# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** fe34282d-6914-508a-81cd-848fa9da4a6e
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2005
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 5. Juli 2004 stellte die B. AG, als Geschäftsführerin des Restaurants H. - ein
Geschäft der vormaligen H. R. AG - ein Baugesuch zur Verkürzung der
Schliessungszeiten des Restaurants H. an Freitag- und Samstagabenden um zwei
Stunden, mit Beginn der Schliessungszeiten um 03.00 Uhr statt wie bisher um 01.00
Uhr.
Die B. S. AG, ist Eigentümerin der Parzelle Nr. XY, die mit einem Wohnhaus überbaut
ist, in dessen Erdgeschoss sich das Restaurant H. befindet. Die Liegenschaft befindet
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 3/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
sich am nördlichen Ende der B.-gasse und grenzt unmittelbar an den B.-gasse-
Durchgang. Gegenüber befindet sich ein öffentl. Gebäude. Im Osten grenzt das
Restaurant H. an das Dancing T. Daran anschliessend finden sich weitere
Gastgewerbebetriebe. Die Parzelle Nr. XY ist gemäss Zonenplan der Politischen
Gemeinde X. vom 1. November 1980 der Kernzone, Bauklasse Altstadt, zugeteilt. Der
Nutzungsplan Altstadt vom 18. April 1995 beschränkt die Anzahl Nichtwohngeschosse
für das Gebäude maximal auf zwei.
B./ Mit Beschluss vom 23. Juli 2004 wies die Baupolizeikommission das Gesuch um
Verkürzung der Schliessungszeiten ab. Im wesentlichen begründete sie diesen
Beschluss damit, dass in der Nähe des Restaurants H. rund 100 Personen wohnen
würden, deren Ruhebedürfnisse durch eine Verkürzung der Schliessungszeit gefährdet
würden. Dies insbesondere auch deshalb, weil bei einem zustimmenden Entscheid
aufgrund des Gleichbehandlungsgebots weiteren Gastgewerbebetrieben in dieser
Region eine Verkürzung der Schliessungszeit zu gewähren wäre. Beim T. Dancing und
der C. Disco, welche beide bereits über eine Bewilligung zur generellen Aufhebung der
Schliessungszeit verfügten, läge der Fall insofern anders, als der Zugang zu diesen
Lokalen ab 02.30 Uhr nur noch über die Parkgarage B. bzw. über den S.-Markt möglich
sei.
C./ Gegen diesen Beschluss erhob die H. R. AG (heute: A. AG) durch ihren
Rechtsvertreter am 6. September 2004 Rekurs beim kantonalen Baudepartement und
beantragte die Aufhebung des Entscheids vom 23. Juli 2004, die Gutheissung des
Baugesuchs vom 5. Juli 2004 sowie eventualiter die Verkürzung der Schliessungszeit
um 1.5 Stunden, beginnend um 02.30 Uhr, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Im
wesentlichen wurde vorgebracht, dass die Auflage des Baugesuchs allen umliegenden
Grundeigentümern schriftlich angezeigt worden sei und dass hiergegen keine
Einsprachen erhoben worden seien. Auch hätten die Mieter der Wohnungen oberhalb
des Restaurants H. nichts einzuwenden. Des weiteren sei die Situation des Restaurants
H. nicht vergleichbar mit den übrigen Lokalen in der Gegend, weil das Restaurant H.
nur über Zugänge zum B.-gasse-Durchgang sowie B.-graben und nicht auch zur B.-
gasse selbst verfügen würde. Die übrigen Lokale könnten sich deshalb nicht auf das
Gleichbehandlungsgebot berufen und eine Verkürzung der Schliessungszeit
beantragen. Zudem sei dem Restaurant H. zu den von der Gewerbepolizei und der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 4/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Umweltfachstelle im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens erhobenen Vorwürfen
kein rechtliches Gehör gewährt worden.
Mit Entscheid vom 23. März 2005 wies das Baudepartement den Rekurs der H. R. AG
ab. Hierzu wurde ausgeführt, dass, obwohl für das betreffende Quartier eine
Empfindlichkeitsstufe III und somit eine verhältnismässig geringe Lärmempfindlichkeit
vorgesehen sei, eine hohe Wohndichte vorherrsche, weshalb effektiv von einer relativ
hohen Lärmempfindlichkeit auszugehen sei. Bei einer Bewilligung der Verkürzung der
Schliessungszeiten wäre dasselbe Recht auch weiteren Gastgewerbebetrieben zu
gewähren, was zu einer Zunahme der nächtlichen Ruhestörung im Quartierkern führen
würde. Auch sei die Verweigerung der Verkürzung verhältnismässig und verstosse
weder gegen das allgemeine Gleichbehandlungsgebot noch gegen den Grundsatz der
Gleichbehandlung direkter Konkurrenten. Die Betriebskonzepte des T. und des C.
