# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 4602a2f1-11b6-5a7a-89e3-1aaa47c98428
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 1999
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. a. La _ (_) è un'azienda attiva nel campo della micronizzazione di sostanze solide con sede a _ di _. L'attività della ditta si svolge in un complesso di edifici situati in quella località, a lato della strada cantonale, fuori della zona edificabile definita dal vigente PR.
La ditta è stata creata oltre vent'anni fa dal marito della ricorrente, _ che ha messo a punto la tecnologia dei mulini utilizzati per la micronizzazione, avviando con successo un’attività, che si suddivideva fra la produzione di queste macchine e la micronizzazione di sostanze per conto di terzi . Da alcuni anni, cessata la produzione dei mulini, la _ si è dedicata esclusivamente alla micronizzazione di sostanze ad uso farmaceutico. Questa attività viene svolta in misura preponderante in un capannone, situato in prossimità della strada cantonale (part. n ._ RFD), nel quale sono istallati 6 mulini. Per il rimanente ha invece luogo in un fabbricato di modeste dimensioni (930 mc), situato in posizione discosta (part. n. _ RFD), che senza alcuna autorizzazione la _ ha provveduto a ristrutturare nel 1995, istallandovi altri due mulini.
b. Analogamente sollecitata dall'autorità comunale, il 14 febbraio 1996 la resistente ha chiesto la licenza in sanatoria per le trasformazioni che aveva nel frattempo portato a termine. L'intervento è consistito nell'aggiunta di un piccolo locale destinato ad ospitare la centrale termica, nell'installazione di due mulini ad aria (Chrispo Jetmill MC 300 e MC 500) dotati di filtri ciclone e alimentati da un compressore Mannesmann da 25 mc, nella posa di ulteriori filtri EU 13, nella formazione di locali pressurizzati, di un laboratorio di analisi fisiche e di un magazzino. All’esterno sono inoltre stati realizzati 5 posteggi scoperti.
Alla domanda corredata da uno studio fonico si è opposta _ proprietaria di una casa d'abitazione situata sul fondo contermine (part. no. _ RFD), contestandola dal profilo dell'art. 24 LPT e della legislazione in materia di protezione dell'ambiente.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 26 aprile 1996 il municipio di _ ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l’opposizione della vicina qui ricorrente.
B. Con giudizio 11 settembre 1996 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, rigettando a sua volta l'impugnativa contro di esso inoltrata dall'opponente.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che il controverso intervento rientrasse ancora nei limiti delle trasformazioni ammissibili in base all'art. 24 cpv. 2 LPT in quanto riferito ad un fabbricato facente parte di un complesso industriale di maggiori dimensioni. Ammessa la compatibilità della trasformazione con le importanti esigenze della pianificazione territoriale, il Consiglio di Stato ha infine disatteso le censure sollevate dall’insorgente con riferimento alle disposizioni dell’OIF.
C. Contro il predetto giudizio governativo la soccombente è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della licenza in sanatoria accordata alla _.
Esposti i fatti salienti, l'insorgente nega che la portata della trasformazione attuata possa essere relativizzata riferendola alle attività svolte sul fondo ove è situato lo stabilimento principale.
L'edificio in esame, osserva, fungeva da semplice deposito. Non potrebbero quindi esservi insediate attività produttive. La trasformazione attuata sarebbe oltremodo significativa ed altererebbe in misura inammissibile l'identità della costruzione preesistente. Non sarebbero quindi soddisfatti i presupposti dell’art. 24 cpv. 2 e 75 LALPT.
Censurabili sarebbero pure le deduzioni operate dal Consiglio di Stato in merito alla conformità dell’intervento con le legislazione ambientale. Il calcolo delle immissioni foniche allestito dalla _ non sarebbe corretto. Inammissibile sarebbe pure l'attribuzione di un grado di sensibilità (GS) III al comprensorio in esame. Applicabile al caso sarebbe il GS II.
Stigmatizzata l'utilizzazione del fabbricato prima della crescita in giudicato della licenza in contestazione, l'insorgente ha infine chiesto l'adozione di provvedimenti cautelari volti a vietare l'esercizio delle attività svoltesi.
D. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono giunti i servizi del Dipartimento del territorio (SPU, SPAA), mentre il municipio ha prospettato l'inserimento dei fondi della _ nella zona edificabile.
La _ ha dal canto suo chiesto il rigetto dell'impugnativa contestando partitamente le tesi dell'insorgente. Il PR, rileva, non sarebbe stato adattato alla LPT. Farebbe quindi stato il "comprensorio già largamente edificato", che includerebbe anche il fondo in discussione. Ad ogni buono conto, prosegue, la trasformazione attuata risponderebbe ai criteri posti dagli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT. La volumetria sarebbe rimasta immutata e già prima dell'intervento lo stabile, costruito tra il 1970 ed il 1972, sarebbe stato utilizzato per svolgervi attività produttive. Contestata l'esistenza di difformità per rapporto alla legislazione ambientale, la resistente sollecita pertanto la conferma della licenza impugnata. Con allegato separato ha altresì chiesto il rigetto della domanda di misure cautelari.
E. Il 30 ottobre 1996 il giudice delegato ha esperito un sopralluogo volto a permettergli di determinarsi in merito all'istanza di provvedimenti cautelari. In quest'ambito è stato sentito un anziano dipendente della _, che ha rilevato come nell'edificio in contestazione venissero saltuariamente svolte alcune attività di macinazione di sostanze particolarmente inquinanti (nichel-alluminio) e di collaudo di piccoli mulini.
In quell'occasione le parti si sono accordate per tener in sospeso la procedura in vista di un accordo transattivo.
F. Fallite le trattative per una composizione bonale della lite, il 29 maggio 1998 la ricorrente ha inoltrato un allegato di replica, con il quale ha contestato le tesi addotte dalla resistente, sottolineando in particolare l'importanza del cambiamento di destinazione attuato.
Con la duplica, il Consiglio di Stato ed il Dipartimento del territorio si sono confermati nelle rispettive tesi, allegazioni e domande, senza formulare particolari osservazioni.
Il municipio di _ e la _ hanno dal canto loro chiesto nuovamente il rigetto dell'impugnativa, contestando succintamente le tesi ribadite dall'insorgente in sede di replica e sottolineando in particolare come l'edificio in oggetto sia stato sin dall'inizio utilizzato come laboratorio.
G. In sede istruttoria è stato effettuato un sopralluogo e sono stati sentiti numerosi testi al fine di accertare meglio l'utilizzazione del fabbricato nel corso degli anni.
Dal sopralluogo è emerso che l’edificio sorge ad un centinaio di metri dallo stabilimento principale, su un terreno situato in posizione rialzata rispetto a quest’ultimo, dal quale è accessibile soltanto a piedi, passando attraverso un fondo inedificato (part. n. _ RFD), parzialmente ricoperto da vegetazione. Per raggiungerlo con i veicoli occorre effettuare un lungo periplo, passando dalla strada che sale verso _ e da alcune stradine agricole.
Pur non essendo stato possibile reperire la licenza originaria, gli accertamenti esperiti hanno permesso di stabilire che il fabbricato è stato costruito tra il 1970 ed il 1972 ad uso di officina meccanica. Acquistato da _ nel 1976, sarebbe stato da questi utilizzato all'inizio della sua attività imprenditoriale per mettere a punto i mulini per la micronizzazione. Questa utilizzazione sarebbe comunque cessata verso la fine degli atti '70, quando è stato realizzato lo stabilimento principale vicino alla strada cantonale. A partire da quell'epoca, il fabbricato è stato utilizzato prevalentemente come deposito. Occasionalmente sarebbe stato ancora utilizzato per la lavorazione di sostanze particolari, che richiedevano l'impiego di un vecchio mulino meccanico, ivi depositato. A detta di alcuni anziani dipendenti della _ sarebbe infine stato utilizzato sporadicamente sin verso la fine degli anni ‘80 per il collaudo dei mulini prodotti. Secondo gli ex dirigenti della ditta resistente sarebbe invece stato utilizzato soltanto come deposito. L’edificio, allacciato all’acqua potabile, era attrezzato in modo sommario, con un banco di lavoro ed un compressore di limitata capacità.
H. Con le conclusioni, le parti hanno ribadito le tesi svolte nei rispettivi allegati, riconfermandosi nelle domande di giudizio ivi formulate.
Nell’autunno del 1998, il legislativo comunale ha adottato una variante di PR che include i fondi della resistente nella zona edificabile (industriale/artigianale). La variante, avversata dalla ricorrente, è ora pendente davanti al Consiglio di Stato per approvazione.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e personalmente toccata dalla licenza impugnata, è certa.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
2. 2.1. In deroga al principio della conformità di zona, sancito dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o la trasformazione di edifici ed impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, a condizione che la loro destinazione esiga un'ubicazione fuori della zona edificabile (art. 24 cpv. 1 lett.a LPT) e che non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 cpv. 1 lett. b LPT).
2.2. Contrariamente a quanto assume la resistente, l'edificio in contestazione è posto fuori della zona edificabile definita dal PR di _ e non è conforme alla funzione (non precisata) della zona in cui sorge.
Eccepita la validità del PR, in quanto non ancora adeguato alla LPT, la resistente ritiene che lo stabile si situi all’interno del "comprensorio già largamente edificato" ai sensi dell’art. 36 cpv. 3 LPT, nel quale l'attività edificatoria sarebbe da ammettere senza particolari restrizioni. Le risultanze del sopralluogo esperito contraddicono questa deduzione. L'edificio in esame si colloca infatti in posizione discosta rispetto alle costruzioni esistenti lungo la strada cantonale. Tra questo fabbricato e gli edifici più vicini v'è infatti una fascia di terreno inedificata, ricoperta in parte da vegetazione ed in leggera pendenza, che stacca nettamente il comparto al quale appartiene, a vocazione chiaramente agricola, da quello sottostante, sul quale si sono insediate diverse costruzioni industriali, fra cui lo stabilimento principale della ditta resistente.
Pretendere di far capo alle regole sancite dall'art. 36 cpv. 3 LPT, nelle circostanze concrete, appare manifestamente insostenibile.
Escluso che la costruzione in esame faccia parte del comprensorio già largamente edificato e che l’intervento censurato possa essere ritenuto conforme alla funzione attribuibile alla zona di situazione, è pacifico che l'autorizzazione non può essere accordata in virtù dell’eccezione prevista dall’art. 24 cpv. 1 LPT.
3. 3.1. Giusta l'art. 24 cpv. 2 LPT, il diritto cantonale può permettere la rinnovazione, la trasformazione parziale o la ricostruzione di edifici ed impianti esistenti fuori della zona edificabile, in contrasto con la funzione assegnata alla zona di utilizzazione, a condizione che l'intervento risulti compatibile con le importanti esigenze della pianificazione territoriale.
La norma in questione permette in pratica soltanto limitati interventi sulla sostanza edilizia esistente fuori della zona edificabile. Ammissibili sono unicamente interventi contenuti tanto dal profilo quantitativo, quanto dal profilo qualitativo, che lasciano sostanzialmente inalterata l'identità della costruzione preesistente. L’intervento è parziale se non comporta notevoli mutamenti dell’aspetto esteriore dell’edificio e della sua destinazione originaria, rispettivamente se non ingenera effetti considerevoli o sostanzialmente nuovi sull’utilizzazione del suolo, sull'urbanizzazione e sull’ambiente. La nuova destinazione non deve inoltre divergere fondamentalmente da quella originaria e non deve implicare una destinazione economica completamente nuova (DTF 20.5.96 in re Bianchi; 119 Ib 222 consid. 3a; 118 Ib 497 consid. 3a; 115 Ib 472 consid. 2c; 113 Ib 303 consid 3b;
Schürmann/Hänni, Planungs- und Bau- besonders Umweltschutz-recht, III. ed., 168 seg.; Mario Barblan, Bewilligungser-fordernis und Zulässigkeitsvoraussetzungen für Zweckänderun-gen von Bauten ausserhalb der Bauzonen nach dem Recht des Bundes und der Kantone, tesi San Gallo 1991, 159 seg.).
Avvalendosi della facoltà concessagli dall'art. 24 cpv. 2 LPT, il legislatore cantonale ha previsto attraverso l'art. 75 LALPT la possibilità di autorizzare eccezionalmente, una volta tanto, trasformazioni parziali, se indispensabili per la continuazione dell'utilizzazione attuale e se compatibili con le importanti esigenze della pianificazione territoriale.
3.2. Nell'evenienza concreta, la trasformazione attuata dalla ditta qui resistente eccede chiaramente i limiti ammessi dagli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT.
Il cambiamento delle modalità di utilizzazione del fabbricato è oltremodo significativo. Da piccola officina artigianale, qual'è stata a suo tempo autorizzata, rispettivamente da deposito utilizzato sporadicamente per l'esercizio di attività marginali rispetto a quelle svolte nel sottostante stabilimento principale, l'edificio è assurto a stabilimento industriale per la lavorazione a pieno regime di sostanze farmaceutiche. Il valore aggiunto dall'intervento (fr. 600'000.--) è un multiplo del valore preesistente
(fr. 140 / 160'000.--). L’edificio, autorizzato come officina meccanica di tipo artigianale ed utilizzato prevalentemente come deposito, è stato trasformato in una vera e propria fabbrica per la lavorazione a pieno regime di sostanze farmaceutiche. Se in precedenza, oltre ad un banco di lavoro, vi era istallato soltanto un vecchio mulino meccanico, utilizzato occasionalmente per la lavorazione di sostanze particolari, ora vi sono insediati due capaci e moderni mulini, dotati di un potente compressore e di filtri adeguati, che operano a livello industriale. L’attività che vi viene svolta non è più accessoria, sporadica ed occasionale, ma è diventata una componente importante nell’economia della ditta resistente. Anche se ha comportato soltanto un limitato aumento volumetrico della costruzione, la trasformazione attuata ha sovvertito in modo radicale la destinazione precedente, modificandola in modo da ingenerare effetti considerevoli ed in larga misura nuovi sull'utilizzazione del suolo, sull'urbanizzazione e sull'ambiente. L'intervento ha infatti richiesto l'istallazione di filtri, la realizzazione di opere per il trattamento delle acque, l'applicazione di dispositivi per la pressurizzazione e l'insonorizzazione dei locali, l'adozione di altre misure destinate a conformare l'edificio alle esigenze di fabbricazione poste dalla legislazione sanitaria e l’approntamento di 5 posteggi esterni.
Già da questo profilo, ben si può affermare che ecceda i limiti posti dal diritto federale alla facilitazione prevista dall'art. 24 cpv. 2 LPT.
Le precedenti istanze hanno ritenuto che non si ponga in contrasto con le esigenze della pianificazione territoriale. La deduzione non può essere senz'altro accreditata. È invero dubbio che l’insediamento di uno stabilimento industriale di questo genere in un comparto a vocazione prevalentemente agricola, nettamente distinto per situazione dal sottostante comparto, non si ponga in contrasto con le esigenze della pianificazione territoriale risultanti dal PD.
Ai fini del presente giudizio la questione può tuttavia rimanere indecisa, poiché già per i motivi sin qui addotti non sono comunque date le premesse per il rilascio di una licenza fondata sull’art. 24 cpv. 2 LPT.
Tanto meno sono dati i presupposti restrittivi dell'art. 75 LALPT, segnatamente quello dell'indispensabilità dell’intervento ai fini della continuazione dell'utilizzazione preesistente. Esigenza, questa, che la resistente non ha minimamente reso verosimile.
A torto hanno ritenuto le precedenti istanze di poter considerare parziale la trasformazione in esame ponendola in relazione con l'insieme degli edifici che formano l'insediamento industriale della resistente. La trasformazione va posta in relazione all'edificio oggetto dell'intervento e non ad un eventuale complesso di costruzioni nel quale è integrato dal profilo economico, aziendale o funzionale.
4. 4.1. Giusta l'art. 11 cpv. 2 LPAmb, indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell'ambito della prevenzione devono essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche. Le limitazioni delle emissioni, soggiunge il capoverso seguente, sono inasprite se è certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti.
Le emissioni foniche di un impianto fisso nuovo devono essere limitate secondo le disposizioni dell'autorità esecutiva nella maggior misura possibile dal punto di vista tecnico, dell'esercizio e della sopportabilità economica (art. 7 cpv. 1 lett. a OIF), rispettivamente in modo che le immissioni foniche prodotte da detto impianto non superino i valori di pianificazione (VP; art. 7 cpv. 1 lett. b OIF).
La limitazione delle emissioni degli impianti fissi esistenti è invece regolata dall'art. 8 OIF, che per le modifiche sostanziali esige che le emissioni foniche dell'intero impianto siano limitate in modo da non superare i valori limite d'immissione (VLI; art. 8 cpv. 2 OIF). Gli ingrandimenti, i cambiamenti d'esercizio e le trasformazioni causati dal titolare dell’impianto sono considerati modificazioni sostanziali, se c'è da aspettarsi che l'impianto stesso o la maggior sollecitazione degli impianti del traffico provochi immissioni foniche percettibilmente più elevate.
I valori limite di esposizione al rumore sono differenziati a seconda del tipo di rumore, del periodo della giornata e della zona da proteggere. Alle diverse zone di utilizzazione sono assegnati in sede di pianificazione differenti gradi di sensibilità (GS; art. 43 OIF). I GS sono stabiliti dai cantoni caso per caso secondo i criteri dell'art. 43 OIF sintanto che non vengono definiti dai piani di utilizzazione (art. 44 cpv. 3 OIF). Nelle zone in cui non sono ammesse aziende moleste, segnatamente quelle destinate all'abitazione, fa stato il GS II (art. 43 cpv. 1 lett. b OIF). Il GS III è invece applicabile nelle zone in cui sono ammesse aziende mediamente moleste, segnatamente nelle zone destinate all'abitazione ed alle aziende artigianali (zone miste) e nelle zone agricole (art. 43 cpv. 1 lett. c OIF).
I valori limite di esposizione al rumore prodotto dagli impianti dell'industria, delle arti e mestieri sono fissati dall'allegato 6 all'OIF; che prescrive anche i principi per la determinazione del livello di valutazione (Lr).
4.2. Nell'evenienza concreta, l'autorità cantonale ha anzitutto ritenuto che la trasformazione attuata dalla resistente fosse da configurare alla stregua di una modificazione sostanziale di un impianto fisso esistente. Secondo la ricorrente si tratterebbe invece di un impianto fisso nuovo, soggetto al rispetto dei VP.
La tesi non può essere condivisa.
Il fabbricato esiste da oltre vent'anni ed è sempre stato utilizzato. Per quanto importante possa apparire la trasformazione in esame, non si può quindi considerarlo alla stregua di un impianto nuovo. Determinanti ai fini del giudizio sono pertanto i VLI fissati dall'allegato 6 all'OIF.
La ricorrente contesta poi il GS
III attribuito dall'autorità cantonale alla zona di situazione giusta l'art. 44 cpv. 3 OIF, sostenendo che sarebbe toccato al municipio provvedervi e che il grado è troppo elevato.
Nemmeno questa censura può essere accolta.
L'art. 44 cpv. 3 OIF demanda ai cantoni il compito di definire il GS nei casi in cui la pianificazione non è ancora stata adeguata all'OIF. L'applicazione della legislazione ambientale spetta in primo luogo al cantone. La definizione del GS applicabile nei casi previsti dall'art. 44 cpv. 3 OIF da parte dell’autorità cantonale non appare quindi lesiva del diritto. La valenza pianificatoria di questa determinazione non costituisce un motivo sufficiente per ritenere data la competenza del municipio.
Il GS III attribuito al comprensorio in esame non presta d'altro canto il fianco a critiche. La zona è priva di destinazione specifica. Per le sue caratteristiche il particolare comparto di terreno su cui sorge lo stabile in oggetto dovrebbe essere destinato all'agricoltura. La variante di PR pendente davanti al Consiglio di Stato per approvazione prevede invece di attribuire la part. n. _ RFD ad una zona edificabile nella quale sono ammesse aziende poco moleste. In entrambe le ipotesi, l’attribuzione di un GS III appare conforme a quanto prescritto dall'art. 43 cpv. 1 lett. c OIF.
Dato per acquisito che si tratta di una modificazione sostanziale di un impianto fisso esistente in una zona alla quale è applicabile il GS III, il rumore prodotto dall'impianto in contestazione deve situarsi al di sotto del limite di 65 dB(A) per il giorno, rispettivamente di 55 dB(A) per la notte fissato dall’allegato 6 all’OIF.
Sulla base delle misurazioni effettuate, la SEPA ha determinato un livello di valutazione del rumore (Lr) di 51.0 dB(A) per il giorno e di 62.7 dB (A) per la notte.
Contrariamente a quanto assume la ricorrente, il calcolo non presta il fianco a critiche. La durata delle fasi di rumore dei singoli apparecchi indicata dalla resistente, incontestata, è attendibile. Il livello di valutazione globale (Lr) è stato d'altro canto stabilito in base alla somma dei livelli di valutazione parziale delle singole fonti di rumore presenti nel fabbricato.
Ritenuto ancora che i due mulini non possano funzionare contemporaneamente e che l'impianto non funziona di notte, le censure sollevate dall'insorgente in relazione all'ossequio dell'OIF vanno pertanto disattese, poiché i valori d'esposizione al rumore sono addirittura inferiori al VP applicabile alle zone con GS II (55 dB -A).
5. In esito alle considerazioni che precedono il ricorso va comunque accolto, perché la trasformazione attuata non risponde alle condizioni poste dagli art. 24 cpv. 2 e 75 LALPT. La licenza edilizia e la decisione governativa che la conferma vanno pertanto annullate siccome lesive del diritto.
Con l'emanazione del giudizio di merito, la domanda di provvedimenti cautelari diventa priva d'oggetto.
6. La tassa di giustizia e le ripetibili, commisurate al dispendio lavorativo occasionato dal ricorso, sono poste a carico della MM.