# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 0fdaacd9-67ce-5c4e-81bb-581637decde5
**Court:** TI_TCAS
**Chamber:** TI_TCAS_001
**Year:** 2015
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto
in fatto
1.1. Beneficiaria di una rendita di invalidità e di un assegno per grandi invalidi dell'AI di grado medio (doc. A4), RI 1, nata nel 1967, da tempo è anche al beneficio delle prestazioni complementari, che fino all'anno 2013 le riconoscevano dapprima nel suo fabbisogno (docc. 2.3, 3.2) poi separatamente (docc. 4.4 e A6), il rimborso delle spese di cura e di assistenza a domicilio, versato unitamente alla prestazione complementare.
1.2. Dal 1° gennaio 2014 (doc. A7) la Cassa cantonale di compensazione ha eliminato dal foglio di calcolo per la PC la voce relativa ai costi di cure a domicilio fino a quel momento rimborsati a titolo di spese di malattia e di invalidità, cosicché ha riconosciuto all'assicurata soltanto l'erogazione della prestazione complementare pura, oltre alla riduzione del premio di malattia.
1.3. Con decisione su opposizione del 27 marzo 2014 (doc. A3) la Cassa cantonale di compensazione ha confermato la precedente decisione formale del 16 dicembre 2013 (doc. A7), con cui a decorrere dal 1° gennaio 2014 non ha più riconosciuto il diritto al rimborso delle spese per cure e assistenza, siccome le spese annue comprovate e giustificate (Fr. 13'032.-) erano inferiori all'importo dell'assegno per grandi invalidi di grado medio percepito dall'assicurata (Fr. 14'040.-).
Secondo l'amministrazione, l'art. 14 cpv. 4 e 5 LPC non prevede una riserva ai sensi dell'abrogato art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC. Pertanto, per le spese per le cure e l'assistenza spetta ai Cantoni decidere se l'AGI - e dal 1° gennaio 2012 anche il contributo per l'assistenza dell'AVS o dell'AI - debba essere o no dedotto anche
prima
del raggiungimento dei limiti dell'art. 14 cpv. 3 LPC, visto che gli effetti della OMPC sono decaduti con il 31 dicembre 2010.
D'avviso della Cassa di compensazione, la nuova Legge cantonale di applicazione della LPC non prevede franchigie e riserve, perciò la garanzia del rimborso minimo di Fr. 25'000.- (art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC) non è stata mantenuta a livello cantonale e l'unica eccezione al computo dell'AGI è prevista dall'art. 8 cpv. 3 LaLPC, quindi, a contrario, l'AGI va sempre computato.
Di conseguenza, nella misura in cui i costi per le cure e l'assistenza rivendicati da un assicurato sono inferiori all'importo complessivo dell'AGI - e del contributo per l'assistenza -, la Cassa di compensazione
non
deve rimborsargli queste spese, che sono comunque contabilizzate. In seguito, superati i Fr. 25'000.-, esse sono rimborsate sino al raggiungimento di Fr. 60'000.- (art. 19b OPC-AVS/AI) rispettivamente di Fr. 90'000.- (art. 14 cpv. 4 LPC).
D'avviso della Cassa, questa soluzione non comporta un pregiudizio a quegli assicurati che hanno costi per le cure e l'assistenza superiori a quanto riconosciuto con il versamento dell'AGI e del contributo per l'assistenza rispettivamente superiori anche ai limiti previsti all'art. 14 cpv. 3 LPC. In tal caso, infatti, l'assicurato che ha delle importanti spese annue otterrà il rimborso delle stesse come prima della modifica della legge.
D'altronde, sottolinea l'amministrazione, visto che l'assegno per grandi invalidi è riconosciuto proprio per spese dovute alla necessità di un aiuto regolare e notevole di terze persone per compiere gli atti ordinari della vita, per cure permanenti o per una sorveglianza personale, la soluzione adottata dal Cantone Ticino non lede le persone che presentano delle spese di cura e di assistenza inferiori all'AGI e al contributo per l'assistenza riconosciuti rispettivamente inferiori ai limiti contemplati dall'art. 14 cpv. 3 LPC.
In conclusione, secondo l'amministrazione, in virtù dell'art. 34 LPC la OMPC non è più applicabile e spetta ai Cantoni decidere se l'AGI e il contributo per l'assistenza debbano essere dedotti anche
prima
del raggiungimento dei limiti dell'art. 14 cpv. 3 LPC per quanto riguarda le spese per le cure e l'assistenza. Inoltre, secondo la Cassa, la garanzia prevista dalla OMPC di un importo minimo rimborsato (Fr. 25'000.-)
prima
del computo dell'AGI e del contributo per l'assistenza non è più stata ripresa nella LaLPC e gli importi annui rimborsabili previsti dall'art. 14 cpv. 4 LPC e dall'art. 19b OPC-AVS/AI sono rispettati. Alla luce di ciò, per la Cassa si giustifica quindi la soluzione adottata.
1.4. Il 12 maggio 2014 (doc. I) RI 1, rappresentata da RA 1, a sua volta patrocinata dalla RA 2, ha interposto ricorso al Tribunale, chiedendo l'annullamento della decisione su opposizione impugnata e quindi di riconoscerle il rimborso dell'intero ammontare delle spese per le cure e l'assistenza a domicilio,
senza
la deduzione dell'importo dell'assegno per grandi invalidi.
L'insorgente ritiene che l'art. 14 cpv. 3 LPC abbia istituito un importo
minimo
di rimborso, perciò non è stato più necessario riprendere il testo dell'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC (secondo cui il rimborso non poteva scendere sotto gli importi
massimi
previsti dall'art. 3d cpv. 2 vLPC), poiché non sussisterebbe più il rischio, nei casi di rimborso con importi maggiorati e computo dell'AGI, di un rimborso inferiore agli importi minimi fissati. Pertanto, i Cantoni non possono scendere sotto gli importi minimi di rimborso dell'art. 14 cpv. 3 LPC e nemmeno devono computare l'assegno per grandi invalidi. Un'eccezione è prevista dall'art. 14 cpv. 4 LPC che stabilisce che, indipendentemente dagli importi massimi di rimborso stabiliti dai Cantoni, essi devono superare la soglia minima prevista al cpv. 3 se: il richiedente è beneficiario di un AGI di grado medio o elevato dell'AI o dell'assicurazione contro gli infortuni, dall'importo delle spese che superano i Fr. 25'000.- deve essere
dedotto
l'importo dell'assegno per grandi invalidi, il rimborso non può superare gli importi previsti al cpv. 4.
D'avviso dell'insorgente, l'art. 14 cpv. 4 LPC non mette in discussione il principio sancito dall'art. 14 cpv. 3 2a frase LPC, ossia che le spese rimborsate non possono essere inferiori a Fr. 25'000.-, ma regola un aspetto delle spese da rimborsare.
Per RI 1 non va dimenticato che la volontà del legislatore era che la nuova legislazione (LPC), in essere dal 1° gennaio 2008, non portasse ad un peggioramento della situazione in vigore fino al 2007.
Per questo motivo, la Cassa di compensazione non poteva,
computando
l'assegno per grandi invalidi, rimborsare un importo delle spese di malattia e d'invalidità
inferiore
a Fr. 25'000.-.
A tale riguardo, la tesi dell'amministrazione secondo cui né la LPC né la LaLPC prevedono una franchigia come l'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC sarebbe errata. Infatti, l'art. 5 LaLPC andrebbe interpretato nel senso che l'importo massimo di rimborso previsto dalla LaLPC corrisponde agli importi minimi stabiliti dall'art. 14 cpv. 3 LPC. Inoltre, poiché l'art. 8 cpv. 2 LaLPC prevede che l'assegno per grandi invalidi non è equiparato ad un rimborso delle spese da parte di altre assicurazioni, dalle spese di malattia
non
sarebbe possibile
dedurre
l'importo dell'AGI che l'assicurato riceve dall'AVS o dall'AI. L'unica eccezione è prevista dall'art. 14 cpv. 4 LPC, quando il beneficiario dell'assegno per grandi invalidi di grado medio o elevato dell'AI o della LAINF chiede il rimborso delle spese per le cure e l'assistenza per un importo superiore ai limiti stabiliti all'art. 14 cpv. 3 LPC. Pertanto, contrariamente a quanto sostiene la Cassa di compensazione, che ritiene di essere autonoma nella decisione di
dedurre
o no l'AGI
anche
nei casi in cui non sono superati gli importi minimi previsti dall'art. 14 cpv. 3 LPC, solo nei casi in cui vengono superati questi importi minimi l'assegno per grandi invalidi potrebbe essere
computato
.
Analizzando le modifiche legislative succedutesi nel tempo, l'insorgente evidenzia che nel 1998, con la 3a revisione della LPC, l'AGI non era posto in deduzione quando si avevano spese per le cure e l'assistenza, ciò che è stato confermato con la 4a revisione della LAI (1° gennaio 2004), in cui un beneficiario di un AGI medio o elevato poteva ottenere un rimborso oltre il limite di Fr. 25'000.- qualora, raggiunta questa soglia e dopo avere utilizzato l'assegno per grandi invalidi, presentasse ulteriori spese per la cura e l'assistenza. Come prevedevano le Direttive sulle prestazioni complementari in vigore fino al 31 dicembre 2007 (N. 5030 e N. 5030.1 DPC), un assegno per grandi invalidi dell'AI poteva essere
dedotto
unicamente se le spese per le cure e l'assistenza superavano i Fr. 25'000.- annui e dunque si poteva pretenderne il rimborso fino a Fr. 60'000.- rispettivamente fino a Fr. 90'000.-.
Al contrario, quindi,
non
era possibile
dedurre
l'AGI quando la spesa di aiuto per il mantenimento a domicilio
non superava
i Fr. 25'000.-, né se si trattava di un AGI di grado esiguo o di un AGI dell'AVS. Con l'introduzione del contributo per l'assistenza, dal 1° gennaio 2012 la situazione non sarebbe mutata.
L'insorgente rileva, inoltre, che computare l'assegno per grandi invalidi come effettuato dalla Cassa di compensazione anche
prima
del superamento del limite di Fr. 25'000.- rispettivamente prevedere un rimborso inferiore a Fr. 25'000.-
dopo
il computo dell'AGI, sarebbe privo di base legale cantonale. In effetti, il fatto che dal 1° gennaio 2008 la seconda frase dell'art. 3 cpv. 2 OMPC non sia stata inserita nella LaLPC non può essere interpretato come un'autorizzazione a procedere in tal senso. Il fondamento giuridico sarebbe inoltre assente anche a livello federale, visto che per i rimborsi nei limiti dell'art. 14 cpv. 3 LPC l'assegno per grandi invalidi
non
è dedotto.
Da ultimo, l'insorgente osserva che anche ammettendo che l'abolizione dell'art. 3 OMPC rappresenti una base legale sufficiente per il computo dell'assegno per grandi invalidi come effettuato dalla Cassa, ci si troverebbe confrontati con un repentino cambiamento di prassi da parte della Cassa, che in specie violerebbe il principio della buona fede degli assicurati.
1.5. Con risposta del 30 maggio 2014 (doc. III), la Cassa cantonale di compensazione propone di respingere il ricorso.
L'amministrazione riconosce che i Cantoni non possano fissare importi massimi inferiori a quelli minimi previsti dalla LPC per le spese di malattia e di invalidità e che, superati gli importi complessivi minimi secondo l'art. 14 cpv. 3 LPC, occorra
dedurre
l'assegno per grandi invalidi e il contributo per l'assistenza.
La controversia fra le parti riguarda l'ipotesi in cui ci si trovi
al di sotto
dell'importo minimo dell'art. 14 cpv. 3 LPC, come nel caso di grande invalidità di grado lieve, e meglio a sapere a chi competa la decisione di
dedurre
l'assegno per grandi invalidi rispettivamente il contributo per l'assistenza dell'AVS o dell'AI. Secondo la Cassa, questa facoltà spetta ai Cantoni dal 2008 ed il Cantone Ticino, a differenza di altri Cantoni, con la LaLPC non ha previsto alcuna garanzia ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC per il riconoscimento del diritto al rimborso di spese ai sensi dell'art. 14 LPC.
L'amministrazione nega inoltre che, in concreto, vi sia un cambiamento di prassi dato che, in relazione alle spese sostenute nella fattispecie, non v'è un reale pregiudizio economico nel senso voluto dal ricorso.
In sostanza, se è richiesto il rimborso dei costi per la terza persona a domicilio e l'ammontare complessivo dell'AGI e/o del contributo per l'assistenza è superiore a detti costi, occorre rifiutare il riconoscimento di dette spese di malattia e di invalidità. Per contro, i costi superiori all'AGI e/o al contributo per l'assistenza saranno rimborsati nel rispetto dei limiti rimborsabili previsti dall'art. 14 LPC.
1.6. Invitata a esprimersi ulteriormente ed, eventualmente, a postulare l'acquisizione di prove (doc. IV), con scritto del 12 giugno 2014 (doc. V) l'insorgente sostiene che, giusta l'art. 14 cpv. 3 LPC, i Cantoni possono fissare importi massimi, ma gli stessi non possono essere inferiori agli importi minimi stabiliti dal legislatore federale. I Cantoni non possono quindi derogare alla LPC e quand'anche si ammettesse tale ipotesi, il Cantone Ticino non ha usufruito di questa possibilità, visto che la LaLPC non contiene disposizioni in merito. Non potrebbe quindi essere avvallata l'interpretazione della Cassa secondo cui dalla mancata ripresa della seconda frase dell'art. 3 cpv. 2 OMPC sarebbe possibile dedurre che la volontà del legislatore cantonale fosse quella di non più garantire il limite minimo previsto dall'art. 14 cpv. 3 LPC. Nemmeno il rinvio della Cassa all'art. 8 cpv. 3 LaLPC gioverebbe alla tesi secondo cui, a contrario, in tutti gli altri casi non previsti da questo disposto l'AGI potrebbe essere dedotto.
1.7. Il 24 giugno 2014 (doc. VII) l'amministrazione ribadisce che l'AGI va sicuramente computato se l'assicurato fa valere delle spese
superiori
all'importo previsto dall'art. 14 cpv. 3 LPC, mentre
al di sotto
di questo importo, e nel caso di un assegno grandi invalidi di grado lieve, la LPC lascia ai Cantoni la possibilità di non considerare dette prestazioni. Per la Cassa, i Cantoni che hanno scelto di non considerare l'AGI e/o il contributo per l'assistenza, mantenendo così la garanzia prevista dall'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC, l'hanno esplicitamente previsto nella legge cantonale. Il Cantone Ticino, con la promulgazione dell'art. 8 LaLPC, ha così chiaramente escluso la regola secondo la quale un rimborso non possa anche essere inferiore a quanto previsto all'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC.
1.8. Nelle sue ulteriori osservazioni dell'8 settembre 2014 (doc. IX), l'insorgente produce le risposte di cinque Casse cantonali di compensazione a due suoi quesiti relativi al computo dell'AGI e all'esistenza di un importo minimo di rimborso (docc. A10-A14).
Essa inoltre richiama i Messaggi del Consiglio federale e del Consiglio di Stato ticinese in merito alle recenti modifiche legislative, evidenziando come la Nuova Perequazione finanziaria e la ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) escludeva un peggioramento della situazione degli assicurati, quindi la volontà del legislatore era di
non
computare un AGI esiguo e di riconoscere un importo minimo di rimborso anche nei casi di computo dell'AGI medio ed elevato pari almeno a quello fissato nell'art. 14 cpv. 3 LPC. In altri termini, l'assegno per grandi invalidi è deducibile soltanto nei casi previsti dall'art. 14 cpv. 4 LPC e il computo dell'AGI non può condurre ad un rimborso inferiore ai limiti legali.
1.9. Le parti si sono espresse ulteriormente, il 22 settembre 2014 (doc. XI) l'amministrazione e il 6 ottobre seguente (doc. XIII) l'assicurata, confermando le loro rispettive posizioni.
Alla luce della particolarità del tema oggetto della procedura, il 15 gennaio 2015 (doc. XVI) il Tribunale ha interpellato l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali sottoponendogli due quesiti, ai quali l'UFAS ha risposto il 23 gennaio 2015 (doc. XVII).
Le parti hanno formulato le loro osservazioni nel corso del mese di febbraio 2015 (docc. XIX, XX e XXIII).
Il 29 aprile 2015 (doc. XXVII) ha avuto luogo un dibattimento davanti al giudice delegato del TCA.
considerato

## Considerations

in diritto
2.1. Oggetto del contendere è la verifica dell'operato della Cassa cantonale di compensazione nell'ambito del rimborso delle spese di malattia e di invalidità a cui hanno diritto i beneficiari di prestazioni complementari all'AVS/AI.
Il tema ha una portata generale e di sicuro rilievo; basti infatti osservare che, presso questo TCA, sono pendenti altri 18 incarti che pongono il medesimo tema giuridico di fondo (33.2014.8-26).
2.2. Nella fattispecie qui in esame, da anni la Cassa cantonale di compensazione concedeva all'assicurata il rimborso delle spese per le cure e l'assistenza,
senza
computare l'assegno per grandi invalidi di grado medio dell'AI che la stessa riceveva, avendo comprovato delle spese per malattia
inferiori
al limite annuo di Fr. 25'000.- di cui all'art. 14 cpv. 3 LPC.
Con la decisione del 16 dicembre 2013 (doc. A7) la Cassa cantonale di compensazione non ha più riconosciuto il rimborso di queste spese, poiché a livello cantonale non vi sarebbe (più) la garanzia di un importo minimo rimborsato prima della considerazione dell'assegno per grandi invalidi e del contributo per l'assistenza e inoltre spetterebbe ai Cantoni decidere se l'AGI e il contributo per l'assistenza debbano essere dedotti anche
prima
del raggiungimento dei limiti previsti all'art. 14 cpv. 3 LPC. Non prevedendo la LaLPC alcuna norma specifica, secondo la Cassa, il Canton Ticino avrebbe optato per la
deduzione
dell'assegno per grandi invalidi e del contributo per l'assistenza anche quando le spese di malattia e di invalidità sono
inferiori
agli importi previsti all'art. 14 cpv. 3 LPC e non più soltanto in applicazione dell'art. 14 cpv. 4 LPC, ossia in presenza di spese per le cure e l'assistenza
superiori
a questi limiti.
Nell'evenienza concreta, l'amministrazione ha ritenuto che poiché l'assegno per grandi invalidi di grado medio percepito dall'assicurata ammonta a Fr. 14'040.- e le spese di malattia e di invalidità di cui ha chiesto il rimborso assommano a Fr. 13'032.- (doc. A8), l'AGI copre già le spese per le cure e l'assistenza, perciò le prestazioni complementari, contrariamente a quanto avveniva fino al 2013, non devono più rimborsarle alcunché.
L'insorgente ritiene, invece, che l'assegno per grandi invalidi e il contributo per l'assistenza debbano essere computati soltanto quando le spese per le cure e l'assistenza superino il limite minimo di Fr. 25'000.-, ciò che non si realizza in concreto, e quindi l'AGI non andrebbe computato. Spetterebbe pertanto alle PC farsi carico del rimborso di queste spese.
2.3. Secondo l'art. 3 cpv. 1 LPC, le prestazioni complementari comprendono la prestazione complementare annua (lett. a) e il rimborso delle spese di malattia e d'invalidità (lett. b).
Per l'art. 3 cpv. 2 LPC, la prestazione complementare annua è una prestazione pecuniaria (art. 15 LPGA), mentre il rimborso delle spese di malattia e d'invalidità è una prestazione in natura (art. 14 LPGA).
L'art. 14 LPC concerne le spese di malattia e d'invalidità.
Giusta l'art. 14 cpv. 1 lett. b LPC, i Cantoni rimborsano ai beneficiari di una prestazione complementare annua le spese comprovate dell'anno civile in corso di aiuto, di cure e di assistenza a domicilio e in strutture diurne.
Secondo l'art. 14 cpv. 2 LPC, i Cantoni designano le spese che possono essere rimborsate secondo il capoverso 1. Possono limitare il rimborso alle spese necessarie nell'ambito di una fornitura di prestazioni economica e appropriata.
In virtù dell'art. 14 cpv. 3 LPC, per le spese di malattia e d'invalidità rimborsate in aggiunta alla prestazione complementare annua, i Cantoni possono fissare importi massimi. Questi ultimi non possono tuttavia essere inferiori ai seguenti importi annui:
a. per le persone che vivono a casa
1. persone sole, persone vedove, coniugi di persone
che vivono in un istituto o in un ospedale Fr. 25'000.-
2. coppie sposate Fr. 50'000.-
3. orfani di padre e di madre Fr. 10'000.-
b. per le persone che vivono in un istituto o in un ospedale Fr. 6'000.-
A norma dell'art. 14 cpv. 4 LPC, per le persone che vivono a casa e hanno diritto a un assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'assicurazione contro gli infortuni, l'importo minimo secondo il capoverso 3 lettera a numero 1 è aumentato a Fr. 90'000.- in caso di grande invalidità di grado elevato, per quanto le spese per le cure e l'assistenza non siano coperte dall'assegno per grandi invalidi e dal contributo per l'assistenza dell'AVS o dell'AI. Il Consiglio federale disciplina l'aumento corrispondente per le persone con una grande invalidità di grado medio e quello dell'importo per coniugi.
Il 1° gennaio 2004 è stato infatti introdotto l'art. 19b OPC-AVS/AI concernente l'aumento dell'ammontare massimo e, con la
Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni,
dal 1° gennaio 2008 il testo è stato modificato aggiornando gli articoli di legge citati.
Dal 1° gennaio 2012 questa norma è stata ulteriormente modificata inserendo il contributo per l'assistenza dell'AVS o AI.
L'art. 19b cpv. 1 OPC-AVS/AI dispone che per le persone che vivono a casa e che hanno diritto a un assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'assicurazione contro gli infortuni, l'ammontare di cui all'art. 14 cpv. 3 lett. a n. 1 LPC è aumentato a Fr. 60'000.- in caso di grande invalidità di grado medio, nella misura in cui i costi per le cure e l'assistenza non siano coperti dall'assegno per grandi invalidi e dal contributo per l'assistenza dell'AVS o dell'AI.
Secondo l'art. 19b cpv. 2 OPC-AVS/AI, per i coniugi che vivono a casa e che hanno diritto a un assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'assicurazione contro gli infortuni, l'ammontare di cui all'art. 14 cpv. 3 lett. a n. 2 LPC è aumentato secondo la seguente tabella, nella misura in cui i costi per le cure e l'assistenza non siano coperti dall'assegno per grandi invalidi e dal contributo per l'assistenza dell'AVS o dell'AI:
Numero di persone Grado della grande invalidità Ammontare massimo
entrambi i coniugi elevato per ognuno Fr. 180'000.-
entrambi i coniugi medio per ognuno Fr. 120'000.-
un coniuge elevato
un coniuge medio Fr. 150'000.-
solo un coniuge elevato Fr. 115'000.-
solo un coniuge medio Fr. 85'000.-
A norma dell'art. 14 cpv. 5 LPC, l'importo è aumentato secondo il capoverso 4 anche in caso di riscossione di un assegno per grandi invalidi dell'AVS se l'assicurato percepiva in precedenza un assegno per grandi invalidi dell'AI.
L'art. 14 cpv. 6 LPC prevede che le persone che in seguito a un'eccedenza dei redditi non hanno diritto a una prestazione complementare annua hanno diritto al rimborso delle spese di malattia e d'invalidità che superano l'eccedenza dei redditi.
I Cantoni possono rimborsare direttamente ai fornitori i costi fatturati non ancora pagati (art. 14 cpv. 7 LPC).
La disposizione transitoria dell'art. 34 LPC prevede che finché i Cantoni non hanno designato le spese che possono essere rimborsate secondo l'art. 14 cpv. 1, gli artt. 3-18 dell'Ordinanza sul rimborso delle spese di malattia e delle spese dovute all'invalidità in materia di prestazioni complementari (OMPC) nella versione in vigore il 31 dicembre dell'anno precedente l'entrata in vigore della Legge federale del 6 ottobre 2006 che emana e modifica atti legislativi per la nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni si applicano per analogia, ma per una durata massima di tre anni a contare dall'entrata in vigore della legge.
Riguardo al rimborso delle spese, il Cantone Ticino ha emanato la Legge di applicazione della LPC del 23 ottobre 2007 (LaLPC), che è entrata in vigore il 1° gennaio 2008 contemporaneamente alla nuova LPC, rendendo così non più applicabile l'OMPC.
Per l'art. 5 cpv. 1 LaLPC le spese di malattia e d'invalidità e gli importi massimi sono quelli riconosciuti dalla LPC.
L'art. 8 cpv. 1 LaLPC dispone che un diritto al rimborso delle spese può essere fatto valere nella misura in cui tali spese non siano già prese a carico da altre assicurazioni.
Secondo l'art. 8 cpv. 2 LaLPC, la concessione di un assegno per grandi invalidi dell'AVS, dell'AI, dell'assicurazioni infortuni e dell'assicurazione militare non è equiparata a un rimborso delle spese da parte di altre assicurazioni.
A norma dell'art. 8 cpv. 3 LaLPC, nella misura in cui l'assicurazione malattia ha tenuto in considerazione l'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'assicurazione infortuni per fissare l'importo delle spese di cura e assistenza a domicilio che essa è tenuta a rimborsare, l'assegno per grandi invalidi non è dedotto dalle spese considerate.
Nei casi di cui all'art. 14 cpv. 5 LPC, i cpv. 3 e 4 sono applicabili per analogia (art. 8 cpv. 4 LaLPC).
2.4. La nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC), in vigore dal 1° gennaio 2008, ha reso necessaria la revisione completa della LPC e della legge d'applicazione cantonale. La normativa ticinese da legge di sussidiamento è diventata una legge sulle prestazioni (cfr. Messaggio del 2 maggio 2007 n. 5924 del Consiglio di Stato, capitolo 8, in particolare 8.1.1).
Al capitolo "8.1.5 Spese di malattia e di invalidità (art. 14-16 della legge federale)", il Consiglio di Stato si è così espresso:
"
Con la NPC le spese di malattia e di invalidità sono esclusivamente a carico dei Cantoni, ai quali spetta, in linea di principio, di determinare quali siano le spese rimborsabili, purché ciò non comporti però un peggioramento della situazione attuale per gli assicurati.
Allo scopo di garantire una prassi uniforme a livello nazionale, la LPC definisce per quali prestazioni i Cantoni possono prevedere un rimborso delle spese e ne fissa i termini di richiesta. La soluzione proposta tiene conto della sovranità dei Cantoni in questo settore, senza provocare un peggioramento della situazione delle persone assicurate. La competenza di stabilire l'importo massimo del rimborso annuo delle spese di malattia e d'invalidità, il quale non dovrà essere inferiore agli importi massimi attuali, è conferita ai Cantoni.".
In merito ai contenuti della nuova legge di applicazione della LPC, al capitolo 8.2 del citato Messaggio n. 5924 il Consiglio di Stato ha osservato:
"
Il nuovo assetto della legge federale sulle prestazioni complementari all'AVS e all'AI rende necessario un adeguamento della relativa legge cantonale di applicazione. Considerato che con la NPC si propone l'introduzione di una nuova LPC, il Consiglio di Stato propone l'abrogazione dell'attuale legge cantonale, sostituendola con una nuova normativa, che consideri le innovazioni proposte con la NPC in materia di prestazioni complementari. La modifica più sostanziale riguarda l'introduzione di un nuovo capitolo relativo al rimborso delle spese (art. da 5 a 25): per il resto, sono da segnalare solo leggere modifiche rispetto alla Legge d'applicazione attuale.".
L'Esecutivo cantonale si è chinato specificatamente sulle spese di malattia e di invalidità (art. 34 LPC) nel capitolo 8.2.4:
"
Con la NPC, le spese di malattia e di invalidità sono esclusivamente a carico dei Cantoni, ai quali spetta di determinare quali siano le spese rimborsabili, nei limiti dell'art. 14 della legge federale.
Il contenuto dell'Ordinanza federale sul rimborso delle spese di malattia e delle spese dovute all'invalidità in materia di prestazioni complementari (OMPC) viene quindi ripreso nella legislazione cantonale sulle prestazioni complementari (legge di applicazione e regolamento), ritenuto che il nostro Cantone limita il rimborso alle spese necessarie nell'ambito di una fornitura di prestazioni economica ed appropriata (art. 14 cpv. 2 della legge federale). Gli importi massimi dei rimborsi corrispondono a quelli previsti dall'art. 14 cpv. 3-6 della legge federale.
Con la nuova legge cantonale di applicazione viene conferita una delega al Consiglio di Stato di determinare a quali attori (fornitori di prestazioni o assicuratori) possono essere direttamente rimborsati i costi fatturati e non ancora pagati (art. 14 cpv. 7 della nuova legge federale).".
In effetti, il tenore dell'attuale art. 8 LaLPC è identico all'art. 3 OMPC, ad eccezione del capoverso 2 dell'art. 3 OMPC che non è più stato ripreso nella legge cantonale di applicazione.
L'OMPC (Ordinanza sul rimborso delle spese di malattia e delle spese dovute all'invalidità in materia di prestazioni complementari, RS 831.301.1) è stata abrogata con l'entrata in vigore della nLPC il 1°gennaio 2008, dato che la competenza per legiferare in materia di rimborsi di spese di malattia e d'invalidità - entro il termine di 3 anni previsto dall'art. 34 LPC - è stata trasferita ai Cantoni e per il nostro Cantone la materia è stata tempestivamente regolamentata dal 2008 dalla LaLPC, così le nuove norme cantonali sono entrate subito in vigore e l'OMPC si è automaticamente estinta.
2.5. Per meglio comprendere il senso e lo scopo dell'attuale legge sulle prestazioni complementari, in essere dal 1° gennaio 2008, occorre qui di seguito esaminare innanzitutto l'evoluzione nel tempo di questa norma, partendo dal 1998 per arrivare al 2008.
Con la 3a revisione della LPC entrata in vigore nel 1998, il rimborso delle spese di malattia e d'invalidità è stato disciplinato dall'art. 3d e, rispetto al diritto precedentemente in vigore, il rimborso di queste spese ha acquistato uno statuto più indipendente, nel senso che l'ammontare del rimborso non dipendeva più dall'importo della prestazione complementare versata mensilmente (Pratique VSI 1998 pag. 73).
Giusta l'art. 3d cpv. 4 LPC in connessione con l'art. 19 cpv. 1 OPC-AVS/AI, il Consiglio federale ha determinato le spese di malattia e di invalidità rimborsabili e questa competenza è stata delegata al Dipartimento federale degli Interni. Viste le numerose norme necessitanti modifiche, è stata opportuna una revisione totale, perciò l'OMPC del 20 gennaio 1971 (art. 20 OMPC) è stata abrogata ed è stata sostituita con la nuova OMPC del 29 dicembre 1997, in vigore dal 1° gennaio 1998 (art. 21 OMPC).
L'art. 3 OMPC, intitolato limiti di rimborso, disponeva in un unico capoverso che un diritto al rimborso delle spese esisteva soltanto nei limiti degli importi previsti all'art. 3d LPC e nella misura in cui queste spese non fossero già prese a carico da altre assicurazioni, in particolare l'assicurazione malattia o l'assicurazione contro gli infortuni. La concessione di un assegno per grandi invalidi dell'AVS, dell'AI, dell'assicurazione infortuni o dell'assicurazione militare non era equiparata a un rimborso delle spese da parte di altre assicurazioni.
Il Commento a questa norma figurante nella Pratique VSI 1998 a pagina 75 prevede quanto segue:
"
Que le paiement de l'assurance-maladie ou accidents prime le remboursement de frais de maladie et d'invalidité ne découle pas de l'article 3d de la LPC modifiée. Il s'agit bien davantage d'une pratique courante. Une réglementation similaire ne figurait jusqu'ici qu'à l'article 12 alinéa 3 OMPC. En raison de la disposition systématique qui prévaut, cet article n'est toutefois applicable qu'aux moyens auxiliaires et appareils auxiliaires. Il est à notre sens utile de prévoir une telle disposition dans la partie générale de l'OMPC, dans le but d'éviter des surindemnisations.
La réglementation proposée s'inspire de l'actuel article 12 alinéa 3 OMPC (
1ère phrase
). La
2e phrase
empêche toute prise en compte d'une éventuelle allocation pour impotent de l'AVS, de l'AI, de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire. Il est indispensable de le prévoir, pour ne pas rendre caduque l'abolition de l'article 11 alinéa 1bis 1ère phrase OMPC (v. commentaire y relatif).".
L'art. 11 cpv. 1bis vOMPC prevedeva che le spese di malattia erano rimborsate dopo il computo dell'assegno per grandi invalidi, mentre il nuovo art. 13 OMPC riferito alle spese di aiuto, cura e assistenza a domicilio non ha più ripreso il computo dell'AGI nell'ambito del rimborso delle spese di malattia e di invalidità.
In effetti, a proposito dell'art. 13 OMPC, a pagina 77 del citato Commento nella Pratique VSI 1998 il Dipartimento federale degli Interni ha osservato:
"
(...)
2e alinéa
: L'allocation pour impotent et la contribution aux soins de l'AI ne sont plus pris en compte. Les prestations complémentaires ne peuvent prendre en charge la totalité des coûts occasionnés par l'aide ou les tâches d'assistance utiles. Ainsi, le montant accordé pour l'aide apportée par les proches, le voisinnage, ou autre (v. 6e al.) est limité à 4800 francs. En outre, ces personnes n'ont pas le droit de vivre dans le même ménage que les bénéficiaires PC. Le fait de ne pas tenir compte de l'allocation pour impotent permet au bénéficiaire PC de consacrer l'équivalent de ce montant à la couverture de frais qui ne peuvent être pris en charge par les PC. Le fait d'ignorer l'allocation pour impotent présente également des avantages d'ordres administratif.
(...)".
La 4a revisione della LAI, in vigore dal 1° gennaio 2004, ha portato all'introduzione dei capoversi 2bis e 2ter dell'art.
3d LPC e così pure dell'art. 19b OPC-AVS/AI, visto che sono stati introdotti alcuni miglioramenti materiali nel settore della cura e dell'assistenza delle persone invalide. Per esempio, gli importi degli assegni per grandi invalidi per le persone bisognose d'assistenza che non vivono in un istituto sono stati raddoppiati rispetto al passato (art. 42ter cpv. 1 LAI) e,
per gli assicurati che soggiornano in un istituto, l'assegno per grandi invalidi ammonta alla metà degli importi per le persone che non vivono in istituto (art. 42ter cpv. 2 LAI)
(Messaggio concernente la 4a revisione della legge federale sull'assicurazione per l'invalidità del 21 febbraio 2001, FF 2001 2936; STCA 30.2013.50 del 4 aprile 2014, consid. 2.8).
Conseguentemente anche l'art. 3 OMPC è stato modificato, con l'introduzione dei cpv. 2, 3 e 4 e con l'adeguamento del titolo (relazione con le prestazioni di altre assicurazioni) al contenuto della norma.
Per permettere ai beneficiari degli assegni per grandi invalidi di grado medio o elevato di potere essere curati a domicilio il più a lungo possibile, la LPC ha previsto un aumento dell'importo massimo rimborsabile in materia di spese di malattia e di invalidità (art. 3 OMPC).
Per contro, le spese di aiuto, cura e assistenza a domicilio (art. 13 OMPC) non autorizzavano un aumento del limite massimo di rimborso (Pratique VSI 2003 pag. 404).
Secondo l'art. 3 cpv. 1 OMPC,
"
Un diritto al rimborso delle spese ai sensi dell'art. 3d LPC può essere fatto valere nella misura in cui tali spese non siano già prese in carico da altre assicurazioni. La concessione di un assegno per grandi invalidi dell'AVS, dell'AI, dell'assicurazione infortuni o dell'assicurazione militare non è equiparata a un rimborso delle spese da parte di altre assicurazioni.".
L'art. 3 cpv. 2 OMPC prevedeva che
"
In caso di aumento dell'importo rimborsabile secondo l'articolo 3
d
capoverso 2bis LPC o l'articolo 19
b
OPC, l'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'assicurazione infortuni è dedotto dalle spese, debitamente comprovate, per le cure e l'assistenza ai sensi degli articoli da 13 a 13
b
. Il rimborso non può tuttavia essere inferiore all'importo massimo secondo l'articolo 3
d
capoverso 2 LPC.".
Inoltre, per l'art. 3 cpv. 3 OMPC,
"
Nella misura in cui l'assicurazione malattia ha tenuto in considerazione l'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'assicurazione infortuni per fissare l'importo delle spese di cura e assistenza a domicilio che essa è tenuta a rimborsare, l'assegno per grandi invalidi non è dedotto dalle spese considerate.".
Infine, l'art. 3 cpv. 4 OMPC disponeva che
"
Nei casi di cui all'articolo 3
d
capoverso 2ter LPC, i capoversi 2 e 3 sono applicabili per analogia.".
In altre parole, l'assegno per grandi invalidi
non
doveva essere
dedotto
dalle spese per le cure e l'assistenza da rimborsare (art. 3 cpv. 1 2a frase OMPC). Quando le spese per le cure e l'assistenza non erano coperte dall'assegno per grandi invalidi e l'insieme delle spese superava i limiti massimi generali, gli assicurati che vivevano a casa e avevano diritto ad un assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'AINF beneficiavano dell'importo massimo di rimborso aumentato a Fr. 60'000.- (art. 19b OPC-AVS/AI) se l'AGI era di grado medio o a Fr. 90'000.- se l'assegno per grandi invalidi era di grado elevato (art. 3d cpv. 2bis vLPC); per le coppie, cfr. l'art. 19b OPC-AVS/AI. In tali evenienze, l'AGI doveva essere
dedotto
dalle spese comprovate per le cure e l'assistenza, ma il rimborso di dette spese da parte della Cassa non poteva essere inferiore agli importi massimi fissati dall'art. 3d cpv. 2 vLPC (art. 3 cpv. 2 OMPC).
Se, invece, l'assicurazione malattia teneva conto dell'assegno per grandi invalidi per fissare il rimborso delle spese per le cure e assistenza a domicilio, l'assegno per grandi invalidi non andava dedotto dalle spese (art. 3 cpv. 3 OMPC). Questa nuova disposizione aveva lo scopo di impedire che l'assegno per grandi invalidi venisse dedotto due volte dall'importo delle spese debitamente comprovate.
Nel Commento delle modifiche dell'OMPC del 17 novembre 2003, in essere dal 1° gennaio 2004 e pubblicato in Pratique VSI 2003 pag. 404, il DFI si è così espresso in merito al nuovo art. 3 OMPC:
"
Ad art. 3
(Rapport aux prestations d'autres assurances)
Titre
Le titre est adapté au contenu de l'art.
Al. 1
Le texte existant est simplifié.
Al. 2
Le montant maximal destiné au remboursement des frais de maladie et d'invalidité (25000 fr. pour les personnes seules, 50000 fr. pour les couples, cf. art. 3
d
, al. 2, LPC) est relevé dès que les frais - dûment établis - de soins et d'assistance sont supérieurs au montant de l'allocation pour impotent de l'AI ou de l'AA et qu'il ne suffit pas - avant déduction du montant de l'allocation pour impotent - à rembourser la totalité desdits frais. Dans ce cas, le montant de l'allocation pour impotent doit être porté en déduction des frais dûment établis (cf. art. 3
d
, al. 2bis, LPC). Pour éviter que la règle du relèvement ne vienne finalement prétériter les assurés, le remboursement ne peut descendre au-dessous du montant maximal selon l'art. 3
d
, al. 2, LPC. Les exemples suivants sont destinés à clarifier la portée de la nouvelle réglementation.
(...)".
In questi esempi l'ipotesi di partenza prevede che si tratti di una persona sola, beneficiaria di un assegno per grandi invalidi di grado elevato dell'AI arrotondato a Fr. 20'000.-.
Nel primo caso, l'assicurato presenta delle spese di Fr. 4'800.- per l'aiuto domestico, di Fr. 10'200.- per il dentista e di Fr. 21'000.- per le cure e l'assistenza, per un totale di Fr. 36'000.-.
Le spese per le cure e l'assistenza sono quindi superiori all'AGI e l'importo di Fr. 25'000.- non è sufficiente, prima della deduzione dell'assegno per grandi invalidi, per coprire le spese. Il limite massimo di Fr. 25'000.- deve dunque essere aumentato.
In caso di deduzione dell'importo totale dell'assegno per grandi invalidi, soltanto Fr. 16'000.- potrebbero essere rimborsati.
Grazie alla garanzia minima concessa, l'importo di Fr. 25'000.- può tuttavia essere rimborsato dalle PC.
Nell'ipotesi in cui vi siano solo le spese per la cura e l'assistenza che ammontano a Fr. 21'000.-, esse sono superiori all'assegno per grandi invalidi. Nondimeno, l'importo di Fr. 25'000.-, prima di dedurre l'assegno per grandi invalidi, è sufficiente a coprirle. Non v'è perciò motivo di aumentare il limite massimo di Fr. 25'000.- e nemmeno di dedurre l'assegno per grandi invalidi. Il rimborso avverrà dunque fino a Fr. 21'000.-.
Se a queste spese per le cure e l'assistenza si aggiungono le spese per il dentista di Fr. 10'200.-, si avranno delle spese totali di Fr. 31'200.-.
Le spese per le cure e l'assistenza sono superiori all'assegno per grandi invalidi e l'importo massimo di Fr. 25'000.-, prima della deduzione dell'AGI, non copre i costi, così l'importo limite deve essere aumentato. Dopo la deduzione dell'assegno per grandi invalidi, solo Fr. 11'200.- potrebbero essere rimborsati, ma in ragione della garanzia minima concessa, potranno essere rimborsati in totale Fr. 25'000.-. Tenuto conto che Fr. 21'000.- sono già stati versati, potrà essere riconosciuto soltanto il saldo di Fr. 4'000.-.
Il Commento nella Pratique VSI 2003 pag. 405 prosegue poi così:
"
Al. 3
Permet d'empêcher que l'allocation pour impotent ne soit déduite à double du montant des frais dûment établis.
Al. 4
Aux termes de l'art.
3d, al. 2ter, LPC, l'augmentation du montant maximal intervient également lorsque le versement d'une allocation pour impotent de l'AVS a succédé au versement d'une allocation pour impotent de l'AI. L'al. 4 prévoit dès lors que le règlement de ces cas intervienne de manière identique à celui de personnes au bénéfice d'une allocation pour impotent de l'AI.".
Infine, la nuova e attuale LPC, in essere dal 1° gennaio 200
8, riprende all'art. 14 il tenore del precedente art. 3d LPC, eccetto per i capoversi 2 e 3 perché, come rilevato, la competenza di legiferare in ambito di spese di malattia e di invalidità è stata attribuita ai Cantoni, i quali hanno regolamentato la materia separatamente.
L'art. 14 cpv. 5 LPC corrisponde all'art. 3d cpv. 2ter vLPC e l'art. 14 cpv. 6 LPC è identico al precedente art. 19a OPC-AVS/AI.
L'art. 19b OPC-AVS/AI è invece rimasto uguale al vecchio disposto.
2.6. Il TCA ricorda che le norme in vigore tra il 1998 e il 2003 non permettevano di aumentare l'importo di diritto di rimborso per le spese per le cure e l'assistenza.
Infatti, l'art. 3d cpv. 2 e 3 vLPC disciplinava soltanto che per le persone che vivevano a casa o in istituto, gli importi massimi stabiliti dalla legge erano rimborsati ogni anno in aggiunta alla prestazione complementare annua. Non era quindi prevista alcuna eccezione per i beneficiari dell'assegno per grandi invalidi di grado medio o elevato, ossia non era stata contemplata la possibilità di aumentare l'importo rimborsabile per le spese per le cure e l'assistenza.
Con la 4a revisione della LAI - che aveva tra i principali obiettivi di garantire agli assicurati una maggiore autonomia e incentivare la permanenza a domicilio (
M. Maestri
, La 4a revisione della LAI, in: L'autonomia del disabile nel diritto svizzero, ed. IAS e Helbing&Lichtenhan, 2004, pag. 139 seg. (143);
D. Cattaneo
, La promozione dell'autonomia del disabile: esempi scelti delle assicurazioni sociali, op. cit., pag. 69 seg.) - e la conseguente aggiunta dal 1° gennaio 2004 dei capoversi 2bis e 2ter dell'art. 3d vLPC, oltre che dell'art. 19b OPC-AVS/AI e dei capoversi 2, 3 e 4 dell'art. 3 OMPC, è stata introdotta la possibilità per gli assicurati di aumentare l'importo di rimborso delle spese, al fine di permettere ai beneficiari degli assegni per grandi invalidi di grado medio ed elevato di potere essere curati a domicilio il più a lungo possibile senza dovere così essere ricoverati in un istituto (STF 9C_84/2009 del 10 agosto 2009, consid. 4.2).
Sull'importo massimo rimborsabile il N. 5017.3 DPC (Direttive sulle prestazioni complementari all'AVS e all'AI, edite dall'UFAS, in vigore dal 1° gennaio 2007) specificava:
"
L'augmentation selon le n° 5017.1 intervient si les frais dûment établis de soins et d'assistance sont plus élevés que l'allocation pour impotent et que les montants prévus à l'art. 3d, al. 2, let. a et b, LPC, avant déduction de l'allocation pour impotent, ne suffisent pas à rembourser tous les frais de maladie et d'invalidité (pour exemples, cf. VSI 2003 p. 404ss).
L'augmentation n'est prévue que pour le remboursement des frais de soins et d'assistance au sens des art. 13 à 13b OMPC.".
Quanto al computo dell'AGI espressamente contemplato dall'art. 3 OMPC, il N. 5030 DPC prevedeva:
"
L'allocation pour impotent de l'AI ou de l'AA de degré moyen ou grave est - pour les personnes à domicile - déduite des frais dûment établis de soins et d'assistance, mais pas des frais d'aide au ménage, dans la mesure où
- les frais dûment établis sont supérieurs au montant de l'allocation pour impotent, et
- le montant prévu à l'art. 3d, al. 2, let. a et b, LPC (cf. tableau 1a de l'annexe) ne suffit pas, avant déduction de l'allocation pour impotent, à rembourser la totalité des frais de maladie et d'invalidité.".
Il N. 5030.1 DPC specificava l'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC:
"
Dans ces cas, le montant de l'allocation pour impotent ne peut être déduit que pour autant que le montant ne descende pas en-dessous de 25 000 francs, resp. 50 000 francs.".
Infine, il N. 5030.4 DPC riprendeva l'art. 3 cpv. 2 OMPC:
"
L'augmentation du montant selon le n° 5017.1 n'est destinée qu'au remboursement des frais de soins et d'assistance au sens des art. 13 à 13b OMPC. Une déduction de l'allocation pour impotent ne peut intervenir que dans le cadre de ces frais.".
Fino al 31 dicembre 2007, quindi, se un assicurato chiedeva il rimborso di spese per le cure e l'assistenza non coperte dall'assegno per grandi invalidi e superiori al limite fissato dall'art. 3d cpv. 2 vLPC prima della deduzione dell'AGI, l'importo massimo generale destinato al rimborso delle spese di malattia e d'invalidità, limitatamente alle spese per le cure e l'assistenza, e non anche per l'aiuto a domicilio, era aumentato a Fr. 60'000.- o a Fr. 90'000.- (per le coppie, cfr. art. 19b OPC-AVS/AI) a dipendenza del grado dell'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'AINF percepito.
In questa costellazione, l'importo dell'AGI era
dedotto
dalle spese debitamente comprovate e il rimborso spettante all'assicurato non poteva essere inferiore al limite massimo stabilito dall'art. 3d cpv. 2 vLPC.
A proposito del computo/deduzione dell'assegno per grandi invalidi
Jöhl
, in: SBVR, Band XIV, Soziale Sicherheit, 2a ed., Basilea/Ginevra/Monaco 2007, pag. 1908, N. 389, ritiene che l'art. 3 cpv. 1 2a frase OMPC avrebbe dovuto prevedere un'eccezione per i costi cui l'AGI è destinato, come appunto le spese per le cure e l'assistenza. L'AGI avrebbe dovuto quindi essere imputato sulle spese per le cure e l'assistenza a domicilio quale rimborso spese di un'altra assicurazione giusta l'art. 3 cpv. 1 1a frase OMPC. A suo dire, l'art. 3 cpv. 2 OMPC costituisce una tale eccezione all'art. 3 cpv. 1 2a frase OMPC, tuttavia solo per i casi di applicazione dell'art. 3d cpv. 2bis vLPC, secondo cui se l'importo massimo di rimborso dei costi deve essere aumentato, l'AGI deve essere dedotto dalle spese per le cure e l'assistenza. In tale evenienza, per l'autore, si terrebbe conto dell'obiettivo di coordinamento delle prestazioni che tende ad evitare il sovraindennizzo (l'art. 69 cpv. 1 LPGA dispone che il concorso di prestazioni delle varie assicurazioni sociali non deve provocare un sovraindennizzo dell'avente diritto. Per il suo cpv. 2, vi è sovraindennizzo se le prestazioni sociali legalmente dovute superano il guadano di cui l'assicurato è stato presumibilmente privato in seguito all'evento assicurato, incluse le spese supplementari provocate dallo stesso evento ed eventuali diminuzioni di reddito subite da congiunti).
Questo autore ritiene incomprensibile che questa soluzione non sia valida per tutte le spese per le cure e l'assistenza, di una persona che riceve l'AGI, che non siano sufficientemente elevate da poter applicare l'art. 3d cpv. 2bis vLPC. Quando non v'è un caso di applicazione dell'art. 3d cpv. 2bis vLPC, le spese per le cure e l'assistenza domiciliare sono infatti non solo coperte dall'assegno per grandi invalidi, ma ulteriormente anche poi dal rimborso dei costi giusta l'art. 3d cpv. 1 lett. b vLPC.
V'è dunque, nei fatti, un sovraindennizzo, che può arrivare fino all'intero importo dell'AGI.
Nella sentenza 9C_84/2009 del 10 agosto 2009, il Tribunale federale ha illustrato la differenza nell'applicazione dell'art. 3d cpv. 2 e dell'art. 3d cpv. 2bis vLPC, pronunciandosi sul caso di un assicurato beneficiario di una rendita di invalidità e di un assegno per grandi invalidi di grado elevato che viveva con la mamma, che si occupava di lui. Per un mese, nel 2006, l'assicurato ha soggiornato presso un istituto per andicappati, struttura che ha fatturato Fr. 3'384,05 per le sue prestazioni.
La Cassa cantonale di compensazione del Canton Zurigo gli ha rimborsato l'importo di Fr. 599.- a titolo di spese di malattia, poiché con tale ammontare veniva esaurito l'importo massimo annuo di Fr. 25'000.- per spese di malattia per persone che vivono a casa.
Dopo avere ricordato che l'elenco delle spese di malattia e di invalidità rimborsabili previsto all'art. 3d cpv. 1 vLPC - norma applicabile in concreto, essendo i fatti determinanti svoltisi nel 2006 quando vigeva il vecchio ordinamento - è esaustivo (DTF 129 V 379), il Tribunale federale, valutate le argomentazioni della Cassa di compensazione, del Tribunale cantonale e del ricorrente, ha confermato l'operato dell'amministrazione.
La Cassa ha infatti ritenuto che poiché l'assicurato aveva già ottenuto il rimborso di Fr. 24'401.- per spese di malattia (Fr. 13'001.- per spese di malattia e di assistenza + Fr. 11'400.- per la perdita di guadagno della mamma), nell'anno 2006 egli poteva ancora ottenere al massimo il riconoscimento di Fr. 599.-, stante l'importo massimo di Fr. 25'000.-. Secondo la Cassa, non era dato l'aumento del limite di rimborso per le spese di malattia da Fr. 25'000.- a Fr. 90'000.-, poiché tale aumento era possibile soltanto quando le spese per le cure e l'assistenza erano superiori all'assegno per grandi invalidi dell'AI. Ritenuto che in concreto le spese di Fr. 11'400.- (ai sensi degli artt. 13 a 13b OMPC) erano inferiori all'AGI di grado elevato pari a Fr. 20'640.- annui, l'importo massimo per il rimborso delle spese di malattia non poteva quindi essere aumentato (cfr. consid. 3.2).
L'Alta Corte ha evidenziato che l'aumento dell'importo massimo di rimborso aveva lo scopo di dare la possibilità alle persone che necessitano di cure e assistenza di potere rimanere più a lungo indipendenti a casa e non dovere essere costrette ad essere ricoverate in un istituto. Per questo motivo l'aumento del limite generale massimo di Fr. 25'000.- era circoscritto al rimborso dei costi per le cure e l'assistenza (cfr. consid. 4.2).
A differenza del limite massimo generale, nel caso del limite massimo particolare veniva invece computato l'assegno per grandi invalidi, siccome l'aumento era possibile soltanto "
per quanto i costi per le cure e l'assistenza non siano coperti dall'assegno per grandi invalidi.
" (art. 3d cpv. 2bis 2° periodo della 1a frase vLPC). In corrispondenza di ciò, l'art. 3 cpv. 2 OMPC disponeva in maniera conforme alla legge che l'assegno per grandi invalidi dell'AI e dell'AINF doveva essere
dedotto
dalle spese per le cure e l'assistenza ai sensi degli artt. 13 a 13b OMPC, in caso di aumento dell'importo rimborsabile secondo l'art. 3d cpv. 2bis vLPC. Il rimborso non poteva tuttavia essere inferiore all'importo massimo secondo l'art. 3d cpv. 2 vLPC (cfr. consid. 4.2).
Il TF ha dunque chiaramente stabilito che l'assegno per grandi invalidi doveva essere computato soltanto in caso di limite massimo particolare.
Solamente quando le comprovate spese per le cure e l'assistenza erano superiori all'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'AINF
e
l'importo massimo per il rimborso delle spese di malattia e di invalidità
prima
della deduzione dell'AGI non era sufficiente per potere rimborsare integralmente questi costi, allora questo limite massimo veniva aumentato. Questo aumento era applicabile quando le spese comprovate per le cure e l'assistenza, insieme alle altre spese di malattia e di invalidità, erano superiori all'AGI e agli importi massimi generali (cfr. consid.
4.2:
"
Nach Art. 3d Abs. 2 lit. a aELG ist die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten für zu Hause wohnende, alleinstehende Personen pro Jahr auf Fr. 25'000.- beschränkt. Dieser Betrag erhöht sich für zu Hause wohnende Personen mit einem Anspruch auf Hilflosenentschädigung der IV oder der UV bei schwerer Hilflosigkeit auf Fr. 90'000.-, soweit die Kosten für Pflege und Betreuung durch die Hilflosenentschädigung nicht gedeckt sind (Art. 3d Abs. 2bis aELG). Diese besondere Höchstgrenze bezweckt, pflege- und betreuungsbedürftigen Personen die Gelegenheit zu geben, möglichst lange selbstständig wohnen zu können und nicht in ein Heim eintreten zu müssen. Aus diesem Grund beschränkt sich die Erhöhung der allgemeinen Höchstgrenze von Fr. 25'000.- auf die Vergütung von Pflege- und Betreuungskosten (Jöhl, a. a. O., S. 1907 Rz. 388). Im Unterschied zur allgemeinen Höchstgrenze wird bei der besonderen Höchstgrenze jedoch die Hilflosenentschädigung angerechnet, da die Erhöhung nur in Frage kommt, "soweit die Kosten für Pflege und Betreuung durch die Hilflosenentschädigung nicht gedeckt sind" (Art. 3d Abs. 2bis 2. Halbsatz von Satz 1 aELG). Dementsprechend bestimmt Art. 3 Abs. 2 ELKV in gesetzeskonformer Weise, dass die Hilflosenentschädigung der IV und der UV von den ausgewiesenen Pflege- und Betreuungskosten nach den Art. 13 - 13b ELKV (vgl. dazu Art. 3d Abs. 1 lit. b ELG) abgezogen wird, wenn sich der Betrag der Kostenvergütung nach Art. 3d Abs. 2bis aELG oder Art. 19b ELV erhöht. Der Höchstbetrag nach Art. 3d Abs. 2 aELG darf jedoch nicht unterschritten werden. Der Unterschied zwischen der allgemeinen und der besonderen Höchstgrenze liegt demnach darin, dass die Hilflosenentschädigung nur bei der besondern Höchstgrenze anrechenbar ist. Erst wenn die ausgewiesenen Pflege- und Betreuungskosten höher sind als die Hilflosenentschädigung der IV oder der UV und der Höchstbetrag für die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten (hier: Fr. 25'000.-) vor Abzug der Hilflosenentschädigung nicht ausreicht, um diese Kosten voll zu vergüten, wird dieser Höchstbetrag heraufgesetzt (Erläuterungen des BSV zur Änderung der ELKV auf den 1. Januar 2004, in: AHI Praxis 2003 S. 402). Die Erhöhung kommt damit erst zur Anwendung, wenn die ausgewiesenen Pflege- und Betreuungskosten zusammen mit den übrigen Krankheits- und Behinderungskosten höher sind als die Hilflosenentschädigung und die allgemeinen Höchstbeträge (Erwin Carigiet/Uwe Koch, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 2.
Aufl., 2009, S. 205).
").
Nel caso giudicato dal TF, i costi per la perdita di guadagno della mamma che si occupava dell'assicurato ammontavano nel 2006 a Fr. 11'400.-, mentre l'assegno per grandi invalidi di grado elevato che egli percepiva assommava a Fr. 20'640.-. Poiché le spese per le cure e l'assistenza, anche considerando i costi di Fr. 3'384,05 per il soggiorno in istituto, erano coperti dall'assegno per grandi invalidi, a giusta ragione, ha concluso il Tribunale federale, la Cassa ha rimborsato al ricorrente unicamente la differenza di Fr. 599.- per arrivare all'importo massimo generale di Fr. 25'000.-
(
cfr. consid. 4.3: "
Der Beschwerdeführer bezieht eine Hilflosenentschädigung schweren Grades von Fr. 20'640.-. Die Kosten für den Erwerbsausfall der Mutter betrugen im Jahre 2006 Fr. 11'400.-. Da somit die Kosten für die Pflege und Betreuung durch die Hilflosenentschädigung selbst bei Berücksichtigung der ganzen für den Aufenthalt in der Stiftung X._ am 12. Juli 2006 in Rechnung gestellten Aufwendungen von Fr. 3'384.05 durch die Hilflosenentschädigung gedeckt sind, hat die Beschwerdegegnerin zu Recht dem Beschwerdeführer lediglich die Differenz von Fr. 599.- bis zur allgemeinen Höchstgrenze von Fr. 25'000.- vergütet.
")
.
Nella sentenza appena riassunta l'Alta Corte ha rinviato in due occasioni alle suesposte spiegazioni del DFI sulle modifiche della OMPC in essere dal 1° gennaio 2004 pubblicate nella Pratique VSI 2003 pag. 402, e quindi implicitamente anche agli esempi di applicazione delle norme allora vigenti, in cui sono presentate le diverse ipotesi di deduzione dell'assegno per grandi invalidi, a dipendenza se le spese per le cure e l'assistenza erano o no superiori all'assegno per grandi invalidi e all'importo massimo generale, con conseguente garanzia del rimborso minimo di Fr. 25'000.-.
2.7. In conclusione, dall'analisi della giurisprudenza federale e delle direttive amministrative emerge che sotto l'egida della vLPC, e quindi della OMPC, l'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'AINF doveva essere
dedotto
dalle spese per le cure e l'assistenza debitamente comprovate soltanto nel caso in cui l'importo massimo generale veniva aumentato in applicazione dell'art. 3d cpv. 2bis vLPC.
Questo aumento avveniva unicamente poiché le spese per le cure e l'assistenza erano
superiori
all'AGI
e
l'importo massimo generale non era sufficiente - prima della deduzione dell'AGI - a rimborsare la totalità delle spese di malattia e di invalidità. I
n tal caso, giusta l'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC, il rimborso delle spese non poteva essere inferiore all'importo massimo dell'art. 3d cpv. 2 vLPC.
Per contro, quando le spese di malattia e di invalidità erano
inferiori
all'importo massimo generale, l'AGI
non
era
computato
(art. 3 cpv. 1 2a frase OMPC) e nemmeno era dunque necessario aumentare questo importo massimo (art. 3d cpv. 2 vLPC). Il rimborso, essendo inferiore all'importo massimo generale, era dato nella misura delle spese comprovate.
Va infatti ricordato che l'art. 3 cpv. 1 2a frase OMPC costituiva la regola di base, ovvero la
non deducibilità
dell'assegno per grandi invalidi era la norma, quindi tanto per le spese di malattia e di invalidità inferiori ai limiti previsti dall'art. 3d cpv. 2 vLPC quanto per quelle superiori.
L'art. 3 cpv. 2 OMPC, che specificava l'art. 3d cpv. 2bis vLPC, prevedeva invece un'eccezione a questo principio, nel senso che se era dato l'aumento dell'importo rimborsabile secondo l'art. 3d cpv. 2bis vLPC o l'art. 19b OPC-AVS/AI, allora l'assegno per grandi invalidi doveva essere
dedotto
dalle spese per le cure e l'assistenza. In altre parole, era soltanto quando dette spese erano superiori all'AGI dell'AI o dell'AINF di grado medio o elevato
e
se i limiti massimi generali dell'art. 3d cpv. 2 vLPC non erano sufficienti a rimborsare tutte le spese di malattia e di invalidità, che allora era possibile dedurre l'assegno per grandi invalidi (N. 5030 DPC).
Hardy Landolt
, nei suoi contributi intitolati: Die EL als Pflege-versicherung, in: SZS [RSAS] 2011 pag. 205 e Pflegekosten und Ergänzungsleistungen, in: Pflegerecht 2013 pag. 222, sintetizza nei passaggi riportati qui di seguito quanto sino ad ora espresso:
"
D. Bundesrechtliche Minimalbeträge
Die bis zum 31. Dezember 2007 geltende Regelung statuierte eine Höchstgrenze von CHF 25 000.– pro Jahr für alle Krankheits- und Behinderungskosten. Dieser Höchstbetrag erhöhte sich für zu Hause wohnende Personen mit einem Anspruch auf Hilflosenentschädigung der IV oder der UV bei schwerer Hilflosigkeit auf CHF 90 000.–, soweit die Kosten für Pflege und Betreuung durch die Hilflosen-entschädigung nicht gedeckt sind.
Diese besondere Höchstgrenze bezweckte,  betreuungs-bedürftigen Personen die Gelegenheit zu geben, möglichst lange selbstständig wohnen zu können und nicht in ein Heim eintreten zu müssen. Aus diesem Grund beschränkt sich die Erhöhung der allgemeinen Höchstgrenze von CHF 25 000.– auf die Vergütung von Pflege- und Betreuungskosten. Im Unterschied zur allgemeinen Höchstgrenze wird bei der besonderen Höchstgrenze jedoch die Hilflosenentschädigung angerechnet, da die Erhöhung nur in Frage kommt, "soweit die Kosten für Pflege und Betreuung durch die Hilflosenentschädigung nicht gedeckt sind.".
2.8. Per quanto concerne le norme attualmente in vigore, in essere dal 1° gennaio 2008, già è stato evidenziato che i Cantoni designano le spese che possono essere rimborsate secondo l'art. 14 cpv. 1 LPC, elenco che, come fino al 31 dicembre 2007 (DTF 129 V 379 consid. 3.1), è esaustivo (STF 9C_84/2009 consid. 4.4).
L'art. 14 cpv. 2 LPC stabilisce che i Cantoni possono limitare il rimborso alle spese necessarie nell'ambito di una fornitura di prestazioni economica e appropriata.
La limitazione del rimborso delle spese di malattia e di invalidità con rinvio agli importi minimi dell'art. 14 cpv. 3 e 4 LPC non viola né il principio della parità di trattamento di cui agli artt. 8 cpv. 1 Cost. fed. e 14 CEDU, né il diritto al rispetto della vita familiare giusta gli artt.
13 cpv. 1 Cost. fed. e 8 n. 1 CEDU (DTF 138 I 225 consid. 3.5-3.9;
Müller
, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum ELG, 3a edizione, 2015, nn. 842-846).
I Cantoni sono però autorizzati a fissare modalità ed estensione dei costi indennizzabili all'interno delle categorie di costi di cui all'art. 14 cpv. 1 LPC e possono facoltativamente prevedere nel diritto cantonale altre categorie di costi (
Hardy Landolt
, Die EL als Pflegeversicherung, in: SZS [RSAS] 2011 pag. 202).
Gli importi massimi generali e particolari sono stati ripresi nella nuova LPC dal 1° gennaio 2008 come importi
minimi
a seconda del grado di grande invalidità. I Cantoni possono ormai stabilire importi massimi generali e particolari. Tuttavia, gli importi massimi generali cantonali non possono essere inferiori agli importi annui previsti dall'art.
14 cpv. 3 LPC (
Hardy
Landolt
, Pflegekosten und Ergänzungsleistungen, in: Pflegerecht 2013 pag. 222;
Müller
, op. cit., n. 841).
I Cantoni regolano in modo differente l'ampiezza delle spese di malattia e d'invalidità rimborsabili, tuttavia essi hanno regolarmente ripreso il regime vigente sotto il precedente diritto federale (
Hardy Landolt
, Pflegekosten und Ergänzungs-leistungen, in: Pflegerecht 2013 pag. 220).
Dal 1° gennaio 2008 le spese di malattia e di invalidità sono finanziate esclusivamente dai Cantoni
(Messaggio concernente la legislazione esecutiva della nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) del 7 settembre 2005,
pag. 5545), i quali designano dettagliatamente le spese che possono essere rimborsate ex art. 14 cpv. 1 LPC (N. 5210.02 DPC del 1° aprile 2011, stato 1° gennaio 2015).
I
l rimborso delle spese di malattia e di invalidità è limitato. In aggiunta alla PC annua possono infatti essere rimborsati, per anno civile, al massimo gli importi di cui all'art. 14 cpv. 3 lett. a e b LPC. I Cantoni
possono stabilire importi massimi più elevati
(
N.
5310.01 DPC).
Secondo il N. 5310.02 DPC,
"
Gli importi di cui al N. 5310.01 sono aumentati conformemente all'articolo 14 capoverso 4 LPC e all'articolo 19b OPC-AVS/AI (v. allegato 1.6, tab. 2) per le persone che vivono a casa e hanno diritto a un assegno dell'AI o dell'AINF per una grande invalidità di grado medio o elevato.".
Per il N. 5310.04 DPC, modificato nel 2012 con l'entrata in vigore, il 1° gennaio, della 6a revisione della LAI e quindi con l'introduzione del contributo per l'assistenza dell'AVS o dell'AI,
"
L'aumento previsto al N. 5310.02 deve essere applicato, se le spese di cura e di assistenza comprovate sono più elevate dell'assegno per grandi invalidi e del contributo per l'assistenza dell'AVS o dell'AI e se gli importi di cui all'articolo 14 capoverso 3 lettera a numeri 1 e 2 LPC, prima della deduzione dell'assegno e del contributo per l'assistenza, non sono sufficienti per rimborsare tutte le spese di malattia e d'invalidità (per alcuni esempi, v. Pratique VSI 2003 404 segg.). L'importo maggiorato è disponibile soltanto per il rimborso delle spese di cura e di assistenza.".
Erwin Carigiet
e
Uwe Koch
, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 2a ed. 2009, a pagina 205 affermano che l'aumento è possibile quando le spese per le cure e l'assistenza, insieme alle altre spese di malattia e di invalidità, sono superiori all'assegno per grandi invalidi
e
agli importi massimi generali.
Secondo questi autori,
"
Die Erhöhung kommt zur Anwendung: (...) Wenn die ausgewiesenen Pflege- und Betreuungskosten zusammen mit den übrigen Krankheits- und Behinderungskosten höher sind als die Hilflosenentschädigung und die allgemeinen Höchstbeträge.
".
Per meglio spiegare questo concetto, essi riportano il seguente esempio:
"
Ein Rentner bezieht eine Hilflosenentschädigung schweren Grades von Fr. 21 888.- im Jahr. Die Krankheitskosten bis zu Fr. 25 000.- werden ihm vollumfänglich vergütet. Reicht er nun weitere Pflegekosten in der Höhe von Fr. 10 000.- ein, so können sie nicht vergütet werden, weil er diese mit der Hilflosenentschädigung decken muss. Erst wenn die Krankheitskosten den Betrag von Fr. 46 888.- (25 000 + 21 888) übersteigen, besteht wieder Anspruch auf Erstattung der Kosten über Ergänzungsleistungen, und zwar bis maximal Fr. 90 000.-.".
In conclusione, si deve ritenere che quando un assicurato deve fronteggiare delle spese per le cure e l'assistenza così importanti da superare l'importo dell'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'AINF di grado medio o elevato e del contributo per l'assistenza
e
l'insieme delle spese di malattia e di invalidità è superiore agli importi minimi generali dell'art. 14 cpv. 3 LPC prima della deduzione dell'AGI e del contributo per l'assistenza, egli può ottenere dalle PC il rimborso di queste spese per la parte che non è coperta dall'assegno per grandi invalidi e dal contributo per l'assistenza.
Se ne deduce, da una parte, che nella determinazione del rimborso delle spese di malattia e di invalidità l'assegno per grandi invalidi è indicatore dell'ampiezza del rimborso.
D'altra parte, va ritenuto che gli importi aumentati di rimborso per i beneficiari di un assegno per grandi invalidi di grado medio o elevato dell'AI o dell'AINF si applicano soltanto nella misura in cui le spese per le cure e l'assistenza non sono coperte dall'assegno per grandi invalidi e dal contributo per l'assistenza (art. 14 cpv. 4 LPC e art. 19b cpv. 1 e 2 OPC-AVS/AI;
Hardy
Landolt
, Anrechnung der Hilflosenentschädigung als Einkommen?, in: Pflegerecht 2013 pag. 248).
2.9. Occorre ricordare che l'art. 14 cpv. 2 LPC ha delegato ai Cantoni la facoltà di precisare la natura e l'ampiezza delle spese di malattia e di invalidità che possono essere rimborsate in ogni categoria prevista dalla LPC, essendo essi liberi di fissare altre prestazioni rimborsabili (STF 9C_470/2013 dell'11 ottobre 2013, consid.
3.1;
Hardy
Landolt
, Pflegekosten und Ergänzungs-leistungen, in: Pflegerecht 2013 pag. 220).
L'art.
14 cpv. 3 LPC ha invece concesso ai Cantoni la possibilità di fissare degli importi massimi, che però non possono essere inferiori agli importi indicati da questa stessa norma.
Tutte le legislazioni cantonali sono state subito adattate dal 2008 alla nuova LPC, senza quindi fare capo alla possibilità offerta dall'art. 34 LPC di beneficiare di un periodo transitorio di tre anni durante i quali continuare ad applicare l'OMPC.
Il TCA osserva che praticamente tutti i Cantoni hanno ripreso comunque le normative del previgente diritto federale (in particolare l'art. 3 OMPC).
In effetti, in specifici regolamenti relativi al rimborso delle spese di malattia e di invalidità in materia di prestazioni complementari rispettivamente in ordinanze di applicazione della LPC, i Cantoni hanno ripreso alla lettera il contenuto dell'art. 3 cpv. 1 OMPC e dell'art. 3 cpv. 2 1a frase OMPC, oltre agli altri capoversi.
Essi hanno quindi espressamente previsto che, da una parte, la concessione di un assegno per grandi invalidi dell'AVS, dell'AI, dell'AINF o dell'assicurazione militare non è equiparata a un rimborso delle spese da parte di altre assicurazioni; d'altra parte che, in caso di aumento dell'importo rimborsabile secondo l'art. 14 cpv. 4 LPC o l'art. 19b OPC-AVS/AI, l'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'AINF deve essere
dedotto
dalle spese, debitamente comprovate, per le cure e l'assistenza.
Alcuni di questi Cantoni (ad esempio, Berna [art. 10 cpv. 1 2a frase OiLPC, RS 841.311], Ginevra [art. 5 cpv. 2 2a frase RFMPC, RS J 4 20.04], Grigioni [art. 4 cpv. 1 2a frase DELCPC, RS 544.320], Lucerna [art. 5 cpv. 2 2a frase ELKV, RS 881b], Neuchâtel [art. 6 cpv. 2 2a frase RFMPC, RS 820.304], Uri [art. 17 cpv. 2 2a frase ELKV, RS 20.2435], Vallese [art. 5 cpv. 2 RMPC, RS 831.305]; per tutti i Cantoni della Svizzera tedesca più Friburgo e Vallese, cfr.
Hardy Landolt
, Pflegekosten und Ergänzungsleistungen, in: Pflegerecht 2013 pag. 223, con il rinvio alla lista completa in: www.pfle.ch/el-flick.pdf, consultata il 12 dicembre 2014), hanno inoltre ripreso la precedente condizione dell'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC, attualizzandola, secondo cui il rimborso non può tuttavia essere inferiore all'importo minimo generale dell'art. 14 cpv. 3 LPC.
Il Canton Giura (art. 8 OPC, RS 831.301), il Canton Svitto (art. 9 ELKV, RS 362.211) e il Canton San Gallo (art. 12 ELKV, RS 351.53) non hanno invece disposto alcuna norma di contenuto analogo all'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC, mentre il Canton Friburgo (art. 5 cpv. 2 2a frase OMPCF, RS 841.3.21) ha previsto che l'assegno per grandi invalidi non può essere dedotto fintanto che le spese di malattia e di invalidità da rimborsare non superano l'importo massimo dell'art. 14 cpv. 3 LPC.
A ciò si aggiunge che tutte le legislazioni cantonali esaminate dispongono in sostanza che le spese di malattia e d'invalidità possono essere rimborsate, oltre alle PC annue, al massimo fino a concorrenza degli importi fissati all'art. 14 cpv. 3-5 LPC, ossia gli importi massimi rimborsabili dai Cantoni corrispondono agli importi indicati all'art.
14 cpv. 3-5 LPC.
La tabella pubblicata da
Hardy Landolt
, Pflegekosten und Ergänzungsleistungen, in: Pflegerecht 2013 pag. 223 e nel link ivi indicato, riassume così il diritto di rimborso spese di malattia e di invalidità per ognuno dei 5 rispettivamente dei 21 Cantoni esaminati:
"
Total max/Jahr Keine HE Fr. 25'000.-
HE leicht Fr. 25'000.-
HE mittelschwer Fr. 60'000.-
HE schwer Fr. 90'000.-
Bei Kosten über 25'000.- wird die HE als Einnahme angerechnet
"
In merito a questa questione, va qui rilevato come la ricorrente stessa abbia interpellato sei Casse cantonali di compensazione e abbia concluso quanto segue (doc. IX punto 2):
"
(...) A tale riguardo occorre rilevare che in Svizzera sono 6 i Cantoni che non hanno ripreso nella loro legge di applicazione il tenore dell'art. 3 cpv. 2 seconda frase OMPC: Uri, Svitto, Giura, Lucerna, San Gallo e Ticino. Tutti gli altri Cantoni hanno invece previsto esplicitamente che il rimborso delle spese di malattia non può scendere al di sotto degli importi minimi previsti dall'art. 14 cpv. 3 LPC.
Il nostro Servizio ha interpellato i 5 altri Cantoni. Al di là del Canton S. Gallo, il quale prevede in una regolamentazione molto particolare - la cui legalità non è comunque finora stata confermata dai Tribunali - il computo dell'AGI medio e elevato e solo in casi particolari un rimborso sotto i limiti minimi fissati dall'art. 14 cpv. 3 LPC, gli altri Cantoni hanno confermato che, malgrado ciò non sia espressamente previsto nelle relative Leggi cantonali di applicazione,
a)
non vi è un computo dell'AGI di grado esiguo e
b)
nei casi previsti dall'art. 14 cpv. 4 LPC l'importo rimborsato dopo il computo dell'AGI non può scendere al di sotto degli importi minimi previsti dal cpv. 3.
In conclusione, dei 26 Cantoni svizzeri 24 Cantoni hanno interpretato - a nostro parere correttamente - la volontà del legislatore federale e la nuova LPC nel senso che gli importi fissati all'art. 14 cpv. 3 LPC sono importi minimi, sotto i quali i Cantoni non possono scendere nel rimborso delle spese. Il Canton San Gallo prevede che non vi è un computo dell'AGI esiguo e una soluzione molto particolare (la cui legalità, come esposto, non è però ancora stata verificata dai Tribunali) per il computo dell'AGI medio ed elevato nei casi di cure e assistenza prestate dai famigliari. Ad eccezione del Ticino o, per meglio dire, della Cassa Cantonale di compensazione del Canton Ticino - dal momento che il legislatore cantonale aveva espressamente ribadito che le modifiche di Legge non andavano a peggiorare la situazione dei beneficiari PC - tutti i Cantoni hanno compreso in modo univoco la volontà del legislatore: nessun computo dell'AGI esiguo, importo minimo di rimborso anche nei casi di computo dell'AGI medio e elevati pari almeno a quello fissato nell'art. 14 cpv. 3 LPC.".
2.10. Per ciò che concerne il nostro Cantone, va evidenziato che i
l Consiglio di Stato si è così espresso in merito alle spese di malattia e di invalidità (Messaggio n. 5924
Attuazione della Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) nel Cantone
Ticino, del 2 maggio 2007, capitolo 8.2.4):
"
Con la NPC, le spese di malattia e di invalidità sono esclusivamente a carico dei Cantoni, ai quali spetta di determinare quali siano le spese rimborsabili, nei limiti dell'art. 14 della legge federale.
Il contenuto dell'Ordinanza federale sul rimborso delle spese di malattia e delle spese dovute all'invalidità in materia di prestazioni complementari (OMPC) viene quindi ripreso nella legislazione cantonale sulle prestazioni complementari (legge di applicazione e regolamento), ritenuto che il nostro Cantone limita il rimborso alle spese necessarie nell'ambito di una fornitura di prestazioni economica ed appropriata (art. 14 cpv. 2 della legge federale).
Gli importi massimi dei rimborsi corrispondono a quelli previsti dall'art. 14 cpv. 3-6 della legge federale.
Con la nuova legge cantonale di applicazione viene conferita una delega al Consiglio di Stato di determinare a quali attori (fornitori di prestazioni o assicuratori) possono essere direttamente rimborsati i costi fatturati e non ancora pagati (art. 14 cpv. 7 della nuova legge federale).".
Se da un canto il Cantone Ticino ha a tutti gli effetti emanato nella sua legge di applicazione dei disposti identici all'art. 3 cpv. 1 OMPC, d'altro canto il legislatore ticinese non ha invece previsto una norma specifica di contenuto analogo all'art. 3 cpv. 2 OMPC.
Infatti, il già citato art. 8 LaLPC, portante sulla relazione con le prestazioni di altre assicurazioni, recita:
"
1
Un diritto al rimborso delle spese può essere fatto valere nella misura in cui tali spese non siano già prese a carico da altre assicurazioni.
2
La concessione di un assegno per grandi invalidi dell'AVS, dell'AI, dell'assicurazioni infortuni o dell'assicurazione militare non è equiparata a un rimborso delle spese da parte di altre assicurazioni.
3
Nella misura in cui l'assicurazione malattia ha tenuto in considerazione l'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'assicurazione infortuni per fissare l'importo delle spese di cura e assistenza a domicilio che essa è tenuta a rimborsare, l'assegno per grandi invalidi non è dedotto dalle spese considerate.
4
Nei casi di cui all'articolo 14 capoverso 5 LPC, i cpv. 3 e 4 sono applicabili per analogia.".
Il legislatore ticinese ha quindi ribadito il principio secondo cui la concessione di un assegno per grandi invalidi non è equiparata a un rimborso delle spese da parte di altre assicurazioni (art. 8 cpv. 2 LaLPC, che riprende l'art. 3 cpv. 1 2a frase OMPC) e che, pertanto, gli assegni per grandi invalidi
non
devono essere
dedotti
dalle spese per le cure e l'assistenza (Pratique VSI 1998 pag. 75).
Per contro, a differenza degli altri Cantoni che hanno ribadito la lettera dell'art. 3 cpv. 2 OMPC, il Ticino non ha previsto niente di specifico in caso di aumento dell'importo minimo delle spese di malattia e di invalidità secondo l'art. 14 cpv. 4 LPC. Non è stata regolamentata questa possibilità di aumentare l'importo rimborsabile e quindi nemmeno è stata prevista una garanzia minima di rimborso delle spese (l'art. 3 cpv. 2 OMPC disponeva, infatti, che l'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'AINF fosse dedotto dalle spese e che il rimborso non fosse inferiore agli importi massimi giusta l'art. 3d cpv. 2 LPC).
Inoltre l'art. 8 cpv. 3 LaLPC, identico al tenore dell'art. 3 cpv. 3 OMPC, si riferisce all'ambito dell'assicurazione malattia e prevede che nel caso in cui una Cassa malati, intervenendo nel rimborso delle spese di malattia e di invalidità, tenga conto dell'assegno per grandi invalidi per determinare l'importo delle spese di cura e assistenza a domicilio da rimborsare, al fine di evitare che l'assegno per grandi invalidi sia dedotto due volte da queste spese lo stesso non deve più essere dedotto dalle spese.
Va infine osservato che in virtù dell'autonomia concessa dall'art. 14 cpv. 3 LPC, che prevede che è legittimato a fissare degli importi massimi generali e particolari, il nostro Cantone ha disposto che le spese di malattia e di invalidità e gli importi
massimi
sono quelli riconosciuti dalla LPC (art. 5 LaLPC).
2.11. Il 15 gennaio 2015 (doc. XVI) il TCA ha interpellato l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali sulla questione dei rimborsi delle spese di malattia e di invalidità.
In quell'occasione è stato indicato che
ad una persona beneficiaria di prestazioni complementari che riceve un assegno per grandi invalidi dell'AI di grado medio di Fr. 14'040.- e le cui spese di malattia e di invalidità annue assommano a Fr. 13'032.-, la Cassa aveva negato il diritto al rimborso di dette spese.
Questo Tribunale ha fatto presente all'UFAS l'opinione della Cassa di compensazione, secondo cui poiché l'art. 14 cpv. 4 e 5 LPC non prevede (più) una "franchigia" di rimborso ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC, per le spese per le cure e l'assistenza spetterebbe quindi ai Cantoni decidere se l'assegno per grandi invalidi e il contributo per l'assistenza debbano essere dedotti anche
prima
del raggiungimento dei limiti dell'art. 14 cpv. 3 LPC.
A mente dell'amministrazione, la garanzia prevista dall'OMPC di un importo minimo rimborsato
prima
del computo dell'AGI e del contributo per l'assistenza non sarebbe più stata ripresa nella LaLPC e quindi essa non sarebbe più tenuta a rispettare i limiti dell'art. 14 cpv. 3 LPC dopo avere dedotto l'AGI e il contributo per l'assistenza dalle spese di malattia e di invalidità.
Il TCA ha dunque chiesto al citato Ufficio federale se:
"1. Dal 1° gennaio 2008, i Cantoni possono dedurre l'AGI ancora
prima
del raggiungimento dei limiti dell'art. 14 cpv. 3 LPC?
2. La Cassa di compensazione è legittimata a rimborsare delle spese anche se, quando applica i disposti degli artt. 14 cpv. 4 LPC e 19b OPC-AVS/AI, esse si ritrovano ad essere
inferiori
agli importi minimi dell'art. 14 cpv. 3 LPC, non garantendo quindi (più) agli assicurati un importo minimo di rimborso come sotto l'egida dell'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC?".
Nel parere del 23 gennaio 2015 (doc. XVII) l'UFAS ha distinto fra due ipotesi di rimborso delle spese di malattia e d'invalidità:
"
En dessus du montant minimal de Fr. 25'000.-
Avec l'entrée en vigueur de la nouvelle péréquation financière (RPT) au 1er janvier 2008, la totalité du volet PC relatif aux frais de maladie et d'invalidité a passé sous l'autorité exclusive des cantons.
Comme sous l'empire de l'OMPC précédemment en vigueur (v. art. 3, al. 2), lors d'une impotence moyenne ou grave, l'allocation pour impotent (API) doit être portée en déduction des frais de soins et d'assistance à rembourser en sus de l'API lorsque le montant minimal (Fr. 25'000.-) est dépassé (art. 14, al. 4, LPC en corrélation avec art. 19b, al. 1, OPC).
En dessous du montant minimal de Fr. 25'000.-
En dessous de cette limite, de même qu'en cas d'impotence légère, c'est aux cantons qu'il appartient de décider si l'API doit être portée en déduction.
Contrairement à l'ancien art. 3, al. 1, phrase 2, OMPC, selon lequel l'octroi d'une API n'était pas assimilé à une prise en charge par d'autres assurances, la réglementation cantonal (LaLPC) en vigueur limite le champ d'application y relatif à l'API pour impotence grave (art. 8, al. 2, LaLPC "assegno per grandi invalidi..."). En d'autres termes, les autres API, et notamment l'API pour impotence moyenne dont votre correspondance fait état, sont désormais assimilées à une prise en charge par d'autres assurances, et doivent par conséquent être déduites (art. 8, al. 1, LaLPC).".
Sulla scorta di queste considerazioni, l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali ha così risposto ai quesiti sottopostigli:
"1. Qui, depuis le 1er janvier 2008, les cantons peuvent déduire l'API en dessous de la limite de l'art. 14, al. 3, LPC.
2. Dans l'hypothèse de l'art. 14, al. 4, LPC en corrélation avec l'art. 19b OPC (en dessus du montant minimal de Fr. 25'000.-), les frais sont remboursés après déduction de l'API pour impotence moyenne ou grave, étant précisé que la teneur de l'ancien art. 3, al. 2, phrase 2, OMPC, selon lequel "Le remboursement ne peut toutefois être inférieur au montant maximal", n'a pas été reprise par la réglementation cantonale.".
Secondo l'UFAS, dunque, i Cantoni sono autorizzati a
dedurre
l'assegno per grandi invalidi anche quando le spese di malattia e di invalidità sono
inferiori
ai limiti dell'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC.
Inoltre, l'Ufficio federale ritiene che nel caso in cui dette spese siano
superiori
al limite minimo di Fr. 25'000.- e le spese per le cure e l'assistenza siano maggiori dell'assegno per grandi invalidi, il diritto al rimborso delle spese, dopo
deduzione
dell'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'AINF di grado medio o elevato, possa essere
inferiore
all'importo minimo dell'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC, non essendovi più, come prima, sotto l'egida dell'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC, una garanzia minima di rimborso delle spese di malattia e di invalidità.
Questo Tribunale constata che la prima risposta data, seppure non sia stato specificato nulla al riguardo, si fonda su delle disposizioni che l'UFAS stesso ha emanato il 21 dicembre 2012.
