# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 3d51a6de-4a42-5c3e-83d2-603e195177e7
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2011
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
Il piano regolatore di RI 1, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 20 giugno 2006 (n. 3046), prevede, in località _, una strada di servizio "tipo 1", che corre parallela alla linea _). La legenda del piano del traffico spiega che si tratta di una strada di servizio a due sensi, secondo il seguente schema:
La cartografia specifica, infine, che la linea di arretramento è posta a 3 m.
B.
Il municipio di RI 1 ha disposto la pubblicazione del progetto stradale concernente la sistemazione della strada _ dal 21 settembre al 20 ottobre 2009. Inserito nell'ambito dei lavori di sistemazione dell'acquedotto, esso prevedeva la posa di una pavimentazione in asfalto, di una bordura in mocche (a sud), di un guidovia centrale o laterale, di un guard rail (in alcuni punti) e di alcune caditoie. Il campo stradale, complessivamente largo 2.80 m, era suddiviso in una parte larga 2.00 m per il traffico motorizzato, divisa da una fascia in cubotti (larghezza 0.30 m) dalla superficie pedonale, larga 0.50 m (cfr. relazione tecnica § 4.1 pag. 12). Il progetto contemplava inoltre la formazione di
alcune piazze di scambio, realizzate attraverso un allargamento del campo stradale sino a 4.80 m.
C.
Con risoluzione 9 novembre 2009 (n. 376), il municipio di RI 1 ha approvato il progetto stradale; nel contempo esso ha disatteso l'opposizione notificata da CO 1, proprietaria del mapp. _, sul quale era prevista la creazione di una delle piazze di scambio, che avrebbe comportato l'espropriazione di una superficie di 36 mq.
D.
Il 9 dicembre 2009 CO 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, domandando che il progetto in questione non venisse approvato [
recte
: l'annullamento della decisione di approvazione del municipio]. Per quanto qui interessa, essa ha contestato la conformità dell'intervento con quanto stabilito dal piano regolatore in vigore. Inoltre, secondo la ricorrente, il progetto si poneva in contrasto con la legge sulle strade del 23 marzo 1983, modificata e riordinata il 12 aprile 2006 (Lstr; RL 7.2.1.2), poiché non soddisfava i requisiti tecnici e di sicurezza. L'opera prevista configurava, da ultimo, una disparità di trattamento, perché solo alcuni proprietari erano gravati dalla costruzione delle piazze di scambio.
E.
Il 14 dicembre 2010 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso, riconoscendo che il progetto non era conforme a quanto previsto dal piano regolatore. Ha quindi stabilito che la creazione di piazzole di scambio fosse discriminatoria. Da ultimo, l'intervento non poteva essere confermato nemmeno in applicazione dell'art. _ _ delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), che permetteva, nell'ambito della realizzazione dei progetti esecutivi, correzioni stradali e allargamenti entro le linee d'arretramento.
F.
Con ricorso 28 gennaio 2011, il comune di RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'annullamento della decisione del Consiglio di Stato e, di conseguenza, la conferma di quella del municipio. Il comune spiega che l'opera non pregiudicherebbe il futuro completamento dell'allargamento stradale, mentre la scelta in esame rispecchierebbe le possibilità finanziarie del comune, nonché le attuali necessità del comparto. Il progetto sarebbe in realtà conforme al piano regolatore e, anzi, configurerebbe addirittura un caso di miglioria ai sensi dell'art. 36 Lstr, per la quale non sarebbe necessaria una base pianificatoria. Infatti, attraverso le piazzole di scambio e senza modificare l'assetto e la funzionalità della strada, l'intervento permetterebbe di facilitare la circolazione senza comportare un aumento del flusso veicolare, spezzando comunque la prospettiva stradale, ingenerando un comportamento prudente e disciplinato da parte degli automobilisti. In definitiva, esso migliorerebbe anche la sicurezza dell'opera. In ogni caso il progetto non esorbiterebbe dal tracciato previsto dal piano del traffico e nemmeno oltrepasserebbe le linee d'arretramento. Da ultimo, la soluzione approvata si porrebbe in continuità con quella adottata dal comune _, sul cui territorio essa prosegue. Annullando la decisione del municipio, il Governo avrebbe così leso l'autonomia comunale.
G.
Chiamati a presentare una risposta, il Consiglio di Stato e CO 1 sollecitano la reiezione dell'impugnativa, mentre la Divisione non si determina. Delle tesi si dirà, se necessario, in seguito.
H.
Nell'ulteriore scambio d'allegati le parti ribadiscono le proprie domande, sviluppando le rispettive tesi e allegazioni.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso sono date dall'art. 35 cpv. 2 Lstr. La legittimazione attiva del comune è certa (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1, applicabile grazie al combinato dei disposti 31 cpv. 1 e 25 Lstr).
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza i
struttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). In particolare, il sopralluogo sollecitato dal ricorrente non è atto a procurare elementi utili ai fini del presente giudizio, la situazione dei luoghi risultando chiara dalla documentazione prodotta dalle parti con le rispettive memorie scritte.
2.
La Lstr conferisce ai comuni e agli altri enti locali la competenza di provvedere alla costruzione o all'acquisto, alla sistemazione e alla manutenzione delle strade, delle piste ciclabili e dei percorsi pedonali, come le strade di raccolta e di distribuzione del traffico, quelle che garantiscono i collegamenti locali e quelle che servono l'insieme dei fondi (art. 4 cpv. 2 Lstr). Essi sono fondamentalmente autonomi in materia, limitati soltanto dalle disposizioni contenute nell'art. 6 Lstr e dal divieto d'arbitrio (
STA DP 77/89-25/90 del 14 maggio 1990 consid. 3.2).
Il potere d'esame del Tribunale cantonale amministrativo è, difatti, limitato alla verifica della legittimità della decisione
e non può estendersi a un sindacato d'opportunità della stessa
(art. 61 cpv. 1 LPamm).
3.
Oggetto della controversia è la conformità del progetto approvato dal municipio con la pianificazione dell'utilizzazione sancita dal piano regolatore in vigore. Il comune ricorrente ritiene, contrariamente a quanto stabilito dal Governo nella decisione impugnata, che l'opera rientri nell'ambito di quanto permette il piano del traffico e, in ogni caso, concesso dall'art. _ NAPR. Essa configurerebbe inoltre una miglioria, per la quale non è richiesta una base pianificatoria (art. 36 Lstr). Le tesi non possono essere accreditate.
3.1. L'art. 28 cpv. 2 lett. p della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1) prevede che le rappresentazioni grafiche fissino, in particolare, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici. Il piano regolatore di RI 1, tuttavia, va oltre a quanto stabilito dalla norma, non limitandosi a riservare il
sedime necessario alle opere viarie. Esso si spinge, invece, fino a determinare in modo imperativo anche le sezioni tipo delle strade. Queste sono, infatti, indicate nella legenda del piano del traffico, che è un elemento vincolante del piano regolatore (cfr. art. 26 cpv. 2 LALPT
e contrario
). Nella misura in cui il piano già fornisce i dettagli dell'opera, questi non possono più essere messi in discussione nell'ambito del progetto stradale. Una loro modificazione può avvenire unicamente attraverso una procedura di variante del piano regolatore.
3.2. Il progetto in esame diverge in modo importante da quanto fissato dal piano regolatore. Esso non rispetta nessuno dei parametri della sezione tipo, discostandosi a tal punto da costituire, a tutti gli effetti, una tipologia di strada differente. Difatti, l'impostazione pianificatoria prevede una carreggiata della larghezza complessiva di 5.00 m, percorribile in due sensi e con un'area di 1.50 m di principio riservata ai pedoni. Il progetto in esame prevede invece una carreggiata di soli 2.80 m, con alcune piazzole la cui larghezza complessiva è di m 4.80. Essa permette l'incrocio delle autovetture unicamente in corrispondenza di queste. Il calibro della carreggiata, lo spazio riservato ai veicoli e quello previsto per i pedoni, divergono in maniera importante, ciò che determina la difformità dell'opera con il piano regolatore. Nulla muta al riguardo il fatto che il progetto non oltrepassi, da un punto di vista spaziale, i limiti di quanto previsto dal tracciamento del piano regolatore e, in particolare, rispetti le linee di arretramento. Per lo stesso motivo, è ininfluente il fatto che l'art. _ NAPR permetta, mediante l'elaborazione di progetti esecutivi, eventuali correzioni stradali, allargamenti ecc. all'interno delle linee di arretramento: ciò non permette comunque di poter considerare il progetto in esame conforme alla pianificazione. Nello stesso ordine d'idee, anche se si volesse ammettere che il progetto non pregiudichi, in linea di principio, l'esecuzione futura dell'opera così come prevista dal piano del traffico, ciò non lo pone in consonanza col piano regolatore. In ogni caso, il progetto in esame non può nemmeno essere ritenuto una realizzazione parziale (sorta di prima tappa) della strada come prevista dal piano del traffico.
3.3. Ininfluente si avvera il fatto che la strada in esame continuerebbe nell'attiguo comune di _ con una tipologia analoga a quella del progetto. Con tale argomentazione il comune misconosce che la coordinazione tra le due tratte sarebbe - semmai - dovuta avvenire in sede pianificatoria (cfr. anche
supra
, 3.1). Non sono, del resto, qui adempiuti i severi criteri per un controllo incidentale del piano del traffico (DTF 127 I 103 consid. 6a e 6b, 119 Ib 480 consid. 5c, 116 Ia 207 consid. 3b, 106 Ia 383 consid. 3b; STF 1A.145/1998-1P.359/1998 del 7 luglio1999 parz. pubbl. in: RDAT II-1999 n. 62 consid. 10c, 1P.193/1997-1P.195/1997 del 5 settembre 1997
parz. pubbl. in: ZBl 1999 pag. 218 segg.
consid.
3). Esame che, in ogni caso, nemmeno è stato sollecitato dal ricorrente.
4.
Il progetto non rientra neanche nell'ambito d'applicazione dell'art. 36 Lstr, che permette l'attuazione delle migliorie anche in assenza di una base pianificatoria, direttamente tramite un progetto stradale comunale (cpv. 1). La norma stessa spiega (cpv. 2) che per migliorie s'intendono gli interventi di adeguamento alle nuove esigenze tecniche, di sicurezza e protezione dell'ambiente che non comportano una modifica sostanziale dell'uso e della funzione della strada. Si tratta dunque di opere minori, prevalentemente intese a perfezionare la qualità della strada, senza modificarne l'aspetto e la destinazione e la cui incidenza, dal punto di vista pianificatorio, tecnico ed economico, è ridotta a dimensioni modeste rispetto alla situazione esistente (
Davide Socchi
, Commento alla nuova legge sul coordinamento delle procedure e alla revisione della legge sulle strade, in: RtiD I/2007 pag. 275 segg., 346). Il progetto pubblicato non rientra, con ogni evidenza, nel concetto di semplice miglioria. Esso prevede, infatti, la costruzione di una nuova tipologia di strada, caratterizzata dalla realizzazione di più aree di scambio sul terreno privato, con modifica sostanziale dell'aspetto dell'opera, nonché della sua attrattività per il transito che, in quanto tale, dev'essere pianificata.
5.
Poiché il ricorso dev'essere respinto già solo per i motivi testé esposti, non occorre nemmeno verificare se sussiste la disparità di trattamento rilevata dal Governo in relazione alla creazione delle piazze di scambio.
6.
Da ultimo, la decisione impugnata non ha leso l'autonomia comunale, istituto che, per costante giurisprudenza, non consente di tutelare una soluzione contraria al diritto (DTF 116
I
a 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23 consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii). Ora, è vero che nell'ambito dell'interpretazione del vincolo di piano regolatore, rispettivamente dell'art. _ NAPR, occorre riconoscere una certa latitudine di giudizio al municipio, trattandosi di diritto autonomo comunale. Tuttavia, la soluzione alla quale esso era giunto è insostenibile e, dunque, lesiva del diritto.
7.
Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere respinto. Il comune è apparso in causa nella sua veste istituzionale, per cui può essere sollevato dal pagamento della tassa di giustizia e delle spese (art. 28 LPamm), ma non dal versamento di adeguate ripetibili a CO 1, assistita da un patrocinatore (art. 31 LPamm).