# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9e41027e-492b-4649-835f-7e3c93233f1c
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2000
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A. Mme A._ est la fondatrice et directrice de B._, exploitée sous la forme d'une raison commerciale individuelle, à ********, depuis 1987. Cette école, membre de l'association vaudoise et de la fédération suisse des écoles privées, est un établissement privé qui dispense, en externat, une formation professionnelle d'éducateurs et d'éducatrices de la petite enfance.
L'école a fait l'objet d'une procédure d'évaluation, volée 1995, qui a abouti, par décision du 18 juillet 1996 du SPJ, au refus de reconnaissance de conformité aux Principes et exigences minimales pour la formation d'éducateurs et d'éducatrices de la petite enfance, édition 1995 (ci-après : Principes et exigences), notamment s'agissant des points 3.1.1. à 3.1.6. (formation à plein temps) et 3.2 et suivants (formation en emploi), selon les conclusions du rapport de la Commission d'évaluation joint à dite décision. Au pied de celle-ci figure un renvoi à la page 7 des Principes et exigences du canton de Vaud a été fait à la recourante, lui rappelant la possibilité lui étant offerte de prendre toute les mesures utiles pour rendre la formation conforme et présenter un nouveau dossier pour la future volée.
B. Par lettre circulaire du 4 février 1998 aux écoles de formation, associations et services concernés et lieux d'accueil collectif de jour de la petite enfance, le SPJ a décidé que les diplômes délivrés à partir du 1er janvier 2002 par des écoles non conformes aux Principes et exigences, et validés en classe 3, ne donneront plus lieu à une reconnaissance professionnelle ni accès à une subvention.
C. Par lettre du 17 mars 1998 à Mme A._, le Chef du département de la formation et de la jeunesse a précisé que les diplômes qu'elle délivrera à partir de 2002 ne pourront plus donner l'accès à un poste d'éducateur ou d'éducatrice de la petite enfance et ne seront pas considérés comme un diplôme professionnel permettant d'exercer dans les lieux d'accueil collectif de jour de la petite enfance du canton de Vaud. Ce courrier indique que les Principes et exigences lui sont connus ainsi que la procédure pour obtenir la reconnaissance de conformité aux dits principes vaudois, de sorte qu'il a été proposé à la recourante de prendre contact avec le SPJ au cas où cette démarche l'intéressait.
En réponse aux lignes du 19 mars 1998 de Mme A._, le SPJ lui a confirmé, par courrier du 26 mars 1998, la teneur du courrier précité.
D. Par requête du 22 juillet 1999 au SPJ, Mme A._ a demandé la reconnaissance d'un nouveau programme de cours mis sur pied par ses soins, conforme aux Principes et exigences et devant s'appliquer à la volée de septembre 2000. Un dossier a été joint à sa requête, composé notamment des statuts de B._, d'un descriptif de sa structure, des programmes des cours, un classeur comprenant les curriculum vitae des enseignants et divers courriers adressé par Mme A._ au SPJ.
E. Assistée de son conseil, Mme A._ a été entendue en présence de M. C._, psychologue et formateur à l'B._, le 11 février 2000, durant deux heures, par la Commission d'évaluation.
Par décision du 23 mars 2000, le SPJ a refusé de reconnaître que ce nouveau programme de cours est conforme aux Principes et exigences, eu égard aux points 3.1.1 à 3.1.6, relatifs aux statuts et à la structure insatisfaisante de l'école, exploitée en raison individuelle, aux objectifs de la formation, insuffisants, aux conditions d'obtention des diplômes, laconiques, au programme des cours, leur contenu et leur durée, de même qu'à la qualification d'une partie des formateurs, qui n'est pas ciblée sur le contenu des cours. Cette décision mentionne que lors de son audition, la direction n'a pas convaincu que l'école s'appuie sur des objectifs de formation adaptés à la pratique professionnelle des éducateurs de la petite enfance, la commission d'évaluation relevant un manque de lignes directrices fortes en matière de contenu de formation.
F. Par mémoire de recours du 17 avril 2000, Mme A._ s'est pourvue contre la décision précitée concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à la réforme et subsidiairement à l'annulation de dite décision. Outre l'audition de témoins, elle a requis la mise en oeuvre d'une expertise et la production par le SPJ des dossiers d'évaluation de D._, de E._ et de l'école de la recourante, B._, ce dernier comprenant le premier dossier B._ déposé en 1995, celui déposé le 22 juillet 1999 (bleu) le classeur rouge (curriculum vitae et diplômes des enseignants), objets du présent litige, de même que la lettre du 15 mars 2000 de la recourante et ses 19 annexes. La recourante invoque une atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, au principe de la légalité, de l'égalité de traitement, l'absence de motivation suffisante de la décision attaquée, de même qu'elle se prévaut de la page 7 des Principes et exigences en vertu desquels la commission intimée ne pouvait pas refuser la reconnaissance, mais devait d'abord accorder un délai pour se mettre à jour. Elle formule en outre un grief de partialité de la commission d'évaluation eu égard à sa composition.
G. Le SPJ a déposé sa réponse au recours le 9 juin 2000 concluant avec suite de frais au rejet de celui-ci. Un second échange d'écriture a eu lieu, respectivement les 14 juillet 2000 (réplique) et 17 août 2000 (duplique).
H. Conformément à l'avis du 17 août 2000 du juge instructeur aux parties, le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.

## Considerations

Considérant en droit:
1. a) En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (litt. a). Le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit (litt. c). Tel n'est pas le cas en l'espèce, la LPJ ne prévoyant pas un tel examen par l'autorité de recours, de sorte que le Tribunal administratif n'examine une décision prise en application de cette législation que sous l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que le droit d'être entendu, l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 122 I 272 c. 3b; cf aussi Saladin, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, p. 188, ch. 20.43 et les renvois).
b) Selon les art. 13 al. 1 b et 15 al. 1 b de l'Ordonnance du 19 octobre 1977 sur le placement d'enfants (OPE), les institutions qui accueillent plusieurs enfants de moins de douze ans à la journée sont soumises au régime de l'autorisation officielle, qui ne peut être délivrée que si les qualités personnelles, l'état de santé, les aptitudes éducatives et la formation du directeur de l'établissement et de ses collaborateurs leur permettent d'assumer leur tâche et si l'effectif du personnel est suffisant par rapport au nombre des pensionnaires.
L'art. 21 de la loi vaudoise du 29 novembre 1978 sur la protection de la jeunesse (LPJ) attribue la compétence de délivrer les autorisations précitées au département compétent, à savoir le Département de la formation et de la jeunesse (ci-après : le département) qui, par décision du 9 juillet 1993, a délégué cette compétence au SPJ, en application de l'art. 67 de la loi vaudoise sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE). Sur cette base, le SPJ a édicté un cadre de référence pour l'accueil collectif de jour de la petite enfance, celui-ci portant notamment sur le rapport entre adultes et enfants.
En outre, l'art. 2 al. 2 LPJ prévoit que le département peut soutenir financièrement les institutions d'accueil de jour de la petite enfance, mais aucun règlement d'exécution de cette disposition n'a été édicté. Par décision du Conseil d'Etat du 17 mars 1989, les compétences fondées sur l'art. 2 LPJ ont été déléguées au SPJ. Un classement a été fait par le SPJ quant aux différents diplômes d'éducateurs de la petite enfance, le montant de la subvention étant déterminé selon la classe des éducateurs engagés dans les institutions. Selon celui-ci, font partie de la classe 1 les diplômes conformes aux Principes et exigences, à savoir D._ et E._. Les diplômes délivrés jusqu'au 1er janvier 2002 par les deux autres écoles concernées dans le canton de Vaud font partie de la classe 3. Il s'agit de celle de la recourante B._ et de F._.
c) Les Principes et exigences ont été élaborés, dès 1980, par un groupe représentatif de tous les milieux concernés, qui s'est penché sur la problématique de la formation du personnel employé dans les institutions d'accueil de jour de la petite enfance. Les Principes et exigences, version originale de 1984, ont été révisés, pour tenir compte de l'évolution des besoins, à l'initiative du SPJ qui a convoqué les représentants des associations professionnelles. Cette procédure de revision a donné lieu à une nouvelle version de 1993, mise à jour en 1995, et qui est toujours en vigueur. Une commission d'évaluation est prévue et constituée, selon le chiffre 4 des Principes et exigences, de délégués de divers milieux concernés et du SPJ, la commission étant chargée de procéder à l'évaluation périodique, tous les cinq ans, des écoles ayant adhéré aux Principes et exigences, s'agissant du statut et de la structure de l'établissement, des objectifs de la formation, des conditions d'admission, des conditions d'obtention du diplôme, du programme, de la planification du cursus et de la formation et des qualifications des formateurs et enseignants. Il est en outre prévu que la commission d'évaluation procède à l'audition de la direction de l'école. Arrivée au terme de l'évaluation, elle transmet son préavis au chef du SPJ, lequel peut soit reconnaître que les exigences minimales sont respectées et délivrer la reconnaissance, soit constater qu'elles ne le sont pas et donner un délai à l'école pour se mettre à jour. A la fin du délai imparti, la commission d'évaluation procédera à une nouvelle évaluation, le chef du SPJ pouvant, cas échéant, refuser de reconnaître l'école. Il est enfin prévu qu'en cas de refus de reconnaissance, l'école ne peut pas déposer une nouvelle requête avant un délai d'une année.
2. a) La recourante soutient que la délégation de compétence du 17 mars 1989 ne porte que les art. 2 al. 1 (et 3 ?) LPJ, mais pas sur l'art. 2 al. 2 LPJ, qui est restée selon elle de la compétence du département, le classement fait par le SPJ quant aux différents diplômes d'éducateurs de la petite enfance et le montant de la subvention, déterminé selon la classe des éducateurs engagés dans les institutions étant dépourvu de base légale.
b) Le SPJ indique qu'il a édicté des classes de subvention en référence aux Principes et exigences, qui sont garants d'une structure assurant la solidité de la formation, de même qu'ils permettent une égalité de traitement au moment de l'évaluation des écoles. Selon le SPJ, il a le mandat, tel qu'il ressort de l'OPE, de vérifier et de surveiller la qualité des établissements, le canton de Vaud ayant axé sa priorité sur la qualité du personnel encadrant les jeunes enfants. Le SPJ ajoute que la suppression de la classe 3 va dans la logique d'améliorer la qualité de la formation. S'agissant de la délégation de compétence, le SPJ considère que si l'art. 18 LPJ mentionne le département comme organe d'application, il a été entendu que c'est le SPJ qui implicitement et pratiquement était compétent, sauf quelques attributions réservées au chef du département. Cette pratique existait antérieurement à la loi, comme cela ressort de la décision du Conseil d'Etat du 17 mars 1989 et a été confirmée par la décision de délégation du Conseil d'Etat du 9 juillet 1993. Quant à la subvention, le SPJ indique qu'il le fait par des directives de subvention, qui sont soumises à l'aval du chef du département, qui exerce dès lors implicitement cette compétence.
c) Le tribunal observe que la recourante a admis, du moins implicitement, la délégation de compétence en faveur du SPJ fondée sur l'art. 2 al. 1 LPJ. Quant à l'al. 2, le tribunal considère, à l'instar du SPJ, que la subvention, entrant dans le budget, est non seulement soumise à la surveillance de l'inspection cantonale des finances (art. 47 al. 2 de la loi du 27 novembre 1972 sur les finances), mais également soumise à l'aval du chef du département. De ce point de vue, on ne peut reprocher au SPJ, qui de fait exerce la compétence conférée à l'art. 18 LPJ, d'avoir outrepassé le cadre de ses attributions. De plus, dès lors que la disposition de la loi ne donne pas de droit à une subvention, mais prévoit que le département peut soutenir financièrement ce secteur d'activité, c'est à juste titre que le SPJ, agissant sur délégation du département, a prévu les conditions auxquelles un subvention serait octroyé et son montant. C'est dès lors sur la base de l'art. 2 LPJ que le SPJ a élaboré, eu égard aux Principes et exigences, la classification des subventions (1 à 3) et les directives de subvention 2000, qui apparaissent comme des ordonnances administratives. Partant, comme on le verra ci-dessous, on voit mal comment le SPJ pourrait justifier le non respect de la procédure d'évaluation prévue par les Principes et exigences, édictés à sa propre initiative. De plus, s'ils n'ont pas valeur de loi en ce sens qu'ils ne peuvent aller au-delà des exigences légales, les Principes et exigences ont néanmoins toute leur importance et pertinence pour garantir une certaine égalité de traitement entre les écoles, qui sont périodiquement évaluées sur la base de critères prédéterminés et donc connus des écoles en question.
3. a) Il sied d'examiner le double argument de la recourante relatif d'une part à la motivation de la décision attaquée, selon elle insuffisante dans la mesure où il lui est impossible de connaître les modifications à apporter et d'autre part au non respect par le SPJ des dispositions de la page 7 des Principes et exigences (ch. 4) en vertu desquelles la commission intimée ne pouvait pas lui refuser la reconnaissance, mais devait d'abord accorder un délai pour se mettre à jour.
b) Selon le SPJ, le projet présenté par la recourante est apparu tellement inadéquat qu'il ne suffirait pas de quelques modifications pour l'adapter. Par conséquent, il n'a pas été possible de donner un délai pour lui permettre de s'adapter, la seule décision à prendre étant selon lui de refuser purement et simplement la conformité du projet aux Principes et exigences.
c) Le droit cantonal ne contient aucune disposition spéciale concernant le droit d'être entendu, de sorte que la recourante peut se prévaloir de ce droit tel qu'il découle de l'art. 4 a Cst.féd (désormais art. 29 al. 2 Cst.féd.) en tant que garantie subsidiaire et minimale (ATF 118 Ia 109 consid. 3a; ATF 122 I 153, in JdT 1998 I 196). Comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le préciser, l'art. 4 aCst. garantit en principe au citoyen le droit d'être entendu avant que ne soit prise une décision qui le touche dans sa situation juridique (arrêt GE 98/0059 du 11 janvier 1999 et les références citées). Ce droit comprend le droit pour le justiciable d'être renseigné, de s'expliquer et de collaborer à l'éclaircissement des faits avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment, pour autant qu'il ne l'ait pas requise lui-même ou qu'il n'ait pu la prévoir. Il a en outre le droit de s'exprimer sur tous les points importants avant que la décision ne soit prise, l'autorité devant lui donner l'occasion de faire des offres de preuves, de participer à l'administration des preuves (auditions de témoins, inspection des lieux, etc.) et de s'exprimer sur le résultat de la procédure probatoire (RDAF 1997 I p. 43 et les références citées). Le droit d'être entendu comprend également le droit de consulter le dossier, dans la mesure compatible avec les intérêts prépondérants, publics ou privés, au maintien du secret (voir ATF 119 Ib 22 consid. c; ATF 122 I 153, JT 1998 I 197 consid. 6a). En outre, les informations, arguments, preuves et offres de preuves fournis par les parties dans le cadre de leur audition et leur participation à l'éclaircissement des faits doivent être examinés et appréciés par l'autorité dans la mesure où ils sont importants pour la décision à prendre; l'examen auquel se livre l'autorité doit figurer dans la motivation de la décision (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, I, ad. art. 4 Cst. no 104 à 114). La motivation de la décision doit en outre permettre à l'administré d'en saisir la portée et d'évaluer l'opportunité d'un recours (P. Moor, Droit administratif II 2.2.8. p. 196 ss.). Le droit d'être entendu comprend encore celui de se faire représenter et assister et celui d'obtenir une décision de la part de l'autorité compétente (ATF 115 Ia 96 consid. 1b).
Il reste que la faculté de remédier à ces vices de procédure devant le tribunal de céans est exclue, quant au droit d'être entendu, en raison du pouvoir d'examen plus restreint du tribunal que celui de l'autorité intimée, puisqu'il se limite selon l'art. 36 LJPA à la légalité, y compris l'abus et l'excès du pouvoir d'appréciation (ATF 124 II 132, sp. p. 138, consid. 2d). En revanche, l'absence ou l'insuffisance de motivation de la décision est susceptible d'être réparée lors de la procédure de recours (P. Moor, loc. cit. sp. no 2.2.8.4).
d) En l'espèce, le tribunal de céans considère que la décision entreprise est insuffisamment motivée, en ce sens qu'elle ne mentionne pas in concreto les corrections permettant de se conformer aux Principes et exigences et entrer dans la classe de subvention 1 ou 2. Cette constatation s'impose déjà si l'on examine la motivation de la décision d'évaluation du 18 juillet 1996, plus précise, qui a refusé la reconnaissance de conformité aux Principes et exigences, notamment s'agissant des points 3.1.1. à 3.1.6. et 3.2 et suivants, selon les conclusions du rapport de la Commission d'évaluation joint à dite décision, qui reprend dans le détail chaque point insatisfaisant et le compare aux Principes et exigences. Tel n'a pas été le cas dans la décision dont est recours, dans laquelle le SPJ s'est contenté d'émettre des critiques, certes fondées sur divers points des Principes et exigences et en se référant à l'appréciation de la commission d'évaluation, mais sans joindre un préavis que celle-ci doit émettre selon le ch. 4.2 des Principes et exigences. Le tribunal de céans considère que c'est à bon droit que la recourante a soulevé le grief d'insuffisance de motivation de la décision, qui s'avère fondé et, dès lors que ce vice de procédure n'a pas été réparé par le SPJ en réponse, la décision attaquée doit être annulée pour ce motif déjà.
La décision entreprise heurte par ailleurs la procédure fixée par les Principes et exigences, chiffre 4.2., puisque contrairement à ce à quoi la recourante pouvait s'attendre en présentant un nouveau dossier, réactualisé eu égard au projet d'abandon de la classe 3, le SPJ - dont on ne saurait aucunement suivre la position à cet égard - ne lui a pas imparti, comme il l'avait pourtant fait en 1996, de délai pour remédier aux points insatisfaisants. Il s'ensuit que la décision doit être annulée pour ce motif et le dossier renvoyé au SPJ pour nouvelle décision au sens des considérants, en ce sens que la nouvelle décision devra indiquer quelles sont les modifications à apporter dans le délai raisonnable que le SPJ fixera à cette fin.
Au demeurant, la composition de la commission d'évaluation, qui compte sept membres au total (sans compter les deux représentants du SPJ) dont trois membres issus de concurrents possibles ou formés par ceux-ci, est à cet égard peu heureuse dans la mesure où elle peut créer une apparence de partialité (ATF 125 I 119). Toutefois, vu l'issue de la procédure, point n'est besoin d'examiner le bien fondé de ce grief ni d'ailleurs des autres moyens invoqués par la recourante.
4. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, sans frais, le dépôt de garantie de 1'500 francs étant restitué à recourante qui, obtenant gain de cause avec l'assistance d'une avocate, a en outre droit à l'allocation d'une indemnité de dépens, fixée à 1'200 francs, que lui versera l'Etat de Vaud, par le budget du Service de la protection de la jeunesse (SPJ) (art. 55 LJPA).