# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** ba304e2b-2cdd-4acb-a462-07818bf32136
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2005
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A. Le plan partiel d'affectation "Clos-de-Chillon", adopté par le Conseil communal de Veytaux, a fait l'objet des procédures de recours successives:
a) Par décision du 21 novembre 2002, le Département des infrastructures a déclaré le recours de la copropriété par étages "Baulac" et de trois de ses membres copropriétaires (ci-dessous: Baulac et consorts) irrecevable pour défaut de qualité pour agir. Le département a considéré que les recourants faisaient valoir essentiellement des arguments liés à la protection du site mais qu'invités à exposer en quoi ils étaient personnellement touchés par le projet, ils n'avaient pas démontré qu'ils avaient un intérêt personnel digne de protection au recours. Le département a relevé par ailleurs que les recourants jouaient en réalité le rôle de prête-nom pour l'Association pour la sauvegarde des rives et du site du Chillon, qui avait notamment payé l'avance de frais. Il a aussi relevé que les opposants, dont les arguments avaient été en majeure partie pris en compte lors de la modification du projet, n'avaient plus qualité pour demander le réexamen de leur opposition, cette question étant toutefois laissée ouverte puisque la qualité pour agir devait être déniée aux recourants pour les motifs déjà évoqués.
b) Par arrêt du 14 avril 2004 rendu dans la cause AC 2002/0245, le Tribunal administratif a rejeté le recours de Baulac et consorts contre la décision du Département des infrastructures du 21 novembre 2002. Le Tribunal administratif avait instruit la cause lors d'une une inspection locale effectuée en présence notamment d'un des recourants, de l'administrateur de la PPE, assistés de l'avocat Rudolf Schaller, accompagné de membres de l'Association pour la sauvegarde des rives et du site du Chillon, dont Sonia Thélin. Franz Weber, président d'Helvetia Nostra, a assisté au début de la séance. Le Tribunal administratif a rejeté le recours en considérant que le Département des infrastructures avait à juste titre dénié la qualité pour recourir aux recourants. Il a relevé également que la procédure devant lui avait été financée par l'association précitée mais tout en relevant divers indices du désintérêt des recourants, il a renoncé à trancher la question de savoir si la qualité pour recourir pouvait aussi être déniée aux recourants pour le motif qu'ils apparaissaient comme prête-nom de l'association précitée. Enfin, le tribunal a considéré que la qualité pour recourir pouvait être déniée aux recourants également pour le motif que leurs revendications avaient été admises dans leur totalité au stade de la procédure d'opposition.
Il convient de citer le début de la lettre B (la lettre A reproduisait la décision du département du 21 novembre 2002) de l'état de fait ainsi que le consid. 3 f de l'arrêt AC 2002/0245 :
" B. Dans une seconde décision du 21 novembre 2002 (selon le timbre humide figurant en première page mais elle porte aussi la date du 29 octobre 2002 à côté de la signature), le Département des infrastructures (DINF) a statué sur l'approbation du plan partiel d'affectation "Clos de Chillon". Il a considéré qu'il avait le devoir de vérifier d'office et indépendamment d'un éventuel recours si le plan était conforme à la législation en vigueur et il a jugé à cet égard que l'étude sur le bruit réalisée par le bureau d'ingénieur acousticien Gartenmann Engineering SA le 3 juillet 2002 devait faire partie intégrante du plan au vu des exigences légales et de la jurisprudence en la matière qui exige que l'étude sur le bruit soit effectuée déjà au moment de la planification et non pas seulement au stade du permis de construire (ATF 114 Ia 385). Selon le dispositif de cette décision, le DINF a décidé :
"d'approuver, sous réserve des droits des tiers, le plan partiel d'affectation "Clos de Chillon" sis sur le territoire de la Commune de Veytaux, en précisant que l'étude acoustique du bureau Gartenmann Engineering SA à St-Légier-La Chiésaz du 3 juillet 2002 doit être annexée au plan pour en faire partie intégrante."
Cette décision d'approbation précise qu'elle peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. Elle n'a cependant été notifiée qu'à la commune de Veytaux et au Service de l'aménagement du territoire. Elle a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 29 novembre 2002 mais dans cette publication, le passage du dispositif relatif à l'étude de bruit n'a pas été reproduit. Interpellé à l'audience, le représentant de l'autorité cantonale a déclaré qu'il ignorait pourquoi le dispositif n'avait pas été publié intégralement.
La décision d'approbation du plan n'a fait l'objet d'aucun recours."
(...)
f) Il est vrai qu'on reste perplexe au vu du fait que simultanément à la décision attaquée, le Département a rendu, à l'insu des recourants auxquels elle n'a pas été communiquée, une décision d'approbation séparée (et dont le dispositif a été tronqué dans sa publication par la Feuille des avis officiels) qui décide que "l'étude acoustique du bureau Gartenmann Engineering SA à St-Légier-La Chiésaz du 3 juillet 2002 doit être annexée au plan pour en faire partie intégrante". On peut cependant s'abstenir d'élucider ce que pourrait être la portée d'un tel amendement du plan car de toute manière, même si le fait que l'étude ait été annexée au plan devait signifier que ses conclusions ont la portée d'une norme juridique (ce qui ne s'impose pas d'emblée), force serait de constater que cette étude concerne essentiellement le problème du bruit du train auquel les constructions projetées seront exposées et que la situation des recourants ne peut pas être péjorée par le curieux dispositif de la décision d'approbation."
c) Le Tribunal fédéral a rejeté le recours interjeté par Helvetia Nostra contre l'arrêt AC.2002.0245 (ATF 1A.105.2004 du 3 janvier 2005).
B. Après la notification de l'arrêt AC 2002/0245 du 14 avril 2004, Helvetia Nostra, sous la signature de son président Franz Weber, a écrit le 26 avril 2004 au Département des infrastructures en exposant qu'elle venait d'apprendre que la publication de l'approbation du plan partiel d'affectation "Clos de Chillon" dans la FAO du 29 novembre 2002 n'était pas complète et qu'il manquait la décision relative à la loi sur la protection de l'environnement. Invoquant sa qualité pour agir fondée sur l'art. 55 LPE, Helvetia Nostra a réclamé la notification de la décision complète d'approbation.
Par lettre du 27 mai 2004, le chef du Département de la sécurité et de l'environnement a transmis à Helvetia Nostra une copie de la décision d'approbation en précisant qu'elle aurait dû être publiée intégralement dans la FAO mais qu'il n'y avait pas eu d'autres décisions relatives à la LPE dans le cadre de la procédure d'approbation.
C. Par acte du 14 juin 2004, Helvetia Nostra a déclaré recourir contre "la décision du chef du Département de la sécurité et de l'environnement du 29 octobre 2002, communiquée par lettre du chef du département datée du 27 mai 2004". Invoquant des moyens relatifs à la protection contre le bruit et à la portée du plan directeur communal sur le statut d’une parcelle précédemment colloquée en zone intermédiaire, elle demande l'annulation de la décision du 29 octobre 2002.
La Commune de Veytaux s'est déterminée le 19 juillet 2004 en concluant principalement à l'irrecevabilité du recours. Elle a versé au dossier un article de presse du 7 décembre 2002 dont il résulte que Franz Weber annonçait alors qu'Helvetia Nostra allait intervenir à l'encontre du plan de quartier litigieux. Il avait été sollicité à cet effet par Sonia Thélin, qui est l'une des participantes à l'audience du Tribunal administratif dans le dossier AC.2002.0245.
Le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé le 14 juillet 2004 en observant en substance que celui qui n'a pas fait opposition à un plan ne peut le contester par la voie d'un recours et que de toute façon, le recours était tardif.
Les propriétaires intimés se sont déterminés le 28 juillet 2004 en concluant au rejet du recours.
Le Département des infrastructures et le Département de la sécurité et de l'environnement n'ont pas procédé.
En enregistrant le recours, le juge instructeur avait interpellé les parties sur la date de notification déterminante, sur la recevabilité du recours de celui qui n'a pas formé opposition à un plan d'affectation ainsi que sur la compétence du Département de la sécurité et de l'environnement eu égard à l'art. 10 LATC. Le conseil de la recourante s'est déterminé, après avoir demandé copie des arrêts cités par le juge, en date du 18 août 2004.
E. Le tribunal a communiqué ces ultimes écritures (ainsi qu'une lettre du conseil de propriétaires du 8 février 2005 demandant la notification de l'arrêt) et annoncé que l'arrêt serait rendu en mars.
Dans une lettre du 14 février 2005 parvenue au tribunal après ce dernier avis, le conseil de la recourante a demandé à se déterminer sur la situation juridique résultant de l'arrêt du Tribunal fédéral du 3 janvier 2005.
Le Tribunal administratif a adopté le présent arrêt par voie de circulation sans donner suite à cette dernière requête pour le motif que les moyens invoqués et la situation procédurale diffèrent de ceux de la cause traitée par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 3 janvier 2005.

## Considerations

Considérant en droit:
1. La loi du 28 septembre 2004 modifiant la LATC, désormais en vigueur, résout la question de la compétence du Département de la sécurité et de l’environnement pour statuer en matière de plan d’affectation. Il n’y a donc plus lieu d’examiner cette question sur laquelle les parties avaient été interpellées.
2. La décision attaquée dans la présente cause n’est pas la décision du Département des infrastructures du 21 novembre 2002, qui rejetait le recours interjeté par PPE Baulac et consorts à l'encontre du plan litigieux. Ce recours-là a déjà été soumis au Tribunal administratif, qui l'a rejeté le 14 avril 2004, puis au Tribunal fédéral, qui l’a également rejeté par arrêt du 3 janvier 2005.
La décision attaquée dans la présente cause est au contraire une décision séparée, datée à la fois du 21 novembre 2002 et du 29 octobre précédent, qui approuve le plan partiel d’affectation « Clos de Chillon » en y annexant une étude acoustique.
3. Le statut de la décision cantonale d’approbation d’un plan d’affectation (art. 26 LAT) a varié dans la législation cantonale vaudoise. A l'origine, cette approbation était de la compétence du Conseil d'Etat et n'était sujette à aucun recours cantonal.
Dans la teneur de la LATC modifiée par l’arrêté du Conseil d’Etat du 8 février 1994, la décision du département cantonal statuant en opportunité sur les requêtes en réexamen des oppositions au plan pouvait faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif et l’approbation du plan par la Conseil d’Etat intervenait "à l’issue de la procédure", soit sans recours possible (art. 60a et art. 61 LATC modifiés par l’arrêté du 9 février 1994).
Dans la teneur introduite par la loi du 20 février 1996, c’est le département cantonal qui se prononçait sur l’approbation du plan et du règlement en même temps, en règle générale, que sur les oppositions et les recours. Le plan et le règlement entraient en vigueur dès l’approbation par le département, qui était définitive sous réserve de l’effet suspensif d’éventuels recours contre les décisions sur oppositions, recours qui étaient ouverts au Tribunal administratif (art. 60a et art. 61 LATC dans la teneur de la loi du 20 février 1996).
Dans la teneur introduite par la loi du 4 février 1998, le département cantonal se prononçait sur l’approbation du plan et du règlement en même temps, en règle générale, que sur les recours et les décisions du département étaient susceptibles d’un recours au Tribunal administratif (art. 61 al. 1bis LATC), ce qui laisse supposer qu’un recours était ouvert également contre la décision d’approbation. Le dernier alinéa de l’art. 61 LATC prévoyait néanmoins que le plan et le règlement entraient en vigueur dès l’approbation du département, sous réserve de l’effet suspensif.
Telle est la situation qui prévalait en l'espèce au moment de la décision du département du 21 novembre 2002. Toutefois, la recourante déclare n’avoir eu connaissance de la décision d’approbation litigieuse qu’en 2004, époque à laquelle la novelle du 4 mars 2003, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2004, avait supprimé la compétence du département de statuer sur les recours (pour la conférer directement au Tribunal administratif), le département n’étant plus compétent que pour rendre une décision d’approbation préalable (du plan et du règlement) qu’il notifie en même temps que les décisions communales destinées aux opposants (art. 60 et 61 LATC dans la teneur de la loi du 4 mars 2003). Dans cette nouvelle réglementation, la décision d’approbation du département n’est pas susceptible d’un recours si aucun recours n’a été déposé (contre la décision du Conseil communal; art. 61a al. 1 LATC). En cas de recours, la mise en vigueur du plan intervient sous réserve de l’effet suspensif accordé au recours, ou après que le département a pris connaissance des arrêts du Tribunal administratif (art. 61a al. 2 et 3 LATC).
On constate ainsi que, selon les dispositions actuellement en vigueur, la décision d’approbation du plan et du règlement rendue par le département ne peut pas faire l’objet d’un recours : le département se prononce définitivement si aucun recours n’a été déposé (art. 61a al. 1 LATC), et si la décision sur opposition du Conseil communal fait l’objet d’un recours, le département peut mettre en vigueur le plan sous réserve de l’effet suspensif global éventuellement accordé aux recours (lesdits recours étant dirigé contre la décision communale, art. 61a al. 2 LATC). La mise en vigueur du plan paraît indépendante du sort des recours devant le Tribunal administratif au point que le département y procède après avoir simplement "pris connaissance des arrêts du Tribunal administratif" (art. 61a al. 3 LATC).
Le recours au Tribunal administratif contre la décision du département approuvant un plan et son règlement (après droit connu sur les recours) n’est ainsi plus ouvert: il ne l'est que contre l'approbation préalable. Il est ainsi douteux, même si la recourante prétend n'avoir eu connaissance de la décision d'approbation qu’en 2004, c’est-à-dire sous l’empire des dispositions actuellement en vigueur, que le Tribunal administratif puisse entrer en matière sur un recours contre une décision d’approbation définitive prise par le département. Certes, la disposition transitoire de l’art. 3 de la novelle du 4 mars 2003 maintient l'application des anciennes règles de procédure aux plans déjà adoptés par la commune mais cela ne paraît pas pouvoir valoir pour un recours déposé après que le sort des recours contre le rejet des oppositions est déjà scellé par une procédure qui s'est terminée jusque devant le Tribunal fédéral.
On peut toutefois laisser la question ouverte.
4. Se pose également la question de savoir si le recours n’est pas tardif. Les propriétaires intimés démontrent en effet par pièces que la recourante Helvetia Nostra avait été sollicitée au début décembre 2002, soit dans les jours suivants la décision du département, pour recourir au Tribunal administratif. Elle ne l’a cependant pas fait, laissant apparemment PPE Baulac et consorts procéder seule. Sans doute la recourante Helvetia Nostra tente-t-elle tirer argument du fait que la décision d’approbation publiée dans la Feuille des Avis Officiels du 29 novembre 2002 avait été amputée du passage relatif à l’étude de bruit. Cette décision figurait toutefois au dossier AC.2002.0245 du Tribunal administratif et le département intimé avait été interpellé sur cette amputation durant l’audience du 31 octobre 2003 à laquelle Franz Weber, Président d’Helvetia Nostra, a assisté, du moins au début. On peut se demander si la recourante Helvetia Nostra n’abuse pas de son droit en prétendant avoir ignoré la teneur d’une décision que son propre avocat connaissait pour avoir participé à l’audience du 31 octobre 2003.
Cette question là également souffre de rester ouverte.
5. A supposer que la recourante puisse invoquer les règles de procédure en vigueur au moment où la décision a été rendue (à savoir la LATC dans sa teneur d’après la novelle du 4 février 1998), le recours serait de toute manière irrecevable, car selon la jurisprudence du Tribunal administratif, celui qui n’a pas formé opposition à un plan d’affectation ne peut pas le contester par la voie d’un recours (AC.1994.0077 du 7 septembre 1994; AC 1995/0002 du 21 mars 1995, confirmé par ATF 1P.269/1995 du 3 novembre 1995; AC 2000/0134 du 19 avril 2001). Cette jurisprudence se fonde sur le texte de l’art. 60 al. 1 LATC, introduit par la novelle du 20 février 1996, et toujours en vigueur après celle du 4 février 1998, selon lequel l’opposant débouté par la décision communale peut déposer auprès du département «
un recours motivé tendant au réexamen de son opposition par le département
».
Interpellée expressément au sujet de cette jurisprudence qui entraîne l’irrecevabilité de son recours, la recourante n’a fourni, dans ses déterminations des 19 juillet et 18 août 2004, aucune argumentation permettant d’écarter l’application de cette jurisprudence.
Le recours doit donc être déclaré irrecevable.
3. Même si le recours devait être considéré comme ouvert, non tardif et recevable malgré l’absence d’opposition préalable, il devrait néanmoins être déclaré irrecevable faute de qualité pour recourir.
La recourante Helvetia Nostra ne prétend pas être au bénéfice d’un intérêt digne de protection qui lui conférerait qualité pour recourir comme à n’importe quel particulier atteint par la décision attaquée au sens de l’art. 37 LJPA. Elle soutient qu’elle a qualité pour recourir comme association habilitée à le faire en vertu des art. 55 LPE, 12 LPN et 90 LPNMS.
a) L’art. 55 al. 1 lit. a de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE) confère à certaines associations le droit de recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la modification d’installations fixes soumises à l’étude de l’impact sur l’environnement. En l’espèce, le plan partiel d’affectation « Clos de Chillon » n’est pas soumis à une étude d’impact, si bien que, pour ce motif déjà, la recourante ne peut pas invoquer l’art. 55 LPE. C’est en vain qu’elle invoque l’art. 2 de l'Ordonnance du 19 octobre 1988, relative à l’étude de l’impact sur l’environnement (OEIE) et le chiffre 12 .1 de son annexe , car ce texte ne vise que les nouvelles lignes de chemin de fer.
b) Comme le rappelle par exemple l'arrêt AC.2002.0094 du 7 mars 2003, l'art. 12 LPN prévoit que les associations d'importance nationale reconnue et qui, selon leurs statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal, ont qualité pour recourir contre les décisions du canton ou des autorités fédérales ouvrant la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le droit de recours des organisations contre des décisions cantonales en vertu de l'art. 12 al. 1er LPN existe uniquement si elles ont été prises dans le cadre de l'accomplissement de tâches de la Confédération, c'est-à-dire qu'il faut que le projet en question touche effectivement à l'application du droit matériel de la Confédération (voir notamment Zufferey, Commentaire LPN, Zurich, 1997, art. 2, no 4 ch. 1; ATF 123 II 5 consid. 2c; AC 1999/0002 du 25 juin 1999 et la référence à l'arrêt du Tribunal fédéral du 25 juin 1997, in RDAF 1998 I p. 98; AC 1997/0049 du 24 juillet 1998, confirmé par ATF 1A.191/1998 du 11 octobre 1999 sur la qualité pour recourir fondée sur l'art. 12 LPN; AC 1997/0208 du 8 octobre 1998). A teneur de l'art. 2 LPN, on entend notamment par accomplissement de tâches de la Confédération l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements (lit. a), l'octroi de concessions et d'autorisations (lit. b) et l'allocation de subventions pour des mesures de planification ainsi que pour des installations et des ouvrages (lit. c). En l'espèce, la recourante ne soutient pas que la décision aurait été prise dans le cadre de l'accomplissement de tâches de la Confédération et, partant, elle ne saurait donc fonder sa qualité pour agir sur l'art. 12 al. 1er LPN. Il a d'ailleurs déjà été jugé qu'en statuant sur l'adoption d'un plan d'affectation communal, l'autorité intimée n'accomplit pas une tâche de la Confédération (arrêt du Tribunal fédéral du 25 juin 1997 dans RDAF 1998 I p. 98).
c) La recourante invoque enfin l’art. 90 de la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS). Cette disposition ouvre le recours contre les décisions prises en application de cette loi aux associations d’importance cantonale qui, au terme de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites.
Dans l’arrêt de principe où il a fixé les contours actuels de la jurisprudence sur la qualité pour recourir des associations en droit cantonal, le Tribunal administratif a rappelé qu’il avait déjà eu l’occasion de constater que les statuts d’Helvetia Nostra sont conçus de manière très large et qu’il s’était demandé s’ils pouvaient suffire pour fonder la qualité pour agir de la recourante (AC 1994/215 du 19 juin 1995). Le Tribunal a jugé qu’Helvetia Nostra, même si elle se propose dans ses statuts de maintenir des villes, des sites et des paysages agréables à vivre, ne possédait là qu’un objectif tout général qui empêchait également que l’on puisse considérer que son but statutaire spécifique et essentiel concorde avec les intérêts protégés par la LPNMS. Il avait donc déclaré le recours irrecevable (AC 1995/0073 du 28 juin 1996). Cette solution a été confirmée par l’arrêt AC 1999/0002 du 25 juin 1999. Malgré un arrêt qui a tenté de relativiser cette jurisprudence en matière d’abattage d’arbres (AC 2002/0013 du 10 décembre 2002; v. ég. AC.2003.0188 du 7 décembre 2004 qui n'examine pas la question), il y a lieu de s’en tenir à la solution des deux arrêts précités, qui entraîne l’irrecevabilité du recours d’Helvetia Nostra.
Il faut au surplus rappeler que selon la jurisprudence, lorsque la qualité pour recourir doit être admise sur la base de l'art. 90 LPNMS, elle se limite à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection de la nature, des monument et des sites et ne s'étend pas à d'autres intérêts publics (arrêt AC 95/108 du 11 octobre 1995, Ligue suisse du patrimoine national et consorts c/ SBS et Lausanne, maintenu par l'ATF 1P.644/1995 du 4 mars 1996). En effet, il en va de la qualité pour recourir de l'art. 90 LPNMS comme de celle qui résulte de l'art. 12 LPN (ATF 112 Ib 543 = JT 1988 I 594; ATF 109 Ib 342 = JT 1985 I 548). Sont ainsi seuls recevables les griefs afférent à l'application de la LPNMS. Or en l'espèce, la recourante Helvetia Nostra se contente d’invoquer des moyens relatifs à la protection contre le bruit et à la portée du plan directeur communal sur le statut d’une parcelle précédemment colloquée en zone intermédiaire. En l’absence de griefs tirés de la LPNMS, le recours est irrecevable pour ce motif aussi.
d) Il résulte de ce qui précède que le recours est irrecevable également faute de qualité pour recourir, en application des art. 55 LPE, de l’art. 12 LPN et de l'art. 90 LPNMS.
5. Les considérants qui précèdent conduisent l’irrecevabilité du recours. Elle sera prononcée aux frais de la recourante, qui doit des dépens à la commune ainsi qu’aux propriétaires intimés.