# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** b3f1bfa0-5800-58b7-a4a8-3abc88279f99
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2010
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. a. Il 10 aprile 2008 la CO 1) ha chiesto al municipio di Bellinzona il permesso di installare un'antenna per la telefonia mobile UMTS sul tetto di uno stabile (part. 2647), di proprietà della _, situato nel centro storico, di fronte al Teatro sociale (part. 1353), sul lato sud di via Giuseppe Maria Bonzanigo, che separa i due fondi. L'antenna è costituita da un cilindro del diametro di una trentina di centimetri, che si innalzerebbe per circa m 3.40 sopra lo spiovente sud del tetto dell'immobile, oltrepassando di m 2.79 la quota del colmo. La stazione radio base è invece alloggiata nel solaio sottostante.
b. Alla domanda si sono opposti alcuni vicini. Fra questi v'era RI 1), proprietaria di fondi contermini (part. 1348 e 4033), la quale ha contestato l'intervento dal profilo pianificatorio, edilizio ed ambientale.
Contro il rilascio della licenza si sono pure espressi in un primo tempo i Servizi generali del Dipartimento del territorio, con avviso del 16 giugno 2008, fondato sui pareri negativi formulati dall'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e dall'Ufficio dei beni culturali (UBC). Dopo uno scambio d'opinioni sollecitato dal municipio, il 6 febbraio 2009 l'autorità cantonale è comunque rinvenuta su questo avviso, annullandolo e dando il suo benestare al rilascio della licenza nonostante il parere ulteriormente contrario dell'UBC.
c. Preso atto del nuovo avviso dei Servizi generali, il 3 marzo 2009 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo le opposizioni dei vicini.
B. Con giudizio 5 maggio 2009, il Consiglio di Stato ha annullato la licenza, sospendendo la domanda di costruzione in applicazione del blocco edilizio derivante dalla pubblicazione del piano del paesaggio adottato dal consiglio comunale di Bellinzona e pendente per approvazione davanti ad esso, che istituisce attorno al Castel Grande un perimetro di rispetto comprendente anche il comparto nel quale è ubicato lo stabile su cui verrebbe installata l'antenna.
Dopo aver rilevato che l'impianto rispetta il principio della conformità di zona e le prescrizioni in materia di protezione dalle radiazioni non ionizzanti (RNI), il Governo ha ritenuto che disattendesse l'art. 25a delle norme di attuazione del piano particolareggiato del centro storico (NAPPCS), che vieta la posa di antenne in tale zona salvo
in caso di comprovato interesse pubblico e solo nel rispetto dell'ambiente e degli edifici circostanti
. Stando al Consiglio di Stato, l'istante in licenza non avrebbe dimostrato né il bisogno di posare un simile impianto, né la necessità di posarlo proprio in quel luogo. L'antenna costituirebbe inoltre
un intervento tale da ledere il vicino stabile
del Teatro Sociale.
La domanda di costruzione, ha concluso l'Esecutivo cantonale, andrebbe comunque soltanto sospesa, poiché contraria agli art. 34 e 35 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) in via di approvazione, che vietano gli interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la valorizzazione del Teatro Sociale, bene culturale d'interesse cantonale.
C. Contro il predetto giudizio, si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo tanto la RI 1, quanto la CO 1, chiedendone l'annullamento. Con ricorsi del 19, rispettivamente del 25 maggio 2009, la RI 1 sollecita il rigetto integrale della domanda di costruzione, mentre la CO 1 postula invece il ripristino della licenza rilasciatale dal municipio.
a. L'RI 1 rimprovera anzitutto all'esecutivo comunale di aver violato il suo diritto di essere sentita per non averla coinvolta nello scambio di opinioni promosso con l'autorità cantonale. Essa lamenta in seguito una disattenzione del regolamento di applicazione dell’ordinanza federale sulla protezione da radiazioni non ionizzanti del 26 giugno 2001 (RORNI; RL 9.2.1.1.5), rilevando che nei centri urbani l'ubicazione dei siti d'antenna non è oggetto del coordinamento prescritto dall'art. 5 cpv. 1 RORNI, ma lasciata al caso, in particolare al reperimento di proprietari di fondi disposti ad ospitare simili impianti.
L'antenna, prosegue l'insorgente, violerebbe inoltre l’art. 25a NAPPCS, alterando palesemente gli equilibri del centro storico. L'interesse pubblico all'installazione di un simile impianto non sarebbe per nulla dimostrato e si ripercuoterebbe negativamente sul vicino Teatro Sociale, bene culturale protetto d'interesse cantonale. Lo stesso Consiglio di Stato ha del resto rilevato che l'antenna non può essere autorizzata siccome lesiva della succitata norma di attuazione del piano regolatore.
