# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** c056c88b-ec20-5933-9d4e-52c74796c65d
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2017
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Im Gebiet Calanda-Ringelspitz wurde erstmals im Jahr 2011 ein Wolf nachgewiesen.
Im Jahr 2012 bildete sich ein Rudel, das sich jährlich fortpflanzte und in den Wintern
jeweils acht bis zehn Wölfe umfasste. Sichtungen von Wölfen im Streifgebiet wurden
seit 2011 protokolliert. Zunehmend waren Sichtungen zu verzeichnen, bei denen das
Verhalten der Tiere als „auffällig“ (2014 bei 11, 2015 bei 13 Sichtungen)
beziehungsweise als „unerwünscht“ (2014 bei 4, 2015 bei 17 Sichtungen) bezeichnet
wurde. Bei fünf von insgesamt 35 Sichtungen Im Jahr 2015 wurde das Verhalten der
Wölfe von den zuständigen Behörden der Kantone St. Gallen und Graubünden als
„problematisch“ eingestuft.
Mit Zustimmung des Bundesamtes für Umwelt vom 7. Dezember 2015 verfügte das
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen am 14. Dezember 2015 die
Regulierung des Wolfsrudels durch den Abschuss von höchstens zwei Wölfen (Ziffer 1)
und legte die konkreten Umstände, unter denen ein solcher Abschuss zulässig war,
fest (Ziffern 2-6). Die Abschussbewilligung wurde bis 31. März 2016 befristet (Ziffer 7)
und Beschwerden gegen die Verfügung die aufschiebende Wirkung entzogen (Ziffer 8).
Die begründete Verfügung wurde unter anderem dem WWF Schweiz „zur Kenntnis“
zugestellt. Das Dispositiv wurde im Amtsblatt des Kantons St. Gallen vom 21.
Dezember 2015 (ABl 2015 S. 3866) veröffentlicht. Im Kanton Graubünden erging eine
entsprechende Verfügung am 21. Dezember 2015 (veröffentlicht im kantonalen
Amtsblatt vom 28. Dezember 2015, act. 2/3).
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B. Der WWF Schweiz (Beschwerdeführer) erhob gegen die Verfügung des
Volkswirtschaftsdepartements des Kantons St. Gallen (Vorinstanz) mit Eingabe vom 7.
Januar 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Rechtsbegehren, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung aufzuheben (Ziffer
1), eventualiter anstelle der Abschüsse die Vergrämung anzuordnen (Ziffer 3),
subeventualiter die Abschüsse von einem vom Bund ausgewiesenen Wolfsexperten
fachlich begleiten zu lassen (Ziffer 4). Der Beschwerdeführer verlangte sodann, es seien
die zuständigen Behörden anzuweisen, durch die Anordnung konkret angeführter
Regeln das Anlocken von Wölfen in Siedlungsnähe zu verhindern (Ziffer 2). Schliesslich
beantragte der Beschwerdeführer, es sei über sämtliche Anträge auch zu entscheiden,
wenn das aktuelle Rechtsschutzinteresse dahingefallen sei (Ziffer 5). Hingegen wurde
nicht darum ersucht, der Beschwerde die ihr von der Vorinstanz entzogene
aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen.
Mit Vernehmlassung vom 15. Februar 2016 beantragte die Vorinstanz, auf die Ziffern 2
und 3 der Beschwerde sei nicht einzutreten und im Übrigen sei sie abzuweisen. Der
Beschwerdeführer nahm am 10. März 2016 zur vorinstanzlichen Vernehmlassung
Stellung. Nachdem die mit der angefochtenen Verfügung angesetzte Frist zum
Abschuss am 31. März 2016 abgelaufen war, beantragte die Vorinstanz am 1. April
2016, es sei auf die Beschwerde wegen Gegenstandslosigkeit nicht einzutreten. Der
Beschwerdeführer hielt am 3. Mai 2016 am Rechtsmittel fest.
Am 6. Juni 2016 trat das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden auf die
Beschwerde, welche der Beschwerdeführer gegen die im Kanton Graubünden
ergangene Verfügung erhoben hatte, ein und hiess sie teilweise gut. Es stellte fest, vor
dem Erlass einer erneuten Abschussverfügung sei neben der Geeignetheit eines
Abschusses zur Verhaltensregulierung und der Zweck-Mittel-Relation insbesondere
dessen Erforderlichkeit hinreichend darzulegen, indem ausgeführt werde, welche
milderen Massnahmen ausgeschöpft oder warum sie nicht berücksichtigt worden
seien. Nachdem das Urteil unangefochten rechtskräftig geworden war, erhielten die
Verfahrensbeteiligten am 26. Juli 2016 Gelegenheit, sich zur Weiterführung des
Beschwerdeverfahrens im Kanton St. Gallen zu äussern. Die Vorinstanz hielt am 17.
April (richtig: August) 2016 daran fest, auf die Beschwerde sei wegen
Gegenstandslosigkeit nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Der
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Beschwerdeführer teilte am 18. August 2016 mit, er halte vollumfänglich an der
Beschwerde fest und gehe davon aus, die Erwägungen des St. Galler
Verwaltungsgerichts führten zu einer ähnlichen Beurteilung der Beschwerde wie durch
das Bündner Verwaltungsgericht.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. Anfechtungsgegenstand ist eine Verfügung des Volkswirtschaftsdepartements.
Das Verwaltungsgericht, bei dem gemäss Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, VRP) unter anderem Verfügungen der
Departemente mit Beschwerde angefochten werden können, ist zum Entscheid in der
Sache zuständig.
1.2. Zu prüfen sind sodann die Beschwerdebefugnis des Beschwerdeführers und sein
schutzwürdiges Interesse.
1.2.1. Auf dem Gebiet des Natur- und Heimatschutzes steht Organisationen, die sich
dem Naturschutz widmen, das Beschwerderecht gegen Verfügungen der kantonalen
Behörden oder der Bundesbehörden zu, wenn sie gesamtschweizerisch tätig sind und
ideelle Zwecke verfolgen; der Rechtsbereich, auf den sich die Rügen beziehen, muss
seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden (vgl. Art.
12 Abs. 1 Ingress und lit. b sowie Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz; SR 451, NHG). Die Beschwerde richtet sich gegen eine Verfügung auf
dem Gebiet des Tierschutzes. Sie erging in Auslegung und Anwendung des
eidgenössischen Jagdgesetzes und betrifft somit die Erfüllung einer Bundesaufgabe
(Tier- und Artenschutz, Art. 79 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, SR 101, BV; vgl. BGer 2C_1176/2013 vom 17. April 2015, in BGE
141 II 233 nicht veröffentlichte E. 1.3). Der Beschwerdeführer wurde vom Bundesrat als
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zur Beschwerde berechtigte Organisation bezeichnet (Art. 12 Abs. 3 NHG in
Verbindung mit Ziffer 3 des Anhangs zu Art. 1 der Verordnung über die Bezeichnung
der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes
beschwerdeberechtigten Organisationen, SR 814.076, VBO). Dass sich der 1972 als
Stiftung im Handelsregister eingetragene Beschwerdeführer entsprechend seiner
Zweckumschreibung seit mehr als zehn Jahren unter anderem im Bereich des Tier-
und Artenschutzes einsetzt, ist zu Recht unbestritten (vgl. Internet-Auszug aus dem
Handelsregister des Kantons Zürich). Der Beschwerdeführer ist dementsprechend zur
Beschwerdeerhebung grundsätzlich befugt.
