# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 96321c04-4ead-43bf-8def-179784c898b9
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2005
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
Exploitant agricole à Cronay, Nicolas Marrel est propriétaire de la parcelle no 303 du cadastre communal d'Ursins, au lieu-dit Bussy. Cette parcelle, d'une surface totale de 3'225 m
2, est composée en totalité de pré-champ. Selon le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions de la commune d'Ursins (ci-après : la commune), approuvé par le Conseil d'Etat le 1
er
octobre 1993, la parcelle susmentionnée est affectée en zone agricole. Patrick Marrel, cousin du recourant, est propriétaire de la parcelle no 302 du cadastre communal, laquelle elle contiguë à la parcelle no 303, comprend une villa et est colloquée en zone de village.
B.
Le 11 octobre 2004, Yolanda Zacchia, locataire de l'immeuble sis sur la parcelle no 63, propriété de Jacques Burdet, a présenté à la Municipalité d'Ursins (ci-après : la municipalité) une demande tendant à être autorisée à aménager sur la parcelle no 303 un paddock en sable, d'une surface de 40 m sur 20 m, et un chemin d'accès. Pour l'exécution de ce paddock, l'intéressée précisait qu'il serait nécessaire de dégrapper la terre végétale sur 30 cm environ afin de poser un drainage, de la chaille et du sable, cette surface pouvant toutefois être remise en culture en tout temps. Par courrier du 26 octobre 2004, la municipalité a informé Nicolas Marrel que les travaux entrepris sans autorisation en vue de la création du paddock précité devaient être stoppés jusqu'à ce que le SAT se soit prononcé. Ce dernier s'est déterminé le 17 novembre 2004 en refusant d'entrer en matière sur le projet envisagé. La municipalité a communiqué la détermination du SAT au recourant le 30 novembre 2004 et lui a imparti un délai échéant fin février 2005 pour remettre les lieux en état. Cette décision, communiquée sous commination des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'art. 292 du Code pénal pour insoumission à une décision de l'autorité, comportait également les voie et délai de recours au Tribunal administratif. Nicolas Marrel n'a pas interjeté recours contre la décision précitée.
C.
Le 20 janvier 2005, le recourant a déposé une nouvelle demande d'autorisation en vue de construire une aire d'exercice pour chevaux sur sa parcelle no 303, l'endroit prévu pour le carré de sable d'une surface 700 m
2 (35m x 20 m) se situant à nouveau juste derrière la villa de Patrick Marrel. Il s'agissait à nouveau de dégrapper 30 cm de terre pour poser des drainages, de la chaille et du sable. A l'appui de sa requête, l'intéressé a notamment exposé qu'il envisageait de se lancer dans la garde de chevaux, qui seraient hébergés chez un collègue agriculteur, Jacques Burdet, propriétaire d'un bâtiment situé sur la parcelle no 63, en zone village, à environ 170 m de la parcelle no 303. Les principales raisons à l'origine de ce projet étaient de deux ordres, à savoir, d'une part, la présence sur son domaine de surfaces non labourables et donc destinées à la production animale et, d'autre part, le revenu complémentaire qu'il pourrait tirer de cette nouvelle activité et qui permettrait une subsistance de l'exploitation à long terme. Dans sa séance du 8 février 2005, la municipalité a préavisé favorablement à la construction du paddock envisagé. L'enquête publique a été ouverte du 19 avril au 9 mai 2005 et n'a suscité ni opposition ni observation.
D.
Par décision du 7 juin 2005, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité et a imparti à Nicolas Marrel un délai au 31 juillet 2005 pour remettre les lieux en état. L'autorité intimée se référait aux divers préavis énumérés dans la correspondance du secrétariat général du Département des infrastructures (Centrale des autorisations CAMAC) du 24 mai 2005, dont le contenu est notamment le suivant :
"(...)
Le dossier susmentionné nous est parvenu en date du 13 avril 2005. Suite à votre demande, nous avons publié l’avis d’enquête dans la FAO du 19 avril 2005 et consulté les instances cantonales concernées.
Les départements, en particulier leurs services concernés, ont refusé d’accorder les autorisations spéciales requises en vertu des art. 113, 120 et 121 LATC.
Par conséquent, vous
ne pouvez délivrer
le permis
de construire sollicité.
Le dossier impliquait les demandes d’autorisations spéciales suivantes:
• 110. Dans une région archéologique
• 240. Bâtiments d’exploitation et/ou installations situés hors des zones à bâtir et liés à une exploitation agricole.
• 12 et 102. L’ouvrage est situé hors des zones à bâtir
Les instances cantonales suivantes ont été consultées
• Service des bâtiments, Section archéologie cantonale, (SB-AC)
• Service de l’aménagement du territoire, Arrondissement rural (SAT-ARU2)
• Service des eaux, sols et assainissement, Division assainissement, Section assainissement urbain et rural (SESA-AUR2)
• Service de l’agriculture, constructions hors zone (SAGR-CHZ)
Le Service de l’aménagement du territoire, Arrondissement rural (SAT-ARU2)
refuse de délivrer l’autorisation spéciale requise.
Compris à l’intérieur de la zone agricole du plan général d’affectation communal, ce projet est soumis à autorisation spéciale selon l’article 120 lettre a LATC.
1. SITUATION / HISTORIQUE
Suite à l’examen du dossier et des documents en notre possession, il apparaît que:
- le projet, qui se situe sur le territoire de la commune d’Ursins (parcelle n
0
303), est destiné à M. Nicolas Marrel exploitant agricole à Cronay.
- Les travaux pour la réalisation de ce paddock ont débuté le 9 octobre 2004.
- Sur la base des informations fournies en complément du questionnaire n
0
66A, il ressort que le projet a pour but d’être utilisé par M. Nicolas Marrel pour la garde de chevaux en pension.
- Les chevaux seraient hébergés chez un collègue agriculteur (M. Jacques Burdet) dans un bâtiment situé au village.
- Un premier projet relativement similaire a été soumis à notre service en demande préalable (démarche réalisée avant une enquête publique) en date du 28 octobre 2004. Ce projet était quant à lui destiné à Mme Yolanda Zacchia (non exploitante agricole) domicilié à Ursins.
- En date du 17 novembre 2004, notre service s’est prononcé négativement sur le projet en demandant à la commune d’exiger une remise en état des travaux déjà entrepris.
- Le 21 décembre 2004, le Service des bâtiments, monuments et archéologie, Section archéologie cantonale, souligne que le carré de sable se situe en plein coeur d’une région archéologique au sens de l’art. 67 LPNMS et demande d’être averti avant le début des travaux de remise en état afin d’effectuer une surveillance de ces derniers.
2. EXAMEN DU PROJET
Suite à l’analyse du Service de l’agriculture, il ressort que l’exploitation de M. Marrel est reconnue au sens de l’OTerme. Dans ce contexte, tout projet ou aménagement relatif à cette exploitation doit être examiné en regard des dispositions relatives aux constructions ou installations conformes à l’affectation de la zone agricole (art. 16a LAT).
Le Service de l’aménagement du territoire n’a pas d’objections à formuler quant à la détention de chevaux en pension dans des bâtiments existants en zone constructible de l’exploitation de M. Burdet.
Cependant, il est relevé qu’une activité relative à la détention de chevaux en pension n’offre pas la possibilité de réaliser de nouvelles constructions liées à la pratique de l’équitation. Les constructions et aménagements tels que, halles d’équitation, installations extérieures de toutes sortes (paddock, carré de sable, parcours d’obstacles, hippodromes, etc.) ne peuvent en effet pas être réalisés en zone agricole, ceci même dans le cadre d’une entreprise agricole. Dans ce type d’activité, seule la réalisation pour les chevaux détenus d’une aire de sortie (surface de 400 m2 admise selon le complément du 26 mai 2004 à la Directive du Conseil d’Etat), réalisée en prolongation des écuries existantes, peut être admise.
Quand bien même un tel ouvrage aurait pu être nécessité pour les besoins d’une entreprise agricole dans le cadre une activité d’élevage, ce type d’installation aurait dû se trouver en prolongation des autres bâtiments ou ouvrages des exploitants (art. 83 RLATC).
Sur la base de l’examen qui précède, les travaux envisagés ne peuvent donc pas être admis comme conforme à l’affectation de la zone agricole (art. 16a LAT).
Il est également relevé que le paddock souhaité ne répond pas non plus aux exigences posées par la législation dérogatoire (art. 24 ss. LAT) et de la jurisprudence en la matière.
Vu ce qui précède, le Service de l’aménagement du territoire se voit dans l’obligation de refuser de délivrer l’autorisation spéciale requise.
Pour le surplus, il apparaît, suite à la détermination du Service des bâtiments, Section archéologie cantonale (SB-AC), que les travaux déjà entrepris, qui se trouvent dans un secteur archéologique important, portent atteinte à l’intérêt public prépondérant que constitue la protection du patrimoine archéologique.
En conclusion, le projet doit être refusé.
(...)
Le Service des bâtiments, Section archéologie cantonale, (SB-AC)
refuse de délivrer l’autorisation spéciale requise pour les motifs ci-dessous:
- Lors d’une visite fortuite faite sur place en décembre 2004, nous avons constaté que les travaux de création d’une aire d’exercice pour chevaux étaient déjà en grande partie réalisés. Cette situation n’apparaît pas dans le dossier d’enquête en circulation à la CAMAC.
- Ces travaux ont eu lieu dans une région archéologique au sens l’art. 67 LPNMS, dans laquelle toute atteinte au sous-sol doit faire l’objet d’une autorisation spéciale de la section Archéologie cantonale.
- La surveillance du terrassement pour la construction d’une villa dans la parcelle voisine (n
0
302) avait montré la présence d’éléments archéologiques (restes d’occupation de l’époque romaine) à une profondeur de 20 à 100 cm. Il est donc probable que des vestiges similaires sont présents dans la parcelle 303.
En conséquence, nous ne pouvons pour l’instant pas accorder l’autorisation spéciale nécessaire pour la finalisation du projet. Avant de permettre une éventuelle poursuite des travaux, il serait nécessaire de déterminer quelles atteintes ont déjà été portées au site archéologique et si les aménagements encore à réaliser sont susceptibles d’aggraver ces dommages.
En cas d’abandon du projet ou de refus de celui-ci par les autorités compétentes, la section Archéologie cantonale devra également impérativement être associée aux travaux de remise en état des lieux (demandés par le SAT dans son préavis du 17 novembre 2004 et dans sa détermination au présent projet), afin d’en assurer la surveillance et d’effectuer des observations de nature à améliorer la connaissance du site archéologique. Cette exigence a déjà été formulée dans un courrier daté du 21 décembre 2004, dont nous joignons une copie au dossier.
A titre d’information, bien que ces décisions ne puissent en l’espèce être prises en considération compte tenu du caractère négatif de la présente synthèse, nous vous les transmettons ci-après:
Le Service de l’agriculture, constructions hors zone (SAGR-CHZ)
aurait préavisé favorablement au présent projet.
Sur la base des éléments portés à sa connaissance, le Service de l’agriculture constate que:
- Ce projet est lié à deux exploitations agricoles (reconnues au sens de l’OTerm), gérées par M. Nicolas Marrel, domicilié à Cronay et M. Jacques Burdet, domicilié à Ursins.
- La première exploitation (5910.0023), d’une surface agricole utile totale de 19,04 hectares, se consacre à la production de viande bovine (1 vache mère et la remonte pour un troupeau en voie de constitution d’environ 4 bovins) et aux grandes cultures (13,36 ha de céréales dont 3,05 ha de maïs; 2,25 ha de tournesol; 2,19 ha de colza).
- La seconde exploitation (5932.0011), d’une surface agricole utile totale de 20,50 hectares, se consacre aux grandes cultures (12,32 ha de céréales; 2,44 ha de colza; 1,60 ha de tournesol; 1,46 ha de pois protéagineux; 1,18 ha de pommes de terre) et à la garde de chevaux en pension (3 chevaux).
- Les chevaux en pension sont logés au village dans les anciennes étables de l’exploitation de M. Burdet dans lesquelles 9 box seront installés. Les travaux de création d’un carré de sable, complément au box où logent les chevaux, ont été interrompus et cet aménagement doit à présent être analysé quant à l’opportunité de sa régularisation.
- L’aire polyvalente projetée permettra la sortie des chevaux par tout temps et la pratique ponctuelle de l’équitation. Son sol stabilisé offrira ainsi les meilleures conditions éthologiques et sécuritaires nécessitées par le mouvement à donner aux chevaux, en parfaite adéquation avec la législation sur la protection des animaux. Les chevaux y seront sortis, principalement l’hiver ou par temps pluvieux.
- L’impact de ce projet sur ces exploitations agricoles (financé par des fonds extérieurs à l’exploitation) influencera positivement leur viabilité à long terme.
En conclusion, le Service de l’agriculture préavise favorablement ce projet lié à deux exploitations agricoles, dont la nécessité fonctionnelle est démontrée.
(...)."
E.
Nicolas Marrel a recouru contre les décisions précitées le 24 juin 2005 en concluant à la délivrance du permis de construire sollicité. Il expose en substance que les travaux envisagés ne concernent que la création d'un paddock et n'impliquent aucune construction définitive et qu'ils ne nécessitent ni élévation d'un mur, ni creuse à une profondeur importante. Il s'agit seulement d'enlever de la terre végétale, tout au plus sur quelque 30 cm de profondeur (ce qui correspond à celle du labourage habituel à cet endroit, qui était cultivé depuis de nombreuses années) et de la remplacer par un matériau sablonneux supportant le passage répété des chevaux. Il relève par ailleurs que l'emplacement prévu se trouve en bordure de la zone village et non au milieu d'une zone agricole. Il se réfère en outre au dépôt, en janvier 2005, d'une initiative parlementaire approuvée par la Commission de l'environnement et de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national, dont le texte demande l'assouplissement, voire même la levée, des dispositions qui limitent strictement ou empêchent la garde des chevaux dans la zone agricole. Cette initiative aurait en particulier pour but de permettre aux agriculteurs de diversifier leurs exploitations en les autorisant à garder de chevaux de sport et de loisir et à construire les infrastructures nécessaires. Selon la conjoncture actuelle, une exploitation agricole qui ne fait rien pour diversifier ses sources de revenus est à ses yeux vouée à rencontrer de grosses difficultés.
Le recourant s'est acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.
F.
Par avis du 27 juin 2005, le juge instructeur du Tribunal administratif a accordé provisoirement l'effet suspensif au recours, en ce sens que l'intéressé n'était pas tenu de remettre les lieux en l'état.
G.
La municipalité s'est déterminée le 5 juillet 2005 en confirmant son préavis favorable à la construction litigieuse. Elle relève que l'aire pour les chevaux ne peut en aucun cas jouxter l'écurie où se trouvent ces derniers (en plein village) et qu'il n'y a pas d'autres possibilités envisageables.
H.
Le Service des bâtiments, monuments et archéologie, section archéologie cantonale (ci-après : Service des bâtiments) s'est déterminé le 8 juillet 2005 en ces termes :
"(...)
- Il est exact que les travaux de réalisation du paddock ont eu lieu dans le périmètre d’une région archéologique au sens de l’art.67 LPNMS, dans laquelle tous travaux doivent faire l’objet d’une autorisation spéciale du DINF. L’autorisation n’ayant pas été requise, ni accordée, les travaux réalisés dans ces circonstances constituent une infraction à la LPNMS.
- Contrairement à ce qu’affirme M. Marrel, il n’est pas exclu que les travaux aient endommagé des structures archéologiques, celles-ci pouvant parfois affleurer à peu de profondeur. N’ayant d’autre part pas assisté au décapage réalisé à la pelle mécanique à fin 2004, nous ne pouvons être certains que seule une épaisseur de terre de 30 cm a été retirée.
- Il est exact que l’autorisation spéciale n’a pas été refusée lors de la mise à l’enquête visant à régulariser les travaux. Cette autorisation ne pourra cependant être accordée que lorsque nous aurons pu évaluer les éventuelles atteintes portées au site archéologique. En cas de remise en état des lieux, notre section devra également être associée aux travaux, afin d’en assurer une surveillance.
(...)".
I.
Le SAT s'est déterminé le 27 juillet 2005 en concluant au rejet du recours, pour autant que ce dernier soit recevable, à la confirmation de la décision de la municipalité du 7 juin 2005 et à la fixation d'un nouveau délai pour remettre les lieux en état, tous les frais de la cause étant mis à la charge de l'intéressé. Il relève que l'ouvrage litigieux a déjà fait l'objet d'une décision de l'autorité compétente le 30 novembre 2004 indiquant clairement sa non-conformité à la zone agricole. Les délai et voie de recours étant clairement mentionnés, Nicolas Marrel a toutefois choisi de ne pas en faire usage et la décision précitée est selon lui aujourd'hui définitive et exécutoire. Il n'y a dès lors aucune raison d'admettre qu'elle puisse à nouveau être contestée à l'occasion d'une demande de permis de construire déposée après coup, dans le seul but, selon lui, de rouvrir abusivement une voie de recours et de gagner du temps. Sur le fond, le SAT expose que l'aménagement en cause est destiné à l'équitation exercée comme loisir et qu'il s'agit d'une activité qui n'est liée ni à l'exploitation agricole ou horticole productrice, ni à l'élevage de chevaux, l'objectif poursuivi par le recourant consistant uniquement à fournir une installation facilitant la pratique du sport équestre, exercée sur des chevaux hébergés chez un tiers, dans une autre partie du village.
J.
Nicolas Marrel a déposé un mémoire complémentaire le 29 août 2005 dans lequel il a maintenu ses conclusions. S'agissant de la correspondance de la municipalité du 30 novembre 2004, il confirme n'avoir déposé aucun recours auprès du Tribunal administratif, car les travaux ayant débuté sur la base d'un simple accord oral, aucune demande de permis de construire n'avait été présentée et la réponse du SAT à la municipalité n'était qu'un simple préavis, contre lequel aucun recours n'aurait pu être interjeté.
K.
Une inspection locale a eu lieu le 21 novembre 2005, au cours de laquelle les parties ont été entendues dans leurs explications. Claude Burdet, syndic de la commune, a notamment exposé qu'au cours des discussions préalables en vue de la construction du paddock litigieux, le recourant lui avait fait part de son intention de ne dégrapper le terrain que sur une profondeur de 7 à 8 cm et que le fait de creuser sur une si petite profondeur n'impliquait pas selon lui l'obligation de recueillir l'accord du service des bâtiments. Lorsqu'il a été constaté que les travaux étaient plus importants que prévu, la municipalité est immédiatement intervenue pour faire stopper ces derniers. Le syndic a en outre confirmé qu'il n'existait plus sur le territoire communal de place disponible pour la création d'un paddock en zone constructible. Le recourant a affirmé pour sa part avoir d'emblée mentionné qu'un dégrappage serait effectué sur une profondeur de 30 cm, ce qui correspondait à la profondeur du labour. Yolanda Zacchia a précisé être locataire de l'immeuble sis sur la parcelle no 63 propriété de Jacques Burdet, que ce bâtiment comprenait 5 boxes pour chevaux et qu'elle en accueillait actuellement autant en pension. Le terrain étant en pente, il lui est impossible de laisser sortir les chevaux en cas de pluie, sauf à prendre le risque que le terrain ne soit complètement écrasé par leurs sabots. Quant à Denis Weidmann, archéologue cantonal, il a déclaré que la parcelle litigieuse se trouvait à l'intérieur du périmètre d'un important site romain (centre religieux) et qu'il n'était nullement exclu que des pierres intéressantes se trouvent sur la parcelle à une profondeur de 10 cm déjà. Il a confirmé la nécessité impérieuse selon lui que la remise en état des lieux soit effectuée sous la surveillance de son service. Le tribunal a enfin constaté que le recourant avait effectivement exécuté des travaux en vue de l'installation d'une aire d'exercice pour chevaux sur la parcelle no 303: le terrain, dégrappé sur une profondeur de 30 cm environ, est clôturé; un drainage a été posé et un empierrement a également été aménagé, seule restant en attente la couverture en sable sur 7 à 8 cm. Le tribunal s'est ensuite rendu sur la parcelle no 63, située à quelque 170 m de la parcelle litigieuse, où il a constaté l'existence de boxes pour chevaux dans la grange et la présence sur un terrain attenant (en pente de l'ordre de 15 % environ) de 2 chevaux et 3 poneys.
L.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
M.
Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

## Considerations

Considérant en droit
1.
Le litige porte notamment sur le refus du SAT de reconnaître l'aménagement, en zone agricole, d'un carré de sable en tant qu'aire de sortie pour chevaux. Avant d'aborder cette question, il convient cependant d'examiner le grief invoqué à titre préliminaire par l'autorité précitée, selon lequel le recours, destiné selon elle à remettre en cause une décision définitive, serait irrecevable.
Le 30 novembre 2004, la municipalité a rendu une première décision refusant d'autoriser le recourant à aménager sur sa parcelle no 303 un paddock de 800 m2 avec chemin d'accès. Contrairement à ce que soutient le recourant, cette décision, qui reprenait la position du SAT, comportait l'indication des voie et délai de recours et aurait parfaitement pu être attaquée devant le Tribunal administratif. Tel n'ayant pas été le cas, elle est effectivement entrée en force. Postérieurement, la municipalité et le SAT ont toutefois accepté d'entrer en matière sur une nouvelle demande de permis de construire ayant pratiquement le même objet, seule la surface du paddock envisagé ayant été réduite (700 m2 au lieu de 800 m2), les autres caractéristiques du projet étant identiques à la première demande. Le projet a été mis à l'enquête publique, la municipalité a donné son préavis et a transmis le dossier à l'autorité cantonale compétente pour examen par les divers services concernés. Ceux-ci se sont déterminés à leur tour et deux nouvelles décisions ont été rendues, respectivement le 24 mai 2005 pour le département et le 7 juin 2005 pour la municipalité. Ce faisant, les autorités intimées ont, implicitement du moins, traité la demande de permis de construire du 20 janvier 2005 comme une demande de reconsidération de leurs premières décisions, ont tenu cette dernière pour recevable - quand bien même tel n'aurait, à première vue, pas dû être le cas, faute d'éléments nouveaux (sur ces questions de réexamen, cf. notamment arrêts TA PE.2003.0239 + réf. cit.) - et l'ont rejetée au fond. Dans ces conditions, il s'avère contraire aux règles de la bonne foi, qui exigent que l'autorité et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale (cf. également ci-dessous, ch. 8 a), que de n'invoquer qu'aujourd'hui dans le cadre du présent recours que la demande litigieuse a déjà été traitée de manière définitive en novembre 2004 alors que la nouvelle demande de permis – portant certes sur le même objet – a été réétudiée par tous les intéressés sans que l'attention du recourant ne soit attirée sur le fait que sa seconde demande de permis, identique à la première et qui avait déjà été écartée, ne pourrait aboutir favorablement.
Cela étant, le recours, en tant qu'il est dirigé contre les décisions du 24 mai 2005 et 7 juin 2005, a été déposé en temps utile et satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de l'art. 31 LJPA. En outre, en tant que propriétaire de la parcelle sur laquelle le projet litigieux devrait être construit, le recourant a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Dans le canton de Vaud, l’autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité, conformément aux art. 17 et 104 LATC. Selon une jurisprudence constante du Tribunal administratif, les décisions d’octroi ou de refus des autorisations de construire ressortent à la compétence de la municipalité, à l’exclusion de celles d’un conseiller municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou d’un fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99 ; 1976, 265 ; 1972, 341 ; arrêt TA AC.2003.0089 du 9 juin 2004). En l’occurrence cependant, les travaux litigieux ne relevaient à l’évidence pas de la compétence de la municipalité. En effet, aux termes de l’art. 25 al. 3 LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 81 al. 1 1
ère
phrase LATC précise pour sa part, que pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante située hors de la zone à bâtir, le département des infrastructures (ci-après : le département ou le SAT) décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Il n’est pas contesté dans le cas présent que la parcelle du recourant est situé en zone agricole, donc hors de la zone à bâtir, de sorte que seul le département était compétent pour autoriser, le cas échéant, l'aménagement projeté. Il convient d'examiner dès lors dans quelle mesure les travaux en cause pourraient être autorisés après coup, soit en étant reconnus comme conformes à l'affectation de la zone en application de l'art. 22 al. 2 litt. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), soit à titre dérogatoire en application des art. 24 ss LAT.
3.
a) L'art. 22 al. 2 LAT prévoit qu'une autorisation de construire peut être délivrée si la construction est conforme à l'affectation de la zone. L'art. 16a al. 1 LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'article 16a alinéa 3 LAT. Conformément à l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Il est précisé à l'al. 2 de la disposition susmentionnée que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (a) et si le terrain est équipé (b). En application de l'art. 16a LAT, l'art. 34 de l'Ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT) prévoit, à son al. 1, que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont - dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a al. 3 LAT - nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées pour la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente (a) et l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel (b). L'art. 34 OAT précise encore à son al. 4 qu'une autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (c) et, à son al. 5, que les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole.
b) L'Office fédéral du développement territorial a édité le 2 mai 2003 une directive intitulée "
Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval
" (ci-après : la directive). Selon cette dernière, seules sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à abriter, nourrir ou laisser librement évoluer les chevaux en pension telles que : écuries avec aire de sortie, entrepôt pour le fourrage et la litière, aires à fumier, clôtures. Ne sont en revanche pas conformes à l'affectation de la zone agricole et ne peuvent pas y être autorisées les constructions et installations destinées à l'équitation. Entrent notamment dans cette catégorie, outre les halles d'équitation, les installations extérieures de toutes sortes (paddocks, parcours d'obstacles, hippodromes, etc.; cf. directive, p. 13). S'agissant du sport équestre, la directive précise encore que les constructions et installations destinées aux manèges, paddocks, hippodromes, etc. ont leur place dans les zones à bâtir ou dans les zones spéciales. La pratique de l'équitation en tant que sport de masse ou sport d'élite et l'organisation de concours et manifestations de sports équestres ne sont pas des activités agricoles (cf. directive, ch. 4, p. 18).
c) Le Tribunal fédéral a pour sa part jugé à diverses reprises que les écuries, les manèges, les autres installations comparables pour la détention de chevaux liée à l'exercice d'un hobby ou d'une activité professionnelle par des personnes autres que des agriculteurs, de même que l'élevage et le dressage des chevaux, pratiqués comme loisirs par l'exploitant dont l'activité principale était sans rapport avec l'agriculture, n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone agricole, respectivement que leur destination n'imposait pas leur implantation (ATF 122 II 160 consid. 3b, in JdT 1997 I 473, sp. 475; ATF 111 Ib 213, in JdT 1987 I 567; ATF du 16.12.1986, J. Petigat c. CCRC, c. 3; Zbl 1995, p. 178 ss; ZBl 95/1994, p. 81 ss). Le Tribunal administratif a également déjà eu l'occasion de se prononcer en ce sens (arrêts TA.AC.7088 du 12 février 1992; AC.6804 du 1er juin 1992; AC.7485 du 23 avril 1992 confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral du 3 février 1993; AC.1992.307 du 22 juillet 1993, AC.1995.0026 du 20 mars 1996, AC.1992.210 du 5 juin 2000 et AC.2003.0003 du 28 octobre 2003). Dans un arrêt du 28 mars 1994, le Tribunal fédéral a par ailleurs admis la conformité à la zone agricole, respectivement l'implantation imposée par la destination, pour une nouvelle écurie d'une entreprise agricole, destinée à un cheval de selle et un cheval de trait qui devait après quatre ans être utilisé pour la reproduction, dans la mesure où le cheval de selle servirait l'usage personnel de l'exploitant, respectivement de son fils qui habitait à la ferme et travaillait dans l'exploitation. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a relevé qu'il en irait différemment si l'écurie était mise à la disposition d'animaux venant de l'extérieur (pension pour chevaux) ou s'il s'agissait d'un projet pour une sorte de centre de sport équestre sur le domaine (ZBl 96/1995 p. 178 ss). Dans un arrêt plus récent (ATF 122 II 160 précité), le Tribunal fédéral a également admis la construction de quatre boxes requise par un agriculteur qui entendait abriter quatre chevaux dans une écurie existante, mais qu'il n'utilisait plus pour son exploitation agricole. Il ressort de cet arrêt qu'une pension pour chevaux ou un centre de sport équestre affectés à un but lucratif est incompatible avec la zone agricole de l'art. 16 LAT, alors que l'entretien et l'alimentation des chevaux sont une activité dépendante du sol et qu'un agriculteur qui entretient quelques animaux appartenant à autrui, en plus de son propre bétail, avec le fourrage qu'il a produit lui-même dans sa propre ferme, n'outrepasse pas les limites de l'exploitation traditionnelle d'un sol agricole. Ainsi, le fait de tenir une pension pour quatre chevaux peut être considéré comme conforme à la zone agricole lorsque le concept d'exploitation, respectivement des circonstances de fait suffisamment établies, démontrent que la production fourragère issue de l'entreprise agricole suffit à alimenter les animaux appartenant à l'agriculteur et ceux de tiers.
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a également élaboré une directive à l'intention de son administration, approuvée le 16 avril 2003 et complétée le 26 mai 2004. Ce complément fixe les critères concernant la détention de chevaux, lesquels reprennent pour l'essentiel ceux de la directive fédérale, tout en précisant notamment, s'agissant d'un agriculteur assumant la garde de chevaux pour l'exercice d'"activités accessoires", que seuls les bâtiments existants peuvent être transformés, à l'exclusion de toute construction nouvelle et que la surface aménagée comme aire de sortie ne pourra dépasser 400 m2.
d) Dans le cas présent, force est de constater, comme l'a fait à juste titre le SAT, que l'aménagement souhaité n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole au regard des exigences posées tant par la loi que par la jurisprudence et les directives fédérales et cantonales énumérées ci-dessus. Nicolas Marrel se trouve en effet dans la situation d'un exploitant agricole qui souhaite accueillir des chevaux sur sa parcelle sise en zone agricole alors que les chevaux sont hébergés chez un tiers, dans une autre partie du village (zone à bâtir) à quelque 170 m de l'endroit projeté. Il ne prétend nullement qu'il utiliserait les installations litigieuses pour son exploitation agricole et reconnaît au contraire que celles-ci sont destinées à être utilisées uniquement par des tiers – non exploitants agricoles – pour la pratique du sport équestre, même si, dans un premier temps, le terrain ne serait destiné qu'à permettre aux chevaux de sortir en cas de mauvais temps. Or, pour pouvoir être considérée comme une aire de sortie, il faudrait également que la surface considérée se situe à proximité immédiate des écuries, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, puisque les boxes des chevaux se trouvent dans les bâtiments d'un tiers; Il faudrait également que cette aire reste d'une dimension relativement modeste, ne dépassant pas 400 m2, ce qui n'est pas le cas puisque le paddock atteint 700 m2.
4.
a) Cela étant, on peut encore se demander si, bien que non conformes à la zone agricole, les installations litigieuses pourraient éventuellement être autorisées en application de l'art. 24b LAT. Selon cette disposition, lorsqu'une entreprise agricole ne peut subsister sans un revenu complémentaire, les travaux de transformation destinés à l'exercice d'une activité accessoire non agricole proche de l'exploitation dans des constructions et installations existantes peuvent être autorisés, cela sous certaines conditions. En l'occurrence, le recourant a certes allégué dans son recours les difficultés financières de l'agriculture en général et la nécessité pour cette dernière de diversifier ses sources de revenus si elle voulait survivre. Il n'a toutefois nullement établi en quoi cette disposition trouverait application dans son cas personnel: nulle part dans ses écritures, ni à aucun moment lors de l'inspection locale n'a-t-il cherché à démontrer que son exploitation ne pourrait subsister sans l'aménagement d'un paddock sur sa parcelle. Les conditions légales de l'art. 24b LAT n'étant pas remplies, cette disposition ne saurait dès lors entrer en ligne de compte.
b) Reste à examiner si les installations en cause pourraient être admises à titre dérogatoire, au sens de l'art 24 LAT, dont le contenu est le suivant:
"En dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a, des autorisations de construire peuvent être délivrées pour des nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:
a. l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
b. aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose."
Les deux conditions énumérées ci-dessus sont cumulatives. La jurisprudence du Tribunal fédéral a maintes fois précisé que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - devaient toujours justifier la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu. Cela implique que la construction soit adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et que, pour des motifs objectifs, elle ne puisse remplir ses fonctions que si elle est réalisée à un endroit déterminé (P. Zen-Ruffinen, C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, p. 266 + réf. cit.). Cette question doit être résolue sur la base de critères objectifs et non pas à partir de conceptions et perspectives du requérant, qui pourraient ne dicter le choix de l'emplacement que pour des raisons financières, personnelles ou pour des motifs d'agrément, voire encore pour satisfaire des vœux subjectifs des particuliers (ATF 123 II 256; 119 Ib 442; 118 Ib 17). Ainsi, l'emplacement des constructions hors des zones à bâtir doit-il être objectivement imposé notamment par des motifs d'ordre technique, voire encore par des raisons inhérentes à la configuration du terrain (RDAF 1987 p. 152).
En l'espèce, le recourant a expliqué qu'aucun autre endroit n'était disponible sur le territoire communal de la zone à bâtir. Cette affirmation a été confirmée tant par le syndic que par Yolande Zacchia, qui ont tous deux insisté sur le manque général de terrains pour la pratique du sport équestre. Cependant, le critère décisif pour savoir si l'implantation hors des zones à bâtir est imposée par la destination de la construction litigieuse n'est pas le fait qu'il n'existe plus de place disponible en zone à bâtir alors qu'il en existerait en zone agricole, mais, comme exposé ci-dessus, la possibilité pour l'installation de remplir ses fonctions que si elle est réalisée à un endroit déterminé. Or, l'emplacement actuel de l'aire de sortie pour chevaux, en contiguïté d'une villa familiale, démontre clairement que l'aire de sortie n'engendre aucun inconvénient particulier dans un périmètre habité et, qu'en réalité, ce sont bien plutôt des considérations d'ordre personnel, certes compréhensibles mais sans aucun rapport avec des raisons particulièrement importantes et objectives, qui sont à l'origine du choix de l'emplacement retenu. A cela s'ajoute que, dans la mesure où l'aménagement projeté exclut l'utilisation agricole de la parcelle, la seconde exigence de l'art. 24 LAT n'est pas non plus respectée. Dans ces conditions, l'autorisation spéciale au sens de l'art. 24 LAT ne pouvait être que refusée.
c) Quant aux projets de modification législative évoqués par Nicolas Marrel, ils ne peuvent pas non plus entrer en considération. S'il est vrai qu'une discussion a été amorcée au niveau fédéral en vue d'assouplir le régime de détention de chevaux en zone agricole, elle n'est à ce jour qu'au stade d'un simple projet et, à ce titre, ne saurait déployer aucun effet juridique en faveur du recourant. Au surplus, l'assouplissement envisagé ne paraît concerner qu'un éventuel élargissement des possibilités de garder des chevaux à l'intérieur des zones agricoles (par exemple, par le biais de nouvelles constructions destinées à l'hébergement de chevaux en pension). Il ne semble en revanche pas envisagé de modifier les restrictions actuellement imposées aux installations destinées à l'équitation, (telles que, comme dans la présente cause, des paddocks) qui ne sont pas directement liées à la garde de chevaux en zone agricole.
5.
Il reste enfin à déterminer si, indépendamment de ce qui précède, l'ordre de démolition et de remise en état prononcé par la municipalité est justifié. Le recourant s'oppose à ces injonctions, qu'il estime abusives, et soutient à cet égard avoir obtenu une autorisation de dispense de mise à l'enquête des travaux par le syndic de la commune, lequel lui aurait affirmé oralement que l'envoi d'une simple lettre informant la municipalité des aménagement envisagés était suffisante.
a) A titre liminaire, on rappellera que, comme exposé ci-dessus (chiffre 2), selon les art. 25 al. 3 LAT et 81 al. 1 1
ère
phrase LATC, seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. En l'espèce, il n'est pas contesté qu'aucune autorisation n'a été requise auprès de l'autorité compétente et que celle-ci a refusé, à juste titre, de régulariser ultérieurement les travaux litigieux.
b)
A teneur de l'art. 105 al. 1
er
LATC, la municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts TA AC.1992.0046 du 25 février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et AC.2004.0239 du 8 août 2005). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être tranchée en application des principes de la bonne foi et de la proportionnalité.
6.
a) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'autorité et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'autorité doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 2a p. 269/270). A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci (cf ATF 128 II 112 consid. 10b/2a p. 125; 118 1b 580 consid. 5a p. 582/583). De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (cf ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les références; 111 1b 124 consid. 4; A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I , p. 390 ss.). Selon la jurisprudence, le droit à la protection de la bonne foi est soumis à la réalisation de cinq conditions cumulatives (A. Auer, G. Malinverni, M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 544 n° 122 et ss.). Ainsi, l'autorité doit tout d'abord avoir fait une promesse effective, c'est-à-dire être intervenue dans une situation donnée à l'égard de personnes déterminées. En l'absence de toute assurance concrète de la part de l'autorité, aucun droit ne saurait être revendiqué au titre du principe constitutionnel de la bonne foi (SJ 1998, 296, 299). L'autorité doit ensuite avoir agi dans le cadre et dans les limites de ses compétences. Une promesse qui émane d'un agent de l'Etat ou d'un organe manifestement incompétent dans la matière considérée, parce que celle-ci ne rentre pas dans le cadre de ses attributions, ne saurait engager l'Etat. La personne concernée ne encore doit pas avoir été en mesure de se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement fourni. Le particulier doit en outre s'être fondé sur le renseignement pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice et, enfin, la loi ne doit pas avoir subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite.
b) Dans le cas présent, s'agissant tout d'abord de la dispense d'enquête dont se prévaut Nicolas Marrel, force est de constater que, contrairement à ce que le recourant soutient, le syndic ne l'a pas autorisé à entreprendre les travaux en cause sans procéder par la voie préalable de l'enquête publique. Entendu lors de l'inspection locale, Claude Burdet a formellement contesté avoir été informé de tous les aspects de l'aménagement du paddock, plus particulièrement quant à l'importance du dégrappage projeté. Selon lui, le sol ne devait pas être creusé sur plus de 7 à 8 cm au maximum. Faute de preuves formelles au sujet de ces prétendues déclarations, l'existence d'une promesse effective de la part de l'autorité quant à la possibilité de dispenser le recourant de soumettre son projet à une enquête publique ne saurait être admise. Quoi qu'il en soit, ni le syndic, ni d'ailleurs la municipalité, n'étaient compétents pour prendre une telle décision, seul le département ayant, on le rappelle, la compétence en la matière de sorte que la condition relative au cadre et limites des compétences de l'autorité n'est pas non plus réalisée. Les cinq conditions énumérées ci-dessus étant cumulatives et deux d'entre elles n'étant déjà pas remplies, le tribunal peut se dispenser d'examiner ce qu'il en est des autres. Tout au plus convient-il de souligner que l'empressement de l'intéressé à faire procéder aux travaux litigieux relève d'un comportement quelque peu téméraire laissant planer un certain doute quant à son intention de placer l'autorité devant le fait accompli. Un tel comportement ne saurait en tous les cas être protégé par les règles de la bonne foi.
7.
Le paddock en cause n'ayant pas été autorisé et le recourant ne pouvant se prévaloir du principe de la bonne foi, il reste à examiner si l'ordre municipal de mise en conformité du 7 juin 2005 est conforme au principe de la proportionnalité.
a) L'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit certes renoncer à une telle mesure à certaines conditions, notamment si les dérogations à la règle sont mineures et si l'intéressé pouvait de bonne foi se croire autorisé à agir (ATF 111 Ib 221; 108 Ia 216; 104 Ib 303). Mais le principe reste que celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance à la nécessité de rétablir une situation conforme au droit (et aux intérêts des autres propriétaires concernés) qu'aux inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 180 Ia 218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe les ordres de remise en état (arrêts TA AC.1996.0183 du 21 septembre 1996, AC.1997.0007 du 30 mai 1997, AC.1997.0205 du 22 septembre 1998, AC.1998.0142 du 28 novembre 1998, AC.102.008 du 6 juin 2002 et AC.2000.0091 du 3 juillet 2002), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (arrêts TA AC.1996.0206 du 15 mai 1998, AC.1999.0007 du 28 avril 1999, AC.2002.0008 du 6 juin 2002 et AC.2000.0091 du 3 juillet 2002). En vertu du principe de proportionnalité, la seule violation de la procédure d'autorisation de construire ne suffit pas pour ordonner la démolition d'un ouvrage non autorisé lorsqu'il est conforme aux dispositions matérielles qui lui sont applicables (arrêt TA AC2001.0010 du 8 mai 2001 + réf. cit).
b) Le principe de proportionnalité implique d'apprécier en premier lieu l'importance de l'intérêt public en jeu, respectivement l'importance de la violation du droit matériel applicable. En l'occurrence, l'intérêt public en cause, lié au maintien du respect de l'affectation de la zone, à la protection de l'environnement et, indirectement au risque de créer un précédent, est important. L'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir exige une application particulièrement rigoureuse de manière à ce que les autorités qui en sont chargées conservent une ligne de conduite cohérente, garante de leur crédibilité et, partant, de la sécurité du droit. C'est en cela que réside l'intérêt général prépondérant. Celui-ci l'emporte en tout cas sur l'intérêt privé opposé, qui relève en l'occurrence exclusivement de la commodité et de l'agrément. Par ailleurs, la remise en état des lieux devrait vraisemblablement occasionner des frais, certes non négligeables, mais néanmoins pas particulièrement importants pour l'intéressé. Au demeurant, vu l'importance des violations légales et réglementaires et le fait que le recourant ne saurait prétendre avoir procédé de bonne foi aux travaux litigieux, l'élément du coût ne pourrait de toute façon pas être tenu pour décisif.
c) Au vu des éléments qui précèdent et après avoir procédé à une pesée de tous les intérêts en présence, le tribunal estime que l'ordre de remise en état du 7 juin 2005 respecte le principe de la proportionnalité. Il convient dès lors de le confirmer, en précisant que le nouveau délai qui sera imparti à Nicolas Marrel pour procéder à la mise en conformité sera relativement généreux pour tenir compte de l'arrivée imminente de la mauvaise saison, ce qui pourrait perturber la bonne exécution desdits travaux. Au surplus, la remise en état devra impérativement être effectuée sous la surveillance du service des bâtiments pour éviter toute atteinte éventuelle au site archéologique
8.
En conclusion, le recours ne peut être que rejeté et les décisions entreprises confirmées. Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge du recourant débouté, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).