# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** dc06dfba-8a5d-49c6-b2ae-60355b382ebe
**Court:** GR_VG
**Chamber:** GR_VG_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** GR / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. Sachverhalt:
1. B._ und A._ beantragten am 8. Juli 2021 beim Erziehungs-,
Kultur- und Umweltschutzdepartement (nachfolgend EKUD) eine
Bewilligung zur Führung von Privatunterricht für ihre Kinder E._
(Jahrgang F._), G._ (Jahrgang H._) und I._ (Jahrgang
H._). Parallel reichten auch C._, Eltern von J._ (Jahrgang
F._), ein Gesuch für eine Bewilligung zur Führung von
Privatunterricht ein. Schliesslich beantragten auch D._ eine
Bewilligung zur Führung von Privatunterricht für ihre Tochter L._
(Jahrgang F._). Die drei Gesuche wurden für das Schuljahr
2021/2022 gestellt.
2. Das EKUD hiess die Gesuche mit drei Departementsverfügungen
(AVS/DV 1185; AVS/DV 1186; AVS/DV 1187), alle vom 13. August 2021,
gut und erteilte den Gesuchstellern die Bewilligung E._, J._ und
L._ in der 6. Primarklasse (Klassenlehrperson: B._) und
G._ und I._ in der 3. Primarklasse (Klassenlehrperson:
M._) für das Schuljahr 2021/2022 privat zu unterrichten. Zudem war
M._ für den Fremdsprachunterricht der Schüler der 6. Klasse
zuständig.
3. Am 6. Dezember 2021 teilte B._ der Schulinspektorin N._
telefonisch mit, dass M._ aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr
in der Lage sei, den Unterricht fortzusetzen. N._, informierte B._
in einer E-Mail vom 13. Dezember 2021, dass aufgrund des Ausfalls von
M._ der Privatunterricht nicht mehr mit dem in den drei
Departementsverfügungen vom 13. August bewilligten Konzept
übereinstimme. Folglich wurde B._ ersucht, dem Schulinspektorat
O._ schriftlich Lösungsvorschläge für die Fortsetzung des
Privatunterrichts bis spätestens 6. Januar 2022 einzureichen.
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4. Am 4. Januar 2022 teilten B._ und A._ der Schulinspektorin
N._ per E-Mail mit, dass M._ definitiv ausgefallen sei und die
Unterrichtsaufträge als Klassenlehrperson für G._ und I._ sowie
als Fremdsprachelehrerin für E._, L._ und J._ abgegeben
habe. Eine Ersatzlösung sei in Erarbeitung und parallel werde auch ein
Unterrichtsmodell für den Fall, dass sich keine geeignete Ersatzlehrperson
finden lasse, ausgearbeitet. Aus diesem Hintergrund wurde eine
Fristerstreckung für die definitive Rückmeldung bis am 24. Januar 2022
ersucht. Bis dahin seien die 3. Klässler G._ und I._ unter der
Obhut von B._. Sie habe auch den Fremdsprachenunterricht aller fünf
Kinder übernommen. Die Schulinspektorin N._ gewährte am
7. Januar 2022 die Fristerstreckung und betonte, dass es spätestens bis
zum 24. Januar 2022 dringend notwendig sei, dass ein neues,
bewilligungsfähiges Gesuch mit den notwendigen Unterlagen beim EKUD
eingereicht werde.
5. In der Folge beantragten B._ und A._ am 24. Januar 2022 eine
befristete Anpassung bis Ende Schuljahr 2021/2022 der drei
Departementsverfügungen vom 13. August 2021. Da keine Ersatzperson
für M._ gefunden wurde, sei neu B._ die Klassenlehrperson der
beiden 3. Klässler G._ und I._. Der Fremdsprachenunterricht
aller fünf Kinder werde ebenfalls von B._ übernommen. Die Lektionen
werden weiterhin mehrheitlich in zwei Gruppen geführt und verteilt auf
sechs Tage. Schliesslich wurde für den Donnerstagsnachmittag
(Projektnachmittag) und für den Freitagvormittag beantragt, dass die
entsprechenden Lektionen durch A._ als Klassenassistenz begleitet
werden dürfen. Diesem neuen Konzeptantrag schlossen sich D._,
sowie C._ an mit entsprechender Bevollmächtigung von B._,
ihren Tochter L._ respektive ihren Sohn J._ gemäss Antrag zu
unterrichten, an.
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6. In drei gleichlautenden Briefen (datiert 25. Januar 2022) an die drei
Elternpaare stellte P._, Leiter des Schulinspektorats O._, fest,
dass die Gesuche nicht bewilligungsfähig seien. Die Gesuchsteller wurden
erneut ersucht, ein gesetzkonformes Gesuch beim EKUD einzureichen.
Schliesslich wurde auch mitgeteilt, dass bis zu einer allfälligen Bewilligung
des Gesuches die Kinder den Unterricht in der öffentlichen Schule zu
besuchen haben.
7. Folglich reichten B._ und A._ mit einem Schreiben vom
2. Februar 2022 und in deren Vertretung auch D._ sowie C._ ein
überarbeitetes Gesuch beim Schulinspektorat O._ ein. Das
Schulinspektorat O._ antwortete am 7. Februar 2022, dass das
Gesuch vollständig und mit sämtlichen notwendigen Dokumenten beim
EKUD einzureichen sei. Zudem sandte P._ am 8. Februar 2022
B._ alle gesetzlichen Vorgaben, welchen die Anträge zur Erteilung
von Privatunterricht zu genügen haben.
8. Das definitive Gesuch zur Führung von Privatunterricht für die Kinder
E._, G._ und I._, sowie für L._ und J._ wurde am
13. Februar 2022 beim EKUD eingereicht.
9. Das Gesuch wurde vom EKUD mit Verfügung vom 25. Februar 2022
(AVS/DV 378) abgewiesen, da die Voraussetzungen für den
Privatunterricht nicht gegeben seien. Insbesondere verfüge A._ nicht
über die notwendige Unterrichtsberechtigung für die Primarstufe und eine
Unterrichtsassistenz sei unzulässig. Weiter sei der Privatunterricht nur in
einer Gruppe von bis zu vier Kindern möglich. Problematisch sei auch die
Arbeitslast der Klassenlehrperson B._: Laut den beigefügten
Stundenplan betrage das wöchentliche Pensum von B._ mehr als 40
Stunden, sodass das Höchstpensum von 30 Lektionen pro Woche deutlich
überschritten sei. Auch die Tatsache, dass die Lektionen von Montag bis
Samstag und nicht von Montag bis Freitag erteilt werden, sei nicht
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rechtmässig. Weiter entspreche die Gestaltung des Stundenplans nicht
einem schülergerechten und pädagogisch sinnvollen Lektionen- und
Fächerrythmus. Ausserdem sei der Unterricht im Fach Italienisch im
Online-Modus geplant, was gemäss Schulgesetz nicht vorgesehen sei.
Aufgrund dieser Unzulänglichkeiten verfügte das EKUD, dass die Kinder
E._, G._ und I._ sowie L._ und J._ per sofort in
die öffentliche Volksschule ihrer Wohn- bzw. Aufenthaltsgemeinde
überzutreten haben.
10. Gegen die Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 erhoben
C._, B._ und A._ sowie D._ (nachfolgend
Beschwerdeführer), am 25. März 2022 (Datum Poststempel) Beschwerde
beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Die
Beschwerdeführer beantragten die vollständige Akteneinsicht in die
Unterlagen des EKUD (nachfolgend Beschwerdegegner). Nach Vorlage
der Beweismittel sei vom Gericht eine neue Frist für die Einreichung der
vervollständigen Beschwerde auszusetzen. Die Beschwerdeführer
erachteten die Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 als einen
unangekündigten Bewilligungsentzug, weshalb sie die Bestätigung der
Nichtigkeit der Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 verlangten,
eventualiter die Aufhebung, subeventualiter die teilweise Aufhebung unter
Kostentragung des Beschwerdegegners. Auf weiterführende
Begründungen dieser Punkte wurde verzichtet, eine Stellungnahme werde
erst nach Gewährung der Akteneinsicht eingereicht.
11. In seiner Stellungnahme vom 14. April 2022 verlangte der
Beschwerdegegner die Abweisung der Beschwerde und hielt an die
Begründungen in der Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 fest.
Inwieweit im Rahmen des Gesuchverfahrens das rechtliche Gehör verletzt
worden sei, sei für das EKUD nicht ersichtlich. Auch die Anordnung des
sofortigen Übertritts in die öffentliche Volksschule sei rechtmässig, da dies
verfügt werden könne, wenn der Privatunterricht die gesetzlichen und
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lehrplanmässigen Anforderungen nicht mehr erfüllt. Dies sei in den
Verfügungen vom 13. August 2021 klar kommuniziert worden. Ein
entsprechender Hinweis wurde auch von P._ im Schreiben vom
25. Januar 2022 abgegeben. Zusätzlich wurde vom Beschwerdegegner
aufgeführt, dass diese Anordnung nicht Folge geleistet worden sei und
dass die Kinder weiterhin privat unterrichtet werden, obwohl kein
bewilligungsfähiges Gesuch eingereicht wurde. Die erhobene
Beschwerde ans Verwaltungsgericht habe keine aufschiebende Wirkung,
eine solche sei zudem nicht beantragt worden.
12. Mit Replik vom 3. Juni 2022 ergänzten die Beschwerdeführer ihre
Rechtsbegehren und beantragten, dass die vollständige Akteneinsicht in
die Unterlagen des Beschwerdegegners neu im Zweifel durch
Einsichtnahme vor Ort durchzusetzen sei. Zudem wurde eingewendet,
dass der Beschwerdegegner nur selektive, extra für das Verfahren
klassierte Akten herausgegeben habe, damit seien auch Mängel in der
Aktenführung gegeben.
13. Mit Duplik vom 8. Juni 2022 hielt der Beschwerdegegner an seine
Begründungen in der Stellungnahme fest. Insbesondere führte aus, dass
das Akteneinsichtsrecht auch deshalb nicht verletzt worden sei, weil die
Beschwerdeführer die Akten, die für den Entscheid relevant sind, mit dem
Gesuch selber eingereicht haben.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und in
der angefochtenen Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 sowie
auf die im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

II. Das Gericht zieht in Erwägung:
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1.1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden
gegen Entscheide der kantonalen Departemente, soweit diese nicht bei
einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem
oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die angefochtene
Departementsverfügung (DV Nr. 378/2022) des Erziehungs-, Kultur- und
Umweltschutzdepartements (nachfolgend EKUD) vom 25. Februar 2022
(beschwerdeführerische Beilage [Bf-act.] 1) ist weder endgültig noch kann
diese bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt sie ein
taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar.
1.2. Als Adressaten der Verfügung sind die Beschwerdeführer durch diese
berührt und weisen ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung auf (Art. 50 Abs. 1 VRG). Auf die überdies fristgerecht und
zumindest teilweise formgerecht (siehe unten, E.8.2) eingereichte
Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 38 i.V.m. Art. 52 Abs. 1 VRG).
1.3. Die Beschwerdeführer beantragen die Vereinigung des Verfahrens
gemäss Art. 6 VRG. Da die Departementsverfügung vom 25. Februar
2022 an alle Beschwerdeführer gerichtet ist, sind die Anträge in einem
einzigen Verfahren zu erledigen.
2. Verlangt wird die vollständige Akteneinsicht in die Unterlagen des
Beschwerdegegners und dabei rügen die Beschwerdeführer die
Verletzung des rechtlichen Gehörs. Zudem wird die Bestätigung der
Nichtigkeit der Departementsverfügung vom 25. Februar 2022 verlangt,
eventualiter die Aufhebung, subeventualiter die teilweise Aufhebung unter
Kostentragung des Beschwerdegegners.
3.1. Vorab ist die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
zu prüfen, da dieses Recht formeller Natur ist. Die Verletzung des
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Gehörsanspruchs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde
in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides (BGE
132 V 387 E.5.1, 115 Ia 8 E.2a). Eine nicht besonders schwerwiegende
Verletzung des rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt
gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer
Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die
Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber
hinaus – im Sinne einer Heilung des Mangels – selbst bei einer
schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von
einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und
soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu
unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung
gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer erforderlichen
Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E.2.3.2,
136 V 117 E.4.2.2.2; Urteil des Bundesgerichts 8C_626/2018 vom
29. Januar 2019 E.4).
3.2. In der Replik (Ziff. 5) stützen die Beschwerdeführer das Recht auf
Akteneinsicht unter anderem auf Art. 7 des Gesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip (Öffentlichkeitsgesetz, KGÖ; BR 171.000). Dabei
verkennen sie, dass gemäss Art. 4 lit. c KGÖ, das Öffentlichkeitgesetz
nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend Verfahren der
Staats- und Verwaltungsrechtspflege anwendbar ist. Da die
Beschwerdeführer sich in einem Beschwerdeverfahren vor
Verwaltungsgericht befinden, ist der sachliche Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes nicht eröffnet. Die Akteneinsicht der Parteien wird
somit ausschliesslich durch das VRG bzw. Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung (BV; SR 101) geregelt (vgl. Botschaft der Regierung an
den Grossen Rat zum Erlass eines Gesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip, Heft Nr. 11/2015-2016, S. 738 f.).
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3.3. Der durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches
Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und garantiert andererseits ein
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien im Verfahren,
soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Die
Gehörsgarantie ist somit ein verfassungsmässig geschütztes
Individualrecht, hat also den Charakter eines selbstständigen
Grundrechtes (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rn. 1001 und 1003). Neben den sich aus
Art. 29 Abs. 2 BV und der langjährigen Bundesgerichtspraxis ergebenden
Mindestgarantien finden für die kantonalen Behörden die im kantonalen
Recht vorgesehenen Verfahrensvorschriften Anwendung (vgl. BGE 131 I
185 E.2.1). Der Anspruch auf rechtliches Gehör für das
Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht wird auf kantonaler Ebene
durch Art. 16 VRG gewährleistet. Im Gesetz wird unter anderem auch das
Recht auf Akteneinsicht ausdrücklich geregelt (Art. 17 VRG).
3.4. Das Akteneinsichtsrecht erstreckt sich dabei grundsätzlich auf alle Akten,
die geeignet sind, Grundlage für die spätere Entscheidung zu bilden, d.h.
entscheidrelevant sind oder sein könnten. Massgebend für die Gewährung
oder Verweigerung der Akteneinsicht ist dabei, ob die Unterlagen
Feststellungen über den Sachverhalt beinhalten oder Beweischarakter
aufweisen. Können die Akten für den Ausgang des Verfahrens wesentlich
sein, so ist die Einsicht zu gewähren. Eine Ausnahme besteht bei Akten
des internen amtlichen Verkehrs. Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts zu Art. 29 Abs. 2 BV lässt sich aus dem Gehörsanspruch
kein Anspruch auf Einsicht in interne Verwaltungsdokumente (z. B.
Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.) ableiten, da
verhindert werden soll, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung
über die entscheidenden Aktenstücke und die erlassenen begründeten
Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird
(BGE 132 II 485 E.3.4, 129 IV 141 E.3.3.1, 125 II 473 E.4a, beide m.w.H;
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Urteil des Bundesgerichts 2C_516/2020 vom 2. Februar 2021 E.6.1;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rn. 1021). Dies gilt insbesondere für
Berichte verwaltungsinterner Fachstellen, die sich darauf beschränken, an
sich feststehende Tatsachen sachverständig zu würdigen (BGE 115 V 297
E.2g/bb). Keine internen Akten sind indes verwaltungsintern erstellte
Berichte und Gutachten zu streitigen Sachverhaltsfragen. Diese
unterliegen praxisgemäss dem Akteneinsichtsrecht, weil der Anspruch auf
rechtliches Gehör vorbehältlich gewisser Ausnahmen das Recht
einschliesst, an Beweiserhebungen der Verwaltung teilzunehmen und sich
zum Beweisergebnis zu äussern (BGE 115 V 297 E.2g/bb). Das
Bundesgericht hat den Anspruch gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 der Konvention
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische
Menschenrechtskonvention, EMRK; SR 0.101) insofern noch erweitert,
als den Parteien ferner Gelegenheit geboten werden muss, sich zu jedem
neu eingereichten Aktenstück äussern zu können (BGE 133 I 100 E.4.3).
4. Vorliegend ist zunächst zu klären, ob eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs, spezifisch des Akteneinsichtsrechts gegeben ist. Falls diese
bejaht wird, ist dann zu prüfen, ob diese geheilt worden ist, bzw. ob eine
Heilung noch möglich ist.
4.1. Das Recht auf Akteneinsicht wurde erstmals mit der Beschwerdeschrift
von 25. März 2022 (Datum Poststempel) geltend gemacht. Die
Beschwerdeführer legen aber nicht dar, ob und in welcher Form sie vor
Einreichen der Beschwerde überhaupt um Akteneinsicht nachgesucht
haben. Folglich ist auch eine unsachgemässe Akteneinsicht durch die
Vorinstanz nicht dargetan. Soweit sich der Vorwurf auf eine ungenügende
Akteneinsicht im Rahmen dieses Verfahrens bezieht, verkennen die
Beschwerdeführer, dass die eingereichten Akten auf Wunsch vom Gericht
den Parteien zur Einsicht zugestellt werden oder am Gericht selber zur
Einsichtnahme zur aufgelegt werden.
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4.2. Die Beschwerdeführer machen den Vorwurf geltend, bei den Beilagen der
Vorinstanz handelt es sich nur um selektive Auszüge aus den
fallbezogenen Unterlagen, die erst für das Verfahren nummeriert und
ausgehändigt worden seien (Replik, Ziff. 4). Laut der Beschwerdeführer
fehlten z.B die Personalblätter, die Erstanträge für die Homeschooling-
Bewilligung, die internen Emails zwischen Inspektoraten, die
Telefonnotizen, die Emails des Vereins PIU sowie ein Aktenverzeichnis
(Replik, Ziff. 6).
4.3. Die angefochtene Verfügung vom 25. Februar 2022 wurde auf Grundlage
der Gesuche, die von den Beschwerdeführern eingereicht worden sind,
gefällt. Massgebend ist insbesondere das definitive Gesuch vom
13. Februar 2022 (beschwerdegegnerische Beilage [Bg-act.] 14)
gewesen. Die Rüge, dass nur selektive Akten geliefert worden seien, wird
von den Beschwerdeführern nicht näher begründet, es werden keine
genauen Angaben hinsichtlich Auskünfte oder Gespräche wie z.B. das
Datum oder Objekt der Auskunft dargelegt (vgl. Replik, Ziff. 4 ff.). Es wird
auch nicht dargelegt, inwiefern weitere Akten Beweischarakter haben
könnten. Die Beschwerdeführer übersehen zudem, dass ein grosser Teil
der aufgeführten Dokumente von ihnen selber stammt oder ihnen bekannt
war; Vor diesem Hintergrund hätten sie zweifellos einen Teil der strittigen
Dokumente selber beibringen können oder zumindest in den
Rechtsschriften spezifizieren können, welche Dokumente in den
eingereichten Akten fehlten, und aus welchem Grund sie für die
Überprüfung der strittigen Verfügung relevant seien. Abgesehen davon ist
es für das Gericht klar und nachvollziehbar, dass relevanten Aktenstücke,
welche im Vorfeld der strittigen Verfügung vom 25. Februar 2022, also
dem Konzept des Privatunterrichtes, der Stundenplan, das Pensum etc.,
von den Beschwerdeführern selber stammen, diesen also bekannt sein
müssten. Dasselbe gilt für die E-Mails, welche der Verein PIU in Vertretung
der Beschwerdeführer gesendet hat (Bg-act. 16). Nach Auffassung des
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Gerichts hat die Vorinstanz somit alle wesentlichen, d.h. für die
Überprüfung der vorliegend strittigen Verfügung relevanten Akten
zusammen mit der Stellungnahme vom 14. April 2022 beigebracht (Bg-
act. 1-15).
