# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 6c29e2fa-ef27-5d37-8aed-1060a0fe1d76
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2010
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die S. sind Eigentümer des 102'720 m2 grossen Grundstücks C., Grundbuch S. Die
Parzelle erstreckt sich von der Brücke bei der Kirche St. im Westen über den
Hauptbahnhof bis zum Portal des R.-Tunnels beim B.-Platz im Osten. Die Gleisanlagen
sind nach dem Zonenplan der Gemeinde S. vom X. separat ausgeschieden, d.h. das
Grundstück ist in diesem Bereich dem Eisenbahnverkehr gewidmet und im Zonenplan
weiss dargestellt. Die Gebäude am Hauptbahnhof befinden sich in der Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen (Zonenplan vom X.). Im Bereich des ehemaligen G., der
südlich der Kirche St. liegt, ist das Grundstück der Wohn-Gewerbe-Zone Bauklasse 4
(WG4, Zonenplan vom X.) zugeteilt. Dieses Areal ist mit einem langgezogenen
Güterexpeditions- und Zollgebäude (X.-Strasse X, X, X und X; Versicherungs-Nrn. C.
und C.) überbaut, wo heute verschiedene bahnfremde Betriebe eingemietet sind. Das
brachliegende Land südlich des Gebäudes ist geteert bzw. als Kiesfläche gestaltet. Es
wird grösstenteils zum Parkieren von Fahrzeugen genutzt. Über das Areal führt die G.-
Strasse, eine Gemeindestrasse 2. Klasse und ein Radweg, welche die G.-Strasse,
Kantonsstrasse 2. Klasse, und die O.-Strasse, Gemeindestrasse, 1. Klasse, verbinden.
Die Strasse ist von der G.-Strasse her als Sackgasse und mit einem allgemeinen
Fahrverbot mit dem Vermerk "Zubringerdienst gestattet" signalisiert. Die
Höchstgeschwindigkeit ist auf 30 km/h beschränkt.
B./ a) Am 8. September 2003 reichte D. für das Lokal K. ein Baugesuch ein, das den
Innenausbau und die Nutzungsänderung eines Teils des Gebäudes Nr. C. zum Inhalt
hatte. Das K. ist ein privater Club für Parties und Konzerte, der aktuell von der K.
GmbH betrieben wird. Die Betriebsgrösse war auf 30 Sitzplätze und 300 Stehplätze
ausgerichtet. Die voraussichtliche Lärmintensität gab der Gesuchsteller mit "stark" an
(Disco, Tanzlokal, Livemusik, usw.). Bezüglich Besucherparkplätzen im Freien war
folgendes vorgesehen: "Die Grösse des Anlasses bestimmt den Bedarf an
zugemieteten Parkmöglichkeiten der angrenzenden Parkfläche der S.". In Bezug auf
die Öffnungszeiten war jeder Tag vorgesehen und mit dem Zusatz "Je nach Anlass
differenziert!" versehen.
b) Der Dienststellenleiter der Baupolizei von S. bewilligte das Gesuch mit
baupolizeilicher Bewilligung vom 17. Oktober 2003 im abgekürzten Verfahren. Eine
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generelle Aufhebung der allgemeinen Schliessungszeit wurde nicht gewährt (I.
Bedingungen und Auflagen Nrn. 63 und 64). Als 67. Auflage verfügte der
Dienststellenleiter: "Das Projekt wird nach unserer Einschätzung mindestens im Freien
zu Immissionen führen. Hallenveranstaltungen (bis 300 Pers.) müssen daher in jedem
Fall von einem professionellen Sicherheitsdienst, auch ausserhalb des Gebäudes,
kontrolliert werden. Bewilligungen für lautstarke Veranstaltungen werden letztendlich
von den Schalldämmwerten der Halle abhängen".
c) Am 27. Juli 2004 hielt die Stadtpolizei in einer Aktennotiz fest, dass im K. Anlässe für
450 Personen veranstaltet würden, und zwar über die ordentlichen Schliessungszeiten
hinaus. Im kommenden Monat seien achtzehn solcher Veranstaltungen geplant. Für
diese Vielzahl könne die Gewerbepolizei keine Einzelverkürzungen oder Aufhebungen
der Schliessungszeiten mehr bewilligen. In der Praxis beschränkten sich solche
Anträge auf höchstens zwei pro Monat. Nötig sei vielmehr eine generelle
baupolizeiliche Bewilligung.
d) Die K. GmbH reichte am 9. August 2004 ein entsprechendes Baugesuch nach,
womit sie in Abweichung zum Gastwirtschaftsgesetz (sGS 553.1; abgekürzt GWG) um
folgende Öffnungszeiten nachsuchte:
"Montag bis Donnerstag 8.30 Uhr bis 3 Uhr
Freitag 8.30 Uhr bis 5 Uhr
Samstag 12 Uhr bis 5 Uhr
Sonntag 12 Uhr bis 3 Uhr."
Die Lärmintensität gab die Gesuchstellerin diesmal mit schwach an, wobei als Lärmart
wiederum "Discos, Livemusik, Musikbar und der Einsatz von
Musikverstärkungsanlagen" vorgesehen war. Zudem führte sie private Parkplätze für
zehn bis 100 Fahrzeuge an. Die Baupolizeikommission bewilligte mit Beschluss
Nr. 1141 vom 27. August 2004 – abweichend vom Gesuch - die vollständige
Aufhebung der Schliessungszeit am Donnerstag, Freitag und Samstag und wies im
übrigen das Gesuch für die restlichen Wochentage ab. Dagegen erhob die K. GmbH
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am 22. September 2004 beim Baudepartement Rekurs. Wegen verpasster Frist zog sie
das Rechtsmittel am 8. Oktober 2004 wieder zurück.
e) Am 30. Mai 2005 reichte die "Interessengemeinschaft der Anwohnerinnen und
Anwohner im Lärmimmissionsbereich des K." bzw. 26 Anwohner beim
Stadtpräsidenten eine Lärmklage gegen das K. ein. Dieser leitete die Eingabe an die
Direktion Soziales und Sicherheit weiter und stellte mit Schreiben vom 3. Juni 2005
eine Antwort zur gegebenen Zeit in Aussicht. Diese steht noch aus.
C./ a) Am 20. Juni 2006 reichte A. beim Amt für Baubewilligungen der Gemeinde S.
eine Lärmklage ein und verlangte Akteneinsicht. Das Amt für Baubewilligungen
überwies die Klage an die Fachstelle Umwelt und Energie sowie an die Gewerbepolizei
und stellte dem Kläger am 23. Juni 2006 die Bewilligung vom 27. August 2004
betreffend Änderung der Öffnungszeiten zu. Die Stadtpolizei antwortete am 3. Juli
2006, sie habe die Schliessungszeit entsprechend der Bewilligung Nr. 1141 der
Baupolizeikommission vom 27. August 2004 bis 31. Dezember 2005 aufgehoben. Die
gastwirtschaftliche Bewilligung habe sie aber mit Blick auf die Lärmklage von
verschiedenen Anwohnern lediglich um ein Jahr verlängert. Dank der darauf
getroffenen Massnahmen seien nur noch vier Lärmklagen eingegangen. Weil bei der
vorliegenden Grösse ein störungsfreier Betrieb unrealistisch sei, empfehle sie dem
Kläger, selbst auf die Liegenschaftsvermieterin zuzugehen und diese dazu zu bewegen,
auf eine Verlängerung des Mietvertrags mit dem Lokal K. zu verzichten. Allenfalls
müsse baurechtlich abgeklärt werden, ob die bestehende Anlage bei den heute
vorherrschenden Gegebenheiten (Neuwohnungen in nächster Nähe) überhaupt noch
tragbar sei.
b) A. erhob mit Schreiben vom 10. Juli 2006 gegen das Baugesuch vom 9. August
2004 betreffend Änderung der Öffnungszeiten für den Betrieb des K. beim Amt für
Baubewilligungen öffentlich- und privatrechtliche Einsprache und stellte folgende
Anträge:
"1. Die Baubewilligung sei zu verweigern bzw. aufzuheben.
2. Eventuell sei die Baubewilligung mit wirksamen und kontrollierbaren Auflagen zur
Vermeidung von übermässigen Lärmimmissionen zu ergänzen."
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Den Eventualantrag zog er mit Schreiben vom 27. November 2007 zurück. Die
nachträgliche Einsprache begründete er damit, das Baugesuch sei nicht hinreichend
publiziert worden, weshalb es gegenüber den Anstössern nur bedingt in Rechtskraft
erwachsen sei. Die Baubewilligung sei ihm am 27. Juni 2006 zugestellt worden, womit
die vierzehntägige Einsprachefrist gewahrt sei. Seit seinem Einzug in die benachbarte
Liegenschaft U. werde er immer wieder durch Lärm aus dem Betrieb des K. gestört.
Dieser Zustand verstosse gegen das Umweltschutzgesetz (SR 814.01, abgekürzt USG),
die Lärmschutz-Verordnung (SR 814.41, abgekürzt LSV), das städtische
Immissionsschutzreglement und das Schweizerische Zivilgesetzbuch (SR 210,
abgekürzt ZGB).
c) In der Folge fanden verschiedene Einigungsgespräche statt. Am 15. November 2006
verlängerte die Stadtpolizei die Bewilligung zur Aufhebung der Schliessungszeit für die
Folgenächte von Donnerstag, Freitag und Samstag bis 31. Dezember 2007. Am
6. Februar 2007 teilte das Amt für Baubewilligungen den Betreibern des K. mit, dass
die erteilten Baubewilligungen mindestens teilweise mangelhaft seien, weil beim
Anzeige- und Auflageverfahren der Parkplatz unberücksichtigt geblieben sei, obwohl
dieser durch den Betrieb des K. eine relevante Nutzungsänderung erfahren habe. Die
beiden Baubewilligungen würden deshalb an einem Formmangel leiden, weshalb sie
wiederholt werden müssten. Die K. GmbH liess diese Rechtsauffassung am 8. März
2007 durch ihren Rechtsvertreter bestreiten, erklärte sich am 2. Juli 2007 aber trotzdem
dazu bereit, die Nutzung der Kiesfläche, das heisst einen Teil des Parkplatzes bis auf
weiteres freiwillig für Besucher des K. zu sperren. Ende Juli 2007 erhoben "Anwohner
des G.-Areals" bzw. sechzehn Nachbarn beim Amt für Baubewilligungen
Immissionsklage gegen den Betrieb des K. Diese wurde zur Bearbeitung an die
Stadtpolizei weitergeleitet. Eine Beantwortung steht noch aus.
d) Am 31. August 2007 teilte die K. GmbH auf nochmalige Nachfrage des Amtes für
Baubewilligungen mit, dass sie bis zum Einreichen eines neuen Baugesuchs durch die
S. definitiv auf die Nutzung des Parkplatzes verzichten werde.
e) Am 5. November 2007 erliess die Baubewilligungskommission folgenden Beschluss
(Nr. 169):
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"1. Die nachträglich eingereichte Einsprache von A. gegen die Baugesuche Nrn. 41'956
und 42'866 wird in Bezug auf die Nutzung der Parkplätze auf dem Grundstück C. durch
Gäste des K. geschützt, im Übrigen aber abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Auf die nachträglich erhobene privatrechtliche Einsprache von A. gemäss Art. 684
ZGB wird nicht eingetreten.
3. Auf die Lärmklage von A. im Zusammenhang mit dem Betrieb des K. wird nicht
eingetreten.
4. Die Nutzung der Parkplätze auf dem Grundstück C. durch Gäste des K. wird, unter
Kenntnisnahme des Verzichts der Nutzung seit April 2007, ab sofort untersagt.
5. Die Grundeigentümerin, die S., hat binnen dreier Monate seit Rechtskraft dieser
Verfügung ein Baugesuch für die bestehende bzw. inskünftig geplante Nutzung der
Parkplätze auf dem Grundstück C., insbesondere der Parkplätze südlich der G.-Strasse
(vgl. Baugesuch Nr. 37'109) einzureichen.