einerseits und des Restaurants H. anderseits seien unterschiedlich und würden somit
keinen Anspruch auf Gleichbehandlung gewähren. Eine allfällige Verletzung des
rechtlichen Gehörs wäre schliesslich im Rekursverfahren geheilt worden, da im
vorliegenden Fall einerseits keine Verhältnisse vorliegen würden, die einer vollen
Kognition der Rekursinstanz nicht zugänglich wären, und andrerseits die Rekurrentin
offensichtlich Kenntnis von den erwähnten Aktenstücken gehabt habe und sich hierzu
auch umfassend habe äussern können.
D./ Mit Eingaben vom 13. April und 17. Mai 2005 erhob die H. R. AG (heute: A. AG)
durch ihren Rechtsvertreter Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit folgenden
Anträgen:
"1. Es seien der angefochtene Rekursentscheid des Baudepartements vom 23. März
2005 und der angefochtene Beschluss der Baupolizeikommission vom 23. Juli 2004
vollumfänglich aufzuheben;
2. es sei das Baugesuch Nr. 42764 vollumfänglich gutzuheissen, die entsprechende
Baubewilligung zu erteilen und die Schliessungszeit der Beschwerdeführerin für
Samstag- und Sonntagmorgen auf 03.00 Uhr bis 05.00 Uhr (eventualiter 02.30 - 05.00
Uhr) zu verkürzen;
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 5/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
3. eventualiter sei die Schliessungszeit für den Samstag- und Sonntagmorgen für die
Monate Oktober bis und mit April auf 03.00 bis 05.00 Uhr (subeventualiter 02.30 Uhr -
05.00 Uhr) zu verkürzen;
4. unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
Vorweg wird geltend gemacht, dass die gerügte Verletzung des rechtlichen Gehörs im
Verfahren vor dem Baudepartement deshalb nicht geheilt worden sei, weil die
Rekursinstanz ihre umfassende Kognition insofern nicht wahrgenommen habe, als sie
der Baupolizeikommission einen erheblichen Beurteilungsspielraum zugestanden hätte.
Zur Sache selbst wird vorgebracht, dass das Baudepartement den Kreis, wo mit
Sekundärimmissionen vom Restaurant H. zu rechnen sei, viel zu sehr ausweite. Das
Baudepartement übersehe, dass das Restaurant H. über zwei Ausgänge verfüge und
ab 22.00 Uhr nur noch jenen zum B.-graben offen halten würde. Es sei deshalb
unwahrscheinlich, dass sich allfällige Gäste über die B.- und K.-gasse wegbegeben
würden. Die übrigen Gastgewerbebetriebe hätten zudem keinen Anspruch auf
Gleichberechtigung, da deren Hauptzugänge über die B.-gasse erfolgen würden. Weil
diesen keine Verkürzung der Schliessungszeit zu gewähren sei, könne es auch nicht zu
einer Zirkulation zwischen den Betrieben zu später Nachtstunde kommen.
Das Baudepartement und die Politische Gemeinde X. beantragen in den
Vernehmlassungen vom 7. bzw. 14. Juni 2005 die Abweisung der Beschwerde.
Die B. S. AG teilt mit Schreiben vom 23. Juni 2005 mit, dass sie das Gesuch der H. R.
AG (heute: A. AG) unterstütze.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingaben vom 13. April und 17. Mai 2005
entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs.
1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde
ist einzutreten.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 6/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
2./ a) Die Beschwerdeführerin beruft sich in ihrer Begründung im wesentlichen auf die
im Vergleich zu den übrigen Gastgewerbebetrieben in der näheren Umgebung
unterschiedlichen örtlichen Verhältnisse des Restaurant H. und beantragt in diesem
Zusammenhang die Durchführung einer "Augenscheinsverhandlung".
b) Es ist unklar, ob der Beschwerdeführer mit seinem Antrag auch die Durchführung
einer öffentlichen Verhandlung fordert. Der guten Ordnung halber ist jedenfalls
festzuhalten, dass der Beschwerdeführer weder gestützt auf Art. 55 VRP noch auf Art.
6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR
0.101) einen entsprechenden Anspruch hat (vgl. Frowein/Peukert, Europäische
Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/Arlington
1996, N 52 zu Art. 6 und M. E. Villiger, Handbuch der Europäischen
Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., 1999, Rz. 109).
c) Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch
die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob
ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden
Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen grundsätzlich nicht durch einen
Augenschein überprüft zu werden (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 966).
d) Der Umstand, dass das Restaurant H. über zwei Zugänge verfügt, ist aktenkundig
und wurde von der Vorinstanz gewürdigt. Die im Recht liegenden Akten geben auch
hinreichend Aufschluss über die Zugänge weiterer Betriebe in der Nachbarschaft sowie
die übrigen tatsächlichen Verhältnisse. Zudem sind die örtlichen Verhältnisse dem
Gericht bekannt. Auf die Durchführung eines Augenscheins kann somit verzichtet
werden.
3./ Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, dass die Gehörsverletzung im
Zusammenhang mit der nicht zugestellten Stellungnahme der Gewerbepolizei im
Verfahren vor der Baupolizeikommission entgegen der Auffassung des
Baudepartements im Rekursverfahren nicht geheilt worden sei. Das Baudepartement
habe von der ihm an sich zustehenden Überprüfungsbefugnis keinen Gebrauch
gemacht, weshalb der angefochtene Entscheid aufzuheben sei.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 7/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
a) Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und stellt
anderseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar. Sein
Umfang richtet sich nach Art. 15 VRP und subsidiär nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101). Zu den
wesentlichen Inhalten gehören die vorgängige Anhörung und Orientierung des
Betroffenen vor dem Erlass einer Verfügung, das Recht auf Mitwirkung bei der
Beweiserhebung, das Recht auf Akteneinsicht sowie der Anspruch auf Prüfung und auf
begründeten Entscheid (BGE 122 I 55; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.
Aufl., Zürich 2002, Rz. 1680 ff.; Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, St. Galler
Kommentar zur BV, Zürich 2002, N 24 zu Art. 29). Der Anspruch auf rechtliches Gehör
ist formeller Natur. Dies bedeutet, dass eine Rechtsmittelinstanz, die eine Verletzung
des Anspruchs feststellt, den angefochtenen Hoheitsakt aufheben muss ohne
Rücksicht darauf, ob die Anhörung für den Ausgang des Verfahrens relevant ist, das
heisst die Behörde zu einer Änderung des Entscheids veranlassen wird oder nicht
(Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1709 mit weiteren Hinweisen). Trotz der formellen Natur des
Gehörsanspruchs lässt das Bundesgericht zu, dass ein Mangel in der
Gehörsgewährung geheilt werden kann, wenn die unterlassene Anhörung,
Akteneinsicht etc. in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine Prüfung im
gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz erlaubt. Zur Begründung führt das
Bundesgericht an, dass eine Rückweisung zur Gewährung des rechtlichen Gehörs zu
einem formalistischen Leerlauf und einer unnötigen Verlängerung des Verfahrens
führen würde (BGE 124 I 138, 118 Ib 269). Das Verwaltungsgericht folgt der Praxis des
Bundesgerichts und lässt eine Heilung zu, wenn die unterbliebene Anhörung
nachgeholt werden kann und die Rechtsmittelbehörde mit derselben Kognition
entscheidet (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 990).
b) Die Beschwerdeführerin bestreitet die vorinstanzliche Feststellung, wonach sie
zwischenzeitlich Kenntnis von der Stellungnahme der Gewerbepolizei erhalten hat,
nicht. Insofern ist eine allfällige Gehörsverletzung im Rekursverfahren somit geheilt
worden.
Gemäss Art. 46 Abs. 1 VRP können mit dem Rekurs alle Mängel der angefochtenen
Verfügung oder des angefochtenen Entscheides geltend gemacht werden, besonders
die Unzuständigkeit der erlassenden Behörde, der Verstoss gegen wesentliche Form-
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 8/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
und Verfahrensvorschriften, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des
Sachverhaltes sowie die Rechtswidrigkeit und die Unangemessenheit des Inhaltes der
Verfügung oder des Entscheides. Sodann bestimmt Art. 3 Abs. 2 Satz 1 des
Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG), dass dem Staat in allen Belangen des
öffentlichen Baurechts die Rechts- und Ermessenskontrolle zusteht. Dies bedeutet,
dass der Vorinstanz im vorliegenden Fall eine umfassende Kompetenz zur Prüfung der
Recht- und Zweckmässigkeit des angefochtenen Beschlusses zukommt. Daran vermag
auch nichts zu ändern, dass in Fällen, wie dem vorliegenden, wo eine einzelfallweise
Beurteilung der zu erwartenden Immissionen vorzunehmen ist, den mit den örtlichen
Verhältnissen vertrauten Bewilligungsbehörden ein erheblicher Beurteilungsspielraum
zusteht (vgl. dazu Erw. 4 d cc). Volle Prüfung besagt nicht, dass die
Rechtsmittelinstanz ihr Ermessen anstelle desjenigen der Gemeinde setzen muss.
Umgekehrt darf sich die Rechtsmittelinstanz aber auch nicht nur auf die Prüfung von
Rechtsverletzungen beschränken, sondern hat auch einzuschreiten, wenn das
Ermessen unzweckmässig oder unangemessen ausgeübt worden ist (vgl. B. Heer, St.
Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 68 in bezug auf das
Planungsverfahren). Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch
nicht substantiiert geltend gemacht, dass sich die Vorinstanz bei ihrem Entscheid auf
die Rechtskontrolle beschränkt hätte. Der Umstand, dass das Baudepartement bei
seinem Entscheid den Beurteilungsspielraum der Beschwerdegegnerin gewahrt hat,
steht einer Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung nicht entgegen.
c) Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs erweist sich als unbegründet.
4./ a) Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass die Verweigerung der Verkürzung
der Schliessungszeit grundsätzlich eine taugliche Massnahme gemäss Art. 11 Abs. 2
des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01, abgekürzt USG) darstellt.
Indes rügt sie, dass die Vorinstanz den Kreis des Auftretens von Sekundärimmissionen
im Zusammenhang mit dem Betrieb des Restaurants H. insofern zu sehr ausweite, als
solche Lärmemissionen im Quartier nicht mehr eindeutig dem Betrieb der
Beschwerdeführerin zugeordnet werden könnten. Dadurch, dass der Zugang zum B.-
gasse-Durchbruch ab 22.00 Uhr geschlossen werde, könnten die Gäste das
Restaurant H. nur noch zur B.-grabenseite hin verlassen, wo sich aufgrund der
vorbestehenden Lärmbelastung niemand mehr an dem durch die Gäste verursachten
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 9/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Lärm stören würde. Die Gäste würden sich hauptsächlich über die B.-unterführung und
allenfalls noch Richtung M. wegbegeben.
b) Nach Art. 16 Abs. 1 des Gastwirtschaftsgesetzes (sGS 553.1, abgekürzt GWG)
dauert die Schliessungszeit von Gastwirtschaftsbetrieben von Mitternacht bis 5.00 Uhr,
wobei der Beginn der Schliessungszeit für Samstag und Sonntag auf 1.00 Uhr
festgelegt werden kann (Art. 17 Abs. 1 GWG). Nach Art. 17 Abs. 2 GWG kann die
Schliessungszeit für einzelne Veranstaltungen verkürzt oder aufgehoben werden. Nach
Art. 18 Abs. 1 GWG kann die Schliessungszeit für einen einzelnen Betrieb auf Gesuch
verkürzt oder aufgehoben werden, wenn der verlängerten Offenhaltung keine
berechtigten Interessen der Nachbarschaft und des Jugendschutzes entgegenstehen
(lit. a) sowie geeignete Vor- und Parkplätze vorhanden sind (lit. b). Die Aufhebung der
Schliessungszeit wird für eine Dauer von höchstens fünf Jahren bewilligt und kann
erneuert werden (Art. 18 Abs. 2 und 3 GWG).
c) Seit dem Erlass des USG und seiner Ausführungsvorschriften, namentlich der
Luftreinhalteverordnung (SR 814.318.142.1) und der Lärmschutzverordnung (SR
814.41; abgekürzt LSV), wird das in einer Zone konkret zulässige Immissionsmass
weitgehend durch öffentliches Bundesrecht bestimmt. Das ist insofern bedeutsam, als
die Zonenkonformität einer Baute oder Anlage im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a des
Raumplanungsgesetzes (SR 700) lediglich einen abstrakt wirkenden öffentlich-
rechtlichen Immissionsschutz gewährleistet. Dabei gilt es bloss festzustellen, ob eine
Baute oder eine Anlage zu einer bestimmten Kategorie gehört, die in der betreffenden
Zone zulässig ist. Hingegen wird nicht geprüft, welche Immissionen ein Betrieb konkret
verursacht. Erst in einer zweiten Stufe ist die konkrete Beurteilung einer Baute oder
Anlage vorzunehmen. Dabei ist namentlich zu prüfen, ob der Betrieb Immissionen zur
Folge hat, die das zulässige Mass überschreiten. Die zweistufige Beurteilung von
Bauten und Anlagen auf ihre immissionsrechtliche Zulässigkeit wird durch Art. 43 LSV
bestätigt. Nach dieser Bestimmung sind den Nutzungszonen nach dem
Raumplanungsgesetz Empfindlichkeitsstufen zuzuordnen.
Die Zonenkonformität von Gaststätten im üblichen Sinn als Betriebskategorie in der
Kernzone ist grundsätzlich gegeben, was sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 15
Abs. 2 BauG ergibt. Auch bei einer Verkürzung der Schliessungszeiten ist das Lokal der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 10/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Beschwerdeführerin somit ohne weiteres zonenkonform. Zu prüfen ist indes, ob die
konkret erzeugten Lärmimmissionen in der Umgebung bei einer Verkürzung der
Schliessungszeiten zulässig sind.
d) aa) Das Lokal der Beschwerdeführerin stellt eine Anlage dar, in der ein gewerbliches
Unternehmen betrieben wird, das Lärmimmissionen (Innen- und Aussenlärm)
verursacht. Soweit diese Emissionen nach aussen dringen (Aussenlärmemissionen),
fallen sie in den Regelungsbereich der LSV (vgl. Art. 1 LSV); der Innenlärm wird nur
teilweise in der LSV geregelt (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. d und Abs. 3 lit. a LSV).
Entsprechend stellt das Lokal der Beschwerdeführerin eine ortsfeste Anlage im Sinne
von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 1 LSV dar, die den bundesrechtlichen
Bestimmungen über den Lärmschutz unterliegt. Die Änderung von Öffnungszeiten stellt
eine betriebliche Massnahme dar, welche zu einer Erhöhung der Lärmemissionen
führen kann und daher der Bewilligungspflicht unterliegt (VerwGE vom 25. Januar 2005
i.S. M. GmbH).
bb) Für die durch die Gäste eines Restaurants verursachten Lärmemissionen fehlen
Belastungsgrenzwerte. Ob die Störung unzumutbar ist, beurteilt sich daher gemäss Art.
40 Abs. 3 LSV im Einzelfall gestützt auf die allgemeinen Bestimmungen des USG (BGE
123 II 334 f., 126 III 226 f.). Die Immissionsgrenzwerte für Lärm sind so festzulegen,
dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb
dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören, wobei auf
Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit Rücksicht zu nehmen ist (Art. 15 in
Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 USG). Ferner sind gemäss Art. 11 Abs. 2 USG
unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung Emissionen im Rahmen der
Vorsorge soweit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und
wirtschaftlich tragbar ist. Dabei ist allerdings mit Blick auf das Gebot der
Verhältnismässigkeit zu verlangen, dass die Beschränkung nicht in einem krassen
Missverhältnis zum Nutzen für die Umwelt steht, selbst wenn sie technisch möglich
und wirtschaftlich tragbar ist (Schrade/Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Zürich 1998, N 35 zu Art. 11).
cc) Bei der Beurteilung, ob im Einzelfall eine unzumutbare Störung vorliegt, sind neben
der zonenmässigen Zuordnung und der entsprechenden Empfindlichkeitsstufe auch
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 11/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die
Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung der Zone, in der die Immissionen
auftreten, zu berücksichtigen (BGE 130 II 36 mit Hinweis auf BGE 123 II 335).
Mitentscheidend ist weiter, ob es sich um eine Neuanlage oder um die Änderung einer
bestehenden Anlage handelt. Während die Lärmemissionen neuer Anlagen die
Planungswerte grundsätzlich nicht überschreiten dürfen (Art. 25 USG, Art. 7 Abs. 1
LSV), müssen wesentlich geänderte Anlagen die Immissionsgrenzwerte einhalten (Art. 8
Abs. 2 LSV). Die entsprechende Qualifikation der Baute bzw. Anlage gibt Aufschluss
über das zulässige Mass der Immissionen, auch wenn für die hier interessierende Art
von Immissionen weder Planungswerte noch Immissionsgrenzwerte bestehen (vgl.
BGE 123 II 328 und 335). Sodann ist bei der einzelfallweisen Beurteilung zu
berücksichtigen, dass den mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten
Bewilligungsbehörden ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. URP 2001, S.
929).
e) Im folgenden ist anhand der beschriebenen Kriterien zu prüfen, ob die Vorinstanzen
im Zusammenhang mit der beantragten Verkürzung der Schliessungszeiten vorliegend
zu Recht von unzumutbaren Störungen ausgegangen sind. Dabei ist zu beachten, dass
das Verwaltungsgericht nach der gesetzlichen Ordnung lediglich zur Rechtskontrolle
befugt ist; eine Überprüfung der Ermessensbetätigung steht ihm dagegen nicht zu (Art.
61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Streitfall kann somit nur geprüft werden, ob die Verwaltung
ihr Ermessen überschritten oder missbraucht und damit rechtswidrig gehandelt hat,
indem sie die Verkürzung der Schliessungszeiten verweigerte. Das Verwaltungsgericht
hat den Ermessensspielraum der Verwaltung zu respektieren, wenn diese bei ihrem
Entscheid von sachlichen und vernünftigen Überlegungen ausging, die im Einklang mit
Sinn und Zweck des Gesetzes stehen (statt vieler GVP 2001 Nr. 7 und 1999 Nr. 37).
aa) In bezug auf die beantragte Verkürzung der Schliessungszeiten ist von einer
wesentlichen Änderung der Anlage auszugehen. Das zulässige Immissionsmass ist
folglich höher, als wenn es sich um eine Neuanlage handeln würde. Sodann liegt die
Liegenschaft B., wie eingangs dargelegt, in der Kernzone, Bauklasse Altstadt. Gemäss
Art. 6 Abs. 1 des Grossratsbeschlusses über den Lärmschutz (sGS 672.43) ist die
Kernzone der Empfindlichkeitsstufe III zugeteilt, wo mässig störende Betriebe
zugelassen sind (Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV). Unter diesen Gesichtspunkten wäre somit
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 12/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
vorliegend grundsätzlich von einer verhältnismässig geringen Lärmempfindlichkeit
auszugehen. Dies gilt unabhängig vom Nutzungsplan Altstadt, der die zulässige Anzahl
Nichtwohngeschosse in der Altstadt beschränkt. Der Teilzonenplan beschlägt weder
die zonenmässige Zuordnung noch die entsprechende Empfindlichkeitsstufe und stellt
somit direkt keine Grundlage für Lärmbekämpfungsmassnahmen dar. Indes ist zu
berücksichtigen, dass der vorliegend geforderten einzelfallweisen Beurteilung die
jeweiligen konkreten Verhältnisse zugrundegelegt werden müssen (VerwGE vom 25.
Januar 2005 i.S. M. GmbH mit Hinweis auf BGE 126 III 228 f.). Dabei fällt in Betracht,
dass in der Nähe des Restaurants H. – wohl nicht zuletzt auch als Folge des
Nutzungsplans Altstadt - unbestrittenermassen über 100 Personen wohnen. Diesem
verhältnismässig hohen Anteil an Wohnnutzung in der Kernzone ist bei der Beurteilung
der Frage der Zumutbarkeit von Lärmstörungen Rechnung zu tragen. Trotz der Geltung
der Empfindlichkeitsstufe III ist deshalb vorliegend von einer vergleichsweise hohen
Lärmempfindlichkeit auszugehen.
bb) Bezüglich des Charakters des Lärms, des Zeitpunktes und der Häufigkeit seines
Auftretens fällt in Betracht, dass in den benachbarten Gebäuden insbesondere seit der
festen Verriegelung der Fenster kaum mehr Lärm aus dem Innern des Restaurants H.
zu hören ist. Hingegen ist mit Sekundärimmissionen zu rechnen, da sich die Gäste
beim Aufsuchen bzw. Verlassen des Lokals erfahrungsgemäss miteinander unterhalten,
lachen etc. (GVP 1985 Nr. 18). Diese Art von Lärmimmissionen wird aufgrund ihres
Informationsgehaltes und der Unregelmässigkeit ihres Auftretens als besonders lästig
wahrgenommen (BGE 123 II 334). Dies gilt um so mehr, wenn die Störungen nach
Mitternacht auftreten. Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung bereits
mehrfach die Bedeutung einer ungestörten Nachtruhe für Gesundheit und
Wohlbefinden des Menschen betont (VerwGE vom 25. Januar 2005 i.S. M. GmbH mit
Hinweis auf BGE 126 II 583 ff.).
cc) Es ist unbestritten, dass die vom B.-graben her durch den Strassenverkehr
vorbestehende Lärmbelastung den durch die Gäste beim Zutritt/Verlassen des
Restaurants H. verursachten Lärm zeitweise zu überdecken vermag. Anders verhält es
sich hingegen im Quartierkern, wo ab 22.00 ein Nachtfahrverbot besteht und die
Lärmbelastung durch den Strassenverkehr geringer ist als in unmittelbarer
Strassennähe, da den vorgelagerten Bauten eine lärmhemmende Wirkung zukommt.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 13/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Würde der Beschwerdeführerin eine Verkürzung der Schliessungszeiten gewährt, so ist
anzunehmen, dass Gäste von anderen Gastgewerbebetrieben mit ordentlichen
Schliessungszeiten über die Gassen im Quartierkern (insbesondere B-, L-, K-, Sgasse
etc.) zum länger geöffneten H. gelangen würden. Der in den Gassen entstehende Lärm
wäre dem Betrieb des Restaurant H. zuzurechnen. Im weiteren ist entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin nicht davon auszugehen, dass alle Gäste des
Restaurant H. mit dem eigenen Motorfahrzeug über die Br.- oder B.garage an- und
abreisen bzw. die öffentlichen Verkehrsmittel am M. benutzen. Vielmehr muss auch mit
Gästen, die den Quartierkern durchqueren, um zu Fuss heimzukehren oder ihr
anderswo abgestelltes Fahrzeug aufzusuchen, oder mit Gästen, die noch ein anderes
Lokal wie z.B. das C. aufsuchen wollen, gerechnet werden. Somit spielt es auch keine
entscheidende Rolle, dass das H. ab 22.00 Uhr nur noch über den Ausgang zum B.-
graben verlassen werden kann, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, wobei auch
dahingestellt bleiben kann, ob sich die Schliessung des Hauptausgangs unter
feuerpolizeilichen Gründen überhaupt als zulässig erweist. Unter den gegebenen
Umständen ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die im Quartierkern zu
erwartenden Immissionen bei einer Verkürzung der Schliessungszeit die Weckschwelle
erreichen können, zumal in den engen Gassen der Schall durch den Widerhall
intensiver wahrgenommen wird. Eine Störung der Nachtruhe der Bevölkerung ist unter
diesen Umständen nicht von der Hand zu weisen. Dem Umstand, dass gegen das
Baugesuch keine Einsprachen erhoben worden sind, kommt keine entscheidrelevante
Bedeutung zu. Bei regelmässigen Lärmimmissionen über der Weckschwelle nach
Mitternacht kann generell nicht geschlossen werden, die Wohnbevölkerung sei in ihrem
Wohlbefinden nicht erheblich gestört (VerwGE vom 25. Januar 2005 i.S. M. GmbH mit
Hinweis auf BGE 126 III 229).
f) aa) Die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz haben in ihren Entscheiden vom 23.
Juli 2004 resp. 23. März 2005 erwogen, dass bei einer Bewilligung der beantragten
Verkürzung der Schliessungszeiten andere Lokale in der Umgebung das gleiche Recht
in Anspruch nehmen wollten.
bb) Gemäss Art. 8 USG werden Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft nach
ihrem Zusammenwirken beurteilt. Umweltbelastungen sind häufig die Folge der
Emissionen aus einer grossen Zahl von Anlagen, die für sich allein oft von geringer
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Bedeutung sind, durch ihr Zusammentreffen indessen zu ernsthaften Gefährdungen
führen können. Dies kann auch bei den Lärmemissionen von Restaurantbetrieben so
sein. Gemäss Art. 40 Abs. 2 LSV sind die Belastungsgrenzwerte denn auch
überschritten, wenn die Summe gleichartiger Lärmemissionen, die von gleichartigen
Anlagen erzeugt werden, sie überschreitet. Es kann somit zur Durchsetzung der
Lärmschutzvorschriften dem Grundsatz nach erforderlich sein, die Anzahl
Betriebsbewilligungen für Restaurantlokale in einem räumlich begrenzten Gebiet über
Mitternacht hinaus zu limitieren. Art. 18 GWG ist entsprechend dieser
bundesrechtlichen Vorgabe dahin gehend auszulegen, dass verlängerte Öffnungszeiten
auch im Hinblick auf die Gesamtbelastung durch mehrere Lokale verweigert werden
können (VerwGE vom 25. Januar 2005 i.S. M. GmbH).
cc) Die Befürchtung, dass die Grenze des Zumutbaren überschritten würde, wenn
weiteren Lokalen verlängerte Betriebszeiten gestattet würden, ist mit Blick auf die
vorstehenden Ausführungen nicht von der Hand zu weisen. Insbesondere bestünde die
Gefahr, dass die Gäste zwischen den verschiedenen Lokalitäten, gerade auch weil
diese relativ nahe beieinander liegen, zirkulieren würden. Nachdem, wie dargelegt,
bereits bei der Bewilligung von verkürzten Schliessungszeiten für das Restaurant H.
unzumutbare Beeinträchtigungen nicht ausgeschlossen werden können, hätte dies bei
weiteren Lokalen mit verlängerten Öffnungszeiten um so mehr zu gelten. Aufgrund der
vorinstanzlichen Akten und der Lage der verschiedenen Gaststätten ist davon
auszugehen, dass es im Bereich des fraglichen Quartiers weitere Restaurants und Bars
gibt, die an einer Verkürzung der Schliessungszeiten interessiert wären und die auch
bereits schon um solche Bewilligungen nachgesucht haben. Auch dieser Umstand
spricht somit gegen die Erteilung der beantragten Bewilligung. Daran vermag entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin auch der Umstand nichts zu ändern, dass die
Haupteingänge der Lokale t. und G. an der B.-gasse liegen und sich die übrigen Lokale
- im Gegensatz zum Restaurant H. - mitten im Quartier befinden. Es ist aktenkundig,
dass die beiden Lokalitäten t. und G. wie das H. Zugänge von der B.-grabenseite her
haben und deshalb um Gleichbehandlung nachsuchen könnten. Deshalb ist auch die
eventualiter beantragte Verkürzung der Schliessungszeit beginnend um 02.30 Uhr
abzulehnen. Würde diese gewährt, könnten zumindest die Lokale t. und G. das gleiche
Recht beanspruchen. Dies würde, wie ausgeführt, zu einer vermehrten Zirkulation von
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Gästen im Quartier führen. Aus dem gleichen Grund ist auch die Beschränkung der
Bewilligung auf die Monate Oktober bis und mit April abzulehnen.
g) aa) Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit, dass die Vorinstanz die massiven Ertragseinbussen zu Unrecht
für unerheblich erkläre. Aufgrund des geänderten Ausgehverhaltens könnten die
massiven Ertragseinbussen nur mit verlängerten Öffnungszeiten kompensiert werden.
bb) Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, müssen Lärmbekämpfungsmassnahmen
mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip vereinbar sein. Dabei ist auch die wirtschaftliche
Tragbarkeit der Massnahme zu berücksichtigen (Art. 11 Abs. 2 USG). Diese ist dann
gegeben, wenn ein angemessenes Verhältnis zwischen dem Nutzen der Massnahme
und der Schwere der damit verbundenen wirtschaftlichen Nachteile besteht (Heer,
a.a.O., Rz. 774).
cc) Im Rahmen des Rekursverfahrens machte die Beschwerdeführerin geltend, dass sie
substanziell auf den Umsatz angewiesen sei, welcher bei einer Verkürzung der
Schliessungszeiten generiert werden könnte und sich auf Fr. 120'000.-- pro Jahr
belaufe. Zudem hätte die Verweigerung der Einzelfallbewilligungen während den
Sommermonaten 2004 dazu geführt, dass sie in die Verlustzone gerutscht sei. Bei der
Berechnung der geltend gemachten Umsatzeinbusse ging die Beschwerdeführerin von
einer Verkürzung der Schliessungszeiten an 100 Abenden pro Jahr, d.h. beinahe an
jedem Wochenende, aus (Schreiben der B. AG vom 7. Dezember 2004, Beilage zur
Stellungnahme vom 23. Dezember 2004 der Beschwerdeführerin zum
Augenscheinprotokoll, vorinst. act. 16). Diese Annahme ist indes nicht realistisch. So ist
aus den Akten ersichtlich (Schreiben der Gewerbepolizei vom 22. März 2005, act. 6
Beschwerdeverfahren), dass auch während der restriktiveren Handhabung der
Schliessungszeiten während den Sommermonaten im Einzelfall einmal monatlich
Bewilligungen zur Verkürzung der Schliessungszeiten gewährt werden. In der kälteren
Jahreszeit (ca. Oktober bis April) besteht sodann weiterhin die Möglichkeit, an zwei von
vier Wochenenden für den Freitag- und Samstagabend eine Bewilligung für verkürzte
Schliessungszeiten zu erhalten. Die behauptete Umsatzeinbusse von Fr. 120'000.-- ist
somit aufgrund der Aktenlage nicht nachvollziehbar. Zahlenmässig nicht nachgewiesen
sind sodann der behauptete Mehrumsatz in der Zeitspanne von 01.00 bis 03.00 Uhr
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 16/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
und der Verlust für das Jahr 2004, welcher entsprechend der Beschwerdeführerin auf
die restriktivere Erteilung der Einzelbewilligungen in den Sommermonaten
zurückzuführen sei. Wie es sich damit im einzelnen verhält, kann indes offenbleiben.
Das private Interesse der Beschwerdeführerin an einer Verkürzung der
Schliessungszeiten vermöchte das öffentliche Interesse an einer integralen
Gewährleistung des Lärmschutzes, welches nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts generell hoch zu gewichten ist (ZBl 2004, S. 102), selbst dann nicht zu
überwiegen, wenn die Verweigerung einer generellen Verkürzung zu einer
Umsatzeinbusse oder gar Verlusten führte.
dd) Aus dem Gesagten folgt, dass sich der angefochtene Entscheid und die Verfügung
vom 23. Juli 2004 als verhältnismässig erweisen.
h) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde als unbegründet abzuweisen
ist.
5./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS
941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht