# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 36c33a06-0c1c-42d8-9ad5-535b47d282a6
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A.
A (geboren 1988) aus Algerien, reiste am 20. März 2017 in die Schweiz ein und ersuchte gleichentags um Gewährung von Asyl. Seit dem 26. März 2019 befindet er sich mit Unterbrüchen mit unbekanntem Aufenthalt und durch Haft in den kantonalen Strukturen zwecks Gewährung der Nothilfe. Ab dem 18. September 2020 war er im Rückkehrzentrum Urdorf untergebracht.
B.
Am 15. Oktober 2020 ersuchte A, anwaltlich vertreten, das kantonale Sozialamt um seine Umplatzierung unter Einhaltung der Covid-19-Schutzmassnahmen in eine oberirdische Unterkunft ohne Massenschläge. Zudem stellte er ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung sowie die Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung in der Person seiner Rechtsvertreterin. Die Umplatzierung beantragte er zudem umgehend im Sinn einer vorsorglichen Massnahme.
C.
Mit Verfügung vom 2. November 2020 wies das kantonale Sozialamt das Begehren um Umplatzierung ab. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wurde abgewiesen, soweit es nicht zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben wurde. Gebühren wurden keine erhoben.
II.
A.
Dagegen rekurrierte A am 30. November 2020 an die Sicherheitsdirektion und beantragte die Aufhebung der Verfügung des kantonalen Sozialamts vom 2. November 2020 und seine Umplatzierung, welche im Sinn einer vorsorglichen Massnahme umgehend anzuordnen sei. Zudem sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und es sei ihm die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen.
B.
Mit Rekursentscheid vom 1. März 2021 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab. Den Antrag auf Erlass vorsorglicher Massnahmen schrieb sie zufolge Gegenstandslosigkeit ab. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Verfahren vor dem kantonalen Sozialamt wurde abgewiesen und keine Parteientschädigung zugesprochen. Die Gesuche um unentgeltliche Prozessführung und unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Rekursverfahren wurden abgewiesen. Die Kosten des Rekursverfahrens wurden A auferlegt, jedoch wegen offensichtlicher Uneinbringlichkeit definitiv abgeschrieben.
III.
A.
Mit Eingabe vom 6. April 2021 erhob A dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids der Sicherheitsdirektion vom 1. März 2021 sowie des Entscheids des kantonalen Sozialamts vom 2. November 2020 betreffend das Umplatzierungsgesuch. Er beantragte weiter, er sei in eine andere kantonale Nothilfeunterkunft umzuplatzieren und unter Einhaltung der Covid-19-Schutzmassnahmen in einer oberirdischen Unterkunft ohne Massenschläge unterzubringen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Umplatzierung sei im Sinn einer vorsorglichen Massnahme umgehend anzuordnen. In prozessualer Hinsicht ersuchte er um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege und Erlass der Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen. Es sei ihm in der Person seiner Rechtsvertreterin eine unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen. Die Bestellung als unentgeltliche Rechtsbeiständin sei zudem rückwirkend auf den Zeitpunkt der Einreichung des Umplatzierungsgesuchs vom 15. Oktober 2020 anzuordnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse.
B.
Mit Präsidialverfügung vom 8. April 2021 wurde dem Sozialamt des Kantons Zürich und der Sicherheitsdirektion Frist zur Stellungnahme zu den vorsorglichen Massnahmen sowie zur Akteneinreichung angesetzt. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 12. April 2021 auf eine Stellungnahme. Die Vorakten wurden beigezogen und der Rechtsvertreterin von A antragsgemäss zur Einsicht zugestellt. Das kantonale Sozialamt beantragte am 19. April 2021, auf das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen sei nicht einzutreten, eventualiter sei es abzuweisen. Mit Präsidialverfügung vom 27. April 2021 wurde das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen abgewiesen.
C.
Das kantonale Sozialamt beantragte mit Beschwerdeantwort vom 7. Mai 2021, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei diese vollständig abzuweisen. Die Gesuche um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung seien abzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A. A nahm am 16. Juni 2021 Stellung und hielt an seinen bisherigen Anträgen fest. Zudem beantragte er, dass das Gericht die Unrechtmässigkeit der früheren Unterbringung im Oktober 2020 feststelle. Das kantonale Sozialamt liess sich am 2. Juli 2021 vernehmen und hielt an seinen bisherigen Anträgen fest. Mit Stellungnahme vom 15. Juli 2021 hielt A an seinen Anträgen fest. Am 23. Juli 2021 teilte A unter anderem mit, im Rückkehrzentrum Urdorf sei es zu erneuten Corona-Infektionen gekommen. Das kantonale Sozialamt verzichtete am 3. August 2021 auf eine weitere Stellungnahme zur Eingabe von A vom 15. Juli 2021. Zur Eingabe vom 23. Juli 2021 nahm es am 13. August 2021 Stellung. A nahm hierzu am 26. August 2021 Stellung. Das kantonale Sozialamt verzichtete am 6. September 2021 auf eine weitere Stellungnahme.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig
.
2.
2.1
Der Beschwerdegegner macht geltend, der Beschwerdeführer habe die Begründungspflicht der Beschwerde im Sinn von § 54 VRG verletzt, da die Beschwerdeschrift über weite Strecken wörtlich deckungsgleich mit der Rekursschrift sei und sich mit den Erwägungen des Rekursentscheids kaum auseinandersetze.
2.2
Gemäss §
54 Abs. 1 VRG
muss die Beschwerdeschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten. Antrag und Begründung bilden formelle Gültigkeitsvoraussetzungen der Beschwerde. Aus dem Antrag muss ersichtlich sein, inwiefern das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern ist, sofern nicht dessen gänzliche Aufhebung verlangt wird. In der Begründung muss dargetan werden, inwiefern der angefochtene Entscheid an einem Rechtsmangel leidet, was bedingt, dass sich die Beschwerde mit den massgeblichen Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzt (Alain Griffel
in:
derselbe [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG]
, § 54 N. 1 in Verbindung mit § 23 N. 12 ff. und N. 17 ff.).
An einer rechtsgenügenden Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Entscheid fehlt es in der Beschwerdeschrift, wenn sich der Beschwerdeführer damit begnügt, die Rekursschrift im Wesentlichen unverändert als Beschwerdeschrift einzureichen. Hingegen ist eine Verweisung auf die Anträge in der Rekursschrift ausreichend, wenn aus der Beschwerdebegründung hervorgeht, welche vor der Vorinstanz gestellten Anträge noch Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bilden sollen (
Griffel, Kommentar VRG, § 54 N. 4).
2.3
Der Beschwerdeführer bringt in seiner Beschwerdeschrift passagenweise das Gleiche wie bereits in seiner Rekursschrift vor. Dabei handelt es sich mehrheitlich um allgemein gehaltene Vorbringen bezüglich der Rechtmässigkeit der Unterbringung in einer Notunterkunft und den Umständen der Corona-Pandemie. Es erfolgt jedoch auch eine explizite Auseinandersetzung mit den
entscheidenden
Erwägungen der Vorinstanz.
Der Beschwerdeführer legte damit genügend dar, inwiefern der angefochtene Rekursentscheid an einem Rechtsmangel leiden soll.
Damit ist die Eintretensvoraussetzung einer genügenden Begründung nach §
54
Abs. 1 VRG erfüllt.
3.
3.1
Der Beschwerdeführer erachtet sein
rechtliches
Gehör
aufgrund der Aktenführung des Beschwerdegegners (bzw. der Vorinstanz) und der sich daraus ergebenden unvollständigen Möglichkeit zur Akteneinsicht als verletzt, was bei der Kostenverteilung zu berücksichtigen sei.
3.2
Aus dem Anspruch auf rechtliches
Gehör
gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) fliesst unter anderem das Recht der Betroffenen auf Erhalt aller Informationen, die im Hinblick auf die wirksame Wahrnehmung ihrer Mitwirkungsrechte im Verfahren erforderlich sind. Zu diesem Zweck haben die Behörden die Parteien über eingegangene oder beigezogene Akten in Kenntnis zu setzen und ihnen Einsicht zu gewähren. Da die effektive Möglichkeit der Einsichtnahme bedingt, dass überhaupt Schriftstücke vorliegen und sämtliche im Rahmen des Verfahrens vorgenommenen Erhebungen aktenkundig gemacht werden, resultiert aus diesem Teilgehalt des Gehörsanspruchs auch eine vorgelagerte Pflicht der Behörden zur vollständigen Aktenführung
(BGE 142 I 86, E. 2.2; VGr, 25. April 2019, VB.2018.00482, E. 3.2; zum Ganzen Daniela Thurnherr, Verfahrensgrundrechte und Verwaltungshandeln, Zürich/St. Gallen 2013, Rz. 404 mit Hinweisen).
Das Einsichtsrecht erstreckt sich grundsätzlich auf sämtliche verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des angestrebten Entscheids zu bilden. Nur auf diese Weise kann der betroffenen Person ermöglicht werden, sich in Kenntnis sämtlicher entscheiderheblicher Unterlagen fundiert zu äussern und somit am Prozess der Entscheidfindung mit Einflusschancen teilzunehmen. Das Akteneinsichtsrecht gilt indes nicht absolut. Einschränkungen sind möglich, wenn dem Interesse an der Einsichtnahme öffentliche oder private Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen (Griffel, § 9 N. 3 und 9).
3.3
Bezüglich der Aktenführung ist – den Ausführungen des Beschwerdeführers entsprechend – festzuhalten, dass sich das erste Umplatzierungsgesuch des Beschwerdeführers vom 15. Oktober 2020 nicht in den Akten des Beschwerdegegners befindet. Der Beschwerdegegner erklärte jedoch nachvollziehbar – und räumte damit ein Versäumnis seinerseits ein –, weshalb das Umplatzierungsgesuch des Beschwerdeführers in den Akten fehle: Es sei nicht für jeden der zehn Rekkurierenden einzeln kopiert worden, da die gemeinsame Rechtsvertreterin das Umplatzierungsgesuch in einem Exemplar für zehn verschiedene Bewohner des Rückkehrzentrums gestellt habe.
Folgt man einer formell korrekten Aktenführung, hätte das Gesuch in jeder Akte eines jeden einzelnen Verfahrens zumindest als Kopie abgelegt oder mittels Aktenverweis kenntlich gemacht werden müssen. Bei dem Gesuch handelte es sich jedoch um ein vom Beschwerdeführer selbst eingereichtes Aktenstück, weshalb ihm dessen Existenz und Inhalt bekannt waren und ihm deswegen kein Nachteil widerfuhr.
3.4
Der Beschwerdeführer macht geltend, die Korrespondenz zwischen seiner Rechtsvertreterin und der zuständigen Sachbearbeiterin betreffend die Akteinsicht sei nicht zu den Akten genommen worden. Der Umstand, dass das Akteneinsichtsgesuch der Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers bei der Vorinstanz nicht in deren Akten enthalten und nicht im Aktenverzeichnis aufgeführt ist, lässt nicht auf eine ungenügende Aktenführung durch die Vorinstanz schliessen. Ob die dazugehörige Korrespondenz bezüglich eines anwaltlichen Akteneinsichtsgesuchs (Gesuch, Terminvereinbarung, Begleitschreiben Aktenretournierung etc.) Eingang in die effektiv akturierten Verfahrensakten findet, obliegt der aktenführenden Behörde, zumal die Beurteilung von Akteneinsichtsgesuchen grundsätzlich formlos erfolgt (vgl. hierzu auch § 12 der Informations- und Akteneinsichtsverordnung der obersten kantonalen Gerichte vom 12. Juli 2021 [IAV; LS 211.15]). Hinzu kommt, dass die betreffende Korrespondenz der Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers ohnehin bekannt war.
3.5
Der Beschwerdeführer rügt weiter, er sei von der Vorinstanz nicht darüber informiert worden, dass die Akten durch neue Aktenstücke (E-Mails mit Meldungen betreffend Verweigerung des Maskentragens) ergänzt worden seien. Dem Beschwerdegegner ist zwar zuzustimmen, dass der Beschwerdeführer bzw. seine Rechtsvertreterin jederzeit ein Akteneinsichtsgesuch bei der Vorinstanz hätte stellen können, dennoch wären entscheidrelevante Neuzugänge in den Akten im Rahmen der rechtlichen Gehörsgewährung der belasteten Partei vorgängig zur Kenntnis zu bringen gewesen. Der Beschwerdegegner stellte das Aktenverzeichnis auch nur der Vorinstanz zu, was grundsätzlich nicht zu beanstanden wäre. Bei einem Akteneinsichtsgesuch bei der Vorinstanz wäre dieses vom Beschwerdeführer einzusehen gewesen. Er hatte jedoch mangels Kenntnis der Neuzugänge keinen Anlass, um ergänzende Akteneinsicht zu ersuchen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör beinhaltet die Einsicht in die
entscheidrelevanten
Aktenstücke (vgl. E. 3.2). Somit ist es in diesem Einzelfall nicht zu beanstanden, wenn die Meldungen bezüglich des Verweigerns des Maskentragens, welche vom 30. Oktober 2020 bis 4. Dezember 2020 datieren und somit auf die Verfügung vom 2. November 2020 keinen Einfluss hatten – und zum überwiegenden Teil gar nicht haben konnten, da grösstenteils erst danach ergangen –, vom Beschwerdegegner nicht zugestellt wurden. Die Rekursinstanz erwähnt diese Meldungen jedoch in ihrem Entscheid, weshalb sie diese dem Beschwerdeführer vorgängig zur Kenntnis hätte bringen sollen. Diese E-Mails sowie die weiteren Rückmeldungen zum Verweigern des Maskentragens wurden dem Beschwerdeführer schliesslich im Beschwerdeverfahren zugestellt und er konnte ausreichend dazu Stellung nehmen. Nach den folgenden Ausführungen ist nicht davon auszugehen, dass der materielle Entscheid der Vorinstanz ohne diese Meldungen anders ausgefallen wäre. Ob diese äusserst knappen Mitteilungen jeweils den Anforderungen an die Aktenführung genügten, kann deshalb offengelassen werden.
3.6
Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung
des rechtlichen
Gehörs
ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die über die gleiche Kognition wie ihre Vorinstanz verfügt (Griffel, § 8 N. 37 f.). Darüber hinaus ist unter der Voraussetzung, dass die Rechtsmittelinstanz sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann, von einer Rückweisung – im Sinne einer Heilung des Mangels – selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung
des
rechtlichen
Gehörs
abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (VGr, 20. Februar 2020,
VB.2019.00223
, E. 4.2.2; BGE 137 I 195 E. 2.3.2).
Der Beschwerdeführer war – wenn auch mit fachkundiger juristischer Hilfe – in der Lage, den Entscheid rechtsgenügend anzufechten. Die über umfassende Kognition verfügende Vorinstanz hat jedes der wesentlichen Vorbringen abgehandelt
.
Dem Beschwerdeführer erwuchs somit durch die Gehörsverletzung kein Nachteil. Es ist davon auszugehen, dass eine Rückweisung zur Gewährung des rechtlichen Gehörs einem formalistischen Leerlauf gleichkäme. Auch angesichts des Interesses des Beschwerdeführers an einem raschen materiellen Entscheid rechtfertigt sich eine ausnahmsweise Heilung. Dies lässt sich auch vor dem Hintergrund, dass die Vorinstanz die Meldungen über die Verweigerung des Maskentragens nur nebensächlich in ihren Entscheid einfliessen liess, begründen. Indes ist die Verletzung des rechtlichen Gehörs im Rahmen der Kostenauflage zu berücksichtigen.
4.
4.1
Zu beurteilen ist die dem Beschwerdeführer nicht gewährte Umplatzierung in eine oberirdische Unterkunft und damit die Rechtmässigkeit seiner Unterbringung im Rückkehrzentrum Urdorf während der Corona-Pandemie.
4.2
Die Vorinstanz erwog hierzu, der Beschwerdeführer sei ein abgewiesener Asylsuchender mit rechtskräftigem Wegweisungsentscheid. Es sei nicht das Ziel, solche Personen zu integrieren, sondern im Gegenteil Druck auf sie auszuüben, das Land zu verlassen. Sie erhielten nur noch, was im Sinn einer Überbrückungsnothilfe für das Überleben unerlässlich sei. Die Unterbringung in einer unterirdischen Zivilschutzanlage sei grundsätzlich zulässig, womit sich die Vorinstanz differenziert auseinandergesetzt habe. Seit auch das Verwaltungsgericht die Unterbringung von abgewiesenen Asylbewerbern im Rückkehrzentrum Urdorf als verfassungsmässig bezeichnet habe (vgl. VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00584), seien noch Verbesserungen vorgenommen worden. Aus dem Hinweis des Beschwerdeführers auf die Schliessung von öffentlichen Begegnungsräumen könne nichts zu seinen Gunsten abgeleitet werden, da diese auf den Massnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie beruhten, die ganze Bevölkerung beträfen und überdies auch in anderen Gemeinden gälten, weshalb der gewünschte Unterkunftswechsel nichts änderte. Der Beschwerdeführer sei zudem ein junger Mann. Hinweise für eine besondere Vulnerabilität bestünden nicht. Die dem Beschwerdeführer zur Verfügung gestellte Unterkunft sei verfassungskonform, auch wenn sie keinen besonderen Komfort aufweise. In zeitlicher Hinsicht sei darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführer am 26. März 2019 erstmals in das Rückkehrzentrum Urdorf eingetreten sei, sich dort jedoch bis zu seiner Rückkehr aus der Institution C (12. Oktober 2020; Anm.: Unterbringung nach Corona-Ausbruch) weniger als zwei Monate aufgehalten habe. Von einem unzumutbaren langfristigen Aufenthalt könne keine Rede sein. Die Massnahmen, welche der Beschwerdeführer nur pauschal kritisiere, seien korrekt und verhältnismässig. Nachdem Ansteckungsfälle bekannt geworden seien, habe der Beschwerdegegner umgehend reagiert. Mehrere Personen hätten versucht, aus der Institution C zu flüchten, sich also nicht an die behördlich verfügten Massnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie gehalten. Zudem habe der Beschwerdeführer mehrfach das Tragen einer Schutzmaske verweigert.
4.3
Der Beschwerdeführer macht geltend, es dränge sich eine Neubeurteilung der Zulässigkeit der Unterbringung im Rückkehrzentrum Urdorf auf. Er – als Bewohner des Rückkehrzentrums – sei aufgrund der Umstände der Corona-Pandemie faktisch gezwungen, seine Zeit in der Unterkunft zu verbringen, was in dieser Zeit der Corona-Pandemie eine Gefahr für die Gesundheit der Bewohner darstelle. Es sei in der Unterkunft selber unmöglich, die nötigen Abstands- und Hygienevorschriften einzuhalten. Die Tatsache, dass sich 19 Bewohner und zwei Mitarbeiter – das heisst mehr als die Hälfte aller Bewohner – mit dem Coronavirus angesteckt hätten, sei unwiderlegbarer Beweis dafür, dass sich das Schutzkonzept in der Praxis als ungenügend erwiesen habe. Er wohne seit mehr als einem halben Jahr dort und es bestünden keine Hinweise darauf, dass der Wegweisungsvollzug absehbar erfolge. Die Tatsache, dass er seine weitere Unterbringung im Rückkehrzentrum durch eine Ausreise beenden könnte, vermöge an der Pflicht des Kantons, ihm eine menschenwürdige Unterkunft zur Verfügung zu stellen, nichts zu ändern. Die Vorwürfe der Gesundheitsdirektion, auf deren Entscheid vom 7. Oktober 2021 die Vorinstanz sich beziehe, wie Fluchtversuche etc., blieben unklar; ihm persönlich würden keine solche Verstösse angelastet, weshalb ihm kein Vorwurf gemacht werden könne. Die Bewohner des Rückkehrzentrums bildeten eine "Zwangsinfektionsgemeinschaft" und das Ansteckungsrisiko für den Einzelnen sei sehr hoch. Der Kanton könne nicht kontrollieren, ob die Bewohner ihre Eigenverantwortung wahrnähmen. Es sei davon auszugehen, dass der Massenausbruch auf die Unterkunft bzw. ein ungenügendes Schutzkonzept zurückzuführen sei. Die Situation in unterirdischen Zivilschutzanlagen sei während der Corona-Pandemie nicht mit dem Normalzustand vergleichbar.
4.4
Der Beschwerdegegner erwidert, die unterirdische Unterbringung des Beschwerdeführers sei auch während der Corona-Pandemie als zulässig zu qualifizieren. Das Rückkehrzentrum Urdorf könne ohnehin nicht mit der Situation der Zivilschutzanlage, welche BGE 139 I 272 zugrunde liege, verglichen werden. Seit Beginn der Nutzung als Rückkehrzentrum seien diverse Umbauarbeiten vorgenommen worden. Die ursprünglich für 180 Personen konzipierte Zivilschutzanlage diene pandemiebedingt maximal 30 Personen (27, Stand 19. April 2021) als Unterkunft. Im September 2020 sei die Lüftungsanlage revidiert und im Januar 2021 seien zudem noch sechs zusätzliche Luftreiniger montiert worden. Aufgrund der Reduktion der Bewohneranzahl sei zudem die Rückzugsmöglichkeit eher gewährleistet als zuvor. Die Bewohner seien nie gezwungen gewesen, den ganzen Tag in der Unterkunft zu verbringen. Der Beschwerdeführer bringe sodann keine individuellen gesundheitlichen Gründe vor, welche für ihn konkret zu physischen oder psychischen Folgen führten. Seit dem 3. Oktober 2020 gelte im gesamten Rückkehrzentrum eine Maskenpflicht ausser in den Schlafräumen und im Essbereich während des Essens. Schliesslich sei darauf hinzuweisen, dass der Kanton mit der Ausarbeitung eines Impfkonzepts für alle Unterkünfte befasst sei, welches das Angebot einer Impfung vorsehe, sobald der Impfstoff entsprechend zur Verfügung stehe. Die Ausrichtung von Nothilfe für einen abgewiesenen Asylsuchenden habe schliesslich per se vorübergehenden Charakter und Ausreisen seien auch während der Corona-Pandemie möglich. Eine Gesamtwürdigung ergebe somit, dass die Unterbringung des Beschwerdeführers im Rückkehrzentrum Urdorf auch während der Corona-Pandemie zulässig sei. Eine individuelle Betroffenheit sei nicht substanziiert worden.
5.
5.1
Wer sich wie der Beschwerdeführer unberechtigt in der Schweiz aufhält und nicht zur Ausreise veranlasst werden kann, hat Anspruch auf Unterstützung im Rahmen des Rechts auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12 BV; es besteht kein Anspruch auf die darüber hinausgehende Sozialhilfe (Art. 82 Abs. 1 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG; SR 142.31]; § 5c Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG; LS 851.1]). Gemäss Art. 12 BV hat, wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Der Anspruch umfasst einzig die in einer Notlage im Sinn einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können. Grundsätzliche Voraussetzung der Anwendbarkeit von Art. 12 BV ist das Vorliegen einer aktuellen, d.
h. tatsächlich eingetretenen oder unmittelbar drohenden Notlage (BGE 131 I 166 E. 3.1 f.; BGE 130 I 71 E. 4.1; je mit Hinweisen). Art. 12 BV umfasst nur eine auf die konkreten Umstände zugeschnittene, minimale individuelle
Nothilfe
, solange die Notlage anhält. Sie beschränkt sich auf das absolut Notwendige und soll die vorhandene Notlage beheben (BGE 138 V 310 E. 2.1). Die
Nothilfe
an abgewiesene Asylbewerber umfasst grundsätzlich die Unterbringung in aller Regel in einer Gruppenunterkunft, die Abgabe von Nahrungsmitteln, Hygieneartikeln und die Gewährung dringender medizinischer Versorgung (BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107 E. 5.3, 5.5). Wer der
Nothilfe
bedarf, kann aus Art. 12 BV kein Recht ableiten, über Ort, Form oder Ausgestaltung der zu gewährenden
Nothilfe
selber frei zu entscheiden (VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00584, E. 3.1–5 mit weiteren Hinweisen). Das kantonale Sozialamt prüft die Voraussetzungen für die Gewährung von
Nothilfe
und weist die Person einer Unterkunft zu (§ 4 Abs. 2 Nothilfeverordnung; LS 851.14).
5.2
Wie der Beschwerdegegner in der erstinstanzlichen Verfügung vom 2. November 2020 ausführte, ist die unterirdische Unterbringung von Nothilfebeziehenden in einer als Gemeinschaftsunterkunft genutzten Zivilschutzanlage gemäss Rechtsprechung grundsätzlich zulässig. Relativiert wird dies jedoch dadurch, dass dies nur für eine vorübergehende Unterbringung gilt (BGE 139 I 272 E. 4). Es besteht kein Anlass, nicht weiter davon auszugehen, jedoch ist die an sich zulässige Unterbringung mit Blick auf die mit der Corona-Pandemie eingetretenen besonderen Umstände zu würdigen. Die Schutzvorkehrungen und weiteren Konsequenzen, welche die Corona-Pandemie mit sich brachte, sind neuartig und bedeuten eine wesentliche Änderung der Unterbringungsverhältnisse, weshalb nicht von "normalen Umständen" (wie im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 9. Mai 2019, VB.2018.00584) ausgegangen werden kann.
5.3
Es wurden seitens des Rückkehrzentrums vielzählige Schutzvorkehrungen getroffen, welche den Anforderungen des Bundesamts für Gesundheit (BAG) genügten. Sämtliche Anordnungen des "Covid-19 Schutzkonzepts für die Mitarbeitenden und Klienten in von der ORS betriebenen, kantonalen Unterkünften" wurden von den involvierten Behörden (kantonale Gesundheitsdirektion und Auftraggeber) festgelegt. Der Beschwerdeführer moniert jedoch die mangelhafte Umsetzung des Schutzkonzepts in der Unterkunft. So halte sich beispielweise Personal nicht an die Maskenpflicht und es sei nicht möglich, den Abstand von 1,5 m zu wahren. Es sind aus den Akten jedoch keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass diese Schutzmassnahmen im Rückkehrzentrum Urdorf nicht eingehalten worden wären. "Besonders verletzliche Personen" wurden identifiziert und in andere Unterkünfte transferiert. Zudem wurde die Reinigung intensiviert, die Belegung reduziert, die Lüftung revidiert etc. Das Schutzkonzept von August 2020 wurde sodann mit fortgeschrittener Pandemie im April 2021 angepasst, womit den in der Corona-Pandemie sich stets im Wandel befindenden Umständen (Virus-Varianten, Covid19-Impfung, Maskenpflicht) Rechnung getragen wurde. Dass es unterdessen zu erneuten Infektionen im Rückkehrzentrum gekommen sein soll, ist, wie der Beschwerdegegner ausführte, mutmasslich auf die Ausbreitung der Delta-Variante als auch auf die allgemeine Lockerung der Massnahmen zurückzuführen. Zu einem mit dem Ausbruch im Oktober 2020 vergleichbaren Ereignis ist es unterdessen nicht mehr gekommen. Ein Versagen des Schutzkonzepts ist deswegen nicht anzunehmen, zumal – nach Darstellung des Beschwerdegegners – auch in den Asylzentren Mitte Mai 2021 das repetitive Testen eingeführt und Impfangebote gemacht worden seien. Ein Gutachten ist deshalb nicht erforderlich.
5.4
Eine individuelle Unzumutbarkeit liegt beim Beschwerdeführer nicht vor, da nicht ersichtlich ist, dass eine besondere individuelle Verletzlichkeit bestehen würde, welche zur Folge hätte, dass die Art der Unterbringung wesentliche physische oder psychische Folgen für den Beschwerdeführer hätte. Der Beschwerdeführer ist ein junger Mann (geboren 1988). Er hat keine konkreten individuellen gesundheitlichen Beeinträchtigungen vorgebracht. Eine Infektion mit dem Coronavirus, wie sie nicht nur beim Beschwerdeführer erfolgte, spricht ebenfalls nicht per se für eine besondere Vulnerabilität. Es ist aus den Akten nicht ersichtlich und wurde auch nicht geltend gemacht, dass die Infektion zu einer Hospitalisierung oder anderen medizinischen Folgen geführt hätte.
5.5
Wesentlich ist, dass zu keiner Zeit ein Zwang bestand, den ganzen Tag oder Teile davon in der unterirdischen Unterkunft zu verbringen. Es ist unstreitig, dass die Umstände der Corona-Pandemie die Möglichkeiten von alternativen Aufenthaltsorten verringerten, dennoch war es den Bewohnern und damit auch dem Beschwerdeführer zu jeder Zeit möglich, die Unterkunft zu verlassen. Der Beschwerdeführer hielt sich zudem vom 12. April 2019 bis 17. September 2020 (und damit auch während des ersten und bisher längsten Lockdowns der Corona-Pandemie ab April 2020) nicht im Rückkehrzentrum Urdorf auf. Nach einem zweiwöchigen Aufenthalt im Frühling 2019 kehrte er erst am 18. September 2020 dorthin zurück. Selbst wenn sich die Aufenthaltsdauer inzwischen über 18 Monate erstreckt, sind die Grenzen eines vorübergehenden Aufenthalts unter den vorliegenden Umständen noch nicht überschritten. Aufgrund der rechtskräftigen Wegweisung ist im jetzigen Zeitpunkt noch von einem Übergangscharakter auszugehen, auch wenn nicht absehbar ist, wann die Unterbringung durch eine Ausreise des Beschwerdeführers beendet würde. Eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung, wie sie der Beschwerdeführer geltend macht, ist nicht ersichtlich.
5.6
Der Beschwerdeführer weist zusammengefasst keine besondere individuelle Verletzlichkeit auf, welche wesentlich psychische oder physische Folgen hätte; es bestand zu keiner Zeit ein Zwang, den ganzen Tag nur im Rückkehrzentrum zu verbringen, und sein dortiger Aufenthalt hat nur vorübergehenden Charakter. Von den Kriterien, welche die Ausnahmen von der grundsätzlichen Zulässigkeit der unterirdischen Unterbringung rechtfertigten (BGE 139 I 272 E. 4; VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00584, E. 5), liegt somit keines vor. Die besonderen Umstände der Corona-Pandemie führten ebenfalls zu keiner Unrechtmässigkeit der Unterbringung im Rückkehrzentrum.
5.7
Die Vorinstanz erwähnte in ihrem Entscheid anders als der Beschwerdegegner die Verweigerung des Beschwerdeführers, eine Schutzmaske zu tragen. Die Maskenpflicht (mit Ausnahmen) ist eine Massnahme zur Eindämmung des Ansteckungsrisikos und führt nicht zu einer Unzumutbarkeit der Unterbringung im Rückkehrzentrum. Der Beschwerdeführer räumt sodann ein, nicht immer eine Maske zu tragen, da kaum jemand – nicht einmal das Personal – ständig eine Maske trage. Die wöchentlichen Rapporte belegen dieses Verhalten seitens des Beschwerdeführers, das seine geltend gemachte Angst vor einer (erneuten) Ansteckung mit dem Coronavirus als zweifelhaft erscheinen lässt. Seine Argumente, wonach die Bewohner ein Grundbedürfnis hätten, sich auszutauschen, was durch die Masken erschwert werde, sind auch allgemeiner Natur, zumal die Einschränkungen durch das Maskentragen auch sonst einen Grossteil der Bevölkerung betreffen. Eine spezifische Einschränkung des Beschwerdeführers selbst ist darin nicht zu erblicken.
5.8
Der Beschwerdeführer betont, dass er sein Umplatzierungsgesuch im Oktober 2020 gestellt habe, als noch nicht klar gewesen sei, ob Genesene sich erneut anstecken könnten. Zudem habe dazumal noch keine Maskenpflicht bestanden, gegen welche er hätte verstossen können. Nach dem Bekanntwerden des Corona-Ausbruchs im Rückkehrzentrum wurden umgehend die entsprechend notwendigen Massnahmen getroffen bzw. angepasst. Mit der Verlegung der in Quarantäne bzw. Isolation versetzten Bewohner in die Institution C wurde umgehend das Notwendige veranlasst. Die Unterbringung im Rückkehrzentrum war deshalb auch im Zeitraum der Stellung des Umplatzierungsgesuchs im Oktober 2020 – trotz der erfolgten Infektion mit dem Coronavirus – rechtmässig.
5.9
Die Unterbringung des Beschwerdeführers im Rückkehrzentrum seit seinem Umplatzierungsgesuch am 15. Oktober 2020 bis zum aktuellen Zeitpunkt ist als rechtmässig zu qualifizieren. Demzufolge ist die Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen.
6.
6.1
Der Beschwerdeführer ersucht um die rückwirkende Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung auf den Zeitpunkt des Umplatzierungsgesuchs vom 15. Oktober 2020. Aufgrund dieses Antrags sind die Abweisung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtsverbeiständung (Dispositivziffer V der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz vom 1. März 2021) für das Rekursverfahren, sowie die Nichtgewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Verfahren beim Beschwerdegegner, was die Vorinstanz ebenfalls schützte, zu prüfen (Dispositivziffer III der genannten Verfügung).
6.2
Gemäss § 16 Abs. 1 und 2 VRG haben Private, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, Anspruch auf Befreiung von der Bezahlung der Verfahrenskosten sowie auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren. Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.] Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG] § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).
6.3
Grundsätzlich kann ein Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung jederzeit während der Hängigkeit des Verfahrens gestellt werden. Die Entschädigung umfasst allerdings in der Regel lediglich die ab dem Moment der Gesuchseinreichung entstehenden Vertretungskosten. Im Zeitraum vor der Gesuchseinreichung sind grundsätzlich nur jene Leistungen zu berücksichtigen, die im Hinblick auf den Verfahrensschritt erbracht wurden, bei dessen Anlass das Gesuch gestellt wird (Plüss, § 16 N. 94, 95, 115). Eine rückwirkende Anordnung durch das Verwaltungsgericht für das Verfahren vor einer Vorinstanz ist deshalb grundsätzlich nicht möglich, vielmehr kann nur die Zulässigkeit einer Nichtgewährung durch die Vorinstanzen überprüft werden. Der Beschwerdeantrag ist in diesem Sinn auszulegen.
6.4
Die Vorinstanz wies den Rekurs des Beschwerdeführers ab, weil sie die Unterbringung des Beschwerdeführers im Rückkehrzentrum als recht- und verfassungsmässig beurteilte. Davon, dass der Rekurs deshalb offensichtlich aussichtslos war, was zur Abweisung der Gesuche um unentgeltliche Prozessführung und unentgeltliche Rechtsverbeiständung führte, kann hingegen nach dem Gesagten (vgl. E. 5.2–6) keine Rede sein. Der Beschwerdeführer stellte sein Umplatzierungsgesuch erst nach der bei ihm am 1. Oktober 2020 festgestellten Infektion. Dies und die aussergewöhnlichen Umstände des Herbsts 2020 können bei der Abwägung der Erfolgsaussichten des Rekurses in diesem Fall nicht ausser Acht gelassen werden. Somit war der Rekurs nicht offensichtlich aussichtslos. Selbst wenn man berücksichtigte, dass der Beschwerdeführer nach den Feststellungen der Vorinstanz wiederholt das Maskentragen im Rückkehrzentrum missachtet hat (vgl. E. 5.7), wäre eine offensichtliche Aussichtslosigkeit zu verneinen.
6.5
Aufgrund der fehlenden Rechtskenntnisse sowie der nicht als einfach zu qualifizierenden Rechtsfragen ist die Notwendigkeit des Beizugs einer Rechtsvertretung durch den Beschwerdeführer für das Rekursverfahren zu bejahen. Die Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsbeiständin wurde dem Beschwerdeführer von der Vorinstanz somit zu Unrecht verweigert. Dementsprechend ist Dispositivziffer V der Verfügung der Vorinstanz vom 1. März 2021 aufzuheben. Dem Beschwerdeführer ist für das Verfahren vor der Vorinstanz die unentgeltliche Rechtsvertretung zu gewähren und es ist ihm in der Person seiner Rechtsanwältin eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das Rekursverfahren zu bestellen. Zur
Entschädigung der unentgeltlichen Rechtsbeiständin für das Rekursverfahren ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6.6
Hingegen gilt in einem erstinstanzlichen Verfahren in Bezug auf die unentgeltliche Rechtsverbeiständung ein strengerer Massstab als in einem Rekurs- oder Beschwerdeverfahren (Plüss, § 16 N. 82). Vor Erlass der erstinstanzlichen Verfügung ändert sich normalerweise noch nichts an der Rechtsstellung der betroffenen Person.
Der Beschwerdeführer stellte bereits im Rahmen seines Umplatzierungsgesuchs beim Beschwerdegegner das entsprechende Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung. Bei der Stellung eines Umplatzierungsgesuchs geht es in erster Linie um die Darlegung der persönlichen Verhältnisse und Gründe, weshalb eine Umplatzierung begehrt wird. Komplexe Rechtsfragen stellten sich in diesem Zeitpunkt noch nicht. Es wäre dem Beschwerdeführer ohne viel Aufwand und in einfachster Form möglich gewesen, sein mit der Corona-Pandemie sowie seiner eigenen Infektion begründetes Anliegen seiner Umplatzierung beim Beschwerdegegner zu stellen. Es liegen auch keine derart aussergewöhnlichen Umstände vor, welche eine ausnahmsweise Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung rechtfertigten. Ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsvertretung im erstinstanzlichen Verfahren ist deshalb zu verneinen und die Beschwerde diesbezüglich abzuweisen.
6.7
Durch die vorinstanzliche Kostenauflage ist der Beschwerdeführer nicht belastet, da die Kosten des Rekursverfahrens wegen offensichtlicher Uneinbringlichkeit definitiv abgeschrieben wurden.
7.
7.1
Der Beschwerdeführer obsiegt bezüglich der Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung vor der Vorinstanz.
Im Übrigen unterliegt er. Unter Berücksichtigung der Verletzung des rechtlichen Gehörs (vgl. E. 3.6) rechtfertigt es sich deshalb, die
Kosten
des Beschwerdeverfahrens zu drei Vierteln dem Beschwerdeführer und zu einem Viertel dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei diesem Ergebnis steht dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.2
Die Gesuche des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren sind nach Massgabe der bereits erwähnten rechtlichen Grundlagen (vorn E. 6.2) zu prüfen.
7.3
Der Beschwerdeführer ist als abgewiesener Asylsuchender, der auf Nothilfe angewiesen ist, mittellos. Die
Beschwerde ist nicht offensichtlich aussichtslos.
Angesichts der sich vorliegend stellenden (Rechts-)Fragen und der Umstände des Beschwerdeführers sowie aus den gleichen Gründen wie im Rekursverfahren erweist sich der Beizug einer Rechtsvertreterin für das Beschwerdeverfahren als gerechtfertigt. Dem Beschwerdeführer ist für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren; die ihm aufzuerlegenden Gerichtskosten sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Zudem ist ihm in der Person von Rechtsanwältin B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen.
7.4
Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (
LS 175.252)
wird dem unentgeltlichen Rechtsbeistand der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei der notwendige Zeitaufwand, die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Der Stundenansatz des Obergerichts beträgt gemäss § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (
LS 215.3)
in der seit 1. August 2015 geltenden Fassung für amtliche oder unentgeltliche Rechtsvertretungen Fr. 220.-.
7.5
Die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers weist in ihrer am 26. August 2021 eingereichten Honorarnote für das Verfahren vor Verwaltungsgericht einen zeitlichen Aufwand von 11,8 Stunden sowie Barauslagen von Fr. 65.20 aus. Da die Inempfangnahme, Weiterleitung und Besprechung des vorinstanzlichen Entscheids nicht dem Beschwerdeverfahren zuzurechnen sind, und mit den verbleibenden 11,5 Stunden der notwendige Umfang anwaltlicher Bemühungen nicht überschritten wird, ist die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers mit Fr. 2'595.20 zu entschädigen, was zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer einen Gesamtbetrag von Fr. 2'795.05 ergibt.
7.6
Der Beschwerdeführer ist auf § 16 Abs. 4 VRG hinzuweisen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.