# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 6e19c120-1e43-444a-aac9-0ffc5afc6196
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2014
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A erwarb 1979 das Lehrdiplom und 1981 das Wählbarkeitszeugnis als Volksschullehrer. Seit 1992 unterrichtete er an der Volksschule X. Am 5. Oktober 2007 informierte die Schulpräsidentin der Volksschule X das Volksschulamt des Kantons Zürich darüber, dass bei Wartungsarbeiten am Schulserver der Schuleinheit Z auf dem Konto von A grosse Mengen pornografischen Materials entdeckt worden seien, das nach einer ersten Sichtung der Kantonspolizei Zürich übergeben worden sei. Mit Verfügung vom 25. Oktober 2007 eröffnete das Volksschulamt eine Administrativuntersuchung gegen A und stellte ihn bis auf Weiteres vom Schuldienst in X frei.
Die Schulpflege X löste das Arbeitsverhältnis mit Verfügung vom 11. Februar 2008 per Ende des Schuljahrs 2007/2008 auf. Mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft V vom 1. April 2008 wurden gegen A wegen mehrfacher Pornografie im Sinn von Art. 197 Ziff. 3 und Ziff. 3
bis
des Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) eine bedingte Geldstrafe von 14 Tagessätzen und eine Busse von Fr. 1'200.- verhängt. Das Volksschulamt verfügte am 24. Juli 2008, die Freistellung von A vom Schuldienst werde über die Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit der Volksschule X hinaus aufrechterhalten und ab 16. August 2008 auf den ganzen Kanton Zürich ausgedehnt.
Mit Verfügung vom 24. Juli 2009 schloss die Bildungsdirektion des Kantons Zürich die Administrativuntersuchung gegen A ab, entzog diesem das Lehrdiplom auf unbestimmte Zeit und verpflichtete ihn, dem Volksschulamt innert drei Wochen sein Fähigkeits- und Wählbarkeitszeugnis des Kantons Zürich einzureichen.
II.
Mit Rekurs vom 26. August 2009 beantragte A, der Entzug des Lehrdiploms sei bis zum Ablauf der mit Strafbefehl vom 1. April 2008 festgesetzten zweijährigen Probezeit am 9. Mai 2010 zu befristen. Am 28. August 2009 beantragte der Rechtsvertreter von A, von einem Entzug des Lehrdiploms sei unter Entschädigungsfolge abzusehen. Die Bildungsdirektion beantragte am 29. Oktober 2009 die Abweisung der Rekurse. Mit Schreiben vom 3. November 2009 erklärte das Personalamt des Kantons Zürich, der Rekursgegenstand weise keine Berührungspunkte zum Personalrecht auf, weshalb es nicht zuständig dafür sei, einen Mitbericht zu erstatten. Am 29. Juli 2013 stellte die Staatskanzlei A und seinem Rechtsvertreter die Vernehmlassung der Bildungsdirektion vom 29. Oktober 2009 und das Schreiben des Personalamts vom 3. November 2009 zur freigestellten Stellungnahme zu. Der Rechtsvertreter von A reichte am 30. September 2013 eine solche ein und beantragte, die Verletzung des Beschleunigungsgebots durch die Rekursinstanz sei im Dispositiv explizit festzustellen, vom Entzug des Lehrdiploms sei abzusehen, eventualiter sei dieser auf die Dauer von zwei Jahren zu befristen und A das Lehrdiplom zufolge Ablaufs dieser Frist sofort zurückzugeben. Mit Beschluss vom 4. Dezember 2013 vereinigte der Regierungsrat die beiden Verfahren (Dispositiv-Ziff. I), wies die Rekurse ab (Dispositiv-Ziff. II), auferlegte A die Kosten des Rekursverfahrens (Dispositiv-Ziff. III) und verweigerte diesem die Zusprechung einer Parteientschädigung (Dispositiv-Ziff. IV).
III.
A erhob am 3. Januar 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der regierungsrätliche Beschluss sei aufzuheben. In prozessualer Hinsicht ersuchte er um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege. Diese Beschwerde wurde als Geschäft VB.2014.00008 angelegt.
Der Rechtsvertreter von A reichte am 27. Januar 2014 ebenfalls eine Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein und stellte die folgenden Anträge:
" 1. Die Verletzung des Beschleunigungsgebots durch die Vorinstanz sei im Dispositiv explizit festzustellen.
2. In Gutheissung der Beschwerde seien der Rekursentscheid [...] vom 4. Dezember 2013 und die Verfügung der Bildungsdirektion [...] vom 24. Juli 2009 aufzuheben und von einem Entzug des Lehrdiploms (Fähigkeitszeugnis) sei abzusehen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Zürich.
Eventualiter:
1. Die Verletzung des Beschleunigungsgebots durch die Vorinstanz sei im Dispositiv explizit festzustellen.
2. In Gutheissung der Beschwerde seien der Rekursentscheid [...] vom 4. Dezember 2013 und die Verfügung der Bildungsdirektion [...] vom 24. Juli 2009 aufzuheben und das Lehrdiplom (Fähigkeitszeugnis) sei befristet für die Dauer von zwei Jahren zu entziehen und A sei dieses infolge Zeitablaufs sofort zurückzugeben
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Zürich."
Diese Beschwerde wurde als Verfahren VB.2014.00051 erfasst.
Im Verfahren VB.2014.00008 liess sich die Staatskanzlei namens des Regierungsrats am 14. Januar 2014 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die Bildungsdirektion beantragte mit Beschwerdeantwort vom 24./27. Januar 2014 die Abweisung der Beschwerde.
Im Verfahren VB.2014.00051 liess sich die Staatskanzlei namens des Regierungsrats am 3./5. Februar 2014 mit dem Schluss auf Vereinigung der beiden Verfahren und Abweisung der Beschwerden vernehmen. Die Bildungsdirektion beantragte mit Beschwerdeantwort vom 21. Februar 2014, die beiden Verfahren seien zu vereinigen und die Beschwerden entschädigungspflichtig abzuweisen. Der Rechtsvertreter von A nahm unter Aufrechterhaltung der Beschwerdeanträge zu den beiden letztgenannten Eingaben am 26. März 2014 Stellung.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer Direktion etwa auf dem vorliegenden Gebiet
der Berufszulassung von Lehrpersonen der Volksschule
nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
1.2
Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht zur Vereinfachung des Verfahrens selbstständig eingereichte Rechtsvorkehren vereinigen. Die Beschwerden in den Verfahren VB.2014.00008 und VB.2014.00051 richten sich beide gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 4. Dezember 2013
und betreffen überdies dieselben Parteien
. Sie sind deshalb zu verein
ig
en (vgl. Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG],
Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 59).
2.
2.1
Der Beschwerdeführer verlangt im Verfahren VB.2014.00051 unter anderem die Feststellung, im Rekursverfahren sei das Rechtsverzögerungsverbot verletzt worden. Gemäss mittlerweile gefestigter Praxis ist ein Begehren betreffend Feststellung einer Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots
zwar
auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln; das Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls in der damit verbundenen Genugtuung für die Betroffenen (BGE 129 V 411 E. 1.3; BGr, 14. September 2009, 1C_211/2009, E. 2.5; VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5 – 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.1 – 4. September 2013, VB.2012.00786, E. 2.1; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 840 ff.).
Die dispositivmässige Feststellung einer Rechtsverzögerung im Rechtsmittelverfahren setzt aber voraus, dass die betroffene Partei die saumselige Instanz erfolglos um eine raschere Abwicklung des Verfahrens ersucht und ihr entsprechendes Interesse dargetan hat (BGr, 16. Oktober 2008, 2D_110/2008, E. 5; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4a N. 23).
2.2
Vorliegend beantragte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers erst knapp vier Jahre nach Rekurserhebung und erst zwei Monate, nachdem ihm die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin und die Stellungnahme des Personalamts zugestellt worden waren, es sei festzustellen, dass die Rekursinstanz das Beschleunigungsgebot verletzt habe. Der Regierungsrat entschied in der Folge innert rund zwei Monaten. Der Beschwerdeführer ist folglich seiner Obliegenheit, um eine raschere Verfahrensabwicklung zu ersuchen und sein entsprechendes Interesse darzutun, nicht nachgekommen, weshalb seinem Feststellungsbegehren nicht entsprochen werden kann. Dessen ungeachtet darf das Verwaltungsgericht eine Rechtsverzögerung von Amtes wegen in den Erwägungen feststellen (Plüss, § 4a N. 30).
2.3
Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; § 4a VRG). Die Angemessenheit der Frist beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Dabei ist dem Umfang und der Schwierigkeit des Falls, der Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen und dem Verhalten der Parteien und der Rechtsmittelinstanz angemessen Rechnung zu tragen (BGE 130 I 312 E. 5.2, 119 Ib 311 E. 5b; VGr, 5. April 2006, VB.2005.00579, E. 3.2). Eine Verletzung kann insbesondere darin liegen, dass die Rechtsmittelinstanz während längerer Zeit überhaupt keine Verfahrenshandlungen vornimmt (BGr, 18. Oktober 2004, 1A.169/2004, E. 2.2).
Die
unzureichende personelle Ausstattung einer Behörde oder auch ein vorübergehender Anstieg der Arbeitslast vermag eine Rechtsverzögerung nicht zu rechtfertigen (BGE 107 Ib 160 E. 3c). Im Zusammenhang mit verwaltungsinternen Rekursverfahren ist schliesslich zu beachten, dass diese grundsätzlich innert 60
Tagen nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu entscheiden sind (§ 27c Abs. 1 Satz 1 VRG).
2.4
Vorliegend wurde am 26. und 28. August 2009 Rekurs erhoben. Die Beschwerdegegnerin reichte am 29. Oktober 2009 ihre Rekursantwort ein. Nachdem am 4. November 2009 das Schreiben des Personalamts vom Vortag bei der Vorinstanz ein
gegangen war, nahm diese bis am 29. Juli 2013 –
mithin während annähernd 45 Monaten
– keine erkennbaren Handlungen vor, die dem Abschluss des Verfahrens dienten. Sie begründete dies gegenüber dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers mit einer Umorganisation der Rekursabteilung. Eine solche vermag indes die über
lange Verfahrensdauer weder zu erklären noch zu rechtfertigen. Mit Blick auf die Wichtigkeit des Verfahrens für den Beschwerdeführer –
für den es darum ging, ob er wieder in seinem angestammten Beruf als
Lehrer
an der Volksschule tätig sein kann
– liegt eine Verletzung des Rechtsverzögerungs
ver
bots gemäss Art. 29 Abs. 1 BV sowie § 4a VRG vor.
3.
Mit dem Gesetz über die Administrativmassnahmen bei Lehrpersonen an der Volksschule und an den Mittel- und Berufsschulen vom 16. Mai 2011 (OS 66, 586 ff.) wurde der den Entzug des Lehrdiploms regelnde § 13 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom 25. Oktober 1999 (PHG, LS 414.41; OS 56, 99 ff., 102) per 1. Januar 2012 aufgehoben und durch § 24b des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31) ersetzt. Dem Lehrpersonalgesetz lässt sich nicht entnehmen, welche Bestimmung auf vorliegenden Sachverhalt anzuwenden ist. Nach allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln findet auf einen Sachverhalt dasjenige Recht Anwendung, welches im Zeitpunkt der Verwirklichung des Sachverhalts galt, der rechtlich zu würdigen ist oder der rechtliche Folgen zeitigt (BGE 130 V 329 [= Pra 94/2005 Nr. 95] E. 2.3, 129 V 1 E. 1.2). Davon lässt sich indes abweichen, wenn zwingende Gründe für eine sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 822 ff. mit zahlreichen Hinweisen). Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers stellt der Umstand, dass die Regelung des § 24b LPG ausführlicher ist als jene des a§ 13 PHG, keinen zwingenden Grund zur Anwendung des neuen Rechts dar. Auch liegt kein anderer zwingender Grund hierfür vor. Demnach bestimmt sich vorliegend nach a§ 13 PHG, ob dem Beschwerdeführer das Lehrdiplom zu entziehen sei.
4.
4.1
Nach a§ 13 Abs. 1 PHG kann ein im Kanton Zürich verliehenes Lehrdiplom entzogen werden, wenn eine Lehrkraft ihre Berufspflichten wiederholt oder schwer verletzt oder wenn ihre Vertrauenswürdigkeit in anderer Weise, insbesondere wegen
einer
Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe infolge eines Verbrechens oder Vergehens, schwer beeinträchtigt erscheint. Der Entzug kann befristet oder unbefristet erfolgen (a§ 13 Abs. 3 PHG). Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, erfasst diese Bestimmung auch die erst seit dem 1. Januar 2007 mögliche Bestrafung mit einer Geldstrafe wegen eines Verbrechens oder Vergehens. Insofern erfüllt der wegen mehrfacher Vergehen gegen die sexuelle Integrität zu einer Geldstrafe von 14 Tagessätzen verurteilte Beschwerdeführer die Voraussetzungen zum Entzug des Lehrdiploms (vgl. Art. 197 Ziff. 3 und 3
bis
in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 StGB). Da hier in erster Linie die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers in Frage steht, ist vorliegend auch dessen Verhalten ausserhalb der eigentlichen Berufstätigkeit massgebend (BGr, 24. Juni 2011, 2C_165/2011, E. 6.3). Das Urteil, welches ein ausserhalb der eigentlichen Lehrtätigkeit liegendes Verhalten bestraft, darf daher ohne Weiteres berücksichtigt werden.
4.2
Gemäss Strafbefehl der Staatsanwaltschaft
V
vom 1. April 2008 hatte der Beschwerdeführer im verjährungsrelevanten Zeitraum
der
Jahre 1993
bis
2006 zu nicht genau bestimmten Zeitpunkten 31 Mal strafrechtlich relevante pornografische Bilder, welche sexuelle Handlungen mit Gewalttätigkeiten und menschlichen Ausscheidungen zum Inhalt hatten, hergestellt, indem er diese Dateien im Wissen um deren Inhalt über das Internet an seinem Wohnort auf die Festplatte seines Computers lud, um sie alsdann über eine Zwischenspeicherung auf einer CD und/oder einem Memorystick an seine jeweiligen Arbeitsorte mitzunehmen, wo er sie auf die Schulserver
übertrug
und auf der Festplatte dieser Server in seinen persönlichen Ordnern speicherte, letztmals am 7. Oktober und 15. Dezember 2006.
4.3
Die Beschwerdegegnerin zog beim Entzug des Lehrdiploms nebst der strafrechtlichen Verurteilung die folgenden Umstände in Betracht: Nachdem im Rahmen von Wartungsarbeiten festgestellt worden sei, dass das Lehrerkonto des Beschwerdeführers fast die Hälfte des Speicherplatzes des Schulservers einnehme (knapp 90 von insgesamt 180 Gigabytes), habe der Computeradministrator befugterweise einige Ordner des Beschwerdeführers geöffnet, wobei Bilder mit pornografischem Inhalt zu Tage getreten seien. Auf einigen der Bilder sei der Beschwerdeführer von einem Lehrer und Computer-Custos beim Vollzug des Geschlechtsverkehrs mit einer an der Schule tätigen, über 20-jährigen Austauschstudentin mit grösster Wahrscheinlichkeit erkannt worden. Weitere Nachforschungen im Schulhaus O, dem vormaligen Arbeitsort des Beschwerdeführers, hätten ergeben, dass er auch auf seinem dortigen Konto grosse Mengen pornografischen Materials gespeichert habe. Unter anderem seien dort Aufnahmen von nackten Frauen in einem Schulzimmer gefunden worden, welches aufgrund der mit abgebildeten Pinnwände und Schränke eindeutig dem Schulhaus O habe zugeordnet werden können. Der Beschwerdeführer habe sich in der Zeit zwischen 1993 und 2006 an seinen Arbeitsorten der Schulcomputerausstattung wie ein Eigentümer bedient und seine ihm eingeräumte Verfügungsmacht darüber missbraucht, indem er jeweils an den Wochenenden die Schulräumlichkeiten und die Schulinfrastruktur für pornografische Zwecke mit strafbarem Inhalt benutzt habe. Anhaltspunkte, dass er von diesem Verhalten abgelassen hätte, wäre sein Tun unentdeckt geblieben, gebe es nicht. Aus der strafrechtlichen Verurteilung zu einer Busse und einer bedingten Geldstrafe lasse sich nicht schliessen, dass eine Einschätzung der künftigen Erfüllung der gesamten Berufspflichten durch den Beschwerdeführer positiv ausfallen müsse. Vielmehr könne bei derart langer Delinquenz mit unmittelbarem Bezug zur Schule keine gute Prognose im Hinblick auf die künftige Erfüllung der Berufspflichten gestellt werden. Weiter habe der Beschwerdeführer eingeräumt, dass die Schülerinnen und Schüler hätten Zugang zu den Daten seiner Schulkonten haben können, und habe er zudem zunächst angegeben, es sei möglich, dass die Schülerinnen und Schüler die pornografischen Bilder auf seinem Lehrerkonto gespeichert hätten.
4.4
Der Beschwerdeführer bestreitet, dass er abgesehen von den Fotos, welche ihn beim Geschlechtsverkehr mit der Austauschstudentin zeigten, weitere unzüchtige Fotos in irgendwelchen Schulräumlichkeiten erstellt habe. Die Vorinstanz stütze sich in diesem Zusammenhang einzig auf das Protokoll einer Anhörung des Beschwerdeführers vom 23. Oktober 2007, in dem die Schulleitung zitiert werde, welche ihrerseits auf die Aussage einer weiteren Person verweise. Der Beschwerdeführer habe bis heute keines der angeblich in den Räumlichkeiten des Schulhauses O aufgenommenen Bilder vorgelegt bekommen. Zutreffend und unbestritten sei, dass durch den Beschwerdeführer auf dem Server des Schulhauses Z grössere Mengen an pornografischen Fotos abgespeichert worden seien, darunter auch strafrechtlich relevante Darstellungen. Das "bekannte Vorkommnis mit der Praktikantin" sei eine nicht strafbare Privatsache des Beschwerdeführers, welche keinerlei schädigendes Potential für die Schule bzw. die Schülerinnen und Schüler gehabt habe. Dem Beschwerdeführer werde nicht vorgeworfen, dass er den Kindern die Bilder aktiv gezeigt oder zur Begutachtung zur Verfügung gestellt habe; es werde zu Recht auch nicht behauptet, dass die Kinder die Bilder tatsächlich zu Gesicht bekommen hätten. Dem Beschwerdeführer werde einzig vorgeworfen, die Bilder besessen und mit deren Abspeichern auf dem Schulserver die Gefahr geschaffen zu haben, dass sich Kinder Zugang zu diesen Bildern hätten verschaffen können.
4.5
Was die
umstrittenen
Fotoaufnahmen im Schulhaus
O
betrifft, so lässt sich dem Protokoll der Anhörung des Beschwerdeführers durch das Volksschulamt vom 23. Oktober 2007 entnehmen, dass
die
Schulleit
ung
de
s Schulhauses Z
berichtete,
der
Personalverantwortliche der
Schulpflege X
habe Fotos auf dem persönlichen Ordner des Beschwerdeführers auf dem Server des
Schulhauses O
dahin
gehend beschrieben, dass darauf "
[
f
]
üdliblutte Fraue im Schu
e
lzimmer" abgebildet gewesen bzw. Frauen nackt in aufreizender Stellung abgelichtet worden seien. D
er
Personalverantwortliche habe a
n
gegeben, anhand des Hintergrunds der Bildaufnahmen bzw. der mit abgebildeten Pinnwände und Schränke klar und eindeutig zu erkennen, dass die Aufnahmen im Schulhaus
O
gemacht worden seien. Aus der Begründung
für die Entlassung
des Beschwerdeführers durch die
Volksschule X
geht hervor, dass die Kantonspolizei Zürich am 4. Dezember 2007 der Schulpflege
X
und der zuständigen Schulleitung einige Bilder aus den sichergestellten Daten zeigte, wobei
"
einzelne Personen und Örtlichkeiten
"
identifiziert werden konnten
In den Akten befinden sich demgegenüber weder eine etwaige Protokollierung der Sichtung durch die Vertreter der Volksschule X noch die beanstandeten Darstellungen selbst. Der Sachverhalt erweist sich diesbezüglich als nicht genügend geklärt. Wie sich aus dem Folgenden ergeben wird, ist für die Beurteilung des vorliegend interessierenden Lehrdiplomentzugs indes nicht ausschlaggebend, ob der Beschwerdeführer die umstrittenen Aufnahmen im Schulhaus O gemacht hat, weshalb von einer diesbezüglichen Rückweisung zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz abgesehen werden kann.
5.
5.1
Mit Blick auf
den
in der Volksabstimmung vom 18. Mai 2014 angenommene
n
Art. 123c BV gilt es Folgendes anzumerken: Da keine Übergangs- oder anderweitige Bestimmungen zum Inkrafttreten des Art. 123c BV bestehen, trat die Verfassungsänderung am Tag ihrer Annahme durch Volk und Stände in Kraft (Art. 195 BV; Art. 15 Abs. 3 des Bundesgesetzes
vom 17. Dezember 1976
über die politischen Rechte [SR 161.1]).
Die genannte Bestimmung dürfte
indes nicht direkt anwendbar
sein
, da sie angesichts der enthaltenen offenen Begriffe
und
mangels einer Konkretisierung des Tätigkeitsverbots der vorgängigen Umsetzung auf Gesetzesstufe bedarf (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Volksinitiative "Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen" sowie zum Bundesgesetz über das Tätigkeitsverbot und das Kontakt- und Rayonverbot [Änderung des Strafgesetzbuchs, des Militärstrafgesetzes und des Jugendstrafgesetzes] als indirektem Gegenvorschlag vom 10. Oktober 2012, BBl 2012 8819 ff., 8844). Da das mit der neuen Verfassungsbestimmung statuierte Tätigkeitsverbot von seiner Konzeption her ein durch das Strafgericht anzuordnendes ist (vgl. dazu BBl 2012 8839 f.)
,
wird bei
oder zumindest nach
Erlass der Ausführungsbestimmungen auch dessen Verhältnis zu administrativen Massnahmen wie dem hier interessierenden Entzug des Lehrdiploms zu klären sein. Den in Art. 123c BV enthaltenen Wertungen des Verfassunggebers kann indes bei der Auslegung
der diesen Entzug regelnden Bestimmungen des kantonalen Rechts bereits heute
insoweit Rechnung getragen werden, als dies zu keinem Widerspruch zu übergeordnetem Recht führt (vgl. BGE 139 I 31 E. 2.3.2 und BGr, 1. Mai 2014, 2C_872/2013, E. 2.2.2).
5.2
Art. 123c BV verlangt für den endgültigen Verlust des Rechts auf Ausübung einer beruflichen oder ehrenamtlichen Tätigkeit mit Minderjährigen ein "Sexualdelikt an Kindern" bzw. eine Verurteilung wegen der Beeinträchtigung der sexuellen Unversehrtheit eines Kindes (vgl. BBl 2012 8825). Mithin muss das fehlbare Verhalten die Tat
bestandsmerkmale einer strafbaren Handlung im Bereich des Sexualstrafrechts erfüllen, wobei gemäss der bundesrätlichen Botschaft eine gewisse Schwere der Straftat erforderlich ist, wie sie etwa beim blossen Zeigen weicher Pornografie nicht gegeben sei (BBl 2012 8836 f.). Die Verurteilung wegen qualifizierter Pornografie im Sinn von Art. 197 Ziff. 3 StGB soll nach Massgabe des revidierten Art. 67 Abs. 3 StGB inskünftig zu einem Tätigkeitsverbot führen, sofern die Gegenstände oder Vorführungen sexuelle Handlungen mit Kindern zum Inhalt hatten (vgl. BBl 2013 9684).
5.3
Der Beschwerdeführer hat die auf dem Schulserver gespeicherten pornografischen Darstellungen den Schulkindern unbestrittenermassen
nicht
gezeigt
.
Auch erfolgte die strafrechtliche Verurteilung
nicht
wegen qualifizierter Pornografie, die sexuelle
Handlungen
mit Kindern zum Gegenstand hatte. Eine Anlasstat nach Massgabe des Art. 123c BV liegt folglich nicht vor.
6.
6.1
Der Entzug des Lehrdiploms ist keine Disziplinar-, sondern eine Administrativmassnahme
. Er bedeutet in diesem Zusammenhang den Widerruf einer Dauerverfügung, welcher
gerechtfertigt
erscheint
,
wenn die gesetzlichen Voraussetzungen der Bewilligungserteilung nicht mehr erfüllt sind (BGE 101 Ia 172 E. 2). In diesem Sinn wird a§ 13 Abs. 1 PHG durch § 8 Abs. 1 PHG ergänzt, welcher die Zulassung zum Studium unter anderem von einem guten Leumund und Vertrauenswürdigkeit abhängig macht. Der Entzug des Lehrdiploms ist indes nur gerechtfertigt,
wenn er sich als notwendig erweist, um das damit verfolgte Ziel
– vorliegend das Wohl der öffentlichen Schule und allenfalls den Schutz der sexuellen Integrität der Schülerinnen und Schüler –
zu erreichen; der Bewilligungsentzug muss mit anderen Worten verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV; BGE 101 Ia 172 E. 3; Tobias Jaag in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG – Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich etc. 2009, Art. 42 N. 2 ff. mit weiteren Hinweisen).
6.2
Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet, was nach Art. 27 Abs. 2 BV namentlich den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit und deren freie Ausübung umfasst. Demgegenüber steht die Ausübung einer staatlichen Tätigkeit oder eines öffentlichen Amts nicht unter dem Schutz von Art. 27 BV (BGE 130 I 26 E. 4.1).
Der hier streitige Entzug des Lehrdiploms betrifft unmittelbar nur die Lehrtätigkeit des Beschwerdeführers an öffentlichrechtlichen Bildungseinrichtungen. Entsprechend kann sich der Beschwerdeführer hinsichtlich seiner Tätigkeit an der Volksschule nicht auf die Wirtschaftsfreiheit berufen. Faktisch erschwert der Entzug des Lehrdiploms indes auch seinen Zugang zu Lehrtätigkeiten im privaten Bereich, weshalb der umstrittene Bewilligungsentzug den Anforderungen des Art. 36 BV zu genügen hat, wobei der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit jedoch nicht als schwer zu werten ist (BGr, 24. Juni 2006, 2C_165/2011, E. 3.4). Mit a§ 13 PHG liegt eine gesetzliche Grundlage im Sinn des Art. 36 Abs. 1 BV vor. Mit dem Schutz des guten Rufes der öffentlichen Schule und allenfalls der sexuellen Integrität der Schülerinnen und Schüler ist auch ein öffentliches Interesse im Sinn des Art. 36 Abs. 2 BV vorhanden. Näherer Betrachtung bedarf im Folgenden indes die Verhältnismässigkeit der Massnahme (Art. 36 Abs. 3 BV).
7.
7.1
Die Verhältnismässigkeit des Entzugs
eines Lehrdiploms
ist unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls zu beurteilen. Eine Massnahme ist verhältnismässig, wenn sie zur Erreichung des damit verfolgten Ziels geeignet und erforderlich
ist und sich die Eingriffswirkung im Verhältnis zum Eingriffszweck als zumutbar erweist (vgl. hierzu Rainer Schweizer in: St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008, Art. 36 N. 22 ff.; Wiederkehr/Richli, Rz. 1735 ff. [je mit zahlreichen Hinweisen]).
7.2
Der Entzug des Lehrdiploms eines wegen harter Pornografie Verurteilten ist ohne Weiteres geeignet, den Schutz des guten Rufes der Schule und den Schutz der sexuellen Integrität der Schulkinder zu gewährleisten.
7.3
Erforderlich ist eine Massnahme, wenn keine mildere Massnahme möglich ist, die zur Zielerreichung ebenfalls geeignet wäre. Mit Bezug auf die Erforderlichkeit des umstrittenen Lehrdiplomentzugs sind zunächst die dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Verfehlungen und die mit dem Entzug verfolgten Ziele näher zu betrachten.
7.3.1
Der Beschwerdeführer hat an seinen früheren Arbeitsorten wiederholt und während längerer Zeit erhebliche Mengen pornografischer Bilddateien auf dem Schulserver abgespeichert und im Schulhaus Z Aufnahmen, welche ihn beim Vollzug des Geschlechtsverkehrs mit einer Austauschpraktikantin zeigen, angefertigt und abgespeichert. Damit kann dem Beschwerdeführer zunächst vorgeworfen werden, dass er die schulische Infrastruktur missbraucht hat. Gleiches gälte auch für die allfällige Anfertigung pornografischer Darstellungen im Schulhaus O.
7.3.2
Die Verurteilung des Beschwerdeführers wegen mehrfacher (harter) Pornografie im Sinn von Art. 197 Ziff. 3 und Ziff. 3
bis
StGB ist grundsätzlich geeignet, seine Vertrauenswürdigkeit zu beeinträchtigen. Diesbezüglich gilt es jedoch entscheidend zu berücksichtigen, dass es sich bei den strafrechtlich relevanten Bildaufnahmen
nicht
um kinderpornografische Darstellungen handelte. Weiter ist in Betracht zu ziehen, dass der Beschwerdeführer eine enorme Vielzahl von pornografische Bildern auf den beiden Schulservern abgespeichert hat, beanspruchte doch das Lehrerkonto des Beschwerdeführers im Schulhaus Z knapp die Hälfte der Speicherkapazität des Schulservers von 180 Gigabytes und bestreitet der Beschwerdeführer zumindest nicht substanziiert, auch auf dem Server des Schulhauses O "grosse Mengen" pornografischen Materials abgespeichert zu haben. 31 Aufnahmen – und damit nur ein ganz geringer Teil der vom Beschwerdeführer auf den Schulservern gespeicherten pornografischen Aufnahmen – hatten sexuelle Handlungen mit Gewalttätigkeiten und menschlichen Ausscheidungen zum Inhalt. Vor diesem Hintergrund ist nicht anzunehmen, dass der Beschwerdeführer gezielt harte Pornografie konsumierte. Der Konsum oder Besitz "gewöhnlicher" Pornografie ist nicht strafbar und kann auch nicht herangezogen werden, um die Vertrauenswürdigkeit einer Person bzw. ihre Eignung als Lehrperson generell in Frage zu stellen. Für den überwiegenden Teil der pornografischen Darstellungen muss daher berücksichtigt werden, dass aus deren
blossem Inhalt
nichts zu Lasten des Beschwerdeführers abgeleitet werden kann. Mit der Abspeicherung privater Daten in grossen Mengen im Allgemeinen und der Abspeicherung pornografischer Bilder im Besonderen auf Schulservern hat der Beschwerdeführer indes seine Berufspflichten verletzt (vgl. oben 7.3.1) und überdies offenbart, dass er nicht in der Lage war, sein Privatleben in gebührendem Mass von seiner beruflichen Tätigkeit zu trennen. Dies anerkannte der Beschwerdeführer denn auch in seiner Rekursschrift vom 26. August 2009, indem er ausführte, sein Fehler sei, dass er Privates von der Schule nicht ferngehalten habe.
7.3.3
Wie der Beschwerdeführer zu Recht geltend macht, führte sein Verhalten nicht zu einer direkten Beeinträchtigung des Wohls der ihm anvertrauten Schülerinnen und Schüler. Die Verfehlungen des Beschwerdeführers weisen wohl in dem Sinn einen Bezug zur Schule auf, dass er sie in den Schulräumlichkeiten und unter Missbrauch der Schulinfrastruktur beging. Sie fanden jedoch abends und an Wochenenden statt und damit zu Zeiten, in denen Schülerinnen und Schüler keinen Zutritt zum Schulgebäude hatten. Die Vorinstanz erwägt daher zu Recht, dass der Beschwerdeführer gegenüber seinen Schülerinnen und Schülern kein inadäquates Verhalten zeigte, sein Verhalten in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Schulunterricht stand und keine Anhaltspunkte für pädosexuelle Neigungen vorliegen.
7.3.4
Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer anlässlich der Anhörung vom 23. Oktober 2007 die Vermutung äusserte, einige seiner Schüler hätten "unsauberes Material" auf sein Konto geladen. Aus der fraglichen Äusserung kann indes nicht geschlossen werden, der Beschwerdeführer achte die Persönlichkeit der Schülerinnen und Schüler nicht, wie dies die Beschwerdegegnerin anzunehmen scheint. Vielmehr gilt es die Umstände zu berücksichtigen, unter denen der Beschwerdeführer die Anschuldigung vorbrachte: Diesbezüglich macht der Beschwerdeführer geltend, er sei damals in einer schlechten psychischen Verfassung gewesen und zudem ohne Rechtsbeistand zur Anhörung erschienen. Angesichts dessen, dass es einerseits um die für ihn so zentrale berufliche Zukunft und andrerseits um sehr persönliche und intime Vorkommnisse gegangen sei, sei sein im Nachhinein alles andere als optimal erscheinendes Verhalten verständlich. Dem ist zuzustimmen. Zunächst ist ohne Weiteres nachvollziehbar, dass die Anhörung für den Beschwerdeführer eine äusserst belastende Situation darstellte. Dass der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer dazu aufforderte, eine Vertrauensperson zur Anhörung mitzunehmen, ändert daran nichts. Sodann ergibt sich aus dem Anhörungsprotokoll, dass der Beschwerdeführer zu Beginn der Befragung äusserte, sehr belastet zu sein, und dass der Vorsitzende sich am Ende der Befragung veranlasst sah, den Beschwerdeführer ausdrücklich auf mögliche Suizidabsichten anzusprechen. Schliesslich gilt es zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer die Anschuldigungen lediglich anlässlich der Befragung äusserte und sich später davon distanzierte, indem er gegenüber dem Beschwerdeführer mehrmals einräumte, "mehrere grosse Dummheiten gemacht" bzw. "Mist gebaut" zu haben.
7.3.5
Schliesslich gilt es mit Blick auf eine mögliche Gefährdung des Wohls der Schülerinnen und Schülern zu beachten, dass die Äusserung des Beschwerdeführers anlässlich der Befragung, wonach er seinen Schülern im Schulhaus O Zugang zu seinem Lehrerkonto gewährt hat, kritisch hinterfragt werden muss, stand diese doch in Zusammenhang mit den vom Beschwerdeführer damals vorgebrachten Ausflüchten, wonach einige der Schüler die anstössigen Bilder auf sein Konto geladen hätten. Dass der Beschwerdeführer den Schülern tatsächlich Zugang zu seinem Konto gewährt und damit die Gefahr geschaffen hat, dass die Kinder mit den pornografischen Darstellungen konfrontiert würden, kann vorliegend nicht mit genügender Bestimmtheit angenommen werden. Aus den Akten ergeben sich sodann keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass Schulkinder die Bilder gesehen hätten. Auch liegen keine Hinweise darauf vor, dass die eigentliche Lehrtätigkeit des Beschwerdeführers zu Beanstandungen Anlass gegeben hätte oder diese durch die ihm vorwerfbaren Verhaltensweisen negativ beeinflusst worden wäre. Das dem Beschwerdeführer vorwerfbare Verhalten führte demnach nicht zu einer Beeinträchtigung des Wohls oder der sexuellen Integrität der Schülerinnen und Schüler.
7.3.6
Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer in verschiedener Hinsicht, insbesondere jedoch mit dem Besitz und Konsum strafrechtlich relevanter (harter) Pornografie, ein Verhalten zeigte, welches dem Ansehen der Schule hätte schädlich sein können. Dies gilt indes primär für die damalige Arbeitgeberin des Beschwerdeführers. Die Volksschule X hat denn auch das Arbeitsverhältnis mit dem Beschwerdeführer aufgrund des aus den Vorkommnissen resultierenden Vertrauensverlusts aufgelöst. Inwiefern zum Schutz des guten Rufs der Schule generell Massnahmen erforderlich sind, hängt wesentlich von den Aussichten für die künftige Befolgung der Berufspflichten durch den Beschwerdeführer ab (dazu sogleich).
7.4
Der Beschwerdeführer hat bereits während der Administrativuntersuchung eingesehen, dass sein Verhalten
einerseits
inakzeptabel war und andrerseits mit der fehlenden Trennung von Privat- und Berufsleben zusammenhing. Weiter macht er geltend, die
s
bezüglich aus eigenem Antrieb professionelle Unterstützung in Anspruch genommen zu haben.
Vor diesem Hintergrund ist anzunehmen, der Beschwerdeführer sei grundsätzlich willens gewesen, an sich zu arbeiten und auf Verhaltensweisen zu verzichten, welche dem guten Ruf der Schule abträglich sein könnten. Weiter ergeben sich aus den Akten keine Hinweise darauf, dass die Lehrtätigkeit des Beschwerdeführers während dessen langjähriger Berufskarriere je zu Beanstandungen Anlass gegeben hätte. Unter diesen Voraussetzungen erscheinen hier als mildere Mittel in Frage kommende Unterstützungsmassnahmen wie Supervision, Coaching oder Psychotherapie bei gleichzeitiger
Androhung
des Lehrdiplomentzugs grundsätzlich geeignet und ausreichend, um den Beschwerdeführer künftig zu einem mit seinen Berufspflichten konformen Verhalten zu veranlassen. Ein geringes Restrisiko in dem Sinn, dass sich der Beschwerdeführer trotz einer Verwarnung und allfälliger Unterstützungsmassnahmen künftig nicht seinen Berufspflichten gemäss verhalten könnte, lässt sich indes nicht gänzlich ausschliessen.
7.5
Mit Bezug auf die Zumutbarkeit des hier umstrittenen Lehrdiplomentzugs gilt es zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer seit dem Erwerb des Lehrdiploms im Jahr 1979 in jungem Alter bis zu seiner Entlassung durch die Volksschule X im Sommer 2008 ohne wesentliche Unterbrüche als Volksschullehrer an der öffentlichen Schule tätig war. Nach seinem Ausscheiden aus dem öffentlichen Schuldienst verrichtete der Beschwerdeführer nach eigenen Angaben mangels alternativer Berufsausbildung und -erfahrungen zunächst verschiedene Hilfstätigkeiten, um sich finanziell über Wasser zu halten. Seit Januar 2010 ist er [anderweitig] als [...] tätig. Sein privates Interesse an der Ausübung des angestammten Berufs wiegt folglich schwer.
Das öffentliche Interesse an der Fernhaltung des Beschwerdeführers von der öffentlichen Schule bzw. am Schutz von deren gutem Ruf muss demgegenüber als vergleichsweise gering beurteilt werden: Zunächst lässt sich der beim Beschwerdeführer zumindest bis 2007 bestehenden fehlenden Abgrenzungsfähigkeit mit oben 6.4 beispielhaft aufgezählten Massnahmen begegnen. Zwar besteht mit der naturgemäss verbleibenden Möglichkeit, dass sich der Beschwerdeführer erneut vergleichbare Verfehlungen zu Schulden kommen lasse, wie sie im hier vorgehalten werden, für die öffentliche Schule das Risiko eines Reputationsschadens. Wenn sich dieses Risiko wider Erwarten (vgl. oben 6.4) verwirklichen sollte, könnte die betroffene Schulgemeinde einen allfälligen Reputationsschaden indes mittels Ergreifen geeigneter personalrechtlicher Konsequenzen gering halten.
Das private Interesse des Beschwerdeführers an der weiteren Ausübung seiner angestammten beruflichen Tätigkeit ist folglich höher zu gewichten als das öffentliche Interesse am Ausschluss des verbleibenden Risikos eines Reputationsschadens der Schule.
7.6
Zusammenfassend erweist sich der Entzug des Lehrdiploms vorliegend als unverhältnismässig. Die Beschwerdegegnerin hätte dem Beschwerdeführer das Lehrdiplom nicht entziehen, sondern diesem – allenfalls unter Anordnung geeigneter Auflagen wie beispielsweise des Besuchs einer Supervision, der Inanspruchnahme eines Coachings oder der Absolvierung einer Psychotherapie – den Entzug des Lehrdiploms lediglich androhen sollen. Ob solche Massnahmen zum heutigen Zeitpunkt noch erforderlich sind, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Die Beschwerdegegnerin ist daher einzuladen, diesbezügliche Abklärungen vorzunehmen und gegebenenfalls geeignete Vorkehrungen zu treffen. Angesichts der Wichtigkeit des Verfahrens für den Beschwerdeführer und der vorinstanzlichen Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots ist die Beschwerdegegnerin gehalten, sich der Sache beförderlich anzunehmen.
8.
Nach dem Gesagten sind die Beschwerden teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids vom 4. Dezember 2013 und die Verfügung der Bildungsdirektion vom 24. Juli 2009 sind insoweit aufzuheben, als sie die Administrativuntersuchung gegen den Beschwerdeführer unter Entzug des Lehrdiploms auf unbestimmte Dauer beenden. Die Beschwerdegegnerin ist einzuladen, im Sinn der Erwägungen beförderlich geeignete Abklärungen über mildere Massnahmen vorzunehmen und solche gegebenenfalls anzuordnen.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Rekursentscheids sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. IV des Rekursentscheids ist die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen.
9.
9.1
Nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Der Beschwerdeführer unterliegt vorliegend
im Verfahren VB.2014.00051
mit dem Antrag, die
Verletzung des Beschleunigungsgebots durch die Vorinstanz sei im Dispositiv explizit festzustellen
, während er mit dem Antrag obsiegt,
von einem Entzug des Lehrdiploms sei abzusehen
.
Das Unterliegen des Beschwerdeführers erweist sich vorliegend insgesamt und insbesondere angesichts der erwägungsweisen Feststellung der vorinstanzlichen Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots als vernachlässigbar, weshalb d
ie Gerichtskosten
vollumfänglich
der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen
sind
.
9.2
Der Beschwerdeführer ersuchte im Verfahren VB.2014.00008 um unentgeltliche Rechtspflege. Mit Präsidialverfügung vom 8. Januar 2014 wurde er aufgefordert, seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse darzustellen und zu belegen, und wurde ihm angedroht, bei Säumnis würde auf sein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege nicht eingetreten. Der Beschwerdeführer legte in der Folge weder seine finanzielle Situation dar noch brachte er entsprechende Belege bei. Auf das Armenrechtsgesuch ist androhungsgemäss nicht einzutreten. Anzumerken bleibt, dass das Gesuch ohnehin gegenstandslos würde, da dem Beschwerdeführer für das vorliegende Verfahren keine Gerichtskosten aufzuerlegen sind.
9.3
Die Beschwerdegegnerin
ist
zu verpflichten, dem Beschwerdeführer
für das Verfahren VB.2014.00051, in welchem er sich anwaltlich vertreten liess,
eine Parteientschädigung von Fr.
2'000
.- zu bezahlen
(§ 17 Abs. 2 VRG).