# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9c266fb4-2e74-4adc-a83a-164449bb5c17
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

Sachverhalt
A.
a) Die Gegend um die Alp D._, oberhalb des H._see, wird seit
längerer Zeit als Startgebiet für Hängegleiter – sprich Gleitschirme und
Deltasegler – genutzt. Die Zunahme des Flugbetriebs über die letzten
Jahre führte zu immer grösserem Widerstand der Eigentümer der
angrenzenden Wohn- und Ferienhäuser. Im Jahr 2013 gelangten die
betroffenen Anwohner an den Gemeinderat Z._ und beantragten die
Aufhebung des damals genutzten Startplatzes auf dem Grundstück
Nr. 001. Daraufhin führte der Gemeinderat mit den Beteiligten sowie
den entsprechenden kantonalen Stellen einen runden Tisch durch,
wobei beschlossen wurde, dass von Seiten der Gleitschirmvereine ein
Baugesuch für den Startplatz eingereicht werde.
b) Nach mehrmaliger Mahnung reichte der Gleitschirmclub F._
am 13. März 2014 ein Baugesuch betreffend Nutzung des
Grundstücks Nr. 001 als Startplatz ein. Mit Verfügung vom 15. Mai
2014 erliess der Gemeinderat bis zum Entscheid über das Baugesuch
ein Nutzungsverbot für das Starten von Hängegleitern. Das Nutzungs-
verbot wurde vom Baudepartement mit Entscheid Nr. 73/2015 vom
19. Oktober 2015 bestätigt. Daraufhin wurde der Startplatz aufgege-
ben und das Baugesuch zurückgezogen.
B.
a) Im Jahr 2016 übernahm die Interessengemeinschaft C._ (im
Folgenden IGC) – welcher verschiedene Flugschulen angehören – die
Interessensvertretung für das Fluggebiet. Mit Baugesuch vom 30. Mai
2017 beantragte die IGC beim Gemeinderat Z._ die Baubewilligung
für zwei Startplätze und einen Landeplatz. Der geplante Startplatz Ost
(gemäss Situationsplan etwa 1'750 m2 gross) liegt etwa 300 m östlich
des alten Startplatzes auf dem Grundstück Nr. 002, welches sich im
Eigentum von E._ befindet. Der Startplatz West (gemäss
Situationsplan etwa 20'980 m2 gross) soll rund 750 m westlich des
alten Startplatzes auf Grundstück Nr. 003 zu liegen kommen, welches
sich im Eigentum der Alpkorporation D._ befindet. Der geplante
Landeplatz (gemäss Situationsplan etwa 14'350 m2 gross) befindet
sich östlich des H._seeufers, auf Grundstück Nr. 004, welches
wiederum im Eigentum von E._ steht.
b) Die Startplätze Ost und West liegen gemäss geltendem Zonen-
plan der Gemeinde Z._ vom 1. Juni 1981 in der Landwirtschafts-
zone. Der Landeplatz liegt im übrigen Gemeindegebiet. Die gesamte
Südflanke der Bergkette – und damit die Startplätze Ost und West,
nicht aber der Landeplatz – wird vom Gebiet Nr. 005 „G._“ (im Fol-
genden BLN-Objekt Nr. 005) gemäss Anhang 1 der Verordnung über
das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (SR
451.11; abgekürzt VBLN) erfasst. Gemäss kantonalem Richtplan be-
finden sich die Startplätze im Landschaftsschutzgebiet. Die Gebiete
ober- und unterhalb der Startplätze sind dem Lebensraum bedrohter
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 3/18
Arten zugewiesen. Des Weiteren befinden sich die Startplätze im
Perimeter des Waldentwicklungsplans Nr. 006 "H._see" aus dem
Jahr 2017 (im Folgenden WEP Nr. 006). Nach dem dazugehörigen
WEP Plan 1 (Wald mit Vorrangfunktionen) sind die Startplätze keiner
Vorrangfunktion zugewiesen. Nach dem WEP Plan 2 (Wald und Ob-
jekte mit spezieller Funktion) ist auf der Alp D._ ein Startplatz für
Hängegleiter ausgewiesen (Objektblatt: Spezielle Funktion Erholung
und Sport, Nr. E 5). Sodann sind die Gebiete ober- und unterhalb der
Startplätze gemäss der Natur- und Landschaftsschutzverordnung der
Gemeinde Z._ vom 10. Februar 1995 dem Lebensraum Kerngebiet
zugewiesen.
c) Das Gebiet um die Startplätze wird über die I._strasse
(Gemeindestrasse 3. Klasse) erschlossen. Auf der I._strasse ver-
läuft sodann ein Wanderweg von regionaler Bedeutung. Die
I._strasse verläuft direkt unterhalb des Startplatzes West. Von der
I._strasse nach Norden, am Startplatz West vorbei, verläuft der
Wanderweg der Route 007. Nördlich des Startplatzes West verläuft
sodann in Ost-West-Richtung der J._weg (Gemeindeweg
3. Klasse).
Um zum Startplatz Ost zu gelangen, muss von der I._strasse abge-
zweigt und über den K._weg (Gemeindestrasse 3. Klasse) weiter-
gefahren werden. Der K._weg führt bis zum denkmalgeschützten
Denkmal L._, einem beliebten Wanderziel. Zum Startplatz Ost ge-
langt man ab dem K._weg nur noch zu Fuss.
d) Bestandteil des Baugesuchs bildet das
sog. Flugbetriebshandbuch vom 22. Mai 2017 (nachfolgend FBH), in
welchem sich die IGC Regeln für den Flugbetrieb vorgibt. Gemäss
FBH sollen im Fluggebiet Schulungsflüge, Passagierflüge,
Trainingsflüge und Flüge von Privatpiloten erfolgen. Fahrten zu den
Startplätzen sollten ausschliesslich mittels Kleinbussen eines privaten
Busunternehmens erfolgen. Für die Durchführung der Aus- und
Weiterbildungsflüge sieht das FBH eine bestimmte Flugschneise vor.
e) Innert der Auflagefrist vom 22. Juni bis 6. Juli 2017 erhoben
unter anderem A._ und B._ öffentlich-rechtliche und privatrechtli-
che Einsprache gegen das Vorhaben. A._ bewohnt das zum En-
semble des Denkmals L._ gehörende Wohnhaus auf Grundstück
Nr. 008. Darüber hinaus ist er Eigentümer des Grundstücks Nr. 009,
welches an den Startplatz Ost grenzt. Die Grundstücke von B._
(Grundstücke Nrn. 010 und 011) liegen direkt an der I._strasse, kurz
vor der Abzweigung auf den K._weg. Die Einsprecher rügten unter
anderem eine Ausweitung des Flugbetriebs, eine Verletzung der
Schutzverordnung, fehlende Standortgebundenheit, ungenügende
Erschliessung sowie die Verletzung der Privatsphäre durch überflie-
gende Hängegleiter.
f) Gestützt auf Stellungnahmen des Amtes für Wasser und Ener-
gie (AWE), des Kantonsforstamtes (KFA) und des Amtes für Natur,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 4/18
Jagd und Fischerei (ANJF) stimmte das Amt für Raumentwicklung und
Geoinformation (AREG) mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung
vom 13. August 2018 dem zonenfremden Vorhaben aufgrund Art. 24
des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt
RPG) unter Bedingungen und Auflagen zu. Das AREG begründete die
Zustimmung namentlich mit der Tatsache, dass die Startplätze im
WEP Nr. 006 vorgesehen seien. Als Art Richtplan sei der WEP behör-
denverbindlich. Widersprüche zu bestehenden Schutzverordnungen
oder Schutzbestimmungen seien nicht ersichtlich. Als Präventions-
massnahme bzw. Verhaltensanweisung verfügte das AREG in Über-
einstimmung mit Ziff. 8.7 FBH die Auflage, dass die ausserhalb des
Hauptflugraums gelegenen Wohn- und Ferienhäuser im Gebiet M._
nur im ausserordentlichen Fall mit einer vertikalen und/oder horizonta-
len Distanz von weniger als 100 m überflogen werden dürfen. Sodann
machte das AREG Auflagen über den Zugang zum Startplatz Ost, der
Ausarbeitung der Infotafeln und untersagte das Erstellen von Bauten
und Anlagen wie Toiletten und Containern.
g) Mit Schreiben vom 17. Oktober 2019 gelangten die Einsprecher,
neu vertreten durch Dr. Christoph Bürgi, Rechtsanwalt, St.Gallen, an
den Gemeinderat Z._ und beanstandeten die Verfahrensdauer.
h) Mit Beschluss vom 25. November 2019 erteilte der Gemeinderat
Z._ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies
die öffentlich-rechtliche Einsprache von A._ und B._ ab. Die pri-
vatrechtliche Einsprache nach Art. 684 des Schweizerischen Zivilge-
setzbuches (SR 210; abgekürzt ZGB) wurde teilweise gutgeheissen,
im Übrigen abgewiesen. Die übrigen privatrechtlichen Einsprachen
verwies der Gemeinderat auf den Zivilweg. In Ziff. 6 verfügte der Ge-
meinderat weitere Auflagen. So sei bei Aus- und Weiterbildungskursen
die im FBH vorgesehene Flugschneise einzuhalten, wobei die Wohn-
und Ferienhäuser im Gebiet M._ nicht mit weniger als 100 m Distanz
überflogen werden dürften. Über diese Auflagen – Flugschneise und
Flughöhe – seien die Piloten mittels Infotafel sowie Internetauftritt zu
informieren. Schliesslich verkleinerte der Gemeinderat den nordöstli-
chen Randbereich des Startplatzes Ost, da dieser in einer Grundwas-
serschutzzone liege.
C.
Gegen diesen Beschluss erhoben A._ und B._ durch ihren
Rechtsvertreter mit Schreiben vom 12. Dezember 2019 Rekurs beim
Baudepartement. Mit Rekursergänzung vom 24. Januar 2020 werden
folgende Anträge gestellt:
1. Die Baubewilligung Nr. 012 vom 25. November 2019
betreffend Start- und Landeplatz für Gleitschirmflieger und die raumplanungsrechtliche Teilverfügung vom 13. August 2018 seien aufzuheben.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Gesuchstellerin.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 5/18
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass es der IGC als einfache
Gesellschaft offensichtlich an der erforderlichen Parteifähigkeit fehle.
Sodann stelle die erteilte Baubewilligung eine Kehrtwende zum im
Jahr 2014 ausgesprochenen Nutzungsverbot dar. Nur wegen einer
leichten Verschiebung der Startplätze sei der Entscheid Nr. 73/2015
vom 19. Oktober 2015 keineswegs hinfällig. Weiter rügen die Rekur-
renten eine ungenügende Erschliessung, die Unvollständigkeit des
Baugesuchs, eine Verletzung der Schutzverordnung, die Abfall- und
Notdurftsituation sowie übermässige Immissionen nach Art. 684 ZGB.
Sodann rügen die Rekurrenten im Einzelnen die raumplanungsrechtli-
che Teilverfügung des AREG.
D.
a) Mit Vernehmlassung vom 2. März 2020 führt die Rekursgegnerin
ohne Antragsstellung aus, dass die IGC im Jahr 2018 in einen Verein
umgewandelt worden sei. Die IGC habe in Absprache mit der
Vorinstanz ein Baugesuch eingereicht, damit die kommerzielle
Nutzung des Fluggebiets geregelt werde. Die IGC stelle sich als
Ansprechpartnerin zur Verfügung und nehme im für sie möglichen
Rahmen die Verantwortung war. Grundsätzlich werde die private
Gleitschirmfliegerei von der Baubewilligung nicht tangiert, da diese
nicht bewilligungspflichtig sei. Weiter führt die Rekursgegnerin aus,
dass sog. Sicherheitstrainings gesetzlich vorgeschrieben seien und
einen wichtigen Teil der Weiterbildung darstellen würden. Damit
könnten Unfälle verhindert werden, was im öffentlichen Interesse
liege.
b) Mit Vernehmlassung vom 3. März 2020 beantragt die
Grundeigentümerin 1 den Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird
geltend gemacht, dass die I._strasse den Anforderungen an eine
hinreichende Erschliessung genüge. Die Rekursgegnerin könne so-
dann nicht für das allfällige Fehlverhalten sämtlicher Gleitschirmpiloten
verantwortlich gemacht werden. Die Tatsache, dass durch die Flug-
schulen und andere direkt oder indirekt Beteiligte finanzielle Einnah-
men generiert werden können, werde zu Unrecht als Makel dargestellt.
Im Weiteren rügt die Grundeigentümerin die Sachverhaltsdarstellung
der Rekurrenten.
c) Mit Vernehmlassung vom 9. März 2020 verweist die Vorinstanz
grundsätzlich auf den angefochtenen Beschluss und beantragt den
Rekurs abzuweisen. Ergänzend wird lediglich festgehalten, dass die
Regelung des Luftraums in die alleinige Zuständigkeit des Bundesam-
tes für Zivilluftfahrt (BAZL) falle.
d) Mit Vernehmlassung vom 28. April 2020 führt das AREG aus,
dass die I._strasse für die Erschliessung des geplanten Vorhabens
ausreichend sei. Soweit sich die Rekurrenten auf die Schutzwürdigkeit
des BLN-Objekts Nr. 005 berufen würden, so sei dieses bereits im
WEP Nr. 006 mitberücksichtigt. Zumal die Startplätze im WEP
ausdrücklich eingetragen seien, sei die Standortgebundenheit nicht
erneut geprüft worden. Der von den Rekurrenten aufgerufene Art. 684
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 6/18
ZGB sei als nachbarrechtliche Vorschrift weder vom Wortlaut noch von
der Art und Weise der Ausübung des Eigentums auf das Überfliegen
von Grundstücken zugeschnitten. Die übrigen Rügen der Rekurrenten
würden das öffentliche Interesse betreffen, zu deren Geltendmachung
sie nicht legitimiert seien. Damit stünden dem Vorhaben keine
überwiegenden öffentlichen Interessen entgegeben.
e) Mit Amtsbericht vom 19. Juni 2020 führt das ANJF aus, dass die
für Schulungen vorgesehene Flugschneise das Lebensraum-Kernge-
biet in erheblicher Höhe quere und daher keine erheblichen Beein-
trächtigungen zu erwarten seien. Der Betrieb der Start- und Lande-
plätze könne als verträglich bezeichnet werden, sofern die Regeln und
Abmachungen gemäss FBH umgesetzt würden. Das Vorhaben sei so-
dann mit den Schutzzielen des BLN-Objekts Nr. 005 vereinbar.
f) Mit Amtsbericht vom 25. August 2020 führt das kantonale Tief-
bauamt (TBA) aus, dass die bereits stark reduzierten Anforderungen
an die Strassenbreite für den Begegnungsfall Personenwagen / Fuss-
gänger nicht erfüllt seien. Die Anzahl der klassierten Ausweichstellen
sei ebenfalls ungenügend. Sodann würden die Nachweise zu den
Wendemöglichkeiten und den Sichtverhältnissen fehlen.
g) Mit Schreiben vom 22. September 2020 reichen die Rekurrenten
eine Kostennote in der Höhe von Fr. 4'704.35 ein.
E.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

## Considerations

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP).
Auf den Rekurs ist einzutreten.
2.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1;
abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a
PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-
scheid erging am 25. November 2019. Mithin sind vorliegend grund-
sätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss
Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 7/18
PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-
gen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen
gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bauregle-
ment zur Anwendung.
3.
Die Rekurrenten machen geltend, dass die Rekursgegnerin nicht par-
teifähig sei. Die Beteiligtenfähigkeit nach Art. 8 VRP knüpfe – wie die
zivilprozessuale Parteifähigkeit – bei der Rechtsfähigkeit an. Die Re-
kursgegnerin sei eine einfache Gesellschaft und damit weder eine na-
türliche noch eine juristische Person des Privatrechts. Dagegen bringt
die Rekursgegnerin vor, dass die IGC im Jahr 2018 in einen Verein
umgewandelt worden sei.
3.1 Nach Art. 8 VRP können an einem Verwaltungsverfahren natür-
liche und juristische Personen sowie Personenvereinigungen beteiligt
sein. Die Handlungsfähigkeit für das Verwaltungsverfahren richtet sich
gemäss Art. 9 Abs. 1 VRP nach dem ZGB, soweit das öffentliche
Recht nichts anderes bestimmt. Gemäss Art. 54 ZGB erlangt die juris-
tische Person die Handlungsfähigkeit, sobald die nach Gesetz und
Statuten hierfür unentbehrlichen Organe bestellt sind. Für den Verein
schreibt das Gesetz als Organe zwingend die Vereinsversammlung
und den Vorstand vor (TUOR/SCHNEIDER/SCHMID/JUNGO, Das Schwei-
zerische Zivilgesetzbuch, 14. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2015, S. 143).
3.2 Den Vorakten sind die Gründungsstatuten vom 20. November
2018 zu entnehmen. Demnach besteht unter dem Namen "IG C._"
ein Verein im Sinn von Art. 60 ff. ZGB mit damaligem Sitz in N._.
Zweck des Vereins ist die Bewirtschaftung von Start- und Landeplät-
zen für Hängegleiter, der Abschluss von Verträgen mit den jeweiligen
Landeigentümern sowie die finanzielle Entschädigung derselben. Wie
aus dem Protokoll der Gründungsversammlung hervorgeht, wurden
die unentbehrlichen Organe bestellt. Die Handlungsfähigkeit des Ver-
eins ist damit gegeben; die Rüge der Rekurrenten erweist sich somit
als unbegründet.
4.
Bevor auf die einzelnen Rügen eingegangen wird, sind kurz die recht-
lichen Grundlagen des Hängegleitschirmfliegens sowie die raumpla-
nungsrechtlichen Grundlagen darzulegen.
4.1 Das Fliegen mit Hängegleitern, Drachen, Drachenfallschirmen
usw. ist in der Verordnung des Eidgenössischen Departementes für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) über Luftfahr-
zeuge besonderer Kategorien (SR 748.941; abgekürzt VLK) geregelt.
Dieser ist zu entnehmen, dass unter anderem für Hängegleiter kein
Zwang besteht, auf einem Flugplatz abzufliegen oder zu landen (Art. 3
VLK). Das Abfliegen oder Landen ausserhalb eines Flugplatzes gilt als
Aussenlandung im Sinn von Art. 1 Abs. 2 der eidgenössischen Verord-
nung über das Abfliegen und Landen mit Luftfahrzeugen ausserhalb
von Flugplätzen (SR 748.132.3; abgekürzt AuLaV). Gemäss Art. 21
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 8/18
AuLaV gelten für Hängegleiter nur die Artikel 4, 5, 17, 19, 20, 22, 23
sowie der vierte, fünfte und sechste Titel der Verordnung. Der vierte
Titel der Verordnung widmet sich der Raumplanung und der Baube-
willigung. Gemäss Art. 39 AuLaV darf eine für Aussenlandungen vor-
gesehene Stelle nicht wie ein Flugplatz eingerichtet sein. Zulässig sind
lediglich untergeordnete Einrichtungen wie optische Hilfen, Windsäcke
oder kleinere befestigte Aufsetzflächen und kleinere Geländeanpas-
sungen. Das Erfordernis einer Baubewilligung richtet sich nach Art. 22
Abs. 1 RPG und dessen kantonalen Ausführungsbestimmungen. Da-
bei prüft die Baubewilligungsbehörde, ob das Bauprojekt der AuLaV
entspricht. Darüber hinaus findet keine luftfahrtspezifische Prüfung
des Baugesuchs statt. Die Baubewilligungsbehörde holt jedoch eine
Stellungnahme des BAZL ein, wenn für das Bauprojekt auch eine Be-
willigung des BAZL nach Art. 39 Abs. 4 AuLaV (mehrtägige Grossan-
lässe von internationaler Bedeutung) erforderlich ist (Art. 41 Abs. 1
AuLaV). Schliesslich hat die Baubewilligungsbehörde ihre Entscheide
dem BAZL, dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) und dem Bundesamt
für Raumentwicklung (ARE) zu eröffnen.
4.2 Gegenstand des strittigen Vorhabens sind Start- und Lande-
plätze für Hängegleiter ausserhalb der Bauzone. Mit Entscheid 119 Ib
222 erklärte das Bundesgericht, dass die Benützung eines Landstücks
als Start- oder Landeplatz für Hängegleiter der Bewilligungspflicht
nach Art. 22 RPG unterstehe, wenn sie in einer organisierten und auf
Dauer ausgerichteten Weise erfolge und deshalb erhebliche Auswir-
kungen auf die raumplanerische Nutzungsordnung und die vorhan-
dene Infrastruktur habe. Das strittige Vorhaben ist auf Dauer ausgelegt
und hat – auch wenn keine eigentlichen baulichen Massnahmen vor-
gesehen sind und die Startplätze weiterhin landwirtschaftlich bewirt-
schaftet werden könnten – aufgrund der zusätzlichen Nutzung zwecks
Freizeitaktivität erhebliche Auswirkungen auf die raumplanerische
Nutzungsordnung. Die grundsätzliche Baubewilligungspflicht ist daher
auch unbestritten geblieben. Weiter ist unbestritten, dass es sich um
ein zonenfremdes Vorhaben handelt. Eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 RPG kann jedoch erteilt werden, wenn der Zweck der Baute
oder der Anlage – bzw. vorliegend die Nutzung – einen Standort aus-
serhalb der Bauzone erfordert (Bst. a) und keine überwiegenden Inte-
ressen entgegenstehen (Bst. b).
5.
Die Rekurrenten rügen die Unvollständigkeit des Baugesuchs. Es wür-
den Angaben zu den zu erwartenden Flugbewegungen fehlen. Der
Startplatz West weise eine 15-mal grössere Fläche auf als der alte
Startplatz, für welchen ein Nutzungsverbot verhängt worden sei. Mit
dem vorliegend strittigen Vorhaben werde ein weiterer Ausbau des
kommerziellen Flugbetriebs angestrebt, ohne Angaben zum Flugauf-
kommen zu machen. Dabei seien diese Angaben unerlässlich, um die
Beanspruchung des Startgebiets, die damit verbundene Umweltbelas-
tung sowie die Erschliessungsfrage beurteilen zu können.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 9/18
5.1 Gemäss Art. 137 Abs. 1 PBG werden Baugesuche sowie Gesu-
che um Erlass von weiteren für die Ausführung des Bauvorhabens not-
wendigen Verfügungen der Baubehörde eingereicht, auf deren Gebiet
die Baute oder Anlage errichtet werden soll. Die Bestimmung regelt
neu die Zuständigkeit für die Einreichung von Baugesuchen. Im Ge-
gensatz zum bisherigen Recht wurde keine Bestimmung über den In-
halt eines Baugesuchs in das PBG übernommen. Die erforderlichen
Unterlagen werden in der Verordnung zum Planungs- und Baugesetz
(sGS 731.11; abgekürzt PBV) umschrieben. Nach Art. 21 Abs. 1 PBV
muss das Baugesuch die für die Beurteilung notwendigen Unterlagen
wie Situationsplan, Grundriss, Ansichten, Schnitte und Kanalisations-
pläne enthalten. Die Aufzählung ist nicht abschliessend. Nach Art. 21
Abs. 2 PBV sind die Baubewilligungsbehörden berechtigt, weitere für
die Beurteilung erforderlichen Unterlagen einzufordern. Dazu können
z.B. statische Berechnungen, Verkehrsgutachten, Modelle (insb. im
Zusammenhang mit Schutzobjekten) und Betriebskonzepte gehören
(M. MÖHR in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs-
und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 137 N 6;
B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 883
ff.). Weil die zu erwartenden Auswirkungen von der konkreten Nutzung
abhängen, kann ein individuelles Betriebskonzept notwendig sein. In
einem Betriebskonzept wird die vorgesehene Nutzung in ihren Einzel-
heiten umschrieben, damit daraus Schlüsse über die zu erwartenden
Auswirkungen gezogen werden können. Betriebskonzepte sehen oft
auch Betriebszeiten oder andere beschränkende Massnahmen vor,
damit auch sichergestellt ist, dass die Nutzung nicht intensiver ausfällt.
Da die Baubewilligungsbehörde den Sachverhalt und die Beweise
nach Art.12 VRP von Amtes wegen erhebt, liegt es grundsätzlich in
ihrem Ermessen, weitere Unterlagen einzufordern, wenn sie die Auf-
fassung vertritt, ein Bauvorhaben oder dagegen gerichtete Rügen
seien ohne zusätzliche Unterlagen nicht beurteilbar (M. MÖHR, a.a.O.,
Art. 137 N 6). Welche Sachverhaltselemente sich als entscheidrele-
vant erweisen und daher eine nähere Darlegung erfordern, ergibt sich
wiederum aus den Tatbestandsmerkmalen der anzuwendenden
Rechtsnormen (B. MÄRKLI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxis-
kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRP),
Zürich/St.Gallen 2020, Art. 12 N 4).
5.2 Die Erteilung der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG setzt
unter anderem eine umfassende Interessenabwägung voraus. Die In-
teressenabwägung ist gemäss Art. 3 der eidgenössischen Raumpla-
nungsverordnung (SR 700.1; abgekürzt RPV) in folgende drei Schritte
gegliedert: Die betroffenen Interessen sind zuerst zu ermitteln (Bst. a).
Anschliessend sind die ermittelten Interessen zu beurteilen. Dabei
sind Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung
und die möglichen Auswirkungen zu berücksichtigen (Bst. b).
Schliesslich sind die Interessen aufgrund der Beurteilung im Entscheid
möglichst umfassend zu berücksichtigen (Bst. c). Damit im vorliegen-
den Fall die möglichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt im Rah-
men einer Interessenabwägung überhaupt erst beurteilt werden kön-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 10/18
nen, braucht es ein Betriebskonzept. Mit dem FBH liegt ein Betriebs-
konzept zwar grundsätzlich vor. Inhaltlich kommt das FBH aber nicht
als Betriebskonzept, sondern als Grundlage einer baurechtlichen Vor-
abklärung daher. So ist etwa in Ziff. 82 festgehalten, dass "ein Bauge-
such zur Vorabklärung eines gewerblich nutzbaren Gleitschirmstart-
platzes eingereicht" werde. Weiter soll "durch die Ausarbeitung eines
finalen Betriebskonzepts eine mögliche Koexistenz vom Gleitschirm-
sport und dem Lebensraum Kerngebiet differenziert aufgearbeitet wer-
den". Auch datieren die Flugregeln aus der Saison 2016, obwohl das
FBH im Jahr 2017 entstanden sein soll. Der Eindruck wird selbst durch
die Rekursgegnerin bestätigt, teilte sie doch der Vorinstanz im Ein-
spracheverfahren mit, dass es sich beim FBH bloss um eine erste Ver-
sion handle und diese bei Bedarf nachgebessert werde. Gravierender
fällt dagegen aus, dass im FBH keinerlei Angaben über den geplanten
Betrieb gemacht werden. Die Ausführungen gemäss FBH beschreiben
lediglich die saisonalen und meteorologischen Bedingungen unter wel-
chen geflogen werden kann (Ziff. 8.4 FBH). Damit werden bloss die
Rahmenbedingungen umschrieben, unter welchen die Startplätze
grundsätzlich genutzt werden könnten. In welchem Ausmass die Start-
plätze aber effektiv genutzt werden sollen, geht aus dem FBH nicht
hervor. Angaben über Anzahl Flugbewegungen, Anzahl Fahrten zu
den Startplätzen, Anzahl durchzuführender Kurse (Schulungsflüge,
Weiterbildungsflüge, Passagierflüge), Anzahl Teilnehmer, Anzahl er-
warteter Privatpiloten usw. fehlen vollends. Auch wenn die Gleit-
schirmfliegerei wetterabhängig ist und die effektive Nutzung daher va-
riieren kann, braucht es zumindest Schätzungen zur beabsichtigten
und erwarteten Nutzung. Diese Schätzungen können mit Erfahrungs-
werten aus den vergangenen Jahren (z.B. Anzahl durchgeführter
Schulungen der verschiedenen Flugschulen, Anzahl durchgeführter
Fahrten des Transportunternehmens usw.) unterlegt werden. Auf die
Schätzungen aus dem Entscheid BDE Nr. 73/2015 vom 19. Oktober
2015 mit 6000 bis 7000 Flugbewegungen pro Jahr verteilt auf ungefähr
50 Flugtage – d.h. 120 bis 140 Starts pro Tag – kann dabei nicht ab-
gestellt werden. Zum einen handelt es sich im vorliegenden Verfahren
um einen anderen Betreiber; der damalige Rekurrent – der Gleit-
schirmclub F._ – ist am vorliegenden Vorhaben (zumindest gemäss
FBH) nicht einmal mehr beteiligt. Zum anderen handelt es sich um ei-
nen anderen Verfahrensgegenstand. Die Startfläche des alten Start-
platzes betrug lediglich 1'500 m2. Die vorliegend strittigen Startplätze
weisen dagegen zusammen eine Fläche von mehr als 22'000 m2 auf
und sind damit rund 15-mal grösser. Damit ist auch von einer Zunahme
der Nutzung auszugehen, stehen doch hinter dem Projekt auch zah-
lenmässig mehr Flugschulen. Vor diesem Hintergrund kann nicht auf
die Feststellung aus BDE Nr. 73/2015 abgestellt werden.
5.3 Hinzu kommt, dass das ANJF in seiner Stellungnahme vom
16. Oktober 2014 im Rahmen des Rekursverfahrens zu BDE
Nr. 73/2015 bereits festgehalten hat, dass bei einem allfälligen Bauge-
such zeitliche und räumliche Flugzeitbeschränkungen notwendig
seien. Dabei handle es sich um tageszeitliche, saisonale, räumliche
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 11/18
und quantitative Beschränkungen. Namentliche keine Flüge in den Ta-
ges-Randzeiten, welche die Hauptaktivitäten der Wildtiere betreffen
würden. Keine Flüge in der Wintersaison und der sensiblen Aufzucht-
und Brutzeit der Säugetiere und Vögel. Flüge seien nur von Juni bis
Ende Oktober zulässig. Flugrouten und Flugverbotszonen über den
Haupteinständen der Wildtiere wüssten definiert werden. Sodann sei
der Betrieb auf gewisse Wochentage zu beschränken, um dem Wild
auch Ruhezeiten zu gewähren. Das ANJF ging noch weiter und bean-
tragte bis zur Erarbeitung eines Betriebskonzepts die Auflage, dass
nur noch von Anfangs Juni bis Ende Oktober, jeweils von 10.30 bis
16.00 Uhr geflogen werden dürfe. Das nun vorliegende FBH sieht
demgegenüber keinerlei Beschränkungen vor. Wie oben ausgeführt,
werden im FBH lediglich die saisonalen und meteorologischen Bedin-
gungen umschrieben, in welchen grundsätzlich geflogen werden kann.
Damit handelt es sich nicht um griffige und vollzugsfähige Betriebsre-
geln. Dies bestätigt sich bereits darin, dass gemäss FBH die gewerb-
lichen Fluggebietsnutzer über Betriebszeiten orientiert werden sollen
(Ziff. 5.2), die eigentliche Zeiten aber gar nicht definiert sind. Wie das
ANJF trotz seiner klaren Worte im vorangehenden Verfahren, die im
FBH "vorgeschlagenen Einschränkungen von Fluggebiet und Flugzeit,
Anfahrt etc." als sinnvoll erachten konnte, ist nicht nachvollziehbar.
5.4 Ohne die notwendigen Betriebsdaten kombiniert mit einem ver-
bindlichen Betriebskonzept können zahlreiche Rechtsfragen wie etwa
die Interessenabwägung nach Art. 3 RPV, die hinreichende Erschlies-
sung oder der privatrechtliche Immissionsschutz gar nicht erst beurteilt
werden. Das Baugesuch erweist sich somit als unvollständig, weshalb
die Vorinstanz sowie das AREG hierauf gar nicht hätten eintreten dür-
fen. Die Rüge erweist sich somit als begründet. Bereits deshalb ist der
Rekurs gutzuheissen; die Baubewilligung sowie die raumplanungs-
rechtliche Teilverfügung sind entsprechend aufzuheben.
6.
Aufgrund der fehlenden Betriebsdaten erweist sich die vorgenommene
Interessenabwägung zwangsläufig als mangelhaft. Zusätzlich rügen
die Rekurrenten, dass die SchutzV und das BLN-Objekt Nr. 005 in der
Interessenabwägung nicht berücksichtigt worden seien.
6.1 Wie bereits oben dargelegt, setzte die Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 RPG eine umfassende Interessenabwägung voraus. Mit
der Interessenabwägung sind sowohl materielle als auch formelle
Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung ver-
bunden. In materieller Hinsicht verlangt Art. 24 Bst. b RPG, dass alle
sich widerstreitenden räumlichen Interessen – seien sie öffentlicher o-
der privater Natur – ermittelt, gegeneinander abgewogen und mit
sachgerechten Erwägungen gewichtet werden (Art. 3 RPV). Wird bei
der Beurteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG ein we-
sentlicher Gesichtspunkt ausser Acht gelassen, so liegt darin nicht
etwa nur eine unvollständige Feststellung des Sachverhalts, sondern
in der Regel auch eine Verletzung von Art. 24 RPG. Soweit einzelne
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 12/18
Aspekte der allgemeinen Interessenabwägung durch positives Verfas-
sungs- und Gesetzesrecht geregelt werden, sind Bauvorhaben vorweg
nach diesen Sondernormen zu prüfen. Zu berücksichtigen sind alle
Vorschriften, deren sachlicher, räumlicher, zeitlicher und persönlicher
Geltungsbereich betroffen ist. Dazu zählen insbesondere die Immissi-
onsschutzgesetzgebung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz
(SR 814.01; abgekürzt USG) und seiner Ausführungsvorschriften, das
Natur- und Landschaftsschutzrecht von Bund und Kantonen oder die
Gewässer-schutz-, Wasserbau-, Jagd- und Waldgesetzgebung. Ne-
ben den raumplanerischen und umweltschutzrechtlichen Gesichts-
punkten sind auch solche des Tierschutzes einzubeziehen. Erst wenn
sich zeigt, dass nach diesen Sondernormen das Vorhaben nicht ver-
hindert wird, ist die Abwägung aller für und gegen das Vorhaben spre-
chenden privaten und öffentlichen Interessen gemäss Art. 24 Bst. b
RPG koordiniert durchzuführen. Lenkender Massstab bilden dabei na-
mentlich die Ziele und Grundsätze der Raumplanung gemäss Art. 1
und 3 RPG. In formeller Hinsicht verlangt Art. 24 Bst. b RPG, dass die
Interessenabwägung durch die gleiche Behörde vorgenommen wird.
Das bedeutet, dass für die Interessenabwägung massgebende Einzel-
fragen nicht separaten Verfahren vorbehalten werden dürfen. Abgese-
hen davon muss die vorgenommene Interessenabwägung in der Be-
gründung des Entscheids über die Ausnahmebewilligung dargelegt
werden (Art. 3 Abs. 2 RPV; B. WALDMANN/P. HÄNNI, Handkommentar
RPG, Bern 2006, Art. 24 N 21 ff.).
6.2 Die beiden Startplätze liegen im Perimeter des BLN-Objekts
Nr. 005. Art. 6 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimat-
schutz (SR 451) legt für das BLN fest, dass durch die Aufnahme eines
Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes darge-
tan wird, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhal-
tung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederstellungs- oder ange-
messenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient
(Abs. 1). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn
der Inventare darf bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwä-
gung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige
Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Abs.
2). Gemäss kantonalem Richtplan sind die Startplätze mit einem Land-
schaftsschutzgebiet überlagert, wobei die Gebiete ober- und unterhalb
der Startplätze dem Lebensraum Kerngebiet zugewiesen sind. Der
Standort des Startplatzes West ist im WEP Nr. 006 als Objekt "Erho-
lung und Sport" Nr. E 5.1 aufgeführt. Im dazugehörigen Objektblatt E
5 mit dem Titel "Hängegleiter Management" sind neben der Alp D._
noch vier weitere Startplätze festgehalten. Rund 800 bis 1'300 m west-
lich des Startplatzes West befindet sich die Wildruhezone "Säls". Die
Gebiete oberhalb und unterhalb der Startplätze sind sodann dem Le-
bensraum Kerngebiet gemäss Art. 12 SchutzV zugewiesen. Nach
Art. 12 Abs. 3 SchutzV sind Aktivitäten und Vorkehrungen untersagt,
welche die Qualität des Lebensraums Kerngebiet schmälern. Nicht
vereinbar mit den Schutzzielen ist unter anderem die Delta- und Gleit-
schirmfliegerei, welche den ortsüblichen Umfang im Sinn von Art. 699
ZGB überschreiten (Art. 12 Abs. 4 SchutzV).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 13/18
6.3 Das Vorbringen der Rekurrenten, wonach für den Vollzug der
kommunalen SchutzV der Gemeinderat und nicht das AREG zustän-
dig sei, geht fehl. Die umfassende Interessenabwägung hat durch die
gleiche Behörde zu erfolgen (BGE 112 Ib 119 Erw. 4), weshalb das
AREG als Zustimmungsbehörde im Sinn von Art. 25 Abs. 2 RPG auch
allfällige kommunale Schutzverordnungen zu berücksichtigen hat.
6.4 Eingehender ist die vom AREG vorgenommene Interessenab-
wägung zu prüfen. In der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung wer-
den das BLN-Objekt Nr. 005, das Landschaftsschutzgebiet, der WEP
Nr. 006 sowie die Wildruhezone als Grundlagen genannt. In der Ab-
wägung stellt das AREG auf den WEP Nr. 006 ab, wonach die Start-
plätze im Bereich des Objekts "Erholung und Sport" Nr. 5.1 lägen. Un-
ter dem Titel "Hängegleiter Management" werde im Objekt Nr. E 5 be-
treffend dem Gebiet Alp D._ ausdrücklich darauf hingewiesen, dass
der langjährige unbewilligte Startplatz wegen Problemen mit den An-
stössern provisorisch verlegt worden sei. Mit den vorgesehenen Start-
plätzen würden Störungen der Fauna minimiert, die Benützung von
öffentlichen Startplätzen ermöglicht und in Form von Öffentlichkeitsar-
beit Hängegleiterpiloten zur Rücksichtnahme sensibilisiert. Die Mass-
nahmen würden ab sofort gelten und der WEP sei als Art Richtplan
behördenverbindlich. Weiter zog das AREG das AWE, das KFA und
das ANJF bei. Das ANJF hielt in seiner Stellungnahme zuhanden des
AREG fest, dass ein definierter Startplatz ein grosser Fortschritt ge-
genüber dem Wildwuchs und den unkoordinierten Startplätzen sei. Die
im FBH vorgeschlagenen Einschränkungen von Fluggebiet und Flug-
zeiten, Anfahrt usw. würden als sinnvoll und gut erachtet werden. Wei-
ter wies das ANJF darauf hin, dass der Zugang zum Startplatz Ost
nicht über die angrenzende Naturschutzfläche erfolgen dürfe. Das
AREG übernahm die Stellungnahme wörtlich in seine Teilverfügung
und schloss die Interessenabwägung mit der Feststellung, dass das
Vorhaben mit den Richtplanvorgaben übereinstimme. Widersprüche
zu bestehenden Schutzverordnung oder Schutzbestimmungen seien
nicht ersichtlich. Aus Sicht der betroffenen kantonalen Amtsstellen
stünden keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse entge-
gen.
6.5 Dem rekurrentischen Vorwurf der Nichtberücksichtigung des
BLN-Objekts Nr. 005 hielt das AREG in seiner Vernehmlassung ent-
gegen, dass das BLN-Objekt im WEP Nr. 006 mitberücksichtigt sei.
Der WEP habe im Hinblick auf die touristische Nutzung auch aus-
serhalb von Wald den Charakter eines Richtplans und sei daher be-
hördenverbindlich. Im Objektblatt Nr. E 5 sei das Gebiet D._ aus-
drücklich als Startplatz aufgeführt. Entsprechend sei den Interessen
der Rekurrenten bereits im WEP Rechnung getragen worden. Zur
SchutzV äusserte sich das AREG dagegen nicht.
6.6 Im Amtsbericht vom 19. Juni 2020 hielt das ANJF fest, dass
Art. 12 SchutzV zwar Delta- und Gleitschirmflüge verbiete. Weil aber
die Regelung des Luftraums in die Zuständigkeit des Bundes falle,
könne ein Verbot des Überfliegens des Kerngebiets nicht durchgesetzt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 14/18
werden. Es werde daher begrüsst, dass mit Flugschulen vertragliche
Abmachungen getroffen werden können, wie sie im FBH vorgesehen
seien. Die Regelungen seien zwar für Einzelpersonen nur beschränkt
anwendbar. Einerseits sei die Benützung der vorgesehenen Start-
plätze nur für die entsprechenden Schulungsbetriebe bindend, ander-
seits seien die Sanktionsmöglichkeiten für Nichteinhaltung der Regeln
schwierig umsetzbar. Die Flugschulen würden die Schulungen in ei-
nem Korridor abhalten, welcher schnell vom Hang Richtung See führe,
was aus Sicht des Lebensraums gut sei. Anders verhalte es sich mit
den für Gams- und Steinwild wichtigen Lebensräumen oberhalb von
Z._. Flugaktivitäten von den Churfirsten-Gipfeln her würden teil-
weise zu starken Störungen des Wilds führen. Der Betrieb, welcher
von den Start- und Landeplätzen ausgehe, könne als verträglich be-
zeichnet werden, sofern die Regeln und Abmachungen gemäss FBH
umgesetzt würden. Die Zielsetzungen des BLN-Objekts könnten dabei
ebenfalls eingehalten werden.
6.7 Weder in der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung noch in
der Vernehmlassung äusserte sich das AREG zur kommunalen
SchutzV und des darin vorgesehenen Verbots der Gleitschirmfliegerei.
Die Bestimmung hätte aber in der Interessenabwägung berücksichtig
werden müssen. Ebenso wäre eine Begründung notwendig gewesen,
warum die Startplätze mit der SchutzV zu vereinbaren sind. Dies umso
mehr, als die Verletzung der SchutzV bereits im Entscheid Nr. 73/2015
thematisiert und das ANJF bereits damals festgehalten hat, dass ein
uneingeschränkter Gleitschirmbetrieb auf der Alp D._ in Konflikt mit
der SchutzV stehe.
6.8 Das Gleiche gilt für die fehlende Auseinandersetzung mit dem
BLN-Objekt Nr. 005. In der Stellungnahme zu Handen des AREG
führte das ANJF im Jahr 2014 hinsichtlich des BLN-Objekts noch aus,
dass eine starke Nutzung durch die Gleitschirmfliegerei das Land-
schaftsbild verändere. Die vielen Hängegleiter in der Luft seien dabei
jedoch eher vernachlässigbar. Problematischer sei dagegen die mit
der Baubewilligung einhergehende intensivere Nutzung des Startbe-
reichs. Dem AREG ist zwar zuzustimmen, dass der WEP gestützt auf
Grundlagen der Raumplanung (kantonaler Richtplan, Regionalpläne,
Richtpläne von Gemeinden sowie deren Nutzungspläne und Schutz-
verordnungen) erarbeitet worden ist und nach eingehender Interes-
senabwägung die Leitplanken für jede Art Waldnutzung- und -benut-
zung setzt (vgl. Ziffn. 1.1.1 bis 1.1.3). Der WEP ist jedoch lediglich be-
hördenverbindlich. Verlangt das anwendbare Recht eine umfassende
Interessenabwägung, ist zwar der Richtplaninhalt als verbindliches Er-
gebnis des räumlichen Abstimmungsprozesses in die Interessenab-
wägung einzubeziehen. Dabei gilt es allerdings zu beachten, dass sich
der Richtplan nur über räumliche Belange aus der Sicht des Gemein-
wesens äussert. Die im Einzelfall notwendige Interessenabwägung
bleibt vorbehalten (P. TSCHANNEN, in: Aemisegger/Moor/
Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachpla-
nung, Interessenabwägung, Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 9 N 27).
Hinzu kommt, dass sich der Richtplan allein an Behörden wendet, die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 15/18
mit raumwirksamen Aufgaben betraut sind, nicht aber an richterliche
Behörden, die staatliche Akte auf ihre Rechtskonformität hin zu prüfen
haben. Diese müssen auf Beschwerde eines Privaten, der am Richt-
planverfahren nicht beteiligt war und dagegen keine Rechtsmittel ein-
legen konnte, frei prüfen, ob der angefochtene Entscheid auf einer um-
fassenden und ermessensfehlerfreien Abwägung aller massgeblichen
öffentlichen und privaten Interessen beruht (Urteil des Bundesgerich-
tes 1A.154/2002 vom 22. Januar 2003 Erw. 4.1).
6.9 Aufgrund der fehlenden Auseinandersetzung mit dem BLN-
Objekt sowie der SchutzV erweist sich die vom AREG vorgenommene
Interessenabwägung als mangelhaft. Der Verweis auf die im Rahmen
des WEP bereits vorgenommene Abwägung erweist sich als unbehel-
flich. Die vom ANJF im Rahmen der Vernehmlassung gemachten Aus-
führungen zur SchutzV und dem BLN-Objekt ändern daran ebenfalls
nichts. Zum einem hat die umfassende Interessenabwägung durch
das AREG als Zustimmungsbehörde zu erfolgen. Zum anderen kann
eine mögliche Beeinträchtigung der SchutzV sowie des BLN-Objekts
aufgrund fehlender Betriebsdaten gar nicht beurteilt werden
(vgl. oben). Somit ist der Rekurs auch wegen der mangelhaften Inte-
ressenabwägung gutzuheissen.
7.
Zusammenfassend ergibt sich, dass das strittige Baugesuch unvoll-
ständig ist. Sodann erweist sich die vorgenommene Interessenabwä-
gung als mangelhaft. Der Rekurs ist entsprechend gutzuheissen. Der
vorinstanzliche Beschluss vom 25. November 2019 sowie die raum-
planungsrechtliche Teilverfügung vom 13. August 2018 sind vollum-
fänglich aufzuheben. Aus prozessökonomischen Überlegungen ist in-
dessen, wenn auch nur summarisch, auf einige weitere Punkte einzu-
gehen.
7.1 Soweit sich die Rekursgegnerin sowie weitere Beteiligte auf den
Standpunkt stellen, dass private Piloten von der Baubewilligung nicht
tangiert seien, so ist auf Folgendes hinzuweisen: Es trifft zwar zu, dass
der private Gleitschirmpilot – mit Einverständnis des Grundeigentü-
mers – grundsätzlich von jedem beliebigen Grundstück aus starten
kann und hierfür keine Baubewilligung notwendig ist. Die Rekursgeg-
nerin übersieht aber, dass sie den Startplatz auch privaten Flugge-
bietsbenutzern zur Verfügung stellen möchte (Ziff. 5.3 FBH). Damit
umfasst das Baugesuch nicht nur einen Startplatz für Schulungsgrup-
pen, sondern einen offiziellen Startplatz. Die Auswirkungen der priva-
ten Gleitschirmfliegerei wären bei der Beurteilung des vorliegenden
Baugesuchs daher ebenfalls miteinzubeziehen gewesen. Dies umso
mehr als ein offizieller Startplatz samt Transportmöglichkeit mittels
Sammelbus die Attraktivität des Fluggebiets steigert und damit auch
die Gefahr störender Überflüge begünstigt.
7.2 Die Beteiligten wenden in diesem Zusammenhang ein, dass die
Regelung des Luftraums in die Zuständigkeit des Bundes falle und ein
Überfliegen der sensiblen Gebiete daher nicht verhindert werden
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 16/18
könne. Die Regelung des Luftraums fällt zwar in der Tat in die alleinige
Kompetenz des Bundes. Die grundsätzliche Möglichkeit, dass ein
Schutzgebiet überflogen wird, kann weder von Kanton noch Gemein-
den verhindert werden. Wenn aber die Gefahr besteht, dass durch die
Bewilligung eines offiziellen Startplatzes ein nahegelegenes Schutz-
gebiet vermehrt unter Druck gerät, so besteht sehr wohl Handhabe.
Denn die Kantone bzw. die Gemeinden dürfen im Rahmen ihrer Kom-
petenzen auf dem Gebiet der Raumplanung, des Baurechts und des
Natur- und Heimatschutzes die Errichtung und den Betrieb von Gleit-
schirmstart- und Landeplätzen regeln (BGE 119 Ib 222 Erw. 2a, mit
Hinweisen; BGE 102 Ia 355 Erw. 6d; ZBL 89/1988 S. 65 Erw. 4). Klare
und vollziehbarer Auflagen zum Betrieb eines Startplatzes können zu
einer schonenden Betriebsführung beitragen und damit dem Interesse
der Schutzgebiete Rechnung tragen.
7.3 Unter den Beteiligten ist die Frage der hinreichenden Erschlies-
sung strittig. Nach Art. 22 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Bst. b RPG
setzt die Erteilung einer Baubewilligung für das Errichten oder Ändern
von Bauten und Anlagen voraus, dass das Land erschlossen ist. Das
Bundesrecht stellt für das Erfordernis der zureichenden Zufahrt nur all-
gemeine Grundsätze auf, während sich die Anforderungen an die Er-
schliessung im Einzelnen aus dem kantonalen Recht und der kanto-
nalen Rechtsprechung ergeben. Das Gebot der hinreichenden stras-
senmässigen Erschliessung soll unter anderem verhindern, dass Le-
ben, Gesundheit und Eigentum von Personen dadurch gefährdet wer-
den. Eine abschliessende Beurteilung der vorliegenden Erschliessung
ist zwar nicht möglich, weil bereits grundlegende entscheidrelevante
Daten wie Frequentierung, Anzahl Bergfahrten, Wendemöglichkeiten
usw. fehlen. Jedoch hat das TBA festgestellt, dass die bereits redu-
zierten Anforderungen an die Strassenbreite für den Begegnungsfall
Personenwagen/Fussgänger nicht erfüllt seien und die Wendemög-
lichkeiten nicht nachgewiesen seien. Vor dem Hintergrund der schma-
len Strassenbreite und der Tatsache, dass die meisten Fahrten mit
dem Sammelbus vor allem bei schönem Wetter stattfinden – also just
in der Zeit in welcher auch am meisten Wanderer zu erwarten sind –
ist die Frage der Erschliessung sicherlich kritisch.
7.4 Schliesslich ist festzuhalten, dass die angefochtene Baubewilli-
gung entgegen Art. 41 Abs. 3 AuLaV lediglich dem BAZL, nicht aber
dem BAFU und dem ARE eröffnet worden ist.
8.
8.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des
Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung,
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die
amtlichen Kosten der Rekursgegnerin und der Grundeigentümerin 1 –
die im Rahmen ihrer Vernehmlassungen jeweils die Abweisung des
Rekuses beantragt haben – je hälftig zu überbinden. Somit haben die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 17/18
Rekursgegnerin und die Grundeigentümerin 1 amtliche Kosten von je
Fr. 1'500.– zu bezahlen.
8.2 Der vom Rechtsvertreter der Rekurrenten am 6. Januar 2020
geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.
9.
Die Rekurrenten stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen
Kosten.
9.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
9.2 Die Rekurrenten obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfahren
zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot,
die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund-
sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis
VRP). Nach Art. 22 Abs. 1 Bst. a der Honorarordnung (sGS 963.75;
abgekürzt HonO) beträgt das Honorar in der Verwaltungsrechtspflege
vor Verwaltungsbehörden pauschal Fr. 500.– bis Fr. 6'000.–. Für ein
aussergewöhnlich aufwendiges Verfahren kann das Honorar um
100 Prozent erhöht werden (Art. 22 Abs. 2 HonO). Innerhalb des für
eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den
besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der not-
wendigen Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirt-
schaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO).
Nach ständiger Praxis des Baudepartementes wird für durchschnittlich
schwierige Rekursverfahren (ohne Rekursaugenschein) regelmässig
ein mittleres Honorar von Fr. 2'750.–, bzw. von Fr. 3'250.– mit Re-
kursaugenschein, zuzüglich Mehrwertsteuer festgesetzt, sofern ein
begründeter Antrag auf Entschädigung der Mehrwertsteuer gestellt
wurde.
9.3 Der Rechtsvertreter der Rekurrenten reichte am 22. September
2020 eine Kostennote ein und wies auf den Umstand hin, dass zwei
Parteien vertreten worden seien, deren Interessenlage unterschiedlich
gewesen sei. Dementsprechend seien verschiedene zusätzliche Ge-
sichtspunkte in die Rekursbegründung einzubringen gewesen. Zudem
habe der Koordinations- und Absprachebedarf zu einem Mehraufwand
geführt. Dies habe insgesamt zu einem höheren Aufwand geführt, wel-
cher in der Kostennote ausgewiesen sei. Die ausseramtliche Entschä-
digung sei zuzüglich Mehrwertsteuer zuzusprechen, da die vertrete-
nen Rekurrenten als private Grundeigentümer die anfallende Mehr-
wertsteuer nicht weiterbelasten könnten. Die Kostennote weist ein Ho-
norar in der Höhe von Fr. 4'200.– und Barauslagen (4 Prozent) in der
Höhe von Fr. 168.–, zuzüglich Mehrwertsteuer (7,7 Prozent) in der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 31/2021), Seite 18/18
Höhe von Fr. 336.35 aus. Die in der Rekursschrift vorgebrachten Rü-
gen sind allgemeiner Natur, so dass eine unterschiedliche Interes-
senslage der Rekurrenten nicht erkennbar ist. Die Vertretung von le-
diglich zwei Personen, welche die gleiche Interessenslage verfolgen,
rechtfertigt daher auch keine Erhöhung. Die ausseramtliche Entschä-
digung ist ermessensweise auf Fr. 2'750.– zuzüglich der beantragen
4% Barauslagen (Fr. 110.–); insgesamt Fr. 2'860.– (zuzüglich Mehr-
wertsteuer) festzulegen; sie ist je zur Hälfte (also je Fr. 1'430.–) von
der Rekursgegnerin und der Grundeigentümerin 1 zu bezahlen.