# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 791d1c2b-ad99-55e7-94fe-bc9965e93461
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Aufgrund eines Unwetters vom 9. August 2015 mit dadurch verursachten
Überschwemmungen ergab sich an der Liegenschaft von A.Y. (Fischzucht mit
Restaurant und Wohnung) in X. ein Schaden, für welchen die Gebäudeversicherung
des Kantons St. Gallen (GVA) mit Verfügung vom 21. August 2015 eine
Nettoschadensumme von CHF 109‘900 anerkannte. Die Anerkennung erfolgte unter
Hinweis darauf, dass es sich bei der Restaurantküche um eine betriebliche Einrichtung
handle, die gemäss geltender Abgrenzung zwischen Gebäude- und
Fahrhabeversicherung der letzteren zuzuweisen und somit nicht bei der GVA versichert
sei (act. G 17/1a).
b. Gegen diese Verfügung erhob Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, St. Gallen, für A.Y.
am 21. September 2015 Einsprache (act. G 17/1b und 1e), welche die GVA mit
Einspracheentscheid vom 9. Dezember 2015 abwies. Mit Hinweis auf Art. 12 Abs. 2 der
Verordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicherung (VzGVG; sGS 873.11)
bestätigte sie die Qualifizierung der Restaurantküche als Fahrhabe. Diese gehöre nicht
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 3/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
zur Grundausstattung eines Gebäudes, sondern diene lediglich einem betrieblichen
Zweck. Betriebliche Einrichtungen würden sich ohne Weiteres bei der Privatassekuranz
versichern lassen; Versicherungslücken könnten nicht entstehen (act. G 17/1). Den
gegen diesen Entscheid erhobenen Rekurs (act. G 17/2, 17/11) wies der
Verwaltungsrat der GVA, nachdem er am 22. August 2016 ein Ausstandsbegehren
gegen den Leiter Rechtsdienst der GVA gutgeheissen hatte (act. G 17/22), mit
Entscheid vom 3. März 2017 ab (act. G 2.1).
B.
a. Gegen diesen Rekursentscheid erhob Rechtsanwalt Pfister für A.Y. mit Eingabe vom
22. März 2017 Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 20. Juni 2017
beantragte der Rechtsvertreter, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die
Versicherungsleistung sei von CHF 109‘900 auf CHF 239‘900 anzuheben. Die GVA sei
anzuweisen, der Beschwerdeführerin den Betrag von CHF 130‘000 innert 14 Tagen
nach Rechtskraft des Urteils zu überweisen, zuzüglich Verzugszinsen von 5% ab dem
21. September 2015. Eventuell sei der Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit
zur Durchführung des Rekursverfahrens an die Verwaltungsrekurskommission des
Kantons St. Gallen (VRK) zu überweisen. Das Verwaltungsgericht habe die Beschwerde
mit voller Kognition zu prüfen (act. G 11).
b. In der Vernehmlassung vom 24. August 2017 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde unter Kostenfolge (act. G 16).
c. Mit Stellungnahme vom 30. Oktober 2017 bestätigte die Beschwerdeführerin ihren
Standpunkt (act. G 26). Die Vorinstanz teilte am 7. November 2017 unter Verweis auf
ihre bisherigen Ausführungen den Verzicht auf weitere Darlegungen mit (act. G 28).
d. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 4/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
1. (...).
2.
2.1. Anspruch auf Versicherungsleistungen besteht nach Art. 45 VzGVG, wenn ein
versichertes Ereignis vorliegt, ein Gebäudeschaden entstanden ist, der unmittelbar auf
das versicherte Ereignis zurückgeführt werden kann und die Ereigniseinwirkung nicht
bestimmungsgemäss (im Sinn von Art. 48 VzGVG) war. Vorliegend ist der Eintritt eines
Versicherungsereignisses im Sinn der vorerwähnten Bestimmung anerkannt. Streitig ist
einzig der Umfang der Versicherungsleistungen. Während die Beschwerdeführerin die
durch das Ereignis beschädigte Restaurantküche als versicherten Gebäudeteil und die
Wiederherstellungskosten von CHF 130‘000 als entschädigungspflichtig qualifiziert,
betrachtet die Vorinstanz die dem Restaurationsbetrieb dienende Küche als nicht
entschädigungspflichtige Fahrhabe.
2.2. Nach Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1 GVG bestimmt die Regierung auf dem Verordnungsweg,
welche Bauten und Gebäudebestandteile nicht unter die Versicherung fallen und
welche Sachen und Einrichtungen, die nicht Gebäudebestandteile sind, in die
Versicherung einbezogen werden. Nach Art. 11 Abs. 1 VzGVG werden als Gebäudeteile
mit dem Gebäude versichert: Einrichtungen, die ihrer Art nach Teil des Gebäudes sind
oder zu seiner Grundausstattung gehören (lit. a); andere Einrichtungen baulicher Art,
die eine dem Gebäude ähnliche Dauerhaftigkeit aufweisen und so im Gebäude
eingebaut, eingemauert oder untermauert sind, dass sie ohne erhebliche Werteinbusse
oder ohne wesentliche Gebäudebeschädigung nicht entfernt werden können. Die
blosse Befestigung gilt nicht als Einbau (lit. b). Nach Art. 11 Abs. 3 VzGVG erlässt der
Verwaltungsrat ergänzende Vorschriften über die Abgrenzung von mit dem Gebäude
versicherten und mit diesem nicht versicherten Gebäudeteilen. Nicht versichert werden
nach Art. 12 Abs. 2 VzGVG rein betriebliche Einrichtungen, einschliesslich der dafür
unabdingbaren baulichen Vorkehren wie Fundamente oder Sockel, wenn diese mit den
betrieblichen Einrichtungen ein zusammenhängendes Ganzes bilden. Die Einbauart ist
unerheblich. Ausgenommen sind Solarenergieanlagen, die auf dem oder am Gebäude
angebracht sind. Gestützt auf Art. 11 Abs. 3 VzGVG wurde die Richtlinie der GVA zur
„Abgrenzung zwischen Gebäude- und Fahrhabeversicherung“ (nachstehend:
Abgrenzungsrichtlinie) erlassen, welche anhand eines Katalogs die Gegenstände
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 5/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
ausscheidet, die nicht von der Gebäudeversicherung erfasst werden. Im Zeitpunkt des
streitigen Schadenereignisses kam die Ausgabe 2012 der erwähnten Richtlinie zur
Anwendung.
2.3. Im angefochtenen Entscheid legte die Vorinstanz dar, die Beschwerdeführerin
übersehe, dass Art. 12 VzGVG für Gebäude, die zu gewerblichen Zwecken genutzt
würden, eine besondere Regelung vorsehe, welche auch für das Gastgewerbe gelte
(Abgrenzungsrichtlinie S. 4). In einem Restaurant diene die Küche fraglos dem
Restaurationsbetrieb. Kücheneinrichtungen seien bei betrieblicher Nutzung nach der
klaren Vorgabe von Art. 12 Abs. 2 VzGVG nicht mit dem Gebäude versichert,
unabhängig davon, ob sie mit dem Gebäude fest verbunden seien und nur mit
erheblicher Werteinbusse entfernt werden könnten. Demgegenüber gelte die
Kücheneinrichtung bei der Wohnnutzung und in kollektiven Haushaltungen mit nicht
kommerzieller Nutzung (Alters- und Pflegeheime, Spitäler, Kliniken, Schulen,
Mehrzweckgebäuden) als Gebäudebestandteil (Abgrenzungsrichtlinie S. 4).
Restaurantküchen würden seit den Anfängen des GVG von 1960 als Fahrhabe
behandelt. Die Revision der Abgrenzungsrichtlinie von 2005 sowie die Nachtrag von
2012 und 2016 hätten diesbezüglich keine Änderung gebracht (act. G 2.1 S. 7 f.).
Die GVA sei an ihre Abgrenzungsrichtlinie gebunden. Diese grenze den Bereich der
kantonalen Monopolversicherung vom freien Versicherungsmarkt ab, schaffe für die
Versicherten wie für die Versicherungsbranche Rechtssicherheit (Voraussehbarkeit der
Versicherungsdeckung) und gewährleiste eine rechtsgleiche Rechtsanwendung durch
die GVA. Würde die GVA Einrichtungen versichern, die nach der Abgrenzungslinie der
Fahrhabeversicherung zugewiesen seien, würde sie ihr Monopol ausdehnen und in die
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 der Bundesverfassung [BV], SR 101; Art. 2 Abs. 1 lit.
der Kantonsverfassung [KV], sGS 111.1) der Gebäudeeigentümer und der privaten
Versicherer eingreifen. Für einen solchen (Art. 12 VzGVG i.V.m Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1
GVG entgegenstehenden) Eingriff würde es bei Restaurantküchen bereits an der
gesetzlichen Grundlage fehlen. Es liege in der Eigenverantwortung der
Gebäudeeigentümer, die der Fahrhabeversicherung zugewiesene Einrichtung bei der
Privatassekuranz im Rahmen einer Hausrat- bzw. Unternehmenssachversicherung, für
welche die branchenüblichen Subsidiaritätsklauseln gelten würden, zu versichern. Die
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 6/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Subsidiaritätsklauseln stellten sicher, dass in der Feuer- und
Elementarschadenversicherung keine Deckungslücken entstehen würden.
Der Grundsatz der Solidarität spiele im Gebäudeversicherungsrecht vor allem bei der
Prämienerhebung eine Rolle (Art. 23 Abs. 2 lit. c GVG). Im Schadenfall biete er keine
Grundlage für eine Abweichung von den einschlägigen Vorschriften und Abgrenzungen
(act. G 2.1 S. 9 f.). Nicht gefolgt werden könne der Beschwerdeführerin, wenn sie eine
solidarische Gleichbehandlung mit landwirtschaftlichen Gebäuden verlange. Die
betriebliche Gebäudenutzung sei hier durch das Raumplanungs- und Baurecht sowie
aufgrund des bäuerlichen Bodenrechts von Gesetzes wegen nachhaltig und auf Dauer
miteinander verbunden und geschützt. Strukturellen Schwächen dieses
Wirtschaftssektors werde mit Stütz- und Fördermassnahmen begegnet (Art. 104 BV,
Art. 20 KV). Vernünftige Gründe für eine gesonderte Behandlung landwirtschaftlicher
Betriebe seien also gegeben. Die Abgrenzungsrichtlinie trage dem Rechnung, indem
bei landwirtschaftlichen Gebäuden ein breiterer Bereich betrieblicher Ausstattungen
mitversichert werde. Andere Kantone verfügten über vergleichbare Regelungen. Auch
gelte etwa in der kombinierten Feuer- und Elementarschadenversicherung der
Privatversicherer nach der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten
Versicherungsunternehmen (AVO; SR 961.011) für landwirtschaftliches Inventar und
landwirtschaftliche Gebäude ein Selbstbehalt, der gegenüber demjenigen für Fahrhabe
und Gebäuden von Gewerbe und Industrie reduziert sei (Art. 175 AVO). Dies bestätigte,
dass es für eine differenzierte Behandlung der landwirtschaftlichen Betriebe gute
Gründe gebe. Hingegen würde es eine unzulässige Ungleichbehandlung bedeuten,
wenn die Kücheneinrichtungen in Restaurants im Gegensatz zu den betrieblichen
Einrichtungen in allen übrigen Gewerbebetrieben nicht der Fahrhabeversicherung
zugewiesen, sondern mit dem Gebäude versichert würden (act. G 2.1 S. 10 f.).
2.4. Die Beschwerdeführerin wendet unter anderem ein, die Vorinstanz habe den
Sachverhalt rechtlich falsch qualifiziert. Zudem verstosse der angefochtene Entscheid
gegen kantonales Recht und gegen Bundesrecht, weil mit einer Verordnung der
grundsätzlich bestehende Schutz von Gebäuden gegen Elementarschäden nicht
beschränkt werden könne und weil verschiedene Regelungen der Verordnung und der
Richtlinien der Gebäudeversicherung gegen Art. 8 f. (Rechtsgleichheitsgebot,
Willkürverbot) BV verstossen würden. Sodann lasse sich Art. 55 GVG weder mit Art. 6
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 7/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
ff. VRP noch mit Art. 30 Abs. 1 BV (richterliche Unabhängigkeit bzw. Unparteilichkeit)
bzw. mit Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, EMRK)
vereinbaren. Der Verwaltungsrat einer „Firma“ sei für ein gutes Jahresergebnis
verantwortlich. Der Verwaltungsrat der GVA habe die Aufgabe, die
Gebäudeversicherung möglichst „gewinnbringend“ zu führen. Er sei nicht daran
interessiert, dass die „Firma“ zusätzliche Ausgaben von CHF 130‘000 habe. Es bestehe
somit ein klassischer Interessenkonflikt zwischen dem Verwaltungsrat der GVA in
seiner Funktion als Führungsorgan und als Rekursinstanz. Der Verwaltungsrat hätte in
Anwendung von Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP von sich aus in den Ausstand treten und seine
Zuständigkeit verneinen müssen. Es fehle eine Rechtsmittelinstanz, die den
verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge. Der angefochtene Entscheid sei bereits
aus diesem Grund aufzuheben. Die Beschwerdegründe, die im Beschwerdeverfahren
(vor Verwaltungsgericht) nach Art. 61 VRP vorgebracht werden könnten, seien
beschränkt. Dementsprechend sei auch die Überprüfungsbefugnis des
Verwaltungsgerichts grundsätzlich eingeschränkt. Bei Wegfall des Verwaltungsrats als
Rekursinstanz gebe es vorliegend keine einzige Instanz, welche die Sache mit voller
Kognition prüfen würde. Dies sei rechtswidrig. Deshalb werde eventualiter beantragt,
die Beschwerde zu schützen und die Sache an die Verwaltungsrekurskommission des
Kantons St. Gallen (VRK) zur Rekursbehandlung zu überweisen, da diese über die
notwendige Unabhängigkeit verfüge. Indes sei die Beschwerdeführerin in erster Linie
an einer Behandlung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht interessiert,
allerdings mit voller Kognition. Bei der Auslegung der einschlägigen Vorschriften des
GVG und der VzGVG sei zu berücksichtigen, dass die GVA eine Monopolstellung habe.
Der in der Botschaft zum GVG (ABl 1975, 1304 f.) angeführte Grundsatz („eingehende
Würdigung der Bedürfnisse der Versicherungsnehmer“) sei sowohl bei der Aufstellung
von Ausführungsvorschriften als auch in der Rechtsanwendung zu beachten. Es gelte
ein Versicherungsobligatorium (Art. 9 und 11 GVG). Eine Küche sei bei einem
Restaurant eine „Ausstattung, die ihrer Art nach Teil des Gebäudes“ sei und zur
entsprechenden Gebäudenutzung gehöre; sie sei ein notweniger Bestandteil und
Grundausstattung eines Restaurants. Die streitbetroffene Küche sei fest eingebaut und
lasse sich nicht aus dem Gebäude entfernen. Es handle sich offensichtlich nicht um
„Fahrhabe“. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, weshalb eine private Küche in
einer Wohnung anders behandelt werde als eine Restaurantküche. Die in Art. 11
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 8/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
VzGVG getroffene Abgrenzung sei willkürlich. Im Vergleich dazu seien etwa
betriebsnotwendige sanitäre Anlagen auch mitversichert. Die umstrittene
Restaurantküche stelle eine Einrichtung baulicher Art im Sinn von Art. 12 Abs. 1 VzGVG
dar. Die übrigen Voraussetzungen von Art. 11 VzGVG seien erfüllt. Art. 12 Abs. 2
VzGVG widerspreche der Zielsetzung des GVG. Es sei mit Treu und Glauben und mit
der Wahrung der Volksrechte unvereinbar, wenn hinterher die wesentlichsten Elemente
des GVG, nämlich der Umfang des Versicherungsobligatoriums und des
Versicherungsschutzes, geändert würden. Art. 12 Abs. 2 VzGVG sei gesetzwidrig.
Unverständlich sei auch, wieso betriebliche Solarenergieanlagen im Gegensatz zu
Restaurantküchen weiterhin vom Versicherungsschutz erfasst würden. Es fehle eine
sachliche Begründung für die unterschiedliche Behandlung. Sodann gründe die
„Vorzugsbehandlung“ von landwirtschaftlichen Gebäuden nur auf einer internen
Richtlinie der Verwaltung. Dies verstosse gegen das Legalitätsprinzip und sei zudem
mit Art. 8 BV unvereinbar. Dem Gedanken der Solidarität im Schadenfall müsse durch
eine obligatorische, öffentlich-rechtliche Versicherung, die nicht gewinnorientiert sei,
Rechnung getragen werden (act. G 11).
3.
3.1. Die Beschwerdeführerin beantragt einen Augenschein bzw. eine persönliche
Anhörung (act. G 11 II.6.). Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche
Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren
Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im
pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen
nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprüfung nicht
durch öffentliche Interessen geboten ist (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 966). Konkret geht es vorab um die Interpretation
von gesetzlichen und verwaltungsinternen Normen der Gebäudeversicherung zur
Klärung der Frage, ob es sich bei der Restaurantküche um nicht GVA-versicherte
„Fahrhabe“ handelt oder nicht. Hierfür bedarf es keines Augenscheins oder einer
persönlichen Anhörung der Beschwerdeführerin. Dies umso weniger, als die
Darstellung des Sachverhalts im angefochtenen Entscheid von der Beschwerdeführerin
explizit anerkannt wird (act. G 11 III.3.). Der Umstand, dass ihr ein grosser Schaden
entstanden ist, bildet für sich allein keinen Grund für einen Augenschein oder eine
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 9/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Anhörung. Nicht erkennbar ist sodann, inwiefern der Beizug von Akten betreffend
weitere Schadenfälle in der Region X. und eine Auflistung der dort geltend gemachten
Schäden sowie der erbrachten Versicherungsleistungen (vgl. act. G 11 II.5.) zur Klärung
der streitigen Frage etwas beitragen könnte; hiervon ist daher ebenfalls abzusehen.
3.2. Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen
geltend gemacht werden. Die Beschwerdeführer können sich auch darauf berufen, die
angefochtene Verfügung oder der angefochtene Entscheid beruhe auf einem unrichtig
oder unvollständig festgestellten Sachverhalt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Soweit die
Vorinstanz des Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, garantiert Art. 6
Ziff. 1 EMRK in ihrem Anwendungsbereich eine richterliche Überprüfung mit voller
Kognition. Eine solche steht dem Verwaltungsgericht grundsätzlich zu (vgl. Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 645 mit Hinweis). Das Verwaltungsgericht verfügt entgegen der
offenbaren Auffassung der Beschwerdeführerin auch vorliegend - als erste gerichtliche
Instanz - über eine volle Kognition (vgl. auch VerwGE B 2016/134 vom 18. April 2018,
E. 3.5); dies allein schon deshalb, weil wie erwähnt einzig Rechtsfragen zur Diskussion
stehen.
Eine Unvereinbarkeit der Art. 55 f. GVG (Rekurs und Beschwerde) mit Art. 30 Abs. 1 BV
und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, wie sie die Beschwerdeführerin geltend macht, ist nicht
erkennbar. Hierbei ist zu beachten, dass Art. 55 GVG lediglich die allgemeine Regelung
von Art. 40 VRP (Rekurs vor der obersten Verwaltungsbehörde einer Körperschaft oder
Anstalt) übernimmt. Sodann handelt es sich bei der GVA nicht um ein
privatwirtschaftliches Unternehmen. Die von ihr erzielten Überschüsse dienen
ausschliesslich der Erfüllung der in Art. 1 GVG geregelten Aufgaben. Die Verwendung
von Überschüssen und die „Vermeidung“ von Ausgaben hat sich m.a.W. allein an den
gesetzlichen Aufgaben zu orientieren; das von der Beschwerdeführerin unterstellte
isolierte Ziel der Maximierung von Überschüssen bzw. Minimierung von Mittelabflüssen
(act. G 11 S. 8 oben) liegt ausserhalb dieser gesetzlichen Aufgaben. Da eine möglichst
gewinnbringende Führung der Gebäudeversicherung (act. G 11 IV.3b) nicht Aufgabe
des Verwaltungsrats ist, resultiert aus dem Zusammenfallen der Aufgaben als
Führungsorgan und Rekursinstanz für sich allein auch kein Interessenkonflikt bzw. ein
Anschein der Befangenheit der Mitglieder dieses Gremiums. Für eine Übertragung des
Rekursverfahrens an die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen würde
bis
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 10/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
es somit an einem begründeten Anlass sowie überdies an einer gesetzlichen Grundlage
fehlen. Dies gilt auch für die Anregung der Beschwerdeführerin, die Regelung in Art. 86
des Baugesetzes (sGS 731.1, BauG; in Kraft gewesen bis 30. September 2017)
betreffend Immissionseinsprachen gemäss Art. 684 ZGB sachgemäss zur Anwendung
zu bringen (act. G 11 S. 9 f.).
3.3. Die Beschwerdeführerin hält fest, sie habe den Eindruck, ein „Sonderopfer“ der
Gebäudeversicherung zu sein. Sie sei die einzige, die einen derart hohen Betrag
(CHF 130‘000) selbst bezahlen müsse. Deshalb seien sämtliche Schadenfälle, die
aufgrund des Unwetters vom 9. August 2015 entstanden seien, dem
Verwaltungsgericht einzureichen (act. G 11 V.2.). Hierzu ist festzuhalten, dass die
Beschwerdeführerin ihren Eindruck in keiner Weise konkret zu begründen vermag. Für
ein „Sonderopfer“ bzw. eine Ungleichbehandlung in dem Sinn, dass bei anderen
betroffenen GVA-Versicherten Schäden an betrieblichen/gewerblichen Einrichtungen -
obschon nicht von der Versicherung erfasst - übernommen worden wären, fehlt es an
konkreten Hinweisen. Somit ist, wie bereits dargelegt (vorstehende E. 3.1), nicht
ersichtlich, inwiefern der Beizug sämtlicher Schadenfälle aus dem Ereignis vom
9. August 2015 etwas zur Erledigung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
beitragen könnte.
3.4.
3.4.1. Eine Verordnungsbestimmung verstösst dann gegen das Willkürverbot oder das
Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 9 und Art. 8 Abs. 1 BV), wenn sie sich nicht
auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie
rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt.
Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die
richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 130 V 473, E. 6.1, BGE 130 I
32, E. 2.1.1, BGE 129 II 164, E. 2.3, BGE 129 V 271, E. 4.1.1, BGE 129 V 329, E. 4.1, je
mit Hinweisen; vgl. auch BGE 130 V 45, E. 4.3). Verordnungsrecht ist gesetzeskonform
auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der
Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu
berücksichtigen. Im Rahmen verfassungskonformer oder verfassungsbezogener
Auslegung sind sodann der Gleichbehandlungsgrundsatz sowie das
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gesetzm%E4ssigkeit+der+Verordnungsbestimmung%22&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-V-472%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page473 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gesetzm%E4ssigkeit+der+Verordnungsbestimmung%22&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-I-26%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page32 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gesetzm%E4ssigkeit+der+Verordnungsbestimmung%22&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-I-26%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page32 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gesetzm%E4ssigkeit+der+Verordnungsbestimmung%22&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-II-160%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page164 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gesetzm%E4ssigkeit+der+Verordnungsbestimmung%22&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-V-267%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page271 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gesetzm%E4ssigkeit+der+Verordnungsbestimmung%22&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-V-327%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page329 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gesetzm%E4ssigkeit+der+Verordnungsbestimmung%22&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-V-39%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page45
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 11/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten (BGE 130 V 214, E. 8, BGE 130 II 438, E. 5.2,
BGE 129 V 271, E. 4.1.2).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (sowie des Europäischen Gerichtshofs
für Menschenrechte) darf das Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen nicht in
absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann - unter anderem auch in
Delegationsnormen - nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage
Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen
werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt
festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von
der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen
Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in
Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und
sachgerechten Entscheidung ab (vgl. BGE 138 I 378, E. 7.2, 132 I 49, E. 6.2).
3.4.2. Die Art. 11 und 12 VzGVG (vgl. vorstehende E. 2.2) wurden auf derselben
gesetzlichen Grundlage, d.h. der Delegationsnorm von Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1 GVG,
erlassen. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass der gesetzliche Auftrag
der GVA, Gebäude gemäss Art. 1 GVG zu versichern, auch das Recht beinhaltet,
einzelne Gegenstände von der Versicherung auszunehmen. Dies ist in Art. 58 Abs. 1
Ziff. 1 GVG explizit festgehalten (vgl. dazu auch Honsell/Glaus/Müller, Kommentar
Gebäudeversicherung, Basel 2009, S. 40 Rz. 6). Der gestützt darauf erlassene Art. 12
Abs. 2 VzGVG (betriebliche Einrichtungen in gewerblichen und industriellen Bauten)
regelt einen Spezialfall zu den allgemeinen Regeln von Art. 11 Abs. 1 lit. a und b
VzGVG. Dies ergibt sich klar aus den Absätzen 1 und 2 von Art. 12 VzGVG. Soweit
mithin - wie vorliegend bei der Restaurantküche - ein Anwendungsfall von Art. 12 Abs.
2 VzGVG zu bejahen ist, kommt die Regelung von Art. 12 Abs. 1 VzGVG bzw. der
dortige Verweis auf Art. 11 Abs. 1 VzGVG nicht zur Anwendung. Die Auffassung der
Beschwerdeführerin, wonach hieraus eine Verletzung von Treu und Glauben und von
demokratischen Rechten resultiere (act. G 1 V.6a; act. G 26 S. 2 f.), erscheint insofern
unbegründet, als sich Art. 12 Abs. 2 VzGVG auf eine ausreichend bestimmte
gesetzliche Delegationsnorm (Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1 VzGVG) stützen kann und somit
nicht erkennbar ist, aus welchem Grund es hier einer zusätzlichen (expliziten)
formellgesetzlichen Regelung bedürfte.
bis
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gesetzm%E4ssigkeit+der+Verordnungsbestimmung%22&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-V-196%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page214 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gesetzm%E4ssigkeit+der+Verordnungsbestimmung%22&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-II-425%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page438 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gesetzm%E4ssigkeit+der+Verordnungsbestimmung%22&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-V-267%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page271
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 12/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Sachlicher Grund dafür, dass Art. 12 Abs. 2 VzGVG betriebliche Einrichtungen in
Gebäuden, die zu gewerblichen (einschliesslich gastronomischen) Zwecken genutzt
werden, von der Versicherung ausnimmt, dürfte der Umstand bilden, dass diese
Einrichtungen in der Regel einem viel stärkeren Verschleiss und einer daraus
resultierenden rascheren Erneuerungsbedürftigkeit unterliegen als dies bei einer
Wohnnutzung der Fall ist. Dadurch ist bei betrieblichen Einrichtungen eine „dem
Gebäude ähnliche Dauerhaftigkeit“ (Art. 11 Abs. 1 lit. b VzGVG) nicht gegeben und es
tritt - der Fahrhabe ähnlich - der „mobile“ Charakter in den Vordergrund. Die in Art. 12
Abs. 2 VzGVG getroffene Abgrenzung kann von daher entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin (act. G 11 V.4c) nicht als willkürlich bezeichnet werden. Wenn
Restaurantküchen von der Vorinstanz seit den Anfängen des GVG von 1960 bis heute
unverändert als Fahrhabe behandelt werden (act. G 2.1 S. 7 f.), so bestand auf Seiten
der Vorinstanz auch keine Anzeigepflicht für eine von der Beschwerdeführerin
diesbezüglich vermutete Praxisänderung (act. G 11 V.4e).
3.4.3. Die Vorinstanz begründete im Weiteren die Ausnahme betreffend betriebliche
Solarenergieanlagen (Art. 12 Abs. 2 letzter Satz VzGVG) mit dem Hinweis, dass sich bei
solchen Anlagen betriebliche und nichtbetriebliche Anteile nicht abgrenzen liessen und
eine unterschiedliche versicherungstechnische Behandlung nicht praktikabel wäre,
wohingegen sich eine betriebliche Restaurantküche von einer normalen Küche ohne
Weiteres unterscheiden lasse (act. G 16 Ziff. IV.5.). Dieser Schluss erweist sich als
nachvollziehbar und überzeugend begründet. Wenn Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1 GVG dem
Verordnungsgeber im Rahmen einer ausreichend bestimmten (vgl. vorstehende E. 3.4.1
zweiter Absatz) Delegationsregelung die Kompetenz einräumt, Einrichtungen, die nicht
Gebäudebestandteile sind, in die Versicherung einzubeziehen, so ist entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G 11 V.6b zweiter Absatz) nicht ersichtlich,
aus welchem Grund die - gestützt auf die erwähnte Delegationsnorm erlassene -
Ausnahme betreffend Solarenergieanlagen überdies einer ausdrücklichen
formellgesetzlichen Grundlage bedürfte. Letzteres gilt - soweit dies überhaupt
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet - auch für den Einwand der
Beschwerdeführerin, wonach die Vorzugsbehandlung von landwirtschaftlichen
Betrieben in einem Gesetz im formellen Sinn zu regeln gewesen wäre (act. G 11 V.6c).
Das Legalitätsprinzip kann unter diesen Umständen nicht als verletzt gelten.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 13/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
3.4.4. Als Verwaltungsweisung richtet sich die Abgrenzungsrichtlinie (vgl. vorstehende
E. 2.2) vorab an die Vollzugsorgane der öffentlichen Verwaltung, d.h. an die GVA. Für
diese ist sie verbindlich, wenn sie nicht klarerweise verfassungs- oder gesetzeswidrig
ist (vgl. BGer 2C_873/2014 vom 8. November 2015, E. 3.4.1). Für das
Verwaltungsgericht ist sie hingegen nicht bindend, wenn auch das Gericht sie bei ihrer
Entscheidung berücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht
werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt (vgl. BGE
141 II 103, E. 3.5; 137 V 1, E. 5.2.3; BGer 2C_949/2014 vom 24. April 2015, E. 4.2;
2C_103/2009 vom 10. Juli 2009, E. 2.2, je mit Hinweisen). Von einer rechtmässigen
Verwaltungsverordnung weicht das Gericht daher nicht ohne triftigen Grund ab. Auf
diese Weise nimmt es das Anliegen der Verwaltung auf, anhand interner Weisungen
einen rechtsgleichen, einheitlichen und sachgemässen Vollzug der massgebenden
Rechtssätze zu gewährleisten (vgl. BGE 141 II 199, E. 5.5; 138 V 346, E. 6.2; 133 II 305,
E. 8.1, je mit Hinweisen).
Vorliegend fehlt es an einem Grund für eine Abweichung von den Regelungen der
Abgrenzungsrichtlinie. Zu Recht wies die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid (vgl.
vorstehende E. 2.3) darauf hin, dass die Abgrenzungsrichtlinie für die Versicherten
Rechtssicherheit im Sinn der Voraussehbarkeit der Versicherungsdeckung schaffe und
eine rechtsgleiche Rechtsanwendung möglich mache. Sie legte im Weiteren die
Gründe für eine gesonderte Behandlung landwirtschaftlicher Betriebe im
angefochtenen Entscheid (vgl. vorstehende E. 2.3 dritter Absatz) einlässlich dar. Selbst
wenn die Versicherung der betrieblichen Einrichtung von landwirtschaftlichen Bauten
entgegen den vorstehenden Ausführungen (E. 3.4.3) einer zusätzlichen
formellgesetzlichen Grundlage bedürfte, wie die Beschwerdeführerin geltend macht
(act. G 11 S. 15 unten), könnte sie damit für die vorliegend streitige Frage der
Versicherungsdeckung für die Restaurantküche nichts zu ihren Gunsten ableiten. Im
Übrigen bleibt unklar, auf welchen Sachverhalt (Landwirtschaftliche Betriebsanlagen,
Solarenergieanlagen) sich die Beschwerdeführerin mit der sinngemässen Anrufung des
Grundsatzes der Gleichbehandlung „im Unrecht“ bezieht (act. G 26 S. 3). Festzuhalten
ist hier immerhin, dass eine nicht sachlich begründete Ungleichbehandlung vorliegend
nicht dargetan ist und es gerade Zweck von Art. 12 Abs. 2 VzGVG sowie der
Abgrenzungsrichtlinie ist, eine Gleichbehandlung von gleichgelagerten Sachverhalten
zu gewährleisten. Im Übrigen ist anzumerken, dass die einschlägigen Regelungen
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=Verwaltungsweisung&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-II-103%3Ade&number_of_ranks=0#page103 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=Verwaltungsweisung&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-II-103%3Ade&number_of_ranks=0#page103 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=Verwaltungsweisung&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F137-V-1%3Ade&number_of_ranks=0#page1 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=Verwaltungsweisung&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-II-199%3Ade&number_of_ranks=0#page199 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=Verwaltungsweisung&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F138-V-346%3Ade&number_of_ranks=0#page346 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=Verwaltungsweisung&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F133-II-305%3Ade&number_of_ranks=0#page305
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/14
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
einschliesslich der Abgrenzungsrichtlinie öffentlich zugänglich sind. Entsprechend wäre
für die Beschwerdeführerin die fehlende Versicherungsdeckung ohne weiteres
erkennbar und die Schliessung der Lücke durch eine (private) Versicherung möglich
gewesen.
4.
4.1. (...).
4.2. (...).