# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** c9503a77-cebb-5230-9c32-6c2c5d4ddaa8
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2010
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 13. Februar 2007 informierte X., Gemeindepräsident von Eggersriet, das Amt für
Gemeinden des Departements des Innern, Gemeindekassier Z. habe gestanden, seit
über acht Jahren rund 2,16 Mio. Franken zulasten der Gemeinde veruntreut zu haben.
Die Staatsanwaltschaft eröffnete gegen Z. eine Strafuntersuchung. Das Amt für
Gemeinden führte vom 16. bis 30. April 2007 eine Sonderprüfung in der Gemeinde
Eggersriet durch.
Am 8. Mai 2007 eröffnete die Regierung gegen die Mitglieder des Gemeinderates und
der Geschäftsprüfungskommission ein Disziplinarverfahren. Mit den Verfahren wurde
die staatliche Disziplinarkommission beauftragt. Diese erstattete am 9. Juli 2008
Bericht und stellte der Regierung den Antrag, gegen die Mitglieder des Gemeinderates
und der Geschäftsprüfungskommission sei ein Verweis auszusprechen und ein Teil der
Verfahrenskosten sei den Betroffenen anteilmässig aufzuerlegen.
Die Regierung entschied am 16. Februar 2010 über die Angelegenheit. Sie sprach
gegen die noch im Amt befindlichen Mitglieder des Gemeinderates und der
Geschäftsprüfungskommission wegen schuldhafter Verletzung der Amtspflicht einen
Verweis aus. Hinsichtlich der während des Verfahrens aus dem Amt ausgeschiedenen
Mitglieder des Gemeinderates und der Geschäftsprüfungskommission stellte sie fest,
dass diese ihre Amtspflicht schuldhaft verletzt hätten. Die Regierung erwog, den
Mitgliedern des Gemeinderates sei in bezug auf die Pflicht zur Durchführung von
Zwischenrevisionen infolge der ihnen obliegenden Gesamtverantwortung eine
Verletzung der im Rahmen der Finanzaufsicht bestehenden Kontrollpflichten
vorzuwerfen. In Bezug auf die allgemeine Aufsichtspflicht könne den Mitgliedern des
Gemeinderates hingegen keine Pflichtverletzung vorgeworfen werden. Die Mitglieder
der Geschäftsprüfungskommission hätten die pflichtwidrige Amtsführung des
Gemeinderates in bezug auf die unvollständig durchgeführten Zwischenrevisionen
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nicht beanstandet, weshalb ihnen eine Verletzung der Prüfungs- und Kontrollpflichten
vorzuwerfen sei.
B./ Gegen den Entscheid der Regierung erhoben Gemeindepräsident X. und
Gemeinderätin Y. mit Eingaben vom 5. bzw. 6. März 2010 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Mit Beschwerdeergänzung ihres Rechtsvertreters vom 26. März
2010 beantragten sie die Aufhebung des Entscheids vom 16. Februar 2010,
eventualiter die Aufhebung der Feststellung, wonach die Beschwerdeführer ihre
Amtspflicht schuldhaft verletzt hätten und ihnen daher ein Verweis zu erteilen sei,
subeventualiter die Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge.
Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 20. April 2010 die Abweisung
der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei.
Die Beschwerdeführer wurden eingeladen, zur Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung
zu nehmen. Sie äusserten sich aber nicht mehr.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids sowie auf die Vorbringen der
Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 2
lit. a Ziff. 4 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt
VRP). Die Beschwerdeführer sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 5. und
6. sowie 26. März 2010 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Auf die Beschwerden ist grundsätzlich einzutreten, allerdings nur insoweit, als
die Beschwerdeführer die gegen sie ausgesprochene Massnahme und die
entsprechende Kostenauflage anfechten. Hinsichtlich der Verweise an die übrigen
Behördemitglieder sind sie wegen Fehlens eines eigenen schutzwürdigen Interesses
nicht zur Beschwerde befugt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
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2. In den Beschwerden wird beantragt, die beiden Verfahren seien zu vereinigen. Bei
beiden Beschwerdeführern sei die Situation gleich zu beurteilen, da sie beide noch im
Amt befindliche Gemeinderäte seien und weder Mitglieder der
Geschäftsprüfungskommission seien noch zur Gemeinderatsdelegation gehört hätten,
welche mit der Durchführung der Zwischenrevisionen betraut gewesen seien. Diesem
Antrag ist stattzugeben. In tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht stellen sich gleich
gelagerte Fragen. Der Umstand, dass der Beschwerdeführer Gemeindepräsident und
die Beschwerdeführerin Gemeinderätin ist, steht einer Vereinigung nicht entgegen.
3. Nach Art. 12 Abs. 1 des Disziplinargesetzes (sGS 161.3, abgekürzt DG) ist zur
Verfügung von Disziplinarmassnahmen die Wahlbehörde zuständig. Über die vom Volk,
vom Kantonsrat oder von der Bürgerschaft einer Gemeinde oder einer öffentlich-
rechtlichen Korporation gewählten Behördemitglieder und Beamten steht die
Disziplinargewalt jedoch der Regierung zu (Art. 12 Abs. 2 lit. a DG). Die Zuständigkeit
der Regierung als Disziplinarbehörde ist somit grundsätzlich gegeben.
3.1. Die Disziplinarmassnahmen sind in Art. 5 Abs. 1 lit. a bis i DG explizit aufgeführt.
Sie reichen vom schriftlichen Verweis nach Art. 5 Abs. 1 lit. a DG bis zur Entlassung
aus dem Amt oder dem Dienst im Sinn von Art. 5 Abs. 1 lit. i DG. Die
Disziplinarmassnahmen können miteinander verbunden werden (Art. 5 Abs. 2 DG). Der
Verweis und die Busse gelten als leichte Disziplinarmassnahmen, die Versetzung in
einen anderen Dienst wie auch in eine tiefere Besoldungsklasse als
Disziplinarmassnahmen mittlerer Schwere, während die Entlassung oder deren
Androhung sowie die Versetzung ins provisorische Dienstverhältnis als schwere
Disziplinarmassnahmen einzustufen sind (vgl. W. Hinterberger, Disziplinarfehler und
Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, Diss. St. Gallen 1986,
S. 264 f.). Welche Disziplinarmassnahmen zu verhängen sind, wird nach
pflichtgemässem Ermessen entschieden (Art. 7 Abs. 1 DG). Nach Art. 7 Abs. 2 DG
richtet sich die Art der Massnahme nach dem Verschulden, dem bisherigen Verhalten
und der dienstlichen Stellung des Fehlbaren sowie nach Umfang und Bedeutung der
verletzten oder gefährdeten Amts- oder Dienstinteressen.
3.2. Die Disziplinarkommission beantragte, gegen die Mitglieder des Gemeinderates
und der Geschäftsprüfungskommission sei je ein Verweis nach Art. 5 Abs. 1 lit. a DG
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auszusprechen. Sie begründete ihren Antrag damit, dass gegenüber den vom Volk
gewählten Behördemitgliedern effektiv nur die mildesten Massnahmen gemäss Art. 5
Abs. 1 lit. a und b DG sowie die schärfsten Massnahmen nach Art. 5 Abs. 1 lit. g
(teilweise) bis i DG zur Verfügung stünden. Wie es sich damit verhält, kann offen
bleiben. Naheliegend ist, dass die Versetzung in das provisorische Dienstverhältnis
sowie in ein anderes Amt oder in einen anderen Dienst nach Art. 5 Abs. 1 lit. e und f DG
bei Behördemitgliedern ausser Betracht fallen. Ob dies auch bei den Massnahmen
nach Art. 5 Abs. 1 lit. c und d DG (Unterbrechung der periodischen
Besoldungserhöhung, Versetzung in eine tiefere Besoldungsklasse) der Fall ist, kann
offen bleiben.
3.3. Das Disziplinarrecht weist verschiedene verfahrensrechtliche Besonderheiten auf.
Grundlage für die Disziplinarmassnahme ist eine Disziplinaruntersuchung. Diese wird
nach Art. 16 Abs. 1 DG von der Disziplinarbehörde angeordnet. Dies ergibt sich aus
dem Grundsatz, dass nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden ist, ob ein
Disziplinarfehler zu verfolgen ist (Art. 7 Abs. 1 DG). Im Bereich des Disziplinarrechts gilt
somit das Opportunitätsprinzip. Die Disziplinaruntersuchungshandlungen werden in der
Regel vom Vorsitzenden der Disziplinarkommission durchgeführt (Art. 18 Abs. 1 DG).
Die Disziplinarkommission stellt nach Abschluss der Untersuchung der
Disziplinarbehörde einen begründeten Antrag. Dem Betroffenen ist Gelegenheit zu
geben, zu diesem Antrag Stellung zu nehmen (Art. 19 Abs. 1 und 2 DG).
Die Ahndung von Disziplinarfehlern ist zeitlichen Schranken unterworfen. Nach Art. 8
DG kann ein Disziplinarfehler nur verfolgt werden, wenn die Disziplinarbehörde die
Untersuchung innert drei Monaten anordnet, nachdem ihr der Disziplinarfehler und der
Fehlbare bekannt geworden sind. Nach Art. 9 Abs. 1 DG verjährt die Verfolgung eines
Disziplinarfehlers innert zwei Jahren nach dessen Begehung. Die Verjährung wird durch
jede Untersuchungshandlung oder Verfügung gegen den Fehlbaren und durch jedes
Rechtsmittel unterbrochen. Mit jeder Unterbrechung beginnt die Verjährungsfrist neu
zu laufen. Nach Art. 9 Abs. 2 DG verjährt die Verfolgung des Disziplinarverfahrens
(recte: des Disziplinarfehlers) trotz der Unterbrechung vier Jahre nach der Begehung.
3.4. Der Beschluss der Disziplinarbehörde über die Anordnung eines
Untersuchungsverfahrens gilt nicht als anfechtbare Verfügung (vgl. P. Bellwald, Die
disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Diss. Bern 1985, S. 108).
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3.4.1. Die Regierung beschloss an ihrer Sitzung vom 8. Mai 2007 die Eröffnung eines
Disziplinarverfahrens gegen sämtliche Mitglieder des Gemeinderates und der
Geschäftsprüfungskommission. In ihrem Beschluss hielt sie gestützt auf die
Informationen des Departements des Innern fest, der Gemeindepräsident habe das
Amt für Gemeinden am 13. Februar 2007 telefonisch informiert, dass der
Gemeindekassier gestanden habe, seit über acht Jahren 2,16 Mio. Franken zulasten
der Gemeinde veruntreut zu haben. Die für die Gemeinde Eggersriet tätige
Revisionsgesellschaft ROD habe ihr Mandat nach der Orientierung der Öffentlichkeit
niedergelegt. Das Untersuchungsamt St. Gallen habe nach Ermächtigung durch die
Anklagekammer gegen den zwischenzeitlich fristlos entlassenen Gemeindekassier eine
Strafuntersuchung wegen Verdachts auf Veruntreuung eröffnet. Vom 16. April bis
30. April 2007 habe das Amt für Gemeinden nebst der ordentlichen Aufsichtsprüfung
das Verhalten der verantwortlichen Organe (Gemeinderat und
Geschäftsprüfungskommission) sowie das interne Kontrollsystem einer näheren
Prüfung unterzogen. Dem vorläufigen Prüfungsergebnis lasse sich der Tathergang
entnehmen. Im Zeitraum von 1999 bis 2006 seien mit 26 Zahlungsaufträgen 52 nicht
genehmigte Zahlungen im Gesamtbetrag von Fr. 2'163'698.70 vorgenommen worden.
Dies sei dadurch geschehen, dass Einzahlungsscheine ausgetauscht wurden. Die
Tathandlungen seien mit gezielten Vertuschungshandlungen über das jeweilige
Jahresende hinweg kaschiert worden.
3.4.2. In ihrem Entscheid über die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens vom 8. Mai
2007 bezieht sich die Regierung allgemein auf die materiellen und
verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Disziplinargesetzes. Weiter hielt sie fest,
nach Art. 151 des - damals geltenden - Gemeindegesetzes (nGS 36-29, abgekürzt
aGG) seien Behördemitglieder zu einer gewissenhaften Amtsführung verpflichtet.
Sodann beruft sie sich auf Art. 23 Abs. 1 der damals geltenden Haushaltverordnung
(nGS 40-52, abgekürzt HHV) und die spezifischen Kontrollaufgaben nach Art. 28 bis 31
HHV, insbesondere die Pflicht zur Durchführung einer unangemeldeten
Zwischenrevision bei denjenigen Verwaltungsstellen, die Geld verwalten (Art. 28 und 30
Abs. 1 HHV). In Erw. 3c ihres Entscheids hielt die Regierung fest, gestützt auf das
vorläufige Prüfungsergebnis des Amtes für Gemeinden vom 2. Mai 2007 habe die
Politische Gemeinde Eggersriet voraussichtlich einen finanziellen Schaden erlitten. Die
mit der Schadensermittlung beauftragte Treuhandgesellschaft habe die Deliktsumme in
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der Höhe von 2,16 Mio. Franken bestätigt. Im vorläufigen Prüfungsbericht des Amtes
für Gemeinden werde die Mittelbewirtschaftung in der Politischen Gemeinde Eggersriet
bemängelt. Die Zwischenrevisionen durch den Gemeinderat und die ergänzende
Prüfung durch die Geschäftsprüfungskommission seien als ungenügend bewertet
worden. Sodann werde die fehlende Funktionentrennung gerügt. In Erw. 3d schliesst
die Regierung, dass demzufolge objektive Anhaltspunkte für eine Verletzung der
Amtspflichten durch die Gemeinderatsmitglieder und die Mitglieder der
Geschäftsprüfungskommission bestünden. Es sei fraglich, ob sie den ihnen
übertragenen Aufsichts- und Kontrollpflichten hinreichend nachgekommen seien.
3.4.3. Die Beschwerdeführer beanstanden, dass die Eröffnungsverfügung der
Regierung vom 8. Mai 2007 auf der Sonderprüfung des Amts für Gemeinden (vom 16.
bis 30. April 2007) basiere, obwohl der Regierung im Zeitpunkt des
Eröffnungsbeschlusses erst der provisorische Bericht vorgelegen habe. Die damals
vermuteten Disziplinarfehler und die nunmehr vorgeworfenen Disziplinarfehler seien
aber nicht identisch. Bezeichnenderweise liege der (unfertige und damals noch nicht
zum rechtlichen Gehör der Gemeindeorgane zugestellte) Bericht, auf dem die
Eröffnungsverfügung der Regierung ergangen sei, nicht in den Verfahrensakten. Es
liege lediglich der definitive Prüfbericht des Amtes für Gemeinden in den Akten. Dieser
datiere vom 11. Juni 2007 und damit nahezu vier Monate nach Kenntnisnahme der
relevanten Verfehlungen des Gemeindekassiers. Der Bericht, der die Regierung zur
Eröffnung des Verfahrens bewogen habe, sei inhaltlich in diversen Punkten anders
ausgestaltet gewesen.
Die Regierung habe innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist ein Verfahren
eröffnen wollen. Sie beziehe sich denn auch auf den nicht in den Akten liegenden
Bericht vom 2. Mai 2007. Dieser liege nicht im Recht, und den Beschwerdeführern sei
es im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens auch nicht möglich, diesen einzusehen.
Sämtliche belastenden Unterlagen nähmen nun aber Bezug auf den definitiven
Prüfbericht vom 9. Juni 2006 (recte: 2007), also auf einen Zeitpunkt nach Eintreten der
Verwirkung gemäss Art. 8 DG. Demgemäss nehme die Eröffnungsverfügung der
Regierung auf fehlbare Amtsträger und Disziplinarfehler Bezug, die im nun vorliegenden
Verfahren gar nicht bekannt seien. Damit seien die Voraussetzungen von Art. 8 DG,
namentlich das Bekanntsein des Fehlbaren und der Disziplinarfehler, erst auf
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Verfehlungen und Feststellungen ab dem 9. Juni 2006 (recte: 2007) Bezug nehmend.
Da die Beschwerdeführer infolge der Weglassung der für die Eröffnungsverfügung
relevanten Akten diese Umstände nicht prüfen oder beurteilen könnten, liege eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, die nicht wieder geheilt werden könne.
Der Bericht des Amtes für Gemeinden datiert vom 9. Juni 2007, das Departement
nahm am 11. Juni 2007 davon Kenntnis.
Die Vorinstanz hält dazu in ihrer Vernehmlassung fest, in Ziff. 3c ihrer Erwägungen habe
sie auf den vorläufigen Prüfungsbericht des Amtes für Gemeinden vom 2. Mai 2007
verwiesen, in dem unter anderem die Zwischenrevision durch den Gemeinderat und die
ergänzende Prüfung durch die Geschäftsprüfungskommission als ungenügend
bewertet worden seien. Die nicht korrekt durchgeführte Zwischenrevision sei demnach
einer der Gründe für die Eröffnung des Disziplinarverfahrens. Vor diesem Hintergrund
erweise sich die Argumentation der Beschwerdeführer, dass das Disziplinarverfahren in
bezug auf den Vorwurf der unvollständigen Zwischenrevision erst nach Ablauf der
dreimonatigen Verwirkungsfrist eingeleitet worden sei, als nicht gerechtfertigt. Gleiches
gelte in bezug auf den Vorwurf der Beschwerdeführer, der Untersuchungsgegenstand
sei nachträglich ausgeweitet worden.
3.4.4. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz ist im Eröffnungsbeschluss der
Regierung vom 8. Mai 2007 nicht von einem vorläufigen "Prüfungsbericht" des Amtes
für Gemeinden vom 2. Mai 2007 die Rede, sondern von einem vorläufigen
"Prüfungsergebnis" des Amtes für Gemeinden vom 2. Mai 2007 (Erw. 3c Abs. 1).
Soweit auf einen vorläufigen Prüfungsbericht (in Erw. 3c Abs. 2 ) verwiesen wird, wird
kein Datum erwähnt. Fest steht jedenfalls, dass sich der Bericht (oder um welche Form
von Dokument es sich auch immer handelte), der Grundlage des
Eröffnungsbeschlusses bildete, nicht bei den Akten befindet. Es ist somit nicht
nachvollziehbar, auf welche Feststellungen des Amts für Gemeinden die Regierung
ihren Eröffnungsbeschluss stützte. Die Sonderprüfung des Amts für Gemeinden
bezweckte, Schwachstellen im internen Kontrollsystem festzustellen und das Verhalten
der verantwortlichen Organe zu überprüfen. Der Prüfungsumfang ist gemäss Ziff. 3.2.
des Berichts vom 9. Juli 2007 sehr umfassend. In den Akten liegt die Orientierung des
Amts für Gemeinden vom 13. Februar 2007 an die Departementsvorsteherin und die
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Generalsekretärin sowie die Rechtsdienstleiterin. Darin finden sich keine Hinweise auf
allfällige Pflichtwidrigkeiten der Behörden bzw. Behördemitglieder. Der Auftrag für die
Durchführung der Sonderprüfung befindet sich ebenfalls nicht in den Akten. Im
Zeitpunkt der Orientierung der Departementsvorsteherin durch die Vorsteherin des
Amtes für Gemeinden ging es lediglich um Verfehlungen des Gemeindekassiers.
Inwiefern es zulässig war, den Bericht des Amts für Gemeinden nebenbei auch als
Grundlage für den Entscheid über die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens gegen
Behördemitglieder zu verwenden, erscheint fraglich. Bereits in der Orientierung vom
13. Februar 2007 wird nämlich festgehalten, dass die letzte Aufsichtsprüfung durch das
Amt für Gemeinden im Dezember 2002 stattfand. Hinsichtlich der Mitwirkung des
Amtes für Gemeinden am Disziplinarverfahren bzw. an der Ermittlung der tatsächlichen
Grundlagen für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens bestand somit ein potentieller
Interessenkonflikt. Schliesslich war das Amt für Gemeinden verpflichtet, im Rahmen
der Beaufsichtigung der Gemeinden gewisse Standards einzuhalten. Nachdem die
Delikte des Gemeindekassiers bei der Aufsichtsprüfung durch das Amt für Gemeinden
im Dezember 2002 nicht aufgedeckt wurden, stellte sich auch die Frage nach der
Korrektheit der Aufsichtsprüfung. Dieser Umstand ist aber im vorliegenden Fall nicht
entscheidend. Ausschlaggebend ist vielmehr, dass nicht nachvollziehbar ist, wann
Indizien für das Vorliegen von Amtspflichtverletzungen der Mitglieder des
Gemeinderates und der Geschäftsprüfungskommission auftauchten bzw. vorlagen. Die
Erstellung des Berichts der Sonderprüfung ist zeitlich nur insoweit nachvollziehbar, als
fest steht, dass die Prüfung in der Zeit vom 16. April bis 30. April 2007 stattfand, dass
sie von zwei Revisoren des Amts für Gemeinden durchgeführt wurde, dass der Bericht
am 9. Juni 2007 erstattet und von der Departementsvorsteherin am 11. Juni 2007 zur
Kenntnis genommen wurde.
Am 18. Juni 2007 bemängelte ein Mitglied der Geschäftsprüfungskommission, auf
welcher Grundlage die Regierung wohl entschieden habe, als sie die Eröffnung eines
Disziplinarverfahrens beschloss. Damals wurde den Betroffenen offenbar ein Entwurf
des Prüfungsberichts des Amts für Gemeinden, datiert vom 1. Juni 2007, zugestellt.
Im Eröffnungsentscheid der Regierung vom 8. Mai 2007 wird festgehalten, dass im
vorläufigen Prüfungsbericht des Amtes für Gemeinden die Mittelbewirtschaftung in der
Politischen Gemeinde Eggersriet bemängelt werde. Die Zwischenrevision durch den
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Gemeinderat und die ergänzende Prüfung durch die Geschäftsprüfungskommission
würden als ungenügend bewertet. Sodann werde die fehlende Funktionentrennung
(Gemeindekassieramt [inkl. Kasse], AHV-Zweigstelle, Zivilschutzstelle und
Sektionschef) gerügt. Da gemäss Eröffnungsentscheid im Bericht des Amtes für
Gemeinden solche Feststellungen aufgeführt waren, beschränkte die Regierung die
Disziplinaruntersuchung nicht auf solche Tatbestände, welche kausal für die
Veruntreuungen waren, sondern machte allgemein die Amtsführung der Behörden der
Gemeinde Eggersriet im Bereich Gemeindefinanzen zum Gegenstand der
Untersuchung.
3.4.5. Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, der Eröffnungsbeschluss stelle
lediglich auf den darin enthaltenen Tathergang im Zusammenhang mit der
Veruntreuung durch den ehemaligen Gemeindekassier ab. Von der
Eröffnungsverfügung sei also sachlich nur erfasst, was den Organen der Gemeinde im
Zusammenhang mit der festgestellten Tat vorgeworfen werden könne. Es gehe daher
in der Disziplinaruntersuchung um die Frage, ob der Gemeinderat, die
Geschäftsprüfungskommission oder einzelne Exponenten der beiden Gremien im
Zusammenhang mit dem festgestellten Sachverhalt durch ein Tun oder ein Unterlassen
eine schuldhafte Amtspflichtverletzung begangen hätten, die in irgendeiner Art zur Tat
beigetragen habe. Bezüglich dieser Frage komme die Disziplinarkommission wie auch
das Amt für Gemeinden dezidiert zum Schluss, dass solche (fördernden oder begün-
stigenden) schuldhaften Pflichtverletzungen nicht vorliegen würden.
Diese Auffassung der Beschwerdeführer ist nicht zutreffend. Die Regierung verfügte
anhand der Begründung des Eröffnungsentscheides offenbar über hinreichende
Anhaltspunkte, dass insbesondere die Zwischenrevisionen durch den Gemeinderat
ungenügend gehandhabt wurden. Dies wurde im Eröffnungsentscheid ausdrücklich
festgehalten, weshalb die folgende Disziplinaruntersuchung zu Recht auf diesen
Bereich ausgedehnt wurde. Obwohl der Eröffnungsbeschluss keine anfechtbare
Verfügung ist, bildeten die ihm zugrunde liegenden Berichte Bestandteile der
Verfahrensakten und hätten mit den weiteren Akten den Betroffenen zur Einsicht zur
Verfügung gestellt und dem Verwaltungsgericht überwiesen werden müssen (Art. 16
und Art. 52 VRP). Auf diesen Punkt ist allerdings aufgrund der materiellen Beurteilung
der Streitsache nicht weiter einzugehen (E. 3.8. und 3.9.).
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3.5. Der Gemeindekassier beging die Delikte zwischen September 1999 und Juni 2006.
Gegenstand des Diszi-plinarverfahrens können also keine Handlungen oder
Unterlassungen von Behördemitgliedern sein, die während der deliktischen Tätigkeit
des Gemeindekassiers stattfanden. Allfällige Handlungen oder Unterlassungen vor dem
15. Oktober 2006, also aus einem Zeitraum, der mehr als vier Jahre vor dem
Beschwerdeentscheid zurückliegt, können nicht mehr Gegenstand eines
Disziplinarentscheids sein. Solche Handlungen sind nach Art. 9 Abs. 2 DG in jedem Fall
verjährt. Im Zeitpunkt des Entscheids der Regierung waren Sachverhalte, die vor dem
15. Februar 2006 zurücklagen, verjährt.
3.5.1. Nach dem Sonderprüfungsbericht (Register 7, S. 11) fanden Kassakontrollen am
28. Dezember 2005 und am 18. Dezember 2006 statt. Hinsichtlich der Kontrolle vom
28. Dezember 2005 ist eine allfällige Handlung oder Unterlassung der
Beschwerdeführer nach den erwähnten Grundsätzen verjährt und war es auch im
Zeitpunkt des Entscheids der Regierung. Hinsichtlich der Kontrolle vom 18. Dezember
2006 ist dies hingegen nicht der Fall. In diesem Punkt fällt eine schuldhafte
Amtspflichtverletzung der Beschwerdeführer in Betracht. Wie die Vorinstanz zutreffend
festhält, musste aufgrund des klaren Wortlauts der Haushaltverordnung den
Beschwerdeführern bekannt gewesen sein, welches Prüfprogramm die
Zwischenrevision hätte umfassen müssen. Dennoch wurde die Zwischenrevision auf
eine einfache Kassakontrolle beschränkt.
3.5.2. Art. 28 Abs. 1 HHV bestimmte, dass der Rat Zwischenrevisionen durchführt.
Diese konnte er Ratsmitgliedern, der Finanzkontrollstelle oder fachkundigen Dritten
übertragen (Art. 28 Abs. 2 HHV). Art. 30 HHV bestimmte, dass Zwischenrevisionen
unangemeldet jährlich wenigstens einmal bei den Verwaltungsstellen durchgeführt
werden, die Gelder verwalten.
Zu prüfen waren: a) die Erfassung des Geldverkehrs (Kasse, Post, Bank) und
Übereinstimmung von Einträgen und Belegen; b) die Übereinstimmung von Buchsaldi
und Beständen; b ) die Nachführung der Buchhaltung; c) der Einzug von
Forderungen; d) die Angemessenheit der Mittelbewirtschaftung; und e) die
Wertschriften auf Vollständigkeit und Sicherheit. Wer die Zwischenrevision
durchgeführt hat, hatte die Ergebnisse dem Rat zu melden (Art. 31 HHV).
bis
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Es ist grundsätzlich nicht bestritten, dass diese Vorschrift nicht befolgt wurde.
3.6. Die Sonderuntersuchung wurde vom Amt für Gemeinden gemacht, also jener
Stelle, die selber das Finanz- und Rechnungswesen der Gemeinde Eggersriet
mehrmals geprüft und die Veruntreuung nicht aufgedeckt hat. Es stellt sich damit auch
die Frage nach Pflichtverletzungen jenes Amtes. Zumindest bestand ein potentieller
offenkundiger Interessenkonflikt.
Die Regierung erwog (Erw. 5 b Abs. 2), dass die delegierten Zwischenrevisionen bis zur
Neuorganisation im Jahr 2007 vom Gemeinderat unbehelligt auf Kassakontrollen
beschränkt worden seien, weshalb den Mitgliedern des Gemeinderats eine
Pflichtverletzung vorzuwerfen sei. Die Regierung legt aber nicht genau dar, welches
Verhalten einer oder mehrerer bestimmter Personen den Tatbestand einer
Pflichtverletzung erfüllt. Bei Vorwürfen pflichtwidrigen Verhaltens sollte genau
ausgeführt werden, wer durch welches Verhalten, sei dies ein Tun oder ein
Unterlassen, den Tatbestand einer Amtspflichtverletzung gesetzt hat. Dies ist
vorliegend aber nicht ausschlaggebend, zumal die ungenügende Zwischenrevision
unbestritten ist.
3.7. Das Amt für Gemeinden monierte bereits im Revisionsbericht vom 29. August 1995
die nicht gesetzmässige Durchführung der Zwischenrevisionen. Im Bericht vom 3.
Januar 2003 wurde dieser Punkt (unter anderem) nochmals aufgenommen und dessen
Umsetzung geprüft. Es wurde dann unter Ziff. 2.2.1. festgestellt, dass diese
Beanstandung immer noch nicht umgesetzt worden sei. Weiter wurde jedoch, soweit
aus den Akten ersichtlich, nichts vorgekehrt. Damit wusste das Amt für Gemeinden
aber spätestens seit 2003 über die nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprechende
Durchführung der Zwischenrevisionen. Es unternahm nichts, um die Umsetzung seiner
Beanstandungen zu kontrollieren. Es formulierte nicht einmal eine Anweisung, um die
gesetzeskonforme Durchführung der Zwischenrevisionen durchzusetzen. Dies
vermittelt den Eindruck, dass Art. 30 HHV toter Buchstabe war. Es ist jedenfalls nicht
ersichtlich, dass diese Vorschrift ernsthaft angewendet und durchgesetzt wurde.
3.8. Grundsätzlich liegt die Anordnung einer Disziplinarmassnahme im Ermessen der
Behörde (Art. 7 Abs. 1 DG). Dem Verwaltungsgericht ist es verwehrt, Verfügungen und
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Entscheide der Verwaltung oder der Regierung auf ihre Angemessenheit hin zu
überprüfen (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Die Anordnung einer Disziplinarsanktion hat
aber als persönliche Sanktion auch den Grundsätzen der Verhältnismässigkeit zu
genügen. Ob die Massnahme diesen Anforderungen entspricht, ist eine Rechtsfrage,
die vom Verwaltungsgericht überprüft werden kann.
Im begründeten Antrag der Disziplinarkommission wird festgehalten, dass es
offenkundig zutreffend sei, dass die unvollständigen Zwischenrevisionen den durch
den Gemeindekassier verursachten Schaden niemals verhindert hätten. Die
Disziplinarkommission hält ausdrücklich fest, dass mit dem Prüfprogramm einer
Zwischenrevision gemäss Art. 30 HHV diese Art von Veruntreuungen nicht
aufzudecken gewesen wären. Weiter gelangte die Disziplinarkommission zum Schluss,
dass dem Gemeinderat nicht vorgeworfen werden könne, er habe frühere
Prüfungsfeststellungen des Amtes für Gemeinden nicht umgesetzt, wobei aber die
Zwischenrevisionen ausgeklammert würden. Hinsichtlich der Zwischenrevisionen sei
offenkundig, dass der Gemeinderat seine Pflicht verletzt habe, indem die
Zwischenrevisionen ab 1997 auf eine reine Kassakontrolle reduziert worden seien, was
so ausdrücklich sogar im Ratsprotokoll vermerkt worden sei. In diesem Punkt liege ein
schuldhaftes Verhalten der Gemeinderäte vor. Allerdings hielt die
Disziplinarkommission auch fest, dass die Kausalität der Pflichtverletzung für den
Eintritt des Schadens fraglos fehle. Die ungenügende Zwischenrevision wäre ohne
Eintritt eines Schadens aller Voraussicht nach vorerst lediglich mit einer
Revisionsbemerkung des Amtes für Gemeinden sanktioniert worden und hätte nicht
bereits zu einem Disziplinarverfahren geführt.
Diese Beurteilung ist grundsätzlich zutreffend. Anzufügen bleibt, dass die
Zwischenrevisionen nicht zu jenem Geschäftsbereich gehörten, mit dem der
Gemeinderat die externe Revisionsstelle (ROD) beauftragt hatte.
Im vorliegenden Fall war das Disziplinarverfahren untrennbar mit den Veruntreuungen
des Gemeindekassiers verbunden. Die tatsächlichen Feststellungen des Departements
des Innern, welche Grundlage des Eröffnungsbeschlusses der Regierung waren,
erstreckten sich ausschliesslich auf die Vorgänge im Zusammenhang mit der
Veruntreuung (Regierungsentscheid Nr. 333, Erw. a bis b). Auch in ihrem
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Eröffnungsbeschluss vom 8. Mai 2007 verband die Regierung die festgestellten
Anhaltspunkte für ein Fehlverhalten der Behördemitglieder unmittelbar mit dem
Veruntreuungsfall. In Erw. 3c hielt sie fest, die Politische Gemeinde Eggersriet habe
voraussichtlich einen finanziellen Schaden von 2,16 Mio. Franken erlitten. Im selben
Abschnitt wurde auf den vorläufigen Prüfungsbericht des Amtes für Gemeinden
verwiesen, in dem die Mittelbewirtschaftung und die Handhabung der
Zwischenrevisionen sowie die Funktionsvermischung gerügt worden sei. Damit wurde
ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen den Verdachtsmomenten für ein
Fehlverhalten der Beschwerdeführer und dem finanziellen Schaden, den die Gemeinde
Eggersriet durch die Veruntreuungen des Gemeindekassiers erlitten hatte, gemacht.
Auch im Entscheid der Regierung vom 16. Februar 2010 wurde ein unauflösbarer
Zusammenhang zwischen dem deliktischen Verhalten und dem Fehlverhalten der
Beschwerdeführer gemacht. In der Begründung des Entscheids wird vermerkt, dass
der ehemalige Gemeindekassier am 19. Februar 2009 vom Kreisgericht Rorschach
wegen qualifizierter Veruntreuung und gewerbsmässigen Betrugs und weiterer Delikte
schuldig gesprochen und zu einer Freiheitsstrafe von 24 Monaten unter Ansetzung
einer Probezeit von zwei Jahren verurteilt worden sei. Sowohl in der Begründung als
auch in den tatsächlichen Feststellungen des Regierungsentscheids wird ausführlich
auf die Veruntreuungen bzw. die entsprechenden Verfahren Bezug genommen.
Namentlich wird der Entscheid, das Disziplinarverfahren gegen einzelne
ausgeschiedene Behördemitglieder nicht einzustellen, sondern wie gegenüber den
noch im Amt befindlichen Personen fortzuführen, wofür ein ausgewiesenes öffentliches
Interesse bestehe, mit der Resonanz der Angelegenheit in den Medien und damit auch
in der Bevölkerung begründet (S. 5, E. c). Weiter wird im Entscheid festgehalten, dass
aus den Akten ersichtlich sei, dass das Amt für Gemeinden bereits im Bericht vom 17.
Januar 2003 über die aufsichtsrechtliche Prüfung des Rechnungsjahres 2001 auf den
Mangel der unvollständigen Zwischenrevision hingewiesen habe. Schliesslich sei auch
den Gemeinderatsprotokollen vom 17. Dezember 2000 bzw. 16. Dezember 2004
jeweils zu entnehmen, dass nur eine Kassakontrolle durchgeführt worden sei und diese
Aufgabe jeweils an zwei Mitglieder des Gemeinderates delegiert gewesen sei. Daraus
ergebe sich, dass die Gemeinderatsmitglieder bzw. die Mitglieder der
Geschäftsprüfungskommission ihre Pflichten sehr wohl hätten kennen können, wenn
sie die massgebenden Bestimmungen der Haushaltverordnung konsultiert hätten.
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Damit nimmt die Regierung praktisch ausschliesslich Bezug auf Verhaltensweisen in
einem Zeitraum, der der Verjährung unterliegt. Weiter verweist zwar die Regierung auf
die Begründung des Antrags der Disziplinarkommission, wonach die Pflichtverletzung
nicht kausal für den Schaden war, sowie auf die Tatsache, dass ohne den Schaden die
ungenügende Zwischenrevision voraussichtlich lediglich zu einer Revisionsbemerkung
geführt hätte, weshalb das Verschulden nicht als schwer beurteilt werde. Dazu erwog
sie aber, das Verschulden wiege nicht allzu leicht. Zu Ungunsten der Behördemitglieder
spreche ebenfalls, dass sie ihr unrechtmässiges Verhalten mit der langen
rechtswidrigen Praxis ihrer Vorgänger sowie den angeblich fehlenden Informationen
und Hilfeleistungen durch das Amt für Gemeinden zu begründen versuchten, was doch
auf einen gewissen Mangel an Einsicht in das eigene Fehlverhalten deute. Mildernd
anzurechnen sei sodann auch der Umstand, dass der durch die Verfehlungen des
ehemaligen Kassiers der Gemeinde entstandene Schaden auch durch ordentlich
durchgeführte Zwischenrevisionen wohl nicht hätte vermieden werden können. Damit
hat aber die Regierung fraglos Handlungen bzw. Unterlassungen, die sich im Zeitpunkt
der deliktischen Tätigkeit des ehemaligen Gemeindekassiers abspielten, zur Grundlage
ihres Entscheides gemacht. Wie erwähnt, sind jedoch sämtliche Tatsachen, die sich
vor dem 15. Oktober 2006 (bzw. im Zeitpunkt des Regierungsentscheids vor dem 15.
Februar 2006) abspielten, verjährt. Einzig und allein die fehlende bzw. mangelhafte
Kassakontrolle am 18. Dezember 2006 kann Gegenstand bzw. Grundlage einer
Disziplinarsanktion sein.
3.9. Sowohl in der Disziplinaruntersuchung als auch im Eröffnungsentscheid und im
Disziplinarentscheid wurde das Verhalten der Beschwerdeführer untrennbar mit den
deliktischen Handlungen des Gemeindekassiers in Verbindung gebracht. Die Regierung
bezweckte offensichtlich, ihren Entscheid direkt mit der Strafsache in Verbindung zu
bringen. Damit erscheint die Disziplinarsanktion gegenüber den Beschwerdeführern
zumindest teilweise als Sanktion für ein Verhalten, welches kausal für den Erfolg der
Straftaten des Gemeindekassiers war. Dies ist nach dem Gesagten aber unzulässig,
auch wenn es sich um die mildeste Form einer Disziplinarsanktion, einen schriftlichen
Verweis, handelt. Einzig die unsachgemässe Durchführung einer Zwischenrevision
konnte Gegenstand einer Disziplinarmassnahme gegenüber den Mitgliedern des
Gemeinderates sein. Auf dieses Fehlverhalten wurde zwar im Beschluss der Regierung
hingewiesen, doch erscheint der Verweis im Gesamtzusammenhang als Sanktion für
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ein Verhalten, welches das strafbare Handeln des Gemeindekassiers ermöglichte. Dies
ist unzulässig und unverhältnismässig. Daher sind die Beschwerden zu schützen,
soweit darauf einzutreten ist, und die Verweise gegen X. und gegen Y. sowie die
entsprechenden Kostenauflagen sind aufzuheben.
4. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten der
Beschwerdeverfahren zu Lasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Die
Kostenvorschüsse von je Fr. 1'500.-- sind den Beschwerdeführern zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98
Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 98bis VRP). Eine Entschädigung von Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt für beide
Verfahren ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte
und Rechtsagenten, sGS 963.75).
Demnach hat das Verwaltungsgericht