# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 478876a4-302d-42e3-948d-05f1cfbaee29
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2012
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ R. N. besitzt östlich des S-bachs in A. die beiden Grundstücke Nrn. 111 und 222,
Grundbuch A., die heute durch die M-strasse erschlossen sind. Beide Grundstücke
gehören gemäss Zonenplan der Gemeinde A. zum übrigen Gemeindegebiet und damit
zum Nichtbaugebiet, wobei sich auf dem Grundstück Nr. 111 das Wohnhaus Nr. 1000
befindet.
Der Gemeinderat A. genehmigte am 24. November 2009 das Strassenprojekt samt
Teilstrassenplan "T-strasse, Gemeindestrasse dritter Klasse Nr. G 000; Bau
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(Erweiterung)" und erliess gleichzeitig den Beitragsplan. Das Projekt bezweckt im
Wesentlichen die Erschliessung von Bauland im Gebiet R., M. und R-egg, westlich des
S-bachs. Dazu soll die bestehende T-strasse verlängert (sog. "Axe A") und mit vier von
der T-strasse abzweigenden Stichstrassen (sog. "Axen B – E") ergänzt werden.
Zusätzlich sollen die sich östlich des S-bachs befindlichen Grundstücke, insbesondere
die ständig bewohnten Wohneinheiten auf den Grundstücken Nrn. 333 und 111, neu
über einen fünften Abzweiger (sog. "Axe F") von der T-strasse und nicht mehr über die
M-strasse erschlossen werden. Diese "Axe F" zweigt westlich des S-bachs, am Ende
der "Axe A" nach Osten ab, ist rund 67 m lang und führt über eine neu zu erstellende
Brücke bis über die bestehende M-strasse hinaus. Das dafür zu erschliessende Gebiet
befindet sich im übrigen Gemeindegebiet. Das Strassenprojekt wurde samt
Beitragsplan und Teilstrassenplan vom 7. Dezember 2009 bis 5. Januar 2010 öffentlich
aufgelegt.
B./ Mit Eingabe seiner Rechtsvertreterin vom 23. Dezember 2009 erhob R. N. gegen
das Strassenprojekt und den Beitragsplan Einsprache und beantragte die Aufhebung
des Gemeinderatsbeschlusses vom 24. November 2009. Die Einsprache wurde vor
allem damit begründet, dass die derzeitige Zufahrt über die M-strasse als
Gemeindestrasse dritter Klasse hinreichend sei.
Mit Entscheid vom 18. Februar 2010 wies der Gemeinderat A. sowohl die Einsprache
gegen das Projekt als auch gegen den Beitragsplan ab. Nach Ansicht des
Gemeinderates sei die Erschliessung über die M-strasse nicht hinreichend, da sie auf
den untersten 80 m ein Gefälle von über 22 Prozent aufweise, was im Winter immer
wieder zu Problemen führen würde. Bislang müsste eine Baubewilligung für Gebäude
resp. Erweiterung der Gebäude, die östlich des S-bachs und ausserhalb der Bauzone
lägen, infolge fehlender hinreichender Erschliessung verweigert werden.
C./ Dagegen liess R. N. am 8. März 2010 Rekurs beim Baudepartement erheben und
beantragte unter anderem, dass der Teilstrassenplan für die Erschliessungsstrasse "R./
M." als Gemeindestrasse dritter Klasse Nr. G 000 kosten- und entschädigungspflichtig
aufzuheben sei, soweit diese Erschliessungsstrasse Grundstücke erschliesse, die nicht
in der Bauzone lägen. Zudem sei der Gemeinderat anzuweisen, den Teilstrassenplan
und Beitragsplan anzupassen. Als Begründung wurde hauptsächlich vorgebracht, dass
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eine gesetzliche Grundlage für den Teilstrassenplan fehle, soweit er Nichtbauzonen
erschliesse. Eine neue Erschliessung für die Grundstücke östlich des S-bachs mit
insgesamt drei Wohnhäusern sei weder notwendig noch verhältnismässig.
Ebenfalls am 8. März 2010 reichte R. N. einen Rekurs gegen den Beitragsplan bei der
Verwaltungsrekurskommission ein. Dieser Rekurs wurde in der Folge mehrmals sistiert,
letztmals mit Verfügung vom 27. Oktober 2011 bis zur Rechtskraft des Projekts T-
strasse (Erschliessung R./M.).
Nach der Einholung der Vernehmlassung des Gemeinderats A. sowie von
Amtsberichten des Strasseninspektorats, des Amtes für Raumentwicklung und
Geoinformation und der Sektion Wasserbau führte das Baudepartement am
24. September 2010 einen Augenschein in Anwesenheit der Verfahrensbeteiligten
durch. Das Augenscheinprotokoll wurde den Verfahrensbeteiligten am 1. Oktober 2010
zugestellt, wozu R. N. mit Eingabe seiner Rechtsvertreterin vom 15. Oktober 2010
Stellung nahm.
Mit Entscheid vom 3. Juni 2011 wies das Baudepartement den Rekurs kostenpflichtig
ab. Begründet wurde dieser Entscheid im Wesentlichen damit, dass eine gesetzliche
Grundlage zur Erschliessung von Grundstücken in Nichtbauzonen in Art. 49 Abs. 1 des
Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (sGS 731.1, abgekürzt
BauG) und Art. 19 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700,
abgekürzt RPG) in Verbindung mit Art. 11 des Strassengesetzes (sGS 732.1, abgekürzt
StrG) bestehe. Das Strassenprojekt sei aufgrund des Gefälles der M-strasse von bis zu
22 Prozent und der Unmöglichkeit des Kreuzens auf dieser Strasse notwendig und
liege angesichts der damit bewirkten Verbesserung der Verkehrssicherheit im
öffentlichen Interesse.
D./ Mit Eingaben seiner Rechtsvertreterin vom 21. Juni 2011 und 4. Juli 2011 erhebt R.
N. Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragt, der Entscheid des
Baudepartements vom 3. Juni 2011 und der Entscheid des Gemeinderats A. vom
18. Februar 2010 seien kosten- und entschädigungspflichtig aufzuheben. Weiter sei der
Teilstrassenplan mit Strassenprojekt "T-strasse als Gemeindestrasse dritter Klasse
Nr. G 000" aufzuheben, soweit diese Erschliessungsstrasse Grundstücke erschliesse,
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die nicht in der Bauzone liegen würden. Zudem sei die Gemeinde anzuweisen, den
Teilstrassenplan und Beitragsplan anzupassen. Als Begründung wird im Wesentlichen
vorgebracht, dass die Erschliessung der Nichtbauzonen östlich des S-bachs über die
"Axe F" keine Rechtsgrundlage habe. Für den Bau der "Axe F" bestehe kein
öffentliches Interesse und er sei auch nicht notwendig, da dies die Verkehrssicherheit
nicht verbessere und die bereits heute bestehende M-strasse die Grundstücke östlich
des S-bachs hinreichend erschliesse.
Mit Eingabe vom 26. Juli 2011 nahm das Baudepartement Stellung zur Beschwerde
und beantragt deren kostenpflichtige Abweisung. Zur Begründung wird auf den
angefochtenen Entscheid vom 3. Juni 2011 verwiesen und zudem festhalten, dass mit
den am 1. Juni 2011 in Kraft getretenen Änderungen der Gewässerschutzverordnung
und den dazugehörigen Übergangsbestimmungen ein künftiger Ausbau der heutigen
M-strasse im Einlenkerbereich bei der T-strasse nicht zugelassen werden kann. Der
Gemeinderat A. beantragt in seiner Vernehmlassung vom 5. August 2011 die kosten-
und entschädigungspflichtige Abweisung der Beschwerde.
Auf die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen wird –

## Considerations

soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
Nicht einzutreten ist hingegen auf den Antrag des Beschwerdeführers, den Entscheid
der Beschwerdegegnerin vom 18. Februar 2010 aufzuheben. Durch den Devolutiveffekt
gilt der durch den Rekursentscheid vom 3. Juni 2011 bestätigte Entscheid der
Beschwerdegegnerin vom 18. Februar 2011 als mit angefochten (BGE 2C_145/2010
vom 14. Juni 2010, E. 1). Die selbständige Anfechtung des Entscheids der Erstinstanz
ist daher ausgeschlossen.
2. Streitgegenstand ist vorliegend der Teilstrassenplan und dabei ausschliesslich die
"Axe F". Das Beschwerdeverfahren beschränkt sich somit auf die Frage der
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Notwendigkeit der Erschliessung der Grundstücke östlich des S-bachs durch die T-
strasse. Nicht bestritten wird hingegen die im Teilstrassenplan vorgesehene
Klassierung der Strassen und Wege. Auch nicht Gegenstand sind allfällige
Ausführungen gegen den Beitragsplan, sondern darüber hat die
Verwaltungsrekurskommission zu entscheiden.
3. Der Beschwerdeführer lässt zur Hauptsache in seiner Beschwerdeschrift vorbringen,
dass keine gesetzliche Grundlage für die Erschliessung von Nichtbauzonen bestehe.
Zudem liege kein öffentliches Interesse an der "Axe F" des Teilstrassenprojekts "T-
strasse, Erweiterung" vor, und der Bau der "Axe F" sei nicht verhältnismässig.
3.1. Hinsichtlich der fehlenden gesetzlichen Grundlage stellt sich der Beschwerdeführer
auf den Standpunkt, dass die "Axe F" ausschliesslich Nichtbauzonen erschliesse und
dass in den nächsten 15 bis 20 Jahren keine neuen Einzonungen östlich des S-bachs
erfolgen würden. Zudem liege die "Axe F" vollumfänglich auf Gebiet ausserhalb der
Bauzonen. Die Vorinstanz verkenne, dass Strassen zur Erschliessung von Bauzonen
grundsätzlich in Bauzonen anzuordnen seien und die Erschliessungsstrassen nicht
dazu dienen dürften, Nichtbauzonen "auf Vorrat" zu erschliessen. Art. 49 BauG sowie
Art. 19 und 22 RPG seien vorliegend nicht massgebend, da diese Normen nach
systematischer Auslegung die Bewilligungsvoraussetzungen und die Anforderungen an
die Erschliessung für Bauzonen beträfen. Für Grundstücke und Bauten ausserhalb der
Bauzonen bestehe kein Recht der politischen Gemeinde zur Erschliessung. Die "Axe F"
bedürfte einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, dessen Voraussetzungen
vorliegend aber nicht erfüllt seien.
3.1.1. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ergibt sich aus der
systematischen Auslegung des RPG eindeutig, dass sich Art. 19 Abs. 1 RPG nicht nur
auf Bauzonen bezieht. Art. 19 RPG ist im 3. Kapitel "Nutzungspläne" im 1. Abschnitt
über Zweck und Inhalt eingeordnet. In diesem Abschnitt regeln Art. 15 bis 18 RPG die
einzelnen Nutzungszonen (Bauzone, Landwirtschaftszone, Schutzzone etc.), die in
Nutzungsplänen unterschieden werden müssen (Art. 14 Abs. 2 RPG). Art. 19 Abs. 1
RPG betrifft dabei die Erschliessung für die einzelnen Nutzungszonen. Lediglich Art. 19
Abs. 2 und 3 RPG beziehen sich ausschliesslich auf Bauzonen, während Art. 19 Abs. 1
RPG mit den Voraussetzungen an eine genügende Erschliessung sowohl inner- als
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auch ausserhalb der Bauzone gilt (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006,
N 11 zu Art. 19).
Art. 22 RPG regelt die Voraussetzungen für eine Bewilligung von Bauten und Anlagen.
Art. 22 RPG befindet sich im 2. Abschnitt "Wirkungen" des 3. Kapitels
"Nutzungspläne". Zwar beziehen sich Art. 23 bis 24d offensichtlich auf Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzone, während sich der Geltungsbereich von Art. 22 RPG
nach wörtlicher Auslegung nicht auf eine bestimmte Nutzungszone beschränkt. In
diesem Sinne hält Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG fest, dass Bauten und Anlagen dem Zweck
der Nutzungszone entsprechen müssen. Nutzungszonen sind gemäss Art. 15 ff. RPG
Bauzonen, Landwirtschaftszonen, Schutzzone sowie weitere Zonen und Gebiete.
Aufgrund von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG muss also stets geprüft werden, ob ein
Bauvorhaben zonenkonform ist (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 20 zu Art. 22). Daraus ist
ohne weiteres ersichtlich, dass Art. 22 RPG für sämtliche Nutzungszonen gilt, da
andernfalls die Prüfung der Zonenkonformität obsolet wäre. Zudem ergibt sich aus
dem Wortlaut von Art. 24 RPG ("Abweichend von Art. 22 Abs. 2 Buchstabe a [...])
eindeutig, dass auch für eine Ausnahmebewilligung betreffend Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzone eine Baubewilligung nach Art. 22 RPG erforderlich ist. Weiter
ist festzuhalten, dass Art. 22 RPG nach der Ansicht der Lehre für sämtliche
Nutzungszonen in- und ausserhalb der Bauzone gilt (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 7 zu
Art. 22). Daraus folgt, dass die Baubewilligung in sämtlichen Nutzungszonen
erschlossenes Land erfordert (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 60 zu Art. 22; V. Marantelli-
Sonanini, Erschliessung von Bauland, Diss. Bern 1997, S. 20 mit Hinweisen). Sodann
ergibt sich auch aus dem Zweck der Erschliessung, dass dieses Erfordernis für
sämtliche Bauten und Anlagen gelten muss, und zwar unabhängig davon, ob sich diese
auf Baugebiet oder Nichtbaugebiet befinden. Die Erschliessung dient gemäss Art. 19
Abs. 1 RPG unter anderem der Zufahrt der öffentlichen Gesundheit, der einwandfreien
Versorgung mit essentiellen Gütern Wasser und Energie sowie der hygienischen
Entsorgung der Abwässer. Davon kann weder mit der ordentlichen noch mit der
Ausnahmebewilligung dispensiert werden (A. Ruch, in: Aemisegger/Moor /Ruch/
Tschannen, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf
2010, N 84 zu Art. 22).
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3.1.2. Auch aus dem Argument mit der Erforderlichkeit einer Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 RPG für den Teilstrassenplan, soweit er Nichtbauzonen erschliesse wolle,
kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten. Der Bau von
öffentlichen Strassen unterliegt der Planungspflicht (Art. 31 ff. und Art. 39 ff. StrG) und
benötigt ohnehin keine Ausnahmebewilligung (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 2 und 16 zu
Art. 24 RPG). Zudem wurde bereits ausgeführt, dass auch Bauprojekte in
Nichtbauzonen eine hinreichende Erschliessung erfordern. Damit ist zugleich
ausgesagt, dass Erschliessungsstrassen für Nichtbaugebiete meistens über
Nichtbaugebiet führen. Aus Art. 19 Abs. 2 RPG e contrario folgt nicht, dass es dem
Gemeinwesen untersagt ist, Erschliessungsanlagen für Nichtbaugebiete zu errichten,
soweit dafür ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht (BGE 127 I 49 E. 3c;
Waldmann/Hänni, a.a.O., N 31 zu Art. 19; Marantelli-Sonanini, a.a.O., S. 61 f. mit
Hinweis). Daraus folgt nur, dass das Gemeinwesen nicht verpflichtet ist,
Liegenschaften ausserhalb der Bauzonen zu erschliessen, verfügt es doch bei der
Behandlung entsprechender Anschlussgesuche über ein relativ grosses Ermessen
(BGE 127 I 49 E. 3c). Dies bestätigen auch Art. 11 und Art. 38 Abs. 1 StrG, wonach die
politische Gemeinde die Hoheit über die Gemeindestrassen hat und ihr der
Gemeindestrassenbau obliegt.
3.1.3. Aus dem Gesagten folgt, dass auch Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzone von Bundesrechts wegen eine hinreichende Erschliessung erfordern und
demnach die Grundstücke des Beschwerdeführers Nrn. 111 und 222 sowie die
weiteren bewohnten Grundstücke östlich des S-bachs über eine hinreichende
Erschliessung verfügen müssen. Dies ergibt sich im Übrigen bereits aus Art. 49 BauG,
der als Umsetzung des RPG für die Errichtung und Änderung von Bauten und Anlagen
deren Erschliessung verlangt, und zwar unabhängig davon, ob es sich um Bauland
oder Nichtbauland handelt. Es ist daher der Beschwerdegegnerin nicht untersagt, für
Nichtbaugebiete mit Wohnhäusern eine hinreichende Strassenerschliessung zu
erstellen, sofern die Voraussetzungen für den Strassenbau gemäss Art. 32 f. StrG
beachtet werden. Hinzu kommt, dass die bisherige M-strasse die fraglichen
Grundstücke östlich des S-bachs auch über Nichtbaugebiet erschlossen hat. Soweit
die Beschwerdegegnerin also ein hinreichendes öffentliches Interesse an der Ersetzung
der M-strasse durch die "Axe F" geltend machen kann, ist ihr Vorgehen nicht
rechtswidrig.
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3.2. Der Beschwerdeführer rügt weiter das fehlende öffentliche Interesse an der
Erstellung der "Axe F" aufgrund des Teilstrassenprojekts und deren Notwendigkeit.
3.2.1. Bei der Beurteilung des hinreichenden öffentlichen Interesses am Bau von
Gemeindestrassen besitzt die politische Gemeinde grundsätzlich Autonomie (Art. 38
Abs. 1 StrG). Allerdings wird die Autonomie durch Art. 32 StrG insofern eingeschränkt,
als dieser Voraussetzungen für den Strassenbau festhält und damit auch die politische
Gemeinde bindet (vgl. Art. 89 der Kantonsverfassung, sGS 111.1). Dies hat zur Folge,
dass eine Strasse nur gebaut werden darf, wenn eine der namentlich in Art. 32 StrG
genannten Voraussetzungen dies erfordert (VerwGE B 2010/61 vom 9. November 2010
E. 2.1; sowie B 2009/197 vom 15. April 2010 E. 2.1., beide abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch).
Der zuständigen Verwaltungsbehörde kommt bei der Beurteilung der qualitativen
Anforderungen an den Strassenbau gemäss Art. 32 StrG sowie der dazugehörigen
Interessenabwägung zwischen konfligierenden raumplanungs- und strassenrechtlichen
Grundsätzen ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Letzteren hat das
Verwaltungsgericht, das nach Art. 61 Abs. 1 VRP zur Rechtskontrolle befugt ist, zu
respektieren. Es darf daher einen Entscheid der Vorinstanz nur ändern, wenn damit
Rechtsnormen und -grundsätze verletzt werden. Eine Angemessenheitskontrolle steht
dem Verwaltungsgericht nicht zu. Im Streitfall bedeutet dies, dass das
Verwaltungsgericht einen sachlich haltbaren und zweckmässigen
Strassenplanungsentscheid der Vorinstanz selbst dann nicht ändert, wenn es eine
andere Lösung als ebenso zweckmässig erachtet oder sogar bevorzugen würde
(VerwGE B 2007/120 vom 13. März 2008 E. 4.2. mit Hinweisen; sowie B 2010/7 vom
24. August 2010 E. 3.4, beide abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
3.2.2. Gemäss Art. 32 StrG können Strassen gebaut werden, wenn die
Zweckbestimmung (lit. a),
die Verkehrssicherheit (lit. b), das Verkehrsaufkommen (lit. c), der Schutz der
schwächeren Verkehrsteilnehmer (lit. d), die Interessen des öffentlichen Verkehrs (lit. e)
oder der Umweltschutz (lit. f) dies erfordern. Diese Aufzählung ist alternativ zu
verstehen, d.h. Strassen dürfen gebaut werden, wenn mindestens eine der genannten
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Voraussetzungen erfüllt ist (VerwGE 2010/61 vom 9. November 2010 E. 2.1, abrufbar
unter: www.gerichte.sg.ch; P. Schönenberger, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar
zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989, Rz. 2 zu Art. 32).
Sodann ist beim Strassenbau Art. 33 StrG zu beachten, der zusammen mit Art. 1 und
Art. 3 Abs. 2 RPG das hinreichende öffentliche Interesse an einer Strasse weiter
konkretisiert. Gemäss Art. 33 StrG sind beim Strassenbau besonders der Schutz des
Menschen und seiner Umwelt (lit. a); die Verkehrssicherheit (lit. b); der Schutz der
schwächeren Verkehrsteilnehmer, insbesondere von Fussgängern, Radfahrern und
Behinderten (lit. c); das Ortsbild und der Heimatschutz (lit. d); die Natur und der
Landschaftsschutz (lit. e); die anerkannten Grundsätze eines umwelt- und
siedlungsgerechten Strassenbaus (lit. f); sowie der sparsame Verbrauch des Bodens
(lit. g) zu beachten. Unter Verkehrssicherheit (lit. b) sind all jene baulichen Massnahmen
zu verstehen, die geeignet erscheinen, die Verkehrssicherheit zu erhöhen bzw. zu
gewährleisten. Dazu gehört die Trennung einzelner Verkehrsarten mittels separater
Radwege, Fussgängerunterführungen und dergleichen (VerwGE B 2010/7 vom
24. August 2010 E. 3.2; sowie B 2007/120 vom 13. März 2008 E. 4.1, beide abrufbar
unter www.gerichte.sg.ch).
3.2.3. Nachfolgend ist als erstes zu prüfen, ob ein öffentliches Interesse für die
Erschliessung der Grundstücke östlich des S-bachs über die "Axe F" vorliegt.
Der Bericht der B. und H. AG, Bauingenieure und Planer, E., vom 10. Januar 2007/9.
Oktober 2009 hält fest, dass die bestehende M-strasse östlich des S-bachs sehr steil
und gefährlich sei. Durch die Ersetzung eines Teils der bestehenden M-strasse durch
die "Axe F" werde die Verbesserung bezüglich Verkehrssicherheit und
Verkehrsentflechtung gegenüber dem heutigen Zustand angestrebt. Diese
Argumentation übernimmt die Beschwerdegegnerin in ihrem Entscheid vom
18. Februar 2010. In ihrer Stellungnahme im Rekursverfahren vom 30. April 2010 führt
sie zudem aus, dass im Winter aufgrund der Gefällsverhältnisse immer wieder
gefährliche Situationen entstünden.
Die Vorinstanz beruft sich für die Darlegung des öffentlichen Interesses mehrheitlich auf
Amtsberichte in den Akten. Das Kantonale Strasseninspektorat hält in seinem
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Amtsbericht vom 17. Juni 2010 fest, dass die M-strasse teilweise ein Gefälle von bis zu
22 Prozent aufweise und zwischen 2.50 und 2.80 m breit sei. Zudem liege sie im
unteren Bereich nahe am S-bach und sei baulich in einem schlechten Zustand. Sie sei
damit hinsichtlich Erschliessung als ungenügend und nicht ungefährlich zu beurteilen.
Der Einfahrtsbereich in die T-strasse sei sehr steil und es würden genügende Radien
fehlen. Im Winter werde z.B. die Ambulanz die Liegenschaften kaum anfahren können.
Nach Ansicht der Vorinstanz würde das Verkehrsaufkommen durch die geplante
Überbauung westlich des S-bachs erhöht werden und damit die Sicherheit bei der
Verzweigung M-strasse/T-strasse noch weiter verringert. Zudem würden auch die
Fahrzeuge der öffentlichen Dienste (Sanität, Feuerwehr, Post etc.) eine neue
Erschliessung der Grundstücke östlich des S-bachs bedingen. Die Vorinstanz
begründete damit das öffentliche Interesse der Erschliessung der Grundstücke des
Beschwerdeführers über die "Axe F" mit der Verkehrssicherheit im Sinne von Art. 32
lit. b StrG. Der Beschwerdeführer unterlässt es, dagegen begründete Vorbringen zu
unterbreiten und bestreitet die Steilheit der M-strasse nicht. Auch sein Einwand, dass
für die Erschliessung der Grundstücke östlich des S-bachs über die "Axe F" höchstens
ein finanzielles Interesse bestehe, ist unbehelflich. Angesichts der aufgrund der
Amtsberichte nachgewiesenen Steilheit und der Ausführungen der
Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz zur Gefährlichkeit der M-strasse sowie zur
problematischen Zufahrt für die öffentlichen Dienste, was gemäss Art. 19 Abs. 1 RPG
Voraussetzung für erschlossenes Land ist, erweist sich die Annahme eines öffentlichen
Interesses durch die Vorinstanz nicht als rechtswidrig.
Hinzu kommt, dass gemäss dem erwähnten Bericht der B. und H. AG vom 10. Januar
2007/9. Oktober 2009 ein Teil der bestehenden M-strasse auf eine Breite von einem
Meter zurückgebaut wird. Der neue M-weg wird als Gemeindeweg erster Klasse
klassiert und dient als Verlängerung des bestehenden Wanderwegs in der Nord-Süd-
Verbindung. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, dass der Hauptwanderweg
über die R-egg nach A. über die Wiesen Kat.- Nrn. 444 und 555 in das Gebiet "R."
verlaufe. Die M-strasse werde als Wanderweg nur wenig benützt. Damit schliesst der
Beschwerdeführer nicht aus, dass Wanderer die M-strasse benützen. Zudem hält der
bereits erwähnte Amtsbericht des Strasseninspektorats explizit fest, dass die M-
strasse auch als Wanderweg benützt werde, aber ein Kreuzen eines Wanderers mit
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einem Fahrzeug in Anbetracht des Gefälles und der geringen Breite der M-strasse
gefährlich sei. Angesichts dieser Faktenlage erscheint die Bejahung des öffentlichen
Interesses am Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer gemäss Art. 32 lit. d und
Art. 33 lit. c StrG durch die Vorinstanz nicht als Ermessensmissbrauch.
3.2.4. Neben dem Vorliegen eines öffentlichen Interesses muss sich der Bau der
Strasse als notwendig erweisen. Ein Strassenbauprojekt ist jedoch nicht erst dann
notwendig, wenn eine Alternativlösung (oder allenfalls eine Nullvariante) zum vornherein
ausscheidet, sondern bereits dann, wenn der Bau als verkehrsplanerisch und im Lichte
der erwähnten Grundsätze von Art. 33 StrG als sinnvoll und sachlich begründet
erscheint (VerwGE B 2010/61 vom 9. November 2010 E. 2.1; sowie B 2009/197 vom
15. April 2010 E. 2.1., beide abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Zudem ist auch bei
der Beurteilung der Notwendigkeit einer Strasse das Ermessen der Gemeinde zu
berücksichtigen und das Verwaltungsgericht hat sich auf eine Rechtskontrolle zu
beschränken (vgl. Erw. 3.2.1).
Die Vorinstanz gelangt bei der Beurteilung der Notwendigkeit der "Axe F" gestützt auf
die erwähnten Berichte zur Ansicht, dass die M-strasse mit einem Gefälle bis zu
22 Prozent zu steil sei und sich im Winter bei Schneematsch- und Eisbildung das
Gefahrenrisiko um ein Vielfaches erhöhe. Zudem sei angesichts der Breite der Strasse
von nur 2.50 bis 2.80 m ein Kreuzen mit einem anderen Fahrzeug auf der Strasse nicht
möglich. Selbst der Begegnungsfall mit einem Fussgänger/Wanderer müsse als
risikobehaftet angesehen werden. Infolge der Steilheit des Geländes, der engen
Platzverhältnisse und der unmittelbaren Nähe zum öffentlichen Gewässer sei ein
Ausbau der M-strasse nicht möglich und die Erschliessung müsse über die "Axe F"
erfolgen.
Der Amtsbericht des Strasseninspektorat hält zudem hinsichtlich Notwendigkeit fest,
dass die bestehende M-strasse keine hinreichende Erschliessung sei. Die "Axe F"
könne aber eine genügend breite, wintersichere und für die Ver- und Entsorgung sowie
für Notfälle (Feuerwehr, Ambulanz) genügende Erschliessung der östlich des S-bachs
gelegenen Grundstücke gewährleisten. Auch das Amt für Raumentwicklung und
Geoinformation gelangt in seinem Amtsbericht vom 16. Juli 2010 zur Ansicht, dass die
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bestehende Erschliessung aufgrund des grossen Gefälles (21 bis 22 Prozent) nicht
hinreichend sei und die vorgeschlagene Erschliessung über die "Axe F" Sinn mache.
Angesichts dieser Amtsberichte erweisen sich die Ausführungen der Vorinstanz zur
Notwendigkeit nicht als Ermessensmissbrauch. Hinzu kommt, dass der
Beschwerdeführer keine Gutachten oder andere Beweisofferten vorlegt, die bereits
heute eine hinreichende Erschliessung der Grundstücke östlich des S-bachs und die
Nichterforderlichkeit der Erschliessung über die "Axe F" belegen würden. Alleine die
Aussage, dass angeblich Lastwagen und Krane anlässlich des Umbaus der
Wohneinheit Nr. 1000 auf dem Grundstück Nr. 111 sowie jährlich auch die
Heizöltransporte ohne jegliche Probleme über die M-strasse bis zur Wohneinheit
Nr. 1000 und wieder zurück auf die T-strasse gefahren seien, reicht zur Entkräftung der
eindeutigen Amtsberichte nicht aus. Zudem gibt der Beschwerdeführer selbst zu, dass
die M-strasse an einzelnen Tagen im Winter nicht befahrbar sei. Auch gemäss seiner
Rekursschrift könne die Steigung der M-strasse an einigen Tagen im Winter mit
Fahrzeugen ohne Allradantrieb und ohne Ketten nicht bewältigt werden (Akten
Vorinstanz, act. 1 S. 5). Am Augenschein führte der Vertreter des Beschwerdeführers
sodann aus, dass der Einlenker bei der T-strasse auf die M-strasse ausgebaut werden
könnte, um die notwendige Sicherheit zu erhalten (act. 6, Beilage 5 S. 2). Damit gesteht
der Beschwerdeführer selbst ein, dass sich im Winter die Verhältnisse sowie die
Einfahrt in die M-strasse als prekär erweisen können. Daraus wird nochmals ersichtlich,
dass die Bejahung der Notwendigkeit der hinreichenden Erschliessung der
Grundstücke östlich des S-bachs durch die Vorinstanz nicht willkürlich ist.
Hinzu kommt, dass aufgrund der neuen Gewässerschutzbestimmungen ein Ausbau der
M-strasse nicht mehr möglich ist, wie dies der Beschwerdeführer anregt. Das Amt für
Raumentwicklung und Geoinformation weist in seinem Amtsbericht vom 16. Juli 2010
darauf hin, dass innerhalb des Gewässerabstandes keine Bauten und Anlagen wie
Terrainanpassung zulässig seien. Seit dem 1. Juni 2011 ist aufgrund der
Übergangsbestimmungen zur Gewässerschutzverordnung (SR 814.201) bis zur
Festlegung des Gewässerraums durch den Kanton erforderlich, dass bei einem
Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von bis 12 m Breite ein Gewässerraum von 8 m
plus die Breite der bestehenden Gerinnesohle eingehalten wird. Aus den Akten ist
erkennbar, dass die M-strasse zumindest im unteren heiklen Bereich (mit über
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20 Prozent Gefälle) fast an den S-bach grenzt und damit kein Ausbau des
Einfahrtsbereichs von der T-strasse her möglich ist, um die Verkehrssicherheit trotz
erhöhtem Verkehrsaufkommen aufgrund der neuen Überbauungen aufrechtzuerhalten.
Dies bestätigt nochmals die Notwendigkeit der Erschliessung über die "Axe F".
Nach Ansicht des Beschwerdeführers hätte die Beschwerdegegnerin nicht die
Klassierung der M-strasse als Gemeindestrasse dritter Klasse vornehmen dürfen, wäre
die M-strasse nicht als verkehrssicher eingestuft worden. Wie bereits die Vorinstanz
zutreffend ausführte, wird durch die Aufnahme einer Strasse in den
Gemeindestrassenplan keine – auch nicht stillschweigende – Aussage darüber
gemacht, ob eine Strasse hinreichend im Sinn des Raumplanungsrechts sei. Es werde
lediglich das öffentliche Interesse an einer Strasse gemäss Strassengesetz kundgetan.
Die Klassierung der M-strasse als Gemeindestrasse dritter Klasse sagt daher nichts
über die tatsächliche hinreichende Erschliessung aus, sondern bezieht sich auf die
rechtliche Unterscheidung in Art. 8 StrG zwischen Gemeindestrassen erster bis dritter
Klasse, je nach Funktion der Strasse.
Sodann greift der Einwand des Beschwerdeführers nicht, dass die M-strasse heute nur
drei ganzjährig bewohnte Liegenschaften erschliesse. Entscheidend ist, dass auch zu
diesen drei Grundstücken eine hinreichende Erschliessung gemäss Art. 19 Abs. 1 RPG
bestehen muss, insbesondere auch eine hinreichende Zufahrt für die Fahrzeuge der
öffentlichen Dienste. Der Beschwerdeführer berücksichtigt zudem nicht, dass das
Verkehrsaufkommen auf der T-strasse durch die geplanten Überbauungen westlich des
S-bachs zunehmen und damit – wie die Vorinstanz zutreffend festhielt - die
Verkehrssicherheit bei der Verzweigung in die M-strasse weiter verringert wird.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die vorinstanzliche Annahme der Notwendigkeit
der Erschliessung der Grundstücke östlich des S-bachs durch die "Axe F" als
rechtskonform erweist.
3.3. Zu prüfen bleiben schliesslich noch die weiteren Einwendungen des
Beschwerdeführers gegen den Bau der "Axe F".
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3.3.1. Als nicht ausschlaggebend erweist sich die Argumentation, dass im Falle der
künftigen Einzonung der Grundstücke östlich des S-bachs diese ab der "Axe F"
erschlossen würden und den steilen Bereich der M-strasse mit rund 20 Prozent Gefälle
queren müssten. Erstens legt der Beschwerdeführer selbst dar, dass in den nächsten
15-20 Jahren keine Einzonungen östlich des S-bachs erfolgen werden. Ein Gebiet kann
als Baugebiet nur eingezont werden, wenn es in 15 Jahren erschlossen werden kann
(Art. 15 lit. b RPG). Zweitens müsste die Erschliessung für diese Grundstücke auch
hinreichend sein. Dazu bestehen aufgrund der Akten bessere Chancen bei einer
Erschliessung über die "Axe F" als über die bestehende M-strasse. Ob später
tatsächlich die Möglichkeit besteht, weitere Grundstücke östlich des S-bachs über die
"Axe F" zu erschliessen, ist vorliegend angesichts ihrer Nichteinzonung nicht
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens und nicht massgebend für die Beurteilung der
Erschliessung der bestehenden Grundstücke mit Wohnhäusern östlich des
Siegenbachs.
3.3.2. Unbehelflich ist zudem der Einwand, dass die zur Erstellung der "Axe F"
erforderliche Brücke über den S-bach erhebliche Eingriffe in die Natur und Gewässer
erfordere und zu einer zusätzlichen Gefährdungsstelle für Überschwemmungen führe.
Gemäss dem Amtsbericht der Sektion Wasserbau vom 9. August 2010 würden das
geplante Brückenbauwerk und die vier Einleitungen des Meteorwassers in die
Gewässer die wasserbaulichen Belange und Vorschriften einhalten. Die beabsichtige
Brücke sei so geplant, dass bei einem Hochwasserereignis ein Freibord von rund
1.20 m verbleibe. Das Längenprofil ("Axe F") sei so gewählt worden, dass bei einem
Überlastfall (z.B. Verklausung der Brücke) das Wasser über die Strasse wieder dem S-
bach zufliessen könne. Aufgrund der eingereichten Unterlagen könne eine
wasserbauliche Sondernutzungsbewilligung in Aussicht gestellt werden. Aufgrund
dieses Amtsberichts kann also von einer Erhöhung des Hochwasserrisikos keine Rede
sein; der Beschwerdeführer bringt auch keine Beweisofferten vor, die das Gegenteil
belegen würden.
3.3.3. Weiter ist der Standpunkt unbeachtlich, dass der Bau der "Axe F" in Bezug auf
das Kosten-/Nutzenverhältnis völlig unverhältnismässig sei, da die Kosten von über
Fr. 300'000.-- in keinem vernünftigen Verhältnis zum Nutzen dieser Erschliessung
stehen würden. Dabei übersieht der Beschwerdeführer, dass er momentan aufgrund
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der Akten über keine hinreichende Erschliessung seiner Grundstücke verfügt und damit
keine neue Baubewilligung an ihn erteilt werden könnte. Mit dem Strassenprojekt wird
zudem die Verkehrssicherheit erhöht, sowie die Zufahrt für die öffentlichen Dienste
kann stets gewährleistet werden. Auch die Trennung des Fussgänger- resp.
Wanderverkehrs vom Motorfahrzeugverkehr stärkt die Verkehrssicherheit und den
Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer. Aufgrund der Ausführungen der
Vorinstanz und der dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten erscheint die Annahme
eines hinreichenden öffentlichen Interesses an der Erschliessung der Grundstücke
östlich des S-bachs über die "Axe F" weder als unverhältnismässig noch als
willkürliche Ausübung des Ermessens.
3.3.4. Schliesslich macht der Beschwerdeführer noch geltend, dass seine
Wohnliegenschaft auf dem Grundstück Nr. 111 seit unvordenklicher Zeit über die M-
strasse erschlossen sei. Er habe daher ein wohlerworbenes Recht an der
Erschliessung, das Bestandesgarantie geniesse.
Wohlerworbene Rechte sind einerseits vorbestandene Rechte, die seit unvordenklicher
Zeit bestehen (z.B. "ehehafte" Wasserrechte) und andererseits wohlerworbene Rechte
aus Gesetzen, öffentlich-rechtlichen Verträgen oder aus vertragsähnlichen
Rechtsverhältnissen des Verwaltungsrechts, namentlich Konzessionen (M. Looser,
Verfassungsgerichtliche Rechtskontrolle gegenüber Bundesgesetzen, Zürich/St. Gallen
2011, § 13 N 40 mit Hinweisen). Vorliegend ergeben sich aus den Akten keine Hinweise
darauf, dass ein wohlerworbenes Recht an der Erschliessung besteht, zumal der
Beschwerdeführer dies auch nicht fundiert darlegt. Hinzu kommt, dass bei
Nichtbaugebieten – wie bereits bei Erw. 3.1.2. ausgeführt – keine Erschliessungspflicht
des Gemeinwesens und demnach auch kein Recht an einer Erschliessung besteht.
3.4. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Beschwerdeführer keine
hinreichend begründete und durch Beweisofferten untermauerte und überzeugende
Argumente vorbringt, inwiefern die vorinstanzliche Bejahung des öffentlichen
Interesses an der Erschliessung der Grundstücke östlich des S-bachs über die "Axe F"
und deren Notwendigkeit einen Ermessensmissbrauch darstellt. Die Vorinstanz hat ihr
Ermessen, soweit es vom Verwaltungsgericht überprüft werden kann, sachgerecht und
rechtskonform angewendet und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet.
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Sodann ist es angesichts von Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG und Art. 49 Abs. 1 BauG
erforderlich, dass auch Grundstücke im Nichtbaugebiet eine genügende Erschliessung
gemäss Art. 19 Abs. 1 RPG und Art. 49 Abs. 2 BauG aufweisen, auch wenn die
Erschliessungsstrassen über Nichtbaugebiet führen.
Angesichts der sich in den Akten befindlichen Amtsberichte und Pläne sowie der
übrigen Verfahrensakten, insbesondere des vorinstanzlichen Augenscheinprotokolls,
erübrigt sich ein Augenschein, da sich die entscheidenden tatsächlichen Verhältnisse
hinsichtlich Verkehrssicherheit und Zufahrt für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste
bereits daraus ergeben. Hinzu kommt, dass vorliegend von keiner Seite ein
Augenschein beantragt wurde.
5. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht