# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 2c6a1277-c333-4da6-b1be-0351c67db817
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Im Jahr 2008 trat bei einer Patientin in der Leukämieabteilung des Spitals X._ eine
Legionellenpneunomie auf, ohne dass festgestellt werden konnte, ob die Erkrankung
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auf die Hospitalisierung zurückzuführen war. In der Zeit von Mai 2012 bis Mai 2016
wurden zehn Legionellosefälle mit Exposition im Spital X._ zur Abklärung gemeldet.
Am 26. September 2016 teilte der zuständige leitende Arzt des Spitals X._, dem
Kantonschemiker mit, nachdem alle einfachen Massnahmen (Erhöhung der
Temperatur, tägliches heisses Durchspülen) nicht den gewünschten Erfolg gebracht
hätten, sei es angezeigt, die Hähne der betreffenden Stockwerke mit
medizinaltechnisch geprüften Legionellenfiltern zu bestücken. Am 20. Oktober 2016
fand in den Räumlichkeiten des Amts für Verbraucherschutz und Veterinärwesen
(AVSV) ein Gespräch zur Klärung der Anforderungen gemäss der Bäderverordnung und
deren Umsetzung statt. Da keine Einigung zustande kam, beanstandete das AVSV mit
Verfügung vom 10. März 2017 Mängel im Selbstkontroll-Konzept des Spitals X._
betreffend Legionellenprävention. Gleichzeitig setzte es dem Spital X._ Frist an, ein
Probenentnahme-Konzept, das präventive Legionellen-Untersuchungen in allen
öffentlich zugänglichen Warmwassersystemen mit Aerosolbildung (insbesondere
Duschen) beinhalte, zu erstellen und umzusetzen.
B. Gegen diese Verfügung erhob das Spital X._ mit Eingabe vom 28. März 2017 und
Ergänzung vom 8. Mai 2017 Rekurs beim Gesundheitsdepartement des Kantons
St. Gallen. Das Departement wies den Rekurs mit Entscheid vom 3. April 2018 ab mit
der Begründung, es bestehe eine klare Rechtsgrundlage für die Anforderungen von
Probenentnahmen. Ein der Bäderverordnung entsprechend konformes
Selbstkontrollkonzept setze voraus, dass regelmässige Überprüfungen und Analysen
des Wassers präventiv durchgeführt würden. Es scheine ausserdem angebracht, dass
sich das AVSV bei der Konkretisierung der abstrakten Normen auf die Empfehlungen
des Bundesamts für Gesundheit (BAG) stütze. Schliesslich erweise sich die streitige
Massnahme auch als verhältnismässig.
C. Das Spital X._ (Beschwerdeführer) erhob gegen den Entscheid des
Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) mit Eingabe vom 17. April 2018 und Ergänzung
vom 22. Mai 2018 (Posteingang) Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem
sinngemässen Begehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei das Verfahren bis
zum Vorliegen der überarbeiteten Empfehlungen des BAG zu sistieren und die
Angelegenheit anschliessend unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids gestützt
auf die überarbeiteten Empfehlungen des BAG neu zu beurteilen. Nachdem sich
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sowohl die Vorinstanz als auch das AVSV (Beschwerdebeteiligter) ablehnend gegen
den Sistierungsantrag geäussert hatten, lehnte der Abteilungspräsident des
Verwaltungsgerichts das Gesuch um Sistierung des Beschwerdeverfahrens ab und
erklärte das Verfahren unter Aussetzung der Gerichtsferien als dringlich. Sowohl die
Vorinstanz als auch der Beschwerdebeteiligte verzichteten in der Folge stillschweigend
auf eine Vernehmlassung, worüber die Beschwerdeführer mit Schreiben vom
29. August 2018 in Kenntnis gesetzt wurde. Auf die Vorbringen der Beschwerdeführer
in der Beschwerde wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachstehenden

## Considerations

Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP räumt der zuständigen Behörde einer öffentlich-
rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt das
Recht zur Beschwerde ein, wenn diese im umstrittenen Bereich öffentliche Interessen
zu wahren hat. Der Aufgabenkreis der öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder
Anstalten ergibt sich aus der Zuständigkeitsordnung des kantonalen Rechts. Die
sogenannte Behördenbeschwerde ist zulässig, wenn sich die betroffene Behörde auf
ein spezifisches öffentliches Interesse beruft, das in ihrem Wirkungskreis fällt und
zudem schutzwürdig ist (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003,
Rz. 450 ff.; BGE 125 II 195 E. 2a). Die Beschwerdeführer, deren Rekurs gegen die vom
Beschwerdebeteiligten verfügte Anordnung zur Erstellung und Umsetzung eines
Probenentnahme-Konzepts betreffend präventive Legionellen-Untersuchungen in allen
öffentlich zugänglichen Warmwassersystemen mit Aerosolbildung abgewiesen wurde,
ist als selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über
die Spitalverbunde, sGS 320.2; Art. 1 Abs. 2 des Grossratsbeschlusses über die
Schaffung von Spitalverbunden, sGS 320.20) zur Ergreifung des Rechtsmittels
legitimiert. Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 17. April 2018 rechtzeitig erhoben
und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 22. Mai 2018 in formeller und inhaltlicher
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Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz den Rekurs zu Recht abgewiesen hat,
mit welcher die Beschwerdeführer beantragte, die Verfügung des
Beschwerdebeteiligten sei aufzuheben, und es sei mittels neuer Verfügung
festzustellen, dass das von der Beschwerdeführer praktizierte Legionellen-
Präventionskonzept ebenso geeignet und tauglich sei, den mit der Bäderverordnung
angestrebten Zielen (Gesundheitsschutz und Verhinderung von Legionelleninfektionen)
vollumfänglich gerecht zu werden, und dass es beibehalten werden könne.
2.1. Die Legionellose, auch als Legionärskrankheit bezeichnet, ist eine schwere
Lungenentzündung, die durch bestimmte Bakterien der Gattung Legionella ausgelöst
wird. Die Erreger kommen natürlicherweise in fast allen wässrigen und feuchten
Umgebungen vor und können sich besonders gut in Wassersystemen vermehren, in
denen das Wasser nicht konstant erneuert wird und sich die Temperatur zwischen
25 ° C und 45 ° C bewegt (Wasserleitungen, Wasserhähne, Duschköpfe, Whirlpools,
lüftungstechnische Anlagen etc.). Die Ansteckung erfolgt beim Einatmen von
zerstäubten Wassertröpfchen, die bestimmte Legionellentypen enthalten (Aerosole).
Die Krankheit kann als leichte bis schwere Lungenentzündung verlaufen, die tödlich
enden kann. Im Durchschnitt sterben trotz Antibiotika-Behandlung fünf bis zehn
Prozent der daran erkrankten Personen. Die Zahl der Legionellosefälle ist seit 2009
schweizweit in besorgniserregendem Mass angestiegen. Insgesamt haben sich die
Fallzahlen in der Schweiz zwischen 2008 und 2017 von 244 auf 490 Fälle mehr als
verdoppelt; im Jahr 2018 wurden bis zur Kalenderwoche 34 bereits 366 Fälle gemeldet
(vgl. https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/themen/mensch-gesundheit/
uebertragbare-krankheiten/infektionskrankheiten-a-z/legionellose.html; Datendetails
zur Legionellose).
2.2. Gestützt auf Art. 53 lit. a des Gesundheitsgesetzes (sGS 311.1, GesG) hat die
Regierung die Bäderverordnung (sGS 313.75) erlassen. Die Verordnung gilt unter
anderem für öffentliche Bäder und öffentliche Duschanlagen, wobei entsprechende
Anlagen in Sportanlagen, Schulen, Hotels, Campingplätzen, Heimen, Heilanstalten und
ähnlichen Institutionen gleichgestellt sind (vgl. Art. 1 der Bäderverordnung). Bäder
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müssen so angelegt und betrieben werden, dass die Gesundheit der Badegäste nicht
gefährdet ist (Art. 2 der Bäderverordnung), und sie sind räumlich so zu gestalten und
einzurichten, dass sie hygienisch und technisch sicher betrieben werden können (Art. 3
der Bäderverordnung). Die für das Bad verantwortliche Person ist zur Selbstkontrolle
und zur Einhaltung der vorgeschriebenen Toleranzwerte verpflichtet. Die
Selbstkontrolle beinhaltet mikrobiologische, physikalische und chemische
Untersuchungen des Badewassers sowie das Führen einer Dokumentation. Diese
umfasst insbesondere Angaben über den Badebetrieb und dessen Organisation, eine
Gefahrenanalyse, Weisungen für das Personal sowie das Protokollieren von Tätigkeiten
und besonderen Ereignissen (Art. 6 der Bäderverordnung). Die rechtlichen
Ausführungen der Vorinstanz zu den Rechtsgrundlagen (E. 4 des angefochtenen
Entscheids) sind im Übrigen korrekt, weshalb – anstelle von Wiederholungen – darauf
verwiesen werden kann.
Am 1. Mai 2017 trat ausserdem das Bundesgesetz über Lebensmittel und
Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, SR 817.0, LMG) in Kraft, wonach
Wasser, das dazu bestimmt ist, in Anlagen, die der Allgemeinheit oder einem
berechtigten, nicht ausschliesslich privaten Personenkreis zugänglich sind, mit dem
menschlichen Körper in Kontakt zu kommen, und das nicht dazu bestimmt ist,
getrunken zu werden, wie namentlich das Dusch- und Badewasser in Spitälern,
Pflegeheimen oder Hotels, als Gebrauchsgegenstand im Sinne des
Lebensmittelgesetzes gilt (Art. 5 lit. i LMG). Art. 74 der Lebensmittel- und
Gebrauchsgegenständeverordnung (SR 817.02, LGV) statuiert – gleich wie die
kantonale Bäderverordnung – ebenfalls eine Pflicht zur Selbstkontrolle. Dabei wird
ausdrücklich festgehalten, dass die Selbstkontrolle unter anderem die Probenahme
und die Analyse beinhaltet (vgl. Art. 75 lit. b Ziff. 3 LGV). Gleichzeitig mit dem LMG trat
zudem die Verordnung des EDI über Trinkwasser sowie Wasser in öffentlich
zugänglichen Bädern und Duschanlagen (SR 817.022.11, TBDV) in Kraft. Spitäler
verfügen über Anlagen oder Bäder, die "einem berechtigten Personenkreis" zugänglich
und "nicht zur Nutzung in einem familiären Rahmen" bestimmt sind (Art. 7 lit. h TBDV).
Im Übrigen kann auch hier – anstelle von Wiederholungen – auf die zutreffenden
rechtlichen Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden (vgl. E. 5.3.1
f.).
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Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers sind die vom BAG erstmals 1999
veröffentlichen Empfehlungen "Legionellen und Legionellose" durchaus massgeblich,
auch wenn sie rechtlich nicht verbindlich sind. Sie enthalten nützliche Informationen,
namentlich über die Bedingungen, die Sanitärinstallationen erfüllen müssen, damit die
Einhaltung der Höchstwerte garantiert werden kann. Diese Anforderungen decken sich
ferner mit den Empfehlungen des European Legionnaires’ Disease Surveillance
Network (vgl. Erläuterungen des Bundesamts für Lebensmittelsicherheit und
Veterinärwesen BLV zu Art. 9 TBDV). Die Empfehlungen wurden 2005 und 2009
aktualisiert, nach der Schaffung von gesetzlichen Grundlagen für das Wasser in
Duschanlagen und Sprudelbädern auf Bundesebene unter Einbezug der neusten
wissenschaftlichen Kenntnisse überarbeitet und im August 2018 veröffentlicht
(nachfolgend BAG-Empfehlungen).
2.3. In Spitälern, Rehabilitationszentren und Alters- oder Behindertenheimen halten sich
vorwiegend geschwächte Personen auf (Immunsuppression, fortgeschrittenes Alter
etc.). Weiter stellen auch die Qualität der sanitären Einrichtungen (komplexes
Wasserverteilungssystem, Toträume in Wasserleitungen, manchmal in die Jahre
gekommene Gebäude etc.) oder neu in Betrieb genommene Gebäude bzw. solche mit
unregelmässiger oder über lange Zeit gestoppter Wasserzirkulation (wenig benutzte
Zimmer, stillgelegte Abteilung) ein gewisses Risiko dar, wenn nicht spezifische
Massnahmen getroffen werden. Die nosokomiale Legionellose – dabei handelt es sich
um eine Legionellose bei einer Person, die sich in den 10 Tagen vor Ausbruch der
Krankheit mindestens einmal in einem Spital oder einer Pflegeeinrichtung aufgehalten
hat oder dort medizinisch versorgt wurde – hat oft eine schlechte Prognose und eine
erhöhte Letalität aufgrund konkomitierender Erkrankungen. Das Infektionsrisiko ist in
bestimmen Spezialabteilungen wie jenen für Dialyse, Organtransplantation, Onkologie
und Neonatologie sowie auf Intensivstationen erhöht (vgl. Modul 7 Ziffer 2 der BAG-
Empfehlungen). Schliesslich treten in Spitälern manchmal auch andere
Legionellenarten als Legionella pneumophila als Ursache von Legionelleninfektionen
auf, bei denen das Sterberisiko bis 30% betragen kann, und somit deutlich über jenem
bei im Alltag erworbenen Pneumonien liegt (vgl. Modul 12 Ziffer 2 der BAG-
Empfehlungen).
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Ausgehend von der dargelegten Gefahr, welche von Legionellen ausgeht, erhellt, dass
ein Selbstkontrollkonzept, aufgrund dessen regelmässige Überprüfungen und Analysen
des Wassers präventiv – d.h. mittels Probenahmen – durchgeführt werden müssen,
nicht nur sinnvoll und zweckmässig, sondern gar zwingend geboten ist. Um
festzustellen, dass die vorgeschriebenen Toleranzwerte – diese sind in Anhang C der
Bäderverordnung festgelegt und liegen bei 1'000 Kolonien bildenden Einheiten (KBE)
pro Liter, der Grenzwert beläuft sich auf 10'000 KBE pro Liter – eingehalten wurden, ist
diese nebst den vom Beschwerdeführer bereits durchgeführten Präventivmassnahmen
(Warmwassermindesttemperaturen, genügende Zirkulation des Wassers, Vermeidung
von Totleitungen; vgl. act. 13/7 Ziff. 18) lediglich mit Probenahmen möglich. Das BAG
empfiehlt seinerseits denn auch eine aktive Suche nach Legionellen in den
Wasserleitungssystemen der Spitäler, insbesondere in den Hochrisikoabteilungen.
Zudem verlangt es, dass bei jeder nosokomialen Pneumonie nach dem
Krankheitserreger gesucht und gegebenenfalls eine Umgebungsuntersuchung
durchgeführt wird. Da mikrobiologische Untersuchungsresultate nur eine
Momentaufnahme darstellen, kann eine Interpretation derselben nur dann erfolgen,
wenn eine Methode systematisch und dynamisch angewandt wird. Die Häufigkeit
dieser Kontrollen wurde weder in der kantonalen noch in der eidgenössischen
Gesetzgebung festgehalten. Der Akzent liegt jedoch wie bereits dargelegt auf der
regelmässigen Selbstkontrolle: Die Häufigkeit und Orte der Probenentnahmen werden
vom Spitalhygieneteam zusammen mit dem technischen Dienst definiert. Sie sollen in
erster Linie auf der jeweiligen Risikobeurteilung basieren. Für Spitäler mit Abteilungen
für Intensivpflege, Transplantationen, schwere Verbrennungen, Onkologie oder
Neonatologie empfiehlt das BAG eine Probeentnahme mindestens zweimal jährlich in
den erwähnten Abteilungen. Wenn das Resultat nach zwei Untersuchungsreihen
negativ bleibt, können die Kontrollen auf einmal jährlich reduziert werden. Das übrige
Leitungsnetz des Spitals sollte mindestens einmal jährlich beprobt werden (Modul 12
Ziffer 3 der BAG-Empfehlungen).
2.4. Nach dem Gesagten steht fest, dass mit der Bäderverordnung eine klare
Rechtsgrundlage für die Anforderungen von Probenahmen besteht. Nicht zu
beanstanden ist dabei, dass sich der Beschwerdebeteiligte – dieser kann als
Aufsichtsorgan unter anderem Massnahmen verfügen (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. d der
Bäderverordnung) – bei der Konkretisierung der einzuhaltenden Präventivmassnahmen
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auf die BAG-Empfehlungen abgestützt hat. Schliesslich erkennt die Vorinstanz zu
Recht, dass die präventiven Probenahmen geeignet sind, die öffentliche Gesundheit
sicherzustellen, und dass die vom Beschwerdeführer konzipierten reaktiven
Massnahmen alleine (Umgebungsuntersuchungen nach dem Eintreten von
Legionelleninfektionen) unzureichend sind, weil sie zu spät greifen. Ein öffentliches
Interesse, welches die Sichtweise des Beschwerdeführers schützen würde, ist nicht
ersichtlich. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
3. (...).