Anche la legislazione sulla protezione dei beni culturali risulterebbe lesa dall'inserimento di un simile impianto nel perimetro di protezione dei castelli e delle murate. L'avviso negativo dell'UBC sarebbe stato disatteso senza alcuna valida giustificazione.
La decisione, conclude la ricorrente, non discenderebbe da una diligente ponderazione degli interessi in presenza, sarebbe lesiva del principio di adeguatezza e proporzionalità e violerebbe la garanzia costituzionale della proprietà per la svalutazione dei fondi circostanti che determina.
b. Diametralmente opposte a quelle dell'RI 1 sono le tesi della CO 1, che rileva come il municipio abbia riconosciuto l'interesse pubblico che l'impianto intende soddisfare. Negandolo, il Consiglio di Stato avrebbe violato l'autonomia comunale. Inammissibile, obietta l'insorgente, sarebbe la pretesa del Governo di dimostrare che l'impianto non può essere installato altrove.
Parimenti infondate sarebbero le preoccupazioni manifestate dallo stesso Consiglio di Stato sulle ripercussioni negative che l'antenna produrrebbe sul vicino bene culturale. La sospensione della domanda di costruzione non meriterebbe infine tutela.
D. All'accoglimento dei ricorsi si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. Il municipio si rimette invece al giudizio del Tribunale cantonale amministrativo.
Le ricorrenti si avversano vicendevolmente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva delle ricorrenti, l'una (RI 1) proprietaria di fondi contermini, l'altra (CO 1) istante in licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). I ricorsi, tempestivi (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), sono dunque ricevibili in ordine.
1.2. Avendo il medesimo oggetto, le impugnative possono essere evase con un unico giudizio (art. 51 LPamm), che può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della vertenza emerge chiaramente dai piani e dalle fotografie allegate alla domanda di costruzione. È inoltre sufficientemente nota a questo Tribunale per conoscenza diretta. Le prove chieste da CO 1 non appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. Violazione del diritto di essere sentito
2.1. Giusta l'art. 9 cpv. 1 LE, il municipio può sempre convocare i privati interessati per un esperimento di conciliazione; esso può pure promuovere uno scambio di opinioni col dipartimento se non ne condivide l'operato o per altra ragione qualsiasi.
L'istante, soggiunge la norma (cpv. 2), deve essere in ogni caso informato delle opposizioni pervenute e se del caso invitato a formulare osservazioni.
A differenza del tentativo di conciliazione, che per avere possibilità di successo deve necessariamente coinvolgere tutti gli interessati, lo scambio d'opinioni fra il municipio e l'autorità cantonale disciplinato dall'art. 9 cpv. 1 LE non prevede né il coinvolgimento dell'istante in licenza, né il contraddittorio con eventuali opponenti. È un semplice atto interno, destinato a preparare la decisione, che l'autorità comunale è chiamata ad emanare, recependo l'avviso del dipartimento, laddove la legge lo esige.
L'informazione sulle opposizioni, obbligatoriamente dovuta all'istante in licenza, serve invece a permettergli di eventualmente adeguare il progetto in modo da rimuovere i motivi su cui si fondano.
2.2. Nel caso concreto, il 16 giugno 2008 i Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono opposti alla domanda facendo proprio il parere negativo dell'UNP e quello dell'UBC. Il primo fondato sulla legislazione relativa alla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio, il secondo sull'ordinamento che tutela i beni culturali.
Preso atto dell'opposizione dell'autorità cantonale, allegata agli atti prodotti dal comune, il municipio ha promosso uno scambio d'opinioni con il dipartimento, che con nuovo avviso del 6 febbraio 2009, sostitutivo del precedente, è rinvenuto sull'opposizione, preavvisando favorevolmente la domanda, sia pure con il parere ulteriormente contrario dell'UBC.
L'RI 1 lamenta una violazione del diritto di essere sentito per non essere stata coinvolta in questa fase d'esame della domanda di costruzione, alla quale ha invece partecipato la CO 1. L'eccezione è fondata: non tanto sotto il profilo della violazione del diritto di essere sentito, quanto piuttosto sotto quello della disparità di trattamento.
Coinvolgendo la CO 1, istante in licenza, ma non l'opponente RI 1, nell'incontro con l'autorità cantonale del 25 settembre 2008, che ha promosso a seguito dell'avviso negativo del 16 giugno 2008 del dipartimento, l'esecutivo comunale ha in effetti disatteso le garanzie procedurali generali sancite dall'art. 29 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Permettendo alla CO 1 di far valere le ragioni che hanno indotto il dipartimento a modificare il suo avviso senza concedere altrettanto all'opponente, l'autorità comunale ha discriminato l'RI 1, evitando nel contempo all'istante in licenza di dover impugnare la decisione di rigetto della domanda di costruzione, che il municipio avrebbe dovuto emanare in considerazione del carattere vincolante dell'avviso cantonale. Considerata la funzione assegnata dalla legge all’avviso del Dipartimento del territorio, l'incontro non era in effetti riconducibile ad un semplice esperimento di conciliazione con un opponente. Coinvolgendo l'istante, esso travalicava inoltre i limiti di un semplice scambio d'opinioni tra l'autorità cantonale e quella comunale.
Il difetto non è tuttavia tale da giustificare l'annullamento della licenza, poiché l'RI 1 ha potuto comunque esercitare compiutamente i suoi diritti di difesa davanti ad un'autorità di ricorso, che nell'ambito del controllo di legalità sull'applicazione del diritto federale e cantonale da parte del dipartimento fruisce di un potere di cognizione pieno, comprensivo della verifica dell'opportunità della decisione impugnata (art. 56 LPamm;
Marco Borghi/ Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, ad art. 56 n. 1 seg.).
3.
Destinazione di zona
3.1. Secondo l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzate soltanto opere edilizie la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Ai fini del rilascio del permesso, occorre, in particolare, che gli edifici, gli impianti e le attività ivi esercitate risultino al servizio dell'utilizzazione assegnata alla zona dal piano regolatore. Non basta che non la contraddicano, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal piano regolatore per la zona di riferimento. Per conseguire l'autorizzazione le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione del comparto territoriale in cui si collocano (DTF 127 I 103 consid. 6; RDAT II-1994 n. 56; STA n. 52.2009.141/143 del 14 gennaio 2010;
Alexander Ruch
, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, ad art. 22, n. 70 seg.;
Adelio Scolari,
Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art.
67 LALPT n. 472).
3.2. Per
le antenne situate all'interno della zona edificabile, la conformità di zona è di regola data se tendono a servire principalmente il territorio in zona edificabile (DTF 133 II 321 consid.
4.3.2.; STF 1C.366/2008 del 15 luglio 2009 consid. 4.1.;
Heinz Aemisegger
, Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Stand-ortgebundenheit und Standortplanung von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum & Umwelt n. 2/08, cap. 2.2.2 e 3.1.2;
Benjamin Wittwer
, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Zurigo 2006, pag. 95).
A differenza degli
impianti da realizzare fuori della zona edificabile, queste antenne non soggiacciono né al requisito dell'ubicazione vincolata, né ad una valutazione degli interessi contrapposti analoga a quella prescritta dall'art. 24 LPT (cfr.
DTF 133 II 409 consid. 4.2 seg.; 133 II 321, consid. 4.3.3; STF 1P.562/ 2001 del 13 giugno 2006 pubbl. in RDAT II-2002 n. 56 consid. 6.5;
Aemisegger
, op. cit., cap. 2.2.1 e 3.1.1). Non occorre in particolare dimostrare che l'ubicazione è esatta dalla destinazione.
In linea di principio, all'interno della zona edificabile, quando un impianto di telefonia mobile è conforme alla zona di situazione (
art. 22 cpv. 2 lett. a LPT)
e le condizioni poste dal diritto federale e cantonale (segnatamente dalla legislazione edilizia e dall'ORNI) sono rispettate, sussiste un diritto al rilascio del permesso di costruzione (
STF 1P.562/2001 citata,
ibidem
).
3.3. Per sottoporre le antenne ad un regime più restrittivo, occorre di principio prevedere delle norme esplicite (DTF 133 II 353 cons. 4.2.). Nell'ambito delle loro competenze, i cantoni e i comuni possono emanare delle norme edilizie e pianificatorie volte ad influenzare le ubicazioni delle antenne, purché le stesse rispettino i limiti posti dal diritto federale, segnatamente dalla legislazione ambientale e dal diritto delle telecomunicazioni. In particolare, essi non possono adottare norme che mirino a proteggere la popolazione dalle immissioni delle radiazioni non ionizzanti o che ostacolino gli interessi pubblici perseguiti dalla legge sulle telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10). Legge, quest'ultima, che tende a garantire a tutte le cerchie della popolazione, in tutte le parti del Paese, un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili nonché a rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (cfr. art. 1 LTC). In tal senso i comuni possono per esempio adottare norme che escludono esplicitamente le antenne di telefonia mobile da determinate aree soggette a particolare protezione (pianificazione negativa,
Negativplanung
) o le assegnino a determinati comparti (pianificazione positiva,
Positivplanung
). Di regola, queste regolamentazioni non devono comunque limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma devono essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una visione globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353 cons. 4.2.; 133 II 321, consid. 4.3.4; 133 II 64 consid. 6.4.;
Aemisegger
, op. cit., cap. 3.1.2;
Wittwer
, op. cit., pag. 96 segg.).
3.4.
Nel caso in esame, l'antenna che la resistente ha previsto di installare sul tetto dello stabile (part. 2647) della _ è destinata ad assicurare una sufficiente ricezione del segnale nella zona del centro storico circostante la Piazza Indipendenza, attualmente dotata di una copertura insoddisfacente (cfr. mappa allegata alla lettera 1. ottobre 2008 della CO 1 al municipio, doc. 7 incarto del municipio). L'infrastruttura è sostanzialmente conforme alla funzione polivalente del comparto. Dal profilo dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, nulla osta di principio al rilascio del permesso.
4. RORNI
4.1. Giusta l'art. 5 del regolamento di applicazione dell'ordinanza federale sulla protezione da radiazioni non ionizzanti del 26 giugno 2001 (RORNI), la scelta dei siti per l'installazione degli impianti deve essere coordinata, al fine di permettere una loro razionale distribuzione sul territorio e, se fattibile, il loro uso comune (cpv. 1). La posa di questi impianti, soggiunge la norma (cpv. 2), è per quanto possibile da evitare in zone a carattere prevalentemente residenziale o in prossimità di luoghi ove soggiornano persone particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati).
Come ha avuto modo di stabilire il Tribunale federale, l'art. 5 cpv. 1 RORNI non istituisce alcun obbligo di coordinamento a carico degli operatori per le antenne situate nei comparti urbani delle zone residenziali. L'art. 5 cpv. 2 RORNI è invece una norma di principio, non coercitiva, finalizzata a dare semplicemente un'indicazione d'indirizzo, senza fondare obblighi specifici (
STF 1P.562/2001 del 13 giugno 2001 pubbl. in RDAT II-2002 n. 56 consid. 6.6 e 6.7; STA 52.2008.11 del 26 marzo 2008 consid. 2.2.5.; 52.2003.402 del 13 febbraio 2004 consid. 4)
. Non istituisce in particolare un obbligo di pianificare.
4.2. Stante quanto precede, cadono nel vuoto le censure della RI 1 riferite al mancato coordinamento dell'antenna in questione. Trovandosi all'interno di un comparto urbano di una zona residenziale essa non è infatti soggetta ad alcun coordinamento ai sensi dell'art. 5 RORNI, come giustamente rilevato dall'autorità dipartimentale (cfr. avviso cantonale n. 62124 pag. 3 seg.). Pur essendo degne di attenzione, le considerazioni sviluppate dall'RI 1 in merito alla relativa casualità con la quale vengono reperiti i siti d'antenna non sono dunque atte a determinare un rigetto della domanda di costruzione.
5. Diritto comunale (art. 25a NAPPCS)
5.1. L'art. 25a NAPPCS disciplina l'esposizione di impianti per la pubblicità, per la captazione dell'energia solare e per la ricezione di segnali elettromagnetici. La norma, volta a bandire dalla zona del centro storico installazioni ed impianti suscettibili di pregiudi-carne i valori estetici ed architettonici, vieta in particolare la posa di antenne e parabole di ricezione. Il divieto non è assoluto, ma è mitigato da una riserva di deroga a favore degli impianti che risultano giustificati da un interesse pubblico e che rispettano comunque l'ambiente e gli edifici circostanti.
Nella misura in cui subordina il rilascio del permesso per la posa di antenne alla dimostrazione dell'esistenza di un interesse pubblico da soddisfare, nonché al rispetto dell'ambiente e degli edifici circostanti, l'art. 25a NAPPCS istituisce un regime giuridico secondario, che vincola l'autorità esecutiva alle condizioni stabilite dal legislatore comunale (
Adelio Scolari,
Diritto amministrativo, parte generale, 2.ed., Cadenazzo 2002, n. 797), mediante nozioni giuridiche indeterminate
(
unbestimmte Gesetzesbegriffe
), la cui valenza normativa deve essere individuata nel singolo caso concreto, in via di interpretazione, tenendo conto del senso e dello scopo della norma (DTF 96 I 369 seg. consid. 4; STA n. 52.2009.256 del 7 gennaio 2010 consid. 2.2;
Max Imboden/René Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtssprechung, V ed., Basel und Stuttgart 1976, n. 66 B I seg.;
Scolari,
Diritto amministrativo, n. 396 seg.).
5.2. Come già rilevato, l'antenna in contestazione è destinata ad assicurare una sufficiente ricezione del segnale nel comparto del centro storico situato attorno a Piazza Indipendenza, attualmente dotato di una copertura insoddisfacente. Al fine di adeguarsi al contesto ambientale ed agli edifici circostanti l'istante in licenza ha previsto di installare un'antenna di nuova fattura, a forma cilindrica, del diametro di una trentina di centimetri, sporgente per circa m 3.40 dalla falda del tetto, rispettivamente per m 2.79 dal colmo. Onde migliorare l'inserimento estetico dell'impianto ha inoltre previsto di dipingere l'antenna di color marrone.
Il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, ritenendo che l'antenna potesse beneficiare di una deroga al divieto sancito dall'art. 25a NAPPCS, sia perché sorretta da un sufficiente interesse pubblico, sia perché rispettosa tanto dell'ambiente, quanto de-gli edifici circostanti. In accoglimento del ricorso inoltrato contro la licenza dalla vicina opponente, il Consiglio di Stato ha invece ritenuto che nessuno dei presupposti dell'art. 25a NAPPCS fosse soddisfatto. L'interesse pubblico non sarebbe dimostrato e l'impianto si porrebbe in contrasto con le esigenze di protezione del Teatro sociale, bene culturale protetto d'interesse cantonale.
Le deduzioni del Governo, sommariamente motivate, non possono essere condivise.
5.2.1. Il mandato di servizio pubblico conferito a CO 1 dalla relativa concessione di radiotelefonia mobile comporta fra l'altro l'obbligo di realizzare le infrastrutture necessarie per rispondere alle esigenze dell'utenza. La beneficiaria della licenza annullata ha reso più che verosimile che l'antenna in discussione è destinata ad assicurare un'adeguata copertura al comparto situato a sudovest del sito prescelto per installarla, attualmente servito in modo carente. In quanto destinato ad adempiere gli obblighi derivanti dalla concessione, già da questo profilo, l'impianto appare sorretto da un conveniente interesse pubblico. Contrariamente a quanto assume il Governo, l'istante in licenza non doveva anche dimostrare che le esigenze di copertura della zona potessero essere soddisfatte soltanto installando l'antenna nel sito prescelto. L'art. 25a NAPPCS, volto anzitutto a contenere la proliferazione di antenne di ricezione private, non pone il requisito dell'ubicazione vincolata. Per conseguire una licenza in deroga al divieto di installare antenne di ricezione è sufficiente la dimostrazione dell'esistenza di un interesse generale ad implementare una rete in grado di rispondere alle necessità dell'utenza.
Se ne deve dunque dedurre che, riconoscendo l'adempimento del primo requisito posto dall'art. 25a NAPPCS, il municipio non ha affatto abusato della latitudine di giudizio conferitagli da tale norma ai fini dell'individuazione del contenuto precettivo della nozione giuridica indeterminata di interesse pubblico. Negandolo, il Consiglio di Stato si è sostituito senza valide ragioni al municipio nell'interpretazione di una norma del diritto autonomo comunale, omettendo di imporsi quel riserbo, di cui le istanze di ricorso sono tenute a dar prova nel controllo del contenuto attribuito dalle autorità decidenti alle nozioni giuridiche indeterminate che sono chiamate ad applicare, arrogandosi in tal modo un potere di cognizione che contraddice il principio dell'autonomia comunale.
5.2.2. L'antenna in contestazione è costituita da un tubo cilindrico, del diametro di circa 30 cm, che verrebbe a sporgere dalla falda sud del tetto dello stabile di proprietà della _ oltrepassando il colmo per un'altezza di m 2.79. Per mitigarne l'impatto, il tubo verrebbe dipinto di marrone. Dal basso, l'antenna risulterebbe visibile soltanto da alcuni punti di via Teatro. Dall'alto, oltre che dalle aperture di alcuni stabili vicini, sarebbe invece visibile soltanto da lontano.
Il municipio ha ritenuto che l'antenna rispettasse l'ambiente e gli stabili circostanti. Secondo il Consiglio di Stato l'impianto andrebbe invece
ritenuto tale da ledere il vicino stabile
del Teatro Sociale, bene culturale d'interesse cantonale.
Anche da questo profilo, il giudizio impugnato non può essere confermato. Esso appare in effetti viziato dagli stessi difetti che sono appena stati rilevati nell'ambito dell'esame del requisito dell'interesse pubblico posto dall'art. 25a NAPPCS. La deduzione dell'autorità comunale non appare per nulla insostenibile. L'antenna, simile ad una canna fumaria, è infatti appena visibile dal basso. Il suo impatto sul contesto urbano è oggettivamente minimo. A meno che le deduzioni del Governo siano da ricondurre ad una confusione tra la modina dell'antenna ed il pennone per bandiere che sovrasta lo spiovente nord del tetto dello stabile della _ (cfr. fotografie agli atti) o ad un'inesatta concezione delle caratteristiche strutturali dell'impianto, di nuova fattura, sostanzialmente diversa da quelli sinora in uso, non si può ragionevolmente ravvisare nell’impianto un manufatto suscettibile di compromettere i valori ambientali ed architettonici tutelati dalla norma in discussione. Tanto meno per rapporto al Teatro sociale. Sostenere il contrario costituisce un palese fuor d'opera, integrante gli estremi di una violazione dell'autonomia comunale.
6. Diritto cantonale (art. 24 LBC e 35 NAPR)
6.1. Giusta l'art. 20 cpv. 1 della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1), la
decisione di proteggere i beni culturali immobili è presa, sentito il preavviso della Commissione dei beni culturali (CBC), nell'ambito dell’ado-zione dei piani regolatori comunali o dei piani di utilizzazione cantonali. Il legislativo comunale, dispone ulteriormente la norma (cpv. 2), decide quali immobili di interesse locale proteggere e delimita, se del caso, il perimetro di rispetto. Il Consiglio di Stato decide in sede d'approvazione del piano regolatore quali immobili siano da proteggere in quanto beni culturali d'interesse cantonale (cpv. 3).
Salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (art. 22 cpv. 1 LBC). Se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene protetto (art. 22 cpv. 3 LBC).
Spetta, di principio, alle norme di attuazione dei piani regolatori definire i contenuti della protezione in base alla scheda d'inven-tario, indicando nel contempo i criteri d'intervento sui beni culturali protetti ed all'interno dei perimetri di rispetto (art. 16 cpv. 2 regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 9.3.2.1.1; STA 52.2006.343 del 10 gennaio 2007 consid. 2.1).
Secondo l'art. 24 cpv. 1 LBC, qualunque intervento suscettibile di modificare l'aspetto o la sostanza di un bene protetto d'interesse cantonale, può essere eseguito solo con l'autorizzazione ed in conformità alle indicazioni del Consiglio di Stato, ovvero dell'UBC, al quale l'art. 19 cpv. 3 RBC ha delegato la competenza a rilasciare l'autorizzazione.
6.2. Il piano del paesaggio, adottato dal comune di Bellinzona nel quadro della revisione generale del piano regolatore, attualmente pendente per approvazione davanti al Consiglio di Stato, definisce fra l'altro i beni culturali protetti a livello cantonale e comunale, nonché i perimetri di rispetto.
Per i beni culturali (comunali e cantonali) soggetti a protezione, che si situano nelle zone poste attorno al Castel Grande, il piano del paesaggio delimita un perimetro di protezione collettivo, nel quale
non sono ammissibili interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la valorizzazione dei beni culturali d'interesse cantonale. Ogni domanda di costruzione, notifica o modifica dei terreni compresi nei perimetri di rispetto dovrà essere sottoposta per preavviso all'UBC
(art. 35 cpv. 2).
L'art. 34 NAPR pendente per approvazione davanti al Consiglio di Stato annovera fra i beni culturali d'interesse cantonale anche il Teatro Sociale (part. 1353), situato di fronte allo stabile (part. 2647), sul quale verrebbe installata la controversa antenna, che è invece compreso nel perimetro di rispetto definito sulle zone attorno al Castel Grande.
6.3. Nell'ambito dell'avviso favorevole del 6 febbraio 2009 dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, l'UBC ha in concreto confermato il parere negativo espresso nel precedente avviso del 16 giugno 2008. Esso ha in particolare ribadito che l'intervento in discussione
prevede la creazione di un palo atto a supportare antenne per la telefonia mobile che, una volta installate, si ergerebbero sopra la quota del colmo del tetto, determinando un impatto forte ed importante con lo svilimento sia dello stabile sia del comparto pregiato in cui l'edificio viene a trovarsi (...) Nel caso specifico, tenuto conto delle caratteristiche dell'edificio ma soprattutto del contesto del nucleo,
l'UBC ha ritenuto
non pertinente la collocazione di questo tipo di installazione:
a loro modo di vedere
, occorre trovare, per questo genere di struttura, ubicazioni e comparti meno sensibili e pregiati.
Facendo proprie le considerazioni dell'UBC,
alla luce della documentazione fotografica agli atti
, il Consiglio di Stato ha a sua volta ritenuto che l'impianto si ponesse in contrasto con le previsioni del piano del paesaggio pubblicato e giustificasse di conseguenza la sospensione della domanda di costruzione fondata sull'art. 66 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1).
La deduzione non può essere condivisa, poiché al pari delle precedenti scaturisce da una palese sopravvalutazione delle ripercussioni ambientali e paesaggistiche derivanti dalla controversa antenna. Al riguardo va anzitutto rilevato che l'avviso dell'UBC, contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, non accenna minimamente all'impatto prodotto dall'antenna sul Teatro Sociale, ovvero sul bene culturale protetto. Le considerazioni dell'UBC si limitano in effetti a rilevare che l'antenna determinerebbe
un impatto forte ed importante con lo svilimento sia dello stabile sia del comparto pregiato in cui l'edificio viene a trovarsi
. Nessun accenno è dedicato all'art. 35 NAPR, che definisce i limiti della protezione dei beni culturali di interesse cantonale assicurata dal perimetro di protezione.
Se il Consiglio di Stato si fosse confrontato con tale norma, non avrebbe potuto non rilevare come l'antenna, posta su uno stabile vicino, non sia atta a compromettere né la
visibilità
, né la
conservazione
del Teatro Sociale. L'unico aspetto sul quale avrebbe potuto incidere è quello riferito alla
valorizzazione
del bene culturale. L'antenna in discussione, assimilabile, dal profilo della forma, ad una semplice canna fumaria, non è tuttavia oggettivamente atta ad arrecare un pregiudizio apprezzabile a questo aspetto della tutela assicurata dall'art. 35 NAPR. Contrariamente a quanto assume l'UBC, essa non è costituita da
un palo atto a supportare antenne per la telefonia mobile
, ma da un tubo di appena una trentina di centimetri di diametro, all'interno del quale sono collocati gli strumenti per la ricezione del segnale. Considerate le sue caratteristiche e la sua ubicazione, l'impianto non può comunque determinare
un impatto forte ed importante
sul contesto in cui viene ad essere installato. Sostenere il contrario costituisce un'evidente forzatura. Non si può ragionevolmente sostenere, senza abusare della latitudine di giudizio conferita dall'art. 35 NAPR all'autorità decidente nell'interpretazione della nozione di
valorizzazione
, che una simile antenna sia atta a comportare uno svilimento, ovvero a menomare i valori architettonici, storici, artistici e culturali del Teatro Sociale.
Nelle circostanze del caso concreto, pur tenendo conto del riserbo, di cui questo Tribunale deve dar prova nell'ambito del controllo del contenuto normativo attribuito dall'autorità decidente alle nozioni giuridiche indeterminate, l'interpretazione data dall'UBC al concetto di
valorizzazione
, contenuto nell'art. 35 NAPR, norma di diritto cantonale inserita nell'ordinamento pianificatorio comunale, non appare oggettivamente sostenibile. Se non discende anch'essa da una confusione fra la modina dell'antenna ed
il pennone per bandiere che sovrasta lo spiovente nord del tetto dello stabile della _ (cfr. fotografie agli atti) o da un'erronea concezione delle caratteristiche strutturali dell'impianto, la conclusione dell'autorità cantonale può essere ricondotta soltanto ad un atteggiamento preconcetto di chiusura totale, che l'UBC manifesta nei confronti dell'installazione di questo genere d'impianti nel centro storico. Atteggiamento, questo, che non può essere condiviso poiché frutto di un'esasperata concezione della tutela istituita sul comparto per proteggere non tanto il centro storico in quanto tale, come ritiene l'UBC, quanto piuttosto i singoli beni culturali d'interesse comunale o cantonale. Avallando l'interpretazione data dall'UBC alla norma in esame si finirebbe per vietare le antenne per la telefonia mobile nell'intera zona del centro storico in assenza di una disposizione che lo preveda espressamente e senza tener conto degli obbiettivi della legislazione sulle telecomunicazioni (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2; STF 1C.366/2008 del 15 luglio 2009 consid. 4.1 e rimandi).
Non essendo ravvisabile alcun contrasto tra l'impianto in oggetto e l'art. 35 NAPR in via di approvazione, il blocco edilizio decretato dal Consiglio di Stato in accoglimento dell'impugnativa dell'RI 1 appare dunque ingiustificato.
7. Bellezze naturali (DLBN)
7.1. Giusta gli art. 1 lett. c e 2 cpv. 1 del decreto sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940; DLBN (RL 9.3.1.1), i siti pittoreschi non possono essere distrutti né alterati senza il consenso dell'autorità governativa. Il divieto di alterazione è ribadito dall'art. 3 cpv. 2 lett. c del regolamento d'applicazione del decreto legislativo 16 gennaio 1940 sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 22 gennaio 1974 (RBN; 9.3.1.1.1). Ogni intervento, dispone la norma, deve integrarsi convenientemente nel sito pittoresco; in particolare, è vietato compromettere o anche solo modificare in modo apprezzabile il carattere e l'armonia dell'ambiente naturale o antropico in genere.
Il concetto di alterazione presuppone un intervento atto a modificare in modo percettibile gli aspetti caratteristici del sito pittoresco, turbando gli equilibri delle componenti che ne determinano il pregio mediante l'introduzione di elementi estranei o incongruenti. Pur presentando analogie, il divieto di alterazione dei siti pittoreschi si distingue chiaramente dal divieto di deturpazione posto a salvaguardia dei paesaggi e dei panorami pittoreschi (art. 2 cpv. 2 DLBN; art. 3 cpv. 2 lett. d RBN). Il concetto di deturpazione presuppone infatti un effetto notevolmente sfavorevole sul quadro del paesaggio. Non basta che l'intervento non lo abbellisca o lo danneggi leggermente. Deve trattarsi di un intervento che determina una compromissione evidente dei valori caratteristici del paesaggio o del panorama protetto.
Per alterare in modo lesivo il vincolo di protezione del sito pittoresco è invece sufficiente un intervento suscettibile di modificarne il carattere, rompendo gli equilibri delle sue componenti attraverso l'inserimento di momenti di disarmonia. Non occorre che deturpi il sito pittoresco o non ne comprometta in modo evidente i valori tutelati. Basta che non vi si inserisca convenientemente, perché modifica in misura apprezzabile le caratteristiche del sito turbando i rapporti fra gli elementi che lo compongono (
STA 52.2008.219 del 7 gennaio 2009 consid. 2; 52.2008.195 del 30 luglio 2008 consid. 2;
52.2004.28 del 25 febbraio 2004 consid. 3.2;
Scolari,
Commentario, ad art.
28 LALPT n. 208 seg.).
7.2. Tanto il concetto di deturpazione, quanto quello di alterazione sono di natura indeterminata (
Imboden/Rhinow,
op. cit., n. 66 B II;
Scolari
, Diritto amministrativo, op. cit., n. 396). In quanto tali, essi riservano all'autorità amministrativa una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del loro contenuto normativo, sindacabile soltanto con riserbo da parte dell'autorità di ricorso. Determinante non è comunque il metro di giudizio di singole persone dotate di particolare sensibilità e di speciale indirizzo artistico, ma quello espresso da una collettività assai più vasta, che deve risultare fondato su criteri oggettivi e sistematici, atti a giustificare la necessità di limitare il diritto di costruire.
La valutazione della bellezza e del valore del sito dichiarato pittoresco, del grado d'inserimento di un'opera edilizia nel contesto ambientale e dell'intensità di un eventuale contrasto comporta dunque anche l'esercizio di un certo apprezzamento da parte dell'autorità che rilascia il permesso (STA 52.2008.195 del 30 luglio 2008 consid. 2;
Scolari,
Commentario, ad art. 28 LALPT, n. 211).
7.3. Nel caso concreto, l'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) non ha ravvisato nell'antenna un impianto suscettibile di alterare il sito pittoresco costituito dal centro storico. La valutazione dell'autorità cantonale regge alla critica dell'RI 1. Considerate le caratteristiche degli edifici del comparto e quelle dell'impianto, comparabile per foggia e dimensioni ad una canna fumaria, le deduzioni del competente servizio del Dipartimento del territorio appaiono del tutto sostenibili. La diversa conclusione, alla quale l'UNP era pervenuto in un primo tempo, non permette di rimproverare all'autorità cantonale di aver abusato della latitudine di giudizio che il concetto di alterazione del sito pittoresco impone all'autorità di ricorso di riconoscerle. Né permette di ravvisarvi una violazione del diritto, sotto il profilo di un esercizio abusivo del margine d'apprezzamento che le disposizioni in esame le riservano.
8. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso della RI 1 deve di conseguenza essere respinto, mentre quello della CO 1 va accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e ripristinando la licenza rilasciata dal municipio.
La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) e le ripetibili (art. 31 LPamm), commisurate al dispendio lavorativo occasionato dalle impugnative, sono poste a carico della RI 1 secondo soccombenza.