# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 1ed90404-7e0a-4a78-ade1-ae2802cd313e
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2012
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die I. S. AG, E., ist heute Eigentümerin des 1'417 m2 grossen Grundstücks
Nr. xxxx, Grundbuch E., das mit einem 858 m grossen, im Jahr 2006 erstellten
Gewerbebau der Gebr. S. AG praktisch vollständig überbaut ist. Die Liegenschaft liegt
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an der K-strasse, Kantonsstrasse 2. Klasse, bzw. südwestlich der Durchgangsstrasse
gegenüber der reformierten Dorfkirche. Nach dem Zonenplan der Gemeinde E. vom 14.
Juli 1992 ist das Grundstück der Wohn- und Gewerbezone WG3 zugeteilt und gehört
zum Ortsbildschutzgebiet.
B./ a) Am 18. Juli 2005 ersuchte die heutige Grundeigentümerin um Bewilligung für den
Abbruch des bestehenden Gebäudekomplexes und für den Neubau eines
Fensterfabrikationsgebäudes. Die Abbruchliegenschaft bestand aus einem typischen
dreigeschossigen Kappeler Wohnhaus aus der ausgehenden Biedermeierzeit, wie es
nach dem Dorfbrand im Jahr 1854 für das ganze Dorf als Baumuster festgelegt worden
war. Dieses Gebäude war über einen zurückversetzten industriellen Gebäudeteil mit
einem zur Strasse hin ebenfalls dreigeschossigen giebelständigen Haus verbunden, an
das ein weiterer kleinerer Bau anschloss. Stattdessen sollte ein 44 m langes
Produktionsgebäude der erwähnten Fensterbau-Firma errichtet werden. Dabei war
vorgesehen, die Aussenwände im Erd- und Obergeschoss mit Beton, Blech und Holz
zu erstellen. Der Neubau sollte ein Pultdach erhalten. Im Begleitschreiben ersuchte die
Bauherrin darum, zunächst nur zu prüfen, ob für die Gebäudehülle eine Baubewilligung
erteilt werden könne und die nötigen Bewilligungen des Amtes für Umwelt und Energie
vorzubehalten.
b) Während der öffentlichen Auflage des Baugesuchs vom 2. August 2005 bis
15. August 2005 erhoben verschiedene Nachbarn und der Heimatschutz St. Gallen/
Appenzell I.Rh., St. Gallen, Einsprache. Nach der Einspracheverhandlung vom 13.
September 2005 vor Ort bzw. weiteren Besprechungen reichte die Gesuchstellerin dem
Gemeinderat am 12. Oktober 2005 einen neuen Projektplan mit einer geänderten
Gebäudehülle des Neubaus ein. Die Änderung lag darin, dass die Gewerbebaute statt
mit einem Pultdach mit einem Flachdach erstellt werden sollte. Die Aussenwände im
Erdgeschoss sollten unverändert in Beton belassen und im Obergeschoss mit einer
vertikal verlaufenden Holzverkleidung versehen werden. Die Einsprecher zogen in der
Folge ihre Einsprachen zurück. Mit Beschluss vom 10. November 2005 erteilte die
Baubehörde die Bewilligung für die Gebäudehülle des geplanten Neubaus, wobei sie
zahlreiche Ausnahmen bewilligte (Überschreitung der Gebäudelänge und
Gebäudehöhe, Unterschreitung des grossen Grenzabstands, des Gebäudeabstands
und der Strassenabstände sowie Überlänge des Vordachs). Worin die
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Ausnahmesituation für diese zahlreichen und zum Teil erheblichen Abweichungen um
mehrere Meter von den Regelbauvorschriften liegen sollte, begründete sie nicht.
Nachdem die erforderlichen Genehmigungen der kantonalen Amtsstellen vorlagen,
bewilligte der Gemeinderat mit Beschluss vom 9. März 2006 auch noch den
Innenausbau.
C./ a) Die Bauherrin realisierte in der Folge den Ersatzbau und nahm diesen im Frühling
des Jahres 2007 in Betrieb. Der Auflage, für die Farbgebung und Materialwahl der
Fassaden rechtzeitig Vorschläge zu unterbreiten, war sie dabei nicht nachgekommen,
sondern strich die Fenster nach eigenem Gutdünken knallgelb und beliess ansonsten
die Fassade im Rohbau. Am 23. November 2009, also zweieinhalb Jahre später,
ersuchte sie die Baubehörde auf wiederholtes Nachfragen um die Bewilligung einer
Projektänderung. Demnach sollte die Fassade nicht wie mit ursprünglicher Baueingabe
nachgesucht im Kopfbereich mit dem Werkstoff Holz verkleidet, sondern als
Rohbetonbau belassen, allenfalls mit einem lasierten Anstrich versehen werden.
b) Mit Beschluss vom 11. Februar 2010 lehnte der Gemeinderat die verlangte
Projektänderung ab. Dem Bauabschlag ist zu entnehmen, dass das ursprüngliche
Baugesuch das Ergebnis verschiedener Einspracheverhandlungen gewesen sei, wobei
die Bauherrschaft konstant versichert habe, dass sie als Holz verarbeitender Betrieb in
Fortsetzung der Fassadengestaltung ihres Neubaus an der K-strasse 00 auch diesen
Neubau mit Holz verschalen wolle. Die Holzfassade sei damit Bestandteil des
Kompromissvorschlages, das heisst "begrüsst und vereinbart" worden. Mit
Bezugnahme auf die beiden Holzfassaden der I. S. AG sei im Übrigen auch das neue
Lagergebäude der M. AG an der K-strasse 01 mit einer Holz-/Betonfassade bewilligt
und ausgeführt worden.
c) Gegen den Bauabschlag erhob die Bauherrin durch ihren Rechtsvertreter am
23. Februar 2010 Rekurs beim Baudepartement und beantragte die Aufhebung des
angefochtenen Beschlusses und die Bewilligung des Nachtragsgesuches. Zur
Begründung machte sie im Wesentlichen geltend, die Frage der Farbgebung und
Materialwahl der Fassaden sei gar nie Gegenstand einer Baubewilligung gewesen.
Nach Fertigstellung des Gebäudes habe sich gezeigt, dass ihr der betonierte
Baukörper ohne Holzverkleidung besser gefalle, als wenn er noch mit Holz verkleidet
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würde. Auch habe der Neubau in der Bevölkerung Anklang gefunden. Aus diesem
Grund wolle sie nun definitiv auf eine Holzverkleidung verzichten. Eine solche passe
ihrer Meinung nach ohnehin nicht zu einem modernen Flachdachbau mit grossen
Fensterflächen.
d) Das Baudepartement führte in der Folge zwei Augenscheine durch und holte bei der
kantonalen Denkmalpflege einen Amtsbericht ein. Mit Entscheid vom 19. Mai 2011
wies es den Rekurs mangels genügender Einordnung in das Ortsbild ab.
D./ Gegen den abschlägigen Rekursentscheid liess die Bauherrin am 1. Juni 2011 beim
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde erheben. Mit
Beschwerdeergänzung vom 24. Juni 2011 beantragt sie die kostenpflichtige Aufhebung
des Rekursentscheids und die Bewilligung des Nachtragsgesuchs. Sie rügt, dass die
Vorinstanz ihren Entscheid in erster Linie auf den Amtsbericht abgestellt habe, der von
falschen Tatsachen ausgegangen sei. Auf die Meinungen des örtlichen
Denkmalpflegers und des Heimatschutzes St. Gallen/Appenzell I.Rh. sei sie mit keinem
Wort eingegangen, wonach dem Ortsbild von E. auch bloss mit einem Farbanstrich
Genüge getan würde. Die verlangte Holzverschalung der Betonwand sei demnach
unverhältnismässig und verstosse damit gegen die Eigentumsfreiheit.
E./ a) Das Baudepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 11. Juli 2011, die
Beschwerde abzuweisen. Die zuständige Rekurssachbearbeiterin habe sich mit den
örtlichen Verhältnissen einlässlich vertraut gemacht und sich dabei bezüglich der
Einordnung des Neubaus ein eigenes, umfassendes Bild machen können. Der Beizug
des örtlichen Denkmalpflegers oder des Heimatschutzes sei somit nicht nötig gewesen.
Mit dem Amtsbericht stimme ihre Beurteilung insofern überein, als auch sie festgestellt
habe, dass Betonfassaden im Ortsbildschutzgebiet von E. fremd seien. Das Gleiche
gelte für den vorgesehenen Lasuranstrich. Darüber hinaus habe sich die
Beschwerdeführerin mit dem detailliert begründeten Entscheid nicht
auseinandergesetzt. Auch sei nicht ersichtlich, inwiefern das Gebäude der
Fensterfabrik in E. mit dem nachträglich geltend gemachten Betonneubau in Neu St.
Johann vergleichbar sein soll.
b) Der Gemeinderat liess sich zur Streitsache nicht vernehmen.
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F./ Das Verwaltungsgericht hat vorgängig seines Entscheids einen Augenschein an Ort
und Stelle durchgeführt. Die Verfahrensbeteiligten wurden dazu eingeladen und
erhielten Gelegenheit zur Stellungnahme. Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten
wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Die Beschwerdeführerin rügt, dass dem vorliegenden Verfahren kein Gesuch um
eine Projektänderung zu Grunde liege, sondern ein Nachtragsgesuch.
2.1. Die Baubewilligung ist die behördliche Feststellung, dass der Verwirklichung eines
Bauvorhabens keine öffentlich-rechtlichen Hindernisse im Wege stehen (Art. 87 Abs. 1
des Baugesetzes, sGS 731.1, abgekürzt BauG). Sie ist in materieller Hinsicht
überwiegend feststellender Natur und hält dabei nur fest, dass gegen die beabsichtigte
Tätigkeit keine polizeilichen Hindernisse vorliegen (B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 848 mit Hinweis). Ein unvollendetes Bauwerk stellt eine
nicht bewilligte Abweichung von der Baubewilligung dar und ist demzufolge als formell
baurechtswidrig zu beurteilen. Bildet der bloss teilweise ausgeführte Gebäudekörper
zudem keine abgeschlossene bewilligungsfähige bauliche Einheit, verstösst das
halbfertige Bauvorhaben nicht nur gegen formelles, sondern auch gegen materielles
Baurecht, so zum Beispiel gegen Gestaltungs- oder Sicherheitsvorschriften. Damit liegt
ein illegaler Bauzustand vor, weshalb über die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands zu befinden ist (M. Ross Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, Zürich
1999, S. 31 f.).
2.2. Die Gesuchstellerin hat einen Neubau zur Bewilligung eingegeben, dessen
Fassaden gemäss Gesuchsunterlagen in Beton und unbehandeltem Holz gestaltet
werden sollten. Die Holzverkleidung ist in den Plänen mit einer vertikalen Verbretterung
dargestellt. Die Baubehörde zog als Bauberater einen örtlichen Fachmann bei, der
zahlreiche Kritikpunkte anbrachte und sich vorsorglich gegen das dominante "S-Gelb"
aussprach. Die Holzverschalung begrüsste er dagegen ausdrücklich. Der Bau wurde
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sodann entsprechend der Pläne bewilligt, wobei die Bewilligungsbehörde die
Bewilligung mit den Auflagen verband, dass die eingereichten Unterlagen und Pläne
verbindlich seien und dass für die Farbgebung und Materialwahl der Fassaden der
Baukommission rechtzeitig Vorschläge zur Genehmigung einzureichen seien.
Damit kann keine Rede davon sein, dass die Fassadengestaltung mit Holz nie
Gegenstand einer Bewilligung gewesen sei. Mit der Nebenbestimmung, nachträglich
die Farbwahl und Materialisierung zur Genehmigung nachzureichen, war nicht mehr
offen, ob für die Fassade Holz einzusetzen sei oder nicht. Unbestimmt war bloss noch
die konkrete Ausführung. Bezeichnenderweise hat die Beschwerdeführerin ihr
nachträgliches Baugesuch vom 23. November 2009 denn auch selber als
Projektänderung benannt und für die Beurteilung der beantragten Änderung im
Vergleich zu den bewilligten Unterlagen geänderten Baupläne eingereicht, worin die
ursprünglich vorgesehene (und bewilligte) Holzverkleidung mit den vertikal verlaufenen
Lamellen nicht mehr enthalten war. Sodann stellt sie nicht in Abrede, dass sie im
Rahmen der Einspracheverhandlungen versichert hatte, die Fassade mit Holz zu
verkleiden. Daran vermag auch die Tatsache nichts zu ändern, dass die ursprünglich
geplante Dachform nachträglich geändert werden musste. Wieso eine Holzfassade
anders als bei einem Gebäude mit einem Pultdach bei einem Flachdachbau keinen
Sinn machen soll, ist nicht einsichtig. Damit ist das vorliegende Fabrikationsgebäude
ohne die bewilligte Holzverschalung unfertig, womit mit dem vorliegenden Gesuch eine
Projektänderung zu beurteilen ist.
2.3. An der Tatsache, dass der Bewilligung eine Fassade mit Holzverschalung zu
Grunde liegt, ändert auch nichts, dass für das ursprüngliche Bauvorhaben zwei
Teilgesuche eingereicht und sodann in zwei verschiedenen Verfahren beurteilt und
separat bewilligt worden sind. Abgesehen davon, dass die Bewilligung des Neubaus
vorschriftswidrig in "Gebäudehülle" und "Innenausstattung" aufgeteilt wurde, statt dass
das Bauvorhaben als Ganzes beurteilt worden ist (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 852) - für die
grundsätzliche Klärung, ob das Fabrikationsgebäude im Ortsbildschutzperimeter von E.
möglich sei, wäre vielmehr das Bauermittlungsverfahren nach Art. 91 BauG zur
Verfügung gestanden -, hat die Beschwerdeführerin ihre Absicht, die Fassade mit Holz
zu verkleiden, im zweiten Teilbaugesuch betreffend Innenausbau nochmals bekräftigt.
Dazu kommt, dass das Bauvorhaben im Ortsbildschutzgebiet liegt, womit es von
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vornherein nicht zulässig ist, die Materalisierung und Farbwahl der Fassade vorerst
offen zu lassen und erst nachträglich zur Genehmigung nachreichen zu lassen. Damit
wird wiederum gegen den Grundsatz verstossen, dass ein Baugesuch als Ganzes
gutzuheissen bzw. abzuweisen ist. Anders als in einem Gebiet ohne erhöhte
gestalterische Anforderungen, wo ausschliesslich das Verunstaltungsverbot gemäss
Art. 93 BauG gilt, besteht hier eine gesetzliche Grundlage dafür, die Gestaltung des
Gebäudes und der Fassade behördlich festzulegen (vgl. dazu VerwGE B 2009/139, 140
vom 11. Mai 2010 E. 4.4.4., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
3. Die Beschwerdebeteiligte und die Vorinstanz sind zum Schluss gekommen, dass
sich der Neubau mit der unfertigen bzw. der gegenüber der bewilligten Fassade
geänderten Fassadengestaltung ungenügend ins geschützte Ortsbild einfüge. Die
Beschwerdeführerin dagegen sieht in der Verpflichtung, die Fassade wie ursprünglich
nachgesucht und bewilligt im Stirnbereich mit Holz verschalen zu müssen, eine
Verletzung der Eigentumsgarantie und des Verhältnismässigkeitsprinzips.
3.1. Die Einschränkung der Eigentumsgarantie bedarf einer gesetzlichen Grundlage
und muss durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten
Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein (Art. 36 der Bundesverfassung, SR
101). Eigentumsbeschränkungen im Interesse des Ortsbild- und Denkmalschutzes
liegen allgemein im öffentlichen Interesse. Wie weit dieses Interesse reicht,
insbesondere in welchem Ausmass ein Ortsbild bzw. ein Objekt Schutz verdient, ist im
Einzelfall zu prüfen (vgl. BGE 126 I 219 E. 2c; 120 Ib 64 E. 5 und 6 und 115 Ia 27 E. 3;
ZBl 101/2000 S. 99 E. 4 und 97/1996 S. 366 E. 4). Das gilt insbesondere auch für die
Frage, ob eine aus Gründen des Denkmalschutzes erfolgende Nutzungsbeschränkung
das dem Eigentümer zumutbare Mass überschreitet (W. Engeler, Das Baudenkmal im
schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 191 f.). Nötig ist eine
gesamträumliche Sichtweise, die sich an den Zielen von Art. 1 des
Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) und den Planungsgrundsätzen von
Art. 3 RPG ausrichtet. Zur Beurteilung der Schwere von Nutzungseinschränkungen sind
insbesondere die damit verbundenen finanziellen Folgen mit einzubeziehen. Mögliche
Grenze ist die Erzielung einer angemessenen Rendite (Engeler, a.a.O., S. 193 und 196
f.).
http://www.gerichte.sg.ch
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3.2. Das Ortsbild ist die Erscheinungsform einer Gruppe von Bauten und Anlagen. Es
handelt sich dabei um Baugruppen, deren Einzelbauten sich einerseits zu einem Bild
augenfälliger Geschlossenheit vereinen und anderseits in die Umgebung einordnen. Zu
unterscheiden ist zwischen dem inneren Ortsbild, z.B. Gassen- und Platzbild, und dem
äusseren Ortsbild, z.B. Lage und Stellung in der Landschaft (vgl. Keller/Zufferey/
Fahrländer, Kommentar zum Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz, Zürich
1997, 1. Kap., Rz. 33 mit Hinweisen). Der Schutz der Ortsbilder wird mit kantonalem
und kommunalem Bau- und Planungsrecht erreicht (Keller/Zufferey/Fahrländer, a.a.O.,
1. Kap., Rz. 34). Der Ortsbildschutz geht über den Schutz allfälliger, das Ortsbild
prägender Einzelobjekte hinaus und soll das Gesamtbild einer Baugruppe wahren. Er
befasst sich nur soweit mit dem Einzelobjekt, als es für das Erscheinungsbild der
Gruppe gesamthaft von Bedeutung ist. Massnahmen zur Erhaltung von Einzelobjekten
machen aber ihrerseits einen wesentlichen Bestandteil der Ortsbildpflege aus (vgl.
T. Marty, Gesetzliche Grundlagen des Bundes, des Kantons St. Gallen und der
st. gallischen Gemeinden in der Ortsbildpflege, in: Ortsbildpflege in der Praxis,
Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der
Hochschule St. Gallen, Neue Reihe, Band 4, S. 52 f.). Dabei ist zu beachten, dass das
Aussehen eines Ortsbildes auch von Details, wie etwa von Fassaden, Fenstern oder
sogar von Fenstersprossen geprägt wird (vgl. J. Ganz, Sinn und Aufgabe der
Ortsbildpflege, in: Ortsbildpflege in der Praxis, Veröffentlichungen des Schweizerischen
Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe, Band 4,
S. 28). Die Vorschriften des Ortsbildschutzes reichen im Allgemeinen über den
eigentlichen Denkmalschutz hinaus, da sie auch dort gelten, wo keine Denkmäler
betroffen sind. Enger als jene des Denkmalschutzes erweisen sich Regelungen des
Ortbildschutzes insofern, als sie auf die äussere Erscheinungsform von Gebäuden und
Gebäudegruppen gerichtet sind und somit das Innere nur soweit zu erfassen
vermögen, als dieses nach aussen hin wirkt (Waldmann/Hänni, Handkommentar zum
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 19 zu Art. 17 RPG).
3.2.1. Nach Art. 98 Abs. 1 lit. c BauG sind bedeutende Ortsbilder als
Schutzgegenstände zu erhalten. Ein Ortsbild erweist sich als bedeutend, wenn es sich
um eine bauliche Gestaltung handelt, die der betreffenden Gegend ein besonderes
Gepräge verleiht. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts muss es sich dabei um
Baute handeln, die das Ortsbild als besonders schön hervortreten lassen und im
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Ortsbild einen wahrnehmbaren Schwerpunkt setzen. Schützenswert sind jene
Baugruppen, deren ungeschmälerter Weiterbestand im Zonenplan, im Baureglement
oder in einer Schutzverordnung festgelegt wird. Nach der Rechtsprechung kann einer
Baute ungeachtet ihres Eigenwerts zusammen mit anderen Bauten ein künstlerischer
oder geschichtlicher Wert zukommen oder ein Ortsbild besonders kennzeichnen
(VerwGE 2004/87 vom 25. Oktober 2004 E. 2 mit Hinweisen, abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch; vgl. auch Heer, a.a.O., Rz 1050).
3.2.2. Nach Art. 98 Abs. 2 BauG darf die Beseitigung oder die Beeinträchtigung von
Schutzgegenständen nur bewilligt werden, wenn sich ein gewichtiges, das Interesse an
der Erhaltung überwiegendes Bedürfnis nachweisen lässt. Ist eine Baute Teil eines
geschützten Ortsbildes, sind nach Art. 35 Abs. 1 des Baureglements der Gemeinde E.
vom 26. Januar 2007 (abgekürzt BauR) bauliche Veränderungen der bestehenden
Baustruktur anzupassen und haben sich so einzufügen, dass eine gute oder
charakteristische Gesamtwirkung erzielt wird. Art. 35 Abs. 3 BauR verlangt, dass für
sämtliche Fassadenrenovationen, auch für das Auswechseln einzelner Fassadenteile
oder die Erneuerung von Anstrichen sowie Veränderungen der Umgebungsgestaltung
eine Baubewilligung eingeholt werde.
3.2.3. Art. 35 BauR stellt damit ein Einordnungsgebot dar, mit dem gehobene
Ansprüche an die Gestaltung durchgesetzt werden sollen. Im Vergleich zum
Verunstaltungsverbot nach Art. 93 Abs. 1 BauG verlangt das Einordnungsgebot höhere
Anforderungen an die bauliche Gestaltung. Das Bauvorhaben ist für sich allein und im
Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung zu beurteilen.
Massgebend sind die typischen Merkmale der Umgebung, mit der das Bauvorhaben in
einem Einklang stehen soll. Das Gebot der Einordnung wirkt umso stärker, je
einheitlicher die Umgebung, und umso schwächer, je heterogener die Umgebung ist.
Einzelne vorbestehende Bauten oder Anlagen vermögen ein insgesamt homogenes
Gesamtbild nicht zu stören, ausschlaggebend ist einzig der Gesamteindruck (B.
Zumstein, Die Anwendung der ästhetischen Generalklauseln des kantonalen
Baurechts, Diss., St. Gallen 2001, S. 30 f. und S. 144 f.).
3.2.4. Nebst dem, dass das Bauvorhaben im kommunalen Ortsbildschutzperimeter
liegt, ist das Dorf E. als eines von rund 1'300 Ortsbildern im Bundesinventar der
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schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung (ISOS) aufgenommen (Anhang
zur Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz,
SR 451.12). Ausserhalb der Erfüllung einer Bundesaufgabe sind die Kantone zwar
grundsätzlich nicht unmittelbar an die behördenverbindlichen Bundesinventare
gebunden. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung und Lehre war aber zumindest
die mittelbare Wirkung der Bundesinventare, im Speziellen des ISOS, als eine allgemein
anerkannte wissenschaftliche Grundlage für den Ortsbild- und Denkmalschutz in der
Schweiz anerkannt (Engeler, a.a.O., S. 273 mit Hinweisen). Am 1. April 2009 hat das
Bundesgericht sodann entschieden, dass die Kantone und die Gemeinden die
Bundesinventare grundsätzlich zu berücksichtigen hätten. Diese Pflicht zur Beachtung
findet ihren Niederschlag zum Einen in der Anwendung der die Schutzanliegen
umsetzenden (Nutzungs-)Planung, zum Anderen darin, dass im Einzelfall erforderliche
Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vorgenommen werden
(BGE 135 II 209 E. 2.1).
3.3. Laut ISOS-Inventar weist der betroffene Ortsteil Kappel eine räumliche und
architektonisch-historische Qualität auf und ist von besonderer Bedeutung. Er ist der
Aufnahmekategorie B (ursprüngliche Struktur) mit dem Erhaltungsziel B (Erhaltung der
Struktur) zugewiesen. Demnach sollen hier Abbrüche nur ausnahmsweise zugelassen
werden. Für Umbauten und zur Eingliederung von Neubauten sind besondere
Vorschriften zu erlassen (ISOS, Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz,
Ortsbilder von nationaler Bedeutung, Kanton St. Gallen, Sektion Heimatschutz und
Denkmalpflege, Bundesamt für Kultur BAK, Band 3.1, Toggenburg See Gaster, Orte A -
M, Bern 2010/2011, S. 97).
3.3.1. Das Verwaltungsgericht konnte sich anlässlich seines Augenscheins davon
überzeugen, dass entlang der Hauptstrasse von Kappel keine Holzfronten dominieren,
wovon der kantonale Denkmalpfleger offensichtlich ausgegangen ist, sondern dass die
Fassaden der historischen Häuser mehrheitlich verputzt sind, wie die Vorinstanz
ihrerseits vor Ort festgestellt und im angefochtenen Entscheid festgehalten hat. Im
rückseitigen Bereich sind die Bauten mit Holz oder Eternit verkleidet. Sodann
bestätigte sich, dass der Kappeler Kernbereich wie im ISOS, a.a.O., S. 103 f.
beschrieben, dank seines besonderen orthogonalen Anlagemusters entlang der
Durchgangsstrasse als geschlossene Ganzheit wirkt. Daran vermag auch nichts zu
http://www.amazon.de/s/ref=ntt_athr_dp_sr_1?_encoding=UTF8&search-alias=books-de&field-author=Sektion%20Heimatschutz%20und%20Denkmalpflege%2C%20Bern%20Bundesamt%20f%C3%BCr%20Kultur%20BAK http://www.amazon.de/s/ref=ntt_athr_dp_sr_1?_encoding=UTF8&search-alias=books-de&field-author=Sektion%20Heimatschutz%20und%20Denkmalpflege%2C%20Bern%20Bundesamt%20f%C3%BCr%20Kultur%20BAK
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ändern, dass einzelne Neubauten dazu gekommen sind und die Vorbereiche
ausgeräumt wurden. Der einheitliche Eindruck wird in erster Linie von der weitgehend
regelmässigen Reihung von Haupt- und Nebenbauten und den noch zahlreich
bestehenden Häusern aus der gleichen Entstehungszeit nach dem Dorfbrand im
19. Jahrhundert bestimmt. Namentlich der lange Hauptstrassenraum ist als
zusammengehörig bebaute, kleinstädtisch anmutende Geschäftsstrasse mit einer
Doppelreihe von hauptsächlich zweigeschossigen Kuben geprägt. Wie im Inventar
festgehalten bildet diese Doppelreihe in der Längsperspektive einen räumlich
geschlossenen und gleichmässig rhythmisierten Hauptstrassenzug. Richtung Dorfmitte
befinden sich die verputzten Häuser in der Kernzone, wo gemäss Art. 10 Abs. 1 BauR
besonders hohe Anforderungen an die Einordnung, Typologie, Architektur und
Umgebungsgestaltung gelten. Dabei sind die kleinmassstäblichen, eher bescheidenen
Bauten insgesamt prägend, wobei sich der grösste Bau, die reformierte Pfarrkirche, die
nach dem Dorfbrand im Jahr 1854 biedermeierlich mit neoromanischen Stilelementen
neu erbaut wurde, samt ihrem parkähnlichen Vorland mit den zwei markanten Linden
und ihrer zurückversetzten Lage gut ins Bebauungsmuster des vorletzten Jahrhunderts
einfügt.
3.3.2. In diesem Kontext erweist sich der vorliegend zu beurteilende neue Gewerbebau,
dessen Grösse einzig dank zahlreicher Ausnahmebewilligungen möglich wurde, auf
Grund seiner Dimensionen und seiner Ausführung mit grossflächigen Beton- und
Glaselementen als dominant und fremd. Die durchgehende Verglasung im unteren
Bereich mit den einförmigen, schlitzartigen Fensteröffnungen im oberen Bereich auf der
Frontseite, die grossflächigen Fenster auf der Rückseite und insbesondere die rohen
Betonwände auf allen vier Seiten verleihen dem Gewerbebau einen industriellen
Charakter eines reinen Zweckbaus, dem besonders in der vorliegenden Nachbarschaft
zur gegenüberliegenden Dorfkirche und den Wohn- und Geschäftshäusern aus der
ausgehenden Biedermeierzeit etwas Unfertiges und Störendes anhaftet.
3.3.3. Im Gegensatz zum geltend gemachten Betonbau des Johanneums in Neu St.
Johann, der - wie die Beschwerdeführerin selber geltend macht - für seine gute
Architektur mehrfach ausgezeichnet worden ist, geht dem vorliegenden Zweckbau eine
besondere architektonische Qualität ab. Dazu kommt, dass das Wohnheim Domino
des Johanneums in Neu St. Johann im Gegensatz zum vorliegenden Gewerbebau von
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Anfang an als reiner Betonbau innerhalb der ehemaligen barocken Klosteranlage
geplant war. Dabei darf ohne weitere Abklärungen davon ausgegangen werden, dass in
jenem denkmalpflegerisch hoch sensiblen Umfeld der markante Neubau in
Zusammenarbeit und Absprache mit den entsprechenden Fachstellen erarbeitet und
ausgeführt worden ist. Dementsprechend handelt es sich bei jenem Betonbau gemäss
einhelliger Meinung der Fachwelt um einen architektonisch hochwertigen Bau mit
hoher Sinnlichkeit, der innerhalb der ehemaligen Klosteranlage präzise platziert ist und
mit grosser Sensibilität durchdacht angeordnet ist, wie zum Beispiel das Architektur-
Forum Ostschweiz ihre Auszeichnung des Neubaus begründet (Tagblatt vom
29. September 2006, "Wohnheim-Bau ausgezeichnet", abrufbar in: www.tagblatt.ch).
3.3.4. Anders als der ausgezeichnete Betonbau in Neu St. Johann, der im
Spannungsfeld mit der eindrücklichen ehemaligen Klosterkirche und den übrigen
imposanten Gebäuden der ehemaligen barocken Klosteranlage steht, wurde das
gewerbliche Produktionsgebäude der Beschwerdeführerin in E. - von der angepassten
Dachform abgesehen - in erster Linie mit Blick auf die Bedürfnisse des
Gewerbebetriebs, d.h. ohne Bezug zur Umgebung und in erheblicher Abweichung von
der geltenden Bauordnung konzipiert. Auch wurde anders als beim vor Kurzem
errichteten, nicht weit entfernt liegenden Lagerhaus der M. AG die kantonale
Denkmalpflege nicht beigezogen, obwohl jener Neubau, anders als der vorliegende,
ausserhalb des Ortsbildschutzperimeters steht. Der Grund, weshalb der vorliegend erst
im Rechtsmittelvefahren beigezogene Vertreter der kantonalen Denkmalpflege
begrüsst, dass die Fassade wie beim Lagerhaus der M. AG mit Holz verkleidet werde,
liegt nicht wie von der Beschwerdeführerin behauptet darin, dass damit der Werkstoff
der umliegenden Häuser aufgenommen werden soll, sondern darin, dass so die
monoton und leblos wirkende grossflächige Beton-/Glasfassaden belebt und dank der
natürlichen Erscheinung und der harmonischen Alterung des Holzes im
schützenswerten Ortsbild weniger fremd und konträr wirken.
3.4. Auf Grund des Gesagten ist auch das Gericht davon überzeugt, dass die
Verschalung der Fassade mit Holz geeignet und nötig ist, das Volumen des
übergrossen gewerblichen Zweckbaus einigermassen ortsbildverträglich einzufügen.
Daran ändert nichts, dass die übrigen historischen Gebäude überwiegend verputzt
sind. Ihre Fassadengestaltung ist anders als beim vorliegenden unfertigen Betonbau
http://www.tagblatt.ch
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einheitlich feingliedrig strukturiert. Ein blosser Anstrich der nackten Betonwände ist
deshalb keine Alternative, weil dadurch das im vorliegenden Ortsbild fremde, zu
homogen wirkende Erscheinungsbild des ohnehin sehr gross und wuchtig
ausgefallenen Gewerbebaus, der sich anders als die gegenüberliegende Kirche
unmittelbar aus der bis an das Gebäude reichenden asphaltierten Durchgangsstrasse
erhebt, sich noch verstärken würde. Ein Begrünungskonzept mit beispielsweise
selbstklimmenden wilden Reben, mit denen zu flächig ausgefallene Wandflächen
grundsätzlich begrünt und dadurch gebrochen werden können, fällt hier ebenfalls
ausser Betracht. Bei Fassaden wie den vorliegenden, die mit grossflächigen und
zahlreichen Glasscheiben durchsetzt sind, werden solche Pflanzen nach langjähriger
Erfahrung der kantonalen Denkmalpflege nicht bloss im Fensterbereich, sondern früher
oder später regelmässig wieder vollständig entfernt.
3.5. Die gleiche Fassadengestaltung mit unbehandeltem Holz hat sich im Übrigen nicht
bloss beim erwähnten Lagerhaus der M. AG bewährt, sondern auch beim neuen
Ausstellungsgebäude der Beschwerdeführerin auf dem östlichen Nachbargrundstück
Nr. xxx1 sowie beim Anbau auf dem Grundstück Nr. xxx2 weiter Richtung Osten, der
ebenso mit unbehandelten Holzlatten verschalt wurde. Es sind daher keine Gründe
ersichtlich, weshalb es der Beschwerdeführerin, einem holzverarbeitenden Betrieb,
nicht zumutbar sein sollte, zur Brechung der grossflächigen und monotonen
Aussenwände bzw. zur besseren Einfügung ins geschützte Ortsbild zumindest einen
Teil der Betonfassade ebenfalls mit Holz zu verkleiden, wie es bei den anderen
Neubauten im gleichen Schutzperimeter ebenfalls verlangt und ausgeführt wurde.
Finanzielle Gründe führt die Beschwerdeführerin zu Recht nicht an, zumal die
Zusatzkosten für die Verschalung im Verhältnis zu den Gesamtkosten des Neubaus
nicht entscheidend ins Gewicht fallen.
3.6. Damit steht fest, dass die unfertige Bauausführung bzw. die Projektänderung des
Fensterfabrikationsgebäudes materiell rechtswidrig ist und das öffentliche Interesse an
der Verbesserung des Erscheinungsbildes des Zweckbaus gegenüber dem privaten
Interesse, sei es, dass der Beschwerdeführerin die Belassung der Betonfassade besser
gefalle oder sie die Zusatzkosten für eine Holzverschalung nicht aufwerfen will,
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überwiegt und verhältnismässig ist. Die Baubehörde bzw. die Vorinstanz haben die
nachgesuchte Projektänderung bzw. den Rekurs gegen den Bauabschlag daher zu
Recht abgewiesen.
3.7. Die Beschwerdeführerin macht schliesslich zu Recht geltend, dass die Baubehörde
den Bauabschlag - wie übrigens schon die ausnahmsweise Bewilligung des Neubaus -
nicht bzw. ungenügend begründet hat. Die fehlende Begründung stellt denn auch eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs dar (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz. 1705). Die vorliegende
Gehörsverletzung wurde im verwaltungsinternen Rechtsmittelverfahren aber
umfassend geheilt. Zudem hätte eine Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf
geführt, wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, nachdem die Baubehörde im
Rekursverfahren klar geäussert hatte, dass sie an ihrer Verfügung festhalten werde
(Häflin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1710). Die Heilung des gerügten Formmangels hätte
grundsätzlich bei der Kostenverlegung berücksichtigt werden müssen (VerwGE B
2009/221 vom 24. August 2010 E. 7, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). Dies hat die
Beschwerdeführerin am vorinstanzlichen Kostenentscheid aber nicht beanstandet. Da
nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts allein der Beschwerdeführer den
sachlichen Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens verbindlich festlegt (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 633), hat es damit sein Bewenden.
4. Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, die Nachtragsbewilligung hätte
höchstens Fr. 200.-- kosten dürfen, nicht wie verlangt Fr. 936.--.
Den Behörden kommt bei der Festsetzung der amtlichen und ausseramtlichen Kosten
generell ein weiter Ermessensspielraum zu, weshalb die Rechtsmittelinstanzen die
Bemessung von Pauschalgebühren nur mit Zurückhaltung überprüfen, selbst wenn sie
zur Ermessenskontrolle befugt sind (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st.
gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 54 f. mit
Hinweisen). Der Gebührentarif für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5)
sieht gemäss Nr. 50.24.02 für Baubewilligungen eine Gebühr zwischen Fr. 100.-- und
Fr. 10'000.-- vor. Die erhobene Gebühr von Fr. 736.-- plus Nebenauslagen von
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Fr. 200.-- entspricht gemäss Begründung der Baubehörde 20 Prozent der Gebühr für
die Hauptbewilligung von Fr. 3'680.--. Darin besteht weder ein offensichtliches
Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung noch bewegt sich die Gebühr damit
ausserhalb vernünftiger Grenzen. Dazu kommt, dass sich dieses Verhältnis lediglich auf
die Gebühr der ersten (ordentlichen) Teilbewilligung bezieht. Unberücksichtigt
geblieben sind dabei die Kosten für die zahlreichen nötigen Ausnahmebewilligungen
von insgesamt Fr. 1'300.-- sowie die Gebühr für die zweite Teilbewilligung von weiteren
Fr. 700.--. Mit Blick auf die massgeblichen Gesamtgebühren des Neubaus erweist sich
die Gebühr für die nachgesuchte Projektänderung somit ohne weiteres als
gerechtfertigt, womit sich die Beschwerde auch in diesem Punkt als unbegründet
erweist.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Bewilligung der Projektänderung mangels
guter Einordnung ins geschützte Ortsbild zu Recht verweigert worden ist und dass
auch die erhobene Gebühr für den Bauabschlag nicht zu beanstanden ist. Die
Beschwerde ist damit abzuweisen. Die Beschwerdegegnerin wird als Nächstes die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands veranlassen bzw. das entsprechende
Verfahren einleiten.
6. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht