# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 38ae7435-e101-5043-9547-e025627a9f25
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
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a. Das Spital Linth übernahm per 1. September 2017 die Hausarztpraxis B._ von
Dr. med. A._ in Uznach im Sinne einer Nachfolgeregelung. Die Arztpraxis B._ AG ist
nicht in die Organisation des Spitals Linth eingegliedert, sondern wird als
Tochtergesellschaft in Form einer Aktiengesellschaft geführt. Mitte des Jahres 2017
eröffnete das Spital Linth die Praxis am Bühlpark, welche unter anderem Sportmedizin
und Physiotherapie anbietet. Diese Praxis ist betrieblicher Teil des Spitals Linth. Dr.
med. X._ ist Facharzt für Allgemeine Innere Medizin (https://www.doctorfmh.ch/) und
betreibt in Jona eine Hausarztpraxis. Mit Eingabe vom 14. August 2017 ersuchte dieser
den Verwaltungsrat der Spitalverbunde des Kantons St. Gallen um Erlass einer
anfechtbaren Verfügung hinsichtlich die Erweiterung des Leistungsangebots des
Spitalstandortes des Spitals Linth mit der Eröffnung und dem Betrieb einer
Hausarztpraxis in Uznach (Ziff. 1/a) und der Praxis am Bühlpark (Sportmedizin und
Physiotherapie) in Rapperswil-Jona (Ziff. 1/b). Er beantragte, dass dem Spital Linth
diese Erweiterungen ihres Leistungsangebots zu verbieten seien (Ziff. 2)
b. Mit Verfügung vom 14. September 2017 trat der Verwaltungsrat der Spitalverbunde
des Kantons St. Gallen nicht auf das Gesuch ein. Er entschied, dass zwischen der
Hausarztpraxis von X._ in Jona und derjenigen des Spitals Linth in Uznach ein
Konkurrenzverhältnis bestehe. Kein Konkurrenzverhältnis bestehe jedoch zur Praxis am
Bühlpark, da X._ nicht im Bereich Sportmedizin und Physiotherapie tätig sei. Das
Konkurrenzverhältnis alleine reiche jedoch nicht für die Verfahrenslegitimation aus.
Vielmehr sei ein besonders schützenswertes Interesse am Erlass der beantragten
Verfügung notwendig. Ein solches werde von X._ nicht geltend gemacht. Insgesamt
könne deshalb auf das Gesuch nicht eingetreten werden. Den gegen diese Verfügung
erhobenen Rekurs wies das Gesundheitsdepartement mit Entscheid vom 28.
September 2018 ab.
B. X._ (Beschwerdeführer) erhob mit Eingabe vom 12. Oktober 2018 durch seine
Rechtsvertreter Beschwerde gegen den Entscheid des Gesundheitsdepartements
(Vorinstanz) beim Verwaltungsgericht. Er beantragte dessen Aufhebung und die
Rückweisung der Sache an den Verwaltungsrat der Spitalverbunde des Kantons St.
Gallen (als Organ des Beschwerdegegners) zur materiellen Behandlung im Sinne der
Erwägungen der Vorinstanz. Eventualiter seien der angefochtene Entscheid der
Vorinstanz sowie die Dispositiv Ziff. 2 des Beschlusses des Beschwerdegegners vom
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14. September 2014 aufzuheben und die Sache an den Beschwerdegegner zur
materiellen Behandlung zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Mit Vernehmlassung vom 3. Dezember 2018 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde und verzichtete auf ergänzende Bemerkungen. Der Beschwerdegegner
liess sich mit Eingabe vom 11. Februar 2019 durch seinen Rechtsvertreter vernehmen
und stellte den Antrag auf Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge. Der Beschwerdeführer liess sich nochmals mit Eingabe vom 26.
Februar 2019 und der Beschwerdegegner mit Eingabe vom 8. März 2019 vernehmen.
Auf eine weitere Vernehmlassung verzichtete der Beschwerdeführer mit Schreiben vom
13. März 2019.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der
Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 28.
September 2018 (Eingang: 1. Oktober 2018) wurde mit Eingabe vom 12. Oktober 2018
rechtzeitig erhoben und erfüllt formal wie inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde
ist daher grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde (act. 1,
S. 8, Rz. 15), soweit der Beschwerdeführer in seiner Eingabe pauschal auf die damalige
Rekursbegründung vom 6. Oktober 2017 (act. 9/1) verweist (vgl. VerwGE B 2018/240
vom 1. Juli 2019 E. 1, B 2017/46 vom 20. März 2018 E. 1 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch).
2. Vorab ist festzuhalten, dass nicht näher auf die vom Beschwerdeführer geltend
gemachten Ausführungen betreffend die Vertretungsverhältnisse und die Einhaltung
von Ausstandspflichten einzugehen ist. Beschwerdegegner ist der Spitalverbund Spital
Linth. Der vom Beschwerdeführer genannte Spitaldirektor/CEO des Spitals Linth Urs
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Graf gehört nicht dem Verwaltungsrat der Spitalverbunde des Kantons St. Gallen,
welcher die Verfügung vom 14. September 2017 erlassen hat, an und war damit nicht
in den Entscheid des Verwaltungsrates involviert. Im Übrigen stellte der
Beschwerdeführer weder im Beschwerdeverfahren noch im Rekursverfahren einen
expliziten Antrag zu dieser von ihm aufgeworfenen Ausstandsfrage.
3.
3.1. Zu den Staatsaufgaben, welche weitgehend den Kantonen überlassen sind,
gehört unter anderem das Gesundheitswesen. Gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. a der
Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) hat der Staat eine ausreichende
Gesundheitsversorgung zu gewährleisten. Gestützt auf diesen Artikel wurde das
Gesetz über die Spitalverbunde (sGS 320.2, GSV) erlassen, in welchem in Art. 1 Abs. 1
GSV geregelt wird, dass der Kanton St. Gallen vier Spitalverbunde hat. Der
Spitalverbund ist eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt (Art. 2 Abs. 2 GSV).
Eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt ist eine betrieblich und wirtschaftlich
autonome Organisationseinheit mit eigener Rechtpersönlichkeit. Sie wird durch ein
formelles Gesetz errichtet (Nachtragsbotschaft und Entwürfe der Regierung vom 20.
November 2001: Grossratsbeschluss über die Schaffung von Spitalverbunden, Gesetz
über die Spitalverbunde, S. 6, nachfolgend: Nachtragsbotschaft, ABl 2001 S. 2671 ff.,
vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, §7 N. 14
f.). Nach Art. 1 Abs. 1 lit. c des Statuts der Spitalverbunde des Kantons St. Gallen (sGS
320.30, SSV) ist das Spital Linth eine der vier öffentlich-rechtlichen Anstalten mit
eigener Rechtspersönlichkeit und dem Recht auf Selbstverwaltung
(Handelsregistereintrag Kanton St. Gallen CHE-108.903.521). Im Zusammenhang mit
der Spitalreform setzte sich der Grosse Rat (heute: Kantonsrat) am 8. Mai 2001 unter
anderem mit der Rechtsform der Spitalverbunde auseinander und formulierte das Ziel,
den Organen der Spitalverbunde im Organisationsbereich weitestgehende Autonomie
zu gewähren. Unternehmensstrategische und operative Führung sind Sache der
Spitalverbunde (Nachtragsbotschaft, S. 7). Die Regierung konkretisiert die Aufgaben
des Spitalverbundes im Leistungsauftrag. Der Leistungsauftrag kann das
Leistungsangebot an Spitalstandorten vorgeben (Art. 4 GSV). Nach Art. 5 Abs. 1 GSV
wählt die Regierung einen Verwaltungsrat, der für die vier Spitalverbunde zuständig ist.
