# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 0cb02989-952b-45ed-9e33-46ef38b047d6
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2013
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A.
Der Kanton Zürich erhebt eine Verkehrsabgabe für Motorfahrzeuge und Anhänger, die mit zürcherischen Kontrollschildern verkehrsberechtigt sind oder mit Standort im Kanton Zürich auf den öffentlichen Strassen im Verkehr stehen (§ 1 des
Verkehrsabgabengesetzes vom 11.
September
1966 [VAG])
. Die Abgabepflicht bezieht sich auf rund
700'000
im Kanton Zürich immatrikulierte
Motorwagen; dazu gehören unter anderem 5'750 leichte und 480 schwere Wohnmotorwagen
(Motorwagen mit integriertem Wohnraum; umgangssprachlich: Wohnwagen oder Wohnmobil). Der Reinertrag der Verkehrsabgaben
, pro Jahr rund 300 Mio. Franken, wird dem Strassenfonds gemäss Strassengesetz gutgeschrieben (§ 12 VAG).
B.
Am 28. November 2011 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich mit 80 zu 76 Stimmen eine Änderung der gesetzlichen Bemessungsgrundlagen für Verkehrsabgaben. Gegen diese Gesetzesänderung wurde das Kantonsratsreferendum ergriffen. In der Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 wurde die Gesetzesänderung mit 58,3 % Ja-Stimmen angenommen.
C.
Aufgrund dieser Gesetzesänderung beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich am 13. März 2013, diverse Bestimmungen in der Verkehrsabgabenverordnung zu ändern (Disp.-Ziff. I). Ferner ordnete er an, die Gesetzes- und Verordnungsänderungen – unter Vorbehalt der Ergreifung eines Rechtsmittels – auf den 1. Januar 2014 in Kraft zu setzen (Disp.-Ziff. II). Dieser Beschluss und dessen Begründung wurden am 22. März 2013 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (www.amtsblatt.zh.ch,
Meldungsnummer 00027953)
.
II.
A.
Am 10./15. April 2013 gelangte der "TCS-Camping Club Zürich" mit einer von C (Präsident) und B (Mitglied) unterzeichneten Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sinngemäss wurde beantragt, für Wohnmotorwagen sei in der Verkehrsabgabenverordnung ein – gegenüber dem gesetzlichen Normaltarif – reduzierter Tarif vorzusehen. Ferner sei eine Stellungnahme des eidgenössischen Preisüberwachers einzuholen.
B.
Mit Beschwerdeantwort vom 16. Mai 2013 liess der Regierungsrat beantragen, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen und die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In der von C unterzeichneten Replik vom 1./3. Juni 2013 hielt der "TCS-Camping Club Zürich" an den Beschwerdebegehren fest. Am 14. Juni 2013 verzichtete der Regierungsrat darauf, sich zur Replik zu äussern.
C.
Am 9. Juli 2013 wies der prozessleitende Verwaltungsrichter das Gesuch des Regierungsrats um Entzug der aufschiebenden Beschwerdewirkung ab.
D.
Am 17. Juli 2013 setzte der prozessleitende Verwaltungsrichter C Frist an, um zur Frage der Legitimation des "TCS-Camping Club Zürich" Stellung zu nehmen. Am 20./24. August 2013 äusserte sich C zu dieser Frage, wobei er diverse Unterlagen einreichte.
E.
Am 5. bzw. 19. August 2013 machten C und B beim Verwaltungsgericht telefonisch geltend, dass die Beschwerde vom 10. April 2013 nicht nur von
einer
Partei erhoben worden sei (TCS-Camping Club Zürich), sondern von zwei Parteien (TCS-Camping Club Zürich und B). Im Rahmen einer Zwischenverfügung vom 19. August 2013 erwog der prozessleitende Verwaltungsrichter, dass der Wortlaut der Beschwerde auch so verstanden werden könne, dass B im eigenen Namen Beschwerde (mit)erhoben habe. Er verfügte deshalb, B sei als (zweite) Partei in das Rubrum aufzunehmen, und gewährte ihm Frist, zu den Eingaben des Regierungsrats Stellung zu nehmen. B reichte seine Stellungnahme am 29. August 2013 ein.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen einen Erlass, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Regierungsratsbeschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen.
1.2
Zu
prüfen ist vorab die Legitimation der Beschwerdeführer (§
70 in Verbindung mit § 21 VRG; Art.
111 Abs.
1 des Bundesgericht
sgesetzes
vom 17.
Juni 2005 [BGG]).
1.2.1
Der Beschwerdeführer 1 ist ein Verein gemäss Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB) und somit als juristische Person konstituiert (vgl. Art. 1 der Statuten). Ein Verband kann zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwerde führen. Er kann aber auch die Interessen seiner Mitglieder geltend machen, wenn es sich bei jenen um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre (sogenannte "egoistische Verbandsbeschwerde"). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschliessen (BGE 136 II 539 E. 1.1).
1.2.2
Der Vereinszweck des Beschwerdeführers 1 liegt unter anderem in der Förderung des Campingwesens durch Zusammenschluss aktiver Zeltler, Wohnwagenbenützer und Camper sowie in der Vertretung der Interessen nach aussen (Art. 2 Abs. 1 lit. a und b der Statuten). Mit der vorliegenden Beschwerde setzt sich der Beschwerdeführer 1 dafür ein, dass die Verkehrsabgaben für Wohnmotorwagen in der Verkehrsabgabenverordnung reduziert werden; dies dient der Wahrung der Interessen eines Grossteils der Vereinsmitglieder.
1.2.3
Sodann ist davon auszugehen, dass eine Grosszahl der Vereinsmitglieder Beschwerde gegen die Änderung der Verkehrsabgabenverordnung erheben könnte: Zur Erhebung eines Begehrens um abstrakte Normenkontrolle ist legitimiert, wer zumindest
virtuell
in schutzwürdigen tatsächlichen Interessen berührt ist. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4; VGr, 26. Juni 2012, AN.2012.00001, E. 1.3.1). Bei einer Grosszahl der Vereinsmitglieder des Beschwerdeführers 1 kann nicht ausgeschlossen werden, dass sie im Kanton Zürich einen Wohnmotorwagen besitzen oder irgendwann in Zukunft kaufen werden und entsprechende Verkehrsabgaben bezahlen müssen. Die Legitimation des Beschwerdeführers 1 ist demnach zu bejahen.
1.2.4
Die Legitimation des Beschwerdeführers 2, der Mitglied des Beschwerdeführers 1 ist und im Kanton Zürich wohnt, ist nach dem Gesagten ebenfalls zu bejahen, zumal er nach eigenen Angaben einen Hybridwohnmotorwagen besitzt und im Kanton Zürich der Abgabepflicht unterliegt.
2.
2.1
Gemäss § 2 lit. a VAG in der heutigen Fassung beträgt die jährliche Verkehrsabgabe bei Motorwagen mit Hubkolbenmotor (ausgenommen schwere Lastwagen) bis 800 cm
3
Hubraum Fr. 200.-; pro 100 cm
3
zusätzlichen Hubraum wird ein Zuschlag von je Fr. 16.25 erhoben. Nach § 10 Abs. 1 VAG setzt der Regierungsrat die Verkehrsabgaben für besondere Arten von Motorfahrzeugen und Anhängern, für Fahrzeuge mit besonderer Antriebsart sowie für besondere Bewilligungen nach den Ansätzen von § 2 VAG fest; er beachtet dabei die Auswirkungen des Fahrzeugbetriebs auf die Umwelt. Diese Abgabetarife hat der Regierungsrat in §§ 4 ff. der Verkehrsabgabenverordnung vom 23. November 1983 (VAV) festgesetzt. § 4 VAV statuiert die Tarife für gewerbliche Traktoren, Sattelschlepper, Sattelmotorfahrzeuge sowie für gewerbliche Arbeitsmaschinen, Arbeitskarren, Motorkarren und Motoreinachser.
2.2
Nach der Neufassung von § 2 Abs. 1 VAG, die am 1. Januar 2014 in Kraft treten soll (im Folgenden: VAG 2014; vgl. ABl 2010, 814), werden die jährlichen Verkehrsabgaben wie folgt berechnet: a. für Lastwagen, schwere Sattelschlepper und Gesellschaftswagen aus der Summe der Beträge für Gesamtgewicht und Abgaskategorie, b. für die übrigen Motorwagen mit Hubkolbenmotor aus der Summe der Beträge für Hubraum und Gesamtgewicht, c. für Motorräder mit Hubkolbenmotor aus der Summe der Beträge für Hubraum und Abgaskategorie, d. für Anhänger an Motorwagen aus dem Betrag für das Gesamtgewicht. Die Beträge gemäss § 2 Abs. 1 VAG 2014 bestimmen sich nach dem Anhang des Gesetzes (§ 2 Abs. 2 VAG 2014). Anhang Ziff. 1 VAG 2014 statuiert Gewichts- und Abgaskategorien für Lastwagen, schwere Sattelschlepper und Gesellschaftswagen. Anhang Ziff. 2 VAG 2014 regelt die Tarife für die übrigen Motorwagen mit Hubkolbenmotor nach Hubraum- und Gewichtskategorien. In Bezug auf den Hubraum bestehen 13 Kategorien, deren Tarife von Fr. 69.- (bis 1'200 cm
3
) bis Fr. 1'258.- (5'501 bis 6'000 cm
3
) progressiv ansteigen; ist der Hubraum grösser als 6'000 cm
3
, so wird pro 1'000 cm
3
Hubraum ein Zuschlag von Fr. 300.- erhoben (Anhang Ziff. 2 lit. a VAG 2014).
Beim Gesamtgewicht gibt es insgesamt 12 Kategorien, deren Tarife von Fr. 50.- (bis 1'200 kg) bis Fr. 930.- (3'201 bis 3'500 kg) progressiv ansteigen; beträgt das Gesamtgewicht mehr als 3'500 kg, so wird pro 500 kg ein Zuschlag von je Fr. 260.- erhoben
(Anhang Ziff. 2 lit. b VAG 2014; vgl. ABl 2010, 830)
. Nach § 10 Abs. 1 VAG 2014 setzt der Regierungsrat die Verkehrsabgaben unter Beachtung der Auswirkungen des Fahrzeugbetriebs auf die Umwelt nach den Ansätzen von § 2 VAG 2014 fest für a. besondere Arten von Motorfahrzeugen und Anhängern, b. Fahrzeuge mit besonderer Antriebsart und c. Fahrzeuge mit besonderen Bewilligungen.
2.3
Der Regierungsrat hat die Tarife für besondere Arten von Motorfahrzeugen, die ab dem 1. Januar 2014 gelten sollen, in §§ 4 ff. der Verkehrsabgabenverordnung geregelt (im Folgenden: VAV 2014), und zwar für die Kategorien Motorwagen (§ 4 VAV 2014), schwere Motorwagen (§ 4a VAV 2014), Sattelmotorfahrzeuge (§ 4b VAV 2014), Motorräder (§ 5 VAV 2014) und Anhänger (§ 8 VAV 2014). Besondere Tarife bestehen für (leichte und schwere) Traktoren, Arbeitsmaschinen, Arbeitskarren, Motorkarren und Motoreinachser (§ 4 VAV 2014). Bei schweren Motorwagen gemäss § 2 Abs. 1 lit. b VAG 2014 gilt: Übersteigt die nach Anhang Ziff. 2 lit. a und b VAG 2014 berechnete jährliche Verkehrsabgabe Fr. 2'000.-, wird der Fr. 2'000.- übersteigende Betrag nur im Umfang von 10 % berücksichtigt; bei [schweren] Personenwagen ist die volle Verkehrsabgabe geschuldet (§ 4a VAV 2014).
2.4
Die Verordnung vom 19. Juni 1995 über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge (VTS) enthält verschiedene Begriffsdefinitionen. Als
"leichte Motorwagen"
gelten Motorwagen bis zu 3'500 kg Gesamtgewicht; die übrigen sind
"schwere Motorwagen"
(Art. 10 Abs. 2 VTS). Motorwagen, bei denen mindestens drei Viertel des zur Verfügung stehenden Volumens (inkl. Führer- und Gepäckraum) als Wohnraum und zum Personentransport eingerichtet ist, [...] gelten mit bis zu neun Sitzplätzen (einschliesslich Führer und Führerin) als
Wohnmotorwagen
(Art. 11 Abs. 1 Sätze 1 und 3 VTS). Das "Gesamtgewicht" ist das höchste Gewicht, mit dem das Fahrzeug verkehren darf (Art. 7 Abs. 4 Satz 2 VTS).
3.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die geplante Verordnungsänderung führe sowohl für leichte als auch für schwere Wohnmotorwagen zu unangemessenen Erhöhungen der jährlichen Verkehrsabgaben. So müsse beispielsweise für ein Wohnmobil mit 2800 cm
3
Hubraum und einem Gesamtgewicht von 3'400 kg [recte: 5'000 kg] gemäss der Neuregelung künftig eine jährliche Verkehrsabgabe von Fr. 2'068.- statt wie bisher Fr. 525.- bezahlt werden, was einer Erhöhung von 394 % entspreche. Der Regierungsrat sei dem Auftrag des Gesetzgebers gemäss § 10 Abs. 1 VAG 2014, wonach die Verkehrsabgaben für besondere Arten von Motorfahrzeugen unter Beachtung der Auswirkungen des Fahrzeugbetriebs auf die Umwelt festzusetzen seien, nicht nachgekommen. Nach dem Willen der Bevölkerung bzw. nach § 10 Abs. 1 VAG 2014 hätte der Regierungsrat in der Verordnung für leichte und schwere Wohnmotorwagen eine Spezialregelung vorsehen müssen, weil es sich dabei um eine besondere (Wohnzwecken dienende) Art von Motorfahrzeugen handle. Wohnmotorwagen wirkten sich – im Vergleich zu normalen Personenfahrzeugen – verhältnismässig wenig umweltschädigend aus, da sie nur sporadisch (in erster Linie für Urlaube im Ausland) eingesetzt würden. Sie wiesen eine geringe Jahreskilometerleistung und eine überdurchschnittlich lange Betriebsdauer auf, weil sie sich während des grössten Teils des Jahres nicht auf der Strasse bewegten. Diese Angaben könnten anhand von Verkaufsinseraten auf dem Occasionmarkt überprüft werden. Besonders stossend sei die neue Tarifregelung für Halter von Wohnmotorwagen mit
Wechselschildern:
Diese hätten in der Regel ein kleineres Fahrzeug eingelöst, um ihre alltäglichen Besorgungen zu erledigen und zur Arbeit zu fahren, und würden mit der stark erhöhten Abgabe dafür bestraft, dass sie über einen Wohnmotorwagen verfügten, den sie während 10 bis 11 Monaten pro Jahr auf ihrem Privatgrund abstellten und nur während relativ kurzer Zeit bzw. für eine verhältnismässig geringe Kilometerleistung benötigten. Die neue Tarifbemessung sei im Übrigen auch insofern ungerecht, als bei keiner anderen Motorwagenkategorie eine derartige Erhöhung der Abgabe geplant sei; sogar bei Offroad-Fahrzeugen sei ein geringerer Anstieg der Abgabe geplant als bei den Wohnmotorwagen. Schliesslich sei zu bedenken, dass die heutigen Wohnmotorwagen aus gesetzlichen Gründen (Überlast) sowie aus Sicherheitsmotiven immer schwerer würden; für das hohe Gewicht der Wohnmotorwagen bestünden somit – anders als bei schweren Personenwagen – sachliche Gründe. Demnach erscheine es nicht gerechtfertigt, die Tarife für Wohnmotorwagen anhand des Fahrzeuggewichts progressiv ansteigend zu gestalten.
4.
Zu prüfen ist zunächst, ob der Regierungsrat aufgrund von § 10 Abs. 1 VAG 2014 dazu verpflichtet gewesen wäre, für Wohnmotorwagen eine im Vergleich zum gesetzlichen Normaltarif günstigere Tarifregelung vorzusehen.
4.1
Sowohl gemäss der bisherigen Fassung von § 10 Abs. 1 VAG als auch nach § 10 Abs. 1 VAG 2014 setzt der Regierungsrat die Verkehrsabgaben für besondere Arten von Motorfahrzeugen und Anhängern, für Fahrzeuge mit besonderer Antriebsart sowie für besondere Bewilligungen fest, wobei er die Auswirkungen des Fahrzeugbetriebs auf die Umwelt beachtet (vgl. E. 2.1 und 2.2). In seiner Weisung vom 2. Mai 1990 erwähnte der Regierungsrat folgende Beispiele von Fahrzeugen, die unter § 10 Abs. 1 VAG fallen (ABl 1990 I 1056): Gewerbliche Traktoren, Sattelmotorfahrzeuge, landwirtschaftliche Motorfahrzeuge, Arbeitsmaschinen aller Art und besondere Arten von Motorrädern und Anhängern ("besondere Arten von Motorfahrzeugen und Anhängern"); Hybridfahrzeuge und Fahrzeuge mit Motoren ohne Hubkolben ("Fahrzeuge mit besonderer Antriebsart"); Fahrzeuge mit Händler-, Wechsel- und Tagesschildern ("Fahrzeuge mit besonderen Bewilligungsarten"). Der Regierungsrat hat in der bisherigen Fassung von §§ 4 ff. VAV keine spezifischen Tarife für Wohnmotorwagen vorgesehen. Somit gingen bis anhin weder der Gesetz- noch der Verordnungsgeber davon aus, dass Wohnmotorwagen in eine der in § 10 Abs. 1 VAG erwähnten Kategorien fallen.
4.2
Im Rahmen der 2010 erfolgten Revision des VAG beabsichtigte der Gesetzgeber nicht, an der bisherigen Regelung in Bezug auf Wohnmotorwagen etwas zu ändern: § 10 Abs. 1 VAG 2014 stimmt mit der bisherigen Fassung von § 10 Abs. 1 VAG inhaltlich überein, und in der Weisung vom 14. April 2010 erwähnte der Regierungsrat als Beispiele, die unter § 10 Abs. 1 VAG 2014 fallen, ähnliche Fahrzeuge wie in der Weisung von 1990: Gewerbliche Traktoren, Arbeitsmaschinen, Arbeitskarren, besondere Motorräder ("Fahrzeuge mit besonderer Antriebsart"); Fahrzeuge mit Rotationskolbenmotoren, Hybridantrieb sowie künftige Brennstoffzellenfahrzeuge ("Fahrzeuge mit besonderer Antriebsart"); Fahrzeuge mit Wechselschildern, Händlerschildern sowie Ersatzfahrzeuge ("Fahrzeuge mit besonderen Bewilligungsarten"; vgl. ABl 2010, 828). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer durften Wohnmotorwagenbesitzer demnach nicht erwarten, dass der Verordnungsgeber für Wohnmobile eine Ausnahmeregelung vorsehen würde. Im Gegenteil: Jedermann konnte gestützt auf die in Anhang Ziff. 2 VAG 2014 enthaltenen Bemessungskriterien berechnen, wie hoch die Verkehrsabgabe seines Fahrzeugs künftig ausfallen würde. Die im Anhang zur regierungsrätlichen Weisung publizierten Mustertabellen enthalten drei Beispiele für Wohnmobile (ABl 2010, 836), aus denen hervorgeht, dass sich die Verkehrsabgabe – wie bis anhin – auch bei Wohnmotorwagen nach den gesetzlichen Hubraum- und Gewichtskategorien bemisst und dass dies zu erheblichen Tariferhöhungen führt, nämlich – bezogen auf die drei Beispiele – um 239 % (Renault Master T33), 184 % (Mercedes-Benz Marco Polo) bzw. 231 % (Fiat Adria S 680 SL). Es entspricht somit dem Willen der Zürcher Stimmbevölkerung, dass die Verkehrsabgabe für Wohnmotorwagen auch künftig nach dem gesetzlichen Normaltarif bemessen wird. Die Eigentümer
schwerer
bzw. mehr als 3'500 kg wiegender Wohnmotorwagen mussten aufgrund der gesetzlichen Kriterien sogar befürchten, dass die Tariferhöhungen noch höher ausfallen würden als gemäss den nun vom Regierungsrat beschlossenen Verordnungsbestimmungen: Im Gesetzgebungsprozess war nie thematisiert worden, dass solche Fahrzeuge nicht nach dem gesetzlichen Normaltarif (Anhang Ziff. 2 lit. b VAG 2014), sondern nach einer privilegierenden Regelung (§ 4a VAV 2014) zu bemessen seien.
4.3
§ 10 Abs. 1 VAG 2014 verpflichtete den Regierungsrat somit nicht dazu, für die im Kanton Zürich immatrikulierten 5'750 leichten und 480 schweren Wohnmotorwagen eine im Vergleich zum gesetzlichen Normaltarif günstigere Tarifregelung vorzusehen.
5.
5.1
Die Beschwerdeführer machen sinngemäss geltend, dass der Regierungsrat die vorliegend angefochtenen Verordnungsbestimmungen aufgrund von
höherrangigem
– verfassungsmässigem – Recht anders hätte ausgestalten müssen. Der Überprüfung dieser Rüge steht entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners nicht entgegen, dass die Beschwerdeführer die in der Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 beschlossene Gesetzesänderung, auf der die umstrittenen Tarifänderungen beruhen, nicht angefochten hatten: Später – im Rahmen eines konkreten Anfechtungsverfahrens – könnte ohnehin akzessorisch überprüft werden, ob das kantonale Verordnungs- und Gesetzesrecht mit höherrangigem Recht vereinbar ist.
5.2
Bei der vorliegend umstrittenen Verkehrsabgabe handelt es sich um eine Lenkungskausalabgabe, die auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht (vgl. E. 2.2 und E. 4). Für solche Abgaben gelten – mit Ausnahme des Kostendeckungsprinzips – die kausalabgaberechtlichen Grundsätze (BGE 125 I 182 E. 4d).
Das
Äquivalenzprinzip
verlangt – in Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) –, dass eine Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung steht und sich in vernünftigen Grenzen bewegt (BGE 132 II 371 E. 2.1).
Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist nicht notwendig, dass die Abgaben in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind (BGE 126 I 180 E. 3a/bb).
5.3
Der Regierungsrat hat in der Weisung vom 14. April 2010 zur Änderung des Verkehrsabgabegesetzes (ABl 2010, 819 f. und 825) und im Beleuchtenden Bericht zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 ausgeführt, dass die Revision des Verkehrsabgaberechts dem Ziel diene, die Abgaben für Strassenfahrzeuge nach dem Verursacherprinzip und nach ökologischen Kriterien zu bemessen. Die im revidierten Gesetz vorgesehenen Kriterien – Hubraum und Gesamtgewicht des Fahrzeugs – eigneten sich für eine verursachergerechte und ökologisch orientierte Besteuerung gut, da beide Faktoren einen wesentlichen Einfluss auf die Strassenbelastung und den Treibstoffverbrauch bzw. die Umweltbelastung hätten. Eine fahrleistungsabhängige Besteuerung auf kantonaler Ebene komme demgegenüber nicht in Frage, weil die hierfür notwendigen Erfassungsgeräte bundesrechtlich nicht vorgeschrieben seien und zudem die bestehenden Kilometerzähler der Fahrzeuge leicht manipuliert werden könnten. Eine rein verbrauchsabhängige Besteuerung lasse sich ebenfalls nur über einen gesamtschweizerischen Zuschlag auf dem Treibstoffpreis verwirklichen.
5.4
Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen, die von den Beschwerdeführern nicht bestritten werden, erscheint es sachgerecht, die Verkehrsabgabe grundsätzlich
aller
Motorwagen mit Hubkolbenmotor, die unter § 2 Abs. 1 lit. b VAG 2014 fallen, nach den gleichen Kriterien zu bemessen. Die beiden im Gesetz vorgesehenen Kriterien – Hubraum und Gesamtgewicht – sind zwar nicht Ausdruck der
effektiven
Umweltbelastung eines Fahrzeugs, geben aber immerhin Aufschluss über dessen Umweltbelastungs
potenzial
. Die vorgesehene Gebührenbemessung entspricht dem Verursacherprinzip ohne Zweifel besser als die heutige Regelung, wonach sich die Verkehrsabgabe bei Motorwagen mit Hubkolbenmotor einzig nach der Hubraumgrösse bzw. unabhängig vom Fahrzeuggewicht bemisst (vgl. § 2 lit. a VAG). Insofern erscheint es sachgerecht, dass schwere Fahrzeuge künftig – entsprechend ihrem Umweltschädigungspotenzial – eine höhere Abgabe zu bezahlen haben als bis anhin. So wird beispielsweise der Beschwerdeführer 2, dessen Hybridwohnmotorwagen einen Hubraum von 1'339 cm
3
und ein Gesamtgewicht von 1'600 kg aufweist, künftig eine rund 25 % höhere Abgabe entrichten müssen: Bis anhin betrug die Abgabe für ein solches Fahrzeug jährlich Fr. 148.75 (vgl. § 2 lit. a VAG in Verbindung mit § 6 VAV), neu beläuft sie sich auf Fr. 188.- (vgl. Anhang Ziff. 2 VAG 2014). Leichte Fahrzeuge haben demgegenüber künftig tiefere Abgaben zu bezahlen, da sie ein geringeres Umweltschädigungspotenzial aufweisen. Eine noch verursachergerechtere Lösung, nämlich eine individuelle Bemessung nach dem Treibstoffverbrauch oder nach der Anzahl gefahrener Kilometer, kommt auf kantonaler Ebene aus rechtlichen bzw. praktischen Gründen nicht in Frage (vgl. E. 5.3).
5.5
Für "besondere Arten von Motorfahrzeugen" hat der Gesetzgeber in § 10 Abs. 1 lit. a VAG 2014 vorgesehen, dass auf Verordnungsebene Abweichungen vom gesetzlichen Normaltarif statuiert werden können. Damit hat der Gesetzgeber dem Umstand Rechnung getragen, dass die pauschalisierenden Bemessungskriterien zu nicht mehr vertretbaren Ergebnissen führen können, wenn eine bestimmte Fahrzeugkategorie faktisch ein klarerweise geringeres Umweltschädigungspotenzial aufweist als Fahrzeuge anderer Kategorien, die über den gleichen Hubraum und das gleiche Gesamtgewicht verfügen. Aus diesem Grund hat der Verordnungsgeber zu Recht Sondertarife für Traktoren, Arbeitsmaschinen, Arbeitskarren, Motorkarren und Motoreinachser statuiert (§ 4 VAV 2014). Von
Wohnmotorwagen
kann hingegen nicht gesagt werden, dass sie offensichtlich über ein geringeres Umweltschädigungspotenzial verfügen als andere Fahrzeuge mit gleichem Hubraum und Gesamtgewicht. Die Behauptung der Beschwerdeführer, dass Wohnmotorwagen durchschnittlich eine geringere Jahreskilometerleistung und eine längere Betriebsdauer aufweisen, mag zwar stimmen. Massgebend ist aber, dass Wohnmotorwagen über ein ihrem Hubraum und Gesamtgewicht entsprechendes umweltschädigendes
Potenzial
verfügen, wenn sie – was in der Praxis erfahrungsgemäss vorkommt – für lange bzw. weite Reisen eingesetzt werden. Eine Sonderregelung für Wohnmotorwagen, die
nicht
für lange bzw. weite Reisen eingesetzt werden, wäre nicht praktikabel (vgl. E. 5.3) und würde zu Ungerechtigkeiten gegenüber den anderen Fahrzeugen führen, die ebenfalls einzig nach ihrem Umweltschädigungspotenzial (bzw. nicht nach leistungsabhängigen Kriterien) bemessen werden. Der Umstand, dass das relativ hohe Gewicht von Wohnmotorwagen auf Gründe der Sicherheit und des Wohnzwecks zurückzuführen ist, stellt kein sachliches Motiv dar, vom Grundsatz der Bemessung nach dem Umweltschädigungspotenzial abzuweichen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist somit von Verfassung wegen nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber die
Wohnmotorwagen nicht als "besondere Arten von Motorfahrzeugen" im Sinn von § 10 Abs. 1 lit. a VAG 2014 erachtete
.
5.6
Der Umstand, dass für Wohnmotorwagen häufig
Wechselschilder
im Sinn von Art. 13 ff. der Verkehrsversicherungsverordnung vom 20. November 1959 (VVV) gelöst werden, stellt ebenfalls keinen sachlichen Grund dar, für diese Fahrzeuge vom gesetzlichen Normaltarif abzuweichen. Es erscheint vielmehr sachgerecht, wenn Halter von Wohnmotorwagen, die ein Wechselschild lösen, für den Wohnmotorwagen die
volle
Verkehrsabgabe und für das kleinere Motorfahrzeug eine Bewilligungsgebühr zu bezahlen haben (vgl. § 20 VAV). Auch Wohnmotorwagen mit Wechselschildern besitzen nämlich ein ihrem Hubraum und Gesamtgewicht entsprechendes umweltschädigendes Potenzial, das insbesondere im Fall von langen bzw. weiten Reisen durchaus ausgeschöpft werden kann (vgl. E. 5.5). Eine Sonderregelung für Wohnmotorwagen, die mit Wechselschildern gelöst werden, würde überdies zu einer nicht gerechtfertigten Privilegierung führen gegenüber den Haltern von Wohnmotorwagen mit normalem Kontrollschild, die den gesetzlichen Normaltarif zu bezahlen hätten. Im Übrigen muss d
ie Verkehrsabgabe ohnehin nur für diejenigen Tage entrichtet werden, an denen das Motorfahrzeug mit zürcherischem Verkehrsschild verkehrsberechtigt ist oder mit Standort im Kanton Zürich im Verkehr steht (§ 5 Abs. 1 VAG; vgl. §§ 33 f. VAV).
Wohnmotorwagenhalter, die ihr Fahrzeug nur während kurzer Zeit verwenden, haben somit – wie alle Halter von Motorfahrzeugen – die Möglichkeit, ihr Fahrzeug während der nicht benutzten Zeit ausser Verkehr zu setzen und in dieser Periode weder Verkehrsabgaben noch Versicherungsprämien zu bezahlen; die Gebühr für die Wiedereinlösung beträgt gemäss den unbestrittenen Angaben der Beschwerdegegnerin Fr. 30.-. F
ür jene Wohnmotorwagen, die nur während weniger Tage pro Jahr bzw. nur für wenige Kilometer eingesetzt werden, besteht ausserdem die Möglichkeit, Tagesausweise im Sinn von Art. 20 ff. VVV zu lösen, die für leichte Motorwagen Fr. 12.50 und für schwere Motorwagen Fr. 25.- kosten (§ 14 lit. a und b VAV).
5.7
Schwere
Wohnmotorwagen profitieren – wie alle mehr als 3'500 kg wiegenden Motorfahrzeuge ausser schwere Personenfahrzeuge ("Off-Roader") – von der Ausnahmeregelung gemäss § 4a VAV 2014, wonach für den Fr. 2'000.- übersteigenden Betrag eine erhebliche Tarifreduktion gilt (vgl. E. 2.3). Der Verordnungsgeber begründete diese Ausnahmeregelung damit, dass es sich um Fahrzeuge wie schwere Wohnwagen, Werkstattwagen, Verkaufs- und Eichfahrzeuge handle, die in der Regel lange an einem Ort stationiert seien und einen ganz besonderen Ausbau aufwiesen, der nur eine sehr eingeschränkte Verwendung zulasse. Aufgrund dieser Besonderheiten rechtfertige es sich, die höchsten jährlichen Verkehrsabgaben, die nach dem gesetzlichen Normaltarif bis zu Fr. 17'000.- betragen könnten, auf höchstens ca. Fr. 3'500.- zu beschränken (Amtsblatt des Kantons Zürich vom 22. März 2013 [www.amtsblatt.zh.ch, Meldungsnummer 00027953], Begründung zu § 4a VAV 2014).
Es erscheint zwar fraglich, ob es sachlich gerechtfertigt ist, schwere Wohnmotorwagen im Rahmen von § 4a VAV 2014 in gleicher Weise zu privilegieren wie schwere Werkstattwagen, Verkaufs- und Eichfahrzeuge, obwohl Wohnmotorwagen für lange und weite Reisen eingesetzt werden können und ein entsprechendes Umweltschädigungspotenzial aufweisen (vgl. E. 5.5). Diese Frage muss jedoch im Rahmen des vorliegenden Streitgegenstands nicht näher geprüft werden. Von Bedeutung ist vielmehr, dass die grundsätzliche Privilegierung schwerer Motorfahrzeuge zur Folge hat, dass die jährlichen Verkehrsabgaben für solche Fahrzeuge – und somit auch für schwere Wohnmotorwagen –
nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen und sich angesichts des Maximaltarifs von rund Fr. 3'500.- pro Jahr in vernünftigen Grenzen bewegen. Dies gilt gerade auch für das von den Beschwerdeführern erwähnte Beispiel eines 5'000 kg schweren Wohnmobils mit einem Hubraum von 2'800 cm
3
: Angesichts des hohen Umweltschädigungspotenzials, das dieses Fahrzeug aufgrund seines grossen Gesamtgewichts hat, erscheint eine jährliche Verkehrsabgabe von Fr. 2'068.- nicht überhöht, zumal der gesetzliche Normaltarif (nach Anhang Ziff. 2 VAG 2014), der dem eigentlichen Schädigungspotenzial entsprechen würde, Fr. 2'588.- betrüge. Der Umstand, dass sich die Verkehrsabgabe für dieses Fahrzeug mit dem Inkrafttreten der neuen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen beinahe vervierfachen wird (von Fr. 525.- auf Fr. 2'068.-), ist Ausdruck der verursachergerechteren Bemessung der Verkehrsabgaben, die nunmehr auch das Gesamtgewicht des Fahrzeugs – progressiv ansteigend – mitberücksichtigt. Konsequenterweise sinkt umgekehrt der Tarif für leichtere Fahrzeuge; im Vergleich zu heute verringert sich beispielsweise die Abgabe auf Motorwagen mit einem Hubraum von 2'800 cm
3
ab einem Gesamtgewicht von weniger als 2'000 kg.
5.8
Soweit der Beschwerdeführer 2 geltend macht, dass die Verkehrsabgaben für Wohnmotorwagen im Kanton Zürich künftig höher ausfallen werden als in den Kantonen Luzern, Aargau, Thurgau, Schaffhausen und Zug, ist ihm entgegenzuhalten, dass die unterschiedliche Bemessung Ausdruck der kantonalen Autonomie im Bereich der Verkehrsabgabeerhebung ist. Aus den kantonalen Differenzen lässt sich im Übrigen kein offensichtliches Missverhältnis der zürcherischen Abgabetarife zum objektiven Wert der bezogenen Leistung ableiten. Dass sich die neue, dem Umweltschädigungspotenzial entsprechende Tarifgestaltung in vernünftigen Grenzen bewegt, ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass sie
saldoneutral
erfolgt
bzw. – über alle Fahrzeugarten betrachtet – insgesamt zu keinen Mehrerträgen führen
soll
(Weisung des Regierungsrats vom 14.
April 2010 zu Änderungen des Verkehrsabgabengesetzes,
ABl 2010, 831
;
regierungsrätliche Begründung der Verordnungsänderung vom 13.
März 2013, Buchstabe
C).
Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips ist unter diesen Umständen zu verneinen.
5.9
Schliesslich ist entgegen den Behauptungen der Beschwerdeführer nicht ersichtlich, inwiefern die neuen Bemessungsregeln zu einer tariflichen Besserstellung von Personenwagen gegenüber Wohnmotorwagen führen sollten.
Leichte
Wohnmotorwagen werden nach den gleichen Kriterien bemessen wie leichte Personenwagen (vgl. Anhang Ziff. 2 VAG 2014).
Schwere
Wohnmotorwagen werden gegenüber schweren Personenfahrzeugen tariflich sogar privilegiert, indem einzig Erstere von den Tarifvergünstigungen gemäss § 4a VAV 2014 profitieren. Entsprechend steigt die Verkehrsabgabe aufgrund der neuen Bemessungsregeln beispielsweise für den Offroader "Hummer H1" von Fr. 996.- auf Fr. 4'008.- bzw. um 402 % (vgl. Mustertabelle, ABl 2010 835).
5.10
Zusammenfassend haben der Gesetz- und Verordnungsgeber sachlich vertretbare Kriterien für die Bemessung der Verkehrsabgaben statuiert und keine Unterscheidungen getroffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind. Die Abgaberegelung ist auch aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.
6.
6.1
D
ie
Beschwerdeführer mach
en
schliesslich geltend, dass die Tariferhöhung unzulässig sei, weil vorab keine
Stellungnahme des eidgenössischen Preisüberwachers eingeholt worden sei.
6.2
Ist die Legislative oder die Exekutive des Bundes, eines Kantons oder einer Gemeinde zuständig für die Festsetzung oder Genehmigung einer Preiserhöhung, die von den Beteiligten an einer Wettbewerbsabrede oder einem marktmächtigen Unternehmen beantragt wird, so hört sie zuvor den Preisüberwacher an. Er kann beantragen, auf die Preiserhöhung ganz oder teilweise zu verzichten oder einen missbräuchlich beibehaltenen Preis zu senken (Art.
14 Abs.
1 des Preisüberwachungsgesetzes vom 20.
Dezember 1985 [PüG]). Wenn ein Gemeinwesen in einem staatlichen Monopolbereich Gebühren erhöht, ist es somit grundsätzlich zur vorgängigen Meldung gegenüber dem Preisüberwacher verpflichtet (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 30.
Mai 1984 zu einem Preisüberwachungsgesetz, BBl 1984 II 755
ff., 775 f.).
6.3
Die im vorliegenden Fall geplanten Änderungen der Bemessungsgrundlagen der Verkehrsabgabe sind nicht als meldepflichtige Tariferhöhung im Sinn von Art. 14 Abs. 1 PüG zu erachten: Zum einen erfolgt die umstrittene Neubemessung der Abgaben
saldoneutral
(vgl. E. 5.9
).
Zum anderen sind die neuen Bemessungsgrundlagen wie gesagt nicht auf die vorliegend umstrittene Verordnungsänderung zurückzuführen, sondern auf die Gesetzesänderung, die in der Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 angenommen und nicht angefochten wurde.
Unter diesen Umständen war der Regierungsrat nicht dazu verpflichtet, den Preisüberwacher über die geplante Verordnungsänderung vorgängig zu informieren.
7.
7.1
Zusammenfassend erweisen sich die
Einwendungen
de
r
Beschwerdeführer als unbegrün
det. Somit ist
die
Beschwerde abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens de
n
Beschwerdeführer
n je zur Hälfte – unter solidarischer Haftung für das Ganze –
aufzuerlegen (§ 65a Abs.
2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 und § 14
VRG).
7.2
Bei der Bemessung der Verfahrenskosten könnte sich fragen, ob die Beschwerdeführer nicht schlechter gestellt werden dürften, als wenn sie sich bloss im Rahmen der Anfechtung einer
konkreten
Anordnung gegen die Höhe der Verkehrsabgabe gewehrt hätten. Das ist in Fällen der abstrakten Normenkontrolle jedoch zu verneinen. Gemäss §
38a Abs. 1 VRG entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung (statt wie üblich grundsätzlich in Dreierbesetzung
;
§
38 Abs.
1 sowie e contrario aus §
38b VRG) über Rechtsmittel gegen Erlasse. Die Fünferbesetzung ist aufgrund der grossen politischen Bedeutung der Fälle für die abstrakte Normenkontrolle vorgesehen (Antrag des Regierungsrates vom 29. April 2009 zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts
[ABl 2009, 967]
). Zudem ist in Verfahren der abstrakten – im Vergleich zur konkreten (akzessorischen) – Normenkontrolle der Streitgegenstand ein anderer:
Bei der konkreten Normenkontrolle ist einzig noch die inzidente Infragestellung eines Erlasses im Rahmen einer Beschwerde gegen einen darauf gestützten Einzelakt möglich (BGr, 6. November 1998, in: ZBl 101/2000, S. 471, E. 2c). Die allfällige vorfrageweise Feststellung der Verfassungswidrigkeit der fraglichen Norm führt jedoch nicht zu deren Aufhebung, sondern hat lediglich zur Folge, dass die Vorschrift im konkreten Fall nicht angewandt und der gestützt darauf ergangene angefochtene Entscheid aufgehoben wird (BGE 129 I 265 E. 2.3 mit Hinweisen; BGr, 18. März 2005, 2P.318/2004, E. 1.4).
Demgegenüber sind die Auswirkungen der abstrakten Normenkontrolle viel weitergehend, kann doch in deren Rahmen nicht nur eine einzelne Norm aufgehoben werden, sondern je nach Bedeutung der beanstandeten Norm gegebenenfalls gar der gesamte zugrundeliegende Erlass nicht mehr zur Anwendung gelangen. Aufgrund dieser unterschiedlichen Auswirkungen rechtfertigt es sich, in Fällen der abstrakten Normenkontrolle von grundsätzlich höheren Gerichtskosten auszugehen als in Fällen der konkreten Normenkontrolle, selbst wenn sich dabei etwa dieselben Rechtsfragen stellen. Zudem darf neben dem Zeitaufwand des Gerichts und der Schwierigkeit des Falls auch das tatsächliche Streitinteresse bei der Festlegung der Gerichtsgebühr berücksichtigt werden (§ 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23.
August 2010)
. Nach
der Praxis des Bundesgerichts
ist
der Streitwert bzw. das tatsächlich
e
Streitinteresse bei der Bemessung der Gerichtsgebühr
in Fällen der abstrakten Normenkontrolle
zu berücksichtigen und
werden
bei höheren Streitinteressen auch entsprechende Gerichtsgebühren verlangt (vgl. BGr, 30.
August 2012, 8C_63/2012, betreffend Besoldung der Richter am Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Gerichtsgebühr Fr.
13'000.-; BGr, 3.
Juli 2012, 2C_485/2010, Beschwerde diverser Versicherungen gegen das Gesetz der kantonalen Sachversicherung des Kantons Glarus, Bestimmungen über "Versicherung im Wettbewerb", Gerichtsgebühr Fr. 20'000.-; BGr, 3.
Juni 2012, 2C_542/2011, Beschwerde
von sieben
Gemeinden gegen das Finanzausgleichsgesetz des Kantons Zürich, dessen §
34 betreffend Steuerkraft, Gerichtsgebühr Fr. 35'000.-; BGr, 26. Oktober 2010, 2C_275/2009, betreffend das Reglement über die Benützungsgebühr für Erschliessungsanlagen der Gemeinde Strengelbach/AG, Benützungsgebühr für Grosseinleiter, Gerichtsgebühr Fr.
10'000.-
). Geht man davon aus, dass für die betroffenen Besitzer eines Wohnmotorwagens jedenfalls eine Erhöhung der Verkehrsabgaben erfolgen wird, ist angesichts von 5750 leichten und 480 schweren Wohnmotorwagen von einem mindestens erheblichen Streitinteresse auszugehen, das bei der Festlegung der Gerichtsgebühr neben den übrigen Faktoren berücksichtigt werden darf.
Unter diesen Umständen erscheint eine Gerichtsgebühr von Fr.
8'000.- angebracht
.
7.3
Die
Zusprechung
einer Parteientschädigung wurde von keiner Partei verlangt.