# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 4a2bd830-8f44-57ec-9128-d4bb264da7cd
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die Z._AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 00_, Grundbuch S._. Nach dem
Zonenplan der Politischen Gemeinde A._ ist dieses Grundstück der Wohnzone (W2a)
zugewiesen. Im Südosten grenzt die Parzelle Nr. 00_ an die B._strasse (Parzelle
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Nr._, Gemeindestrasse zweiter Klasse) und an der südwestlichen Grundstücksecke an
den C._weg (Parzelle Nr._, Gemeindestrasse zweiter Klasse). Am 4./18. April 2017
reichte die Z._AG ein Baugesuch für den Neubau eines Mehrfamilienhauses (fünf
Wohnungen) auf Parzelle Nr. 00_ ein. Während der öffentlichen Auflage vom
18. April 2017 bis 3. Mai 2017 erhoben X._ und Y._ (Eigentümer der Parzellen
Nrn. 01_ und 02_) Einsprache. Mit Entscheid vom 23. Juni 2017 (zugestellt am
21. Juli 2017) wies die Baubewilligungskommission der Politischen Gemeinde A._ die
Einsprache ab, soweit sie darauf eintrat, und bewilligte das Bauvorhaben unter
Nebenbestimmungen (act. 12/1/1, act. 12/5/10 f. und 13-20, act. 12/9, 12 und 16,
www.geoportal.ch).
B. Dagegen rekurrierten X._ und Y._ am 14. August 2017 an das Baudepartement.
Am 20. November 2017 reichte das Amt für Umwelt und am 30. November 2017 das
kantonale Tiefbauamt einen Amtsbericht ein. Mit Entscheid vom 6. Dezember 2017
bewilligte die Politische Gemeinde A._ ein Korrekturgesuch der Z._AG vom
22. August 2017 unter Nebenbestimmungen und schrieb eine dagegen von X._ und
Y._ erhobene Einsprache zufolge Rückzugs ab. Am 15. Januar 2018 führte das
Baudepartement einen Augenschein durch. Am 9. Februar 2018 reichte die Z._AG den
Plan "Nachweis Sichtweiten" vom 8. Februar 2018 nach. Dazu äusserte sich das
kantonale Tiefbauamt am 14. März 2018. Mit Entscheid vom 20. November 2018 hiess
das Baudepartement den Rekurs teilweise gut, soweit es ihn nicht zufolge
Gegenstandslosigkeit abschrieb (Dispositiv-Ziff. 1a), und ergänzte Ziff. 47 (recte: IV/49)
der Bedingungen und Auflagen der Baubewilligung vom 23. Juni 2017 insoweit, als das
Sichtfeld auf der westlichen Seite vom Strassenrand bis zur Fassade des
Mehrfamilienhauses ab einer Höhe von 0.60 m über Strassenniveau von allen
Hindernissen frei zu halten sei (Dispositiv-Ziff. 1b). Der Z._AG auferlegte sie für das
Rekursverfahren amtliche und ausseramtliche Kosten (Dispositiv-Ziff. 2a und 3, act. 2,
act. 12/1, 8-10, 12 f., 16).
C.
Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 20. November 2018
erhoben X._ und Y._ (Beschwerdeführer) durch ihre Rechtsvertreterin am
5. Dezember 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren,
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Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen Entscheids sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer) aufzuheben (act. 1). Am
14. Januar 2019 ergänzten sie ihre Beschwerde mit einer Begründung und verlangten
den Ausstand von Verwaltungsrichterin Iris Zindel (act. 8). Auch reichten sie den Plan
"Sichtfelder C._weg" vom 5. Dezember 2018 ein (act. 9/3). Mit Vernehmlassung vom
4. Februar 2019 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 11). Mit
Beschwerdeantwort vom 26. Februar 2019 beantragte die Z._AG
(Beschwerdegegnerin) durch ihre Rechtsvertreterin, es sei die Beschwerde unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) abzuweisen (act. 18).
Am 28. März 2019 liessen sich die Beschwerdeführer nochmals vernehmen (act. 24).
Die Politische Gemeinde A._ (Beschwerdebeteiligte) beantragte mit Stellungnahme
vom 20. Juni 2019, es sei die Beschwerde abzuweisen (act. 29).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 5. Dezember 2018 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 14. Januar 2019 (act. 8) formell und inhaltlich die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP). Die Beschwerdeführer sind als Adressaten des angefochtenen Entscheids
und Grundeigentümer der Parzellen Nrn. 01_ und 02_ – entgegen der Auffassung der
Beschwerdegegnerin (act. 18, S. 3 Ziff. III/A/3) – zur Ergreifung des Rechtsmittels
berechtigt (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und VerwGE B 2018/80; B
2018/82 vom 23. Mai 2019 E. 4.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Auf die
Beschwerde ist einzutreten. Nachdem Verwaltungsrichterin Iris Zindel nicht mitwirkt, ist
dem Ausstandsbegehren der Beschwerdeführer entsprochen worden.
2.
bis
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Der erstinstanzliche Entscheid erging am 23. Juni 2017 (act. 12/1/1) und damit vor
Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) am 1. Oktober 2017
(nGS 2017-049). Entgegen anderslautender Darstellung der Beschwerdeführer (act. 24,
S. 4 Ziff. III/B/a/14) bleibt auf das strittige Bauvorhaben somit das bis
30. September 2017 gültige Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche
Baurecht (Baugesetz; nGS 32-47, BauG, in der Fassung vom 1. Januar 2015)
anwendbar, soweit das PBG für die Baugesuchsteller nicht günstiger ist (Art. 173 PBG).
3.
Die Beschwerdeführer bringen zunächst vor, die sich aus der unter Dispositiv-Ziffer 1b
des angefochtenen Entscheids auflageweise verfügten Absenkung der Stützmauer
ergebenden baulichen Anpassungsmassnahmen hätten im Rahmen eines
Baubewilligungsverfahrens geprüft werden müssen. Da sie sich nicht zu diesen
baulichen Massnahmen hätten äussern können, sei ihr Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt worden. Soweit die Vorinstanz die Bewilligungspflicht der geplanten
Stützmauer resp. der projektierten Terrainanpassung in Frage gestellt habe, habe sie
überdies den Sachverhalt unvollständig festgestellt: Weder in den Baugesuchsplänen
noch im während des Rekursverfahrens eingereichten Plan "Nachweis der Sichtweiten"
seien für den Bereich der westlichen Gebäudeecke genaue Vermassungen enthalten.
Es fehlten Angaben zur Höhe des gewachsenen Terrains, zur Höhe des
Vorplatzniveaus sowie zur Maximalhöhe der in der Westecke des Gebäudes
ansetzenden Stützmauer (act. 8, S. 3 f. Ziff. III/A/a/12-16, S. 6 Ziff. III/C/28, act. 24, S. 2
Ziff. III/A/a/3-5, S. 4 Ziff. III/B/c/17).
3.1.
Grundsätzlich ordnen die Kantone Zuständigkeiten und Verfahren im Bereich der
Raumplanung (vgl. Art. 47 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft; SR 101, BV, und Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung, Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG). Die Grenzen der kantonalen
Organisations- und Verfahrensautonomie sind vorgegeben durch die bundesrechtliche
Bewilligungspflicht (vgl. Art. 22 Abs. 1 RPG, Art. 78 f. BauG und BGer 1C_505/2017
vom 15. Mai 2018 E. 5 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 139 II 134 E. 5.2, in:
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URP 2018, S. 528 ff., und ZBl 2018, S. 650 ff.) und den verfassungsmässigen Anspruch
auf rechtliches Gehör von Einspracheberechtigten (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 4 lit. c der
Verfassung des Kantons St. Gallen; SR 131.225, sGS 111.1, KV, und Art. 6 Ziff. 1 der
Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten; SR
0.101, EMRK, siehe auch Art. 15 VRP). Zudem verlangt das bundesrechtliche
Koordinationsgebot gemäss Art. 25a RPG, dass ein geplantes Bauvorhaben in einem
einzigen und einheitlichen Bewilligungsverfahren geprüft wird. Die Kantone dürfen die
Vorgaben der Bewilligungspflicht nach Art. 22 Abs. 1 RPG konkretisieren und auch
baubewilligungsfreie Vorhaben näher umschreiben (vgl. Stalder/Tschirky, in: Griffel/
Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch öffentliches Baurecht, Zürich 2016,
Rz. 2.106 ff.). Art. 78 Abs. 2 BauG enthält eine nicht abschliessende Aufzählung
bewilligungspflichtiger Tatbestände (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 860). Danach sind insbesondere Mauern und
Einfriedungen von mehr als 1.2 m Höhe längs öffentlichen Strassen, Wegen und
Plätzen sowie von mehr als 1.8 m Höhe längs Grundstücksgrenzen
bewilligungspflichtig (lit. f., siehe dazu auch Art. 136 Abs. 2 lit. c PBG). Daraus folgt,
dass Mauern geringerer Höhe im Regelfall keiner Bewilligungspflicht unterliegen. Im
Weiteren schreibt Art. 40 des Baureglements der Politischen Gemeinde A._ (BauR)
vor, dass Terrainveränderungen mit einer Höhendifferenz von mehr als 1 m
bewilligungspflichtig sind (vgl. demgegenüber Art. 136 Abs. 2 lit. d PBG).
Die Behörde ermittelt den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen,
wobei vorbehältlich der Wahrung des öffentlichen Interesses nur die von den
Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche
Tatsachen aufzunehmen sind (vgl. Art. 12 VRP). Die Unvollständigkeit des
festzustellenden Sachverhalts knüpft beim Umfang der Beweiserhebung an:
Unvollständig ist die Sachverhaltsfestlegung, wenn entscheidrelevante Umstände nicht
oder nicht ausreichend abgeklärt wurden (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 586 ff.). Nach
Art. 80 Abs. 2 BauG muss das Baugesuch die für die baupolizeiliche Beurteilung
notwendigen Unterlagen, wie Situationsplan, Grundriss, Ansichten, Schnitte und
Kanalisationspläne, enthalten (siehe auch Art. 13 des Reglements über den Vollzug des
BauR und des Reklamereglements; VR-BauR).
3.2.
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Aus den Plänen "Grundriss 1.OG/2.OG/Attika" ("Erdgeschoss") und "Schnitte/
Fassaden" ("Schnitt A-A", "Westfassade"), je Massstab 1:100, je vom 4. April 2017
sowie "Nachweis Sichtweiten", Massstab 1:200, vom 8. Februar 2018 (act. 12/5/19 f.
und Beilage zu act. 12/13) lässt sich in Bezug auf die Südwestecke des projektierten
Mehrfamilienhauses ermitteln, dass der Vorplatz vom Gehweg (667.50 m.ü.M.) auf einer
Länge von 4.95 m bis zur Oberkante Sockelgeschoss (667.905 m.ü.M.) ansteigt, und
dass das Vorplatzniveau maximal 1.50 m unter dem gewachsenen Terrain liegen soll
sowie dass die geplante, 4.85 m lange Stützmauer ursprünglich gemäss den öffentlich
aufgelegten Plänen maximal 1.80 m hoch projektiert war. Der Vorinstanz kann daher
keine unvollständige Sachverhaltsfeststellung vorgeworfen werden, wenngleich nicht
alle Masse in den Plänen einzeln angegeben werden. Wie die Vorinstanz gestützt auf
diese Pläne in ihrer Vernehmlassung vom 4. Februar 2019 (act. 11, S. 2) zutreffend
ausgeführt hat, muss das Terrain für die auflageweise verfügte (Dispositiv-Ziffer 1b des
angefochtenen Entscheids), maximal zulässige Stützmauerhöhe von 0.60 m um 0.90 m
(Vorplatzniveau maximal 1.50 m unter dem gewachsenen Terrain) angepasst werden.
Demzufolge setzte die von ihr verfügte Auflage weder gestützt auf Art. 78 Abs. 2
lit. f BauG (Mauerhöhe von maximal 0.60 m) noch auf Art. 40 BauR (Höhendifferenz der
Terrainveränderung von maximal 0.90 m) die Durchführung eines
Baubewilligungsverfahrens (Projektänderung) vor der Beschwerdebeteiligten voraus.
Dies umso weniger, als die Beschwerdeführer nicht behaupten, die Stützmauer diene
der Sicherung einer Aufschüttung (anders: GVP 1998 Nr. 28), und sie selbst von einer
Mauerhöhe "von rund 1.60 m" ausgehen (act. 8, S. 3 Ziff. III/A/a/12), weshalb das
Terrain zusammen mit der Stützmauer selbst ihrer Darstellung gemäss nicht im Sinne
von Art. 40 BauR um mehr als 1 m abgesenkt werden müsste. Im Übrigen wurde von
den Beschwerdeführern nicht in Frage gestellt, dass die Beschwerdebeteiligte zum
Erlass von Art. 40 BauR befugt war (vgl. zur akzessorischen Anfechtung eines
Nutzungsplans BGE 145 II 83 E. 5.1 mit Hinweisen und VerwGE B 2013/49 vom
8. Juli 2014 E. 4.2.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, bestätigt mit
BGer 1C_444/2014 vom 27. Januar 2015). Indem die Vorinstanz von der Anordnung
eines vorgängigen Baubewilligungsverfahren (Projektänderung) zur Umsetzung der in
Dispositiv-Ziffer 1b des angefochtenen Entscheids verfügten Absenkung der
Stützmauer abgesehen hat, verletzte sie somit weder den Anspruch der
Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör noch das Koordinationsgebot.
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Lediglich der Vollständigkeit halber ist noch zu bemerken, dass trotz der
entsprechenden Mutmassungen der Beschwerdeführer (act. 8, S. 3 Ziff. III/A/a/14) nicht
ersichtlich ist, inwiefern die geplante, 0.60 m hohe westseitige Stützmauer den
Anforderungen von Art. 41 BauR, insbesondere der Abstandsvorschrift gegenüber
Trottoirs (Mindestabstand von 0.10 m) nach Abs. 2 Satz 1 dieser Bestimmung, nicht
genügen sollte.
4.
Weiter machen die Beschwerdeführer geltend (act. 8, S. 3 f. Ziff. III/A/a/11-13, 16, S. 6
Ziff. III/C/28, act. 24, S. 3 f. Ziff. III/A/a/6 f. und III/B/c/17), die von der Vorinstanz
verfügte Auflage in Dispositiv-Ziffer 1b des angefochtenen Entscheids sei unzulässig.
4.1.
Erfüllt ein Baugesuch die gesetzlichen Anforderungen nicht, ist grundsätzlich der
Bauabschlag zu erteilen (Art. 87 Abs. 1 BauG e contrario). Die Baubewilligung darf
demgegenüber unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV)
nicht verweigert werden, wenn sie gemäss Art. 87 Abs. 2 BauG mit einschränkenden
Bedingungen und Auflagen verbunden werden kann (vgl. VerwGE B 2007/70 vom
15. Oktober 2007 E. 4.4.1 und VerwGE B 2004/22 vom 18. Mai 2004/2. Dezember 2004
E. 3a je mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Durch solche Nebenbestimmungen
können lediglich untergeordnete Mängel eines Baugesuchs behoben werden (vgl.
VerwGE B 2015/160 vom 30. Mai 2017 E. 3.2 und VerwGE B 2015/14 vom
20. Januar 2017 E. 13.1 je mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, sowie GVP 1979 Nr. 8).
Wann ein Mangel in diesem Sinne als untergeordneter Natur zu qualifizieren ist und
unter welchen weiteren Voraussetzungen mit einer Nebenbestimmung Mängel des
Baugesuchs zu beheben sind, beurteilt sich grundsätzlich nach dem anwendbaren
kantonalen und kommunalen Recht (vgl. BGer 1C_476/2016 vom 9. März 2017 E. 2.4
mit Hinweisen, in: ZBl 2017, S. 618 ff., S. 620). Dabei ist auf die konkreten Verhältnisse
abzustellen (vgl. VerwGE B 2005/168 vom 21. März 2006 E. 5a/bb mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch). Die Möglichkeit, nach Art. 87 Abs. 2 BauG vorzugehen, entfällt
immer dann, wenn die Mängel eine wesentliche Projektänderung bzw. eine
konzeptionelle Überarbeitung des Projekts erfordern (vgl. BGer 1C_266/2018 vom
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12. April 2019 E. 3.3 mit Hinweisen). Die Anordnung von Nebenbestimmungen kommt
mit anderen Worten nicht in Betracht, wenn ohne grösseren planerischen Aufwand
nicht mehr beurteilbar ist, wie die Mängel zu beheben sind und welche baurechtlichen,
konzeptionellen und gestalterischen Auswirkungen dies nach sich zieht. Es geht
beispielsweise nicht an, einen Bau zu bewilligen mit der Auflage, die fehlende
Erschliessung müsse vor Baubeginn geregelt sein (vgl. BGer 1C_615/2017 vom
12. Oktober 2018 E. 2.5 sowie VerwGE B 2012/143 vom 24. Januar 2013 E. 4.1.2 je mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Dies ergibt sich aus dem Grundsatz der Einheit des
Bauentscheids, mit dem eine einheitliche Beurteilung eines baurechtlichen
Sachverhalts sichergestellt werden soll (vgl. BGer 1C_398/2016 vom 2. Februar 2017
E. 2.7, in: ZBl 2017, S. 614 ff., S. 617, und VerwGE B 2008/219 vom
22. September 2009 E. 6.4.1 je mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Nachgelagerte
Verfahren sind nur dann zulässig, wenn dies von der Sache her sinnvoll ist - so etwa
wenn die Beurteilung der Farb- und Materialwahl während der Bauausführung besser
möglich ist - und sich daraus keine wesentlichen neuen Auswirkungen oder
Änderungen für das Projekt ergeben oder ergeben können (vgl. A. Marti, Kommentar
zum Entscheid BGer 1C_476/2016 vom 9. März 2017, in: ZBl 2017 S. 622 f.).
4.2.
Die Erteilung einer Baubewilligung setzt unter anderem voraus, dass das Bauland
erschlossen ist (vgl. Art. 22 Abs. 1 und 2 lit. b RPG, und Art. 49 Abs. 1 BauG). Land ist
erschlossen, wenn unter anderem eine für die betreffende Nutzung hinreichende
Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG, Art. 4 des Wohnbau- und
Eigentumsförderungsgesetz; SR 843, WEG, und Art. 49 Abs. 2 lit. a BauG). Aus
bundesrechtlicher Sicht genügt es, wenn eine Zufahrtsstrasse hinreichend nahe an
Bauten und Anlagen heranführt. Die befahrbare Strasse muss nicht bis zum
Baugrundstück oder gar zu jedem einzelnen Gebäude reichen; vielmehr genügt es,
wenn Benützer und Besucher mit dem Motorfahrzeug in hinreichende Nähe gelangen
und von dort über einen Weg zum Gebäude oder zur Anlage gehen können. Für
Erschliessungsanlagen auf fremdem Grund ist deren rechtliche Sicherstellung
nachzuweisen (vgl. BGer 1C_603/2015 vom 5. April 2016 E. 2.1 und
BGer 1C_290/2011 vom 1. Februar 2012 E. 3.1 mit Hinweisen, insbesondere auf
BGE 136 III 130 E. 3.3.2). Zu einer hinreichenden Zufahrt in Wohnzonen gehört auch
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das Verbindungsstück von der öffentlich zugänglichen Strasse zum Baugrundstück
(Feinerschliessung, vgl. Art. 4 Abs. 2 WEG, BGE 121 I 65 E. 3c mit Hinweis auf
BGE 116 Ib 159 E. 6b, E. Jeannerat, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 19 Rz. 23, P. Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 6. Aufl. 2016, S. 278, Waldmann/Hänni,
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 19 Rz. 20, und B. Heer, a.a.O., Rz. 513).
Demgegenüber gehören Hausanschlüsse bzw. Hauszufahrten nicht zur
Feinerschliessung. Sie verbinden ein Grundstück mit der Anlage der Feinerschliessung
(vgl. A. Rey, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], a.a.O., Rz. 3.273, C. Häuptli,
in: Baumann/van den Bergh/Gossweiler/derselbe/Schwaller/Forestier [Hrsg.],
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 32 Rz. 19, Fritzsche/
Bösch/Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 2, 5. Aufl. 2011, S. 571, und
V. Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Bern 1997, S. 38 f.; anders: Zaugg/
Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 4. Aufl. 2013, Art. 7/8 Rz. 3, und
M. Berner, in: R. Walder [Hrsg.], Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012, Rz. 801,
wonach Hausanschlüsse/-zufahrten ebenfalls Teil der Erschliessung sind). Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführer betrifft die Einhaltung der Verkehrssicherheit der
von der strittigen Auflage (Dispositiv-Ziff. 1b des angefochtenen Entscheids)
betroffenen Hauszufahrt demnach nicht die Erschliessungsanforderungen nach Art. 19
Abs. 1 RPG, Art. 4 WEG und Art. 49 Abs. 2 lit. a BauG. Sondern sie beschlägt, wie die
Vorinstanz in Erwägung 9.1 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 12) zutreffend
ausgeführt hat, einzig die Bewilligungsfähigkeit nach Art. 63 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 des
Strassengesetzes (sGS 732.1, StrG). Auch macht die strittige Anordnung (maximal
zulässige Höhe der westlichen Stützmauer von 0.60 m) keine wesentliche
Projektänderung bzw. eine konzeptionelle Überarbeitung des Projekts erforderlich. Der
Mangel im Bereich der betroffenen Hauszufahrt ist damit als untergeordnet
einzustufen, weshalb er durch den Erlass einer Nebenbestimmung behoben werden
kann. Ein Bauabschlag allein aus diesem Grund wäre klar unverhältnismässig.
5.
Sodann rügen die Beschwerdeführer mit Verweis auf den von ihnen eingereichten Plan
"Sichtfelder C._weg" vom 5. Dezember 2018 (act. 9/3), die in Dispositiv-Ziffer 1b des
angefochtenen Entscheids verfügte Auflage sei ungeeignet. Dadurch könne aufgrund
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der gegebenen Terrainverhältnisse das zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit
erforderliche Sichtfeld nicht gewährleistet werden. Die Beschwerdegegnerin habe nicht
nachgewiesen, dass die Sichtweiten in Richtung C._weg eingehalten seien. Die
Vorinstanz habe es pflichtwidrig unterlassen, solche Unterlagen nachzufordern und
daher die Untersuchungsmaxime verletzt. Das Bauvorhaben sei mangels
verkehrssicherer Zufahrt nach wie vor strassenmässig ungenügend erschlossen (act. 8,
S. 4-6 Ziff. III/A/b/17-21, S. 6 Ziff. III/C/28, act. 24, S. 4 Ziff. III/B/b/15, d/18-24).
5.1.
Nach Art. 63 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 StrG wird eine Bewilligung für Bau oder Änderung
von Zufahrten erteilt, wenn weder die Strasse beeinträchtigt noch der Verkehr
gefährdet wird. Für die Bewilligung ist vorliegend (Gemeindestrasse zweiter Klasse) die
Beschwerdebeteiligte zuständig (Art. 11 Abs. 1 StrG). Nach Art. 2 in Verbindung mit
Anhang I VR-BauR (vom Baudepartement am 27. Februar 2006 genehmigt, cRS 2006,
161, siehe zur Zuständigkeit des Stadtrates zum Erlass des VR-BauR auch Art. 70
Abs. 2 BauR), überschrift "Verweis auf anerkannte Normen", werden als anerkannte
Regeln der Baukunde für Verkehrsanlagen, wie hier die projektierte
Grundstückszufahrt, die Normen SN 640 050 (Grundstückszufahrten),
Ausgabe Mai 1993, und SN 640 273 (Knoten Sichtverhältnisse),
Ausgabe November 1992, des Schweizerischen Verbands der Strassen- und
Verkehrsfachleute (VSS) angewendet. Diesbezüglich stellt sich vorweg die Frage, ob es
sich dabei um eine indirekte (mittelbare) oder ob es sich um eine statisch-direkte resp.
dynamisch-direkte Verweisung handelt. Dies ist deshalb von Bedeutung, weil eine
indirekte Verweisung im Gegensatz zu einer direkten Verweisung, durch welche private
Normen zu staatlich gesetztem Recht werden (vgl. VerwGE B 2014/18 vom
24. März 2015 E. 2.4 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch), eine Behörde nicht dazu
verpflichtet, eine bestimmte technische Norm einzuhalten.
5.2.
Wird in einem Gesetz nicht auf ein bestimmtes Normenwerk, sondern im Sinne einer
Generalklausel auf einen "Standard" (z. B. "Regeln der Technik") oder auf bestimmte
Normen-werke verwiesen, die aber nur beispielhaft als Ausdruck des Standards
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erwähnt werden, handelt es sich um eine indirekte (mittelbare) Verweisung. Wird aber
ausdrücklich auf ein bestimmtes Normenwerk verwiesen, handelt es sich um eine
direkte (unmittelbare) Verweisung. Eine statisch-direkte Verweisung liegt wiederum
dann vor, wenn das Verweisungsobjekt eine bestehende Regelung ist, die in einer ganz
bestimmten Form Anwendung finden soll. Das verweisende Organ kennt den Inhalt der
Norm, auf die verwiesen wird, und dieser verändert sich nicht ohne Zustimmung des
für die Verweisung zuständigen Organs. Dynamisch-direkt ist dagegen die Verweisung,
wenn Normen nicht in einer bestimmten, sondern in der jeweils geltenden Fassung als
anwendbar erklärt werden. Das bedeutet, dass sich die Norm, auf die verwiesen wird,
ohne Zutun des verweisenden Organs ändern kann. Ob eine statisch-direkte oder
dynamisch-direkte Verweisung vorliegt, ist durch Auslegung zu ermitteln (vgl. dazu
VerwGE K 2013/3 vom 23. August 2016 E. 3.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
Während aus systematischer, historischer und teleologischer Sicht kein zusätzlicher
Erkenntnisgewinn folgt, ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 2 in Verbindung mit
Anhang I VR-BauR zweifelsfrei, dass darin in Bezug auf Verkehrsanlagen statisch-direkt
auf die VSS-Normen SN 640 050, Ausgabe Mai 1993, und SN 640 273,
Ausgabe November 1992, verwiesen wird. Bei den in Anhang I VR-BauR zitierten VSS-
Normen handelt es sich somit nicht bloss um Verwaltungsanweisungen, von denen im
Einzelfall unter Umständen abgewichen werden darf (vgl. dazu VerwGE B 2018/69 vom
19. November 2018 E. 2.3 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch), sondern – entgegen
der Auffassung der Vorinstanz (vgl. act. 2, S. 13 E. 9.2, act. 11, S. 2) – um öffentlich-
rechtliche Bauvorschriften der Beschwerdebeteiligten. Zu keinem anderen Schluss
führt auch der Einwand der Vorinstanz (vgl. Vernehmlassung vom 4. Februar 2019,
act. 11, S. 2), falls diese VSS-Normen – im Sinne von Rechtssätzen – vorbehaltlos
eingehalten werden müssten, könne kaum noch verdichtet werden, wenn dabei auch
noch eine private Zufahrt erstellt werden solle. Keine Rolle spielt im übrigen, dass die
Bestimmungen der VSS-Norm SN 640 273 vom November 1992 aus Sicht des VSS
nicht mehr in Kraft sind (vgl. hierzu VSS-Normen SN 640 273a und 40 273a, beide
genehmigt im Juni 2010, gültig ab 1. August 2010 resp. 31. März 2019), da sie durch
statischen Verweis zu kommunalem Recht wurden.
5.3.
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Sowohl im angefochtenen Entscheid (act. 2, S. 14 E. 9.5) als auch in ihrer
Vernehmlassung vom 4. Februar 2019 (act. 11, S. 2) hat die Vorinstanz gestützt auf die
Amtsberichte des kantonalen Tiefbauamts vom 30. November 2017 und 14. März 2018
(act. 12/9 und 16) sowie den Plan "Nachweis Sichtweiten" vom 8. Februar 2018
(Beilage zu act. 12/13), welche allerdings alle nicht auf der VSS-Norm SN 640 273 vom
November 1992, sondern auf der Norm SN 640 273a vom Juni 2010 basierten,
eingeräumt, dass das Bauvorhaben teilweise, d.h. hinsichtlich der Sichtweiten in Bezug
auf die Garagenvorplätze auf der Westseite, von den Vorgaben der VSS-Norm
SN 640 273a abweiche, selbst wenn die Sicht aufgrund der in Dispositiv-Ziffer 1b des
angefochtenen Entscheids verfügten Herabsetzung der westlichen Stützmauer
verbessert werde. Für die Einschätzung der Vorinstanz spricht auch der von den
Beschwerdeführern eingereichte Plan "Sichtfelder C._weg" vom 5. Dezember 2018
(act. 9/3), gemäss welchem die erforderlichen Sichtlinien auf den C._weg an der
Grenze zu Grundstück Nr. 01_ unter dem (natürlich) gewachsenen Terrain liegen.
Nicht ersichtlich ist, dass ein Abstellen auf die VSS-Norm SN 640 273 vom
November 1992 (Beobachtungsdistanz F von 2.5 m) zu einem anderen Ergebnis
geführt hätte. Trotz der in Dispositiv-Ziffer 1b des angefochtenen Entscheides
verfügten Auflage hält das Baugesuch die Vorgaben von Art. 2 in Verbindung mit
Anhang I VR-BauR sowie der VSS-Norm SN 640 273 vom November 1992 demnach
nicht ein. Anhaltspunkte dafür, dass vorliegend einer der Ausnahmetatbestände von
Art. 77 Abs. 1 BauG erfüllt wäre, bestehen nicht. Daran ändert nichts, dass es sich
beim vorliegenden Quartier um eine ruhige Wohngegend mit wenig Verkehr handelt
und die B._strasse gerade, übersichtlich und verkehrsberuhigt ist. Die Beschwerde ist
daher aus diesem Grund teilweise gutzuheissen und Dispositiv-Ziffer 1b des
angefochtenen Entscheids und damit auch Ziff. IV/49 der Bedingungen und Auflagen
der Baubewilligung vom 23. Juni 2017 aufzuheben. Die Sache ist an die
Beschwerdebeteiligte zur Ergänzung der Nebenbestimmungen der Baubewilligung vom
23. Juni 2017 (in Form einer anfechtbaren Verfügung) zurückzuweisen (vgl. dazu auch
die Massnahmen bei ungenügenden Sichtweiten nach Ziff. 9 der VSS-
Norm SN 640 273 vom November 1992, S. 6 f.). Dabei steht es der
Beschwerdebeteiligten frei, der Beschwerdegegnerin Gelegenheit zu geben,
nachzuweisen, dass die massgebenden kommunalen Bestimmungen zu den
Sichtweiten mittels der von dieser in Aussicht gestellten (act. 18, S. 7 f. Ziff. III/D/22)
B
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Massnahmen (Nutzungsverbot für die westlichste Garage), allenfalls koordiniert mit
dem Erlass einer Sichtzone (vgl. Art. 101 Abs. 2 und Art. 102 Abs. 1 lit. e und
Abs. 2 StrG) auf dem Grundstück Nr. 01_ der Beschwerdeführer durch die
Beschwerdebeteiligte, eingehalten werden können.
Der guten Ordnung halber ist darauf hinzuweisen, dass dem öffentlichen Interesse an
der inneren Verdichtung (vgl. dazu Art. 3 Abs. 3 lit a RPG) im vorliegenden Fall nur
dann gemäss der Intention der Vorinstanz stärker Rechnung getragen werden könnte,
wenn die Beschwerdebeteiligte, d.h. deren Exekutive (vgl. Art. 70 Abs. 2 BauR), die
statisch-direkte Verweisung in Art. 2 in Verbindung mit Anhang I VR-BauR ersatzlos
aufheben würde. Denn ohne die erwähnte Verweisung hätte sie, wie auch die
Vorinstanz, mit Blick auf die konkreten Verhältnisse (ruhige Wohngegend mit wenig
Verkehr, B._strasse gerade, übersichtlich und verkehrsberuhigt, d.h. ohne
Durchgangsverkehr, mit angeordneten Parkplätzen der blauen Zone versetzt sowie mit
einer Geschwindigkeitsbeschränkung auf 30 km/h) im Rahmen der Prüfung der
Verhältnismässigkeit von den Vorgaben der VSS-Normen abweichen dürfen. Unter der
Annahme, dass es sich – im Falle der Aufhebung von Art. 2 in Verbindung mit
Anhang I VR-BauR – bei den VSS-Normen um blosse Verwaltungsanweisungen
handelte, wären die Ausführungen der Vorinstanz in Erwägung 9.5 des angefochtenen
Entscheids (act. 2, S. 14) sowie der Vernehmlassung vom 4. Februar 2019 (act. 11),
wonach die strittige Hauszufahrt angesichts der konkreten örtlichen Verhältnisse trotz
der bestehenden Abweichungen unter Berücksichtigung der in Dispositiv-Ziffer 1b
verfügten Auflage die Verkehrssicherheit nicht gefährdet hätte, weshalb sie
bewilligungsfähig gewesen wäre (vgl. dazu Art. 63 Abs. 2 StrG), nicht zu beanstanden
gewesen.
6.
Ferner halten die Beschwerdeführer dafür, das Abstellen von Fahrzeugen vor den drei
östlichen Garagen werde aufgrund der zu kurzen Vorplatzlänge dazu führen, dass Teile
von dort abgestellten Fahrzeugen in das Trottoir entlang der B._strasse ragten. Auch
habe es die Vorinstanz unterlassen, die fast siebenfach zu breite Grundstückszufahrt
auf 3.0 m zu verschmälern (act. 8, S. 5 f., Ziff. III/B/22-27 und 29, act. 24, S. 3-5 Ziff. III/
A/b/8-13, Ziff. III/B/e/25).
bis
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6.1.
Nach Art. 43 Abs. 2 BauR ist vor Garagen mit direkter Zufahrt vom öffentlichen Grund
ein Vorplatz von mindestens 5.5 m Tiefe anzulegen. Dieses Mass kann auf das Mass
des Strassenabstands herabgesetzt werden, wenn automatische Garagentore
vorhanden sind oder sich aus anderen Gründen keine Behinderung oder Gefährdung
des Verkehrs ergibt. Die Beschwerdebeteiligte hat die Beschwerdegegnerin mit der
Baubewilligung vom 23. Juni 2017 auflageweise verpflichtet (act. 12/1/1, S. 15 Ziff. IV/
4), automatische Garagentore zu verwenden. Folglich muss die Vorplatztiefe im
vorliegenden Fall mindestens 3.0 m betragen (vgl. Art. 26 Abs. 1 lit. b BauR und
Art. 104 lit. a StrG). Gemäss dem Plan "Nachweis Sichtweiten" vom 8. Februar 2018
(Beilage zu act. 12/13) ist dieses Mass bei allen projektierten Garagenvorplätzen
eingehalten (Tiefe von 4.81 m bis 4.95 m). Darüber hinaus wurde die
Beschwerdegegnerin auflageweise verpflichtet (vgl. Auflage Ziff. IV/48 der
Baubewilligung vom 23. Juni 2017 [S. 19]), dass Karosserieteile parkierter Fahrzeuge
nicht in den öffentlichen Grund hineinragen dürfen. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer steht damit nicht zu befürchten, dass die Bestimmungen von Art. 21
und Art. 100 StrG sowie Art. 41 Abs. 1 Satz 1 der Verkehrsregelnverordnung
(SR 741.11, VRV) durch auf den Vorplätzen abgestellte Fahrzeuge verletzt werden
könnten. Massstab für die Beurteilung dieser Auflage kann nicht deren hypothetische
Missachtung bilden. Damit besteht keine Pflicht der Beschwerdebeteiligten in diesem
Zusammenhang weitergehende Nebenbestimmung zu verfügen, zumal die geplanten
Vorplätze nicht öffentlich zugänglich sind (vgl. dazu VerwGE B 2004/22 vom
18. Mai 2004/2. Dezember 2004 E. 3e/bb, a.a.O.).
6.2.
Wie bereits unter Erwägung 5 hiervor ausgeführt, müssen Grundstückszufahrten die
Vorgaben der VSS-Norm SN 640 050, Ausgabe Mai 1993, zwingend einhalten (vgl.
Art. 63 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 StrG in Verbindung mit Art. 2 und Anhang I VR-BauR).
Der von der Beschwerdebeteiligte in diesem Zusammenhang angerufene Entscheid
VerwGE B 2008/107 vom 19. Februar 2009 E. 3.4 ist nicht einschlägig. Diesem
Entscheid lag die Zu- und Wegfahrt von einem Autoabstellplatz in eine Kantonsstrasse
(D._strasse) zugrunde, wobei Art. 2 in Verbindung mit Anhang I VR-BauR nicht zur
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Anwendung gelangte. Gemäss dem Amtsbericht des kantonalen Tiefbauamtes vom 30.
November 2017 (act. 12/9, S. 3) weist die geplante Grundstückszufahrt eine Breite von
ca. 20.40 m auf. Nach der VSS-Norm SN 640 050, genehmigt im Mai 1993, ist eine
Breite von 3.00 m (Typ A) vorgeschrieben. Ein Ausnahmetatbestand von Art. 77
Abs. 1 BauG liegt in der vorliegend zu prüfenden Konstellation nicht vor. Da im BauR
keine Pflicht zur Erstellung von Parkplätzen verankert ist (siehe dazu auch Art. 72
Abs. 1 BauG), handelt es sich dabei jedoch ebenfalls um einen untergeordneten
Mangel des Baugesuchs (vgl. dazu E. 4.1 hiervor). Die Beschwerde ist daher auch
diesem Grund teilweise gutzuheissen, Dispositiv-Ziffer 1b des angefochtenen
Entscheids aufzuheben und die Sache an die Beschwerdebeteiligte zum Erlass von
einschränkenden Nebenbestimmungen zur Breite der Grundstückszufahrt
zurückzuweisen.
7. (...).