mass von 1.20 m überschreitet. Der Erdhügel, der als Naturhindernis dient, ist an seiner
höchsten Stelle 1.79 m hoch. Er ist deshalb bereits aus diesem Grund
baubewilligungspflichtig. Wie gross das Volumen genau ist, kann unter diesen Umständen
offengelassen werden. Aufgrund der Ausdehnung ist allerdings davon auszugehen, dass
die Terrainveränderung auch aufgrund ihres Volumens baubewilligungspflichtig ist.
19 Dekret vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1)
RA Nr. 110/2016/137 13
c) Bei Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone entscheidet das AGR über die
Zonenkonformität und über Ausnahmegesuche nach Art. 24 ff. und Art. 37a RPG (Art. 84
BauG und Art. 19 BewD i.V.m. Art. 12 Abs. 1 Bst. e OrV JGK20). Es ist deshalb nicht zu
beanstanden, dass sich das AGR in seiner Verfügung nur insoweit mit der
Terrainaufschüttung befasst hat, als sich diese in der Landwirtschaftszone befindet.
In der Landwirtschaftszone dürfen nur bestimmte Bauten und Anlagen für die
Pferdehaltung errichtet werden. Das Gesetz enthält insoweit eine Beschränkung der
zulässigen Bauvorhaben. Als zonenkonform bewilligt werden können lediglich Bauten und
Anlagen für die Haltung (Art. 16abis Abs. 1 RPG) und für die Nutzung (Art. 16abis Abs. 2 und
3 RPG) von Pferden. Im Übrigen gehören Bauten und Anlagen für den Pferdesport und die
gewerbliche Pferdehaltung (beispielsweise Reitschulen, Reitsportzentren, Pferdehandel,
Kutschenbetriebe) in die Bauzone oder in eine Spezialzone nach Artikel 18 RPG.21 Die
fragliche Terrainveränderung dient nicht der landwirtschaftlichen Pferdehaltung oder -
nutzung, sondern dem Pferdesport. Sie ist deshalb nicht zonenkonform. Gestützt auf Art.
24 RPG können zonenfremde Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone bewilligt
werden, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der
Bauzonen erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Nach ständiger
bundesgerichtlicher Praxis sind zonenwidrige Bauten und Anlagen standortgebunden,
wenn diese aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der
Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen oder wenn
sie aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen sind.22 Bauten und Anlagen
für den Pferdesport oder für andere zonenfremde Aktivitäten rund ums Pferd sind nicht auf
einen Standort in der Landwirtschaftszone angewiesen. Eine Ausnahmebewilligung nach
Artikel 24 RPG kommt deshalb nicht in Betracht.23 Das AGR hat somit zu Recht die
Zonenkonformität der Terrainaufschüttung verneint und die Ausnahmebewilligung für das
Bauen ausserhalb der Bauzone verweigert, die Gemeinde hat zu Recht den Bauabschlag
erteilt.
d) Da die Terrainaufschüttung zur Verwendung als Naturhindernis in der
Landwirtschaftszone nicht bewilligt werden konnte, erteilte die Gemeinde der gesamten
20 Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (OrV JGK; BSG 152.221.131) 21 Vgl. dazu Wegleitung Pferd und Raumplanung, Bst. D, S. 20 22 BGE 124 II 252 E. 4a 23 Bundesamt für Raumentwicklung, Wegleitung "Pferd und Raumplanung", aktualisierte Version 2015, S. 21
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Anlage den Bauabschlag. In ihrer Beschwerdevernehmlassung führt sie dazu aus,
aufgrund der ablehnenden Verfügung des AGR spiele es keine Rolle, ob die
Terrainveränderung innerhalb der ÜO allenfalls mit einer Ausnahmebewilligung nach Art.
26 BauG hätte bewilligt werden können. Diese müsse ohnehin wiederhergestellt oder
verschoben werden. Der Beschwerdeführer habe die Möglichkeit, einen neuen Standort
innerhalb der ÜO vorzuschlagen und ein entsprechendes Baugesuch einzureichen.
Der Beschwerdeführer bemängelt, dass ihm keine Gelegenheit zur Einreichung eines
Ausnahmegesuchs eingeräumt worden sei. Es ist Sache der Bauherrschaft, zusammen mit
dem Baugesuch die erforderlichen Ausnahmegesuche einzureichen (vgl. Art. 10 BewD). Es
trifft zwar grundsätzlich zu, dass die Baubewilligungsbehörde der Bauherrschaft
Gelegenheit zur Einreichung eines Ausnahmegesuchs geben muss (vgl. Art. 18 Abs. 2
BewD).24 Unterlässt sie es, hat das Verwaltungsgericht das entsprechende Verfahren auch
schon von Amtes wegen kassiert.25 Ein solcher Verfahrensmangel liegt jedoch hier nicht
vor: Aufgrund einer ersten summarischen formellen und materiellen Prüfung gelangte die
Gemeinde zum Schluss, dass das Vorhaben wohl nicht bewilligungsfähig sei. Dies teilte sie
dem Beschwerdeführer mit. Zudem holte sie aus verfahrensökonomischen Gründen vorab
eine Stellungnahme des AGR betreffend Bauen ausserhalb der Bauzone ein. Der
Beschwerdeführer konnte sich sowohl anlässlich einer Begehung als auch im Anschluss
daran im Rahmen einer schriftlichen Stellungnahme dazu äussern und begründen, warum
er an seinem Baugesuch festhalte. Auch wenn ihm nicht förmlich Gelegenheit zur
Einreichung eines Ausnahmegesuchs gegeben wurde, konnte er sich doch inhaltlich
entsprechend äussern und Ausnahmegründe geltend machen.
e) Im nachträglichen Baubewilligungsverfahren ist gegebenenfalls zu prüfen, ob das
Bauvorhaben wenigstens teilweise bewilligt werden kann (Art. 46 Abs. 2 Bst. c BauG).
Beim Naturhindernis handelt es sich um ein unteilbares Ganzes. Eine Bewilligung des in
der Bauzone liegenden Teils macht für sich allein betrachtet keinen Sinn, da die
verbleibende Anlage so ihren bisherigen Zweck nicht mehr erfüllen könnte. Soweit die
Terrainveränderung im Perimeter der ÜO liegt, gilt zudem zu berücksichtigen, dass im
Baufeld F._ einzig zwei Pferdeführanlagen zulässig sind. Ein Naturhindernis für
den Fahrsport ist demgegenüber nicht vorgesehen. Es entspricht deshalb nicht der
zulässigen Nutzung. Zudem ist aufgrund der Fotos fraglich, ob sich die Terrainveränderung
24 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Vorbemerkungen zu Art. 26-31 N. 6 25 BVR 1997 S. 260 E. 2c; vgl. auch BVR 2009 S. 87 E. 4.3
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gut in Landschaft und Siedlung einordnet, wie dies Art. 10 Abs. 1 der Vorschriften zur ÜO
verlangt. Besondere Verhältnisse für eine Ausnahme sind ähnlich wie bei der
Zuschauertribüne und der ovalen Pferdeführanlage keine ersichtlich. Auch hier steht eine
nicht vorschriftskonforme Ideallösung im Vordergrund, die keine Ausnahmebewilligung
rechtfertigt. Die Gemeinde hat deshalb der Terrainaufschüttung zur Verwendung als
Naturhindernis zu Recht als Ganzes den Bauabschlag erteilt.
7. Wiederherstellung
a) Der Beschwerdeführer macht geltend, der vollständige Rückbau der
Terrainveränderung sei völlig unverhältnismässig. Die Anlage habe an der ursprünglichen
Nutzung als Weideland nichts geändert. Sie diene an wenigen Pferdesportanlässen als
Hindernis. Die Aufschüttung sei im Frühjahr 2011 vorgenommen worden. Bis zum
vorliegenden Verfahren habe niemand daran Anstoss genommen, obwohl die
Bauverwaltung bereits seit 2012 Kenntnis davon gehabt habe. Der Beschwerdeführer habe
deshalb nach Treu und Glauben davon ausgehen dürfen, dass die geringfügige
Terrainveränderung bestehen bleiben dürfe. Der Rückbau sei mit hohen Kosten verbunden
und der J._ Hof verliere als Anlage für nationale Pferdesportanlässe entschieden
an Attraktivität. Die Terrainveränderung verletze keine öffentlichen Interessen. Die
Nachteile und der Schaden des Beschwerdeführers würden überwiegen.
b) Wird einem nachträglichen Baugesuch der Bauabschlag erteilt, so hat die Behörde
gleichzeitig darüber zu befinden, ob und inwieweit der rechtmässige Zustand
widerherzustellen ist (Art. 46 Abs. 2 Bst. e BauG). Die Wiederherstellungsverfügung muss
im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sein und darf den Vertrauensgrundsatz
nicht verletzen. Sie kann unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur
unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse liegt. Die
Anordnung darf nicht weiter gehen als zur Herstellung des rechtmässigen Zustands
notwendig, und die mit der Wiederherstellung verbundene Belastung der oder des
Pflichtigen muss durch ein genügendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein. Auf den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich auch eine Bauherrschaft berufen, die nicht
gutgläubig gehandelt hat. Sie muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus
grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baulichen
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Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes
Gewicht beimessen und die der Bauherrschaft allenfalls erwachsenden Nachteile nicht
oder nur in verringertem Mass berücksichtigen.26 Nach Ablauf von fünf Jahren, seitdem die
Rechtswidrigkeit erkennbar war, kann die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes
nur verlangt werden, wenn zwingende öffentlichen Interessen es erfordern (Art. 46 Abs. 3
BauG).
c) Der Beschwerdeführer macht zu Recht nicht geltend, er habe annehmen dürfen, er
sei zur Bauausführung berechtigt gewesen. Wer bauen oder nutzen will, muss sich um die
Zulässigkeit seines Tuns kümmern und sich bei den Behörden nach der Bewilligungspflicht
erkundigen. Wer dies unterlässt, kann sich nicht auf guten Glauben berufen. Auch das
blosse Zuwarten der Behörde schafft in der Regel kein genügendes Vertrauen und hindert
diese nicht am späteren Einschreiten, zumal die Bauherrschaft vom vorläufigen Dulden
eines rechtswidrigen Zustands profitieren kann. Untätigkeit kann nur dann einen
Vertrauenstatbestand begründen, wenn die Behörde eine Rechtswidrigkeit über Jahre
hinweg geduldet hat, die Verletzung öffentlicher Interessen nicht schwer wiegt und die
Rechtswidrigkeit für die Bauherrschaft bei gebotener Sorgfalt nicht erkennbar war.27 Diese
Voraussetzungen sind nicht erfüllt, selbst wenn die Gemeinde bereits im Jahr 2012
Kenntnis von der Terrainveränderung hatte. Der Beschwerdeführer stellt nicht in Frage,
dass ein öffentliches Interesse am verlangten Rückbau der Zuschauertribüne besteht und
dass dieser verhältnismässig ist. Er beanstandet zudem weder die angesetzte
Wiederherstellungsfrist noch bringt er vor, die Fünfjahresfrist von Art. 46 Abs. 3 BauG sei
nicht gewahrt worden. Umstritten und damit zu prüfen ist einzig, ob auch der verlangte
Rückbau der Terrainveränderung im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist.
Das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist im
Allgemeinen gegeben, da das Interesse an der Einhaltung der baurechtlichen
Bestimmungen und an der konsequenten Verhinderung baurechtswidriger Bauten und
Anlagen generell gross ist. Besonderes Gewicht kommt diesem Grundsatz ausserhalb der
Bauzone zu.28 Die Widerrechtlichkeit der Terrainaufschüttung liegt in ihrer Zonenwidrigkeit.
Zudem befindet sich die davon betreffende Fläche in der Landwirtschaftszone im Inventar
der Fruchtfolgeflächen. Die Durchsetzung der Zonenordnung stellt ein zentrales Anliegen
der Raumplanung und damit ein gewichtiges öffentliches Interesse dar, und zwar auch
26 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 9 ff., mit weiteren Hinweisen 27 Vgl. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 9b mit weiteren Hinweisen 28 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 9a, mit weiteren Hinweisen
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dann, wenn es nicht um die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet geht. Es besteht
deshalb ein gewichtiges öffentliches Interesse am Rückbau der Terrainaufschüttung. Ihre
vollständige Entfernung und die Wiederherstellung des ursprünglichen Geländeverlaufs
sind für die Herstellung des rechtmässigen Zustands geeignet und erforderlich. Anders
lässt sich die zonenwidrige Nutzung als Naturhindernis für den Pferdesport nicht
verhindern. Der Beschwerdeführer beziffert die Kosten des Rückbaus nicht näher. Selbst
wenn der Rückbau mit hohen Kosten verbunden wäre, würde diese mit Blick auf das nicht
gutgläubige Verhalten des Beschwerdeführers nur eine untergeordnete Rolle spielen.
Zusammenfassend sind die Voraussetzungen für die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands erfüllt. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
8. Kosten
a) Laut Art. 108 Abs. 1 VRPG werden die Verfahrenskosten der unterliegenden Partei
auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere
Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu
erheben. Der Beschwerdeführer ist mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen und gilt
daher als unterliegende Partei, die die Verfahrenskosten zu tragen hat. Gründe für eine
andere Verlegung der Kosten sind keine ersichtlich. Die Verfahrenskosten werden
festgesetzt auf Fr. 1'600.00 (Art. 103 Abs. 2 VRPG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1
GebV29).
b) Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1, 3 und 4 VRPG).