# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 5d801eca-cd3e-5d96-9657-0687ac09773f
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2010
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
Nelle sedute del 28 dicembre 2003 e dell'11 gennaio 2004 l'assemblea comunale di Bedretto ha adottato il piano regolatore. In quella sede, il mapp. 264 è stato attribuito, per la parte a valle (circa 1/3 della superficie), al comparto edificabile con occupazione max 50%, retto dall'art. 17 delle norme di attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR), e, per la restante parte a monte, alla zona agricola (prati e pascoli sfalciati), a cui è stata sovrapposta una zona di protezione del paesaggio (ZPP 1), quale cornice agricola del villaggio di Bedretto, rette dagli art. 21 e 22 NAPR. Il mapp. 264, di proprietà di RI 1, presenta una superficie prativa in declivio di 2'299 mq ed è ubicato in località _, a monte del nucleo del villaggio di Bedretto.
B. Con risoluzione 4 ottobre 2006 (n. 4744), il Consiglio di Stato ha adottato il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe (in seguito, PZV) del comune di Bedretto.
C. Con risoluzione 28 agosto 2007 (n. 4239), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di Bedretto. In quella sede, il Governo ha tuttavia negato l'approvazione al comparto edificabile con occupazione max 50%, ubicato a monte del nucleo, inserendolo d'ufficio in zona agricola. In primo luogo, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto questo azzonamento un ampliamento della zona edificabile, giacché nel piano d'indirizzo, presentato al Dipartimento del territorio per esame preliminare, era stato in gran parte posto fuori dalla zona costruibile: esso non si giustificava già per ragioni legate alla contenibilità, ritenuto che il piano regolatore risultava sovradimensionato. Inoltre, all'inclusione di questo comparto nella zona fabbricabile si opponevano ragioni di ordine agricolo, paesaggistico e di tutela dei monumenti culturali. Non da ultimo, si poneva la problematica relativa all'idoneità all'edificazione, considerato che questo territorio risultava esposto ad un pericolo valangario medio. In particolare, il Consiglio di Stato ha evidenziato come la discussa pianificazione comunale non tenesse sufficientemente in considerazione le pregiate peculiarità presenti nel territorio, in cui ogni nuovo singolo intervento edilizio, sia per posizione, sia per volumetria, che per sistemazione esterna, era suscettibile di modificare in modo rilevante il contesto, con il concreto rischio di stravolgerlo. In questo senso, il comparto edificabile in discussione, troppo vasto per rapporto alla sostanza edilizia esistente, ancora libero da edificazioni e basato semplicemente su un azzonamento generico, assortito da indici di edificabilità, oltre che inopportuno, non teneva in alcun conto della morfologia del sito, della presenza di manufatti significativi e della struttura dell'insediamento. Ciò, al punto tale che doveva essere considerato atto a produrre un risultato deturpante ai sensi del decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; RL 9.3.1.1), oltre che in contrasto con le raccomandazioni contenute nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (in seguito, ISOS). Raccomandazioni volte, nel caso specifico, a salvaguardare il nucleo di Bedretto, riconosciuto d'importanza nazionale per il tessuto compatto, ordinato secondo le curve di livello e per i margini ben definiti, rimasti praticamente inalterati da oltre un secolo, in cui, con riferimento alle più recenti costruzioni sorte a monte, occorreva evitare ulteriori inserimenti di edifici che li alterassero. A tale riguardo il Governo ha evidenziato il pregio del limite a monte, costituito dai prati sfalciati, e la presenza del vecchio riparo valangario, dall'importante funzione paesaggistica, urbanistica, storica e culturale, la cui integrità fisica e spaziale doveva essere tutelata. In merito alla sottrazione del territorio agricolo, l'Autorità cantonale ha rilevato che il pregiato pendio prativo retrostante il nucleo era di prima priorità (prati da sfalcio): nel caso specifico non sussistevano esigenze della pianificazione del territorio e interessi pubblici di tale importanza da poter giustificare una sua diminuzione. Infine, relativamente ai pericoli naturali, il Consiglio di Stato ha accertato che il comparto all'esame era situato in zona blu della carta di pericolo delle valanghe (pericolo medio) del PZV, recentemente adottato, in cui era generalmente di rigore la più grande riserva nella delimitazione di zone edificabili. (cfr. risoluzione impugnata pag. 18 e seg., 22 e segg. 32 e segg., 41, 70, 73 lett. B, allegato n. 2).
D.
Con ricorso 9 novembre 2007, RI 1 insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo, implicitamente, l'approvazione del suo fondo in zona edificabile, così come adottata dall'assemblea comunale. A sostegno della sua impugnativa, la ricorrente lamenta innanzitutto la violazione della parità di trattamento. Difatti, il Consiglio di Stato, non approvando il comparto edificabile in parola, avrebbe dato la sua disponibilità ad entrare nel merito di una variante pianificatoria, che riproponesse, a determinate condizioni, un'apertura della zona edificabile in quel luogo, comprendente determinati fondi, ad esclusione, tuttavia, di quello dell'insorgente. Ciò, malgrado il mapp. 264 sia confinante con quei fondi ed urbanizzato. In ogni caso, la ricorrente contesta che il comparto edificabile non approvato sarebbe inconciliabile con il contesto paesaggistico e con alcuni elementi emergenti dello stesso, quale, ad esempio, il vecchio riparo valangario, ritenuto che il nucleo storico non verrebbe stravolto. Né sarebbe d'impedimento all'approvazione dello stesso la presenza di valori agricoli, né il fatto che esso sia interessato da una zona di pericolo valangario medio.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula la reiezione del ricorso, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. In data 9 settembre 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, che sono state in seguito acquisite agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le proprie allegazioni e domande; in particolare, per quanto riguardava l'insorgente, l'inclusione di parte della porzione del mapp. 264 in zona edificabile, così come da piano regolatore adottato dall'assemblea comunale. Il Tribunale ha quindi dichiarato chiusa l'istruttoria.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1)
e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è quindi ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64 ), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Come anticipato in narrativa, la ricorrente si aggrava contro la risoluzione del Consiglio di Stato, chiedendo l'inclusione della parte a valle del suo fondo nella zona edificabile.
4. Il nucleo di villaggio di Bedretto si colloca, con un tessuto raccolto e compatto, sulla sponda sinistra della valle, esposto a est, a 1'400 metri d'altezza, sul terrazzo a destra del cono di deiezione del riale di Bedretto, ai piedi dell'alpe _ e del _, in posizione rialzata rispetto al corso del fiume Ticino e del tracciato stradale che collega _ con il passo della _. Il nucleo edilizio è composto da allineamenti di edifici paralleli alle curve di livello, con collegamenti verticali formati da ripidi camminamenti e scalinate. La parte superiore del nucleo è occupata in prevalenza da stalle, mentre a valle della via di attraversamento la sostanza edilizia è composta da abitazioni di tipo alpino e numerosi edifici ottocenteschi, che determinano il fronte del villaggio. Il nucleo risulta ben delimitato, a valle, dalla scarpata sovrastante la strada cantonale e, a monte, dall'estensione dei prati falciati. In quest'ultimo comparto, a circa 40 m dal limite superiore del nucleo, è ubicato il mapp. 264 della ricorrente.
5.
La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Waldmann/ Hänni
, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8;
Alexandre
Flückiger/
Stéphane Grodecki
,
Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47
;
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre tener conto, segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 3 lett. b LPT;
Alexandre
Flückiger/
Stéphane Grodecki
, op. cit., ad art. 15 n. 72 segg.;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, op. cit., n. 317).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
5.1. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Waldmann/Hänni,
op
.
cit
.
ad
art
. 15
n.
23;
Flückiger
/
Grodecki
, op. cit., ad art. 15 n. 85-93.;
Zen
-
Ruffinen
/
Guy
-
Ecabert
, op. cit., n. 319).
In concreto, la visita dei luoghi, unitamente alla visione dei piani, hanno permesso al Tribunale di appurare che il fondo della ricorrente, parte di una distesa prativa in declivio, non può certamente ambire ad essere considerato quale territorio edificato in larga misura. Difatti, il terreno in parola è nettamente separato dal nucleo, giacché è ubicato a monte della strada che lo delimita nella parte posteriore, in posizione assai discosta (a circa 40 m). A ben vedere, questo fondo, come peraltro tutto il comparto che il comune ha inserito in zona edificabile con occupazione max 50%, non approvato poi dal Consiglio di Stato,
come si avrà modo di riprendere in seguito, fa parte del vasto comprensorio agricolo, che incornicia il fronte a monte del nucleo del paese. La presenza di due costruzioni abitative (mapp. 263 e 1095) nel comparto in parola, non muta questa conclusione, giacché esse, non ricalcando le caratteristiche del tessuto edilizio del nucleo, sembrano casualmente disseminate nel territorio. Un inserimento in zona fabbricabile del comparto che comprende il mapp. 264 si potrebbe semmai giustificare dal profilo della necessità di un suo ampliamento, come verrà trattato di seguito.
5.2. Un'estensione della zona edificabile, atta ad inserirvi il fondo in parola, non risponde però nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, l'apprezzabile dimensionamento della zona edificabile del piano regolatore era già stato segnalato dal Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare (cfr. esame preliminare 21 giugno 1996, pag. 18) ed è fra i motivi principali che hanno condotto il Consiglio di Stato a non approvare il comparto all'esame (cfr. risoluzione impugnata, pag. 18 e seg.).
Come ha rilevato il Governo nella risoluzione di approvazione del piano regolatore 28 agosto 2007, le zone edificabili proposte dal comune a questo scopo sono sovradimensionate per rapporto ad un’ipotesi di sviluppo realistica dello stesso, poiché permettono di accogliere circa 662 unità insediative (UI), rispetto ad una situazione di partenza di 314 UI, di cui 71 abitanti e 243 posti letto turistici (al 31 dicembre 2005). L'incremento delle UI è dunque superiore al 100%, a fronte di una popolazione che, nell'ultimo ventennio, è rimasta sostanzialmente stabile. Questa constatazione ha condotto il Governo a negare l'approvazione a svariate proposte di ampliamento della zona fabbricabile destinata alla residenza: conclusione che si impone anche per il comparto e il fondo all'esame. Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c).
L'art. 15 lett. b LPT non può, di conseguenza, essere di giovamento alla ricorrente.
5.3.
La richiesta, formulata dall'insorgente, di assegnare il mapp. 264 o parte di esso alla zona edificabile dev'essere disattesa già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT.
Va aggiunto, a tale proposito, che la circostanza, asserita dalla ricorrente, secondo cui il fondo in parola è urbanizzato, non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione di fondi alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 321).
Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. supra, consid. 5),
va ricordata l'esigenza, troppo spesso trascurata, di mantenere sufficienti spazi liberi per le future generazioni. Oltre al già ricordato obiettivo di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. supra, consid. 5.2)
, entrano inoltre in linea di conto, in concreto, due altre finalità cui deve attendere la legislazione sulla pianificazione del territorio: riservare sufficienti aree coltive idonee per l'agricoltura e tutelare il paesaggio.
6. Come anticipato, il fondo in parola appartiene al vasto comparto prativo che si estende senza soluzione di continuità a monte del nucleo fino al margine dell'area forestale.
Non solo, quindi, il terreno in oggetto non adempie ai requisiti della zona fabbricabile, ma, al contrario, esso soddisfa quelli della zona
agricola,
intesa anche nel suo senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii), aspetti, questi ultimi, che nella fattispecie rivestono, come vedremo, una particolare rilevanza. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il fondo interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola. Va ad ogni buon conto rilevato che il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, assegna al comparto all'esame un'idoneità allo sfalcio. Tant’è, che il piano direttore del 1990, nella cui vigenza è stato approvato dal Consiglio di Stato, il 28 agosto 2007, il piano regolatore [solo gli obiettivi pianificatori cantonali sono stati sostituiti con decreto legislativo del 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2), entrato in vigore il 24 agosto 2007 (BU 2007, pag. 584)], designa proprio questo comparto, per rapporto alle superfici idonee all'avvicendamento delle colture (SAC), negli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola.
Questo è l'oggetto specifico della scheda settoriale 3.2, di dato acquisito, che vincola quindi il comune a precisare tali ulteriori terreni nell'ambito della definizione della zona agricola del proprio piano regolatore (cfr. piano direttore 1990: rappresentazione grafica n. 2, scheda di coordinamento 3.2). Di conseguenza, al fondo all'esame, proprio perché appartenente al territorio agricolo cantonale, va riconosciuta una chiara vocazione ad essere attribuito alla zona agricola, che, va precisato, può essere diminuita solo in presenza di importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica degli strumenti pianificatori, in questo caso, cantonali (art. 7 legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre 1989; LTAgr, RL 8.1.1.2). Presupposti, questi, che nella fattispecie fanno difetto. La decisione del comune di inserire il fondo in parola nella zona edificabile, si poneva quindi in contrasto con le scelte strategiche del piano direttore, e ciò senza che esso potesse invocare motivi particolari e preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene. In questo senso, la modifica d'ufficio, con cui il Consiglio di Stato ha attribuito il comparto all'esame alla zona agricola è conforme al diritto e va di conseguenza tutelata.
7. 7.1. La protezione della natura e del paesaggio (Natur- und Heimatschutz, protection de la nature et du patrimoine) compete ai Cantoni (art. 78 cpv. 1 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). Nell'adempimento dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali e culturali; quando l'interesse pubblico lo richiede, li conserva integri (art. 78 cpv. 2 Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1. luglio 1966; LPN; RS 451). Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPN, la Confederazione, i suoi stabilimenti e le aziende federali come pure i Cantoni sono tenuti, nell'adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere affinché le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove predomini in essi l'interesse generale, siano conservati intatti. Il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti di importanza nazionale (art. 5 cpv. 1 1
a
frase LPN). L'iscrizione d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente di essere conservato intatto, ma - in ogni caso - di essere salvaguardato per quanto possibile, quantomeno nell'adempimento dei compiti della Confederazione (cfr. art. 6 LPN;
Heribert Rausch/ Arnold Marti/ Alain Griffel
, Umweltrecht, Zurigo 2004, n. 561 - 564). L'iscrizione di un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale ha, tuttavia, una rilevanza certa anche per i Cantoni nell'adempimento di compiti propri. Agli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere infatti attribuito, quantomeno sotto l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione (art. 17 LPT;
Rausch/Marti/Griffel
, op. cit., n. 565, con rinvii). È quanto si avvera, nel nostro Cantone e per quanto qui possa interessare, per i comuni contemplati dall'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione in lingua tedesca, che si è imposta anche negli altri idiomi), allestito a norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre 1981 (OISOS; RD 451.12). La scheda 8.4 del piano direttore impone loro di promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi i comuni interessati dall'inventario ISOS a verificare se le norme e le misure pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente.
7.2. Bedretto, quale villaggio, è
inserito nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS; cfr. art. 5 LPN e l'appendice dell'ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere; OISOS), che gli riconosce ottime qualità situazionali, buone qualità spaziali e altrettante qualità storico-architettoniche. La relativa scheda rileva, per quanto qui interessa, che la caratteristica dell'impianto del nucleo è data dalla sua compattezza, dai suoi margini nettamente definiti sul ciglio del pendio prativo. Al fine di preservare questa lettura d'insieme, essa raccomanda dunque d'impedire nuove edificazioni alteranti questo carattere primario. In particolare, il pendio prativo a monte dell'abitato, in cui è ubicato il fondo della ricorrente, è stato rilevato quale parte inedificata irrinunciabile dell'insediamento (categoria di rilievo "a") che, secondo gli obiettivi di salvaguardia, impone un divieto di edificazione e l'eliminazione dei fattori perturbanti (obiettivo di salvaguardia "a"). L'autorità comunale, definendo la vasta area edificabile all'esame, che abbraccia completamente il fronte a monte del nucleo, ha alterato completamente i suoi margini. Questo assetto pianificatorio risulta quindi in grave discordanza con l'ISOS, sia per quanto riguarda i rilevamenti, sia in merito alle raccomandazioni. Di conseguenza, anche a prescindere dall'adempimento delle condizioni dell'art. 15 LPT, la richiesta ricorsuale di approvare la zona edificabile che comprende parte del mapp. 264, oltre che compromettere la cornice verde di gran pregio, non può trovare accoglimento pure per motivi paesaggistici, in particolare perché sarebbe chiaramente in contrasto con le indicazioni dell'ISOS.
8. In aggiunta a quanto precede, va ritenuto che ad aggravare la situazione del comparto edificabile con occupazione max 50%, qui all'esame, vi è pure la questione relativa ai pericoli naturali, in particolare quelli valangari, suscettibile di comprometterne l'idoneità per un'edificazione a scopi residenziali. A tale riguardo si considera quanto segue.
8.1. L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali. Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento prevedono che il Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio 1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
L'obbligo istituito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT viene messo particolarmente in relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT nel quadro di una eventuale responsabilità dell'ente pubblico in caso di catastrofi naturali (
Alexandre
Flückiger
/
Stéphane Grodecki
, Commentario LPT, ad art. 15 n. 65). Un terreno è difatti ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (
Flückiger
/
Grodecki
, op. cit., ad art. 15 n. 63-71, con rinvii;
Piermarco
Zen
-
Ruffinen
/
Christine
Guy
-
Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 26 giugno 2007, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di "
ridurre i rischi derivanti da pericoli naturali, garantendo un sufficiente grado di protezione delle persone e del patrimonio esistente
" (cfr. obiettivi in materia di vivibilità, n. 24).
8.2. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN; RL 7.1.1.2), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane, crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano particellare (art. 2 decreto esecutivo concernente l'accertamento dei territori soggetti a pericoli naturali del 22 marzo 1995; DELTPN, RL 7.1.1.2.1). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 DELTPN).
Il PZP è allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN; art. 1 DELTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 DELTPN). La popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5 DELTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide i ricorsi e adotta il PZP. Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al tribunale cantonale amministrativo entro il termine di 30 giorni (art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti designati dal PCPR provvedono all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a 24 LTPN).
Dal canto suo l'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche del piano regolatore fissano, tra l'altro, le zone che, secondo l'esperienza comune o gli accertamenti tecnici, non offrono sufficiente garanzie di salubrità o stabilità o che sono soggette ad immissioni eccessive o a pericoli naturali, come caduta di valanghe, frane o massi, ad alluvioni o inondazioni. Le norme di attuazione del piano regolatore devono invece stabilire le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo, oltre che alle regole tecniche per singole costruzioni o l'abitato (art. 29 cpv. 1 lett. a e i LALPT).
8.3. La legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella di adozione del PZP (in origine e sino alla modifica della legge del 21 aprile 1998, in vigore dal 1. marzo 1999, chiamato catasto). Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto, per quanto attiene alla zona soggetta a pericolo di valanghe interessante il nucleo di Bedretto, lo svolgimento di questa procedura non ha avuto luogo prima dell'adozione da parte dell'assemblea comunale del piano regolatore – tant'è che i piani di dettaglio delle zone insediate riportano le zone di pericolo valangario definite a titolo provvisorio – bensì soltanto prima della sua approvazione da parte del Governo (cfr. risoluzione 4 ottobre 2006, n. 4744, con cui il Consiglio di Stato ha adottato il piano delle zone soggette a pericolo di valanghe, PZV, del comune di Bedretto).
8.4. Con la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha introdotto d'ufficio il PZV nel piano regolatore (piano del paesaggio, delle zone edificabili, della rete viaria e degli EAP e piani di dettaglio; cfr. ris. cit., pag. 37, 59 e 74 lett. O) e modificato l'art. 29 NAPR che le disciplina. Questo piano prevede zone di pericolo, suddivise per gradi (zona rossa: pericolo elevato, zona blu: pericolo medio). In concreto, il comparto in parola, retrostante il nucleo di Bedretto, è interessato completamente dalla zona di pericolo medio, in cui, secondo le direttive per la considerazione del pericolo di valanghe nelle attività di incidenza territoriale, la più grande riserva è generalmente di rigore nella delimitazione di zone edificabili (cfr. Ufficio federale delle foreste e Istituto federale per lo studio della neve e delle valanghe, doc. cit., 1984, pag. 20). A ragione il Governo non ha approvato il comparto all'esame, e con esso la parte a valle del mapp. 264, in quanto la pianificazione in parola non appariva adeguata a garantire, nel suo complesso, l'idoneità all'edificazione. Innanzitutto, essa è stata adottata dall'assemblea comunale di Bedretto prima dell'adozione, da parte del Consiglio di Stato, del PZV. Com'è stato spiegato, l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve precedere la decisione di attribuire il territorio interessato alla zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di pericolo che incombono sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione, una normativa pertinente per scongiurare i pericoli accertati nel caso di edificazione o addirittura, nei casi più gravi, di mutare la funzione di taluni territori, rispettivamente di pianificare delle opere di premunizione e risanamento. È quanto, in concreto, ha omesso di attuare il comune di Bedretto per il comparto all'esame, come conferma l'elenco dei vincoli e delle condizioni stilato dal Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata, tale per cui, se ottemperato, un'apertura della zona edificabile in quel luogo potrebbe eventualmente entrare in linea di conto (cfr. ris. cit., pagg. 26 e 27). Peraltro, per quanto riguarda specificatamente il fondo della ricorrente, gli specialisti incaricati di redigere la carta del pericolo di valanghe, che secondo le succitate direttive devono essere consultati per la delimitazione delle zone edificabili in zona di pericolo blu (doc. cit, pag. 20), hanno espressamente citato il mapp. 264 tra i fondi per i quali tale scelta pianificatoria deve essere esclusa (cfr. preavviso della Sezione forestale del 24 aprile 2007, pag. 2, doc. in atti).
9. Riassumendo, la risoluzione, con cui Consiglio di Stato non ha approvato il comparto edificabile retrostante il nucleo di Bedretto, comprensivo di parte del mapp. 264, assegnandolo d'ufficio alla zona agricola, va quindi confermata.
10. La ricorrente lamenta infine una disparità di trattamento, laddove il fondo di sua proprietà non sarebbe stato elencato tra quelli per i quali il Governo ha ventilato la possibilità di valutare l'edificabilità, se fosse presentata una variante di piano regolatore che ottemperi precise condizioni. A torto. Il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (art. 8 cpv. 1 Cost. e in precedenza art. 4 vCost.) ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per caratteristiche e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
Ora, in concreto, l'assegnazione del mapp. 264 alla zona agricola è sorretta da motivi senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come ampiamente vagliato nei considerandi precedenti. Peraltro, il riferimento dell'insorgente ad alcuni fondi che componevano il comparto qui in discussione è sprovvisto di qualsiasi pertinenza. Basti qui rilevare che il diniego dell'approvazione della zona edificabile non ha riguardato unicamente il terreno della ricorrente, ma si è esteso all'intero comparto, il quale, al pari del mapp. 264, è stato assegnato alla zona agricola (cfr. risoluzione impugnata, pag. 24, 73 lett. B e allegato n. 2).
11. In conclusione, il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico della ricorrente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1).