# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 3b86c11d-ab13-5819-ae91-3713da8c2033
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2014
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
Nella frazione di Sant'Abbondio del comune del Gambarogno
RI 1 è proprietario del mapp. 526, RI 2 del
mapp. 343. RI 4 è invece stata proprietaria dei mapp. 369 e 376, che ha donato, pendente ricorso dinanzi al Tribunale, ad RI 5eRI 6. A RI 3 appartiene infine il mapp. 523. Questi fondi sono ubicati tra i nuclei di Calgiano e di Sant'Abbondio
. Il piano regolatore dei comuni del Gambarogno approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004) assegnava questi fondi alla zona residenziale (R2).
B. a. Nella seduta del 18 febbraio 2009 il consiglio consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. I fondi in rassegna
sono stati attribuiti alla zona agricola, tranne il mapp. 376, che è
stato
assegnato alla zona residenziale estensiva con prescrizioni
paesaggistiche (REPP). I fondi assegnati alla zona agricola sono pure stati inseriti in zona di protezione del paesaggio (ZPP2), salvo il mapp. 369.
b
.
Con impugnative separate, ma dal contenuto simile, dell'11
rispettivamente 12 maggio 2009 i proprietari indicati in ingresso sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato al quale hanno chiesto, salvo che per il mapp. 369, di mantenere nella zona edificabile i citati fondi. Trattavasi difatti di terreni urbanizzati, che rispondevano ai requisiti di tale zona, già riconosciuti come fabbricabili dal previgente piano regolatore e in parte già edificati. Gli insorgenti hanno censurato i motivi addotti a questo scopo nella relazione di pianificazione. Essi hanno inoltre chiesto il mantenimento delle potenzialità edificatorie assicurate dal precedente piano. RI 4 ha infine contestato la linea di arretramento delle costruzioni imposta lungo il lato nord del mapp. 369.
c
. Con risoluzione 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad altri (cfr.
ris. impugnata, pag. 131-135).
C.
a. Con impugnative individuali del 12 e 13 settembre 2011 i
proprietari insorgono
contro il giudizio governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio
del Consiglio di Stato.
b.
La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento

## Considerations

del territorio, agente per conto del Governo, ed il municipio del comune del Gambarogno chiedono che i ricorsi vengano respinti. Dei rispettivi argomenti di queste autorità si dirà, per quanto necessario, in diritto.
D.
Il 13 settembre 2012 si è tenuta un'udienza sul luogo della
contestazione. In occasione della stessa le parti hanno ribadito le rispettive posizioni ed hanno rinunciato a presentare delle conclusioni. L'istruttoria è pertanto stata chiusa.
Considerato,
in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990;
LALPT; BU
1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1,
in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30
cpv. 2 lett. b Lst). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Essi vengono decisi mediante un unico giudizio, in quanto presentano lo stesso fondamento fattuale (
art. 51 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;
LPamm; RL 3.3.1.1).
1.2. Poiché il controverso piano regolatore è stato adottato ed
approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di
Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61
seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid
. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente
quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
2.3. Nel caso di specie, il piano regolatore è stato adottato dal
consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni di Caviano, Gerra (Gambarogno), San Nazzaro, Magadino, Vira (Gambarogno), Sant'Abbondio
, Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo strumento. Questo ente è frattanto stato
sciolto
mediante risoluzione 1° marzo 2011 (n. 1411) del Consiglio di
Stato, il quale ha decretato il subingresso del comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della ris. citata,
pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune
del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del 23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di conseguenza, riconosciuta
l'autonomia decisionale che pertocca all'ente
preposto all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di
successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i
comuni che lo componevano non abbiano in realtà mai perso
una
tale prerogativa a favore di quest'ultimo - in qualità di avente
causa dei predetti enti locali.
3. 3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. Lst) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le
zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.2. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga
misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in
causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona
edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15
LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al
pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma devono ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti
gli altri (
cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/
Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/Stépha-ne Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du terri
toire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314)
.
3.3.
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare
, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con
le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento
dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza,
dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche
obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federa
le concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio
1996, pubbl. in: FF 1996, pag. 457 segg., 471, con rinvii).
4. 4.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1 LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, com-ponente essenziale del diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 Cost., è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo
(RDAT 1988 n. 45, consid. 2a;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo
, parte generale, II
a
ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Borghi/Corti
, op. cit., ad art. 26 n. 2c;
Lorenz
Kneubüh-ler
, Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - ed adempiere
pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno
brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte ad influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti
(DTF
cit.,
ibidem
, inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con
rinvii; sentenze del Tribunale federale 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2, 1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2.,
entrambe con rinvii;
Scolari
, op. cit., n. 532 con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;
Borghi/Corti
, op. cit., ad art.
26 n. 2a, pure con rinvii). È tuttavia necessario che l'autorità si confronti con la fattispecie all'esame: considerazioni di natura
generale, senza attinenza con il caso concreto, non appaiono
invece sufficienti (cfr.
André Moser/Michael Beusch/Lorenz
Kneu
bühler
, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Ba
silea 2008, n. 3.106).
4.2. Nel caso in esame, ciascun ricorrente ha censurato dinanzi al
Consiglio di Stato l'estromissione dalla zona fabbricabile del fondo di sua proprietà con una circostanziata motivazione.
