# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 3c8e90fc-37f2-4b04-9f6e-4ab23cc027ba
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2006
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
La Fondation les Jalons, recourante, a été constituée le 4 juillet 1989. Elle a pour but l'accueil durable de personnes atteintes d'autisme et/ou présentant un déficit intellectuel avec troubles de la personnalité.
Pour réaliser ses buts, la fondation recourante a acquis il y a plus d'une quinzaine d'années la propriété de la parcelle no 1'149 de la Commune de Villeneuve. Cette parcelle, d'une superficie totale de 2'116 m2 forme un triangle rectangle dont les côtés adjacent et opposé constituent les limites nord et ouest de la parcelle, l'hypoténuse longeant la route de la Murat. La parcelle est bâtie de deux constructions, à savoir une maison de maître datant du début du 20
ème
siècle plantée au centre du triangle et d'une annexe de forme allongée formant les communs implantée le long de la limite nord de la parcelle dans son angle nord-est.
Cette parcelle est colloquée en zone de villas B selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de la Commune de Villeneuve approuvé par le Conseil d'Etat le 11 août 1982.
La parcelle no 1'147, propriété des opposants Gilda et Philippe Arber jouxte la parcelle de la recourante sur la moitié est de sa limite nord, au lieu d'implantation de l'annexe précitée. Elle est construite d'une maison d'habitation.
B.
Le 19 octobre 1990, la fondation recourante a mis à l'enquête un projet de transformation de la maison de maître et de son annexe. Le projet prévoyait une transformation du bâtiment principal pour permettre l'accueil de dix résidents souffrant d'autisme. Le bâtiment annexe était également transformé pour y créer divers ateliers et des locaux techniques et administratifs au rez-de-chaussée et au 1
er
étage. Selon ce projet, le remodelage de la façade extérieure sud de l'annexe impliquait la démolition d'un escalier et la construction devant la porte située tout à l'ouest de cette façade d'un seuil auquel on accédait par une rampe, respectivement par quelques marches d'escaliers. Depuis ce seuil s'élevait un escalier extérieur qui rejoignait le 1
er
étage. Une coursive longeant l'entier de la façade sud du bâtiment était installée afin de desservir les quatre portes d'accès du 1
er
étage. Le projet ne prévoyait pas d'aménagement du 2
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étage de l'annexe, constitué des combles, et pourvu d'une terrasse à son extrémité est.
Dans le cadre de cette procédure, le Service de prévoyance et d'aide sociale a écrit à la Municipalité de Villeneuve le 12 novembre 1990 pour lui indiquer que le foyer prévu par la recourante constituerait une institution pour adultes handicapés mentaux et non un établissement médico-social au sens d'un établissement sanitaire. Le foyer offrirait un encadrement éducatif important, mais non des mesures médicales ou paramédicales particulières. A ce titre et dans cette perspective, le foyer bénéficierait de subventions de son département et de l'Office fédéral des assurances-sociales.
L'enquête publique a eu lieu du 30 novembre au 20 décembre 1990.
Le projet a suscité une observation des propriétaires de quatre fonds voisins le 11 décembre 1990 qui souhaitaient que, le long de la limite ouest de la parcelle n° 1'149, soient posé un treillis, plantée un haie et fermées les ouvertures des accès existants.
Le projet a également abouti le 20 décembre 1990 à l'opposition de Jacques Arber, propriétaire antérieur de la parcelle n° 1'147 et père de Philippe Arber, opposant dans la présente procédure.
Le 12 février 1991, la municipalité a levé l'opposition formulée par Jacques Arber en invoquant trois motifs, dont le troisième a la teneur suivante :
"3. Rapport de voisinage - exploitation du fonds :
Faisant état de l'art. 684 CC, l'utilisation du bien-fonds ne sera en aucun cas fait au détriment du voisinage, la capacité d'habitants étant limitée au maximum à 10 personnes et conforme à la destination de la zone (RPE du 11 août 1982, art. 76)."
