# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 4379e7ab-21fb-5a30-b911-f2b428ec6f38
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 1999
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. a) A _ il servizio di nettezza urbana é retto dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti (in seguito: RSRER), in vigore dal 1 gennaio 1994. Il servizio é organizzato dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti é obbligatoria (art. 5 RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 31 RSRER istituisce il prelievo annuale di tasse, che devono essere determinate da parte del municipio mediante ordinanza entro un importo minimo ed un importo massimo fissato all'art. 32 RSRER e che spazia per persone sole da fr. 50.-- a fr. 100.-- (cifra 1), per economie domestiche costituite da due o più persone (cifra 2) e per case di vacanza occupate o date in locazione a persone senza domicilio nel comune (cifra 8) da fr. 80.-- a fr. 160.--.
b) Con ordinanza pubblicata all'albo nel periodo 15-30 dicembre 1997, il municipio di _ ha, tra l'altro, fissato all'art. 13 le tasse per l'anno 1998 al minimo di ciascuna categoria, ovvero in fr. 50.-- per persone sole e fr. 80.-- per economie domestiche costituite da due o più persone e per case di vacanza occupate o cedute in locazione a persone senza domicilio nel comune.
B. a) All'inizio dell'autunno 1998, ad una data non precisata, i servizi amministrativi del comune di _ hanno notificato a _, domiciliato a _, la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti per l'anno stesso relativa alla cascina di vacanza ubicata in località _ di cui è proprietario, calcolata in fedele applicazione degli art. 32 RSRER e 13 dell'ordinanza del dicembre 1997. Il tributo assommava pertanto a fr. 80.--.
b) _ ha inoltrato reclamo contro quella tassazione il 21 ottobre 1998, affermando che non occupava da alcuni anni la cascina di vacanza di sua proprietà. Egli ha pertanto chiesto l'annullamento dell'imposizione.
c) Con decisione 28 ottobre 1998 il municipio ha respinto il reclamo, adducendo in particolare che l'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti prescindeva dall'utilizzazione effettiva del servizio da parte del singolo utente e che, del resto, la cascina del reclamante veniva occasionalmente utilizzata.
C. a) Con ricorso 9 novembre 1998 _ é insorto davanti al Consiglio di Stato avverso la decisione municipale 28 ottobre 1998, della quale ha chiesto l'annullamento, ribadendo di non utilizzare da anni la cascina in parola.
b) Con risoluzione 26 gennaio 1999 il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente il ricorso. In buona sostanza il Consiglio di Stato ha respinto le censure addotte, ma ha comunque accertato una lesione del principio di uguaglianza nell'imposizione del ricorrente con una tassa di fr. 80.--, pari cioè a quella percepita dal comune presso le economie domestiche di domiciliati composte da due o più persone, per il motivo che la cascina di sua proprietà, di difficile accesso durante la stagione invernale, era composta da un solo locale. Donde la necessità, per rimediare a quella lesione, di ridurre il tributo all'importo di quello percepito presso le economie domestiche formate da una sola persona, ovvero a fr. 50.--.
D. Con ricorso 2 febbraio 1999 il comune di _ é insorto innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato governativo. L'insorgente richiama le motivazioni sviluppate da parte di questo Tribunale nella sentenza 3 febbraio 1998 per annullare il giudizio con cui il Consiglio di Stato aveva pure ridotto da fr. 80.-- a fr. 50.-- la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti emessa dal municipio di _ a carico di _., residente a _, concernente il 1996 per il motivo che la casa di vacanza da questi posseduta sui monti di _ veniva utilizzata esclusivamente da esso stesso, ovvero da una sola persona. Il comune di _ ha pertanto sollecitato l'annullamento del giudizio governativo e la conferma della decisione municipale 28 ottobre 1998.
Il Consiglio di Stato e _ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa é dunque ricevibile in ordine e può inoltre essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di Locarno). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di Lugano, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. ed il divieto d'arbitrio che ne discende (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b cpv. 1 dal 1 luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23; 30.7.1996 in re comune di _, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di Cevio, consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito é delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che é lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF 20.11.1995 in re comune di Bellinzona e comune di San Nazzaro, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'é già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
Con modifica 20 giugno 1997, entrata in vigore il 1 novembre successivo, è stato introdotta nella LPAmb una nuova disposizione regolamentante il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani, l'art. 32a, dal seguente tenore:
"1. I Cantoni provvedono affinché i costi di smaltimento dei rifiuti urbani, per quanto siffatto smaltimento sia stato loro attribuito, siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare:
a. del tipo e della quantità dei rifiuti consegnati;
b. dei costi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti per i rifiuti;
c. degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti;
d. degli interessi;
e. degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio.
2. Se l'introduzione di tasse a copertura dei costi e conformi al principio di causalità dovesse pregiudicare uno smaltimento ecologico dei rifiuti urbani, detto smaltimento può, se necessario, essere finanziato in altro modo.
3. I detentori degli impianti per i rifiuti devono costituire le necessarie riserve finanziarie.
4. Le basi di calcolo delle tasse sono a disposizione del pubblico."
L'art. 32a LPAmb concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni rispettivamente i comuni devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V. Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch kostendeckende und verursachgerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati G.-R. Plattner e della consigliera federale R. Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg. e 1166).
2.2. La legislazione ticinese, che affida ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a 70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
3. 3.1. Il Consiglio di Stato ha anzitutto negato al resistente la possibilità di spuntare l'esenzione dal pagamento della tassa, sebbene questi avesse sostenuto di non utilizzare da anni la cascina di sua proprietà ubicata a _. A ragione.
3.2. Come é stato spiegato sub 2.1. la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti costituisce una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico. Questa definizione induce a credere che l'ente pubblico possa pretendere di prelevare una tassa per detto servizio solo verso chi vi fa realmente capo, producendo rifiuti. Ora tuttavia, la giurisprudenza ha già avuto modo di ripetutamente sottolineare che quando un servizio pubblico, come quello di nettezza urbana, è obbligatorio la tassa può essere imposta anche presso chi non utilizza il servizio medesimo, la causa dell'imposizione essendo allora costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (cfr. tra le innumerevoli sentenze di questo Tribunale sull'argomento RDAT II-1995 N. 23 ibidem; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 110 B VI e relativi riferimenti, segnatamente alla sentenza del Tribunale federale pubbl. in ZBl 80/1979 pag. 303 consid. 4c; inoltre la recente STF inedita 28 ottobre 1996, riassunta in URP 1997, pag. 39 segg., consid. 4a): servizio che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere efficiente, sopportandone i costi, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve tenersi pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. alle considerazioni svolte nella STA inedita 1.12.1993 in re K.-T., consid. 5.3., relativamente al prelievo della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti a carico dei proprietari di residenze secondarie). Per legittimare l'imposizione basta quindi che l'utente sia atto a produrre dei rifiuti. La possibilità per l'ente pubblico di imporre una tassa per un servizio pubblico obbligatorio, quale quello di nettezza urbana, indipendentemente dall'utilizzazione effettiva dello stesso é volta a scongiurare il tentativo (dell'utente) di sottrarsi all'obbligo di far capo al servizio per ragioni di ordine economico, cioè per risparmiare il pagamento della tassa (URP 1997 citato, pag. 41, consid. 4a; STA inedita 3 febbraio 1998 in re comune di D.-S., consid. 4.2.).
3.3. Sulla scorta delle premesse appena esposte non appariva pertanto nemmeno necessario di verificare il fondamento della giustificazione addotta da _ per sfuggire alla controversa imposizione, ovvero che non avesse utilizzato la cascina di _: fatto contestato da parte del municipio. Del resto simile argomento era stato sollevato di tutta evidenza tardivamente, quando - all'inizio dell'autunno - l'interessato aveva ricevuto la notifica di tassazione e quindi in un momento in cui ben difficilmente il suo dire poteva essere verificato: già per questo motivo non meritava di essere preso in considerazione. Né - sia aggiunto per completezza - il qui resistente ha mai affermato e tantomeno provato che la cascina sia inabitabile (ad esempio per motivi igienici, di sicurezza ecc.) oppure che abbia definitivamente rinunciato alla sua utilizzazione per il futuro.
4. 4.1. Il Governo ha tuttavia riscontrato, d'ufficio, una violazione del principio di uguaglianza nell'imposizione del qui resistente con una tassa di fr. 80.--, pari cioè a quella percepita dal comune presso le economie domestiche di domiciliati composte da due o più persone, per il motivo che la cascina di sua proprietà, di difficile accesso durante la stagione invernale, era composta da un solo locale. Donde la necessità, per rimediare a quella lesione, di ridurre il tributo all'importo di quello percepito presso le economie domestiche formate da una sola persona, ovvero a fr. 50.--. Su questo punto il giudizio governativo non può essere condiviso.
4.2. L'art. 32 RSRER suddivide l'assoggettamento delle economie domestiche di domiciliati in funzione del numero dei membri che le compongono. Per persone sole la tassa varia tra fr. 50.-- e fr. 100.-- (cifra 1), per un nucleo famigliare di due o più persone la tassa si situa invece tra fr. 80.-- e fr. 160.-- (cifra 2). La cifra 8 della stessa disposizione non opera invece un'analoga distinzione per quanto concerne l'assoggettamento dei proprietari di case di vacanza occupate o date in affitto a persone senza domicilio nel comune, ovvero di residenze secondarie: questi sono infatti tutti gravati con una tassa tra fr. 80.-- e fr. 160.--.
4.3. Per costante giurisprudenza un decreto di portata generale viola il principio della parità di trattamento ancorato all'art. 4 Cost. se per fattispecie analoghe opera distinzioni giuridiche non dettate da ragioni serie e obiettive oppure se sottopone ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro differenze importanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Il principio in esame impone unicamente che fattispecie giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e fattispecie diverse in modo diverso. Esso non vieta invece che, sul piano legislativo, vengano effettuate delle distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da motivi seri e obiettivi (DTF 122 I 18 consid. 2c/cc pag. 25, 121 I 102 consid. 4a pag. 104, 129 consid. 3d pag. 134 e relativi rinvii).
4.4. Come questo Tribunale ha, di recente, ripetutamente avuto modo di affermare (STA inedite 23 settembre 1996 in re S. consid. 4.2.; 15 ottobre 1996 in re comune di Cevio, consid. 5.2.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 5.2.), la diversa impostazione dell'assoggettamento tra economie domestiche di domiciliati ed i residenti secondari non si presta a critica. La determinazione della presenza e del numero di persone che occupano nel corso di un anno le residenze secondarie di un comune, ma specialmodo di quelle offerte in locazione per brevi periodi, é infatti compito ben più arduo che non quello riferito all'accertamento della composizione delle economie domestiche di domiciliati. La scelta di un diverso criterio di imposizione per le residenze secondarie é dunque volta a rendere praticabile l'incasso della tassa nei confronti dei loro proprietari, grazie al contenimento entro limiti ragionevoli del dispendio di lavoro dell'apparato amministrativo del comune. Sotto questo aspetto la distinzione operata dal legislatore comunale appare senz'altro sorretta da una motivazione pertinente. Questo non significa tuttavia che l'imposizione delle residenze secondarie possa in tal modo sfuggire alla verifica circa la sua conformità al principio di uguaglianza. Decisivi appaiono infatti, a tal fine, non tanto i criteri alla base dell'imposizione bensì i risultati cui essi conducono.
4.5. Il confronto tra la tassa richiesta al resistente _, da questi contestata, e quella percepita dal comune presso le economie domestiche di domiciliati é facilitata dal fatto che l'imposizione dei proprietari di case di vacanza, tutti indistintamente accomunati in una sola categoria e tassati tra fr. 80.-- e fr. 160.--, corrisponde a quella dei nuclei famigliari di domiciliati composti da due o più persone. Attingendo in larga misura alle considerazioni svolte da questo Tribunale nella sentenza inedita 15 ottobre 1996 in re comune di _, il Consiglio di Stato ne ha dedotto la sussistenza di una innegabile disparità di trattamento a danno del qui resistente, principalmente per il motivo che la sua cascina è composta da un solo locale. Questa conclusione non convince tuttavia il Tribunale, poiché le premesse giuridiche e fattuali che stavano alla base della testé menzionata sentenza 15 ottobre 1996 non erano identiche a quelle relative alla fattispecie.
Intanto l'art. 31 RSRER di _ suddivideva in ben 5 categorie le economie domestiche di domiciliati (persone sole, nuclei di 2, 3, 4 e 5 o più persone) ed assoggettava i proprietari di residenze secondarie al pagamento della stessa tassa delle economie domestiche di 5 o più persone, pari a 3-4 volte l'importo di quella a gravare le persone sole. L'art. 32 RSRER di _ scompone invece le economie domestiche di domiciliati in due sole categorie (persone sole e nuclei di due o più persone), che vengono colpite con un tassa poco dissimile. Le economie domestiche di domiciliati formate da due o più persone, cui sono parificati per carico impositivo i proprietari di case di vacanza, pagano infatti una tassa di poco superiore a quella percepita presso le persone sole: la tassa minima, che fa stato ai fini del presente giudizio in quanto corrisponde a quella prelevata nel 1998, assomma a fr. 50.-- per la categoria delle persone sole ed a fr. 80.-- per le economie domestiche con due o più persone e i proprietari di case di vacanza. Di fronte a questa minima diversità, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto porsi il quesito a sapere se, nel contesto dell'imposizione delle case di vacanza, essa non fosse comunque giustificata nel risultato dai motivi espressi sub 4.4., ovvero dal fatto che per percepire il controverso tributo nei confronti dei loro proprietari si deve poter far capo a differenti, più schematici criteri di imposizione. Nel giudicato impugnato il Consiglio di Stato ha invece ammesso, correttamente e con riferimento alla testé menzionata STA 15 ottobre 1996 in re comune di _, la possibilità di far capo ad una procedura semplificata di imposizione delle residenze secondarie, ma in sede di verifica del risultato con il principio di uguaglianza l'ha in sostanza totalmente mortificata, adottando il principio di un'imperativa corrispondenza tra il numero dei locali delle case di vacanza ed il numero delle persone che compongono le economie domestiche di domiciliati (casa di vacanza di un locale = economia domestica di domiciliati composta di una persona; casa di vacanza di due o più locali = economia domestica di domiciliati composta da due o più persone) e stabilendo, di conseguenza, che il proprietario di una residenza secondaria composta da un locale non può assolutamente pagare una tassa identica a quella pretesa nei confronti di un'economia domestica di domiciliati composta da due persone, appena superiore a quella dovuta da una economia domestica di domiciliati composta di una sola persona, ma solo un tributo pari a quello dovuto da quest'ultima.
In secondo luogo nella fattispecie oggetto del testé menzionato giudizio in re comune di _ era chiaramente assodato che la residenza secondaria del ricorrente fosse occupata dallo stesso e da sua moglie, quindi da due persone. Nel concreto caso questo accertamento fa difetto. Se il Consiglio di Stato avesse voluto effettuare, nel concreto caso, una reale controprova circa il fondamento della tassa pretesa nei confronti del qui resistente, avrebbe dovuto non tanto premurarsi di stabilire di quanti locali fosse composta la cascina di sua proprietà, bensì accertare se _ frequenta (rispettivamente abbia frequentato) la residenza secondaria di _ per trascorre le ferie od i fine settimana da solo o, come pare piuttosto essere la regola con simile genere di abitazioni, in compagnia di altre persone (moglie, figli, conoscenti ecc.). Fosse effettivamente il caso, anche volendo seguire le rigide tesi esposte da parte del Consiglio di Stato relativamente all'ossequio del principio di uguaglianza, il qui resistente dovrebbe essere imposto al pari delle economie domestiche formate da due o più persone con domicilio nel comune, ovvero con una tassa di fr. 80.--, identica a quella prelevata dal municipio presso le residenze secondarie. Con simili premesse la decisione municipale 28 ottobre 1998 meriterebbe conferma.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso del comune di _ deve essere accolto e la risoluzione impugnata annullata. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 PAmm gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché in primo luogo esperisca un'accurata istruttoria volta ad accertare da chi venga (sia stata) effettivamente fruita la casa di vacanza di proprietà di _: se da esso solo oppure anche da altre persone. Nella seconda ipotesi il ricorso di questi andrà integralmente respinto. Verificandosi l'altra ipotesi il Governo dovrà reimpostare l'esame della compatibilità dell'ordinamento impositivo fissato dall'art. 32 cifra 8 RSRER con il principio di uguaglianza alla luce delle riflessioni sviluppate dal Tribunale sub 4.5., rivalutando debitamente a tal fine - in particolare - la portata dell'autonomia rispettivamente della notevole libertà di cui fruisce il comune ticinese in merito alla definizione delle tasse per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti (cfr. sub 2.).
6. Il Tribunale non preleva una tassa di giudizio né assegna ripetibili (art. 28 e 31 PAmm).