# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 3ea2ecd9-dee2-4f81-b4f8-131549f9fd05
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2001
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

I. Mit Verfügung vom 26. Mai 1999 wies das Schul- und Sportdepartement der Stadt Zürich ein Gesuch von A.1 und A.2 um Übernahme der Kosten für die Schulung ihrer Tochter G in der Schule D in X ab. Die in der Folge erhobene Einsprache wies der Stadtrat am 24. November 1999 ab.
II. Den von A.1 und A.2 zunächst an den Bezirksrat erhobenen und von diesem an die Bezirksschulpflege Zürich überwiesenen Rekurs hiess diese am 20. Juni 2000 gut und verpflichtete sie die Stadt Zürich zur Übernahme der Kosten der privaten Schulung von G für die Schuljahre 1998/99 und 1999/2000.
III. Auf den hiergegen erhobenen Rekurs der Stadt Zürich trat die Schulrekurskommission am 20. November 2000 nicht ein mit der Begründung, die Gemeinde sei gemäss § 21 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, in der Fassung vom 8. Juni 1997) nicht zum Rekurs legitimiert. Sie berief sich dabei insbesondere auf einen Entscheid des Bundesgerichts vom 29. September 2000 (Geschäfts-Nr. 1P.93/ 2000/boh), welches in Gutheissung einer staatsrechtlichen Beschwerde in einem Streit um die Sonderschulung und die Verteilung der sich daraus ergebenden Kosten erkannt hatte, dass die Schulrekurskommission in Willkür verfallen sei, wenn sie gestützt auf § 21 lit. b VRG die Gemeinde zum Rekurs zugelassen habe.
IV. Mit Beschwerde vom 20. Dezember 2000 beantragte die Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht, den Beschluss der Schulrekurskommission aufzuheben und die Sache zu neuer Entscheidung an die Schulrekurskommission zurückzuweisen, eventuell das Gesuch um Kostenübernahme abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner.
Die Schulrekurskommission am 1. sowie A.1 und A.2 am 11. Februar 2001 beantragten Abweisung der bzw. Nichteintreten auf die Beschwerde, letztere zudem unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

## Considerations

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a)
Gemäss § 5 Abs. 2 des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (in der Fassung vom 29. November 1998) entscheidet die Schulrekurskommission abschliessend, soweit das Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht den Weiterzug an das Verwaltungsgericht vorsieht. Ein solcher Weiterzug ist gemäss § 41 VRG grundsätzlich zulässig, und die Streitigkeiten um die Übernahme von Schulungskosten fallen nicht unter die in § 43 Abs. 1 lit. f VRG (in der Fassung gemäss § 42 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999; OS 55, 424 sowie bezüglich Inkraftsetzung OS 56, 54) für den Schulbereich vorgesehenen Ausnahmen. Sodann entfällt seit dem 1. März 2000 auch der Ausnahmegrund von § 42 VRG, nachdem auf diesen Zeitpunkt das Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über prozessuale Anpassungen an die neue Bundesverfassung (AS 2000, 416) in Kraft getreten und damit Art. 73 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG) aufgehoben worden ist, welcher in Streitigkeiten betreffend die verfassungsrechtliche Garantie des unentgeltlichen Primarschulunterrichts die Beschwerde an den Bundesrat vorsah (vgl. RB 1998 Nr. 29). Das Verwaltungsgericht ist deshalb zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Angesichts des Fr. 20'000.- offenkundig übersteigenden Streitwerts erfolgt die Behandlung durch die Kammer (§ 38 Abs. 2 VRG).
b) Als unterliegende Partei im Rekursverfahren ist die Stadt Zürich formell beschwert. Macht wie hier die Beschwerdeführerin geltend, durch die Verneinung ihrer Legitimation im Rekursverfahren von einem Verfahrensmangel betroffen zu sein, ist die Legitimation unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der Sache gegeben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 28, mit Hinweisen). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2.
Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG ist eine Gemeinde zur Beschwerde berechtigt "zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen".
a) Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 21 VRG in der bisherigen Fassung anerkannte die Rekurs- und Beschwerdebefugnis der Gemeinde, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit oder einen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen geltend machte und wenn sie wie eine Privatperson betroffen war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62, mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung liegt auch der neuen Bestimmung von § 21 lit. b VRG zugrunde (RB 1998 Nr. 14; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 70). Indem aber § 21 lit. b VRG die Gemeinde zur rekursweisen Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen berechtigt, verdeutlicht die neue Bestimmung einen Ansatz, der in der bisherigen Praxis bereits angelegt, aber nicht durchgehend entwickelt war: So lässt sich die Befugnis der Gemeinde, die Bewilligung für ein Bauvorhaben in der Nachbargemeinde anzufechten, das einen von ihr geplanten Aussichtspunkt beeinträchtigt (RB 1993 Nr. 1; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 68), keiner der vorstehend genannten Kategorien zuordnen, sondern lässt sich darüber hinausgehend nur mit der Wahrnehmung schutzwürdiger kommunaler Interessen begründen. Damit ist die von der Lehre seit langem geforderte Ausweitung der Gemeindelegitimation (Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, § 21 N. 79) mindestens punktuell bereits durch die Rechtsprechung zu § 21 VRG in der bisherigen Fassung erfolgt. Im Lichte dieser Rechtsprechung lässt sich mit dem Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber keine gegenüber der bisherigen Praxis erweiterte Gemeindelegitimation angestrebt habe (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 21 N. 70), keine einschränkende Auslegung von § 21 lit. b VRG rechtfertigen; dies gilt um so mehr, als die neue Fassung des Gesetzes wörtlich der von Alfred Kölz (§ 21 N. 79 am Ende) als Ausweitung der Gemeindelegitimation vorgeschlagenen Umschreibung entspricht, an der sich weitgehend, wenn auch nicht konsequent schon die bisherige Praxis orientiert hat. In Übereinstimmung mit dieser Auffassung hat das Verwaltungsgericht in RB 1998 Nr. 13 die Legitimation der Gemeinde bejaht bei einer Betroffenheit in Interessen oder Aufgaben, welche die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, oder wenn sich die angefochtene Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt. Kein schutzwürdiges Interesse ist hingegen dann gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern kantonales oder Bundesrecht anzuwenden hat, und es ihr einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a aa).
b) Laut Entscheid der Rekurs- und Beschwerdekommission I der Bezirksschulpflege Zürich vom 20. Juni 2000 wurde bei G, als sie sich bereits in der ersten Klasse gelangweilt hatte, bei einer von den Eltern veranlassten Abklärung durch die Psychologin Dr. K eine Hochbegabung diagnostiziert. Sie konnte in der Folge die zweite Klasse überspringen und absolvierte ohne Probleme die dritte Klasse. In der vierten Klasse traten erneut Schwierigkeiten und depressive Verstimmungen auf, worauf G auf Empfehlung von Dr. K sechs Wochen die vierte Klasse einer deutschen Grundschule am Wohnort der Grosseltern in Deutschland besuchte. Nach der Rückkehr klagte sie erneut über Langeweile. Auf Empfehlung der Rektorin und der Klassenlehrkraft der deutschen Schule sowie von Dr. K meldeten die Eltern ihre Tochter für das Schuljahr 1998/99 in der Schule D an. Die Rekurs- und Beschwerdekommission erwog, bevor die Kosten einer Privatschulung zu übernehmen seien, müsste das Schulangebot der Gemeinde so gut als möglich ausgeschöpft werden. Ein erneutes Überspringen einer Klasse wäre hier nicht zweckmässig gewesen und die Kreisschulpflege habe die ihr zur Verfügung stehenden Möglichkeiten in Zusammenarbeit mit den Eltern ausgeschöpft. In der Schule D habe sich G wohl gefühlt. Damit ergebe sich, dass der durch Art. 19 BV garantierte ausreichende Unterricht in der Volksschule, wo G nicht ihrem Potenzial entsprechend habe gefördert werden können, nicht gewährleistet gewesen sei. Zwar gehe es bei G nicht um Sonderschulung im Sinn von § 12 des Volksschulgesetzes vom 11. Juni 1899 (VolksschulG, LS 412.11), doch seien das Sonderklassenreglement vom 3. Mai 1984 (LS 412.13) bzw. die zugehörigen Richtlinien analog anzuwenden, insbesondere Ziffer 4.3.1 der Richtlinien, wonach eine Sonderschulung in einer nicht als Sonderschule anerkannten Privatschule zu prüfen sei, wenn ein gleichwertiges Angebot fehle, wie das hier zutreffe. Die Stadt Zürich habe deshalb für die Kosten der privaten Schulung von G aufzukommen.
In ihrer Eingabe an die Schulrekurskommission brachte der Stadtrat im Wesentlichen vor, weder aus der Bundesverfassung noch aus dem kantonalen Schulrecht lasse sich ein Anspruch Hochbegabter auf den Besuch von Privatschulen ableiten. Die städtische Volksschule stelle ein breites und differenziertes Förderangebot für Hochbegabte zur Verfügung, mit welchem der Unterforderung von G ausreichend hätte begegnet werden können. Die Schule D sei keine für die Förderung von G geeignete Schule, sei sie doch weder eine Sonderschule noch biete sie einen der öffentlichen Schule entsprechenden Unterricht an. In der Folge habe denn auch G die Aufnahme ins Gymnasium nicht geschafft, was aufgrund des ihr zugeschriebenen Potenzials ohne weiteres hätte gelingen müssen. Ihre Eltern hätten sodann G bereits im Juni 1998 an die Schule D angemeldet, das heisst bevor sie der Kreisschulpflege am 2. Juli 1998 entsprechend Antrag gestellt hätten; unter diesen Umständen lasse sich selbst aus der – unzulässigen – analogen Anwendung der Richtlinien zum Sonderklassenreglement keine Verpflichtung der Stadt zur Übernahme der Schulungskosten an der Schule D konstruieren.
c) Auch wenn die Stadt in ihrer Rekurseingabe ihre Legitimation nicht ausdrücklich begründet hat, so lässt sich dennoch ohne weiteres erkennen, dass sie sich gegen die aus ihrer Sicht ungerechtfertigte Pflicht zur Tragung der Schulungskosten an der Schule D wehren will. Andere legitimationsbegründende Umstände, wie sie nun mit der Beschwerde geltend gemacht werden, hat sie in ihrem Rekurs nicht dargelegt. Obgleich die Legitimation als Prozessvoraussetzung von Amtes wegen abzuklären ist, obliegt die Darlegung der legitimationsbegründenden Sachumstände den Parteien und kann eine im Rekursverfahren versäumte Begründung der Legitimation nicht im Beschwerdeverfahren nachgeholt werden (RB 1980 Nr. 8; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29, § 54 N. 10). Allerdings kann hier der Beschwerdeführerin die unvollständige Darlegung der legitimationsbegründenden Sachumstände im Rekursverfahren nicht schaden. Wie die Rekurskommission selber einräumt, stellt ihr Nichteintreten auf den Rekurs der Gemeinde eine Praxisänderung dar (E. 3 des angefochtenen Beschlusses). Konnte nach der bisherigen Praxis die Beschwerdeführerin ohne weiteres von ihrer Legitimation ausgehen, so hatte sie keinen Anlass die sie begründenden Umstände eingehend darzulegen. Die Rekurskommission hätte deshalb zur Gehörswahrung die aufgrund des Bundesgerichtsentscheids vom 29. September 2000 ins Auge gefasste Praxisänderung anzeigen und der Beschwerdeführerin so Gelegenheit zur eingehenderen Begründung ihrer Legitimation geben müssen. Aus diesem Grund ist ausnahmsweise die Legitimation für das Rekursverfahren aufgrund der Darlegungen in der Beschwerdeschrift zu prüfen.
d) In der Beschwerdeschrift vom 20. Dezember 2000 macht die Beschwerdeführerin nun ausdrücklich geltend, der angefochtene Rekursentscheid der Bezirksschulpflege stelle einen Eingriff in ihr Verwaltungsvermögen dar, was nach der bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts die Legitimation allein schon zu begründen vermöge. Sodann müsse die Gemeinde auch mit der Rüge zugelassen werden, die Bezirksschulpflege habe durch unrichtige Auslegung des kantonalen Rechts das kommunale Recht nicht angewendet bzw. einen der Gemeinde zustehenden qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensspielraum missachtet. Ein solcher bestehe jedenfalls im Bereich der Hochbegabtenförderung, wo die Stadt Zürich eine eigentliche Vorreiter- und Pionierrolle übernommen habe.
e) Das Bundesgericht hat in dem von der Rekurskommission für richtungsweisend gehaltenen Entscheid vom 29. September 2000 sich einerseits an seiner eigenen, nicht durchwegs konsistenten Praxis zu Art. 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 orientiert, und andererseits – insbesondere was die Legitimation aufgrund der Betroffenheit im Finanz- und Verwaltungsvermögen betrifft – auf die Ausführungen im Kommentar Kölz/Bosshart/Röhl (§ 21 N. 63) verwiesen. Dort wird eingeräumt, dass sich aus einer solchen Betroffenheit die Legitimation ableiten liesse, auch wenn weder die Anwendung kommunalen Rechts noch eine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit in Frage stehe; deshalb müsse auch die zürcherische Praxis dahingehend interpretiert werden, dass ein Eingriff in das Finanz- und Verwaltungsvermögen allein die Rekurs- und Beschwerdelegitimation nicht zu begründen vermöge, und sei entsprechend der Praxis des Bundesgerichts die Legitimation einer Gemeinde zu verneinen, die sich gegen die Verpflichtung zu einer hoheitlichen Tätigkeit mit finanziellen Folgen wehre. Dieser Schluss der Kommentatoren ist indessen keineswegs zwingend, und aus der bisherigen Praxis, die nach der nur kurze Zeit zurückliegenden Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes ohnehin noch nicht als gefestigt erscheint, lässt sich eher eine andere Tendenz herauslesen. So ist das Verwaltungsgericht noch vor Inkrafttreten des revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetzes auf die Beschwerde einer Gemeinde eingetreten, die durch einen Rekursentscheid an der Aufhebung der Unterschutzstellung einer Villa gehindert wurde und die ihr Anfechtungsinteresse einzig mit der durch die Unterschutzstellung ausgelösten Pflicht zur Leistung von Entschädigungen in Millionenhöhe begründet hatte (VGr, 27. November 1997, VB.1997.00055). Gestützt auf § 21 VRG in der revidierten Fassung ist das Gericht auf die Beschwerde einer Gemeinde eingetreten, die sich gegen einen Rekursentscheid betreffend eine von ihrer eigenen abweichende Bewertung ihrer Liegenschaften im Finanzvermögen durch die Direktion der Justiz und des Innern wehrte (VGr, 8. November 2000, VB.2000.00064), und ebenso auf Beschwerden von Gemeinden gegen die Verpflichtung zu Vermögensleistungen an entlassene Lehrkräfte (VGr, 11. April 2001, PB.2000.00024/25; 14. März 2001, PB.2000.00029/30 und PB.2000.00018/23), wobei in diesen Fällen die Legitimation unter Hinweis auf RB 1998 Nr. 13 auch bejaht wurde, weil der angefochtene Entscheid die Personalführung der Gemeinde und damit eine von ihr wahrzunehmende Aufgabe betreffe. In einem Entscheid vom 20. Januar 2000 (VB.1999. 00101) hat das Verwaltungsgericht erwogen, das
Gemeinwesen sei schon nach der bisherigen ‐ restriktiveren ‐ Rechtsprechung befugt gewesen, einen Entscheid der Baurekurskommission, der seinen Verzicht auf eine Unterschutzstellung aufgehoben und die Gemeinde zur Festlegung entsprechender Schutzmassnahmen eingeladen habe, mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiterzuziehen (VGr, 5. Juli 1994, VB.1994.00072); dass die davon betroffenen Grundeigentümer eine derartige Unterschutzstellung ausdrücklich anbegehrten, ändere daran nichts, denn eine solche vermöge in verschiedener Hinsicht Belastungen des Gemeinwesens auszulösen, so z.B. hinsichtlich Pflege und Unterhalt (§ 207 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975; PBG) sowie Übernahme‐ und Entschädigungsverpflichtungen (§ 214 PBG).
