# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** d0e87363-5a17-53cc-9c9d-ba761638a7ef
**Court:** ZH_BRK
**Chamber:** ZH_BRK_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 16. Januar 2019 setzte der Gemeinderat X das Stras-
senprojekt für eine Fussgängerbrücke über das X-Tobel (Verbindung Ort-
steile I. und A.) gemäss den zugehörigen Unterlagen und Plänen fest und
wies die von der Stiftung L. gegen das Projekt erhobene Einsprache ab,
soweit darauf eingetreten wurde (Dispositiv-Ziffern 2 und 3). Mit dem Ent-
scheid wurde die Gesamtverfügung der Baudirektion Kanton Zürich
BVV 18-1720 vom 31. August 2018 betreffend die nachteilige Nutzung von
Wald, die landschaftsschutz- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung für
das Projekt sowie die Bewilligung für dessen Lage im Bereich eines regio-
nalen Wanderwegs eröffnet.
B.
Gegen diese Entscheide gelangte die Stiftung L. mit Rekurseingabe vom
25. Februar 2019 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und bean-
tragte im Einzelnen das Folgende:
" 1. Es seien der Entscheid des Gemeinderats X vom 16. Januar 2019  die Festsetzung des Projekts "Fussgängerbrücke über das Tobel" und die Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 31. August 2018 (Referenz-Nr. BVV 18-1720) betreffend " Fussgänger-Hängebrücke" aufzuheben.
2. Es seien die Projektfestsetzung und die erteilten Bewilligungen zu verweigern.
3. Eventualiter sei das Projekt zur Ergänzung und Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen.
4. Es seien die Teilrevision des kommunalen Richtplans Verkehr gemäss Beschluss der Gemeindeversammlung X vom 18. Juni 2018 und die dazugehörige Genehmigungsverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 13. August 2018 aufzuheben.
5. [prozessualer Antrag: Einholung eines Gutachtens der kantonalen - und Heimatschutzkommission (NHK)]
6. [prozessualer Antrag: Durchführung eines Augenscheins]
7. [prozessualer Antrag: aufschiebende Wirkung]
8. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich MWST von 7,7%) zu Lasten der Gemeinde X und des Kantons Zürich."
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C.
Mit Präsidialverfügung vom 1. März 2019 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
D.
Die Baudirektion beantragte mit Rekursantwort vom 2. April 2019 die Ab-
weisung des Rekurses. Der Gemeinderat X schloss mit Vernehmlassung
vom 4. April 2019 auf Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten
sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin.
E.
Die Rekurrentin replizierte mit Eingabe vom 6. Mai 2019 unter vollumfängli-
chem Festhalten an den wiedergegebenen Anträgen. Die Baudirektion hielt
mit Duplik vom 24. Mai 2019 ebenfalls am gestellten Antrag fest. Der Ge-
meinderat X duplizierte per 3. Juni 2019 mit ebenfalls unveränderten Anträ-
gen.
F.
Am 25. Juni 2019 führte die 2. Abteilung des Baurekursgerichts auf Lokal
einen Abteilungsaugenschein durch.
G.
Der Gemeinderat X äusserte sich mit Eingabe vom 18. Juli 2019 ergänzend
zu den von den Rekurrentin anlässlich des Augenscheins eingereichten
Beilagen. Die Rekurrentin nahm zu dieser Eingabe sowie zum Protokoll
und zum Ablauf des Augenscheins mit Eingabe vom 2. August 2019 Stel-
lung.
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## Considerations

Es kommt in Betracht:
1.1.
Das X-Tobel zwischen I. und A. ist im Inventar der überkommunal bedeu-
tenden Natur- und Landschaftsschutzobjekte des Kantons Zürich 1980 (In-
ventar 1980) verzeichnet. Die Rekurrentin hat Sitz in Bern und strebt ge-
mäss Art. 2 Abs. 1 ihrer Statuten die Erhaltung, Pflege und Aufwertung der
schützenswerten Landschaft an. Sie verfolgt das Ziel, die natürlichen und
kulturellen Werte der Landschaft zu sichern, zu fördern und wo nötig wie-
derherzustellen. Gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. b des Natur- und Heimatschutz-
gesetzes (NHG) steht Organisationen, die sich dem Naturschutz, dem
Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen, sofern
die Organisation gesamtschweizerisch tätig ist und dabei rein ideelle Zwe-
cke verfolgt, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bun-
desbehörden das Beschwerderecht zu. Gemäss Art. 12 Abs. 3 NHG be-
zeichnet der Bundesrat die zur Beschwerde berechtigten Organisationen.
Gemäss Anhang der diesbezüglich vom Bundesrat erlassenen Verordnung
über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Na-
tur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (VBO) ist
die Rekurrentin als im Bereich der Anwendung des NHG beschwerdebe-
rechtigt bezeichnet. Die Legitimation der Rekurrentin ist deshalb zu beja-
hen. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den
Rekurs – unter Vorbehalt der nachfolgenden Ausführungen im Einzelnen –
einzutreten.
1.2.
Die Rekurrentin stellt gemäss Ziffer 4 des Rechtsbegehrens den Antrag, die
Teilrevision des kommunalen Richtplans Verkehr gemäss Beschluss der
Gemeindeversammlung X vom 18. Juni 2018 und die dazugehörige Ge-
nehmigungsverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 13. Au-
gust 2018 seien aufzuheben.
Private – unter anderem Grundeigentümer – können die Richtpläne nicht
direkt mit Rechtsmitteln anfechten. Die Anfechtung bleibt allein Behörden
vorbehalten, welche von übergeordneten oder nebengeordneten Richtplan-
festsetzungen in ihrer Planungsfreiheit eingeschränkt werden. Die fehlende
Recht- und Zweckmässigkeit von Richtplänen kann von Privaten jedoch im
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Rechtsmittelverfahren gegen die Nutzungsplanung geltend gemacht wer-
den (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 1, S. 139, mit Hin-
weisen). Dieser Grundsatz hat auch für die ideelle Verbandsbeschwerde
nach Art. 12 NHG Geltung. Eine formelle Aufhebung der Teilrevision des
kommunalen Richtplans Verkehr gemäss Beschluss der Gemeindever-
sammlung X vom 18. Juni 2018 und der dazugehörigen Genehmigungsver-
fügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 13. August 2018 fällt da-
mit von vornherein ausser Betracht. Die Rekurrentin hat – wie sie selber
einräumt – weder am richtplanerischen Verfahren teilgenommen noch ge-
gen die Entscheide vom 18. Juni 2018 und vom 13. August 2018 Rechts-
mittel erhoben. Auf den Antrag gemäss Ziffer 4 des Rechtsbegehrens ist
nicht einzutreten.
Das Gesagte ändert nichts am Umstand, dass die Festlegungen des kom-
munalen Richtplans Verkehr im vorliegenden nutzungsplanerischen Verfah-
ren akzessorisch überprüft werden können.
2.1.
Zur Frage, ob der geplante Eingriff in Form der Erstellung einer Fussgän-
gerbrücke über das X-Tobel mit den Schutzzielen des Inventarobjekts ver-
einbar ist, hat die Rekurrentin die Einholung eines Gutachtens der NHK be-
antragt.
2.2.
Gemäss § 216 des Planungs- und Baugesetzes (PBG) bestellt der Regie-
rungsrat eine oder mehrere Kommissionen von Sachverständigen, die das
Gemeinwesen in Fragen des Natur- und Heimatschutzes unentgeltlich be-
raten (Abs. 1). Der Regierungsrat überträgt ihnen wichtige Fragen von
überkommunaler Bedeutung zur Begutachtung; es können ihnen auch wei-
tere begutachtende Aufgaben zugewiesen werden (Abs. 2). Zu den Fragen
von überkommunaler Bedeutung, zu denen sich die Kommissionen äus-
sern, gehören gemäss § 3 der Verordnung über die Sachverständigen-
kommissionen gemäss § 216 PBG (VSVK) die Inventare des Kantons
(lit. a), Fragen zur Schutzwürdigkeit überkommunaler Schutzobjekte (lit. b),
Fragen zur Schutzwürdigkeit neu entdeckter oder nicht erforschter
Schutzobjekte von hoher archäologischer Bedeutung (lit. c) sowie Fragen
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zu Projekten des Kantons und der Gemeinden für grössere Bauten und An-
lagen im Bereich von Schutzobjekten von überkommunaler Bedeutung
(lit. d).
Gemäss Art. 3 des vormaligen Reglements für die Sachverständigenkom-
missionen (SAR) behandelte die NHK Fragen der Schutzwürdigkeit über-
kommunaler Schutzobjekte, Vorhaben zur Veränderung von überkommu-
nalen Inventarobjekten sowie Projekte des Kantons für grössere Bauten
und Anlagen im Hinblick auf deren Auswirkungen auf Schutzobjekte. Die
während der Geltungsdauer dieser Verordnungsbestimmung entwickelte
Rechtsprechung mass dem Wortlaut des bis am 28. Februar 2005 in Kraft
stehenden § 216 Abs. 2 Satz 1 aPBG, wonach der Regierungsrat den
Kommissionen "alle Fragen von überkommunaler Bedeutung" zur Begut-
achtung übertrage, die Bedeutung bei, dass über das Schicksal überkom-
munaler Schutzobjekte nur gestützt auf die Beurteilung einer qualifizierten,
von einer verwaltungsunabhängigen und sachverständigen Fachkommissi-
on erhobenen Entscheidungsgrundlage entschieden werden dürfe
(VB.2001.00054 in BEZ 2002 Nr. 19 [= RB 2002 Nr. 78], E. 4c; BRKE II
Nrn. 322-324/2004 vom 14. Dezember 2004, E. 4 und 5).
Der Wortlaut der Bestimmung von § 216 PBG wurde 2005 im Rahmen der
Vorlage Nr. 4104 (Sanierungsprogramm 04) geändert. Gemäss Antrag des
Regierungsrates an den Kantonsrat vom 17. September 2003 war zunächst
eine gänzliche Aufhebung von § 216 PBG vorgesehen (ABl 2003,
S. 1643 ff. [1649]). Nach Prüfung dieser Sparmassnahme durch die Kom-
mission für Planung und Bau lehnte diese die Abschaffung der Sachver-
ständigenkommissionen grossmehrheitlich ab. Angesichts des gefassten
Sparziels wurde § 216 PBG auf Vorschlag der Kommission für Planung und
Bau dergestalt geändert, dass die Arbeit der Kommissionen nicht mehr in
jedem Falle unentgeltlich ist, dass die Sekretariatsarbeit nicht mehr durch
einen vollamtlich angestellten Juristen bestellt wird und dass von Ämtern
bestellte Gutachten intern im Rahmen der gegebenen Globalbudgets ver-
rechnet werden. Der Antrag der Kommission für Planung und Bau umfasste
denjenigen Wortlaut von § 216 PBG, welcher schliesslich Eingang in das
Gesetz fand (vgl. den Antrag der Finanzkommission an den Kantonsrat
vom 15. Januar 2004 betreffend die Vorlage Nr. 4104 [Sanierungspro-
gramm 04], S. 32).
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Aufgrund der Entstehungsgeschichte kann aufgrund des geltenden § 216
PBG nicht gefolgert werden, dass eine grundsätzliche Abkehr von der zi-
tierten Rechtsprechung vollzogen werden soll. Nach wie vor ist über das
Schicksal überkommunaler Schutzobjekte im Grundsatz gestützt auf die
Beurteilung einer qualifizierten, von einer verwaltungsunabhängigen und
sachverständigen Fachkommission erhobenen Entscheidgrundlage zu be-
finden. Verschoben hat sich aufgrund des Charakters des Sanierungspro-
gramms 04, welches eine Entlastung der Sachverständigenkommissionen
bezweckte, freilich der Umfang der Gutachtenspflicht. Ein Gutachten einer
Sachverständigenkommission ist nicht mehr bei jedem Eingriff in ein über-
kommunal bedeutsames Schutzobjekt, sondern einzig bei einem Eingriff
mit einer gewissen Tragweite einzuholen ("wichtige Fragen von überkom-
munaler Bedeutung"; § 216 Abs. 2 PBG). Eine ähnliche Formulierung hat
auch der Regierungsrat bei der Formulierung von § 3 Abs. 1 lit. d VSVK
("zu Projekten des Kantons und der Gemeinden für grössere Bauten und
Anlagen im Bereich von Schutzobjekten von überkommunaler Bedeutung")
übernommen.
Unerheblich ist, ob es sich beim fraglichen Objekt um ein Schutzobjekt mit
einer Schutzanordnung im Sinne von § 205 PBG (Massnahmen des Pla-
nungsrechts, Verordnung, Verfügung oder Vertrag) handelt oder um ein
‒ bloss, aber immerhin – inventarisiertes Objekt. Die Rechtsprechung mass
diesem Umstand unter der Geltung von § 216 Abs. 2 aPBG und Art. 3 SAR
keine Bedeutung bei, zumal (namentlich planungsrechtliche) Schutzanord-
nungen und Inventare oft parallel nebeneinander bestehen (Sachverhalt
gemäss BRKE I Nr. 0287/2000 vom 22. Dezember 2000, E. 2e und E. 3b;
aufgehoben mit VB.2001.00054 in BEZ 2002 Nr. 19 [= RB 2002 Nr. 78]);
BRKE II Nrn. 322-324 vom 14. Dezember 2004, E. 3). Aus dem Wortlaut
des geltenden § 216 Abs. 2 PBG ergibt sich keine Beschränkung auf Ob-
jekte mit besonderen Schutzanordnungen. Insofern kann auch aus dem
Umstand, dass § 3 Abs. 1 VSVK einzig auf Schutzobjekte und nicht auch
auf Inventarobjekte Bezug nimmt, keine einschränkende Auslegung herge-
leitet werden. In der Sache wäre eine Beschränkung der Gutachtenspflicht
auf überkommunale Objekte mit konkreten Schutzanordnungen wenig ziel-
führend.
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2.3.
Im vorliegenden Fall ist kein Gutachten der NHK einzuholen. Bei der pro-
jektierten Fussgängerbrücke geht es um die Realisierung einer zusätzli-
chen Fussgängerverbindung im bereits von weiteren, nach den Ergebnis-
sen des Augenscheins rege genutzten Fusswegverbindungen durchquerten
und mithin nicht unberührten Inventarobjekt X-Tobel. Eine wichtige Frage
von überkommunaler Bedeutung (§ 216 Abs. 2 PBG) ist demnach nicht zu
beurteilen. Die projektierte Fussgängerbrücke ist – trotz ihrer Länge von ca.
180 m – angesichts ihrer sonstigen Dimensionierung und Zwecksetzung
auch nicht als grössere Baute und Anlage im Bereich von Schutzobjekten
(§ 3 Abs. 1 lit. d VSVK) zu qualifizieren. Damit steht fest, dass die Einho-
lung eines Gutachtens nicht bereits kraft einer Gesetzesvorschrift erforder-
lich ist.
2.4.
Ob zwecks Abklärung der Vereinbarkeit der projektierten Fussgängerbrü-
cke mit den Schutzzielen des Inventarobjekts aus sachlichen Gründen
(zwecks Ermittlung der Grundlagen für einen projektbezogenen Schutzent-
scheid) ein Gutachten einzuholen ist, bleibt nachfolgend zu prüfen.
3.1.
Die Rekurrentin bringt vor, die öffentliche Auflage des rekursgegenständli-
chen Projekts sei zweimal (für das Einsprache- und das Rekursverfahren)
klar ungenügend gewesen. Die Anforderungen von Art. 12b NHG seien
nicht erfüllt worden, weil die jeweils nötigen Hinweise auf die raumplaneri-
sche Einordnung des Projekts (Art. 24 des Raumplanungsgesetzes [RPG]),
die Rodungsbewilligung (Art. 5 des Waldgesetzes [WaG]), die Ausnahme-
bewilligung für das Bauen im Gewässerraum gemäss Art. 41c der Gewäs-
serschutzverordnung (GschV) sowie auf die Betroffenheit eines Land-
schaftsschutzobjekts von kantonaler Bedeutung gefehlt hätten.
3.2.
Die Behörde eröffnet den Gemeinden und Organisationen ihre Verfügun-
gen nach Art. 12 Abs. 1 NHG durch schriftliche Mitteilung oder durch Veröf-
fentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan. Die öf-
fentliche Auflage dauert in der Regel 30 Tage (Art. 12b Abs. 1 NHG). Ana-
loges gilt für ein vom Bundesrecht oder kantonalen Recht allfällig vorgese-
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henes Einspracheverfahren (Art. 12b Abs. 2 NHG). In Verfahren gemäss
Art. 12 NHG betreffenden Publikationen sind mindestens Art, Zweck und
Umfang des Projekts, dessen genauer Ort (i.d.R. mit Angabe von Koordina-
ten) und raumplanerische Einordnung (Nutzungszone, Zonenkonformität
nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG oder Ausnahme für Bauten ausserhalb der
Bauzonen nach Art. 24 ff. RPG) sowie betroffene bundes- oder kantonal-
rechtlich geschützte Gebiete (Wald, Biotope oder andere Schutzobjekte) zu
nennen. Aus der Publikation einer Nutzungsplanung muss zudem hervor-
gehen, ob eine Neueinzonung oder die Ausscheidung des Gewässerraums
vorgesehen ist (Peter M. Keller, in: Kommentar NHG, 2. Aufl., Zürich 2019,
Art. 12b Rz. 5; VB.2011.00759 in BEZ 2012 Nr. 52, E. 3.3.2;
BGr 1C_301/2016 vom 4. Januar 2017, E. 3.5.1).
3.3.
Die genannten Anforderungen erfüllen die Publikationen der Planauflage
nach § 16 und 17 des Strassengesetzes (StrG) vom 18. Oktober 2018 und
der Festsetzung des Projekts gestützt auf § 15 Abs. 2 StrG vom 24. Januar
2019 offenkundig nicht. Ohne auf die Erforderlichkeit gewisser Angaben im
Einzelnen Bezug zu nehmen, findet sich in den Publikationen keinerlei
Hinweis auf den natur- und landschaftsschutzrechtlichen Kontext des Ver-
fahrens. Dies verletzt Bundesrecht. Folge dieser Rechtsverletzung kann in-
des nicht erneute Publikation oder gar Aufhebung der betreffenden Ent-
scheide sein. Vielmehr hat die Natur- und Heimatschutzorganisation nach
Kenntnis von den Entscheiden deren Zustellung zu verlangen und ist gehal-
ten, diese innert Rekursfrist anzufechten (VB.2009.00361 in BEZ 2010
Nr. 3, E. 2.2.4). Da die Rekurrentin vorliegend – zu Recht – nicht geltend
macht, dass sie ihre Rechte im Einsprache- oder Rekursverfahren aufgrund
der mangelhaften Publikation nicht oder nur ungenügend habe wahren
können, erübrigen sich weitere Ausführungen zur Frage der öffentlichen
Auflage.
3.4.
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die mangelhaften Publikationen vom
18. Oktober 2018 und vom 24. Januar 2019 keine Auswirkungen auf das
Zustandekommen oder die Rechtswirkung der angefochtenen Entscheide
haben und namentlich nicht zu deren Aufhebung führen können, nachdem
die Rekurrentin ihre Rechte gleichwohl rechtsgenügend zu wahren ver-
mochte.
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4.1.
Im Nachgang zum durchgeführten Abteilungsaugenschein vom 25. Juni
2019 – bzw. auf Zusendung des entsprechenden Protokolls hin – machte
die Rekurrentin mit Eingabe vom 2. August 2019 geltend, dieser sei nur un-
vollständig erfolgt. Entgegen dem ausdrücklichen Vorschlag des Geschäfts-
leiters der Rekurrentin wäre eine Besichtigung an der Stelle des östlichen
(südlichen) Widerlagers ebenfalls erforderlich gewesen, um einen umfas-
senden Eindruck der drohenden Beeinträchtigungen zu erhalten. Dieses
Widerlager komme nach den Plänen tiefer im dichteren Wald zu liegen und
sodann innerhalb des Inventarperimeters. Im Protokoll des Augenscheins
würden denn auch Fotos dieses Bereichs fehlen. Ferner sei es bei der Vor-
bereitung des Augenscheins versäumt worden, das Bauvorhaben ausrei-
chend mit Markierungen zu visualisieren. Da der Augenschein im Sommer
vorgenommen worden sei, werde die virtuelle Einsehbarkeit des Projekts in
der Landschaftskammer durch das vorhandene Laub des Baumbestandes
deutlich verringert. Zudem sei nicht auszuschliessen, dass die sichtschüt-
zenden Baumbestände des Tobels infolge der Labilität der steilen Seiten-
hänge und wegen des Klimawandels zukünftig stürzen oder absterben
könnten, weshalb die Brücke optisch noch deutlicher hervortreten würde.
Ferner sei die Protokollierung des Augenscheins ungenügend, da auf S. 12
des Protokolls lediglich Folgendes wiedergegeben werde: "Der Präsident
erläutert die vorläufige Sach- und Rechtslage." Der Richter (bzw. der Präsi-
dent der 2. Abteilung des Baurekursgerichts) habe sinngemäss klar in Aus-
sicht gestellt, dass das Projekt nach Meinung des Gerichts nur einen gerin-
gen Eingriff in das Inventarobjekt bewirke, dass es deshalb wohl bewilligt
werden könne und dass die Einholung eines Gutachtens der NHK deshalb
unnötig sei. Ferner seien punkto Präsenz der Befürworter und Gegner des
Projekts am Augenschein letztere klar unter- und erstere klar übervertreten
gewesen. Eine Vertretung des Amtes für Landschaft und Natur (ALN) habe
gefehlt, obwohl sich dieses Amt anlässlich der Vorprüfung kritisch zum
Vorhaben geäussert habe.
4.2.
Die Eingabe vom 2. August 2019 ist nicht als formelles Protokollberichti-
gungsbegehren entgegen zu nehmen, nachdem sich die Rüge nicht auf
bestimmte Aussagen der Parteien bezieht, welche falsch protokolliert wor-
den sein sollen. Auf die Rügen der Rekurrentin ist aber gleichwohl einzu-
gehen. Gemäss § 20 Abs. 2 der Organisationsverordnung des Baurekurs-
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gerichts (OV BRG) werden im Protokoll in chronologischer Reihenfolge und
unter Angabe von Besetzung, Zeitpunkt und Ort die Prozesshandlungen
festgehalten. Auf den Inhalt der Entscheide kann verwiesen werden. Von
mündlich durchgeführten Untersuchungshandlungen werden der wesentli-
che Inhalt (auch als Zeichnung, fotografische Aufnahme und dergleichen)
und von Referentenaudienzen das Ergebnis aufgenommen. Nach der
Rechtsprechung müssen Nebensächlichkeiten nicht in das Protokoll aufge-
nommen werden. Das Augenscheinprotokoll hat im Wesentlichen zum
Zweck, einwandfreie Entscheidgrundlagen zu schaffen (VB.2017.00105
vom 18. Mai 2017, E. 3.2). Auf Abgabe einer vorläufigen Einschätzung der
Sach- und Rechtslage besteht im Rahmen eines Augenscheins kein
Rechtsanspruch. Damit ist auch gesagt, dass die von den Richterinnen und
Richtern stets – so auch im vorliegenden Fall – unter ausdrücklichem Vor-
behalt abgegebene Einschätzung der Sach- und Rechtslage der Protokol-
lierung nicht unterliegt (weshalb auf den Umstand auch nur im Rahmen ei-
ner zusammenfassenden Klammerbemerkung hingewiesen wurde). Aus
einer solchen Einschätzung auf eine vorgefasste Meinung des Richtergre-
miums zu folgern, ginge fehl. Die Abgabe einer selbst vorläufigen Einschät-
zung setzt stets das Studium der Akten sowie die persönliche Wahrneh-
mung anlässlich des Augenscheins voraus. Selbst wenn – was vorliegend
nicht zutrifft, weil auch auf Eventualitäten (Rodungsbewilligung) Bezug ge-
nommen wurde – nach Durchführung eines Augenscheins eine in allen Tei-
len klare, vorläufige Einschätzung der Sach- und Rechtslage abgegeben
wird, vermag dies somit keinen Anschein von Vorbefassung oder gar von
Befangenheit zu begründen (vgl. auch VB.2018.00249 vom 15. November
2018, E. 4.4).
4.3.
Was die Vollständigkeit der Beweiserhebungen anlässlich des Abteilungs-
augenscheins angeht, besteht diesbezüglich ein erhebliches Ermessen des
Gerichts. Zwar müssen Augenscheine (bspw. bezüglich Lärmimmissionen
einer Gartenwirtschaft) örtlich und zeitlich so durchgeführt werden, dass
Erkenntnisse über die entscheidrelevanten Fragen erwartet werden dürfen
(Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 7
Rz. 82). Daraus kann – auch mit Blick auf § 339a Abs. 1 PBG – aber nicht
abgeleitet werden, dass in Landschaftsschutzfällen generell saisonale Au-
genscheine durchzuführen wären. Entsprechende Beeinträchtigungen kön-
nen auch im Sommer ohne weiteres festgestellt werden. Der durchgeführte
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Augenschein vermag den Anforderungen daher trotz Belaubung der Baum-
kronen zu genügen. Auch ist nicht erforderlich, dass sich die Erhebungen
mittels Augenscheins auf alle denkbaren Einzelheiten erstrecken müssen.
Vielmehr genügt es, auf die Erheblichkeit und Notwendigkeit der Ermittlun-
gen abzustellen. Erscheint der Sachverhalt umfassend ermittelt, obgleich
nicht alle Möglichkeiten der Beweisführung ausgeschöpft wurden, und ver-
sprechen zusätzliche Abklärungen keine wesentlichen neuen Erkenntnisse,
rechtfertigt es sich, auf weitere Untersuchungen zu verzichten
(VB.2011.00785 vom 19. April 2012, E. 3.3). So war vorliegend nach
Durchführung des Augenscheins am Standort des nördlichen Widerlagers
und auf dem Tobelgrund nicht davon auszugehen, dass vom Standort des
östlichen (südlichen) Widerlagers her besondere neue Erkenntnisse hätten
gewonnen werden können. Die Gestalt des rekursgegenständlichen Stras-
senprojekts geht aus den Plandokumenten ohne weiteres hervor. Eine Be-
sichtigung aller einzelnen Teile eines Projekts kann nicht gefordert werden.
4.4.
Die Rüge der mangelhaften Aussteckung ist nicht zielführend. Mängel des
baurechtlichen Verfahrens, zu welchem auch die Aussteckung des Bauvor-
habens gehört, können von Rechtsmittellegitimierten dann erfolgreich ge-
rügt werden, wenn sie sich auf deren Rechts- und Interessenwahrnehmung
nachteilig auswirken, indem der Anfechtende das Projekt und seine Aus-
wirkungen nicht bzw. nicht hinreichend beurteilen konnte. Entsteht kein sol-
cher Nachteil, liegt kein wesentlicher Verfahrensmangel vor, womit diesbe-
züglich kein Grund zur Aufhebung der Baubewilligung besteht. Dieser
Grundsatz gilt auch für das strassenrechtliche Planauflageverfahren
(VB.2011.00785 vom 19. April 2012, E. 1.3; VB.2000.00086 in BEZ 2000
Nr. 39). Eine – gegenüber der gesetzlichen Pflicht zur Aussteckung erheb-
lich erweiterte – Aussteckung zwecks materieller Sachverhaltsermittlung,
wie sie die Rekurrentin fordert, findet im Gesetz keine Stütze.
4.5.
Aus dem Umstand, wie viele Personen in welcher Funktion der Einladung
zum Augenschein folgen, lässt sich nichts ableiten. Die Rechtsfindung der
Rekursinstanz orientiert sich nicht an der Stärke des "Aufmarsches" auf
Seiten der Parteien. Die Teilnahme am Augenschein ist bzw. war auch für
Vertreter von mit der Streitsache befassten Ämtern der Baudirektion freiwil-
lig.
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4.6.
Nach dem Gesagten erweisen sich die von der Rekurrentin mit Eingabe
vom 2. August 2018 nachträglich erhobenen Verfahrensrügen, soweit auf
sie einzutreten ist, als unbegründet.
5.1.
Die Rekurrentin macht geltend, die Baudirektion unterschlage, dass für das
projektierte Bauvorhaben eine Rodungsbewilligung nach Art. 5 Abs. 2 WaG
(statt einer Bewilligung im Sinne von Art. 16 WaG) erforderlich sei. Das
Projekt sei nicht ohne die Beeinträchtigung von Wald möglich. Gemäss
technischem Bericht sei vorgesehen, im Bereich der geplanten Widerlager
ca. 5-10 Bäume zu fällen. Sodann liege das geplante südliche Widerlager
(Seite A.) in einem Abstand von ca. 15 m zum nächsten bestehenden
Waldweg. Über diese Distanz werde ein neuer Zugangsweg erstellt. Dazu
seien Anpassungen an der Geländeoberfläche bzw. die Abtragung von
Waldboden notwendig (Technischer Bericht vom 3. Oktober 2018, S. 3).
Dem Projekt fehle es an wichtigen sachlichen Gründen, weshalb eine Ro-
dung nicht zu rechtfertigen sei. Zudem sei die Standortgebundenheit der
Fussgängerbrücke nicht gegeben. Letztlich stünden der Erteilung einer
Ausnahmebewilligung auch überwiegende öffentliche Interessen entgegen.
5.2.
Das Waldgesetz bezweckt die Erhaltung und den Schutz des Waldes. Es
soll dafür sorgen, dass der Wald seine Funktionen erfüllen kann, und die
Waldwirtschaft fördern und erhalten (Art. 1 Abs. 1 WaG). Als Wald gelten
auch Waldstrassen (Art. 2 Abs. 2 lit. b WaG). Bauvorhaben, die den Wald-
boden dauernd oder vorübergehend zweckentfremden, bedürfen einer Ro-
dungsbewilligung (Art. 4 WaG). Rodungen sind gemäss Art. 5 Abs. 1 WaG
grundsätzlich verboten. Eine Ausnahmebewilligung darf gemäss Art. 5
Abs. 2 WaG erteilt werden, wenn der Gesuchsteller nachweist, dass für die
Rodung wichtige Gründe bestehen, die das Interesse an der Walderhaltung
überwiegen und zudem die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: Das
Werk, für das gerodet werden soll, muss auf den vorgesehenen Standort
angewiesen sein (lit. a), das Werk muss die Voraussetzungen der Raum-
planung sachlich erfüllen (lit. b) und die Rodung darf zu keiner erheblichen
Gefährdung der Umwelt führen (lit. c). Die Erteilung einer Rodungsbewilli-
gung befreit nicht von der Einholung einer Baubewilligung nach Art. 22 oder
R2.2019.00029 Seite 14
24 RPG (vgl. Art. 11 Abs. 1 WaG). Die Beanspruchung von Waldboden für
forstliche Bauten und Anlagen sowie für nichtforstliche Kleinbauten und
-anlagen gilt nach Art. 4 lit. a der Waldverordnung (WaV) nicht als Rodung
und stellt somit keine Zweckentfremdung des Waldes dar. Umgekehrt folgt
daraus, dass nichtforstliche Bauvorhaben, ausgenommen Kleinbauten und
-anlagen, als eine Zweckentfremdung des Waldes zu betrachten sind. Sie
bedürfen deshalb einer Rodungsbewilligung und, wie die forstlichen Bau-
vorhaben, immer auch einer Baubewilligung nach dem RPG.
Für den Wald nachteilige Nutzungen, die keine Rodung darstellen, sind
grundsätzlich unzulässig, dürfen aber von den Kantonen aus wichtigen
Gründen unter Auflagen und Bedingungen bewilligt werden (Art. 16 WaG).
Als solche Nutzungen gelten punktuelle oder unbedeutende Beanspru-
chungen von Waldboden für nichtforstliche Kleinbauten und -anlagen wie
bescheidene Rastplätze, Feuerstellen, Sport- und Lehrpfade, erdverlegte
Leitungen und Kleinantennenanlagen, die das Bestandesgefüge des Wal-
des nicht beeinträchtigten. Die nichtforstlichen Kleinbauten und Kleinanla-
gen benötigen somit zwar keine Rodungsbewilligung, weil sie den Wald
nicht geradezu zweckentfremden. Da sie für diesen jedoch nachteilig sind,
bedürfen sie einer Ausnahmebewilligung des Kantons und, weil sie als
nachteilige Nutzungen dem Zweck des Waldes jedenfalls nicht ganz ent-
sprechen, einer Baubewilligung bzw. einer raumplanungsrechtlichen Aus-
nahmebewilligung. Die Beurteilung, ob eine nichtforstliche Kleinbaute vor-
liegt, hat in erster Linie mit Blick auf den Umfang und die Intensität des be-
anspruchten Waldbodens zu erfolgen, wobei ein strenger Massstab anzu-
setzen ist, damit der Zweck der Waldgesetzgebung, namentlich die Erhal-
tung des Waldbestands, nicht weitgehend in Frage gestellt wird. Weist eine
Baute eine derartige Grösse auf, dass von einer punktuellen oder unbedeu-
tenden Beanspruchung des Waldbodens nicht mehr gesprochen werden
kann, lässt sie sich bereits aus diesem Grund nicht mehr unter dem Begriff
der "Kleinbaute" im Sinne von Art. 4 lit. a WaV subsumieren. Geht eine
Baute allein unter dem Gesichtspunkt ihrer flächenmässigen Ausdehnung
nicht über die genannte Beanspruchung hinaus, folgt daraus jedoch nicht
zwingend, dass sie als Kleinbaute einzustufen ist. Vielmehr ist in einem
solchen Fall weiter zu prüfen, ob ihr Zweck auch den Einbezug eines ge-
wissen Umschwungs bedingt oder wie intensiv die Nutzung in diesem Be-
reich ist. Ob eine Baute oder Anlage als nichtforstliche Kleinbaute oder
-anlage im Sinne der Waldgesetzgebung in Betracht fällt, ist somit in jedem
R2.2019.00029 Seite 15
Einzelfall anhand der gesamten Umstände zu prüfen. So ist beispielsweise
für Probebohrungen (zur Untersuchung von Kalk- und Mergelvorkommen)
die Bewilligung einer nachteiligen Nutzung (Art. 16 Abs. 2 WaG) erforder-
lich (zum Ganzen BGE 139 II 134, E. 6.3, mit Hinweisen). Eine Rodungs-
bewilligung indes ist etwa für Pferdestallungen mit einer Dimensionierung
von 70 m2 (14 x 5,2 m) und 80 m2 (13.9 x 5,8 m) einzuholen
(BGr 1A.32/2004 vom 30. September 2004, E. 3.1 f.). Die Frage, ob für die
Erstellung einer Baute oder Anlage effektiv Bäume gefällt werden müssen,
ist unerheblich (BGE 106 Ib 141, E. 4).
5.3.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein überwiegendes Inte-
resse an einer Waldrodung für ein öffentliches Werk erst dargetan, wenn
dieses wenigstens als generelles Projekt von der zuständigen Behörde ge-
prüft und positiv beurteilt worden ist. Steht die Rodung im Hinblick auf die
Schaffung eines bestimmten Nutzungsplanes infrage, müssen das raum-
planungsrechtliche und das forstpolizeiliche Verfahren koordiniert werden.
Die richtige Anwendung des Rodungsverbots gemäss Art. 5 WaG verlangt
somit eine mit der Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG ver-
gleichbare Beurteilung des Projektes als Ganzes und schliesst mithin aus,
dass wichtige massgebende Einzelfragen separaten Verfahren vorbehalten
bleiben. Wird bei der Beurteilung einer Rodungsbewilligung in Missachtung
des Grundsatzes der umfassenden Interessenabwägung durch die Behör-
de ein wesentlicher Gesichtspunkt ausser Acht gelassen, so liegt darin in
der Regel nicht nur eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, sondern
auch eine Verletzung des materiellen Waldrechts (BGE 120 Ib 400, E. 5;
BGE 119 Ib 397, E. 6a).
5.4.
Nach Art. 5 Abs. 2 lit. a WaG muss ein Werk, für das eine waldrechtliche
Ausnahmebewilligung beansprucht wird, auf den vorgesehenen Standort
angewiesen sein. Die Standortgebundenheit ist nicht in einem absoluten
Sinne aufzufassen, besteht doch fast immer eine gewisse Wahlmöglichkeit.
Entscheidend ist, ob die Gründe der Standortwahl die Interessen der
Walderhaltung überwiegen. Die Bejahung der relativen Standortgebunde-
heit setzt indessen ebenfalls voraus, dass eine umfassende Abklärung von
Alternativstandorten stattgefunden hat (BGE 120 Ib 400, E. 4c;
BGE 119 Ib 397, E. 6a).
R2.2019.00029 Seite 16
5.5.
Nach Massgabe des Gesagten kann nicht davon ausgegangen werden, die
projektierte Fussgängerbrücke bedürfe von vornherein keiner Rodungsbe-
willigung. Angesichts der dauernden Beanspruchung von Waldboden, so-
wohl bezüglich der Widerlager als auch des Zugangs auf der Seite A., liegt
eine Rodung vor. Sodann ist nach den Ergebnissen des Augenscheins of-
fenkundig, dass für die Erstellung der Fussgängerbrücke Bäume gefällt
werden müssen. Auch Eingriffe in den Kronenbereich weiterer Bäume sind
unvermeidlich. Angesichts der Länge sowohl der Brücke an sich
(ca. 180 m) und des auf der Seite A. erforderlichen Zugangs kann das Pro-
jekt nicht als nichtforstliche Kleinbaute qualifiziert werden. Mit einem (be-
scheidenen) Rastplatz, einer Feuerstelle, einem Sport- und Lehrpfad oder
einer Kleinantennenanlage ist die Fussgängerbrücke nicht vergleichbar.
Sodann kann nach dem Gesagten auch nicht davon ausgegangen werden,
die projektierte Fussgängerbrücke könne als nachteilige Nutzung im Sinne
von Art. 16 WaG qualifiziert werden. Zu den nachteiligen Nutzungen gehö-
ren – zunächst – die bereits erwähnten nichtforstlichen Kleinbauten. So-
dann zählen dazu der Weidgang im Wald, der eine natürliche Verjüngung
des Waldes behindert oder verunmöglicht und Schäden an der bestehen-
den Bestockung verursachen kann, die Streunutzung, welche eine Störung
des Nährstoffkreislaufes verursacht und längerfristig zu einer Verarmung
des Waldbodens führt, das Niederhalten von Bäumen, wo das Einwachsen
der Baumkronen in elektrische Freileitungen aus Sicherheitsgründen nicht
zulässig ist oder wo die Entstehung von hochstämmigem Wald im Bereich
von Hochwasserprofilen aus wasserbaupolizeilichen Gründen zu verhin-
dern ist, ferner wo aus Gründen der Fernsicht die Baumhöhe niedrig gehal-
ten wird. Ungünstige Rechtsverhältnisse wie die Superfizies, das heisst die
Trennung des Grundeigentums vom Eigentum an der Vegetation, gehören
ebenfalls dazu (Botschaft des Bundesrats zum WaG, BBl 1988 III 191 f.).
Dass die projektierte Fussgängerbrücke ebenfalls eine (teilweise) Nieder-
haltung der Baumhöhe bzw. einen Eingriff in den Kronenbereich von Bäu-
men erfordert, macht diese nicht zur bloss nachteiligen Waldnutzung. Viel-
mehr erfordert die Brücke eine dauernde Zweckentfremdung von Waldbo-
den. Dafür ist eine Rodungsbewilligung erforderlich. Ein relevanter behörd-
licher Ermessensspielraum besteht bei der Einordnung forstrechtlich zu
bewilligender Eingriffe nicht.
R2.2019.00029 Seite 17
5.6.
In der Sache treffen die Erwägungen der Baudirektion, wonach die Brücke
zu einer geringen Beeinträchtigung und keiner Gefährdung des Waldes füh-
re, zu. Die Baudirektion führt in ihrer Vernehmlassung denn auch aus, dass
sie das Projekt auch in Anwendung sowohl von § 10 des kantonalen Wald-
gesetzes (KWaG) als auch als nichtforstliche Kleinbaute gemäss § 9
KWaG, jeweils in Verbindung mit Art. 16 Abs. 2 WaG, bewilligt hätte, zumal
die Standortgebundenheit der Fussgängerbrücke zu bejahen sei. Wie er-
wähnt bedarf eine Rodungsbewilligung gemäss Art. 5 WaG wichtiger Grün-
de sowie der Erfüllung der Voraussetzungen gemäss Art. 5 Abs. 2 lit. a-c
WaG: Standortgebundenheit, Erfüllung der Voraussetzungen der Raumpla-
nung sowie keine erhebliche Gefährdung der Umwelt.
Das Vorliegen wichtiger Gründe hat die Baudirektion bereits im Rahmen
der Beurteilung gemäss Art. 16 Abs. 2 WaG sachlich geprüft und zu Recht
bejaht. An der Schaffung einer direkten Fusswegverbindung zwischen den
Quartieren I. und A. besteht – siehe dazu die nachfolgenden Erwägungen
zur Frage des Eingriffs in das Landschaftsschutzobjekt – ein nicht unerheb-
liches öffentliches Interesse. Die unter forstrechtlichen Gesichtspunkten ins
Gewicht fallenden Auswirkungen der projektierten Fussgängerbrücke sind
gering. Das X-Tobel ist nach dem Ergebnis des Augenscheins von sehr re-
ge benutzten Wanderwegverbindungen durchschnitten. Die projektierte
Brücke stellt eine sinnvolle Ergänzung dieses bestehenden Wegnetzes dar.
Auch die zu beurteilende (relative) Standortgebundenheit des Werks liegt
vor. Erforderlich ist mithin, dass das Werk einen Standort ausserhalb der
Bauzonen erfordert und der konkrete Standort aufgrund hinreichender,
nachvollziehbarer Sachverhaltsermittlungen bestimmt wurde. Eine Fuss-
wegverbindung über das X-Tobel zwecks Verbindung der Quartiere I. und
A. kann, da das Tobel die Ortsteile voneinander trennt, nur unter Inan-
spruchnahme dieser Fläche realisiert werden. Im Zuge der dem strassen-
rechtlichen Projekt vorausgehenden Richtplananpassung wurden verschie-
dene Varianten bzw. Linienführungen geprüft und unter anderem auch eine
Einwendung (Dachsbau) berücksichtigt (Technischer Bericht, S. 8 f.; Pla-
nungsbericht, S. 26 f.). Die getroffenen Feststellungen sind in der Sache
schlüssig und werden von der Rekurrentin nicht im Einzelnen infrage ge-
stellt. Von einer Gefährdung der Umwelt ist nach Massgabe der nachfol-
genden Erwägungen nicht auszugehen. Die blosse – im Grunde bei jeder
Fuss- bzw. Wanderwegverbindung bestehende – Gefahr von Littering kann
R2.2019.00029 Seite 18
noch nicht als Gefährdung der Umwelt gelten, ansonsten im forstrechtli-
chen Kontext überhaupt keine Fuss- bzw. Wanderwegverbindungen projek-
tiert werden könnten. In ortsplanerischer Hinsicht erfüllt das Bauprojekt die
raumplanungsrechtlichen Voraussetzungen. Die entsprechenden richtpla-
nerischen Grundlagen wurden mit der Teilrevision des kommunalen Richt-
plans Verkehr vom 18. Juni 2018 geschaffen. Im Sinne der nachfolgenden
Erwägungen ist für das Projekt sodann keine raumplanungsrechtliche Aus-
nahmebewilligung (Art. 24 ff. RPG) erforderlich und auch keine besondere
Baubewilligung (Art. 22 RPG). Auf die Vereinbarkeit mit den Zielen des
Landschaftsschutzobjekts X-Tobel ist nachfolgend Bezug zu nehmen. Die
Voraussetzungen der Raumplanung sind mithin als erfüllt zu betrachten.
5.7.
Aufgrund der Fehlerhaftigkeit der vorinstanzlichen Prüfung wäre die erteilte
forstrechtliche Bewilligung einer nachteiligen Nutzung des Waldes (Art. 16
WaG) grundsätzlich aufzuheben. Angesichts dessen, dass auch die Vo-
raussetzungen einer Rodungsbewilligung (Art. 5 WaG) vorliegen, käme ei-
ne Rückweisung an die Baudirektion zwecks Erteilung einer solchen einem
unnötigen prozessualen Leerlauf gleich. Auf eine Rückweisung zur erneu-
ten Prüfung ist mithin zu verzichten und dem rekursgegenständlichen Pro-
jekt eine Rodungsbewilligung zugrunde zu legen.
6.1.
Die Rekurrentin beruft sich darauf, dass das rekursgegenständliche Projekt
planungspflichtig sei oder – sofern es nicht dem Zonenzweck entspreche –
einer kantonalen Ausnahmebewilligung nach den Art. 24 ff. RPG bedürfe.
Fraglich sei in diesem Zusammenhang, ob der Projektfestsetzung nach
StrG die Funktion einer Sondernutzungsplanung zukomme. Eine Bewilli-
gung gemäss Art. 24 ff. RPG sei von der Baudirektion nicht erteilt worden
und dürfte mangels eines entsprechenden Bedürfnisses auch nicht erteilt
werden.
6.2.
Die Festsetzung und Genehmigung von Projekten für Verkehrsanlagen und
Gewässer, die Genehmigung von Meliorationsprojekten und die Erteilung
von wasserrechtlichen Konzessionen schliessen die baurechtliche Bewilli-
gung ein (§ 309 Abs. 2 PBG). Soweit nicht vorgängig bereits ein – von den
R2.2019.00029 Seite 19
Betroffenen als Nutzungsplan ebenfalls anfechtbarer – Erschliessungsplan
festgesetzt wurde, stellt ein Strassenprojekt einen Sondernutzungsplan mit
einem derart hohen Konkretisierungsgrad dar, dass er materiell einer Bau-
bewilligung entspricht. Das Projekt untersteht damit sowohl in seiner Eigen-
schaft als Nutzungsplan als auch in seiner Eigenschaft als Baubewilligung
den Anforderungen des RPG. Insoweit haben die Kantone gemäss Art. 33
Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG mindestens ein innerkantonales Rechtsmittel
mit voller Überprüfung auch der Angemessenheit der Projektfestsetzung zu
gewährleisten (VB.2005.00576 in BEZ 2006 Nr. 25 [= RB 2006 Nr. 60],
E. 2.3; zuletzt VB.2018.00185 vom 29. November 2018, E. 5.1.3, mit Hin-
weisen).
6.3.