6. Auf die Erhebung von amtlichen Kosten wird verzichtet.
7. Das Begehren von RA M. um Zusprache einer ausseramtlichen Entschädigung wird
abgewiesen."
f) Gegen diesen Beschluss erhob A. am 22. November 2007 beim Baudepartement
des Kantons St. Gallen mit folgenden Anträgen Rekurs:
"1. Die Ziffer 1 (soweit auf die Einsprache nicht eingetreten oder diese abgewiesen
wurde) und die Ziffern 2 und 3 des Beschlusses Nr. 169 der Vorinstanz vom
5. November 2007 seien aufzuheben.
2. Die Ziffern 1 und 2 (soweit die Bewilligungen für die Aufhebung der
Schliessungszeiten an Donnerstagen, Freitagen und Samstagen erteilt wurde) des
Beschlusses Nr. 1141 der Vorinstanz vom 27. August 2004 seien aufzuheben.
3. Die gastwirtschaftliche Bewilligung zur Aufhebung der Schliessungszeiten an
Donnerstagen, Freitagen und Samstagen für den Betrieb des K. sei aufzuheben.
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4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Rekursgegnerinnen 1 und
2."
g) Das Baudepartement überwies den Rekurs am 27. November 2007 zur weiteren
Bearbeitung an das Stellvertreterdepartement, an das Departement des Innern. Dieses
wies den Rekurs mit Entscheid vom 8. April 2009 unter Kostenfolge ab.
E./ a) Die S. reichten am 11. bzw. 17. Dezember 2007 in Nachachtung des Beschlusses
vom 5. November 2007 ein Baugesuch betreffend Neuordnung der Parkplätze (134
Personenwagen, acht Lastwagen) und Signalisation auf dem Areal entlang der G.-
Strasse ein. Mit der Neuregelung soll folgendes erreicht werden:
"- Schaffung von öffentlichen Parkplätzen für Kunden der nahe gelegenen Häuser
(Fitnesscenter F., Restaurant G., Geschäftshaus G.-Strasse).
- Legalisierung der heutigen Parkplatz Regelung. Sie entspricht nicht mehr in allen
Teilen der gültigen Baubewilligung Nr. 37'109.
- Einführung einer verständlichen Parkordnung mit neuen Markierungen vor den
Güterhallen.
- Mit rechtlich verfügten Signalisierungen die Möglichkeit schaffen, die Parkierenden
auch kontrollieren zu können.
- Mit dem K. wird eine klare Regelung zur Benutzung des Parkareals anvisiert."
b) A. erhob gegen das Gesuch am 22. Januar 2008 öffentlich- und privatrechtliche
Einsprache. Weil die Bauanzeige nicht allen Anstössern verschickt wurde, wiederholte
das Amt für Baubewilligungen das Anzeige- und Auflageverfahren. A. bekräftigte bzw.
begründete seine Einsprache am 11. Februar und 4. März 2008 mit dem Antrag, auf
das Baugesuch sei nicht einzutreten, eventuell sei es abzuweisen. Die
Baubewilligungskommission erliess am 18. April 2008 folgenden Beschluss (Nr. 241):
"1. Die Bewilligung zum Baugesuch 46'253 wird unter Vorbehalt der Bedingungen und
Auflagen erteilt.
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2. Die öffentlich-rechtliche Einsprache von A. wird im Sinn der Erwägungen und
Bedingungen und Auflagen teilweise geschützt, im Übrigen jedoch abgewiesen.
3. Die privatrechtliche Einsprache von A. gemäss Art. 684 ZGB wird im öffentlich-
rechtlichen Verfahren abgewiesen."
c) Gegen diesen Beschluss erhob A. am 8. Mai 2008 beim Departement des Innern
Rekurs. Mit Rekursergänzung durch seinen Rechtsvertreter stellte er folgende Anträge:
"1. Der Beschluss der Baubewilligungskommission der Gemeinde S. vom 18./23. April
2008, Nr. 241 (Baugesuch 46'253), sei in den Ziffern 1, 2 und 3 aufzuheben und auf das
Baugesuch 46'253 sei unter Gutheissung der öffentlich-rechtlichen und der
privatrechtlichen Einsprache nicht einzutreten.
Eventualiter sei die Baubewilligung zum Baugesuch 46'253 unter Gutheissung der
öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Einsprache zu verweigern.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
d) Das Departement des Innern wies den Rekurs am 8. April 2009 unter Kostenfolge
ab.
F./ a) Mit Eingaben vom 23. April 2009 erhob A. durch seinen Rechtsvertreter gegen
die beiden Entscheide des Departementes des Innern vom 8. April 2009 betreffend
Baubewilligung und Neuordnung und Neusignalisation Parkplätze auf dem G.-Areal
beim Verwaltungsgericht Beschwerde. Mit Beschwerdeergänzung vom 5. Juni 2009
stellt er folgende Anträge:
"1. Der Entscheid des Departementes des Innern vom 8. April 2009 zum Beschluss
Nr. 169 der Baubewilligungskommission der Gemeinde S. vom 5. November 2007
betreffend Baubewilligung sei aufzuheben.
2. Ziffer 1 (soweit auf die Einsprache des Beschwerdeführers gegen das Baugesuch
Nr. 42'866 nicht eingetreten bzw. diese abgewiesen wurde) sowie die Ziffern 2 und 3
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des Beschlusses Nr. 169 der Baubewilligungskommission der Gemeinde S. vom
5. November 2007 seien aufzuheben.
3. Die Ziffern 1 und 2 (soweit die Bewilligung für die Aufhebung der Schliessungszeiten
an Donnerstagen, Freitagen und Samstagen erteilt wurde) des Beschlusses Nr. 1141
der Baupolizeikommission der Gemeinde S. vom 27. August 2004 seien aufzuheben.
4. Die gastwirtschaftliche Bewilligung zur Aufhebung der Schliessungszeiten an
Donnerstagen, Freitagen und Samstagen für den Betrieb des K. sei aufzuheben.
5. Soweit sich bestätigt, dass dem Betrieb des K. während der Schliessungszeiten
baurechtliche Hindernisse entgegenstehen, sei ein Nutzungsverbot zu erlassen.
6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Politischen Gemeinde S."
und
"1. Der Entscheid des Departementes des Innern vom 8. April 2009 zum Beschluss
Nr. 241 der Baubewilligungskommission der Gemeinde S. vom 18./23. April 2009
betreffend Neuordnung und Neusignalisation Parkplätze auf dem G.-Areal sei
aufzuheben.
2. Der Beschluss Nr. 241 der Baubewilligungskommission der Stadt S. vom
18./23. April 2008 betreffend Neuordnung und Neusignalisation Parkplätze auf dem G.-
Areal sei in den Ziffern 1, 2 und 3 aufzuheben und auf das Baugesuch Nr. 46'253 sei
unter Gutheissung der öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Einsprache des
Beschwerdeführers nicht einzutreten.
3. Eventualiter sei die Baubewilligung zum Baugesuch Nr. 46'253 unter Gutheissung
der öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Einsprache zu verweigern.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
b) Zur Begründung der Beschwerde betreffend Baubewilligung bringt er im
wesentlichen vor, das Baugesuchverfahren Nr. 42'866 weise schwerwiegende Mängel
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auf, die einen Widerruf der Baubewilligung vom 27. August 2004 erforderlich machten.
So seien die Parkplätze ohne jegliche Einschränkung bewilligt worden, obwohl sich
weder die Anzahl noch deren Lage aus den Gesuchsunterlagen ergeben würden. Die
bewilligten Öffnungszeiten würden massiv von den beantragten und tatsächlichen
Zeiten abweichen, was ebenfalls zu einer Neuauflage des Baugesuchs führen müsse.
Das Bauvorhaben sei weder visiert noch angezeigt worden, obwohl ihre Liegenschaft
innerhalb eines Umkreises von weniger als 30 m zu den tatsächlich genutzten
Parkplätzen liege. Die blosse Ausschreibung im Wochenbulletin genüge den
Anforderungen einer rechtsgenüglichen Publikation nicht. Die Ausschreibung hätte
nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung vielmehr von einer zusätzlichen Massnahme
begleitet werden müssen. An der Liegenschaft U. sei er seit Ende des Jahres 2003
berechtigt, im April 2006 sei er dort eingezogen. Nach weiteren zwei Monaten habe er
aus der Nachbarschaft erfahren, dass der Lärm auf dem G.-Areal nicht von einer
vorübergehenden Nutzung einer kurzfristig leer stehenden Lagerhalle herrühre, sondern
vom Lokal K., das offenbar seit längerem bestehe. In der Folge habe er behördlich
interveniert bzw. eine Lärmklage erhoben und, nachdem er von der Betriebsbewilligung
des K. Kenntnis erhalten habe, umgehend Einsprache dagegen erhoben. Mit Blick auf
die aufgezeigten Formmängel sei seine nachträgliche Einsprache rechtzeitig erfolgt.
Für die Beurteilung, ob das Unterhaltungslokal in der WG4-Zone zonenkonform sei,
müsse eine Gesamtbetrachtung der örtlich zusammengefassten Betriebe
vorgenommen werden. Anders liessen sich die nachbarrechtlichen Interessen – gerade
im Immissionsbereich – nicht hinreichend schützen. Für ihn sei nicht ersichtlich, welche
Betriebe auf dem G.-Areal angesiedelt seien, insbesondere nicht, ob das Musik-
Übungslokal und die Firma S. AG, die ihren Betrieb morgens um 4 Uhr aufnehme, ein
Baubewilligungsverfahren durchlaufen hätten. Das K., bei dem es sich um einen
publikumsintensiven Unterhaltungsbetrieb mit 450 Steh- und 34 Sitzplätzen sowie
ausgedehnten Öffnungszeiten während der Nacht handle, sei für sich allein betrachtet
zonenwidrig, weil der Party-Betrieb während der ganzen Nacht übermässige Primär-
und Sekundärimmissionen verursache. Der genaue Sachverhalt sei bis anhin von keiner
Instanz abgeklärt worden. Insbesondere sei in seiner Wohnung kein Augenschein
durchgeführt worden, wie er wiederholt beantragt habe. Selbst die Umweltfachstelle
der Stadt habe sich am 17. August 2004 gegen eine generelle Verkürzung der
Schliessungszeit gestellt und die Stadtpolizei habe immer wieder feststellen müssen,
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dass der Betrieb nicht klaglos betrieben werden könne. Allerdings seien die
festgestellten Lärmimmissionen immer zu Lasten der Anwohner als unvermeidlich
bezeichnet, als "blosse Unannehmlichkeiten" und "Nebengeräusche" beschönigt und
verharmlost sowie als "subjektives Gestörtsein" abqualifiziert worden. Nebst dieser
einseitigen Betrachtungsweise seien ihm die für diese Schlussfolgerungen
beigezogenen polizeilichen Abklärungen nie zur Stellungnahme unterbreitet worden.
Auch sei nicht bekannt, worin das ihm immer wieder entgegengehaltene
Sicherheitskonzept des K. bestehe. Falls es eingehalten werde, sei es offensichtlich
nicht geeignet, mehrere hundert Jugendliche gleichzeitig zur Ruhe anzuhalten.
Weil die Lärmimmissionen öffentlich-rechtlich als übermässig einzustufen seien, müsse
dies auch in privatrechtlicher Hinsicht gelten. Dazu kämen die ideellen Immissionen,
worunter die immer wieder stattfindenden und auch polizeilich festgestellten Gelage,
das Urinieren und Erbrechen der K.-Gäste, das Pöbeln und Littering zu zählen seien.
Ausserdem habe die Vorinstanz seine Lärmklage bundesrechtswidrig nicht im
Baubewilligungsverfahren behandelt. Dieses sei das einzige Verfahren, das den
vorgeschriebenen Einbezug Dritter, die in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen
seien, gewährleiste. Solange die baurechtliche Situation unklar sei, müsse die
gastgewerbliche Bewilligung widerrufen bzw. entzogen werden.
c) Gegen den Rekursentscheid betreffend Neuordnung und Neusignalisation
Parkplätze auf dem G.-Areal wendet der Beschwerdeführer ein, die Vorinstanz habe
den bestehenden Autohandel ausser Acht gelassen und auch sonst die Nutzung der
Parkfläche nicht hinreichend abgeklärt. Nachdem das K. anfänglich den ganzen Platz,
inklusiv den Kiesplatz beansprucht habe, würden die Party-Gäste nun die Fläche
nördlich und südlich der G.-Strasse zum Parkieren benutzen, obwohl die Gemeinde
zwischenzeitlich ein vollständiges Nutzungsverbot erlassen habe. Dem ungeachtet
schritten weder die Grundeigentümerin noch die Gemeinde dagegen ein. Mit dem
Baugesuch der S. werde die jahrelange illegale Parkplatznutzung durch das K. erneut
eingebracht, ohne dass die ebenfalls umstrittene Verkürzung der Schliessungszeiten
nochmals beurteilt werde. Die Aufteilung des ursprünglichen Baugesuchs und das
Gewährenlassen trotz rechtskräftig verfügtem Nutzungsverbot seien
rechtsmissbräuchlich. Das Gesuch hätte aber auch abgewiesen werden müssen, weil
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sich den Unterlagen nicht entnehmen lasse, wie bzw. von wem die Parkplätze genutzt
würden. Eine Beurteilung der Zonenkonformität und der zu erwartenden Immissionen
sei nicht möglich. Allerdings sei auch so klar, dass 134 Parkplätze für Personenwagen
und acht Plätze für Lastwagen, die vorwiegend der benachbarten Kernzone oder einem
offenen Benutzerkreis ohne zeitliche oder frequenzmässige Beschränkung dienen
sollen, in einer WG4 nicht zonenkonform seien. Überdies sei der Verlauf der G.-Strasse
im Plan falsch dargestellt und die vorgesehenen Parkplätze würden in die Strasse
hineinragen.
Die nächtliche Nutzung des grossen Parkplatzes, der Betrieb des K. mit seinen
aufgehobenen Schliessungszeiten, die S. AG, die ihren Betrieb frühmorgens um 4 Uhr
aufnehme und das Übungslokal, wo teilweise während der Ruhe- und Nachtzeit eine
Verstärkeranlage eingesetzt werde, seien einzeln und gesamthaft übermässig laut. Dies
gelte auch in privatrechtlicher Hinsicht.
d) Das Departement des Innern beantragt mit den Vernehmlassungen vom 25. Juni
2009 die Abweisung der Beschwerden. Weder die Fläche für den Autohandel noch die
heutige Situation sei Gegenstand des Baugesuchs. Der heutige Zustand habe vielmehr
Anlass für das vorliegende Baugesuch gegeben. Die Baugesuchsunterlagen seien
vollständig. Aus ihnen gehe unmissverständlich hervor, dass die Parkplätze an die
Mieter der umliegenden Bauten respektive Pendler vermietet würden, die in der
Nachbarschaft arbeiteten. Somit sei es möglich zu prüfen, ob die Parkplätze
zonenkonform genutzt würden. Dem Vorsorgeprinzip sei insofern Rechnung getragen
worden, als die Gäste des K. nur die jeweils freien Parkplätze vor den Güterhallen
benützen dürften, die dort geltende Parkordnung einhalten müssten und die
Einweisung durch das Sicherheitspersonal des K. erfolgen müsse. Auch nicht
stichhaltig sei die Rüge, dass die Lärmsituation nicht geklärt worden sei. Mit der
Neuorganisation des Parkplatzes sei gegenüber der früheren Parkierungsbewilligung
keine wesentliche Änderung beantragt worden. Aus diesem Grund habe die
seinerzeitige Beurteilung der kommunalen Fachstelle nach wie vor Gültigkeit.
e) Die Baubewilligungskommission beantragt mit den Vernehmlassungen vom 10. Juli
2009 die Abweisung der Beschwerden. Zu den Parkplätzen bemerkt sie, das am
5. November 2007 verfügte Nutzungsverbot habe zu weit gegriffen und deshalb einer
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Präzisierung bedurft. Dass die S. zwischenzeitlich die Parkplätze auf dem asphaltierten
Bereich vor dem K. nur noch den Musikern und Mitarbeitern des K. und nicht mehr den
Gästen zur Verfügung stellen wolle, benachteilige den Beschwerdeführer nicht. Es sei
richtig, dass das Benützungsverbot nicht regelmässig überprüft werde. Die
durchgeführten Kontrollen hätten jedoch gezeigt, dass zumindest der Kiesplatz den
Konzertbesuchern nicht mehr zur Verfügung gestellt werde.
f) Die S. machen mit Eingabe vom 25. August 2009 unter anderem geltend, dass es
sich bei den vom Beschwerdeführer geschilderten Zuständen lediglich um
Ausnahmefälle handle. Speziell während der Randstunden herrsche Ruhe auf dem
Gelände.
g) Die K. GmbH beantragt mit Vernehmlassung vom 9. September 2009 die
kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
Die Baubewilligung des K. könne nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein,
weil der Beschwerdeführer damals keinen Anspruch auf Zustellung einer Bauanzeige
gehabt habe. Es sei völlig unglaubwürdig, dass der Beschwerdeführer erst im Juni
2006 aus der Nachbarschaft von der Existenz des K. erfahren habe. Dessen
Vorhandensein sei stadt- und kantonsnotorisch, zumal das K. in den Printmedien, im
Fernsehen und Internet präsent sei. Die Primärimmissionen könnten in der Wohnung
des Beschwerdeführers schon deshalb nicht mehr stören, weil das K. vor Jahren einen
Schallbegrenzer habe einbauen müssen. Zu den Sekundärimmissionen sei zu sagen,
dass nicht nur junge Leute laut sein können, wie sich beispielsweise an der
gutbesuchten Fasnacht, am S.- und Gassenfest sowie an der O. zeige. Die wiederholt
gerufene Stadtpolizei habe immer wieder feststellen können, dass auf dem G.-Areal
kein übermässiger Lärm herrsche. Dazu komme, dass die Parkplatznutzung durch das
K. seit April 2007 nicht mehr Teil des Baugesuchs des K., sondern Teil des
Baugesuchs der S. sei. Ein Widerruf der Bewilligung wäre zudem unverhältnismässig
und würde gegen die Rechtssicherheit verstossen.
h) Der Beschwerdeführer nahm am 3. November 2009 zu den Beschwerdeantworten
Stellung. Er bestreitet namentlich, dass die Besucher des K. die Parkplätze auf dem
Gelände nur ausnahmsweise nutzen würden. Die S. habe die Situation offenbar noch
nie nachts überprüft. Davon abgesehen lasse sich ihrem Baugesuch nichts darüber
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entnehmen, ob und wie die Gäste des K. die Parkplätze benutzen würden. Auch wenn
der bewilligungspflichtige Autohandel auf dem Areal des G. nicht Gegenstand des
Baugesuchs sein sollte, müsse seine Zulässigkeit von Amtes wegen überprüft werden.
Die Vorinstanz gebe die Amtsauskunft des städtischen Tiefbauamtes nicht korrekt
wieder. Überdies sei die Auskunft insofern unhaltbar, als diese behaupte, die G.-
Strasse sei nur in beschränktem Umfang der Öffentlichkeit gewidmet, weshalb sie von
parkierten Fahrzeugen versperrt werden könne.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeverfahren B 2009/71 und B 2009/72 betreffen den gleichen
Streitgegenstand bzw. es ist gerade umstritten, ob die beiden Verfahren losgelöst von
einander behandelt werden können. Da sich überdies weitgehend die gleichen
Sachverhalts- und Rechtsfragen stellen, rechtfertigt es sich, die beiden
Beschwerdeverfahren zu vereinigen (GVP 1972 Nr. 30).
Der Beschwerdeführer ist, nachdem er mit seinen Anträgen unterlegen ist, zur
Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Seine Eingaben entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die beiden
Beschwerden ist einzutreten.
2. In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, dass die Beschwerdebeteiligte und
die Vorinstanz seine nachträgliche Einsprache vom 10. Juli 2006 gegen das Baugesuch
betreffend Änderung der Öffnungszeiten für den Betrieb des K. vom 9. August 2004
nicht vollumfänglich zugelassen haben. Bezüglich des Baugesuchs der S. betreffend
Neuordnung Parkplätze und Neusignalisation ist seine Einsprachelegitimation
unbestritten.
2.1. Grundsätzlich zur Einsprache berechtigt ist, wer ein eigenes schutzwürdiges
Interesse dartut (Art. 83 Abs. 2 des Baugesetzes [sGS 731.1, abgekürzt BauG] bzw.
Art. 45 Abs. 1 VRP).
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2.1.1. Nachbarn werden zugelassen, wenn eine enge räumliche Beziehung zum
Baugrundstück gegeben ist und sie direkt und in höherem Mass als irgendjemand oder
die Allgemeinheit in eigenen Interessen beeinrächtigt werden (B. Heer, St. Gallisches
Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 934). Bezüglich der räumlichen Nähe zur
Bauparzelle wird verlangt, dass eine Beeinträchtigung des Nachbargrundstücks nicht
ausgeschlossen werden kann (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 414). Nebst benachbarten Grundeigentümern können
auch am Nachbargrundstück obligatorisch Berechtigte in ihren eigenen Interessen
betroffen sein, namentlich Wohnungsmieter oder Pächter landwirtschaftlicher
Grundstücke (W.E. Hagmann, Die st. gallische Verwaltungspflege und das Rechtsmittel
vor dem Regierungsrat, Zürich 1979 S. 149; Ch. Mäder, Das Baubewilligungsverfahren,
Zürich 1991, Rz. 119). Das schutzwürdige Interesse besteht im "praktischen Nutzen",
den ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner rechtlichen oder
tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Abwendung materieller, ideeller oder
sonstiger Nachteile, die der Bestand der angefochtenen Verfügung oder des
Entscheids mit sich bringen würde (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 391). Das
Rechtsschutzinteresse muss hinsichtlich aller Gründe, die der Rekurrent oder
Beschwerdeführer vorbringt, gegeben sein und geprüft werden (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 394; Heer, a.a.O., Rz. 934; GVP 2006 Nr. 32).
2.1.2. Der Beschwerdeführer ist seit November 2005 Miteigentümer an der
Nachbarliegenschaft Nr. C., wo er seit April 2006 selber wohnt. Von seiner Wohnung
aus hat er direkte Sicht auf das gut 70 m entfernt liegende Lokal und auf dessen
Haupteingang. Die vorgelagerte Parkierungsfläche reicht bis weniger als 20 m an sein
Grundstück heran. Dazwischen liegt einzig das tieferliegende Trassee der Appenzeller
Bahnen. Im Zeitpunkt der Auflage des Gesuchs für die Verkürzung bzw. Aufhebung der
Öffnungszeiten war der Beschwerdeführer am Grundstück obligatorisch berechtigt
(Vereinbarung zur gegenseitigen Absicherung während den Vertragsverhandlungen bis
zum Abschluss eines öffentlich beurkundeten Werk-/Kaufvertrages vom 6. Dezember
2003, B 2009/72 act. 13, Beilage 2). Die Bewilligung der Nutzungsänderung berührte
somit sein Interesse unmittelbar, womit er nebst seinen Voreigentümern berechtigt war,
gegen die nachgesuchte Verkürzung bzw. Aufhebung der Schliessungszeiten
Einsprache zu erheben.
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2.2. Das Baugesuch betreffend Änderung der Öffnungszeiten datiert vom 9. August
2004, die entsprechende Baubewilligung vom 27. August 2004. Die Einsprachefrist
dauerte vom 11. bis 24. August 2004. Der Beschwerdeführer erhob seine Einsprache
am 10. Juli 2006, also fast zwei Jahre nach Ablauf der vierzehntägigen Auflagefrist. Die
Einsprache ist damit grundsätzlich verspätet. Vorbehalten bleiben Mängel der Auflage
oder der Bauanzeige (Heer, a.a.O., Rz. 928). Konkret ist umstritten, ob die
Bewilligungsbehörde das Baugesuch korrekt publiziert und angezeigt hat.
2.2.1. Die Beschwerdebeteiligte hat das Baugesuch für das K. betreffend Verkürzung
bzw. Aufhebung der Schliessungszeiten gemäss GWG richtigerweise dem ordentlichen
Baubewilligungsverfahren nach Art. 81 ff. BauG unterstellt und dementsprechend
während vierzehn Tagen öffentlich aufgelegt. Weil das Gesuch in erster Linie keine
baulichen Massnahmen, sondern eine umweltrechtlich relevante Nutzungsänderung
zum Inhalt hatte, verzichtete sie darauf, eine Visierung nach Art. 81 BauG zu verlangen.
Anzeigen nach Art. 82 BauG verschickte sie ebenfalls nicht, weil sich ihrer Ansicht nach
in einem Umkreis von 30 m keine Anstösser befunden hatten. Das Baugesuch wurde
daher einzig im Anschlagkasten am Amtshauseingang ausgehängt. Einsprachen gingen
in der Folge keine ein, weshalb das Baugesuch ohne Beteiligung Dritter behandelt und
bewilligt wurde.
2.2.2. Die Veröffentlichung eines Baugesuchs bestimmt sich nach kantonalem Recht.
Dieses muss gewährleisten, dass die Parteirechte Dritter gewahrt bzw. alle potentiell
vom Baugesuch Betroffenen orientiert werden und somit die Möglichkeit haben, das
rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV)
wahrzunehmen (P. Hänni, Planungs- Bau- und besonderes Umweltrecht, Bern 2008, S.
517). Der blosse Anschlag am Gemeindebrett, der durch keine Publikation in
kommunalen oder kantonalen Amtsblättern oder Anzeigen in lokalen Tageszeitungen
gestützt wird, stellt eine stark reduzierte Form der Bekanntmachung dar. Bleibt es
dabei, ist der Bürger genötigt, sich mindestens einmal wöchentlich zum Gemeindebrett
zu begeben, weil die Einsprachefrist mit der Publikationszeit und der Auflage der
Bauvorlagen übereinstimmt. Dies mag nach Auffassung des Bundesgerichtes in
kleineren Gemeinden gerade noch angehen (kritisch: G. Steinmann, St. Galler
Kommentar zur BV, Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 24 zu Art. 29 BV). In grösseren
Ortschaften dagegen ist das reduzierte Publikationsverfahren mit den Erfordernissen
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eines Rechtsstaates hinsichtlich Verwirkungsfrist für Einsprachen nur vereinbar, wenn
es durch weitere unterstützende und ergänzende Massnahmen der Bekanntmachung
begleitet wird. Dazu gehört beispielsweise die Profilierung, die Nachbarn und
Passanten unverzüglich darauf hinweisen soll, dass für das betreffende Grundstück ein
Baugesuch eingereicht worden ist (BGE 115 Ia 21 = Pra 79 [1990] Nr. 221). In einem
neuen, den Kanton St. Gallen betreffenden Urteil hat das Bundesgericht überdies
erwogen, dass selbst eine zusätzliche Profilierung zur Bekanntmachung des
Baugesuchs noch ungenügend sein könne, wenn eine Anlage – im konkreten Fall war
der Standort einer Mobilfunkantennenanlage umstritten – weiträumige Immissionen
verursache und deshalb auch Personen berühre, die in relativ grosser Entfernung vom
Baugrundstück wohnten und die Profilierung deshalb möglicherweise nicht
wahrnehmen könnten (Urteil des Bundesgerichtes 1C_478/2008 vom 28. August 2009
E. 2.4).
2.2.3. Beim K. handelt es sich um einen Unterhaltungsbetrieb, der von Donnerstag bis
Samstag hauptsächlich während der Nachtzeit Konzerte und Parties für mehrere
hundert Personen veranstaltet. Zielpublikum sind mit Blick auf die angebotenen
Musikstile (Hip Hop, Breaks, PartyBreaks, Electro, Nu Rave, Disco, Funk Rock, Indie
Minimal, Tech, TechHouse usw.) in erster Linie junge Leute. An den anderen
Wochentagen wird das K. während den ordentlichen Öffnungszeiten betrieben,
insbesondere dienstags wird regelmässig im kleineren Rahmen Live-Musik angeboten.
Das gewerbliche Unternehmen verursacht damit naturgemäss Lärm, der nach aussen
dringen kann. Daran ändert nichts, dass die Betreiberin verpflichtet wurde, einen
Schallbegrenzer einzubauen. Funktional zugerechnet werden müssen dem Betrieb
zudem die so genannten Sekundärimmissionen, also Lärm, der von Gästen des K. in
unmittelbarer Nähe des Clubs und in direktem Zusammenhang mit der Benützung des
Betriebs verursacht wird. Dazu gehört der Verhaltenslärm, den die Gäste beim Betreten
und Verlassen des Lokals, beim draussen Rauchen und sich vor dem Club bzw. auf
dem Parkplatz Aufhalten sowie beim Zu- und Wegfahren der parkierten Fahrzeuge
verursachen (URP 1/2009 S. 59, R. Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich
2000, Rz. 36 zu Art. 25 USG). Von diesen Geräuschen betroffen sind all jene Personen,
die ihn deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe gestört werden. An ihrer
Einsprache- und Beschwerdebefugnis ändert der Umstand, dass allenfalls eine grosse
Anzahl von Personen betroffen ist, nichts. In dicht besiedeltem Gebiet kann so sehr
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vielen Personen die Beschwerdelegitimation zukommen, ohne dass von einer
Popularbeschwerde gesprochen werden müsste (Heer, a.a.O., Rz. 938).
2.2.4. Das K. hat seinen Standort mitten in S., einer Stadt mit rund X. Einwohnern. Das
zentral gelegene G.-Areal befindet sich am Rand der Innenstadt und ist allseitig von
Quartieren mit einem nicht unbedeutenden Wohnanteil umgeben. Die nächtlichen
Veranstaltungen von Donnerstag bis Samstag ziehen regelmässig Hunderte von
Jugendlichen und jungen Erwachsenen an, die sich – entsprechend ihrem heutigen
Ausgehverhalten - vor, während und nach der Veranstaltung vor dem Lokal aufhalten,
rauchen und Alkohol konsumieren, was zum Teil erhebliche Immissionen in der
Nachbarschaft zur Folge hat. Bei diesen Verhältnissen genügt es mit Blick auf die
zitierte Rechtsprechung offenkundig nicht, ein Gesuch für die grosszügige Verkürzung
bzw. Aufhebung der Schliessungszeiten eines publikumsintensiven Club-Betriebs
lediglich am Anschlagbrett beim Amtshaus anzuschlagen.
2.2.5. Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer das Recht
auf Anfechtung der Bewilligung zu Unrecht abgesprochen hat. Mit der ungenügenden
Publikation des Baugesuchs wurde den Einspracheberechtigten bzw. dem
Beschwerdeführer verunmöglicht, rechtzeitig vom Baugesuch Kenntnis zu nehmen und
seine Einsprache fristgerecht zu erheben (zur hinkenden Rechtskraft von Verfügungen
siehe nachfolgende Erwägungen 2.4.).
2.3. Art. 82 Abs. 1 und 2 BauG bestimmen, dass Anstössern in einem Umkreis von
30 m von der geplanten Baute oder Anlage mit einem eingeschriebenen Brief vom
Baugesuch Kenntnis zu geben sei.
2.3.1. Die Vorinstanz verneint, dass sich im Anzeige-Perimeter Grundstücke Dritter
befunden hätten. Für die Parkplatzordnung des K. sei die Bewilligung für die S. aus
dem Jahr 1999 massgebend gewesen, die im 30 m-Bereich lediglich Parkplätze für
Lastwagen und Lieferwagen vorsehe, nicht aber solche für Personenwagen. Die
Vorinstanz übersieht dabei, dass im Zusammenhang mit der Nutzungsänderung des K.
auf dem gleichen Areal auch ein Baugesuch für zehn bis hundert Personenwagen
gestellt und dafür auch die Fläche im 30 m-Perimeter des Nachbargrundstücks Nr. C.
genutzt wurde. Abgesehen davon, dass die tatsächliche Parkierung auf dem Gelände
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des G. schon länger nicht mehr mit der ursprünglich bewilligten übereinstimmte,
handelte es sich bei der nächtlichen Zusatznutzung um eine bewilligungspflichtige
Erweiterung, mit der sich die S. ausdrücklich einverstanden erklärte (Baugesuch Nr.
42'866 act. 11). Die überholte und zwischenzeitlich abgelaufene (befristete)
Baubewilligung der S. aus dem Jahr 1999 spielt für den vorliegenden Streitfall daher
ebenso wenig eine Rolle wie der Umstand, dass es sich bei den 100 Parkplätzen um
keine Pflichtparkplätze im Sinn von Art. 72 Abs. 1 BauG handelt.
2.3.2. Das Baugesuch hätte somit nach Art. 82 Abs. 1 und 2 BauG angezeigt werden
müssen, was die Beschwerdebeteiligte zumindest in Bezug auf die Nutzung der
Parkplätze einräumt, weshalb sie diesbezüglich auf die nachträgliche Einsprache
eingetreten ist. Allerdings übersieht sie dabei, dass ein Baugesuch nicht in
verschiedene Teilbereiche aufgeteilt und über diese – in einem anderen Verfahren oder
zu einem späteren Zeitpunkt - gesondert entschieden werden darf. Nach Art. 87 Abs. 1
BauG ist über ein Baugesuch vielmehr mit einem Gesamtentscheid zu befinden. Ist ein
Projekt grundsätzlich bewilligungspflichtig und in einem bestimmten Verfahren zu
behandeln, so gilt dies auch für alle Teile und Nebenanlagen, die mit der Hauptsache
örtlich und sachlich eng verbunden sind, und zwar unabhängig davon, ob sie für sich
genommen ebenfalls einer Baubewilligung bedürfen. Das Begehren muss insgesamt
Zustimmung finden oder verworfen werden (E. Zimmerlin, Baugesetz des Kantons
Aargau, Aarau 1985, S. 373; Ch. Mäder, a.a.O., Rz. 431). Die Beschwerdebeteiligte
hätte das Baugesuch den Anstössern mit andern Worten als Ganzes anzeigen müssen,
weshalb sie insgesamt auf die nachträgliche Einsprache hätte eintreten müssen und
nicht bloss hinsichtlich der Nutzung der Parkplätze.
2.3.3. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdebeteiligte die Betreiberin des K.
zwischenzeitlich dazu bewegen konnte, die Parkplätze im Anzeigeperimeter nicht mehr
zu nutzen und die entsprechende Nutzung untersagt hat. Gleichzeitig mit dem
Nutzungsverbot hat sie nämlich die Grundeigentümerin aufgefordert, für die
Parkplatzregelung ein separates Gesuch einzureichen, was diese zwischenzeitlich
getan hat, auch wenn die Aufforderung, ein Baugesuch einzureichen, keine Verfügung
darstellt (GVP 1998 Nr. 9). Damit wird die Parkplatznutzung, erneut - allerdings von der
Betriebsänderung des K. losgelöst - zur Diskussion gestellt. Mit der nachträglichen
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Aufteilung des ursprünglichen Gesuchs wird gegen das Prinzip der Einheit des
baurechtlichen Entscheids verstossen.
2.3.4. Aus dem Gesagten folgt, dass das Baugesuch betreffend Verkürzung bzw.
Aufhebung der Schliessungszeiten ungenügend veröffentlicht und den Anstössern zu
Unrecht nicht angezeigt wurde.
2.4. Eine Verfügung, die nicht hinreichend publiziert bzw. nicht allen Parteien eröffnet
wurde, ist deswegen nicht nichtig. Die mangelhafte Eröffnung bzw. Publizierung und
Anzeige darf die Einsprache- und Rekursmöglichkeit des übergangenen Adressaten
aber auch nicht beeinträchtigen. Für den Übergangenen beginnt die Beschwerdefrist
deshalb vorläufig nicht zu laufen, so dass die Verfügung auch nicht in formelle
Rechtskraft erwächst (hinkende Rechtskraft; M. Albertini, Der verfassungsmässige
Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern
2000, S. 441 f.). Dritte, die vom Einreichen einer Einsprache abgehalten wurden,
können aus diesem Grund die Wiederherstellung der Einsprachefrist verlangen oder
Rechtsmittel ergreifen, sobald sie vom Baugesuch bzw. der Baubewilligung Kenntnis
erhalten haben (BGE 1C_478/2008 vom 28. August 2009 E. 2.4).
2.4.1. Die Zeitspanne, welche die Betroffenen verstreichen lassen dürfen, ohne ihres
Vertrauensschutzes verlustig zu gehen, hängt davon ab, wann sie vom missliebigen
Entscheid auf andere Weise sichere Kenntnis erhalten haben. Blosse Gerüchte oder
vage Hinweise reichen dazu nicht. Erst wenn der Rechtsuchende im Besitz aller für die
erfolgreiche Wahrung seiner Rechte wesentlichen Elemente ist, also namentlich auch
die Entscheidgründe kennt, rechtfertigt es sich, von ihm eine Anfechtung innerhalb der
jeweiligen Rechtsmittelfrist zu verlangen (Auer/Müller/Schindler [Hrg.], L. Neubühler,
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008,
Rz. 11 f. zu Art. 38 VwVG). Der Betroffene darf den Beginn des Fristenlaufs auch nicht
beliebig hinauszögern. Wenn er einmal von der ihn berührenden Verfügung Kenntnis
erhalten hat, muss er nach Treu und Glauben dafür besorgt sein, den genauen Inhalt
der Verfügung zu erfahren. Er hat sich insbesondere danach zu erkundigen, wenn
Anzeichen für die Erteilung einer Baubewilligung vorliegen (GVP 2006, Nr. 125).
Unanfechtbar wird die mangelhaft eröffnete Verfügung nach dem Vertrauensprinzip
dann, wenn dem Übergangenen nach den gesamten Umständen übermässig langes
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Zuwarten zur Last fällt oder wenn die Gegenpartei im Vertrauen auf die vermeintlich
rechtskräftige Verfügung gutgläubig von den darin verbrieften Rechten Gebrauch
gemacht hat. Vorbehalten bleibt diesfalls ein Widerruf der Verfügung, wenn das
öffentliche Interesse an der Durchsetzung des richtigen Rechts solches zwingend
erfordert (Urteil des Bundesgerichtes vom 14. März 1984 in ZBl 85 [1984], S. 426 f.).
2.4.2. Das G.-Areal wird vom kantonalen Richtplan als Nutzungsreserve in
Bahnhofgebieten ausgeschieden. Die S. hatte auf dem Gelände ursprünglich ein acht-
und zwölfgeschossiges Hochhaus geplant. Die dafür notwendige Umzonung wurde im
Juni 2007 an der Urne verworfen. Nun will die Grundeigentümerin das Areal nach
Regelbauweise überbauen. Bis eine entsprechende Baubewilligung vorliegt, sind die
bestehenden Gebäude und Brachen provisorisch an verschiedene Nutzer vermietet,
wobei nicht klar ist, ob alle das nötige Bewilligungsverfahren durchlaufen haben. Das
K. nahm seine Nutzung im Juni 2004 auf.
Unter diesen Umständen kann dem Beschwerdeführer, der bis April 2006 in einem
anderen Stadtviertel gelebt hat, nicht vorgeworfen werden, bei seinem Einzug nicht
unverzüglich realisiert zu haben, dass die Schliessungszeiten des K. schon länger am
Donnerstag, Freitag und Samstag generell aufgehoben worden sind. Ebenso wenig
muss er sich anrechnen lassen, dass die Unterhaltungsveranstaltungen im Internet und
in den Medien publiziert werden, gehört er doch offensichtlich nicht zum Zielpublikum
dieses Clubs, auch wenn jeweils dienstags Livemusik für bis 99-Jährige angeboten
wird, wie die Betreiberin einwendet. Abgesehen davon ist die Öffnungszeit am Dienstag
gerade nicht generell verkürzt.
2.4.3. Die Vorinstanz wirft dem Beschwerdeführer sodann vor, dass er sich nicht
umgehend, das heisst in der ersten Woche nach seinem Einzug in der U.-Strasse bei
der Behörde nach der nötigen Baubewilligung erkundigt habe. Diese Anforderung ist
selbst bei einem Baujuristen, wie es der Beschwerdeführer ist, unhaltbar. Davon
abgesehen, dass das Areal des ehemaligen G. von zahlreichen Betrieben
zwischengenutzt wird, die ebenfalls Lärm verursachen, variieren die Immissionen je
nach Veranstaltung, Besucherzahl und Wetter. Von einem Neuzuzüger kann somit nicht
erwartet werden, dass er sich schon in der ersten Woche bei der ersten
Nachtruhestörung an die Bau- oder Stadtpolizei wendet. Es dürften im Gegenteil
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mehrere Wochenenden nötig sein, bis klar ist, dass von einem bestimmten Betrieb
regelmässig Ruhestörungen ausgehen. Auch unbehelflich ist der Einwand, der
Beschwerdeführer habe von den aufgehobenen Schliessungszeiten schon deshalb
wissen müssen, weil er damals bei der Rekursinstanz gearbeitet habe, bei der die
Bewilligung angefochten worden sei. Zum einen geht aus den Unterlagen hervor, dass
für die Bearbeitung des Rekurses nicht der Beschwerdeführer zuständig war und zum
anderen konnte das Rechtsmittel gar nicht bearbeitet werden, weil der Rekurs
verspätet erhoben wurde.
2.4.4. Aus dem Gesagten folgt, dass dem Beschwerdeführer unter den konkreten
Umständen kein übermässiges Zuwarten zur Last gelegt werden kann. Die
Beschwerdefrist begann erst zu laufen, als er im Besitz aller für die erfolgreiche
Wahrung seiner Rechte wesentlichen Elemente war (Albertini, a.a.O., S. 443), das
heisst nachdem die Bewilligungsbehörde ihm im Juni 2006 auf Verlangen Einsicht in
die Baubewilligung gewährt hatte. Vorher konnte er weder wissen, dass und in
welchem Umfang um eine allgemeine Aufhebung der Schliessungszeiten nachgesucht
wurde, noch dass für die Nachtveranstaltungen eine generelle Baubewilligung erteilt
worden und worin die generelle Aufhebung der Schliessungszeiten begründet war.
Auch ein Vertrauenstatbestand liegt nicht vor. Die Betreiberin des K. hat den Betrieb
auf Grund der Bewilligung vom 17. Oktober 2003 eröffnet. Dieser Bewilligung haben
die allgemeinen Schliessungszeiten von Mitternacht bis 5 Uhr bzw. am Freitag und
Samstag von 1 Uhr bis 5 Uhr zu Grunde gelegen (63. Auflage, Baugesuch Nr. 41'956,
act. 36). Bauliche Massnahmen bzw. zusätzliche erhebliche Investitionen auf Grund der
nachträglich bewilligten generellen Aufhebung der Schliessungszeiten hat sie nicht
getätigt.
2.5. Somit kann in formeller Hinsicht zusammengefasst werden, dass der blosse
Anschlag des Gesuchs um Verkürzung bzw. Aufhebung der Schliessungszeiten des K.
beim Amtshaus ungenügend war. Dieses Versäumnis kann der Beschwerdeführer
selbstständig rügen, weil er im Zeitpunkt der Auflage am Nachbargrundstück
obligatorisch berechtigt war. Das Baugesuch hätte zudem den Anstössern mit
eingeschriebenem Brief angezeigt werden müssen. Diese Unterlassung kann der
Beschwerdeführer als Rechtsnachfolger der damaligen Eigentümer des Grundstücks
Nr. C. geltend machen, weil das entsprechende Einspracherecht mit dem
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Eigentumsübergang des Grundstücks auf ihn übergegangen ist (vgl. dazu Waldmann/
Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 74 zu Art. 22 RPG).
Die Beschwerdebeteiligte ist somit auf die nachträgliche Einsprache des
Beschwerdeführers zu Unrecht nicht eingetreten. Dazu kommt, dass sie die
Öffnungszeiten über das Gesuch hinaus bewilligt hat (vollständige Aufhebung der
Schliessungszeit am Donnerstag statt wie beantragt nur eine Verkürzung bis 3 Uhr
morgens). Diesbezüglich war das Baugesuch nicht aufgelegen, womit Art. 82 Abs. 3
BauG verletzt ist.
3. Materiell ist ein Baugesuch darauf zu prüfen, ob die Baute oder Anlage dem Zweck
der jeweiligen Nutzungszone entspreche (Art. 22 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über
die Raumplanung, SR 700, abgekürzt RPG) und ob das Land im Sinn von Art. 19
Abs. 1 RPG erschlossen sei (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG, Art. 49 BauG).
3.1. Die Zonenkonformität im Sinne des Bundesrechts setzt einen funktionalen
Zusammenhang zwischen Bauvorhaben und Zonenzweck voraus (vgl. GVP 2000
Nr. 17; Heer, a.a.O., Rz. 360). Der Zweck der Nutzungszone ergibt sich aus der
Umschreibung der Zonenart (Art. 11 ff. BauG).
Seit Erlass des USG und seiner Ausführungsvorschriften, namentlich der LSV, wird das
in einer Zone konkret zulässige Immissionsmass weitgehend durch öffentliches
Bundesrecht bestimmt. Das ist insofern bedeutsam, als die Zonenkonformität einer
Baute oder Anlage im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG lediglich einen abstrakt
wirkenden öffentlich-rechtlichen Immissionsschutz gewährleistet. Dabei gilt es bloss
festzustellen, ob eine Baute oder eine Anlage zu einer bestimmten Kategorie gehört,
die in der betreffenden Zone zulässig ist. Hingegen wird nicht geprüft, welche
Immissionen ein Betrieb konkret verursacht. Die Zulässigkeit einer Baute oder Anlage
beurteilt sich zudem unabhängig von einer bereits bestehenden örtlichen Belastung
und losgelöst von schon vorhandenen Betrieben. Erst in einer zweiten Stufe ist die
konkrete Beurteilung einer Baute oder Anlage vorzunehmen. Dabei ist namentlich zu
prüfen, ob der Betrieb Immissionen zur Folge hat, die das zulässige Mass
überschreiten. Die zweistufige Beurteilung von Bauten und Anlagen auf ihre
immissionsrechtliche Zulässigkeit wird durch Art. 43 LSV bestätigt. Nach dieser
Bestimmung sind den Nutzungszonen nach dem Raumplanungsgesetz
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Empfindlichkeitsstufen zuzuordnen (VerwGE vom 25. Oktober/9. November 2004 i.S.
D.E. und weitere sowie VerwGE vom 25. Januar 2005 i.S. M. GmbH).
3.2. Der Unterhaltungsbetrieb K. und die Parkplätze der S. auf dem Gelände des
ehemaligen G. befinden sich wie gesagt in der Wohn-Gewerbe-Zone. Während die
eigentliche Umnutzungsbewilligung des K. am 17. Oktober 2003 im erleichterten
Verfahren vom Dienststellenleiter bewilligt wurde und keinerlei Begründung enthält, hat
die Baupolizeikommission die Verkürzung bzw. Aufhebung der Schliessungszeiten am
27. August 2007 im ordentlichen Verfahren geprüft und erstmals Überlegungen zur
Zonenkonformität des Unterhaltungslokals angestellt. Dabei ist sie sinngemäss zum
Schluss gekommen, dass der Konzertbetrieb der Nutzungszone entspreche. Auch die
insgesamt 142 Parkplätze der S. sind nach Meinung der Bewilligungsbehörde
zonenkonform. Die Vorinstanz führte hinsichtlich der Zonenkonformität nur allgemein
aus, dass Dienstleistungsunternehmen und Wohnbauten in der Wohn-Gewerbe-Zone
grundsätzlich zulässig seien, weshalb dies auch für Parkplätze der entsprechenden
Angestellten und Mieter zutreffe. Eine Überprüfung der vorliegenden Betriebe auf ihre
Zonenkonformität nahm sie nicht vor.
3.2.1. In Wohn-Gewerbe-Zonen, für die nach Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV die
Empfindlichkeitsstufe III gilt, sind mässig störende Gewerbebetriebe zulässig (Art. 12
BauG). Im Gegensatz zur Wohnzone, von der störende Dienstleistungs- und
Gewerbebetriebe grundsätzlich fernzuhalten sind, sind in der gemischten Zone
Gewerbebetriebe erlaubt, die gewisse Unannehmlichkeiten mit sich bringen, solange
das gesunde Wohnen nicht beeinrächtigt bzw. die Wohnnutzung nicht erheblich
gestört wird (URP 1997/4, S. 323). Allgemein gesprochen sind hier Gewerbe erlaubt,
die nicht in die Gewerbe-Industrie- oder Industriezone gehören, also mittlere, nicht
übermässig störende Gewerbebetriebe, Ladengeschäfte, Restaurants, Nachtclubs und
dergleichen, ebenso Baulager, Umschlagplätze für Kies und Sand, nicht aber
Grossbetriebe mit bedeutendem Bedarf nach Land und Verkehrsflächen. Ein direkter
Zusammenhang zwischen der gewerblichen Nutzung und der Wohnnutzung ist nicht
erforderlich (Heer, a.a.O., Rz. 373).
3.2.2. Als lediglich mässig störend gelten Betriebe, solange sie die Wohnnutzung in der
Nacht und zur üblichen Freizeit nicht beeinträchtigen und die Störung während der
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übrigen Zeit aus wohnhygienischer und gesundheitspolizeilicher Sicht hingenommen
werden kann (BVR 1986 S. 212). Hierüber können Betriebszeiten und Zulieferverkehr
Auskunft geben. Lärmige Aktivitäten ausserhalb der üblichen Betriebszeiten zwischen 6
Uhr und 22 Uhr bzw. durchgehende Betriebszeiten stehen mit dem Ruhebedürfnis der
Wohnbevölkerung in einem Spannungsverhältnis, weshalb sie vorzugsweise in
Gewerbe-Industrie-Zonen angesiedelt werden (vgl. dazu Juristische Mitteilungen 2000/I
Nr. 5 mit Hinweisen). Im Grundsatz steht die gewerbliche Nutzung aber auf gleicher
Höhe wie die Wohnnutzung, was prinzipiell unabhängig von der Tages- und Nachtzeit
gilt (GVP 2005 Nr. 26, S. 137). So kann in solchen Mischzonen selbst ein
Gastwirtschaftsbetrieb mit Überzeitbewilligung zonenkonform sein (Waldmann/Hänni,
a.a.O., Rz. 37 zu Art. 22 RPG). Bei diesem Betrieb handelte es sich um ein Restaurant
in einer Dorfkernzone mit 230 Sitzplätzen, 120 Parkplätzen und einer Terrasse mit 140
Sitplätzen mit einer Überzeitbewilligung von Mittwoch bis Samstag bis jeweils 2.30 Uhr
(BVR 2000, S. 122 ff.).
3.2.3. Der Unterhaltungsbetrieb K. bezeichnet sich selber als "Der Ostschweizer Club
für Parties und Konzerte" (www.K.ch). Er ist auf über 400 Konzertbesucher ausgelegt.
Die Türöffnung ist regelmässig frühestens um 22 Uhr, wobei die Besucher in der Regel
erst viel später eintreffen. Die aufgehobenen Schliessungszeiten von Donnerstag bis
Samstag führen dazu, dass während mehreren aufeinanderfolgenden Tagen pro
Woche während der ganzen Nacht rund um das Lokal ein ständiges Kommen und
Gehen herrscht, was insbesondere an schönen und warmen Tagen mit erheblichen
Immissionen verbunden ist. Der angefochtenen Bewilligung muss denn auch
entnommen werden, dass schon der bisherige Betrieb zu etlichen Lärmklagen geführt
hat, weil die jugendlichen Besucher beim Verlassen des Areals auf der G.-Strasse
Richtung Stadtzentrum lärmten und Unfug anstellten. Schliessungszeiten erachtete die
Bewilligungsbehörde gleichwohl als sinnlos, weil die "nimmermüden Jugendlichen"
ihrer Meinung nach weniger Lärm verursachen, wenn sie freiwillig über die ganze Nacht
gestaffelt nach Hause gehen würden, als wenn man sie zu einem bestimmten Zeitpunkt
en bloc vor die Türe setzen müsste (Baugesuch Nr. 42'866, act. 50, S. 6 f.).
3.2.4. Diese Ausführungen zeigen, dass ein Unterhaltungsbetrieb wie das K., der pro
Veranstaltung bis 450 partyfreudige Jugendliche aus der ganzen Region anzieht und
dessen Veranstaltungen in erster Linie nachts bis zum Morgengrauen stattfinden, in
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einer Mischzone grundsätzlich nicht zonenkonform ist, weil sich kontinuierliche
nächtliche Parties und Konzerte von dieser Grösse mit dem Ruhebedürfnis der dort
ansässigen Bewohner, die während dieser Zeit schlafen wollen oder müssen,
grundsätzlich nicht vertragen. Veranstaltungen wie das S.-Fest, die O. und die
Fasnacht, auf welche die Betreiberin verweist, sind anders als der Betrieb des K. auf
wenige Tage pro Jahr begrenzt und lange im Voraus bekannt. Das K. demgegenüber
veranstaltet seine Grossanlässe während des ganzen Jahres an mehreren Tagen pro
Woche, vornehmlich während der Nacht an Wochenenden, wenn das Ruhebedürfnis
der benachbarten Wohnbevölkerung – im Gegensatz zu den Partyjugendlichen - am
grössten ist. Die gemachten Erfahrungen haben zudem gezeigt, dass sich die
Stimmung der jungen Konzertbesucher auch von einem professionellen
Sicherheitsdienst nicht soweit unter Kontrolle halten lässt, dass Lärmereignisse über
der Weckschwelle während der sensiblen Nachtzeit vermieden werden könnten.
3.2.5. Aus dem Gesagten folgt, dass sich ein regional bedeutsamer
Unterhaltungsbetrieb, der Parties und Konzerte für über 400 jugendliche Besucher
veranstaltet und dessen Schliessungszeiten generell an mehreren
aufeinanderfolgenden Wochentagen vollständig aufgehoben sind, bei abstrakter
Betrachtung in der Wohn-Gewerbe-Zone als nicht zonenkonform erweist.
3.3. Eine Parkplatznutzung kann grundsätzlich in jeder Bauzone zonenkonform sein.
Ihre Zonenkonformität hängt vom konkreten Nutzen ab, dem sie dient. Eine
selbständige Beurteilung eines Parkplatzes ist nur angezeigt, wo die Parkfläche, ohne
einen Zusammenhang im genannten Sinn aufzuweisen, eigenständig gewerblich
genutzt wird. Andernfalls wird die Zonenkonformität der Abstellplätze im
Zusammenhang mit der Hauptnutzung beurteilt, der sie zugeordnet sind (GVP 2000
Nr. 18, S. 47; PVG 1996 Nr. 22, S. 76). Gegen die Zonenkonformität eines Parkplatzes
spricht nicht schon, dass sich der Betrieb, dem der Parkplatz dient, sich in einer
anderen Zone befindet. Entscheidend ist vielmehr, ob der massgebende Hauptbetrieb
in der betroffenen Zone ebenfalls zulässig wäre oder nicht.
3.3.1. Für das Gelände des G. bestand – wie bereits gesagt - bis 31. Dezember 2008
eine mehrmals verlängerte befristete Bewilligung zum Parkieren von Personen- und
Lastwagen. Mit dem vorliegenden Baugesuch vom 17. Dezember 2007 soll die
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bisherige Parkierung, die schon länger nicht mehr dem bewilligten Zustand entspricht,
angepasst und legalisiert werden.
3.3.2. Auf dem Areal, wofür die Grundeigentümerin das umstrittene
Umnutzungsgesuch gestellt hat, befindet sich neu ein Autohandel. Dabei handelt es
sich - wie bei den übrigen Parkplätzen - um eine bewilligungspflichtige Zweckänderung
nach Art. 78 Abs. 2 lit. o BauG. Weil die Fläche nicht rot, sondern schwarz vermerkt ist,
kommt die Vorinstanz unter Hinweis auf Art. 13 Abs. 3 des Reglements über den
Vollzug der Bauordnung und des Reklamereglements vom 6. Dezember 2005 der S.
zum Schluss, dass diese Nutzung nicht Gegenstand des Baugesuchs sei. Sie übersieht
dabei, dass die betroffene Fläche innerhalb des rot eingezeichneten Perimeters liegt
und dass die Gesuchstellerin auch sonst nur diejenigen Parkfelder rot markiert hat, die
sie ändern will, nicht aber auch die bestehenden, wofür sie – nachdem die bisherige
Bewilligung bis Ende Jahr befristet war – ebenfalls ein Gesuch einreichen musste. Dazu
kommt, dass die S. um insgesamt 142 Parkplätze für Personen- und Lastwagen
nachsucht. Diese Anzahl ergibt sich nur auf Grund der rot und schwarz
eingezeichneten Plätze. Im Übrigen hätte die Bewilligungsbehörde selbst dann nicht
untätig bleiben können, wenn der Occasionshandel nicht Gesuchgegenstand gewesen
wäre. In diesem Fall wäre sie gehalten gewesen, für die bewilligungspflichtige
Nutzungsänderung ein Baugesuch nachzufordern bzw. von Amtes wegen ein
Wiederherstellungsverfahren einzuleiten.
3.3.3. Ein Autohandel, der innerhalb der ordentlichen Geschäftszeiten betrieben wird,
ist in einer Mischzone grundsätzlich zonenkonform (EGV-SZ 1990 Nr. 20, S. 63). Das
Baugesuch für die Neuordnung und Neusignalisation Parkplätze auf dem G.-Areal
erwähnt den Occasionshandel nicht, nur im Situationsplan ist dieser als "vermietete
Fläche Autohandel" eingezeichnet. Die Bewilligungsbehörde lässt den Autohandel
unerwähnt.
Aus einer Fotographie in den Bewilligungsakten geht hervor, dass auf dem für den
Autohandel abgesperrten Platz rund 30 ungelöste Gebrauchtfahrzeuge stehen.
Während der Beschwerdeführer behauptet, hier würden hauptsächlich nachts und an
den Wochenenden Fahrzeuge auf- und abgeladen, nehmen die übrigen
Verfahrensbeteiligten dazu keine Stellung. Damit ist der Sachverhalt ungenügend
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abgeklärt, weshalb sich nicht überprüfen lässt, ob es sich beim vorliegenden Gewerbe
um einen bewilligungsfähigen Betrieb handelt. Dafür müssten vielmehr die
massgeblichen Betriebsdaten und Betriebszeiten bekannt sein (vgl. Juristische
Mitteilungen 2000/I Nr. 5).
3.3.4. Die S. will mit dem umstrittenen Baugesuch auch die Parkierung für die Gäste,
Mitarbeiter und Musiker des K. regeln. Die Baubehörde bewilligte dafür die asphaltierte
Fläche vor den Güterhallen (vgl. IV. Bedingungen und Auflagen 5). Nachdem feststeht,
dass die Hauptnutzung des Unterhaltungsbetriebs zonenwidrig ist (vgl. Erwägung
3.2.5.), widersprechen auch die damit zusammenhängenden Parkplätze der
Nutzungszone. Dazu kommt, dass die Parkplatzregelung im Zusammenhang mit der
Betriebsänderung des K. hätte geprüft werden müssen (vgl. Erwägung 2.3.3.).
Obendrein steht die Bewilligung im Widerspruch zum Nutzungsverbot auf dem ganzen
Grundstück Nr. C0225, worauf sie keinerlei Bezug nimmt.
3.3.5. Das Baugesuch der S. enthält sodann fünf Lastwagenparkplätze für die S. AG
und eine unbestimmte Anzahl Abstellplätze für die übrigen Mieter des ehemaligen G.-
Gebäudes. Bei der erwähnten Gesellschaft handelt es sich um einen Grosshändler im
schweizerischen Papiermarkt. Obwohl der Beschwerdeführer von Anfang an geltend
gemacht hat, dass die Mieter, namentlich die Sihl + Eika Papier AG, an diesem
Standort kein Bewilligungsverfahren durchlaufen hätten, haben weder die
Bewilligungsbehörde noch die Vorinstanz irgendwelche Daten zu diesen Betrieben
erhoben oder sich sonst Gedanken zur Zonenkonformität und Bewilligungsfähigkeit der
konkret betroffenen Betriebe gemacht. Offenbar nimmt die S. AG ihren Betrieb
während der Woche bereits um 4 Uhr auf und belädt ihre Lastwagen noch während der
Nacht, was nach Wahrnehmung des Beschwerdeführers mit lautem Getöse verbunden
ist. Auch dazu haben sich weder die Bewilligungsbehörde noch die Vorinstanz
geäussert. Gemäss Directories der Swisscom sind nebst der K. GmbH noch
mindestens acht weitere Betriebe im Gebäude des ehemaligen G. eingemietet.
Mangels Angaben über diese Unternehmen kann über deren Rechtmässigkeit und
damit über die Bewilligungsfähigkeit der damit verbundenen Parkplätze ebenfalls nichts
gesagt werden. Auch bezüglich der Mieter der restlichen, fest vermieteten Parkplätze
ist nichts bekannt. Gegen eine zonenkonforme Nutzung spricht nicht grundsätzlich,
dass es sich dabei um Pendler handelt, die allenfalls in einer benachbarten Zone
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arbeiten. Entscheidend ist vielmehr, ob die Betriebe, für welche die Parkplatzmieter
arbeiten, auch in der betroffenen Mischzone zonenkonform wären oder nicht.
3.3.6. Weiter beinhaltet das Baugesuch zehn so genannte öffentliche Parkplätze, die
mit Parkuhren bewirtschaftet und von der Stadtpolizei kontrolliert werden sollen, sowie
drei Kurzzeit-Parkplätze für Lastwagen (max. zwei Stunden). Die Parkplätze für die
Personenwagen sollen in erster Linie dem nahegelegenen Fitnesscenter, der K. AG,
dem Restaurant G. und dem Geschäftshaus G. zur Verfügung stehen. Das letztere
besteht auf Grund eines Sondernutzungsplans, der die Anzahl Parkplätze für das
Geschäftshaus abschliessend regelt. Aus diesem Grund dürfen für dieses
Geschäftshaus keine zusätzlichen speziellen Parkplätze ausserhalb des Plangebiets
geschaffen werden. Bezüglich der übrigen Betriebe haben die Bewilligungsbehörde
und Vorinstanz keinerlei Abklärungen getroffen, womit nicht klar ist, ob es sich dabei
um eine zonenkonforme Nutzung handelt. Aus dem skizzierten Baueingabeprojekt
muss aber geschlossen werden, dass die zehn Parkplätze ohne irgendwelche
Beschränkung jedermann offen stehen sollen. Damit ist ihre Zonenkonformität
selbständig, das heisst unabhängig von einem bestimmten Betrieb zu beurteilen. Zehn
bewirtschaftete Abstellplätze für Personenwagen, die gegen Entgelt von jedermann frei
genutzt werden können, sind in der Wohn-Gewerbe-Zone ohne weiteres
zonenkonform. Anders liegt der Fall bei den drei Kurzparkplätzen für Lastwagen. Diese
befinden sich im Bereich, für den "Allgemeines Fahrverbot, Zubringerdienst gestattet"
gilt. Somit sind diese Parkplätze bestimmten Betrieben zuzuordnen, was auf Grund der
mangelhaften Gesuchsunterlagen wiederum nicht möglich ist.
3.4. Nachdem feststeht, dass die bewilligte Aufhebung der Schliessungszeiten und die
bewilligte Parkplatzregelung schon aus formalen Gründen bzw. wegen mangelnder
Zonenkonformität einer Überprüfung nicht standhält und der massgebende
Sachverhalt überdies unvollständig festgestellt wurde, muss im vorliegenden Verfahren
nicht abklärt werden, ob die konkret erzeugten Immissionen in der Umgebung
hingenommen werden müssen. Auf den beantragten (und grundsätzlich notwendigen)
Augenschein kann daher verzichtet werden.
3.5. Der Vollständigkeit halber wird im weiteren der Einwand des Beschwerdeführers
geprüft, wonach zahlreiche Parkplätze in die klassierte Strasse hineinragen bzw. diese
ganz versperren würden.
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3.5.1. Eine Zufahrt ist als hinreichend zu betrachten, wenn sie tatsächlich so
beschaffen ist, dass sie bau- und verkehrstechnisch der bestehenden und der
geplanten Überbauung genügt, den zu erwartenden Fahrzeugen und Fussgängern
sicheren Weg bietet und von den öffentlichen Diensten ungehindert benützt werden
kann und – wenn sie über fremdes Grundeigentum führt – rechtlich gesichert ist. Es ist
nicht erforderlich, dass Kreuzungsmanöver zwischen Motorfahrzeugen auf der ganzen
Strecke möglich sind. Unter Umständen können einige zweckmässig angeordnete
Kreuzungsstellen genügen (Heer, a.a.O., Rz. 513 ff.).
3.5.2. Die G.-Strasse ist als Gemeindestrasse 2. Klasse ausgeschieden, aber nicht
ausparzelliert. Sie führt über ein privates Grundstück bzw. über einen mehr als 20 m
breiten und gut 200 m langen geteerten Platz. Mit der Widmung als öffentliche Strasse
wird nicht der genaue Verlauf der Strasse über den breiten Platz ausgeschieden,
sondern das Fahrrecht an sich garantiert. Der Bestand der Strasse und die Sicherheit
ihrer Benützer darf namentlich durch Bauten und Anlagen, Pflanzen und Einfriedungen
nicht beeinträchtigt werden (Art. 100 des Strassengesetzes (GS 732.1, abgekürzt StrG).
Anlagen wie Parkplätze, die dem Verkehr dienen, müssen keinen Strassenabstand
einhalten (Art. 108 Abs. 1 lit. a StrG; D. Gmür in G. Germann, Kurzkommentar zum st.
gallischen Strassengesetz, St. Gallen 1989, Rz. 2 zu Art. 108 StrG). Bei
Gemeindestrassen 2. Klasse kann der allgemeine Motorfahrzeugverkehr ganz oder
teilweise beschränkt werden, wenn die Zweckbestimmung der Strasse oder besondere
Verhältnisse es erfordern (Germann, a.a.O., Rz. 15 zu Art. 8 StrG; Art. 20 StrG).
3.5.3. Die vorgesehene Anordnung der Parkplätze gewährt überall eine mindestens 8 m
breite Durchfahrt. Das Tiefbauamt der S. benötigt für die Schneeräumung einen 4 m
breiten Strassenkorridor, wobei gemäss interner Vernehmlassung vom 8. Februar 2008
nur eine Fahrspur freigehalten wird, die privaten Parkplätze und deren Zufahrt werden
nicht geräumt. Für die G.-Strasse soll ab den öffentlichen Parkplätzen für
Personenwagen weiterhin ein allgemeines Fahrverbot mit dem Zusatz "Zubringerdienst
gestattet" signalisiert werden. Den Zweirädern steht eine eigene Fahrbahn zu. Damit ist
gewährleistet, dass die Berechtigten die G.-Strasse trotz der vorgesehenen Parkplätze
G.-Areal ungehindert und sicher befahren können. In diesem Punkt erweist sich die
Beschwerde deshalb als unbegründet.
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4. Ebenfalls zur Vervollständigung sei erwähnt, dass im öffentlich-rechtlichen Verfahren
neben dem öffentlich-rechtlichen Immissionsverbot gemäss Bundesumweltrecht auch
über das privatrechtliche Immissionsverbot nach Art. 684 ZGB zu entscheiden ist
(Art. 86 Abs. 1 BauG). Nach dieser zivilrechtlichen Vorschrift ist jedermann verpflichtet,
sich bei der Ausübung seines Eigentums, wie namentlich beim Betrieb eines Gewerbes
auf seinem Grundstück, aller übermässigen Einwirkungen auf das Eigentum des
Nachbarn zu enthalten, worunter auch Einflüsse ideeller Natur zu verstehen sind. Diese
werden durch Zustände oder Nutzungshandlungen auf dem Ausgangsgrundstück
verursacht und erzeugen eine Verletzung des psychischen Empfindens des Nachbarn
oder verursachen unangenehme psychische Eindrücke (H. Rey, in: Kommentar zum
Schweizerischen Privatrecht, Basel 1998, N 28 zu Art. 684 ZGB; Heer, a.a.O., Rz. 957).
4.1. Der Beschwerdeführer führt unter diesem Titel die Ruhestörungen insgesamt an,
die ständigen Gelage der Jugendlichen, das immer wieder vorkommende Urinieren,
Erbrechen, Pöbeln und Littering.
4.2. Bei der Abgrenzung zwischen zulässiger und unzulässiger bzw. übermässiger
Immission ist die Intensität der Einwirkungen massgebend. Diese beurteilt sich nach
objektiven Kriterien. Der Richter hat eine sachlich begründete Abwägung der
Interessen vorzunehmen, wobei er den Massstab des Empfindens eines
Durchschnittsmenschen in der gleichen Situation zugrunde zu legen hat. Bei dem nach
Recht und Billigkeit zu treffenden Entscheid sind nicht bloss Lage und Beschaffenheit
der Grundstücke sowie der Ortsgebrauch zu berücksichtigen, wie es Art. 684 Abs. 2
ZGB ausdrücklich erwähnt; es ist die individuell konkrete Interessenlage umfassend zu
würdigen: Alle in der einzelnen Streitsache ins Gewicht fallenden Umstände sind auf
ihre Erheblichkeit hin zu prüfen, wobei stets zu beachten bleibt, dass Art. 684 ZGB als
nachbarrechtliche Norm in erster Linie der Herstellung eines nachbarlichen
Interessenausgleichs dienen soll. Verboten sind nicht nur schadenverursachende,
sondern auch bloss lästige (übermässige) Einwirkungen (BGE 126 III 227; Rey, a.a.O.,
N 8 ff. zu Art. 684 ZGB).
4.3. Die aufgezählten Vorkommnisse sind grundsätzlich geeignet, auch in einem
städtischen Gebiet generell als störend eingestuft zu werden. Die Bewilligungsbehörde
hat sich aber weder zu den konkreten Ereignissen geäussert noch hat sie abgeklärt, ob
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und inwiefern sich die gerügten Fehlverhalten der K.-Besucher tatsächlich auf das
Grundstück des Beschwerdeführers auswirken. Ohne entsprechende
Sachverhaltsabklärungen ist eine gerichtliche Überprüfung des privatrechtlichen
Einwands nicht möglich.
5. Der Beschwerdeführer rügt, dass seine Lärmklagen an die Baupolizei zur
Bearbeitung an die Gewerbepolizei überwiesen worden seien. Damit sei es ihm
verwehrt worden, seine Parteirechte als betroffener Nachbar wahrnehmen zu können.
5.1. Für Lärm, der von Anlagen im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG ausgeht, gilt das
Bundesumweltschutzrecht (Art. 1 Abs. 2 lit. a LSV). Anlagen im Sinn des USG sind
Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste Einrichtungen sowie
Terrainveränderungen. Diesen gleichstellt sind Geräte wie Maschinen, Fahrzeuge,
Schiffe und Luftfahrzeuge. Der Lärm anderer Quellen ist wie vor dem Inkrafttreten des
USG nach kantonalem Polizeirecht zu beurteilen. Allerdings können Lärmquellen nur
noch in seltenen Ausnahmefällen nicht einer Anlage im Sinn des USG zugeschrieben
werden, weil der störende Lärm nicht von der Anlage selbst ausgehen muss. Es reicht,
wenn er ihr funktional zugerechnet werden kann. Gäste, die nach der Schliessung eines
Restaurants auf dem Parkplatz lautstark diskutieren, erzeugen Lärm, der dem
Restaurant zugerechnet wird (URP 2009, S. 59 f.).
5.2. Das Umweltschutzrecht kennt kein eigenes Verfahren. Damit die Parteirechte der
nach Art. 54 USG beschwerdeberechtigten Nachbarn gewahrt werden können, wird im
Kanton St. Gallen für die Umsetzung des Lärmschutzrechts das
Baubewilligungsverfahren angewendet (GVP 1999 Nr. 95, S. 224; Heer, a.a.O., Rz. 861;
URP 1/2009, S. 61 f.). Das kantonale Polizeirecht kommt nur noch dort zur
Anwendung, wo der störende Lärm keiner Anlage im Sinn des USG zugeschrieben
werden kann (URP 1/2009, S. 59).
5.3. Altrechtliche Anlagen, die beim Inkrafttreten des USG am 1. Januar 1985 bereits
erstellt oder zumindest bewilligt waren und schon damals den Bestimmungen des USG
nicht entsprachen, sind nach Art. 16 bis 18 USG zu sanieren. Verursacht eine
rechtskräftig bewilligte neurechtliche Anlage nachträglich unzulässige Emissionen,
obschon die Auflagen der Baubewilligung eingehalten sind, kommt wegen der
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Rechtskraft der Bewilligung in der Regel keine Beseitigung der Anlage mehr in Frage.
Der Anordnung zusätzlicher Massnahmen zur Begrenzung der Emissionen steht die
Rechtskraft aber trotzdem nicht von vornherein entgegen; notwendige Massnahmen
sind auch noch nachträglich anzuordnen, soweit sie unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit zumutbar sind. Der Grund dafür liegt darin, dass insbesondere bei
Anlagen mit wechselnder Beanspruchung häufig nicht im voraus bestimmt werden
kann, ob die vorgesehenen baulichen oder betrieblichen Massnahmen zur
Lärmbekämpfung ausreichen. Die Bewilligung steht deshalb unter dem impliziten (oft
auch ausdrücklichen) Vorbehalt einer späteren Ergänzung der Massnahmen zur
Emissionsbegrenzung (Wolf, a.a.O., Rz. 44 zu Art. 25 URP).
5.4. Sowohl beim Unterhaltungsbetrieb K. als auch bei den Parkplätzen der S. handelt
es sich unbestrittenermassen um Anlagen im Sinn des USG. Soweit Nachbarn diese
als Lärmquellen rügen, ist dafür nicht die Stadtpolizei nach der Zuständigkeitsregelung
des städtischen Immissionsschutzreglements zuständig, sondern die
Baubewilligungsbehörde bzw. das dafür vorgesehene Verfahren gemäss Art. 78 ff.
BauG anwendbar, und zwar selbst dann, wenn die gerügte Anlage bereits rechtskräftig
bewilligt worden ist. Daraus folgt, dass die Baubewilligungsbehörde auf die Lärmklage
betreffend den Betrieb des K. oder die Nutzung der Parkplätze auf dem G.-Areal hätte
eintreten, ein entsprechendes baurechtliches Verfahren eröffnen und nachträgliche
Massnahmen prüfen müssen. Nachdem vorliegend die Bewilligung betreffend die
aufgehobenen Schliessungszeiten des K. am Donnerstag, Freitag und Samstag
gegenüber dem Beschwerdeführer noch nicht in Rechtskraft erwachsen und mit dem
vorliegenden Entscheid - wie die Bewilligung der nachgesuchten Parkplatznutzung auf
dem G.-Areal - aufzuheben ist, werden die eingereichten Lärmklagen jedoch
gegenstandslos bzw. sind im Rahmen der Rückweisung von der Bewilligungsbehörde
zu prüfen.
6. Zusammengefasst ergibt sich, dass die beiden Beschwerden gutzuheissen und die
angefochtenen Entscheide der Vorinstanz vom 8. April 2009 aufzuheben sind. Die
Beschlüsse der Baupolizei- bzw. Baubewilligungskommission der S. vom 27. August
2004 (Nr. 1141), vom 5. November 2007 (Nr. 169) und vom 18. April 2008 (241) sind
aufzuheben, soweit damit auf die Einsprachen des Beschwerdeführers nicht
eingetreten bzw. diese abgewiesen und die Aufhebung der Schliessungszeiten für das
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K. und die Parkplatznutzung der S. bewilligt wurden. Soweit der Sachverhalt, der dem
Baugesuch der S. zu Grunde liegt, mangelhaft abgeklärt wurde, ist auf Rückweisung zu
erkennen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1029 ff.). Im vorliegenden Fall ist es sachgerecht,
die Streitsache an die Baubewilligungsbehörde zurückzuweisen.
7. Der Beschwerdeführer verlangt die Aufhebung der gastwirtschaftlichen
Betriebsbewilligung und den Erlass eines vorsorglichen Nutzungsverbots.
7.1. Die Stadtpolizei hat die Grundbewilligung für die generelle Aufhebung der
Schliessungszeiten vom 2. Dezember 2004 gestützt auf die baupolizeiliche Bewilligung
vom 27. August 2004 erteilt und letztmals mit Verfügung vom 4. Dezember 2009 bis
31. Dezember 2011 verlängert. Mit der Aufhebung der baurechtlichen Bewilligung fällt
die Grundlage für die gastwirtschaftliche Bewilligung nach Art. 18 GWG dahin, weshalb
die Polizei ihrerseits den Widerruf der Bewilligungserneuerung zu prüfen hat. Dabei
wird sie zwischen den Interessen der Nachbarn, die auf Grund der langen
Verfahrensdauer schon seit Jahren unter unrechtmässigem Lärm leiden und jenen der
Betreiberin, die den Veranstaltungskalender auf Grund einer vermeintlich
rechtskräftigen Bewilligung gutgläubig geplant hat, abwägen müssen.
7.2. Wie oben ausgeführt, hätte die Parkplatznutzung durch die K.-Gäste im
Zusammenhang mit der nachgesuchten Änderung der Schliessungszeiten geprüft
werden müssen. Nachdem die entsprechende Bewilligung mit dem vorliegenden
Entscheid aufzuheben ist, der Betrieb auf Grund der gastwirtschaftlichen Bewilligung
aber noch für eine gewisse Übergangszeit weiterlaufen wird, ist das beantragte
Nutzungsverbot hinsichtlich der Parkplatznutzung zu überprüfen. Die
Bewilligungsbehörde hat die Nutzung des Parkplatzes durch die K.-Besucher am
7. November 2007 für das ganze Grundstück Nr. C. verboten. Das umfassende
Nutzungsverbot ist, nachdem der entsprechende Beschluss angefochten wurde,
mangels Entzug der aufschiebenden Wirkung und wegen fehlender Teilrechtskraft-
Erklärung nach Art. 51bis VRP noch nicht zum Tragen gekommen. Mit dem
vorliegenden Urteil steht fest, dass der Betrieb des K. zumindest ausserhalb der
ordentlichen Schliessungszeiten zonenwidrig ist. Das Lokal liegt mitten in der Stadt und
ist verkehrstechnisch gut erschlossen. Es rechtfertigt sich daher, den K.-Gästen auf
Parz.-Nr. C. vorsorglich per sofort zu verbieten, auf dem Areal des ehemaligen G.
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ausserhalb der ordentlichen Schliessungszeiten gemäss Art. 17 GWG zu parkieren
(Art. 130 Abs. 1 BauG).
8. In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz
oder teilweise abgewiesen wurden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Wird eine Streitsache dadurch
erledigt, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Angelegenheit zur
Neubeurteilung zurückgewiesen wird, ist diejenige Partei als obsiegend zu betrachten,
welche die Fehlerhaftigkeit des Entscheids geltend gemacht und die Rückweisung
erwirkt hat (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem
Verwaltungspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 98).
8.1. In Verfahren, bei denen sich ähnlich wie im Zivilprozess direkt und indirekt
Betroffene mit entgegengesetzten Interessen am Verfahrensausgang gegenüberstehen,
werden in aller Regel diese beiden für die Auferlegung von amtlichen Kosten
herangezogen, während dem erstverfügenden Gemeinwesen, selbst wenn es mit
seinen Anträgen unterliegt, keine amtlichen Kosten auferlegt werden (Hirt, a.a.O.,
S. 76 f.). Entsprechend dem Verfahrensausgang würde dies vorliegend dazu führen,
dass die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens nach dem Erfolgsprinzip den
Beschwerdegegnern aufzuerlegen wären. Indes ist zu beachten, dass das
Erfolgsprinzip in gewissen, vom Gesetz ausdrücklich geregelten Fällen durch das
Verursacherprinzip durchbrochen wird. So gehen unter anderem Kosten, die ein
Verfahrensbeteiligter durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften verursacht
hat, unabhängig vom Prozessausgang zu dessen Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Die
Erwägungen unter Ziffer 2 haben gezeigt, dass die Beschwerdebeteiligte dem
Beschwerdeführer verunmöglicht hat, sich rechtzeitig am Verfahren betreffend
Verkürzung bzw. Aufhebung der Schliessungszeiten zu beteiligen. Dies stellt eine
Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift im Sinne von Art. 95 Abs. 2 VRP
dar. Es ist daher gerechtfertigt, die amtlichen Kosten betreffend das
Beschwerdeverfahren B 2009/72 der Beschwerdebeteiligten aufzuerlegen, zumal die
Beschwerdegegnerin 1 den Umstand, dass das Bauvorhaben nicht korrekt publiziert
und der Beschwerdeführer bzw. sein Rechtsvorgänger keine schriftliche Bauanzeige
erhalten haben, nicht zu verantworten hat. Da der Entscheid der Vorinstanz vom
8. April 2009 aufzuheben ist, gilt das Gleiche für die amtlichen Kosten des
Rekursverfahrens.
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8.2. Im Beschwerdeverfahren B 2009/71 sind die amtlichen Kosten nach Art. 95 Abs. 1
VRP der Beschwerdegegnerin 2 aufzuerlegen.
8.3. Für die beiden Beschwerdeverfahren ist eine Entscheidgebühr von je Fr. 2'500.--
angemessen (Art. 13, Ziff. 622 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Ausgangsgemäss sind
sie je der Beschwerdebeteiligten (B 2009/72) und der Beschwerdegegnerin 2 (B
2009/71) aufzuerlegen. Auf die Erhebung des Anteils der Beschwerdebeteiligten ist zu
verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Dem Beschwerdeführer sind die geleisteten
Kostenvorschüsse zurückzuerstatten.
9. In Klagefällen und im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht besteht
Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (Art. 98 Abs. 1 VRP).
Der Vertreter des obsiegenden Beschwerdeführers hat keine Kostennote eingereicht,
weshalb die Entschädigung ermessensweise festzusetzen ist (Art. 6 und 19 der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO).
Für die beiden Beschwerdeverfahren ist ein Honorar von insgesamt Fr. 4'000.-- zuzügl.
MWSt angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b und Art. 29 HonO). Die Entschädigung ist nach
dem Verursacherprinzip (B 2009/72) bzw. Erfolgsprinzip (B 2009/71) und analog den
amtlichen Kosten je zur Hälfte von der Beschwerdebeteiligten und der
Beschwerdegegnerin 2 zu leisten (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 832, Art. 98ter VRP in
Verbindung mit Art. 265 Abs. 1 des Zivilprozesgesetzes, sGS 961.2). Das gleiche gilt
ebenfalls für die Rekursverfahren, da die Prozesse in tatsächlicher und rechtlicher
Hinsicht Schwierigkeiten boten (Art. 98 Abs. 2 VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht