# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 4590b3df-5f5f-5e43-a0d4-40738c378c1b
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Im Entscheid vom 20. September 2017 (B 2016/14) betreffend Betriebsbewilligung
der A._ GmbH wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen die Sache zur
Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 6 Abs. 2 lit. b und d der
Verordnung über den Betrieb privater Einrichtungen der Gesundheitspflege
(sGS 325.11, VEG; genügend qualifiziertes Personal in ausreichender Anzahl,
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Qualitätssicherung) und zu neuer Verfügung an das Gesundheitsdepartement des
Kantons St. Gallen (GD) zurück. Mit Verfügung vom 22. Dezember 2017 (act. G 2/2 [B
2018/26]) erteilte das GD der A._ GmbH die Betriebsbewilligung „im Sinn der
Erwägungen“ (Ziffer 1 Abs. 1) bzw. bewilligte die Erbringung von zahnärztlichen und
zahntechnischen Leistungen (Ziffer 1 Abs. 2). Bis das Personal vervollständigt sei,
werde sich die Tätigkeit in der Implantologie auf Abklärung, Untersuchung und
Beratung sowie Nachkontrolle von bereits behandelnden (gemeint: behandelten)
Patientinnen und Patienten beschränken (Ziffer 1 Abs. 3). Die Bewilligung wurde bis am
8. Januar 2023 befristet (Ziff. 2) und B. als fachliche Leiterin zugelassen (Ziff. 3);
letzteres unter der Resolutivbedingung, dass die fachliche Leiterin über eine
Berufsausübungsbewilligung verfügt (Ziff. 4). Das Personal sei bis am 30. Juni 2018 zu
vervollständigen; jede neue Anstellung mit fachlichem Bezug sei dem GD vor Eintritt
unaufgefordert mitzuteilen (Ziff. 5). Bis am 1. Oktober 2018 seien Dokumentationen
über Betriebs- und Leistungskonzepte, das Qualitätsmanagement und die
Sicherstellung des Datenschutzes einzureichen (Ziff. 6).
b. Mit Schreiben vom 4. Januar 2018 meldete die A._ GmbH dem GD, dass Dr. med.
dent. C._ mit sofortiger Wirkung die stellvertretende medizinische Leitung des
medizinischen Instituts in X. übernommen habe (act. G 9/130). Mit Eingabe vom 8.
Januar 2018 teilte die A._ GmbH mit, auf die Anstellung eines Zahntechnikers sei
verzichtet und stattdessen eine Zusammenarbeit mit einem Fremdlabor vereinbart
worden. Eine allfällige Anstellung einer Dentalhygienikerin könne (wenn überhaupt) in
drei bis fünf Jahren in Betracht gezogen werden. Es sei zu bestätigen, dass das GD
von einer Pflicht zur Anstellung einer Dentalhygienikerin absehe und die verfügte
Auflage betreffend das Personal mit vorliegender Meldung als erfüllt betrachtet werde
(act. G 9/131; act. G 2/4 [B 2018/26]). Mit Schreiben vom 12. Januar 2018 bestätigte
das GD, dass die angerufenen Verfügungserwägungen lediglich eine mögliche
Massnahme und eine Empfehlung für die Qualitätssicherung enthalten würden. Sobald
die Angaben betreffend die Dentalassistentin vorlägen, könne bestätigt werden, dass
das Personal vervollständigt sei (act. G 9/134; act. G 2/5 [B 2018/26]).
B.
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a. Unter anderem mit Hinweis darauf, dass das von einem juristischen Mitarbeiter
unterzeichnete Schreiben vom 12. Januar 2018 als Vertrauensgrundlage in künftigen
Verfahren als problematisch eingeschätzt werde und auch nicht als Erläuterung i.S. von
Art. 93 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRP, sGS 951.1) zu
verstehen sei, reichte der Rechtsvertreter der A._ GmbH mit Eingabe vom 16. Januar
2018 beim Verwaltungsgericht (vorsorglich) Beschwerde gegen die Verfügung vom
22. Dezember 2017 ein. Darin verlangte die Beschwerdeführerin die Aufhebung von
Absatz 3 von Dispositivziffer 1, die Neufassung von Dispositivziffer 5 sowie - soweit
erforderlich - die Aufhebung verschiedener, sich aufgrund des im Dispositiv allgemein
gehaltenen Verweises „im Sinn der Erwägungen“ möglicherweise ergebender weiterer,
durch die Beschwerdeführerin einzuhaltender Auflagen (Verpflichtung zur
Beschäftigung einer Dentalhygienikerin, eines Zahntechnikers, einer Dentalassistentin;
Ziff. 3-5). Zur Vermeidung unnötiger prozessualer Aufwände wies sie darauf hin, dass
das Beschwerdeverfahren gegenstandslos würde, wenn die im Schreiben vom 12.
Januar 2018 enthaltene Bestätigung durch die zuständige Departementsvorsteherin
abgegeben werde (act. G 1 [B 2018/26]).
b. Mit Eingabe vom 5. Februar 2018 meldete die Beschwerdeführerin dem GD die
Anstellung einer Zahnarzthelferin (gemeint: Dentalassistentin; act. G 9/141). Hierauf
teilte die Departementsvorsteherin des GD dem Verwaltungsgericht mit Schreiben vom
8. Februar 2018 ihre Bereitschaft zur nachträglichen Unterzeichnung der anbegehrten
Bestätigung insofern mit, als seitens der Beschwerdeführerin hierfür ein begründetes
Gesuch - sei es um Ausstellung einer einfachen Bestätigung oder um Erläuterung der
angefochtenen Verfügung - eingereicht werde (act. G 6 [B 2018/26]). Mit Schreiben
vom 9. Februar 2018 überwies der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts die
Eingabe vom 16. Januar 2018 zuständigkeitshalber an das GD zur Entgegennahme und
Prüfung als (begründetes) Erläuterungsgesuch (Art. 93 VRP und Art. 93
VRP) und ersuchte es, dem Gericht innert Frist die entsprechende Verfügung
gegebenenfalls zukommen zu lassen. Diesfalls sei vorgesehen, das
Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben (act. G 8 [B
2018/26]). Am 9. Februar 2018 liess das GD dem Verwaltungsgericht eine Bestätigung
der stellvertretenden Leiterin des Rechtsdienstes zuhanden der Beschwerdeführerin
zukommen (act. G 9 [B 2018/26]). Das GD wies in der Folge das Erläuterungsgesuch
der A._ GmbH mit Verfügung vom 29. März 2018 ab (act. G 14.1 [B 2018/26]). Eine
quater
quater quinquies
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Kopie der Verfügung liess es dem Gericht aufforderungsgemäss zusammen mit einem
weiteren Schreiben zukommen, mit welchem die Abschreibung des Verfahrens unter
Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführerin beantragt wurde (act. G 13
[B 2018/26]). Die Beschwerdeführerin wurde darüber mit Schreiben vom 4. April 2018
in Kenntnis gesetzt (act. G 15 [B 2018/26]).
c. Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 23. April 2018 erhob die A._ GmbH gegen
die Verfügung vom 29. März 2018 Beschwerde mit den Rechtsbegehren, die Verfügung
sei aufzuheben und es sei das Erläuterungsgesuch vom 16. Januar 2018 gutzuheissen;
eventualiter sei das Verfahren an das GD zur Neubeurteilung des Erläuterungsgesuchs
zurückzuweisen (Ziff. 2 f.). Die Kosten für das vorinstanzliche Verfahren seien dem GD
aufzuerlegen bzw. auf die Staatskasse zu nehmen (Ziff. 4), unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten des GD bzw. der Staatskasse, wobei die Entschädigung
der Beschwerdeführerin auf mindestens CHF 10'000 (zuzüglich Barauslagen und
Mehrwertsteuer) festzusetzen sei (Ziff. 5; act. G 1 [B 2018/108]). Mit Schreiben vom 25.
April 2018 vereinigte der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts die Verfahren B
2018/26 und 2018/108 (act. G 16 [B 2018/26], G 3 [B 2018/108]).
d. In der Vernehmlassung vom 26. Juni 2018 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
beiden Beschwerden bzw. sämtlicher darin gestellter Rechtsbegehren, soweit darauf
einzutreten sei. Zur Begründung verwies sie auf die Erwägungen der angefochtenen
Verfügungen vom 22. Dezember 2017 und 29. März 2018 und äusserte sich ergänzend
zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin (act. G 8 [B 2018/26 und 108]). Hierzu nahm
der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 12. Juli 2018 Stellung
und bestätigte seine Rechtsbegehren (act. G 11 [B 2018/26 und 108]).
e. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben der vorliegenden
Verfahren wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden
Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
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1. Die Verfahren B 2018/26 und 2018/108 betreffen die gleichen Verfahrensparteien.
Die sich in den Verfahren stellenden Fragen hängen aktenmässig (Aktengemeinschaft)
und inhaltlich eng zusammen. Vor diesem Hintergrund erscheint eine Vereinigung der
beiden Verfahren und Erledigung der Streitfragen in einem Entscheid sachgerecht.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 16. Januar und 23.
April 2018 erfüllen zeitlich, formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64
in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerden ist
daher einzutreten.
2. Der zuständige Mitarbeiter des Rechtsdienstes der Vorinstanz hielt im Schreiben
vom 12. Januar 2018 fest, dass die Vollständigkeit des Personals (vgl. Dispositiv-Ziffer
1 Abs. 3 der Verfügung vom 22. Dezember 2017) bestätigt werden könne, sobald die
Angaben betreffend die Dentalassistentin vorlägen und die von der Beschwerdeführerin
angerufenen Erwägungen lediglich eine mögliche Massnahme und eine Empfehlung für
die Qualitätssicherung enthalten würden (act. G 9/134; act. G 2/5 [B 2018/26]). Hierauf
reichte die Beschwerdeführerin am 16. Januar 2018 Beschwerde gegen die Verfügung
vom 22. Dezember 2017 ein (Verfahren B 2018/26), wobei sie festhielt, dass das
(vorsorglich) angehobene Beschwerdeverfahren (B 2018/26) als gegenstandslos
abgeschrieben werden könne, falls seitens der zuständigen Departementsvorsteherin
eine analoge Bestätigung (Zusicherung der nicht gegebenen Verpflichtung zur
Einstellung einer Dentalhygienikerin und eines Zahntechnikers) abgegeben werde (vgl.
act. G 1 [B 2018/26] Rz. 35 f.). Nachdem die Beschwerdeführerin am 5. Februar 2018
die Anstellung einer Zahnarzthelferin (gemeint: Dentalassistentin) gemeldet hatte (act. G
9/141), erstellte die stellvertretende Leiterin Rechtsdienst der Vorinstanz die zuvor in
Aussicht gestellte Bestätigung am 9. Februar 2018 (act. G 9/143). Mit der gleichentags
erfolgten Überweisung der Beschwerde vom 16. Januar 2018 zur Prüfung als
Erläuterungsgesuch (act. G 8 [B 2018/26]), spätestens jedoch mit der entsprechenden
Bestätigung der Departementsvorsteherin betreffend Korrektheit der schriftlichen
Auskünfte ihrer Mitarbeiter in der Verfügung vom 29. März 2018 (act. G 2/2 [B
2018/108] E. 4.5 S. 10) wurde die Beschwerde B 2018/26 gegenstandslos. Nicht zu
prüfen ist somit die in diesem Verfahren gerügte Gehörsverletzung wegen fehlender
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Zustellung des Berichts des Kantonszahnarztes vom 22. November 2017 (act. G 2/3 [B
2018/26]) vor Erlass der Verfügung vom 22. Dezember 2017 (act. G 1 [B 2018/26] Rz.
73; act. G 8 [B 2018/108] S. 2). Zu klären bleibt hingegen, wer die Kosten für das durch
Abschreibung zu erledigende Beschwerdeverfahren B 2018/26 zu tragen hat (vgl. dazu
nachstehende E. 4).
3.
3.1. Im Verfahren B 2018/108 ist streitig, ob das Gesuch vom 16. Januar 2018 (act. G 1
[B 2018/26]) um Erläuterung der Verfügung vom 22. Dezember 2017 von der Vorinstanz
mit Verfügung vom 29. März 2018 zu Recht abgewiesen wurde (act. G 1 [B 2018/26]).
Ist der Rechtsspruch unklar, unvollständig oder widersprüchlich, so erläutert ihn die
Behörde auf Antrag oder von Amtes wegen. Das Erläuterungsgesuch ist schriftlich
einzureichen. Es bezeichnet die beanstandeten Punkte des Rechtsspruchs (Art. 93
und 93 Abs. 1 VRP). Erläuterungsinstanz ist die Behörde, die den betreffenden
Entscheid erlassen hat (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.
Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 1071). Die Vorinstanz ist zur Erläuterung ihrer eigenen
Rechtssprüche zuständig. Das Gesuch ist an keine Frist gebunden. Zu erläutern ist
grundsätzlich nur der Rechtsspruch. Darunter ist das Verfügungsdispositiv zu
verstehen, nicht aber die Begründung, soweit im Dispositiv nicht ausdrücklich auf die
Erwägungen verwiesen wird (vgl. A. Holenstein, Kommentar zum Gerichtsgesetz des
Kantons St. Gallen vom 2. April 1987, Flawil 1987, S. 177; BGE 110 V 222, 104 V 51).
Mit Verfügung vom 22. Dezember 2017 (act. G 2/2 [B 2018/26], G 9/127) erteilte die
Vorinstanz der Beschwerdeführerin „die Bewilligung zur Führung eines medizinischen
Instituts (Zahnarztpraxis) ... im Sinn der Erwägungen“ (Dispositiv-Ziffer 1 Abs. 1) bzw.
bewilligte die Erbringung von zahnärztlichen und zahntechnischen Leistungen
(Dispositiv-Ziffer 1 Abs. 2). Absatz 3 der Dispositiv-Ziffer 1 sieht eine Beschränkung der
Tätigkeit in der Implantologie vor, "bis das Personal vervollständigt ist". Nach
Dispositiv-Ziffer 5 hat die Beschwerdeführerin das Personal bis 30. Juni 2018 zu
vervollständigen (Satz 1). Sie hat jede neue Anstellung mit fachlichem Bezug der
Vorinstanz vor deren Eintritt unaufgefordert mitzuteilen (Satz 2).
Da die Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung einen Entscheid "im Sinn der Erwägungen"
beinhaltet, erstreckt sich die Gesuchsprüfung auch auf letztere. Die Erläuterung hat den
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(einzigen) Zweck, einer zwar klar gedachten und gewollten, aber unklar, unvollständig
oder widersprüchlich formulierten Entscheidung einen neuen, unmissverständlichen
Wortlaut zu geben. Sie dient in erster Linie der Vollstreckbarkeit des Entscheides. Der
Erläuterung zugänglich sind somit lediglich Rechtssprüche, denen es an Vollständigkeit
und Klarheit mangelt. Der eigentliche materielle Inhalt des in Frage stehenden
Entscheids steht dementsprechend in einem Erläuterungsverfahren nicht zur
Diskussion bzw. bildet nicht Gegenstand desselben. Die Erläuterung hat zur Folge,
dass die Rechtsmittelfrist für jene Teile des Dispositivs, die erläutert werden, neu zu
laufen beginnt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1072).
3.2. Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid dar, mit den Auflagen und
Bedingungen der Verfügung vom 22. Dezember 2017 (act. G 2/2 [B 2018/26] E. 7)
werde keine bestimmte Zusammensetzung des Personals, sondern lediglich eine
Vervollständigung desselben verlangt (act. G 2/2 [B 2018/26] E. 7.2). Sodann werde die
nachträgliche Einreichung von Dokumentationen über Betriebs- und
Leistungskonzepte, das Qualitätsmanagement sowie die Sicherstellung des
Datenschutzes erwartet (act. G 2/2 [B 2018/26] E. 7.1). Änderungen des Personals
seien ohne Weiteres gestattet und unterstünden lediglich der Meldepflicht (act. G 2/2 E.
7.5). Alle Nebenbestimmungen befänden sich im Rechtsspruch. Der Verweis "im Sinne
der Erwägungen" beziehe sich somit auf den Begriff "medizinisches Institut". Was unter
Vervollständigung des Personals zu verstehen sei, werde in E. 4 der Verfügung vom 22.
Dezember 2017 ersichtlich, wo das von der Beschwerdeführerin in Aussicht gestellte
Personal wiedergegeben werde. Nirgendwo werde eine Pflicht zur Anstellung einer
Dentalhygienikerin als Auflage verfügt. Die Begründung der Verfügung ermögliche es,
die Tragweite der Formulierung "im Sinne der Erwägungen" problemlos zu erkennen.
Die Beschwerdeführerin habe die Auflagen nicht anders verstanden als das GD, was
die Beschwerdeführerin in ihrem Erläuterungsgesuch immer wieder einräume. Wenn
nach Darlegung der Beschwerdeführerin die Beschwerde mit einer Zusicherung der
fehlenden Verpflichtung zur Einstellung des fraglichen Personals als gegenstandslos
abzuschreiben sei, so folge daraus, dass sie keine Unklarheit in der Formulierung der
Verfügung sehe, sondern vielmehr ein angebliches künftiges, gegen Treu und Glauben
verstossendes Verhalten des GD beanstande. Mithin erübrige sich die Erläuterung einer
klaren Verfügung. Sodann seien entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin die
Mitarbeiter des Rechtsdienstes des GD zur Auskunftserteilung im Rahmen ihrer
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Zuständigkeit ermächtigt. Die Beschwerdeführerin habe auch von der Zuständigkeit
des Rechtsdienstes ausgehen dürfen, da sie sich im Bewilligungsverfahren seit Jahren
an dieselbe Stelle gewendet habe. Es sei nicht nachvollziehbar, dass der
Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin keine durch die Departementsvorsteherin zu
erlassende Erläuterungs-Verfügung angefordert und stattdessen an das
Verwaltungsgericht gelangt sei. Das Argument der vorsorglichen Beschwerdeerhebung
überzeuge nicht, da dem Rechtsvertreter hätte geläufig seine müssen, dass im Fall der
Erläuterung die Frist zur Beschwerdeerhebung neu zu laufen beginne. Die
Departementsvorsteherin bestätige, dass die Mitarbeitenden des Rechtsdienstes im
Rahmen ihrer Zuständigkeiten die Erfüllung der Auflage betreffend
Personalvervollständigung durch die Beschwerdeführerin zu Recht bestätigt hätten.
Der Sinn der Einreichung eines Erläuterungsgesuchs bei einer unzuständigen Behörde
sei nicht nachvollziehbar. Die Voraussetzungen für eine Erläuterung der
Betriebsbewilligung vom 22. Dezember 2017 seien nicht erfüllt (act. G 2.2 [B 2018/108]
S. 5-11).
3.3. Die Beschwerdeführerin wendet im Wesentlichen ein, dass sie die Verfügung vom
22. Dezember 2017 habe anfechten müssen, weil nicht ersichtlich gewesen sei, ob die
Beschäftigung einer Dentalhygienikerin, eines Zahntechnikers und einer
Dentalassistentin jeweils im Sinn einer Auflage zu verstehen seien. Die Vorinstanz
scheine in der Verfügung vom 29. März 2018 zu verkennen, dass das
"Erläuterungsgesuch" vom 16. Januar 2018 grundsätzlich als Beschwerde beim
Verwaltungsgericht eingereicht worden sei. Die Verfügung vom 22. Dezember 2017 sei
nicht genügend klar formuliert. Die Vorinstanz hätte konkret angeben müssen, dass die
Bewilligung zur Führung eines medizinischen Instituts im Sinn von Erwägung 1 erteilt
werde. Aus den Erwägungen der Verfügung gehe nicht wirklich hervor, was die
Vorinstanz unter Vervollständigung des Personals verstehe. Die Frage, unter welchen
Bedingungen das Personal als vollständig gelte, werde nicht explizit behandelt. Die
Nebenbestimmung in der Verfügung vom 22. Dezember 2017, wonach die
Beschwerdeführerin das Personal zu vervollständigen habe, seien aktuell nicht mehr
erforderlich, da das Personal inzwischen vollständig sei. Die entsprechenden
Dispositivziffern der erwähnten Verfügung könnten aufgehoben werden. Insgesamt sei
die Verfügung vom 22. Dezember 2017 alles andere als klar formuliert. Etwas, das klar
sei, müsse nicht auf 12 Seiten (Verfügung vom 29. März 2018) erklärt werden. Die
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Vorinstanz versuche, in komplizierter, schwer lesbarer und noch schwerer
nachvollziehbarer Weise darzutun, weshalb keine bestimmte Zusammensetzung des
Betriebspersonals verlangt sei. Die Beschwerdeführerin sei mit dem Ergebnis, wonach
die Vorinstanz keine bestimmte Zusammensetzung des Betriebspersonals verlange,
durchaus einverstanden. Sie sei indessen der Ansicht, dass dies keinesfalls eindeutig
gewesen sei, weshalb sie damit habe rechnen müssen, dass es sich doch um Auflagen
handle, welche man ihr (der Beschwerdeführerin) später entgegenhalten würde. Im
Rahmen des Vertrauensschutzes habe sich die Beschwerdeführerin nicht auf die
entsprechende Auskunft des juristischen Mitarbeiters der Vorinstanz verlassen können,
weshalb sie an das Verwaltungsgericht gelangt sei. Mit ihrem Vorgehen, dass sie ihre
Eingaben jeweils an die stellvertretende Leiterin des Rechtsdienstes der Vorinstanz
gerichtet habe, habe die Beschwerdeführerin nicht zum Ausdruck gebracht, dass diese
für die Bearbeitung der Eingaben abschliessend und allein zuständig sei. Sie habe
beim Verwaltungsgericht zu Recht eine Beschwerde gegen die Verfügung vom 22.
Dezember 2017 eingereicht. Die vorsorglich erhobene Beschwerde vom 16. Januar
2018 sei notwendig gewesen, weil bei einer Abweisung des Gesuchs um Erläuterung
die Rechtsmittelfrist nicht neu zu laufen beginne. Die Departementsvorsteherin habe
(unnötigerweise) in einem separaten Erläuterungsverfahren eine kostenpflichtige
Verfügung erlassen. Obwohl sie weit über zwei Monate nach Einreichung der
Beschwerde B 2018/26 die verlangte Bestätigung in der Verfügung vom 29. März 2018
abgegeben habe, sei das Erläuterungsgesuch abgewiesen worden; dies
möglicherweise nur, um der Beschwerdeführerin Kosten zu auferlegen. Dies könne
nicht angehen. Die Beschwerdeführerin habe die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens
B 2018/26 nicht verursacht. Sie habe vorsorglich Beschwerde erheben müssen,
weshalb die Vorinstanz für eine allfällige Gegenstandslosigkeit verantwortlich sei. Das
Bestätigungsschreiben vom 12. Januar 2018 sei erst am 15. Januar 2018 bei ihr
eingetroffen. Es sei nicht sinnvoll gewesen, ein Erläuterungsgesuch bei der Vorinstanz
einzureichen, weil die Beschwerdeführerin mit der Abweisung des Erläuterungsgesuchs
hätte rechnen und ohnehin an das Verwaltungsgericht hätte gelangen müssen. Weil die
Vorinstanz bis zum Tag vor Fristablauf (15. Januar 2018) nicht reagiert habe, habe die
Beschwerdeführerin mit der Ausarbeitung der Beschwerde so oder anders beginnen
müssen (act. G 1 [B 2018/108]).
3.4.
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3.4.1. Vorab ist festzuhalten, dass der zuständige Mitarbeiter des Rechtsdienstes und
die stellvertretende Leiterin des Rechtsdienstes für die vorstehend in E. 2 erwähnten
Bestätigungen - als verfahrensleitende Handlungen im Sinn von Art. 3 der
Ermächtigungsverordnung (sGS 141.41, ErmV) - grundsätzlich zuständig waren, auch
wenn die Verfügung vom 22. Dezember 2017 von der Departementsvorsteherin
unterzeichnet worden war. Die Aufzählung der Kompetenzen in Art. 3 ErmV ist mit dem
Vermerk "insbesondere" nicht abschliessender Art und eine schlichte Bestätigung
eines von der Verfügungsadressatin vorgetragenen Sachverhalts, wie sie vorliegend zur
Diskussion steht, fällt ohne Weiteres darunter. Dies umso mehr, als sie umfangmässig
nicht weitergeht als die Ermittlung des Sachverhalts bzw. eine Beweiserhebung im Sinn
von Art. 3 lit. a ErmV. Dem von der Beschwerdeführerin beispielhaft aufgeführten
(hypothetischen) Sachverhalt (Aufhebung von verfügten Auflagen durch den
juristischen Mitarbeiter; act. G 1 [B 2018/108] Rz. 29 unten) fehlt die Vergleichbarkeit
mit den vorliegend in Frage stehenden Gegebenheiten (Bestätigung eines von der
Verfügungsadressatin vorgetragenen Sachverhalts durch den juristischen Mitarbeiter)
augenscheinlich. Wenn sie festhält, dass Auflagen nur diejenige Person aufheben
könne, die sie erlassen habe, d.h. die Regierungsrätin (act. G 1 [B 2018/108] Rz. 31), ist
darauf hinzuweisen, dass weder der Mitarbeiter des Rechtsdienstes noch die
stellvertretende Leiterin des Rechtsdienstes mit ihren Bestätigungen verfügte Auflagen
aufhoben. Hieraus lässt sich dementsprechend nichts ableiten. Allerdings - und dies ist
für die Kostenverlegung (nachstehende E. 4) in diesem Verfahren wesentlich - hat im
Streitfall eine entsprechende Feststellungsverfügung der Departementsvorsteherin
betreffend eine durch GD-Mitarbeiter unterzeichnete Bestätigung, wie auch die
Vorinstanz ausdrücklich festhält (act. G 2.2 [B 2018/108] E. 4.1), zu ergehen. Ein
solcher Streitfall lag mit der Anhängigmachung der Beschwerde B 2018/26 am
16. Januar 2018 beim Verwaltungsgericht vor.
3.4.2. Die eigene Feststellung der Beschwerdeführerin im Schreiben an die Vorinstanz
vom 13. November 2017, wonach sich ihre Tätigkeit auf die Abklärung, Untersuchung,
Beratung und Nachkontrolle von bereits behandelten Patienten beschränke, bis das
Personal vervollständigt sei (act. G 9/123 S. 2), fand wörtlich Eingang in die Dispositiv-
Ziffer 1 Absatz 3 der Verfügung vom 22. Dezember 2017. Wenn die Vorinstanz somit
ausschliesslich die Eigenangabe der Beschwerdeführerin in die Verfügung übertrug, so
ist schon aus diesem Grund kein Erläuterungsbedarf zuhanden der Beschwerdeführerin
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ersichtlich. Nicht nachvollziehbar ist dementsprechend auch ihr Antrag 1 im
Erläuterungsgesuch vom 16. Januar 2018 um Aufhebung von Absatz 3 der Dispositiv-
Ziffer 1. Dies umso weniger, als sie in der Folge wie dargelegt (vorstehende E. 2) die
darin enthaltene - sich selbst gesetzte - Auflage erfüllte. Auch die Vorinstanz bestätigt
die Auflagenerfüllung explizit (act. G 8 [B 2018/108] S. 3). Die Beschwerdeführerin hält
im Übrigen die Frage der Rechtmässigkeit der Auflage mit der Erfüllung derselben
durch sie nicht auseinander, wenn sie vorbringt, die Auflage zur Vervollständigung des
Personals sei durch das Verwaltungsgericht aufzuheben, weil das Personal inzwischen
vollständig sei (act. G 1 [B 2018/26] Rz. 31; act. G 1 [B 2018/108] Rz. 18, G 11 [B
2018/108] Rz. 10). Die Erfüllung der Auflage macht die Auflage-Verfügung materiell
nicht im Nachhinein unrechtmässig bzw. aufhebungsbedürftig.
Verfügungsanordnungen sind selbstredend nicht im Nachhinein aufzuheben, nur weil
sie zwischenzeitlich vollzogen wurden. Hingegen fiel mit der Erfüllung der Auflage (am
5. Februar 2018; vgl. vorstehende E. 2 und act. G 9/141) die Einschränkung der
Leistungserbringung bei der Beschwerdeführerin dahin.
3.4.3. Wenn die Beschwerdeführerin im Erläuterungsgesuch im Weiteren unterstellt, die
Vorinstanz könnte künftig den Standpunkt vertreten, dass eine verpflichtende Auflage
zur Einstellung eines Zahntechnikers und einer Dentalassistentin bestehe (act. G 1 [B
2018/26] Rz. 28), so bestand hierfür weder im Zeitpunkt der Verfügung vom 22.
Dezember 2017 noch später ein begründeter Anlass. Letzteres wurde auch von der
Vorinstanz explizit bestätigt (act. G 2.2 [B 2018/108] S. 7 Mitte). In E. 5.2 der Verfügung
vom 22. Dezember 2017 wurde zwar die Einbindung der Dentalhygiene (als Tätigkeit) in
das Praxiskonzept als erforderlich erachtet, die Anstellung einer Dentalhygienikerin
jedoch lediglich als Möglichkeit bzw. Empfehlung in den Raum gestellt. In welcher
Form die Dentalhygiene einzubinden ist - ob durch Anstellung einer Dentalhygienikerin
oder durch Vornahme dieser Arbeiten durch die Zahnärzte selbst -, liess die Verfügung
explizit offen (act. G 9/127 E. 5.2). Insbesondere wurde die intern geäusserte
Auffassung des Kantonszahnarztes (act. G 2/3 [B 2018/26]), wonach er ein
Praxiskonzept ohne Dentalhygienikerin für nicht opportun halte, in der Verfügung vom
22. Dezember 2018 nirgends als Auflage umgesetzt. Die Beschwerdeführerin teilte in
diesem Zusammenhang am 8. Januar 2018 unter anderem mit, dass zwei spezialisierte
Zahnärzte die Arbeit einer Dentalhygienikerin ohne Weiteres selbst (und qualifizierter als
diese) erledigen könnten (act. G 9/131 S. 1 und S. 5); dies blieb von Seiten der
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Vorinstanz unwidersprochen und anerkannt. Im Erläuterungsgesuch bestätigte die
Beschwerdeführerin zudem selber zutreffend, dass aus der Verfügung vom 22.
Dezember 2017 keine Pflicht zur Anstellung einer Dentalhygienikerin hervorgehe und
eine blosse Empfehlung als nicht erzwingbare Auflage kein Anfechtungsobjekt
darstellen würden (act. G 1 [B 2018/26] Rz. 25, 26 und 29). Auch von daher fehlte es an
einem Bedarf zur Erläuterung der Verfügung. Die Klarstellung dieses Punktes bewirkt
indessen entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G 12 Rz. 6) keine
Gegenstandslosigkeit des Beschwerdeverfahrens; vielmehr ist die angefochtene
Erläuterungsverfügung in diesem Punkt zu bestätigen.
3.4.4. Im Weiteren ist zu Dispositiv-Ziffer 5 Absatz 2 der Verfügung vom 22. Dezember
2017 - mit der Vorinstanz (act. G 2.2 [B 2018/108] S. 8 E. 3.5) - festzuhalten, dass
deren Sinn, nämlich die Meldepflicht der Beschwerdeführerin gegenüber der Vorinstanz
für Anstellungen mit fachlichem Bezug, nicht missverstanden werden kann und die von
der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Formulierung im Ergebnis nicht mehr
inhaltliche Klarheit brächte. Hieran vermag die nicht sehr präzise Formulierung der
Vorinstanz ("Sie hat jede neue Anstellung mit fachlichem Bezug der Vorinstanz vor
deren Eintritt unaufgefordert mitzuteilen") - eine "Anstellung" kann selbstredend nicht
"eintreten" - nichts zu ändern. Auch hieraus ergibt sich kein Grund für eine Erläuterung
der Verfügung vom 22. Dezember 2017. Wenn die Beschwerdeführerin im Weiteren
den Standpunkt vertritt, die Erläuterungsbedürftigkeit ergebe sich allein schon aus der
Länge (12 Seiten) der abweisenden Verfügung vom 29. März 2018 (act. G 1 [B
2018/108] Rz. 26), so ist festzuhalten, dass die Ausführlichkeit der Vorinstanz im
Wesentlichen auch durch die umfangreichen Darlegungen im Erläuterungsgesuch
verursacht war, indem die Vorinstanz auf die einzelnen Vorbringen der
Beschwerdeführerin einzugehen hatte. Der Vorwurf der Beschwerdeführerin betreffend
komplizierte, schwer lesbare vorinstanzliche Darlegungen (vgl. vorstehende E. 3.3) fällt
in diesem Sinn auf sie zurück. Allein aus der Länge der Verfügung vom 29. März 2018
lässt sich somit keine Erläuterungsbedürftigkeit der Verfügung vom 22. Dezember 2017
ableiten. Im Ergebnis wurde das Erläuterungsgesuch zu Recht abgewiesen.
4.
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4.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde B 2018/26 zufolge
Gegenstandslosigkeit abzuschreiben. Die Beschwerde B 2018/108 ist in materieller
Hinsicht - unter Bestätigung von Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung vom 29. März 2018 -
abzuweisen. Die Kostentragung ist nachstehend zu prüfen.
4.2.
4.2.1. Wird eine Streitsache zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben, so hat jener
Beteiligte die Kosten zu tragen, der die Gegenstandslosigkeit verursacht hat (vgl.
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 773). Lässt sich nicht mehr feststellen, wer den Grund für die
Gegenstandslosigkeit gesetzt hat, oder kann sie keiner am Verfahren beteiligten Partei
zugerechnet werden, sind die Verfahrenskosten nach Billigkeit zu verlegen. Dabei kann
insbesondere auf den mutmasslichen Prozessausgang vor Eintritt der
Gegenstandslosigkeit abgestellt werden, oder die amtlichen Kosten können
demjenigen auferlegt werden, der den Prozess verursacht hat (vgl. R. Hirt, Die
Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.
Gallen 2004, S. 101 f.).
4.2.2. Nachdem der zuständige Mitarbeiter des Rechtsdienstes im Schreiben vom
12. Januar 2018 für die Vollständigkeit des Personals die entsprechenden Angaben für
die angekündigte Dentalassistentin vorausgesetzt hatte (act. G 9/134; act. G 2/5 [B
2018/26]), erhob die Beschwerdeführerin mit Hinweis darauf, dass das von einem
juristischen Mitarbeiter unterzeichnete Schreiben als Vertrauensgrundlage in künftigen
Verfahren als problematisch eingeschätzt werde und auch nicht als Erläuterung i.S. von
Art. 93 VRP (sGS 951.1) zu verstehen sei, mit Eingabe vom 16. Januar 2018 beim
Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung vom 22. Dezember 2017. Die
acht darin gestellten Rechtsbegehren begründete sie in einer 23-seitigen Rechtsschrift
ausführlich. Gleichzeitig hielt sie jedoch fest, dass das (vorsorglich) angehobene
Beschwerdeverfahren (B 2018/26) als gegenstandslos abgeschrieben werden könne,
falls seitens der zuständigen Departementsvorsteherin eine analoge Bestätigung
(Zusicherung der nicht gegebenen Verpflichtung zur Einstellung einer
Dentalhygienikerin und eines Zahntechnikers) abgegeben werde (vgl. act. G 1 [B
2018/26] Rz. 35 f.). Die Beschwerde vom 16. Januar 2018 war insofern berechtigt, als
im Fall einer Abweisung des Erläuterungsgesuchs die Rechtsmittelfrist für die dem
quater
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Erläuterungsgesuch zugrunde liegende Verfügung nicht neu zu laufen beginnt (vgl.
vorstehende E. 2). In Anbetracht der Gegebenheiten hätte für die Fristwahrung jedoch
eine rein vorsorgliche Beschwerde (vgl. Art. 48 Abs. 1 VRP) ohne ausführliche
Begründung, sondern allein mit Hinweis auf den letztgenannten Punkt und
gleichzeitigem Gesuch an die Departementsvorsteherin um Unterzeichnung der
Bestätigung des Mitarbeiters genügt; weiterer Aufwand hätte sich erübrigt. Auf dieser
Grundlage hätte das Beschwerdeverfahren bis zum Vorliegen der Erklärung der
Departementsvorsteherin sistiert werden können.
In der Folge meldete die Beschwerdeführerin am 5. Februar 2018 zuhanden der
stellvertretende Leiterin Rechtsdienst der Vorinstanz die Anstellung der
Dentalassistentin und verlangte von ihr eine Bestätigung betreffend Vervollständigung
des Personals (act. G 9/141). Hierauf erstellte die stellvertretende Leiterin Rechtsdienst
die (von der Beschwerdeführerin bereits mit Schreiben vom 8. Januar 2018, act. G
9/131, verlangte) Bestätigung betreffend Vervollständigung des Personals am 9.
Februar 2018 (act. G 9/143). Der zuständige Mitarbeiter des Rechtsdienstes bzw. die
stellvertretende Leiterin Rechtsdienst waren für die erwähnten Bestätigungen als
verfahrensleitende Handlungen im Sinn von Art. 3 ErmV - wie dargelegt - zuständig. Mit
der Anhängigmachung der Beschwerde B 2018/26 am 16. Januar 2018 beim
Verwaltungsgericht wurde jedoch eine entsprechende Bestätigung der
Departementsvorsteherin erforderlich (vorstehende E. 3.4.1). Mit Schreiben vom 19.
Januar 2018 führte das Verwaltungsgericht zuhanden der Vorinstanz bzw. der
Departementsvorsteherin aus, unter Verweis auf eine (diesbezüglich möglicherweise
von einer unzuständigen Person unterzeichnete) Bestätigung vom 12. Januar 2018
zeige die Beschwerdeführerin auf, dass das (vorsorglich) angehobene
Beschwerdeverfahren (B 2018/26) als gegenstandslos abgeschrieben werden könne,
falls seitens der zuständigen Departementsvorsteherin eine analoge Bestätigung
abgegeben werde. Zur Vermeidung unnötiger prozessualer Aufwände werde sie (die
Departementsvorsteherin) daher vorweg um Mitteilung ersucht, ob die anbegehrte,
durch sie (die Departementsvorsteherin) unterzeichnete Bestätigung abgegeben
werden könne oder nicht. Falls die entsprechende Bestätigung ihrerseits abgegeben
werden könne, werde sie ersucht, dem Gericht ein unterzeichnetes Exemplar
zukommen zu lassen. Diesfalls würde das Beschwerdeverfahren B 2018/26 umgehend
abgeschrieben. Sollte die Bestätigung innert Frist nicht abgegeben werden können,
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würde das Beschwerdeverfahren mit den ordentlichen prozessualen Handlungen
weitergeführt (act. G 3 [B 2018/26]). Hierauf teilte die Departementsvorsteherin dem
Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 8. Februar 2018 ihre Bereitschaft zur
nachträglichen Unterzeichnung der anbegehrten Bestätigung insofern mit, als seitens
der Beschwerdeführerin hierfür ein begründetes Gesuch - sei es um Ausstellung einer
einfachen Bescheinigung oder um Erläuterung der angefochtenen Verfügung -
eingereicht werde (act. G 6 [B 2018/26]). Mit Schreiben vom 9. Februar 2018 überwies
der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts gestützt hierauf die Eingabe vom 16.
Januar 2018 zuständigkeitshalber an das GD zur Entgegennahme und Prüfung als
Erläuterungsgesuch und ersuchte es, dem Gericht innert Frist die entsprechende
Verfügung gegebenenfalls zukommen zu lassen. Diesfalls sei vorgesehen, das
Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben (act. G 8 [B
2018/26]). In der in der Folge erlassenen Erläuterungsverfügung vom 29. März 2018,
welche im Verfahren B 2018/108 angefochten wurde, bestätigte die
Departementsvorsteherin unter anderem die inhaltliche Korrektheit der Bestätigungen
ihrer Mitarbeiter vom 12. Januar und 9. Februar 2018 ausdrücklich (act. G 2.2 [B
2018/108] E. 4.5 S. 10).
4.2.3. Die Departementsvorsteherin hätte im Nachgang zum Schreiben des
Verwaltungsgerichts vom 9. Februar 2018 die Möglichkeit gehabt, mit einer schlichten
Erklärung der inhaltlichen Korrektheit der Bestätigungen ihrer Mitarbeiter die Sache zu
erledigen und das ihr vom Verwaltungsgericht überwiesene Erläuterungsgesuch als
gegenstandslos abzuschreiben. Der Erlass einer Erläuterungsverfügung und der daraus
resultierende erhebliche Aufwand hätten sich mithin erübrigt. In der Folge wäre
lediglich noch das Beschwerdeverfahren B 2018/26 als gegenstandslos abzuschreiben
gewesen. Der Verzicht auf die Abgabe der einfachen Erklärung und die stattdessen
erfolgte Prüfung der Angelegenheit als Erläuterungsgesuch mit abweisender Verfügung
vom 29. März 2018 führte zum zusätzlichen Beschwerdeverfahren B 2018/108. Dieser
Hergang rechtfertigt es, der Vorinstanz die sich aus den beiden Verfahren ergebenden
amtlichen Kosten nach dem Verursacherprinzip zu auferlegen (Art. 94 Abs. 1 VRP). Die
Frage, ob eine vorgängige Zustellung der Stellungnahme des Kantonszahnarztes vom
22. November 2017 mit anschliessender Stellungnahme der Beschwerdeführerin das
Beschwerdeverfahren B 2018/108 - wie die Beschwerdeführerin vorbringt (act. G 11 [B
2018/108] S. 3) - verhindert hätten, kann unter diesen Umständen offenbleiben. Eine
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Entscheidgebühr von CHF 3'000 erscheint angemessen; auf die Erhebung wird nicht
verzichtet (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 110).
Die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens (CHF 1500 für den Erlass der
Verfügung vom 29. März 2018 [act. G 2.2 [B 2018/108]) werden ebenfalls dem Staat
auferlegt. In diesem Sinn ist die Beschwerde B 2018/26 im Kostenpunkt - unter
Aufhebung von Dispositv-Ziffer 2 der Verfügung vom 29. März 2018 - teilweise
gutzuheissen. Die amtlichen Kosten für die Betriebsbewilligung bleiben entsprechend
der Verfügung vom 22. Dezember 2017 indes bei der Beschwerdeführerin.
4.3.
4.3.1. Laut Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98 VRP wird die ausseramtliche
Entschädigung den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt
(vgl. auch Art. 98 VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 1 lit. b und Art. 106 Abs. 1 Satz
1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO). Bei
einer Abschreibung infolge Gegenstandslosigkeit (Art. 242 ZPO) gilt die Grundregel,
dass derjenige als unterlegener Beteiligter zu betrachten ist, der die
Gegenstandslosigkeit verursacht hat, falls der Grund für das Gegenstandsloswerden
des Prozesses dem Verhalten einer Partei zuzuschreiben ist. Ansonsten ist auf den
mutmasslichen Prozessausgang abzustellen (vgl. Art. 98 VRP in Verbindung mit Art.
107 Abs. 1 lit. e ZPO, und VerwGE B 2015/309 vom 26. April 2017 E. 4.1 mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).Im Kanton St. Gallen wird das Honorar in der
Verwaltungsrechtspflege auf der Grundlage einer Honorarpauschale festgesetzt. Nach
Art. 22 Abs.1 Honorarordnung (sGS 963.75, HonO, in der ab 1. Januar 2019 gültigen
Fassung) beträgt das Honorar vor Verwaltungsgericht pauschal CHF 1'500 bis CHF
15'000. Es richtet sich nicht nur nach dem Umfang der Bemühungen. Innerhalb des für
eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen
Umständen, namentlich nach Art und Umfang der notwendigen Bemühungen, der
Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten
bemessen (Art. 19 HonO; vgl. dazu BGE 141 I 124 E. 4 und BGer 1C_53/2015 vom 12.
Mai 2015 E. 2.5.). Richtschnur ist dabei das gemäss kantonalem Tarif gerechtfertigte
Anwaltshonorar, welches durch die bei objektiver Würdigung notwendig erscheinende
bis
ter
ter
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Inanspruchnahme des Anwalts entstanden ist (A. Urwyler, in: Brunner/Gasser/
Schwander, Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zürich/St. Gallen
2011, Art. 105 Rz. 9 und 10).
4.3.2. Zufolge ihres lediglich teilweisen, nicht überwiegenden Obsiegens (im
Kostenpunkt) hat die Beschwerdeführerin für das Verfahren B 2018/108 keinen
Entschädigungsanspruch. Demgegenüber ist der Aufwand für die Einreichung einer
vorsorglichen Beschwerde gegen die Verfügung vom 22. Dezember 2017 (B 2018/26)
zu entschädigen. Angemessen erscheint diesbezüglich eine Entschädigung von CHF
1'500, zuzüglich Barauslagen von 4 % (CHF 60). Die Beschwerdeführerin ist selbst
mehrwertsteuerpflichtig (vgl. www.uid.admin.ch), weshalb sie die in der
Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer von ihrer
eigenen Steuerschuld wieder abziehen kann. Die Mehrwertsteuer kann deshalb bei der
Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung unberücksichtigt bleiben (vgl. statt
vieler VerwGE B 2012/54 vom 3. Juli 2012, E. 6, www.gerichte.sg.ch; Hirt, a.a.O.,
S. 194).