# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 39898e97-b259-4450-a949-0fa757f55675
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2020
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A.
La parcelle 2278 du territoire de la Commune de Vevey supporte le bâtiment ECA 697. Erigé au début du XX
ème
siècle, ce bâtiment consiste en la "Halle ********" des anciens ateliers de constructions mécaniques de Vevey. Ses limites se confondent pratiquement avec celles de la parcelle. Au Sud-Est, il longe la Veveyse, dont il n’est séparé que par le DP 295. Au Sud-Ouest, il borde la rue des Deux-Gares, ainsi qu'il suit:
Le bien-fonds 2278 est régi par le plan partiel d’affectation "Les Moulins de la Veveyse" (PPA) et son règlement (RPPA) de 1994, ainsi que par le règlement sur les constructions de la Ville de Vevey de 1964 (RCVV). Le périmètre du PPA est divisé en îlots. La parcelle 2278 est implantée dans l'îlot A, où l'ancienne Halle ******** est désignée comme le "bâtiment A5". L'art. 4 RPPA précise les affectations admissibles de la manière suivante:
Art. 4 Affectations
Les îlots A, B, C et D sont affectés à l'industrie non susceptible de gêner de manière sensible le voisinage, à l'artisanat, au commerce (à l'exclusion des grandes surfaces), aux activités tertiaires, à l'habitat, à l'hôtellerie, ainsi qu'aux activités d'utilité publique.
Le bâtiment A5 peut cependant être affecté à une activité industrielle.
Dans les îlots B, C et D, l'habitat doit représenter en principe le 75 % de la surface totale de plancher brute des étages, à l'exception des rez-de-chaussées et corps B4, B5, C4, C5, D2, D4. Les surfaces d'habitation ne sont pas situées dans les rez-de-chaussées donnant sur la Rue des Moulins.
L'îlot E est affecté à l'industrie non susceptible de gêner de manière importante le voisinage, à l'artisanat, aux activités tertiaires et au petit commerce.
L'art. 28 RPPA traite encore des bâtiments à maintenir, en particulier la Halle ********, ainsi qu'il suit:
Art. 28 Bâtiments existants à maintenir
Les bâtiments A5, A7, D5 doivent être maintenus. Ils peuvent être
entretenus et réaménagés pour autant que leur volumétrie ne soit pas modifiée.
Une nouvelle construction à la place
de la halle A6 est autorisée. Elle doit garder les principes d'orientation géométrique des façades et des volumes existants.
Le réaménagement de la halle A5 devra sauvegarder la charpente métallique
et l'ensemble mécanique intérieur et tendre à retrouver le volume et les façades d'origine.
B.
a) La société A._ (jusqu'au 2 août 2017: A._; ci-après également: la constructrice) était propriétaire de la parcelle 2278 du cadastre de la Commune de Vevey.
b) Après avoir déposé en 2008 (CAMAC 92202) une requête de permis de construire tendant à transformer le bâtiment en salle polyvalente, projet auquel la commune ne s'opposait pas, la constructrice a demandé en 2010 (CAMAC 108294) une nouvelle autorisation de construire: celle-ci visait une rénovation totale et un changement d’affectation de l’ancienne Halle ******** en un bâtiment destiné exclusivement à l'habitation. Quatre logements étaient prévus dans le bâtiment, occupant les 4/5
èmes
du volume de la Halle ********; une trame centrale correspondant au 1/5
ème
de l'espace intérieur permettait une ouverture du volume jusqu'en toiture où la machinerie des ponts roulants était maintenue seulement sur un tronçon limité; les façades étaient reconstituées de manière à retrouver les ouvertures, les matériaux et les proportions d'origine.
Parmi les autorisations et préavis cantonaux recueillis le 6 décembre 2010 par la CAMAC, l’ancien Service Immeuble, Patrimoine et Logistique (aujourd’hui intégré dans la Direction générale des immeubles et du patrimoine; DGIP) formulait un préavis négatif. Il relevait en effet que le bâtiment présentait un intérêt historique et architectural important confirmé par la note 3 attribuée lors du recensement architectural. Il exposait que la halle était un témoin majeur parmi l'ensemble des constructions qui formaient le site industriel des ateliers de constructions mécaniques de Vevey et que sa qualité architecturale et constructive justifiait une conservation respectueuse de la substance existante, y compris des éléments mécaniques qui témoignaient de l'activité industrielle initiale. Il considérait ainsi que l'intervention projetée serait trop lourde avec une sauvegarde très partielle de la halle existante (voir également ses déterminations du 20 mai 2011 dans la cause AC.2011.0068, cf. ci-après let. B.d).
c) Par décision du 14 février 2011, la Municipalité de Vevey (ci-après la municipalité) a refusé le permis de construire en application de l'ancien art. 77 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), qui lui permettait de rejeter un projet compromettant le développement futur d'un quartier. En effet, la municipalité entendait en substance consacrer l'essentiel de la Halle ******** à une salle polyvalente, ouverte au public.
d) Le refus du 14 février 2011 a été confirmé sur recours par arrêt de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du 27 décembre 2011 (AC.2011.0068). La CDAP a considéré en substance que le projet de rénovation ne respectait pas le droit déjà en vigueur, à savoir l'art. 28 al. 3 RPPA. Elle a souligné que le législateur communal avait voulu garder la trace historique de la fonction industrielle du bâtiment, laquelle devait rester compréhensible et lisible par l'utilisateur; or, le maintien de la charpente métallique et de l'ensemble mécanique, constitué de ponts roulants, n’était possible et n'avait de sens que dans la mesure où le volume intérieur était conservé. La CDAP a ajouté que la règle communale ne se limitait pas au maintien de certains tronçons de la machinerie, mais exigeait la conservation de "
l'ensemble
mécanique intérieur", ce qui impliquait de conserver les structures du pont roulant sur toute la longueur de la halle. En occupant les 4/5
èmes
du volume de la Halle et en laissant visible uniquement sur un tronçon limité la machinerie des ponts roulants, le projet n'était, de l'avis de la cour cantonale, pas compatible avec l'art. 28 al. 3 RPPA. La municipalité pouvait ainsi refuser le permis de construire pour ce motif, de sorte qu'il n'était pas nécessaire d'examiner si l'ancien art. 77 LATC justifiait également le refus de l'autorisation.
Le recours formé par la constructrice contre cet arrêt a été rejeté par le Tribunal fédéral le 2 avril 2012 (1C_70/2012).
C.
Entretemps, la municipalité avait entrepris un projet de modification du RPPA, prévoyant en particulier le remplacement de l'al. 2 de son art. 4 (cf. let. A supra), dans les nouveaux termes suivants:
"
Le bâtiment A5 (halle ********) est réservé à l'aménagement d'une salle polyvalente à vocation culturelle, touristique ou sociale. Le bâtiment A5 pourra être affecté en outre partiellement à de l'artisanat, à du commerce, à des activités tertiaires ou à de l'hôtellerie, à l'exclusion de logements, dans la mesure où cela est compatible avec l'aménagement et l'exploitation de la salle polyvalente.
"
Le rapport explicatif du 3 août 2011 au sens de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) confirmait que la Halle ******** constituait l'une des dernières traces de l'activité industrielle qui avait marqué Vevey durant le XIX
ème
et le XX
ème
siècles, toutes les autres ayant disparu. Elle était par conséquent un lieu de mémoire à dimension sociologique, historique et architecturale (ch. 1 p. 1). Elle revêtait un caractère symbolique et patrimonial fort pour les Veveysans, si bien que sa vocation était d'être un lieu ouvert au public (ch. 3.2 p. 6).
Le 10 mai 2012, la municipalité a informé la constructrice qu'à la suite des décisions rendues par la CDAP et le Tribunal fédéral les 27 décembre 2011 et 2 avril 2012, elle avait pris la décision de renoncer à la modification du RPPA.
D.
La constructrice a formé le 24 mai 2013 une nouvelle demande de permis de construire portant sur la transformation de la Halle ******** (CAMAC 134737). L'immeuble comporterait cinq niveaux ainsi répartis: au rez inférieur un restaurant (côté Veveyse au Sud-Est, dégagé) et des locaux techniques (côté opposé au Nord-Ouest, souterrain), au rez supérieur une salle d'exposition (au Nord-Est), un musée (au Sud-Ouest) et une cour intérieure couverte (entre la salle d'exposition et le musée), aux premier et deuxième étages des lofts, et au troisième étage des locaux "disponibles". La municipalité a levé les oppositions et accordé le permis de construire le 23 janvier 2014. Par décision du 9 octobre 2014, elle a constaté qu'elle avait omis de répondre à l'une des oppositions, ce qu'il y avait lieu de corriger. Sur le fond, elle a rejeté l'ensemble des griefs. L'opposante qui avait été omise a recouru contre la décision de la municipalité du 9 octobre 2014. Le recours a été rejeté par la CDAP par arrêt du 17 mars 2015 (AC.2014.0384), resté incontesté. Le permis de construire délivré le 23 janvier 2014 est donc entré en force.
E.
La constructrice a ensuite requis un permis de construire complémentaire (CAMAC 158616), portant sur une modification du projet de la Halle ******** et visant, en substance, à occuper le rez inférieur par un parking souterrain (de même que par des caves et des locaux techniques) et à déplacer le restaurant au rez supérieur, en place du musée, qui serait ainsi supprimé. Par décision du 25 novembre 2016, la municipalité de Vevey a délivré le permis complémentaire, à certaines conditions relatives notamment aux cases de stationnement à aménager en souterrain pour les deux-roues légers et les véhicules des visiteurs.
Le recours formé par la constructrice contre cette décision, dirigé contre les conditions précitées traitant des cases de stationnement, a été admis par la CDAP le 17 juillet 2018 (AC.2016.0453) en ce sens, en bref, que seules 12 cases pour les vélos et 2 cases pour les visiteurs devaient être aménagées en souterrain. Par arrêt du 11 décembre 2019, le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure où il était recevable, le recours déposé par la municipalité (1C_450/2018).
F.
Le 3 juillet 2017, la parcelle 2278 avait été constituée en PPE. Le lot n° 2 (2278-2), constitué par la partie Nord-Est du rez supérieur - la salle d'exposition -, a été attribué à A._. Selon les plans de constitution de la PPE, ainsi que les déterminations complémentaires de la constructrice du 3 juillet 2020 [cf. ci-après let. J], les lofts du deuxième étage sont constitués en duplex et s'étendent partiellement au 3
ème
étage.
Les travaux sont achevés.
G.
Le 4 mars 2019, A._ a sollicité un nouveau permis de construire (CAMAC 184888), portant sur le changement d'affectation de son unité de PPE n° 2, qui passerait de salle d'exposition à surface administrative, à savoir des bureaux paysagers avec cafétéria et WC selon le plan du 1
er
mars 2019 produit.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 18 juin au 2019. La synthèse CAMAC a été établie le 19 juillet 2019 délivrant les préavis favorables et les autorisations nécessaires. La DGIP a déclaré ne pas avoir de remarque à formuler.
H.
Dans l'intervalle, la municipalité a mené des démarches en vue de la modification de la planification de son territoire. A cet effet, elle a procédé à l’adoption d’une zone réservée, dite "Plan-Dessus", sur le secteur englobant la Halle ********, à la révision de son Plan directeur communal, ainsi qu'à des démarches tendant à la révision de son plan général d'affectation. Sur ce dernier point, elle a divisé son territoire en quatre "quadrants", le périmètre de la zone réservée Plan-Dessus faisant l'objet du projet de plan d'affectation "Quadrant Nord-Ouest". Plus précisément, ces étapes ont été accomplies comme suit:
a) La zone réservée Plan-Dessus a été traitée par un rapport 47 OAT du 16 novembre 2017 et un préavis n° 28/2018 du 6 décembre 2018 de la municipalité au Conseil communal. Le plan et son règlement (RZR) ont été adoptés par le Conseil communal le 31 janvier 2019 et approuvés par le département compétent le 24 juillet 2019, date de leur mise en vigueur. Le règlement est ainsi libellé:
Art. 1 - But
La zone réservée selon l'art. 46 LATC est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes régissant l'aménagement du territoire veveysan dans le quartier de Plan-Dessus. Elle doit permettre la révision des règles de construction en vue d'encourager les logements et activités dans cette partie de la ville qui n'est plus majoritairement utilisée pour l'artisanat et l'industrie.
Art. 2 - Périmètres
La zone réservée déploie ses effets à l'intérieur des périmètres désignés par le plan.
Art. 3 - Effets
1
Les bâtiments existants ne peuvent pas être démolis sauf en cas de destruction accidentelle. Ils peuvent être entretenus ou réparés;
2
Les changements d'affectation pour la réalisation de locaux d'activités sont autorisés;
3
Les équipements d'intérêt public sont autorisés;
4
La création de nouvelles Surfaces de Plancher déterminantes (SPd selon SIA SN 504 416) n'est pas autorisée, sous réserve des dispositions ci-dessous:
a) en cas de création de bâtiments d'un seul niveau et d'une SPd inférieure à 250 m2 destinés aux activités moyennement gênantes (commerce, artisanat, etc.);
b) en cas de création de nouvelles surfaces de logement dans le volume des combles existants;
c) en cas de création d'attiques d'un seul niveau à destination de logement;
5
Les dépendances de peu d'importance et autres aménagements assimilés au sens de l'article 39 RLATC sont autorisés;
6
Les constructions précitées restent soumises aux dispositions du règlement sur les constructions de la Ville de Vevey du 1er janvier 1964, ainsi qu'aux règlements des plans spéciaux en vigueur dans le périmètre.
Art. 4 - Mise en vigueur, durée et abrogation
La zone réservée entre en vigueur par décision du Département compétent pour la période prévue par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans. Elle abroge provisoirement toutes les dispositions antérieures qui lui sont contraires.
Selon le rapport 47 OAT, la future planification à sauvegarder par la zone réservée aurait notamment comme vocation d'encadrer la densification, de permettre le maintien d'une certaine mixité et de conserver les traces historiques de l'affectation "industrielle" du quartier. Le rapport ajoutait que le règlement de la zone réservée avait donc été élaboré pour respecter ces principes. Il permettait ainsi de refuser, notamment, le "changement d'affectation dans le sens activités remplacées par du logement". En revanche, toujours selon le rapport, le règlement de la zone réservée conduisait à accepter, sous réserve du respect des règlements en vigueur, "le changement d'affectation pour la réalisation de locaux d'activités" (ch. 1.3 p. 5). Le rapport concluait (ch. 3.1 p. 14):
"
(...) la densification est aujourd'hui mal maîtrisée dans le quartier. Les règlements sont trop permissifs et mal coordonnés entre eux. Le cœur des îlots et les rues constituant la majorité de ces espaces manquent de cohérence. Des problèmes de trafic et de mobilité sont à signaler et le caractère mixte du quartier se perd.
Il semble dès lors nécessaire de prendre en main la planification au niveau du quartier, afin de gérer au mieux la densification et ses corollaires que sont les flux de mobilité, le traitement des espaces publics et la conservation d'une mixité fonctionnelle et sociale, garants d'une bonne qualité de vie pour la population active et résidente.
"
b) Pour sa part, le Concept directeur (à savoir le volet stratégique) du Plan directeur communal révisé a été adopté par le Conseil communal le 13 juin 2019. Son objectif A1 vise une répartition équilibrée des activités, services et équipements sur le territoire communal. Ce but doit notamment être réalisé, selon le ch. A1.8, "
par la valorisation d'activités se déployant sur l'espace public, à savoir renforcer l'attractivité et la vocation de délassement des rives du lac et de la Veveyse par une programmation spécifique (équipements culturels, services, terrasses...) et une meilleure coordination des aménagements
". A lire le plan d'organisation urbaine (p. 9), le ch. A1.8 se réfère notamment au bâtiment litigieux, qui longe la rive droite de la Veveyse.
c) Quant au projet de plan d’affectation Quadrant Nord-Ouest, la municipalité a requis le 8 avril 2019 l'avis préliminaire du Service du développement territorial (SDT, aujourd'hui inclus dans la Direction générale du territoire et du logement; DGTL). Le 9 janvier 2020, le SDT a rendu l'avis requis. Le projet de plan colloque la Halle ******** en zone mixte contigüe A. Selon l'art. 7 du projet de règlement du 20 février 2020, la zone mixte est destinée à l'habitation, aux activités hors commerces (tertiaire et artisanat selon le degré de sensibilité au bruit DS III), aux commerces dont la surface de vente est inférieure à 500 m
2
ainsi qu'à l'équipement public. En outre, l'art. 18 de ce projet de règlement prévoit une contrainte d'occupation des rez-de-chaussée pour certains fronts d'implantation de bâtiments déterminés. Cet art. 18 dispose en effet: "
un pourcentage de la surface utile principale du rez-de-chaussée est requis pour des activités artisanales, de commerce et services accessibles au public (voir glossaire). Ce pourcentage correspond à un minimum et varie selon les types de fronts d'implantation décrits en plan (...)
". Les fronts Sud-Ouest (le long de la rue des Deux-Gares) et Sud-Est (le long de la Veveyse) de la Halle ******** seront précisément soumis, d'après le projet de plan, à une contrainte dite "
100% activités
". Enfin, l'art. 53 du projet de règlement prévoit l'abrogation des plans en vigueur dans le périmètre du Quadrant Nord-Ouest, en particulier du PPA Moulins de la Veveyse.
I.
Le 27 janvier 2020, la constructrice s'est insurgée auprès du SDT et de la municipalité elle-même de ce que celle-ci n'avait toujours pas statué sur sa demande de permis de construire, portant sur le changement d'affectation de son unité de PPE n° 2, qui passerait de salle d'exposition à surface administrative. Le 31 janvier 2020, le SDT a invité la municipalité à se déterminer.
Par décision du 2 mars 2020, la municipalité a refusé le changement d'affectation requis en application de l'art. 47 LATC, disposition ayant repris la teneur de l'ancien art. 77 LATC, au motif que le projet n'était pas conforme à une planification en voie d'élaboration, étant précisé que la révision du PGA actuellement en cours prévoyait l'abrogation du PPA Les Moulins de la Veveyse.
J.
Agissant le 27 mars 2020 par l'intermédiaire de son avocat, A._ a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à son annulation, respectivement à sa réforme en ce sens que le changement d'affectation est autorisé. Elle fait valoir que son projet consiste exclusivement en un changement d'affectation dans des locaux déjà construits et terminés, comprenant des travaux intérieurs de minime importance et sans conséquence sur l'aspect extérieur du bâtiment ou les volumes extérieurs. Elle soutient que le changement d'affectation est conforme à la règlementation du PPA Les Moulins de la Veveyse ainsi qu'à celle de la zone réservée. Sur ce dernier point, la recourante affirme que son projet s'inscrit à l’intérieur des mesures conservatoires et des opérations autorisées, si bien qu'il n'est pas en mesure de compromettre un quelconque projet de PGA futur. Enfin, elle souligne que la décision attaquée l'empêche de pouvoir utiliser rationnellement et efficacement ses locaux déjà construits.
La municipalité a communiqué sa réponse le 10 juin 2020, concluant au rejet du recours. A ses yeux, un changement d'affectation de locaux d'activités (la salle d'exposition) en des bureaux peut être assimilé à un changement d'affectation en des logements, de sorte que la zone réservée Plan-Dessus fait déjà obstacle à la demande de la recourante. La municipalité ajoute que la nouvelle affectation voulue par la recourante est incompatible avec le Concept directeur adopté, ainsi qu'avec le futur plan d'affectation Quadrant Nord-Ouest en cours d'élaboration depuis 2019, qui visent tous deux à ménager une accessibilité des rez-de-chaussée au public, spécifiquement les deux fronts d'implantation Veveyse et rue des Deux-Gares de la Halle ********. Elle précise qu'il est prévu de mettre à l'enquête le plan d'affectation au printemps 2021.
Le 3 juillet 2020, la recourante a déposé ses déterminations complémentaires.
Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.

## Considerations

Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre la décision de la municipalité refusant d'autoriser le changement d'affectation de l'unité de PPE n° 2 du bâtiment sis sur la parcelle 2278 (Halle ********), plus précisément le passage de ces locaux de l'usage de salle d'exposition à celui de surfaces administratives.
2.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3.
Il n'est pas contesté que la nouvelle affectation requise, en surfaces administratives, autrement dit en bureaux, est conforme aux dispositions réglementaires actuellement en vigueur, à savoir le PPA Les Moulins de la Veveyse. En effet, les bureaux correspondent à des activités tertiaires, autorisées par l'art. 4 al. 1 RPPA sur l'îlot A auquel appartient la parcelle 2278 concernée (cf. let. A supra). De surcroît, le passage de l'usage de salle d'exposition à celui de surfaces administratives ne change rien aux volumes occupés et s'avère dénué d'impact au regard de l'art. 28 al. 3 RPPA relatif au maintien de la charpente métallique, de l'ensemble mécanique intérieur, ainsi que du volume et des façades d'origine (cf. également let. A supra).
4.
La municipalité considère que le projet litigieux serait incompatible avec les dispositions de la zone réservée en vigueur, ce que la recourante conteste.
a) Les zones réservées adoptées en application de l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et de l'art. 46 LATC ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté (TF 1C_671/2019 du 5 août 2020 consid. 3.1 et les références).
Le règlement de la zone réservée est un règlement d'aménagement communal. En principe, lorsqu'une autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, elle bénéficie d'une latitude de jugement (à propos des notions juridiques indéterminées) ou d'une liberté d'appréciation particulières, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6 et les références). Il faut toutefois tenir compte du fait que la zone réservée n'est pas une zone d'aménagement ordinaire: il s'agit d'une mesure conservatoire, réglée directement par le droit fédéral, qui ne peut faire échec à l'application de la réglementation en vigueur que pour autant que la réalisation du projet de construction litigieux puisse entraver l'établissement d'un plan d'affectation envisagé (voir le texte de l'art. 27 al. 1 LAT, auquel renvoie sans autre précision l'art. 46 al. 1 LATC). En d'autres termes, l'entrée en vigueur d'une zone réservée ne doit pas avoir les effets d'un moratoire général sur l'octroi des permis de construire car, notamment, des autorisations pour des transformations doivent pouvoir être délivrées si cela n'entrave pas l'établissement du futur plan d'affectation. Cela découle du principe de la proportionnalité, qui comporte la règle de la nécessité (cf. Alexander Ruch, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurich 2016, n. 38 ad art. 27; Arnold Marti, Commentaire de l'arrêt TF 1C_518/2016 du 26 septembre 2017, in ZBl 120/2019 p. 588; à propos de l'application du principe de la proportionnalité dans ce contexte, cf. également arrêt TF 1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 4.4 in fine).
b) En l'occurrence, la zone réservée Plan-Dessus est entrée en vigueur le 24 juillet 2019. Selon l'art. 1
er
de son règlement (cf. let. H.a supra), elle "
est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes régissant l'aménagement du territoire veveysan dans le quartier de Plan-Dessus. Elle doit permettre la révision des règles de construction en vue d'encourager les logements et activités dans cette partie de la ville qui n'est plus majoritairement utilisée pour l'artisanat et l'industrie
."
L'art. 3 al. 2 RZR dispose ainsi que "
les changements d'affectation pour la réalisation de locaux d'activités sont autorisés
". A contrario, le changement d'affectation inverse, à savoir passer de locaux d'activités à des logements (sous réserve des conditions posées par l'al. 4, qui n'entrent pas en considération ici), n'est pas possible.
c) En l'espèce, il s'agit de remplacer l'affectation "salle d'exposition", par une affectation "surface administrative", à savoir des bureaux.
Aux yeux de la municipalité, des bureaux seraient précisément assimilables à des logements, non pas à des "locaux d'activités", si bien que la modification voulue par la constructrice ne serait pas conforme à la zone réservée.
Cette interprétation n'est toutefois pas soutenable. Comme exposé dans le rapport 47 OAT (cf. let. H.a supra), la future planification à sauvegarder par la zone réservée a notamment pour but d'encadrer la densification et de maintenir une certaine mixité
.
Or, sous réserve d'indication expresse, des bureaux ne participent pas à la densification, comprise en principe sous l’angle du nombre d'habitants, et tendent au contraire à contribuer à la mixité au titre d'activité tertiaire. Au demeurant, rien dans le règlement de la zone réservée ou dans ses travaux préparatoires ne laisse entendre que la notion de locaux d'activités exclurait les activités tertiaires. Enfin, la zone réservée "Plan-Dessus" a certes pour but d'empêcher toute construction de nature à entraver l'établissement de la future planification "Quadrant Nord-Ouest" et doit par conséquent être interprétée à l'aune de celle-ci, mais cela ne va pas jusqu'à légitimer une application restrictive du RZR, débordant de son texte, à seule fin de combler ses lacunes (par exemple de satisfaire à des intentions non formulées dans le texte) ou de s'adapter après coup à l'évolution du projet de planification. Le projet de la recourante s'avère par conséquent conforme à la zone réservée, spécifiquement à l'art. 3 de son règlement.
5.
La recourante considère que la municipalité n’est pas en droit de faire application de l’art. 47 LATC aux fins de ne pas compromettre le futur plan d'affectation Quadrant Nord-Ouest.
a) L'art. 47 LATC, qui a succédé dès le 1
er
septembre 2018 à l'ancien art. 77 LATC, dispose:
Art. 47 Plans en voie d'élaboration
1
La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l’enquête publique.
2
L’autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l’enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique.
3
Lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours.
Dans son exposé des motifs relatif à la modification des art. 1 à 79 aLATC, le Conseil d'Etat a indiqué qu'hormis une simplification du délai de mise à l'enquête publique des nouveaux plans, le système de l’art. 77 aLATC, nécessaire pour éviter d’avoir à autoriser des projets conformes mais qui sont contraires à une planification en voie d’élaboration, était maintenu (cf. Exposé des motifs et projets de loi du 7 octobre 2016, p. 24; AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 2c et les références).
b) Un refus fondé sur l'art. 47 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 47 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7).
Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 47 LATC – qui correspondent à ceux de l'ancien art. 77 aLATC – la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important (arrêts AC.2018.0435 du 12 août 2019 consid. 2c; AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2b). L'art. 47 LATC lui confère en effet une simple faculté. La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c). Toutefois, lorsque la loi accorde une certaine liberté d'appréciation à une autorité, celle-ci n'est pas libre d’agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (ATF 131 II 306 consid. 3.1.2 p. 314 s.; 125 II 385 consid. 5b p. 390 s.; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c).
c) aa) La recourante est d'avis qu'à partir du moment où une zone réservée conservatoire au sens de l'art. 46 LATC est en vigueur et que le constructeur respecte les règles minimales de ladite zone réservée, comme en l'espèce, l'art. 47 LATC ne serait pas applicable. En effet, en respectant les minima de la zone réservée, le constructeur n'entamerait pas le futur projet de plan d'affectation dans la mesure où la zone réservée serait précisément là pour garantir les enjeux de ce futur projet.
bb) L'art. 46 LATC relatif à la zone réservée et l'art. 47 LATC permettant de refuser des permis de construire à raison de planifications projetées sont deux instruments distincts de nature provisionnelle dont les municipalités disposent pour éviter une péjoration de leur situation (cf. arrêt AC.2016.0140 et AC.2016.0142 du 17 mai 2017 consid. 4b et Lignes directrices du SDT à l'intention des communes vaudoises, "Redimensionnement des zones à bâtir", 2015, p. 16). Tous deux permettent de suspendre la délivrance de permis de construire pour des projets par hypothèse conformes à la réglementation en vigueur, dans l'attente de l'adoption d'un plan d'affectation révisé. L'art. 47 LATC permet toutefois des interventions individuelles et ponctuelles, mieux adaptées à l'état du projet de planification, mais plus limitées dans le temps que l'art. 46 LATC. En définitive, les deux mesures se complètent et peuvent être utilisées simultanément par les municipalités.
Ainsi, contrairement à ce que soutient la recourante, la conformité d'un projet à la zone réservée au sens de l'art. 46 LATC n'emporte pas automatiquement sa conformité au projet de planification sauvegardé par la zone réservée. La conformité d'un projet à la zone réservée n'exclut donc pas d'emblée toute application de l'art. 47 LATC.
cc) En l'espèce, le projet de plan d'affectation Quadrant Nord-Ouest colloque la Halle ******** en aire mixte contigüe A. Selon l'art. 7 du projet de règlement, la zone mixte est destinée à l'habitation, aux activités hors commerces (tertiaire et artisanat selon le degré de sensibilité au bruit DS III), aux commerces dont la surface de vente est inférieure à 500 m2 ainsi qu'à l'équipement public (cf. let. H.c supra). L'affectation projetée par la recourante en surfaces administratives, respectivement en bureaux, à savoir en activités tertiaires, est par conséquent conforme à cette disposition et, a fortiori, ne compromet en rien ce volet de la modification de plan envisagée.
Cependant, le projet de plan d'affectation Quadrant Nord-Ouest prévoit à l'art. 18 de son règlement une contrainte d'occupation des rez-de-chaussée pour certains fronts d'implantation de bâtiments déterminés. Cet art. 18 dispose en effet: "
un pourcentage de la surface utile principale du rez-de-chaussée est requis pour des activités artisanales, de commerce et services accessibles au public (voir glossaire). Ce pourcentage correspond à un minimum et varie selon les types de fronts d'implantation décrits en plan (...)
" La totalité des fronts Sud-Ouest (le long de la rue des Deux-Gares) et Sud-Est (le long de la Veveyse) de la Halle ******** seront précisément soumis, d'après le projet de plan, à une contrainte dite "
100% activités
" (cf. let. H.c supra). D'après le glossaire, "
par services accessibles au public sont entendues les activités pour lesquelles un accès au public est possible sans prise de rendez-vous préalable. Par exemple, des bureaux ou un cabinet médical ne sont pas considérés comme des activités de services accessibles au public
." Cette contrainte se situe globalement dans la ligne du Concept directeur du plan directeur communal adopté le 13 juin 2019, spécifiquement son objectif A1.8 visant la valorisation d'activités se déployant sur l'espace public, à savoir le renforcement de l'attractivité et la vocation de délassement des rives du lac et de la Veveyse - comme en l'espèce - par une programmation spécifique (équipements culturels, services, terrasses...). En d'autres termes, l'on saisit de l'art. 18 RPA projeté qu'il s'agit d'ouvrir au public les rez concernés afin d'animer ces espaces.
Or, tel ne serait assurément pas le cas avec les surfaces administratives prévues, qui ne seront ni des activités artisanales, ni des commerces, ni des services accessibles au public, mais des bureaux fermés. En ce sens, le changement d'affectation voulu par la recourante va à l'encontre de la planification projetée en l'état et, partant, la compromet. Peu importe à cet égard que les parties Sud (restaurant) et centrale (cour intérieure) du rez soient déjà ouvertes au public, la contrainte d'occupation prévue par le projet de plan d'affectation concernant la totalité des fronts Sud-Ouest et Sud-Est.
L'autorité intimée n'a par conséquent pas abusé de sa marge d'appréciation en refusant, en application de l'art. 47 LATC, la demande de modification de l'affectation de l'unité de PPE n° 2 de la recourante, dans le sens d'un passage d'une salle d'exposition en des surfaces administratives.
6.
Vu ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision de la municipalité doit être confirmée. Succombant, la recourante doit assumer des frais judiciaires, ainsi que les dépens dus à la municipalité.