Le même jour, la municipalité a octroyé le permis de construire sollicité aux fins de procéder aux modifications projetées. Ce permis comportait plusieurs conditions spéciales communales, parmi lesquels la condition que les remarques des propriétaires des parcelles Nos 1160 - 3166 - 3173 - 3174 du 11 décembre 1990 seraient exécutées.
Peu après l'octroi du permis, Jacques Arber est à nouveau entré en discussions avec la recourante. Dans le but d'éviter un recours contre la décision communale lui octroyant le permis de construire, la fondation recourante a confirmé le 25 février 1991 à Jacques Arber les quatre points suivants :
"1. Que l'ensemble des fenêtres du mur mitoyen de l'annexe serait muré,
2. Qu'une servitude d'interdiction des vues droites sur la parcelle de Jacques Arber serait octroyée,
3. Que la terrasse de la dépendance serait bouchée ou cachée par une palissade, des arbustes ou des arbres au choix de l'opposant,
4. Que l'atelier accueillerait des activités de bricolage."
Le 28 février 1991, la recourante et Jacques Arber ont encore conclu une promesse de constituer une servitude devant notaire comportant notamment le passage suivant :
"Intitulé : Interdiction des vues droites
Exercice :
Cette servitude interdit toutes ouvertures à une distance dérogeant au code rural du fonds servant sur le fonds dominant.
A cet effet, le propriétaire du fonds servant s'engage à murer l'ensemble des fenêtres du mur mitoyen.
Durée : indéterminée
Prix : elle sera constituée gratuitement dans le cadre des rapports de bon voisinage.
Engagements :
- la Fondation les Jalons s'engage pour autant qu'elle en devienne propriétaire à mettre en place un mur masquant toute vue sur le fonds dominant depuis la terrasse de la dépendance assurance incendie numéro 375. L'ouvrage aura une hauteur maximum de deux mètres."
En conséquence, Jacques Arber n'a finalement pas recouru contre la délivrance du permis de construire. Le permis d'habiter a été délivré le 19 février 1992.
Le 26 avril 1994, la recourante a requis de la Municipalité de Villeneuve l'autorisation de rehausser la balustrade opaque présente sur la terrasse du 2
ème
étage de l'annexe, ceci afin de satisfaire aux demandes de leur voisin Jacques Arber. La hauteur de cette nouvelle balustrade était de 1 m 80. La municipalité a autorisé cette modification le 9 mai 1994.
C.
Le 22 février 2005, la recourante a écrit à la Municipalité de Villeneuve pour lui faire part de son projet d'aménagement de trois unités supplémentaires d'hébergement pour personnes souffrant d'autisme et/ou psychose dans le bâtiment annexe. Ce courrier comprenait une demande d'examen préalable du projet.
Sur le plan des aménagements intérieurs, le projet prévoyait que le 1
er
étage de l'annexe serait entièrement et uniquement consacré à trois unités résidentielles. Actuellement, ce niveau abrite le bureau du directeur, une salle de réunion et un espace d'activité consacré entre autre à l'art-thérapie, la musicothérapie et l'aumônerie. Quant aux combles, actuellement non aménagées, le projet prévoyait qu'elles accueilleraient les locaux administratifs situées précédemment au 1
er
étage. A cet effet, un bureau, deux salles de réunion, un coin café et un sanitaire y seraient aménagés. Au rez-de-chaussée, il était prévu une redistribution des surfaces, sans modification de structures, ce qui permettrait ainsi l'accueil des activités précédemment prévues au 1
er
étage et augmenterait la surface utile aux résidents. Sur le plan des aménagements extérieurs, le projet prévoyait la construction d'un escalier métallique reliant le 1
er
étage aux combles à l'extrémité ouest de la coursive existante. Cet escalier extérieur permettait de respecter l'intimité de l'espace résidentiel aménagé au 1
er
étage et constituait le pendant de l'escalier extérieur existant reliant le rez-de-chaussée au 1
er
étage.
La municipalité a répondu le 24 mars 2005 que deux éléments du projet devait être revus selon elle, à savoir l'implantation de l'escalier extérieur prévu dans l'alignement des constructions et l'esthétique du bâtiment vu sa situation en zone villa.
