# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 045e8af7-20bd-5f97-acc8-73a75c7bfeb6
**Court:** GE_CJ
**Chamber:** GE_CJ_015
**Year:** 2018
**Language:** fr
**Jurisdiction:** GE / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

EN FAIT
1. Le 6 juillet 2017, le mandataire d’un comité d’initiative constitué pour le lancement d’une initiative municipale en Ville de Genève (ci-après : la Ville), intitulée « Genève Zéro Pub – Libérons nos rues de la publicité commerciale ! » (ci-après : l’initiative), a informé le maire de la Ville de la décision dudit comité de lancer cette initiative et a soumis au service des votations et élections (ci-après : SVE) le spécimen des listes destinées à recevoir les signatures. ![endif]>![if>
2. L’initiative prévoit que les autorités de la Ville doivent mettre en œuvre - dans les plus brefs délais possibles compte tenu des contraintes légales et des engagements contractuels en vigueur à la date d’adoption de l’initiative – une « politique cohérente de gestion de l’affichage, dans le respect de la législation cantonale, en appliquant les principes suivants : ![endif]>![if>
1. privilégier la qualité du paysage urbain genevois en libérant l’espace public de la publicité commerciale par voie d’affichage ; ![endif]>![if>
2. faciliter la mobilité de tou-te-s, en particulier les personnes en situation de handicap, dont les malvoyant-e-s, en supprimant les panneaux qui font obstacle aux déplacements par leur emprise physique sur les espaces piétonniers ; ![endif]>![if>
3. mettre à disposition des associations et institutions locales des panneaux permettant la communication par voie d’affichage de leurs informations et activités, ainsi que d’évènements artistiques et culturels ; ![endif]>![if>
4. mettre à disposition des habitant-e-s des panneaux vierges destinés à l’expression libre, citoyenne et artistique ; ![endif]>![if>
5. conserver un équilibre entre expression libre et publicité associative, caritative, culturelle et événementielle sur l’espace public réservé à cet effet, en facilitant son accessibilité aux organisations à but non lucratif ».![endif]>![if>
Selon l’exposé des motifs accompagnant l’initiative, la « publicité commerciale :
· nuit à la qualité du paysage et de l’urbanisme dans l’espace public ; ![endif]>![if>
· constitue une pollution visuelle ; en effet, elle mobilise notre attention sans notre consentement, sans possibilité de l’éviter ou de l’ignorer ; ![endif]>![if>
· vise moins à informer qu’à stimuler des désirs de consommation ; elle contribue à la surconsommation, à l’obsolescence programmée et au surendettement ; ![endif]>![if>
· contribue, par la surconsommation, à aggraver l’impact des activités humaines sur l’environnement, en particulier sur les ressources naturelles et sur le réchauffement climatique ; ![endif]>![if>
· nuit à la mobilité, notamment des personnes en situation de handicap (personnes malvoyantes, à mobilité réduite, etc.) ; ![endif]>![if>
· fragilise le tissu économique local, de nombreuses entreprises n’ont pas les moyens d’y recourir. ![endif]>![if>
Les panneaux d’affichage laissés temporairement vierges en janvier-février 2017 ont ouvert un champ d’expérience inédit. Ils ont libéré un espace répondant à un besoin d’expression citoyenne et artistique, stimulant des interactions sociales spontanées et contribuant au renforcement de la cohésion sociale. 1300 municipalités dans le monde, telles Grenoble, Bergen, Sao Paulo, ont déjà choisi de se libérer de la publicité. Des États états-uniens comme le Vermont, le Maine, Hawaii et l’Alaska en ont fait de même. D’autres collectivités publiques restreignent sévèrement l’affichage ou sont en train de préparer des politiques plus restrictives à ce propos ».
3. Le SVE a approuvé le spécimen des listes destinées à recevoir les signatures le 7 juillet 2017, et, le même jour, le lancement de l’initiative a été publié, avec le texte de cette dernière, dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO), avec l’indication que le délai de récolte des signatures arriverait à échéance le 7 novembre 2017. ![endif]>![if>
4. Le comité d’initiative a déposé les listes de signatures auprès du SVE le 7 novembre 2017. ![endif]>![if>
5. Par arrêté du 24 janvier 2018, le Conseil d’État a constaté l’aboutissement de l’initiative et en a fixé les délais de traitement. ![endif]>![if>
6. Par courrier du 31 janvier 2018, A_ a indiqué au Conseil d’État qu’il lui apparaissait assez clairement que cette initiative ne portait pas sur des sujets susceptibles de faire l’objet d’une initiative communale.![endif]>![if>
7. Le 12 mars 2018, dans le cadre de l’examen de la validité de l’initiative, le Conseil d’État, par l’intermédiaire de la chancelière d’État, a invité le comité d’initiative à se déterminer notamment sur la manière dont les différents points traités par l’initiative s’inscriraient dans le cadre légal des matières soumises au droit d’initiative communal et pourraient faire l’objet d’une délibération du conseil municipal, ainsi que sur la conformité au droit supérieur (en particulier à la loi sur les procédés de réclame du 9 juin 2000 - LPR -
F 3 20
) et sur le respect de l’unité de la matière. ![endif]>![if>
8. Le même jour, la chancellerie d’État a invité le conseil administratif de la Ville à lui faire part de ses éventuelles observations sur la validité de l’initiative. ![endif]>![if>
9. Par courrier du 26 mars 2018 adressé à la chancellerie d’État, le comité d’initiative a défendu le point de vue que l’initiative était pleinement valide. ![endif]>![if>
L’initiative portait sur des objets correspondant, cumulativement ou alternativement, à ceux visés par l’art. 36 de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 (LAC -
B 6 05
), à savoir l’affectation et la démolition d’immeubles communaux (soit des supports d’affiches), les études d’aménagement du territoire communal (la déconstruction de supports de réclame commerciale et la mise à disposition de panneaux destinés à la société civile devant constituer des composantes essentielles du concept directeur des procédés de réclame à établir pour le territoire de la Ville), et les activités sociales, culturelles, sportives et récréatives, ainsi que leurs aménagements et installations.
Les points traités par l’initiative pouvaient faire l’objet d’une délibération du conseil municipal au sens de l’art. 30 LAC, en tant que l’établissement du nouveau concept directeur en matière d’affichage voulu par l’initiative nécessiterait l’octroi d’un crédit adopté sous forme de délibération (art. 30 al. 1 let. d et e LAC). La suppression de panneaux d’affichage était déjà intervenue dans d’autres communes genevoises à la suite d’une délibération du conseil municipal.
L’initiative était également conforme à la LPR, qui attribuait aux communes la compétence de délivrer les autorisations et concessions en matière de procédés de réclame, de même que d’établir un concept directeur des procédés de réclame sur les domaines tant public que privé, de prendre des mesures en cas de violation de la LPR et de ses règlements d’application, et de déterminer l’emplacement des supports destinés aux procédés de réclame et à l’affichage sans but lucratif. L’initiative ne visait ni les vitrines de commerces, ni les tramways, ni les gares. Elle tendait aussi à faire respecter la liberté constitutionnelle de recevoir librement des informations (art. 16 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. -
RS 101
).
L’unité de la matière était respectée, tous les points de l’initiative s’inscrivant dans le cadre de la politique municipale en matière d’affichage sur le domaine public, à établir par le biais d’un concept directeur nécessitant l’octroi d’un crédit par une délibération du conseil municipal.
10. Le 28 mars 2018, le conseil administratif de la Ville a indiqué à la chancellerie d’État qu’à première vue l’initiative ne lui paraissait pas poser de problème de légalité. ![endif]>![if>
11. Par courrier du 11 mai 2018, A_, représenté par un avocat, a indiqué au Conseil d’État que l’initiative soulevait plusieurs problèmes juridiques importants. ![endif]>![if>
L’initiative était contraire à la liberté économique, à savoir au droit que celle-ci comporte de faire de la publicité commerciale au moyen de l’affichage public, en tant qu’elle interdirait totalement la publicité commerciale par la voie de l’affichage public sur le domaine public de la Ville.
Elle ne répondait pas à un intérêt public. Une limitation de la pression qu’exerce la publicité commerciale sur les citoyens n’était pas justifiée au regard de la faible proportion du nombre d’affiches par habitants en Ville (2,3 affiches pour 1000 habitants), d’autant plus que nombre de panneaux d’affichage étaient utilisés non pour de la publicité commerciale mais pour de la publicité pour des spectacles culturels ainsi que des communications des collectivités et des associations. La mobilité des personnes en situation de handicap ne serait guère favorisée, dès lors que les panneaux actuels seraient utilisés pour la communication culturelle, artistique et politique et pour la libre expression citoyenne et artistique. L’initiative ne respectait pas le principe de la proportionnalité. Une limitation très importante de la publicité commerciale était déjà effective sur le domaine public de la Ville en raison des concessions accordées par la Ville, moyen moins incisif mais efficace permettant de restreindre la publicité commerciale dans la mesure admissible.
L’initiative créerait de graves inégalités de traitement entre les concurrents, dès lors que, ne visant que la publicité commerciale sur le domaine public, elle fausserait la concurrence entre les commerçants disposant d’une vitrine dans une rue passante du centre-ville par rapport à ceux n’en disposant que dans une rue peu passante, de même qu’entre les commerçants disposant d’une vitrine et ceux n’en disposant pas. Elle mettrait une barrière à l’entrée du marché pour les nouveaux commerçants non encore installés, n’ayant pas encore de magasins avec une vitrine. Elle serait source d’inégalité de traitement aussi entre les commerçants de la même branche disposant d’une enseigne respectivement en Ville de Genève ou dans une autre commune du canton et même de Suisse.
L’initiative ne respectait pas l’unité de la matière. Elle poursuivait des buts différents sans liens entre eux, à savoir supprimer la publicité commerciale par voie d’affichage, favoriser la mobilité des personnes en situation de handicap, mettre à disposition des panneaux pour les associations concernant des activités artistiques et culturelles et favoriser la libre expression citoyenne et culturelle.
L’initiative devait être déclarée entièrement non valide.
12. Le 17 mai 2018, invitée par la chancellerie d’État à se déterminer sur la prise de position spontanée de A_, le comité d’initiative a estimé que les objections soulevées par cette dernière relevaient du débat de fond sur l’initiative. L’initiative ne supprimait pas la possibilité de faire de la publicité commerciale par d’autres moyens que l’affichage sur le domaine public, et elle mettrait au même niveau tous les acteurs voulant faire de la publicité commerciale par voie d’affichage en Ville, en supprimant les atteintes à la liberté économique résultant des régulations actuelles. Elle promouvait la liberté constitutionnelle de recevoir librement des informations, l’emportant sur la liberté économique. Elle poursuivait des intérêts publics, dont le choix de refuser la publicité commerciale, l’esthétique du paysage urbain, la protection de l’intégrité et l’encouragement au développement des enfants, ainsi que la protection des ressources naturelles contre la surconsommation. Elle assurait l’égalité entre concurrents, alors qu’une diminution du nombre de panneaux d’affichage creuserait encore davantage les inégalités d’accès à la publicité commerciale générées par le système de concession actuellement pratiqué, dans lequel les commerces de proximité n’avaient quasiment jamais recours aux panneaux réservés à la publicité commerciale en Ville (soit 1502 surfaces, en plus de 1412 surfaces culturelles ou politiques). L’initiative respectait l’unité de la matière, puisqu’elle avait pour objet principal, à titre d’action claire, univoque et explicite, de libérer le domaine public de la Ville de la publicité commerciale par voie d’affichage.![endif]>![if>
13. Par arrêté du 23 mai 2018, publié dans la FAO du 25 mai 2018, le Conseil d’État a déclaré l’initiative partiellement valide. Il en a invalidé le ch. 1 (privilégier la qualité du paysage urbain genevois en libérant l’espace public de la publicité commerciale par voie d’affichage) et le ch. 2 (faciliter la mobilité de tou-te-s, en particulier les personnes en situation de handicap, dont les malvoyant-e-s, en supprimant les panneaux qui font obstacle aux déplacements par leur emprise physique sur les espaces piétonniers) ; ces points n’entraient pas dans les objets soumis au droit d’initiative communale à teneur de l’art. 36 LAC, contrairement aux ch. 3 à 5 de l’initiative. ![endif]>![if>
Les panneaux d’affichage ne constituaient pas des biens-fonds au sens de l’art. 36 al. 1 let. a LAC. L’initiative ne prévoyait pas la réalisation de travaux au sens de l’art. 36 al. 1 let. c LAC, pas même à son ch. 2 en tant que celui-ci prévoyait une mesure de gestion de l’espace de la commune et non des travaux de génie civil. Une favorisation de la qualité du paysage urbain par la libération de l’espace public de la publicité commerciale n’entrait pas dans la notion d’aménagement du territoire communal prévue par l’art. 36 al. 1 let. d LAC, même au titre d’études non prévues par le droit cantonal. Il en allait de même de la facilitation de la mobilité des personnes en situation de handicap par la suppression des panneaux faisant obstacle aux déplacements par leur emprise physique sur les espaces piétonniers, car il s’agissait de la gestion de l’espace de la commune (comprenant le choix de l’emplacement du mobilier urbain), relevant de la compétence de l’exécutif communal, et non d’une planification directrice pouvant être adoptée par voie de délibération.
Les ch. 1 et 2 de l’initiative devaient être invalidés. Le Conseil d’État poursuivait l’examen de la validité de l’initiative uniquement sur les ch. 3 à 5.
La mise à disposition des associations et institutions locales ainsi que des habitants de panneaux pour l’affichage de communications sur leurs activités, respectivement l’expression citoyenne et artistique était couverte par la notion d’activités sociales et culturelles ainsi que leurs aménagements et installations au sens large de l’art. 36 al. 1 let. f LAC, et elle pouvait être concrétisée par le biais d’un crédit et/ou d’un règlement adoptés par voie de délibération.
Les propositions objets des ch. 3 à 5, devant être lues ensemble, ne mêlaient pas des propositions de nature ou de but différents, mais avaient entre elles un rapport intrinsèque. Avec la phrase introductive (prévoyant la mise en œuvre d’une politique cohérente de gestion de l’affichage dans le respect de la législation cantonale) et la phrase conclusive (précisant les délais de mise en œuvre de l’initiative), elles formaient un tout cohérent, correspondant à la volonté des initiants. Le principe de l’unité de la matière était respecté (avec l’initiative expurgée de ses ch. 1 et 2, ses ch. 3 à 5 en devenant les ch. 1 à 3).
L’exigence de clarté était respectée, étant rappelé qu’une initiative communale ne pouvait être rédigée qu’en termes généraux en vue d’une délibération du conseil municipal la concrétisant le moment venu et qu’en conséquence la notion d’« autorités de la Ville de Genève » qu’évoquait l’initiative devait être comprise comme faisant référence au conseil municipal.
Expurgée de ses ch. 1 et 2, l’initiative était conforme au droit supérieur. Elle n’était contraire ni aux dispositions de la législation fédérale sur la circulation routière portant sur les signaux, marques et réclames sur les routes et leurs abords, ni à celles de la LPR et de son règlement d’application, ni à la liberté économique. La question de la conformité du ch. 1 de l’initiative (dans sa teneur proposée) à la liberté économique aurait pu se poser, mais il n’y avait pas besoin de l’examiner dès lors que ce chiffre était invalidé. L’initiative pourrait être mise en œuvre par le biais d’un règlement adopté par voie de délibération (art. 30 LAC), qui préciserait les principes qu’elle énonçait comme devant s’appliquer à la politique de gestion de l’affichage à mettre en œuvre. Il ne s’agirait pas d’établir un concept directeur des procédés de réclame.
L’initiative était susceptible d’être exécutée.
14. Par acte du 22 juin 2018, le comité d’initiative a recouru contre cet arrêté de validation partielle de l’initiative par-devant la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle), en concluant à ce qu’il soit dit que les ch. 1 et 2 de l’initiative entraient dans les objets sur lesquels peut s’exercer le droit d’initiative communale et qu’ainsi l’initiative est pleinement valide, subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée au Conseil d’État pour nouvelle décision au sens des considérants, et à ce qu’une indemnité de procédure de CHF 4'000.- lui soit allouée, à la charge de l’État. ![endif]>![if>
Le droit d’initiative communale s’exerçait, dans les limites des lois fédérales et cantonales, sur les objets énumérés exhaustivement à l’art. 36 LAC, à interpréter de façon large, car ils entraient dans le cadre des compétences délibératives du conseil municipal, énumérées à l’art. 30 LAC, et non des compétences de l’exécutif communal, dont un nécessaire concours lors de l’exécution ou de la concrétisation de l’initiative ne suffisait pas à ne pas tenir l’initiative pour valide.
Les ch. 1 et 2 invalidés avaient pour but la suppression physique des panneaux d’affichage fixes, que ceux-ci soient définis comme des immeubles pouvant être démolis au sens large des art. 36 al. 1 let. a et 30 al. 1 let. m LAC, ou comme des objets mobiliers pouvant faire l’objet de travaux d’utilité publique au sens des art. 36 al. 1 let. c et 30 al. 1 let. m LAC. La démolition d’ouvrages sur le domaine public communal, tels que des panneaux d’affichage, pouvait donc être demandée par le biais d’une initiative populaire communale. Le Conseil d’État avait interprété trop restrictivement les notions de construction, de bien-fonds et de travaux, alors qu’une acception large de ces notions était conforme à la volonté du législateur et à l’exigence d’une interprétation favorable aux initiants.
Les deux chiffres considérés auraient aussi pu être interprétés comme portant sur des objets relevant de l’ouverture ou la suppression (incluant la modification) de rues ou de chemins communaux au sens de l’art. 36 al. 1 let. b LAC, en tant qu’ils avaient pour finalité une meilleure circulation piétonnière sur les voies publiques communales, en particulier sur les trottoirs (comme elle pouvait être proposée par exemple par la pose de bacs à plantes), et ils étaient susceptibles d’être concrétisés par une délibération au sens de l’art. 30 al. 1 let. m LAC.
Ils prévoyaient l’établissement, conformément à l’art. 24 al. 1 LPR, d’un nouveau concept directeur des procédés de réclame sur le territoire communal qui impliquait la réalisation d’une étude d’aménagement du territoire communal au sens de l’art. 36 al. 1 let. d LAC, étude qui prévoirait la suppression (déconstruction) de panneaux d’affichage faisant partie intégrante de l’aménagement urbain communal. Si cette étude n’était certes pas prévue par l’art. 30 LAC et ne donnerait pas directement lieu à une délibération, elle aurait forcément un coût devant être couvert par un crédit adopté sous la forme d’une délibération au sens de l’art. 30 al. 1 let. d ou e LAC. Elle pouvait être proposée par voie d’initiative communale, à l’instar d’un concept directeur de la circulation. Il ne s’agissait pas, par le biais du concept considéré, de décider au cas par cas de l’emplacement spécifique de chaque panneau d’affichage, mais d’en prévoir la suppression d’une proportion conséquente par ladite étude d’aménagement du territoire communal. Dans plusieurs communes genevoises, l’exécutif avait décidé de supprimer l’affichage à but commercial sur le domaine public, de lui-même (comme à Presinge) ou suite à une résolution du conseil municipal (comme à Puplinge). Même si l’étude d’aménagement considérée était du ressort de l’exécutif communal, l’initiative ne serait pas irrecevable parce que ce dernier serait obligé de concourir à sa concrétisation en agissant dans des domaines de sa seule compétence.
Interprétés extensivement, les ch. 1 et 2 de l’initiative pouvaient aussi être compris comme portant sur des activités sociales et culturelles ainsi que leurs aménagements et installations au sens de l’art. 36 al. 1 let. f LAC, dont la concrétisation impliquait l’octroi d’un crédit par voie de délibération au sens de l’art. 30 al. 1 let. d et e LAC.
C’était donc à tort que l’arrêté attaqué avait invalidé les ch. 1 et 2 de l’initiative. Le Conseil d’État n’ayant pas examiné leur conformité au droit supérieur, il n’y avait « normalement » pas lieu d’aborder ce sujet ; les initiants indiquaient néanmoins les considérer comme conformes au droit supérieur, notamment à la LPR et à la liberté économique. Les cinq points de l’initiative formaient un tout cohérent, si bien que cette dernière respectait l’unité de la matière. La chambre constitutionnelle pouvait déclarer l’initiative entièrement valide ; subsidiairement, il lui faudrait renvoyer la cause au Conseil d’État pour nouvelle décision sur l’unité de la matière et la conformité au droit supérieur.
15. Invité à présenter sa réponse au recours, le Conseil d’État, le 20 juillet 2018, a indiqué à la chambre constitutionnelle n’avoir pas d’observations à formuler et se référer aux considérants de l’arrêté attaqué. ![endif]>![if>
16. Le 2 août 2018, le comité d’initiative a informé la chambre constitutionnelle n’avoir pas d’observations supplémentaires à formuler et lui a transmis une copie de la note d’honoraires intermédiaire du même jour de son conseil en vue de détermination de l’indemnité de procédure qui lui serait allouée. ![endif]>![if>
17. Sur quoi, la cause a été gardée à juger. ![endif]>![if>

## Considerations

EN DROIT
1. a. La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître de recours interjetés, comme en l’espèce, contre un arrêté du Conseil d’État relatif à la validité d’une initiative populaire (art. 124 let. b de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - Cst-GE -
A 2 00
; art. 130B al. 1 let. c de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ -
E 2 05
;
ACST/18/2018
du 30 juillet 2018 consid. 1a ;
ACST/14/2017
du 30 août 2017 consid. 2 ;
ACST/17/2015
du 2 septembre 2015 consid. 1). ![endif]>![if>
b. Le recours a été interjeté en temps utile, le délai légal ordinaire de trente jours (art. 62 al. 1 let. a et d de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA -
E 5 10
) s’appliquant en la matière nonobstant le silence de la loi (
ACST/17/2015
précité consid. 3a). Il respecte les conditions de forme et de contenu prévues par les art. 64 al. 1 et 65 al. 1 et 2 LPA.
c. La qualité pour recourir devant la chambre constitutionnelle (comme d’ailleurs devant les autres juridictions administratives genevoises) est comprise de façon substantiellement similaire à celle qui prévaut devant le Tribunal fédéral pour le recours en matière de droit public, compte tenu du fait que les juridictions cantonales ne sauraient adopter, en matière de qualité pour recourir comme d’ailleurs de griefs invocables, des définitions plus restrictives que celles que retiennent la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF -
RS 173.110
) et la jurisprudence du Tribunal fédéral (art. 89 al. 3 et art. 111 al. 1 et 3 LTF ; ATF
139 II 233
consid. 5.2.1 ;
ACST/1/2018
du 2 mars 2018 consid. 2). Elle présente dès lors des nuances selon les actes attaqués, bien que l’art. 60 LPA ne le prévoie pas.
Le recours contre une décision relative à la validité d’une initiative communale concerne le droit de vote des citoyens ainsi que les votations et élections au sens de l’art. 82 let. c LTF, matière dans laquelle toute personne physique ayant le droit de vote dans l’affaire en cause est recevable à interjeter un tel recours, de même que les partis politiques et les organisations à caractère politique formées en vue d’une action précise, comme le lancement d’une initiative ou d’un référendum (ATF
139 I 195
consid. 1.4 ;
134 I 172
consid. 1.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral
1C_305/2012
du 26 février 2016 consid. 1.2 ;
1C_357/2009
du 8 avril 2010 consid. 1.2 ;
ACST/1/2018
précité consid. 2b ;
ACST/14/2017
précité consid. 1b ; Florence AUBRY GIRARDIN, in Bernard CORBOZ et al. [éd.], Commentaire de la LTF, 2
ème
éd., 2014, n. 58 ad art. 89 LTF ; Stéphane GRODECKI, L’initiative populaire cantonale et municipale à Genève, 2008, n. 1489). En l’espèce, le recours est interjeté par le comité ayant lancé l’initiative considérée ; ce dernier a donc qualité pour recourir.