# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 5ba3a195-ece9-460f-94e3-d4f3a69b4b45
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2021
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A. La société A._ a pour but l'exploitation de résidences et d'établissements médico-sociaux (EMS) pour personnes âgées et les activités y relatives. Elle exploite notamment trois EMS.
B. Par lettre du 11 mai 2020, agissant sous la plume de son conseil, A._ s'est adressée au Département de la santé et de l'action sociale, Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), en vue de trouver un accord sur le sort des coûts supportés depuis 2013 pour les soins excédant la part prise en charge par l'assurance-maladie obligatoire et le patient au sens de l'art. 25a al. 5 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10). Il s'agit en substance des soins supérieurs à 220 minutes (soins résiduels ou "classe Plaisir 12+"). A._ faisait valoir qu'elle avait dû supporter des coûts non financés de l'ordre de 730'000 fr. pour la période allant de 2013 à 2019, et requérait un plan de financement de ces frais par l'autorité cantonale.
La DGCS a accusé réception de cette demande le 14 mai 2020, précisant qu'elle la transmettait à la Direction de l'hébergement (DIRHEB) comme objet de sa compétence.
Le 23 juin 2020, A._ a réitéré sa demande auprès de la DGCS. Se référant à la loi du 24 avril 2012 sur le financement résiduel des soins de longue durée en EMS (LFR-EMS; BLV 810.04) ainsi qu'à l’art. 26g de la loi sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public du 5 décembre 1978 (LPFES; BLV 810.01), elle a conclu au paiement de la somme de 728'836 fr. 21, correspondant selon elle à la somme des factures produites. Elle priait par ailleurs la DGCS, cas échéant, de statuer par une décision, "conformément aux art. 6 LFR-EMS et 42 LPA".
C. Par décision du 14 octobre 2020, la DGCS a refusé d'accorder une contribution complémentaire pour les soins excédant la classe Plaisir 12. Elle s'est d'abord fondée sur l'art. 26g LPFES qui prévoit que le Conseil d'Etat fixe, par un arrêté annuel, le financement des EMS excédant la part fixée par la LAMal. Sur cette base, la DGCS s'est référée à l'art. 4 al. 2 de l'arrêté du Conseil d'Etat fixant les modalités du financement résiduel des coûts des soins de l'assurance–maladie, ainsi que la part des coûts des soins à la charge du résident, lors de séjours au sein d'établissement médicaux-sociaux ou de structures de soins de jour ou de nuit pour l'année 2019, soutenant que dans le cas de A._, les conditions pour une prise en charge des coûts résiduels pour les classes 12+ n'étaient pas remplies. La lettre ne mentionnait pas de voies de droit.
D. Le 16 novembre 2020, agissant par l'intermédiaire de son conseil, A._ a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à sa réforme en ce sens qu'un montant de 728'836 fr. 21 lui est alloué, et subsidiairement à son annulation, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 26 janvier 2021, la DGCS a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, et subsidiairement à son rejet. L'autorité intimée soutient que pour contester sa décision du 14 octobre 2020, la recourante devait passer par la voie de la réclamation, prévue à l'art. 10 al. 1 LFR-EMS.
La recourante s'est déterminée le 12 mars 2021. Elle estime que dès lors que l'autorité intimée a fondé sa décision sur la LPFES, laquelle ne prévoit aucune voie de recours, seule la voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal était ouverte. Elle fait valoir que sa lettre du 23 juin 2020, par laquelle elle réitérait sa demande tendant au versement du financement résiduel, valait réclamation au sens de l'art. 10 LFR-EMS.
Le 31 mars 2021, la DGCS a maintenu sa position concernant l'irrecevabilité du recours. Elle soutient que la LPFES et la LFR-EMS trouveraient application en parallèle, de sorte que les voies de droit seraient mentionnées dans la LFR-EMS.
Par lettre du 21 avril 2021, la recourante a déposé des déterminations complémentaires et maintenu ses conclusions, tout en soulignant que l'autorité intimée aurait dû mentionner la LFR-EMS dans sa décision si elle entendait appliquer cette loi.
La Cour a statué par voie de circulation.

## Considerations

Considérant en droit:
1. Il y a lieu d'examiner d'office la compétence de la CDAP pour connaître du recours (art. 6 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il n'est à cet égard pas décisif que la décision attaquée ne mentionne pas les voies de droit devant la CDAP.
Selon l'art. 92 al.1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
a) La décision attaquée se fonde notamment sur l'art. 25a al. 5 LAMal, qui a la teneur suivante:
"Les coûts des soins qui ne sont pas pris en charge par les assurances sociales ne peuvent être répercutés sur la personne assurée qu’à hauteur de 20 % au plus de la contribution maximale fixée par le Conseil fédéral. Les cantons règlent le financement résiduel. Le canton de domicile de la personne assurée est compétent pour fixer et verser le financement résiduel. Dans le domaine des soins ambulatoires, le financement résiduel est régi par les règles du canton où se situe le fournisseur de prestations. Le séjour dans un établissement médico-social ne fonde aucune nouvelle compétence. Si, au moment de l’admission, aucune place ne peut être mise à disposition de la personne assurée dans un établissement médico-social de son canton de domicile qui soit situé à proximité, le canton de domicile prend en charge le financement résiduel selon les règles du canton où se situe le fournisseur de prestations. Ce financement résiduel et le droit de la personne assurée à séjourner dans l’établissement médico-social en question sont garantis pour une durée indéterminée."
Dans le canton de Vaud, cette norme est notamment concrétisée par la LFR-EMS et la LPFES.
b) Aux termes de son art. 1, la LFR-EMS a pour but de régler la prise en charge du financement résiduel des soins de résidents hébergés dans un établissement médico-social et domiciliés dans le Canton de Vaud avant leur hébergement (al. 1). Sont réservées les législations sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public et sur les mesures d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale, ainsi que les conventions intercantonales conclues par le Conseil d'Etat (al. 2).
La loi prévoit que peuvent bénéficier du financement résiduel des soins les établissements médico-sociaux figurant sur les listes LAMal cantonales au sens de l'art. 39 LAMal (art. 7 et 3 al. 1 let. b LFR-EMS). La demande de versement de la part cantonale est adressée par l'établissement à l'autorité cantonale compétente (art. 6 LFR-EMS). Le département en charge de l'action sociale, par le service compétent, est l'autorité chargée de l'exécution et de la surveillance de l'application (art. 7 al. 1 LFR-EMS).
A teneur de l'art. 10 LFR-EMS, les décisions du service peuvent faire l'objet d'une réclamation (al. 1). Les décisions rendues sur réclamation peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (al. 2). La LPA-VD est applicable (al. 3).
Dans son exposé des motifs et projet de loi ayant précédé l'adoption de la LFR-EMS, le Conseil d'Etat a exposé que "la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD) précise à son article 66, alinéa 1er, qu'une loi peut prévoir la réclamation à l'encontre des décisions rendues en première instance. La LFR-EMS ouvre cette voie de droit qui prévoit ainsi un règlement du litige en deux temps. Ceci, d'une part, par analogie à la pratique en matière de droit social et, d'autre part, pour ne pas surcharger les tribunaux par des procédures qui devraient la plupart du temps être réglées en première instance" (in BGC 2007-2012 n°444, p. 340).
c) La LPFES a pour objet la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public et des réseaux de soins (art. 1 al. 1 LPFES). Son but est d'assurer la couverture des besoins et l'accès à des soins de qualité à un coût acceptable pour la collectivité, ainsi que de fournir une information appropriée à la population (art. 1 al. 2 LPFES).
A l'appui de la décision attaquée de refus de prise en charge des coûts résiduels, l'autorité intimée s'est fondée sur l'art. 26g al. 1 et 2 LPFES, qui a la teneur suivante:
" 1La part du coût des soins fournis par les EMS à la charge de l'assurance-maladie est déterminée conformément à la loi fédérale sur l'assurance-maladie et à ses dispositions d'application.
2Le Conseil d'Etat détermine annuellement, par voie d'arrêté :
a. la part du coût des soins à la charge du résident, cette part ne pouvant pas dépasser le 20% de la contribution maximale de l'assurance-maladie;
b. le financement résiduel à la charge de l'Etat et des régimes sociaux, compte tenu du nombre de journées effectuées, de l'évaluation des soins requis et des normes en matière de dotation."
La décision attaquée est par ailleurs fondée sur l'art. 4 al. 2 de l'arrêté du Conseil d'Etat du 1er mai 2019 fixant les modalités du financement résiduel des coûts des soins de l'assurance–maladie, ainsi que la part des coûts des soins à la charge du résident, lors de séjours au sein d'établissement médicaux-sociaux ou de structures de soins de jour ou de nuit (BLV 832.00.010519.1 pour le 1er trimestre et BLV 832.00.010519.2 pour le second trimestre; ci-après: l'Arrêté du 1er mai 2019). Cette disposition décrit les circonstances particulières dans lesquelles le Département compétent "peut accorder à un établissement un financement résiduel supérieur aux barèmes fixés par le Conseil d'Etat pour l'année en cours". Cet arrêté, qui ne prévoit pas de voie de recours, renvoie notamment, selon son intitulé, à la LAMal, à la LFR-EMS ainsi qu'à la LPFES.
d) Il ressort de ce qui précède que la LPFES pose les conditions fondant le financement résiduel, alors que la procédure pour obtenir le versement de financement, respectivement en contester le refus, est fixé dans la LFR-EMS.
La recourante relève que l'autorité intimée ne fait à aucun moment référence à la LFR-EMS dans sa décision attaquée. Certes, la motivation de la décision paraît faible, au regard des exigences de l'art. 42 LPA-VD. Cela dit, on peut relever que dans sa seconde demande, datée du 23 juin 2020, la recourante requiert que soit rendue une décision au sens de l'art. 6 LFR-EMS. Elle était dès lors au fait de la procédure prévue par cette loi.
Vu ce qui précède, la procédure de réclamation selon l'art. 10 LFR-EMS est bel et bien applicable dans le cas présent.
2. A titre subsidiaire et se fondant sur le principe d'économie de procédure, la recourante fait valoir que sa lettre du 23 juin 2020, par laquelle elle réitérait sa demande, constitue une réclamation au sens de l'art. 10 LFR-EMS et 66ss LPA-VD, et que par conséquent la décision du 14 octobre 2020 est bien une décision sur réclamation.
a) L'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Le traitement du contentieux administratif par deux instances distinctes, l'une statuant en première instance et l'autre sur recours, n'est toutefois pas une règle qui s'impose comme un principe général tiré du droit constitutionnel fédéral écrit ou non écrit. Il revient au législateur de déterminer l'organisation de l'administration et, par conséquent, de définir quels types de décisions peuvent ou non faire l'objet d'un recours. Les règles qu'il institue à cet égard doivent être observées strictement par les autorités appelées à statuer sur les demandes qui leur sont adressées. Lorsqu'il a prévu que les litiges doivent être soumis à une autorité déterminée, dont les décisions peuvent être portées par voie de recours devant une autorité supérieure, l'administré a le droit d'exiger que celle-ci ne se prononce pas sur le fond du litige lorsqu'il n'a pas été tranché par l'autorité inférieure. Il peut exiger que le cours normal des instances, tel qu'il a été prévu par la loi, soit suivi. L'autorité supérieure n'est donc pas habilitée à se saisir d'un litige qui doit d'abord être tranché par une autorité inférieure, à moins que la loi ne le lui permette expressément (TF 2C_1016/2018 du 5 juin 2019 consid. 3.4 et les références citées).
La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. En substance, la décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif. En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (cf. notamment arrêt GE.2017.0200 du 15 février 2018, consid. 1).
b) En l'occurrence, on ne saurait considérer la lettre du 23 mai 2020 comme une réclamation dans la mesure où selon les éléments au dossier, l'autorité intimée n'avait rendu aucune décision avant cette date, mais avait uniquement accusé réception de la demande de la recourante, du 11 mai 2020.
Compte tenu des enjeux et des garanties de procédures offertes par la double instance prévue à l'art. 10 LFR-EMS, il revient à l'autorité intimée d'instruire et de statuer sur les prétentions de la recourante, ce que cette autorité admet d'ailleurs expressément dès lors qu'elle conclut à l'irrecevabilité du recours.
3. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée est susceptible d'une réclamation, et non directement d'un recours à la CDAP. Le recours est dès lors irrecevable et la cause doit être transmise à la DGCS comme objet de sa compétence afin qu'elle statue sur la réclamation de la recourante (art. 7, 20 al. 2 et 68 LPA-VD; cf. arrêt CR.2020.0020 du 2 septembre 2020 consid. 1 et la référence citée, par analogie). Au vu de l'issue du litige, il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant la question de la compétence de la CDAP, s'agissant du fond du litige (cf. à ce sujet GE.2019.0028 du 26 juin 2019).
Compte tenu de l'issue de la cause, les frais doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.1). Ces frais seront toutefois réduits dès lors qu'il n'est statué que sur la recevabilité du recours. Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 55 LPA-VD).