1.2.2. Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Beschwerde befugt,
wer ein schutzwürdiges Interesse dartut. Da die angefochtene Abschussbewilligung bis
31. März 2016 befristet war und deshalb keine Wirkung mehr entfaltet, ist das
schutzwürdige Interesse nicht mehr aktuell. Von diesem Erfordernis ist indessen mit
Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Beschwerdelegitimation gemäss
Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (SR 173.110, BGG)
abzusehen, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen
jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im
Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung stattfinden könnte (vgl. BGer 2C_89/2007
vom 14. November 2007 E. 1, BGE 131 II 670 E. 1.2, 128 II 34 E. 1b; dazu nachfolgend
Erwägung 1.2.3) und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im
öffentlichen Interesse liegt (vgl. BGer 2C_81/2009 vom 26. Mai 2009 E. 2.2.1, BGE 135
I 79 E. 1.1, 131 II 361 E. 1.2, 111 Ib 56 E. 2b, dazu nachfolgend Erwägung 1.2.4).
1.2.3. Die umstrittene Abschussbewilligung war während rund dreieinhalb Monaten,
nämlich vom 14. Dezember 2015 bis 31. März 2016 gültig. Die Beschwerde wurde am
7. Januar 2016 erhoben. Die vorinstanzliche Vernehmlassung und die Akten lagen dem
Gericht am 16. Februar 2016 vor. Da die vorinstanzliche Vernehmlassung in
verschiedener Hinsicht über die Begründung der angefochtenen Verfügung hinausging
und davon auszugehen war, dass dem Beschwerdeführer die vorinstanzlichen Akten
jedenfalls nicht im Detail bekannt waren, war ihm entsprechend seinem
verfassungsrechtlichen Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs gemäss Art.
29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV)
Gelegenheit zu bieten, zur vorinstanzlichen Vernehmlassung Stellung zu nehmen (vgl.
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auch Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz.
950). Dazu war eine angemessene Frist anzusetzen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 58
Abs. 1 und Art. 17 Abs. 1 VRP). Der Betroffene soll die geforderte Handlung ohne Hast
und mit der notwendigen Sorgfalt vornehmen können (vgl. GVP 2000 Nr. 27). Selbst
wenn diese Frist als nicht erstreckbar erklärt worden wäre, wäre der Schriftenwechsel
frühestens Anfang März 2016 abgeschlossen gewesen. Nach Zustellung der
Stellungnahme muss das Gericht – da die Verfahrensgrundrechte auch von
verfahrensbeteiligten Behörden angerufen werden können (vgl. BGE 136 II 383 E. 4,
134 IV 36 E. 1.4, vgl. Y. Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts,
Band II: Grundrechte, Zürich 1982, S. 43) – mit dem Entscheid zuwarten, bis es
annehmen darf, der Adressat habe auf eine weitere Eingabe verzichtet (vgl. BGE 133 I
98 E. 2.2). Es darf Verzicht annehmen, wenn der Betroffene nicht umgehend
beziehungsweise unverzüglich entweder eine Stellungnahme einreicht oder aber die
Ansetzung einer Frist dafür beantragt (vgl BGE 138 I 484 E. 2.2, 133 I 98 E. 2.2, 133 I
100 E. 4.8). Vor Ablauf von zehn Tagen darf es jedenfalls nicht, hingegen nach 20
Tagen schon, von einem Verzicht auf das Replikrecht ausgehen (BGer 6B_264/2016
vom 8. Juni 2016 E. 1.2, 5D_81/2015 vom 4. April 2016 E. 2.3.3 f. mit vertiefter
Wiedergabe der bundesgerichtlichen Rechtsprechung). Zudem bedarf die Beurteilung
der Sache durch das Kollegialgericht, in welchem nebenamtlich tätige Richter
mitwirken, ohnehin einiger Zeit, da eine Aktenzirkulation erforderlich ist, das Gericht in
der Regel in monatlichen Abständen tagt und die Urteilsbegründung zu redigieren ist.
Mit Blick auf das vorliegende Verfahren, das auch in künftigen Fällen so abzuwickeln
wäre, ist deshalb nicht davon auszugehen, dass innerhalb einer Frist von drei bis vier
Monaten seit Erlass der Verfügung eine umfassende richterliche Beurteilung der
Beschwerde vorliegen würde.
Nach Auffassung der Vorinstanz sind die Voraussetzungen für eine Ausnahme des
Erfordernisses des aktuellen schutzwürdigen Interesses nicht erfüllt. Sie macht aber –
wohl mit Blick darauf, dass jeweils die erfolgreiche Fortpflanzung des Rudels zu klären
ist, gegebenenfalls Vergrämungsmassnahmen zu ergreifen sind und die Bewilligung bis
längstens 31. März des Folgejahres gilt (vgl. Art. 4 Abs. 1 sowie Art 4bis Abs. 1 und 4
der Verordnung über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel,
Jagdverordnung, SR 922.01, JSV; vgl. auch den vom Bundesrat für die Neufassung
von Art. 7 Abs. 3 Ingress und lit. b des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz
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wildlebender Säugetiere und Vögel, Jagdgesetz, SR 922.0, JSG, für die
Bestandesregulierung vorgeschlagenen Zeitraum vom 3. Januar bis 31. März,
www.admin.ch Bundesrecht/Vernehmlassungen/abgeschlossene Vernehmlassungen/
2016) – nicht geltend, bei künftigen Abschussbewilligungen werde für die richterliche
Beurteilung der erforderliche Zeitraum von zumindest fünf Monaten zur Verfügung
stehen. Dass im Rahmen der Behandlung eines Gesuchs um Wiedererteilung der von
der Vorinstanz entzogenen aufschiebenden Wirkung vor Ablauf der Gültigkeit der
Bewilligung eine richterliche Überprüfung möglich gewesen wäre, vermag nichts zu
ändern, da sie zum einen einzelrichterlich erfolgt (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 51
Abs. 2 Satz 2 VRP) und zum andern lediglich auf einer summarischen Prüfung im Sinn
einer einzelfallbezogenen Interessenabwägung ohne weitere Beweiserhebungen unter
Berücksichtigung der Aktenlage beruht (vgl. beispielsweise BGer 2C_465 und
507/2015 vom 8. September 2015 E. 3.3.1).