Nel giudizio impugnato il Governo ha evaso, con un'unica
motivazione, i gravami dei qui insorgenti insieme a quelli dei molti altri proprietari che contestavano gli azzonamenti dei loro fondi ubicati negli otto comuni coinvolti nella pianificazione territoriale disposta dal Consorzio e che costituiscono oggigiorno altrettante frazioni del nuovo comune del Gambarogno. Il Consiglio di Stato ha pertanto deciso, congiuntamente, 41 ricorsi riguardanti poco
meno di una settantina di mappali. In alcuni casi si trattava di
proprietari che chiedevano l'inserimento, per la prima volta, dei loro terreni nella zona edificabile; in altri casi di proprietari che contestavano l'estromissione dei loro fondi dalla zona fabbricabile sancita dal previgente piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n. 4004).
Il Governo ha anzitutto richiamato le considerazioni generali dallo stesso svolte nella risoluzione di approvazione, ove aveva dichiarato che il piano regolatore dallo stesso approvato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT (capitolo 3.3 della stessa) e che il nuovo piano regolatore fosse sovradimensionato (capitolo 3.2.5. della stessa), per cui il Consorzio aveva deciso in piena autonomia e nel rispetto dei principi applicabili (pure illustrati nella decisione stessa, al capitolo 1) quali fondi assegnare e quali non attribuire alla zona fabbricabile. In questo ambito il Consorzio aveva deciso di non riconfermare in zona edificabile
"alcune zone che non risultavano idonee all'edificazione"
. In seguito il Governo ha ricordato i principi che presiedono alla delimitazione delle varie zone e la funzione paesaggistica della zona agricola (cfr,. ris. impugnata pagg. 131-135).
4.3. Ora, le generiche considerazioni di ordine generale svolte
dal Consiglio di Stato per definire l'azzonamento di numerosi terreni con caratteristiche completamente differenti e sparsi su di un vastissimo territorio - com'è risultato dal sopralluogo esperito da una delegazione del Tribunale - non bastano minimamente per adempiere al requisito di sufficiente motivazione; requisito che presuppone, del resto, anche un preventivo, conveniente accertamento della singola fattispecie a tenore dell'art. 18 cpv. 1 LPamm. Nella risoluzione impugnata il Governo invece né esamina la situazione fattuale e giuridica propria di ciascun fondo o settore interessato, ma nemmeno si confronta - ancorché nei limiti surriferiti - con le varie, specifiche e circostanziate allegazioni e censure sollevate dagli insorgenti e del pari non considera le giustificazioni addotte dal Consorzio nella risposta per legittimare l'ostata scelta nello specifico caso. Va altresì rilevato che il Governo è partito dall'assunto che il piano regolatore dallo stesso sanzionato il 12 luglio 1985 non fosse conforme alla LPT, per cui era decaduto, al più tardi, il 1° gennaio 1988 (cfr. ris. impugnata, pagg. 18-20): questo assunto è tuttavia stato smentito dal Tribunale con giudizio del 28 giugno 2013 (inc. 90.2011.77, pubblicato integralmente nel sito del comune), che ha accolto la sua contestazione sollevata, insieme a molte altre, dal comune del Gambarogno
nell'impugnativa presentata contro la risoluzione di approvazione del nuovo
piano regolatore. Questa circostanza
non fa che aggravare il difetto di motivazione, atteso come questa non possa essere indistintamente applicata, nello stesso
tempo, a fondi che non sono mai stati assegnati alla zona fabbricabile ed a terreni che sono invece stati fabbricabili sino alla revisione del piano regolatore, come quelli in esame.
Va infine rilevato che il Consiglio di Stato non ha nemmeno accennato alla contestazione della linea di arretramento delle costruzioni imposta sul lato nord del mapp. 376, sollevata nel gravame di RI 4.
4.4. Il difetto di motivazione, essenziale, che non è stato sollevato dai qui ricorrenti (ma lo è stato in numerose altre impugnative su questo stesso oggetto), dev'essere rilevato d'ufficio in concreto dal Tribunale, com'è in suo potere (cfr.
Bernhard Waldmann/
Jürg bickel
in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad art. 29 n. 104 con rinvii), perché impedisce allo stesso di esercitare un controllo effettivo della risoluzione impugnata. Questo vizio si è del resto ripercosso in maniera negativa sulla memoria di ricorso presentata in questa sede dagli insorgenti, ove questi si sono ritrovati costretti a riproporre, per
finire, le stesse contestazioni sollevate dinanzi al Consiglio di
Stato
, ma che quest'ultimo non ha esaminato. Ora, non spetta al
Tribunale, che non è autorità di pianificazione, di ricercare d'ufficio, agendo quale autorità di prima istanza, i fatti e
gli argomenti giuridici che possono legittimare una soluzione pianificatoria piuttosto che un'altra. Il suo compito consiste piuttosto nel verificare se i fatti sono stati accertati in maniera corretta dalle istanze inferiori e se le considerazioni di diritto svolte dalle stesse sono conformi alla legge (cfr. consid. 2).
5. 5.1.
Ferme queste premesse i ricorsi devono essere accolti, quantomeno
parzialmente, già per le palesi carenze di motivazione, precedute da quelle di accertamento, appena riscontrate (art. 61 seg.
LPamm). La risoluzione governativa impugnata dev'essere
dunque annullata, nella misura in cui approva le proposte del
Consorzio e respinge i ricorsi. In applicazione dell'art. 65 cpv. 2
LPamm
gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché
effettui i necessari accertamenti ed emetta, in seguito, una
nuova decisione convenientemente motivata sui ricorsi medesimi.
5.2. Per questo motivo non appare, di conseguenza, necessario,
prendere posizione sulle altre censure sollevate dagli insorgenti.
6. Il Tribunale non preleva una tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Il comune del Gambarogno, che ha resistito ai ricorsi, è invece
tenuto a rifondere agli insorgenti le ripetibili, calcolate in funzione
del successo dell'impugnativa (art. 31 LPamm).