5.1. Gerügt wird ausserdem eine mangelhafte Aktenführung (Replik,
Ziff. 11 ff.). Da die Parteien ihr Akteneinsichtsrecht nur dann wahrnehmen
können, wenn die Behörde überhaupt Akten anlegt und führt, folge aus
dem Akteneinsichtsrecht eine Aktenführungspflicht der Verwaltung. Die
Behörde muss alles in den Akten festhalten, was zur Sache gehört (BGE
142 I 86 E.2.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1552).
5.2. Hier wurden die entscheidungsrelevanten Akten chronologisch und
nummeriert zusammen mit der Stellungnahme des Beschwerdegegners
vom 14. April 2022 geliefert (Bg-act. 1-15). Auch hier geben die
Beschwerdeführer nicht an, in welcher Weise der Beschwerdegegner
dieser Pflicht verletzt haben soll (Replik, Ziff. 19). Weiter hat der
Beschwerdegegner sowohl in der Verfügung vom 25. Februar 2022 als
auch in der Stellungnahme vom 14. April 2022 ausführlich erläutert,
welche Umstände und welche Beweismittel zum Entscheid geführt haben.
Soweit die Beschwerdeführer auf E-Mails zwischen den Inspektoraten und
interne Telefonnotizen verweisen, verkennen sie, dass solche Dokumente
der internen Meinungsbildung der Behörde dienen, entsprechend keinen
Beweischarakter aufweisen und somit von der Aktenführungspflicht nicht
umfasst sind. Eine Verletzung der Aktenführungspflicht ist daher nicht
ersichtlich.
6. Die Beschwerdeführer erheben weiter die Rüge, sie seien vom verfügten
Übertritt der Kinder in die öffentliche Schule überrascht worden und es sei
ihnen diesbezüglich das rechtliche Gehör nicht gewährt worden. Diese
Rüge zielt ebenfalls ins Leere, weil in den drei ursprünglichen
Verfügungen vom 13. August 2021 (Bf-act. 2, S. 3; 3, S. 3; 4, S. 3)
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unmissverständlich steht, dass falls der Privatunterricht den gesetzlichen,
lehrplanmässigen Anforderungen oder den angeordneten Auflagen nicht
mehr anspricht, das EKUD den Übertritt in die öffentliche Schule verfügen
kann. Das Gleiche ergibt sich aus Art. 13 Abs. 1 der Verordnung zum
Schulgesetz (Schulverordnung, SchulV; BR 421.010). Mit der Kündigung
von M._ ist ja genau eine solche Voraussetzung weggefallen und
konnte von den Beschwerdeführern innert den gewährten und erstrecken
Fristen nicht gesetzeskonform kompensiert werden. Ausserdem wurden
die Beschwerdeführer auch in den Schreiben vom 25. Januar 2022 (Bg-
act. 8, 9 und 10) und vom 7. Februar 2022 (Bg-act. 12) von P._ darauf
hingewiesen, dass die betroffenen Schüler und Schülerinnen, bis die
allfällige Bewilligung eines Gesuches, die Öffentliche Schule zu besuchen
hatten. Mit anderen Worten: Die Pflicht zum Übertritt ergibt sich aus den
ursprünglichen Verfügungen und musste von den Behörden nicht ein
weiteres Mal separat angekündigt werden; entsprechend erfolgte auch
keine Gehörsverletzung.
7. Selbst aber, wenn vor Erlass der Verfügung das rechtliche Gehör in
irgendeiner Weise verletzt sein sollte (was – wie gesagt – von den
Beschwerdeführern nicht dargetan ist), könnte man davon ausgehen, dass
eine solche Gehörsverletzung im vorliegenden Beschwerdeverfahren
geheilt worden wäre, da das Verwaltungsgericht mit voller Kognition in der
Sache entscheiden kann (vgl. Art. 31 VRG). Eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs, insbesondere des Akteneinsichtsrechts, ist somit nicht
gegeben.
8.1. In materieller Hinsicht beantragen die Beschwerdeführer unter Ziff. 3 des
Rechtsbegehrens die Nichtigkeitserklärung, eventualiter die Aufhebung,
subeventualiter die teilweise Aufhebung der Departementsverfügung vom
25. Februar 2022. Sie begründen ihren Antrag damit, dass ihnen eine
Substantiierung der Eingabe aufgrund der nicht gewährten Akteneinsicht
unmöglich gewesen sei (Beschwerde S. 6; Replik Ziff. 15). Aus diesem
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Hintergrund verlangen die Beschwerdeführer einen weiteren
Schriftenwechsel nach erfolgter Akteneinsicht.
8.2. Gemäss Art. 38 Abs. 1 VRG haben Rechtsschriften das Rechtsbegehren,
den Sachverhalt und eine Begründung zu erhalten. Hier haben die
Beschwerdeführer Ziff. 1 und 2 des Rechtsbegehrens ausführlich
begründet, sodass darauf das Gericht eingetreten ist. Weder die
Beschwerdeschrift noch die Replik enthalten aber Begründungen zur
Ziff. 3 des Rechtsbegehrens, sodass dieses sich als unbegründet erweist.
Nach den obigen Ausführungen ist eine Verletzung des
Akteneinsichtsrechts zu verneinen. Ausserdem hat sich gezeigt, dass die
wichtigsten Dokumente, auf welche sich der angefochtene Entscheid
stützt, aus den Händen der Beschwerdeführer stammen, sodass sie ohne
weiteres in der Lage waren, aufgrund den ihnen bereits bekannten Akten
die wesentlichen Entscheidgründe zu erkennen und dazu in ihrer
Beschwerde bzw. in der Replik eingehend Stellung zu nehmen. Das
Gericht tritt somit mangels Substantiierung auf dieses Rechtsbegehren
nicht ein.
8.3. Eine Nachbesserung der Beschwerde gemäss Art. 38 Abs. 3 VRG musste
im vorliegenden Fall nicht gewährt werden, weil die Rechtsschrift
insgesamt den gesetzlichen Erfordernissen entsprach. So waren
insbesondere die Rügen und die Begründung hinsichtlich der Verletzung
des rechtlichen Gehörs korrekt und vollständig abgefasst. Im Übrigen
haben sich die Beschwerdeführer bewusst dazu entschieden, die
materiellrechtlichen Rügen nicht zu begründen, weil sie der irrigen
Meinung waren, ihnen fehlten dazu die notwendigen Unterlagen bzw.
ihnen sei diesbezüglich das rechtliche Gehör verletzt worden. Wie
nachstehend gezeigt wird, entsteht den Beschwerdeführern dadurch aber
kein Nachteil, weil sich das Gericht ungeachtet der fehlenden
Substantiierung mit den materiellrechtlichen Fragen befasst.
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9. Selbst, wenn man annehmen sollte, dass auf Ziff. 3 des Rechtsbegehrens
einzutreten sei, müsste dieses gemäss den folgenden Ausführungen
abgewiesen werden.
10. Die Beschwerdeführer verlangen die Nichtigkeitserklärung der
Departementsverfügung vom 25. Februar 2022.
10.1. Nach gefestigter Lehre und Rechtsprechung sind fehlerhafte Verfügungen
(Entscheide) anfechtbar; schwerwiegende Formfehler können die
Nichtigkeit des Entscheids zur Folge haben (BGE 137 I 273 E.3.1).
Nichtigkeit bedeutet absolute Unwirksamkeit eines Entscheids. Ein
nichtiger Entscheid entfaltet keinerlei Rechtswirkungen. Er ist vom Erlass
an (ex tunc) und ohne amtliche Aufhebung rechtlich unverbindlich. Die
Nichtigkeit ist von Amtes wegen zu beachten und kann von jedermann
jederzeit geltend gemacht werden. Damit die Rechtsfolge der Nichtigkeit
eines Entscheids eintritt, müssen kumulativ folgende drei
Voraussetzungen erfüllt sein. (1) Die Verfügung muss einen besonders
schweren Mangel aufweisen; (2) Der Mangel muss offensichtlich oder
zumindest leicht erkennbar sein. Massgebend ist das Erkenntnisvermögen
eines Laien; (3) Die Nichtigkeit darf die Rechtssicherheit nicht ernsthaft
gefährden. Es ist eine Abwägung zwischen dem Interesse an der
Rechtssicherheit und jenem an der richtigen Rechtsanwendung
erforderlich (BGE 144 IV 362 E.1.4.3, 398 Ia 568 E.4;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1096 und 1098).
10.2. Hier sind weder in formeller noch in materieller Hinsicht Gründe ersichtlich,
die die Nichtigkeit der Verfügung vom 25. Februar 2022 begründen
könnten. Das Vorliegen einer nichtigen Verfügung ist zu verneinen. In der
Folge ist daher zu prüfen, ob die angefochtene Departementsverfügung
aufzuheben ist.
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11. Zu klären ist insbesondere, ob der Beschwerdegegner das Gesuch für die
Bewilligung der Durchführung von Privatunterricht von B._ und
A._ vom 13. Februar 2022 [Bg-act. 14] zu Recht abgewiesen hat.
Fraglich ist ausserdem, ob die Anordnung des Übertritts der Kinder
E._, G._ und I._ sowie L._ und J._ in die
öffentliche Volksschule rechtmässig war.
11.1. Die Kantone haben für einen ausreichenden Grundschulunterricht zu
sorgen, der allen Kindern offensteht. Dieser muss angemessen und
geeignet sein; er soll genügen, um die Schüler sachgerecht auf ein
selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten. Der
Grundschulunterricht ist obligatorisch, an öffentlichen Schulen
unentgeltlich und untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (Art. 62
Abs. 2 BV i.V.m. Art. 19 BV). Aus der Aufsicht folgt, dass der
Verfassungsgeber von der Möglichkeit privater Schulen ausgeht; in
diesem Fall sollen diese staatlicher Aufsicht unterstehen. Die
Bundesverfassung will damit sicherstellen, dass der Grundschulunterricht
auch dann, wenn er von nicht öffentlichen Schulen wahrgenommen wird,
ausreichend ist (BGE 146 I 20 E.4.2, Urteil des Bundesgerichts
2C_807/2015 vom 18. Oktober 2016 E.3.1).
11.2. Gemäss Art. 10 Abs. 3 des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons
Graubünden (Schulgesetz, SchulG; BR 421.000) kann die Schulpflicht
neben der öffentlichen Volksschule auch in Institutionen der
Sonderschulung, in Privatschulen oder durch Privatunterricht erfüllt
werden. Als Privatunterricht gelten dabei der Einzelunterricht und der
Unterricht in einer Gruppe von bis zu vier Schülerinnen und Schülern
(Art. 18 Abs. 1 SchulG). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung
gewährt Art. 19 BV i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV jedoch keinen Anspruch auf
privaten Einzelunterricht (BGE 146 I 20 E.4.3 mit Verweis auf Urteil des
Bundesgerichts 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E.3.3.2). Bei
Privatunterricht besteht die nicht geringe Gefahr schulischer Mängel sowie
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der Isolierung des Kindes, die eine soziale Enkulturation behindern könnte
(PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, 2. Auflage, Bern/Stuttgart/Wien
2003, S. 476 f.). Den Privatunterricht bedarf daher einer Bewilligung des
Departements. Diese wird erteilt, wenn das Bildungsangebot demjenigen
der öffentlichen Volksschule entspricht und der Lehrplan erfüllt wird
(Art. 18 Abs. 2 SchulG).
12. Zur Klärung der Frage, ob vorliegend der Beschwerdegegner zurecht das
Gesuch von B._ und A._ vom 13. Februar 2022 abgelehnt hat
und die Bewilligung für den Privatunterricht nicht erteilt hat, ist folglich
einerseits zu prüfen, ob die Lehrpersonen die Voraussetzungen für eine
Unterrichtsberechtigung erfüllen. Andererseits ist zu prüfen, ob das
Bildungsangebot im beantragten Privatunterricht demjenigen der
öffentlichen Volksschule entspricht sowie ob der Lehrplan eingehalten
wird.
12.1. Gemäss Art. 12 SchulV müssen Lehrpersonen für den Privatunterricht die
gleichen Voraussetzungen für die Unterrichtsberechtigung erfüllen wie
Lehrpersonen der öffentlichen Volksschule. Lehrpersonen müssen über
einen anerkannten, stufengemässen Abschluss oder über eine vom Amt
erteilte Lehrbewilligung verfügen (Art. 57 SchulG). Ferner ist als
Lehrperson wählbar, wer einen Fähigkeitsausweis besitzt, welcher dem
entsprechenden von der Schweizerischen Konferenz der kantonalen
Erziehungsdirektoren (EDK) erlassenen Ausbildungsreglement entspricht
(Art. 55 SchulV). Im Gesuch vom 13. Februar 2022 wird B._ als
Lehrperson angegeben. A._ soll die Klasse als Assistenz während
sieben Lektionen begleiten. B._ verfügt laut dem Beschwerdegegner
über den notwendigen Voraussetzungen (vgl. Primarlehrdiplom 1999, Bg-
act. 14) und ist somit befugt, Privatunterricht zu erteilen. Zurecht erkennt
der Beschwerdegegner, dass A._ nicht über die notwendige
Unterrichtsberechtigung verfügt, was auch unbestritten geblieben ist. Des
Weiteren, sei weder im Schulgesetz noch in der Schulverordnung
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vorgesehen, dass Personen ohne Unterrichtsberechtigung als Assistenz
oder Vertretung der Klassenlehrperson eingesetzt werden können. Da
A._ nicht über die notwendige Unterrichtsberechtigung verfügt,
werden die Voraussetzungen für die Lehrpersonen nur teilweise erfüllt.
12.2. Das Vollzeitpensum für Klassenlehrpersonen beträgt 28 Lektionen pro
Woche (Art. 62 Abs. 1 lit. b i.V.m. Abs. 2 SchulG). Gemäss Art. 59 Abs. 3
lit. b SchulG können Lehrpersonen neben dem ordentlichen Pflichtpensum
verpflichtet werden, höchstens zwei zusätzliche Lektionen pro Woche zu
erteilen, sodass das zulässige Pensum maximal 30 Lektionen pro Woche
beträgt. Gemäss dem eingereichten Stundenplan, unterrichtet B._ 40
Lektionen pro Woche. Das Höchstpensum von 30 Lektionen pro Woche
wird somit deutlich überschritten.
12.3. Nach Art. 18 Abs. 1 SchulG gelten als Privatunterricht der Einzelunterricht
und der Unterricht in einer Gruppe von bis zu vier Schülerinnen und
Schülern. Dem Gesuch vom 13. Februar 2022 ist zu entnehmen, dass am
Donnerstagnachmittag den Unterricht mit beiden Lerngruppen geführt
werden soll, sodass gleichzeitig fünf Kinder unterrichtet werden (die
3. Klässler G._ und I._ und die 6. Klässler E._, L._ und
J._). Dies ist mit den gesetzlichen Vorgaben nicht konform. Dass der
Unterricht von einer (nicht qualifizierten) Assistenz begleitet wird, ändert
nichts an der Unrechtmässigkeit. Weiter ist anzunehmen, dass auch der
Unterricht im Fach Italienisch, der Online und zusammen mit einer Gruppe
aus dem Tessin geführt werden soll, von mehr als vier Kinder besucht wird
(3. und 6. Klasse plus die Gruppe aus dem Tessin).
12.4. Nach Art. 18 Abs. 2 SchulG muss das Bildungsangebot demjenigen der
öffentlichen Volksschule entsprechen und der Lehrplan ist zu erfüllen. In
dem Gesuch vom 13. Februar 2022 wird ausgeführt, dass das
pädagogische Konzept, welches den bisherigen Bewilligungen zugrunde
liegt, unverändert bleibt. Da das pädagogische Konzept vom
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Beschwerdegegner mit den Verfügungen von 13. August 2021 bewilligt
worden ist, ist anzunehmen, dass dieses grundsätzlich rechtskonform ist.
Problematisch ist aber der Unterricht im Fach Italienisch: Dieser soll online
stattfinden. Im Schulgesetz und in der Schulverordnung ist den Unterricht
im Online-Modus nicht vorgesehen. Zudem ist aus den Akten nicht
ersichtlich, wer für die Gruppe aus dem Tessin zuständig ist und ob die
Lehrperson über die notwendige Unterrichtsberechtigung verfügt.
12.5. Gemäss Art. 25 Abs. 1 SchulG findet der Unterricht von Montag bis Freitag
statt. Nach den eingereichten Stundenplänen sollen die Kinder auch am
Samstag unterrichtet werden, was die gesetzlichen Angaben widerspricht.
12.6. Es ist somit festzustellen, dass das Konzept für den Privatunterricht, das
mit dem Gesuch vom 13. Februar 2022 eingereicht worden ist, von
mehreren Mängeln behaftet ist. In der Folge sind die Voraussetzungen für
die Erteilung einer Bewilligung für den Privatunterricht nicht gegeben. Die
Abweisung des Gesuchs durch die Departementsverfügung vom
25. Februar 2022 ist zu schützen.
13. Nach Art. 13 Abs. 1 SchulV kann das Departement den Übertritt in die
öffentliche Schule verfügen, wenn die Voraussetzungen für den
Privatunterricht nicht erfüllt sind. Mit der Kündigung von M._ ist ja
genau eine solche Voraussetzung weggefallen und da kein
bewilligungsfähiges Gesuch eingereicht worden ist, ist die Anordnung des
Übertrittes in die öffentliche Schule rechtmässig (vgl. auch oben, E.6).
14. Zusammenfassend wird daher festgestellt, dass selbst wenn das Gericht
annehmen sollte, dass auf Ziff. 3 des Rechtsbegehrens einzutreten ist,
dies abzuweisen wäre, da die Departementsverfügung vom 25. Februar
2022 rechtmässig ist und somit nicht aufzuheben wäre.
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15. Ausserdem hat die Verwaltungsbeschwerde von Gesetzes wegen keine
aufschiebende Wirkung (Art. 34 Abs. 1 VRG). Diese wurde von den
Beschwerdeführern auch in ihrer Beschwerde auch nicht beantragt. Die
Anordnung, dass die Kinder E._, G._ und I._ sowie L._
und J._ per sofort in die öffentliche Volksschule ihrer Wohn- bzw.
Aufenthaltsgemeinde überzutreten haben, ist somit seit Erhalt der
angefochtenen Verfügung Folge zu leisten.
16. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten in der
Höhe von CHF 1'500.-- gemäss Art. 72 Abs. 2 und Art. 73 Abs. 1 und 2
VRG je zu einem Sechstel und unter solidarischer Haftung den
unterliegenden Beschwerdeführern auferlegt. Dem in seinem amtlichen
Wirkungskreis obsiegenden Beschwerdegegner steht keine
Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG).