# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 221f55dd-e5ba-4a5c-b596-2cfc9f87af67
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2015
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A. B._ et C._ sont, depuis 2011, propriétaires en commun des parcelles 57 et 76 de Gilly. Feu leur père, lorsqu'il avait remis son entreprise de pépiniériste à A._, avait passé avec cette société une convention du 12 juillet 1996 qui prévoyait notamment un loyer de 58'010 fr. l'an, indexé, pour la parcelle 57, une partie de la parcelle 76 et la parcelle 59; cette dernière parcelle a été transférée depuis lors par donation à C._.
B. Les parcelles 57 et 76 ont fait l'objet de divers rapports d'expertise, notamment dans le cadre de la liquidation de la succession et dans celui des litiges qui divisent les propriétaires de la société exploitante devant le Tribunal de l’arrondissement de la Côte (au sujet de la résiliation du bail) et devant la Commission foncière (la fixation du prix licite par cette dernière a fait l'objet de l'arrêt FO.2014.0008 du 8 octobre 2015).
Invoquant le fermage licite estimé à 37'605 fr. par le rapport d'expertise d'D._ du 1er novembre 2011 et le fait que le fermage convenu en 1996 n'avait pas été soumis à l'approbation de l'autorité, A._ a, le 1er avril 2104, requis de la Commission d'affermage, en bref, qu'elle ramène le fermage conventionnel au montant du fermage licite. Dans la lettre d'envoi de cette requête, l'avocat de A._ attirait l'attention sur le fait que l'avocat Olivier Burnet, président de la Commission d'affermage, était le conseil des propriétaires intimés et qu'il devait se récuser. Il demandait que lui soit communiquée la composition de la commission d'affermage appelée à statuer.
Par leur conseil respectif, les parties se sont déterminées sur la requête relative au fermage: le 14 mai 2014, les propriétaires, par l'avocat Burnet, ont contesté notamment la qualité d'entreprise agricole de A._, qui s'est déterminée à son tour, par son conseil, le 28 mai 2014.
Dans sa séance du 3 juillet 2014, la Commission d'affermage a décidé d'ordonner une expertise en vue de laquelle elle a contacté D._, qui s'est récusée le 15 juillet 2014. Le 24 juillet 2014, la Commission d'affermage a contacté E._, qui a accepté.
C. Des courriers électroniques (notamment le 24 juillet 2014) ont été échangés entre l'avocat de A._ et la commission d'affermage au sujet de la composition de celle-ci. Ils sont mentionnés par cet avocat mais la Commission d'affermage ne les a pas joints au dossier.
D. La Commission d'affermage a informé les parties le 11 août 2014 de l'expertise envisagée et de la mission de l'expert E._, qui était de déterminer si les immeubles loués constituent une entreprise agricole et, dans l'affirmative, de fixer le fermage licite.
Par lettre du 3 septembre 2014, l'avocat de A._ s'est opposé à une nouvelle expertise (non requise par elle), à la désignation de E._ (déjà mandaté par les propriétaires devant la Commission foncière) ainsi qu'à l'avance de frais réclamée à sa cliente; il se réservait de demander la récusation de la Commission d'affermage si celle-ci maintenait son courrier du 11 août 2014.
La Commission d'affermage a informé les parties qu'un expert neutre serait désigné. Elle a contacté à cet effet la Chambre neuchâteloise d'agriculture, qui a accepté la mission et établi un devis.
Par lettre du 5 décembre 2014, la Commission d'affermage en a informé les parties et invité A._ à effectuer l'avance des frais de cette expertise, par 3'600 francs, d'ici au 16 février 2015.
Par lettre du 18 décembre 2014, A._, par son avocat, a requis la Commission d'affermage de statuer sur la base du dossier. Pour le cas où la Commission d'affermage ne donnerait pas suite à cette requête, elle a demandé sa récusation.
Diverses correspondances ont encore été échangées entre la Commission d'affermage et les parties, chacune de ces dernières exposant que l'expertise a été requise par l'autre.
L'avocat de A._ a demandé au Service de l'agriculture de lui communiquer la composition de la Commission d'affermage. Cette lettre lui ayant été transmise, la commission a répondu le 26 février 2015 en communiquant sa composition à la requérante, avec la liste de ses membres.
E. Par acte du 12 mars 2015, A._ a demandé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal la récusation de la Commission d'affermage.
Des déterminations ont été déposées par les propriétaires sous la plume de l'avocat Olivier Burnet le 13 avril 2015, par la Commission d'affermage le 24 avril 2015, et par l'avocat de A._ les 29 mai et 19 juin 2014.
F. D'après les indications fournies le 26 février 2015 par la Commission d'affermage, celle-ci a la composition suivante:
Président: Me Olivier Burnet, avocat, Lausanne
Membres: MM. F._, agriculteur, ********
G._, viticulteur, ********
H._, Centre Patronal, ********
I._ (secrétaire administratif), ********
J._, agriculteur, ********
Secrétaire-juriste: Me K._, avocate, ********
Participant observateur: M. L._, Service de l’agriculture, ********
G._ a terminé son mandat le 31 décembre 2014 et n'a pas été remplacé. La commission siège tous les deux mois environ. On constate dans les procès-verbaux des séances des 2 juillet, 2 octobre et 27 novembre 2014 et 29 janvier 2015 de la Commission d'affermage que son président Olivier Burnet a quitté ces séances quand la commission a traité l'affaire litigieuse. Hormis I._ qui est toujours présent, un ou deux des membres sont en général absents et excusés; la commission siège en général en présence de l'avocate K._ fonctionnant comme secrétaire-juriste et d'un invité, L._, du Service cantonal de l'agriculture.
G. Le tribunal a délibéré à huis clos et adopté le présent arrêt.

## Considerations

Considérant en droit
1. La loi vaudoise d'application de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (LVLBFA; RSV 221.313) prévoit notamment ce qui suit:
Chapitre IV Autorités compétentes (art. 53 LBFA)
Art. 13 Commission d'affermage
a) Attributions
1 La Commission d'affermage est l'autorité administrative compétente pour:
a. approuver une durée réduite de bail ou de reconduction (art. 7 à 9 LBFA)
b. autoriser l'affermage par parcelle (art. 30 à 32 LBFA)
c. statuer sur l'opposition contre l'affermage complémentaire (art. 33 à 35 LBFA)
d. approuver le fermage d'une entreprise (art. 42 et 44 LBFA)
e. statuer sur l'opposition contre le fermage d'un immeuble (art. 43 et 44 LBFA)
f. rendre une décision en constatation (art. 49 LBFA).
Art. 14 b) Composition
1 La Commission d’affermage se compose de cinq à sept membres nommés par le Conseil d’Etat pour la durée d’une législature, dont au moins un représentant des bailleurs et un représentant des fermiers. La commission s’adjoint un secrétaire-juriste pour la rédaction de ses décisions.
2 La Commission d'affermage délibère valablement dès que trois de ses membres sont présents.
A la connaissance du tribunal, la composition de la Commission d'affermage ne fait pas l'objet d'une publication. Il résulte du site internet du Canton de Vaud (http://www.vd.ch/themes/economie/agriculture/developpement-rural/fermages-et-bail-a-ferme-agricole/; http://www.vd.ch/themes/economie/agriculture/developpement-rural/droit-foncier-rural/) que le secrétariat de la Commission d'affermage, comme celui de la Commission foncière, est assuré par Prométerre, Association vaudoise de promotion des métiers de la terre.
D._, dont le rapport est cité plus haut, fait partie de l'organigramme de Prométerrre selon ce qu'indique le site internet de cette association (http://www.prometerre.ch/notre_structure/organigramme_interne).
2. La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) régit la procédure devant les autorités administratives du canton et des communes (art. 1 LPA-VD).
Sont des autorités administratives les organes du canton, des communes, des associations ou fédérations de communes et des agglomérations, ainsi que les personnes physiques ou morales, qui sont légalement habilités à rendre des décisions (art. 4 LPA-VD).
La LPA-VD contient des règles sur la récusation. Il s'agit des art. 9 à 12 LPA-VD. La question de la compétence pour statuer sur une demande de récusation est traitée à l'art. 11 LPA-VD, dont la teneur est la suivante:
"Art. 11 – Autorité compétente
1 L'autorité collégiale statue sur les demandes de récusation visant un ou plusieurs de ses membres.
2 L'autorité de recours statue sur les demandes de récusation visant l'ensemble d'une autorité ou la majorité de ses membres.
3 Le Tribunal cantonal statue sur les demandes de récusation visant ses membres.
4 Le Tribunal neutre statue sur les demandes de récusation visant l'ensemble du Tribunal cantonal ou la majorité de ses membres."
En tant qu'autorité de recours, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en l'espèce compétente pour statuer sur la récusation de l'ensemble de la commission d'affermage ou de la majorité de ses membres (art. 11 al. 2 LPA-VD).
3. La jurisprudence du Tribunal fédéral (v. p. ex 2C_794/2011 du 22 décembre 2011 consid. 3.1 et 3.2 et les références citées) retient que d'une manière générale, les garanties de procédure découlant des art. 30 al. 1 Cst. et 6 § 1 CEDH ne sont pas applicables lorsque l'impartialité d'un membre d'une autorité non judiciaire est en cause, celle-ci devant être examinée uniquement sous l'angle de l'art. 29 al. 1 Cst. et des dispositions cantonales de procédure. L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une personne impliquée ne sont pas décisives. Par ailleurs, le seul fait qu'une autorité ait déjà rendu une décision défavorable au recourant ne suffit pas pour admettre un motif de prévention, ni le refus de l'assistance judiciaire en raison de l'absence de chances de succès. En revanche, la récusation sera admise dès qu'il existe une apparence objective de prévention, sans égard au fait que l'autorité concernée se sente elle-même apte à se prononcer en toute impartialité.
La jurisprudence fédérale précise en outre (2C_831/2011 du 30 décembre 2011, consid. 3.1 et 3.2 et les références citées) que de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires. La garantie constitutionnelle n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux. Une partie ne peut par ailleurs pas justifier le devoir de récusation d'une personne au seul motif que cette personne a, dans une procédure antérieure, pris une décision à son détriment ou contribué à une prise de décision antérieure la concernant.
En ce qui concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes physiques individuelles composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (2C_831/2011 déjà cité; 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a fortiori être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477). Une demande de récusation dirigée contre une autorité dans son ensemble peut cependant être examinée comme si elle était dirigée contre chacun des membres de cette autorité pris individuellement.
Ces principes sont mis en œuvre par l’art. 9 LPA-VD, à teneur duquel doit se récuser toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a); si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie, expert ou témoin (let. b); en présence de divers liens d'état civil ou de fait (let. c et d); si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière, notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). La Cour de droit administratif et public interprète l'art. 9 LPA-VD en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral (v. p. ex. récemment GE.2015.0007, GE.2015.0043, GE.2015.050, tous du 28 octobre 2015; GE.2014.0087 du 19 septembre 2014; GE.2011.0030 du 5 juillet 2011).
4. Celui qui entend user de son droit de récusation doit le faire immédiatement après avoir pris connaissance du fait qu’il allègue à l’appui de sa demande. Sous l’angle de la bonne foi, les prétentions que tirent les parties du droit de récusation s'éteignent par péremption lorsque le plaideur procède devant un juge en connaissance des faits pouvant justifier une récusation; en effet, l'intéressé accepte ainsi, de manière tacite, que la personne récusable exerce ses fonctions (ATF 134 I 20 consid. 4.3.1 p. 21; 132 II 485 consid. 4.3 p. 496/497; ATF 1C_110/2009 du 6 juillet 2009, consid. 2; cf. arrêts GE.2010.0013 du 3 février 2011, consid. 4 et GE.2008.0070 du 15 mai 2009, consid. 2). Lorsque la composition de l’autorité appelée à statuer ne lui est pas communiquée, le justiciable est censé connaître cette information lorsqu’elle est aisément disponible, par exemple par le truchement d’un annuaire officiel ou d’un site Internet (cf. ATF 135 II 430 consid. 3.3.2 p. 438; 134 I 20 consid. 4.3.1 p. 21/22).
Ce principe est rappelé par l'art. 10 al. 2 LPA-VD qui prévoit que les parties qui souhaitent demander la récusation d'une autorité ou de l'un ses membres doivent le faire dès connaissance du motif de récusation.
5. Dans sa requête du 12 mars 2015, adressée à la Cour de droit administratif et public, la requérante demande la récusation (apparemment in corpore) de la Commission d'affermage.
Dans la requête du 1er avril 2014 dont elle avait saisi cette commission, la requérante avait déjà demandé la récusation du président de celle-ci. On peut s'étonner que la commission d'affermage n'ait donné aucune suite à cette requête (pas plus qu'elle n'a renseigné la requérante qui demandait déjà à connaître la composition qui statuerait). En effet, il appartenait à la Commission d'affermage, en tant qu'autorité collégiale, de statuer sur la récusation d'un des ses membres (en l'occurrence son président) en application de l'art. 11 al. 1 LPA-VD.
Force est toutefois de constater en fait, au vu des écritures et pièces déposées devant le tribunal, que le président Olivier Burnet s'est récusé et a quitté la salle lorsque la Commission d'affermage a traité le dossier qui oppose le fermier et les propriétaires. La requête de récusation dirigée contre lui se révèle donc sans objet.
6. Pour ce qui concerne la récusation des autres membres de la Commission d'affermage, la requérante fait valoir que l'avocat Olivier Burnet, compte tenu de sa fonction de président et de sa qualité de juriste, exerce incontestablement une influence déterminante sur les autres membres de la commission, particulièrement en ce qui concerne les questions juridiques. Elle invoque l'art. 9 let. e LPA-VD: les rapports que le mandataire des propriétaires entretient avec les membres de la Commission d'affermage, en sa qualité de président de cette autorité, seraient suffisamment étroits pour que cette autorité, dans sa composition actuelle, apparaisse comme prévenue, apparence qui aurait été renforcée par les décisions d'instruction prise par la Commission d'affermage tant en ce qui concerne le choix de l'expert que l'avance des frais d'expertise.
a) Dans la mesure où la récusation des membres de la commission d'affermage serait fondée non sur leurs caractéristiques personnelles mais sur le simple fait qu'ils siègent habituellement avec le président de cette commission, qui est l'avocat des propriétaires intimés, on peut se demander si la requérante a respecté le principe jurisprudentiel, rappelé par l'art. 10 LPA-VD, selon lequel les motifs de récusation doivent être invoqués dès leur découverte. En effet, dans sa requête du 1er avril 2014 adressé à la Commission d'affermage, A._ s'est contentée de demander la récusation du président Olivier Burnet (qu'elle a implicitement obtenue) sans mettre en cause les autres membres de la commission. La récusation de ces derniers n'a été demandée que plusieurs mois plus tard, d'abord de manière conditionnelle devant la commission elle-même en date du 18 décembre 2014, puis devant la Cour de droit administratif et public par acte du 12 mars 2015. Or la fonction de président de la commission de l'avocat Burnet, tout comme les rapports que les membres de la commission entretiennent à ce titre avec lui, étaient connus d'emblée de la requérante. De ce point de vue, la demande de récusation des membres de la Commission d'affermage paraît tardive et partant irrecevable en vertu des principes jurisprudentiels rappelés plus haut.
b) Il est vrai en revanche que dans la mesure où la requérante met en évidence la qualité de juriste de l'avocat Burnet pour démontrer l'ascendant qu'il exercerait de ce fait sur les autres membres de la commission, qui ne le sont pas, le grief de tardiveté ne pourrait pas être retenu. Certes, la présence de laïcs dans une commission chargée de rendre des décisions administratives correspond à une pratique courante dans le canton de Vaud, ce que la requérante (ou du moins son avocat) ne pouvait ignorer. Il n'en reste pas moins qu'avant la lettre de la Commission d'affermage du 26 février 2015 qui détaillait sa propre composition, on peut admettre que la requérante n'était pas suffisamment renseignée puisqu'à la connaissance du tribunal, la composition de la commission d'affermage ne fait pas l'objet d'une publication accessible aux justiciables.
Sur le fond, le fait que les membres de la commission ne sont pas des juristes ne justifie pas leur récusation. Il faudrait pour l'admettre considérer que sans formation juridique, ils seraient dans l'incapacité de surmonter l'ascendant que le président - récusé - de la commission serait censé exercer sur eux. On doit au contraire admettre que des professionnels expérimentés, nommés à cette fonction par le Conseil d'Etat, sont en mesure de statuer objectivement sans se laisser impressionner par le fait que le président de la commission, intervenant cette fois comme avocat d'une partie, possède une formation juridique ou un brevet d'avocat.
7. On note qu'aucun motif particulier n'est articulé à l'appui de la récusation des membres de la commission pris individuellement.
8. Le fait que la secrétaire juriste de la Commission d'affermage ait collaboré par le passé avec l'avocat Burnet ne constitué pas non plus un motif de récusation. Sans doute cette avocate tombe-t-elle sur le coup de l'art. 9 LPA-VD en tant que personne appelée à préparer les décisions ou à les rédiger (sur cette notion, très large, v. GE.2014.0087 déjà cité, consid. 3 b). Sa collaboration avec l'avocat Burnet (durant quelques mois à temps partiel à fin 2010 selon les explications non contestées de ce dernier) ne peut pas la faire apparaître comme prévenue à l'encontre de la requérante.
9. Selon la requérante, l'apparence de prévention de la Commission d'affermage aurait été "renforcée par les décisions d'instruction prises par la commission d'affermage tant en ce qui concerne le choix de l'expert que l'avance des frais d'expertise".
Le grief est en réalité dirigé contre la procédure d'instruction: la requérante s'est opposée à la mise en oeuvre d'une expertise ainsi qu'à l'avance de frais réclamée à cet effet par la Commission d'affermage en exposant qu'elle demanderait la récusation de cette autorité si celle-ci persistait dans cette mesure d'instruction. Elle a ensuite demandé cette récusation par acte du 12 mars 2015.
a) En matière de récusation, la Cour plénière du Tribunal administratif alors compétente avait régulièrement jugé que la voie de la récusation ne devait pas servir à contester la manière dont le juge instructeur dirige l'instruction, ceci afin de ne pas créer par le biais de la récusation une voie de recours incident non prévue par le législateur (CP.2005.0011 du 18 octobre 2005; CP.1993.0003 du 5 avril 1993). Le Tribunal fédéral a confirmé que les décisions prises par le juge chargé de l'instruction ne sauraient, en principe, justifier sa récusation, même si elles devaient être considérées comme discutables: la récusation ne pourrait être envisagée que si une décision d'instruction étant à ce point déraisonnable qu'on puisse en déduire une apparence de partialité du magistrat concerné (ATF 2P.327/2005 du 21 novembre 2005 dans la cause cantonale CP.2005.0011; dans le même sens et dans la même cause: arrêt du Tribunal neutre du 13 décembre 2005).
La jurisprudence fédérale récente retient également que même des décisions ou des actes de procédure qui se révèlent par la suite erronés ne fondent pas en soi une apparence objective de prévention. Il n'en va autrement que si le membre d'une autorité administrative ou judiciaire a commis des erreurs grossières ou répétées constituant une grave violation des devoirs de sa charge. Une personne qui exerce la puissance publique est nécessairement amenée à devoir trancher des questions controversées ou des questions qui dépendent largement de son appréciation. Même si elle prend dans l'exercice normal de sa charge une décision qui se révèle erronée, cela ne suffit pas à présumer une attitude partiale de sa part à l'avenir. Par ailleurs, la procédure de récusation ne saurait être utilisée pour faire corriger des fautes - formelles ou matérielles - prétendument commises par une personne détentrice de la puissance publique; de tels griefs doivent être soulevés dans le cadre du recours portant sur le fond de l'affaire (sur tous ces points: 2C_975/2014 du 27 mars 2015, consid. 3.2 et les références citées).
b) Ces principes s'appliquent également lorsque l'instruction devant une autorité administrative est dirigée par une autorité collégiale, comme le fait apparemment la Commission d'affermage au cours de ses séances tenues tous les deux mois. La récusation de cette autorité n'entrerait donc en considération que si sa manière de conduire l'instruction était à ce point déraisonnable qu'on puisse en déduire une apparence de partialité. Or la requérante ne tente pas de la démontrer.
En effet, comme le choix du dernier expert envisagé ne paraît en réalité pas contesté, on ne voit pas comment la demande d'une avance de frais pour les frais d'expertise pourrait à elle seule justifier la récusation requise, surtout en regard de la jurisprudence selon laquelle la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l'administration de son sens, en particulier dans un cas où la récusation viserait à relever une autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions. En bref, le fait que la requérante juge une expertise inutile (alors que chacune des parties en attribue la requête à l'autre) et conteste qu'on lui demande d'en avancer les frais ne saurait justifier la récusation de l'autorité intimée.
10. Quant à la question de savoir si l'avocat Olivier Burnet, comme le soutient la requérante, aurait dû refuser de plaider devant la Commission d'affermage qu'il préside, elle sort de l'objet du litige et ne relève d'ailleurs pas de la compétence de la cour de céans.
11. En définitive, la demande de récusation dirigée contre la Commission d'affermage est sans objet pour ce qui concerne son président Olivier Burnet. Même si elle pouvait être considérée comme déposée en temps utile à l'encontre des membres de la commission, elle serait mal fondée.
Un émolument est mis à la charge de A._, qui doit des dépens aux intimés.