# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** d5caf813-e7da-421a-8f6c-e8cb3fd215e6
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2007
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
Bertrand et Susanne Dubois sont propriétaires de la parcelle no 195 de la Commune de Reverolle, qui est issue du fractionnement par moitié de la parcelle no 74 en 1989 et sur laquelle ils ont construit une villa individuelle d'un niveau avec sous-sol en 1992. Cette parcelle, d'une surface de 789 m
2, se trouve le long de la route menant à Chardonnay et elle fait partie du quartier « La Léchère ». Elle est colloquée en zone de village, selon le plan des zones communales adopté par le Conseil général de Reverolle le 21 septembre 1982.
B.
En juillet 2002, le Conseil général a octroyé un crédit d’étude pour un nouveau plan général d’affectation (ci-après: PGA) et un règlement ad hoc, avec, au préalable, l’établissement d’un schéma directeur devant consigner les idées à long terme et les mesures concrètes de maintien et de développement.
Le schéma directeur communal, élaboré par le bureau Plarel, a été approuvé par le Service de l’aménagement du territoire (ci-après: le SAT) en novembre 2002. Il prévoyait notamment de colloquer en zone d’extension du village les quartiers de la Léchère et d'Ique Dezo, sis au sud du village et partiellement construits, dans le but d’offrir un potentiel de 130 habitants supplémentaires par la densification de la zone village et de la zone d’extension du village. Il visait en outre à concentrer l’urbanisation nouvelle à proximité et dans le prolongement du tissu bâti existant, sans étendre la localité le long des axes de circulation, pour éviter son étirement.
Après consultation des différents services de l’Etat concernés, quelques modifications et approbation du SAT, le nouveau PGA et son règlement ont été soumis à l’enquête publique du 17 août au 15 septembre 2004. Ils ont suscité deux remarques et seize oppositions, dont celle des époux Dubois contre le changement d’affectation de leur parcelle de la zone de village à la zone d’extension du village.
Après plusieurs séances de conciliation entre les opposants et la municipalité, le PGA et son règlement ont été transmis au SAT avec quelques modifications pour un examen préalable complémentaire. Ces modifications ont été soumises à l’enquête publique du 20 mai au 20 juin 2005, sans opposition ni remarque.
C.
Dans son préavis no 03/05 du 30 août 2005, la municipalité a répondu à l’opposition des époux Dubois ce qui suit :
« Le quartier de la Léchère de par son implantation, sa typologie et son urbanisme se détache de la zone du Village, ou plus particulièrement de l’ancien village d’avant 1982 (précédente démarche d’aménagement du territoire à Reverolle). Ce constat et cette distinction, entre le village et son extension sont apparus très rapidement, au niveau de l’étude et lors de l’établissement du schéma directeur, déjà. Cette situation va se renforcer encore par le développement des deux parcelles de Noyeret et d’Ique Dezot (actuelle zone intermédiaire). Une réglementation appropriée s’impose pour le quartier de la Léchère. La volonté est à l’habitat individuel ou groupé de 2 logements au maximum, il s’agit d’exclure la réalisation de grands ensembles comme l’autorise la réglementation « village ». Le COS est proposé à 20 % ce qui est déjà supérieur au construit actuel dans cette partie de localité.
Dans le cas particulier de la parcelle no 195, issue de fractionnements successifs, le périmètre à construire de l’actuelle réglementation s’est trouvé surdimensionné. Cet état de fait n’est plus défendable dans le cadre de la mise en œuvre d’une nouvelle réglementation (selon un avis de droit). Toutefois, l’introduction du COS de 20 % permet, dans tous les cas et notamment dans celui de la parcelle 195, une extension et agrandissement du bâtiment en rapport et en harmonie avec le voisinage. »
La municipalité s’est appuyée sur un avis de droit de Me Benoît Bovay du 18 mars 2005, selon lequel il n’y a pas de
"droit à ce que les plans restent immuables et les possibilités de bâtir maintenues telles quelles de façon indéfinie"
. L'avis précisait encore que la réduction de la constructibilité d’un terrain n'était en règle générale pas constitutive d’expropriation matérielle, surtout si elle concernait un faible pourcentage.
Dans son rapport du 1
er
octobre 2005, la commission ad hoc du nouvel aménagement du territoire de la Commune de Reverolle a invité le Conseil général à accepter le préavis municipal 03/05, relevant d'une part, qu’elle comprenait le souci de la municipalité de différencier le quartier de la Léchère du reste du village et que, d'autre part, l’opposition des époux Dubois avait une chance de succès en cas de recours, dès lors qu'ils se fondaient sur le respect de la situation acquise.
D.
Dans sa séance du 4 octobre 2005, le Conseil général a levé l'opposition des époux Dubois notamment et a approuvé le nouveau PGA et son règlement.
Par décision du 13 février 2006, le Département des institutions et des relations extérieures a approuvé préalablement, sous réserve des droits des tiers, les PGA et règlement précités.
E.
Le 7 mars 2006 (date du timbre postal), les époux Dubois ont recouru contre ces décisions, concluant au maintien de la parcelle no 195 en zone de village. Ils se plaignent de la diminution de la surface constructible de leur parcelle d’environ 130 m
2, due à la nouvelle réglementation.
Dans sa réponse du 12 mai 2006, le Conseil général de Reverolle expose que son objectif est d’adopter une réglementation appropriée pour le quartier de la Léchère avec de l’habitat individuel ou groupé de deux logements maximum, excluant la réalisation d’un grand ensemble comme l’aurait autorisé la réglementation du village, au vu des actuelles typologies différentes entre ces deux zones. Il ajoute que la nouvelle réglementation engendre un nouveau mode de définition des possibilités de construire, soit le coefficient d’occupation du sol, à la place des périmètres de construction, ce qui donne aux propriétaires concernés la possibilité d’agrandir la construction existante. Il n’y voit dès lors aucune expropriation matérielle. Il précise enfin qu’il n’y a pas de droit absolu à ce que le statut du sol soit immuable.
Dans sa réponse du 2 mai 2006, le SAT explique que la distinction entre le village ancien et l’urbanisation du quartier la Léchère se justifie par les différences de typologie des bâtiments, de forme des tissus bâtis et de situation dans la topographie du village.
Dans leur mémoire complémentaire du 21 juin 2006, les recourants font valoir que la densification des logements construits ne devrait pas se limiter aux zones dépourvues de construction dans la zone village, mais devrait s'étendre aux zones déjà bâties, à l’instar du quartier la Léchère. Ils se prévalent également de la violation des principes de l’égalité de traitement, du principe de la situation acquise et de l’illégalité formelle de la procédure d’adoption du plan général d’affectation, le plan directeur communal de 1982 n’ayant pas été formellement abrogé.
Dans ses observations du 29 août 2006, le Conseil général indique notamment que le plan directeur communal
"n’a pas un effet liant sur les administrés et ne saurait être contesté par une procédure de recours"
.
L’effet suspensif a été accordé au recours.
Les recourants ont encore déposé des observations les 2 octobre 2006 et 12 janvier 2007, qui seront reprises plus loin dans la mesure utile.
F.
Le 14 décembre 2006, le tribunal a procédé à une visite des lieux en présence des parties, au cours de laquelle il a constaté que la zone d’extension du village est occupée de part et d’autre de la route menant à Chardonney par des villas individuelles ou mitoyennes, hormis une ferme implantée à l’extrémité sud (parcelle no 138) et un terrain non bâti situé au nord de la parcelle no 170.
A cette occasion, il a été relevé que, durant ces vingt dernières années, le village s’est principalement développé dans sa partie sud (quartiers de la Léchère et d'Ique Dezo), comme voulu lors de l'adoption du plan des zones en 1982. Il a également été exposé que, dans le nouveau plan, la limite de la zone village a été définie en fonction du volume des bâtiments et de la topographie du terrain, le village ancien étant en rupture de pente, avec le vignoble au-dessous. Il a également été précisé qu’en affectant la zone litigieuse en zone villageoise, il serait possible d’y bâtir des habitations jusqu’à cinq logements, ce qui ne correspond pas aux constructions existantes, dont le caractère individuel veut être privilégié. Enfin, il a été expliqué que les plans directeurs communaux datant du début des années 80, à l’instar de celui de Reverolle, ne sont principalement que des plans définissant des zones, qui ne sont donc pas conformes à la LATC actuelle; le SAT a omis de réclamer l'abrogation formelle du plan directeur de l'occupation du sol de Reverolle, qui dépassé et présentant des erreurs de projection à terme, n’avait plus de valeur.

## Considerations

Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2.
Dans les procédures de recours contre les plans d'affectation communaux, le Tribunal administratif jouit d'un libre pouvoir d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lit. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT] pour une autorité de recours au moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité (AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le surplus, sur le contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).
3.
Selon l’art. 21 al. 2 LAT, les plans peuvent et doivent faire l’objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. En exigeant une modification sensible des circonstances avant qu’une procédure de révision ne soit engagée, le législateur fédéral a tenu compte, en particulier, de l’intérêt du propriétaire à la stabilité du régime juridique applicable à son terrain en vertu d’un plan d’affectation (ATF 127 Ia 227 consid. 2b p. 231). Lorsqu’un plan d’affectation en vigueur a été établi sous l’empire de la LAT, afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe une présomption de validité des restrictions imposées aux propriétaires fonciers touchés. Plus le plan d’affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus cette présomption de validité sera difficile à renverser (ATF précité, consid. 2c p. 233 ; ATF 113 Ia 444 consid. 5b). En d’autres termes, les motifs justifiant une révision doivent être d’autant plus importants que le plan est récent.
Tel n’est pas le cas en l’occurrence, le plan des zones communal ayant été adopté en septembre 1982. Vu le laps de temps écoulé depuis lors, le Conseil général de Reverolle pouvait, sans violer le principe de la stabilité des plans garanti à l'art. 21 al. 2 LAT, procéder à la révision totale de son plan général d'affectation. Par ailleurs, la garantie de la propriété ne confère pas directement un droit au maintien du régime applicable en vertu d’un plan d’affectation (ATF 118 Ia 510 consid. 4b). Ainsi, les recourants ne peuvent pas se prévaloir d'un droit acquis. Il convient plutôt d'examiner le choix du législateur communal de classer les quartiers de la Léchère et d'Ique Dezo en zone d'extension du village.
4.
Au début des années 80, les autorités locales avaient opté pour le développement du village en étendant sa partie sud le long de la route menant à Chardonney, où les terrains étaient entièrement communaux. Dans le quartier de la Léchère, où se trouvait uniquement une ancienne porcherie aujourd'hui affectée à l'habitation, deux villas mitoyennes et quatre villas individuelles ont ainsi été construites en une quinzaine d'années. Dans le quartier d'Ique Dezo, ce sont six villas mitoyennes et une villa individuelle qui ont été bâties près d'une ferme préexistante, durant la même période. Bien que le règlement communal permettait dans la zone du village la construction de maisons de plus grandes dimensions, ce sont exclusivement des habitations de type individuel qui ont été érigées dans ce secteur.
Lors de l'élaboration du PGA litigieux, il est apparu que ces deux quartiers présentaient un type de constructions différent de la zone de village et qu'ils devaient dès lors bénéficier d'un régime propre. Le tribunal de céans considère que ce raisonnement est parfaitement fondé. En effet, à l'exception de 3 parcelles encore non bâties (no 139, 218 en partie et 73 en partie), le secteur en question est entièrement occupé par des maisons individuelles, mitoyennes ou de deux logements. Il n'a ainsi plus rien à voir avec une typologie villageoise classique. Son classement en zone d'extension du village tend à sauvegarder cette typologie propre. L'affectation en zone de village aurait en outre pour effet de rompre une harmonie urbanistique, en permettant notamment la construction de bâtiments jusqu'à 5 logements ou destinés à des activités commerciales ou artisanales. Sans compter que de tels projets rencontreraient très certainement des oppositions des habitants de la Léchère et d'Ique Dezo. A ce critère urbanistique vient s'ajouter un critère topographique. Comme l'inspection locale a permis de le constater, le village ancien est en rupture de pente, avec le vignoble au-dessous. Le secteur en question se situe au sud du noyau du village ancien, soit au pied de cette pente sur une planie. Il est donc à un niveau inférieur et apparaît comme légèrement isolé du reste du village, ce qui renforce d'autant plus le choix du législateur. Quant à la délimitation nord de la zone litigieuse, elle a été arrêtée au bas du coteau, suivant la courbe de niveau, ce qui n’est pas critiquable.
Les recourants soutiennent également que l'affectation du secteur litigieux en zone d'extension du village a pour but de favoriser les propriétaires de terrains non bâtis situés à ce jour en zone intermédiaire ou en zone de village. Cet argument n'est pas pertinent. Outre qu'il n'est pas démontré, on voit mal en quoi l'affectation de nouvelles parcelles en zone de village se ferait au détriment des propriétaires de la zone litigieuse, laquelle reste une zone à bâtir et se trouve même étendue. Les recourants ne sauraient dès lors se prévaloir du principe de l'égalité de traitement, dès lors qu'il n'existe aucun droit au maintien du régime applicable en vertu d’un plan d’affectation et que le choix du législateur communal repose sur des considérations cohérentes et justifiées.
5.
a) Dans sa teneur de 1982, le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de la Commune de Reverolle (aRPE) prévoyait un plan spécial destiné à régir l'implantation des constructions dans la zone village (art. 7 al. 1). Ce plan fixait les périmètres d'implantation des bâtiments, les distances entre les façades non mitoyennes et les limites ainsi que les distances entre bâtiments sis sur une même propriété (art. 7 al. 2 aRPE). En cas de construction nouvelle, de transformation, d'agrandissement ou de reconstruction, les bâtiments ne devaient pas dépasser la surface maximale d'occupation du sol indiquée sur le plan par le périmètre d'implantation (art. 7 al. 3 aRPE). Le nombre maximum de logement par parcelle était calculé en fonction de la surface du terrain attenant au bâtiment d'habitation et à disposition des occupants des logements. Il s'élevait à 3 pour une surface jusqu’à 2'000m
2
, 4 pour une surface de 2'000 à 3'000 m
2
, 5 pour une surface de 3'000 à 4'000 m
2
et 6 pour une surface au-delà de 4'000 m
2
(art. 9 al. 2 aRPE). La parcelle no 74 entrait dans cette zone, à l'exception d'une bande à sa limite sud-est en zone agricole.
Le 8 décembre 1987, le Conseil général a adopté un plan partiel d'affectation "village" et un plan d'extension fixant la limite des constructions. La parcelle no 74, qui avait été amputée d'une nouvelle parcelle dans sa partie ouest (no 166), s'est alors vue attribuée un nombre maximum de 5 logements, constructibles dans deux périmètres d'implantation – un au sud, l'autre au nord –, où le nombre de niveau était limité à un et la hauteur maximale du faîte à 8 m.
Le périmètre de la zone du village a été légèrement étendu en avril 1988. La bande en zone agricole grevant la parcelle no 74 a alors été colloquée en zone de village. A cette occasion, le Conseil général a également modifié l'aRPE; l'art. 9 ter a introduit l'obligation pour chaque parcelle d'avoir une surface minimale en relation avec le nombre de logements autorisés par le plan, soit 1'600 m
2
pour la parcelle no 74. L'art. 9 quater disposait en outre que, lors d'un fractionnement, d'une réunion de parcelles ou d'une modification de limite de propriété à l'intérieur du périmètre du plan partiel d'affectation "village", le nombre maximum de logements indiqué sur le plan pouvait être fractionné ou cumulé, mais à condition que le nombre total de logements autorisés par le plan ne soit pas dépassé sur l'ensemble des parcelles intéressées.
b) Le nouveau règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions (RPGA) prévoit que la zone d'extension du village est affectée à l'habitation, aux services qui lui sont attachés et aux activités compatibles avec l'habitation (art. 2.2 al. 1 RPGA). Les bâtiments d'habitation y comprennent au plus deux logements qui peuvent être disposés soit de façon superposée, soit de façon juxtaposée et appartenir à des propriétaires différents (art. 2.2 al. 2 RPGA). Dans les zones à bâtir, la capacité constructive de chaque bien-fonds est limitée proportionnellement à la superficie du terrain (art. 3.1 RPGA). Dans la zone d'extension du village, cette proportion ne peut excéder 20% (art. 3.3 RPGA).
c) Lorsque les recourants ont acquis la parcelle no 195, issue du second fractionnement de la parcelle no 74, ils avaient la possibilité de construire jusqu'à deux logements dans le périmètre d'implantation prédéfini, lequel offrait une surface de 210 m
2
au maximum selon le plan partiel d'affectation "village". Converti en coefficient d'occupation du sol (ci-après: COS), cette valeur représente 26,6%. Il en découle une réduction du volume de constructions autorisées de 6,6%, soit 52,2 m
2
. Or, le Tribunal fédéral a jugé qu'une diminution du potentiel constructible de 20% ou de 25% n'est en règle générale pas constitutive d'expropriation matérielle, considérant qu'elle représentait un avantage qualitatif pour la partie construite, ou à construire, et qu'elle ne dépassait pas la mesure des atteintes normales devant être supportées sans indemnité (P. Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne, 2001, no 1466 et 1467, p. 614 et les références citées). Dès lors, la réduction de 6,6% qui touche la parcelle des recourants, largement inférieure aux valeurs retenues par la jurisprudence précitée, ne saurait justifier une indemnisation. On notera au surplus qu'à ce jour, le COS de leur parcelle s'élève à 19,4%. Certes, la marge d'extension est faible (env. 5 m
2
), mais le RPGA permet néanmoins la construction de bâtiments comprenant un rez-de-chaussée et un étage qui peut être aménagé en tout ou partie dans les combles (art. 5.1).
6.
a) Les recourants font valoir enfin que les PGA et le RPGA sont contraires au plan directeur de l'occupation du sol, approuvé par la municipalité dans sa séance du 20 avril 1982, qui n'a pas été formellement abrogé. Les autorités intimées ont exposé que ce plan leur avait échappé, mais qu'il était de toute façon sans incidence sur la régularité des PGA et RPGA litigieux.
b) aa) Les plans directeurs des cantons définissent la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité, ainsi que de l'ordre dans lequel il est envisagé d'exercer ces activités et les moyens à mettre en œuvre (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, ad art. 8 no 2, p. 147). Aux termes de l'art. 9 al. 1 LAT, ils ont force obligatoire pour les autorités, mais les commentateurs soulignent qu'ils n'ont aucun effet contraignant dans les rapports entre la collectivité publique et les particuliers (Tschannen, Kommentar RPG, art. 9 N. 9).
La LAT n'interdit en outre pas l'élaboration de plans directeurs à d'autres échelles que cantonales, si bien que les cantons sont libres d'introduire ce type de plan et de réglementer leur place dans le processus de planification ainsi que leur force obligatoire. Usant de cette possibilité, le canton de Vaud a introduit les plans directeurs communal, localisé et régional.
bb) Le plan directeur communal détermine les objectifs d'aménagement de la commune. Il tient compte des options cantonales et régionales de développement (art. 35 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC]). Il comporte les principes directeurs d'aménagement du territoire portant notamment sur l'utilisation du sol dans les territoires situés hors et en zone à bâtir, les constructions d'intérêt public, les espaces publics, les réseaux et les voies de communication, les équipements techniques et les transports, les sites, paysages, monuments et ressources naturelles à préserver, les territoires exposés à des nuisances ou à des dangers et les installations de délassement et de tourisme. Il contient les mesures qui concrétisent les principes directeurs ainsi que le programme des mesures qui relève de la compétence de la municipalité. Le contenu du plan directeur est adapté aux besoins de la commune (art. 36 LATC). Il est réexaminé tous les quinze ans au moins (art. 30 al. 1, 1
ère
phrase, LATC).
Lors de l'élaboration de la LATC, le Conseil d'Etat avait prévu que les plans directeurs lient les autorités tant cantonales que communales, à l'instar du droit fédéral. Mais le législateur cantonal a finalement décidé de ne leur octroyer aucun effet contraignant, suivant l'avis majoritaire de la commission chargée d'étudier le projet de la LATC, en raison de deux inconvénients majeurs. Premièrement, le système proposé par le Conseil d'Etat aurait été lourd, puisqu'il aurait exigé de mettre en route deux procédures successives pour adapter un plan de zones à de nouvelles conditions: soit celle pour modifier le plan directeur, puis celle pour le plan d'affectation. En second lieu, les députés y voyaient une atteinte à la garantie de la propriété, dans la mesure où le citoyen n'aurait pu que formuler des observations durant la phase de consultation publique du plan directeur, se voyant ainsi privé de tout moyen de recours (Exposé des motifs et projet de loi sur l'aménagement du territoire et des constructions, BGC automne 1985, no 27, p. 465 ss). En adoptant le texte actuel, le législateur cantonal a par ailleurs repris le système de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT). Cette dernière assimilait en effet le plan directeur d'extension communal à un avant-projet des lignes générales du développement d'une localité; celui-ci indiquait principalement le tracé des voies de communication, des places et des promenades les plus importantes, et les limites des diverses zones (art. 19 al. 1 LCAT). Il ne comportait pour la commune aucune obligation et pour les propriétaires aucune limitation de leurs droits (al. 2). C'est ainsi que l'art. 31 al. 2 LATC dispose que les plans directeurs sont des plans d'intention servant de référence et d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales. En cela, ils ne peuvent pas être qualifiés de règles de droit, ni d'ordonnances administratives externes, ni de décisions (v. sur ce point, P. Zen-Ruffinen/C. Guy-Ecabert, op. cit., Berne, 2001, no 227, p. 107).
c) Le plan directeur de l'occupation du sol de la Commune de Reverolle a été adopté en 1982, sous l'empire de la LCAT. Il est conçu comme un plan de zones, sur lequel figure les voies de communication, les différentes zones, les limites parcellaires et les bâtiments principaux. Il répondait parfaitement aux exigences de la LCAT. Par contre, tel n'est plus le cas avec la LATC, en vigueur depuis le 1
er
janvier 1987, et sur laquelle se fonde la plan d'affectation litigieux. Certes, la LATC n'ayant pas prévu le sort des plans directeurs communaux existants dans ses dispositions transitoires – à l'inverse de plans d'affectation communaux non conformes (v. art. 133 et 134 LATC) –, ceux-ci ne sont pas devenus caduques. Il n'en demeure pas moins que, comme on l'a vu, ils ne lient pas les autorités; un plan d'affectation qui lui serait contraire, comme en l'espèce, ne pourrait ainsi pas être invalidé pour ce motif. En conséquence, ce moyen doit être écarté.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.
Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, les frais et dépens seront mis à la charge de la partie déboutée.