# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 99c365e8-8118-4d34-b53a-5d9dd8116379
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2006
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
Comme le Tribunal administratif a eu l'occasion de le constater dans un arrêt AC.1999.0075 du 3 mai 2004, Frank Tullio Bordogna est propriétaire de la parcelle 2283 du cadastre de la Commune de Chardonne. D'une superficie totale de 5803 m2, ce bien-fonds présente une pente assez soutenue depuis le chemin du Retet, longeant sa limite sud, jusqu'au Sentier de La Praz à sa limite nord. Il présente la forme d'une bande allongée d'environ 165 mètres de long sur 35 mètres de large. La partie supérieure du terrain est en nature forestière sur une profondeur de l'ordre de 30 mètres; le massif forestier longe ensuite à l'est la parcelle voisine (no 2282) jusqu'à la limite sud de ce dernier bien-fonds. La surface de forêt (toujours selon l'arrêt précité) s'élève à 915 m2. La partie non forestière de la parcelle a été classée en zone d'habitation de faible densité "B" selon le plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 8 juin 1984. Le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé également le 8 juin 1984 par le Conseil d'Etat, précise que la zone est destinée aux maisons familiales, villas, habitations collectives comportant au plus deux appartements par étage. L'ordre non contigu est obligatoire et la surface bâtie ne peut excéder le 1/8e de la surface totale de la parcelle. Le nombre de niveaux habitables est limité à deux sous la corniche auxquels s'ajoute un niveau dans les combles. La hauteur à la corniche, mesurée sur la façade aval dès le niveau du terrain naturel, ne peut dépasser 6,50 mètres. La parcelle fait en outre partie du territoire d'agglomération II délimité par le plan de protection de Lavaux, lequel fixe les principes à respecter pour les constructions nouvelles; en particulier, l'implantation doit être adaptée à la configuration du sol, les volumes ne doivent pas présenter de lignes saillantes dans le paysage; la hauteur maximum est aussi limitée à deux niveaux.
B.
Reprenant sans changement un projet pour lequel un permis de construire (périmé dans l'intervalle) avait été délivré le 21 août 1995, le propriétaire de la parcelle no 2'283 a fait mettre à l'enquête la réalisation de deux bâtiments d'habitation collective avec garage souterrain.
La municipalité a délivré le permis de construire le 23 avril 1999 et rejeté les oppositions. Toutefois, après la mise à l'enquête d'un projet modifié (augmentation de la profondeur pour permettre le respect des règles sur la hauteur de l'embouchature), le Conservateur de la faune et le Service de forêts ont refusé l'autorisation cantonale requise et la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire le 22 août 2001. Saisi du litige, le Tribunal administratif a admis le recours des opposants contre la délivrance initiale du permis de construire et rejeté celui du propriétaire contre le refus de cette autorisation. En bref, il a considéré que les exigences du règlement communal fondées sur les principes de l'art. 21 LPPL (territoire d'agglomération II dans la loi sur le plan de protection de Lavaux) n'étaient pas respectées pour ce qui concerne l'intégration du bâtiment (mouvements de terre trop importants, élément saillant des façades; arrêt AC.1999.0075 du 3 mai 2004 ayant fait l'objet d'un recours de droit public rejeté par le Tribunal fédéral : 1P.328/2004 du 5 août 2004).
C.
Du 17 janvier au 17 février 2003 a été mis à l'enquête le nouveau plan général d'affectation de Chardonne.
La parcelle no 2'283 y apparaît sur l'extrait du plan reproduit ci-dessous, dont on extrait en outre les éléments déterminants de la légende.
Le rapport d'aménagement (47 OAT) également mis à l'enquête fait la synthèse des principales modifications en traitant successivement de la protection des villages et des hameaux, de la nouvelle gestion des zones de construction et de la définition d'espaces non bâtis et d'espaces paysagers. Sur ce dernier point, ce rapport expose ce qui suit :
"3. Définition d'espaces non bâtis et d'espaces paysagers, en particulier pris sur la zone intermédiaire
Objectif:
·
Préservation de la lisibilité des noyaux bâtis, mais également contrôle, voire frein à l'extension de la commune dans certains secteurs en particulier difficiles d'accès.
Moyen:
·
Mise en valeur d'espaces paysagés, dans le but de protéger le paysage naturel dans des secteurs "sensibles".
Proposition:
·
Création d'une zone verte
·
Affectation de tous les secteurs classés en zone intermédiaire.
Aire forestière et zone verte
Ces deux zones sont à intégrer dans le règlement communal, en particulier l'aire forestière dont la définition cadastrale pour les secteurs boisés situés à l'intérieur ou en limite de la zone à bâtir a été définie et fait partie du présent dossier. Cette délimitation précise, avec la notion de 10 m de distance à la lisière, permettrait de rejoindre les objectifs du concept directeur, surtout dans le secteur de Baumaroche, sans craindre les conséquences d'un éventuel "dézonage".
La zone verte, elle aussi inconstructible, est définie par le règlement communal, en conséquence évolutive ; elle souligne la structure paysagère de la commune. La création d'une telle zone a été préférée à l'affectation en zone agricole des terrains concernés ; en effet ceux-ci participent à la définition du paysage communal et sont, de plus, peu ou pas compatible à une exploitation agricole dans la mesure où ils sont enclavés dans la zone à bâtir, et contiennent un certain nombre d'éléments à protéger (barres rocheuses, biotopes).
Les zones de faible densité déjà très arborisée constituent en elles-mêmes un élément paysagé.
D.
Par lettre du 14 février 2003, Frank Bordogna a formé opposition en contestant la diminution des possibilités de bâtir provenant de ce que sa parcelle, à part la zone forestière, était en zone de faible densité dans sa totalité alors que dans le nouveau plan, elle est amputée de moitié par un déclassement en zone verte A inconstructible. Il demande aussi que le coefficient d'utilisation du sol prenne en compte la surface déclassée. Il conteste le passage d'un calcul fondé sur le rapport de la surface bâtie et la surface totale (forêt et zone inconstructible comprise) à un coefficient d'utilisation du sol calculé uniquement sur la surface constructible du terrain.
E.
Les propositions de réponse aux oppositions ont fait l'objet d'un préavis municipal 05/2004 du 26 avril 2004. Pour ce qui concerne Frank Bordogna, la proposition de la municipalité était pour l'essentiel la suivante
"Dans la réglementation actuelle, la parcelle no 2283 est colloquée en zone de faible densité B et pour sa partie supérieure en forêt. Le Plan général d'affectation classe cette parcelle pour sa partie inférieure en zone de faible densité, pour sa partie médiane en zone verte A et pour sa partie supérieure en aire forestière.
L'opposant fait remarquer que l'extension de la zone verte prétérite grandement ses intérêts.
La Municipalité indique que la parcelle 2283 est dans une situation particulière. La partie médiane, justement classée en zone verte, est pratiquement inaccessible du fait de la topographie. La distance à la forêt située sur la partie supérieure limite également une quelconque utilisation de cette portion de territoire. Les parcelles voisines sont traitées de la même façon.
Quant à l'utilisation de la surface en zone verte pour le calcul du CUS, la Municipalité se réfère aux articles 48 et 54 LATC qui en exclut le principe.
En dernière analyse, la Municipalité entend préciser que le passage du COS au CUS augmente les possibilités de bâtir et surtout confère une plus grande souplesse d'implantation, ce qui, dans le cas de la parcelle 2283, est un avantage.
Un calcul sommaire fait apparaître que le solde en zone à bâtir est d'environ 1900 m2, soit une surface de plancher de 760 m2, ce qui représente un immeuble de 5 à 6 appartements, après démolition de la construction actuelle.
(...)"
Cette proposition de réponse a été adoptée par le Conseil communal, avec le plan et le règlement amendés, le 8 juin 2004. En raison de la procédure prévue désormais par l'art. 60 LATC, les décisions du Conseil communal du 8 juin 2004 n'ont été notifiées, sous la forme d'une lettre de la municipalité datée du 22 septembre 2005 qui en reproduit la teneur, que le 6 décembre 2005, par les soins du Service de l'aménagement du territoire qui a communiqué simultanément aux opposants la décision d'approbation préalable du plan prise par le Département des institutions et de relations extérieures.
F.
D'autres oppositions ont donné lieu à des modifications du plan et du règlement, également adoptées par le Conseil communal le 8 juin 2004. Elles ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 8 février au 10 mars 2005.
Par lettre du 9 mars 2005 de son conseil d'alors, Frank Bordogna a renouvelé son opposition, qui a été déclarée irrecevable par le Conseil communal dans sa séance du 9 septembre 2005 pour le motif que selon l'art. 58 al. 5 LAT, les oppositions ne sont recevables que dans la mesure où elles visent les modifications mises à l'enquête publique. L'autorité communale ajoutait que la modification de la définition de la zone d'habitation de faible densité (il s'agissait de la description des constructions autorisées) ne péjorait pas la situation de l'intéressé.
G.
Par décision du 9 novembre 2005/5 décembre 2005, le Département des institutions et des relations extérieures a approuvé préalablement le plan général d'affectation et le plan spécial "zone de village". Il a également radié sur le plan général d'affectation la mention des "secteurs dont l'affectation sera modifiée avec la nouvelle version de la LPPL".
La décision d'approbation préalable du département de même que les décisions du Conseil communal du 8 juin 2004 (sous la forme déjà décrite) ont été communiquées aux intéressés par lettre du Service de l'aménagement du territoire du 6 décembre 2005.
H.
Par acte du 26 décembre 2005, Frank Bordogna a recouru contre les deux décisions du Conseil communal communiquées par la municipalité dans sa lettre du 22 septembre 2005, ainsi que contre la décision d'approbation du plan et du règlement rendue le 6 décembre 2005. Il conclut à ce que la partie médiane de sa parcelle no 2283 ne soit pas colloquée en zone verte A, mais en zone de faible densité. Subsidiairement, il demande la collocation de la partie médiane de la parcelle en zone verte B de manière à ce que les droits à bâtir soient calculés d'après la surface totale de la parcelle. Il conteste qu'un intérêt public requière de porter atteinte à ses droits, faisant valoir que la zone de faible densité peut déjà être assimilée à une zone paysagée. Il rappelle qu'un permis de construire avait été délivré et se plaint d'une violation du principe d'égalité de traitement.
La municipalité a conclu au rejet du recours par réponse du 16 février 2006.
Le Service de l'aménagement du territoire en a fait de même en date du 24 février 2006. Il expose ce qui suit:
Plan d'affectation en vigueur et conformité aux plans de niveau supérieur
La Loi sur le plan de protection de Lavaux (LPPL) inclut la parcelle dans son périmètre territoire d'agglomération 2. Les constructions sont limitées dans leur hauteur (deux niveaux et combles).
Selon le plan des zones du 8 juin 1984, la parcelle 2283 est affectée en zone d'habitation de faible densité B, la partie supérieure de la parcelle étant en forêt (à titre indicatif). Les droits à bâtir sont à calculer selon le COS de 1/8, le nombre de niveaux (2 niveaux + combles) et le nombre d'appartements par étage (maximum 2). La parcelle d'une surface totale de 5808 m
2
offre donc des droits à bâtir de 726 m2 au sol, représentant un total de 726 x 2,7 = 1960 m2 de surface brute de plancher. Il faudrait encore toutefois vérifier si la topographie et le parcellaire permettraient de réaliser l'entier de ces droits à bâtir théoriques.
Le plan directeur communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 19 mars 1997, prévoit l'insertion d'un "espace paysager" au nord de la zone d'habitation de faible densité, laissant une bande constructible à l'aval des parcelles concernées, le long du chemin du Retet.
Le nouveau plan général d'affectation est donc conforme au plan directeur communal, puisqu'il affecte environ 1750 m2 en zone d'habitation de faible densité, environ 2275 m2 en zone de verdure A et le solde, soit environ 1780 m2 en aire forestière. Les nouveaux droits à bâtir sont calculés selon le CUS de 0,4 applicable non plus à l'entier de la parcelle mais à la portion de la parcelle affectée en zone d'habitation de faible densité. Ils représentent donc approximativement 1750 x 0,4 = 700 m2 de surface brute de plancher.
Analyse des moyens développés dans le recours
Le SAT confirme donc que les nouvelles dispositions constituent une diminution importante des droits à bâtir pour le propriétaire de la parcelle. Toutefois, ces dispositions sont conformes au plan directeur communal.
Le SAT a donc préavisé favorablement la modification apportée.
La proposition du recourant de classer l'entier de la portion de la parcelle non soumise à l'aire forestière en zone d'habitation de faible densité ne serait par contre pas conforme au plan directeur communal et le SAT préaviserait négativement une telle modification.
La deuxième proposition du recourant de classer la partie médiane de sa parcelle en zone de verdure B permettrait d'augmenter les droits à bâtir puisque cette zone compterait alors dans le calcul du CUS. Les droits à bâtir seraient alors augmentés d'environ 2275 x 0,4= 910 m2 de surface brute de plancher, soit un total de 700 m2 + 910 m2 = 1610 m2 de surface brute de plancher. Cette proposition ne peut pas être écartée sans autre mais il appartient à la Municipalité de Chardonne de se prononcer sur une possibilité d'entrer en matière. Il y aurait toutefois lieu d'effectuer au préalable une simulation par rapport aux distances aux limites, aux éléments naturels et à la topographie de la parcelle pour vérifier si cette densité serait acceptable. Nous relevons notamment qu'appliqué à la partie de la parcelle affectée en zone à bâtir, cela représenterait un CUS de 0,92, ce qui paraît très élevé dans la situation.
Conclusion
Au vu de ce qui précède, la première proposition effectuée par le recourant doit être rejetée. Un complément d'étude est nécessaire pour analyser la deuxième proposition effectuée par le recourant.
Le juge instructeur a refusé de lever l'effet suspensif par décision du 22 mars 2006.
Le recourant a encore déposé une écriture complémentaire le 28 avril 2006. Le conseil de la commune a encore versé au dossier une note de calcul du 21 mars 2006 accompagnée d'un plan. Le Service technique intercommunal y expose ce qui suit:
"Propriété Bordogna parcelle 2283 au lieu-dit chemin du Retet 6. Examen des possibilités de mise en valeur de la situation actuelle.
Sur l'extrait cadastral ci-joint nous indiquons les 1180 m
2
de surface de forêt, les 2595 m
2
en zone verte A et les 2028 m
2
demeurant dans la nouvelle zone à bâtir d'habitation faible densité.
Dans cette dernière surface de 2028 m
2
figure en hachuré le périmètre d'implantation de nouvelle construction tenant compte de l'alignement de 7 m de l'axe du chemin du Retet, les distances minimum latérales de 6m aux limites Est et Ouest ainsi que le respect des 10 m de la forêt dûment cadastrée.
Par conséquent les possibilités de constructions maintenues dans le nouveau RPGA se limitent au CUS 0.4 des 2028 m
2
soit une surface de plancher de 811 m
2
maximum.
Cette surface peut-être utilisée pour des constructions devant s'implanter dans le périmètre d'implantation hachuré précité.
Nous rappelons que soumis à la loi sur le plan de protection de Lavaux, la hauteur maximum des bâtiments est de deux niveaux sous corniche plus combles.
La demande du propriétaire tendant à reporter les droits à bâtir de la nouvelle surface verte de 2595 m
2
dans la zone constructible inférieure .cumulerait pour un CUS de 0.4, une surface totale de plancher de 1849 m
2
, représentant sur la surface en zone à bâtir de 2028 m
2
, un CUS de 0.912.
Tel est le constat qui ne nous paraît pas acceptable.
I.
Le Tribunal administratif a tenu audience à Chardonne le 22 mai 2006 en présence du recourant assisté de son conseil, du conseiller municipal Maurice Neyroud assistés du conseil de la commune et de l'architecte urbaniste Jean Pierre Ortis. Le tribunal a procédé en présence des parties à une inspection locale sur le chemin qui borde la parcelle 2283 à l'aval.

## Considerations

Considérant en droit
1.
Dans la teneur en vigueur depuis le 1
er
janvier 2004, les art. 59 et 60 LATC prévoient ce qui suit:
Art. 60
Notification des décisions communales sur les oppositions
Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal administratif qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du département.
Art. 61
Approbation et recours au Tribunal administratif
Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité.
La décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal administratif. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables.
Dans les procédures de recours contre les plans d'affectation communaux, le Tribunal administratif jouit d'un libre pouvoir d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lit. b LAT pour une autorité de recours au moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité (AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le surplus, sur le contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).
2.
Le recourant conclut à ce que la partie médiane de sa parcelle no 2283 ne soit pas colloquée en zone verte A, mais en zone de faible densité.
Dans le règlement communal litigieux, la zone verte A fait l'objet des dispositions suivantes:
CHAPITRE VII - ZONE VERTE A (teinte verte)
art. 32 Définition de la zone
Cette zone vise à protéger les caractéristiques paysagères de la commune, en particulier les espaces peu ou pas bâtis qui constituent l'arrière-plan du village.
Elle est inconstructible.
art. 33 Constructions existantes
Les constructions existantes peuvent être entretenues ou transformées dans leur gabarit et leur implantation existants.
Des agrandissements peuvent être autorisés dans les limites de l'article 80 LATC.
En cas de sinistre ou de dégradation avancée, elles peuvent être reconstruites dans le gabarit existant.
art. 34 Dépendances
La Municipalité peut autoriser pour les parcelles déjà bâties, des dépendances au sens de l'article 60.
Les piscines non couvertes sont autorisées conformément aux règles de l'article 61.
Quant à la zone de faible densité, les art. 25 à 30 du règlement prévoient qu'elle est destinée aux maisons familiales, villas, habitations collectives, celles-ci comptant au plus deux appartements par étage. Le coefficient d'utilisation du sol y est de 0,4 et la hauteur des façades est limitée à 7 mètres.
Comme l'inspection locale a permis de le constater, le secteur où se trouve la parcelle du recourant est en assez forte pente et délimité à l'aval par un chemin public. Pour ce qui concerne la délimitation des zones, on constate en examinant le plan reproduit plus haut que les parcelles ne sont colloquées en zone constructible que dans leur partie inférieure et que sur les parcelles voisines de celle du recourant, tant à l'est qu'à l'ouest, la limite de la zone constructible est fixée sensiblement à la même hauteur. On observe même que sur certaines parcelles, la portion colloquée en zone constructible est plus réduite encore et qu'elle se limite aux abords immédiats du chemin. Dans ces conditions, la collocation de la partie médiane de la parcelle du recourant en zone constructible apparaîtrait comme une inconséquence. Les décisions attaquées sont sans doute défavorables au recourant mais elles peuvent se fonder sur la nécessité de contenir les constructions le long du chemin en préservant la partie supérieure du secteur à proximité de la forêt.
La conclusion principale du recourant doit donc être rejetée.
3.
Subsidiairement, le recourant demande la collocation de la partie médiane de la parcelle en zone verte B de manière à ce que les droits à bâtir soient calculés d'après la surface totale de la parcelle.
De son côté, la commune fait valoir dans sa réponse au recours qu'il n'est pas possible de construire dans un site particulièrement escarpé un bâtiment sans qu'il faille nécessairement générer d'importants mouvements de terre interdisant une bonne intégration. En outre, compte tenu de la forme de la parcelle, un deuxième bâtiment ne peut prendre place qu'en surplomb de la construction admissible dans la zone basse du bien-fonds, ce qui créerait un alignement ayant l'effet visuel d'un immeuble de plusieurs étages, ce qui n'est pas souhaitable.
Il est exact que les dispositions régissant la zone verte B ouvrent une possibilité comme celle qu'évoque le recourant. Elles ont la teneur suivante:
CHAPITRE VIII - ZONE VERTE B (teinte verte tramée)
art. 35 Définition de la zone
Cette zone est destinée à sauvegarder les sites ainsi que les espaces caractéristiques peu ou pas bâtis, publics ou privés.
Elle est en principe inconstructible, toutefois, de petites dépendances dont la surface bâtie n'excédera pas 40 m2 sont autorisées.
art. 36 Report de droits à bâtir
Dans le cas où une parcelle déjà bâtie ou possédant des droits à bâtir comprend une partie en zone verte B, les droits à bâtir seront calculés à partir de la totalité de la dite parcelle. La Municipalité prendra toutes mesures permettant de préserver le site en tenant compte de l'intégration des volumétries.
Le Service de l'aménagement du territoire a procédé, dans ses déterminations sur le recours, à une estimation des surfaces de plancher qui pourraient être construites en cas d'admission de la conclusion subsidiaire du recourant. Le Service technique intercommunal en a fait de même de manière concrète dans sa note du 21 mars 2006. En bref, cette solution ferait plus que doubler la surface de plancher sur la parcelle et porterait le coefficient d'utilisation du sol de la partie constructible au-delà de 0,9. L'autorité communale pouvait donc effectivement, comme elle l'expose dans sa réponse au recours, considérer qu'il fallait éviter d'ériger au bas de la parcelle une construction qui pourrait soulever les mêmes objections que celle - alors conforme par ailleurs au règlement - qui a fait l'objet de l'arrêt
AC.1999.0075 du 3 mai 2004 confirmé par le Tribunal fédéral. On observera au passage que si l'on reprend l'estimation figurant dans la décision communale selon laquelle 5 à 6 appartements pourraient être construits selon la réglementation adoptée, la solution préconisée par le recourant aboutirait vraisemblablement à une douzaine appartements générant un besoin considérable en places de parc (il faut en effet deux places par logement plus les places visiteurs, art. 76 du règlement), ce qui paraît peu concevable, surtout si l'on tient compte du fait que la parcelle ne jouxte le chemin que sur sa largeur qui est de 35 mètres environ. Etendue aux parcelles voisines (auxquelles la même faveur pourrait difficilement être refusée), la solution revendiquée par le recourant provoquerait (à raison de quelque 25 m
2
par place) la création d'un parking disproportionné à cet endroit.
La conclusion subsidiaire du recourant doit donc être rejetée également.
4.
Le recours sera ainsi rejeté aux frais du recourant, qui doit des dépens à la commune.