# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** aaabfebf-c3d5-5bbb-9124-aa7e93dee2b0
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2017
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. U.M. ist Eigentümerin des unüberbauten Grundstücks Nr. 000, Grundbuch Y., im
Halte von 3'615 m . Von der nördlich anstossenden W.-strasse her fällt dieses 2
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zunächst steiler, dann leicht ab. In Ost-Westrichtung ist es ebenfalls leicht abfallend
und bildet eine Senke, die sich gegen Westen fortsetzt. Das westlich angrenzende
Grundstück Nr. 001 (Wohnhaus und Garage) gehört R. und S.K.
(...Situationsplan...)
Das Grundstück Nr. 000 ist Teil eines grösseren Wohngebietes südlich der W.-strasse,
das der Wohnzone W2 zugeteilt ist (im Zonenplan der Politischen Gemeinde Y. vom
15. März 2013 gelb dargestellt). Das Gebiet nördlich der W.-strasse ist der Wohnzone
W3 (orange) bzw. der Gewerbezone (violett) zugeteilt. Auf dem Grundstück Nr. 002
befindet sich ein geschütztes Kulturobjekt ("G.-haus").
Gemäss Gefahrenkarte befindet sich das Grundstück Nr. 000 grösstenteils im
(Hochwasser-)Gefahrengebiet 2 (mittlere Gefährdung; blau). Dies gilt teilweise auch für
die drei westlich angrenzenden Grundstücke. Weitere Teile der Grundstücke in der
Umgebung – vor allem im Westen – liegen im Gefahrengebiet 3 (geringe Gefährdung;
gelb).
B. Am 18. Februar 2013 erliess der Gemeinderat Y. über das Grundstück Nr. 000
erstmals einen Überbauungsplan. Die von R. und S.K. dagegen erhobene Einsprache
wies er ab. Gegen den Einspracheenscheid erhoben R. und S.K. Rekurs beim
Baudepartement. Dieses führte im Januar 2014 einen Augenschein durch, holte
Amtsberichte ein und nahm weitere Abklärungen vor. Schliesslich teilte der
Gemeinderat Y. die Absicht mit, den Überbauungsplan mit einigen Änderungen,
namentlich betreffend Hochwasserschutz, neu aufzulegen und denjenigen vom
18. Februar 2013 zu widerrufen.
Am 11. August 2014 erliess der Gemeinderat den geänderten Überbauungsplan "X.-
strasse". In der Folge schrieb das Baudepartement das noch hängige Rekursverfahren
zum ersten Überbauungsplan ab. Der unverändert belassene Planperimeter beinhaltet
wiederum das Grundstück Nr. 000. Der Überbauungsplan besteht aus einem Plan,
besonderen Vorschriften und vier wegleitenden Bestandteilen (Bauprojekt MFH X.-
strasse, Bauprojekt Gestaltung W.-strasse, Nachweis Objektschutzmassnahmen vom
6. Juni 2013, Lärmschutznachweis Neubau MFH X.-strasse). Festgelegt werden im
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Wesentlichen die Baubereiche 1 (drei Vollgeschosse) und 2 (zwei Vollgeschosse), je ein
Baubereich für Nebenbauten und Tiefgarage, ein Grünbereich und ein Bereich für die
oberirdische Parkierung. Mit den Baubereichen werden die Stellung und die
Ausdehnung der geplanten zwei Mehrfamilienhäuser bestimmt. Die Erschliessung der
Tiefgarage soll über die W.-strasse erfolgen. Weiter ist mittels Richtungspunkten eine
Fusswegverbindung zwischen X.- und W.-strasse definiert. Hinsichtlich
Hochwasserschutz enthalten die besonderen Vorschriften minimale Höhenkoten für die
Tiefgarageneinfahrt und die Gebäudeöffnungen. Mit diesen Höhenkoten gehen
Geländeaufschüttungen einher. Allfälliges Hochwasser soll mittels Ausbau der
bestehenden Meteorwasserleitung oder einer neu zu erstellenden Rohrleitung in die X.
abgeleitet und so von den Grundstücken in der Umgebung ferngehalten werden.
Hiermit soll dem Verlust an Retentionsvolumen begegnet werden, der durch die
Aufschüttung der Baubereiche entsteht. Die definitive Festlegung des Umfangs der
Hochwasserschutzmassnahmen soll im Baubewilligungsverfahren erfolgen.
Die von R. und S.K. erhobene Einsprache – diese beantragten, der Überbauungsplan
sei aufzuheben bzw. nicht zu genehmigen – wies der Gemeinderat Y. am 10. Februar
2015 ab. Die Einsprecher wurden verpflichtet, eine Gebühr von Fr. 500.-- zu bezahlen.
C. Gegen den Einspracheentscheid erhoben R. und S.K. am 22. Februar 2015 Rekurs
beim Baudepartement. Sie machten im Wesentlichen geltend, die Frage der Ableitung
des Hochwassers (als Folge der nicht akzeptablen Geländeaufschüttungen) sei –
aufgrund von fehlerhaften Gutachten – weder technisch noch rechtlich gelöst. Dies sei
ein Planmangel, der nicht erst im Baubewilligungsverfahren nachgebessert werden
könne. Weiter fliesse durch das Grundstück Nr. 000 ein eingedoltes Gewässer unter
der W.-strasse hindurch in die D. Dessen Offenlegung stehe in unlösbarem
Widerspruch zu den planerischen Festlegungen. Ferner machten die Rekurrenten
geltend, der Überbauungsplan komme einer unzulässigen materiellen
Zonenplanänderung gleich, und die Voraussetzungen für die geplante Mehrausnützung
seien nicht gegeben.
Nach Einholung diverser Amtsberichte und Stellungnahmen wies das Baudepartement
den Rekurs mit Entscheid vom 16. November 2015 hinsichtlich der gerügten
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materiellen Punkte ab, hiess ihn aber insoweit gut, als es die zu Lasten der Rekurrenten
verfügte Einsprachegebühr von Fr. 500.-- aufhob.
D. Gegen diesen Entscheid erhoben R. und S.K. (Beschwerdeführer) mit Eingabe vom
30. November 2013 Beschwerde (act. 1). Sie beantragten, der angefochtene Entscheid
und der Überbauungsplan "X.-strasse" seien aufzuheben. Für den Fall einer negativen
Beurteilung durch das Verwaltungsgericht sei die Entscheidgebühr des
Baudepartements bzw. deren Verteilschlüssel massiv zu korrigieren. In der
Vernehmlassung vom 28. Januar 2016 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und
machte ergänzende Ausführungen (act. 7). Gleichzeitig reichte sie die
Genehmigungsverfügung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG)
vom 23. November 2015 ein (act. 10). Auch die Politische Gemeinde Y.
(Beschwerdebeteiligte) beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen (Stellungnahme
vom 8. Februar 2016 in act. 13). Für U.M. (Beschwerdegegnerin) beantragte
Rechtsanwalt Dr. Heribert Trachsel ebenfalls Abweisung der Beschwerde
(Stellungnahme vom 16. Februar 2016 in act. 14).
Mit Replik vom 4. März 2016 bestätigten die Beschwerdeführer ihre Anträge (act. 16).
Ferner machten sie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, weil sie im Zuge
der Akteneinsicht beim Verwaltungsgericht erstmals detaillierte Projektpläne in den
Akten vorgefunden hätten. Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels hielten die
übrigen Parteien an ihren Anträgen fest und machten ergänzende Bemerkungen
(act. 19 und 21). Die Beschwerdeführer wandten sich in der Folge mit weiteren
unaufgeforderten Eingaben an das Verwaltungsgericht (act. 23, 25 und 28, teilweise mit
Beilagen).
Auf die Darlegungen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die
Akten wird – soweit für den Entscheid wesentlich – in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
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1. (...).
2. Seit 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz vom 5. Juli 2016 (sGS 731.1,
nGS 2017-049, PBG) in Kraft. Gleichzeitig ist das Gesetz über die Raumplanung und
das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (sGS 731.1, BauG) aufgehoben worden
(Art. 172 PBG). Damit stellt sich die Frage, ob der streitige Sachverhalt nach dem
bisher geltenden BauG oder nach den Bestimmungen des neuen PBG zu entscheiden
ist. Auf (Sonder-)Nutzungspläne, die bei Vollzugsbeginn des PBG nach Art. 29 BauG
bereits öffentlich aufgelegen haben, wird gemäss Art. 174 PBG das bisherige Recht
angewendet. Dies gilt nicht nur für die Verfahrensvorschriften, sondern auch für die
materiellen Vorschriften des Raumplanungsrechts. Weil das neue PBG erst während
des hängigen Beschwerdeverfahrens in Kraft getreten ist, beurteilt sich der streitige
Überbauungsplan weiterhin nach den Bestimmungen des BauG (vgl. auch
Kreisschreiben des Baudepartements vom 8. März 2017, "Übergangsrechtliche
Bestimmungen im Planungs- und Baugesetz", S. 4 f., www.sg.ch)
3. Die Beschwerdeführer gelangten nach Abschluss des Schriftenwechsels am 5. März
2017 und 15. Mai 2017 unaufgefordert mit je einer weiteren, mit Beilagen versehenen
Eingabe an das Verwaltungsgericht (act. 25, 26.1 und 26.2 bzw. 28, 29.1 und 29.2).
Diese wurden den weiteren Verfahrensbeteiligten zwar zur Kenntnis gebracht, jedoch
verbunden mit dem Hinweis, dass das Gericht über die Beachtung dieser Akten noch
entscheiden werde (vgl. act. 27 und 30). Bei den Eingaben handelt es sich zumindest
teilweise um neue Tatsachenvorbringen bzw. Beweismittel, die erst während des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens entstanden.
3.1. Aus Art. 61 Abs. 3 VRP, wonach neue Begehren vor Verwaltungsgericht unzulässig
sind, leitet die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung ab, dass neue Tatsachen, die
sich nach Abschluss des Rekursverfahrens verwirklicht haben, im Verfahren vor
Verwaltungsgericht nicht mehr zu berücksichtigen sind ("echte Noven"; Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 643). Ob an dieser
Rechtsprechung weiter festgehalten werden kann, erscheint fraglich. Art. 29a der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) vermittelt den
Betroffenen einen Anspruch dahingehend, dass ihre Rechtsstreitigkeit zumindest
einmal durch eine richterliche Behörde beurteilt wird. Beurteilt das Verwaltungsgericht
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– wie im öffentlichen Bau- und Planungsrecht – eine Angelegenheit als erste und
einzige kantonale Gerichtsinstanz, verpflichtet es die Rechtsweggarantie dazu, den
Sachverhalt im gerichtlichen Verfahren zu erstellen. Aus diesem Grund müssen dem
Verwaltungsgericht auch neue Tatsachen und Beweismittel unterbreit werden können
(BGE 135 II 369 E. 3.3; vgl. VerwGE B 2017/27 vom 15. August 2017 E. 2,
www.gerichte.sg.ch; M. Donatsch, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014,
N 5 zu § 20a und N 8 zu § 52 VRG/ZH; B. Waldmann, in: Ders./Belser/Epiney [Hrsg.],
Basler Kommentar Bundesverfassung, Basel 2015, N 13 ff. zu Art. 29a BV mit
Hinweisen auf Literatur und Rechtsprechung).
3.2. Von der Frage nach der Zulässigkeit von neuen Rechtsbegehren,
Tatsachenbehauptungen und Beweismitteln im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu
unterscheiden ist die Frage, in welchem Abschnitt und bis zu welchem Zeitpunkt
innerhalb des Verfahrens neue Parteibehauptungen zulässig sind. Eine nach
durchgeführtem zweitem Schriftenwechsel eingereichte weitere Eingabe war nach der
älteren Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts aus dem Recht zu weisen (Cavelti/
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 955). Auch
das Bundesgericht neigt mit Verweis auf das einschlägige Verfahrensrecht zu diesem
Vorgehen (vgl. z.B. BGer 2C_1001/2013 vom 4. Februar 2014 E. 1.7: "Eingaben
ausserhalb gesetzlicher oder richterlicher Fristen und ausserhalb der Gelegenheit zu
freiwilligen Bemerkungen sind unbeachtlich"). Die aus heutiger Sicht richtige
Beantwortung dieser Frage für das verwaltungsgerichtliche Verfahren hängt jedoch –
wie die Frage nach der Zulässigkeit echter Noven – davon ab, ob das
Verwaltungsgericht als erste kantonale Gerichtsinstanz entscheidet. Daraus ergibt sich
nämlich nicht nur, dass der Sachverhalt im gerichtlichen Verfahren zu erstellen ist,
sondern auch, dass auf die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Entscheides
abzustellen ist. Nur so wird der verfassungsmässige Anspruch auf eine umfassende
Sachverhaltskontrolle durch eine kantonale Gerichtsinstanz verwirklicht. Daher sind die
Parteien berechtigt, dem Gericht nach Abschluss des Schriftenwechsels eingetretene
Sachverhaltsänderungen und neue Beweismittel zur Kenntnis zu bringen. Das Gericht
muss solche Vorbringen grundsätzlich berücksichtigen (M. Donatsch, a.a.O., N 26 ff. zu
§ 52 VRG/ZH; B. Waldmann, a.a.O., N 14 zu Art. 29a BV mit Hinweis auf BGer
2C_651/2008 vom 20. April 2009 E. 4.2; zur Frage der Zulässigkeit von sog. "unechten
Noven", d.h. von im vorinstanzlichen Verfahren versäumten Vorbringen, vgl. VerwGE
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B 2017/27 vom 15. August 2017 E. 2, a.a.O.). Die Eingaben der Beschwerdeführer vom
5. März und 15. Mai 2017 sind demnach zuzulassen.
4. Die Beschwerdeführer machen diverse Verfahrensfehler geltend.
4.1. Sie rügen zunächst, die Grundeigentümerin sei von der Vorinstanz zu Unrecht als
Rekursgegnerin am Verfahren beteiligt worden. Sie seien lediglich gegen den
Planerlass der Gemeinde vom 11. August 2014 vorgegangen; der Rekurs habe sich
nicht gegen die Grundeigentümerin gerichtet.
Gemäss Art. 15 Abs. 1 VRP ist Personen und Behörden, gegen die sich eine Eingabe
richtet, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, wenn die Eingabe nicht offensichtlich
unzulässig oder unbegründet ist. Die Beschwerdeführer verkennen, dass die
Grundeigentümerin vom Bestand des streitigen Sondernutzungsplans in ihren eigenen
gegenläufigen Interessen unmittelbar betroffen ist. Gegen einen für sie nachteiligen
Einspracheentscheid hätte sie ebenfalls rekurrieren können. Aufgrund ihres
schutzwürdigen Interesses an der Beibehaltung des für sie vorteilhaften
Einspracheentscheids musste sie zwingend am Rekursverfahren beteiligt werden (vgl.
z.B. Marantelli/Huber, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, N 7 f. zu Art. 6 VwVG). Gleichermassen hat
sie nun ein schutzwürdiges Interesse am Bestand des für sie vorteilhaften
Rekursentscheids. Sie ist deshalb auch am Beschwerdeverfahren zu Recht beteiligt.
4.2. Die Beschwerdeführer rügen sodann verschiedene Gehörsverletzungen.
4.2.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (vgl. die Mindestgarantie in Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV) ist das
Recht der Privaten, in einem vor einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten
Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten
und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können.
Teilgehalt des rechtlichen Gehörs ist die Pflicht der Behörden, Verfügungen mindestens
so zu begründen, dass ersichtlich wird, von welchen Überlegungen sie sich leiten
liessen, dass die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte dargelegt sind und
dass deren sachgerechte Anfechtung möglich ist (BGE 124 II 146 E. 2.a). Der Anspruch
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auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und stellt andererseits
zugleich ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar. Er ist
formeller Natur, was bedeutet, dass eine Rechtsmittelinstanz, die eine Verletzung des
Anspruchs feststellt, den angefochtenen Entscheid aufheben muss. Ob die Anhörung
für den Ausgang des Verfahrens relevant ist, d.h. die Behörde zu einer Änderung des
Entscheids veranlasst hätte oder nicht, ist irrelevant. Jedoch kann der Mangel der
Gehörsverweigerung "geheilt" werden, wenn die unterlassene Anhörung, Akteneinsicht
oder Begründung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine Prüfung im
gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz erlaubt, und eine Rückweisung der Sache
zur Gewährung des rechtlichen Gehörs bloss zu einem formalistischen Leerlauf und
einer unnötigen Verlängerung des Verfahrens führen würde (vgl. statt vieler Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 988 ff. mit Hinweisen).
4.2.2. Im Rekursverfahren machten die Beschwerdeführer geltend, das Schreiben der
Beschwerdebeteiligten vom 6. Januar 2015 (Aktennotiz zur Einspracheverhandlung mit
Beilagen; act. 9/4/2) sei ihnen nicht zugestellt worden. Die Vorinstanz ist in E. 2.4 des
angefochtenen Entscheids zum zutreffenden Schluss gekommen, dass von einer
postalischen Zustellung des Dokuments auszugehen sei, sich dies jedoch nicht
zweifelsfrei belegen lasse. Letztlich könne die Frage aber offen bleiben, weil die
Zustellung im Rekursverfahren eigens nachgeholt worden und eine allfällige Verletzung
des rechtlichen Gehörs damit geheilt sei. Dass die Beschwerdeführer im Fall der
Kenntnisnahme des fraglichen Schreibens während des Einspracheverfahrens die
Einsprache zurückgezogen hätten, wie sie heute behaupten, erscheint angesichts der
Aussagen und Differenzen an der Einspracheverhandlung und der nachfolgenden
Rechtsmittelverfahren nicht glaubhaft. Ein Nachteil für die Beschwerdeführer ist nicht
ersichtlich.
4.2.3. Wie bereits im Einspracheverfahren rügten die Beschwerdeführer auch vor der
Vorinstanz, das Gutachten der O. und F. AG vom 6. Juni 2013 (Nachweis
Naturgefahren, act. 9/4/5) sei nicht öffentlich aufgelegen. Die Beschwerdebeteiligte
habe sich mit diesem Einwand nicht auseinandergesetzt und ihren Entscheid
mangelhaft begründet. Nach Auffassung der Beschwerdeführer hat die Vorinstanz
diese Vorgänge unzutreffend gewürdigt (act. 1 Ziff. 10).
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Die Beschwerdebeteiligte hat im Einspracheentscheid dargelegt, das Gutachten sei Teil
der öffentlichen Auflage gewesen. Entscheidend ist aber nach der Auffassung der
Vorinstanz, dass das Dokument den Beschwerdeführern aus dem ersten
Rekursverfahren bereits bekannt gewesen sei. Ihnen gegenüber habe das rechtliche
Gehör demnach nicht verletzt werden können. Ferner werde dieses Dokument in den
besonderen Vorschriften des Überbauungsplanes eigens erwähnt. Selbst wenn es
nicht aufgelegen wäre, hätten allfällige Drittbetroffene so Kenntnis von dessen Existenz
erlangt und sich gegebenenfalls nach dessen Inhalt erkundigen können. Ein allfälliger
Mangel der Auflageunterlagen sei unter diesen Umständen kein derart schwerer
Verfahrensfehler, der die Aufhebung des streitigen Planerlasses zur Folge haben
müsse.
Die Ausführungen der Beschwerdeführer lassen nicht erkennen, inwiefern die
Ausführungen der Vorinstanz unzutreffend sein sollen. Sie selbst stellen jedenfalls nicht
in Abrede, dass sie den Inhalt des Gutachtens kannten. Dies ergibt sich im Übrigen
bereits aus ihren Einsprache- und Rekurseingaben.
4.2.4. Zur in der Beschwerde erneut beanstandeten Begründungsdichte des
Einspracheentscheids hat die Vorinstanz festgehalten, der Gemeinderat habe darin die
wesentlichen Einwände der Beschwerdeführer aufgeführt und behandelt. Die
Standpunkte seien ohnehin bereits bekannt gewesen, nachdem bereits im ersten
Verfahren ähnliche Einwände erhoben worden seien. Unter diesen Umständen sei nicht
von einer Verletzung der Begründungspflicht auszugehen. Die Beschwerdeführer seien
durchaus in der Lage gewesen, den Entscheid sachgerecht anzufechten.
In den Augen der Beschwerdeführer sind diese Ausführungen verfehlt, weil zum
Überbauungsplan kein Hochwasserschutzkonzept existiere. Hierauf sei die
Beschwerdebeteiligte gar nicht eingegangen.
Ob allfällige Begründungsmängel des erstinstanzlichen Entscheids noch relevant sind,
nachdem der Einspracheentscheid durch den Rekursentscheid ersetzt worden ist,
erscheint fraglich. Im Übrigen hat sich die Beschwerdebeteiligte im
Einspracheentscheid (Erwägung 5) mit dem Thema Hochwasserschutz befasst. Die
Ausgestaltung der Massnahmen ist ihrer Auffassung nach im Baubewilligungsverfahren
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zu bestimmen. Nur weil die Beschwerdeführer diesbezüglich anderer Auffassung sind
und die Frage im Planverfahren geklärt haben möchten, heisst dies nicht, dass der
Entscheid mangelhaft begründet ist. Ob eine Begründung sachlich richtig und
widerspruchsfrei ist, ist nämlich keine Frage der Begründungspflicht, sondern der
materiellen Rechtsanwendung. Dies scheinen die Beschwerdeführer auch in Bezug auf
den sehr ausführlich begründeten Rekursentscheid zu verkennen (act. 1 Ziff. 8). Eine
Pflicht der Behörden, sich mit jeder einzelnen tatsächlichen oder rechtlichen
Begründung auseinanderzusetzen, besteht nicht.
4.2.5. In ihren Eingaben an das Verwaltungsgericht (act. 16 und 23) machen die
Beschwerdeführer weiter geltend, die detaillierten Projektpläne (act. 9/4/13 - 20) seien
nicht Teil der öffentlich aufgelegten Planunterlagen gewesen bzw. ihnen vorenthalten
worden. Sie hätten diese Akten erst beim Verwaltungsgericht einsehen können.
Das Bauprojekt ist nicht Gegenstand des streitigen Planverfahrens. Dass ein konkretes
Projekt existiert, wussten die Beschwerdeführer im Übrigen genau. In der
Beschwerdeeingabe führten sie dazu aus (act. 1, Ziff. 24): "Ausserdem ist sich der
Investor sehr bewusst was er bauen will, lag doch das Bauprojekt bei der ersten
öffentlichen Auflage des Überbauungsplanes bereits öffentlich auf." Weiter ist
aktenkundig, dass sich die Beschwerdeführer am 19. August 2014 bei der
Beschwerdebeteiligten erkundigten, ob es bei den Projektplänen zwischen Erst- und
Zweitauflage des Überbauungsplans Änderungen gegeben habe. Die
Beschwerdebeteiligte verneinte, worauf es die Beschwerdeführer bewenden liessen
(act. 17.1). Sie haben mithin während des Einspracheverfahrens aus eigenen Stücken
auf (erneute) Einsicht in die Projektunterlagen verzichtet. Eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs scheidet auch in dieser Hinsicht aus.
5. Nach Auffassung der Beschwerdeführer fliesst ein eingedolter Bach durch das
streitbetroffene Grundstück. Dies ergebe sich aus der Siegfriedkarte, älteren Stichen
und Flugbildaufnahmen sowie aus neueren Fotografien (vgl. act. 2 und 29.1). Der
Überbauungsplan verletze die Gewässerabstandsvorschriften und sei bereits deshalb
aufzuheben. Die gegenteiligen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz rügen sie als
fehlerhaft.
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5.1. Der Mindestabstand von Bauten und Anlagen beträgt nach dem kantonalen
Baurecht gegenüber Seen und Flüssen 25 m, gegenüber Bächen 10 m und gegenüber
Bächen mit einem mittleren Gerinnequerschnitt unter 0,2 m innerhalb der Bauzonen 4
m (vgl. Art. 59 Abs. 1 BauG).
Am 1. Januar 2011 trat das revidierte Gewässerschutzgesetz (SR 814.20, GschG) in
Kraft. Art. 36a Abs. 1 GschG verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der
oberirdischen Gewässer festzulegen, der für die Gewährleistung der natürlichen
Funktionen der Gewässer, des Hochwasserschutzes und der Gewässernutzung
erforderlich ist. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten (Abs. 2). Von seiner Kompetenz
gemäss Art. 36a Abs. 2 GSchG hat der Bundesrat mit der Änderung der GSchV vom 4.
Mai 2011 Gebrauch gemacht und die Breite des Gewässerraums für Fliess- und für
stehende Gewässer bestimmt (Art. 41 a und 41b GSchV). Diese Bestimmungen sind
am 1. Juni 2011 in Kraft getreten. Die Kantone müssen die Gewässerräume bis am 31.
Dezember 2018 ausscheiden (Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der
GSchV vom 4. Mai 2011, nachstehend: Übergangsbestimmungen). Solange sie die
Gewässerräume nicht festgelegt haben, gelten die Übergangsbestimmungen. Die
rechtlichen Grundlagen für die Festlegung der Gewässerräume im Rahmen der
kommunalen Nutzungsplanung wurden im Kanton St. Gallen erst mit dem PBG
geschaffen (vgl. Art. 90 PGB). Für die Zeit bis zur definitiven Festlegung gilt – als
unmittelbar anwendbare und damit grundeigentümerverbindliche
Übergangsbestimmung – für Bauten und Anlagen entlang von Fliessgewässern mit
einer Gerinnesohle bis 12 m Breite ein beidseitiger Streifen von je 8 m (plus die Breite
der bestehenden Gerinnesohle) als Gewässerraum (Abs. 2 lit. a der
Übergangsbestimmungen; vgl. VerwGE B 2013/153 vom 24. März 2015 E. 5.1,
www.gerichte.sg.ch).
Die Übergangsbestimmungen haben zur Folge, dass seit 1. Juni 2011 die im
kantonalen Baugesetz definierten Gewässerabstände nur mehr subsidiär zu
Anwendung gelangen. Der baugesetzlich vorgesehene Gewässerabstand von 4 m an
Kleinstgewässern ist ab sofort nicht mehr anwendbar. Sondernutzungspläne, die im
übergangsrechtlich geltenden Gewässerabstandsbereich Bauten und Anlagen
zulassen, dürfen grundsätzlich nicht genehmigt werden, es sei denn, der
Gewässerraum werde gleichzeitig definitiv ausgeschieden und von Bauten und
2
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Anlagen planerisch freigehalten (vgl. Kreisschreiben des Baudepartements
"Übergangsrecht zur Festlegung der Gewässerräume", in: Juristische Mitteilungen des
Baudepartements 2012/II, S. 2 ff.).
Das Bundesrecht definiert den Begriff "oberirdisches Gewässer" als "Wasserbett mit
Sohle und Böschung sowie die tierische und pflanzliche Besiedlung" (Art. 4 lit. a
GschG). Er geht nicht von einer bestimmten Mindestlänge oder -breite aus. Auch kleine
und sehr kleine Fliessgewässer sind "oberirdische Gewässer" im Sinne der
Gewässerschutzgesetzgebung, und zwar auch dann, wenn sie eingedolt sind (VGer
ZH, Entscheid AN.2012.00001 vom 26. Juni 2012 E. 4.1, in: URP 2013, S. 344 ff.). Für
kleine Fliessgewässer, d.h. Rinnsale geringer Bedeutung, sind Gewässerräume
indessen nicht zwingend festzulegen. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt,
den Gewässerraum für jene Gewässer festzulegen, die auf der Landeskarte 1:25'000
verzeichnet sind. Die Ausscheidung kann aber auch aufgrund von detaillierteren
Kartengrundlagen (z.B. Kantonales Gewässernetz) vorgenommen werden (BAFU,
Erläuternder Bericht Änderung GschV 2011, www.admin.ch; Ch. Fritzsche, in: Hettich/
Jansen/Norer [Hrsg.], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum
Wasserbaugesetz, Zürich 2016, N 11 und 68 zu Art. 36a GschG).
5.2. In tatsächlicher Hinsicht ist unbestritten, dass die D. – als sie noch den Walensee
in den Zürichsee entwässerte – durch das Grundstück Nr. 000 verlief. Mit dem Bau des
X.-kanals wurde die D. vom Walensee abgetrennt. Die Vorinstanz hat unter Verweis auf
die wasserbaulichen Stellungnahmen des kantonalen Tiefbauamts vom 5. Mai und
28. Juli 2015 (act. 9/10 und 14) argumentiert, damit sei die Funktion und Bedeutung als
Fliessgewässer bzw. als öffentliches Gewässer nach kantonalem Recht bis zur
Einmündung des A.-bachs verloren gegangen. Daran ändere nichts, dass das fragliche
Teilstück noch während Jahrzehnten offen geblieben sei. Denn das heute eingedolte
Teilstück südlich der W.-strasse auf dem streitbetroffenen Grundstück Nr. 000 werde
weder von einem natürlichen Einzugsgebiet noch von einer Quelle gespeist. Ab der
Einmündung des A.-bachs (nördlich der W.-strasse) übernehme die D. schliesslich die
Funktion eines Vorfluters. Im Zusammenhang mit dem Wasserbauprojekt "B.-bach"
sei festgestellt worden, dass die vom Grundstück Nr. 000 herführende Leitung auf der
nördlichen Seite der W.-strasse mit Beton verfüllt worden, die Verbindung zwischen
dem Rohrteilstück und der D. mithin unterbrochen sei. Das auf dem Grundstück Nr.
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000 anfallende Meteorwasser werde anderweitig gefasst und in die X. (Gegenrichtung)
abgeführt. Gleiches gelte auch für die überbauten Grundstücke des in Frage
kommenden Einzugsgebiets nördlich des X.-kanals. Der Umstand, dass das ehemalige
Gewässer noch als offener Entwässerungskanal bestehen geblieben sei, ändere nichts
daran, dass heute infolge der stattgefundenen Überbauung kein hinreichendes
natürliches Einzugsgebiet mehr vorhanden sei, um das Teilstück als Fliessgewässer
bezeichnen zu können (vgl. E. 6 des angefochtenen Entscheids).
5.3. Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was diese Beurteilung als fehlerhaft
erscheinen liesse. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer wurde die Existenz
eines Fliessgewässers nicht "wegdiskutiert" (vgl. act. 1, Ziff. 31), sondern die
historischen Gegebenheiten und heutigen tatsächlichen Verhältnisse plausibel erklärt
und rechtlich zutreffend gewürdigt. Mit der X.-korrektion kam es zu tiefgreifenden
Veränderungen der natürlichen Gewässer und derer Funktionen (vgl. www. .... .ch). Der
Altlauf der D. im Bereich vor der Einmündung des A.-bächleins ist heute zu Recht nicht
Teil des kantonalen Gewässernetzes (www.geoportal.ch). An dieser Beurteilung
vermögen die jüngsten Beobachtungen der Beschwerdeführer nichts zu ändern (vgl.
act. 28 f.). Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass der Wasserhaushalt des
Grundstücks Nr. 000 seit der Verfüllung der im Bereich des ehemaligen Flusslaufs
liegenden Leitung mit Beton gestört wäre. Dies spricht gegen die Existenz eines
oberirdischen Fliessgewässers mit natürlichem Einzugsgebiet. Die Bestimmungen über
Gewässerraum und -abstand können damit nicht verletzt sein. Der einstige Verlauf der
D. auf dem streitbetroffenen Grundstück spricht nicht gegen den Überbauungsplan
"X.-strasse".
6. Die Beschwerdeführer erheben verschiedene Einwände gegen den
Überbauungsplan "X.-strasse", namentlich gegen dessen besondere Vorschriften.
6.1. Der Zonenplan stellt als Rahmennutzungsplan die allgemeine Grundordnung für
die Bodennutzung auf. Entspricht ein Bauvorhaben dem Zweck der entsprechenden
Nutzungszone (Art. 22 Abs. 2 lit. a des Raumplanungsgesetzes, SR 700, RPG), ist
darüber hinaus zu prüfen, ob die Regelbauweise im betroffenen Gebiet anhand von
Sondernutzungsplänen ausgestaltet und verändert wurde. Dazu zählen Pläne, die für
ein bestimmtes Gebiet die Art und Weise des Bauens näher regeln, ferner
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projektbezogene Spezialpläne und schliesslich Pläne, die das für konkrete Projekte
benötigte Land bzw. deren Erschliessung sichern wollen (P. Hänni, Planungs-, Bau-
und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 244). Sondernutzungspläne
werden als planerische Instrumente eingesetzt, wenn es auf Grund der konkreten
örtlichen und baulichen Situationen sinnvoll erscheint, in geeigneten Fällen im Hinblick
auf die Ziele und Grundsätze der Raumplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG von den
allgemein gehaltenen Regelbauvorschriften bzw. Zonenbestimmungen abzuweichen (B.
Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 144 und 147).
6.2. Planungsbehörde ist im Rahmen von Verfassung, Gesetz und übergeordneter
Planung die politische Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 f. BauG). Während für Erlass
und Änderung von Baureglement und Zonenplan die Bürgerschaft zuständig ist,
werden Schutzverordnungen und Sondernutzungspläne von der zuständigen
Gemeindebehörde bzw. dem Gemeinderat, also der Exekutive, erlassen und geändert
(Art. 29 f. BauG; Heer, a.a.O., Rz. 63). Ihr kommt dabei ein Entscheidungsspielraum zu.
Die Ausübung des Ermessens hat gestützt auf allgemeine Rechtsprinzipien
zweckmässig und angemessen zu erfolgen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740). Nach Art.
33 Abs. 3 lit. b RPG gewährleistet das kantonale Recht die volle Überprüfung von
Nutzungsplänen durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. Der Anspruch umfasst
neben der Rechts- und Sachverhaltskontrolle auch die Ermessensüberprüfung (BGE
127 II 238 E. 3.b; BGE 118 Ib 381 E. 3.c). Diese Funktion ist im kantonalen Recht dem
Rekursverfahren vor dem Baudepartement zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP). Hält sich
die politische Gemeinde an die erwähnten Schranken, wahrt dieses den nötigen
Ermessensspielraum der Planungsbehörde bei der Orts- und Regionalplanung (Art. 3
Abs. 2 BauG). Demgegenüber ist die Kognition des Verwaltungsgerichts bei der
Überprüfung der Nutzungsplanung beschränkt, indem es lediglich zur Rechtskontrolle
befugt ist (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Liegt ein Entscheid noch innerhalb des
Ermessensspielraums bzw. wurden die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und
Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, ist noch keine Rechtsverletzung gegeben,
selbst wenn das Ermessen unzweckmässig gehandhabt wurde. Anders verhält es sich
bei einem qualifizierten Ermessensfehler, wenn die Verwaltungsbehörde das Ermessen
missbraucht bzw. über- oder unterschritten hat. Dies ist der Fall, wenn Ermessen
ausgeübt wird, wo der Rechtssatz keines einräumt bzw. wo die Behörde auf die
Ermessensausübung verzichtet, obschon ihr eine solche Betätigung gestattet ist. Beim
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Ermessensmissbrauch hält sich die Behörde formell zwar an den
Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz einräumt, der Entscheid ist aber nicht
bloss unzweckmässig oder unangemessen, sondern schlicht unhaltbar; er steht im
Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zu Sinn und Zweck des Gesetzes. Solche
Entscheide müssen vom Verwaltungsgericht aufgehoben werden (vgl. z.B. VerwGE
B 2013/166 vom 4. Dezember 2014 E. 2.2, www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 740 mit Hinweisen).
6.3. Das Baugesetz sieht als Sondernutzungspläne den Überbauungs-, Gestaltungs-,
Deponie- und Abbauplan vor (Art. 22 ff. BauG). Mit Hilfe von Überbauungsplänen kann
für ein engeres, bestimmt umgrenztes Gebiet die Erschliessung und die besondere
Bauweise geordnet werden (Art. 22 Abs. 1 BauG; GVP 1995 Nr. 93). Der
Überbauungsplan besteht aus einer planmässigen Darstellung und aus den
dazugehörigen Bauvorschriften (Art. 22 Abs. 2 BauG). Er bezweckt eine architektonisch
und hygienisch gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste
Überbauung, Gestaltung und Erschliessung zusammenhängender Flächen. Dafür
dürfen grundsätzlich Zahl, Art, Lage, äussere Abmessungen, Geschosszahl,
Durchmischung der Nutzung und weitere bauliche Einzelheiten der im Planungsgebiet
zu erstellenden Bauten und Anlagen abweichend von den Regelbauvorschriften
bestimmt werden (Hänni, a.a.O., S. 247 mit Hinweisen; betreffend Geschosszahl vgl.
GVP 2003 Nr. 19). Art. 23 BauG sieht zwei Arten von Überbauungsplänen vor, den
Baulinienplan und den Überbauungsplan mit besonderen Vorschriften (besV). Letzterer
regelt die besondere Bauweise, vor allem hinsichtlich der Baumasse und der
Ausnützungsziffer. Dabei kann unter Beibehaltung der Zweckbestimmung der Zone von
den allgemeinen Zonenvorschriften abgewichen werden (Art. 23 lit. b BauG, vgl. E. 6.5).
Mit Hilfe eines Überbauungsplans kann sodann eine Mehrausnützung gewährt werden
(Art. 27 BauG; vgl. E. 6.6).
6.4. Das Grundstück Nr. 000 liegt in der Wohnzone W2, für welche die Erstellung von
Wohnhäusern mit zwei Vollgeschossen vorgesehen ist (Art. 7 des Baureglements der
politischen Gemeinde Y. vom 10. Januar 1995 mit Nachträgen vom 5. September 2001
und 15. März 2013, BauR). In dieser Zone betragen die Grenzabstände 5 m (klein) und
10 m (gross), die Gebäudelänge maximal 25 m, die Gebäudehöhe maximal 7 m und die
Firsthöhe maximal 11 m. In Gefahrengebieten dürfen die Gebäude- und die Firsthöhe
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unter Umständen um maximal 1 m erhöht werden (vgl. Art. 13 Abs. 5 BauR). Die
zulässige Ausnützung liegt bei 0.45, die mit einem Überbauungsplan allenfalls mögliche
Mehrausnützung beträgt 0.05. Es gilt die Empfindlichkeitsstufe II gemäss Lärmschutz-
Verordnung (SR 814.41). Der Überbauungsplan enthält in Art. 4 der besonderen
Vorschriften Abweichungen von dieser Regelbauweise, und zwar betreffend
Gebäudehöhe (Baubereiche 1 und 2) und Geschossigkeit (drei statt zwei Vollgeschosse
im Baubereich 1). Im dreigeschossigen Baubereich 1 wird die Gebäudehöhe auf
maximal 11.5 und die Firsthöhe auf maximal 15 m festgelegt; im zweigeschossigen
Baubereich 2 auf 8.5 m bzw. 12 m (statt 7 m Gebäude- und 11 m Firsthöhe nach
Regelbauweise in der Zone W2).
6.5. Die Beschwerdeführer machen geltend, mit dem Überbauungsplan werde derart
von den allgemeinen Zonenvorschriften abgewichen, dass der Zonenzweck nicht mehr
gewahrt sei. Dieser bestehe konkret in der Erstellung von zweigeschossigen
Wohnbauten.
6.5.1. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu Art. 23 lit. b BauG kann
mittels eines Überbauungsplanes unter anderem von den Bestimmungen über die
Gebäudelänge, -höhe oder die Stockwerkzahl abgewichen werden. Der
Sondernutzungsplan darf jedoch nicht auf eine materielle Änderung der Zonenordnung
hinauslaufen, für die nach Art. 30 Abs. 1 BauG das Referendumsverfahren nötig wäre.
Zweckfremde Bauten sind somit nicht zugelassen. Der Zweck der betroffenen Zone
ergibt sich aus der Umschreibung der Zonenarten (Art. 11 ff. BauG). Wohnzonen
umfassen Gebiete, die sich für Wohnzwecke und nichtstörende Gewerbebetriebe
eignen. Sie sollen ruhige und gesunde Wohnverhältnisse gewährleisten. Sinn und
Zweck der Wohnzone ist in erster Linie das Wohnen. Die Gemeinden unterteilen das
Wohngebiet regelmässig in verschiedene Bauklassen. Damit wird zwar die Intensität
der Wohnnutzung für ein bestimmtes Gebiet definiert, nicht aber die Nutzungsart bzw.