1.2.4. Der Umstand, dass der Wolf sich in der Schweiz wieder angesiedelt hat und im
Begriff ist, sich zu verbreiten, ist Gegenstand intensiver politischer Diskussionen (vgl.
Bundesrätin Leuthard, in: Amtliches Bulletin 2016 Ständerat S. 146: ... in fünfeinhalb
Jahren nur vier Sessionen ohne Wolfsdiskussion ...). Die gerichtliche Klärung der
Möglichkeiten, welche das geltende Recht im Umgang mit dem Auftreten von Wölfen
im Siedlungsgebiet des Menschen bietet, liegt deshalb wegen ihrer grundsätzlichen
Bedeutung offensichtlich im öffentlichen Interesse. Zwar trifft der Hinweis der
Vorinstanz zu, die Frage, ob die zumutbaren Massnahmen getroffen worden seien, sei
jeweils in Bezug auf das konkrete Gesuch um eine Abschussbewilligung
beziehungsweise in Bezug auf die konkreten Verhältnisse zum Zeitpunkt der
Gesuchseinreichung zu beantworten. Da aber wie dargelegt auch zukünftig nicht von
einer rechtzeitigen richterlichen Beurteilung ausgegangen werden kann (vgl. oben
Erwägung 1.2.3), ist es für künftige Abschussbewilligungen von Bedeutung, wie die
vorliegende rechtlich zu würdigen ist.
1.2.5. Der Beschwerdeführer ist dementsprechend zur Beschwerdeerhebung befugt,
auch wenn sein schutzwürdiges Interesse nicht mehr aktuell ist. Dem
verfahrensrechtlichen Antrag gemäss Ziffer 5 des Rechtsbegehrens, wonach auch
nach Hinfall des aktuellen Rechtsschutzinteresses zu entscheiden sei, ist deshalb zu
entsprechen.
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1.3. Inhalt der Verfügung ist die zeitlich befristete Bewilligung zum Abschuss zweier
Wölfe aus dem Calandarudel (Ziffern 1 und 7 des Dispositivs), wobei beim Abschuss
konkret umschriebene Umstände gegeben sein müssen (Ziffern 2-5 des Dispositivs)
und Abschüsse im Kanton Graubünden und widerrechtliche Abschüsse anzurechnen
sind (Ziffer 6 des Dispositivs). Dieser Inhalt der Verfügung begrenzt das
Beschwerdeverfahren sachlich (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 579).
Der Beschwerdeführer beantragt mit Ziffer 2 des Rechtsbegehrens, es seien die
zuständigen Behörden gerichtlich anzuweisen, vor der Erteilung von
Abschussbewilligungen zur Vermeidung der Anlockung von Wölfen ins Siedlungsgebiet
konkrete, streng und in kurzen regelmässigen Abständen zu kontrollierende und
durchzusetzende Massnahmen – Luderplätze im Gebiet des Calandarudels verbieten
und nicht mehr unterhalten, Nachgeburten und Schlachtabfälle regelkonform
entsorgen, Abfallsäcke erst am Abholtag ins Freie stellen, Komposthaufen in
sogenannten Thermokompostkübeln verwahren – anzuordnen. Das Verwaltungsgericht
ist gegenüber den für diese Anordnungen zuständigen Behörden nicht
Aufsichtsbehörde (vgl. Art. 43 Ingress und lit. c des Gerichtsgesetzes; sGS 941.1,
GerG). Auf Ziffer 2 des Rechtsbegehrens der Beschwerde kann deshalb nicht
eingetreten werden. Ob im konkreten Fall wie von Art. 4 Abs. 1 JSV verlangt, vorgängig
die zumutbaren Massnahmen zur Schadenverhütung getroffen wurden, ist jedoch
Gegenstand der materiellen Prüfung.
Vergleichbares gilt für Ziffer 3 des Rechtsbegehrens, mit welchem der
Beschwerdeführer die gerichtliche Anordnung konkreter milderer Massnahmen,
beispielsweise die Vergrämung durch Besenderung von Wölfen, anstrebt. Da der
Vorinstanz bei der Auswahl möglicher Massnahmen zur Vergrämung ein erheblicher
Ermessensspielraum einzuräumen ist und der Sachverhalt diesbezüglich von der
Vorinstanz nicht geprüft wurde, kann auch auf dieses Begehren nicht eingetreten
werden.
1.4. Unter Berücksichtigung des Fristenstillstandes über Weihnachten und Neujahr
wurde die Beschwerde unabhängig davon, ob die Verfügung gegenüber dem
Beschwerdeführer bereits mit der Zustellung „zur Kenntnis“ oder erst mit der
Veröffentlichung im Amtsblatt vom 21. Dezember 2016 rechtsgültig eröffnet wurde, mit
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Eingabe vom 7. Januar 2016 rechtzeitig erhoben (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs.
1 und Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 Ingress und lit. c der
Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO) und erfüllt in formeller und
inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48
Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist dementsprechend unter den genannten
Vorbehalten einzutreten.
2. Die Vorinstanz war gestützt auf Art. 12 Abs. 4 JSG und Art. 4 Abs. 1 und Art. 4bis
JSV in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 der kantonalen Jagdverordnung (sGS 853.11, JV)
grundsätzlich zum Erlass der angefochtenen Verfügung befugt.
Nach Art. 12 Abs. 4 JSG können die Kantone mit vorheriger Zustimmung des
Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (vgl.
Art. 1 Abs. 3 Ingress und lit. e der Organisationsverordnung für das UVEK; SR
172.217.1) Massnahmen zur Verringerung des Bestandes treffen, wenn eine geschützte
Tierart einen zu hohen Bestand aufweist und dadurch grosser Schaden oder eine
erhebliche Gefährdung entsteht. Abweichend von dieser gesetzlichen Grundlage
genügt nach Art. 4 Abs. 1 JSV für die Regulierung von Beständen geschützter Arten zur
Schadenverhütung die vorherige Zustimmung des Bundesamtes für Umwelt auch
dann, wenn die Tiere grosse Schäden an Wald, landwirtschaftlichen Kulturen oder
Nutztierbeständen verursachen (lit. c) oder Menschen, Siedlungen oder im öffentlichen
Interesse stehende Bauten und Anlagen erheblich gefährden (lit. d und f).
Das eidgenössische Jagdgesetz unterscheidet zwischen kantonalen Massnahmen zum
Zweck des Artenschutzes, für welche die Zustimmung des Bundesamtes genügt,
einerseits (vgl. Art. 7 Abs. 2 JSG) und kantonalen Massnahmen zum Zweck der
Verhütung von Wildschäden, welche die Zustimmung des Departements erfordern,
anderseits (Art. 12 Abs. 4 JSG). In der bundesrätlichen Botschaft ist allerdings auch im
Zusammenhang mit den Massnahmen zum Artenschutz von der Zustimmung des
Departements die Rede, obwohl bereits im Entwurf ausdrücklich das Bundesamt als
zustimmende Behörde genannt wird (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über die
Jagd und den Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel vom 27. April 1983, in:
BBl 1983 II S. 1197 ff., S. 1207 und 1212). Ob angesichts der traditionell starken
Verwurzelung der Jagd in kantonalen Eigenheiten (vgl. Votum Ständerat Affolter, in: AB
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1984 S 485) und der damit verbundenen politischen Bedeutung der Zustimmung des
Bundes aus der Sicht der Kantone Art. 4 Abs. 1 JSV, der entgegen dem klaren Wortlaut
von Art. 12 Abs. 4 JSG die Zustimmung des Bundesamtes genügen lässt,
gesetzmässig ist und die angefochtene Verfügung in der Folge den formellen
Anforderungen genügt (vgl. dazu insbesondere auch Art. 8 Abs. 1 und Art. 47 Abs. 5
des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes; SR 172.010, RVOG), kann
offen bleiben, wenn sie aus materiellen Gründen aufzuheben gewesen wäre.
3. In materieller Hinsicht ist die Rechtmässigkeit der Abschussbewilligung umstritten.
3.1. Weist eine geschützte Tierart (dazu nachfolgend Erwägung 3.2) einen zu hohen
Bestand (dazu nachfolgend Erwägung 3.3) auf und entsteht dadurch grosser Schaden
oder eine erhebliche Gefährdung (dazu nachfolgend Erwägung 3.4), so können die
Kantone gemäss Art. 12 Abs. 4 JSG mit vorheriger Zustimmung des Departements (vgl.
dazu oben Erwägung 2) Massnahmen zur Verringerung des Bestandes (dazu
nachfolgend Erwägung 3.5) treffen.
3.2. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass es sich beim Wolf um
eine geschützte Tierart im Sinn dieser Bestimmung handelt (vgl. Art. 7 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 2 und Art. 5 JSG).
3.3. Die Anordnung von Massnahmen zur Verringerung des Bestandes setzt einen „zu
hohen Bestand“ der geschützten Tierart voraus. Nach Art. 4bis Abs. 1 JSV ist ein
Abschuss nur zulässig aus einem Wolfsrudel, das sich im Jahr, in dem die Regulierung
erfolgt, erfolgreich fortgepflanzt hat. Dabei darf eine Anzahl Wölfe, welche die Hälfte
der im betreffenden Jahr geborenen Jungtiere nicht übersteigt, abgeschossen werden;
die Elterntiere sind zu schonen. Die Verordnungsbestimmung umschreibt nicht einen zu
hohen Bestand, sondern die zahlenmässigen Voraussetzungen, die bei einem
Wolfsrudel für die Anordnung eines Abschusses erfüllt sein müssen, und die
Abschussquote. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, die zahlenmässigen
Voraussetzungen gemäss Art. 4bis Abs. 1 JSV seien nicht erfüllt gewesen. Ob der
Bestand zu hoch im Sinn von Art. 12 Abs. 4 JSG ist, misst sich daran, ob die
Population eine oder mehrere der in Art. 4 Abs. 1 lit. a-g JSV genannten Auswirkungen
hat.
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3.4. Der Beschwerdeführer teilt die Auffassung der Vorinstanz nicht, aus dem Verhalten
der Wölfe bei den einzelnen Sichtungen könne auf eine erhebliche Gefährdung von
Menschen im Sinn von Art. 12 Abs. 4 JSG und Art. 4 Abs. 1 Ingress und lit. d JSV
geschlossen werden.
3.4.1. In tatsächlicher Hinsicht bestreitet der Beschwerdeführer die Glaubwürdigkeit
und Vollständigkeit der Darstellung des Wolfsverhaltens bei einzelnen Sichtungen im
gemeinsamen Protokoll der zuständigen Behörden der Kantone Graubünden und St.
Gallen (vgl. act. 7/4). Der Beschwerdeführer beschränkt sich indessen darauf, die
Schilderungen in den Protokollen als unrichtig oder unvollständig zu rügen, ohne die
angeblichen – späteren und abweichenden – Äusserungen gegenüber einem
Fotografen von den betroffenen Personen selbst bestätigen zu lassen oder
entsprechende Beweisanträge zu stellen (vgl. act. 11 Seiten 5-17). Da im Übrigen auch
die – vom Beschwerdeführer als übertrieben bezeichneten – Schilderungen im
gemeinsamen Protokoll nicht geeignet sind, den für den Erlass der angefochtenen
Verfügung erforderlichen Nachweis einer erheblichen Gefährdung zu erbringen, kann
offen bleiben, ob die Schilderungen durch den Beschwerdeführer den Tatsachen näher
kommt.
3.4.2. Für den Wolf wird der unbestimmte Rechtsbegriff der „erheblichen Gefährdung“
gemäss Art. 12 Abs. 4 JSG in Art. 4bis Abs. 3 JSV konkretisiert. Danach ist eine
Regulierung infolge erheblicher Gefährdung von Menschen zulässig, wenn sich Wölfe
aus einem Rudel (dazu nachfolgend Erwägung 3.4.3) aus eigenem Antrieb (dazu
nachfolgend Erwägung 3.4.4) regelmässig (dazu nachfolgend Erwägung 3.4.3)
innerhalb oder in unmittelbarer Nähe von Siedlungen aufhalten (dazu nachfolgend
Erwägung 3.4.3) und sich dabei gegenüber Menschen aggressiv oder zu wenig scheu
zeigen (dazu nachfolgend Erwägung 3.4.5).
3.4.3. In den Jahren 2014 und 2015 wurden 15 beziehungsweise 35 Sichtungen von
Wölfen im Streifgebiet Calanda-Ringelspitz protokolliert. Dass es sich bei den
gesichteten Wölfen um Tiere aus dem Calandarudel handelte, ist ebenso unbestritten
wie der Umstand, dass sie sich anlässlich eines erheblichen Teils der Sichtungen
innerhalb oder in unmittelbarer Nähe von Siedlungen aufhielten. Aufgrund der relativ
hohen Zahl der protokollierten Sichtungen kann ohne weiteres auch davon
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ausgegangen werden, dass Wölfe sich nicht bloss wiederholt in Siedlungen und in
unmittelbarer Siedlungsnähe aufhielten, sondern das Erfordernis der Regelmässigkeit
im Sinn von Art. 4bis Abs. 3 JSV erfüllt ist (vgl. dazu act. 7/4).
3.4.4. Wann der Aufenthalt in Siedlungen oder in Siedlungsnähe auf den „eigenen
Antrieb“ des Wolfes zurückzuführen ist, wird weder in der Verordnung selbst noch im
Erläuternden Bericht des Bundesamtes für Umwelt vom 1. Juni 2015 dazu ausgeführt.
Mit der Wendung soll wohl zum Ausdruck gebracht werden, dass der Antrieb nicht
mehr dem Wolf zugeschrieben werden darf, wenn sein Aufenthalt durch menschliche
Verhaltensweisen ausgelöst wurde, die als Anlocken bezeichnet werden müssen. Der
Verordnungsgeber geht davon aus, es sei im Streifgebiet in Siedlungsnähe jedes
Anlocken von Wölfen durch Futterquellen konsequent zu verhindern. Insbesondere sei
das Auslegen von Fleisch zum Anlocken von Raubwild für die Jagd (sogenannte
Luderplätze) zu verbieten und ebenso zu verhindern, dass Wölfe durch Abfälle –
beispielsweise durch auf Miststöcken entsorgte Nachgeburten der Nutztiere,
Fleischabfälle oder Haustierfutter – in Siedlungen gelockt würden (vgl. Ziffer 3 zu Art.
4bis JSV des Erläuternden Berichts des Bundesamtes für Umwelt zur Änderung der
Jagdverordnung vom 1. Juli 2015, http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/
message/attachments/40427.pdf). Daraus ist zu schliessen, dass der Antrieb nicht
mehr dem Wolf zugerechnet werden darf, wenn sein Verhalten durch ein solches
menschliches Verhalten ausgelöst wurde.
Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass der Antrieb auch dann nicht mehr dem
Wolf zugerechnet werden darf, wenn sein Aufenthalt in Siedlungen oder in
Siedlungsnähe auf ein solches Verhalten des Menschen in der Vergangenheit – und
nicht im konkret beobachteten Einzelfall – zurückzuführen ist. Eine solche Auslegung
und Anwendung von Art. 4bis Abs. 3 JSV würfe die Frage auf, über wie lange Zeit die –
zudem teilweise schwer nachzuweisende – Missachtung dieser Regeln in der
Vergangenheit das Verhalten von Wölfen in dem Sinn zu prägen vermag, dass ihre
Annäherung an Siedlungen nicht mehr auf ihren „eigenen Antrieb“ im Sinn von Art. 4bis
Abs. 3 JSV zurückzuführen ist. Eine solche letztlich nicht mehr fassbare
Kausalitätskette überschreitet die Grenzen der Justiziabilität der Bestimmung. Ob unter
diesen Umständen davon auszugehen ist, dass dann kein „eigener“ Antrieb des Wolfes
vorliegt, wenn dem konkreten Einzelfall ein solches verpöntes Verhalten des Menschen
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zugrunde liegt, kann offen bleiben, wenn die angefochtene Verfügung aus anderen
Gründen nicht als rechtmässig erscheint. Immerhin lassen sich den Schilderungen im
gemeinsamen Protokoll der zuständigen St. Galler und Bündner Behörden keine
Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass das als „auffällig“, „unerwünscht“ oder
„problematisch“ bezeichnete Verhalten der Wölfe in den beschriebenen Situationen
unmittelbar auf ein solches „Anlocken“ zurückzuführen gewesen wäre, (vgl. act. 7/4).
3.4.5.
3.4.5.1. Aus den behördlichen Schilderungen ist zu schliessen, dass sich die in den
Siedlungen oder in unmittelbarer Siedlungsnähe beobachteten Wölfe aus dem
Calandarudel gegenüber dem von ihnen wahrgenommenen Menschen zwar nicht
aggressiv, aber in zahlreichen Situationen – so insbesondere am 10. März 2014 um
07.00 Uhr in Felsberg, am 10. August 2014 um 01.30 Uhr in Vättis, am 27. Januar 2015
um 20.30 Uhr in Felsberg, am 29. Januar 2015 um 07.00 Uhr in Trin, am 14. März 2015
um 14.00 Uhr in Trin, am 2. Juli 2015 um 08.55 Uhr in Büel/St. Margrethenberg, am 21.
Juli 2015 um 09.00 Uhr in Tamins, am 22. Juli 2015 um 20.30 Uhr in Höf/St.
Margrethenberg, am 8. August 2015 um 18.05 Uhr in Tamins, am 14. August 2015 um
19.00 Uhr in Grot Maton/St. Margrethenberg, am 27. September 2015 mittags auf der
Hinteralp/Kunkels, am 7. Oktober 2015 um 20.15 Uhr im Valenserberg – wenig scheu
zeigten. Die Scheu muss indessen ein Ausmass unterschreiten, aus welchem auf eine
„erhebliche Gefährdung“ des Menschen im Sinn von Art. 12 Abs. 4 JSG und Art. 4bis
Abs. 3 JSV geschlossen werden muss.
3.4.5.2. Bei der Auslegung und Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der
„erheblichen Gefährdung“ ist der Zweck der Bestimmung von Bedeutung. Zur
Abgrenzung des Anwendungsbereichs können auch Revisionsbestrebungen
berücksichtigt werden, aus denen auf einen Gesetzgebungsbedarf im geltenden Recht
geschlossen werden kann. Zur Umsetzung der Motion 14.3151 „Zusammenleben von
Wolf und Bergbevölkerung“ von Ständerat Engler schlägt der Bundesrat eine Änderung
von Art. 7 Abs. 3 JSG in dem Sinn vor, dass eine Regulierung des Wolfsbestandes,
ohne den Bestand der betreffenden Population zu gefährden, in der Zeit vom 3. Januar
bis 31. März nach Anhören des Bundesamtes für Umwelt unter anderem zur Verhütung
einer konkreten Gefährdung von Menschen, die durch zumutbare Schutzmassnahmen
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nicht erreicht werden kann, zugelassen werden soll. Der mit der Prävention begründete
Tatbestand der blossen Gefährdung für den Menschen wird hinsichtlich der juristischen
Konsequenzen dem Wildschaden gleichgestellt. Wildschäden sind rechtlich dann
relevant, wenn ein bestimmtes quantitatives Schadensausmass oder spezielle
Gefährdungslagen vorliegen oder drohen. Die Verwendung des unbestimmten
Rechtsbegriffs „konkret“ gewährt Bund und Kantonen Spielraum im Ausführungsrecht
und bei Entscheidungen im Einzelfall. Allerdings soll die Gefährdung des Menschen
nicht nur als abstrakte Möglichkeit im Raum stehen, sondern gemäss aktuell
dokumentierten Ereignissen eine Entwicklung aufzeigen, die gemäss den Erfahrungen
am Ende zu einer „konkreten Gefährdung des Menschen“ führt. In diesem Sinn ist auch
eine gewisse Unmittelbarkeit beziehungsweise zeitliche Nähe zwischen dem
regulierenden Eingriff und der ansonsten drohenden Gefährdung erforderlich (vgl.
Erläuternder Bericht zur Änderung des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz
wildlebender Säugetiere und Vögel vom 24. August 2016, S. 22; www.admin.ch
Bundesrecht/Vernehmlassungen/abgeschlossene Vernehmlassungen/2016). Während
die Revision die Möglichkeit der Regulierung des Wolfsbestandes bereits zur
Verhütung einer konkreten Gefährdung von Menschen vorsieht, verlangt das geltende
Recht in Art. 12 Abs. 4 JSG den Nachweis einer erheblichen Gefährdung und kann
damit immer nur als Reaktion auf bestimmte Situationen angewendet werden. Unter
anderem auch mit der Begründung, dieser Nachweis sei in der Praxis sehr oft nur
schwer zu erbringen, wird die Aufhebung dieser Bestimmung beantragt (vgl.
Erläuternder Bericht, a.a.O., S 26). Nicht zuletzt steht die angestrebte Gesetzesrevision
auch vor dem Hintergrund des Verhaltens der „dreisten Jungwölfe im Calandagebiet,
die plötzlich durch die Dörfer spaziert sind“ (vgl. Bundesrätin Leuthard, in: Amtliches
Bulletin 2016 Ständerat S. 147).
Art. 4bis Abs. 3 JSV verlangt dementsprechend – anders als in der Revision
vorgeschlagen – den Nachweis einer bestehenden Gefährdung des Menschen durch
Wölfe. Bei der Beurteilung einzelner Ereignisse wird zwischen problemlosem und
problematischem Wolfsverhalten unterschieden. Problematisches Wolfsverhalten in
diesem Sinn liegt vor, wenn die in Erscheinung tretenden Wölfe ein auf den Menschen
oder dessen Haushunde gerichtetes Verhalten zeigen. Dabei weichen sie dem
Menschen oder dessen Begleithunden nicht mehr aus, sie nähern sich allenfalls sogar
weiter an, möglicherweise lassen sie sich auch nur mehr schwer vertreiben. Möglich ist
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auch, dass sie sich regelmässig unter bestimmten Gebäuden (z.B. Ställen) verstecken.
Solch fehlende Scheu gilt als Beginn einer ungünstigen Entwicklung, obschon noch
nicht abschliessend klar ist, ob und wenn ja, wann solch wenig scheues Verhalten zu
einer direkten Gefährdung des Menschen oder seiner Hunde führen wird (vgl. Ziffer 3
zu Art. 4bis JSV des Erläuternden Berichts des Bundesamtes für Umwelt vom 1. Juli
2015 zur Änderung der Jagdverordnung, www.news.admin.ch/NSBSubscriber/
message/attachments/40427.pdf). Die Vollzugshilfe des Bundesamtes für Umwelt zum
Wolfsmanagement in der Schweiz 2016 (Konzept Wolf Schweiz, vgl.
www.bafu.admin.ch, Themen A-Z/Biodiversität/Vollzugshilfen) kategorisiert das
Wolfsverhalten in vier Stufen, wobei die vierte Stufe als „problematisches Verhalten mit
dem Potential zur Gefährdung von Menschen“ bezeichnet wird. Dabei werden
wiederum sieben Tatbestände mit ansteigendem Hinweis auf die damit verbundene
Gefahr für den Menschen unterschieden, nämlich
4.1 Wolf taucht mehr als zweimal während der Aktivitätszeit des Menschen in Siedlung
auf,
4.2 Wolf folgt Mensch trotz dessen Vertreibungsversuchen,
4.3 Wolf nähert sich während der Aktivitätszeit des Menschen in offenem Gelände
Menschen an und bleibt längere Zeit (mehrere Minuten) in dessen Nähe (<50 m),
4.4 Wolf nähert sich während der Aktivitätszeit des Menschen in Siedlung Menschen
an und kann nur schwer vertrieben werden,
4.5 Wolf nähert sich Menschen mit Hunden an und reagiert dabei mit Drohverhalten
oder Angriff auf die Hunde,
4.6 Wolf tötet Haushund in Siedlung,
4.7 Wolf reagiert unprovoziert aggressiv (mit Drohgebärden oder Angriff ) auf
Menschen.
3.4.5.3. Zu prüfen ist, ob mit den dokumentierten Beobachtungen, bei denen einzelne
oder mehrere Wölfe eine geringe Scheu gegenüber Menschen oder Haushunden
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zeigen, bereits eine erhebliche Gefährdung nachgewiesen ist. Zu berücksichtigen sind
sämtliche Vorfälle insgesamt. Das Gericht auferlegt sich, auch soweit Rechtsfragen
streitig sind, bei der Überprüfung von Entscheiden spezialisierter Behörden zwar eine
gewisse Zurückhaltung, wenn besondere fachtechnische Fragen anstehen (BGE 133 II
263 E. 8.2 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung, 139 II 173 E. 6.3.2). Auch die
Vorinstanz geht in ihrer Begründung indessen davon aus, es sei bislang zu keinen
Aggressionen gegenüber Menschen gekommen, die Scheu der einzelnen Wölfe
gegenüber dem Menschen habe aber deutlich abgenommen. Sie verweist sodann zur
Begründung auf den Erläuternden Bericht des BAFU vom 1. Juli 2012. In Ziffer 4 der
Vernehmlassung führt die Vorinstanz sodann ebenfalls unter Hinweis auf diesen Bericht
aus, die Einteilung in unbedenkliches, auffälliges, unerwünschtes und problematisches
Verhalten von Wölfen bezwecke, die unproblematischen, zufälligen Begegnungen
zwischen Wölfen und Menschen vom problematischen Wolfsverhalten, das in
aggressives Verhalten von Wölfen gegenüber Menschen münden könne, abzugrenzen
und diene damit letztlich dem Schutz der Menschen. Auch im Erläuternden Bericht des
BAFU vom 1. Juli 2012 wird davon ausgegangen, fehlende Scheu gelte als Beginn
einer ungünstigen Entwicklung, obschon noch nicht abschliessend klar sei, ob und
wenn ja, wann solch wenig scheues Verhalten zu einer direkten Gefährdung des
Menschen oder seiner Hunde führen werde. Als Endstufe des problematischen
Wolfsverhaltens würde auf jeden Fall aggressives Verhalten von Wölfen gegenüber
Menschen zählen, das heisst wenn Wölfe bei Begegnungen mit Menschen drohen und/
oder Menschen angreifen, obschon die Möglichkeit zum Ausweichen bestünde. Klar
problematisch wäre auch das Attackieren und/ oder Töten von Begleithunden des
Menschen in Siedlungsnähe. Nach Auffassung der Vorinstanz beruht die umstrittene
Abschussbewilligung auf dem Grundsatz, Wölfe sollten gegenüber Menschen scheu
bleiben. Damit allerdings ist noch nicht dargetan, inwieweit mit dem konkret
beobachteten Wolfsverhalten eine erhebliche Gefährdung des Menschen
nachgewiesen ist.
Die im gemeinsamen Protokoll der St. Galler und Bündner Behörden beschriebenen
Verhaltensweisen, bei denen Wölfe gegenüber dem Menschen wenig Scheu zeigten,
betreffen sehr unterschiedliche Situationen und Verhaltensweisen. In Einzelfällen
zeigten Einzeltiere Neugier gegenüber dem Menschen und seinem Verhalten, indem sie
entweder passiv abwartend beobachteten – am 10. August 2014 um 01.30 in Vättis, wo
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ein Wolf auf einem Hausvorplatz aufmerksam in die Richtung von zwei 15 Meter
entfernt stehenden Menschen schaute und die Betroffenen sich aus Angst vom Wolf
entfernten; am 2. Juli 2015 um 08.55 Uhr in Büel/St. Margrethenberg, wo sich auf
einem Wanderweg ein Mensch mit Fahrrad und ein Wolf, beide in einem Abstand von
acht bis zehn Metern voneinander stillstehend während fünf bis zehn Sekunden
gegenseitig beobachteten und der Wolf schliesslich in Richtung Waldrand
davontrottete; am 22. Juli 2015 um 20.30 Uhr in Höf/St. Margrethenberg, wo ein auf
einer Wiese stehender Wolf einen vor dem Wohnhaus stehenden Bauern aus einer
Distanz von 15 Metern während zwei Minuten beobachtete; am 27. September 2015
mittags auf der Hinteralp/Kunkels, wo ein erwachsener Wolf eine grillierende
Menschengruppe aus einer Distanz von 55 Metern beobachtete – oder – in einem
Einzelfall – aktiv auf einen Menschen zugingen – nämlich am 21. Juli 2015 um 09.00
Uhr in Tamins, wo sich ein Wolf an eine von ihm wahrgenommene Person, die mit
einem Mountainbike vom Kunkelspass in Richtung Brenntenwald unterwegs und
angesichts des Wolfes vom Fahrrad gestiegen war, bis auf zehn Meter näherte, stehen
blieb und nach rund zwanzig Sekunden die Forststrasse verliess und im Wald
verschwand.
Bei zahlreichen Sichtungen zeigten sich einzelne Wölfe insoweit unbeeindruckt, als die
von ihnen wahrgenommene Anwesenheit von Menschen das Verhalten nicht
beeinflusste, so am 29. Januar 2015 um 07.00 Uhr in Trin, wo ein Wolf unbeirrt und
zielstrebig in einem Minimalabstand von drei Metern an einer bei der
Postautohaltestelle Trin-Dorf wartenden Person in Richtung Gemeindehaus
vorbeitrabte, am 14. März 2015 um 14.00 Uhr in Trin, wo ein Wolf in einer Distanz von
dreissig Metern an einem Menschen, der auf einer Bank sass und von seinem Hund
begleitet war, vorbeilief und sich auch nicht davon beeindrucken liess, dass sich ihm
der Hund bis auf vierzig Meter näherte, und am 8. August 2015 um 18.05 Uhr in
Tamins, wo sich zwei erwachsene Wölfe bei der Verfolgung eines Hirschstiers von
anwesenden Personen bei einer Maiensässhütte nicht ablenken liessen.
In verschiedenen Situationen zeigten Wölfe gegenüber Menschen kein ausgeprägtes
Fluchtverhalten, so am 10. März 2014 um 07.00 Uhr in Felsberg, wo ein Wolf zwar nach
dem Aufschrei eines Menschen einen Rehkopf fallen liess, aber ohne Tempoerhöhung
um eine Stallecke lief und sich zunächst zwischen landwirtschaftlichen Maschinen
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versteckte, am 27. Januar um 20.30 Uhr in Felsberg, wo ein Wolf sich einem
Menschen, obwohl dieser „kräftig und laut gebrüllt habe“ und trotz des anwesenden
Hofhundes bis auf eine Distanz von rund zehn Metern näherte und den Hof erst „nach
einiger Zeit“ doch noch verlassen habe und am 7. Oktober 2015 um 20.15 Uhr am
Valenserberg, wo ein aus vier bis fünf Tieren bestehendes Rudel, welches ein Kalb aus
einer Mutterkuhherde gerissen hatte, trotz vier lauter Pfiffe in einer Entfernung von
dreissig bis vierzig Metern stehen blieb.
Aus diesen Schilderungen ist zu schliessen, dass die auffällig gewordenen Wölfe des
Calandarudels sich insoweit an die Menschen und ihre Siedlungen gewöhnt haben, als
ihr Verhalten durch die Nähe von Menschen wenig beeinflusst wurde. Lediglich in
einem Fall wird ein aktives Zugehen eines einzelnen Wolfes auf einen Menschen
beschrieben. Damit ist allerdings noch nicht nachgewiesen, dass der Wolf – jedenfalls
im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung – eine erhebliche Gefährdung
darstellte.
3.4.5.4. Aus den dargelegten Umständen schliesst das Verwaltungsgericht, die
umstrittene Abschussbewilligung sei nicht Massnahme gegen eine nachgewiesene
erhebliche Gefährdung des Menschen im Sinn von Art. 12 Abs. 4 JSG in Verbindung
mit Art. 4bis Abs. 3 JSV gewesen, sondern hätte der Verhütung der Entwicklung einer
konkreten Gefährdung gedient. Die dafür notwendige gesetzliche Grundlage ist
allerdings erst in Vorbereitung (vgl. oben Erwägung 3.4.5.2).
3.5. Im Sinn einer verhältnismässigen Handhabung der Massnahmen zur Verringerung
des Bestandes verlangt Art. 4 Abs. 1 Ingress JSV vorab zumutbare Massnahmen zur
Schadenverhütung. Im Zusammenhang mit der Gefährdung von Menschen fallen
darunter zunächst Massnahmen, welche ein Anlocken von Wölfen in Siedlungsgebiete
vermeidet. Solche Massnahmen sind vor allem dort von Bedeutung, wo
Siedlungsgebiet des Menschen und natürlicher Lebensraum des Wolfes sich nah sind
(dazu nachfolgend Erwägung 3.5.1). Möglichkeiten regulierender Eingriffe sind nebst
dem Abschuss insbesondere der Einfang und die Umsiedlung. Aus tierethischen
Überlegungen nicht in Frage kommen die Verabreichung von chemischen Mitteln wie
Gifte, Kontrazeptiva oder andere Medikamente oder operative Eingriffe in die Tiere, um
die Fortpflanzung zu verhindern (dazu nachfolgend Erwägung 3.5.2).
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3.5.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, bei zahlreichen Sichtungen von Wölfen in
den Kantonen St. Gallen und Graubünden – insbesondere in Rütenen/Felsberg (neun
Sichtungen) und St. Margrethenberg (drei Sichtungen) – seien in der einen oder
anderen Form anthropogene Futterquellen mit im Spiel gewesen. So würden zum
Beispiel Nachgeburten von Kälbern üblicherweise auf dem Miststock entsorgt, was
Wölfe anlocke. Ähnliches gelte für die Entsorgung von Schlachtabfällen, die nicht der
Kadaversammelstelle zugeführt, sondern regelwidrig ins Freie geworfen würden. Der
Kanton habe nichts Ersichtliches unternommen, um solche ortsüblichen Praktiken zu
unterbinden. Es sei bekannt, dass insbesondere auf St. Galler Gebiet mindestens bis
Dezember 2015 entgegen einer Vereinbarung mit dem Bundesamt für Umwelt Füchse
für die Jagd auch in Siedlungsnähe mit sogenannten Luderplätzen angelockt worden
seien. Dies komme einem Anfüttern der Wölfe gleich. Nur wenn Futterquellen, zu denen
auch ins Freie gestellte Abfallsäcke und offene Komposthaufen gehörten, konsequent
und rigoros verschwänden, werde es für den Wolf weniger attraktiv, sich in der Nähe
von Siedlungen zu bewegen.
Die Vorinstanz macht geltend, die Voraussetzung zumutbarer Massnahmen zur
Schadensverhütung verlange nicht, dass jedes Anlocken von Wölfen in Siedlungsnähe
durch Futterquellen konsequent verhindert werden müsse. Nach den ersten
Wolfsnachweisen im Kanton St. Gallen habe das Amt für Natur, Jagd und Fischerei in
den Jahren 2013 und 2014 diverse Informationsveranstaltungen für die Bevölkerung
durchgeführt, sowie im Taminatal, in allen offiziellen Schaukästen der Gemeinde
Pfäfers, an Postautohaltestellen und bei Dorfplätzen Informationsflyer aufgehängt. Drei
Luderplätze am Dorfrand von Vättis seien verboten worden. Von den drei bewilligten
Ersatzstandorten seien nur zwei in Betrieb genommen worden. Bei der Kontrolle dieser
Plätze seien seit November 2014 nie Spuren von Wölfen festgestellt worden. Jener ob
Vättis sei nur bis im November 2015 betrieben worden. Bei jenem nahe dem
Kunkelpass würden seit dem Winter 2015/16 nur noch Vögel gefüttert. Meldungen
Dritter über die illegale Entsorgung von Schlachtabfällen und Nachgeburten sei die
kantonale Wildhut nachgegangen. Seit November 2014 seien keine solchen illegalen
Entsorgungen nachgewiesen worden. Es lägen auch keine Meldungen darüber vor,
dass Wölfe in Abfallsäcken oder Komposthaufen nach Nahrung gesucht hätten. Bei
den grossen Wildbeständen im Taminatal sei es für die Wölfe einfacher, ihren
Fleischbedarf – mehrere Kilogramm je Wolf und Tag – durch die Jagd zu decken. Es
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seien mehrere Fälle dokumentiert, bei denen jagende Wölfe Wildtiere in Siedlungen
hinein oder in die Nähe bewohnter Häuser verfolgten. Fresse ein Wolf dann
anthropogene Futterreste, sei das nicht aufgrund einer gezielten Futtersuche, sondern
ein „Mitnahmeeffekt“. Präventive Massnahmen könnten solche unerwünschten Vorfälle
nicht verhindern.
Beschwerdeführer und Vorinstanz stimmen überein, dass insbesondere im Wolfsgebiet
tierische Nachgeburten und Schlachtabfälle unter Beachtung der entsprechenden
Vorschriften zu entsorgen sind. Die Einhaltung dieser Regeln muss in den betroffenen
Gebieten vergleichsweise intensiver überwacht werden. Ebenso dürfen in einer Nähe
zu bewohntem Gebiet, in welcher Wölfe unweigerlich regelmässig auch Menschen
wahrnehmen müssten, keine Luderplätze betrieben werden. Dies gilt unabhängig
davon, ob die konkreten Vorfälle auf nicht wolfsgerechtes Verhalten des Menschen –
wie der Beschwerdeführer behauptet – oder das Jagdverhalten der Wölfe – wie die
Vorinstanz behauptet – zurückzuführen waren. Jedenfalls für den Zeitpunkt des
Erlasses der angefochtenen Verfügung ist kein verpöntes menschliches Verhalten mehr
aktenkundig, so dass allfällige Aufenthalte von Wölfen in Siedlungen oder in
unmittelbarer Siedlungsnähe, welche zu einem Abschuss hätten führen können, aus
deren eigenem Antrieb erfolgt wären (vgl. dazu oben Erwägung 3.4.4).
3.5.2. Da mit den von der Vorinstanz geschilderten Wolfsbeobachtungen eine
erhebliche Gefährdung von Menschen nach Auffassung des st. gallischen
Verwaltungsgerichts nicht nachgewiesen ist und sich die angefochtene Verfügung
deshalb nicht auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage stützen kann, kann offen
bleiben, ob die Vorinstanz vorgängig zur Anordnung der umstrittenen Abschüsse in
ausreichendem Mass mildere Massnahmen geprüft und eingesetzt hat. Dazu hat sich
das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden in seinem Urteil vom 6. Juni 2016
ausführlich geäussert. Insbesondere wurde beanstandet, die Umsetzung der im Herbst
im Rahmen des Projekts „Verhalten Jungwölfe“ beschlossenen Vergrämungen/
Besenderungen sei von der zuständigen Behörde in der angefochtenen Verfügung
nicht angesprochen worden. Ob dieser Vorwurf auch gegenüber den zuständigen
Behörden des Kantons St. Gallen gerechtfertigt ist, kann offen bleiben. Immerhin setzt
sich die Vorinstanz in ihrer Eingabe vom 17. April (richtig: August) 2016 eingehend mit
der Umsetzung und Wirksamkeit von Vergrämungsmassnahmen auseinander.
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4. Zusammenfassend ergibt sich, dass mit den geschilderten Begegnungssituationen
zwischen Wölfen und Menschen eine erhebliche Gefährdung im Sinn von Art. 12 Abs. 4
JSG nicht nachgewiesen ist. Die Beschwerde erweist sich dementsprechend, soweit
auf sie eingetreten werden kann, als begründet. Zufolge Zeitablaufs erübrigt sich
indessen eine Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Mit der gerichtlichen
Feststellung, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die von der Vorinstanz
verfügte Bestandesregulierung nicht erfüllt waren und die angefochtene Verfügung zu
Unrecht erging, muss es vorliegend sein Bewenden haben. Ebenso kann offen bleiben,
ob die Abschüsse wissenschaftlich zu begleiten gewesen wären.
5. Dem Ausgang des Beschwerdeverfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten
des Beschwerdeverfahrens vom Staat zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 2‘500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95
Abs. 3 VRP). Dem Beschwerdeführer ist der von ihm geleistete Kostenvorschuss von
CHF 1‘500 zurückzuerstatten. Das Gesuch des Beschwerdeführers um Entschädigung
ausseramtlicher Kosten ist abzuweisen. Zum einen führte er das Beschwerdeverfahren
selbst. Zum andern ist ein erheblicher Aufwand, welcher eine Umtriebsentschädigung
rechtfertigen würden, weder geltend gemacht noch ersichtlich (Art. 98 Abs. 1 und Art.
98bis VRP; VerwGE B 2014/80 vom 27. November 2015 E. 5.2 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch).