# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** fcabce43-2d98-4d59-aa1e-beccb88fe01e
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2010
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Der Gemeinderat Wattwil beschloss am 24. März 2009 eine Planungszone, in der
vorläufig ein generelles Verbot für die Erstellung von Mobilfunkanlagen im gesamten
Gemeindegebiet erlassen wurde. Zur Begründung führte der Gemeinderat an, die
Errichtung neuer Mobilfunkanlagen werde in der Bevölkerung sehr kontrovers
wahrgenommen und beurteilt. Einerseits bestehe ein grosses Bedürfnis nach
modernsten, ortsunabhängigen Kommunikationsmöglichkeiten, anderseits gebe es vor
allem aus gesundheitlicher Sicht Bedenken. Es dränge sich die Frage auf, welche
rechtlichen Möglichkeiten bestünden, um die Standortentwicklung von
Mobilfunkanlagen insbesondere im Baugebiet aufgrund gesamtheitlicher,
nachvollziehbarer Kriterien planerisch zu steuern und empfindliche Teilgebiete zu
schützen. Grundsätzlich ermögliche der rechtliche Spielraum einer Gemeinde, den
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Umgang mit Mobilfunkanlagen im Rahmen der Ortsplanung zu berücksichtigen.
Entscheidend sei, dass dabei kein umweltrechtliches, sondern ein ortsplanerisches
Interesse geltend gemacht werde. Ausserdem müssten die Interessen einer qualitativ
hochstehenden Versorgung mit Kommunikationsdiensten sowie der
Wettbewerbsfreiheit im Sinn "gleich langer Spiesse" für alle Betreiber beachtet werden.
Denkbar und zweckmässig seien grundsätzlich die Negativplanung, die gesetzliche
Standortevaluation, die Vereinbarung mit den Betreibern sowie die Zusammenarbeit im
Einzelfall. Für die Gemeinde Wattwil werde beabsichtigt, die gesetzliche
Standortevaluation im Baureglement vorzuschreiben. Dabei seien, um den Kreis der
Alternativstandorte auszuweiten, zwingend auch Standorte ausserhalb der Bauzonen
einzubeziehen.
Innert der Einsprachefrist erhoben die Sunrise Communications AG und die Swisscom
(Schweiz) AG am 25. bzw. 27. Mai 2009 Einsprachen, die vom Gemeinderat Wattwil mit
Entscheiden vom 30. Juni 2009 abgewiesen wurden.
B./ Gegen die Entscheide des Gemeinderates vom 30. Juni 2009 erhoben die Sunrise
Communications AG und die Swisscom (Schweiz) AG mit Eingaben vom 13. und
20. Juli 2009 Rekurs beim Baudepartement. Dieses hiess die Rekurse mit Entscheid
vom 22. Januar 2010 gut und hob die Planungszone sowie die beiden
Einspracheentscheide auf. Es erwog, der Erlass einer Planungszone stehe im
Widerspruch zur Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts. Die Planungszone sei in
der beschlossenen Form unverhältnismässig und widerspreche zudem dem
Fernmelderecht des Bundes.
C./ Mit Eingabe vom 1. Februar 2010 erhob der Gemeinderat Wattwil Beschwerde
beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid des Baudepartements
vom 22. Januar 2010 sei aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Der
Gemeinderat macht geltend, die Planungszone sei aufgrund der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zulässig. Namentlich beruhe die Planungszone auf einer gesetzlichen
Grundlage. Auf die einzelnen Vorbringen wird, soweit erforderlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 22. Februar 2010 die
Abweisung der Beschwerde.
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Die Sunrise Communications AG beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 10. März
2010, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Beschwerdeführerin.
Auch die Swisscom (Schweiz) AG beantragte mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom
11. März 2010 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
Der Gemeinderat Wattwil erhielt Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz
und der Beschwerdegegnerinnen Stellung zu nehmen. Mit Eingabe vom 19. März 2010
verzichtete er auf eine Vernehmlassung.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Politische Gemeinde Wattwil ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 Abs.
1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung
öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen
Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation
des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines
Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche
Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden
öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten
Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 45 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6.
Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., auszugsweise publ. in GVP 2005 Nr. 1 und
www.gerichte.sg.ch). Beschlüsse des Gemeinderates im Bereich der Nutzungsplanung
berühren die Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin
gegeben ist. Im übrigen wurde die Beschwerdeschrift vom 1. Februar 2010 rechtzeitig
eingereicht, und sie genügt formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art.
64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
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2. Das Bundesgericht hat in einem kürzlich gefällten Urteil über die Zulässigkeit von
kommunalen Planungsmassnahmen im Zusammenhang mit der Regelung von
Mobilfunkstandorten entschieden und seine bisherige Rechtsprechung bestätigt. Es
hielt fest, der Immissionsschutz sei bundesrechtlich im Bundesgesetz über den
Umweltschutz (SR 814.01) und den darauf gestützten Verordnungen geregelt. Für den
Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt
werde, habe der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung (SR 814.710, abgekürzt NISV) erlassen; diese Verordnung regle
insbesondere auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen. Diese Regelung sei
abschliessend. Für das kommunale und kantonale Recht bleibe deshalb insoweit kein
Raum (BGE 133 II 321 E. 4.3.4 mit Hinweis auf B. Wittwer, Bewilligung von
Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich 2006, und A. Marti, in: ZBl 107/2006, S. 213). Kantonale
Regelungen zum Immissionsschutz fänden deshalb keine Anwendung. Die Gemeinde
könne gestützt auf solche Vorschriften keine Auflagen oder Bedingungen verfügen, die
über die Anforderungen der NISV hinausgehen würden. Weiter erwog das
Bundesgericht, dies bedeute nicht, dass die Gemeinden und Kantone keinerlei
Möglichkeiten hätten, auf die Standorte von Mobilfunkanlagen Einfluss zu nehmen. Im
Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeiten seien sie grundsätzlich
befugt, Bau- und Zonenvorschriften in bezug auf Mobilfunksendeanlagen zu erlassen,
sofern sie die bundesrechtlichen Schranken beachten, die sich insbesondere aus dem
Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergeben. Ausgeschlossen seien bau- oder
planungsrechtliche Vorschriften zum Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender
Strahlung. Überdies dürften die Planungsvorschriften nicht die in der
Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen verletzen, d.h. sie
müssten den Interessen an einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung und einem
funktionierenden Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen
(BGE 133 II 321 E. 4.3.4).
In einem weitern publizierten Urteil, auf das der Gemeinderat allerdings keinen Bezug
nahm, hielt das Bundesgericht im Zusammenhang mit dem Erlass einer Planungszone
fest, eine Vorschrift, die im überbauten Gebiet einem weitgehenden Verbot von
Mobilfunkantennen gleichkomme, wäre mit der Fernmeldegesetzgebung des Bundes
(Art. 1 Abs. 2 lit. a des Fernmeldegesetzes, SR 784.10, abgekürzt FMG) unvereinbar,
welche unter anderem eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit
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Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen gewährleisten solle
(BGE 133 II 353 E. 4.2).
2.1. Nach Art. 105 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) kann die zuständige
Gemeindebehörde das ganze Plangebiet oder Teile davon als Planungszone
bestimmen, wenn der Erlass oder die Änderung eines Baureglements, eines Zonen-,
Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- oder Abbauplanes oder einer
Schutzverordnung oder eine Landumlegung angezeigt ist. Nach Art. 106 BauG darf
innerhalb der Planungszone nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung
erschweren könnte. Rechtskräftige Bewilligungen bleiben von der Planungszone
unberührt. Bei Erlass der Planungszone legt die zuständige Gemeindebehörde deren
Wirkungen im einzelnen fest (Art. 106 Abs. 2 BauG). Nach Art. 107 BauG werden
Planungszonen für längstens drei Jahre bestimmt. Die Frist kann nach Art. 107 Abs. 2
BauG um längstens zwei Jahre verlängert werden, wenn Rechtsmittelverfahren hängig
sind oder andere triftige Gründe vorliegen.