Afin de répondre aux remarques formulées par la municipalité dans son courrier du 24 mars 2005, la recourante a adressé à cette dernière le 12 avril 2005 une nouvelle proposition. Le nouveau projet prévoyait la suppression de la coursive parcourant actuellement la façade sud du bâtiment et l'implantation du second escalier menant au 2
ème
étage au-dessus de l'escalier existant. L'implantation de ce nouvel escalier impliquait la création d'une nouvelle porte au 2
ème
étage à l'intérieur d'une découpe du toit. L'escalier inférieur, actuellement situé dans l'angle est de la façade serait légèrement déplacé à l'ouest afin de permettre une superposition des deux escaliers.
La municipalité a consenti à une mise à l'enquête du projet le 22 avril 2005. En conséquence, la recourante a déposé auprès de la municipalité au début du mois de mai 2005 un dossier de demande de permis de construire pour le projet précité. Dans les particularités, la recourante a signalé une mise à l'enquête du degré de sensibilité au bruit, degré de sensibilité II. Elle a également rempli le formulaire no 51 relatif aux locaux industriels, artisanaux et commerciaux dans lequel elle précisait que le projet impliquait une augmentation du personnel occupé. L'enquête publique a eu lieu du 20 mai au 9 juin 2005.
La centrale des autorisations CAMAC a envoyé sa synthèse du dossier à la municipalité le 3 juin 2005. Cette synthèse expose que les différents services consultés ont préavisé favorablement au projet et que le Service de l'emploi, inspection cantonale du travail, en particulier a délivré l'autorisation spéciale requise.
Le projet a suscité l'opposition de Gilda et Philippe Arber le 8 juin 2005. Informée de cette opposition, la recourante s'est déterminée auprès de la municipalité par courrier du 13 juin 2005. Elle y rejette tous les arguments développés par les opposants.
Le 20 juin 2005, le Service de prévoyance et d'aide sociale a écrit à la municipalité pour lui indiquer qu'il soutenait la démarche de la Fondation Les Jalons tendant à augmenter sa capacité d'accueil de trois places dans la mesure où cela permettrait de répondre à des besoins avérés pour la prise en charge des personnes handicapées et en particulier des autistes. Ce service s'exprimait donc en faveur de la levée de l'opposition précitée.
Le 27 juin 2005, la municipalité a convoqué les opposants et les constructeurs à une visite des lieux en sa présence. Le procès-verbal de la séance du 5 juillet 2005 tenu par la municipalité expose que les opposants ne se sont pas présentés à cette visite. Ce procès-verbal contient encore l'indication suivante :
"DF précise que TF a ressorti le permis de construire délivré à l'époque et que ce dernier précisait qu'il était accordé pour autant que la fondation ne dépasse pas dix places. De ce fait, le permis de construire ne pourra pas être délivré".
Le 7 juillet 2005, la recourante a requis de la municipalité qu'elle sursoie à sa décision jusqu'à mi-septembre 2005 au vu des éléments nouveaux apparus lors de la rencontre précitée et en raison de sa volonté de trouver un accord amiable avec les opposants.
La recourante a finalement écrit à la municipalité le 14 septembre 2005 qu'un entretien avec les opposants n'avait pas permis de débloquer la situation. En conséquence elle priait la municipalité de bien vouloir rendre une décision sur la demande de permis de construire.
Le 14 octobre 2005, la municipalité a informé la recourante et les opposants qu'elle avait décidé de refuser le permis de construire sollicité. A l'appui de cette décision, la municipalité invoquait les inconvénients pour le voisinage et la capacité maximale de dix habitants invoquée dans le cadre de la procédure d'enquête débutée en 1990.
D.
La recourante a recouru contre cette décision le 7 novembre 2005 et conclu à l'annulation de la décision de la municipalité du 14 octobre 2005, le dossier étant renvoyé à cette dernière pour prise de décision dans le sens des considérants.
La municipalité a déposé sa réponse au recours le 9 décembre 2005. Elle conclut au rejet du recours.
Les opposants ont déposé des observations le 9 janvier 2006. Ils y concluent au rejet du recours.
Le 24 janvier 2006, la municipalité, alors qu’elle produisait le dossier d’enquête relatif à la première transformation datant du début des années nonante, a attiré l’attention du Tribunal sur sa lettre du 12 février 1991 indiquant que la capacité de la fondation recourante était limitée au maximum à dix personnes.
La recourante a répondu à ce courrier le 2 février 2006 et précisé que le permis de construire octroyé en 1991 ne se référait pas au courrier de la municipalité du 12 février 1991, mais bien à celui de propriétaires voisins du 11 décembre 1990.
Les opposants se sont également déterminés sur ces deux dernières correspondances le 6 février 2006.
La recourante a déposé des observations complémentaires le 24 février 2006.
Le 2 mai 2006, la recourante a fait connaître au Tribunal son intention de faire entendre le témoin Pierre Debaz, architecte du projet, à l’audience de jugement.
L’audience s’est tenue le 9 juin 2006 en présence :
1)
pour la recourante, de Pascal Devaux, directeur de la Fondation Les Jalons, Pierre Debaz, architecte du projet, et Olivier Righetti, avocat,
2)
pour la municipalité, de Michel Oguey, municipal des travaux, Daniel Steinbach, technicien communal et Denis Sulliger, avocat,
3)
pour les opposants, de Marie-Lise Arber, représentant Gilda et Philippe Arber, et Olivier Rodondi, avocat.
A l’audience, la recourante a précisé que l’annexe n’avait pas fait l’objet de modification depuis 1991, son état actuel correspondant au plan de la première mise à l’enquête. Elle a déclaré que les combles étaient aménageables, mais n’avaient encore jamais fait l’objet de travaux. Actuellement, les combles servent au stockage de la literie et des habits d’hiver et la terrasse n’est pas utilisée.
Sur la question des ouvertures dans les combles, la recourante a précisé que l’ouverture dans la façade pignon avait été réalisée en 1991. En revanche, le chien assis existait déjà bien avant cette date, ce qui prouverait que les combles étaient précédemment ventilées. Depuis les travaux de 1991 cependant, le chien assis a été occulté.
La recourante a encore précisé que l’annexe était inhabitée lorsqu’elle a acquis la propriété et que ce bâtiment constituait vraisemblablement des dépendances. A ce propos, la municipalité a précisé qu’aussi bien le bâtiment principal que l’annexe étaient restés inoccupés dès la fin de la seconde guerre mondiale.
Les opposants ont exposé que, à l’heure actuelle, la terrasse située au niveau des combles n’était pas utilisée. Sur la question des nuisances provoquées par les résidents, ils ont précisé qu’ils entendaient régulièrement ces derniers lorsqu’ils étaient à l’extérieur, à savoir plus particulièrement dans le jardin ou dans la cour. Les résidents se manifestaient notamment par des cris.
La recourante a encore précisé que dix-sept personnes travaillaient à la Fondation, correspondant à 12,2 postes à plein temps. Après transformation de l’annexe, 2,7 postes à plein temps supplémentaires seraient nécessaires. Elle a exposé que tous les résidents vivaient sur place et que toutes les activités logistiques qui les concernaient se déroulaient également sur place. En particulier, il n’y avait pas d’externalisation du service des repas.
Le Tribunal a passé en revue les moyens invoqués par les parties. A également été évoquée la portée de l’art. 81 du règlement communal qui limite le nombre de niveaux.
L’audience s'est suivie d’une inspection locale.

## Considerations

Considérant en droit
1.
Les art. 76 à 83 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) traitent de la zone de villas B. En vertu de l'art. 78 RPE, la distance entre un bâtiment et la limite de la propriété voisine doit être d'au moins 6 mètres. Au regard de cet article, il n'est pas contesté que l'annexe objet du présent recours ne respecte pas les distances aux limites réglementaires.
Construite antérieurement à l’entrée en vigueur du RPE, l'annexe bénéficie cependant d'une situation acquise méritant protection. Déduite de la garantie de la propriété (art. 22 ter aCst, désormais art. 26 Cst) et du principe de la non rétroactivité des lois, cette protection implique que, sous réserve de garanties plus étendues que les cantons sont libres d'assurer tout en respectant les exigences majeures de l'aménagement du territoire, de nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à des constructions autorisées selon l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 et les références citées = JT 1989 I 464).
En droit vaudois, cette question est réglée par l'art. 80 LATC (bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir), qui dispose ce qui suit :
"Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie."
Le projet de construction litigieux doit donc être examiné au regard de l'art. 80 LATC.
2.
La municipalité soutient que le bâtiment ne respecte pas la hauteur au faîte fixée par le RPE, ce qui constituerait un motif de rejet du projet.
L'art. 82 RPE a la teneur suivante:
"
Hauteur maximum
La hauteur au faîte ne dépassera pas 7.50 m."
En l'occurrence, le faîte de l'annexe est situé à plus de 9 m. Il dépasse de la sorte les 7,50 m maximum prescrits par le RPE. La hauteur du faîte constitue néanmoins un état existant que le projet ne vient en rien modifier. Sur ce plan, le bâtiment bénéfice dès lors de la protection des situations acquises en vertu de l'art. 80 LATC, de sorte que l'on ne voit pas en quoi la hauteur au faîte s'opposerait au projet litigieux.
3.
La municipalité soutient encore que le projet n'est pas compatible avec la réglementation communale fixant le nombre de niveaux habitables.
L'art. 81 RPE a la teneur suivante:
"
Surface minimum d'habitation
Les bâtiments d'habitation auront au minimum une surface de 70 m
2
.
Le nombre de niveaux habitables est limité à deux, rez-de-chaussée et combles compris."
En l'espèce, le rez-de-chaussée et le 1
er
étage de l'annexe sont actuellement occupés par des activités administratives ou d'occupation des résidents. Les combles ne sont pas ni habitées ni même aménagées. Le projet prévoit une modification de l'affectation du 1
er
étage, qui serait dès lors voué à l'habitation, et une occupation nouvelle des combles par des activités administratives.
En vertu de l'art. 80 al. 2 LATC, les travaux de transformation ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation. L'aménagement des combles de l'annexe, qui se superposent au rez-de-chaussée et au 1
er
étage, correspond à l'ajout d'un troisième niveau habitable. Cette modification est directement contraire à l'art. 81 al. 2 RPE. Force est donc d'admettre que le projet aggrave l'atteinte à la réglementation de la zone sur ce point. A ce titre, il ne saurait être autorisé.
A défaut de réglementation express sur le nombre de niveaux habitables, on pourrait raisonnablement se demander si l'aménagement d'un volume habitable supplémentaire dans le volume existant des combles aggraverait vraiment la réglementation à la zone. Cette question peut cependant rester ouverte dès lors que le projet doit de toute façon être rejeté pour le motif que l'on vient de développer.
4.
Selon la municipalité toujours, l'importance du personnel travaillant pour la fondation recourante, dont le nombre est supérieur aux résidents autistes, n'est pas compatibles avec la zone de villas B telle qu'elle est définie à l'art. 76 RPE:
"
Définition
Cette zone figure en jaune sur le plan. Elle est destinée aux villas ou aux maisons familiales comportant au maximum deux appartements.
L'artisanat ou le commerce ne sont pas autorisés."
Contrairement à ce qu'estime la municipalité, il n'appartient pas au droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, au stade de la délivrance du permis de construire, de contrôler le nombre de personnes, habitants ou travailleurs, qui seront amenées à faire usage d'un bâtiment. Dénué de pertinence, cet argument doit être rejeté.
5.
En conséquence, le recours est rejeté. La décision de la municipalité est maintenue.
La recourante, qui succombe, est tenue de supporter les frais de la présente procédure. La municipalité et les opposants ayant eu recours aux services d'un avocat, ils ont droit à des dépens.