# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** d3c037c4-2b3d-439c-83c1-4db6c9185a27
**Court:** GR_VG
**Chamber:** GR_VG_004
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** GR / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. Sachverhalt:
1.1. Die ehemaligen Gemeinden D._, E._ und G._ schlossen
sich per 1. Januar 2018 zur neuen Gemeinde D._ zusammen. Am
26. Februar 2019 erliess der Gemeinderat der neuen Gemeinde D._
(nachfolgend D._) ein neues Wasserversorgungsgesetz und ein
neues Abwasserentsorgungsgesetz, welche rückwirkend per 1. Januar
2019 in Kraft gesetzt wurden. Mit Gebührenrechnungen vom 3. Februar
2020 legte die Gemeinde D._ die Wasserversorgungs- und
Abwasserentsorgungsgebühren für das Jahr 2019 betreffend die
Gebäude-Nr. H._, I._ und J._ (A._ AG) auf total
CHF 3'796.00, betreffend die Gebäude-Nr. K._ und L._ (Casa
M._) auf total CHF 1'529.05 und betreffend die Liegenschaft F._
von B._ auf total CHF 772.20 fest. Gegen diese
Gebührenerhebungen erhoben B._ am 19. Februar 2020 sowie die
A._ AG am 5. März 2020 Einsprachen, wobei sie im Wesentlichen die
Verletzung des Preisüberwachungsgesetzes, die Verletzung des
Kostendeckungsprinzips, die Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots und
des Willkürverbots sowie die Verletzung des Verursacherprinzips geltend
machten.
1.2. Mit Schreiben vom 17. März 2020 wandte sich der Preisüberwacher an die
Gemeinde D._, worauf diese am 16. April 2020 dem Preisüberwacher
die Unterlagen betreffend die Wasserversorgungs- und
Abwasserentsorgungsgebühren 2019 sowie betreffend die Revision 2020
inkl. Beilagen zur Prüfung zugehen liess. Mit Schreiben vom 27. April 2020
stufte der Preisüberwacher das Niveau der einmaligen und der
wiederkehrenden Gebühren der Gemeinde D._ als unbedenklich ein
und erliess in Bezug auf die Gebührenstruktur der wiederkehrenden
Wasser- und Abwassergebühren eine Empfehlung.
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1.3. Mit Entscheid vom 27. April 2020 wies der Gemeindevorstand D._ die
Einsprache der A._ AG ab, soweit darauf eingetreten wurde (Ziff. 2).
Der Gemeindevorstand bestätigte die Gebührenrechnungen vom
3. Februar 2020 (Ziff. 3) und erkannte im Weiteren, dass die in Art. 14 PüG
vorgesehene Anhörung des Preisüberwachers im Rahmen der
bevorstehenden Revision des Wasserversorgungs- und des
Abwasserentsorgungsgesetzes nachgeholt würde (Ziff. 1).
1.4. Ebenfalls mit Entscheid vom 27. April 2020 hiess der Gemeindevorstand
D._ die Einsprache von B._ teilweise gut, soweit darauf
eingetreten wurde, wobei er die Wasserversorgungs- und
Abwasserentsorgungsgebühren neu auf total CHF 577.10 festsetzte.
1.5. Mit E-Mail vom 14. Mai 2020 präzisierte die Preisüberwachung ihre
Stellungnahme vom 27. April 2020 dahingehend, als sinngemäss richtig
sei, dass das Niveau der einmaligen und wiederkehrenden Gebühren
2020 als unbedenklich eingestuft werden könne, was im Wesentlichen
auch für das Jahr 2019 gelte, da die Tarife unverändert seien.
2.1. Gegen den Einspracheentscheid vom 27. April 2020 erhob die A._
AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 30. Mai 2020 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen, der
angefochtene Einspracheentscheid vom 27. April 2020 und die
Gebührenrechnungen vom 3. Februar 2020 Nrn. O._ und P._
seien aufzuheben; eventuell seien Ziff. 2 und 3 des angefochtenen
Einspracheentscheids vom 27. April 2020 aufzuheben und es seien die
Wasser- und Abwassergebühren für die Liegenschaften der
Beschwerdeführerin auf total CHF 610.60 (A._ AG) bzw. total
CHF 1'405.35 (Casa M._) festzusetzen; subeventuell seien Ziff. 2
und 3 des angefochtenen Einspracheentscheids aufzuheben und die
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Sache zur Neufestsetzung der Wasser- und Abwassergebühren für das
Jahr 2019 an die Gemeinde D._ zurückzuweisen.
2.2. Ebenso erhoben B._ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 30. Mai
2020 beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerde
gegen den Einspracheentscheid der Gemeinde D._ vom 27. April
2020 mit den Anträgen, Ziff. 2 des angefochtenen Einsprachenentscheids
und die Gebührenrechnung vom 28. April 2020 Nr. 21029 seien
aufzuheben; eventuell sei Ziff. 2 des angefochtenen
Einspracheentscheids aufzuheben und die Sache zur Neufestsetzung der
Wasser- und Abwassergebühren 2019 an die Gemeinde D._
zurückzuweisen.
3. Am 24. Juni 2020 beschloss der Gemeindevorstand D._ eine
Revision der Tarifblätter der Wasser- und Abwassergebühren AP
(Inkrafttreten 1. Januar 2020).
4. In der Vernehmlassung vom 9. Juli 2020 beantragte die Gemeinde
D._ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der
Beschwerde der Beschwerdeführerin als auch der Beschwerdeführer,
soweit darauf einzutreten sei.
5. Mit Replik vom 14. September 2020 hielten die Beschwerdeführerin wie
auch die Beschwerdeführer unverändert an ihren bisherigen Anträgen fest
und beantragten überdies die Vereinigung der Verfahren A 20 21 und
A 20 22.
6. Mit Verfügung vom 17. September 2020 vereinigte der Instruktionsrichter
die Verfahren A 20 21 und A 20 22 gestützt auf Art. 6 lit. a VRG.
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7. Duplizierend hielt die Beschwerdegegnerin am 12. Oktober 2020 an ihren
Anträgen fest. Mit ergänzender Stellungnahme vom 20. Mai 2021 hielt die
Beschwerdegegnerin unverändert an ihren Anträgen fest und reichte dem
Gericht betreffend die Ausführungen zum Kostendeckungsprinzip die
provisorische Erfolgsrechnung 2020 (Publikation 2. Juni 2021) ein, womit
dem Editionsbegehren der Beschwerdeführer entsprochen wurde.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und
die angefochtenen Entscheide wird, soweit erforderlich, in den
Erwägungen eingegangen.

## Considerations

II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 4 der Verfassung der Gemeinde D._ ist einzig Romanisch
Amtssprache der Gemeinde. Das vorliegende Urteil ist indes in deutscher
Sprache redigiert, da der angefochtene Entscheid wie auch alle
Rechtsschriften auf Deutsch verfasst sind (vgl. Art. 3 Abs. 3, Art. 7 f. und
Art. 16 f. Sprachengesetz des Kantons Graubünden [SpG; BR 492.100],
wonach einsprachig geltende Gemeinden ausdrücklich verpflichtet sind,
von ihrer Amtssprache Gebrauch zu machen).
2. Nach Art. 6 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG;
BR 370.100) kann die Behörde im Interesse einer zweckmässigen
Erledigung durch verfahrensleitende Verfügung die Verfahren bei getrennt
eingereichten Eingaben zum gleichen Gegenstand vereinigen (lit. a).
Diese Bestimmung gilt gleichsam auch für die Gerichtsbehörden. Da den
Eingaben in den Verfahren A 20 21 und A 20 22 derselbe Sachverhalt
zugrunde liegt und sich (teilweise) die gleichen Rechtsfragen stellen,
rechtfertigt es sich, die Verfahren zu vereinigen und mit einem einzigen
Urteil zu erledigen (Art. 6 Abs. 1 lit. a VRG; vgl. BGE 128 V 124 E.1; Urteil
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des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] A 18 59 vom 9.
April 2019 E.1).
3. Anfechtungsobjekte im vorliegenden Beschwerdeverfahren bilden die
beiden kommunalen Einspracheentscheide vom 27. April 2020 mitsamt
der diesen zugrunde liegenden Rechnungsverfügungen vom 3. Februar
2020. Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Entscheide
von Gemeinden, von anderen Körperschaften und von selbstständigen
Anstalten des kantonalen Rechts, soweit diese nicht bei einer anderen
Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder
eidgenössischem Recht endgültig sind. Die angefochtenen Verfügungen
sind weder endgültig, noch können sie bei einer anderen Instanz
angefochten werden. Das Verwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung
der Beschwerden zuständig (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG). Die Legitimation
der Beschwerdeführenden als Adressaten der ergangenen Verfügungen
ist, da sie über ein schutzwürdiges Interesse in Bezug auf deren
Aufhebung verfügen, ohne Weiteres gegeben (Art. 50 VRG). Auf die
zudem frist- und formgerechten Beschwerden vom 30. Mai 2020 hat das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden damit einzutreten (Art. 52
VRG).
4.1. Streitig und zu prüfen ist einerseits, ob die von der Beschwerdegegnerin
erlassenen Einspracheentscheide vom 27. April 2020, die gestützt auf die
per 1. Januar 2019 in Kraft gesetzten Gesetze betreffend
Wasserversorgung und Abwasserentsorgung ergingen, aufgrund eines
formellen Mangels im Sinne von Art. 14 PüG (Preisüberwachungsgesetz
[PüG; SR 942.20]) aufzuheben sind, und andererseits, ob der
Beschwerdeführerin zu Recht Wasser- und Abwassergebühren für das
Jahr 2019 von insgesamt CHF 3'796.00 (A._ AG) bzw. CHF 1'529.05
(Casa M._) sowie den Beschwerdeführern von insgesamt
CHF 577.05 in Rechnung gestellt worden sind. Durch die
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Beschwerdeführerin bestritten werden die Grundgebühren betreffend die
Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, eingereiht in der 3.
Objektklasse. Unbestritten geblieben von der Beschwerdeführerin sind die
von der Gemeinde für die Mengengebühren Wasser und Abwasser
geforderten Beträge von je CHF 70.00 (A._ AG) und je CHF 193.00
(Casa M._) sowie die Beträge gemäss Zähler von je CHF 20.00.
4.2. Per 1. Januar 2018 fusionierten die politischen Gemeinden D._,
G._ und E._ im Sinne des Gemeindegesetzes des Kantons
Graubünden (GG; BR 175.050). Die neue Gemeinde heisst D._, sie
setzt sich aus den fünf Fraktionen Q._, R._, S._, T._
und G._ zusammen. Gemäss Fusionsvertrag trat die neue Gemeinde
D._ in die Rechtsverhältnisse der bisherigen Gemeinden ein und
übernahm deren Vermögen und Verbindlichkeiten. Die neue Gemeinde
D._ hatte überdies ihre Gesetze, mit Ausnahme des Baugesetzes,
innerhalb von drei Jahren zu vereinheitlichen, übergangsmässig waren die
für die Gebiete der bisherigen Gemeinden noch gültigen Gesetze
anzuwenden. Vorliegend erliess die neue Gemeinde D._ am
26. Februar 2019 rückwirkend per 1. Januar 2019 das Gesetz über die
Wasserversorgung und dasjenige über die Abwasserentsorgung. Mit
Entscheid vom 25. März 2019 wurden die wiederkehrenden Wasser- und
Abwassergebühren für das Jahr 2019 gestützt auf Art. 30 und 31 Gesetz
über die Wasserversorgung sowie Art. 31 und 32 Gesetz über die
Abwasserentsorgung vom zuständigen Gemeindevorstand in drei
Objektklassen aufgeteilt. Am 24. Juni 2020 beschloss der
Gemeindevorstand D._ eine Revision der Tarifblätter.
5.1. Die Beschwerdeführenden rügen zunächst eine Verletzung von Art. 14
PüG. Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, dass Ziff. 1 des
angefochtenen Entscheides Art. 14 PüG verletze und deshalb im
Rechtsmittelverfahren aufzuheben sei. Eine Empfehlung nach
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Konsultation der Preisüberwachung für die Wasser- und
Abwassergebühren gemäss den Wasserversorgungs- und
Abwasserentsorgungsgesetzen vom 26. Februar 2019, d.h. für die
vorliegend strittigen Gebührenrechnungen 2019, habe zum Zeitpunkt des
angefochtenen Einspracheentscheides bzw. bis zur
Beschwerdeeinreichung nicht vorgelegen und könne gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch nicht mehr nachgeholt werden.
Die zur Diskussion stehenden Gesetze vom 26. Februar 2019 stellten eine
erhebliche Preiserhöhung dar. Eine Frage des kantonalen
Verfahrensrechts sei, ob eine nachträgliche Heilung der Verletzung von
Art. 14 PüG in einem laufenden Rechtsmittelverfahren noch möglich und
zulässig sei. Die Beschwerdegegnerin habe im Weiteren weder im
Beschluss vom 24. Juni 2020 die Stellungnahme der Preisüberwachung
vom 27. April 2020 angeführt noch werde dort begründet, weshalb sie
dieser Empfehlung nicht folge, so dass auch Art. 14 Abs. 2 PüG nicht
Genüge getan worden sei.
5.2. Die Beschwerdegegnerin führte dazu im angefochtenen Entscheid an,
dass die unterbliebene Anhörung des Preisüberwachers nicht zur
Aufhebung der Gebührenrechnungen führe, ihr vielmehr im Rahmen der
Revision der Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsgesetze
Rechnung getragen werde. Ergänzend führte sie in ihrer Vernehmlassung
aus, dass die Gebühren erstmals festgesetzt worden seien, weshalb es
sich nicht um eine Gebührenerhöhung nach Art. 14 PüG handle, so dass
der Preisüberwacher auch nicht hätte angehört werden müssen. Indem
die Anhörung des Preisüberwachers im Rahmen der Revision nachgeholt
worden sei, sei der formelle Fehler – selbst nach Ansicht des
Preisüberwachers – behoben worden. Da der Preisüberwacher betreffend
die einmaligen und wiederkehrenden Gebühren in materieller Hinsicht
keine Bedenken angemeldet habe, bestünden weder aus formeller noch
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aus materieller Hinsicht Gründe für die Aufhebung des angefochtenen
Entscheides aufgrund einer Verletzung von Art. 14 PüG. Duplizierend
führte die Beschwerdegegnerin dazu weiter aus, dass die Stellungnahme
des Preisüberwachers durch den Gemeindevorstand geprüft und mit dem
Amt für Gemeinden besprochen worden sei. Anlässlich der
Gemeinderatssitzung vom 24. Juni 2020 bzw. des Entscheides über die
Gebührenrevision sei die Stellungnahme des Preisüberwachers und das
Argumentarium der Gemeinde dazu besprochen und im Sitzungsprotokoll
festgehalten worden. Nachdem gegen die Gebührenrevision das
Referendum erhoben worden sei, seien anlässlich der
Gemeindeversammlung vom 20. August 2020 die vorgebrachten
Argumente des Preisüberwachers, des Gemeindevorstands und des
Gemeinderats betreffend die Gebührenrevision besprochen und das
Referendum mit 38 zu 19 Stimmen abgelehnt worden. Sowohl der
Entscheid des Gemeinderats als auch das Argumentarium des
Gemeindevorstands und die Empfehlung des Preisüberwachers seien auf
der Homepage der Gemeinde D._ einsehbar, so dass auch Art. 14
Abs. 2 PüG nicht verletzt sei.
5.3. Das Preisüberwachungsgesetz gilt für Wettbewerbsabreden im Sinne des
Kartellgesetzes und für marktmächtige Unternehmen des privaten und des
öffentlichen Rechts (Art. 2 PüG). Die Gemeinde D._ verfügt im
Bereich der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung über ein lokales
Monopol, womit das Preisüberwachungsgesetz im Sinne von Art. 2 PüG
anwendbar ist. Gemäss Art. 14 Abs. 1 PüG hört die Legislative oder
Exekutive einer Gemeinde vor der Festsetzung oder Genehmigung einer
Preiserhöhung den Preisüberwacher an. Der Preisüberwacher kann
beantragen, auf die Preiserhöhung ganz oder teilweise zu verzichten oder
einen missbräuchlich beibehaltenen Preis zu senken. Die Behörde führt
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die Stellungnahme in ihrem Entscheid an, folgt sie ihr nicht, so begründet
sie dies (Art. 14 Abs. 2 PüG).
5.4. Mit Schreiben vom 17. März 2020 wies die Preisüberwachung den
Gemeindevorstand D._ darauf hin, dass die Preisüberwachung in
Bezug auf deren Wasser- und Abwassergebühren über ein
Empfehlungsrecht verfüge und führte dazu Folgendes an: „(...) Die
Gemeinde D._ hat uns jedoch die letzten Gebührenanpassungen
nicht unterbreitet. Die Gebühren sind folglich mit einem rechtlichen Mangel
behaftet. Wir machen Sie darauf aufmerksam, dass dies, im Falle eines
Rekurses gegen diesen Tarif, als formeller Fehler interpretiert werden
kann. Um den formellen Fehler zu beheben, kann die Behörde den
Entscheid aufheben und den Preisüberwacher nach der Aufhebung
konsultieren. Eine weitere Möglichkeit ist, dass die Gemeinde bei der
nächsten Anpassung des Reglements (mit oder ohne
Gebührenanpassung), den Preisüberwacher im Rahmen dieser Revision
zu den bereits in Kraft gesetzten Gebühren konsultiert. Hierzu muss die
Gemeinde resp. der Kanton bereit sein, eine negative Empfehlung des
Preisüberwachers nochmals der zuständigen Behörde zum Entscheid
vorzulegen und die Tarife gegebenenfalls anzupassen resp. eine
Abweichung von der Empfehlung zu begründen. Das damit verbundene
rechtliche Risiko einer Beschwerde trägt die Gemeinde resp. der Kanton
bis zur Konsultation des Preisüberwachers. (...)ˮ (vgl.
beschwerdeführerische Akten [Bf-act.] 6; beschwerdegegnerische Akten
[Bg-act.] 3). Am 16. April 2020 liess die Gemeinde D._ dem
Preisüberwacher das revidierte Gesetz (Tarifblatt) zur Vorprüfung sowie
die alten Gebührentarife zugehen (vgl. Bg-act. 4). Mit Schreiben vom
27. April 2020 stufte der Preisüberwacher das Niveau der einmaligen und
der wiederkehrenden Gebühren als unbedenklich ein. In Anwendung von
Art. 2, 13 und 14 PüG erliess er in Bezug auf die Gebührenstruktur der
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wiederkehrenden Wasser- und Abwassergebühren folgende Empfehlung:
„Die Grundgebühr auf Basis von Belastungswerten festlegen. Alternativ
weiterhin eine Grundgebühr pro Gebäudeversicherungswert zu erheben,
diese jedoch so zu senken, dass der Anteil dieser Grundgebühr an der
Gesamtbelastung nicht über 50 % liegt und zusätzlich eine Grundgebühr
pro Wohnung/Einfamilienhaus einzuführen. Bei den Abwassergebühren
eine Regenwassergebühr auf die entwässerte Fläche zu erheben und
sicherzustellen, dass der Kanton und die Gemeinde ihren Anteil der
Strassenentwässerung bezahlenˮ (vgl. Bf-act. 11; Bg-act. 5). Mit E-Mail
vom 14. Mai 2020 präzisierte die Preisüberwachung ihre Stellungnahme
vom 27. April 2020 dahingehend, als die Empfehlung des
Preisüberwachers die vorgesehenen Gebühren im Rahmen der von der
Gemeinde vorgenommenen Revision der Wasser- und Abwassergesetze
(Tarifblätter) 2020 betreffe, und sich der Preisüberwacher in seinen
Empfehlungen grundsätzlich nicht zu bereits in Kraft stehenden Gebühren
äussere. Sinngemäss richtig sei, dass das Niveau der einmaligen und
wiederkehrenden Gebühren 2020 als unbedenklich eingestuft werden
könne, was im Wesentlichen auch für das Jahr 2019 gelte, da die Tarife
unverändert seien. Aufgrund der problematischen Gebührenstruktur
könne es in Einzelfällen, insbesondere bei Liegenschaften mit einem
überdurchschnittlichen Gebäudeversicherungswert, auch betreffend das
Jahr 2019 zu missbräuchlichen Gebühren kommen (vgl. Bg-act. 6).
5.5. Vorliegend ist einerseits umstritten, ob es sich bei den Gebühren gemäss
den per 1. Januar 2019 in Kraft gesetzten Wasserversorgungs- und
Abwasserentsorgungsgesetzen um eine Preiserhöhung im Sinne von
Art. 14 PüG handelt. Eine Preiserhöhung meint das Heraufsetzen,
Anheben von Preisen (für Waren, Dienstleistungen o. Ä.) bzw. das
Angehoben-, Erhöhtwerden eines bislang für etwas geforderten Preises
(vgl. dazu https://www.dwds.de/wb/Preiserhöhung; besucht am 5. August
https://www.dwds.de/wb/Preiserh%C3%B6hung
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2021). Da es sich bei der Beschwerdegegnerin um eine neu gebildete
Gemeinde handelt, die gemäss Fusionsvertrag in Bezug auf die
Wasserversorgung und Abwasserentsorgung gehalten war, neue
gesetzliche Grundlagen zu erlassen, die Gebühren demnach erstmals
durch die neue Gemeinde D._ festgesetzt wurden und damit auch die
Einführung eines neuen Gebührensystems einherging, handelt es sich
nach Ansicht des Gerichts gerade nicht um eine Preiserhöhung im Sinne
von Art. 14 Abs. 1 PüG, so dass auch eine allfällige vorgängige Anhörung
des Preisüberwachers entfiel.
5.6. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die Gebühren gemäss den
neu erlassenen Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsgesetzen
unter Art. 14 PüG fielen und aufgrund der unterlassenen vorgängigen
Anhörung des Preisüberwachers ein formeller Mangel vorläge, so wäre
dieser Mangel durch die nachträgliche Anhörung des Preisüberwachers
im Rahmen der Revision nachträglich geheilt worden (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn VWBES.2018.296 vom
17. April 2019 E.3). Von dieser Folge geht denn auch die
Preisüberwachung aus (vgl. Schreiben des Preisüberwachers vom
17. März 2020; Bf-act. 6; Bg-act. 3). Gemäss der bisherigen
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die zur Anwendbarkeit von
Vorschriften des PüG durch die Schiedskommission in
Kartellrechtsverfahren erging, ist eine Heilung der unterlassenen
Anhörung des Preisüberwachers im bundesgerichtlichen Verfahren
angesichts der beschränkten Kognition des Bundesgerichts nicht möglich
(vgl. Urteile des Bundesgerichts 2A.142–144/1994 vom 24. März 1995 zur
Leerkassettenverfügung). Gemäss Verwaltungsgericht des Kantons
Solothurn lasse sich überdies dem Wortlaut des PüG die Annahme der
Anfechtbarkeit einer behördlich von einer Gemeinde bestimmten Gebühr
im Anwendungsfall wegen Missachtung des Gebots der vorgängigen
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Anhörung des Preisüberwachers nicht entnehmen. Aus der Botschaft
ergebe sich, dass bei Preisen von öffentlichen Unternehmen, die von
politischen Behörden festgesetzt oder genehmigt würden, staatsrechtliche
Grundsätze dagegensprächen, dass der Preisüberwacher die
Preisbildung gleich wie in anderen Fällen überprüfen und beeinflussen
könne, gleichgültig, ob es sich um Behörden des Bundes, der Kantone
oder Gemeinden handle und deren Zuständigkeit ganz generell nicht jener
des Preisüberwachers untergeordnet werden dürfe (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn VWBES.2018.296 vom
17. April 2019 E.3; Botschaft zu einem Preisüberwachungsgesetz, BBl
1984 S. 796). Schliesslich würde gemäss Rechtsprechung eine
Aufhebung des Entscheids und die damit verbundene Rückweisung an die
Vorinstanz lediglich zu einem formalistischen Leerlauf führen (vgl. dazu
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-2121/2013 vom 27. Januar 2015
E.4.3.2, C-6958/2008 vom 8. Dezember 2009 E.2.5 m.w.H.).
5.7. Betreffend die Rüge, wonach auch Art. 14 Abs. 2 PüG verletzt sei, kann
auf die Ausführungen der Beschwerdegegnerin verwiesen werden,
wonach die Empfehlung des Preisüberwachers Gegenstand der
Gesetzesrevision war und die Begründung des Abweichens von der
Empfehlung veröffentlicht worden ist (vgl. dazu Bg-act. 1 und 2 zur Duplik
[Argumentarium des Gemeindevorstands an das Gemeindeparlament und
Rapport der Sitzung des Gemeinderats vom 24. Juni 2020], gefunden
unter: https://www.breil.ch/de/publikationen/gemeinderat/protokoll-der-
sitzung-des-gemeinderats-vom-24062020; besucht am 14. Juni 2021).
Aufgrund des Ausgeführten ist somit festzustellen, dass keine Verletzung
des Preisüberwachungsgesetzes vorliegt bzw. eine allfällige Verletzung
von Art. 14 Abs. 1 PüG (im verwaltungsgerichtlichen Verfahren)
nachträglich geheilt worden wäre und damit die Beschwerde in diesen
Punkten abzuweisen ist.
https://www.breil.ch/de/publikationen/gemeinderat/protokoll-der-sitzung-des-gemeinderats-vom-24062020 https://www.breil.ch/de/publikationen/gemeinderat/protokoll-der-sitzung-des-gemeinderats-vom-24062020
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6.1. Streitig sind im Weiteren die wiederkehrenden Wasserbezugs- und
Abwassergebühren, welche als Benützungsgebühren zu den
Kausalabgaben gehören. Kausalabgaben sind Geldleistungen, welche
kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für bestimmte staatliche Leistungen
oder besondere Vorteile entrichtet werden müssen (vgl.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2758; WIEDERKEHR, Kausalabgaben, Bern
2015, S. 9; HUNGERBÜHLER, Grund-sätze des Kausalabgabenrechts, ZBl
104/2003, S. 507).
6.2. Auf Bundesebene verpflichtet Art. 60a Abs. 1 des Bundesgesetzes über
den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) die Kantone, dafür zu
sorgen, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz
der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren
oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Gemäss
Art. 82 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100)
sorgen Kanton und Gemeinden für die angemessene Versorgung des
Kantonsgebiets bezüglich Wasser. Nach Art. 17 Abs. 1 des
Einführungsgesetzes des Kantons Graubünden über den Schutz der
Gewässer (KGSchG; BR 815.100) ist der Bau und Betrieb öffentlicher
Abwasseranlagen Sache der Gemeinden. Die bündnerischen Gemeinden
verfügen im Bereich der Finanzierung des Betriebs von
Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsanlagen in den Grenzen
des übergeordneten Rechts über Autonomie (vgl. Art. 65 KV und Art. 39
Gemeindegesetz des Kantons Graubünden [GG; BR 175.050]; Urteile des
Bundesgerichts 2C_995/2012 vom 16. Dezember 2013 E.2.2,
2P.117/2003 vom 29. August 2003 E.2.2).
6.3. Dem kantonalen Gesetzgebungsauftrag ist die Beschwerdegegnerin mit
dem Erlass der per 1. Januar 2019 in Kraft gesetzten Gesetze über die
Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung nachgekommen. Die
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Beschwerdeführenden bringen – mit Vorbehalt des formellen Fehlers
gemäss Art. 14 PüG – zu Recht nicht vor, dass für die erhobenen
Gebühren keine genügende gesetzliche Grundlage bestehe. Die jährlich
wiederkehrenden Wasser- und Abwassergebühren werden neu anhand
einer Grundgebühr, berechnet nach dem Versicherungswert des
Gebäudes, sowie einer Mengengebühr nach dem tatsächlichen
Wasserverbrauch erhoben. Art. 26–33 des Gesetzes über die
Wasserversorgung regeln die zu erhebenden Beiträge und Gebühren zur
Finanzierung der Wasserversorgung, wobei Anschlussbeiträge (Art. 26 ff.)
sowie Grund- und Mengengebühren (Art. 30 und 31) unterschieden
werden. Die anzuwendenden Sätze werden im Anhang geregelt. Art. 27–
34 des Gesetzes über die Abwasserentsorgung regeln die zu erhebenden
Beiträge und Gebühren zur Finanzierung der Abwasserentsorgung. Es
werden dabei ebenfalls Anschlussbeiträge (Art. 27 ff.) sowie Grund- und
Mengengebühren unterschieden (Art. 31 und 32) und die anzuwendenden
Sätze im Anhang geregelt. Die Beschwerdegegnerin erhebt zur Deckung
ihrer Auslagen für die Erstellung, den Betrieb, den Unterhalt und die
Renovation der Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsanlagen
kostendeckende und verursachergerechte Beiträge und Gebühren. Diese
kommunale Regelung entspricht den Musterreglementen der Bündner
Vereinigung für Raumentwicklung (BVR; vgl.
http://www.bvr.ch/sites/dokumente/mustererlasse.html, besucht am 14.
Juni 2021).
7.1. Die Beschwerdeführenden rügen zum einen die Verletzung des
Kostendeckungsprinzips. Die angefochtene Gebührenrechnung vom
3. Februar 2020 verletze das Kostendeckungsprinzip, da aus den
jährlichen Benützungsgebühren Reserven in erheblicher Höhe hätten
gebildet werden können. Gemäss dem Kostendeckungsprinzip werde eine
ausgeglichene Rechnung angestrebt, was weder bei der Wasser- noch
http://www.bvr.ch/sites/dokumente/mustererlasse.html
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der Abwasserrechnung der Gemeinde D._ der Fall sei. Diese habe
per 31. Dezember 2018 bereits über Reserven in der Spezialfinanzierung
von CHF 5'213'376.38 verfügt, wovon CHF 2'617'552.59 auf die
Wasserrechnung und CHF 2'490'968.24 auf die Abwasserrechnung
entfallen seien, womit eine Reservebildung aus den jährlichen
Benützungsgebühren nicht mehr zulässig sei. Diese übermässige
Reservenbildung führe dazu, dass die Erstellung von Anlagen der
Wasserversorgung unzulässigerweise mit Benützungsgebühren finanziert
würde, was auch Art. 27 Abs. 1 Gesetz über die Wasserversorgung und
Art. 28 Abs. 1 Gesetz über die Abwasserentsorgung, die unter dem Titel
"1.2. Anschlussbeiträge" stünden, widerspreche, wonach der Bau und die
Erneuerung der Werke aus den Anschlussbeiträgen und aus der
massvollen Reservebildung der Gebühren zu finanzieren seien. In ihrer
Replik führten die Beschwerdeführenden an, dass alleine die
Benützungsgebühren 2019 Gegenstand des Beschwerdeverfahrens
bildeten. Betreffend die Frage, ob das Kostendeckungsprinzip gewahrt sei,
seien die Betriebs- und Unterhaltskosten den entsprechenden Einnahmen
an jährlichen Benützungsgebühren gegenüber zu stellen. Unzulässig sei
hingegen, die Erhöhung der jährlichen Benützungsgebühren und die
Einhaltung des Kostendeckungsprinzips alleine anhand der anstehenden
Investitionskosten in den Bau und die Erneuerung der Infrastrukturanlagen
zu prüfen, wie es die Beschwerdegegnerin getan habe. Falsch sei auch
die Behauptung, das Abrechnungsjahr 2019 sei erstmals gestützt auf das
per 1. Januar 2019 in Kraft getretene
Wasserversorgungsgesetz/Abwassergesetz in Rechnung gestellt worden.
In der Jahresrechnung 2019 seien vielmehr die Gebühreneinnahmen für
das Jahr 2018 enthalten, die noch nach den Gesetzen der früheren
Gemeinden erhoben worden seien. Die Beurteilung, ob das
Kostendeckungsprinzip gewahrt werde, könne – entgegen der Darstellung
der Beschwerdegegnerin – nicht alleine anhand von zwei
- 18 -
Jahresabschlüssen der fusionierten Gemeinde beurteilt werden. Gemäss
Rechtsprechung sei vielmehr ein Horizont von mehreren Jahren
massgeblich, weshalb auch die Jahresrechnungen der
Vorgängergemeinden massgeblich und zu berücksichtigen seien.
7.2. Die Beschwerdegegnerin erwog dazu im angefochtenen Entscheid, dass
aufgrund der Gemeindefusion für die ehemalige Gemeinde D._ für
das Abrechnungsjahr 2018 zwei Jahre, nämlich die Jahre 2017 und 2018,
zusammen in Rechnung gestellt worden seien, damit die neuen
Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsgesetze per 1. Januar
2019 in Kraft hätten gesetzt werden können, so dass bei der
Wasserversorgung für die Jahresrechnung 2018 aufgrund der doppelten
Abrechnung rund CHF 225'287.00 den Reserven hätten zugewiesen
werden können. Im Abrechnungsjahr 2019 hätten wiederum
CHF 59'501.47 der Reserve zugewiesen werden können. In den nächsten
Jahren könne die Gemeinde indes keine Reserven mehr bilden, da es
aufgrund der Sanierung der Wasserreservoire (Fraktion G._ und
E._) und der Sanierung der Wasserleitungen (Fraktionen D._,
E._, S._) zu Abschreibungen der Anlagen kommen werde, was
gemäss Art. 22 der Finanzhaushaltsverordnung für die Gemeinden zu
entsprechenden Abschreibungen in der Jahresrechnung führen werde.
Die Jahresgebühren würden entsprechend den Zwecken von Art. 23
Gesetz über die Wasserversorgung sowie im Einklang mit den Vorgaben
der BVR erhoben und dienten praktisch ausschliesslich der Deckung
variabler Kosten, in beschränktem Umfang auch der Deckung der
langfristigen Kosten, d.h. dem Ersatz, dem Betrieb, dem Unterhalt und der
Sanierung der notwendigen Wasserversorgungsanlage. Dies entspreche
auch der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Dabei werde ein Gewinn
weder angestrebt noch erzielt, so dass das Kostendeckungsprinzip
betreffend die Wasserversorgung eingehalten werde. Auch betreffend die
- 19 -
Abwasserentsorgung sei das Kostendeckungsprinzip nicht verletzt
worden. Aufgrund der doppelten Abrechnung habe 2018 bei der
Abwasserentsorgung CHF 219'964.20 der Reserve zugewiesen werden
können. Im Jahr 2019 hätten indes keine Reserven gebildet werden
können, vielmehr habe der Aufwand aus den angesparten Reserven
gedeckt werden müssen. Die Gemeinde habe im Rahmen der Revision
vom 24. Juni 2020 nicht nur den unteren Rahmen der Grundgebühr nach
unten setzen können, sondern habe gleichzeitig den Tarif für die
Mengengebühr erhöhen müssen. Damit strebe sie langfristig eine
ausgeglichene Rechnung an, um die Vorgaben von Art. 60a GSchG, wozu
auch die Reservenbildung gehöre, zu erreichen. Zudem entspreche die
Verwendung der Gebühren Art. 24 Gesetz über die Abwasserentsorgung
und den Zielsetzungen gemäss BVR. Duplicando hielt die
Beschwerdegegnerin weiter fest, dass die erste Gebührenerhebung 2019
bei der Wasserversorgung zu einer positiven Differenz von CHF 24'291.68
bzw. bei der Abwasserentsorgung zu einem Minus von CHF 42'030.00
geführt habe. Dass die linear über die von der Branche vorgeschlagenen
Nutzungsdauern auf den historischen Anschaffungswerten
vorgenommenen Abschreibungen bei der periodengerechten
Kostenzuteilung zu berücksichtigen seien, sei allgemein anerkannt und
entspreche der Rechtsprechung, den Vorgaben von HRM2 als auch den
Empfehlungen des Peisüberwachers. Diese Abschreibungen würden
künftig die Reservenbildung verunmöglichen. Es treffe zu, dass nach den
Gesetzen über die Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung
nachträgliche oder zusätzliche Anschlussgebühren erhoben werden
könnten, falls die Finanzierung von neuen Werken oder notwendigen
Sanierungen nicht mittels Erträgen gedeckt werden könne. Daraus lasse
sich aber – entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführer – gerade
nicht ableiten, dass die Sanierung aller Werke inkl. Abschreibungen nur
durch Anschlussgebühren gedeckt werden dürften. Entgegen den
- 20 -
Aussagen der Beschwerdeführer enthalte die Jahresrechnung 2019 die
Gebühreneinnahmen der Periode 2019, die im Februar 2020 in Rechnung
gestellt worden seien. Auch habe die Gemeinde D._ mit dem neuen
Gesetz das vom übergeordneten Recht und der Rechtsprechung
vorgegebene kostendeckende und verursacherabhängige Mischsystem
eingeführt. Es treffe zu, dass für die Beurteilung der Einhaltung des
Kostendeckungsprinzips ein langfristiger Zeitraum heranzuziehen sei.
Aufgrund der erstmaligen Abrechnung 2019 zeige eine langfristige
Perspektive, dass die Gebühren keinesfalls das Kostendeckungsprinzip
verletzten. Anhand der provisorischen Erfolgsrechnung 2020 sei
ersichtlich, dass im Bereich der Wasserversorgung die Einnahmen aus der
Gebührenerhebung 2020 CHF 284'925.05 und die laufenden Ausgaben
CHF 328'361.05, die Differenz somit minus CHF 43'436.00, sowie im
Bereich der Abwasserentsorgung die Einnahmen CHF 430'065.70 und die
laufenden Ausgaben CHF 597'261.78, die Differenz somit minus
CHF 167'196.08, betragen würden. Die Jahresrechnung 2020 bestätige,
dass die bestehenden Reserven der Gemeinde in der Wasserversorgung
und Abwasserentsorgung mit den bestehenden Gebührenordnungen
sukzessive abgebaut werden müssten, um die laufenden Ausgaben
decken zu können. Damit sei auch erwiesen, dass das
Kostendeckungsprinzip vorliegend nicht verletzt sei.
7.3. Das Kostendeckungsprinzip leitet sich aus dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit ab und gilt im Bereich der Gebühren und
Vorzugslasten für Leistungen oder Anlagen des Staates. Nach dem
Kostendeckungsprinzip soll der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten
Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig
überschreiten (vgl. BGE 141 I 105 E.3.3.2; 135 I 130 E.2;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2760, 2778; WIEDERKEHR/RICHLI,
Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Bern 2014, Rz. 682;
- 21 -
HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 520 ff.). Vertretbar ist ein mässiger
Gebührenüberschuss, nicht zulässig ist es hingegen, wenn ein
eigentlicher Gewinn angestrebt wird (vgl. WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O.,
Rz. 683; Urteil des Bundesgerichts 2C_160/2014 vom 7. Oktober 2014
E.6.2.2). Dadurch soll verhindert werden, dass die fraglichen Abgaben
generell überhöht und zu fiskalischen Zwecken missbraucht werden. Zum
massgebenden Gesamtaufwand sind neben den laufenden Ausgaben des
betreffenden Verwaltungszweigs auch angemessene Rückstellungen,
Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen (vgl. BGE 141 V 509,
E.7.1.2; 126 I 180 E.3a/bb, Urteil des Bundesgerichts 2C_160/2014 vom
7. Oktober 2014 E.6.2.2; VGU A 17 55 vom 22. Januar 2018 E.5i). Der
Verwaltungszweig umfasst die 'sachlich zusammengehörenden
Verwaltungsaufgaben' (vgl. BGE 126 I 180 E.3b/cc). So werden zum
Beispiel bei den Kausalabgaben für den Bau und Betrieb von kommunalen
Erschliessungsanlagen die einzelnen Bereiche (Strasse, Trinkwasser,
Abwasser, Energie, Abfallentsorgung) je als gesonderter
Verwaltungszweig betrachtet (vgl. BGE 126 I 180 E.3b/cc). Die
Aufwendungen für Kanalisation und Abwasserreinigungsanlagen dürfen
dem gleichen Verwaltungszweig zugerechnet werden (vgl.
HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 520 f.). Gemäss Bundesgericht entspricht es
einem allgemeinen Grundsatz der Anlagenfinanzierung, dass die Kosten
der Errichtung über einmalig zu erhebende Abgaben und die Kosten des
Betriebs und des Unterhalts über periodische Abgaben gedeckt werden
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016
E.5.6 f.). Ein Verstoss gegen das Kostendeckungsprinzip liegt erst dann
vor, wenn die erhobenen Abgaben auch bei vorsichtiger Beurteilung des
künftigen Finanzbedarfes als übersetzt erscheinen (vgl. Urteile des
Bundesgerichts 2C_1061/2015 vom 9. Januar 2017 E.2.2.3, 2C_322/2010
vom 22. August 2011 E. 3; WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 697).
- 22 -
7.4. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts liegt eine Verletzung des
Kostendeckungsprinzips nicht bereits dann vor, wenn die Summe der
Beiträge die eigentlichen Kosten für Erstellung, Betrieb und Unterhalt der
Anlage übersteigt. Ein gewisser, verhältnismässiger Mehrertrag für die
Amortisation und für angemessene Rückstellungen ist zulässig (vgl. Urteil
des Bundesgerichts 2C_1061/2015 vom 9. Januar 2017 E.2.2.2; PVG
1988 Nr. 62, VGU A 01 106 vom 19. März 2002 E.3, m.w.H.). Ob das
Kostendeckungsprinzip eingehalten ist, beurteilt sich nicht nach einer
Momentaufnahme, sondern durch die Betrachtung eines längeren
Zeitraumes, welcher die Vergangenheit, aber auch eine gewisse künftige
Zeitspanne einbezieht. Für die massgebende Gegenüberstellung von
Ausgaben und Einnahmen sind mit anderen Worten nicht nur die bereits
getätigten, sondern in Berücksichtigung von Entwicklungsprognosen,
Erneuerungsbedarf der Anlage, etc. auch die zu erwartenden Ausgaben
und Einnahmen zu berücksichtigen (vgl. PVG 1998 Nr. 47, VGU A 2004
40 vom 24. August 2004 E.2d, VGE 28/90). Überschüsse oder
Unterdeckungen sind demnach in einzelnen Abrechnungsperioden
durchaus zulässig. Zulässig ist es nach dem Wortlaut des Gesetzes auch,
die Investitionskosten nicht nur aus den Anschlussgebühren, sondern
auch aus den Benützungsgebühren zu decken (vgl. VGU A 01 106 vom
19. März 2002 E.3). Die Gemeinde hat in Art. 23 LAP und Art. 24 LDAP
das Kostendeckungsprinzip im Sinne dieser Rechtsprechung
konkretisiert. Demgemäss werden die zu erhebenden Gebühren u.a. für
den Betrieb, den Unterhalt und die Renovation der Wasserversorgungs-
und Wasserentsorgungsanlagen erhoben. Im Einklang mit dieser
Rechtsprechung schlägt auch die BVR diese Abgabenstruktur vor,
wonach bei den wiederkehrenden Wasser- und Abwassergebühren die
Grundgebühr den Zweck der "Deckung langfristiger Fixkosten, anlagen-
bzw. betriebsgebunden", sowie die Mengengebühr den Zweck der
"Deckung variabler Kosten und Mengenverbrauch" haben (abrufbar unter:
- 23 -
http://www.bvr.ch/data/downloads/file_1_467.pdf; besucht am 24. Juni
2021). Auch der Preisüberwacher hält fest, dass die Erneuerung der
Anlagen in der Regel über wiederkehrende Gebühren finanziert werden
soll, nötigenfalls auch mit Fremdkapital (vgl.
https://www.preisueberwacher.admin.ch/pue/de/home/themen/infrastrukt
ur/wasser.html, besucht am 24. Juni 2021). Im Übrigen ist es eine
Tatsache, dass die Fixkosten bei der Wasserversorgung und der
Abwasserentsorgung den Hauptteil der Gesamtkosten ausmachen (vgl.
ZADI, Vergleich der Wasser-, Abwasser- und Abfallgebühren in den 50
grössten Städten der Schweiz, Bern 2017, Ziff. 3,
www.preisüberwacher.admin.ch). Schliesslich stufte der Preisüberwacher
das Niveau der wiederkehrenden Gebühren der Gemeinde D._ vor
und nach der Revision als unbedenklich ein (vgl. Bg-act. 5 und 6), was
auch gegen eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips spricht.
Vorliegend entfällt eine Betrachtung der vergangenen Ausgaben und
Einnahmen, hat doch die neu gebildete Gemeinde D._ gestützt auf
die neu erlassenen Bestimmungen die angefochtenen
Gebührenrechnungen, mit welcher auch ein Systemwechsel (vom
Pauschalgebührensystem zum Mischsystem) einherging, erlassen. In
Bezug auf die künftigen Einnahmen und Ausgaben kann auf die
Ausführungen der Beschwerdegegnerin abgestützt werden, wonach die
Gemeinde per 1. Januar 2018 die Reserven ihrer Vorgängergemeinden
übernommen hat, und die Äufnung der Reserven im Jahr 2018 auf der
doppelten, auf den alten Reglementen beruhenden Rechnungsstellung für
die Jahre 2017 und 2018, gründete. Aus den Jahresrechnungen 2019 und
2020 ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin die Gebühren
entsprechend Art. 23 Gesetz über die Wasserversorgung und Art. 24
Gesetz über die Abwasserentsorgung praktisch ausschliesslich zur
Deckung der variablen Kosten, und in beschränktem Umfang auch zur
http://www.bvr.ch/data/downloads/file_1_467.pdf https://www.preisueberwacher.admin.ch/pue/de/home/themen/infrastruktur/wasser.html https://www.preisueberwacher.admin.ch/pue/de/home/themen/infrastruktur/wasser.html http://www.preis�berwacher.admin.ch
- 24 -
Deckung der langfristigen Kosten bzw. dem Ersatz, den Betrieb, Unterhalt
und die Sanierung der Wasseranlagen benutzt hat. Ersichtlich ist auch,
dass künftig aufgrund der Abschreibungen und Aufwendungen im
Zusammenhang mit den Wasseranlagen kaum mehr eine
Reservenbildung mehr möglich ist bzw. die bestehenden Reserven sogar
abgebaut werden. In Würdigung der der Gemeinde obliegenden
Aufwendungen im Zusammenhang mit den Wasser- und
Abwasseranlagen und künftigen Abschreibungen lässt sich erkennen,
dass die Gemeinde mit ihrer Gebührenerhebung jedenfalls bei
längerfristiger Betrachtungsweise das Kostendeckungsprinzip einhält, so
dass sich die Beschwerde diesbezüglich als unbegründet erweist.
8.1. Im Weiteren rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots und des Willkürverbots. Das
Rechtsgleichheitsgebot werde dadurch verletzt, dass der Minimalsatz
Wasser für die Objektklasse 3, in welche die beschwerdeführerischen
Objekte fielen, 0.2 ‰ des Gebäudeneuwerts betrage, und der Satz damit
im Vergleich zum Minimalsatz für die Objektklasse 1 (0.075 ‰) um den
Faktor 2.66 bzw. beim Abwasser (0.4 ‰) sogar um den Faktor 5.333 höher
sei. Diese Differenzierung im prozentualen Gebührenansatz um den
Faktor 2.66 bzw. 5.333 führe dazu, dass die Qualität der angeschlossenen
Baute übermässig und in doppelter Hinsicht abgeschöpft werde, was auch
zu einer unzulässigen Ungleichbehandlung führe, da die Betriebs- und
Unterhaltskosten der öffentlichen Anlagen der Wasserversorgung und
Abwasserentsorgung alleine und ausschliesslich vom Kostenaufwand pro
m3 abhingen. Es verhalte sich eher gerade umgekehrt, so dass ein
geringer potentieller Wasserverbrauch einen höheren Gebührenansatz
rechtfertigen würde. Gerade bei den periodischen Benützungsgebühren
lasse sich eine Differenzierung zwischen landwirtschaftlichen Gebäuden
und dem Gastgewerbe insbesondere aufgrund der kleinräumigen lokalen
- 25 -
Verhältnisse unter der Optik des Äquivalenzprinzips nicht mehr
rechtfertigen. Die gewählten Faktoren führten bei Gebäuden des
Gastgewerbes wie Hotels und Restaurants im Vergleich zu
landwirtschaftlichen Bauten zu einer rechtsungleichen und willkürlichen
unverhältnismässig starken Belastung, ohne dass sich diese
Ungleichbehandlung sachlich rechtfertigen liesse. Der Gebäudeneuwert
sei per se eine falsche Bezugsgrösse für die Gebührenbemessung. Als
sachlich gerechtfertigt erscheine nur ein Abstellen auf das
Gebäudevolumen. Je höher der Gesamtverbrauch eines Gebäudes sei,
umso geringer fielen die Bereitstellungskosten ins Gewicht. Im Weiteren
würden die Objektklassen der Gesetze in ihrem Inhalt erheblich von den
Mustererlassen der BVR abweichen. Der Preisüberwacher habe die
(formelle) Revision der kommunalen Wasserversorgungs- und
Abwasserentsorgungsgesetze vom 26. Februar 2019 – entgegen der
Aussage der Beschwerdegegnerin – beanstandet, unter anderem müsse
demgemäss die Grundgebühr pro Gebäudeneuwert so gesenkt werden,
dass der Anteil dieser Grundgebühr an der Gesamtbelastung nicht über
50 % liege.
8.2. Die Beschwerdegegnerin führt zu diesen Rügen aus, vorliegend würden
die Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsgesetze betreffend
die jährlich wiederkehrenden Grundgebühren eine Differenzierung nach
drei Objektklassen vorsehen, wobei Hotels in der dritten Klasse figurierten.
Es sei anerkannt, dass die in der Objektklasse 2 aufgelisteten Bauten in
der Regel einen mittleren und die in der Objektklasse 3 aufgelisteten
Bauten in der Regel einen starken Wasserbedarf aufwiesen. Eine solche
Differenzierung für Bauten mit geringem, mittlerem und starkem
Wasserbedarf schlage auch die BVR in den Musterreglementen vor. Es
sei sachlich gerechtfertigt, die Grundgebühr – als Bereitstellungsgebühr –
nicht nur nach der Grösse des Gebäudes (Gebäudeversicherungswert),
- 26 -
sondern auch durch die Art des Gebäudes auszudifferenzieren, da die
Grundgebühr berücksichtigen müsse, wie viel Abwasser von der
betreffenden Liegenschaft wahrscheinlich anfalle oder anfallen könnte.
Überdies würden Hotels in den meisten Gemeinden des Kantons
Graubünden regelmässig zur Objektklasse mit hohem Wasserbedarf
gerechnet. Die Objektklasse 1 gelte nur für landwirtschaftliche
Ökonomiebauten bzw. für den an die Abwasserentsorgung
angeschlossenen Teil. Betreffend die Objektklassen 1–3 sei aus den
Musterreglementen des BVR ersichtlich, dass es sich um eine
beispielhafte Aufzählung der Objekte handle. Die gesetzliche Regelung,
wonach für einzelne Objekte eine gesonderte Lösung notwendig sei, um
eine rechtsgleiche Behandlung sicherzustellen, ergebe sich auch aus den
Tarifblättern der Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsgesetze,
die bei den Objektklassen je eine eigene Regelung für Objekte vorsehen
würden, die mehreren Klassen zugeordnet werden könnten. Dies lasse
genügend Raum für sachlich gerechtfertigte und rechtsgleiche
Gebührenerhebungen.
8.3. Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung des
Verhältnismässigkeitsprinzips nach Art. 5 Abs. 2 Bundesverfassung (BV;
SR 220) und des Willkürverbots nach Art. 9 BV dar (vgl. BGE 143 I 147,
158; Urteil des Bundesgerichts 2C_995/2012 vom 16. Dezember 2013
E.5.3). Es besagt, dass die Höhe der Gebühr in einem vernünftigen
Verhältnis zum Wert stehen muss, den die staatliche Leistung für die
Abgabepflichtigen hat (vgl. BGE 143 I 147 E.6.3.1;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2786). Der Wert der staatlichen
Leistung bemisst sich dabei nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen
bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im
Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs,
wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und
- 27 -
Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen.
In Bezug auf Benützungsgebühren (z.B. Wasserbezugs- und
Abwassergebühren) ist das Äquivalenzprinzip grundsätzlich immer zu
beachten, wenn der abzugeltenden Leistung ein wirtschaftlicher Wert
zukommt. Es ist nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau
dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich
vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen,
für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind (vgl. BGE 139 III 334
E. 3.2.4; BGE 132 II 371 E.2.1; 130 III 225 E.2.3, 128 I 46 E.4a, 126 I 180
E.3a/bb; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2787 f.; WYSS,
Kausalabgaben. Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, Basel 2009,
S. 195).
Gemäss Bundesgericht kann die Gemeinde für die Grundgebühr auch den
Gebäudeversicherungswert (bzw. Gebäudeneuwert) heranziehen (vgl.
BGE 128 I 46 E.4a; Urteile des Bundesgerichts 2C_356/2013 vom
17. März 2014 E.5.2.2 m.w.H, 2C_995/2012 vom 16. Dezember 2013
E.6.5, 2P.266/2003 vom 5. März 2004 E.3.3, 2C_816/2009 vom 3. Oktober
2011 E.4.1.1), so dass der Gebäudeversicherungswert eine mögliche
Bezugsgrösse für die Bemessung der Gebühren darstellt und die
diesbezügliche Rüge der Beschwerdeführerin ins Leere geht. Die
Beschwerdegegnerin behandelt im Weiteren alle Grundeigentümer gleich,
indem sie alle Grundgebühren, für Hotels wie auch für Einfamilienhäuser,
auf dem gesamten Gebäudeversicherungswert veranlagt. Ein anderes
Vorgehen wäre mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung nicht vereinbar.
Im Übrigen legen die Beschwerdeführenden nicht dar, inwiefern die
Beschwerdegegnerin in vergleichbaren Fällen bei der Erhebung der
Abwassergebühr nicht auf den gesamten Gebäudeversicherungswert
abgestellt hätte. Schliesslich ist auch das der Gemeinde zustehende
Ermessen bezüglich des Erlasses von Reglementen betreffend Wasser-
- 28 -
und Abwassergebühren und damit des Entscheides über die
Differenzierung nach drei Objektklassen, was denn auch den Vorgaben
der BVR entspricht, zu berücksichtigen. Dementsprechend ist die
Einteilung des A._ in die Objektklasse 3 nicht zu beanstanden. Damit
liegen auch keine Verstösse gegen das Äquivalenzprinzip und das daraus
fliessende Gleichbehandlungsgebot sowie das Willkürverbot vor, weshalb
auch diese Rügen unbegründet sind.
9.1. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich die Verletzung des
Verursacherprinzips gemäss Gewässerschutzgesetz und des
Verhältnismässigkeitsprinzips gemäss Art. 5 BV i.V.m. Ziff. 3 der
Tarifblätter zum kommunalen Wasserversorgungsgesetz und zum
Abwasserentsorgungsgesetz vom 26. Februar 2019. Sie führt dazu im
Wesentlichen aus, dass die Gemeinde D._ in Ziff. 3 des Tarifblattes
(Anhänge zum Wasserversorgungs- und Wasserentsorgungsgesetz) ein
adäquates Verhältnis zwischen Grundgebühr (50–75 %) und
Mengengebühr (50–25 %) in der Gesamtrechnung Wasser vorschreibe,
was anhand der Rechnungslegung 2019 mangels Nachweis nicht beurteilt
werden könne. Die konkrete Gebührenerhebung (Mengengebühren
Wasser und Abwasser je CHF 70.00, Grundgebühr Wasser CHF 1'141.35
und Abwasser CHF 2'282.70), wobei die mengenabhängige Gebühr
gerade mal 6 % der Gesamtgebühr Wasser bzw. 3 % der Gesamtgebühr
Abwasser betrage, werde weder dem Verhältnis gemäss Ziff. 3 der
Tarifblätter noch dem Verursacherprinzip im Sinne der Rechtsprechung
gerecht. Die Auffassung der Gemeinde D._, wonach keine normale
ganzjährige und der Grösse der Liegenschaft entsprechende Nutzung
vorliege und nur diese Unternutzung zum Missverhältnis zwischen Grund-
und Mengengebühr führe, so dass keine Verletzung des
Verursacherprinzips vorliege, sei falsch, sachfremd und willkürlich. Es
liege an der Gemeinde, eine allfällige Unternutzung zu beweisen (Art. 8
- 29 -
ZGB). Das A._ AG verfüge über ein öffentliches Restaurant und
werde ganzjährig geführt, wobei es infolge der Betriebsferien insgesamt
zwei Monate im Jahr geschlossen sei. Im Jahr 2019 habe das Hotel rund
4'000 Logiernächte verzeichnet, was einer Hotelauslastung von rund 45 %
und damit einer durchschnittlichen Hotelauslastung in einer
saisonabhängigen Destination wie D._ entspreche. Daraus ergäben
sich durchschnittlich 11.11 Logiernächte pro Tag, was einer Anzahl von
rund vier Dreipersonen-Haushalten entspreche. Der geringe
Wasserverbrauch erkläre sich daraus, dass es sich um ein einfaches
3–Sterne–Hotel ohne Wellnesseinrichtungen wie Saunas und dergleichen
handle. Falls die Gebührenerhebung als solche überhaupt als zulässig
erachtet würde, dürften für das A._ AG Wasser- und
Abwassergebühren von maximal je CHF 280.00 (d.h. Mengengebühr
CHF 70.00, Grundgebühr CHF 210.00) zzgl. MWST festgesetzt werden.
Auch die Gebührenerhebung für die Casa M._ (Abwassergebühr
CHF 193.00 und Grundgebühr Abwasser CHF 693.85) werde dem
Verursacherprinzip nicht gerecht, da die mengenabhängige Gebühr 22 %
der Gesamtgebühr Abwasser betrage. Die Auffassung der Gemeinde,
wonach es sich auch dort um eine Unternutzung handle, sei falsch und
willkürlich. In der Casa M._ befänden sich die Wohnung des
Hotelinhabers, fünf ganzjährig benutzte Personalzimmer und zwei weitere
Wohnungen in Dauervermietung ohne hotelmässige Bewirtschaftung. Der
jährliche Wasserverbrauch dieses Objektes von 386 m3 sei nicht
aussergewöhnlich tief, so dass sich die erhobene Abwassergebühr als
rechtswidrig erweise. Als zulässig erachtet würde eine Gebühr von
maximal CHF 772.00 (d.h. Mengengebühr CHF 193.00, Grundgebühr
CHF 579.00) zzgl. MWST. Die Gemeinde ziehe es im Weiteren auch nicht
nur ansatzweise in Betracht, dass allenfalls ein Defekt beim Wasserzähler
des A._ AG vorliegen könnte. Die angefochtene Gebührenerhebung
erweise sich deshalb als rechtswidrig.
- 30 -
9.2. Die Beschwerdegegnerin brachte dazu vor, dass beim A._ AG die
erhobene Abwasserentsorgungsgebühr CHF 2'352.70 zzgl. MWST von
CHF 181.15 (Grundgebühr CHF 2'282.70, Mengengebühr CHF 70.00)
betrage. Die Grundgebühr ergebe sich aus dem
Gebäudeversicherungswert von CHF 5'706'800.00. Die
Beschwerdeführerin habe zu Recht die Erhebung der Grundgebühr
gestützt auf den Gebäudeversicherungswert nicht beanstandet. Sie rüge
vielmehr ein rechtswidriges Verhältnis zwischen Grund- und
Mengengebühr. Vorliegend betrage das Verhältnis 97 % zu 3 %,
rechtsprechungsgemäss sollte dieses Verhältnis jedoch 50 % zu 50 % bis
zu 75 % zu 25 % betragen. Das A._ AG weise für das Jahr 2019
einen Wasserverbrauch von insgesamt 140 m3 auf, welcher unter dem
durchschnittlichen Verbrauch eines 3–Personen-Haushaltes im Vergleich
zu den standardisierten Haushaltstypen liege, wo bei einem 3–Personen-
Haushalt in einer 4–Zimmer-Wohnung mit einem
Gebäudeversicherungswert von CHF 300'000.00 von einem jährlichen
Wasserverbrauch von 170 m3 ausgegangen werde. Dies ergebe sich auch
im Vergleich zu anderen Hotels in der Gemeinde D._. Beim A._
AG sei davon auszugehen, dass bei einer durchschnittlichen Nutzung des
Hotels inklusive der Infrastruktur (Restaurant, Sauna) ohne Weiteres ein
höherer Verbrauch, ab jährlich 1'500 m3, vorläge, womit auch kein
Missverhältnis zwischen Grund- und Mengengebühr mehr vorliegen würde
und damit das Verursacherprinzip nicht verletzt wäre. Auch bei der Casa
M._ liege ein sehr niedriger Wassergesamtverbrauch von 386 m3 vor,
welcher auf die Unternutzung der Ferienwohnungen und der
Personalwohnung zurückzuführen sein dürfte. Das Verhältnis betrage
78 % zu 22 % (Grundgebühr CHF 693.85, Mengengebühr CHF 193.00).
Auch hier läge bei einer durchschnittlichen Nutzung der Wohnungen ohne
Weiteres ein höherer Verbrauch von mehr als 462 m3 vor, womit keine
Verletzung des Verursacherprinzips vorliegen würde. Die Zulässigkeit der
- 31 -
Festlegung der mengenabhängigen Gebühr anhand des
Wasserzählerstands, welcher die gesetzliche Vermutung für den
Abwasseranfall liefere, sei mehrfach gerichtlich bestätigt worden. Es sei
festzuhalten, dass die Wasserzähler der Beschwerdeführerin im Jahr 2018
kontrolliert worden seien und keine Mängel hätten festgestellt werden
können. Da es an den Beschwerdeführenden liege, die der
Gebührenerhebung des Jahres 2019 zugrundeliegende Messung zu
beanstanden (Art. 12 Gesetz über die Wasserversorgung), habe die
Gemeinde – auch gestützt auf die rechtlichen Grundlagen und die
Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführerin – auf den Wasserzählerstand
abstützen dürfen. Die Gemeinde habe demnach bewiesen, dass beim
A._ AG ein Verbrauch von 140 m3 vorgelegen habe und mit
Vergleichsgrössen aufgezeigt, dass eine Unternutzung vorliege. Die
Argumentation der Beschwerdeführerin, wonach die Mengengebühr
korrekt sei und die Grundgebühr nach unten korrigiert werden müsse,
stosse ins Leere, da ein Defekt am Wasserzähler dazu führen würde, dass
der Zähler einen geringeren Verbrauch anzeige als tatsächlich angefallen,
was zu einer zu tiefen mengenabhängigen Gebühr führen würde und diese
entsprechend dem tatsächlichen Verbrauch zu bemessen wäre, so dass
das Verhältnis zwischen Grund- und Mengengebühr ausgeglichen wäre.
9.3. Das in Art. 74 Abs. 2 BV verankerte Verursacherprinzip besagt, dass
derjenige, der schädliche Einwirkungen auf die Umwelt verursacht, die
Kosten für die Beseitigung zu tragen hat. Gemäss Art. 60a Abs. 1 GSchG
sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt,
Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken
dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern
überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben werden
insbesondere die Art und Menge des erzeugten Abwassers berücksichtigt
(lit. a). Entsprechend der gewässerschutzrechtlichen Zielsetzung normiert
- 32 -
Art. 21 Abs. 1 KGSchG in Umsetzung von Art. 60a Abs. 1 GSchG explizit
das Kostendeckungs- und Verursacherprinzip im Bereich der
Abwasserbeseitigung. Aus diesem Grund wird im Bereich der
Abwasserbeseitigung – mit Blick auf eine verursachergerechte
Abgabenbelastung – unterschieden zwischen Grundgebühren und
Verbrauchsgebühren. Das Bundesgericht wie auch das
Verwaltungsgericht hielten im Zusammenhang mit der Einführung dieser
Mischvarianten (Grundgebühr in Kombination mit Verbrauch) fest, dass
ein solch differenziertes Erfassungssystem durchaus verfassungsrechtlich
zu überzeugen vermöge, weil dem Verursacherprinzip durch die
Einführung einer variablen Komponente (Verbrauchs-/Mengengebühr)
besser Rechnung getragen werden könne, als durch eine starre und zu
verallgemeinernde Objektpauschale gestützt auf den
Gebäudeversicherungsneuwert (vgl. BGE 129 I 290 E.3.2; PVG 2012
Nr. 25, 2011 Nr. 16, 2002 Nr. 26, 2001 Nr. 24,).
Den Gemeinden steht zumindest im Bereich der Abwasserentsorgung die
Möglichkeit offen, die mengenunabhängigen Grundgebühren (auch als
Bereitstellungsgebühren bezeichnet) als Entgelt für die Aufrechterhaltung
der Infrastruktur der Abwasserbeseitigung zu konzipieren, insbesondere
im Hinblick auf den Unterhalt bzw. die Kosten der Aufrechterhaltung der
Infrastruktur (vgl. Urteil des Bundesgericht 2C_995/2012 vom 16.
Dezember 2013 E.5.1). Hierbei handelt es sich um Fixkosten bzw.
leistungsunabhängige Kosten (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2P.266/2003 vom 5. März 2004 E.3.2). Die Verbrauchsgebühren sind
variabel, sie richten sich nach der tatsächlichen Benutzung der
Abwasseranlage (vgl. KARLEN, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus
rechtlicher Sicht, URP 1999 S. 556). Demnach verletzt eine teilweise
Deckung von Fixkosten durch mengenabhängige Gebühren weder das
Kostendeckungsprinzip noch das Äquivalenzprinzip. Es kann weder aus
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dem Bundesverfassungsrecht noch aus dem kantonalen Recht abgeleitet
werden, dass einerseits die Grundgebühren zwingend die Fixkosten des
Unterhalts und des Betriebs und andererseits die mengenabhängigen
Gebühren ausschliesslich die variablen Kosten decken dürften.
In Bezug auf die Wassergebühren ist das Verursacherprinzip weder auf
Bundes- noch auf Kantonsebene normiert (vgl. Entscheid des
Bundesgerichts 2C_995/2012 vom 16. Dezember 2013 E.7.2).
Demzufolge ist es zulässig, die Trinkwassergebühr zumindest teilweise
vom individuellen Wasserverbrauch abhängig zu machen. Die
Beschwerdegegnerin erhebt gemäss Art. 23 Gesetz über die
Wasserversorgung zur Deckung ihrer Auslagen für den Bau, den Betrieb,
den Unterhalt und die Erneuerung (Sanierung und Ersatz) von öffentlichen
Wasserversorgungsanlagen kostendeckende und verursachergerechte
Gebühren bzw. Beiträge. Dasselbe hat die Beschwerdegegnerin gestützt
auf das auf Bundes- (Art. 60a Abs. 1 GSchG) und Kantonsebene (Art. 21
Abs. 1 KGSchG) vorgeschriebene Verursacherprinzip hinsichtlich der
Finanzierung von öffentlichen Abwasseranlagen in Art. 24 Gesetz über die
Abwasserentsorgung vorgesehen.
9.4. Da die mengenunabhängige Grundgebühr damit der Deckung der
Fixkosten dient, die unabhängig von der Wasser- oder Abwassermenge
anfallen, widerspricht es dem Verursacherprinzip nicht, wenn sie mit
einem gewissen Schematismus, z.B. pro Wohnung, bemessen wird.
Zulässig ist auch die Bemessung nach Nutzfläche, umbautem Raum oder
Anzahl Wohnräumen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_181/2021 vom
14. Mai 2021 E.2.3.2; hinsichtlich Abfallentsorgung: BGE 138 II 111
E.5.3.4 m.H.). Für die Grundgebühr kann die Gemeinde aber auch den
Gebäudeversicherungswert (bzw. Gebäudeneuwert) heranziehen (vgl.
BGE 128 I 46 E.4a; Urteile des Bundesgerichts 2C_356/2013 vom 17.
März 2014 E.5.2.2 m.w.H, 2C_995/2012 vom 16. Dezember 2013 E.6.5,
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2P.266/2003 vom 5. März 2004 E.3.3, 2C_816/2009 vom 3. Oktober 2011
E.4.1.1). Der Gebäudeversicherungswert ist für die Festsetzung der
Grundgebühr solange ein vertretbares Kriterium, als er die Grösse der
Liegenschaft und damit das Ausmass deren möglicher Nutzung zum
Ausdruck bringt, von der auch die mutmassliche (wahrscheinliche oder
maximal zu erwartende) Inanspruchnahme der öffentlichen Versorgungs–
und Entsorgungseinrichtungen abhängt, welche wie gesagt durch die
Grundgebühr pauschal abgegolten werden darf. Dieser Zusammenhang
besteht dann nicht mehr, wenn die Höhe des
Gebäudeversicherungswertes durch Besonderheiten der Baute bedingt ist
und nicht das mögliche Ausmass der entsorgungs- bzw.
versorgungsrelevanten Nutzung zum Ausdruck bringt (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 2P.266/2003 vom 5. März 2004 E.3.3; VGU A 11 45/46/47
vom 19. Juni 2012 E.3a; URP 1997 S. 39 ff., E.4b und 4c). Bei Hotelbauten
gibt der geschätzte Gebäudeversicherungswert jedoch in der Regel
durchaus eine zuverlässige und aussagekräftige Grösse wieder, um
gestützt darauf eine nutzungs- und entsorgungsrelevante Grundgebühr
ermitteln zu können. Im Übrigen ist notorisch, dass auch die hotelinternen
Aufenthalts- und Vergnügungsräume nicht ohne Frischwasser und
Abwasserentsorgung sauber und kundenfreundlich betrieben werden
können. Diese primär für den Bereich Abwasser entwickelte
Rechtsprechung kann sinngemäss auch auf den Bereich
Frischwasserbezug übertragen werden (vgl. VGU A 04 79 vom 7. Januar
2005 E.3b).
9.5. Aus der oben angeführten Rechtsprechung ergibt sich, dass der
Gebäudeversicherungswert (und damit der Gebäudeneuwert) ein
zulässiges Kriterium für die Festsetzung der Grundgebühr darstellt.
Anzufügen ist, dass im Rahmen der pauschalen Erhebung der
Grundgebühr ein Schematismus unumgänglich ist. Denkbar ist sicherlich
- 35 -
auch eine andere Bemessung. Das Gericht hat sich jedoch nicht zur
Angemessenheit der Bemessungsgrundlage zu äussern. Der gewählte
Systemwechsel und die Wahl des Gebäudeversicherungswertes als
Bemessungsgrundlage für die Wasser- und Abwassergebühren ist
angesichts der (Finanz-) Autonomie der Gemeinde und der zitierten
Rechtsprechung vertretbar und kann vom Gericht nicht beanstandet
werden. Dass die Kantone bzw. die von diesen ermächtigten Gemeinden
im Rahmen von Art. 3a und 60a GSchG bzw. Art. 32a
Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) Autonomie bei der Regelung von
Gebühren geniessen, hat das Bundesgericht unlängst bestätigt. Es liegt
somit in der Autonomie der Gemeinde, die Aufteilung zwischen Grund-
und Verbrauchsgebühr vorzunehmen und die Bemessungsgrundlagen für
die Grundgebühr festzulegen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_10/2018
vom 28. Juni 2018 E.3.1).
9.6. Vorbehalten bleibt indessen eine Überprüfung der Verhältnismässigkeit im
Einzelfall. Die Praxis des Verwaltungsgerichts stützt sich in dieser Frage
auf die von der BVR herausgegebenen Musterreglemente über die
Abwasserbehandlung bzw. die Wasserversorgung in den Bündner
Gemeinden. Dort wird vorgeschlagen, dass ein Anteil von 50–75 % auf die
Grundgebühren und ein solcher von 50–25 % auf die Mengengebühren
entfallen solle. Diese von Fachleuten erarbeiteten Ansätze werden der
Kostenstruktur für die Anlagen der Wasserversorgung und
Abwasserentsorgung gerecht. Wohl entfällt bei diesen Anlagen ein
grosser Teil der Kosten auf die Erstellung, welche durch Beiträge und
einmalige Anschlussgebühren abgegolten werden. Aber auch die
Betriebskosten dieser Anlagen sind weitgehend unabhängig vom
tatsächlichen Verbrauch, müssen doch dabei die Kosten für
Abschreibungen, Zinsen, Unterhalt, Sanierungen, Ersatz, Anpassungen
und Rückstellungen berücksichtigt werden (vgl. VGU A 04 65 vom 5.
- 36 -
November 2004 E.1b). Auch im vorliegenden Fall kann auf diese Praxis
des Verwaltungsgerichts abgestellt werden, da sie gegenüber derjenigen
des Bundesgerichts für einen Tourismuskanton mit einem relativ hohen
Anteil an Zweitwohnungen passender erscheint. Diese Praxis findet auch
Rückhalt in der Lehre, vertritt doch KARLEN die Ansicht, dass in Gebieten
mit hohem Ferienwohnungsanteil ein höherer Teil der Gesamtkosten
durch Grund- und ein entsprechend kleinerer durch Mengengebühren zu
decken ist (vgl. KARLEN, a.a.O., S. 566). Wie das Verwaltungsgericht im
Urteil A 04 79 vom 7. Januar 2005 bereits festhielt, muss die Erhebung der
Grundgebühr stets in einem vernünftigen bzw. ausgewogenen Verhältnis
zur Verbrauchsgebühr stehen, da sonst hauptsächlich dem
Verursacherprinzip nicht bzw. meist nur ungenügend Rechnung getragen
würde. Aufgrund dieser Erkenntnis wurde im erwähnten Urteil im Sinne
einer "Faustregel" bestimmt, dass die Höhe der Grundgebühr zwischen
50–75 % und diejenige der Mengengebühr zwischen 50–25 % liegen
sollte, um ein vernünftiges Verhältnis zwischen diesen zwei Abgabetypen
zu garantieren. Gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung liegt
zudem bei einer Unternutzung keine Verletzung des Verursacherprinzips
vor. Wird eine Liegenschaft unternutzt, so ist es mit dem Verursacher- und
dem Äquivalenzprinzip auch vereinbar, wenn der Anteil der Grundgebühr
höher liegt als 75 % (vgl. VGU A 04 79 vom 7. Januar 2005 E.3d). Auch
das Bundesgericht ist der Ansicht, dass Verursacher- und
Äquivalenzprinzip nicht verletzt sind, wenn z.B. eine Liegenschaft nur
wenige Tage im Jahr bewohnt wird und die variablen Kosten wegen eines
weit unterdurchschnittlichen Wasserverbrauchs gegenüber der
Grundgebühr ausserordentlich niedrig ausfallen (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 2P.266/2003 vom 5. März 2004 E.3.3; VGU A 04 79 vom
7. Januar 2005 E.3d).
- 37 -
9.7. Vorliegend beträgt das Verhältnis zwischen Grund- und Mengengebühr
beim A._ AG 97 % zu 3 %. Die Beschwerdeführerin macht im
vorliegenden Fall nicht geltend, dass es sich beim A._ AG um eine
Luxusbaute mit spärlicher Belegung bzw. Unternutzung handelt. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden hat in VGU A 11 45/46/47
vom 19. Juni 2012 E.3a festgehalten, dass ein Abweichen von der
schematischen Erhebung von Grundgebühren auf der Basis des
Gebäudeversicherungswerts durch Besonderheiten der Baute
massgeblich beeinflusst wird und nicht das mögliche Ausmass der
entsorgungsrelevanten Nutzung zum Ausdruck bringt (z.B. Luxusvillen mit
spärlicher Belegung). Beide Aspekte müssen kumulativ vorliegen. Im
vorliegenden Fall wird durch die Beschwerdeführerin gerade keine
spärliche Belegung bzw. Unternutzung geltend gemacht, vielmehr bringt
diese vor, dass es sich um eine durchschnittliche Auslastung des Hotels
handle. Angesichts dessen, dass es sich vorliegend um ein Hotel mit
Ferienwohnungen und Wohnungen für Dienstpersonal etc. handelt, bringt
der Gebäudeversicherungswert vorliegend durchaus das mögliche
Ausmass der entsorgungsrelevanten Nutzung zum Ausdruck. Daran
vermag auch der geltend gemachte niedrige Verbrauch nichts daran zu
ändern. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist somit in
Anwendung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im konkreten Fall
ein Abweichen von diesem System nicht angezeigt. An der
Bemessungsgrundlage gibt es somit vorliegend nichts auszusetzen.
9.8. Das A._ AG weist für das Jahr 2019 einen Wasserverbrauch von
140 m3 auf. Der prozentual geringe Anteil der Verbrauchsgebühr (3 %)
rührt einzig vom minimalen Wasserverbrauch her, der weit unter dem
Durchschnitt für eine vollständig genutzte Liegenschaft dieser Grösse
liegt. Dieser Wasserverbrauch liegt klar unter dem durchschnittlichen
Verbrauch eines 3–Personen–Haushaltes, einerseits im Vergleich zu den
- 38 -
standardisierten Haushaltstypen, wo bei einem 3–Personen-Haushalt in
einer 4–Zimmer-Wohnung mit einem Gebäudeversicherungswert von
CHF 300'000.00 von einem jährlichen Wasserverbrauch von 170 m3
ausgegangen wird. Auch der Blick auf andere in der Gemeinde liegende
Hotels zeigt auf, dass das A._, das Casa M._ und die
Liegenschaft F._ einen sehr tiefen Verbrauch von Wasser und
Abwasser aufweisen. Anhand dieser von der Beschwerdegegnerin
eingereichten Gebührenrechnungen ist ersichtlich, dass Hotels mit
ungefähr dem hälftigen Gebäudeversicherungswert mit acht (1250 m3),
zehn (2788 m3), 22 (1176 m3) Zimmern bzw. acht Zimmern und vier
Wohnungen (2520 m3) einen vielfach grösseren Verbrauch an Wasser
aufweisen (vgl. Bg-act. 13). Damit liegt offensichtlich keine normale,
ganzjährige und der Grösse der Liegenschaft entsprechende Nutzung im
Sinne der Rechtsprechung, sondern eine Unternutzung vor, welche zum
besagten Missverhältnis zwischen Grund- und Mengengebühr führt. Es ist
davon auszugehen, dass bei einer durchschnittlichen Nutzung des Hotels
inklusive der Infrastruktur (Restaurant, Sauna) ein höherer Verbrauch, d.h.
ab jährlich 1'500 m3, ohne Weiteres erreicht würde, womit kein
Missverhältnis mehr vorliegen würde.
Bei der Casa M._ beträgt das Verhältnis 78 % zu 22 % (Grundgebühr
CHF 693.85, Mengengebühr CHF 193.00) und es liegt ein
Wassergesamtverbrauch von 386 m3 vor, welcher auch sehr niedrig und
auf die Unternutzung der Ferienwohnungen und der Personalwohnung
zurückzuführen sein dürfte. Auch hier würde bei einer durchschnittlichen
Nutzung der Wohnungen ohne Weiteres ein höherer Verbrauch von mehr
als 462 m3 vorliegen.
9.9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die von der Gemeinde veranlagten
Grundgebühren für Wasser und Abwasser rechtmässig sind und vor dem
Verursacherprinzip standhalten, da der Grund für den hohen Anteil der
- 39 -
Grundgebühr gegenüber der Mengengebühr in der Unternutzung der
Liegenschaften und nicht wie in BGE 2P.266/2003 festgehalten, in einem
unverhältnismässig hohen Gebäudeversicherungswert liegt. Aus diesen
Ausführungen erhellt, dass vorliegend weder eine Verletzung des
Äquivalenz- noch des Kostendeckungsprinzips angenommen werden
kann und sich damit die Rügen der Beschwerdeführerin als unbegründet
erweisen.
10.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten in
Anwendung von Art. 73 Abs. 1 VRG zu Lasten der unterliegenden
Beschwerdeführenden. Die Verfahrenskosten bestehen aus der
Staatsgebühr, den Gebühren für die Ausfertigungen und Mitteilungen des
Entscheides sowie den Barauslagen (Art. 75 Abs. 1 VRG). Die
Staatsgebühr wird vorliegend in Anbetracht des Umfangs und der
Schwierigkeit der Sache gestützt auf Art. 75 Abs. 2 VRG auf CHF 3'000.00
festgesetzt und zusammen mit den Kanzleiausgaben den
Beschwerdeführenden auferlegt.
10.2. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben
betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung
zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen
(Art. 78 Abs. 2 VRG). Davon abzuweichen besteht hier kein Anlass.