# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 759bad7e-6108-50ea-8475-e93becafebda
**Court:** ZH_BRK
**Chamber:** ZH_BRK_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
A.
Mit Beschluss vom 25. Juni 2021 beurteilte die Baubehörde X verschiedene
Begehren, die von D.K. sowie dem Verein S. mit Eingaben vom 28. Novem-
ber 2020 bzw. (ausschliesslich im Namen des Vereins) vom 29. April 2021
gestellt worden waren. Mit erstgenannter Eingabe wurde bezüglich bestimm-
ter Mobilfunk-Antennenanlagen (insbesondere B.-Strasse 11 in X; überdies
sämtliche weiteren Anlagen gemäss der Eingabe beigefügtem Kartenaus-
schnitt "resp. ausschliesslich im Gemeindegebiet X" oder zumindest für die
entsprechenden Anlagen, in deren "Strahlenperimeter" D.K. lebe) beantragt,
dass für den "Betrieb des Mobilfunkstandards 5G unverzüglich ein Benüt-
zungsverbot erlassen bzw. die Betriebsbewilligung entzogen" und dem An-
lagebetreiber eine Frist von 30 Tagen zur Wiederherstellung des rechtmäs-
sigen Zustandes angesetzt werde; ausserdem wurde beantragt, dass künftig
Bagatelländerungs-Verfahren nicht mehr "für die Aufrüstung auf 5G-Mobil-
funkanlagen eingesetzt werden dürfen". Gegenstand der zweiten Eingabe
bildete das Gesuch um Zustellung der Protokolle der Abnahmemessungen
und der Verfügungen sämtlicher 5G-Bagatelländerungen in Bezug auf Mo-
bilfunkantennen, in deren Perimeter D.K. wohnhaft sei. Die Baubehörde X
entschied im genannten Beschluss vom 25. Juni 2021, "auf die Rechtsbe-
gehren von D.K. [werde] nicht eingetreten und im Übrigen [würden] sie ab-
gewiesen" (Dispositiv-Ziffer I). Das Gesuch um Zugang des Vereins zu den
Abnahmemessungen an bestimmten im Einzelnen aufgeführten Antennen-
standorten werde von diesem Verfahren abgetrennt und vom Baupolizeiamt
separat nach dem Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG)
geführt (Dispositiv-Ziffer II); auf die übrigen Rechtsbegehren des Vereins
werde nicht eingetreten (Dispositiv-Ziffer III).
B.
Mit gemeinsamer Eingabe vom 14. Juli 2021 erhoben D.K. und der Verein S.
fristgerecht Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dabei
machten sie zunächst eine Rechtsverweigerung geltend und beantragten so-
dann, "dass die mittels Bagatelländerungen montierten und bereits einge-
setzten 5G-Anlagen innert 30 Tagen abgeschaltet und demontiert werden".
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Zudem beantragten sie die Zustellung der Protokolle der Abnahmemessun-
gen innert 30 Tagen. Schliesslich stellten sie den Antrag, dass die mit dem
angefochtenen Entscheid auferlegten Kosten nicht zu "entrichten" seien,
dass ihnen Entschädigungen auszurichten seien und dass die Kosten des
Rekursverfahrens, sofern der Rekurs nicht vollumfänglich gutgeheissen
werde, auf die Gerichtskasse zu nehmen seien.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 15. Juli 2021 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Rekursverfahren eröffnet.
D.
Mit Vernehmlassung vom 16. August 2021 beantragte die Vorinstanz, der
Rekurs sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zu-
lasten der Rekurrierenden.
E.
Mit Replik vom 13. September 2021 und Duplik vom 5. Oktober 2021 hielten
die Parteien an ihren Anträgen fest. Mit Eingabe vom 16. Oktober 2021 reich-
ten die Rekurrierenden die Triplik ein, wobei sie den Antrag betreffend Zu-
stellung der Protokolle der Abnahmemessungen zurückzogen. Die Vo-
rinstanz erstattete mit Schreiben vom 25. Oktober 2021 die Quadruplik, wozu
sich die Rekurrierenden mit Eingabe vom 3. November 2021 nochmals ver-
nehmen liessen.
F.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.

## Considerations

Es kommt in Betracht:
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1.1.
Der Rekurrent 1 ist als Adressat des angefochtenen Beschlusses ohne Wei-
teres im Sinne von § 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG)
bzw. § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) zur Rekurserhebung
legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
seinen Rekurs einzutreten. Dabei ist allerdings darauf hinzuweisen, dass im
angefochtenen Beschluss zu Recht auf die Rechtsbegehren des Rekurren-
ten 1 nicht eingetreten wurde, soweit sich diese gegen Antennenstandorte
richten, die entweder ausserhalb von X liegen, so dass der Bauausschuss
örtlich unzuständig ist, oder bei denen der Rekurrent 1 nicht im Einsprache-
perimeter wohnhaft ist (so namentlich bezüglich des von den Rekurrierenden
in ihrem an die Vorinstanz gerichteten Rechtsbegehren beispielhaft erwähn-
ten Standorts I. 9). Unbehelflich ist es, wenn hierzu nun in der Rekursschrift
geltend gemacht wird, die Rechtsbegehren seien von vornherein entspre-
chend beschränkt worden, da sich die im Schreiben vom 28. November 2020
verwendete Formulierung (act. 9.1 S. 2) in Kombination mit dem verwende-
ten Planausschnitt und den beispielhaft aufgeführten Antennenstandorten
als zumindest ambivalent erweist.
1.2.
Bezüglich des Rekurrenten 2 hat die Vorinstanz wie dargelegt einzig das Ge-
such um Zugang zu den Abnahmemessungen bestimmter Antennenstand-
orte in ein separates Verfahren verwiesen und ist im Übrigen auf die Rechts-
begehren des Vereins S. nicht eingetreten. Im vorliegenden Rekursverfahren
tritt der Verein als Rekurrent auf, wobei bezüglich der Rekursanträge keine
Differenzierung erfolgt, sondern sämtliche Anträge im Namen beider Rekur-
renten gestellt werden. Ohne Weiteres legitimiert wäre der Verein zur An-
fechtung der an ihn gerichteten Anordnung betreffend Zugang zu den Ab-
nahmemessungen. Wie dargelegt ist aber der korrespondierende Rekursan-
trag in der Triplik zurückgezogen worden, so dass diese Frage nicht mehr
Verfahrensgegenstand bildet. Hinsichtlich einer umfassenden Legitimation
des Vereins käme nun im vorliegenden Zusammenhang lediglich eine ego-
istische Verbandsbeschwerde in Betracht. Diese würde jedoch vorausset-
zen, dass es eine statutarische Aufgabe des Vereins bildet, die Interessen
seiner Mitglieder in entsprechender Hinsicht zu wahren (Martin Bertschi, in:
Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Ba-sel/Genf 2014, § 21 Rz. 94 f.). In Ziff. 2
Abs. 1 der Statuten des Vereins S. wird dessen Zweck wie folgt umschrie-
ben: "[...]" (vgl. act. 13.1). Dieser Zweckumschreibung lässt sich gerade
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nicht entnehmen, dass zu den statutarischen Vereinsaufgaben die Wahrung
der Interessen der Vereinsmitglieder, zumal mittels Führung entsprechender
Rechtsverfahren, gehört. Fehlt es somit bereits an dieser Voraussetzung ei-
ner egoistischen Verbandsbeschwerde, so ist auf den Rekurs des Rekurren-
ten 2 nicht einzutreten. Etwas anderes würde gelten, wenn sich der Rekur-
rent 2 spezifisch gegen den ihn betreffenden vorinstanzlichen Nichteintreten-
sentscheid wenden würde, was aber weder aufgrund der Rekursanträge
noch mit Blick auf deren Begründung der Fall ist. Im Übrigen wäre der Verein
zu einem entsprechenden Rekurs als Adressat des vorinstanzlichen Nicht-
eintretensentscheids zwar legitimiert, doch wäre ein solcher Rekurs abzu-
weisen, da die Vorinstanz aus den soeben genannten – und auch im ange-
fochtenen Beschluss angeführten – Gründen auf dessen Rechtsbegehren zu
Recht nicht eingetreten ist.
2.
In der Rekursschrift werden die streitbetroffenen Mobilfunk-Antennenanla-
gen nicht mehr im Einzelnen aufgeführt. Aus dem angefochtenen Beschluss
und den diesem zugrundeliegenden Rechtsbegehren (act. 9.1) ist jedoch er-
sichtlich, dass seitens des – verbleibenden – Rekurrenten 1 (im Folgenden:
Rekurrent) namentlich die Anlagen an den folgenden Standorten innerhalb
von X als problematisch erachtet werden, wobei die Aufzählung ausdrücklich
als "nicht abschliessend" bezeichnet wird: B.-Strasse 11, I. 9 (vgl. hierzu je-
doch E. 1.1), A.-Strasse 11, Z.-Strasse 12, U.-Strasse 12, T.-Strasse 37 und
Z.-Strasse 16.
3.1.
In der Begründung seiner an die Vorinstanz gerichteten Rechtsbegehren
(act. 9.1) macht der Rekurrent geltend, viele neuere 5G-Mobilfunk-Anten-
nenanlagen seien mittels Bagatelländerungs-Verfahren bewilligt und teil-
weise bereits montiert und in Betrieb genommen worden. Dabei seien jedoch
die Bedingungen gemäss dem – schon an sich fragwürdigen – Schreiben der
Arbeitsgruppe nichtionisierende Strahlung (NIS) der Schweizerischen Ge-
sellschaft der Lufthygiene-Fachleute (Cercl'Air) vom 12. August 2015 nicht
eingehalten worden, da 5G zusätzlich eingesetzt werde und die "Verschie-
bung auf höhere Sendeleistungen" begründe. Das Bagatellverfahren sei
falsch gewählt bzw. nichtig.
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Im angefochtenen Beschluss wird hierzu ausgeführt, bei den konkret ge-
nannten Standorten lägen rechtskräftige Baubewilligungen vor. Diese könn-
ten nur im Rahmen eines Widerrufs aufgehoben werden, namentlich sofern
die Verfügung von Anfang an einen Rechtsfehler aufweise oder sofern es
seit dem Erlass zu einer erheblichen Änderung der tatsächlichen Verhält-
nisse oder zu einer Änderung der Rechtslage gekommen sei. Bagatellände-
rungen und Abnahmemessungen würden gestützt auf § 327 Abs. 2 PBG be-
treffend Baukontrolle formlos kontrolliert und bewilligt, sofern die Vorausset-
zungen erfüllt seien. Es handle sich um Realakte der Baubehörde, für welche
gemäss § 10c VRG der Erlass einer Verfügung mit dem in der genannten
Bestimmung umschriebenen Inhalt verlangt werden könne. Anhang 1 Ziff. 62
der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) um-
schreibe die bewilligungspflichtigen Änderungen. Die Empfehlungen der
Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz (BPUK) zur Bewilligung
von Mobilfunkanlagen vom 7. März 2013 bestimmten die Voraussetzungen,
unter denen eine Bagatelländerung vorliege. Bei den streitbetroffenen Stand-
orten bestünden rechtskräftige Baubewilligungen sowie gegebenenfalls Be-
willigungen, die im Rahmen des sogenannten Bagatellbewilligungsverfah-
rens erfolgt seien. Am 23. Februar 2021 habe das Bundesamt für Umwelt
(BAFU) einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und
WLL-Basisstationen publiziert, der jedoch nicht auf bereits erteilte Bewilli-
gungen anwendbar sei. Im Kanton Zürich werde zurzeit geprüft, im Rahmen
welcher Verfahren "die oben genannte Änderung sowie der Ersatz weiterer
konventioneller durch adaptive Antennen bewilligt werden" sollten, wobei in
die Entscheidfindung auch die Überlegungen der BPUK einfliessen würden.
Aktuell würden deshalb durch die Gemeinde X in Abstimmung mit dem Amt
für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) keine aktualisierten Standortda-
tenblätter zur Prüfung ausserhalb eines ordentlichen Baubewilligungsverfah-
rens entgegengenommen, wenn die Änderungen im Zusammenhang mit
adaptiven Antennen (wie z.B. Ersatz von konventionellen durch adaptive An-
tennen oder Nutzung eines Korrekturfaktors) stünden. Es bestünden – auch
aufgrund der Eingaben des nachmaligen Rekurrenten – keine Anhalts-
punkte, dass die Baubewilligungen der Mobilfunkantennen an den streitbe-
troffenen Standorten unrechtmässig im Sinne der Nichtbeachtung der ge-
nannten Voraussetzungen erteilt worden wären oder die Handhabung der
Bagatelländerungen und Abnahmemessungen widerrechtlich gewesen
wäre. Zu rechtskräftig bewilligten Anlagen sei auch nicht auf der Grundlage
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des Nachtrags zur Vollzugshilfe ein Anlass oder eine Rechtsgrundlage er-
kennbar, um den Betrieb der Anlagen pauschal zu verbieten oder ihren Rück-
bau zu verlangen.
3.2.
Der Rekurrent moniert zunächst, da die initialen Rechtsbegehren vom
28. November 2020 datierten, der angefochtene Beschluss aber erst am
25. Juni 2021 ergangen sei, habe die Vorinstanz zu lange keine Verfügung
mit Rechtsmittelbelehrung ausgestellt. Aufgrund dieser "Rechtsverweige-
rung" beantrage er, dass die mittels Bagatelländerungen montierten und be-
reits eingesetzten 5G-Anlagen innert 30 Tagen abgeschaltet und demontiert
würden. Die Vorinstanz habe ihm am 23. November 2020 mitgeteilt, die 5G-
Bagatelländerungen würden aufgrund des Schreibens der Arbeitsgruppe
NIS vom 12. August 2015 umgesetzt. Die meisten 5G-Bagatelländerungen
und Installationen seien im Sommer 2020 umgesetzt worden. Dass die Ab-
nahmemessung im Falle der B.-Strasse 11 erst im März 2021 stattgefunden
habe, zeige die Nichteinhaltung der dreimonatigen Abnahmefrist auf. Auch
die Nichteinhaltung dieser Frist müsse zur Abschaltung und Demontage der
betroffenen 5G-Anlagen führen. Angezeigt sei dies sodann auch deshalb,
weil die 5G-Technologie mehr Leistung einsetzen müsse, um zum Beispiel
durch Wände wirken zu können. Damit würden nicht einmal die Bagatellän-
derungs-Voraussetzungen gemäss dem zitierten Schreiben der Arbeits-
gruppe NIS vom 12. August 2015 (act. 4.4) eingehalten. Zudem bestätige
"das aktuelle Gutachten der BPUK vom 6. Juli 2021" (wofür der Rekurrent
auf act. 4.6 verweist), dass die Kantone und Gemeinden Installationen von
5G-Mobilfunkanlagen nicht mittels Bagatelländerungsverfahren umsetzen
dürften.
In der Replik führt der Rekurrent ergänzend aus, die bei adaptiven 5G-An-
tennen in den Standortdatenblättern festgehaltenen ERP-Sendeleistungen
von z.B. 150-300 W könnten nicht stimmen. Unter Zugrundelegung einer
Ausgangsleistung von 10 W, die im Falle adaptiver Antennen mit einem An-
tennengewinn von ca. Faktor 150 zu multiplizieren sei, resultiere eine Sen-
deleistung von 1'500 W ERP. Nur mit dieser Leistung könne die Antenne
funktionieren. Die bestehenden Anlagen würden mit grösserer Leistung als
im Standortdatenblatt vermerkt strahlen. Sollte die Betreiberin die Anlage wi-
der Erwarten tatsächlich nicht nutzen, habe sie offenbar die Splittung des
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Verfahrens vorgesehen, indem sie sich in einem ersten Schritt im Bagatell-
verfahren die adaptive Antenne bewilligen lasse, um dann in einem zweiten
Schritt – erneut im Bagatellverfahren – die Zustimmung zum Korrekturfaktor
zu erhalten. Beide Schritte könnten aber zu Veränderungen der Umwelt füh-
ren und bedürften daher eines Baubewilligungsverfahrens, andernfalls
Art. 22 des Raumplanungsgesetzes (RPG) verletzt sei. Denn unabhängig
davon, ob es zu grösserer Sendeleistung komme oder nicht, bestünden
grosse Zweifel an der Korrektheit des Standortdatenblatts. Eine Abschaltung
innert 5 Tagen sei angezeigt, da 1. mit 5G mehr Leistung eingesetzt werden
müsse, 2. die Wahrscheinlichkeit einer Grenzwertüberschreitung riesig sei,
3. die Anlagen gar nicht kontrollierbar seien, 4. die Anlagen nicht kontrolliert
worden seien und 5. das Qualitätssicherungssystem in keiner Weise demje-
nigen für adaptive Antennen entspreche. Mit der Montage der adaptiven An-
tennen würden sowohl das Antennendiagramm verändert als auch eine kom-
plett neue Antennentechnologie montiert. Die Umgebung werde nicht mehr
nur konstant bestrahlt, sondern es gebe zusätzlich massive Pulsationen, wel-
che die biologischen Effekte verstärkten. Verwiesen werde auch auf den
alarmierenden Sonder-Newsletter der Beratenden Expertengruppe nicht-io-
nisierende Strahlung (BERENIS) vom Januar 2021. Mit "dem zusätzlichen
5G (Grundbestrahlung und adaptive)" verändere, verstärke und vergrössere
sich die Belastung der Umwelt, womit die Voraussetzung der Baubewilli-
gungspflicht bereits erfüllt sei.
Im Rahmen der Triplik demonstriert der Rekurrent anhand eines weiteren
Berechnungs-Beispiels, dass die Sendeleistung "bei 5G" seines Erachtens
mindestens ca. 1'500 W und "in der Spitze (oder im Worst-case)" ca.
30'000 W betrage. Sodann weist er darauf hin, die Abnahmemessung für den
Standort B.-Strasse 11 vom 3. März 2021 habe ergeben, dass an seinem
Wohnort, B.-Strasse 8, der Anlagegrenzwert mit 5,3 V/m nicht eingehalten
sei. Dies "validiere" die Tatsache, dass 5G mehr Leistung als genehmigt ein-
setze oder einsetzen müsse, damit es über die gleiche Distanz wie 3G oder
4G einfache Nutzung gewährleisten könne. Zum Vergleich werde auf das
Standortdatenblatt für die geplante Mobilfunkanlage an der B.-Strasse 4 ver-
wiesen, wo "5G-ERP-Leistungen" von 100 W genannt würden. Es sei davon
auszugehen, dass die jeweils bewilligten Sendeleistungen weit überschritten
würden. Zudem habe der Rekurrent seitens der Baubehörde die Auskunft
erhalten, dass bei den alle zwei Monate von den Betreibern eingereichten
Fehlerprotokollen zwei Drittel "okay" und ein Drittel "nicht okay" mit jeweils
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ein bis drei Fehlern seien. Dies sei Evidenz, dass die bewilligten Leistungen
und Belastungen grundsätzlich nicht eingehalten werden könnten. Im Übri-
gen sei zu beachten, dass die Betreiber diese Fehlerprotokolle selbst liefer-
ten.
Schliesslich verweist der Rekurrent in seiner Quintuplik auf einen Artikel im
K-Tipp, wonach "fast jede fünfte neu aufgestellte 4G- und 5G-Mobilfunk-An-
tennenanlage" den Grenzwert von 5 V/m überschreite. Weiter macht er in
allgemeiner Form Ausführungen zur Abstrahlcharakteristik adaptiver Anten-
nen, wobei er im Speziellen auf die (teilweise bestehende) Möglichkeit des
beamforming und auf den Aspekt der Mehrwegausbreitung unter Verwen-
dung von Reflexionen Bezug nimmt. Entsprechend seien die jeweiligen Ab-
nahmemessungen nicht ausreichend, um eine Einhaltung der Grenzwerte
sicherstellen zu können. Schliesslich lasse sich auch dem Bericht Mobilfunk
und Strahlung vom 18. November 2019 entnehmen, dass bei der für 5G ge-
nutzten Frequenz von 3'600 MHz 12,4-mal stärker gestrahlt werden müsste,
um dieselbe Distanz wie mit der Frequenz von 1'800 MHz überwinden zu
können. Die Antennenanlagen müssten daher im Minimum mit dem Zehnfa-
chen der in den Standortdatenblättern genannten Leistungen betrieben wer-
den, weshalb "die umgesetzten Bagatelländerungen mit 5G" illegal seien.
3.3.
Dem hält die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung entgegen, eine Rechtsver-
weigerung liege nicht vor, da eine anfechtbare Verfügung erlassen worden
sei. Im Übrigen würden der Grundsatz der Rechtssicherheit sowie Treu und
Glauben verletzt, wenn eine aus Sicht des Rekurrenten verspätete Verfü-
gung den Entzug von Rechten von nicht am Verfahren beteiligten Personen
zur Folge hätte. Auch die Nichterfüllung oder verspätete Erfüllung von Aufla-
gen, vorliegend der bei Bagatelländerungen angesetzten dreimonatigen Ab-
nahmefrist, führe nicht zur Aufhebung oder zum Widerruf der Bewilligung,
sondern gegebenenfalls – nach erfolgloser Erinnerung des Mobilfunkbetrei-
bers – zur Ersatzvornahme gemäss § 30 Abs. 1 lit. b VRG. Nicht zu hören
sei sodann das rekurrentische Argument betreffend die bei Verwendung der
5G-Technologie erforderliche Leistung. Zwar sei diese Technologie zum
Durchdringen von Wänden weniger geeignet, doch werde bei Orten mit emp-
findlicher Nutzung (OMEN) am offenen Fenster gemessen und keine Gebäu-
dedämpfung eingesetzt, so dass man in einem Haus besser vor der Strah-
lung geschützt sei.
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In der Duplik führt die Vorinstanz ergänzend aus, bei den strittigen Mobilfunk-
Antennenanlagen gelte nur die im jeweiligen Standortdatenblatt angegebene
Sendeleistung als bewilligt. Zudem unterlägen diese dem "worst case"-Sze-
nario ohne Berücksichtigung eines Korrekturfaktors. Bestritten werde die Be-
hauptung, wonach bei adaptiven Antennen ein Antennengewinn mit Fak-
tor 150 notwendig sei. Sodann habe die Vorinstanz nicht gegen Art. 22 RPG
verstossen, da es bei baulichen Änderungen eine "Bagatellgrenze" gebe, die
überschritten werden müsse, damit eine bauliche Massnahme von der Be-
willigungspflicht erfasst werde. Die Empfehlungen der BPUK zur Bewilligung
von Mobilfunkanlagen vom 7. März 2013, aktualisiert am 19. September
2019, sähen die Voraussetzungen einer Bagatelländerung vor. Habe eine
Änderung keine oder lediglich eine nicht signifikante Erhöhung der elektri-
schen Feldstärke zur Folge, dürfe davon ausgegangen werden, dass
dadurch weder öffentliche noch private schützenswerte Interessen tangiert
würden, weshalb kein Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden
müsse. Die in X bis im Februar 2021 mittels Bagatellverfahren gutgeheisse-
nen Anlageänderungen zu adaptiven Mobilfunkanlagen unterlägen alle dem
"worst case"-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfaktors. Zudem er-
füllten sie die Anforderungen gemäss den genannten BPUK-Empfehlungen,
was jeweils vom Baupolizeiamt, Abteilung Energie und Technik, anhand des
einzureichenden Standortdatenblatts überprüft worden sei. Damit werde die
Einhaltung der umweltrechtlichen Vorschriften gewährleistet und bestehe
kein Grund, die Abschaltung der Mobilfunkanlagen zu verfügen. Daraus,
dass X seit Ende Februar 2021 in Abstimmung mit der kantonalen NIS-
Fachstelle auf die Durchführung des Bagatellverfahrens bei adaptiven An-
tennen verzichte, lasse sich nicht ableiten, dass die zuvor im Bagatellverfah-
ren bewilligten Änderungen, bei denen sich die Vorinstanz stets an die da-
mals geltenden Rahmenbedingungen gehalten habe, nicht rechtmässig
seien.
Schliesslich weist die Vorinstanz in ihrer Quadruplik darauf hin, die vom Re-
kurrenten zitierte Aussage betreffend Fehlerprotokolle werde insofern nicht
korrekt wiedergegeben, als in Wirklichkeit bei ca. einem Drittel der Messpro-
tokolle ein Fehler, meistens nur einer einzigen Anlage, dokumentiert sei, wo-
bei der Dokumentation zugleich entnommen werden könne, dass der Fehler
jeweils innert kurzer Frist von einigen Stunden wieder behoben werde. Dar-
aus sei zu schliessen, dass die bewilligten Leistungen und Sendewinkel mit
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sehr hoher Genauigkeit eingehalten würden. Hinsichtlich der Abnahmemes-
sung an der B.-Strasse 11 sei umgehend eine Korrektur mittels Leistungsre-
duktion erfolgt, so dass heute die Anlagegrenzwerte an allen OMEN einge-
halten würden. Dies zeige exemplarisch, dass Abnahmemessungen durch-
geführt und bei Überschreitungen der Grenzwerte rasch reagiert werde, so
dass die Antennen die Vorgaben der NISV einhalten würden. Mit der Kon-
trolle im Betrieb sei dies auch über die Abnahmemessung hinaus gewähr-
leistet.
4.
Eine Rechtsverzögerung ist anzunehmen, wenn die Bereitschaft zum Erlass
der betreffenden Anordnung zwar grundsätzlich besteht, die zuständige Be-
hörde die Anordnung aber nicht innert einer angemessenen Behandlungs-
dauer erlässt. Die Unangemessenheit muss hierbei klar auf der Hand liegen.
Auf eine (unrechtmässige) Rechtsverzögerung darf somit nur sehr zurück-
haltend geschlossen werden. Eine Rechtsverweigerung liegt demgegenüber
vor, wenn der Behörde die Bereitschaft zum Erlass der Anordnung gänzlich
fehlt. Die Rechtsverweigerung erfolgt implizit, indem die Behörde auf ein Ge-
such überhaupt nicht reagiert, oder explizit, indem sie mit einer informellen
Mitteilung den Erlass einer anfechtbaren Anordnung ablehnt (vgl. zum Gan-
zen Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1045 ff., und Jürg Bosshart / Mar-
tin Bertschi, Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Ba-sel/Genf 2014, § 19 Rz. 40
ff.).
Entgegen dem Rekurrenten ist eine Rechtsverweigerung vorliegend von
vornherein nicht ersichtlich, da die Vorinstanz mit dem angefochtenen Be-
schluss über die vom Rekurrenten mit Eingabe vom 28. November 2020 ge-
stellten Rechtsbegehren entschieden hat. In Frage käme somit lediglich eine
Rechtsverzögerung. Auch eine solche ist indessen mit Blick auf die konkrete
Dauer des Verfahrens von knapp sieben Monaten, dessen Gegenstand so-
wie den Umstand, dass die Vorinstanz im fraglichen Zeitraum nicht untätig
blieb, sondern mit dem Rekurrenten auf dem Korrespondenzweg mehrfach
in Kontakt stand (vgl. act. 3 S. 1 f. sowie den aus act. 9.2 teilweise ersichtli-
chen E-Mail-Verkehr), zu verneinen. Selbst wenn entgegen dieser Einschät-
zung eine Rechtsverzögerung zu bejahen wäre, könnte diese im Übrigen von
vornherein nicht das seitens des Rekurrenten angestrebte Betriebsverbot, zu
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dessen Begründung in der Rekursschrift auf die angebliche "Rechtsverwei-
gerung" hingewiesen wird, zur Folge haben. Letzteres gilt sodann in gleicher
Weise für die – zumindest im Falle des Antennenstandorts B.-Strasse 11 un-
bestrittene – Überschreitung der Frist zur Durchführung einer Abnahmemes-
sung. In Übereinstimmung mit den zutreffenden vorinstanzlichen Ausführun-
gen bietet auch dieser Umstand keine Grundlage für die beantragte Ausspre-
chung eines Betriebsverbots, sondern gegebenenfalls für eine entspre-
chende Ersatzvornahme, ganz abgesehen davon, dass die fragliche Mes-
sung mittlerweile durchgeführt worden ist (vgl. das vom Rekurrenten einge-
reichte act. 19.3).
5.1.
Hinsichtlich der weiteren Argumentation des Rekurrenten ist einleitend auf
Folgendes hinzuweisen: Nicht in Frage steht vorliegend eine Konstellation,
bei der es um den Widerruf einer formell rechtmässigen, aber materiell
rechtswidrigen Verfügung geht. Denn bezüglich der insoweit allein in Be-
tracht fallenden ursprünglichen (ordentlichen) Baubewilligung für die jewei-
lige streitbetroffene Mobilfunk-Antennenanlage macht der Rekurrent von
vornherein keine Gründe geltend, welche die materielle Rechtmässigkeit der
seinerzeitigen Beurteilung in Frage stellen würden. Strittig ist vielmehr, ob für
die im Nachgang erteilten Bagatelländerungs-Bewilligungen zulässigerweise
auf die Durchführung eines ordentlichen Bewilligungsverfahrens verzichtet
wurde. Würde dies verneint, könnte die entsprechende Änderung formell
noch nicht als bewilligt gelten, was primär zur Folge hätte, dass ein entspre-
chendes ordentliches Bewilligungsverfahren durchzuführen wäre.
Die seitens des Rekurrenten in diesem Zusammenhang beantragten Be-
triebsverbote sind dabei primär als Vollzugsanordnungen zur Wiederherstel-
lung des rechtmässigen Zustandes zu qualifizieren, soll mit ihnen doch er-
reicht werden, dass die Antennenanlagen nur im ursprünglich ordentlich
‒ und rechtskräftig ‒ bewilligten Umfang betrieben werden dürfen unter Ver-
zicht auf die nachträglich im Bagatellverfahren bewilligten Änderungen. Ge-
gebenenfalls könnten die Betriebsverbote auch als vorsorgliche Nutzungs-
beschränkungen (mithin als vorsorgliche Massnahmen) im Hinblick auf ein
zukünftiges ordentliches Bewilligungsverfahren qualifiziert werden, was al-
lerdings durch die rekurrentischen Anträge und Argumente, die gerade nicht
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auf eine Fristansetzung für ein zukünftiges ordentliches Bewilligungsverfah-
ren Bezug nehmen, nicht nahegelegt wird. Die Frage kann letztlich offenblei-
ben, da die Anordnung eines Betriebsverbots in beiden Fällen darauf beru-
hen würde, dass die Durchführung von Bagatellverfahren als unzulässig er-
achtet würde, was im Folgenden zu klären ist.
Bemerkungsweise ist schliesslich vorauszuschicken, dass bei den streitbe-
troffenen Bagatellverfahren von vornherein nicht die Anwendung eines Kor-
rekturfaktors Thema sein kann. Dieser Mechanismus, der mit dem in An-
hang 1 Ziff. 63 NISV enthaltenen Gebot einer Berücksichtigung der Variabi-
lität der Senderichtungen und Antennendiagramme bei adaptiven Antennen
in Zusammenhang steht, wurde erst mit dem Nachtrag des BAFU vom
23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur NISV (im Folgenden: Nach-
trag zur Vollzugsempfehlung zur NISV) eingeführt. Die fraglichen Bagatell-
änderungsbewilligungen sind jedoch vor diesem Datum ergangen, wie be-
reits aufgrund des Datums der ursprünglichen rekurrentischen Rechtsbegeh-
ren (vgl. act. 9.1) erhellt. Während das Baurekursgericht bereits mehrfach
festgehalten hat, dass eine Erhöhung der maximalen Sendeleistung ERP-
max,n auch dann eine Änderung im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5
lit. d NISV bedeutet, wenn die um den Korrekturfaktor KAA rechnerisch redu-
zierte Sendeleistung ERPn nicht über den bislang bewilligten Höchstwert hin-
ausgeht, so dass entgegen der Übergangsbestimmung im Nachtrag zur Voll-
zugshilfe zur NISV hierfür ein (ordentliches) Baugesuch einzureichen ist,
stellt sich vorliegend die Frage, ob für anders geartete Änderungen im Zu-
sammenhang mit dem 5G-Standard und adaptiven Antennen (vgl. zum Zu-
sammenhang dieser beiden Begriffe S. 2 der Erläuterungen zu adaptiven
Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV [im Folgenden: Erläute-
rungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV]) das Bagatellver-
fahren zulässig ist.
5.2.
Gemäss Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV gilt als Änderung einer Anlage (a) die
Änderung der Lage von Sendeantennen; (b) der Ersatz von Sendeantennen
durch solche mit einem anderen Antennendiagramm; (c) die Erweiterung mit
zusätzlichen Sendeantennen; (d) die Erhöhung der ERP über den bewilligten
Höchstwert hinaus; oder (e) die Änderung von Senderichtungen über den
bewilligten Winkel hinaus. In den von der BPUK genehmigten "Empfehlun-
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gen zur Bewilligung von Mobilfunkanlagen: Dialogmodell und Bagatellände-
rungen" in der – insoweit gegenüber der ursprünglichen Version vom 7. März
2013 unveränderten – Fassung vom 19. September 2019 wird unter dem Ti-
tel "Kriterien für Bagatelländerungen" festgehalten, Änderungen im Sinne der
NISV von Mobilfunkanlagen führten nicht in jedem Fall zu einer nennenswer-
ten Erhöhung der elektrischen Feldstärke. Um unverhältnismässigen admi-
nistrativen Aufwand zu vermeiden, werde empfohlen, solche Änderungen
unter folgenden Kriterien als Bagatelländerungen zu behandeln und auf eine
(ordentliche) Baubewilligung zu verzichten: 1. an OMEN, an denen der An-
lagegrenzwert (vgl. zu dessen Umschreibung Anhang 1 Ziff. 64 NISV) vor
der Änderung im massgebenden Betriebszustand bereits mehr als 50 % aus-
geschöpft war, nehmen die berechneten elektrischen Feldstärken nicht zu;
2. an den übrigen OMEN liegen die berechneten elektrischen Feldstärken im
massgebenden Zustand mindestens 50 % unter dem Anlagegrenzwert und
nehmen im Vergleich zur vorherigen Situation um weniger als 0,5 V/m zu
(BPUK-Empfehlungen S. 6).
5.3.
Die rekurrentischen Vorbringen sind nicht geeignet, Zweifel an der Einhal-
tung dieser Vorgaben im Zusammenhang mit den beanstandeten Bagatel-
länderungsbewilligungen für die streitbetroffenen Antennenstandorte zu we-
cken (vgl. zur grundsätzlichen Frage der Zulässigkeit von Bagatellverfahren
im Zusammenhang mit 5G und adaptiven Antennen nachstehend E. 5.4).
Was zunächst den Haupteinwand anbelangt, wonach für die Anwendung der
Mobilfunktechnologie 5G (New Radio) höhere Sendeleistungen benötigt wür-
den, so dass Änderungen im Zusammenhang mit 5G einem Bagatellverfah-
ren von vornherein nicht zugänglich seien, geht der Rekurrent selbst davon
aus, die von ihm behauptete Erhöhung der Leistung komme in den bewillig-
ten Standortdatenblättern jeweils gar nicht zum Ausdruck. Aus rekurrenti-
scher Sicht bedeutet dies, dass die Standortdatenblätter seitens der Mobil-
funkbetreiber nachgerade systematisch falsch ausgefüllt werden. Zunächst
ist demgegenüber gerade gestützt auf die entsprechenden rekurrentischen
Ausführungen festzuhalten, dass massgeblich für den bewilligten Betrieb der
jeweiligen Mobilfunkantennen-Anlage die im Standortdatenblatt ausgewiese-
nen Werte (unter anderem betreffend Sendeleistung) sind. Nicht entschei-
dend ist, ob nach Ansicht des Rekurrenten mit den entsprechenden Werten
ein 5G-Netz betrieben werden kann oder ob hierfür eine höhere Leistung er-
forderlich wäre, da so oder anders ein Betrieb der fraglichen Mobilfunkanlage
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lediglich unter Einhaltung der bewilligten Parameter zulässig ist, so dass hin-
sichtlich der Frage, ob sich dabei die elektrischen Feldstärken in einer mit
den BPUK-Empfehlungen nicht kompatiblen Weise verändern, für die der
Beurteilung zugrunde zu legende Sendeleistung auf die Angaben im jeweili-
gen Standortdatenblatt abgestellt werden kann. Unbehelflich ist in diesem
Zusammenhang auch der in der Quintuplik erfolgende Verweis auf S. 37 des
von der Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung im Auftrag des UVEK her-
ausgegebenen Berichts "Mobilfunk und Strahlung" vom 18. November 2019,
da dort zwar ein zusätzlicher Leistungsbedarf für die Realisierung von 5G mit
80 MHz im 3,5-GHz-Band anerkannt wird, mit dieser allgemeinen Feststel-
lung aber keine Aussage darüber erfolgt, ob bei einer konkreten Mobilfunk-
Antennenanlage bzw. dem für diese als massgeblich erklärten Standortda-
tenblatt eine entsprechende Leistungssteigerung auch effektiv in Anspruch
genommen wird. Der Rekurrent liefert im Übrigen selbst einen Erklärungsan-
satz dafür, weshalb die von ihm als zu tief erachteten Angaben in den jewei-
ligen Standortdatenblättern durchaus plausibel sein können, indem er wie
erwähnt auf eine mögliche Aufteilung des Verfahrens verweist, bei der in ei-
nem ersten Schritt ein Wechsel von konventionellen zu adaptiven Antennen
vollzogen wird mit der Absicht, erst in einem zweiten Schritt die Zustimmung
zur Anwendung eines Korrekturfaktors (mit entsprechender Auswirkung auf
die zulässige tatsächliche maximale Sendeleistung) zu erhalten.
Weitere Gründe, weshalb spezifisch bei den konkret in Frage stehenden An-
tennenanlagen bzw. deren Standortdatenblättern von zu tiefen Sendeleis-
tungen ausgegangen worden wäre, macht der Rekurrent nicht geltend, wo-
mit es insoweit an einer Substantiierung der fraglichen Rüge fehlt. Vielmehr
erschöpfen sich seine Ausführungen in der referierten generellen Infragestel-
lung entsprechender Angaben, was aber wie dargelegt als blosse – und
überdies unplausible – Unterstellung sowie unter Verweis auf die alleinige
Massgeblichkeit der im Standortdatenblatt bewilligten Parameter zurückzu-
weisen ist. Nichts abzuleiten vermag der Rekurrent auch aus der mittels Ab-
nahmemessung bestätigten Überschreitung des Anlagegrenzwerts an sei-
nem Wohnort (act. 19.3). Vielmehr ist es nachgerade der Sinn der Durchfüh-
rung von Abnahmemessungen (die gemäss S. 20 der Vollzugsempfehlung
zur NISV [Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur
NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2002] sowie der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung geboten sind, wenn gemäss rechnerischer Prognose der Anlage-
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grenzwert an einem OMEN zu 80 % erreicht wird), dass allfällige Abweichun-
gen festgestellt und – wie vorliegend – behoben werden können. Entgegen
dem Rekurrenten lässt die festgestellte Abweichung keine Rückschlüsse da-
rauf zu, dass höhere als die bewilligten Sendeleistungen zur Anwendung ge-
bracht worden wären. Ebenso wenig lässt sich – was der Rekurrent denn
auch gar nicht geltend macht – der eingereichten Abnahmemessung entneh-
men, dass beim fraglichen Standort B.-Strasse 11 die Voraussetzungen ei-
ner Bagatelländerung gemäss BPUK-Empfehlung nicht erfüllt gewesen wä-
ren, beziehen sich die fraglichen Kriterien (vgl. E. 5.2) doch auf die Frage
einer Veränderung der berechneten elektrischen Feldstärken, wozu sich act.
19.3 gar nicht äussert.
Ganz generell kann schliesslich festgehalten werden, dass auch die weiteren
vom Rekurrenten ebenfalls in bloss allgemeiner Form erwähnten Vorbehalte
gegenüber dem 5G-Standard bzw. adaptiven Antennen nicht geeignet sind,
die behauptete Verstärkung der Belastung der Umwelt und damit letztlich
auch eine Nichteinhaltung der Bagatelländerungskriterien darzutun. Denn
bezüglich adaptiver Antennen sind sowohl die Zulässigkeit der – bei vor dem
Nachtrag zur Vollzugshilfe zur NISV vom 23. Februar 2021 erteilten Bewilli-
gungen von vornherein allein in Betracht fallenden – "worst case"-Beurtei-
lung anhand von Antennendiagrammen, die für jede Senderichtung den ma-
ximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen, als auch die Existenz ei-
nes funktionierenden Qualitätssicherungssystems und die Möglichkeit von
Abnahmemessungen in der Rechtsprechung anerkannt (vgl. nur
VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 5 und 7). Während sich diese Aspekte
noch zumindest mittelbar auf die Frage der Veränderung der elektrischen
Feldstärken (wenngleich nur zum Teil der berechneten Feldstärken) bezie-
hen, beschlagen die Hinweise zu den gesundheitlichen Auswirkungen im Zu-
sammenhang mit adaptiven Antennen nicht mehr spezifisch die Bagatellän-
derungskriterien, sondern in allgemeinerer Form die seitens des Rekurrenten
erwartete Vergrösserung der Umweltbelastung; nichtsdestotrotz ist – mit
Blick auf die in E. 5.4 erfolgende Beurteilung der generellen Zulässigkeit von
Bagatellverfahren im Zusammenhang mit adaptiven Antennen – auch inso-
weit festzuhalten, dass die Rechtsprechung die seitens des Rekurrenten er-
wähnten Aspekte im Rahmen einer materiellen Beurteilung jeweils als un-
problematisch erachtet (vgl. wiederum nur VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021,
E. 8).
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