Nel Bollettino destinato alle Casse di compensazione AVS e agli organi di esecuzione delle PC N. 323, avente per oggetto il computo del contributo per l'assistenza dell'AI nelle prestazioni complementari entrato in vigore il 1° gennaio 2012, l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali ha infatti affermato che nel caso di una grande invalidità di grado medio o elevato, il contributo per l'assistenza deve essere
dedotto
dalle spese di malattia e di invalidità da rimborsare oltre all'assegno per grandi invalidi quando l'importo minimo dell'art. 14 cpv. 4 LPC (
recte
: art. 14 cpv. 3 LPC) viene superato.
E meglio, nel predetto Bollettino N. 323 l'Ufficio federale si è così espresso a tale riguardo:
"
(...)
Le 1
er
janvier 2012, la contribution d’assistance de l’AI a été introduite à l’échelle de la Suisse entière. Les dispositions suivantes règlent la question de la prise en compte de la contribution d’assistance dans le cadre du remboursement des frais de maladie et d’invalidité par les PC, et sont applicables à toutes les contributions d’assistance versées à compter du 1
er
janvier 2012.
1. Prise en compte de la contribution d’assistance dans les frais de maladie et d’invalidité
1.1 Principe et montant de la prise en compte
Les personnes qui bénéficient d’une contribution d’assistance de l’AI continuent en principe à pouvoir prétendre au remboursement des frais de maladie et d’invalidité par les PC. Cela étant, lors d’une impotence moyenne ou grave, la contribution d’assistance doit être portée en déduction des frais à rembourser en sus de l’allocation pour impotent lorsque le montant minimal au sens de l’art. 14, al. 4, LPC, est dépassé. En dessous de cette limite, de même qu’en cas d’impotence légère, c’est aux cantons qu’il appartient de décider si la contribution d’assistance et l’allocation pour impotent doivent être portées en déduction ou non. Dans le cadre de la PC annuelle, la contribution d’assistance ne saurait être prise en compte au chapitre des revenus (cf. art. 11, al. 3, let. f, LPC).
La déduction de la contribution d’assistance peut intervenir exclusivement sur les frais d’aide, de soins et d’assistance à domicile (art. 14, al. 1, let. b, LPC). Tous les autres frais (frais de traitement dentaire, frais liés aux cures balnéaires et aux séjours de convalescence prescrits par un médecin, frais liés à un régime alimentaire particulier, frais de transport vers le centre de soins le plus proche, frais de moyens auxiliaires et frais payés au titre de la participation aux coûts selon l’art. 64 LAMal) continuent à devoir être remboursés comme d’ordinaire. Lorsque les frais d’aide, de soins et d’assistance à domicile sont prodigués par des membres de la famille, la contribution d’assistance ne saurait – au contraire de l’allocation pour impotent – être portée en déduction dans la mesure où elle ne couvre pas lesdits frais.
Ce n’est que la contribution d’assistance effectivement versée qui peut être portée en déduction des frais de maladie et d’invalidité à rembourser; La prise en compte d’un montant forfaitaire égal au montant maximal de la contribution d’assistance accordée n’est pas admissible. Le montant de la contribution d’assistance doit toujours être pris en compte à concurrence du montant intégral effectivement versé. Il en va ainsi même si son versement intervient, en tout ou en partie, pour des prestations qui ne sont pas des frais de maladie et d’invalidité au sens de l’art. 14, al. 1, let. a à g, LPC. Si une contribution d’assistance est versée avec effet rétroactif pour une période au cours de laquelle des frais d’aide, de soins et d’assistance à domicile ont déjà été remboursés par le biais des PC, ces derniers doivent être restitués ou compensés avec la contribution d’assistance (cf. à cet effet ch. 2).
1.2 Procédure
L’organe PC sollicite de l’assuré la production de tous les décomptes de prestation qui concernent la contribution d’assistance. Au regard des décomptes alors en sa possession, l’organe PC détermine le montant des frais de maladie et d’invalidité susceptible d’être remboursé en vertu des dispositions légales fédérales et cantonales. On portera en déduction du montant ainsi établi l’allocation pour impotent et la contribution d’assistance. Le solde éventuel sera versé par l’organe PC à l’assuré.
Si l’assuré ne s’annonce pas pour l’octroi d’une contribution d’assistance bien qu’il pourrait y prétendre, ou s’il fait valoir exclusivement auprès des PC le remboursement de frais qui devraient être couverts par la contribution d’assistance, l’organe PC est autorisé à suspendre le remboursement des frais d’aide, de soins et d’assistance à domicile (à l’exception des prestations fournies par les membres de la famille) à compter de l’écoulement d’un délai de sommation et de réflexion approprié. Quant aux frais qui ne sont pas couverts par la contribution d’assistance, ils continuent d’être remboursés en totalité par les PC.
(...)".
Inoltre, nelle spiegazioni fornite al TCA in risposta ai suoi quesiti l'UFAS precisa, riprendendo testualmente il tenore di una frase contenuta nell'esposto Bollettino, che
al di sotto
del limite minimo di Fr. 25'000.-, così pure in caso di assegno per grandi invalidi di grado lieve, appartiene ai Cantoni decidere se il contributo di assistenza e l'assegno per grandi invalidi debbano essere
dedotti
o no (doc.
XVII: "
En dessous de cette limite, de même qu'en cas d'impotence légère, c'est aux cantons qu'il appartient de décider si l'API doit être portée en déduction.
").
Quest'ultima indicazione è stata poi ripresa da
Hardy
Landolt
, Anrechnung der Hilflosenentschädigung als Einkommen?, in: Pflegerecht 2013, dove a pagina 248 egli riproduce esattamente il testo del predetto Bollettino N. 323 - peraltro precedentemente citato in un altro suo contributo (Behinderung und Recht, 2/2013 pag. 7) -, per quanto concerne la possibilità di deduzione dell'assegno per grandi invalidi
al di sotto
del limite minimo dell'art.
14 cpv. 3 LPC ("
Unterhalb des Mindestbetrages sowie bei leichter Hilflosigkeit entscheiden die Kantone, ob der Assistenzbeitrag und die Hilflosenentschädigung angerechnet werden oder nicht.
").
Inoltre, sempre secondo questo autore, alcuni Cantoni escludono il computo dell'assegno per grandi invalidi dal rimborso delle spese di malattia e di invalidità
al di sotto
dell'importo minimo giusta l'art. 14 cpv. 3 LPC.
Egli osserva, infine, che nel diritto cantonale manca d'altra parte una regolamentazione concernente il computo del contributo di assistenza, ciò che causa un'insicurezza nella pratica.
2.12. Chiamato ora a pronunciarsi sulla base di quanto qui sopra esposto, il TCA rileva quanto segue.
2.12.1. Sulla deducibilità dell'assegno per grandi invalidi quando le spese di malattia e di invalidità sono
inferiori
ai limiti dell'art. 14 cpv. 3 LPC
2.12.1.1. L'art. 14 cpv. 3 LPC
non
prevede indubbiamente la possibilità di
computare
l'assegno per grandi invalidi e il contributo per l'assistenza sulle spese di malattia e di invalidità qualora le stesse siano
inferiori
ai limiti generali massimi. Il testo legale è molto chiaro e non necessita di interpretazione.
È infatti soltanto l'art. 14 cpv. 4 LPC che dispone che se i costi superano l'importo minimo di Fr. 25'000.-
e
per quanto le spese per le cure e l'assistenza non sono coperte dall'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'AINF ("
dans la mesure où les frais de soins et d'assistance ne sont pas couverts par l'allocation pour impotent et la contribution d'assistance de l'AVS ou de l'AI
." e "
soweit die Kosten für Pflege und Betreuung durch die Hilflosenentschädigung nicht gedeckt sind.
"), allora l'assegno per grandi invalidi e il contributo per l'assistenza sono
dedotti
dalle spese per la parte (delle spese) non coperta dall'AGI e dal contributo per l'assistenza, dando così la possibilità agli assicurati che vivono a casa di beneficiare dell'aumento del rimborso delle spese di malattia e d'invalidità fino a Fr. 60'000.- o a Fr. 90'000.- (
Müller
, op. cit., n. 849).
L'eccezione della possibilità esplicitamente prevista dall'art. 14 cpv. 4 LPC che giustifica il
computo
dell'assegno per grandi invalidi e del contributo per l'assistenza per la parte delle spese che non sono coperte da queste stesse prestazioni, può dunque avvenire unicamente nel caso in cui sia dato l'aumento dell'importo rimborsabile e quindi non anche quando le spese di malattia e d'invalidità sono inferiori agli importi di cui all'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC.
Anche gli esempi riportati da diversi autori confermano questa soluzione.
Müller
, op. cit., n. 851, rifacendosi agli esempi esposti nella Pratique VSI 2003 pag. 404, ha citato il caso di una persona che riceve un AGI di Fr. 20'000.- e ha delle spese per le cure e l'assistenza di Fr. 21'000.-. Questi costi sono dunque superiori all'assegno per grandi invalidi, tuttavia l'importo di Fr. 25'000.- è sufficiente prima della deduzione dell'AGI a coprire questi costi. Non v'è quindi alcun aumento del limite di Fr. 25'000.-. Pertanto, l'assegno per grandi invalidi
non
deve essere
dedotto
e in tal caso vengono rimborsati tutti i Fr. 21'000.-.
Nell'esempio riportato da
Carigiet/Koch
(cfr. consid. 2.8), essi affermano chiaramente che le spese di malattia e di invalidità fino a Fr. 25'000.- sono rimborsate
integralmente
("
Die Krankheitskosten bis zu Fr. 25 000.- werden ihm vollumfänglich vergütet.
").
Ciò implica quindi che l'assegno per grandi invalidi
non
deve essere
dedotto
quando le spese sono
inferiori
a tale limite.
2.12.1.2. In merito alla possibilità di dedurre l'assegno per grandi invalidi il Tribunale federale è stato molto chiaro nella sua già citata 9C_84/2009, laddove al considerando 4.2 ha spiegato come tale procedere possa avvenire unicamente quando l'importo massimo generale venga aumentato in virtù dell'art. 3d cpv. 2bis vLPC, mentre è escluso che l'AGI sia deducibile dalle spese per le cure e l'assistenza nel caso in cui le spese di malattia e di invalidità siano inferiori ai limiti generali posti dall'art. 3d cpv. 2 vLPC. Il testo di legge, al riguardo, è infatti molto chiaro.
Per il TCA, ritenuto, come visto, che le citate norme in vigore fino al 2007 sono identiche, nel loro tenore, a quelle in essere dal 2008 (art. 14 cpv. 3 e 4 LPC), va qui senza alcun dubbio concluso che lo stesso principio posto allora dalla nostra Massima Istanza debba essere ripreso anche nel nuovo diritto.
2.12.1.3. Per quanto concerne l'opinione dell'UFAS su questa tematica, va qui rilevato quanto segue.
Analizzando le conclusioni dell'autorità federale da un punto di vista cronologico, va dapprima evidenziato che sia le DPC in vigore nel 2007 prima dell'entrata in vigore della Nuova perequazione finanziaria (NN. 5030, 5030.1 e 5030.4), sia le DPC attualmente in essere (N. 5310.04), permettono la deduzione dell'assegno per grandi invalidi - e dal 1° gennaio 2012 anche del contributo per l'assistenza - soltanto quando è dato l'aumento dei limiti generali massimi.
In altre parole, devono essere riunite due condizioni affinché si possa procedere con la deduzione dell'assegno per grandi invalidi: per la prima, le spese per le cure e l'assistenza sono superiori all'AGI; per la seconda, gli importi massimi generali non sono sufficienti per rimborsare l'insieme delle spese di malattia e di invalidità. È soltanto a queste condizioni che è sì dato l'aumento dell'importo rimborsabile delle spese, ma anche che l'assegno per grandi invalidi deve essere dedotto.
In secondo luogo il suesposto Bollettino N. 323, emanato dall'UFAS il 21 dicembre 2012 nell'ambito dell'introduzione, dall'inizio di quell'anno, del contributo per l'assistenza dell'AVS o dell'AI, prevede, come visto, che se un assicurato beneficia di un AGI di grado medio o elevato e gli importi minimi dell'art. 14 cpv. 3 LPC sono superati, allora l'assegno per grandi invalidi deve essere dedotto dalle spese di malattia e di invalidità da rimborsare.
Detto Ufficio precisa però pure che
al di sotto
dei limiti generali previsti dall'art. 14 cpv. 3 LPC, i Cantoni sono liberi di decidere se l'assegno per grandi invalidi e il contributo per l'assistenza debbano essere dedotti dalle spese per le cure e l'assistenza.
Anche la spiegazione data il 23 gennaio 2015 dall'Ufficio federale al TCA pendente causa riprende esattamente alla lettera il testo del predetto Bollettino per quanto concerne la deducibilità dell'AGI
al di sotto
dei limiti generali.
E nella risposta n. 1 ("
Oui, depuis le 1er janvier 2008, les cantons peuvent déduire l'API en dessous de la limite de l'art. 14, al. 3, LPC.
") l'UFAS sottolinea ulteriormente questa tesi.
Nell'opuscolo informativo
5.01 Prestazioni complementari, pubblicato dal Centro d'informazione AVS/AI in collaborazione con l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali, stato al 1° gennaio 2015 (www.avs-ai.ch),
al capitolo 13 sulle spese di malattia e di invalidità risulta quanto segue:
"
13 Oltre alle PC annue, quali importi sono rimborsati annualmente a titolo di spese di malattia e d'invalidità?
Oltre alle PC annue, a titolo di spese di malattia e d'invalidità è possibile rimborsare annualmente al massimo i seguenti importi:
a persone sole fr. 25 000.-
a coppie di coniugi fr. 50 000.-
a persone residenti in un istituto fr. 6 000.-
I Cantoni possono tuttavia prevedere importi superiori.
Per i beneficiari di un assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'assicurazione contro gli infortuni che vivono in casa propria l'importo è aumentato a 90 000 franchi in caso di grande invalidità di grado elevato ed a 60 000 in caso di grande invalidità di grado medio, nella misura in cui i costi per le cure e l'assistenza non siano coperti dall'assegno per grandi invalidi e dal contributo per l'assistenza dell'AVS o dell'AI.".
Occorre ricordare che le direttive dell'UFAS sulle prestazioni complementari all'AVS e AI (DPC), pur non avendo ovviamente valore vincolante di legge, si prefiggono comunque di esplicitare l'interpretazione attribuita da un'autorità amministrativa a determinate disposizioni legali al fine di favorire un'applicazione uniforme del diritto e di garantire la parità di trattamento (DTF 137 V 82 consid. 5.5 = SVR 2012 EL Nr. 1; DTF 133 V 587 consid. 6.1; DTF 133 V 257 consid. 3.2; DTF 133 II 305 consid. 8.1).
Così pure il Bollettino N. 323 e l'opuscolo informativo 5.01, in qualità di direttive amministrative, pur non vincolando il giudice delle assicurazioni sociali, possono agevolare l'interpretazione delle disposizioni di legge (DTF 141 V 15 consid. 4.3; DTF 138 V 346 consid. 6.2; DTF 132 V 125 consid. 4.4; DTF 131 V 42 consid. 2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1; STF 9C_675/2009 del 28 maggio 2010 consid. 4).
Ora, anche se le direttive emesse dall'amministrazione non sono vincolanti per il Giudice, il Tribunale, di principio, non si scosta dal loro contenuto, salvo motivi particolari (DTF 132 V 121 consid.
4.4: “
Verwaltungsweisungen richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungs-gericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen
“).
È infatti indubbio che le varie prese di posizione dell'UFAS esposte sono contraddittorie.
Dapprima detto Ufficio ha escluso la deduzione dell'assegno per grandi invalidi quando le spese sono inferiori ai limiti dell'art. 14 cpv. 3 LPC, ritenendola possibile unicamente in caso di aumento dell'importo limite generale e quindi quando le spese di malattia e di invalidità sono
superiori
a questi limiti.
In un secondo momento, invece, proprio rispondendo a specifiche domande poste da questo Tribunale, l'UFAS ha affermato il contrario.
Chiamato ora a verificare la legittimità delle direttive menzionate, il TCA ritiene che l'indicazione contenuta nel Bollettino N. 323 del 21 dicembre 2012 sia contraria alla legge nella misura in cui afferma che "
En dessous de cette limite, de même qu'en cas d'impotence légère, c'est aux cantons qu'il appartient de décider si la contribution d'assistance et l'allocation pour impotent doivent être portées en déduction ou non.
").
Questa soluzione è infatti contraria non solo all'art. 14 cv. 3 LPC, ma anche all'art. 14 cpv. 4 LPC.
Come già osservato, la prima norma non prevede affatto la possibilità di dedurre l'AGI dalle spese di malattia e di invalidità, mentre il secondo disposto federale stabilisce che l'assegno per grandi invalidi - e il contributo per l'assistenza - debba essere dedotto soltanto quando l'insieme delle spese di malattia e di invalidità supera i limiti generali previsti dall'art. 14 cpv. 3 LPC e quindi v'è un aumento dell'importo delle spese rimborsabili.
Di conseguenza, contrariamente alla risposta del 23 gennaio 2015, i Cantoni sono legittimati a prevedere soltanto dei limiti massimi di rimborso di spese di malattia e di invalidità, che però non possono essere inferiori ai limiti fissati dall'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC.
Il diritto federale non ha attribuito ai Cantoni la delega di legiferare anche
al di sotto
di tali limiti e nemmeno di potere dedurre l'assegno per grandi invalidi quando le spese di malattia e di invalidità sono
inferiori
ai limiti generali dell'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC, possibilità riservata solo alle ipotesi previste dall'art. 14 cpv. 4 LPC rispettivamente dall'art. 19b OPC-AS/AI.
Da quanto precede discende che la tesi della Cassa cantonale di compensazione che, basandosi sul predetto Bollettino N. 323, sostiene che la LPC permetta di dedurre l'AGI quando le spese sono
inferiori
a Fr. 25'000.-, non può quindi essere tutelata.
Per il diritto federale non è possibile andare
al di sotto
dei limiti dell'art. 14 cpv. 3 LPC, perciò neppure la LaLPC può prevederlo.
Stanti queste considerazioni, il TCA si discosta dalle informazioni contenute nel Bollettino destinato alle Casse di compensazione AVS e agli organi di esecuzione delle PC N. 323.
Pertanto, nemmeno vanno seguite le indicazioni date dall'UFAS a questo Tribunale pendente causa e, alla stessa stregua, pure le argomentazioni di
Hardy Landolt
, Anrechnung der Hilflosenentschädigung als Einkommen?, in: Pflegerecht 2013, pag. 248, che riprendono semplicemente la citata affermazione dell'Ufficio federale pubblicata nel summenzionato Bollettino.
Va per contro pienamente confermata la validità delle DPC 2007 e DPC 2015, che limitano la deduzione dell'assegno per grandi invalidi a quando le spese di malattia e d'invalidità sono
superiori
ai limiti minimi dell'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC e quindi sono conformi al diritto federale (N. 5030.1 DPC 2007 e N. 5310.04 DPC 2015).
2.12.1.4. Comunque, anche qualora si volesse ritenere per pura ipotesi di lavoro che un Cantone possa per principio computare l'assegno per grandi invalidi già dall'inizio, ovvero senza attendere la possibilità di aumento dell'importo limite di rimborso, ad ogni buon conto il Cantone Ticino non l'ha previsto nella legge di applicazione alla LPC.
Con l'art. 5 LaLPC il legislatore ticinese ha infatti soltanto fissato gli importi massimi rimborsabili in virtù della possibilità offerta dall'art. 14 cpv. 3 LPC, stabilendo che essi corrispondono agli importi previsti dal diritto federale. Non è stata quindi regolata la possibilità di scendere
al di sotto
dei limiti generali federali.
L'art. 8 cpv. 1 LaLPC, identico all'art. 3 cpv. 1 1a frase OMPC, dispone che, ora come allora, qualsiasi tipo di assegno per grandi invalidi - sia esso dell'AVS, dell'AI, dell'AINF o dell'AM - e di qualsiasi grado - lieve, medio o elevato -
non
va assimilato a una presa a carico da parte di altre assicurazioni (art. 8 cpv. 2 LaLPC). Di conseguenza, la concessione di un AGI
non
preclude il riconoscimento del diritto al rimborso ai sensi dell'art. 14 LPC (art. 8 cpv. 1 LaLPC) e, pertanto, come tale, un AGI
non
deve essere
dedotto
dalle spese di cura e d'assistenza da rimborsare (cfr. risposta dell'UFAS al TCA interpretata a contrario).
Per quanto concerne l'art. 8 cpv. 2 LaLPC, questa Corte non concorda con l'interpretazione data dall'autorità federale il 23 gennaio 2015, siccome non è palesemente corretto che questa norma si riferisca unicamente all'assegno per grandi invalidi di grado elevato.
Il tenore letterale di questo disposto è infatti chiaro e, per di più, è identico all'art. 3 cpv. 1 2a frase OMPC, secondo il quale la concessione di un AGI
non
era equiparata a un rimborso delle spese da parte di altre assicurazioni.
A suo tempo, nessuna distinzione veniva fatta tra i diversi gradi di assegni per grandi invalidi e, attualmente, il Cantone Ticino nemmeno ha previsto un tale distinguo.
In virtù di quanto esposto, il riferimento fatto dall'UFAS al solo assegno per grandi invalidi di grado elevato che, a suo dire, l'art. 8 cpv. 2 LaLPC contemplerebbe, con esclusione degli altri due tipi di AGI, a mente di questo Tribunale non è quindi corretto.
Conseguentemente, ugualmente inesatta è la conclusione secondo cui, essendo gli assegni per grandi invalidi di grado medio e lieve assimilati a un rimborso delle spese da parte di altre assicurazioni, essi devono essere dedotti dalle spese.
Il nostro Cantone ha pertanto volutamente
escluso
all'art. 8 cpv. 2 LaLPC la facoltà di
dedurre
gli assegni per grandi invalidi quando le spese di malattia e di invalidità sono
inferiori
ai limiti dell'art. 14 cpv. 3 LPC.
Infine, nemmeno l'art. 8 cpv. 3 LaLPC può essere ritenuto quale base legale per dedurre l'assegno per grandi invalidi anche quando le spese di malattia e di invalidità sono inferiori ai limiti generali, perciò la Cassa di compensazione non può essere seguita su questo punto.
Va infatti osservato che questa norma concerne l'ambito dell'assicurazione malattia e meglio torna applicabile quando delle Casse malati intervengono a rimborsare agli assicurati le spese di cura e assistenza a domicilio. In questo caso, proprio per evitare che vi sia una doppia deduzione dell'assegno per grandi invalidi - una da parte della Cassa malati stessa e un'altra da parte della Cassa cantonale di compensazione, sfavorendo gli assicurati bisognosi di cure e di assistenza -, il legislatore ha ritenuto che l'AGI non debba più essere dedotto se vi ha già provveduto la Cassa malati.
Evidentemente, ciò avviene però soltanto quando ci si trova nell'ipotesi di un aumento dell'importo generale rimborsabile e quindi quando il diritto federale prevede espressamente che si debba procedere con il computo dell'assegno per grandi invalidi (art. 14 cpv. 4 LPC). L'applicazione dell'art. 8 cpv. 3 LaLPC non è invece data nell'ipotesi dell'art. 14 cpv. 3 LPC, visto che in tale evenienza ci si troverebbe semmai di fronte ad un'unica deduzione dell'assegno per grandi invalidi, ossia quella praticata dalla Cassa malati e non anche dalla Cassa di compensazione.
Ad ogni buon conto, il TCA ribadisce che il capoverso 3 dell'art. 8 LaLPC tocca un ambito specifico riferendosi espressamente alle prestazioni delle Casse malati e quindi non può certo, anche per questo motivo, essere considerato quale base legale generale per giustificare la deduzione dell'AGI in qualsiasi frangente.
2.12.1.5. Infine, ma non da ultimo, va ricordato che è sin dalla modifica del 1998 della OMPC che l'assegno per grandi invalidi non è più computato. Le prestazioni complementari non possono farsi carico di tutti i costi generati dall'aiuto, dall'assistenza a domicilio e dalle cure. Il fatto di non tenere conto dell'AGI permette al beneficiario delle PC di consacrare l'equivalente di questo importo per coprire le spese che non possono essere prese a carico dalle prestazioni complementari (Pratique VSI 1998 pag. 77) e, in taluni casi, magari di creare una piccola riserva che poi torni utile quando la Cassa non rimborsa tutti i costi (doc. XXVII).
A questo riguardo
Dieter Widmer
, Recht für die Praxis, Die Sozialversicherung in der Schweiz, 10a edizione 2015, a pagina 139 illustra chiaramente proprio questa conseguenza.
L'esempio n. 1 prevede che l'insieme dei costi, pari a Fr. 30'800.- (Fr. 4'800.- aiuto domiciliare + Fr. 20'000.- cure e assistenza + Fr. 6'000.- dentista), supera l'importo massimo di Fr. 25'000.-. Ma poiché le spese per le cure e l'assistenza sono inferiori all'assegno per grandi invalidi di Fr. 22'560.-, non è possibile aumentare l'importo massimo generale e quindi sono rimborsati Fr. 25'000.-. La differenza di Fr. 5'800.- sarà coperta dall'assicurato con l'assegno per grandi invalidi.
L'esempio n. 2 aumenta le spese per le cure e l'assistenza a Fr. 23'000.-, cosicché il totale delle spese di malattia e di invalidità ammonta a Fr. 33'800.- ed è superiore all'importo massimo generale di Fr. 25'000.-.
Inoltre, le spese per le cure e l'assistenza sono superiori all'AGI e quindi questa volta l'importo massimo generale può essere aumentato. Ciò comporta che l'assegno per grandi invalidi debba essere dedotto, per ottenere un disavanzo di Fr. 11'240.-.
Per non penalizzare l'assicurato che, rispetto all'esempio n. 1, qui si accollerebbe tutte le spese per le cure e l'assistenza utilizzando interamente il suo AGI, gli viene pertanto riconosciuto al posto della somma mancante di Fr. 11'240.- una garanzia minima di Fr. 25'000.-. La differenza di Fr. 8'800.- va così a carico dell'assegno per grandi invalidi.
2.12.2. Sulla garanzia di un importo minimo di rimborso delle spese di malattia e di invalidità quando si applica l'art. 14 cpv. 4 LPC
Per quanto concerne l'importo minimo rimborsabile, l'insorgente sostiene che con la modifica di legge nulla è cambiato rispetto alla versione precedente e quindi che gli assicurati continuano a beneficiare del rimborso minimo previsto dall'art. 14 cpv. 3 LPC.
A suo dire, gli importi citati da questo disposto sono importi
minimi
di rimborso sotto i quali i Cantoni non possono scendere, visto che i Cantoni possono limitare verso l'alto il rimborso delle spese, ma questo rimborso non può essere inferiore a quanto previsto dallo stesso art. 14 cpv. 3 LPC (doc. I punti 3.1 e 3.2).
Pertanto, l'art. 14 cpv. 4 LPC regolerebbe soltanto il tetto massimo delle spese per le cure e l'assistenza rimborsabili, "
senza però mettere in discussione il principio sancito dalla seconda frase del cpv. 3, ossia che le spese rimborsate non possono essere inferiori a Fr. 25'000.-.
" (doc. I punto 3.3).
La Cassa cantonale di compensazione ritiene che il Cantone Ticino, autonomo nella fissazione delle spese di malattia rimborsabili, dal 1° gennaio 2008 non abbia più voluto mantenere gli importi minimi di rimborso spese e, quindi, essa sarebbe autorizzata a scendere
al di sotto
degli importi fissati dall'art. 14 cpv. 3 LPC nel caso in cui, giusta l'art. 14 cpv. 4 LPC, siano dati gli estremi per dedurre l'assegno per grandi invalidi e il contributo per l'assistenza dalle spese di malattia e di invalidità.
L'UFAS è dell'opinione che poiché il legislatore ticinese non ha ripreso la precedente regolamentazione dell'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC, che prevedeva che il rimborso non poteva essere inferiore all'importo massimo secondo l'art. 3d cpv. 2 vLPC, non v'è dunque più una garanzia minima di rimborso.
2.12.2.1. Innanzitutto il TCA rileva che questa garanzia, semmai, può entrare in linea di conto soltanto quando le spese per le cure e l'assistenza sono superiori all'assegno per grandi invalidi e al contributo per l'assistenza
e
le spese di malattia e di invalidità non sono coperte dall'importo minimo dell'art. 14 cpv. 3 LPC prima della deduzione dell'AGI e del contributo per l'assistenza.
Se sono date entrambe queste condizioni, vi sono i presupposti per aumentare l'importo massimo generale rimborsabile delle spese
e
per dedurre quindi l'assegno per grandi invalidi e il contributo per l'assistenza (art. 14 cpv. 4 LPC e art. 19b OPC-AVS/AI).
Si tratta dunque di esaminare se vi sia una norma, federale e/o cantonale, che permetta, come sotto l'egida della OMPC, di garantire agli assicurati che vivono a casa un importo minimo di rimborso al di sotto del quale non è possibile andare dopo deduzione dell'assegno per grandi invalidi e del contributo per l'assistenza.
2.12.2.2. Quale norma di attuazione, l'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC contemplava infatti che il rimborso non poteva tuttavia essere inferiore all'importo massimo secondo l'art. 3d cpv. 2 LPC.
Ciò significa che se le spese erano superiori all'importo massimo ex art. 3d cpv. 2 vLPC e all'assegno per grandi invalidi tanto da potere pretendere l'aumento dell'ammontare di diritto di rimborso delle spese, deducendo poi l'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'AINF (art. 3 cpv. 2 1a frase OMPC) detto rimborso non poteva però comunque essere inferiore agli importi massimi generali previsti dall'art. 3d cpv. 2 vLPC.
Gli esempi ripresi dalla Pratique VSI 2003 pag. 405, illustrati in precedenza (cfr. consid. 2.5), ben descrivono questo concetto della garanzia minima di rimborso concessa agli assicurati.
Anche le DPC 2007, in particolare il N. 5030.1, chiarivano questo concetto ("
Dans ces cas, le montant de l'allocation pour impotent ne peut être déduit que pour autant que le montant ne descende pas en-dessous de 25 000 francs, resp.
50 000 francs.
").
2.12.2.3. Fino al 31 dicembre 2007, come ha correttamente evidenziato l'insorgente, l'art. 3d cpv. 2 vLPC prevedeva degli importi
massimi
che potevano essere rimborsati ogni anno in aggiunta alla PC annua (cfr. la STF 9C_84/2009, in cui il Tribunale federale ha confermato che il rimborso delle spese poteva solo avvenire nella misura della differenza rimanente di Fr. 599.-, raggiungendo così l'importo massimo di Fr. 25'000.-), ma anche essere aumentati in virtù degli artt. 3d cpv. 2bis vLPC e 19b OPC-AVS/AI se date precise condizioni.
Dal 1° gennaio 2008, come già accennato, i Cantoni possono fissare importi massimi di rimborso per le spese di malattia e di invalidità, ma questi importi non possono essere inferiori agli importi annui previsti dallo stesso art. 14 cpv. 3 lett. a e b LPC.
I Cantoni sono dunque autorizzati a prevedere degli importi maggiori a quelli stabiliti dal diritto federale, ma non possono andare al di sotto di queste cifre (
Locher/Gächter
, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 4a ed. 2014, n. 52 pag. 449).
Di conseguenza, non v'è dubbio che gli importi previsti dall'art. 14 cpv. 3 LPC sono degli importi di rimborso
al di sotto
dei quali i Cantoni
non
possono scendere
dopo
avere dedotto dalle spese l'assegno per grandi invalidi e il contributo per l'assistenza.
Questa norma, emanata nel 2008 con la Nuova perequazione finanziaria, tiene conto della sovranità cantonale nell'ambito del rimborso delle spese di malattia e di invalidità, senza però che essa ponga gli assicurati in una posizione peggiore rispetto alle normative previgenti, ciò che sarebbe contrario alla volontà del legislatore stesso con il passaggio di competenze fra Confederazione e Cantoni (Messaggio del Consiglio federale del 7 settembre 2005 concernente la legislazione esecutiva della nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC), FF 2005 5544 e 5552).
Pertanto, ai Cantoni è stata attribuita la competenza di fissare importi massimi annui di rimborso delle spese di malattia e di invalidità, ma questi importi massimi non possono essere inferiori agli importi annui previsti dall'art. 14 cpv. 3 LPC.
Di conseguenza, l'art. 14 cpv. 3 e 4 LPC non contempla degli importi massimi per il rimborso delle spese, ma stabilisce semplicemente dei limiti
inferiori
per le limitazioni cantonali delle prestazioni, che quindi assurgono ad essere degli importi
minimi
, ciò che è conforme alla legislazione federale (DTF 138 I 228 consid. 3.3.1 e 3.3.2;
Müller
, op. cit., n. 841 e n. 842), limiti che in ogni caso devono essere garantiti.
Contrariamente a quanto sostenuto dall'amministrazione, quindi, la seconda frase dell'art. 3 cpv. 2 OMPC è stata ripresa nella nuova LPC, ma con un'altra formulazione.
In altri termini, in caso di aumento dell'importo rimborsabile delle spese secondo l'art. 14 cpv. 4 LPC o l'art. 19b OPC-AVS/AI, anche dal 1° gennaio 2008 v'è la garanzia del rimborso di un importo
minimo
di spese in virtù dell'art. 14 cpv. 3 LPC.
2.12.2.4. Il principio di una
garanzia minima di rimborso
discende in maniera chiara dalla volontà del legislatore, sia esso federale (Messaggio del Consiglio federale del 7 settembre 2005 concernente la legislazione esecutiva della nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC), FF 2005 5544 e 5552) sia esso ticinese (Messaggio n. 5924 del Consiglio di Stato del 2 maggio 2007, Capitolo 8), di non provocare un peggioramento della situazione degli assicurati con il passaggio alla NPC.
Pertanto, affinché l'aumento del limite massimo generale non ponga gli assicurati che hanno diritto ad un importo massimo particolare in una posizione peggiore, gli importi annui massimi rimborsabili delle spese di malattia e di invalidità
non
devono essere
inferiori
agli importi dell'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC
(Müller
, op. cit., n. 841 e n. 849;
Widmer
, op. cit., pag. 138).
Il concetto del diritto ad un rimborso minimo è stato ben illustrato da alcuni autori nei loro contributi dottrinali che, ad ogni buon conto, ricalcano gli esempi già presentati (cfr. consid. 2.5), tratti dalla Pratique VSI 2003 pag. 405, ossia prima della nuova LPC.
Nell'esempio esposto al n. 850 da
Müller
, op. cit., i costi per le cure e l'assistenza di Fr. 21'000.- sono superiori all'assegno per grandi invalidi di Fr. 20'000.-.
Inoltre, l'importo di Fr. 25'000.- non è sufficiente per coprire tutte le spese di malattia e di invalidità assommanti a Fr. 36'000.- (Fr. 4'800.- aiuto domiciliare + Fr. 10'200.- dentista + Fr. 21'000.- cure e assistenza). Il limite generale di Fr. 25'000.- viene quindi aumentato e si procede con la deduzione dell'AGI, ciò che però porterebbe ad un rimborso di spese di soli Fr. 16'000.-. In virtù della garanzia minima vengono pertanto rimborsati all'assicurato Fr. 25'000.-.
Ad identica conclusione si giunge nell'esempio al n. 852, in cui sono aggiunte le spese di dentista di Fr. 11'200.-, per un totale di spese di malattia e di invalidità di Fr. 31'200.-. Da un lato le spese per le cure e l'assistenza sono superiori all'AGI, dall'altro l'importo di Fr. 25'000.- non è sufficiente prima della deduzione dell'assegno per grandi invalidi per coprire tutte le spese. Il limite di Fr. 25'000.- viene dunque aumentato, ma con la deduzione dell'AGI soltanto Fr. 11'200.- potrebbero essere rimborsati dalle prestazioni complementari. Grazie invece alla garanzia minima l'assicurato otterrà il rimborso della somma di Fr. 25'000.-.
Widmer
, op. cit., a pagina 138 evidenzia che se sono date le condizioni richieste dall'art. 14 cpv. 4 LPC per potere aumentare l'importo del rimborso delle spese di malattia e di invalidità, allora l'assicurato, a dipendenza della situazione, si deve lasciare imputare per intero o parzialmente l'assegno per grandi invalidi. Le spese per le cure e l'assistenza vengono rimborsate soltanto per quanto superano l'importo dell'assegno per grandi invalidi.
Tuttavia, senza dei provvedimenti correttivi ciò potrebbe portare ad un peggioramento della situazione finanziaria nei confronti delle persone per le quali non è dato l'aumento dell'importo massimo. Perciò si è arrivati ad applicare una garanzia minima.
Di conseguenza, per gli assicurati che vivono a casa, dopo la deduzione dell'assegno per grandi invalidi viene rimborsato
almeno
l'importo che corrisponde al normale importo massimo secondo l'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC.
Nell'esempio n. 2 già esposto al considerando 2.12.1.5, le spese di malattia e di invalidità, assommanti a Fr. 33'800.- (Fr. 4'800.- aiuto domiciliare + Fr. 23'000.- cure e assistenza + Fr. 6'000.- dentista), superano l'importo massimo di Fr. 25'000.-
e
le spese per le cure e l'assistenza sono superiori all'AGI di Fr. 22'560.-, perciò è possibile aumentare l'importo massimo generale. In tal caso, l'assegno per grandi invalidi deve essere dedotto e si ottiene così un ammanco di Fr. 11'240.-.
Per non penalizzare l'assicurato che senza un correttivo si accollerebbe tutte le spese per le cure e l'assistenza deducendo interamente il suo AGI, gli viene riconosciuto al posto della somma mancante di Fr. 11'240.- una garanzia minima di Fr. 25'000.- e la differenza di Fr. 8'800.- viene pagata dall'assicurato con l'assegno per grandi invalidi.
Nell'esempio n. 3, pagina 140, le spese per le cure e l'assistenza sono state fissate in Fr. 50'000.-, perciò le spese totali di malattia e di invalidità sono pari a Fr. 60'800.-. Di conseguenza, come per l'esempio n. 2 sono date le condizioni per potere aumentare l'importo massimo (spese per le cure e l'assistenza superiori all'AGI
e
totale delle spese di malattia e di invalidità superiori a Fr. 25'000.-). Dopo la deduzione dell'assegno per grandi invalidi di Fr. 22'560.- rimangono Fr. 38'240.-, che devono essere rimborsati dalle prestazioni complementari.
Contrariamente agli esempi n. 1 (illustrato al consid. 2.12.1.5, in cui le spese per le cure e l'assistenza ammontano a Fr. 20'000.- e l'insieme dei costi è di Fr. 30'800.- e quindi sono rimborsati solo Fr. 25'000.- senza che l'AGI venga dedotto, cosicché la differenza di Fr. 5'800.- rimane a carico dell'assicurato) e n. 2, in tal caso l'assicurato deve spendere tutto il suo assegno per grandi invalidi per coprire le spese per le cure e l'assistenza.
2.12.2.5. Per quanto concerne il resto della Svizzera, la maggior parte dei Cantoni, come visto, ha emanato delle norme specifiche che riproducono il testo della seconda frase dell'art. 3 cpv. 2 OMPC, disponendo che gli importi massimi delle spese di malattia e di invalidità non possono essere più elevati degli importi fissati all'art. 14 cpv. 3-5 LPC. Essi garantiscono così, come in precedenza, il diritto al rimborso dell'importo minimo secondo l'art. 14 cpv. 3 LPC soltanto quando l'ammontare del rimborso delle spese viene aumentato in virtù dell'art.
14 cpv. 4 LPC (
Hardy Landolt
, Pflegekosten und Ergänzungsleistungen, in: Pflegerecht 2013 pag. 220, aveva affermato al riguardo che "
Die Kantone regeln den Umfang der ersatzfähigen Krankheits- und Behinderungskosten unterschiedlich, haben jedoch regelmässig die Regelung des früheren Bundesrechts übernommen.
").
Dagli accertamenti esperiti in proposito dall'insorgente presso alcune Casse cantonali di compensazione (docc. A10-A14), di cui si sono già esposte le conclusioni che ha tratto (cfr. consid. 2.9), questo Tribunale espone ora le proprie considerazioni.
La Cassa del Canton San Gallo ha affermato che aumenta gli importi minimi nel caso di persone e costi che ricadono sotto l'egida dell'art. 14 cpv. 4 LPC, ossia rimborsa i costi per le cure e l'assistenza fino al massimo agli importi massimi previsti dall'art. 14 cpv. 4 LPC e dall'art. 19b OPC-AVS/AI. Tuttavia, essa
non
garantisce un importo minimo di rimborso. Quando dalle spese viene dedotto l'assegno per grandi invalidi e quindi il rimborso scende al di sotto dell'importo minimo dell'art. 14 cpv. 3 LPC, l'amministrazione cantonale rifonde agli assicurati
questo
importo (ridotto) e non almeno l'importo fissato dall'art. 14 cpv. 3 LPC (doc. A14 risposta b).
In effetti, né nella sua LPC né nell'Ordinanza sul rimborso delle spese di malattia e di invalidità nelle prestazioni complementari (VKB), stato al 1° gennaio 2013, il Canton San Gallo ha previsto norme specifiche simili all'art. 3 (cpv. 2) OMPC, limitandosi a legiferare all'art. 12 cpv. 4 VKB che allorquando le cure e l'assistenza sono prestate dai membri della famiglia, nel calcolo del sovraindennizzo l'assegno per grandi invalidi viene computato nella misura di 2/3 nel caso in cui sia di grado elevato e nella misura di un mezzo quando è di grado medio (doc. A14 risposta a). Torna però applicabile l'art. 14 cpv. 3 LPC.
Le legislazioni cantonali di Lucerna e Uri prevedono per contro espressamente che "
Der Mindestbetrag nach Artikel 14 Absatz 3 a ELG darf jedoch nicht unterschritten werden.
" e le risposte fornite dalle relative Casse di compensazione all'insorgente vanno infatti in questa direzione (docc. A11 e A13).
Quanto al modo di procedere delle altre due Casse cantonali di compensazione interpellate dall'insorgente, sembrerebbe che anche i Cantoni Giura e Svitto applichino implicitamente la garanzia prevista dall'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC (docc. A10 e A12), sebbene nelle rispettive normative cantonali non vi sia alcuna traccia di questo diritto, previsto però dall'art. 14 cpv. 3 LPC.
2.12.2.6. A proposito del nostro Cantone, il TCA osserva che nonostante la manifestata volontà del Consiglio di Stato, nel summenzionato Messaggio n. 5924, di riprendere il contenuto dell'OMPC e pertanto di non peggiorare la situazione degli assicurati con il passaggio alla Nuova perequazione finanziaria, una specifica norma sull'importo minimo rimborsabile, come più volte rilevato, non è stata inserita nella legge cantonale ticinese.
È quindi corretta l'affermazione dell'amministrazione secondo cui "
(...) per quanto concerne le (sole) spese in oggetto (art. 14 cpv. 1 lett. b) LPC), la LaLPC non prevede alcuna garanzia ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 seconda frase vOMPC (ripresa invece da altri Cantoni).
" (doc. III punto 3).
Tuttavia, da questa frase la Cassa cantonale di compensazione ha erroneamente concluso che non essendoci una base legale (cantonale), a differenza di prima, una garanzia minima di rimborso non poteva più esserci dal 1° gennaio 2008.
Come evidenziato, invece, la base legale con cui viene fissato un importo minimo risiede chiaramente nell'art. 14 cpv. 3 LPC, perciò nemmeno vi era una assoluta necessità di legiferare a livello cantonale in merito ad un importo minimo di rimborso.
Certo, l'introduzione di una norma cantonale avrebbe permesso di fare maggiore chiarezza su questo punto. Resta il fatto che il legislatore ticinese ha disposto che le spese di malattia e di invalidità e gli importi massimi rimborsabili sono quelli riconosciuti dalla LPC (art. 5 LaLPC).
Quindi gli assicurati ticinesi hanno diritto al
massimo
agli importi previsti dall'art. 14 cpv. 3, cpv. 4 e cpv. 5 LPC e dall'art. 19b cpv. 1 e cpv. 2 OPC-AVS/AI. In altre parole, per il Cantone Ticino le spese
massime
rimborsabili dipendono dalle categorie di assicurati che chiedono il rimborso delle spese di malattia e di invalidità elencate all'art. 14 cpv. 1 LPC.
Concretamente, in virtù del rinvio espressamente previsto dal citato art. 5 LaLPC, esse ammontano, per le persone che vivono a casa incluse nell'elenco dell'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC, a Fr. 25'000.-, a Fr. 50'000.- e a Fr. 10'000.-.
Sono comunque riservati gli importi di Fr. 60'000.-/Fr. 90'000.- nell'eventualità in cui siano date le note condizioni per adottarli in applicazione dell'art. 14 cpv. 4 LPC e dell'art. 19b OPC-AVS/AI.
Per le persone che vivono in un istituto o in un ospedale, le spese di malattia e di invalidità rimborsabili che vanno ad aggiungersi alla PC annua sono pari a Fr. 6'000.- (art. 14 cpv. 3 lett. b LPC).
Per i coniugi che vivono a casa fanno stato gli importi fissati dall'art. 19b cpv. 2 OPC-AVS/AI.
2.12.2.7. In conclusione, essendovi una chiara norma federale, l'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC, che garantisce il rimborso
minimo
delle spese di malattia e di invalidità (come faceva il vecchio art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC), la Cassa cantonale di compensazione ticinese
non
è legittimata a scendere
al di sotto
degli importi minimi fissati da questa norma.
Ciò avviene quando, in virtù dell'art. 14 cpv. 4 LPC e dell'art. 19b OPC-AVS/AI, è dato l'aumento dell'importo rimborsabile delle spese di malattia e di invalidità
e
dalle spese debitamente comprovate per le cure e l'assistenza si deve portare in deduzione l'assegno per grandi invalidi dell'AI o dell'AINF e il contributo per l'assistenza dell'AVS o dell'AI.
L'ammontare che si ottiene, anche se è
inferiore
, appunto, agli importi minimi dell'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC, in virtù della citata garanzia minima prevista dal legislatore federale anche dopo il 1° gennaio 2008, deve essere comunque riportato agli importi minimi di Fr. 25'000.- rispettivamente di Fr. 50'000.- o di Fr. 10'000.- a dipendenza dell'assicurato. Il rimborso delle spese di malattia e di invalidità che scaturirà a favore dell'assicurato che vive a casa non potrà dunque essere inferiore a questi importi.
2.13. Occorre infine analizzare se le modifiche attuate dal 1° gennaio 2014 dalla Cassa cantonale di compensazione nell'ambito del rimborso delle spese di malattia e di invalidità configurino un cambiamento di prassi che l'insorgente non ritiene giustificato.
Non garantendo più un importo minimo rimborsabile delle spese di malattia e di invalidità, la Cassa cantonale di compensazione ha modificato la propria prassi in vigore non solo fino al 31 dicembre 2007, ossia quando l'art. 3 cpv. 2 2a frase OMPC disponeva che il rimborso non poteva essere inferiore agli importi massimi dell'art. 3d cpv. 2 vLPC, ma anche dopo la modifica legislativa in essere dal 1° gennaio 2008 sebbene, come fin qui analizzato, l'art. 14 cpv. 3 LPC disponga anch'esso una garanzia minima di rimborso delle spese quando sono dati i presupposti per dovere dedurre l'assegno per grandi invalidi e il contributo per l'assistenza.
In altre parole, per ben sei anni dopo l'entrata in vigore della nuova LPC, l'amministrazione cantonale ha continuato ad applicare la prassi precedente e quindi ha garantito ai beneficiari di prestazioni complementari il rimborso delle spese pari almeno agli importi previsti all'art. 14 cpv. 3 LPC e nemmeno ha dedotto l'AGI quando le spese erano inferiori ai limiti generali minimi.
Come esposto nella DTF 126 V 36, il cambiamento di prassi può però avvenire solo a determinate condizioni:
"
5.
a
) Pour être compatible avec le principe de l'égalité de traitement que
l'art. 8 al. 1 Cst.
a repris de
l'art.
4 al. 1 aCst.
sans en modifier la portée matérielle (Message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996, FF 1997 I 144;
ATF 126 V 53
, consid. 3b), un changement de pratique administrative doit - de
la même manière qu'un revirement de jurisprudence décidé par une autorité judiciaire (RCC 1987 p. 623 consid. 2b; Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., Berne 1994, p. 76 et les références) - reposer sur des motifs objectifs, à savoir une connaissance plus approfondie de l'intention du législateur, un changement des circonstances extérieures ou l'évolution des conceptions juridiques. Une pratique qui se révèle erronée ou dont l'application a conduit à des abus répétés ne peut être
maintenue (
ATF 124 V 124
consid. 6a, 387 consid.
4c et les références; voir aussi ATF 125 II 163
consid. 4c/aa).".
Secondo la DTF 133 V 37,
"
5.3.3 Sprechen keine entscheidenden Gründe zu Gunsten einer Praxisänderung, ist die bisherige Praxis beizubehalten. Gegenüber dem Postulat der Rechtssicherheit lässt sich eine Praxisänderung grundsätzlich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen entspricht. Nach der Rechtsprechung ist eine bisherige Praxis zu ändern, wenn sie als unrichtig erkannt oder wenn deren Verschärfung wegen veränderter Verhältnisse oder zufolge zunehmender Missbräuche für zweckmässig gehalten wird (
BGE 131 V 110
E. 3.1
; 130 V 372
E. 5.1, 495 E. 4.1
; 129 V 373
E. 3.3
; 126 V 40
E. 5a
; 125 I 471
E. 4a, je mit Hinweisen).".
Nel caso di specie, stanti le considerazioni esposte e visto l'esito del ricorso, può rimanere qui aperta la questione a sapere se la censura sollevata dall'insorgente, secondo cui non sarebbero dati i presupposti per ammettere l'esistenza di un cambio di prassi, debba essere accolta.
2.14. Nel caso concreto
Per l'anno 2013 la ricorrente, che viveva a casa, ha avuto delle spese di malattia e invalidità consistenti in cure e assistenza a domicilio (art. 14 cpv. 1 lett. b LPC), ammontanti a Fr. 13'032.- (doc. A8).
L'assegno per grandi invalidi di grado medio che l'assicurata percepiva assommava a Fr. 14'040.- (doc. 6).
L'importo delle spese di malattia e di invalidità
non
è stato superiore all'AGI di grado medio che l'assicurata riceveva.
Inoltre, l'importo minimo di Fr. 25'000.-, prima della deduzione dell'assegno per grandi invalidi, è stato sufficiente per rimborsare tutte le spese di malattia e di invalidità.
Malgrado l'assicurata vivesse a casa, in queste circostanze
non
è stato dunque possibile procedere con l'aumento dell'importo delle spese di malattia e d'invalidità rimborsabili e quindi neppure
dedurre
dalle spese l'assegno per grandi invalidi e il contributo per l'assistenza, in quanto questa possibilità è prevista soltanto in caso di applicazione dell'art. 14 cpv. 4 LPC.
Ritenuto che nel caso concreto si è confrontati con i limiti dell'art. 14 cpv. 3 lett. a LPC e
al di sotto
di questi importi sia l'assegno per grandi invalidi sia il contributo per l'assistenza
non
possono essere
dedotti
dalle spese di malattia e di invalidità, la ricorrente ha quindi diritto dal 1° gennaio 2014 al rimborso di
tutte
le spese di malattia e di invalidità notificate per l'anno 2013,
senza
procedere alla
deduzione
dell'assegno per grandi invalidi di grado medio.
Resta riservato un eventuale conguaglio o restituzione di somme a dipendenza delle spese effettive contabilizzate dalla Cassa di compensazione a fine anno 2014.
In virtù di quanto esposto, la decisione impugnata è annullata e il ricorso è accolto, con rinvio degli atti alla Cassa cantonale di compensazione per emanare una nuova decisione che riconosca all'insorgente il rimborso di tutte le sue spese comprovate di malattia e di invalidità.
Vincente in causa e patrocinata dalla RA 2, l'insorgente ha diritto a delle indennità per ripetibili (art. 61 lett. g LPGA).