# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 079fc905-33fb-486f-b3cc-7de2c429e38b
**Court:** CH_EDÖB
**Chamber:** CH_EDÖB_001
**Year:** 2017
**Language:** fr
**Jurisdiction:** CH / Federation
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence constate :
1. Conformément à la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration (Loi sur
la transparence, LTrans, RS 152.3), le demandeur (journaliste) a déposé, par courriels du 3, 4
et 8 décembre 2015, des demandes d’accès adressées au DFAE concernant des documents
en relation avec l’Organisation Internationale de Protection Civile (OIPC).
2. Répondant à l’invitation qui lui a été faite par le DFAE, le demandeur s’est rendu le 5 janvier
2016 dans les locaux de l’autorité afin de pouvoir y délimiter l’objet de sa requête. Par courriel
du 8 janvier 2016, le DFAE a envoyé au demandeur une liste des 16 documents qui ont été
requis lors de la rencontre et lui a indiqué qu’il allait évaluer dans quelle mesure l’accès à ces
derniers peut être accordé.
3. Par courriel du 12 avril 2016, le DFAE a indiqué au demandeur que l’accès aux documents
requis était refusé du fait que cela risquerait de compromettre les intérêts de la Suisse en
matière de politique extérieure et ses relations internationales (art. 7 al. 1 let. d LTrans).
4. Suite à ce refus, par courrier du 27 avril 2016, le demandeur a déposé une demande en
médiation auprès du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence
(Préposé).
5. Par courriel du 28 avril 2016, le Préposé a informé le DFAE du dépôt de la demande en
médiation et lui a imparti un délai de 10 jours pour lui adresser les documents concernés ainsi
qu’une prise de position complémentaire.
6. Le 30 juin 2016, le DFAE a transmis au Préposé les documents concernés ainsi qu’une prise de
position complémentaire motivant les raisons de son refus d’accès. D’une manière générale, le
DFAE considère que d’accorder l’accès aux documents risquerait de compromettre les intérêts
de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales (art. 7 al. 1 let. d
LTrans). Il expose quelles ont été les raisons de l’adoption de cette clause d’exception et attire
notamment l’attention sur les conséquences que pourrait avoir la transmission de documents au
2/5
contenu diplomatique. Il expose ensuite deux conséquences concrètes qu’aurait la transmission
des documents dans le cas d’espèce, à savoir un risque de compromission de la qualité d’Etat
hôte d’organisations internationales de la Suisse et la compromission des relations bilatérales
entre la Suisse et un pays concerné.
7. Le 30 mars 2017, une séance de médiation a eu lieu dans les locaux du Préposé. Les parties
sont parvenues à un accord partiel en vertu duquel 3 documents ne font plus partie de la
procédure de médiation et le DFAE accorde, à bien plaire, l’accès à 4 documents. Au cours de
la séance, le DFAE a indiqué que selon lui, la loi sur la transparence ne trouvait pas application
dans le cas d’espèce car les documents concernés tombent sous le coup de l’art. 30 de la loi
fédérale sur les privilèges, les immunités et les facilités, ainsi que sur les aides financières
accordés par la Suisse en tant qu’Etat hôte (loi sur l’Etat hôte, LEH, RS192.12), disposition
spéciale dérogeant à la loi sur la transparence. Il a également indiqué que si la loi sur la
transparence devait trouver application, l’accès aux documents serait alors refusé pour les
raisons déjà invoquées dans sa prise de position complémentaire, à savoir le risque de
compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique étrangère et ses relations
internationales (art. 7 al. 1 let. d LTrans).
8. Les allégations du demandeur et DFAE ainsi que les documents déposés sont pris en compte,
dans la mesure où cela s'avère nécessaire, dans les considérants ci-après.
II. Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence considère ce qui
suit :

## Considerations

A. Considérants formels : Médiation et recommandation selon l’art. 14 LTrans
9. Le demandeur a déposé une demande d’accès au sens de l’art. 10 LTrans auprès du DFAE et
a reçu une réponse négative. Etant partie à la procédure préliminaire de demande d’accès, il
est légitimé à déposer une demande en médiation (art. 13 al. 1 let. a LTrans). Celle-ci a été
remise selon la forme prescrite (forme écrite simple) et dans le délai légal (20 jours à compter
de la réception de la prise de position de l’autorité) au Préposé (art. 13 al. 2 LTrans).
10. La procédure de médiation peut se dérouler par écrit ou par oral (en présence de tous les
intéressés ou de certains d’entre eux), sous l’égide du Préposé. C’est à lui qu’il incombe de
fixer les modalités.1 Si la médiation n’aboutit pas ou si aucune solution consensuelle n’est
envisageable, le Préposé est tenu par l’art. 14 LTrans de formuler une recommandation fondée
sur son appréciation du cas d’espèce.
B. Considérants matériels
11. Selon l’art. 12 al. 1 de l’ordonnance sur le principe de la transparence dans l’administration
(Ordonnance sur la transparence, OTrans, RS 152.31), le Préposé examine la licéité et
l’adéquation de l’appréciation de la demande d’accès par l’autorité.
12. Suite à l’accord partiel convenu lors de la séance de médiation du 30 mars 2017, les
documents faisant l’objet de la procédure de médiation ne sont plus qu’au nombre de 9. Ces
derniers ont été produits par le DFAE ou par mandat de ce dernier. Selon lui, la loi sur la
transparence n’est pas applicable aux documents concernés en raison de l’art. 30 LEH,
1 Message relatif à la loi fédérale sur la transparence dans l’administration (Loi sur la transparence, LTrans) du 12 février
2003, FF 2003 1807 (cité : FF 2003), FF 2003 1865.