Es sind denn auch keine überzeugenden Gründe erkennbar, welche es verbieten würden, die Abwehr einer der Gemeinde auferlegten finanziellen Verpflichtung als schutzwürdiges Interesse der Gemeinde im Sinn von § 21 lit. b VRG aufzufassen. Aus dieser Sicht bestehen erhebliche Zweifel, ob die bisherige Praxis der Schulrekurskommission als willkürlich bezeichnet werden durfte. Zu beachten ist auch, dass es sich beim vom Bundesgericht überprüften Entscheid der Schulrekurskommission nur aufgrund der besonderen übergangsrechtlichen Situation um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid handelte.
Die Legitimation der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren ist deshalb bereits aufgrund der ihr auferlegten Verpflichtung zu finanziellen Leistungen zu bejahen. Sodann betrifft der Entscheid die Gemeinde in einem Bereich, wo ihr das kantonale Recht eine besondere Ermessensfreiheit im Sinn kommunaler Selbstverantwortung eingeräumt hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62). Selbst wenn man annehmen wollte, dass sich die Problematik der Hochbegabung unter § 12 VolksschulG subsumieren lässt, wovon die Bildungsdirektion im Rahmen ihres Projekts RESA (Revision sonderpädagogisches Angebot) auszugehen scheint, so ändert dies nichts daran, dass das kantonale Recht keine Vorschriften über den Umgang mit Hochbegabten kennt. Insbesondere sieht das Sonderklassenreglement, das die einzelnen Arten von Sonderklassen und die Sonderschulung äusserst detailliert regelt, keine diesbezüglichen Bestimmungen vor. Damit besteht für die Gemeinden naturgemäss eine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit, welche die Beschwerdeführerin durch ihr Pilotprojekt "Begabtenförderung in Volksschulklassen der Stadt Zürich" ausgefüllt hat. Sie sieht darin zahlreiche Massnahmen vor, welche es erlauben sollen, hochbegabte Kinder auch im Rahmen der Volksschule hinreichend zu fördern. Die Beschwerdeführerin muss deshalb befugt sein, einen Rekursentscheid anzufechten, der durch die Zuweisung eines hochbegabten Kindes an eine Privatschule die von ihr im Rahmen ihres (beschränkten) Autonomiebereichs zur Verfügung gestellten Förderungsmassnahmen hinfällig macht.
f) Die Rekurskommission hat bei ihrem Nichteintretensbeschluss hauptsächlich auf den Entscheid des Bundesgerichts vom 29. September 2000 abgestellt. In jenem Verfahren berief sich die Gemeinde jedoch ausschliesslich auf i
hre finanziellen Interessen, weshalb jener Entscheid im vorliegenden Fall auch dann nicht ausschlaggebend wäre, wenn man der Auffassung des Bundesgerichts folgen wollte, wonach die finanziellen Konsequenzen für sich allein die Legitimation der Gemeinde nicht zu begründen vermögen.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schulrekurskommission auf das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin hätte eintreten müssen. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen; der angefochtene Beschluss der Schulrekurskommission ist aufzuheben und die Akten sind zum Entscheid in der Sache an die Schulrekurskommission zurückzuweisen.