# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** e14dc278-40d7-5084-a4bb-0e423bd4bcb7
**Court:** TI_TCAS
**Chamber:** TI_TCAS_001
**Year:** 2013
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
1.1. Con decisione su opposizione del 2 luglio 2013 l’Ufficio regionale di collocamento di CO 1 (in seguito: URC) ha confermato la precedente decisione del 21 maggio 2013 (cfr. doc. 3) con la quale aveva respinto la domanda di RI 1 di poter frequentare il corso organizzato dalla _ e denominato “_”, a spese dell’assicurazione contro la disoccupazione.
L’amministrazione ha giustificato il rifiuto sostenendo che il corso non migliora l’idoneità al collocamento dell’assicurata (cfr. doc. I).
1.2. Contro questo provvedimento RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale ha precisato di avere frequentato il corso a sue spese e di avere reperito in brevissimo tempo un’occupazione a tempo pieno ad _.
Ella ha inoltre sottolineato di non intravvedere, per ragioni di salute, una stabilità lavorativa nel settore della ristorazione (cfr. doc. I).
1.3. Nella sua risposta del 19 luglio 2013 l’URC ha chiesto di confermare la decisione su opposizione del 2 luglio 2013, formulando le seguenti osservazioni:
"
(...)
Per quanto concerne il corso di “_”, dato che non esiste un’indicazione del mercato del lavoro generale e favorevole e la professione richiede requisiti particolari, le direttive della Sezione del Lavoro consigliano di accordare con prudenza e dopo le opportune verifiche il finanziamento di tale corso.
Pur comprendendo la volontà dell’assicurata di migliorarsi nelle proprie conoscenze, non tutto può e deve essere finanziato dalla Legge sull’Assicurazione contro la disoccupazione (LADI). Infatti, questa legge finanzia i corsi che effettivamente e concretamente danno la possibilità di assunzione ed inserimento rapido e duraturo nel mondo del lavoro (art. 59 cpv. 2 lett. a, LADI).
Teniamo anche a sottolineare il fatto che la signora RI 1, prima di iscriversi in disoccupazione, ha lavorato in Svizzera da marzo 2011 a maggio 2012 sempre come cameriera (doc. 6). Anche dopo l’iscrizione, da novembre 2012, ha lavorato a ore, come cameriera, facendo guadagno intermedio (doc. 1).
L’assicurata non ha mai informato il nostro ufficio riguardo i suoi problemi di salute ed anche sul documento “Analisi del profilo della persona in cerca d’impiego e Piano d’azione” redatto durante il primo colloquio, risulta certificato al p.to 5 che la signora non ha problemi di salute che limitano la sua disponibilità al collocamento (doc. 7).
La signora RI 1 non ha mai prodotto al nostro ufficio un certificato medico che dichiarasse che l’attività di cameriera non fosse più adeguata per lei.
Il solo certificato medico in nostro possesso, allegato dall’assicurata alla richiesta di finanziamento del corso _ (doc. 2) dice: “Certifico pertanto che la sua situazione neurologica è confacente con un’attività in qualità di assistente di cura (_), se possibile, evitando taluni turni eccessivi (per esempio turni notturni) (doc. 8).
Per concludere facciamo presente come, a oggi, nel Canton Ticino vi siano 68 persone in possesso del diploma di “_”, iscritte in disoccupazione in quanto non hanno lavoro. Questo a conferma che il concetto di reinserimento duraturo nel mercato del lavoro non sia per nulla garantito nemmeno da un attestato di “_”. (...)” (cfr. doc. III)
1.4. Il 22 luglio 2013 il TCA ha intimato alla ricorrente la risposta di causa ed assegnato alle parti un termine di 10 giorni per presentare eventuali altri mezzi di prova (cfr. doc. IV).
Le parti sono rimaste silenti.
1.5. Il 14 agosto 2013 il Presidente del TCA ha posto all'amministrazione i seguenti quesiti:
"
1. la Direttiva n. 244 del 20 marzo 2006 della Sezione del lavoro sul
corso di “_” è ancora in vigore oppure no?
2. per quali motivi non è stato considerato che l’assicurata è stata assunta dalla _ (cfr. doc. A8)?
3. l’URC di _ ha assegnato delle occupazioni all’assicurata?" (cfr. doc. V)
La capo gruppo _ ha così risposto il 20 agosto 2013:
1.
dal 16 novembre 2011 è in vigore la Direttiva 433 – _
"
.
(doc. 1)
2.
al momento della richiesta di finanziamento del corso e della relativa decisione negativa, non eravamo possesso di alcuno contratto o lettera d'assunzione o altro documento comprovante la possibile assunzione dell'assicurata.
3.
all'assicurata sono state fatte due assegnazioni
(doc. 2 e 3)
tenendo in considerazione che dal 01.11.2012 essa lavorava, con guadagno intermedio, presso un locale aperto tutto l'anno. Questa attività ê stata interrotta nel mese di maggio 2013 dopo aver iniziato il corso in questione." (cfr. doc. VI)
Al riguardo l'assicurata non ha formulato nessuna osservazione (cfr. doc. VII).

## Considerations

in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011 ; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
2.2. L'assicurata ha frequentato il corso organizzato _ denominato "_" dal 29 aprile al 30 luglio 2013 (cfr. doc. 2, A5 e I).
Questo Tribunale entra, pertanto, nel merito del ricorso (per dei casi in cui il TCA ha invece dichiarato irricevibili i ricorsi in quanto gli assicurati non avevano seguito i corsi, cfr. STCA 38.2003.83 del 3 febbraio 2004 e STCA 38.2004.12 del 2 aprile 2004).
Nel merito
2.3. Il TCA è chiamato a stabilire se il corso denominato _ frequentato dalla ricorrente debba o meno essere finanziato dall’assicurazione contro la disoccupazione.
In tale contesto va preliminarmente ricordato che il 1° luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa revisione della LADI (al riguardo cfr. DTF 131 V 288) non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la seconda revisione della legge del 1995.
Tali provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta contro la disoccupazione e dunque sono stati mantenuti (cfr. Consiglio federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 1972:
"
(...)
In linea di massima, la presente revisione non concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito sino ad oggi con la revisione del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata. (...)"
Pertanto, la giurisprudenza concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art. 59-75 LADI regolava le "Prestazioni per provvedimenti destinati a prevenire e a combattere la disoccupazione" (provvedimenti inerenti al mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità anche dopo l'entrata in vigore della terza revisione della LADI.
In questo senso si è pronunciata anche l'Alta Corte, nella sentenza C 209/04 del 10 dicembre 2004, in particolare per quanto riguarda il nuovo tenore dell’art. 59 cpv. 2 LADI, che ha ripreso i concetti che figuravano al vecchio art. 59 cpv. 1 e cpv. 3 LADI.
Al riguardo cfr. anche SVR 2005 ALV Nr. 6; SVR 2005 ALV Nr. 9; DTF 131 V 286.
2.4. Fra gli scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di "prevenire la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e di favorire la reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro" (cfr. art. 1a cpv. 2 LADI).
Per realizzare questo obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI (Capitolo 6), ha previsto una serie di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.
Si tratta di provvedimenti di formazione (art. 60-62: corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione; aziende di esercitazione; pratiche di formazione), di provvedimenti di occupazione (art. 64a - 64b: programmi di occupazione temporanea, pratiche professionali, semestri di motivazione) e di provvedimenti speciali (art. 65 – 71d: assegni per il periodo di introduzione, assegni di formazione, sussidi per gli assicurati pendolari o soggiornanti settimanali, sostegno ai fini del promovimento dell'attività lucrativa indipendente).
Il nuovo art. 59 LADI fissa i principi alla base di tutti i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro e prevede che:
"
1
L’assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro a favore di assicurati e di persone minacciate dalla disoccupazione.
2
I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono volti a promuovere la reintegrazione di assicurati il cui collocamento è reso difficile da motivi inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in particolare:
a. migliorare l’idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una rapida e durevole reintegrazione;
b. promuovere le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;
c. diminuire il rischio di una disoccupazione di lunga durata; o
d. offrire la possibilità di acquisire esperienze professionali.
3
Possono partecipare ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo gli articoli 60–71
d
gli assicurati che adempiono:
a. i presupposti del diritto secondo l’articolo 8 per quanto la legge non disponga altrimenti; e
b. le condizioni specifiche per il provvedimento in questione.
4
I servizi competenti collaborano con gli organi dell’assicurazione invalidità nella reintegrazione dei disoccupati invalidi."
All'art. 59 cpv. 2 viene dunque ribadito il principio fondamentale secondo cui il diritto a
prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro
è connesso alla situazione del mercato del lavoro: provvedimenti possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti dallo stato del mercato. Si tratta di un presupposto che permette di evitare l'erogazione di prestazioni che non siano in rapporto con l'assicurazione disoccupazione (cfr. STFA C 209/04, consid. 2 del 10 dicembre 2004; le STFA C 200/02 e C 201/02, consid. 1 del 5 agosto 2003, la giurisprudenza ivi citata e il Messaggio del Consiglio federale concernente una nuova legge federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza del 2 luglio 1980; FF 1980 III 469 segg.).
Il nuovo art. 60 LADI concerne più specificatamente la partecipazione a provvedimenti di formazione e stabilisce che:
"
1
Per provvedimenti di formazione si intendono segnatamente corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione nonché aziende di esercitazione e pratiche di formazione.
2
Per la partecipazione ai corsi possono pretendere prestazioni:
a. gli assicurati secondo l’articolo 59
b
capoverso 1;
b. le persone direttamente minacciate dalla disoccupazione secondo l’articolo 62 capoverso 2.
3
Chi intende partecipare a un corso di propria iniziativa deve previamente presentare al servizio competente una domanda motivata corredata degli atti necessari.
4
Nella misura in cui lo esiga il corso, durante il medesimo il partecipante non deve necessariamente essere idoneo al collocamento.
5
I provvedimenti di formazione ai sensi della presente legge devono essere impostati o scelti, per quanto possibile, secondo i principi della legge federale del 13 dicembre 2002 sulla formazione professionale (LFPr). Il coordinamento dei provvedimenti inerenti al mercato del lavoro e di quelli previsti dalla LFPr ha lo scopo di promuovere un mercato del lavoro uniforme e trasparente."
2.5. In conformità con il principio fondamentale secondo il quale
provvedimenti inerenti al mercato del lavoro possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti dallo stato del mercato, legge e giurisprudenza hanno posto una serie di condizioni che devono essere cumulativamente rispettate (cfr. DLA 1999 N. 12, consid. 1, pag. 65-66 e la giurisprudenza ivi citata; DLA 1998 N. 38, consid. 1, pag. 214 e N. 39, consid. 1, pag. 220-221; DLA 1993/94 N. 6, consid. 1, pag. 44 e N. 24, consid. 2a, pag. 173; DLA 1988 N. 4, consid, 1c, pag. 31; DLA 1987 N. 12, consid.
2c, pag. 114; cfr. inoltre D. Cattaneo, "Les mésures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed.
Helbing & Lichtenhahn, 1992, Basilea e Francoforte sul Meno, pag. 317 n° 461), affinché l'assicurato che partecipa a un provvedimento di formazione abbia diritto a ricevere le prestazioni di cui agli art. 59b, 60 cpv. 2, 62 cpv. 2 e 3 LADI e 85 OADI.
Innanzitutto deve trattarsi di una riqualificazione, di un perfezionamento o di una reintegrazione professionale (cfr. DTF 111 V 271 = DLA 1985 N. 20. pag. 157; DTF 108 V 163) e non di una formazione di base (cfr. DLA 1998 N. 39, consid. 1b. pag. 221; DLA 1996/1997, N. 24, consid. 1b, pag. 142; DTF 111 V 398, consid. 2b, pag. 400-401 e 111 V 271 consid. 1c, pag. 273), nel senso di "nuova" formazione (cfr. DTF 104 V 119; DTF 103 V 105; DLA 1986 N. 17, consid. 2b, pag. 66; DLA 1980 pag. 53;) oppure di conclusione della prima formazione (cfr. DLA 1987 N. 12, pag. 111; sentenza non pubblicata Blanc dell'8 gennaio 1980 citata in DTF 108 V 166) o di un perfezionamento professionale generale che sarebbe comunque stato effettuato dall'assicurato anche senza disoccupazione o minaccia di disoccupazione (cfr. DLA 1996/1997 N. 24, consid. 1, pag. 142-143 e la giurisprudenza ivi citata; DLA 1979 pag. 108).
Non deve neppure trattarsi di provvedimenti usuali nelle professioni o nelle aziende per l'introduzione di nuovi collaboratori (cfr. art. 81 cpv. 2 OADI e DLA 1986 N. 16, pag. 60; cfr. pure la possibilità, a determinate condizioni, degli assegni di formazione SVR 1999 ALV Nr. 24, pag. 57).
Inoltre l'assicurato deve essere disoccupato o direttamente minacciato di disoccupazione (art. 59 cpv. 1; cfr. DLA 1973 N. 6) e non deve essere possibile assegnargli un'occupazione adeguata secondo l'art. 16 LADI (art. 59 cpv. 2 LADI; cfr. STFA del 28 aprile 1987 nella causa S., Locarno contro UCL e TCA; DLA 1985 N. 21, pag. 164).
L'assicurato deve poi soddisfare le condizioni relative al termine quadro di contribuzione o deve esserne esonerato (cfr. art. 59 cpv. 3 lett. a LADI che rinvia all'art. 8 LADI e l'eccezione dell'art. 59d LADI).
Ma, soprattutto, il corso in questione deve migliorare l'idoneità al collocamento di colui che intende frequentarlo (art. 59 cpv. 1 lett. a LADI; cfr. DTF 128 V 197-198; DLA 1999 N. 12, pag. 64; DLA 1998 N. 38, pag. 212, N 39, pag. 218 e N. 28, pag. 153; DLA 1993/1994 N. 23, pag. 167; DLA 1988 N. 4, pag. 30; DLA 1987 N. 12, pag. 111; DLA 1986 N. 16, pag. 60, N. 17, pag. 64 e N. 36, pag. 172; DLA 1985 pag. 176 e 179).
Le spese derivanti dalla frequentazione di un corso di perfezionamento, di riqualificazione o di reintegrazione professionali possono poi essere assunte soltanto se la frequentazione del corso è ordinata o approvata dall'autorità (cfr. art. 60 cpv. 2 LADI), la quale apporterà il suo consenso soltanto se il corso è ben strutturato e l'insegnamento impartito in modo serio (cfr. art. 81 cpv. 1 OADI: "... soltanto se esso è organizzato secondo un programma prestabilito e tenuto da persone qualificate") e se inoltre l'assicurato possiede le "capacità ed attitudini" (cfr. art. 83 OADI) necessarie per seguirlo con profitto (cfr. DLA 1998 N. 13, pag. 67; DLA 1987 N. 12, pag. 111; DLA 1986 N. 16, pag. 60).
Infine le spese derivanti dalla frequentazione di un corso possono essere assunte soltanto se esse appaiono proporzionate rispetto allo scopo che si vuole raggiungere mediante la frequentazione del corso, e cioè, in particolare, se non esistono altre possibilità, più economiche, per migliorare ugualmente e nella stessa misura l'idoneità al collocamento dell'assicurato (cfr. DLA 1998 N. 13, pag. 67; DLA 1993/1994 N. 24, pag. 171; STFA del 19 marzo 1986 nella causa UFIAML contro P., Paradiso e TCA, pag. 12 e ss. pubblicata in DLA 1986 N. 31, consid. 4b, pag. 125; DLA 1986 N. 17, pag. 64; DTF 112 V 398 = DLA 1986 N. 36, pag. 172).
L'accertamento dei presupposti per l'erogazione di prestazioni secondo gli art. 62 cpv. 2 e 3 LADI e 85 OADI ha luogo in modo prospettivo, cioè nel momento in cui la domanda è deposta (cfr. DLA 1991 N. 12, consid. 3, pag. 106; DTF 112 V 398 = DLA 1986 N. 36, pag. 172).
2.6.
A titolo di "provvedimenti di formazione" la LADI versa delle prestazioni in caso di corsi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione.
Il perfezionamento professionale è quella formazione professionale che amplia o completa le conoscenze già acquisite in una professione. Lo scopo del perfezionamento è di permettere all'assicurato di restare attivo nello stesso genere di mestiere esercitato in precedenza. L'assicurazione contro la disoccupazione finanzia, a titolo di perfezionamento, solamente le misure o i corsi che facilitano l'adattamento di un assicurato ai progressi industriali e tecnici, permettendogli così di poter essere di nuovo pienamente attivo nella sua professione originaria (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 319 n° 464).
La riconversione professionale per definizione prepara i disoccupati ad essere attivi in un altro settore professionale rispetto a quello iniziale (cfr. D. Cattaneo, op. cit. pag. 318-320 seg.; DLA 1996/1997 N. 24, consid. 1, pag. 142-143; DLA 1993/94 N. 6, consid. 1, pag. 44, N. 22, consid. 1, pag. 163-165; e N. 39, consid. 2, pag. 262-263).
In linea di principio la riconversione professionale deve essere di breve durata, poiché l'assicurato possiede già una formazione di base completa - teorica o anche soltanto pratica - nella professione nella quale non riesce a trovare un'occupazione (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 319).
Né una formazione di base, né una nuova formazione completa possono invece essere finanziate sulla base degli art. 59 seg. LADI.
Tali formazioni possono essere assunte dall’assicurazione contro la disoccupazione, soltanto alle condizioni fissate agli art. 66a LADI (cfr. SVR 1999 ALV N. 24, consid. 1 e 2a, pag. 57-58).
La delimitazione tra formazione di base, perfezionamento professionale e riconversione è fluttuante, visto che una medesima misura può presentare le caratteristiche di tutte e tre le categorie menzionate. Ciò che è determinante, dunque, è la natura degli aspetti che predominano in un caso concreto, tenuto conto di tutte le circostanze (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 321 n° 468; DTF 111 V 274-275).
Un criterio importante per valutare se un corso deve o meno essere finanziato dall'assicurazione contro la disoccupazione è la durata dello stesso (cfr. STF C 19/07 del 16 luglio 2007). Infatti il Tribunale federale ha precisato che anche una misura che potrebbe essere riconosciuta quale perfezionamento o riconversione deve avere, salvo casi eccezionali, una durata limitata a un anno (cfr. consid. 2.5.; SVR 2008 ALV Nr. 1; DLA 1986 pag. 66; D. Cattaneo, op. cit., pag. 320-321 n°467).
In una sentenza del 16 febbraio 2000 nella causa F., pubblicata in DLA 2001 pag. 87 seg. l'Alta Corte ha confermato la sua giurisprudenza nel senso che un corso può essere riconosciuto come misura di perfezionamento, di riconversione o di reintegrazione soltanto se è di breve durata, ossia di al massimo un anno:
"
In zeitlicher Hinsicht ist festzustellen, dass nur Kurse von
beschränkter Dauer als Massnahmen der Umschlung, Weiterbildung oder Eingliederung im arbeitslosenversicherungsrechtlichen Sinne anerkannt werden können; die Höchstgrenze liegt dabei bei einem Jahr (ARV 1986 Nr. 17 S. 66 Erw. 2b)."
(DLA 2001 pag. 88).
In una sentenza C 11/02 del 22 marzo 2004 il TFA ha confermato il giudizio di questo Tribunale in cui un corso biennale di formazione quale massaggiatrice medica era stato ritenuto una nuova formazione non finanziabile dalla LADI e non un perfezionamento o una riqualificazione professionale.
In un'altra sentenza, chiamata a statuire nel caso di un assicurato che aveva preteso delle prestazioni secondo gli art. 59 seg. LADI, in quanto voleva seguire un Nachdiplomkurse "Digitale Medien I und II - Crossmedia und Multimedia", la nostra Massima Istanza ha così riassunto i criteri che permettono di stabilire quali tipi di formazione possono essere assunti dall'assicurazione contro la disoccupazione:
"
(...)
Nach Gesetz und Rechtsprechung sind Grundausbildung und die allgemeine Förderung der beruflichen Weiterbildung nicht Sache der Arbeitslosenversicherung. Deren Aufgabe ist es lediglich, in gewissen Fällen durch konkrete Eingliederungs- und Weiterbildungsmassnahmen eine bestehende Arbeitslosigkeit zu bekämpfen oder eine drohende Arbeitslosigkeit zu verhindern. Dabei muss es sich um Vorkehren handeln, welche dem Versicherten erlauben, sich dem industriellen und technischen Fortschritt anzupassen oder ihn in die Lage versetzen, seine bereits vorhandene berufliche Fähigkeit ausserhalb der angestammten engen bisherigen Erwerbstätigkeit auf dem Arbeitsmarkt zu verwerten. Die Grenze zwischen Grund- und allgemeiner beruflicher Weiterbildung einerseits, Umschulung und Weiterbildung im arbeitslosenversicherungsrechtlichen Sinn andererseits ist fliessend. Da ein und dieselbe Vorkehr beiderlei Merkmale aufweisen kann und namentlich praktisch jede Massnahme der allgemeinen Berufsbildung auch der Vermittlungsfähigkeit des Versicherten auf dem Arbeitsmarkt zugute kommt, ist entscheidend, welche Aspekte im konkreten Fall unter Würdigung aller Umstände überwiegen (BGE 112 V 398 Erw. 1a, 111 V 274 und 400 f. mit Hinweisen; ARV 1993/1994 Nr. 39 S. 261 mit weiteren Hinweisen). Von Bedeutung ist insbesondere, ob die fragliche Massnahme spezifisch dafür bestimmt, geeignet und notwendig ist, die Vermittelbarkeit zu fördern und nicht die bildungsmässige, soziale oder wirtschaftliche Verbesserung im Vordergrund steht, und ob sie unter den gegebenen Umständen nicht ohnehin Bestandteil der Berufsausbildung wäre (soziale Üblichkeit), der Versicherte die fragliche Ausbildung daher auch absolvieren würde, wenn er - bei im übrigen gleichen Verhältnissen - nicht arbeitslos wäre. Ein weiteres Abgrenzungskriterium bildet die Ausbildungsdauer, indem langdauernde Bildungsgänge in der Regel auf Grundausbildungen schliessen lassen (BGE 111 V 276).
(...)." (cfr. STFA del 25 marzo 2003 nella causa K., C 29/03)
2.7. La riqualificazione, il perfezionamento o la reintegrazione professionale devono inoltre migliorare l'idoneità al collocamento (cfr. art. 59 cpv. 2 lett. a LADI).
Per poter essere finanziato dall'assicurazione contro la disoccupazione non è sufficiente che un corso, tenuto conto della situazione del mercato del lavoro, apra la prospettiva di un eventuale vantaggio teorico, possibile, ma poco probabile nel caso concreto. Occorre invece che, secondo tutta probabilità, l'idoneità al collocamento sia effettivamente migliorata nel caso particolare, tramite un perfezionamento svolto in vista di uno scopo professionale preciso (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 362 n° 556; DLA 1991 N. 30; DLA 1988 N. 30).
In diverse sentenze il TFA ha chiaramente affermato che non è importante stabilire se, grazie al corso l'assicurato migliora le possibilità di assumere un impiego dipendente o quelle di cominciare un'attività indipendente: decisivo è unicamente il fatto che dopo il corso l'assicurato avrà più opportunità di porre fine alla disoccupazione (cfr. D. Cattaneo, op. cit., pag. 366 n° 564; STFA C 11/02 del 22 marzo 2004, consid. 3.3.; DLA 1987 N. 111; DTF 111 V 38).
Nella già citata STFA C 29/03 del 25 marzo 2003, la nostra Massima Istanza ha, tra l'altro, ribadito che:
"
(...)
Ein bloss theoretisch möglicher, aber im konkreten Fall unwahrscheinlicher Vorteil hinsichtlich der Vermittlungsfähigkeit genügt den Anforderungen von Art. 59 Abs. 3 AVIG nicht. Vielmehr muss die Wahrscheinlichkeit dargetan sein, dass die Vermittlungsfähigkeit durch eine im Hinblick auf ein konkretes berufliches Ziel absolvierte Weiterbildung im konkreten Fall tatsächlich und in erheblichem Masse gefördert wird (ARV 1988 Nr. 4 S. 31 Erw. 1c, 1987 Nr. 12 S. 114 Erw. 2c, je mit Hinweisen).
(...)"
(cfr. STFA del 25 marzo 2003 nella causa K., C 29/03, consid. 4.1)
B. Rubin (in "Assurance-chômage"; Ed Schultess Juristische Media AG, Zurigo-Basilea-Ginevra 2006, pag. 601) ricorda che:
"
L'aptitude au placement dont il est question à l'art. 59 al. 2 let. a LACI doit être comprise dans le sens de l'employabilité.
En vérité, l'amélioration de l'aptitude au placement signifie l'augmentation des changes de retrouver un emploi, dans les conditions du marché du travail entrant en considération dans le cas particulier. La notion d'aptitude au placement au sens de l'art. 15 al. 1 LACI se réfère quant à elle (implicitement) au marché du travail en général et a donc un sens différent.
L'amélioration de l'aptitude au placement doit pouvoir être constatée non seulement sur le plan subjectif (assimilation de connaissances et de savoir-faire professionnels) mais également sur le plan objectif, c'est-à-dire après avoir examiné la situation sur le marché de l'emploi. Afin d'obtenir l'assentiment à une mesure qu'il sollicite, l'assuré doit ainsi rendre vraisemblable que, par la fréquentation de la mesure concernée son aptitude au placement sera notablement et effectivement développée."
2.8. Il 16 novembre 2011 la Sezione del Lavoro ha emanato una Direttiva n. 433 del seguente tenore:
"
_:
corso di "_"
Descrizione e Procedura
Il corso è da autorizzare con prudenza, in quanto non esiste un'indicazione del mercato del lavoro generale favorevole e la professione richiede requisiti particolari.
D e s c r i z i o n e
Premessa
Il corso "_" permette di acquisire le basi necessarie per prendersi a carico le cure e l'assistenza di persone anziane, malate e/o disabili.
Da gennaio 2004 il corso "_" é così strutturato:
− modulo di base di 72 ore (12 giorni di 6 ore);
− modulo di approfondimento di 48 ore (8 giorni di 6 ore).
Fra i due moduli, si terrà uno stage di 15 giorni presso un istituto di cura. Lo stage è organizzato dalla _ - nel corso della prima settimana del modulo base - in accordo con il partecipante. Durante lo stage non è previsto il servizio notturno.
L'attestato di "_” é rilasciato unicamente a coloro che svolgono la formazione completa e che raggiungono gli obiettivi della parte teorica e di quella pratica del corso. Tale attestato è riconosciuto in tutta la Svizzera.
Pubblico mirato /
Per essere ammessi al corso i candidati devono
requisiti
adempiere le seguenti condizioni:
Ø
avere compiuto 18 anni;
Ø
partecipare a una seduta informativa collettiva e a un colloquio individuale;
Ø
avere motivazione e interesse per un'attività lavorativa a contatto con persone bisognose di assistenza e di cure;
Ø
avere interesse per il lavoro in équipe;
Ø
sapersi esprimere (orale e scritto) nella lingua italiana;
Ø
essere in buona salute fisica e psichica; l'Associazione Cantonale può esigere un certificato da un suo medico di fiducia;
Ø
essere interessati alla verifica delle attitudini per il collocamento nei settori dei servizi per l'assistenza e cura a domicilio (SACD), servizi privati di aiuto domiciliare e case per anziani.
Possibilità di
Il corso "_"
non
collocamento permette di conseguire un diploma professionale riconosciuto
.
Contrariamente ai risultati positivi ottenuti negli anni precedenti, per i corsi concessi e conclusi nel 2011, il tasso d'efficacia è stato molto modesto (meno del 40%). Prudenza nell'autorizzazione è quindi dovuta poiché l'efficacia è legata all'esistenza di contatti con i datori di lavoro prima dello svolgimento del corso.
Dal 1° luglio 2005, la Conferenza cantonale dei servizi di assistenza e cura a domicilio (CCSACD) e Santésuisse hanno convenuto che per poter erogare le prestazioni a carico dell'assicurazione malattia di base il personale dipendente deve possedere almeno il diploma quale _ 120 ore (non è più sufficiente il vecchio diploma conseguito alla fine del corso di 60 ore).
Per ottenere il riconoscimento degli assicuratori malattia, anche i servizi spitex privati hanno aderito alla convenzione sottoscritta da Santésuisse con la CCSACD.
Sussidiabilità del
Viste queste premesse, il corso deve essere
corso
concesso solo se per l'assicurato:
• esiste un concreto miglioramento delle possibilità di collocamento o
• si prevede un percorso formativo nel settore sanitario e dunque il corso "_" costituisce un'introduzione e una valutazione delle attitudini per il collocamento nel settore.
Valore Sdl
Il valore guida per l'assegnazione di un corso individuale è l'EFFICACIA; la valutazione approfondita della situazione della PCI, delle caratteristiche del corso e delle indicazioni del mercato del lavoro permettono l'attribuzione competente della misura in funzione del collocamento.
P r o c e d u r a
Iscrizione al corso
Il consulente URC consegna all'assicurato il formulario "3361642062 PML Corso individuale – Richiesta" (vedi normale procedura corsi individuali – scheda intranet no. 430) e gli indica che occorre rivolgesi direttamente all'organizzatore per le modalità di iscrizione.
Sito internet: _
Indirizzo: _
_
_
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_
L'organizzatore convocherà l'assicurato ad un colloquio individuale e indicherà nel formulario di richiesta se l'assicurato adempie i requisiti per frequentare il corso. Il consulente URC quando avrà ricevuto la documentazione completa, procede con la sua valutazione "3371642063 PML Corso individuale – Valutazione URC". Con la valutazione URC si deve stampare anche la copertina da utilizzare per il caricamento e GED della richiesta di corso con gli allegati e la valutazione URC firmata. Tutta la documentazione deve essere digitalizzata nella ScanCenter dell'URC. Sulla copertina è indicato come effettuare la scansione dei documenti e questo sistema permette che la documentazione sia recapitata nella posta GED del segretario UMA responsabile. L'UMA compila la sua Check-list. Sulla base della Valutazione URC e della Check-list. UMA, l'UMA inserisce i dati in Colsta ed emette la decisione utilizzando il T7 del CP URC.
L'UMA caricherà la check-list UMA e la decisione a GED e ne invia copia ai diretti interessati. Il CP URC competente è informato tramite un e-mail.
Decisione di
stage
Qualora sia previsto uno stage pratico, la CRS comunica tempestivamente (tramite e-mail) all'UMA il periodo e il luogo di stage. L'UMA emette la decisione di stage (tecnicamente viene registrata come se fosse un normale corso individuale) carca i dati e GED, e ne trasmette copia ai diretti interessati. UMA informa il CP URC tramite e-mail (messaggio automatico del sistema) che la decisione è stata emessa.
Si precisa che i rimborsi spese di vitto e di viaggio sono a carico dell'Assicurazione contro la disoccupazione e non dell'istituto dove viene svolto lo state.
"Attestato/fattura
dell'organizzatore
di corso"
La _ compila e trasmette alla cassa disoccupazione il formulario "Attestato/fattura dell'organizzatore del corso"." (Doc. VI/1)
Le
direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. sentenza del TFA C 124/06 del 25 gennaio 2007).
Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 132 V125 consid.4.4; DTF 132 V 203 consid.
5.1.2;DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid.
3a; STFA I 102/00 del 22 agosto 2000; DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid.
4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid.
2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed.
Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
In una sentenza 2C_105/2009 del 18 settembre 2009, l'Alta Corte, a proposito delle direttive, ha ricordato che:
"
Simili atti servono a favorire un'applicazione uniforme del diritto e a garantire la parità di trattamento. Essi non hanno forza di legge e non fondano quindi diritti ed obblighi dei cittadini né vincolano gli amministrati, i tribunali o la stessa amministrazione. Ciò non significa tuttavia che siano irrilevanti per le istanze di ricorso. Queste ultime verificano in effetti se le direttive riflettono il senso reale del testo di legge e ne tengono conto nella misura in cui propongono un'interpretazione corretta ed adeguata al caso specifico. Più specificatamente, tali autorità non si scostano senza motivi importanti da un'ordinanza amministrativa, se la stessa concretizza in modo convincente i presupposti di legge e di regolamento a cui è subordinato l'ottenimento di una determinata prestazione (
DTF 133 II 305
consid. 8.1;
133 V 394
consid. 3.3;
130 V 163
consid. 4.3.1;
128 I 167
consid. 4.3)."
In una sentenza 38.2007.75 del 13 febbraio 2008 il TCA ha stabilito che la direttiva appena esposta, nella misura in cui stabilisce che il corso di "_" deve essere autorizzato con prudenza ed in particolare soltanto se esiste un concreto miglioramento dalle possibilità di collocamento, è conforme alla legge ed ha inoltre sottolineato quanto segue:
"
Un concreto miglioramento delle possibilità di collocamento deve essere ammesso allorché un'assicurata o un assicurato, grazie al corso, aumenta le sue possibilità di assumere un impiego che le/gli garantisca un numero rilevante di ore di lavoro settimanali così da ridurre l'onere a carico dell'assicurazione contro la disoccupazione.
L'esigenza di reperire in anticipo un impiego che ponga fine alla disoccupazione (cfr. consid. 1.2; e Doc. XXII pag. 2) appare invece eccessiva.
Questa soluzione si giustifica tanto più in un settore come quello delle ausiliarie di cura dove sono spesso i datori di lavoro a richiedere personale che lavori a tempo parziale (cfr. Doc. XX pag. 2).
Infine l'assicurato, per rispettare l'obbligo di ridurre il danno, è tenuto ad accettare anche occupazioni a tempo parziale (cfr. art. 17 cpv. 1 LADI, 16 cpv. 1 LADI e 16 cpv. 2 lett. i LADI)."
2.9. Nella decisione del 21 maggio 2013 l'URC di _ ha respinto la domanda dell'assicurata con la motivazione che la ricorrente risulta collocabile in altri settori professionali (ad esempio: come cameriera) e che la misura non migliora sostanzialmente la sua idoneità al collocamento, tanto più che l’assicurata non ha indicato una concreta possibilità d’assunzione. (cfr. doc. A2).
Nella decisione su opposizione del 2 luglio 2013 l'amministrazione si è limitata a sostenere che il corso in questione non migliora l'idoneità al collocamento dell'assicurata (cfr. doc. A).
Infine, nella risposta di causa, l'URC di _ ha sottolineato che la ricorrente al momento dell'iscrizione per il collocamento non aveva mai fatto accenno a problemi di salute (cfr. consid. 1.3.).
Chiamato ora a pronunciarsi, questo Tribunale ritiene che gli atti contenuti nell'incarto non sono sufficienti per pronunciarsi sulla domanda dell'assicurata del 23 aprile 2013, per cui l'amministrazione dovrà effettuare ulteriori accertamenti.
Infatti, per quel che riguarda il criterio della difficile collocabilità, il TCA ricorda innanzitutto che spetta all'amministrazione dimostrare che l'assicurata è collocabile anche senza frequentare il corso in questione (cfr. sempre a proposito di un corso della _, STCA 38.2004.86 dell'11 luglio 2005 nella quale
questo Tribunale ha sottolineato che
"l’amministrazione non dimostra in alcun modo come l’assicurata sarebbe stata concretamente e in un breve tempo reinserita durevolmente nella sua precedente attività quale cameriera senza AFC (cfr. D. Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage." Ed. Helbing e Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Reno, 1992 pag. 354-355 n. 541)"
.
Inoltre nella Circolare sui provvedimenti inerenti al mercato del lavoro (PML) del gennaio 2013, la Segreteria di Stato dell'economia (SECO) si è così espressa:
"
(...)
A22
·
Stato di salute dell'assicurato: l'AD non può versare prestazioni finanziarie se l'assicurato è difficilmente collocabile non per ragioni inerenti al mercato del lavoro bensì per motivi di salute. Se la capacità lavorativa è pregiudicata da motivi di salute, il caso rientra infatti nell'ambito di competenza dell'assicurazione per l'invalidità (AI). L'AD può finanziare i provvedimenti soltanto fino al termine dei pertinenti accertamenti da parte dell'AI. Tali provvedimenti devono tuttavia tenere conto delle condizioni del mercato del lavoro e delle possibilità dell'assicurato. Se l'AI rifiuto il diritto alle prestazioni dell'assicurato, quest'ultimo continua a poter beneficiare dell'offerta ordinaria delle prestazioni dell'AD.
(...)
A53
Secondo la giurisprudenza costante del TFA, le prestazioni dell'AD a titolo di riqualificazione, perfezionamento o reintegrazione possono essere concesse soltanto se la situazione del mercato del lavoro esige l'adozione di simili provvedimenti. L'AD non può pertanto versare prestazioni finanziarie se l'assicurato è difficilmente collocabile non per ragioni inerenti al mercato del lavoro bensì per motivi di salute (decisione dello 01.10.1985, R. v. B., DLA 1985 n. 22)."
Infine, sempre a proposito dell'indicazione relativa al mercato del lavoro, l'Alta Corte, in una sentenza C 11/02 del 22 marzo 2004 ha rilevato:
"
6.1 In
proposito va rilevato che il presupposto del rischio di disoccupazione non è mai stato contestato, considerata la situazione familiare dell'interessata, madre separata di una bimba nata nel 1994, che necessita della sua presenza costante durante gli orari extrascolastici in seguito a comprovati problemi psicologici. In effetti l'idoneità al collocamento sul mercato del lavoro è influenzata oltre che dall'età, dalla formazione, dallo stato civile e dalle conoscenze linguistiche, anche dalla situazione familiare dell'assicurato (DLA 1991 no. 12 pag. 107 consid. 3c)."
Alla luce della giurisprudenza e delle direttive citate l'URC di _ dovrà dunque verificare nel caso concreto se l'assicurata ha frequentato il corso in questione esclusivamente per motivi di salute che rendevano inesigibile la prosecuzione della sua attività quale cameriera o se la ricorrente ha frequentato tale corso per motivi inerenti al mercato del lavoro che le impedivano di reperire un'attività durevole e a tempo pieno nel settore della ristorazione (cfr. doc. A4: "(...) Alla documentazione ho annesso un certificato medico attestante la mia idoneità a svolgere l'attività di assistente di cura. Questo in quanto ho dei problemi di epilessia i quali limitano la mia possibilità di ricollocamento nel settore della ristorazione in quanto non posso lavorare nei turni serali e/o quando ci sono particolari manifestazioni con affluenza anomala (troppa gente). Di queste problematiche il mio consulente è perfettamente al corrente. (...) Penso che il corso sia utile per risolvere la mia situazione in quanto ritengo che, non potendomi mettere a disposizione alla sera, il mio ricollocamento nel settore della ristorazione sia compromesso. Essendomi trasferita nella zona del _ ho constatato anche un limite nelle mie conoscenze linguistiche in quanto non parlo tedesco. Avevo un'occupazione su chiamata presso il _ a _. La proprietaria mi ha impiegata in modo principale al mattino mentre lei era impegnata nel conseguimento dell'Attestato di esercente.
Ora che ha finito il corso avrebbe voluto chiamarmi piuttosto nelle ore serali ma non ho potuto dare la mia disponibilità come lei avrebbe voluto. Il rapporto di lavoro su chiamata è stato disdetto. D: se durante la frequenza del corso le avessero offerto un posto di lavoro a tempo pieno durante gli orari diurni (consoni alla sua situazione), era disposta ad interrompere il corso? R: lo avrei fatto con rammarico, ma cosciente del mio dovere di accettare l'occupazione. Avrei cercato di concordare i giorni di libero con i giorni di scuola (se possibile)").
Inoltre, per quel che riguarda il criterio del miglioramento dell'idoneità al collocamento, rispondendo al Presidente del TCA, l'amministrazione ha precisato di non avere considerato il rapporto di lavoro con la _ (cfr. consid. 1.5.).
Gli atti vanno dunque rinviati all'URC di _ affinché verifichi anche se la ricorrente ha realmente iniziato tale attività lucrativa, se essa viene svolta in modo soddisfacente, se è previsto un prolungamento del rapporto di lavoro oltre il 31 gennaio 2014 (cfr. doc. A8) e se l'assicurata ha altre possibilità di lavoro (cfr. doc. I: "... Grazie a questa mia iniziativa, in tempi brevissimi, ho trovato un impiego al 100% in quel di _ e con interessanti prospettive occupazionali future.")
Dopo avere compiuto gli accertamenti indicati da questa Corte l'amministrazione si pronuncerà nuovamente sulla domanda dell'assicurata del 24 aprile 2013.