Die Vorschriften des Bundesrechts zu den Planungszonen weichen nicht wesentlich
von den kantonalen Bestimmungen ab (vgl. Art. 27 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung, SR 700, abgekürzt RPG).
2.2. Die Planungszone ist ein Instrument zur Sicherung künftiger Nutzungspläne oder
Nutzungsplanänderungen. Sie bezweckt, einen bestehenden räumlichen Zustand mit
Blick auf die neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern. Es soll verhindert werden,
dass die Behörde Baubewilligungen für Vorhaben erteilen muss, die den vorgesehenen
neuen Vorschriften widersprechen oder die Durchführung der beabsichtigten Planung
beeinträchtigen oder verunmöglichen könnten. Die Planungszone stellt somit eine
vorsorgliche, sichernde Massnahme dar (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 266 ff.; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern
2006, Rz. 7 zu Art. 27). Die Festsetzung von Planungszonen bewirkt eine öffentlich-
rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist daher mit Art. 36 der Bundesverfassung (SR
101) nur vereinbar, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen
Interesse liegt, verhältnismässig ist und den Kerngehalt der Eigentumsgarantie
unangetastet lässt.
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In räumlicher Hinsicht dürfen sich Planungszonen nur soweit ausdehnen, als dies zur
Sicherung der künftigen Planung notwendig erscheint. Als unverhältnismässig erweist
sich beispielsweise eine Planungszone, die zur Sicherung einer beabsichtigten
Schutzzone Parzellen einbezieht, die keinen hinreichenden räumlichen Zusammenhang
mit dem schützenswerten Objekt aufweisen. Nur sehr schwer zu rechtfertigen wäre
ebenfalls eine Planungszone, die sich über das gesamte Gemeindegebiet erstreckt
(Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 16 zu Art. 27). Als unverhältnismässig wurde in der
Praxis namentlich eine Planungszone qualifiziert, die im wesentlichen das ganze
Baugebiet einer Gemeinde umfasste und die für dieses Gebiet ein vorläufiges
generelles Verbot der Errichtung "freistehender Aussenantennen" statuierte (URP 2004,
S. 144 ff.).
2.3. Das Verwaltungsgericht hat aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
den Erlass einer Planungszone, mit der im Hinblick auf die planungsrechtliche
Regelung von Mobilfunkstandorten ein vorläufiges Verbot von
Mobilfunkantennen auf dem gesamten Baugebiet einer Gemeinde verhängt wurde, als
unzulässig qualifiziert (vgl. VerwGE B 2009/94 vom 22. September 2009 i.S. Stadt
Rapperswil-Jona, in: www.gerichte.sg.ch). Das Urteil wurde beim Bundesgericht
angefochten; das Verfahren ist noch hängig.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine gewisse Planung und
Steuerung des Baus von Mobilfunkantennen im Baugebiet durch die Politischen
Gemeinden zwar durchaus zulässig. Sowohl negative als auch positive planerische
Standortfestsetzungen werden vom Bundesgericht als gangbare Wege bezeichnet
(BGE 133 II 353 E. 4.2). Im vorliegenden Fall umfasst die Planungszone aber ein
generelles Verbot der Erstellung von Mobilfunkantennen auf dem gesamten Gebiet der
Gemeinde Wattwil. Dies bedeutet, dass während des beabsichtigten
Planungsverfahrens in einem Zeitraum von bis zu fünf Jahren überhaupt keine
Mobilfunkantennen auf dem Gebiet der Gemeinde Wattwil erstellt werden dürfen. Ein
solches generelles Bauverbot für Mobilfunkantennen ist nach der bundesgerichtlichen
Praxis nicht zulässig. Die Planungszone bezweckt in erster Linie, dass ab sofort die
Erstellung neuer Mobilfunkantennen verunmöglicht wird. Sie kommt einem generellen
Verbot von Mobilfunkantennen für das gesamte Gemeindegebiet gleich. Wohl liesse
sich mit guten Gründen eine Planungszone im Bereich von schützenswerten Objekten
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oder für Gebiete, die bereits einer Schutznorm unterstehen, denken. Die Notwendigkeit
eines generellen Baustopps für Mobilfunkantennen in sämtlichen Bereichen des
Baugebietes lässt sich aber mit den vom Gemeinderat angeführten Argumenten nicht
begründen. Zudem fällt auf, dass der Gemeinderat in der Begründung seines
Beschlusses gleich zu Beginn auf gesundheitliche Bedenken im Zusammenhang mit
dem Bau von Mobilfunkanlagen verwies, was zeigt, dass sein Beschluss nicht (nur)
ortsplanerisch, sondern auch umweltschutzrechtlich motiviert ist, obwohl das
Bundesgericht entschied, dass solche Motive keine Grundlage für kommunale und
kantonale planungsrechtliche Vorschriften bilden dürfen (BGE 123 II 321 E. 4.3.4.). Die
Planung von Mobilfunkantennenanlagen im Baugebiet hat den Anliegen des
Fernmelderechts Rechnung zu tragen. Ein generelles Verbot freistehender
Antennenanlagen schiesst selbst in sensiblen Bereichen über das Ziel hinaus. Derart
weitgehende Beschränkungen sind auch unter dem Blickwinkel des grossen
Ermessens beim Erlass einer Planungszone kaum mehr vertretbar (URP 2004, S. 149).
Selbst im Rahmen einer befristeten Planungszone ist ein generelles Verbot jeglicher
Mobilfunkantennen für eine Zeitdauer von bis zu fünf Jahren im Hinblick auf das
öffentliche Interesse an einer gesicherten Versorgung mit Fernmeldediensten (vgl. Art. 1
Abs. 2 lit. a FMG) unverhältnismässig (vgl. VerwGE B 2009/94 vom 22. September
2009 i.S. Stadt Rapperswil-Jona).
2.4. Die Argumentation der Beschwerdeführerin ist aufgrund des Urteils des
Bundesgerichts i.S. Günsberg (BGE 133 II 321) teilweise nachvollziehbar. Das
Bundesgericht hat in jenem Urteil Möglichkeiten skizziert, wie Gemeinden in
planungsrechtlicher Hinsicht auf die Erstellung von Mobilfunkanlagen Einfluss nehmen
können. Das Bundesgericht hat darin aber auch klar festgehalten, dass bau- oder
planungsrechtliche Vorschriften der Gemeinde zum Schutz der Bevölkerung vor
nichtionisierender Strahlung ausgeschlossen sind und die Planungsvorschriften die in
der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen nicht verletzen
dürfen. Im vorliegenden Fall wurde eine Planungszone mit einem generellen Verbot der
Erstellung von Mobilfunkantennen nicht nur über ein bestimmtes Gebiet der Gemeinde
verhängt, sondern über das gesamte Gemeindegebiet, womit für bis zu fünf Jahre ein
vollständiges Verbot der Erstellung von Mobilfunkanlagen erlassen wurde, welches sich
insbesondere auch auf gewerblich und industriell genutzte Gebiete erstreckt. Es wurde
ein eigentliches Moratorium für Mobilfunkanlagen geschaffen, welches aufgrund der
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vorstehenden Erwägungen den Grundsätzen des Fernmelderechts des Bundes
widerspricht. Daher ist die Beschwerde abzuweisen.
2.5. Offen bleiben kann, ob in Art. 93 bzw. 98 BauG eine hinreichende gesetzliche
Grundlage für eine Planungszone besteht.
3. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu Lasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die Beschwerdegegnerinnen haben Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Eine Entschädigung von je Fr. 1'500.-- zuzügl.
MWSt für die beiden Beschwerdegegnerinnen ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).
Demnach hat das Verwaltungsgericht