# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 371d99e1-9a73-4c62-b80e-57be2022f9b6
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2015
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Die SBB AG, Bern, ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 0000, Grundbuch X. Dieses
ist im Wesentlichen mit Anlagen für den Bahnverkehr überbaut; es grenzt im Westen an
die Y.-strasse und umschliesst einen Teil des Grundstücks Nr. 0001 Y-förmig. Nördlich
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und südlich davon schliesst sich eine Wohnzone WE an. In östlicher und westlicher
Richtung liegt eine Wohn- und Gewerbezone WG3. Am nordwestlichen Ende grenzt
das Grundstück Nr. 0000 an die Wohnzone W2. Es ist im Zonenplan der Stadt X. vom
25. Februar 1980 grau markiert und als "Bahnareal" bezeichnet. Das ganze Gebiet um
das Grundstück ist überbaut und befindet sich nahe dem Zentrum von X. Am
26. Januar 2012 reichte die Orange Communications SA, Renens (nunmehr: Salt
Mobile SA; Gesuchstellerin), ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf
dem Grundstück Nr. 0000 ein (act. G 8/14 A.). Während der Auflagefrist vom 17. bis 30.
April 2012 wurden zahlreiche Einsprachen erhoben (act. G 8/14 P.). Nachdem in der
Folge das Amt für Umwelt und Energie (AFU) das Standortdatenblatt der
Baugesuchstellerin überprüft und am 11. Mai 2012 die Einhaltung der Immissions- und
Anlagegrenzwerte bestätigt hatte (act. G 8/14 M.), wurde das Baugesuch vom 29. Mai
bis 11. Juni 2012 erneut öffentlich aufgelegt. Neben den bereits vorliegenden
Einsprachen ging während der neuen Auflagefrist eine weitere Einsprache ein (vgl. act.
G 8/14 R.).
b. Mit Entscheid vom 18. Dezember 2012 wies die Baukommission X. die Einsprachen
ab und erteilte die Baubewilligung für den Neubau der Mobilfunkanlage auf Grundstück
Nr. 0000 mit mehreren Auflagen und Bedingungen. Als Auflage ordnete die
Baukommission eine Abnahmemessung an den Orten mit empfindlicher Nutzung
(OMEN) Nr. 8, 9, 18, 27-29, 32, 33, 41 und 43 an. Zusätzlich wurde eine
Abnahmemessung für den OMEN Nr. 2 vorbehalten, sobald auf Grundstück Nr. 002 ein
konkretes Bauprojekt bekannt sei. Die Gesuchstellerin wurde sodann verpflichtet, die
Anlage mit einem Qualitätssicherungssystem (QS) gemäss Rundschreiben des
Bundesamtes für Umwelt (BAFU) vom 16. Januar 2006 zu betreiben (act. G 8/14 W.
und X.). Den gegen den Einspracheentscheid von 64 Personen, alle vertreten durch
Rechtsanwalt lic. iur. Urs Hofstetter-Arnet, Luzern, am 24. Januar 2013 erhobenen
Rekurs (act. G 8/1, 8/9) wies das Baudepartement des Kantons St. Gallen, nachdem es
am 27. August 2013 einen Augenschein an Ort durchgeführt hatte (act G 8/23), mit

## Considerations

Entscheid vom 13. März 2014 im Sinn der Erwägungen ab, soweit es darauf eintrat
(act. G 2/1).
B.
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a. Gegen diesen Rekursentscheid liessen die 64 Personen, welche bereits am
Rekursverfahren beteiligt waren, durch Rechtsanwalt Hofstetter am 3. April 2014
Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen: Die Beschwerde sei gutzuheissen und
der Entscheid sei aufzuheben (Ziff. 1 und 2). Das Baugesuch sei abzuweisen und die
Baubewilligung sei zu verweigern (Ziff. 3). Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 4). Es sei ein Augenschein durchzuführen (Ziff.
5). Eventuell habe das Amt für Umwelt und Energie des Kantons St. Gallen (AFU) zu
prüfen, ob die Anlagegrenzwerte der Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, NISV) an allen Orten mit empfindlicher
Nutzung (OMEN) eingehalten seien. Dabei seien besonders die im Standortdatenblatt
neu zu deklarierenden Antennendiagramme, Leistungen und die Winkelbegrenzungen
(Tilts) sowie deren Kontrolle im massgebenden Betrieb in die Prüfung miteinzubeziehen
(Ziff. 6). Eventuell sei beim AFU ein Augenschein durchzuführen, an welchem den am
Verfahren Beteiligten und den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern
vorgeführt werde, wie eine unangemeldete Stichprobenkontrolle in einem konkreten
Fall durchgeführt werde (Datenleitungen zur Steuerzentrale der Betreiberin, notwendige
Hard- und Software). Dabei seien ohne Wissen der Antennenherstellerin in der
Steuerzentrale der Betreiberin wesentliche Parameter (Erhöhung der Leistung,
Änderung massgebender Abstrahlwinkel) so zu verändern, dass im Betrieb kurzfristig
eindeutige Grenzwertüberschreitungen resultieren würden, um dadurch bestätigen zu
lassen, dass solche Grenzwertüberschreitungen tatsächlich registriert würden
(Alarmierung) und folglich die Tauglichkeit des QS-Systems plausibel erscheine (Ziff. 7).
Eventuell sei eine Expertise anzuordnen über den Zeitbedarf und das technische
Vorgehen bei Änderungen von Werkeinstellungen in den Steuerzentralen der
Mobilfunkbetreiberinnen bei angemeldeten Stichprobenkontrollen (Ziff. 8). Den
Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern sei Gelegenheit zu geben, zu den
Amtsberichten und Expertisen Stellung zu nehmen (Ziff. 9). Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin (Ziff. 11). In der
Beschwerdebegründung vom 13. Mai 2014 bestätigte der Rechtsvertreter diese
Anträge (act. G 5).
b. In der Vernehmlassung vom 3. Juni 2014 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen im angefochtenen
Entscheid und nahm ergänzend Stellung (act. G 7).
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c. Am 6. Juni 2014 gab die Beschwerdebeteiligte unter Verweis auf die Stellungnahme
der Vorinstanz sowie die Vorakten den Verzicht auf eine Vernehmlassung bekannt (act.
G 10). In der Beschwerdeantwort vom 24. Juni 2014 beantragte Rechtsanwalt lic. iur.
Lorenzo Marazzotta, Zürich, für die Beschwerdegegnerin Abweisung der Beschwerde
und der prozessualen Anträge der Beschwerdeführer, soweit darauf einzutreten sei,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer (act. G 11).
d. Mit Replik vom 18. August 2014 bestätigte der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführer seine Anträge und Ausführungen (act. G 15). Auf ein weiteres
Schreiben des Rechtsvertreters der Beschwerdeführer vom 15. Juni 2015 (act. G 17)
liess die Beschwerdegegnerin am 7. Juli 2015 mitteilen, dass sie die zwischenzeitlich
entfernten Bauvisiere wieder errichten werde (act. G 19).
e. Auf die Vorbringen der Parteien in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird,
soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführer sind entweder Eigentümer oder Mieter von Liegenschaften im
Umkreis von 700 m der geplanten Anlage; sie haben auch am vorinstanzlichen
Verfahren teilgenommen. Sie sind zur Ergreifung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 3. April
2014 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 13.
Mai 2014 (act. G 5) die formellen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Die Beschwerdeführer lassen - ausschliesslich unter dem Titel der
Verfahrenslegitimation - vorbringen, erfahrungsgemäss würden Grundeigentümer,
deren Grundstücke sich in unmittelbarer Nähe von leistungsstarken Antennenanlagen
befänden, auf ihren Liegenschaften beträchtliche Werteinbussen erleiden (act. G 5 S. 8
Ziff. 8). Es ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführer die materielle Frage der
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Werteinbusse, auf die im vorliegenden Verfahren nicht eingetreten werden könnte
(Wertminderungen sind auf dem Zivilrechtsweg und nicht im öffentlichrechtlichen
Verfahren geltend zu machen), nicht zur Diskussion stellen wollen.
In inhaltlicher Hinsicht wiederholten die Beschwerdeführer in der
Beschwerdeergänzung teilweise ihre Argumentation im Rekurs und reichen die
Stellungnahmen im vorinstanzlichen Verfahren ein (vgl. act G 1 und 5). Soweit sie sich
dabei mit den Feststellungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid nicht konkret
auseinandersetzen, stellt sich - wie die Beschwerdegegnerin grundsätzlich zu Recht
vorbringt (act. G 11 S. 3) - die Frage der genügenden Begründung der Beschwerde
(vgl. VerwGE B 2012/1 vom 12. Juni 2013, E. 1.3 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
Nach ständiger Rechtsprechung ist es nicht Aufgabe der Beschwerdeinstanz, in vor
instanzlichen Eingaben der Beteiligten nach Gründen zu suchen, aus denen der
angefochtene Entscheid unrichtig sein könnte (vgl. VerwGE B 2012/105 vom 13.
November 2012 E. 1.3, www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit
im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 921 mit Hinweisen). Nachdem es die
Beschwerdeführer jedoch nicht bei der Wiederholung ihrer Vorbringen vor den
Vorinstanzen bewenden lassen, sondern sich daneben auch mit den Feststellungen im
angefochtenen Entscheid im Einzelnen befassen, lässt sich ihre Begründung nicht als
unzureichend beanstanden. Ob und inwiefern die von ihnen gestellten
Beschwerdeanträge auch als materiell begründet gelten können, ist nachstehend zu
prüfen.
2.
2.1. Nach Art. 18m Abs. 1 des Eisenbahngesetzes (SR 742.101; EBG) unterstehen
die Erstellung und Änderung von Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder
überwiegend dem Eisenbahnbetrieb dienen (Nebenanlagen), dem kantonalen Recht.
Sie dürfen nur mit Zustimmung des Eisenbahnunternehmens bewilligt werden, wenn
die Nebenanlage Bahngrundstücke beansprucht oder an solche angrenzt (lit. a), oder
die Betriebssicherheit beeinträchtigen könnte (lit. b). Nach Art. 18m Abs. 2 EBG hört
die kantonale Behörde das Bundesamt für Verkehr (BAV) vor der Bewilligung einer
Nebenanlage auf Antrag einer der beiden Parteien an, wenn zwischen Bauherrschaft
und Eisenbahnunternehmen keine Einigung erzielt werden kann (lit. a), oder wenn die
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Nebenanlage den künftigen Ausbau der Eisenbahnanlage verunmöglicht oder erheblich
erschwert (lit. b), oder wenn das Baugrundstück von einer eisenbahnrechtlichen
Projektierungszone oder Baulinie erfasst ist (lit. c). Die Vorinstanz führte im
angefochtenen Entscheid zum Einwand, wonach die Baubewilligung wegen Verletzung
der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung nichtig sei, weil die Zustimmung der
Bahnunternehmung nicht vorliege und das BAV nicht angehört worden sei, aus, die
SBB AG habe dem Bauvorhaben mit Schreiben vom 14. März 2012 unter bestimmten
Bedingungen zugestimmt. Zudem sei am 29. März/20. April 2012 ein entsprechender
Mietvertrag zwischen der SBB AG und der Beschwerdegegnerin abgeschlossen
worden. Ein Fall, in welchem die Zustimmung des BAV eingeholt werden müsse (Art.
18m Abs. 2 EBG), liege nicht vor. Die gesetzliche Zuständigkeitsordnung sei daher
nicht verletzt, weshalb die Baubewilligung auch nicht nichtig sei (act. G 2/1 S. 11 f.
E. 4).
2.2. Die Beschwerdeführer vertreten im vorliegenden Verfahren den Standpunkt,
dass ihr rechtliches Gehör verletzt worden sei, da die Zustimmung der SBB AG vom
14. März 2012 nicht mit der Baubewilligung eröffnet worden sei (act G 2/1 S. 17). Mit
der Beschwerdegegnerin (act. G 11 S. 6 mit Hinweis auf BGer 1A.180/2006 vom 9.
August 2007, E. 4.2) ist hierzu festzuhalten, dass es sich bei der Zustimmung des
Eisenbahnunternehmens nicht um eine Bewilligung handelt, welche in das
Entscheiddispositiv aufzunehmen wäre. Auch ergeben sich aus der Zustimmung als
solcher keine Verfahrensrechte für die Beschwerdeführer, weshalb das rechtliche
Gehör in diesem Zusammenhang nicht verletzt sein kann. Was im Weiteren die Rüge
betrifft, wonach es an der (zwingenden) Anhörung des BAV fehle (act. G 5 S. 17 mit
Hinweis auf BGE 133 II 49), ist anzumerken, dass Art. 18m Abs. 2 EBG die
Sachverhalte, welche eine Anhörung des BAV erfordern, abschliessend aufzählt (BGer
1A.180/2006 a.a.O., E. 4). Ein solcher Sachverhalt ist konkret nach Lage der Akten
nicht gegeben und wird auch nicht behauptet. Art. 18m Abs. 2 lit. a und b EBG können
dabei zum vornherein nicht vorliegen, andernfalls das Bahnunternehmen seine
Zustimmung nicht erteilt hätte.
3.
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3.1. Mobilfunkantennen sind als Infrastrukturbauten in Bauzonen nicht generell und
unabhängig von ihrem Verwendungszweck zulässig. Verlangt wird ein Bezug zu den
Zonenflächen, auf welchen sie erstellt werden sollen (Art. 22 Abs. 2 lit. a Bundesgesetz
über die Raumplanung; SR 700, RPG). Innerhalb der Bauzonen sind sie grundsätzlich
zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer
unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden
sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken. Die Zonenkonformität einer
Mobilfunkantenne kann unter Umständen auch bejaht werden, wenn sie der
Ausstattung der Bauzone als Ganzes und nicht nur speziell dem in Frage stehenden
Bauzonenteil dient (BGer 1C_106/2010 vom 19. Oktober 2010, E. 4.3 mit Hinweisen auf
BGE 133 II 353, E. 4.2 und 133 II 321, E. 4.3.2). Erforderlich ist lediglich der Nachweis,
dass die Anlage der lokalen Versorgung dient, d.h. einen funktionellen Bezug zur
Bauzone aufweist. Hierfür kann verlangt werden, dass die Anlage von ihren
Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen üblichen
Ausstattung entspricht, nicht dagegen, dass die Strahlung der Anlage an der
Zonengrenze haltmacht (was bereits physikalisch unmöglich wäre) bzw. nur gerade die
Bauzone abdeckt (BGer 1C_449/2011 vom 19. März 2012, E. 5.4, sowie 1C_468/2011
vom 18. Juni 2012, E 2.3). In Art. 10 des Baugesetzes (sGS 731.1; BauG) sind die
Zonen, welche mit einem Zonenplan ausgeschieden werden können, abschliessend
aufgezählt (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, S. 43). Nicht
vorgesehen ist im st. gallischen Baurecht ein Kaskadenmodell, gemäss welchem
Mobilfunkantennen in erster Linie in den Industrie- oder Gewerbezonen (1. Priorität)
und in Zonen für öffentliche Bauten, in denen stark und mässig störende Betriebe
zulässig sind (2. Priorität) erstellt werden sollen (vgl. BGer 1C_51/2012 vom 21. Mai
2012, E. 5; BGE 138 II 173).
3.2.
3.2.1. Bahngrundstücke werden durch eisenbahnrechtliche Plangenehmigung dem
Eisenbahnverkehr gewidmet. Für die Beurteilung der Frage, ob das Areal als Bauzone
oder als Nichtbauzone zu betrachten ist, ist nach der Rechtsprechung nicht allein auf
die Darstellung im Zonenplan abzustellen, sondern auch auf weitere Kriterien wie z.B.
bereits erfolgte Überbauung, Lage inmitten von Bauzonen, Zuordnung zum
Siedlungsgebiet im Richtplan (VerwGE B 2008/46 vom 9. September 2008, E. 2, und B
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2008/156 vom 11. Mai/22. September 2009, E. 3, je mit Hinweisen) - Unbestritten ist
vorliegend, dass das 15'300 m grosse Grundstück Nr. 0000 durch
eisenbahnrechtliche Genehmigung dem Eisenbahnverkehr gewidmet wurde. Die
Beschwerdeführer lassen ausführen, dass es an einem notwendigen Beschluss der
Stimmberechtigten in einem Nutzungsplanverfahren fehle und zudem auch die
erforderliche Zustimmung einer kantonalen Behörde für die Erteilung der
Baubewilligung auf dem ausserhalb der Bauzone liegenden Bahnareal nicht vorliege.
Sie erachten die Auffassung der Vorinstanz, wonach das Grundstück Nr. 0000 der
Bauzone zuzurechnen sei, als gesetzwidrig. Der Bau und Betrieb einer ungewöhnlich
grossen Nebenanlage (9 Antennen an einem 30 m hohen Stahlmast) sei ohne einen
Beschluss der Stimmberechtigten nicht zulässig. Die von der Vorinstanz angewandte
rein funktionale Betrachtungsweise möge für kleine Restflächen zulässig gewesen sein.
Für Flächen von 1.5 ha wie vorliegend sei dies jedoch nicht der Fall. Durch den
unterbliebenen Beschluss der Stimmberechtigten seien der Anspruch auf eine
flächendeckende Nutzungsplanung und überdies Informations- und Mitwirkungsrechte
der Bevölkerung nach Art. 4 RPG verletzt worden (act. G 5 S. 18 f.).
3.2.2. Die Vorinstanz hatte im angefochtenen Entscheid hierzu ausgeführt, zur
Beantwortung der Frage, ob das Grundstück als funktionell zur Bauzone gehörend
betrachtet werden könne, seien in erster Linie die gegenwärtige Siedlungsstruktur und
die planerischen Gegebenheiten im Bereich des Bauvorhabens zu berücksichtigen.
Nördlich und südlich des Grundstücks Nr. 0000 lägen eine Wohnzone WE und eine
Wohnzone W2. Westlich der Parzelle stünden mehrere Gebäude in der Wohn- und
Gewerbezone WG3. Damit sei das Grundstück rundum von Bauzonen umgeben. Es sei
daher aufgrund der von der Rechtsprechung aufgestellten Kriterien als in der Bauzone
liegend zu betrachten. Die geplante Antennenanlage befinde sich somit innerhalb eines
Baugebiets und sei als Infrastrukturanlage als zonenkonform zu bezeichnen (E. 5.3). -
Die Darlegungen der Vorinstanz erweisen sich als nachvollziehbar begründet. Hinzu
kommt, dass auch das Grundstück Nr. 0000 vollständig überbaut ist, wobei es dem
Bahnbetrieb dient und nicht dem kantonalen und kommunalen Planungsrecht unterliegt
(Art 18 EBG). Aus letzterem lässt sich jedoch nicht ein bewusster Ausschluss des
Grundstücks aus der Bauzone ableiten (vgl. BGer 1A.180/2006, E. 2.1). Zu Recht weist
die Beschwerdegegnerin darauf hin, dass erst die Aufgabe des Bahnbetriebs auf dem
Grundstück eine kommunale Planung ermöglichen würde (act. G 11 S. 8 mit Hinweis
2
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auf BGE 115 Ib 166 E. 4). Konkrete Anhaltspunkte, welche die durch die Vorinstanz
vorgenommene Würdigung der erwähnten Kriterien in Frage zu stellen vermöchten,
sind nicht ersichtlich. Sie nahm somit zu Recht an, es handle sich um ein Bauvorhaben
innerhalb einer Bauzone, welches keiner Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
bedarf. Ein Nutzungsplanverfahren fällt damit ebenfalls ausser Betracht.
3.3.
3.3.1. Die Beschwerdeführer lassen ausführen, dass Mobilfunkanlagen nach der
Rechtsprechung als Infrastrukturbauten nicht generell und unabhängig von ihrem
Verwendungszweck zulässig seien. Sie hätten ein gewichtiges Interesse an der
Beurteilung der Zonenkonformität einschliesslich der Prüfung von Alternativstandorten,
des Ortsbildschutzes, an der Erhaltung des planerischen Stufenbaus sowie der
Respektierung der Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten. Eine Antenne, wie sie
konkret geplant sei, gehe weit über das hinaus, was zur gewöhnlichen Ausstattung von
Wohnzonen zu zählen sei. Die Antenne erweise sich wegen fehlender Eingliederung in
die Umgebung als rechtswidrig, da es in sinngemässer Anwendung der
Rechtsprechung in BGer 1C_345/2008 vom 25. Januar 2009 nicht gestattet wäre, für
einen in allen Teilen überdimensionierten Neubau einer Antenne bisher unüberbautes
Land in Anspruch zu nehmen, um damit nicht in erster Linie die umliegenden Bauzonen
zu versorgen, sondern übergeordnete Verkehrsträger. Die geplante Antenne sei
offensichtlich nicht bewilligungsfähig, zumal in unmittelbarer Nähe zwei SBB-
Bahnlinien sowie eine Hochspannungsleitung der SBB vorbeiführen würden. Der
angefochtene Entscheid berücksichtige das Anliegen nach einer guten Wohnqualität
nicht. Auch seien keine Alternativstandorte geprüft worden. Das AFU habe sich in
seinen Beurteilungen auf die technischen Vorgaben beschränkt. Die Strahlenbelastung
bzw. Strahlenvorsorge sei ein wesentlicher Aspekt der Interessenabwägung. Eine
umfassende Interessenabwägung könne schon deshalb nicht vorliegen, da Aussagen
zur Strahlenbelastung in der Umgebung zu anderen möglichen Standorten fehlen
würden. Die geplante Anlage erweise sich damit (unabhängig von der Frage, ob das
Baugrundstück der Bauzone oder der Nichtbauzone zuzuordnen sei) als nicht
zonenkonform. Auch liege offensichtlich keine funktechnische Planung vor. Vorliegend
würden sich Alternativstandorte auf einem Mast der SBB-Hochspannungsleitung oder
auf Fahrleitungsmasten geradezu anbieten. Die Beschwerdegegnerin und die
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Beschwerdebeteiligte hätten deshalb unter Beizug von neutralen Experten alternative
Standorte zu bestimmen, welche dem berechtigten Schutz der Anwohner vor negativen
Auswirkungen von grossen Antennen Rechnung tragen würden. Die Vorinstanz habe
sich bei der Prüfung (dieser bereits im vorinstanzlichen Verfahren vorgebrachten
Umstände) auf den Aspekt der ideellen Immissionen beschränkt, der in der
Interessenabwägung als Folge der zu verneinenden Zonenkonformität lediglich einen
Punkt darstelle. Die beantragten sehr hohen Sendeleistungen (insgesamt 4'600 Watt
ERP in Richtung 130°, 3'900 Watt ERP in Richtung 240°, 5'400 Watt ERP in Richtung
350°) seien nur in untergeordnetem Mass für die umliegenden Wohngebiete bestimmt,
sondern würden hauptsächlich für die Hauptverkehrsstrasse in Richtung H. (130°), für
die SBB-Bahnlinien X.-Z. (in Richtung 240°) und X.-S. (in Richtung 350°) und die dazu
parallel laufende Strassenverbindung dienen. Für die Versorgung der umliegenden
Wohnquartiere würden 20-25% der geplanten Leistung vollauf ausreichen. Bei einer
angenommenen Versorgung von 20-25% Bauzonenland sei die Zonenkonformität der
Anlage offensichtlich nicht gegeben (act. G 5 S. 18 f. und 20-24).
3.3.2. Die Beschwerdegegnerin lässt unter anderem festhalten, dass die
Zonenkonformität der Anlage gegeben sei. Es sei weder eine Interessenabwägung oder
Standortevaluation durchzuführen gewesen noch ein Alternativstandort zu suchen
gewesen. Bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen bestehe ein bedingungsloser
Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung. Innerhalb der Bauzone bestehe somit auch
gestützt auf das Raumplanungsgesetz keine Koordinationspflicht für
Mobilfunkantennen. Die Baubewilligung sei insbesondere auch unter Beachtung der
Vorgaben des EBG zu Recht erteilt worden (act. G 11 S. 11 f.).
3.4.
3.4.1. Vorab ist festzuhalten, dass der Schutz vor nichtionisierender Strahlung durch
das Bundesrecht auch im Bereich des vorsorglichen Immissionsschutzes
abschliessend geregelt ist (vgl. dazu auch nachstehende E. 4.1). Die Kantone und
Gemeinden können demgemäss nicht darüber hinausgehende Auflagen und
Bedingungen anordnen (BGE 133 II 321 E. 4.3.4). Soweit die gesetzlichen Vorschriften
(insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehalten sind, kann die Baubewilligung für
eine Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im
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Bereich des Immissionsschutzes durch Art. 11 Umweltschutzgesetz (SR 814.01; USG)
konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt (B. Wittwer, Bewilligungen von
Mobilfunkanlagen, 2. Aufl. 2008, S. 9 f. und 96 f.). Im Weiteren ist festzuhalten, dass für
den Bau einer Mobilfunkantenne - innerhalb der Bauzone - grundsätzlich kein
Bedürfnisnachweis erforderlich ist. Ohne entsprechende planungsrechtliche
Vorschriften des Kantons oder der Gemeinden ist sodann nicht zu prüfen, ob bessere
Alternativstandorte vorhanden sind (B. Wittwer, a.a.O., S. 96-98). Die zwischen den
Mobilfunkbetreibern und der Vereinigung der st. gallischen Gemeindepräsidentinnen
und -präsidenten (VSGP) abgeschlossene "Vereinbarung über die Standortevaluation
und -koordination" von 2011, stellt keine planungsrechtliche Vorschrift dar, aus welcher
sich ein klagbarer Anspruch auf einen Alternativstandort ableiten liesse (VerwGE B
2013/134 vom 11. November 2014, E. 2.3.1). Ein Anspruch der Beschwerdeführer auf
einen Alternativstandort ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Anblick von
Mobilfunkanlagen - zu Recht oder zu Unrecht - bei Anwohnern als Bedrohung bzw. als
Beeinträchtigung der Wohnqualität empfunden wird. Subjektive Ängste und Gefühle
des Unbehagens bilden keine tragfähige Grundlage für weitgehende Einschränkungen
von im allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen. Im Übrigen ergab eine im
Nachgang zum Augenschein vom 27. August 2013 durchgeführte Prüfung des
vorgeschlagenen Alternativstandorts (Masten der SBB-Leitung) durch die
Beschwerdegegnerin, dass an diesem Standort die zur Erreichung einer genügenden
Versorgung erforderliche Höhe der Mobilfunkanlage (wegen des erforderlichen
Sicherheitsabstands zu den Stromleitungen) nicht realisierbar sei (act. G 8/29). Die
Beschwerdegegnerin prüfte und begründete den vorgesehenen Standort sodann auch
von Seiten des örtlichen Bedarfs und unter funktechnischen Gesichtspunkten (vgl. act.
G 8/14 S. und T.). Schliesslich ist festzuhalten, dass sich das pauschale Vorbringen der
Beschwerdeführer, wonach für alle Infrastrukturanlagen innerhalb und ausserhalb der
Bauzonen eine umfassende Planungs- und Koordinationspflicht im Sinn des RPG
bestehe (act. G 5 S. 18), der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht
entnommen werden kann.
3.4.2. In Zonen, die in erster Linie für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmt
sind, ist die Errichtung von Betrieben und Anlagen, die ideelle Immissionen
verursachen können, wie dargelegt (E. 3.1) von einem funktionalen Zusammenhang zur
jeweiligen Zone abhängig (BGE 138 II 173 E. 7.4.3). Die geplante Anlage liegt inmitten
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eines Baugebiets (vorstehende E. 3.2) und versorgt dementsprechend die umliegende
Bauzone. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer wird für die Anlage nicht
bisher unüberbautes Land in Anspruch genommen. Für ihre Annahme, dass die
geplante Anlage nur zu 20-25 Prozent Wohnzone abdecke, vermögen die
Beschwerdeführer keine Belege zu liefern; sie erscheint angesichts der konkreten
örtlichen Verhältnisse auch nicht naheliegend. Hinzu kommt der bereits erwähnte
Umstand, dass die Sendeleistung einer Antenne sich naturgemäss nicht auf bestimmte
Zonen begrenzen lässt. Nicht ausgeschlossen ist, dass auch weitere Gebiete in den
Sendebereich der Antenne gelangen. Dieser Zweck steht aber insbesondere unter
Berücksichtigung des vorgesehenen Standorts der Antenne nach Lage der Akten nicht
im Vordergrund. Aus dem Standortdatenblatt (act. G 8/14 2.) ergibt sich eine Azimut-
Ausrichtung der einzelnen Antennen in der Weise, dass in erster Linie die umliegenden
Bauzonen mit der Mobilfunkdienstleistung beliefert werden. Deshalb ist insgesamt
davon auszugehen, dass die Antenne hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer
unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort steht, an dem sie errichtet werden soll,
und in erster Linie dazu dient, Bauzonenland der Gemeinde X. einschliesslich
Strassenflächen abzudecken.
3.4.3. Im Weiteren stellen die Beschwerdeführer mit ihrem Hinweis auf die
Antennenhöhe und die Leistungsdaten der geplanten Anlage wie erwähnt (E. 3.3.1) in
Frage, dass diese der in Wohnzonen üblichen Ausstattung entspreche. Die
Beschwerdegegnerin lässt in diesem Zusammenhang ausführen, dass diese Kriterien
zum vornherein nur für eigentliche Wohnzonen massgeblich seien, was für das
vorliegende Projekt gerade nicht zutreffe. Zum anderen lässt sie bestreiten, dass die
Anlage von ihren Dimensionen und der Leistungsfähigkeit her der in Wohnzonen
üblichen Ausstattung nicht entspreche (act. G 11 S. 10 f.). Die Beschwerdeführer
reichten keine Belege ein, welche ihren Standpunkt hinsichtlich unüblich hoher
Leistungsfähigkeit der Anlage zu stützen vermöchten. Hinzu kommt, dass die hohe
Leistungsfähigkeit einer Anlage für sich allein nicht bedeutet, dass dies zugleich auch
eine Überschreitung der Strahlengrenzwerte zur Folge haben muss. Wie nachstehend
(E. 4) darzulegen sein wird, ist die Überprüfung und Durchsetzung der
Grenzwerteinhaltung aufgrund entsprechender Massnahmen zu gewährleisten. Mit
dem von den Beschwerdeführern (act. G 5 S. 24) zitierten Urteil vom 24. August 2010
(B 2010/26) hatte das Verwaltungsgericht die dort streitige Angelegenheit wegen der
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nicht nachvollziehbaren unterschiedlichen Sendeleistung verschiedener Antennen und
unzureichender Klärung der Senderichtung einer Antenne an die Vorinstanz
zurückgewiesen. Den nach Vornahme von weiteren Abklärungen ergangenen
abweisenden Rekursentscheid vom 16. Februar 2012 (Gesuchsbewilligung) bestätigte
das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24. Januar 2013 (B 2012/46). Für den hier
streitigen Sachverhalt lässt sich aus diesen Urteilen nichts ableiten. Ein konkreter
Anlass, eine weitere Abklärung der Zonenkonformität anzuordnen (Beschwerdeanträge
Ziff. 4), ist in diesem Zusammenhang nicht ersichtlich. Ebenso wenig erforderlich
erscheint die Einholung eines Amtsberichts des Bundesamtes für Verkehr (vgl. act. G
15 S. 5).
4.
4.1.
4.1.1. Immissionsgrenzwerte sollen für die Hochfrequenzstrahlung insgesamt und
Anlagegrenzwerte für die einzelnen Anlagen Menschen vor übermässiger
elektromagnetischer Strahlung schützen. Der Immissionsgrenzwert ist an allen Orten,
und somit auch an jenen des kurzfristigen Aufenthalts (OKA), einzuhalten (Art. 13 Abs. 1
NISV). Der Anlagegrenzwert ist demgegenüber nur an Orten mit empfindlicher Nutzung
(OMEN) - sprich in Gebäuden und an Orten, wo sich Menschen regelmässig während
längerer Zeit aufhalten oder im Bereich von Kinderspielplätzen (Art. 3 Abs. 3 NISV) -
einzuhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV i.V.m. Ziff. 65 Anhang 1 NISV). Der Anlagegrenzwert gilt
grundsätzlich nur jeweils für eine einzige Anlage (Art. 3 Abs. 6 NISV). Im
Zusammenhang mit dem Anlagegrenzwert sind weitere Anlagen nur dann beachtlich,
wenn sie sich innerhalb desselben Perimeters befinden (Ziff. 62 Anhang 1 NISV).
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung regelt das Verordnungsrecht die
vorsorgliche Emissionsbegrenzung grundsätzlich abschliessend, so dass die
rechtsanwendende Behörde nicht im Einzelfall gestützt auf den in Art. 11 Abs. 2 und
Art. 12 Abs. 2 USG verankerten Vorsorgegrundsatz eine noch weitergehende
Begrenzung verlangen kann. Der Erlass der Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der
Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit festzulegen, was zur vorsorglichen
Emissionsbegrenzung erforderlich ist. Hält die umstrittene Anlage die
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Anlagegrenzwerte ein, darf auf die Prüfung weiterer vorsorglicher Massnahmen
grundsätzlich verzichtet werden (vgl. BGer 1A.62/2001 vom 24. Oktober 2001).
4.1.2. Der Inhaber einer Mobilfunkanlage muss der Behörde im Bewilligungsverfahren
ein Standortdatenblatt einreichen, das die aktuellen und geplanten technischen und
betrieblichen Daten der Anlage sowie Angaben über die von der Anlage erzeugte
Strahlung enthält (Art. 11 Abs. 2 lit. a und c NISV; vgl. dazu BGer 1C_661/2012 vom 5.
September 2013 E. 2.3). Wird bei den technischen Daten der Anlage ein Winkelbereich
anstatt eines fixen Winkels für die vertikale Senderichtung eingetragen, muss die NIS-
Berechnung unter Zugrundelegung der bezüglich der NIS-Belastung ungünstigsten
Senderichtung innerhalb des gewählten Winkelbereichs erfolgen, d.h. in der Regel mit
dem steilsten Winkel. Nur so kann sichergestellt werden, dass der Anlagegrenzwert in
allen bewilligten Einstellungen der Anlage eingehalten wird (vgl. BGer 1A.57/2006 vom
6. September 2006 E. 3.1). Nach der Rechtsprechung werden bei der Beurteilung des
Immissionsgrenzwerts nach Anhang 2 NISV die Emissionen aller Quellen
hochfrequenter Strahlen zusammengerechnet, und es muss deshalb grundsätzlich die
Strahlung sämtlicher Mobilfunkanlagen in der Umgebung berücksichtigt werden. Das
Bundesgericht hat aber gleichzeitig festgestellt, dass in Fällen, wo der
Immissionsgrenzwert mit Sicherheit eingehalten wird, auf eine detaillierte Berechnung
der kumulierten Strahlung verzichtet werden darf (zum Ganzen BGer 1A.72/2004 vom
1. September 2004 E. 2.3.1). Auf überbauten Grundstücken genügt es, wenn die
Anlagegrenzwerte an aktuell bestehenden OMEN eingehalten werden (vgl. Urteil
1C_148/2007 vom 15. Januar 2008, E. 2.2 mit Hinweisen).
4.1.3. Anh. 2 der NISV definiert Grenzwerte für Immissionen mit einer einzigen
Frequenz bzw. einem engen Frequenzband (Ziff. 11). Für Immissionen mit mehreren
Frequenzen bestimmt Ziff. 21 Anh. 2 NISV, dass die Immissionen zunächst für jede
Frequenz einzeln ermittelt werden; die so ermittelten Immissionen werden sodann nach
Ziff. 22 mit einem frequenzabhängigen Faktor gewichtet und summiert. Der
Immissionsgrenzwert für jede der nach Ziff. 22 berechneten Summen beträgt 1. Die
Mobilfunkimmissionen sind gemäss den Summierungsformeln von Ziff. 222 und 223
Anh. 2 NISV zu bewerten. Für GSM- und UMTS-Strahlung stellt dabei Ziff. 222
aufgrund der Art der Funksignale in jedem Fall die strengere Beurteilung dar als Ziff.
223, weshalb eine Beurteilung nach Ziff. 223 entfallen kann. Die drei
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Summierungsformeln unter Ziff. 222 wiederum sind bei Mobilfunkanlagen redundant;
es genügt dort die Beurteilung einer der drei aufgeführten Feldgrössen; gemäss
allgemeiner Praxis ist dies die elektrische Feldstärke. Für niederfrequente Strahlung (1
Hz - 10 MHz; z.B. Fahrleitungen, Hochspannungsleitungen) enthält Ziff. 221 eine
Summierungsvorschrift. Es gibt dagegen keine Summierungsvorschrift, welche die sehr
tiefe Frequenz von Fahrleitungsanlagen (16,7 Hz) und die hohen Frequenzbänder des
Mobilfunks (900 - 2100 MHz) gleichzeitig einschliesst. Damit findet keine
gesamtheitliche Betrachtung der nichtionisierenden Strahlung sämtlicher Frequenzen
statt, sondern es wird die hochfrequente Strahlung einerseits und die niederfrequente
Strahlung andererseits gesondert beurteilt (BGer 1A.140/2003 vom 18. März 2003, E.
4.1).
4.2. Die Beschwerdegegnerin wies im Standortdatenblatt vom 26. Januar 2012 für
die aus einem Mast mit 3 Antennen-Panels bestehende Antennengruppe 43 OMEN und
ein OKA aus und berechnete die Strahlenbelastung an diesen Orten (act. G 8/14 2.). Im
Prüfbericht vom 11. Mai 2012 kam das AFU zum Schluss, sowohl der
Immissionsgrenzwert als auch der Anlagegrenzwert sei an allen massgebenden Orten
eingehalten. Für die OMEN Nr. 2, 8, 9, 18, 27-29, 32, 33, 41 und 43 werde der
Anlagegrenzwert nach der Berechnung zu über 80% ausgeschöpft, weshalb eine NIS-
Abnahmemessung verlangt werden könne. Bei OMEN Nr. 2 sollte eine
Abnahmemessung erst dann erwogen werden, wenn auf diesem Grundstück ein
konkretes Bauvorhaben bekannt sei. Sofern im Umkreis von 154 m keine weitere
Mobilfunkanlage aus einem engen räumlichen Zusammenhang sende (die GSM-Rail
Anlage GSSE müsse nicht berücksichtigt werden) und die Situation innerhalb dieser
Kreise den aktuellen Stand der Überbauung wiedergebe, seien die Bestimmungen der
NISV erfüllt (act. G 8/14 M.). Im Amtsbericht vom 2. Juli 2013 hielt das AFU unter
anderem fest, als OMEN Nr. 33 sei korrekterweise die exponierteste östliche Hausecke
gewählt worden. Der effektive horizontale Abstand zwischen Antenne und OMEN Nr.
33 betrage 95.11 m bzw. der radiale Abstand 96.25 m. Daraus resultiere eine
elektrische Feldstärke von 4.99 V/m. Selbst mit einem horizontalen Abstand von 94.96
m würde der Anlagegrenzwert mit 5.00 V/m (Ziff. 65 Anhang 1 NISV) noch eingehalten
werden. Der Anlagegrenzwert werde somit sowohl beim OMEN Nr. 33 als auch bei den
anderen mass-gebenden Orten eingehalten (act. G 8/17). Die Vorinstanz legte gestützt
hierauf dar, aufgrund des knapp eingehaltenen Grenzwerts habe das AFU den beim
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OMEN Nr. 33 angenommenen Berechnungspunkt nicht wie (im Standortdatenblatt)
üblich mit der Genauigkeit von Metern, sondern von Zentimetern berücksichtigt. Diese
Berechnung habe einen Wert von 4.99 V/m ergeben. Es sei zulässig, den Grenzwert
auszuschöpfen. Nach der Inbetriebnahme der Anlage werde eine Abnahmemessung
vorgenommen, um die Einhaltung der Grenzwerte zu überprüfen. Eine solche sei in der
Baubewilligung angeordnet worden. Damit erweise sich Einwand der Nichteinhaltung
des Grenzwerts als unbegründet (act. G 2/1 S. 17 f.).
4.3.
4.3.1. Vorab ist festzuhalten, dass das AFU zur Beurteilung der Immissionen einer
Mobilfunkanlage als Fachbehörde des Kantons als zureichend qualifiziert zu erachten
ist. Weil hauptsächlich technische Fragen zu beantworten sind, welche sich im
Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen immer wieder stellen, ist das AFU in der Lage,
diese Fragen sachgerecht zu beantworten. Die Anordnung von weiteren Abklärungen
ist vor diesem Hintergrund insoweit nicht erforderlich, als sich keine begründeten
Zweifel an der Schlüssigkeit der Berichte des AFU ergeben. Sodann ist festzuhalten,
dass eine Mehrfachbelastung durch nieder- und hochfrequente Strahlung (Eisenbahn)
in der näheren Umgebung der geplanten Mobilfunkanlage mit Hinweis auf das
erwähnte Urteil des Bundesgerichts 1A.140/2003 insofern auszuschliessen ist, als zum
einen der Verordnungsgeber strenge vorsorgliche Emissionsbegrenzungen
(Anlagegrenzwerte) festlegte und zum anderen nach wie vor keine wissenschaftlichen
Erkenntnisse zur Kombinationswirkung von nieder- und hochfrequenter Strahlung
vorliegen, weshalb deren getrennte Beurteilung nach wie vor gerechtfertigt ist. Die
GSM-Rail Anlage blieb von daher bei der Berechnung der Strahlenbelastung zu Recht
ausser Betracht (vgl. act. G 8/14 M. und vorstehende E. 4.1).
4.3.2. Die Beschwerdeführer stellten in der Rekursbegründung vom 22. März 2013
unter anderem den Antrag (Ziff. 4), das AFU habe zu prüfen, ob der Anlagegrenzwert an
allen OMEN eingehalten sei. Sie legten dar, der Anlagegrenzwert (5.0 V/m) werde am
OMEN Nr. 33 überschritten. An diesem Ort betrage der Abstand zur Antenne 95.5 m.
Daraus resultiere eine Strahlung von 5.04 V/m. (act. G 8/9 S. 16 f., S. 20 und S. 26).
Hierzu nahm das AFU wie dargelegt am 2. Juli 2013 Stellung und bestätigte, dass der
Anlagegrenzwert sowohl beim OMEN Nr. 33 als auch bei allen anderen massgebenden
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Orten eingehalten werde (act. G 8/17). Nach Durchführung des Rekursaugenscheins
vom 27. August 2013 (act. G 8/23) gab die Vorinstanz den Beschwerdeführern am 22.
Oktober 2013 bekannt, dass der Rekurs keine Aussicht auf Erfolg habe und ihnen
deshalb Gelegenheit eingeräumt werde, diesen zurückzuziehen (act. G 8/30). Hierauf
liessen die Beschwerdeführer am 11. November 2013 das Festhalten am Rekurs
bestätigen und den zusätzlichen Einwand erheben, die massgebenden Höhen an den
OMEN Nr. 34 und 28 (Am G.-berg 10 und 12) seien fälschlicherweise auf 3.6 m statt auf
mindestens 5 m festgelegt worden. Bei richtiger Festlegung werde der
Anlagegrenzwert überschritten (act. G 8/33). - Im angefochtenen Entscheid hielt die
Vorinstanz hierzu fest, mit Eingabe vom 11. November 2013 hätten die
Beschwerdeführer erstmals geltend gemacht, die massgebenden Höhen bei den
OMEN Nr. 34 und 28 seien falsch festgelegt worden. Abgesehen davon, dass es nicht
ersichtlich sei, wieso dieser Einwand erst nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen
vorgebracht worden sei, sei der Einwand auch in keiner Weise begründet worden. Die
Beschwerdeführer hätten sich mit einer reinen Behauptung begnügt, ohne diese näher
zu substantiieren oder Beweismittel zu nennen. Zudem befänden sich die zwei OMEN
an den Adressen von zwei Beschwerdeführern. Die Rüge, der Anlagegrenzwert an den
OMEN Nr. 34 und 28 werde überschritten, sei zu wenig substantiiert, weshalb darauf
nicht einzutreten sei (act. G 2/1 S. 9 f.).
4.3.3. Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen Erhebungen
nötig, so sind nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen
Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen (Art. 12 Abs. 1 und 2 VRP). Dieser
Grundsatz gilt (mit Einschränkungen hinsichtlich Behauptungs- und
Beweisführungslast) auch im Rechtsmittelverfahren. Die Sachverhaltsdarstellung hat im
Rekursverfahren im Rahmen der Rekurseingabe zu erfolgen. Nach Ablauf der
Rekursfrist oder einer allfälligen Rekursergänzungsfrist kann der Sachverhalt von den
Beteiligten nur noch ergänzt werden, wenn die Voraussetzungen für eine nachträgliche
Eingabe gegeben sind. Verspätete Vorbringen können Kostenfolgen nach sich ziehen
(Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. A. 2003, Rz. 610).
Der Untersuchungsgrundsatz wird durch die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert.
Diese Pflicht ist insofern gerechtfertigt, als die Beteiligten den Sachverhalt nicht nur
besser kennen, sondern oft auch ein eigenes Interesse daran haben, ihre Darstellung
des Sachverhalts beweismässig zu untermauern (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 599).
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4.3.4. Die Beschwerdeführer bestätigen im vorliegenden Verfahren den Einwand
betreffend die OMEN Nr. 34 und 28. Sie hätten in der Stellungnahme vom 11.
November 2013 (act. G 8/33) ausgeführt, dass bereits an früherer Stelle der Hinweis
erfolgt sei, wonach die Strahlenbelastung beim OMEN Nr. 28 im Übersichtsplan falsch
dargestellt worden sei (2.29 V/m statt 4.29 V/m). In ihrer Rüge, dass der
Anlagegrenzwert an den OMEN 34 und 28 überschritten sei, hätten sie die
Strahlenbelastung auf zwei Dezimalstellen genau berechnet. Wieso diese Berechnung
zu wenig substantiiert sein solle, sei nicht nachvollziehbar. Überdies hätten sie das
Eventualbegehren gestellt, die massgebenden Höhen an den kritischen OMEN durch
eine Expertise bestimmen zu lassen. Nach den neusten Erkenntnissen liege OMEN Nr.
34 maximal 4° unterhalb des möglichen Tilts von -10°. Durch den etwas geringeren
Winkel verkürze sich der direkte Abstand vom OMEN zur Antenne gegenüber der
Annahme im Standortdatenblatt von 68 m auf 67 m, woraus am OMEN Nr. 34 eine
Strahlung von 6.14 V/m resultiere (statt 7.14 V/m, wie in der Stellungnahme vom 11.
November 2013 berechnet). Dies ändere allerdings nichts daran, dass die Grenzwerte
(5.0 V/m) an den OMEN Nr. 34 (6.14 V/m) und OMEN Nr. 28 (6.51 V/m) sehr deutlich
überschritten seien. Aufgrund der detaillierten Höhenangaben und der daraus
abgeleiteten Berechnung wäre es für die Vorinstanz ein Leichtes gewesen, die vor
Abschluss des Verfahrens vorgetragene substantiiert begründete Rüge durch einen
Amtsbericht des AFU überprüfen zu lassen, zumal sie dazu vier Monate Zeit gehabt
hätte. Der Nichteintretensentscheid stelle eine formelle und materielle
Rechtsverweigerung dar, da die Vorinstanz die Verletzung von Bundesrecht von Amtes
wegen hätte überprüfen müssen (act. G 5 S. 13-15). Die Beschwerdegegnerin lässt
diesbezüglich ausführen, für sie sei es auch heute nicht nachvollziehbar, auf welche
Tatsachen und Beweismittel sich die Beschwerdeführer in diesem Punkt stützen
würden. Weder würden sie ihre abweichenden Höhenangaben der OMENbelegen noch
ihre eigenen Berechnungen ausweisen. Mit dem von der Fachstelle geprüften und für
richtig befundenen Standortdatenblatt sei rechtsgenüglich belegt, dass die
Anlagegrenzwerte eingehalten seien (act. G 11 S. 5 f.).
4.3.5. Mit ihrer Eingabe vom 11. November 2013 ergänzten die Beschwerdeführer
den Sachverhalt insofern mit zuvor im Rekursverfahren (d.h. innerhalb der Frist für die
Rekursbegründung) nicht vorgebrachten Aspekten, als bislang die massgebenden
Höhen und die Einhaltung des Anlagegrenzwerts bezogen auf die OMEN Nr. 34 und 28
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nicht zur Sprache gekommen bzw. gerügt worden waren. Diese am Schluss des
Rekursverfahrens - nach Durchführung eines Augenscheins, jedoch nicht als Folge der
dort geführten Diskussionen (vgl. act. G 8/23) - vorgebrachten Einwände sind aufgrund
Verspätung der Vorbringen (vgl. vorstehende E. 4.3.3) unberücksichtigt zu lassen. Das
Nichteintreten auf die mit Eingabe vom 11. November 2013 zusätzlich vorgebrachten
Sachverhaltselemente durch die Vorinstanz lässt sich damit schon aus diesem Grund
nicht beanstanden. Hinzu kommt, dass konkrete Belege, aufgrund welcher die
Berechnungen im Standortdatenblatt bzw. die Strahlungsprognose (als Grundlage für
die Erteilung der Baubewilligung) und ihre Überprüfung durch das AFU zum vornherein
in Frage gestellt werden müssten, von den Beschwerdeführern auch in diesem
Verfahren nicht vorgelegt werden. Damit fehlt es auch an einem Anlass für
diesbezügliche erneute Abklärungen durch das AFU. Sollten sich jedoch bei den
Abnahmemessungen (vgl. dazu nachstehend E. 4.4) dennoch
Strahlengrenzwertüberschreitungen zeigen, wäre es selbstredend Sache der
Beschwerdegegnerin, gegebenenfalls nachträglich die Voraussetzungen für eine
Einhaltung der Grenzwerte zu schaffen. Im Entscheid vom 18. Dezember 2012 ordnete
die Beschwerdebeteiligte Abnahmemessungen unter anderem am OMEN NR. 28, nicht
jedoch am OMEN Nr. 34 an (act. G 8/14 X. S. 2 Ziff. 7). Angesichts der konkreten
Verhältnisse erscheint es sachgerecht, auch am OMEN Nr. 34 eine Abnahmemessung
zu verlangen.
4.4.
4.4.1. Nach der Rechtsprechung stellt das vom BAFU empfohlene
Qualitätssicherungssystem (QS) eine zulässige Alternative zur Kontrolle durch bauliche
Vorkehrungen dar und genügt grundsätzlich den Anforderungen der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung an eine wirksame Kontrolle der
Emissionsbegrenzungen. Mit den vorgeschriebenen Audits durch unabhängige, externe
Prüfstellen muss nicht jeder einzelne Datenpunkt überprüft werden. Vielmehr soll das
korrekte Funktionieren des gesamten QS-Systems, bestehend aus den Datenbanken,
der Software, den Prozessen, der Zuständigkeit und dem Reporting, überprüft werden.
Ist einmal der korrekte Ablauf der Systemfunktionen nachgewiesen, erübrigt sich die
Kontrolle jedes einzelnen Datenelementes. Die Auditfirmen und bei Bedarf die
Vollzugsbehörde können sich daher auf Stichprobenkontrollen beschränken (vgl. BGer
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1A.129/2006 E. 3.3 mit vielen Hinweisen; bestätigt durch BGer 1C_118/2010 vom
20. Oktober 2010, E. 5.2; BGer 1C_169/2013 vom 20. Juli 2013). Das AFU verwies in
der Stellungnahme vom 11. Mai 2012 in Bezug auf das QS-System auf die
Bemerkungen nach Ziff. 7 des Standortdatenblattes (act. G 8/14 M.). Nach letzteren
erfüllt die vorliegend projektierte Anlage die Anforderungen an die Qualitätssicherung
gemäss Rundschreiben des Bundesamtes für Umwelt vom 16. Januar 2006 (publiziert
in: www.bafu.ch/elektrosmog). Das Standortdatenblatt sei konform mit der NISV 2009
(act. G 8/14 2. S. 5). Gemäss Rundschreiben muss das QS-System über eine
automatisierte Überprüfungsroutine verfügen, welche einmal pro Arbeitstag die effektiv
eingestellten ERP und Senderichtungen sämtlicher Antennen des betreffenden Netzes
mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen vergleicht. Festgestellte
Überschreitungen eines bewilligten Wertes werden innerhalb von 24 Stunden behoben,
sofern dies durch Fernsteuerung möglich ist, andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche.
Stellt das QS-System solche Überschreitungen fest, wird automatisch ein
Fehlerprotokoll erzeugt. Die Fehlerprotokolle werden der Vollzugsbehörde alle zwei
Monate unaufgefordert zugestellt und mindestens 12 Monate aufbewahrt
(Rundschreiben Ziff. 3).
4.4.2. Beim QS-System (vgl. dazu BGer 1C_329/2013 vom 23. Oktober 2013, E. 6.1.)
geht es vorab um die Einhaltung der bewilligten (und nicht um eine vorsorgliche
Verhinderung der maximal möglichen) Sendeleistung und anderer NIS-relevanter
Einstellungen. Zu deren Kontrolle ist die Deklaration der Senderendstufe nicht
notwendig bzw. nicht geeignet. Eine Überschreitung der bewilligten Sendeparameter
zu verhindern, ist Aufgabe des Qualitätssicherungssystems. Die rein theoretisch
mögliche Leistung der Mobilfunkanlage bzw. die Senderendstufe ist vor diesem
Hintergrund nicht ausschlaggebend. Auch aus Art. 11 Abs. 2 NISV lässt sich eine
Pflicht zur Deklaration der Senderendstufe nicht ableiten; verlangt sind vielmehr die
aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage, soweit sie für
die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (vgl. dazu BGer 1C_661/2012 vom
5. September 2013, E. 2.3). Für eine Mangelhaftigkeit des Standortdatenblattes fehlt es
unter diesen Umständen an begründeten Anhaltspunkten. Sodann ist auf die
Rechtsprechung (BGer 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010, E. 5.2) zu verweisen,
wonach auf der Grundlage der Messempfehlungen für GSM- und UMTS-
Basisstationen des BAFU und des Eidgenössischen Instituts für Metrologie METAS, mit
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welchen die Anforderungen an die Qualität einer Abnahmemessung umschrieben
würden, - trotz gewisser Messunsicherheiten - sowohl die GSM- als auch die UMTS-
Strahlung zuverlässig gemessen werden könnten. Des Weiteren hatte das
Bundesgericht im Urteil 1C_132/2007 vom 30. Januar 2008, E. 4.5, festgehalten, dass
Messunsicherheiten ohnehin nur relevant seien, wenn (Abnahme-) Messungen
vorgenommen würden. Bei der Berechnung der Strahlungsprognose dagegen seien
diese Unsicherheiten ohne Belang, da dies ansonsten auf eine Verschärfung des
Anlagegrenzwerts hinausliefe (vgl. auch BGer 1C_452/2012 vom 18. November 2013,
E. 5.4).
4.4.3. In BGer 1C_282/2008, E. 3.4 f. vom 7. April 2009 wurde mit Hinweis auf eine
Vernehmlassung des BAFU bestätigt, dass alle Daten, die von der Netzzentrale aus
gesteuert werden könnten (Sendeleistung und teilweise die Elevation) von dieser
automatisch an die QS-Datenbank weitergegeben würden, weshalb insoweit
fehlerhafte Eingaben ausgeschlossen seien. Die unbemerkte Erhöhung von nicht
bewilligten, aber technisch möglichen Sendeleistungen ist von daher grundsätzlich
verunmöglicht, da eine solche im Nachhinein zu Tage tritt. Selbst wenn keine Online-
Datenübertragung stattfindet, hat als dargetan zu gelten, dass die Daten bei den
Mobilfunkbetreibern automatisch (elektronisch) erfasst und danach - ebenfalls
automatisch - an die QS-Datenbank weitergeleitet werden (vgl. VerwGE B 2013/134
vom 11. November 2014, E. 4.3.4). Unangemeldete Stichprobenkontrollen, wie sie von
den Beschwerdeführern verlangt werden (act. G 5 Beschwerdeantrag 7), erscheinen
vor diesem Hintergrund für die Gewährleistung der Qualitätssicherung nicht
erforderlich. Selbst wenn in Einzelfällen nicht bewilligte Leistungsüberschreitungen
nicht gänzlich ausgeschlossen werden können, vermag dies die Tauglichkeit des QS-
Systems als solches nicht in Frage zu stellen. Angesichts dieser Sachlage genügt das
angewandte QS-System den Anforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
an eine wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzung. Es fehlt an einem Grund für
einen weiteren Augenschein, zusätzlich zu dem am 27. August 2013 bereits
durchgeführten (vgl. act. G 8/23), sowohl an Ort (act. G 5 Anträge Ziff. 5) als auch beim
AFU (act. G 5 Anträge Ziff. 7). Das Verwaltungsgericht hat sich als Rechtsmittelinstanz
darauf zu beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen und
schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen überschritten oder
missbraucht hat (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740). Dies bedeutet, dass es in einen
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Verwaltungsentscheid nur eingreifen darf, wenn Rechtsnormen und -grundsätze
verletzt werden. Soweit die Behörden ihr Ermessen - wie vorliegend - pflichtgemäss
ausgeübt haben, ist dem Verwaltungsgericht eine Kontrolle verwehrt.
5.
5.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem
Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Verfahrens von den
Beschwerdeführern zu gleichen Teilen zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'500.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Diese ist mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
5.2. Die Beschwerdegegnerin hat ausgangsgemäss Anspruch auf eine
ausseramtliche Entschädigung zulasten der Beschwerdeführer (Art. 98 Abs. 1 und
Art. 98bis VRP). Im vorliegenden Fall ist eine Entschädigung von Fr. 4'000.--, zuzüglich
Barauslagen von Fr. 160.-- (4%), angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung
für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75). Weil die zu entschädigende
Beschwerdegegnerin selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die der
Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen
Steuerschuld abziehen, ohne dass ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Die
Mehrwertsteuer muss bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung daher
nicht zusätzlich berücksichtigt werden (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st.
gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 194). Die
Vorinstanz und die Beschwerdebeteiligte haben keinen Anspruch auf ausseramtliche
Entschädigung (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 825 ff., 829), zumal sie auch keinen
entsprechenden Antrag stellten.
5.3. Im vorinstanzlichen Verfahren wurde den Beschwerdeführern eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'500.-- auferlegt. Sie machen geltend, die Frage der
Erschliessung habe am Augenschein 27. März 2013 mit viel Aufwand geklärt werden
können. Die mangelhaften Nachweise und Abklärungen im erstinstanzlichen Verfahren
hätten jedoch im Rekursverfahren im Kostenpunkt zugunsten der Beschwerdeführer
berücksichtigt werden müssen, was unterblieben sei. Die Kostenverlegung des
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Rekursverfahrens sei deshalb entsprechend zu korrigieren (act. G 5 S. 11). Nach Art. 95
Abs. 2 VRP hat jeder Beteiligte die Kosten zu übernehmen, die durch nachträgliches
Vorbringen von Tatsachen oder Beweismitteln entstehen, deren rechtzeitige
Geltendmachung ihm möglich und zumutbar gewesen wäre. Aufgrund des Umstandes,
dass die Frage der Erschliessung erst anlässlich des Augenscheins abschliessend
geklärt werden konnte (vgl. act. G 8/23 S. 6 und S. 9 oben), erscheint es gerechtfertigt,
die Kostenverlegung im Rekursverfahren anzupassen und der Rekursgegnerin einen
Teil der Kosten (Fr. 1'000.--) zu überbinden.