# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 8a9b4ba8-a452-45dc-8a61-fb96e769f5d1
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2013
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Mit Eingabe vom 13. Juni 2012 unterbreitete ein aus 15 stimmberechtigten
Mitgliedern bestehendes Initiativkomitee, vertreten durch X.Y., der Regierung folgendes
Initiativbegehren zur Vorprüfung:
Initiativtext: "Im Kanton St. Gallen ist die Produktion, der Handel und der Konsum von
Stopfleber, Froschschenkel, Hummer und Haifischflossen verboten. Der Kanton setzt
sich ein, dass diese Bestimmung auch bundesweit gilt."
Begründung: "Die genannten Nahrungsmittel werden auf besonders tierquälerische Art
gewonnen, was ethisch nicht vertretbar ist."
B./ Mit Beschluss vom 9. Oktober 2012 verneinte die Regierung die Zulässigkeit des
eingereichten Initiativbegehrens.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass der Bund eine umfassende
Rechtsetzungskompetenz in den Bereichen Tierschutz und Lebensmittel besitze und
daher kein Raum für weitergehendes kantonales Recht bestehe, denn Bundesrecht
gehe allfälligem kantonalem Recht vor. Der Bund habe den Handel mit Tieren sowie die
Einfuhr von Produkten, wozu auch Lebensmittel gehörten, aus einem EG- oder EWR-
Mitgliedstaat in die Schweiz abschliessend geregelt. Das Initiativbegehren verstosse
zudem gegen internationale Abkommen. Hinzu komme, dass der Konsum von
Lebensmitteln durch das Selbstbestimmungsrecht der Konsumentinnen und
Konsumenten geschützt werde, solange die gesetzlichen Regelungen, bspw. die
Tierschutz- und Lebensmittelgesetzgebung, eingehalten würden.
Im Weiteren wird festgehalten, dass der zweite Satz des Initiativbegehrens in formeller
Hinsicht nicht Gegenstand einer Einheitsinitiative sein könne, denn mit einer
Einheitsinitiative könne dem Kantonsrat lediglich ein Rechtsetzungsauftrag erteilt
werden.
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C./ Mit Eingabe vom 22. Oktober 2012 erhebt X.Y., als Vertreter des Initiativkomitees,
Beschwerde beim Verwaltungsgericht gegen den Beschluss der Regierung vom
9. Oktober 2012. Darin wird ausgeführt, was folgt: "Das Initiativkomitee ist klar gegen
den Entscheid der Regierung und erhebt den Antrag, der in der Initiative enthaltene
Auftrag an den Kanton, sich für ein Verbot der Produktion, des Handels und des
Konsums von Stopfleber, Froschschenkel, Hummer und Haifischflossen einzusetzen,
sei gut zu heissen, unter entsprechender Teilaufhebung des Entscheides des
Regierungsrates."
Begründet wird die Beschwerde wie folgt: "Der Titel der Initiative gemäss Antrag
verletzt kein Bundesrecht und ist deshalb vom Regierungsrat rechtswidrig für
unzulässig erklärt worden. Nachdem der Regierungsrat den ersten Teil der Initiative als
unzulässig erklärt hat, was die Initianten ausdrücklich akzeptieren, verletzt der zweite
Teil der Initiative gemäss Antrag die Einheit der Materie nicht und die entsprechenden
Einwände des Regierungsrates sind deshalb haltlos. Im übrigen dürfen in einer
funktionierenden rechtsstaatlichen Demokratie demokratische Rechte nicht spitzfindig,
übertrieben formalistisch und sinnlos restriktiv behandelt werden."
D./ Im Auftrag der Regierung nahm das Gesundheitsdepartement mit Schreiben vom
13. November 2012 zur Beschwerde Stellung und beantragt deren Abweisung unter
Kostenfolge. Begründet wird dies damit, dass der zweite Satz des Initiativbegehrens
nicht Gegenstand einer Einheitsinitiative sein könne, denn die Einheitsinitiative diene
dazu, dem Kantonsrat einen Rechtsetzungsauftrag zu erteilen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Der Beschwerdeführer ist mit der Ungültigkeit des ersten Teils des Initiativbegehrens
ausdrücklich einverstanden. Beschwerdegegenstand bildet daher nur die Frage, ob der
zweite Satz des Initiativbegehrens verfassungswidrig und dementsprechend als
ungültig zu erklären ist. Die Beschwerde bezieht sich demzufolge auf nachstehenden,
sinngemäss wie folgt lautenden Initiativtext: Der Kanton setzt sich dafür ein, dass die
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Produktion, der Handel und der Konsum von Stopfleber, Froschschenkeln, Hummer
und Haifischflossen bundesweit verboten wird.
2.1 Die Zulässigkeit einer Einheitsinitiative nach Art. 43 der Kantonsverfassung des
Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 (sGS 111.1, abgekürzt KV) wird gemäss Art. 44
Abs. 1 KV durch das Gesetz über Referendum und Initiative bestimmt. Initiativen sind
gemäss Art. 44 Abs. 2 KV insbesondere ganz oder teilweise unzulässig, wenn sie
gegen übergeordnetes Recht verstossen (lit. a), undurchführbar sind (lit. b) oder die
Einheit der Materie oder der Form nicht wahren (lit. c).
2.2 Vorliegend stellt sich insbesondere die Frage, ob das Initiativbegehren durchführbar
ist (Art. 44 Abs. 2 lit. b KV). Mit dieser Bestimmung soll verhindert werden, dass
Stimmberechtigte über eine Initiative zu entscheiden haben, die aus rechtlichen oder
tatsächlichen Gründen gar keine Wirkung entfalten kann. Zu prüfen ist daher, ob dem
Kanton St. Gallen auf Bundesebene politische Instrumente zur Verfügung stehen, um
die Forderungen des Initiativbegehrens einbringen zu können und wenn ja, ob ein
derartiger Prozesses mit einer Einheitsinitiative initiiert werden kann.
2.2.1 Die Mitwirkungsrechte der Kantone im Bund sind insbesondere geregelt in der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR
101, abgekürzt BV) und im Bundesgesetz über die Bundesversammlung vom
13. Dezember 2002 (SR 171.10, abgekürzt ParlG). Dazu gehören insbesondere die
Referenden, die Standesinitiative und die Anhörungs- und Mitwirkungsrechte der
Kantone bei der Rechtsetzung (vgl. Häfelin/Haller/ Keller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 949 ff.).
Lediglich mit einer Standesinitiative nach Art. 160 Abs. 1 BV in Verbindung mit Art. 115
ParlG kann ein Kanton den Anstoss zur Änderung des Bundesrechts geben. Die
Standesinitiative ist an die Bundesversammlung gerichtet und hat eine Gesetzes- oder
Verfassungsvorlage zum Inhalt. Die Wirksamkeit dieses Rechts wird jedoch dadurch
relativiert, dass beispielsweise die Initiative nicht unmittelbar in die Räte gelangt,
sondern zuerst eine Vorprüfung stattfindet. Nur wenn der Initiative Folge gegeben wird,
arbeitet eine Kommission zuhanden des Rates einen Entwurf aus, wobei der Text der
eingereichten Initiative nur als politische Richtlinie und nicht als zwingende Vorgabe gilt
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(vgl. Art. 116 f. in Verbindung mit 109 f. ParlG; M. Graf, in: Ehrenzeller/Mastronardi/
Schweizer/Vallender (Hrsg.), St. Galler Kommentar BV, 2. Aufl., St. Gallen/Zürich 2008,
N 2 zu Art. 160 BV).
2.2.2 Wer zur Einreichung einer Standesinitiative befugt ist, hat das kantonale Recht
mangels entsprechender Bundesvorgaben festzulegen (vgl. P. Tschannen, Staatsrecht
der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Bern 2007, § 24 N 16 ff; Graf, a.a.O.,
N 7 zu Art. 160 BV).
Gemäss Art. 65 lit. l KV ist ausschliesslich der Kantonsrat zur Einreichung einer
Standesinitiative befugt. Dies hat zur Folge, dass im Kanton St. Gallen das Volk nicht
mit einer kantonalen Initiative eine Standesinitiative begehren kann, wie dies in anderen
Kantonen teilweise möglich ist (vgl. etwa Art. 23 lit. d der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]; Art. 59 Abs. 2 der Verfassung des Kantons
Graubünden vom 18. Mai 2003 [BR 110.100]).
2.2.3 Zu berücksichtigen ist zudem, dass die Einheitsinitiative zur Erteilung eines
Rechtsetzungsauftrags an den Kantonsrat dient (Art. 43 Abs. 1 KV). Für die
Einheitsinitiative gilt - wie für alle Initiativbegehren -, dass sie sich auf die Verfassung
oder auf ein formelles Gesetz und dementsprechend auf generell-abstrakte
Bestimmungen beziehen muss (vgl. Art. 41-43 KV). Gemäss Art. 43 Abs. 2 KV ist der
Rechtsetzungsauftrag dabei durch eine Teilrevision der Kantonsverfassung oder durch
Erlass, Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes zu erfüllen. Das vorliegende
Initiativbegehren lässt sich jedoch nicht durch eine Änderung des kantonalen
Verfassungs- oder Gesetzesrechts umsetzen.
2.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der zweite Satz des Initiativbegehrens,
welches den Kanton verpflichten soll, sich für ein bundesweites Verbot der Produktion,
des Handels und des Konsums von bestimmten Tierprodukten einzusetzen, nicht mit
einer Einheitsinitiative bewirkt werden kann. Die fehlende Durchführbarkeit des
Initiativbegehrens hat zur Folge, dass diese Einheitsinitiative nicht zulässig ist (Art. 44
Abs. 2 lit. b KV in Verbindung mit Art. 36 Abs. 3 RIG). Die Beschwerde ist deshalb
abzuweisen.
3. (...).
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