# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** fa08bd81-3cd5-5530-bc69-1b2b01549adf
**Court:** BE_VB
**Chamber:** BE_VB_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** BE / Espace_Mittelland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** Urban Planning and Environmental

## Facts

I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin der Parzelle Ins Grundbuchblatt
Nr. B._. Die Parzelle liegt in der Wohnzone 2. Auf ihr steht ein Gebäude, das in
den 1960er Jahren als "Einstellraum und Garage" bewilligt wurde. In einem Teil des
Gebäudes betreibt heute das Einzelunternehmen C._ eine Autowerkstatt mit
Autohandel.
2. Am 17. Juli 2018 gelangte die Beschwerdeführerin mit dem Formular
"Baupolizeilicher Nachweis" des Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamts des Kantons Bern
für den Erhalt von Händlerschildern an die Gemeinde Ins. Die Bauverwaltung sollte auf
dem Formular bestätigen, dass die Nutzung der Liegenschaft bau- und zonenkonform ist
und keine baurechtlichen Mängel bestehen. Mit Schreiben vom 18. Juli 2018 hielt die
Gemeinde fest, im fraglichen Gebäude seien Garagen bewilligt, die in der Vergangenheit
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von der Beschwerdeführerin hauptsächlich als Einstellgaragen für LKWs ihres
Transportunternehmens genutzt worden seien. Neu werde eine Werkstatt mit Autohandel
betrieben. Dies stelle nach Auffassung der Gemeinde eine baubewilligungspflichtige
Nutzungsänderung dar. Um festzustellen zu können, ob der Autogewerbebetrieb
zonenkonform sei und eine Baubewilligung erteilt werden könne, sei ein förmliches
Baugesuch notwendig. Die Beschwerdeführerin habe daher innert 30 Tagen ein
Baugesuch für die Nutzungsänderung einzureichen.
Nachdem die Beschwerdeführerin der Gemeinde mitteilte, es habe keine Umnutzung
stattgefunden, da sie und zuvor die Einzelfirma D._ das Garagengebäude seit
seiner Erstellung immer als Einstellhalle und Reparaturwerkstätte genutzt hätten, führte die
Gemeinde am 5. September 2018 eine Besichtigung mit Besprechung durch. Daran
nahmen neben Vertretern der Gemeinde auch der Feueraufseher, ein Vertreter des Amtes
für Wasser und Abfall sowie Vertreter der Beschwerdeführerin und der C._ teil.
3. Mit Schreiben vom 2. Oktober 2018 teilte die Gemeinde der Beschwerdeführerin mit,
der Gemeinderat habe den Sachverhalt näher geprüft. Er komme wie die vorberatende
Baukommission zum Schluss, die neue Nutzung der Einstellgarage als öffentlicher
Garagenbetrieb mit Werkstatt und Autohandel sei eine neue, baubewilligungspflichtige
Nutzung. Die Gemeinde forderte die Beschwerdeführerin erneut auf, innert 30 Tagen für
die Nutzungsänderung ein Baugesuch einzureichen. Weiter bat sie die Beschwerdeführerin
um eine schriftliche, begründete Mitteilung, falls sie damit nicht einverstanden sei. Diesfalls
werde die Gemeinde den Fall an das Regierungsstatthalteramt Seeland zum Entscheid
über die Baubewilligungspflicht übermitteln. Da die Beschwerdeführerin weiterhin die
Auffassung vertrat, es sei keine Umnutzungsbewilligung erforderlich, ersuchte die
Gemeinde das Regierungsstatthalteramt Seeland mit Schreiben vom 31. Oktober 2018 um
einen Entscheid gemäss Art. 48 Abs. 2 BewD1.
Mit Verfügung vom 11. Januar 2019 hielt das Regierungsstatthalteramt Seeland fest, die
Umnutzung der Garage für Lastwagen zu einem Autogewerbebetrieb mit Werkstatt
benötige eine Baubewilligung.
1 Dekret vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1)
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4. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 8. Februar 2019 Beschwerde bei der
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragt, die
Verfügung des Regierungsstatthalteramtes Seeland vom 11. Januar 2019 sei wegen
Verletzung des rechtlichen Gehörs aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das
Regierungsstatthalteramt zurückzuweisen. Eventualiter sei ein Augenschein anzuordnen,
sowie subeventualiter sei festzustellen, dass das Vorhaben keine Baubewilligung benötigt.
5. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet2, holte die Vorakten
ein und führte den Schriftenwechsel durch. Das Regierungsstatthalteramt Seeland
beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Es verneint die
Verletzung des rechtlichen Gehörs und macht geltend, die Beschwerde enthalte keine
genügende Begründung. Die Gemeinde Ins beantragt die Abweisung der Beschwerde.
6. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

II. Erwägungen
1. Eintreten
a) Angefochten ist ein Entscheid eines Regierungsstatthalteramts nach Art. 48 Abs. 2
Bst. a BewD, mit welchem dieses die Baubewilligungspflicht des umstrittenen Vorhabens
feststellte. Ein solcher Entscheid unterliegt der Beschwerde nach Art. 49 BauG3.4 Nach
dieser Bestimmung können baupolizeiliche Verfügungen nach Art. 45 bis 48 BauG innert
30 Tagen seit Eröffnung mit Beschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist für
die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
2 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (Organisationsverordnung BVE, OrV BVE; BSG 152.221.191) 3 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0) 4 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art. 49 N. 2a
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b) Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung durch die
Feststellung der Baubewilligungspflicht der Umnutzung ihrer Liegenschaft unmittelbar
betroffen und damit zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf die frist- und formgerecht
eingereichte Beschwerde wird eingetreten.
2. Feststellungsverfügung gemäss Art. 48 Abs. 2 Bst. a BewD
a) Bestehen Zweifel, ob ein Bauvorhaben einer Baubewilligung bedarf, kann die
Gemeinde oder die Bauherrschaft darüber eine Feststellungsverfügung der
Regierungsstatthalterin oder des Regierungsstatthalters verlangen (Art. 48 Abs. 2 Bst. a
BewD). Auf ein solches Gesuch ist einzutreten, wenn ein schutzwürdiges Interesse
nachgewiesen ist (Art. 50 Abs. 2 VRPG5). Da es sich dabei um ein Feststellungsbegehren
handelt, ist ein ausgewiesenes, aktuelles Feststellungsinteresse notwendig.6
Feststellungsbegehren sind nach ständiger Rechtsprechung nur zulässig, wenn an der
Feststellung ein schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches Interesse besteht, das nicht
ebenso gut durch ein Leistungs- oder Gestaltungsbegehren bzw. mit einer
rechtsgestaltenden Verfügung gewahrt werden kann.7 Ein schutzwürdiges Interesse an
einer Feststellungsverfügung nach Art. 48 Abs. 2 Bst. a BewD kann dann bestehen, wenn
bei einem geplanten Bau oder einer geplanten Umnutzung Zweifel über das
Bewilligungserfordernis vorhanden sind. Die Bauherrschaft kann diesfalls bei einem
vorgängigen Entscheid nach Art. 48 Abs. 2 Bst a BewD vermeiden, dass ihr bösgläubiges
Handeln vorgeworfen wird, wenn sie ohne Baubewilligung baut oder umnutzt und sie kann
sich ein allenfalls unnötiges, aufwändiges Baubewilligungsverfahren ersparen. Wenn
jedoch bereits ohne Baubewilligung gebaut oder umgenutzt worden ist, besteht laut
Verwaltungsgericht kein Feststellungsinteresse mehr: Einerseits kann die Bauherrschaft
ein Feststellungsinteresse nicht mehr damit begründen, sich mit Blick auf den
Gutglaubensschutz absichern zu wollen. Andererseits muss die Baupolizeibehörde in
diesen Fällen von Amtes wegen ein baupolizeiliches Verfahren eröffnen und im Rahmen
dieses Verfahrens prüfen, ob die erstellte Baute bzw. die erfolgte Umnutzung
5 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 6 BVR 2016 S. 273 E. 2.2 7 BGE 142 V 2, E. 1.1, 126 II 300 E. 2c, 123 II 402 E. 4b/aa; BGer 2C_737/2010 vom 18. Juni 2011 E. 4.6; BVR 2018 S. 310 E. 7.3, 2016 S. 273 E. 2.2; VGE 2015/321 vom 23. September 2015 E. 1.4.4, je mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 49 N. 19 f.
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baubewilligungspflichtig ist. Bejaht sie dies, hat sie eine Wiederherstellungsverfügung zu
erlassen (Art. 46 BauG). Die Bauherrschaft kann diese anfechten und im
Beschwerdeverfahren die Frage der Baubewilligungspflicht zum Gegenstand machen.8
Dies gilt umso mehr, wenn ein Baupolizeiverfahren bereits eingeleitet ist. Denn an der
separaten Klärung einer Frage, über die in einem rechtshängigen Verfahren ohnehin
(vorfrageweise) befunden werden muss, besteht kein Rechtsschutzinteresse.9 Dies wäre
zudem nicht prozessökonomisch, da zwei separate Verfahren geführt würden.
b) Vorliegend hat der Gemeinderat als zuständige Baupolizeibehörde der Gemeinde Ins
bereits ein baupolizeiliches Verfahren eröffnet. So hat er der Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 18. Juli 2018 mitgeteilt, nach seiner Auffassung sei eine
baubewilligungspflichtige Umnutzung erfolgt und die Beschwerdeführerin habe ein
Baugesuch einzureichen. Am 5. September 2018 führte die Gemeinde einen Augenschein
durch und machte dabei verschiedene Sachverhaltsabklärungen (Art der Nutzung,
gewässerschutzrechtliche Fragen, Brandschutz etc.). Mit Schreiben vom 2. Oktober 2018
hielt der Gemeinderat erneut fest, die Nutzung des Gebäudes als öffentlicher
Garagenbetrieb mit Werkstatt und Autohandel sei bewilligungspflichtig und er forderte die
Beschwerdeführerin erneut auf, ein Baugesuch einzureichen.
Erst danach hat die Gemeinde das Regierungsstatthalteramt um einen
Feststellungsentscheid im Sinne von Art. 48 Abs. 2 Bst. a BewD ersucht. In dieser
Konstellation fehlt das schutzwürdige Interesse am Erlass einer Feststellungsverfügung.
Die Gemeinde hätte im bereits hängigen Baupolizeiverfahren selber über die
Baubewilligungspflicht befinden und – bei Bejahung dieser Frage – eine
Wiederherstellungsverfügung mit Möglichkeit zur Einreichung eines nachträglichen
Baugesuchs erlassen müssen. Sie hatte mit anderen Worten die Möglichkeit, im laufenden
Verfahren selber mittels rechtsgestaltender Verfügung aktiv zu werden. Zudem zeigen ihre
Schreiben an die Beschwerdeführerin, dass sie offenbar gar keine Zweifel über die
Baubewilligungspflicht hat. Es bestand somit kein hinreichendes Rechtsschutzinteresse an
einem Feststellungsentscheid des Regierungsstatthalteramtes.
c) Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts hätte das
Regierungsstatthalteramt somit auf das Gesuch der Gemeinde um Feststellung der
8 BVR 2016 S. 273 E. 2.2 9 BVR 2016 S. 273 E. 2.4
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Baubewilligungspflicht mangels eines schutzwürdigen Feststellungsinteresses nicht
eintreten dürfen. Die Verfügung des Regierungsstatthalteramtes Seeland vom 11. Januar
2019 wird deshalb von Amtes wegen aufgehoben (Art. 40 VRPG). Unter diesen
Umständen erübrigt es sich, auf die Rügen der Beschwerdeführerin betreffend Verletzung
des rechtlichen Gehörs und ihre Beweisanträge einzugehen.
d) Die Gemeinde Ins wird das baupolizeiliche Verfahren fortsetzen und mit einer
Verfügung abschliessen müssen. Kommt sie zum Schluss, die aktuelle Nutzung der
Liegenschaft der Beschwerdeführerin sei nicht baubewilligungspflichtig, ist das Verfahren
mit einer Verfügung abzuschliessen, die festhält, es seien keine baupolizeilichen
Massnahmen erforderlich. Ist sie dagegen der Auffassung, es handle sich beim
umstrittenen Betrieb um eine baubewilligungspflichtige Umnutzung, hat sie eine
Wiederherstellungsverfügung mit der Gelegenheit zur Einreichung eines nachträglichen
Baugesuchs zu erlassen. Die Adressaten haben diesfalls die Möglichkeit, die Frage der
Baubewilligungspflicht in einem Beschwerdeverfahren gegen die
Wiederherstellungsverfügung zum Thema zu machen.
3. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Vorinstanz als unterliegend. Behörden im
Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a VRPG werden aber keine Verfahrenskosten auferlegt (Art.
108 Abs. 2 VRPG). Es werden daher keine Verfahrenskosten erhoben. Parteikosten sind
keine zu sprechen (Art. 104 Abs. 1 VRPG).