# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** f072487f-bf4d-56f9-97fc-2c09606b9fb7
**Court:** BE_VB
**Chamber:** BE_VB_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** BE / Espace_Mittelland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** Urban Planning and Environmental

## Facts

I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdegegnerschaft reichte am 5. Juni 2018 bei der Gemeinde Hindelbank
ein Baugesuch ein für den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit sieben Wohnungen auf
den Parzellen Hindelbank Grundbuchblatt Nr. F._ und Nr. E._. Das
Vorhaben sieht ausserdem den Abbruch und das Versetzen der bestehenden Trafostation
H._ vor. Die Parzellen liegen in der Wohn- und Gewerbezone. Geplant ist, im
Mehrfamilienhaus eine Aussenwohngruppe der Justizvollzugsanstalt Hindelbank zu führen.
In der Aussenwohngruppe bereiten sich die Eingewiesenen in der letzten Phase des
Strafvollzugs gezielt auf die gesellschaftliche Wiedereingliederung vor. Gegen das
Bauvorhaben erhob die Beschwerdeführerin Einsprache. Mit Gesamtentscheid vom
21. Dezember 2018 erteilte das Regierungsstatthalteramt Emmental für das Vorhaben die
Baubewilligung.
2. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 28. Januar 2019
Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie
beantragt die Aufhebung des Gesamtentscheids vom 21. Dezember 2018. Sie erhebt
einerseits formelle Rügen. Andererseits rügt sie die fehlende Zonenkonformität und die
unrichtige Feststellung des Sachverhalts. Zudem macht sie geltend, das Bauvorhaben
verursache durch die vorgesehene Nutzung übermässige ideelle Immissionen.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, führte den
Schriftenwechsel durch und holte beim Regierungsstatthalter Emmental die Vorakten und
bei der Gemeinde Hindelbank die bewilligten Pläne ein. Das Regierungsstatthalteramt
Emmental beantragt in der Stellungnahme vom 25. Februar 2019 die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Stellungnahme vom 22. Februar 2019
schliesst auch die Gemeinde Hindelbank auf Abweisung der Beschwerde. Die
Beschwerdegegnerschaft liess sich zur Beschwerde nicht vernehmen. Die Parteien
erhielten Gelegenheit, Schlussbemerkungen zum Verfahren einzureichen. Davon machte
die Beschwerdeführerin Gebrauch. Auf die Rechtsschriften, die Eingaben der
1 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (Organisationsverordnung BVE, OrV BVE; BSG 152.221.191)
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Verfahrensbeteiligten und die vorhandenen Akten wird, soweit für den Entscheid relevant,
in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Angefochten ist ein Gesamtentscheid nach Art. 9 KoG2. Laut Art. 11 Abs. 1 KoG kann
er – unabhängig von den geltend gemachten Einwänden – nur mit dem Rechtsmittel
angefochten werden, das für das Leitverfahren massgeblich ist. Das Leitverfahren ist im
vorliegenden Fall das Baubewilligungsverfahren (Art. 5 Abs. 1 KoG). Bauentscheide
können nach Art. 40 Abs. 1 BauG3 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei
der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde gegen
den Gesamtentscheid zuständig.
b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die
Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 10 KoG
i.V.m. Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführerin, deren Einsprache abgewiesen
wurde, ist durch den vorinstanzlichen Gesamtentscheid beschwert und daher zur
Beschwerdeführung legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist
grundsätzlich einzutreten.
2. Mangelhafte Publikation
a) Die Beschwerdeführerin bringt vor, die geplante Nutzung des Neubaus für Zwecke
der Justizvollzugsanstalt Hindelbank als Aussenwohngruppe stelle eine für als Wohnhaus
deklarierte Baute unübliche Nutzung dar. Dies sei ein kritischer Punkt, von dem die
potentiell Einspracheberechtigten hätten wissen müssen, um sich eine Meinung zum
Vorhaben bilden zu können. Die Publikation müsse aussagekräftig sein in Bezug auf die
Eigenschaften des Bauvorhabens, namentlich bezüglich der Grösse des Vorhabens oder
der beanspruchten Ausnahmen. Zu bezeichnen sei auch der Zweck des Bauvorhabens.
Die Publikation sei mangelhaft, weil darin auf die tatsächlich beabsichtigte Nutzung nicht
hingewiesen worden sei. Indem die Vorinstanz keine Neupublikation veranlasst habe, habe
2 Koordinationsgesetz vom 21. März 1994 (KoG; BSG 724.1) 3 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0)
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diese die Vorschrift von Art. 35 BauG verletzt. Der angefochtene Entscheid sei deshalb
aufzuheben.
b) Mit der Baupublikation (Art. 35 Abs. 1 BauG) sollen Einspracheberechtigte über ein
Bauvorhaben informiert und zur Wahrung ihrer Rechte befähigt werden. Die Publikation
muss daher aussagekräftig sein, insbesondere in Bezug auf die Grösse des Vorhabens
und allenfalls beanspruchte Ausnahmen. Fehlt in der Publikation ein wesentliches Element,
sind die Betroffenen in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Bei der
Umschreibung wird jedoch kein hoher Detaillierungsgrad verlangt; gemäss Art. 26 Abs. 3
Bst. b BewD4 genügt eine allgemeine Umschreibung des Bauvorhabens. An die
Formulierung dürfen daher keine überspannten Anforderungen gestellt werden.5
c) Anzumerken ist vorab, dass die Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren nur
ihre eigenen Interessen wahren kann und nicht diejenigen anderer Betroffener. Soweit sie
die mangelhafte Umschreibung des Vorhabens in der Publikation stellvertretend für andere
Nachbarinnen und Nachbarn bzw. für die Öffentlichkeit rügt, kann auf ihre Beschwerde
nicht eingetreten werden.
d) Vorliegend wurde das Vorhaben in den Ausgaben vom 28. Juni und 5. Juli 2018 des
Kirchberger Anzeigers veröffentlicht und wie folgt umschrieben: "Neubau eines Mehrfamilienhauses mit 7 Wohnungen. Abbruch/Neubau Trafostation H._".
Als allgemeine Umschreibung des Bauvorhabens genügt dies den Anforderungen von
Art. 35 Abs. 1 BauG und Art. 26 Abs. 3 Bst. b BewD. Anhand des Publikationstextes
konnten Dritte abschätzen, ob sie durch das Bauvorhaben betroffen sein könnten. Eine
detailliertere Umschreibung des Vorhabens mit Angabe der konkreten Nutzung in der
Baupublikation war nicht notwendig. Anders als die Beschwerdeführerin meint, ist der
Zweck, für den das Bauvorhaben bestimmt ist, nicht in der Publikation, sondern nach Art.
11 Abs. 1 Bst. c BewD im Baugesuch zu bezeichnen. Vorschriftsgemäss enthielt die
Baupublikation zudem einen Hinweis auf die Auflage der Gesuchsakten, die
Einsprachemöglichkeit und deren Modalitäten, wie den Akten entnommen werden kann.6
4 Dekret vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1) 5 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art.  N. 8a 6 Vgl. pag. 129 der Vorakten des Regierungsstatthalteramts Emmental
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Dies ermöglichte den Einspracheberechtigten in genügendem Mass, ihre Interessen zu
wahren. Dass die Beschwerdeführerin ausreichend über das Bauvorhaben informiert war
und ihre Rechte sachgerecht wahren konnte, belegen im Übrigen ihre Einsprache und
Beschwerde. So geht aus der Einsprache der Beschwerdeführerin vom 23. Juli 2018
hervor, dass vor Veröffentlichung des Vorhabens eine Informationsveranstaltung in
Hindelbank stattfand, an welcher das Konzept der Aussenwohngruppe vorgestellt wurde.7
Auch ist aktenkundig, dass vor der Veröffentlichung des Vorhabens die Presse über das
Projekt der Aussenwohngruppe berichtete.8 Schliesslich folgt aus den
Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin vom 29. Oktober 2018, dass ihr am
18. Oktober 2018 vollständige Einsicht in die Bauakten gewährt wurde.9 Der
Beschwerdeführerin wäre somit selbst aus einer allenfalls mangelhaften Umschreibung
kein Nachteil erwachsen. Ihr Einwand, die Vorinstanz hätte das Bauvorhaben neu
publizieren müssen, verfängt nicht. Es besteht somit kein Grund, den angefochtenen
Entscheid aufzuheben. Die Beschwerde ist in diesem Punkt unbegründet.
3. Rechtliches Gehör
a) Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz habe sich im angefochtenen
Entscheid mit der Rüge der mangelhaften Publikation nicht auseinandergesetzt. Damit
macht sie die Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.
b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt unter anderem, dass die Behörde die
Vorbringen der Betroffenen sorgfältig prüft und beim Entscheid berücksichtigt. Daraus
ergibt sich die Pflicht der Behörde, ihre Verfügung oder ihren Entscheid zu begründen
(Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG10). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass die
Betroffenen die Verfügung sachgerecht anfechten können. Es müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die
sich ihr Entscheid stützt. Die Behörde muss jedoch nicht auf jedes Argument der Parteien
eingehen, es genügt, wenn sie sich mit den wesentlichen Gesichtspunkten
7 Vgl. pag. 114 der Vorakten des Regierungsstatthalteramts Emmental 8 Vgl. pag. 46 der Vorakten des Regierungsstatthalteramts Emmental 9 Vgl. pag. 55 der Vorakten des Regierungsstatthalteramts Emmental 10 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21)
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auseinandergesetzt hat. Sie kann die ausdrückliche Bezugnahme auf vorgebrachte
Argumente unterlassen, die sie von vornherein als unerheblich betrachtet.11
c) Es trifft zwar zu, dass sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid nicht
ausdrücklich mit der Rüge der mangelhaften Publikation auseinandersetzte. Mit der
Formulierung in Ziffer 3.2 des angefochtenen Entscheids "Das rechtliche Gehör wurde der
Einsprecherin somit gewährt" brachte die Vorinstanz jedoch zum Ausdruck, dass sie von
keiner Gehörsverletzung ausging. Insofern erachtete die Vorinstanz implizit auch die
Einspracherüge der mangelhaften Publikation als unerheblich. Dass sich die Vorinstanz mit
der Rüge der mangelhaften Publikation nicht speziell auseinandersetzte, schadet somit
nicht. Aufgrund der offensichtlichen Unbegründetheit der Rüge war sie nicht gehalten,
diese eigens zu behandeln. Die Beschwerdeführerin vermag mit dem Einwand, die
Vorinstanz habe sich mit der Rüge der mangelhaften Publikation nicht genügend
auseinandergesetzt, somit nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
4. Zonenkonformität / Öffentliche Baute
a) Die Beschwerdeführerin rügt, das Vorhaben sei nicht zonenkonform. Sie stellt sich
auf den Standpunkt, der öffentliche Charakter der Aussenwohngruppe stehe einer
Realisierung des Vorhabens in der Wohn- und Gewerbezone entgegen. Zusammengefasst
bringt sie vor, der Betrieb einer externen Wohngruppe durch die Justizvollzugsanstalt
Hindelbank stelle eine Nutzung der Räumlichkeiten als Justizeinrichtung dar. Dies sei eine
öffentliche Einrichtung, die in einer Zone für öffentliche Nutzung angesiedelt werden
müsse. Sie macht geltend, durch die Erteilung der Bewilligung habe die Vorinstanz Art.
22 RPG12 und Art. 35 GBR13 verletzt, weshalb der angefochtene Entscheid aufzuheben sei.
Zusätzlich rügt sie, die Vorinstanz habe den Sachverhalt nicht richtig festgestellt, weil sie
ihren Entscheid auf eine nicht gesicherte Zukunftsprognose stützte und gesicherte
Tatsachen ausser Acht gelassen habe. Es könne bei der Beurteilung der Zonenkonformität
keine Rolle spielen, ob die Räumlichkeiten zu einem späteren Zeitpunkt wieder als reguläre
Mietwohnungen vermietet werden könnten. In der Eingabe vom 23. April 2019 bemerkt die
11 BVR 2013 S. 443 E. 3.1.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 52 N. 6 12 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) 13 Baureglement der Gemeinde Hindelbank vom 29. Juni 2005, genehmigt durch das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) am 5. Dezember 2005
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Beschwerdeführerin schliesslich, die Beschwerdegegnerschaft habe keine Stellungnahme
eingereicht. Auch hätten weder die Gemeinde Hindelbank noch das
Regierungsstatthalteramt Emmental den dargelegten Sachverhalt gemäss der Beschwerde
vom 28. Januar 2019 bestritten. Es sei deshalb vom Sachverhalt auszugehen, wie er in der
Baubeschwerde vom 28. Januar 2019 dargelegt worden sei.
b) Die BVE stellt den Sachverhalt im Rahmen des Verfahrensgegenstands von Amtes
wegen fest. Dabei bestimmt sie Art und Umfang der Ermittlungen der rechtserheblichen
Sachumstände, ohne dass sie an die Beweisanträge der Parteien gebunden ist (Art. 18
Abs. 1 und 2 VRPG). Vor diesem Hintergrund (Untersuchungsgrundsatz) verfängt die
Argumentation der Beschwerdeführerin, wonach vom Sachverhalt auszugehen sei, wie sie
ihn in der Baubeschwerde dargestellt habe, von vornherein nicht. Auch der Umstand, dass
die Beschwerdegegnerschaft keine Stellungnahme einreichte, ändert daran nichts.
c) Das geplante Mehrfamilienhaus, in dem die Aussenwohngruppe betrieben werden
soll, liegt in der Wohn- und Gewerbezone WG3 und ist der Empfindlichkeitsstufe IlI
zugeordnet. Die Aussenwohngruppe, die im geplanten Mehrfamilienhaus durch die
Justizvollzugsanstalt Hindelbank geführt werden soll, ist Teil des Strafvollzugs, wie die
Beschwerdeführerin zutreffend ausführt.14 Sie bietet den eingewiesenen Frauen in einem
offenen Rahmen ein Übungsfeld mit Blick auf die bevorstehende Entlassung. Die
Aussenwohngruppe dient damit fraglos der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Anders als
die Beschwerdeführerin meint, müssen aber nicht sämtliche Bauten, die zur Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe erstellt und genutzt werden, zwingend in einer Zone für öffentliche
Nutzung nach Art. 77 BauG angesiedelt werden. Solche Bauten sind nach der Praxis in
anderen Zonen, z.B. in der Wohn- und Gewerbezone, nicht kategorisch ausgeschlossen.
Vielmehr sind nach der kantonalen Arbeitshilfe zur Ortsplanung des Amtes für
Raumordnung und Gemeinden (Musterbaureglement) viele öffentliche Nutzungen auch in
gemischten Wohn- und Arbeitszonen zulässig, namentlich Verwaltungsgebäude,
Werkhöfe, Feuerwehrmagazine, usw.15 Auch das Verwaltungsgericht erachtete Unterkünfte
für Asylbewerbende in der Wohnzone als zonenkonform, obschon solche Bauten nach
Art. 77 BauG auch im öffentlichen Interesse liegen.16 Ebenso bejahte das
14 Vgl. Vollzugskonzept der Justizvollzugsanstalt Hindelbank abrufbar unter: www.pom.be.ch > Justizvollzug > Erwachsenenvollzug > Justizvollzugsanstalt Hindelbank > Vollzug > Aussenwohngruppe 15 Vgl. Ziffer 22, S. 10 des Musterbaureglements (abrufbar unter. www.jgk.be.ch > Raumplanung > Arbeitshilfen (AHOP) > Musterbaureglement) 16 BVR 1992 S. 14 und 103
http://www.pom.be.ch http://www.jgk.be.ch
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Verwaltungsgericht die Zonenkonformität eines Gebäudes in der Wohnzone, in dem drei
Kindergartenklassen sowie eine Tagesschule geplant waren.17 Der Umstand, dass der
Betrieb einer Aussenwohngruppe der Justizvollzugsanstalt Hindelbank in einer Zone für
öffentliche Nutzung, je nach deren näheren Definition, zonenkonform sein könnte, bewirkt
somit nicht automatisch, dass diese in der Wohn- und Gewerbezone zonenfremd wäre.
d) Zonen für öffentliche Nutzungen nach Art. 77 BauG bedarf es nur, falls eine
besondere Nutzung festgelegt werden soll (z.B. Kirche, Sportanlagen) oder die
vorgesehenen Bauten von den zonengemässen baupolizeilichen Vorschriften abweichen
(Schule, Turnhalle). Eine Zone für öffentliche Nutzungen wird auch dann ausgeschieden,
wenn die Enteignung eingefordert werden muss.18 Denn nur die Zone für öffentliche
Nutzungen verleiht das Enteignungsrecht (Art. 128 BauG). Eine derartige Konstellation
liegt hier aber nicht vor. Der öffentliche Charakter der Aussenwohngruppe steht der
Realisierung des Vorhabens in der Wohn- und Gewerbezone nicht entgegen. Der
Argumentation der Beschwerdeführerin, das Vorhaben sei in der Wohnzone nicht
zonenkonform, weil es sich um eine öffentliche Justizvollzugseinrichtung handle, kann
somit nicht gefolgt werden. Ebenso wenig spielt es eine Rolle, dass die
Aussenwohngruppe bisher in Räumlichkeiten geführt wurde, die im Perimeter einer Zone
mit Planungspflicht liegen. Auch der Umstand, dass sich der Hauptbetrieb der
Justizvollzugsanstalt Hindelbank nach Art. 45 GBR in einer Zone für öffentliche Nutzung
befindet, ändert daran nichts. Unerheblich ist schliesslich, ob die Wohnungen zu einem
späteren Zeitpunkt anderweitig vermietet werden können. Denn unabhängig davon, ob der
Betrieb der Aussenwohngruppe im geplanten Gebäude weitergeführt wird oder nicht, ist
der Betrieb der Aussenwohngruppe im geplanten Mehrfamilienhaus in der Wohn- und
Gewerbezone zonenkonform, wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen. Die
Beschwerdeführerin stösst damit auch mit dem Einwand, die Vorinstanz habe den
Sachverhalt nicht richtig festgestellt, ins Leere.
17 BVR 2019 S. 51 E. 3 18 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band II, Bern 2017, Art. 77 N. 1
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5. Zonenkonformität / Ideelle Immissionen
a) Fraglich ist weiter, ob der Betrieb der Aussenwohngruppe unter dem Gesichtspunkt
der Nutzungsintensität als in der Wohn- und Gewerbezone im Sinne von Art. 35 GBR
zonenkonform bezeichnet werden kann.
Die Beschwerdeführerin rügt, die Nutzung der Räumlichkeiten gehe über das Wohnen im
herkömmlichen Sinn hinaus, was aus der Nutzung der einzelnen Räume sichtbar werde.
Es sei ein Pikettzimmer vorgesehen und der Eingangsbereich der Bauparzelle
werde videoüberwacht. Zudem werde die Liegenschaft umzäunt sein. Sie befürchtet
zudem, die geplante Nutzung verursache übermässige ideelle Immissionen und führe zu
einer Wertverminderung ihres Grundstücks. Weiter bemängelt sie, die Vorinstanz habe
nicht begründet, weshalb sie ihre Rüge bezüglich der übermässigen ideellen Immissionen
als unbegründet erachtete. Auch habe die Vorinstanz die Frage, ob und in welchem
Umfang das Bauvorhaben und seine Nutzung zu ideellen Immissionen führen könnten,
gänzlich übergangen. Damit macht sie wiederum eine Verletzung ihres Anspruchs auf
rechtliches Gehör geltend.
b) Vorliegend setzte sich die Vorinstanz in Ziffer 3.2 des angefochtenen Entscheids
ausführlich mit dem Thema der ideellen Immissionen auseinander und begründete,
weshalb sie die Rüge als unbegründet erachtete. Unter diesen Umständen war es der
Beschwerdeführerin ohne weiteres möglich, den Entscheid sachgerecht anzufechten, wie
aus ihrer Beschwerde hervorgeht. Eine Gehörsverletzung liegt nicht vor. Dem Einwand der
Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe sich mit der Rüge der ideellen Immissionen nicht
oder ungenügend befasst, kann somit nicht gefolgt werden.
c) Gemäss Art. 24 Abs. 1 BauG dürfen Bauten und Anlagen nicht zu Einwirkungen auf
die Nachbarschaft führen, die der Zonenordnung widersprechen. Unter Einwirkungen sind
auch ideelle bzw. immaterielle (z.B. ästhetische oder psychisch wirkende) Immissionen zu
verstehen.
d) Im vorinstanzlichen Verfahren hielt die Gemeinde in der Eingabe vom 20. September
2018 zur Frage der Zonenkonformität Folgendes fest:19
19 Vgl. pag. 60 der Vorakten des Regierungsstatthalteramts Emmental
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"Bei der Aussenwohngruppe handelt es sich um einen offenen Vollzug zur Wiedereingliederung (Resozialisierung) in die Gesellschaft. Durch Eigenverantwortung und Selbstorganisation werden die
Personen auf die Entlassung vorbereitet. Die Personen bewältigen ihr Leben möglichst eigenständig
und gehen einer externen Beschäftigung nach. Das Ziel ist somit ein möglichst normales Leben zu
führen. Die Frauen werden nicht eingesperrt und können sich frei bewegen. Betreut werden die
Frauen durch anwesende Sozialarbeiter. Es handelt sich somit aus Sicht der Baukommission um
eine reine Wohnnutzung. Sofern der Kanton den Mietvertrag kündigt, können die Wohnungen weiter
vermietet werden (...)."
e) Die Vorinstanz hielt in seiner Stellungnahme vom 25. Februar 2019 fest, den
Gemeinden käme in ihrem Autonomiebereich bei der Anwendung eigener Normen ein
gewisser Spielraum zu. Das gelte auch, wenn die Gemeinde nicht selber
Baubewilligungsbehörde sei. Bezüglich Zonenkonformität habe sie sich der Interpretation
der Gemeinde anschliessen können, besonders weil in der betreffenden Zone gemäss der
LSV20 die Empfindlichkeitsstufe III gelte.
f) Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Zonenkonformität bildet im vorliegenden
Fall Art. 35 Abs. 1 GBR. Danach sind in der Wohn- und Gewerbezone WG2 und WG3
Wohnbauten sowie Bauten mit mässig störenden Betrieben zulässig. Weitergehende
Vorschriften, die sich zur Zweckbestimmung der Wohn- und Gewerbezone äussern, lassen
sich dem Baureglement der Gemeinde Hindelbank nicht entnehmen. Auch das
Bundesrecht schreibt nicht vor, was unter Wohnbauten sowie Bauten mit mässig störenden
Betrieben genau zu verstehen ist. Die Norm ist damit auslegungsbedürftig, wobei zu
berücksichtigen ist, dass der Gemeinde bei der Auslegung des von ihr erlassenen
kommunalen Rechts ein gewisser Beurteilungsspielraum zukommt (Art. 65 Abs. 1 BauG).
Es ist deshalb vorab Sache der Gemeinde, den Normgehalt zu bestimmen. Dies gilt nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch dann, wenn die Gemeinde wie hier nicht
selber Baubewilligungsbehörde ist, sondern sich als Verfahrensbeteiligte auf die
entsprechende Auslegung beruft.21 Wird die Anwendung einer solchen Bestimmung
Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens, haben die Rechtsmittelinstanzen zu prüfen, ob
die Auslegung durch die Gemeinde rechtlich haltbar ist. Sie auferlegen sich mit andern
Worten eine gewisse Zurückhaltung gegenüber der Auffassung der Gemeinde, indem sie
20 Lärmschutz-Verordnung des Bundesrats vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) 21 Vgl. BGer 1C_484/2016 vom 28. Juni 2017 E. 2.1.2; VGE 2018/332 vom 26. März 2019 E. 4.1; BVR 2019 S. 51 E. 6.2
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sich der Prüfung enthalten, ob eine andere Bedeutung der umstrittenen Bestimmung
ebenfalls möglich und rechtlich vertretbar wäre.22
g) Geplant ist, im Mehrfamilienhaus eine Aussenwohngruppe zu führen. Die
eingewiesenen Frauen sollen dabei unter realitätsnahen Bedingungen in einem wenig
gesicherten Rahmen gezielt auf die gesellschaftliche Wiedereingliederung vorbereitet
werden. Die Aufenthaltsdauer beträgt zwischen drei und 18 Monaten.23 Dabei gehen
einzelne Frauen bereits auswärts einer Arbeit nach (Arbeitsexternat). Nach dem Konzept
der Aussenwohngruppe teilen sich die Bewohnerinnen die geplanten Wohnungen und
gemeinsamen Räume, namentlich die Ess- und Aufenthaltsräume. Aus den Akten folgt
zudem, dass ausschliesslich der äussere Eingangsbereich und der Vorraum
videoüberwacht werden.24 Im Aussenbereich sind begrünte Aufenthaltsbereiche sowie
Auto- und Fahrradparkplätze geplant.25 Die Parzelle soll mit einem üblichen Gartenzaun
umzäunt werden.
h) Die Praxis des Bundesgerichts, des Verwaltungsgerichts und der BVE zur Frage der
Zonenkonformität in Wohnzonen ergibt folgendes Bild: Der Entscheid der BVE vom 7. Juni
2006 geht davon aus, dass ein Betagten- und Pflegeheim und das dazugehörende
Restaurant in der Wohnzone zonenkonform sind.26 Ebenso erachtete die BVE im Entscheid
vom 4. April 2008 die Pflege und Betreuung von sechs psychisch kranken Personen in der
Wohnzone als zonenkonform. Mehrere Entscheide halten zudem fest, dass auch das
Wohnen von Asylbewerbern in einer Asylbewerberunterkunft eine Wohnnutzung darstellt
und demnach in einer Wohnzone zonenkonform ist.27 Ferner beurteilte das
Verwaltungsgericht eine Drogenabgabestelle als nicht störende Nutzung in einer
Wohnzone.28
22 Vgl. BVR 2019 S. 15 E. 3.2, 2016 S. 79 E. 4.6, 2015 S. 263 E. 5.1; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 9/10 N. 5, je mit Hinweisen 23 Vgl. pag. 74 der Vorakten des Regierungsstatthalteramts Emmental 24 Vgl. pag. 109 der Vorakten des Regierungsstatthalteramts Emmental 25 Vgl. Nachweis Aufenthaltsbereich / Spielplatz / Parkplatz / Fahrradplätze / Überbauungsziffer in der Beilage zur Eingabe der Gemeinde Hindelbank vom 28. März 2019 26 Beschwerdeentscheid der BVE vom 7. Juni 2006 E. 2 (RA Nr. 110/2006/51 27 BVR 1988 S. 263 E. 4, 1992 S. 103 E. 2c; Beschwerdeentscheid der BVE vom 27. Februar 2001 E. 3c/aa (RA Nr. 110/2000/73) 28 BVR 2003 S. 534 E. 2
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Aus dieser Rechtsprechung wird Folgendes ersichtlich: Betagten- und Pflegeheime sowie
Unterkünfte für Asylbewerber (auch für renitente Asylbewerber29) gelten als Wohnnutzung
und sind in der Wohnzone zonenkonform: Auch das Wohnen von Betagten,
Pflegebedürftigen und Asylbewerbern bleibt Wohnen.
i) Bei der hier umstrittenen Aussenwohngruppe handelt es sich um eine
gemeinschaftliche Wohnform. Dass gemeinschaftlich gewohnt wird, statt individuell oder
als Familie, ändert jedoch nichts an der Zonenkonformität. Diese Wohnform ist mit
derjenigen von Asylunterkünften oder betreuten Wohngemeinschaften vergleichbar, wo
ebenfalls mehrere Einzelpersonen eine gemeinsame Infrastruktur beanspruchen. Bei der
Frage der Zonenkonformität dürfen die mögliche Andersartigkeit und allfällige besondere
Verhaltensweisen der Bewohnerinnen der Aussenwohngruppe keine Rolle spielen.30 Es ist
hier vom bestimmungsgemässen Gebrauch des Gebäudes auszugehen; dieser ist
überwiegend das Wohnen. Für die Annahme der Wohnnutzung sprechen hier vor allem die
Grösse und das Konzept. Vorgesehen ist, im Mehrfamilienhaus eine Aussenwohngruppe
mit 12 Plätzen zu führen. Das Gebäude umfasst fünf Wohnungen und zwei Studios. Dabei
sind die geplanten Wohnungen wie gewöhnliche Wohnungen ausgestattet: Sie enthalten
drei bis vier Einzelzimmer, ein Wohnzimmer, eine Küche ein Bad und ein WC. Der
Einwand der Beschwerdeführerin, wonach auch Büros und Pikettzimmer vorgesehen sind,
ändert an der hauptsächlichen Nutzung des Gebäudes zu Wohnzwecken nichts. Es liegt im
Wesen der Aussenwohngruppe, die Bewohnerinnen in einem möglichst realitätsnahen
Umfeld zu betreuen, um sie gezielt auf die Wiedereingliederung vorzubereiten, statt sie im
geschlossenen Hauptbetrieb von der Gesellschaft zu isolieren. Das geht nur, wenn die
Frauen dort wohnen können, wo alle anderen dies auch tun. Die Aussenwohngruppe im
vorliegenden Umfang gilt somit als Wohnnutzung. Beim geplanten Mehrfamilienhaus
handelt es sich demzufolge um eine Wohnbaute im Sinn von Art. 35 GBR. Die von der
Gemeinde Hindelbank vertretene Auffassung, wonach es sich hier um eine reine
Wohnnutzung handelt, ist nachvollziehbar und unter Berücksichtigung ihrer Autonomie
rechtlich haltbar. Die Vorinstanz ging daher zu Recht davon aus, dass die Bestimmungen
von Art. 22 RPG und Art. 35 GBR nicht verletzt sind.
29 Beschwerdeentscheid der BVE vom 27. Februar 2001 E. 3c/aa (RA Nr. 110/2000/73) 30 Bernhard Waldmann, Der Schutz vor ideellen Immissionen in Wohngebieten – eine kritische Würdigung, in: BR 2005 S. 161
RA Nr. 110/2019/17 13
j) Auch die Berufung auf ideelle Immissionen führt zu keinem anderen Ergebnis: Ideelle
bzw. immaterielle Immissionen sind Einwirkungen im Sinn von Art. 24 Abs. 1 BauG.
Darunter sind Einwirkungen zu verstehen, die das seelische Empfinden verletzen bzw.
unangenehme Eindrücke erwecken und das ruhige und angenehme Wohnen
beeinträchtigen. Sie können die Nachbarschaft direkt belästigen oder aber indirekte
Wirkungen zeitigen, indem sie durch eine unästhetische oder sonst wie unerfreuliche
Umgebung die Wohnqualität (und sei es auch nur über den Ruf der Wohngegend)
beeinträchtigen.31 Das Bundesgericht, das Verwaltungsgericht und die BVE haben bisher
gewerbliche, insbesondere sexgewerbliche Nutzungen (wie z.B. Massagesalons oder
Cabarets) unter dem Titel "ideelle Immissionen" geprüft und allenfalls als unzulässig
beurteilt.32 Wie erwähnt, handelt es sich im vorliegenden Fall um eine Wohnnutzung im
Sinn von Art. 35 GBR und nicht um eine gewerbliche Nutzung. Im Übrigen ist die
Aussenwohngruppe von 12 Personen keineswegs vergleichbar mit den erwähnten (sex-
)gewerblichen Fällen, bei denen von unzulässigen ideellen Immissionen ausgegangen
wurde. Anders als die Beschwerdeführerin meint, wird das fragliche Mehrfamilienhaus
optisch auch nicht als Vollzugseinrichtung wahrgenommen. Daran vermag auch die
Videoüberwachung nichts zu ändern, zumal sich die Überwachung nach den Akten auf den
Eingangsbereich und den Vorraum beschränkt.33 Die Bauparzelle soll zudem mit einem
üblichen Gartenzaun umzäunt werden. Ein hoher Sicherheitszaun ist nicht geplant. Die
vorliegende Nutzung ist somit nicht geeignet, unzulässige ideelle Immissionen zu
erzeugen. Überdies ist nicht ersichtlich, dass die geplante Nutzung andere materielle
Immissionen (z.B. Lärm oder Mehrverkehr) verursacht, die sich in der Wohn- und
Gewerbezone störend auswirken könnten. Zu Recht wird dies von der Beschwerdeführerin
auch nicht geltend gemacht.
k) Aus den Erwägungen folgt, dass das Vorhaben in Einklang mit Art. 22 RPG und
Art. 35 GBR steht und zonenkonform ist. Die Ansicht der Gemeinde, wonach es sich um
eine reine Wohnnutzung handelt, ist unter den gegebenen Umständen rechtlich vertretbar.
Dass das Vorhaben zu übermässigen Einwirkungen führt, ist nicht ersichtlich. Entgegen
31 Siehe dazu: Bernhard Waldmann, a.a.O., S. 156 ff.; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 24 N. 31, mit Hinweisen; BGE 108 Ia 140 E. 5c/bb; BGer 1P.771 bzw. 773/2001 vom 5. Mai 2003, E. 9.2; BVR 2006 S. 86 E. 4, mit Hinweisen, 2005 S. 443 32 Bernhard Waldmann, a.a.O., S. 156 ff.; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 24 N. 31, mit Hinweisen; BGer 1P.771 bzw. 773/2001 vom 5. Mai 2003, E. 9.2; VGE 2018/185 vom 1. März 2019 E. 3.7; BVR 2006 S. 86 E. 4, mit Hinweisen, 2005 S. 443 E. 4 33 Vgl. pag. 109 der Vorakten des Regierungsstatthalteramts Emmental
RA Nr. 110/2019/17 14
der Auffassung der Beschwerdeführerin ist Art. 24 Abs. 1 BauG nicht verletzt. Schliesslich
ist die Frage, ob durch das Bauvorhaben Wertverminderungen der Nachbarliegenschaften
resultieren, privatrechtlicher Natur und nicht Gegenstand des Baubewilligungsverfahrens.
Die Beschwerde erweist somit als unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann.
Die Vorinstanz erteilte die Baubewilligung zu Recht.
6. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine
Pauschalgebühr von Fr. 2'000.00 (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV34). Die
Beschwerdegegnerschaft war nicht anwaltlich vertreten. Parteikosten werden daher keine
gesprochen (Art. 104 Abs. 1 VRPG).