3/5
disposition spéciale dérogeant à la loi sur la transparence. Subsidiairement, si la loi sur la
transparence devait tout de même être applicable, le DFAE refuserait alors d’accorder l’accès
sur la base de l’art. 7 al. 1 let. d LTrans qui stipule que le droit d’accès peut être refusé s’il
risque de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses
relations internationales.
Ainsi, il convient dans un premier temps de définir si la loi sur la transparence s’applique aux
documents concernés avant de vérifier si le refus d’accès prononcé par le DFAE est conforme à
l’art. 7 al. 1 let. d LTrans.
13. De l’avis du DFAE, la loi sur la transparence ne s’applique pas dans le cas d’espèce en raison
de l’art. 30 LEH. A l’appui de son argumentation, l’autorité s’est basée sur la recommandation
du Préposé du 16 mars 20172 dans laquelle ce dernier a reconnu en l’art. 30 LEH une
disposition spéciale dérogeant à la loi sur la transparence au sens de son art. 4 let. a.
14. Dans l’affaire à laquelle le DFAE se réfère, les documents requis se trouvaient en possession
du DFAE dans le cadre d’une acquisition d’immeuble à des fins officielles au sens des art. 16 s.
LEH. Au chiffre 22 de la recommandation précitée, le Préposé a estimé « que par une
interprétation de l’art. 30 LEH à la lumière de l’art. 4 a LTrans, les documents relevant de
l’application de la loi sur l’Etat hôte ne tombent pas dans le champ d’application de la loi sur la
transparence. »
15. Dans le cas d’espèce, les documents requis consistent principalement en des notes rédigées
par le DFAE concernant l’OIPC. Après un examen sommaire de ces derniers, le Préposé est
d’avis qu’ils ne relèvent pas de l’application de la loi sur l’Etat hôte en ce sens qu’ils ne résultent
pas directement de privilèges, immunités ou facilités accordés au sens de cette loi.
16. Conclusion intermédiaire : le Préposé considère que l’art. 30 LEH n’est pas applicable dans le
cas d’espèce et, par conséquent, que la procédure d’accès est régie par la loi sur la
transparence.
17. Dans sa prise de position complémentaire du 30 juin 2016, le DFAE a indiqué avoir refusé
d’accorder l’accès aux documents sur la base de l’art. 7 al. 1 let. d LTrans. Dans son
argumentation soutenue, l’autorité a notamment indiqué qu’accorder l’accès aurait pour
conséquence de compromettre non seulement la Suisse en sa qualité d’Etat hôte
d’organisations internationales mais aussi ses relations bilatérales avec un pays tiers.
18. Dans un arrêt récent3, en se référant à une jurisprudence antérieure du Tribunal fédéral4, le
Tribunal administratif fédéral a réexaminé avec une certaine retenue la décision d’une autorité
fédérale de refuser l’accès à des documents en vertu de l’art. 7 al. 1 let. d LTrans. Cette réserve
ne porte d’ailleurs que sur l’opportunité politique (politische Opportunität) de la décision et non
pas sur l’appréciation juridique du litige. La décision de l’autorité doit être compréhensible,
objective et conforme au droit. Le TAF a reconnu que l’autorité, en raison de ses connaissances
nécessaires à l’exercice de son activité dans le domaine de la diplomatie et des relations
internationales, disposait d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer quelles
informations seraient en mesure de compromettre les intérêts de la Suisse si elles étaient
rendues publiques.
19. Le Préposé doit faire preuve de la même retenue que le TAF lorsqu’il s’agit de déterminer si les
informations contenues dans les documents présentent un risque de compromission des
2 Recommandation du PFPDT du 16 mars 2017 : DFAE / Documents relatifs à l’acquisition d’une parcelle à des fins officielles
par un pays tiers 3 Arrêt du TAF A-746/2016 du 25 août 2016, consid. 5.5.2 ss. 4 Arrêt du TF 1C_296/2015 du 18 mai 2016.
https://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01440/index.html?lang=fr https://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01440/index.html?lang=fr
4/5
intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure. Ainsi, après un examen sommaire des
documents concernés et en tenant compte de la prise de position du DFAE, le Préposé
constate que les documents contiennent des informations qui sont de nature à engendrer les
conséquences décrites par le DFAE.
20. Lorsque l’existence d’un motif d’exception a été admise, il faut encore examiner dans le cas
d’espèce, par application du principe de la proportionnalité, si un accès partiel (caviardage,
anonymisation, report d’accès) est envisageable.5 Après avoir sommairement examiné les
documents, le Préposé constate que toutes les informations qui y sont contenues ne sont pas
de nature à compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure. Pour
cette raison, le Préposé recommande au DFAE d’accorder un accès partiel aux documents en
caviardant les passages sensibles et, s’il y a lieu de le faire, en anonymisant les données
personnelles conformément aux art. 7 al. 2 et 9 LTrans et à la jurisprudence y relative.
21. Conclusion : le Préposé recommande au DFAE d’accorder un accès partiel aux documents en
caviardant, en respect du principe de la proportionnalité, les passages présentant un risque
pour les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales.
Le DFAE anonymise également les données personnelles contenues dans les documents
conformément aux dispositions de la loi sur la transparence (art. 7 al. 2 et 9 LTrans) et à la
jurisprudence y relative.
III. Se fondant sur les considérants susmentionnés, le Préposé fédéral à la protection des