Der Verwaltungsrat regelt Organisation, Sitz und Firma des Spitalverbunds durch Statut
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und führt die Geschäfte des Spitalverbundes, soweit er die Geschäftsführung nicht
übertragen hat (Art. 6 GSV). Er operiert als unternehmensstrategisches Organ
(Nachtragsbotschaft, S. 8). Die Aufgaben des Verwaltungsrates werden in Art. 9 SSV
genauer definiert. Unter anderem obliegt ihm die Sicherstellung der Umsetzung des
erteilten Leistungsauftrags und der Entscheid über das Leistungsangebot der
Spitalstandorte (Art. 9 Abs. 2 lit. c SSV). Wie die Aufgaben umgesetzt werden,
bestimmt demnach der Verwaltungsrat des Spitalverbundes (Nachtragsbotschaft, S. 3).
3.2. Die Praxis am Bühlpark wurde Mitte des Jahres 2017 eröffnet (Geschäftsbericht
des Spitals Linth des Jahres 2017, https://www.spital-linth.ch unter: Über uns/
Geschäftsleitung und Organisation, https://praxisbuehlpark.ch/) und die Hausarztpraxis
B._ AG per 1. September 2017. Von den Parteien unbestritten ist, dass es sich beim
Betrieb der Praxis am Bühlpark in Jona, in welcher unter anderem Behandlungen im
Bereich Sportmedizin angeboten werden, und bei der Hausarztpraxis B._ in Uznach
um ein Leistungsangebot des Spitals Linth handelt. Über das Leistungsangebot kann
der Verwaltungsrat gestützt auf Art. 9 Abs. 2 lit. c SSV entscheiden. Der
Beschwerdeführer verlangt, der Entscheid des Verwaltungsrates sei ihm in Form einer
Verfügung zu eröffnen. Der Beschwerdegegner trat auf das Gesuch des
Beschwerdeführers nicht ein und wurde in seinem Entscheid durch die Vorinstanz
geschützt. Strittig ist damit, ob der Beschwerdeführer legitimiert ist, den Erlass einer
Verfügung durch den Beschwerdegegner zu verlangen.
4. Es stellt sich vorab die Frage nach der Rechtsnatur des vom Beschwerdegegner zu
fällenden Entscheids über sein Leistungsangebot.
4.1. Im VRP fehlt eine eigene Umschreibung des Verfügungsbegriffs. Der Kerngehalt
des Begriffs der Verfügung ist indes in der Lehre und der Praxis unbestritten und
einheitlich: Die Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt,
durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder
feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (Häfelin/Müller/
Uhlmann, a.a.O., Rz. 849, Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 56, Legaldefinition in Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren, Verwaltungsverfahrensgesetz, SR
172.021, VwVG). Die Rechtsfigur der Verfügung erfüllt verschiedene Funktionen: Unter
anderem regelt sie Verwaltungsrechtsverhältnisse und ist Anfechtungsobjekt in der
https://www.spital-linth.ch/
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Verwaltungsrechtspflege (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrechts, 7.
Aufl. 2016, Rz. 849, Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts,
Band I, Bern 2014, Rz. 2149).
4.2. Die Verwaltungsbehörden erfüllen viele Aufgaben, die kein Rechtshandeln wie
den Erlass von Verfügungen oder den Abschluss von Verträgen, sondern ein
tatsächliches Handeln erfordern. Solche Verwaltungsmassnahmen, die unmittelbar der
Erfüllung von Verwaltungsaufgaben dienen, gelten als Realakte. Sie begründen keine
unmittelbaren Rechte und Pflichten der Privaten (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 1408 f.). Organisatorische Massnahmen können jedoch auch Aussenwirkung
entfalten und eine Person daher in rechtlich geschützten Interessen berühren
(Wiederkehr/Richli, a.a.O., Rz. 2937, vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3).
In Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101,
BV) wird die Rechtsweggarantie gewährleistet. Diese Garantie gibt den Anspruch
darauf, Rechtsstreitigkeiten vor Gericht beurteilen zu lassen. Berührt der Staat mit
seinem Handeln Rechte oder Pflichten von Privaten und besteht über die
Rechtmässigkeit des Handelns Uneinigkeit, haben die betroffenen Privaten Anspruch
darauf, den Entscheid eines Gerichts zu verlangen. Dieser Anspruch besteht
unabhängig davon, welcher äusseren Form sich der Staat für seine Handlungsweise
bedient (E. Tophinke, Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung der
kantonalen Gesetzgebung, in: ZBl 107/2006, S. 94, vgl. BGE 143 I 336 E. 4.2, GVP
2007 Nr. 3 E. 4.1.3, vgl. M. Müller, Grenzsituation in der Verwaltungsrechtspflege, in:
ZBl 120/2019, S. 316: Systemkritik). Der Bundesgesetzgeber hat diese Garantie in Art.
25a VwVG umgesetzt. Nach dieser Bestimmung kann bei Vorliegen eines Realaktes,
welcher sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt und Rechte und Pflichten
berührt, jeder, der ein schutzwürdiges Interesse hat, eine Verfügung verlangen.
Gemäss Art. 1 Abs. 3 VwVG finden lediglich einige enumerierte Artikel des VwVG, nicht
aber Art. 25a VwVG, Anwendung auf das Verfahren letzter kantonaler Instanzen. Die
Kantone haben aber zumindest einen der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV
genügenden Rechtsschutz gegen Realakte zu gewährleisten (vgl. E. Riva, Neue
bundesgerichtliche Regelung des Rechtsschutzes gegen Realakte: Überlegungen zu
Art. 25a VwVG, in: SJZ 103/2007, S. 340, Weber/Kunz-Notter, in: in: Auer/Müller/
Schindler [Hrsg.], Kommentar Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2.
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Auflage 2018, Rz. 19 zu Art. 25a VwVG). Massgebend ist demnach, ob ein individuelles
Rechtsschutzbedürfnis besteht, wobei die zum Ausschluss der Popularbeschwerde
notwendige Einengung des Anwendungsbereichs durch die weiteren in Art. 25a Abs. 1
VwVG genannten Kriterien, das schutzwürdige Interesse und das Berührtsein in
Rechten oder Pflichten, erfolgen soll (BVGer A-2992/2017 vom 27. November 2018 E.
6.1, vgl. BGE 144 II 233 E. 4.4).
4.3. Unbestritten ist, dass dem Spital Linth als selbständiger öffentlich-rechtlicher
Anstalt die staatliche Aufgabe der medizinischen Grundversorgung übertragen wurde.
Die Geschäfte des Beschwerdegegners führt der Verwaltungsrat (Art. 5 Abs. 1 GSV in
Verbindung mit Art. 9 SSV). Zu seinen Aufgaben zählt unter anderem der Erlass von
öffentlich-rechtlichen Verfügungen (Art. 9 Abs. 2 lit. t SSV). Der Beschwerdegegner tritt
somit hoheitlich auf und ist gestützt auf die gesetzliche Grundlage formell befugt,
Verfügungen zu erlassen. Mit dem Entscheid des Beschwerdegegners über den
Betrieb einer Praxis für Sportmedizin und Physiotherapie in Jona wird jedoch keine
direkte Rechtsbeziehung zwischen dem Staat und dem Beschwerdeführer oder
anderen Privaten festgelegt. Vielmehr handelt es sich beim Entscheid des
Beschwerdegegners um eine strategische Ausrichtung des Spitals Linth. Dieser
strategische Entscheid und dessen Umsetzung ist als Realakt zu qualifizieren. Der
Beschwerdeführer macht vorliegend geltend, dass er durch das neu entstandene
Konkurrenzverhältnis belastet oder gar verdrängt werde, was der in Art. 27 BV
garantierten Wirtschaftsfreiheit zuwiderlaufe. Der Entscheid des Beschwerdegegners
kann somit Aussenwirkung entfalten und den Beschwerdeführer in seinen rechtlich
geschützten Interessen berühren. Unter Beachtung der Rechtsweggarantie nach Art.
29a BV muss dem Beschwerdeführer bei Uneinigkeit über die Rechtmässigkeit des
Handelns des Beschwerdegegners ein Rechtsmittelweg und damit ein Entscheid eines
Gerichts offenstehen. Die im vorliegenden Fall bestehende Möglichkeit einer
Aufsichtsbeschwerde an die Vorinstanz (Art. 3 Abs. 1. lit. b des Gesundheitsgesetzes,
sGS 311.1, GesG) genügt den Anforderungen an eine wirksame Beschwerde gemäss
Art. 29a BV nicht, weil sie keinen Anspruch auf justizmässige Behandlung einräumt
(Wiederkehr/Richli, a.a.O., Rz. 2901, BGE 128 I 167 E. 4.5, BGer 1C_479/2018 vom 31.
Januar 2019 E. 4.6 betreffend VerwGE B 2017/14 vom 11. Juli 2018,
www.gerichte.sg.ch).
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4.4. Auf kantonaler Ebene wurde die Rechtsweggarantie in Art. 77 KV verankert. In der
Botschaft zum V. und VI. Nachtrag zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom
28. Februar 2006 wurde zur Umsetzung der Rechtsweggarantie festgehalten, dass eine
Ausdehnung des Rechtsschutzes auf alle Realakte durch die Rechtsweggarantie nicht
gefordert werde. In Betracht käme nur ein solches Verwaltungshandeln, das in
schützenswerte Rechtspositionen eingreife und bei dem der Betroffene legitimiert sei,
eine diesbezügliche Feststellungsverfügung zu verlangen (S. 6, ABl 2006 S. 821 ff., mit
Verweis auf die Botschaft des Bundesrates zur Totalrevision der Bundesrechtspflege
vom 28. Februar 2001, in: BBl 2001 4387). Der Begriff des "schutzwürdigen Interesses"
wird im kantonalen Verwaltungsverfahrensrecht sowohl in Art. 25 Abs. 1 VRP als auch
in Art. 45 Abs. 1 VRP verwendet. Nach Art. 25 Abs. 1 VRP ist eine Verfügung den
Betroffenen und Dritten, deren eigene schutzwürdige Interessen durch die Verfügung
berührt werden, zu eröffnen. In der Literatur wird ausgeführt, dass diese Stellung den
Berechtigten und Verpflichteten (Hauptbeteiligten) zukommt, welche unmittelbar vom
Rechtsverhältnis erfasst sind und am vorgängigen Verwaltungsverfahren, das auf
Erlass der Verfügung zielt, teilnehmen; an diesem Verfahren können aber auch Dritte
beteiligt sein, deren „unmittelbare Interessen“ durch die zwischen den Hauptbeteiligten
erzeugten Rechtswirkungen berührt sind. Angesichts des Wortlautes von Art. 25 Abs. 1
VRP und der dazu in der Literatur vertretenen Auffassung ist davon auszugehen, dass
nach st. gallischem Verwaltungsverfahrensrecht Anspruch auf Beteiligung am
Verwaltungsverfahren hat, wer durch die zu erlassende Verfügung in eigenen
schutzwürdigen Interessen berührt ist. Dies entspricht dem Anspruch, wie er sich
entsprechend der Ausstrahlung der Rechtsmittellegitimation auf das erstinstanzliche
Verfahren (vgl. dazu I. Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 265 ff.) aus den bundesrechtlichen Vorgaben zur
Einheit des Verfahrens ergibt (VerwGE B 2015/47 vom 27. November 2015 E. 2.2.1,
www.gerichte.sg.ch).
4.5. Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist ebenfalls nur derjenige zur Rekurserhebung
berechtigt, welcher ein "eigenes schutzwürdiges Interesse" dartun kann (vgl. E. 1.2).
Mit dem Begriff "eigen" wird zum Ausdruck gebracht, dass der Zweck der
Verwaltungsrechtsprechung dem Schutz der einzelnen Personen dient. Diese Definition
geht nicht über die bundesrechtliche Anforderung hinaus. Nach dieser wird das
Element der "eigenen" Interessen als im Begriff "schutzwürdige Interessen" enthalten
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betrachtet (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 387). Als "schutzwürdig" gilt jedes praktische
oder rechtliche Interesse, welches eine von der Verfügung betroffene Person an deren
Änderung oder Aufhebung geltend machen kann. Durch den Ausgang des Verfahrens
kann die tatsächliche und rechtliche Situation der betroffenen Person beeinflusst
werden. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse
begründet - ohne die gebotene Beziehungsnähe zur Streitsache selber - keine
Beschwerdebefugnis (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 392). Zur Erhebung des
Rechtsmittels sind auch Dritte berechtigt, welche persönlich und mehr als jedermann
daran interessiert sind, dass das durch die Verfügung begründete Rechtsverhältnis
anders geregelt wird. Vorausgesetzt wird, dass eine besondere, beachtenswerte, nahe
Beziehung zum Streitgegenstand besteht (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 412, Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1155).
5. Zu prüfen ist darum zunächst, ob der Beschwerdeführer als Hausarzt in Jona
überhaupt als Konkurrent zur Hausarztpraxis B._ AG in Uznach und der Praxis am
Bühlpark (Sportmedizin und Physiotherapie) in Jona gelten kann.
5.1. Die Vorinstanz führte im Wesentlichen aus, direkte Konkurrenten seien Angehörige
der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum
richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 125 I 431 E. 4b/aa). Sie kam
zum Schluss, zwischen dem Beschwerdeführer in seiner Tätigkeit als Hausarzt in Jona
und der Praxis am Bühlpark in Jona bestehe keine Konkurrenz, da sie nicht das gleiche
Angebot hätten. Hinsichtlich der Hausarztpraxis B._ AG in Uznach liege ebenfalls kein
direktes Konkurrenzverhältnis gegenüber dem Beschwerdeführer vor. Zwar würden
beide Hausarztpraxen mit demselben Angebot am Markt auftreten. Aufgrund der
räumlichen Distanz zwischen Uznach und Rapperswil-Jona liege aber gerade kein
direktes Konkurrenzverhältnis vor. Es habe als notorisch zu gelten, dass bei der
medizinischen Grundversorgung die geografische Nähe für die Wahl eines Hausarztes
oftmals ausschlaggebend sei. Insbesondere kranke, gesundheitlich beeinträchtigte
oder ältere Patienten/-innen sowie Familien würden keine Distanz wie die vorliegende
von Jona nach Uznach auf sich nehmen, um bei Bedarf ihren Hausarzt aufzusuchen.
Im Übrigen dürfe nicht übersehen werden, dass Patienten/-innen ihrem Hausarzt meist
bis zur Pensionierung treu blieben. Sofern das Spital Linth seine Patienten/-innen in
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besonderem Masse an die eigene Hausarztpraxis zuweisen würde, dürfte dies – wenn
überhaupt – zu Lasten der Hausarztpraxen in Uznach erfolgen.
Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass die Vorinstanz den Sachverhalt
unvollständig und unrichtig festgestellt habe. Traditionellerweise würden in Rapperswil-
Jona und Umgebung die sportmedizinischen Dienstleistungen im ambulanten Bereich
von den Hausärzten erbracht. Er selbst sei ein Paradebeispiel dafür. Er sei seit
Jahrzehnten sportärztlich tätig, und dies nicht nur für den Breitensport, sondern auch
als Teamarzt des Eishockeyclubs Rapperswil-Jona Lakers. Seine Patienten würden
demnach aus derselben Zielgruppe stammen, welche das Spital Linth mit seinen
ambulanten Angeboten anvisiere. In der Praxis am Bühlpark würden gemäss ihrer
Website Sportler von Freizeit- bis Profi-Niveau behandelt und selbstverständlich auch
Nicht-Sportler mit Beschwerden des Bewegungsapparates. Darüber hinaus gebe es im
Schweizerischen System keinen Facharzttitel für Sportmedizin und die
sportmedizinische Tätigkeit werde daher traditionellerweise von Fachärzten für Innere
Medizin als Teil der Grundversorgung ausgeübt. Die Vorinstanz habe damit den
Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt, indem sie vorschnell darauf
geschlossen habe, dass zwischen der Praxis für Sportmedizin und Physiotherapie in
Jona und seiner Tätigkeit als Hausarzt kein Konkurrenzverhältnis bestehe. In räumlicher
Sicht sei unbestritten, dass die beiden Praxen mit ihrem Angebot in Konkurrenz stehen
und den gleichen Markt bedienen würden. Die Vorinstanz habe damit zu Unrecht den
Nichteintretensentscheid des Beschwerdegegners bestätigt. Dasselbe gelte in Bezug
auf die Hausarztpraxis B._ AG in Uznach. Die Vorinstanz habe ein
Konkurrenzverhältnis wegen der räumlichen Distanz zwischen Uznach und Rapperswil-
Jona verneint. Auf der Website des Spitals Linth werde aber das Einzugsgebiet vom
Zürichsee bis zum Walensee beschrieben. Damit gehöre der Betriebsort seiner Praxis
ohne Weiteres zum entsprechenden Einzugsgebiet des Spitals. Das Spital Linth habe
keinerlei Interessen daran, seinen Patienten eine anderweitige hausärztliche Betreuung
als jene durch die eigene Hausarztpraxis in Uznach zu empfehlen, insbesondere wenn
es etwa um Nachbehandlungen oder Kontrollen gehe, die im Zusammenhang mit
einem stationären Aufenthalt gestanden seien. Ferne sei es notorisch, dass sich
gewisse Synergien aus dem Betrieb eines öffentlich-rechtlichen Spitals und der von
diesem betriebenen Hausarztpraxis ergeben würden.
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Dagegen wendet der Beschwerdegegner ein, dass die Behauptung des
Beschwerdeführers, auch sportmedizinische Dienstleistungen zu erbringen, ein
unzulässiges Novum im Beschwerdeverfahren darstelle. Zudem belege er das
Ausmass und die Art seiner sportärztlichen Tätigkeit nicht. Er sei zwar Teamarzt des
Eishockeyclubs SC Rapperswil-Jona Lakers, eine darüber hinaus gehende Tätigkeit sei
aber nicht nachgewiesen. Bezüglich der Hausarztpraxis sei festzuhalten, dass aufgrund
der räumlichen Distanz zwischen Uznach und Rapperswil-Jona kein direktes
Konkurrenzverhältnis vorliege. Es treffe insbesondere nicht zu, dass das Spital Linth
seine stationären Patienten nach Belieben an eine Hausarztpraxis zuweisen könne. Es
bestehe freie Arztwahl. Zudem habe sich beim Betreiben der Hausarztpraxis
herausgestellt, dass zum überwiegenden Teil langjährige Patienten aus Uznach
behandelt würden.
5.2. Entgegen der Meinung des Beschwerdegegners bringt der Beschwerdeführer
keine unzulässigen Noven vor. Nach Art. 61 Abs. 1 VRP können mit der Beschwerde an
das Verwaltungsgericht Rechtsverletzungen geltend gemacht werden. Der
Beschwerdeführer kann sich auch darauf berufen, der angefochtene Entscheid beruhe
auf einem unrichtig oder unvollständig festgestellten Sachverhalt (Art. 61 Abs. 2 VRP).
Art. 61 Abs. 3 VRP regelt das sogenannte Novenverbot. Dieses besagt, dass im
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht grundsätzlich keine neuen Begehren gestellt
werden können. Neu ist ein Begehren, wenn im Verfahren vor Verwaltungsgericht eine
gegenüber dem vorangegangenen Verfahren andere oder weitergehende
Rechtsfolgebehauptung erhoben wird (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 919). Ausdruck des
Novenverbots ist ausserdem, dass das Verwaltungsgericht Tatsachen, die nach
Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens eingetreten sind (echte Noven),
grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 642).
Demgegenüber dürfen neue Tatsachen, die sich vor Abschluss des vorinstanzlichen
Verfahrens verwirklicht haben, die der Vorinstanz aber nicht bekannt waren oder von ihr
nicht berücksichtigt wurden (unechte Noven), im Verfahren vor Verwaltungsgericht
vorgebracht werden und sind zu würdigen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 643). Eine
Schranke bei der Berücksichtigung unechter Noven besteht dann, wenn der dem
vorinstanzlichen Entscheid zugrundeliegende Sachverhalt nicht ergänzt oder neu
gewürdigt wird, sondern wenn dem Rechtsbegehren ein neues tatsächliches
Fundament unterstellt wird. Eine solche Änderung des Klagefundaments ist nach der
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Praxis gestützt auf Art. 61 Abs. 3 VRP nicht zulässig. Eine Einschränkung ergibt sich
aber aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, EMRK).
Soweit die Vorinstanz des Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, garantiert
Art. 6 Ziff. 1 EMRK in ihrem Anwendungsbereich eine richterliche Überprüfung mit
voller Kognition, d.h. inklusive (echter) Noven. Eine solche steht dem
Verwaltungsgericht grundsätzlich zu (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 645 mit Hinweis,
VerwGE B 2016/192 vom 26. Oktober 2017 E. 1.2).
Der Beschwerdeführer legt mit seiner Beschwerdebegründung ausführlicher als in der
Rekursschrift vom 6. Oktober 2017 dar, weshalb er als Konkurrent gegenüber den
beiden vom Beschwerdegegner eröffneten Praxen zu gelten habe. Eine gegenüber
dem bisherigen Verfahren andere oder weitergehende Rechtsfolgebehauptung im oben
erwähnten Sinn erhebt er damit entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners nicht.
Dem Rechtsbegehren wird damit auch kein neues tatsächliches Fundament unterstellt.
Vielmehr bringt der Beschwerdeführer neue Argumente ein, welche sich auf die
Darlegungen im angefochtenen Entscheid beziehen.
5.3. Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten nach Art. 27 BV gilt nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung nur für sogenannte direkte Konkurrenten. Als
solche gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an
dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 125 I 431 E.
4b). Die enge Definition wird in der Lehre allerdings kritisiert und es wird
vorgeschlagen, dass für die Bejahung des Konkurrenzverhältnisses die objektive und
subjektive Austauschbarkeit der infrage stehenden Güter und Leistungen massgebend
ist. Nicht entscheidend ist somit die Zugehörigkeit zur gleichen Branche oder dass die
Konkurrenten in der Breite ein völlig übereinstimmendes Angebot aufweisen und exakt
den gleichen Kundenkreis ansprechen (ausführlicher K. Vallender, in: B. Ehrenzeller
u.w. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl.
2014, N 32 zu Art. 27 BV).
5.4. Der Beschwerdegegner betreibt ausserhalb des Spitals Linth die Praxis am
Bühlpark in Jona, welche Leistungen im Bereich Sportmedizin, Physiotherapie,
Kinderchirurgie, und -orthopädie sowie plastische Chirurgie anbietet. Zum
Dienstleistungsangebot im Bereich Sportmedizin gehören verschiedene Leistungen wie
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Diagnostik und Therapie von akuten (Sport-)Verletzungen, Abklärung und Behandlung
von chronischen über- und fehlbelastungsbedingten Beschwerden des
Bewegungsapparats, Taping oder Trainingsberatung (https://praxisbuehlpark.ch/ unter:
Dienstleistungen/Physiotherapie, besucht am 19. Juni 2019). Im selben Ort befindet
sich die Hausarztpraxis des Beschwerdegegners, welcher über den Facharzttitel für
Innere Medizin (https://www.doctorfmh.ch/ unter: Ärzteverzeichnis) verfügt. Als
Hausarzt gilt der Beschwerdeführer als Grundversorger und hat damit Leistungen für
alle Personen mit akuten Erkrankungen oder chronischen Leiden zu erbringen (vgl.
https://www.fmh.ch/siwf/siwf.cfm unter: Weiterbildung/Facharzttitel und
Schwerpunkte, Bericht des Bundesrates: Zur aktuellen Situation der ärztlichen
Grundversorgung in Erfüllung des Postulats der Kommission für Soziale Sicherheit und
Gesundheit des Ständerates 07.3279, https://www.bag.admin.ch/bag/de/home.html
unter: Das BAG/Publikationen/Bundesratsberichte/Bundesratsberichte-2006-2015).
Der Beschwerdeführer ist als Facharzt für Allgemeine Innere Medizin berechtigt, über
die Tarifstruktur TARMED unter anderem sportmedizinische Beratung zu Training und
Belastungsgrenzen abzurechnen. Insbesondere beim Hausarztmodell – einem
alternativen Versicherungsmodell der obligatorischen Krankenversicherung, welches
gemäss Statistik (zusammen mit dem Health Maintenance Organization (HMO)-Modell,
Bonusversicherung etc.) zu 68,7% (https://www.bag.admin.ch/ unter:
Zahlen&Statistiken/Statistik der obligatorischen Krankenversicherung) genutzt wird –
liegt die Erstbehandlung bei einer Sportverletzung beim Hausarzt. Zumindest im
Bereich der akuten Verletzungen bietet der Beschwerdeführer damit dasselbe
Leistungsangebot wie die Praxis am Bühlpark im Bereich Sportmedizin an. Auch die
Praxis am Bühlpark ist im Bereich der Sportmedizin offen für Sportler von Freizeit- bis
Profi-Niveau und ebenso für Nicht-Sportler mit Beschwerden des
Bewegungsapparates (https://praxisbuehlpark.ch/ unter: Dienstleistungen/
Sportmedizin, besucht am 29. August 2019). Überdies fungiert der Beschwerdeführer
gemäss dem der Beschwerdeschrift beigelegten Schreiben vom 19. Mai 2009 als
Teamarzt des Eishockeyclubs SC Rapperswil-Jona Lakers und kann sich auch aus
dieser Verbindung als Sportarzt etablieren. Der Beschwerdeführer bringt des Weiteren
zu Recht vor, dass in der Schweiz keine Weiterbildung mit einem Facharzttitel in
Sportmedizin abgeschlossen werden kann (https://www.fmh.ch/siwf/siwf.cfm unter:
Weiterbildung/Facharzttitel und Schwerpunkte). Lediglich aufgrund der Bezeichnung
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"Hausarzt" lässt sich daher nicht ableiten, dass der Beschwerdeführer nicht im Bereich
Sportmedizin tätig ist. Unter Beachtung dieser Ausführungen erweist sich die
Schlussfolgerung der Vorinstanz als nicht haltbar, und die Praxis am Bühlpark hat,
zumindest im Bereich Sportmedizin, als Konkurrent des Beschwerdeführers zu gelten.
5.5. Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer und die Hausarztpraxis B._ AG in
Uznach aufgrund derselben Leistungen als Hausarzt Konkurrenten sind. Strittig ist, ob
aufgrund der räumlichen Distanz zwischen Jona und Uznach dieselben Kunden bzw.
Patienten angesprochen werden. Die Fahrdistanz mit dem Auto zwischen Jona und
Uznach beträgt knapp 20 Minuten. Der Beschwerdegegner ging in der Verfügung vom
14. September 2017 – entgegen seinen Ausführungen in der Vernehmlassung vom 11.
Februar 2019 – aufgrund der geografischen Nähe von einem Konkurrenzverhältnis aus.
In Uznach wohnen zurzeit 6'394 Einwohner (http://www.uznach.ch/de/portrait/
uznachinkuerze/, Angaben per 30. September 2018) und in Rapperswil-Jona 26'876
(http://www.rapperswil-jona.ch/de/ unter: Wirtschaft/Standortvorteile/Statistiken/
Rapperswil-Jona in Zahlen, Angaben per 31. Mai 2019). Gemäss dem
Hausarztverzeichnis sind in Uznach neun Hausärzte tätig und in Jona sieben (http://
www.hausarztverzeichnis.ch); ungefähr ähnliche Zahlen sind auch unter https://
www.doktor.ch/allgemeinaerzte/index.html oder den Ärztelisten der einzelnen
Krankenversicherungen zu finden. Die Auswahl an Hausärzten, welche für die
Grundversorgung der Einwohner zuständig sind, ist sowohl in Uznach als auch
insbesondere in Jona gemessen an der Anzahl Einwohner nicht allzu gross. Allerdings
greift es zu kurz, nur diese beiden Ortschaften zu berücksichtigen. Geografisch in
unmittelbarer Nähe zu Jona bzw. zur politischen Gemeinde gehörend liegt Rapperswil.
In diesem Gebiet stehen den Einwohnern ebenfalls ungefähr zehn Hausärzte zur
Auswahl (gleiche Internetquellen wie zu Jona und Uznach). Diese Konkurrenz in
unmittelbarer Nähe dürfte sich stärker auswirken als eine Hausarztpraxis in Uznach,
konkret die Hausarztpraxis B._ AG. Im Übrigen wären in Uznach eher die dort
umliegenden Gemeinden Eschlikon, Schmerikon oder Kaltbrunn, in welchen weitere
Hausärzte tätig sind, betroffen. Die Vorinstanz geht zu Recht davon aus, es werde im
Regelfall ein gut zu erreichender Arzt in Wohnortnähe ausgesucht. So sind auch die
Krankenversicherungen darauf ausgerichtet, den versicherten Personen mit
Hausarztmodell anhand der von ihnen erstellten Ärzteliste Hilfe bei der Suche von
Hausärzten in der Nähe anzubieten. Der Beschwerdeführer kann durch seine blosse
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Behauptung nicht das Gegenteil glaubhaft machen. Im Übrigen wäre es für ihn, falls die
Behauptung zutreffend wäre, ein Leichtes gewesen, einen Nachweis zu erbringen, dass
ein grosser Teil seiner Patienten aus Uznach stammt bzw. nun zur Praxis am Bühlpark
wechseln würde. Entgegen seiner Ansicht ist in der Regel auch nicht davon
auszugehen, dass das Spital Linth Patienten in die eigene Hausarztpraxis zuweist.
Einerseits ist das Einzugsgebiet des Spitals Linth gross, und damit werden nicht nur
Personen in unmittelbarer Nähe zu Uznach bzw. zur Hausarztpraxis B._ AG behandelt.
Andererseits wählen fast 70% der versicherten Personen ein alternatives
Krankenversicherungsmodell, zu welchem auch das Hausarztmodell gehört (siehe
Quelle Statistiken E. 5.4). Der grösste Teil der Bevölkerung wird damit bereits von
einem Hausarzt betreut und benötigt keine Zuweisung an einen Hausarzt durch das
Spital Linth bzw. umgekehrt wurde der Patient vielmehr durch den Hausarzt an das
Spital Linth zur Behandlung zugewiesen (https://www.spital-linth.ch/ unter: Zuweiser &
Hausärzte). Folglich kam die Vorinstanz zu Recht zum Schluss, dass die Hausarztpraxis
B._ AG in Uznach aufgrund der geografischen Distanz nicht in (rechtlich relevanter)
Konkurrenz zum Beschwerdeführer steht.
6.
6.1. Dementsprechend bleibt weiter zu prüfen, ob der Beschwerdeführer im Bereich
der Sportmedizin eine Konkurrentenbeschwerde gegen die Praxis am Bühlpark
erheben könnte. Entgegen der vom Beschwerdeführer vertretenen Ansicht wird das
Prozessrecht nicht überdehnt, wenn die in der Praxis und Lehre entwickelten
Grundsätze zur sogenannten "Konkurrentenbeschwerde" zur Anwendung gelangen.
Sowohl die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGer 2C_485/2010 vom 3. Juli 2012
E. 1.2.3 und 1.2.4: Private gegen staatlichen Monopolisten, nicht publiziert in: BGE 138
I 378 "Glarnersach") als auch die kantonale Praxis (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 423 zur
Beschwerdelegitimation Dritter bzw. Konkurrenten mit Verweis auf die
bundesgerichtliche Rechtsprechung) unterscheidet zwischen einem Adressaten einer
Verfügung, welcher dadurch direkt berechtigt oder verpflichtet wird, und einem
Drittbetroffenen (vgl. zum Ganzen auch J. Häner, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
a.a.O., Rz. 11 ff. zu Art. 48 VwVG). Im vorliegenden Fall ist der Beschwerdeführer
Drittbetroffener und kann gegebenenfalls in seiner Eigenschaft als Konkurrent des
Beschwerdegegners eine Legitimation zum Erlass einer Verfügung ableiten. Diese
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Befugnis des Beschwerdeführers setzt voraus, dass er nach den Grundsätzen der
"Konkurrentenbeschwerde" dazu berechtigt ist.
6.2. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist ein Konkurrent nicht schon
aufgrund der blossen Befürchtung, einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein,
zur Beschwerde legitimiert. Diese Art des Berührtseins liegt vielmehr im Prinzip des
freien Wettbewerbs und schafft keine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe. Eine
besondere Betroffenheit kann aber vorliegen für Konkurrenten in Wirtschaftszweigen,
die durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle Regelungen wie zum Beispiel
Kontingentierungen, Bedürfnisklauseln oder Monopoleinräumung in eine besondere
Beziehungsnähe untereinander versetzt werden, da hier der "freie" Wettbewerb nicht
mehr spielt und die den Konkurrenten begünstigende Verfügung den Mitkonkurrenten
in weitergehendem Masse erfasst. Ferner ist ein Konkurrent zur Beschwerde legitimiert,
soweit er geltend macht, andere Konkurrenten würden privilegiert behandelt, oder
wenn er einem Kartell oder einem marktbeherrschenden Unternehmen gegenübersteht
und dadurch einen deutlich spürbaren Wettbewerbsnachteil erleidet (R. Wiederkehr,
Die Beschwerdebefugnis des Konkurrenten, in: recht 2014, S. 80). Hingegen kann das
blosse allgemeine Interesse der Konkurrenten, dass die für alle geltenden allgemeinen
Vorschriften gegenüber den anderen Wirtschaftsteilnehmern korrekt angewendet
werden, keine Beschwerdelegitimation begründen (BGer 2C_485/2010 vom 3. Juli
2012 E. 1.2.4 "Glarnersach", BGer 2C_888/2015 vom 23. Mai 2016 E. 4.4, BGE 139 II
328 E. 3.3, vgl. zum Ganzen: J. Häner, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], a.a.O., Rz. 15
zu Art. 48 VwVG, Marantelli/Huber, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, Rz. 28 zu Art. 48
VwVG, M. Bertschi, a.a.O., N 70ff. zu §21 VRG).
6.3. Ziel des Kantons St. Gallen ist es, für seine Bevölkerung eine medizinische,
pflegerische und therapeutisch stationäre Spitalversorgung unter Berücksichtigung von
Qualität und Wirtschaftlichkeit der Leistungserbringung sicherzustellen (Art. 1 Abs. 1
und Art. 6 des Gesetzes über die Spitalplanung und –finanzierung, sGS 320.1, SPFG).
Grundlagen dieser Spitalplanung bilden der Stand der stationären Spitalversorgung,
der zukünftige Bedarf und die voraussichtlichen Angebote sowie der
Kantonsratsbeschluss über die Grundsätze und Ziele der Spitalplanung (Art. 7 SPFG).
Der Kanton erlässt Spitallisten, welche sich in Leistungsbereiche und -gruppen gliedert
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(Art. 8 Abs. 1 SPFG). Es bestehen drei verschiedene Spitallisten: eine für die
Akutsomatik (sGS 331.41), eine andere für die Psychiatrie (sGS 331.42) und eine
weitere für die Rehabilitation (sGS 331.43). Gemäss der Spitalliste Akutsomatik des
Kanton St. Gallen verfügen im Kanton St. Gallen neun Spitäler über die Zulassung zur
stationären Behandlung akuter Krankheiten (Art. 39 Abs. 1 lit. e des Bundesgesetzes
über die Krankenversicherung, SR 832.10, KVG Art. 4 Abs. 1 lit. b und c, Art. 6 bis Art.
20 SPFG, Regierungsbeschluss über die Spitalliste Akutsomatik, sGS 331.41,
www.sg.ch unter: Gesundheit/Gesundheitsversorgung/Spitalplanung/Spitalliste). In der
Region See-Gaster liegen das öffentlich-rechtliche Spital Linth in Uznach und die
private Rosenklinik AG in Rapperswil. Die Rosenklinik verfügt lediglich über einen
beschränkteren Leistungsauftrag als das Spital Linth. Sie ist auf die Orthopädie,
orthopädische Chirurgie, Viszeral-, Gefäss- und Thoraxchirurgie spezialisiert (Anhang 1
des Regierungsbeschlusses über die Spitalliste Akutsomatik, https://rosenklinik.ch/die-
fachgebiete). Von der Fahrzeit von Rapperswil-Jona her etwas weiter weg liegt das
nächste öffentlich-rechtliche Spital Wattwil, welches praktisch (noch) über denselben
Leistungsauftrag wie das nähergelegene Spital Linth verfügt. Bezüglich
ausserkantonaler Spitäler ist festzuhalten, dass lediglich 19% aller akutsomatischen
Spitalaufenthalte der St. Galler Bevölkerung in einem Spital ausserhalb des Kantons St.
Gallen erfolgen (Spitalplanung Akutsomatik 2017, S. 28, www.sg.ch unter: Gesundheit/
Gesundheitsversorgung/Spitalplanung/Spitalliste). Der grosse Teil der Bevölkerung des
Kantons St. Gallen lässt sich damit innerhalb des Kantons behandeln, insbesondere die
nicht zusatzversicherten Patienten/-innen (vgl. Spitalplanung Akutsomatik 2017, S. 30;
die obligatorische Krankenversicherung übernimmt in der Regel nur die Kosten zum
Tarif des Wohnkantons: Art. 41 Abs. 1 KVG). Zwar besteht der Grundsatz der freien
Spitalwahl (Art. 41 Abs. 1 KVG), doch setzt dies auch eine höhere Mobilität der
Patienten/-innen voraus, was auf eine beschränkte Personengruppe, und zwar zumeist
auf jüngere und zusatzversicherte Patienten zutrifft (Spitalplanung Akutsomatik 2017,
S. 30). Der Beschwerdegegner wendet damit zu Recht ein, dass das Spital Linth keine
monopolistische Stellung hat bzw. der Staat nicht über ein rechtliches Monopol zum
Betrieb von Spitälern verfügt. Jedoch übersieht er, dass die Konkurrenz im Bereich
Akutsomatik und chirurgischer Eingriffe sehr klein ist. Dies kann, wie sich nachfolgend
zeigen wird, durchaus Einfluss auf den Betrieb der Praxis am Bühlpark im Bereich
Sportmedizin haben.
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6.4. Der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität staatlichen Handelns ergibt sich aus
dem Zusammenspiel von Art. 27 BV und Art. 94 BV. Aus dem Grundsatzentscheid für
eine privatwirtschaftliche Wirtschaftsordnung (Art. 94 BV) folgt, dass
unternehmerisches Handeln des Staates auf einer formell-gesetzlichen Grundlage
beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein muss (Art. 5 Abs. 1
und Abs. 2 BV). Die privatwirtschaftliche Tätigkeit des Staates soll wettbewerbsneutral
bzw. nicht wettbewerbsverzerrend sein, d.h. den gleichen Wettbewerbsbedingungen
unterworfen sein wie ein entsprechendes privates Unternehmen. Die
Wettbewerbsneutralität staatlichen Unternehmerhandelns kann in Frage gestellt sein,
wenn der Staat nicht vergleichbaren Regeln wie die privaten Wettbewerbsteilnehmer
untersteht. Daraus ergibt sich, dass eine Quersubventionierung des
Wettbewerbsbereichs eines staatlichen Unternehmens aus seinem Monopolbereich
unzulässig ist, soweit sie in systematischer Weise erfolgt und sie deshalb geeignet ist,
den freien Wettbewerb zu verfälschen (BGE 143 II 425 E. 4.2, 4.3, BGE 138 I 378
"Glarnersach" E. 6.3.2). Eine Gefahr des unfairen Wettbewerbs kann sich aus der
Andersartigkeit des Kapitals bzw. der möglichen tieferen Kapitalkosten der staatlichen,
staatsnahen und staatseigenen Betriebe ergeben (H. Schneider, Staat und Wirtschaft
im Wettbewerb, in: sic! 2016, S.648). Zumindest ist nicht auszuschliessen, dass
Staatsbetriebe gewisse Wettbewerbsvorteile haben, z.B. Steuerbefreiung,
Staatsgarantie, Möglichkeiten der unterschwelligen Quersubventionierung,
vorbestehendes Wissen aus dem Monopolbetrieb usw., was zu einer Beeinträchtigung
der Marktsituation führen kann (Abegg/Frei, Eintritt des Staates in den Wettbewerb, in:
recht 2018, S. 152, S. 146).
6.5. Die Praxis am Bühlpark bietet wie der Beschwerdeführer Dienstleistungen im
Bereich der Sportmedizin an. Da die Praxis am Bühlpark betrieblicher Teil des Spitals
Linth ist, bestünde durch die Zusammenarbeit des Spitals Linth im Bereich der
sportmedizinischen Leiden mit der Praxis am Bühlpark die Gefahr einer
Wettbewerbsverzerrung. Die Praxis am Bühlpark könnte insofern vom Spital Linth
profitieren, als dass das Spital die Kunden an die Praxis am Bühlpark zuweisen könnte
bzw. gemäss der Website der Praxis am Bühlpark in gewissen Bereichen in der
Sportmedizin (Sporttauglichkeits-Untersuchungen, Abklärungen unklarer
Leistungsminderung und bei Verdacht auf Übertraining und offenen und
arthroskopischen (Schlüsselloch-) Operationen von Sportverletzungen) ausdrücklich
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zusammengearbeitet wird (vgl. Abegg/Frei, a.a.O., S. 152; https://praxisbuehlpark.ch/
unter: Dienstleistungen/Physiotherapie, besucht am 19. Juni 2019). Weiter moniert der
Beschwerdeführer, die Praxis am Bühlpark könne möglicherweise durch das Spital
Linth, sei es durch Material, Geräte (z. B. für die Operationen) oder andersartige
Ressourcen, subventioniert werden. Sowohl die mögliche Zuweisung der Patienten als
auch die mögliche Subvention wären somit potenziell geeignet, die
wirtschaftsverfassungsrechtliche Ordnung zum Nachteil des Beschwerdeführers zu
beeinträchtigen. Darüber hinaus stellt der Beschwerdeführer in Frage, ob überhaupt
eine genügende gesetzliche Grundlage zum Betrieb dieser Praxis bestehe. Diese
materiellen Fragen bezüglich der gesetzlichen Grundlage zur Angebotserweiterung des
Spitals Linth und des wettbewerbsverzerrenden staatlichen Verhaltens sind allerdings
nicht in diesem Verfahren zu prüfen.
7. Abschliessend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer als Hausarzt zwar
dasselbe Leistungsangebot wie die Hausarztpraxis B._ AG erbringt, jedoch aufgrund
der geografischen Distanz von Jona zu Uznach nicht denselben Markt bedient, und
damit nicht als Konkurrent gilt. Hingegen besteht eine Konkurrenzsituation zwischen
dem Beschwerdeführer und der Praxis am Bühlpark im Bereich der Sportmedizin, da in
diesem Bereich dieselben Leistungen im selben Ort auf demselben Markt angeboten
werden. Die Praxis am Bühlpark ist betrieblicher Teil des Spitals Linth, womit sie nicht
als irgendein anderer privater Konkurrent auf den Markt tritt. Denn durch diese
Verbindung zum Spital Linth ist bei Nichteinhalten der Wettbewerbsregeln, auf welche
unter E. 6.4 hingewiesen wurde, eine Wettbewerbsverzerrung nicht auszuschliessen.
Vorliegend ergibt sich demnach eine Markt-situation, die eine spezielle
Beziehungsnähe zwischen den Konkurrenten schafft, die weiter geht als in jenen Fällen,
in denen ein Dritter in einem System des freien Wettbewerbs (ohne Geltendmachung
einer rechtsungleichen Behandlung) lediglich die einem Konkurrenten erteilte
Betriebsbewilligung oder Baubewilligung anfechten will (BGE 127 II 264 E. 2h, BVGer
C_2907/2008 vom 20. Oktober 2008 E. 3.2.3). Zudem ist massgeblich, dass der
Beschwerdeführer einen Verstoss gegen verfassungsrechtliche Grundsätze (Art. 5, 27
und 94 BV) geltend macht und rügt, dass der Beschwerdegegner mit dem Betrieb der
Praxis am Bühlpark im Bereich der Sportmedizin in wettbewerbsverzerrender Weise
gegenüber den privaten Unternehmen privilegiert sei (vgl. BGer 2C_485/2010 vom 3.
Juli 2012 E. 1.2.4 "Glarnersach"). Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners reicht
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es für die Legitimation des Beschwerdeführers aus, wenn dieser eine
verfassungswidrige Vorgehensweise des Beschwerdegegners zumindest glaubhaft
geltend macht (vgl. BGE 125 I 7 E. 3e, R. Wiederkehr, a.a.O., S. 91). Die Beweislast bei
der Begründungspflicht zur Legitimation würde überspannt, wenn die vom
Beschwerdeführer in den Schreiben vom 14. August 2017 und 6. Oktober 2017
dargelegten Argumente im Verfahren betreffend die Legitimation noch ausführlicher
und konkreter verlangt würden. Dabei handelt es sich um sogenannte doppelrelevante
Tatsachen, die Gegenstand einer materiellen Beurteilung sind, die aber auch
vorfrageweise für die Eintretensvoraussetzungen, i.c. die Legitimation, massgebend
sind (vgl. M. Bertschi, a.a.O., N 8 zu §21, BGE 137 III 32 E. 2.3, BGer 6B_535/2017
vom 19. September 2017 E. 3.1, vgl. VerwGE K 2015/6 vom 15. August 2017 E. 1.2,
www.gerichte.sg.ch). Damit erfüllt der Beschwerdeführer im Bereich der Sportmedizin
die Voraussetzungen der Konkurrentenbeschwerde und hat ein schützenswertes
Interesse am Erlass einer Verfügung durch den Beschwerdegegner. Die Beschwerde ist
folglich teilweise begründet und in diesem Umfang gutzuheissen. Der Entscheid der
Vorinstanz vom 28. September 2018 ist insoweit aufzuheben, als die Sache an den
Beschwerdegegner zurückzuweisen ist zum Entscheid über die Anträge des
Beschwerdeführers vom 14. August 2017 Ziff. 1 lit b und Ziff. 2, soweit diese auf die
Praxis am Bühlpark im Bereich Sportmedizin Bezug nehmen, in Form einer
anfechtbaren Verfügung.
8.
8.1. In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz
oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Es gilt der Grundsatz der
Kostentragung nach Massgabe des Obsiegens und Unterliegens (R. Hirt, Die Regelung
der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 93
und 96). Nach den konkreten Umständen obsiegt der Beschwerdeführer teilweise, d.h.
rund hälftig, und hat die Kosten damit zur Hälfte zu tragen. Eine Entscheidgebühr für
das Beschwerdeverfahren von CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Abs. 1 Ziff. 222
der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenanteil des Beschwerdeführers
von CHF 750 wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'500 verrechnet;
CHF 750 werden ihm zurückerstattet. Beim Beschwerdegegner ist ein Kostenanteil von
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CHF 750 zu erheben. Gestützt auf Art. 95 Abs. 3 VRP ist auf die Erhebung nicht zu
verzichten.
8.2. Bei vollständiger oder teilweiser Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich von
Amtes wegen über die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu
entscheiden. In der Regel erfolgt die entsprechende Kostenverlegung in Bezug auf die
Beteiligten und deren Anteile analog dem Rechtsmittelentscheid (R. Hirt, a.a.O., S.
103). Im Rekursverfahren wurden dem Beschwerdeführer Kosten in der Höhe von
CHF 1'000 auferlegt. Entsprechend der Kostenregelung im Beschwerdeverfahren sind
auch diese Kosten vom Beschwerdeführer und Beschwerdegegner je hälftig zu tragen.
8.3. Nachdem der Beschwerdeführer mit seinen Anträgen nicht mehrheitlich
durchgedrungen ist, hat er sowohl im Beschwerde- als auch im Rekursverfahren
keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 VRP, R. Hirt, a.a.O., S.
183f.).