Eine raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 ff. RPG
ist für das strittige kommunale Wegprojekt (§ 1 StrG; § 16 Abs. 2 StrG) ne-
ben der strassenrechtlichen Projektierung ebenso wenig erforderlich wie
eine reguläre Baubewilligung (Art. 22 RPG). Dass – was einen häufigen,
wenn nicht sogar den häufigsten Anwendungsbereich des strassenrechtli-
chen Projektierungsverfahrens darstellt – eine Strasse oder ein Weg aus-
serhalb des Siedlungsbereichs erstellt werden soll, bedarf sachlogisch kei-
ner zusätzlichen Beurteilung gemäss Art. 24 RPG. Die Erfüllung der ent-
sprechenden Anforderungen wird durch die – wie erwähnt – anwendbaren
und im Rechtsmittelverfahren überprüfbaren raumplanungsrechtlichen so-
wie die besonderen strassenrechtlichen Projektierungsgrundsätze (§ 14
StrG) gewährleistet. Auf die diesbezüglichen Voraussetzungen ist nachfol-
gend Bezug zu nehmen.
6.4.
Die Rüge betreffend die Erteilung einer raumplanungsrechtlichen Ausnah-
mebewilligung erweist sich als unbegründet.
7.1.
Die Rekurrentin beruft sich im Hauptstandpunkt darauf, dass die Baudirek-
tion – insbesondere bei der Erteilung der forstrechtlichen Bewilligung – das
Gebot der Selbstbindung missachte, indem sie in geradezu willkürlicher
Weise keine Verletzung der Ziele des Landschaftsschutzobjekts X-Tobel
durch das Projekt erblicke. Die Selbstbindung bedinge – unabhängig von
R2.2019.00029 Seite 20
der Bedeutung des Objekts – entsprechender Massnahmen bzw. der Statu-
ierung von Bedingungen und Auflagen, falls erforderlich, einer Bewilli-
gungsverweigerung (Art. 3 Abs. 2 und 3 NHG). Der Inventareintrag sei mit-
hin behördenverbindlich (§ 204 PBG in Verbindung mit § 1 der Kantonalen
Natur- und Heimatschutzverordnung [KNHV]).
7.2.
In diesem Zusammenhang verweist die Rekurrentin auf den Inventareintrag
und dabei zunächst auf das für das X-Tobel als Landschaftsschutzobjekt
von überkommunaler Bedeutung geltende Schutzziel der ungeschmälerten
Erhaltung. Namentlich sei der Schluss der Baudirektion, wonach der Bewil-
ligung des projektierten Bauvorhabens aus Sicht des Landschaftsschutzes
nichts entgegenstehe, unhaltbar. Ausserdem werde das Massnahmengebot
missachtet, keine beeinträchtigenden Geländeveränderungen zuzulassen.
Sodann treffe die Begründung des Gemeinderats X nicht zu, wonach offen-
bar davon ausgegangen werde, dass das Schutzinventar im Bereich der
Fussgängerbrücke nicht massgebend bzw. anwendbar sei. Dies sei schon
deshalb unrichtig, weil zur schützenswerten Tobellandschaft das ganze, tief
eingeschnittene Bachbett bzw. auch die seitlichen, bewaldeten Hänge ge-
hörten.
7.3.
Sodann werde, so die Rekurrentin, in der Beschreibung des Schutzobjekts
im Inventareintrag darauf verwiesen, dass der Bachlauf und die naturnahen
Tobelhänge als vielfältiges Biotopgefüge eine artenreiche Pflanzen- und
Tierwelt aufweisen würden. Als Vögel würden Gebirgsstelzen, Wasseram-
seln, Goldammern, Neuntöter und Schwarzspechte sowie als Gäste der
Graureiher und der sehr seltene Eisvogel aufgezählt. Letzterer sei in der
"Roten Liste Brutvögel" als verletzlich eingestuft. Die Realisierung des Pro-
jekts könnte dessen Lebensbedingungen infolge des erhöhten Besucher-
andrangs erschweren oder gefährden. Dies wäre nicht hinnehmbar. Der
Feuersalamander sei in der Liste der national prioritären Arten verzeichnet
und als verletzlich eingestuft. Das rekursgegenständliche Projekt erweise
sich letztlich nicht als bewilligungsfähig.
7.4.
Der Eintrag des X-Tobels im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzob-
jekte von überkommunaler Bedeutung verweist auf den diesbezüglichen
R2.2019.00029 Seite 21
Eintrag zusammen mit der Gemeinde Y sowie auf die Einträge für Natur-
schutzobjekte in diesem Bereich. Das Landschaftsschutzobjekt wird im
Einzelnen global wie folgt beschrieben (vgl. act. 6.3):
"Vom oberen Ende des L.-Tobels bis hinunter ins [...] ist an den Tobelhängen und
auch im Bachbett an zahlreichen Stellen die Obere Süsswassermolasse aufge-
schlossen. Sie umfasst hier bunte Mergel sowie mehrere Niveaux von Sandstein-
bänken, in denen oft Knauer, d.h. besser zementierte Partien auftreten. Beson-
derheiten sind ein fossilführender Sandstein und der berühmte Bentonnithorizont.
Auf der Höhe von I. schaltet sich eine eiszeitliche Schotterrinne mit vielen Höhlen
ein.
Ausser dem riesigen A.-Stein sind Findlinge des Linthgletschers selten und klein.
Der Bachlauf und die naturnahen Tobelhänge weisen als vielfältiges Biotopgefüge
eine artenreiche Pflanzen- und Tierwelt auf.
Typische Tobelvegetation mit floristischen Kostbarkeiten.
Gebirgsstelze, Wasseramsel (mind. 3 P.), Goldammer, Neuntöter, Schwarzspecht.
Gäste: Graureiher, Eisvogel.
Grasfrosch (laicht in gewissen Bachabschnitten), Feuersalamander."
Sodann nimmt das Inventar auf fünf – hier nicht im Einzelnen wiederzuge-
bende – geologische Besonderheiten Bezug (Schottervorkommen ESE I.,
Molasseaufschlüsse W., Fossilführender Molassesandstein, A.-Stein,
Burgmauern [...]). Ferner enthält der Inventareintrag eine natürliche Be-
sonderheit, den Südhang T. Dieser wird wie folgt beschrieben:
"Steiler Südhang mit einzelnen Bäumen und Dornbüschen. Biotop insektenfres-
sender Singvögel wie z.B. Neuntöter."
Insgesamt statuiert das Inventar für das X-Tobel folgende Ziele und Mass-
nahmen:
"Ziel:
Ungeschmälerte Erhaltung des X-Tobels mit seinen ausserordentlich bedeutungs-
vollen geologischen Erscheinungsformen und in seiner biologischen Reichhaltig-
keit als naturnahes, erlebnisreiches Naherholungsgebiet sowie geologisches und
biologisches Lehr- und Anschauungsobjekt.
Massnahmen:
R2.2019.00029 Seite 22
Keine beeinträchtigenden Geländeveränderungen und Bachverbauungen. Unter-
bindung von Bentonitentnahmen und Ausbeutungen von fossilienhaltigen Schich-
ten.
Schaffung von Tümpelbiotopen in Hangmulden für eine Vielzahl von Kleinlebewe-
sen solcher Standorte."
7.5.
Sind zur Abklärung des relevanten Sachverhalts besondere Sachkenntnis-
se erforderlich, über welche die Enscheidbehörde nicht oder nur teilweise
verfügt, so können gemäss § 7 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegeset-
zes (VRG) Sachverständige beigezogen werden. Diese erstatten im Rah-
men von Gutachten Bericht über die Sachverhaltsprüfung und -würdigung.
Ob der Beizug eines Sachverständigen zur Erstellung des Sachverhalts er-
forderlich ist, muss, soweit keine spezialgesetzliche Gutachtenspflicht be-
steht, von Fall zu Fall entschieden werden. Der zuständigen Instanz kommt
bei diesem Entscheid ein erhebliches Ermessen zu. Verfügt eine Ent-
scheidinstanz über Fachmitglieder, müssen in der Regel keine Gutachten
von Seiten Dritter eingeholt werden (Plüss, § 7 Rz. 67).
Ein Anspruch auf Beweisabnahme anhand eines Gutachtens besteht im
verwaltungsrechtlichen Verfahren damit nur beschränkt. Wie erwähnt bean-
tragt die Rekurrentin die Einholung eines Gutachtens der NHK zur Frage,
ob der geplante Eingriff mit den Schutzzielen des Inventarobjekts vereinbar
ist. Ob es sich dabei in erster Linie um eine vom Gericht zu beantwortende
rechtliche oder eine zur Beurteilung besondere Kenntnis erfordernde sach-
verhaltliche Fragestellung handelt, ist in nachfolgender Erwägung zu prü-
fen.
7.6.
Der Inventareintrag des X-Tobels liegt – was sich bereits aus der Systema-
tik des Inventars ergibt – in der landschaftsschutzrechtlichen Bedeutung
des Gebiets (Zusammenspiel von Tobel bzw. Tobelhängen, Geologie
[sichtbare Gesteinsschichten], Gewässer [Dorfbach von X] sowie Fauna
und Flora) begründet. Dass der Inventareintrag in diesem Zusammenhang
auf die Bedeutung der Pflanzen- und Tierwelt verweist, ist ohne weiteres
schlüssig. Dass dieser Hinweis jedoch, gleich dem Inventareintrag eines
Naturschutzobjekts, eine Vermutung zugunsten des ungeschmälerten Er-
halts sämtlicher Elemente der Fauna und Flora begründen würde, geht an-
gesichts des vordringlich landschaftsschützerischen Kontexts der Inventari-
R2.2019.00029 Seite 23
sierung fehl. Die im Inventar der überkommunal bedeutenden Natur- und
Landschaftsschutzobjekte des Kantons Zürich 1980 (Inventar 1980) be-
zeichneten Landschaftsschutzobjekte umfassen denn auch nicht einzig ur-
sprüngliche oder besonders wertvolle Naturlandschaften, sondern oft auch
grössere, zusammenhängende Gebiete mit – wenn auch kleineren – Sied-
lungen. Beispiel dafür ist etwa das dem Inventar gesamthaft zugewiesene
Gebiet des Sihlwalds zwischen Langnau-Gattikon und Schönenberg sowie
das direkt am nördlichen Siedlungsrand der Stadt Zürich liegende Gebiet
Chatzensee. Systematisch existieren die kartographierten Naturschutzge-
biete einerseits und die Landschaftsschutzgebiete andererseits weitgehend
unabhängig nebeneinander. Die weitläufigen Landschaftsschutzgebiete
werden zum Teil von Naturschutzgebieten überlagert; Naturschutzgebiete
aber sind oft auch ohne landschaftsschützerischen Zusammenhang ausge-
schieden – oder umgekehrt (www.gis.zh.ch). Aus einem Eintrag eines Ge-
biets in das Landschaftsschutzinventar ein, wie bei Naturschutzobjekten in-
härent, völliges Verbot der Beeinträchtigung von Fauna und Flora abzulei-
ten, ginge damit offenkundig fehl. Vielmehr ist, soweit das Landschafts-
schutzinventar (bzw. eine allfällige weitergehende Schutzmassnahme ge-
mäss § 205 PBG) auf landschaftlich ebenfalls bedeutsame Pflanzen- und
Tierwelt Bezug nimmt, die Tragweite eines Eingriffs für das Objekt unter
Berücksichtigung dieser Festlegungen zu beurteilen.
7.7.
Die Frage, ob jede Beeinträchtigung von Fauna und Flora durch die projek-
tierte Fussgängerbrücke ausgeschlossen werden könne, ist folglich nicht zu
beurteilen. Vielmehr ist darüber zu befinden, ob der Eingriff durch die Fuss-
gängerbrücke unter Berücksichtigung der Verweise auf den Bachlauf und
die naturnahen Tobelhänge, die typische Tobelvegetation mit floristischen
Kostbarkeiten, die Vogelarten sowie den Lebensraum des Grasfroschs und
des Feuersalamanders in einer für die Qualität des Landschaftsschutzob-
jekts X-Tobel relevanten Form zu beeinträchtigen vermag. Dies ist offen-
kundig nicht der Fall. Die Fussgängerbrücke führt zwar im betreffenden Be-
reich (Lärm der Fussgänger, Bewegungen, Rodung und Niederhaltung der
Baumkronen) durchaus zu Veränderungen. Diese führen aber bereits an-
gesichts der Dimensionierung der Brücke und der von der Baudirektion ver-
fügten Auflagen (keine nächtliche Beleuchtung) nicht zu einer ins Gewicht
fallenden Einbusse der im Inventar beschriebenen Qualität des X-Tobels
als Naturraum. Der im Inventareintrag besonders erwähnte Südhang T. be-
R2.2019.00029 Seite 24
findet sich vom projektierten Standort der Fussgängerbrücke weit entfernt
an der Gemeindegrenze zu Y. Der ortsgebundene Eingriff in die Tobelhän-
ge, die floristischen Besonderheiten oder – diesbezüglich ist auf nachfol-
gende Ausführungen zu verweisen – die Lebensräume der Vogel- und Am-
phibienarten bleibt geringfügig. Die Frage des Eingriffs in ein Biotop be-
drohter Arten (Art. 18 ff. NHG) ist sodann im Einzelnen nachfolgend zu be-
leuchten.
Insoweit steht fest, dass mit Bezug auf die gesamthafte Qualität des X-
Tobels als Naturraum kein ergänzendes Gutachten einzuholen ist. Die Fra-
ge, inwiefern die projektierte Fussgängerbrücke Fauna und Flora
‒ durchwegs geringfügig – beeinträchtigt, ist angesichts der Bedeutung des
X-Tobels primär als Landschaftsschutzobjekt im Grundsatz nicht Gegen-
stand der Beurteilung.
7.8.
Zu beurteilen ist im Kern der Eingriff in die Qualität des X-Tobels als Land-
schaftsschutzobjekt. Der optische Eingriff ist angesichts der Länge der
Seilkonstruktion von ca. 180 m und deren Höhe (an höchster Stelle ca.
45 m über Grund) sowie der Verankerung in den Felsen der Tobelhänge
nicht unbedeutend. Die geologische Bedeutung des Tobels mit den sichtba-
ren verschiedenen Niveaus, dem fossilführenden Sandstein sowie den
Bentonitvorkommen, der eiszeitlichen Schotterrinne und den Findlingen des
Linthgletschers wird angesichts der minimalen Eingriffe durch die Widerla-
ger, welche sich ausserhalb des eigentlichen Tobels befinden, indes nicht
beeinträchtigt. Die besonders erwähnten Einzelobjekte (Schottervorkom-
men ESE I., Molasseaufschlüsse W., fossilführender Molassesandstein, A.-
Stein, Burgmauern aus Findlingen) liegen in erheblicher räumlicher Distanz
zur projektierten Brücke. Zufolge des Inventareintrags klar unzulässige
Massnahmen (beeinträchtigende Geländeveränderungen, Bachverbauun-
gen, Bentonitentnahmen, Ausbeutung von fossilienhaltigen Schichten) er-
fordert das Projekt nicht. Mit der weiteren Zielsetzung der ungeschmälerten
Erhaltung des X-Tobels mit seinen ausserordentlich bedeutungsvollen geo-
logischen Erscheinungsformen und als erlebnisreiches Naherholungsgebiet
sowie geologisches und biologisches Lehr- und Anschauungsobjekt verhält
sich eine zusätzliche Fusswegverbindung durchaus verträglich. Ein Erfor-
dernis dahingehend, wonach das Gebiet – auch von Freizeitbesuchern –
möglichst unberührt zu lassen sei, kann aus dem Inventareintrag gerade
R2.2019.00029 Seite 25
nicht abgeleitet werden. Vielmehr verweist das Inventar ausdrücklich auf
die Bedeutung des X-Tobels als Lehr- und Anschauungsobjekt. Anlässlich
des durchgeführten Augenscheins war eine überaus hohe Besucherfre-
quenz namentlich von Schulklassen zu beobachten. Angesichts der Lage in
der Nähe der Stadt Zürich und der weitgehend überbauten angrenzenden
Gebiete wäre eine Abschottung des Naherholungsgebiets X-Tobel vor wei-
teren Besuchern mit Zutrittsbeschränkungen verbunden. Dies widerspräche
den Zielen des Inventareintrags. Ob zufolge der projektierten Fussgänger-
brücke letztlich eine Entlastung des tobelinternen Wegnetzes oder aber ei-
ne – zufolge gesteigerter Attraktivität – höhere Besucherzahl resultieren
wird, ist nicht relevant. Eine Nutzungsintensivierung in einem Ausmass,
welche die Bedeutung des X-Tobels als Naherholungsgebiet zu schmälern
oder infrage zu stellen vermöchte, ist nicht zu erwarten. Auch wenn die
Brückenverbindung tendenziell geeignet ist, die Attraktivität des X-Tobels
zu steigern, ist eine solche Verbindung nicht derart aussergewöhnlich, dass
sie grosse Besuchermassen anziehen würde. In der Beurteilung verbleibt
damit einzig der optische Eingriff in das Landschaftsbild und damit die von
der Rekurrentin gerügte "Möblierung der Landschaft".
Auch bezüglich der Beurteilung der Verträglichkeit mit den Zielen des
Landschaftsschutzes ist die Erstellung eines Gutachtens nicht erforderlich.
Die Vereinbarkeit der Erstellung der Fussgängerbrücke mit den Zielen des
Inventareintrags ist im Kern Gegenstand der gerichtlichen Beurteilung. Der
Eingriff in das Landschaftsbild allein erfordert – analog zu einer Beurteilung
nach § 238 Abs. 2 PBG – keine Begutachtung. Das Baurekursgericht ist als
Fachgericht zur Beurteilung dieser Fragen ohne weiteres berufen
(VB.2015.00677 vom 12. Mai 2016, E. 2).
7.9.
Zu beurteilen ist nach dem Gesagten vordringlich der Eingriff in das Inven-
tarobjekt. Wie erwähnt ist der optische Eingriff nicht unbedeutend. Gemil-
dert wird er dadurch, dass bei der Projektierung bewusst eine Spannbrücke
ohne Stützen gewählt wurde, um die Eingriffe in das Tobel auf ein Minimum
zu reduzieren. Auch wurde für die Brücke eine Höhe gewählt, die nicht zu
einer grossflächigen landschaftlichen Beeinträchtigung führt. Die Brücke
wird vom See oder vom Dorfzentrum her nicht zu sehen sein. Anlässlich
des Augenscheins hat sich bestätigt, dass die Brücke zu grossen Teilen
inmitten der Baumkronen zu liegen kommen wird. Vom Wanderweg auf
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dem Tobelgrund her dürfte sie daher nur auf einer Strecke von je ca. 100 m
erkennbar sein. Die zwecks Erschliessung der Brücke am Standort des
südlichen Widerlagers zu tätigende (geringfügige) Geländeanpassung ist
landschaftsschutzrechtlich nicht von Bedeutung. Betreffend die Auswirkun-
gen der Benützung auf die Landschaft wird auf der Fussgängerbrücke ein
generelles Fahr- und Reitverbot herrschen. Auf eine Beleuchtung der Brü-
cke wurde im Rahmen der Vorprüfung auf Verlangen der Baudirektion ver-
zichtet.
Ein Eingriff in ein Landschaftsschutzobjekt wie der vorliegende kann nur
dann gerechtfertigt sein, wenn am Projekt ein öffentliches Interesse be-
steht. Derselbe Grundsatz muss für die gemäss vorstehenden Erwägungen
erforderliche Rodungsbewilligung gelten. Eine Rodungsbewilligung erfor-
dert wichtige Gründe (Art. 5 WaG). Nach der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung ist bei Rodungen für die Erweiterung eines Skigebiets nicht
bloss erforderlich, dass diese im Interesse der touristischen Entwicklung ei-
ner Berggemeinde stehen. Auch das Vermeiden von Wartezeiten in der
Hochsaison bis zu 30 Minuten und die angestrebte Entlastung eines Skige-
biets genügen nicht als hinreichendes Bedürfnis, da sonst jede vernünftig
geplante Rodung in einer waldreichen, stark besuchten Ortschaft des Win-
tertourismus bewilligt würde. Dies wäre mit forstpolizeilichen Grundsätzen
nicht vereinbar (BGE 113 Ib 411, E. 3a). Zum landschaftsschutzrechtlichen
Kontext hat das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus im Fall einer privat
projektierten Hängebrücke (Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG;
Standortgebundenheit) zwecks Stärkung des Wanderwegnetzes zur Aus-
schöpfung des brachliegenden Potentials im Sommertourismus befunden,
dass angesichts des eher losen Gesamtkonzepts ein eigentlicher Bedürf-
nisnachweis gänzlich fehle. Dieser könne auch nicht mit der Attraktivität der
Hängebrücke daselbst begründet werden, sofern diese nicht sehr weit über
dem Grund zu liegen komme. Ins Gewicht fiel sodann, dass die Hängebrü-
cke keine technische Funktion hatte, da der entsprechende Geländeab-
schnitt problemlos ohne Brücke passiert werden konnte. Das Gericht bejah-
te, dass die Hängebrücke im Wesentlichen zu einer unerwünschten Möblie-
rung der Landschaft führe (VGr GL, VG.2014.00086 vom 17. März 2016,
E. 5).
Mit den genannten Fällen ist der vorliegende nur bedingt vergleichbar. Zwar
ist ebenfalls eine Steigerung der Attraktivität des Wanderwegnetzes (Pano-
R2.2019.00029 Seite 27
ramaweg R.-F.) beabsichtigt. Die Brücke hat aber angesichts der Lage des
X-Tobels zwischen X und A. auch einen Erschliessungszweck. Dabei ist
unerheblich, dass das X-Tobel bereits durch ein Wanderwegnetz erschlos-
sen ist. Aufgrund der Höhenunterschiede erweist sich die Durchquerung
des Tobels von Norden nach Süden (und umgekehrt) als beschwerlich. Für
die Bewohner der angrenzenden Quartiere bzw. für die täglichen Besor-
gungen ist der Wanderweg daher keine valable Alternative. Eine alltags-
taugliche Umgehung des Tobels erfordert die zeitaufwendige Inanspruch-
nahme öffentlicher Verkehrsmittel oder des Individualverkehrs. Anders als
bei Wanderwegen weit abseits von Siedlungen kann auch nicht von der
Hand gewiesen werden, dass der bestehende Weg durch das Tobel für äl-
tere oder mobilitätseingeschränkte Personen sowie Familien ungeeignet ist.
Dabei wiederum ist zu berücksichtigen, dass sich in unmittelbarer Nähe des
X-Tobels das im Eigentum der Gemeinde X stehende Alters- und Gesund-
heitszentrum T. [...] befindet. Schliesslich haben aufgrund der engen Sied-
lungszusammenhänge auch weitere Anwohnerinnen und Anwohner des X-
Tobels ein Interesse an einer zusätzlichen, alltagstauglichen Fusswegver-
bindung. Aufgrund des Siedlungskontexts ist damit ein nicht unerhebliches
öffentliches Interesse an einer direkteren Fusswegverbindung dargetan.
In der Gegenüberstellung erscheint der Eingriff in das Landschaftsschutz-
objekt vorliegend von eher geringem Gewicht. Dies gilt gleichermassen für
die geringfügigen Rodungen. Unter Berücksichtigung des öffentlichen Inte-
resses erscheinen die Eingriffe in Landschaft und Wald verhältnismässig.
Den Vorinstanzen kann nicht vorgeworfen werden, sie hätten das ihnen bei
der Beurteilung zustehende Ermessen überschritten. Auch wurden die ge-
mäss § 14 StrG zu beachtenden Projektierungsgrundsätze (bestmögliche
Einordnung, Beachtung des Umweltschutzes und der sparsamen Landbe-
anspruchung) eingehalten. Die Rekurrentin tut nicht dar, inwiefern noch
weniger invasive Möglichkeiten zur Realisierung einer Fussgängerbrücke
gewählt werden könnten. Deren Standort wurde, wie erwähnt, sorgfältig
evaluiert.
7.10.
Die Rügen betreffend den Eingriff in das Landschaftsschutzobjekt X-Tobel
erweisen sich als unbegründet.
R2.2019.00029 Seite 28
8.1.
Die Rekurrentin beruft sich des Weiteren – wie bereits erwähnt – auf die
besonderen Bestimmungen zum Schutz der einheimischen Tier- und Pflan-
zenwelt (Art. 18 ff. NHG). Namentlich Uferbereiche und Standorte, die eine
ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige
Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, seien besonders
zu schützen. In den Projektunterlagen würden zudem Erhebungen zu sel-
tenen gefährdeten Pflanzen- und Tierarten fehlen. Der im Inventareintrag
erwähnte Eisvogel sei in der "Roten Liste Brutvögel" verzeichnet. Der eben-
falls erwähnte Feuersalamander sei in der Liste der national prioritären Ar-
ten verzeichnet und als verletzlich eingestuft. Für die Beeinträchtigung
schutzwürdiger Lebensräume müsse die Verursacherin den bestmöglichen
Schutz gewähren, für Wiederherstellung oder ansonsten für angemessenen
Ersatz sorgen.
8.2.
Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die Erhal-
tung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete
Massnahmen entgegenzuwirken (Art. 18 Abs. 1 NHG). Gemäss Art. 18
Abs. 1bis NHG sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldge-
sellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte,
die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders
günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, beson-
ders zu schützen. Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebens-
räume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht
vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren
bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonsten für ange-
messenen Ersatz zu sorgen (Art. 18 Abs. 1ter NHG). Der Schutz und der
Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung obliegt den
Kantonen (Art. 18b Abs. 1 NHG).
Der Biotopschutz soll insbesondere zusammen mit dem ökologischen Aus-
gleich (Art. 15 der Natur- und Heimatschutzverordnung [NHV]) und den Ar-
tenschutzbestimmungen (Art. 20 NHV) den Fortbestand der wildlebenden
einheimischen Pflanzen- und Tierwelt sichern. Biotope werden aufgrund
der durch Kennarten charakterisierten Lebensraumtypen, der nach Art. 20
NHV geschützten Pflanzen- und Tierarten, der nach der Fischereigesetz-
gebung gefährdeten Fische und Krebse, der gefährdeten und seltenen
R2.2019.00029 Seite 29
Pflanzen und Tierarten, die in den vom BAFU erlassenen oder anerkannten
Roten Listen aufgeführt sind sowie aufgrund weiterer Kriterien wie Mobili-
tätsansprüche der Arten oder Vernetzung ihrer Vorkommen als schützens-
wert bezeichnet (Art. 14 Abs. 3 NHV). Ein technischer Eingriff, der schüt-
zenswerte Biotope beeinträchtigen kann, darf nur bewilligt werden, sofern
er standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht.
Für die Bewertung des Biotops in der Interessenabwägung sind neben sei-
ner Schutzwürdigkeit (gemäss Art. 14 Abs. 3 NHV) seine Bedeutung für die
geschützten, gefährdeten und seltenen Pflanzen- und Tierarten, seine aus-
gleichende Funktion für den Naturhaushalt, seine Bedeutung für die Ver-
netzung schützenswerter Biotope und seine biologische Eigenart oder sein
typischer Charakter massgebend (Art. 14 Abs. 6 NHV). Wer einen Eingriff
vornimmt oder verursacht, ist zu bestmöglichen Schutz-, Wiederherstel-
lungs- oder sonstigen angemessenen Ersatzmassnahmen zu verpflichten
(Art. 14 Abs. 7 NHV).
Im Grundsatz prüft das Bundesgericht frei, ob die Kantone den bundes-
rechtlichen Auftrag zum Schutz der Biotope korrekt erfüllen. Es untersucht
namentlich, ob dabei alle massgeblichen Gesichtspunkte berücksichtigt
werden und ob die bundesrechtlich gebotene umfassende Interessenab-
wägung stattgefunden hat. Doch billigt das Gericht den kantonalen Behör-
den bei der Auslegung und Anwendung der unbestimmten Gesetzesbegrif-
fe einen Beurteilungsspielraum zu. Mit welchen rechtlichen Instrumenten
die Kantone im konkreten Fall ein Biotop schützen oder für ökologischen
Ausgleich sorgen müssen, gibt das NHG den Kantonen nicht vor. Auch
nach der Rechtsprechung ist es den Kantonen überlassen, mit welchen In-
strumenten sie diesem Auftrag nachkommen. Art. 17 Abs. 1 lit. d RPG sieht
zwar im Grundsatz vor, dass Lebensräume für schutzwürdige Tiere und
Pflanzen einer Schutzzone zuzuweisen sind. Stattdessen kann das kanto-
nale Recht aber auch andere geeignete Massnahmen vorsehen (Art. 17
Abs. 2 RPG). Die wichtigsten Massnahmen sind in Art. 14 Abs. 2 NHV in
nicht abschliessender Form aufgezählt. Mindestens muss der Kanton ein
zweckmässiges Feststellungsverfahren vorsehen, mit welchem möglichen
Beeinträchtigungen schützenswerter Biotope sowie Verletzungen der Ar-
tenschutzbestimmungen vorgebeugt werden kann (Art. 14 Abs. 5 NHV).
Dem Bundesrecht lässt sich damit kein Auftrag entnehmen, im Zusammen-
hang mit der Zonenplanung ein förmliches Naturschutz- oder Lebens-
rauminventar zu erstellen. Allerdings muss den Anforderungen des Bio-
R2.2019.00029 Seite 30
topschutzes und des ökologischen Ausgleichs (Art. 18b Abs. 2 und 2 NHG;
Art. 14 f. NHV) in der Zonenplanung materiell Rechnung getragen werden.
Dies setzt voraus, dass die auf dem Gemeindegebiet vorhandenen schutz-
würdigen Biotope im Sinne von Art. 14 Abs. 3 NHV, ihre räumliche Aus-
dehnung und ihre Bedeutung im Sinne von Art. 14 Abs. 6 NHV bekannt
sind. Die hierfür notwendigen Erhebungen stellen notwendige Grundlagen
der Ortsplanung dar. Fehlen sie oder sind sie unvollständig oder ungenü-
gend, so kann dies zur Folge haben, dass die raumplanerische Interessen-
abwägung und die darauf beruhende Nutzungsplanung fehlerhaft ist und
(ganz oder teilweise) aufgehoben bzw. überarbeitet werden muss.
Daraus, dass im fraglichen Lebensraum keine in den obigen Listen aufge-
führten Arten auftreten, ist noch nicht ohne Weiteres zu schliessen, dass
kein schutzwürdiges Biotop vorliegt. Entscheidend ist vielmehr, ob beson-
ders günstige Voraussetzungen vorliegen und das Vorkommen geschützter
Arten wahrscheinlich ist. Nach dem Art. 18 Abs. 1bis NHG inhärenten Mass-
stab kommt es nicht darauf an, ob ein Vorkommen schützenswerter Tierar-
ten auf der betreffenden Fläche sicher oder nur sehr wahrscheinlich ist,
zumal die Beobachtung gewisser Tierarten (z.B. Reptilien) erfahrungsge-
mäss schwierig sein kann. Dies gilt namentlich dann, wenn ein entspre-
chendes Artenvorkommen aufgrund der Eigenschaften eines Standorts als
wahrscheinlich gelten muss. Überhaupt ist bei der Qualifikation eines Ge-
biets als Biotop von grundlegender Bedeutung, dass der Sachverhalt, d.h.
die örtlichen Gegebenheiten und damit die Schutzwürdigkeit, sachlich kor-
rekt und nachvollziehbar ermittelt wird. Das entsprechende Fachwissen ist
im Regelfall durch Amtsberichte bzw. Gutachten einzuholen (zum Ganzen
Nina Dajcar, in: Kommentar NHG, 2. Aufl., Zürich 2019, Art. 18b Rz. 6 ff.
und Rz. 14 ff., mit Hinweisen).
8.3.
Vorliegend weist der Eintrag des X-Tobels im Inventar der Natur- und
Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung, wie erwähnt,
auf den Eisvogel als Gast am Standort hin. Dessen Bestand ist gemäss
"Roter Liste Brutvögel" als verletzlich eingestuft. Überdies ist der Eisvogel
in der Liste der geschützten Tiere gemäss Anhang 3 der NHV aufgeführt.
Der Feuersalamander figuriert auf der Liste der national prioritären Arten.
R2.2019.00029 Seite 31
Während ein Artenvorkommen des Feuersalamanders im X-Tobel vorlie-
gend unumstritten ist, kann dies für ein Artenvorkommen des Eisvogels
nicht gleichermassen gelten. Das Inventar spricht von einem Gast am
Standort, mithin einem unregelmässigen Vorkommen. Der Birdlife-Brut-
vogelatlas weist das X-Tobel nicht als Brutstandort für den Eisvogel aus
(Zeitpunkte: 1988 und 2008; www.birdlife-zuerich.ch/vogelfinder/atlas-nach-
vogelarten/). Ein mit BGE 118 Ib 485 ff. vergleichbarer Fall eines bestehen-
den Brutbiotops des Eisvogels liegt damit nicht vor. In der Sache kann frei-
lich nicht ausgeschlossen werden, dass das X-Tobel dem Eisvogel als Le-
bensraum dient. Das X-Tobel ist als Lebensraum des Eisvogels grundsätz-
lich geeignet, zumal der Eisvogel zum Brüten steile Sandsteinwände und
waldfreie oder mässig bestockte Abschnitte eines Fliessgewässers benö-
tigt. Wichtig ist dabei, dass Eisvögeln genügend lange Zeiten ohne Störun-
gen für die Nahrungssuche zur Verfügung stehen (BGE 118 Ib 485,
E. 4c.bb). Insgesamt erschiene es nach den Sachumständen angezeigt,
das Vorhandensein eines im Sinne von Art. 18 Abs. 1 NHG in Verbindung
mit Art. 14 Abs. 3 lit. b NHV schützenswerten Biotops des Eisvogels abzu-
klären. Im Hinblick auf – mögliche – weitere Beanspruchungen des X-
Tobels wären derartige Abklärungen wünschenswert. Da der Feuersala-
mander nicht auf einer roten Liste geführt ist bzw. (vorderhand) nicht als
zumindest gefährdet eingestuft wird (Art. 14 Abs. 3 lit. d NHV), ist eine Ab-
klärung des Lebensraums des Feuersalamanders (noch) nicht erforderlich.
Aus dem Gesagten folgt, dass für die projektierte Fussgängerbrücke als
technischem Eingriff im Sinne von Art. 14 Abs. 6 NHV eine Bewertung des
Biotops vorzunehmen ist. Im vorliegenden Ausnahmefall ist angesichts der
fehlenden Anhaltspunkte für ein aktuelles Artenvorkommen des Eisvogels
und der geringen Bedeutung des Eingriffs durch die projektierte Fussgän-
gerbrücke auf einlässliche Abklärungen indes summarisch zu verzichten.
Die Sachlage ist nach Massgabe von Art. 14 Abs. 6 NHV auch ohne weite-
re Abklärungen beurteilbar. Da die Fussgängerbrücke in einem – zufolge
der Wanderwege – bereits stark begangenen Teil des Tobels zu liegen
kommt, anlässlich des Augenscheins in der Nähe keine zum Brüten geeig-
nete Sandsteinwände ersichtlich waren und der Luftraum im fraglichen Be-
reich stark bestockt ist, kann die Brücke nach menschlichem Ermessen
nicht als relevanter Eingriff in den Lebensraum einer – falls vorhanden –
Eisvogelpopulation gelten. Eine besondere Interessenabwägung nach
R2.2019.00029 Seite 32
Massgabe von Art. 14 Abs. 6 NHV sowie von Ersatzmassnahmen nach
Massgabe von Art. 14 Abs. 7 NHV entfällt.
8.4.
Der Rekurs erweist sich auch bezüglich Biotopschutz in der Sache als un-
begründet.
9.1.
Die Rekurrentin beruft sich überdies darauf, dass gemäss aktuellem kanto-
nalen Richtplan ausserhalb der Bauzonen nur landschaftsverträglich ge-
baut werden dürfe (Ziele gemäss den Punkten 3.2.3.a, 3.6 und 3.7 unter
Ziff. 3.1.1 des Richtplans). Das X-Tobel befinde sich gemäss kantonaler
Richtplanung zudem in einem Landschaftsförderungsgebiet (Ziele gemäss
Ziff. 3.8.1 und 3.8.2 des Richtplans). Die Rekurrentin verweist in diesem
Zusammenhang darauf, dass der Kanton bzw. die zuständige Direktion
gemäss § 211 Abs. 1 PBG Schutzmassnahmen für Natur- und Heimat-
schutzobjekte zu treffen habe, denen über die Gemeindegrenze hinausge-
hende Bedeutung zukommt. Die Rekursgegnerinnen hätten es seit gut
28 Jahren versäumt, das schutzwürdige X-Tobel mit einen oder mehreren
Schutzanordnungen (im Sinne von § 205 PBG) in allgemein- bzw. eigentü-
merverbindlicher Weise unter Schutz zu stellen. Dem Kanton obliege die
gesetzliche Pflicht, dies sobald wie möglich nachzuholen. Auch die Ge-
meinde X treffe eine Verantwortung, da sie für den Erlass einer planeri-
schen Schutzanordnung (Schutzzone gemäss Art. 17 RPG) zuständig wä-
re.
9.2.
Der zuletzt mit Beschluss des Kantonsrats Zürich vom 22. Oktober 2018
festgesetzte Richtplan sieht in allgemeiner Weise vor, dass offene, wenig
zerschnittene Räume ungeschmälert erhalten bleiben sollen und das Land-
schaftsbild generell zu schonen ist. Beim Bauen ausserhalb der Bauzonen
ist grosser Wert auf eine zurückhaltende Bewilligungspraxis sowie die land-
schaftsverträgliche Einordnung, anspruchsvolle Gestaltung sowie die
Schonung natürlich gewachsener Böden zu legen (Ziff. 3.1.1 des Richt-
plans). Die ferner zitierte Ziff. 3.2.3 des Richtplans (Massnahmen für das
Landwirtschaftsgebiet) betrifft insbesondere die Genehmigung von Pla-
nungsmassnahmen zur Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets, wobei
R2.2019.00029 Seite 33
hohe Anforderungen an die Interessenabwägung zu stellen sind. Für Wald-
flächen enthält der Richtplan in Ziff. 3.3 besondere Ziele und Massnahmen.
Ziff. 3.6 des Richtplans widmet sich dem Naturschutz in den dafür bezeich-
neten Gebieten. Der Richtplan enthält in Ziff. 3.7 weiter Festlegungen für
Landschaftsschutzgebiete. Diese dienen der Erhaltung und nachhaltigen
Entwicklung besonders wertvoller Landschaften. Der Landschaftsschutz
umfasst die Bewahrung von Vielfalt, Schönheit, Naturnähe, Ökologie und
Eigenart der verschiedenen Landschaften. Landschaftsschutzgebiete sollen
vielfältige Lebensräume für Menschen, Tiere und Pflanzen sein. Im Gegen-
satz dazu umfassen die Landschaftsförderungsgebiete gemäss Ziff. 3.8
ausgeprägt multifunktionale Landschaften, welche sich insbesondere durch
ihre Eigenart, Natürlichkeit und ihren Erholungswert auszeichnen. Diese
weisen eine hohe Dichte an jeweils typischen Landschaftselementen sowie
eine gewisse Ursprünglichkeit auf. Landschaftsförderungsgebiete sollen
nach den Zielen der Richtplanung insgesamt in ihrem jeweiligen speziellen
Charakter erhalten und weiterentwickelt werden.
Das X-Tobel figuriert im Richtplan als Teil des Landschaftsförderungsge-
biets Nr. 00. Gemäss Ziff. 3.8.2 des Richtplans sind allen Landschaftsförde-
rungsgebieten folgende Merkmale gemeinsam, die erhalten werden sollen:
Wesentliche Prägung durch die ortsspezifische landwirtschaftliche Nutzung,
vergleichsweise unverbaute und unzerschnittene Landschaft sowie die Ei-
genschaft als wichtige Lebensräume und die Brückenfunktion für Natur-
schutz und Biodiversität. Darüber hinaus werden für die einzelnen Land-
schaftsförderungsgebiete die aus kantonaler Sicht relevanten individuellen
Förderschwerpunkte in den Bereichen Landwirtschaft, Naturschutz, Erho-
lung und Landschaftsbild bezeichnet. Für das Landschaftsförderungsgebiet
Nr. 00 ist dies die Erhaltung der Rebberge, die Förderung attraktiver Fuss-
und Velowege, die unverbaute Erhaltung von Aussichtspunkten und Aus-
sichtslagen sowie die Erhaltung der Obstgärten.
9.3.
Zwischen im kantonalen Richtplan ausgeschiedenen Landschaftsschutz-
und Landschaftsförderungsgebieten ist klar zu unterscheiden. Landschafts-
schutzgebiete haben – wie erwähnt – den Zweck, besonders wertvolle
Landschaften zu erhalten und nachhaltig zu entwickeln. Dieser Kategorie
liegt damit ein im Wesentlichen bewahrender Charakter zugrunde. Nicht
gleichbedeutend ist die Einteilung in ein Landschaftsförderungsgebiet.
R2.2019.00029 Seite 34
Auch Landschaftsförderungsgebiete weisen zwar eine gewisse Ursprüng-
lichkeit auf. Indes sollen sie – etwa bezüglich ihrer Erholungsfunktion –
auch weiterentwickelt werden. Mit dieser Zielsetzung erweist sich die Teil-
revision des kommunalen Richtplans Verkehr und mithin auch das festge-
setzte strassenrechtliche Projekt ohne weiteres als vereinbar. Dass dem X-
Tobel angesichts seiner Lage in weitgehend bebautem Gebiet eine wichtige
Erholungsfunktion zukommt, ist offenkundig und hat sich auch anlässlich
des Augenscheins bestätigt. Das Tobel wird äusserst rege genutzt. Mit die-
ser Zielsetzung der Stärkung der Erholungsfunktion, welche die kantonale
Richtplanung für das X-Tobel besonders vorsieht (Förderung attraktiver
Fuss- und Velowege), erweist sich die Erstellung einer filigran gehaltenen
Fussgängerbrücke ohne weiteres als vereinbar.
9.4.
Das Gesagte wird dadurch verdeutlicht, dass das kantonale Recht für
Landschaftsförderungsgebiete keine besondere Anordnung von Schutz-
massnahmen vorsieht. Landschaftsschutzgebiete hingegen werden, soweit
ihre Ausdehnung und ihr Charakter es erlauben und der Schutzzweck es
erfordert, zur planungsrechtlichen Sicherung in Freihaltezonen eingeteilt
(§ 20 KNHV). Soweit planungsrechtliche Massnahmen nicht genügen, sind
für Landschaftsschutzgebiete weitere Vorschriften zu erlassen und Verfü-
gungen zu treffen, welche Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen verbie-
ten, welche das Landschaftsbild beeinträchtigen, die Unberührtheit und
Harmonie stören oder seine Eigenart gefährden bzw. ein schutzwürdiges
Einzelobjekt zerstören oder verunstalten können (§ 21 KNHV). Für das
Landschaftsförderungsgebiet Nr. 00 besteht mithin keine Pflicht zum Erlass
derartiger Schutzmassnahmen.
9.5.
Im Allgemeinen kommt den Zürcher Gemeinden nach § 2 lit. c und §§ 45 ff.
PBG bei der Festsetzung von Freihaltezonen ein weiter Gestaltungsspiel-
raum zu. Mit Bezug auf deren Umfang und die entsprechenden Vorschriften
sind sie weitgehend autonom. In der Stadt Zürich existieren neben Freihal-
tezonen ohne Zweckbestimmung bspw. solche für Allmenden (Typus A),
Sport- und Badeanlagen (Typus C), Campingplätze (Typus D) und Friedhö-
fe (Typus E; Art. 81 der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich). Ob ei-
ner ausgeschiedenen Freihaltezone der Charakter einer Schutzzone ge-
mäss Art. 17 RPG zuzuerkennen ist, muss im Einzelfall anhand der gelten-
R2.2019.00029 Seite 35
den Vorschriften bestimmt werden. Im Allgemeinen ist davon auszugehen,
dass der kommunale Gesetzgeber im Rahmen der jeweiligen Zonenplanre-
visionen die notwendigen planerischen Massnahmen trifft. Der kommunale
Gesetzgeber kann insofern auch rechtswirksam auf einen Schutz von Ge-
bieten verzichten. Dasselbe hat analog mit Bezug auf besondere Anord-
nungen gemäss § 21 KNHV zu gelten (BRGE I Nrn. 0061-0063/2019 vom
10. Mai 2019, E. 4.8; BRGE I Nrn. 0192/2011 und 0193/2011 in BEZ 2012
Nr. 10, E. 5.6.3-5.6.5).
9.6.
Zufolge der Nicht-Zuweisung des Gebiets X-Tobel in eine Erholungs- oder
Freihaltezone oder des Nicht-Erlasses besonderer Anordnungen eine
Rechtsverletzung anzunehmen, ginge folglich schon im Ansatz fehl. Zwar
statuiert das kantonale Recht mit Bezug auf Landschaftsschutzgebiete
(§ 19 ff. KNHV) und überkommunale Schutzobjekte (§ 211 Abs. 1 PBG)
entsprechende Zuständigkeiten. Eine positivrechtliche Pflicht zum Erlass
von Schutzmassnahmen trifft indes weder den kommunalen Gesetzgeber
noch die gemäss § 211 Abs. 1 PBG zuständige Baudirektion. Dies umso
mehr, als das X-Tobel gemäss Richtplan nicht als Landschaftsschutz-,
sondern als Landschaftsförderungsgebiet figuriert. Angesichts dessen,
dass es sich beim X-Tobel nutzungsplanerisch um Wald handelt, kann der
Schutz im Wesentlichen bereits als durch die Forstgesetzgebung gewähr-
leistet gelten. Der Erlass weitergehender, besonderer Schutzanordnungen
drängt sich von Rechts wegen nicht auf.
9.7.
Die Rügen betreffend Richtplanung und betreffend unterlassene Schutzan-
ordnungen sind unbegründet.
10.
Der Rekurs ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
11.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen
(§ 13 VRG).
R2.2019.00029 Seite 36
Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 500.– bis Fr. 50'000.– (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3
Abs. 2 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Re-
kursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Plüss, § 13 Rz. 25 ff.).
Angesichts des nicht unerheblichen Beurteilungsaufwands ist die Gerichts-
gebühr vorliegend auf Fr. 8'000.– festzusetzen.
Der Gemeinderat X beantragt die Zusprechung einer Umtriebsentschädi-
gung. Vorliegend handelt es sich zwar nicht um einen einfachen Fall. Des-
sen ungeachtet hatte die Behörde im Rechtsmittelverfahren keinen beson-
deren, über die Bearbeitung im Bewilligungsverfahren erheblich hinausge-
henden Zusatzaufwand zu treiben. Die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2
lit. a VRG sind daher nicht erfüllt, so dass von der Zusprechung einer Um-
triebsentschädigung an den Gemeinderat X abzusehen ist. Angesichts des
Verfahrensergebnisses ist der Rekurrentin von vornherein keine Umtriebs-
entschädigung zuzuerkennen.
[...]