# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 439d4586-4c4a-5927-a8f0-79e86866bb1b
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. D._, Jg. 1995, ist s._ Staatsangehörige und wohnt seit dem 13. Juli 2000 in X._.
Sie verfügt über eine Aufenthaltsbewilligung B und ist gelernte Coiffeuse. Am 5. März
2013 stellte sie bei der politischen Gemeinde X._ ein Gesuch um Einbürgerung. Am
10. Juni 2013 wurde ihr das Einbürgerungsformular zugestellt. Zudem forderte sie der
Einbürgerungsrat der Gemeinde X._ auf, diverse Unterlagen einzureichen. Am
8. November 2013 sistierte das Amt für Bürgerrecht und Zivilstand die Aktenprüfung für
die Aufnahme von D._ ins Personenstandsregister bis zur Klärung des Sachverhalts
bzw. bis zur allfälligen Bereinigung der bestehenden Registereinträge ihrer Eltern. Mit
Schreiben vom 2. Dezember 2013 forderte der Einbürgerungsrat D._ auf, weitere
Dokumente (Strafregisterauszug, Wohnsitzbescheinigung, Betreibungsregisterauszug,
Referenzschreiben) einzureichen. Am 1. April 2016 stellte das Zivilstandsamt X._ die
Bestätigung über den registrierten Personenstand für ausländische Staatsangehörige
und Staatenlose aus. Mit Strafbefehl vom 13. April 2016 verurteilte das
Untersuchungsamt St. Gallen D._ wegen geringfügigen Diebstahls (Entwendung eines
Kleidungsstücks im Wert CHF 29.90) zu einer Busse von CHF 90.
b. Mit Schreiben vom 5. Juli 2016 forderte der Einbürgerungsrat D._ auf, ein neues
Einbürgerungsformular auszufüllen, weil nach der Klärung der Registereinträge sich der
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Familienname als falsch erwiesen habe. Am 7. Juni 2016 reichte D._ das ausgefüllte
Formular mit den vollständigen Unterlagen ein. Mit Schreiben vom 15. September 2016
erklärte sie die Umstände des Ladendiebstahls und entschuldigte sich dafür. Am
21. September 2016 stellte der Einbürgerungsrat die Ablehnung des
Einbürgerungsgesuchs in Aussicht und räumte D._ Gelegenheit zur Stellungnahme
und zum Rückzug des Gesuchs ein. Mit Verfügung vom 5. Dezember 2016 lehnte der
Einbürgerungsrat das Einbürgerungsgesuch ab mit der Begründung, die
Gesuchstellerin erfülle wegen des Ladendiebstahls die Anforderung der Beachtung der
rechtsstaatlichen Ordnung nicht (act. G 20/1 Beilage). Den gegen diese Verfügung von
Rechtsanwalt lic. iur. Manfred Lehmann, Zürich, für D._ erhobenen Rekurs wies das
Departement des Innern mit Entscheid vom 10. Juli 2017 ab (act. G 2).
B.
a. Mit Eingabe vom 28. August 2017 (act. G 8) erhob Rechtsanwalt Lehmann für D._
Beschwerde mit den Anträgen, der Entscheid vom 10. Juli 2017 sei aufzuheben (Ziff.
1). Der Beschwerdeführerin sei das Bürgerrecht zu erteilen (Ziff. 2). Ihr sei die
unentgeltliche Rechtspflege zu genehmigen (Ziff. 3). Unter Kosten und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin (Ziff. 4). Mit Schreiben vom
2. Oktober 2017 begründete der Rechtsvertreter das Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege und Rechtsverbeiständung (act. G 11-13).
b. In der Vernehmlassung vom 19. Oktober 2017 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen im angefochtenen
Entscheid (act. G 19). Die Beschwerdegegnerin beantragte in der Eingabe vom 6
November 2017 Abweisung der Beschwerde und verzichtete auf eine Stellungnahme
(act. G 26).
c. Mit Verfügung vom 6. November 2017 wies der Abteilungspräsident des
Verwaltungsgerichts das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und
Rechtsverbeiständung ab (act. G 25).
d. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit für den Entscheid relevant,
in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
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## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids legitimiert
(Art. 34 Abs. 2 des Gesetzes über das St. Galler Bürgerrecht, sGS 121.1, BRG [in der
hier anwendbaren, vom 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2017 gültig gewesenen
Fassung] in Verbindung mit Art. 64 und Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe
vom 28. August 2017 (act. G 8) erfüllt zeitlich, formal und inhaltlich die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf
die Beschwerde ist folglich einzutreten.
2.
2.1. Nach Art. 106 Abs. 1 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1; KV) wird
ausländischen und staatenlosen Jugendlichen das Gemeinde- und Kantonsbürgerrecht
selbständig erteilt, wenn sie das Gesuch vor Vollendung des 20. Altersjahres stellen (lit.
a) und insgesamt während zehn Jahren in der Schweiz wohnen, davon während
wenigstens fünf Jahren in der politischen Gemeinde (lit. b). Das Gesetz (BRG) regelt die
weiteren Voraussetzungen (Art. 106 Abs. 2 KV). Gemäss Art. 37 BRG werden
ausländische und staatenlose Jugendliche, welche die Voraussetzungen für die
Eignung nach Art. 12 bis 14 BRG erfüllen, selbständig eingebürgert. Unter anderem
müssen die Eignungsvoraussetzungen der Integration und des Vertrautseins mit den
Verhältnissen und Lebensformen in der Schweiz gegeben sein (Art. 13 f. BRG).
Ausländerinnen und Ausländer sind integriert, wenn sie unter anderem die
rechtsstaatliche Ordnung sowie die Werte der Bundesverfassung respektieren und dies
in einer schriftlichen Erklärung bekunden (Art. 13 Abs. 1 lit. a BRG). Die
Mindestvorgaben für eine Einbürgerung ergeben sich dabei aus Art. 14 und 15 des
Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (SR 141.0, BüG
[in der hier anwendbaren, bis 31. Dezember 2017 in Kraft gewesenen Fassung]; vgl.
auch Art. 38 Abs. 2 der Bundesverfassung [SR 101, BV] und Art. 12 Abs. 2 BüG). Art.
14 lit. c BüG nennt als Kriterium für die Einbürgerung die „Beachtung der
Schweizerischen Rechtsordnung“.
bis
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2.2. Vorliegend ist einzig umstritten, ob die Beschwerdeführerin die Eignungskriterien
der "Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung" gemäss Art. 14 lit. c BüG bzw.
der „Respektierung der rechtsstaatlichen Ordnung“ gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. a BRG
erfüllt. Die anderen Eignungskriterien sind unbestritten. Unbestritten blieben auch die
Feststellungen im vorinstanzlichen Entscheid betreffend Unbegründetheit des im
vorinstanzlichen Verfahren erhobenen Vorwurfes der Rechtsverzögerung (act. G 2 E. 3)
und betreffend Wahrung der verfahrensrechtlichen Vorgaben des BRG (act. G 2 E. 4
und 7). Die Prüfungskompetenz des Verwaltungsgerichts hat sich gemäss Art. 61 VRP
auf Rechtsverletzungen, wozu auch Ermessensfehler und -missbrauch gehören, sowie
auf die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
zu beschränken. Die Überprüfung der Angemessenheit ist dem Verwaltungsgericht
verwehrt (vgl. anstatt vieler VerwGE B 2011/211 vom 20. März 2012, E. 4.2,
www.gerichte.sg.ch). Rechtmässig ist ein Entscheid selbst dann, wenn das Ermessen
zwar unzweckmässig gehandhabt wurde, die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und
Zweck der Ordnung jedoch gewahrt bleiben (GVP 2010 Nr. 36 E. 4.2.3 mit Hinweis).
Hinsichtlich Einbürgerungsentscheiden hat dies zur Folge, dass das
Verwaltungsgericht im Streitfall nur überprüfen kann, ob der Einbürgerungsrat sein
Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit rechtswidrig handelte. Ein
Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn der Einbürgerungsrat zwar im Rahmen des ihm
eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der Vorschrift
fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsgrundsätze verletzt. Ebenso
wird Ermessensmissbrauch angenommen, wenn der Einbürgerungsrat wesentliche
Gesichtspunkte unberücksichtigt lässt (VerwGE B 2008/206 vom 19. August 2009,
E. 2.4.2, www.gerichte.sg.ch). Die Einräumung eines Entscheidungs- resp.
Ermessensspielraums bedeutet nicht, dass die zuständige Behörde bei der
Ermessensausübung völlig frei ist. Sie ist vielmehr auch bei Einbürgerungsentscheiden
an die Verfassung gebunden und hat insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot
gemäss Art. 8 BV, das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV sowie das
Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV zu beachten
(vgl. VerwGE B 2009/229 vom 31. Mai 2011, E. 2.3. und 2.7.2, sowie B 2007/140 vom
27. November 2007, E. 2.2; www.gerichte.sg.ch). Ist ein Entscheid über die
Einbürgerung weder diskriminierend noch willkürlich, sondern beruht auf sachlichen
Gründen, so hat ihn die politische Gemeinde resp. deren zuständiges Organ kraft ihrer
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Gemeindeautonomie gemäss Art. 89 Abs. 1 KV gültig gefällt (VerwGE B 2008/206 vom
19. August 2009, E. 2.4.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
2.3. Für den vorliegenden Sachverhalt sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, die auf eine
rechtsungleiche oder diskriminierende Behandlung der Beschwerdeführerin durch den
Einbürgerungsrat und damit auf einen inkonsistenten Einzelfall schliessen lassen
würden. Nach der Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür vor, wenn der angefochtene
Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das
Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung,
sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (vgl. anstatt vieler BGE 134 I
140, E. 5.4 mit Hinweisen). Eine besondere Zurückhaltung auferlegt sich das
Bundesgericht bei der materiellen Beurteilung, indem es erst einschreitet, wenn sich
die Behörde von sachfremden oder offensichtlich unhaltbaren Erwägungen hat leiten
lassen (BGE 131 I 467, E. 3.1). Ein ablehnender Einbürgerungsentscheid kann demnach
willkürlich sein, wenn er auf sachfremden Gründen beruht.
2.4. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist bei der Beurteilung des
Eignungskriteriums "Beachtung der Rechtsordnung" auf die Umstände des Einzelfalls
abzustellen. Die Beachtung der Rechtsordnung zielt in erster Linie darauf ab, dass ein
einwandfreier straf- und betreibungsrechtlicher Leumund besteht. Zudem soll das
Verhalten der Einbürgerungsbewerber bei der Ausübung ihrer Rechte und der Erfüllung
ihrer Pflichten berücksichtigt werden. Von ihnen wird erwartet, dass sie sich zu den
demokratischen Institutionen des schweizerischen Staates bekennen (VerwGE B
2011/229 vom 31. Mai 2012, E. 4.3.2 mit Hinweis; www.gerichte.sg.ch). Die
Heranziehung von Bussenverfügungen für die Beurteilung des Eignungskriteriums
"Beachtung der Rechtsordnung" resp. des Bekenntnisses zu den demokratischen
Institutionen der Schweiz erachtet die Rechtsprechung nicht per se als willkürlich resp.
als sachfremd. So zeigen beispielsweise wiederholte Bussenverfügungen wegen
Tätlichkeiten gemäss Art. 126 des Strafgesetzbuches (SR 311.0, StGB) ein Verhalten
auf, das nicht einem einwandfreien Leumund entspricht. Vorausgesetzt ist aber, dass
es sich nicht um einmalige geringfügige Ausrutscher handelt, da daraus nicht
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automatisch und nicht ausschliesslich auf einen schlechten strafrechtlichen Leumund
geschlossen werden kann. Sobald aber ein Einbürgerungsbewerber in einem kurzen
Zeitraum mehrere, wenn auch nur geringfügige Taten verübte, erweist sich der
Ermessensentscheid, dass sich diese Person um die schweizerische Rechtsordnung
nicht kümmert, nicht als willkürlich (VerwGE B 2011/229 a.a.O., E.
4.3.3; www.gerichte.sg.ch).
2.5. Im angefochtenen Entscheid führte die Vorinstanz unter anderem aus, auf den
ersten Blick sei zwar fraglich, ob sich die Gesuchsablehnung allein mit dem Strafbefehl
vom 13. April 2016 rechtfertigen lasse. Allerdings komme es auf den Einzelfall an. Im
Gegensatz zu VerwGE B 2011/229 handle es sich nicht um aus Unachtsamkeit
begangene Verkehrsdelikte. Die Übertretung der Beschwerdeführerin habe doch eine
gewisse kriminelle Energie vorausgesetzt. Ihr Vorgehen setze sich geltendem Recht
bewusst entgegen. Der Unrechtsgehalt sei aus strafrechtlicher Sicht gewiss gering.
Diese Wertung sei jedoch für das Einbürgerungsverfahren nicht bindend. Es gehe um
die gegenüber der Rechtsordnung zum Ausdruck gebrachte Haltung. Wenn die
Beschwerdeführerin im Entschuldigungsschreiben den Diebstahl lediglich als „blöden
Vorfall“ bezeichne, der „passiert“ sei und sie sich aus „lauter Kollegschaft“ und
Langeweile dazu habe überreden lassen, handle es sich dabei um eine unangebrachte
Verharmlosung. Es hätten alle drei Frauen ihren Beitrag zur Vollendung des Diebstahls
geleistet. Die Beschwerdegegnerin habe ihren Ermessensspielraum zwar streng und
damit zu Ungunsten der Beschwerdeführerin genutzt, jedoch könne ihr keine
unzweckmässige Wertung vorgehalten werden. Das Willkürverbot sei nicht verletzt.
Einer zu Recht angenommenen Einbürgerungseignung könne nicht anders als durch
Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs begegnet werden (act. G 2 S. 14 f.).
2.6. Die Beschwerdeführerin wendet ein, es sei einerseits auf die Umstände des
Einzelfalls abzustellen und anderseits dürfe die Beachtung der Rechtsordnung nicht
anhand eines einzelnen Merkmals beurteilt werden. Die Beachtung der Rechtsordnung
ziele in erster Linie darauf ab, dass ein einwandfreier straf- und betreibungsrechtlicher
Leumund bestehe. Daher besässen Zentralstrafregister sowie
Betreibungsregisterauszüge alleine bereits genügend Aussagekraft hinsichtlich der
Frage der Beachtung der Rechtsordnung. Aus einem einmaligen geringfügigen
Ausrutscher könne nicht automatisch und ausschliesslich auf einen schlechten
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strafrechtlichen Leumund geschlossen werden. Es lägen keine weiteren Hinweise dafür
vor, dass die Beschwerdeführerin die schweizerische Rechtsordnung nicht
respektieren würde. Die Busse von CHF 90 sei ein bedauernswerter Einzelfall gewesen.
Der vorinstanzliche Entscheid sei unverhältnismässig. Dies nicht zuletzt deshalb, weil in
der Einzelfallprüfung die positiven Kriterien bzw. erfolgreichen Integrationsschritte nicht
berücksichtigt worden seien (act. G 8).
3.
3.1. Den Akten sind - abgesehen vom dargelegten Vorfall - keine weiteren Hinweise
darauf zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin die schweizerische Rechtsordnung
nicht respektieren würde. Daher ist anzunehmen, dass sie mit Ausnahme der
erwähnten Bussenverfügung unbescholten ist, was sich insbesondere auch aus ihrem
Zentralstrafregisterauszug (act. G 20/7/10) ergibt. Für die Beschwerdeführerin spricht
ebenfalls, dass sie den Tatbestand auf Vorhalt anerkannte (act. G 20/7/16). Auch blieb
unbestritten, dass sie ihren finanziellen Verpflichtungen gegenüber öffentlichen Stellen
und Privaten nachkommt (vgl. act. G 20/7/12). Von daher ist dementsprechend nicht in
Frage gestellt, dass sie die Regeln der schweizerischen Rechtsordnung akzeptiert. Das
von der Vorinstanz angeführte Erfordernis der Einzelfallwürdigung vermag nichts daran
zu ändern, dass vorliegend einzig ein geringfügiger Diebstahl als Ablehnungsgrund zur
Diskussion steht. Auch wenn es zutreffend sein mag, dass das
Entschuldigungsschreiben (act. G 20/7/21) die Angelegenheit verharmlost und die
Beschwerdeführerin überdies ihr Handlungsmotiv in den anderen zwei Beteiligten
begründet sieht, so bleibt es auch ohne diese Verharmlosung bei einem einmaligen
Vorfall von eher geringfügigem Ausmass. Die allein mit diesem Umstand begründete
Ablehnung des Einbürgerungsgesuches erweist sich als nicht verhältnismässig und
steht der bisherigen Rechtsprechung (VerwGE B 2011/229 a.a.O.) entgegen. Die
Ablehnung ist nicht erforderlich, um die Beachtung der hiesigen Rechtsordnung
durchzusetzen. Der Ladendiebstahl wiegt nicht derart schwer, dass öffentliche
Interessen ihr privates Interesse an einer Einbürgerung überwiegen würden. Der
vorinstanzliche Entscheid tangiert auch insofern den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit, als er bei der Prüfung derselben die für die Beschwerdeführerin
sprechenden Aspekte, d.h. ihre berufliche und soziale Integration, nicht einbezog bzw.
zumindest nicht explizit anführte. Aus dem Gesagten folgt, dass die alleinige
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Abstützung auf eine Bussenverfügung wegen Ladendiebstahls als sachfremder Grund
für die Ablehnung des Einbürgerungsgesuches der Beschwerdeführerin erscheint.
3.2. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene vorinstanzliche
Entscheid vom 10. Juli 2017 ist aufzuheben und die Sache ist gemäss Art. 57 Abs. 1
lit. b in Verbindung mit Art. 34 Abs. 3 BRG an die Beschwerdegegnerin zur
Durchführung des Auflage- und Einspracheverfahrens zurückzuweisen. Da vorliegend
lediglich das Eignungskriterium "Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung"
strittig war und das Kurzgespräch zwecks Einbürgerung positiv gewertet wurde, hat die
Beschwerdegegnerin der Einbürgerung zuzustimmen, soweit nicht neue tatsächliche
oder rechtliche Gesichtspunkte einen anderen Entscheid nahelegen.
4.
4.1. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Angesichts des Ausgangs des Verfahrens
gehen auch die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von CHF 800 sowie die
Gebühr für die Verfügung vom 5. Dezember 2016 von CHF 750 vollumfänglich zulasten
der Beschwerdegegnerin. Auf die Erhebung der amtlichen Kosten ist zu verzichten
(Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Beschwerdeführerin ist der geleistete Kostenvorschuss im
Beschwerdeverfahren von CHF 1'500 zurückzuerstatten.
4.2. Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung im
Rekurs- und Beschwerdeverfahren (Art. 98bis VRP). Aufgrund der Sach- und
Rechtslage war eine anwaltliche Vertretung im Rekursverfahren notwendig und
angemessen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat
weder im Beschwerde- noch im Rekursverfahren eine Kostennote eingereicht,
weswegen die Entschädigung ermessensweise festzusetzen ist (Art. 6 und 19 der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO).
Eine Entschädigung von insgesamt CHF 1'250 für das Beschwerde- und
Rekursverfahren zuzüglich MwSt. von 8% und Barauslagen von CHF 50 (4%) ist
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angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO). Die Entschädigungspflicht geht zu Lasten der
Beschwerdegegnerin.