# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 7efc92e3-43a7-4e12-bbc5-098d62ffe043
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2004
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A. X._ a bénéficié des prestations de l'aide sociale vaudoise (ASV) depuis le 1er février 2001.
A la suite d'un entretien du 23 janvier 2003, le CSR lui a indiqué, par pli du lendemain, qu'il ne pouvait plus tolérer son comportement en rapport avec différents rendez-vous manqués aussi bien au CSR qu'à l'Office régional de placement et ses recherches d'emploi insatisfaisantes, insuffisantes et répétitives. Il l'a donc rendue attentive au fait que si aucune modification de son attitude n'était constatée jusqu'à son prochain rendez-vous avec son assistante sociale, soit le 25 février 2003, il serait contraint de prendre une sanction à son égard, équivalente à la suppression du forfait II, ce qui représentait une diminution de 100 fr. de son budget mensuel d'aide sociale. X._ a également été informée par lettre de l'Office régional de placement de l'Ouest lausannois du 27 janvier 2003 qu'elle avait été désinscrite à compter de cette date de sa qualité de demandeuse d'emploi.
B. Par décision du 28 mars 2003, le CSR a mis fin avec effet immédiat à son intervention financière en faveur de l'intéressée. A l'appui de cette décision, il a retenu qu'il avait appris qu'elle exerçait une activité lucrative dans le domaine du textile qui la mettait à l'abri du besoin puisqu'elle ne jugeait plus utile de venir aux rendez-vous qui lui étaient fixés.
L'intéressée a réagit par pli du 7 avril 2003. Elle y indiquait que l'activité précitée n'était pas exercée régulièrement mais de manière occasionnelle, qu'elle avait en effet acheté quelques habits d'enfants en France qu'elle avait pu revendre, qu'il lui était ainsi arrivé de gagner quelques cinquantaines de francs, qu'elle n'avait toutefois aucun autre revenu et que sa situation financière était très précaire.
Le 14 avril 2003, le CSR a invité X._ à préciser, justificatifs à l'appui, depuis quelle date et pour quel montant elle avait touché des prestations financières, ainsi qu'à fournir des indications concernant l'activité ou l'occupation de son fils. Cette dernière a répondu le 21 avril suivant qu'elle n'était allée qu'une seule fois en France le 26 mars pour acheter des vêtements d'enfants d'occasion pour un montant de 200 fr., qu'elle n'en avait revendu qu'une petite quantité à hauteur de 75 fr., que son fils était en France depuis février 2003 et qu'elle n'était pas en mesure de fournir des justificatifs concernant ses affirmations.
C. X._ a recouru auprès du Tribunal de céans par acte posté le 29 avril 2003 contre la décision précitée du CSR du 28 mars de la même année. Elle s'y est référée aux explications présentées au CSR à l'occasion de ses courriers des 7 et 21 avril 2003. Elle a aussi fait valoir que la décision de fin d'aide sociale avait entraîné une résiliation de son bail puisqu'elle n'était plus en mesure de payer le loyer et qu'un autre de ses fils, né le 21 mars 1988, était arrivé en Suisse le 2 avril de la même année, qu'il y avait déposé une demande d'asile, qu'il logeait chez elle et qu'il était entièrement à sa charge. Elle a donc conclu au rétablissement de l'aide sociale.
D. Par avis du 6 juin 2003, le juge instructeur du tribunal a notamment admis la recevabilité formelle du recours, la décision litigieuse ayant été notifiée postérieurement au 1er avril 2003. Le CSR a informé le Tribunal de céans le 17 juin 2003 que la recourante lui avait transmis divers éléments qui avaient permis de reprendre l'aide financière en sa faveur avec effet au 1er avril 2003, que cette aide était toutefois soumise à diverses conditions qui avaient été notifiées à X._ et que l'on pouvait donc se demander si le recours ne devenait pas sans objet. A cet envoi était jointe copie d'une correspondance du CSR du 15 mai 2003 informant la recourante qu'il allait reprendre l'octroi de l'ASV pour un montant de 858 fr. 50, correspondant au noyau intangible de l'ASV, soit le forfait I moins 15%. Il y était aussi précisé que l'aide financière reprendrait et se poursuivrait sur présentation, toutes les semaines, des recherches d'emploi de la recourante, lesquelles devaient être sérieuses et variées et par la remise d'un chèque chaque semaine à un jour défini d'entente avec l'assistante sociale en charge du dossier.
Le CSR a rendu le 17 juin 2003 une nouvelle décision formelle mettant la recourante au bénéfice de l'ASV à hauteur du noyau intangible, son loyer étant payé directement à un tiers, et ce dès le 1er mai 2003, pour un forfait mensuel de 1'110 fr. moins 251 fr. 50 de retenue pour sanction et un loyer pris en compte à hauteur de 1'200 fr. Par lettre d'accompagnement du 19 juin 2002, le CSR a informé la recourante que la sanction précitée était d'une durée de trois mois au cours desquels seraient examinés ses recherches d'emploi et sa ponctualité aux rendez-vous. Elle a de plus été informée qu'une nouvelle sanction pourrait être appliquée en cas de nouveau manquement.
E. Sur la base des indications qui précèdent, le juge instructeur du tribunal a invité la recourante, par avis du 27 juin 2003, à indiquer si elle entendait maintenir ou retirer son recours et à, cas échéant, réactualiser ses conclusions et préciser sur quels points portait encore sa contestation. X._ n'a pas réagi dans le délai imparti à cet effet.
F. Le CSR a déposé sa réponse au recours le 2 octobre 2003. Il y a rappelé qu'il avait mis fin à son intervention financière en faveur de la recourante lorsqu'il avait appris, tout à fait fortuitement, qu'elle réalisait des revenus par la revente de vêtements, qu'étant en recherche d'emploi, elle n'avait pas effectué tout ce que l'on pouvait attendre d'elle en la matière ce qui lui avait valu la fermeture de son dossier auprès de l'ORP, qu'elle avait aussi manqué plusieurs rendez-vous avec son assistante sociale auprès du CSR, que l'aide financière avait toutefois été reprise à hauteur du noyau intangible dès le 1er avril 2003 à certaines conditions et que cette sanction était maintenue, la recourante n'ayant pas encore rempli toutes les conditions posées par le CSR malgré le long délai écoulé depuis avril 2003. Le CSR a donc conclu au rejet du recours.
Par pli du 25 novembre 2003, la recourante a insisté sur le fait que son activité de vente d'habits avait été très occasionnelle et lui avait rapporté 75 fr. Elle a de plus précisé qu'elle avait été expulsée de son appartement, qu'elle n'avait pas retrouvé de logement, que la demande d'asile en faveur de son fils avait été retirée et qu'il était pris en charge dans un foyer. Elle a enfin déclaré maintenir son recours et requis l'examen de son droit à l'aide sociale.
G. Par avis du 11 décembre 2003, le juge instructeur du tribunal a informé les parties que l'instruction du recours était achevée et que l'arrêt à intervenir leur serait notifié ultérieurement.
Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.

## Considerations

Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la Loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Selon l'art. 3 LPAS, l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires aux autres prestations sociales - fédérales ou cantonales - et aux assurances sociales; elles peuvent, cas échéant, être versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS).
a) L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (cf. Thomet, Commentaire concernant la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin - ci-après: LAS -, Zurich 1994, no 67). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758).
b) La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation personnelle et familiale de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par l'ex-Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA) - actuellement Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) -, selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). L'organe communal fixe le montant de l'aide sur la base des normes établies par le DPSA; s'il juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord de ce dernier (art. 12 du règlement d'application du 18 novembre 1977 de la LPAS; ci-après: RPAS). Pour établir des faits permettant d'admettre l'absence ou le manque partiel de revenu ou de fortune, il y a lieu de se fonder sur la règle du degré de vraisemblance prépondérante, appliquée à l'appréciation des preuves en matière d'assurance sociale (ATF 121 V 204).
c) Par ailleurs, l'art. 17 LPAS, comme l'art. 2 al. 1 LAS, pose pour principe la subsidiarité de l'assistance; avant de reconnaître qu'une personne est dans le besoin, on peut raisonnablement exiger d'elle, si elle est apte au travail, qu'elle s'efforce de trouver une activité lucrative appropriée et si elle dispose d'une fortune, qu'elle la réalise et en affecte le produit à son entretien. Il découle de ce principe que seule sera considérée dans le besoin la personne qui ne peut pourvoir à son entretien par ses propres moyens; sont considérées comme telles les autres prestations sociales fédérales (AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance professionnelle, etc.) et cantonales (revenu minimum de réinsertion) dont pourrait bénéficier l'intéressé et auxquelles l'aide sociale est, vu l'art. 3 al. 2 LPAS, subsidiaire. De même, les contributions alimentaires et d'entretien versées en vertu du droit de la famille font partie des moyens propres que le requérant doit affecter à son entretien avant de pouvoir être considéré comme une personne dans le besoin (v. Thomet, op. cit., no 70, p. 53).
3. Toutefois, conformément à l'art. 11 LPAS, l'organe communal doit rechercher au préalable toute solution satisfaisante pour le requérant de nature à prévenir l'octroi de prestations financières. Plus généralement, la jurisprudence admet qu'on peut exiger de l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société, notamment en effectuant les recherches d'emploi qu'on est en droit d'attendre de lui (cf. arrêt PS 2003/0104 du 18 août 2003 et les références citées). L'aide sociale peut être refusée lorsque le requérant adopte un comportement abusif (cf. sur ce point, Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1993, p. 168). On trouve à l'art. 23 al. 1 LPAS l'illustration de ce principe:
" La personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations:
- de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie;
- d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail".
Faisant application de l'art. 23 LPAS, le Tribunal administratif a confirmé, dans l'arrêt PS 2003/0104, déjà cité, qu'il n'existait pas d'obligation d'assistance à l'égard de l'administré qui provoque ou maintient délibérément son indigence dans le but de bénéficier des subsides des services sociaux (cf. en outre, arrêt PS 2003/0104 et les références). La doctrine et la jurisprudence récentes considèrent toutefois qu'il existe un droit fondamental au maintien du minimum vital ("Existenzminimum"), découlant implicitement de la Constitution fédérale (v. ATF 121 I 367; cf. Wolffers, op. cit., p. 78 ss). C'est donc à la lumière de ce droit constitutionnel qu'il y a lieu d'interpréter l'art. 23 LPAS. Dans cette perspective, le refus de l'aide sociale, même s'il est prévu expressément par cette disposition en cas de rejet de propositions convenables de travail ou de violation de l'obligation de renseigner, se trouve soumis aux strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental; une telle atteinte doit non seulement avoir une base légale suffisante, mais encore correspondre à un intérêt public prédominant, être proportionnelle et sauvegarder le contenu essentiel du droit fondamental (cf. Wolffers, op. cit., p. 88). Ainsi et sous réserve de l'hypothèse d'un recours abusif à l'assistance, quel que soit le manquement reproché au bénéficiaire de l'aide sociale, on ne saurait le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (cf. J. P. Müller, Elemente einer Schweizerischen Grundrechttheorie, Bern, 1982, p. 141).
4. Encore faut-il pour prendre une telle sanction que l'autorité s'assure que l'administré à sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a besoin (JAB 1988, p. 35); aussi, elle lui adressera un avertissement préalable (Wolffers, op. cit., 1993, p. 168; cf. également le chiffre 2 des Instructions administratives édictées par le Service de prévoyance et d'aide sociales et entrées en vigueur le 1er janvier 1991, selon lequel "l'organe communal apprécie lorsqu'il doit cesser ou diminuer l'aide sociale, notamment dans les cas de bénéficiaires faisant peu d'efforts pour retrouver du travail. Des avertissements et des délais doivent lui être donnés avant la suppression des secours") et veillera à ce que sa décision ne touche pas la situation des parents ayant à l'égard de l'intimé un droit à l'entretien; elle en limitera au surplus les effets dans le temps (Wolffers, op. cit., 1993, p. 169).
5. La jurisprudence a ainsi posé les principes suivants en matière de sanctions relatives à l'aide sociale, lesdits principes ayant été repris dans les directives du Service de prévoyance et d'aide sociales intitulées "Principes d'application de l'aide sociale vaudoise" (v. arrêt TA PS 2003/0104 déjà cité à plusieurs reprises).
Les situations qui peuvent conduire à des sanctions consistent donc, notamment, en :
- faire peu d'efforts pour retrouver du travail;
- limiter ses offres d'emploi sans motifs valables;
- refuser de prendre un emploi convenable;
- renoncer à accepter un emploi;
- ne pas fournir les informations utiles qu'on peut exiger sur sa situation financière et personnelle;
- détourner ou utiliser l'ASV à d'autres fins que celles qui ont été prévues;
- demeurer dans un appartement hors norme au-delà d'un délai raisonnable;
- refuser d'entreprendre des démarches administratives, juridiques ou auprès d'assurances, afin de faire valoir ses droits aux prestations.
Des avertissements et des délais doivent être donnés avant la diminution ou la suppression des aides, en appliquant, entre autre, les modalités suivantes :
a) poser de façon précise la règle de conduite à observer servant de mesure de référence et d'avertissement;
b) détailler les exigences et préciser à nouveau les règles destinées à ce que le bénéficiaire recouvre de lui-même son autonomie; exprimer clairement les modifications souhaitées et le délai d'épreuve; formuler les démarches concrètes attendues du bénéficiaire en vue de trouver un emploi ou un appartement, dont le loyer est raisonnable;
c) déterminer les délais et l'échéance, à partir de laquelle, si les modifications ou les démarches demandées ne sont pas intervenues, l'aide sera diminuée ou supprimée.
Une telle sanction portera sur les prestations excédant les besoins vitaux et pour un temps déterminé. De plus, la sanction limitera ses effets dans le temps ou sera levée dès l'accomplissement des démarches, à défaut desquelles elle avait été décidée.
6. Le Tribunal de céans a aussi déjà confirmé, en se basant sur les normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale, que les sanctions suivantes étaient possibles, conformes au principe de proportionnalité et compatibles avec l'art. 12 de la Constitution fédérale selon lequel, quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine :
- refus d'accorder, réduction ou annulation des prestations circonstancielles;
- refus d'accorder, réduction ou annulation du forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de douze mois;
- réduction enfin du forfait I d'un maximum de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs particuliers de réduction sont constatés (manquement grave au devoir, obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves, récidive).
Le Tribunal de céans a de plus précisé que des fautes relativement graves pouvaient être sanctionnées d'emblée sans qu'un avertissement préalable ne soit nécessaire (arrêt TA PS 2002/0171 du 27 mai 2003 et les références citées).
7. En l'espèce, le CSR a rapporté en cours de procédure sa décision initiale du 28 mars 2003 mettant fin avec effet immédiat à toute aide financière en faveur de la recourante. Cette dernière décision a été remplacée par une nouvelle décision lui infligeant, à partir du 1er avril 2003, une sanction correspondant à une réduction de 15% du forfait I alloué à la recourante.
La recourante n'a jamais donné suite à l'avis du juge instructeur du tribunal l'invitant à préciser en quoi elle contestait cette nouvelle position du CSR, position matérialisée dans la décision de cette autorité du 17 juin 2003 prévoyant le versement, dès le 1er mai 2003, d'un forfait mensuel de 1'110 fr. moins 251 fr. 50, soit de 858 fr. 50, plus participation au loyer. Il y a toutefois lieu de déduire de l'absence d'explication de la recourante qu'elle s'en prend à cette réduction de 15% de son forfait I.
Il ressort très clairement du dossier du CSR que la recourante n'a pas fait preuve de la collaboration nécessaire avec cette autorité afin de trouver un emploi, autrement dit une solution de nature à lui permettre de se passer des prestations de l'aide sociale vaudoise ou, à tout le moins, de les diminuer. Il lui était en effet reproché de ne pas se présenter aux rendez-vous tant du CSR que de l'ORP et d'effectuer des recherches d'emploi insatisfaisantes, insuffisantes et répétitives. Ce comportement a valu à la recourante un avertissement écrit avec menace de sanction le 24 janvier 2003. La décision litigieuse initiale, soit celle du 28 mars 2003, démontre que la recourante n'a pas changé de comportement à la suite de cet avertissement. Il y est en effet clairement indiqué que X._ ne jugeait pas utile de venir aux rendez-vous fixés par le CSR. L'instruction du présent recours a de plus démontré que la recourante n'avait pas fait grand cas de cet avertissement. En effet, lorsque le CSR a décidé de reprendre le versement de l'aide sociale vaudoise, à hauteur du noyau intangible moins 15%, il a clairement informé X._ que cette aide ne se poursuivrait que sur présentation, toutes les semaines, de ses recherches d'emploi qui devaient être sérieuses et variées et si la recourante respectait les rendez-vous avec son assistante sociale (v. courriers du CSR des 15 mai et 17 juin 2003). Or, à l'occasion de sa réponse au recours du 2 octobre 2003, le CSR a précisé qu'il maintenait la sanction prononcée contre X._ puisque cette dernière n'avait pas encore rempli toutes les conditions auxquelles était subordonnée la poursuite de l'aide, malgré le long délai qui s'était écoulé depuis le mois d'avril 2003. L'attitude de la recourante durant la procédure de recours est aussi explicite puisqu'elle n'a jamais répondu à la demande, pourtant très claire, du juge instructeur du tribunal qui visait à savoir en quoi elle contestait cette nouvelle sanction.
X._ s'est donc bien rendue coupable de manquements graves qui justifient la décision litigieuse.
8. Il ressort des considérants qui précèdent que le recours est mal fondé et que la décision attaquée doit être confirmée.
Le CSR est toutefois invité à examiner, dans les meilleurs délais, en prenant en considération le délai jurisprudentiel durant lequel une réduction de 15% du forfait I peut être opérée (consid. 5 et 6 ci-dessus), si la sanction infligée à la recourante doit être maintenue. Il est aussi prié d'examiner si le principe même d'un droit à l'aide sociale vaudoise peut être reconnu à X._ puisque, conformément à la loi, l'aide sociale ne peut être octroyée qu'aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 al. 1 LPAS). Une des conditions du droit à l'aide sociale vaudoise est donc un séjour dans notre canton. Il ne semble pas que la recourante remplisse cette condition. En effet, une adresse sous forme de poste restante n'est pas suffisante, pas plus du reste qu'une attestation du Service de la population autorisant une personne étrangère à séjourner dans notre canton. Ce dernier document n'est rien d'autre qu'une simple autorisation qui ne démontre pas encore la réalité d'un séjour sur territoire vaudois. Ces considérations sont d'autant plus fondées en l'espèce qu'il semble, sur la base des renseignements fournis par le CSR, que la recourante séjourne à l'heure actuelle en Valais.
Le présent arrêt est rendu sans frais.