der Zweck der Zone. Die Unterscheidung zwischen den verschiedenen
Wohnhaustypen steht auf gleicher Stufe wie die Differenzierung nach
Gebäudeabmessungen und -volumen, Geschosszahlen und Ausnützungsziffer. Solche
Abweichungen von der Regelbauweise sind im Rahmen eins Überbauungsplanes
grundsätzlich möglich. Der Entscheid, ob in einem bestimmten Gebiet Ein- und
Zweifamilienhäuser oder auch Mehrfamilienhäuser zugelassen werden, hat
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planerischen Charakter. Es liegt somit im Planungsermessen der zuständigen Behörde,
unter Beibehaltung der zugrunde liegenden Nutzungsart (ruhiges und gesundes
Wohnen) von den allgemeinen Regelbauvorschriften bzw. grundsätzlichen
Zonenvorschriften abzuweichen. Entsprechend können – wenn es aufgrund der
örtlichen und baulichen Situation Sinn macht – auch in Gebieten, die grundsätzlich Ein-
und Zweifamilienhäusern vorbehalten sind, Mehrfamilienhäuser zugelassen werden. Im
Vordergrund stehen dabei insbesondere die Planungsgrundsätze nach Art. 3 Abs. 2
RPG, wonach die Landschaft zu schonen ist, indem die Zersiedelung durch innere
Verdichtung gebremst werden soll bzw. nach Art. 3 Abs. 3 RPG, wonach die
Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer
Ausdehnung zu begrenzen sind (VerwGE B 2010/227 und 228 vom 6. Juli 2011
E. 5.2 f., www.gerichte.sg.ch).
Die Frage, unter welchen Voraussetzungen Abweichungen von Regelbauvorschriften
materiell als Zonenplanänderung zu qualifizieren sind, kann nicht generell beantwortet
werden. Sie ist anhand der konkreten Umstände im Einzelfall zu beurteilen (VerwGE
B 2008/124 vom 24. März 2009 E. 5.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Im
unveröffentlichten VerwGE B 2008/124 vom 24. März 2009 kam das
Verwaltungsgericht zum Schluss, die Zulassung von zwei drei- bzw. viergeschossigen
Bauten von 79.5 und 98.5 m Länge in einer Wohnzone W2 mit einer erlaubten
Gebäudelänge von 36 m habe materiell keine Zonenplanänderung zur Folge. Hierbei
berücksichtigte das Gericht, dass von der vom Gestaltungsplan erfassten Fläche von
12'520 m lediglich 3'100 m zur Überbauung vorgesehen waren. Das
Verwaltungsgericht hat sodann in einem in GVP 2003 Nr. 19 teilweise veröffentlichten
Urteil vom 26. Juni 2003 entschieden, in einer dreigeschossigen Bauzone sei die
Errichtung von vier- bzw. fünfgeschossigen Bauten mit Attikageschoss auf einer
Teilfläche des Überbauungsplans mit den Planungsgrundsätzen vereinbar, weshalb
von keiner schleichenden Zonenplanänderung gesprochen werden könne. Im Urteil
B 2011/182 vom 3. Juli 2012 (www.gerichte.sg.ch) führte das Gericht aus, es liege in
der Natur der Sache, dass eine verdichtete Bauweise Abweichungen von der
Regelbauweise bedinge. Dementsprechend sei es zulässig, die Gebäudemasse und die
Geschossigkeit innerhalb eines Plangebiets entsprechend den jeweiligen konkreten
Verhältnissen differenziert zu regeln. Die Konzentration auf wenige Bauten habe
konkret eine verdichtete Überbauung entlang zweier Erschliessungsstränge zur Folge.
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Dadurch würden beachtliche Freiräume zwischen den Bauten geschaffen, womit dem
städtebaulichen Ansatz "Verdichtung zu Gunsten grosszügiger Freiflächen" optimal
Rechnung getragen werde (E. 5.5.5; zum Ganzen vgl. auch VerwGE B 2013/166,
a.a.O., E. 4.5).
6.5.2. Die Vorinstanz hat auf diese Rechtsprechung Bezug genommen und
festgehalten, mit dem Überbauungsplan werde die mögliche Bebauung auf zwei
Baubereiche konzentriert. Damit und mit der zusätzlich vorgesehenen unterirdischen
Parkierung würden gegenüber der Regelbauweise grössere Freiflächen ermöglicht. Die
Erhöhung der Geschosszahl beschränke sich auf den Baubereich 1, der entlang der
höher gelegenen W.-strasse verlaufe. Die vergrösserte Gebäude- und Firsthöhe wirke
sich mit Blick auf das höher gelegene Strassenniveau nicht erheblich aus. Umso mehr
lasse sich eine Erhöhung der Geschosszahl auf drei Geschosse im betreffenden
Baubereich 1 rechtfertigen. Ähnliches gelte auch für die nur minim erhöhten Gebäude-
und Firsthöhen im Baubereich 2. Denn am Augenschein habe sich gezeigt, dass das
Terrain der dort östlich angrenzenden bebauten Grundstücke ebenfalls höher gelegen
sei als das streitbetroffene. In diesem Baubereich weiche die geplante Überbauung nur
unwesentlich von der Regelbauweise ab. Für den Baubereich 1 sei zu beachten, dass
Abweichungen um ein Geschoss grundsätzlich erlaubt seien. Dies bedinge
naturgemäss eine Erhöhung der Gebäude- und Firsthöhe, in der Regel um 3 m (übliche
Stockwerkhöhe). Im konkreten Fall komme hinzu, dass nach Art. 13 Abs. 5 BauR in
Gefahrengebieten die Gebäude- und Firsthöhe um maximal 1 m erhöht werden dürfe,
wenn dies aufgrund von Schutzmassnahmen dringend angezeigt sei. Die mit dem
Überbauungsplan vergrösserte Gebäude- und Firsthöhe um 4.5 m bzw. 4 m sei als
Folge der im Baubereich 1 um ein Geschoss erhöhten Geschosszahl gerechtfertigt.
6.5.3. Die Beschwerdeführer rügen die Gebäudehöhe im Baubereich 1 als um einen
halben Meter überhöht (11.5 statt 11 m). Der Vergleich der Gebäudehöhe mit den
nördlich der W.-strasse gelegenen Häusern sei nicht statthaft, weil dies ein anderes
Quartier in einer anderen Zone sei. Die streitbetroffene Parzelle grenze denn auch nur
zu einem Viertel an ein Gebiet in der Zone W3; die übrigen drei Viertel würden an die
Zone W2 anstossen. Demzufolge verstehe es sich nicht nur aus mathematischer Sicht
von selbst, dass für die Beurteilung der Abweichungen die für die Zone W2 geltenden
Vorschriften heranzuziehen seien.
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6.5.4. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer fehlt es an Anhaltspunkten für
eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung durch die Beschwerdebeteiligte bzw. -
überprüfung durch die Vorinstanz. Die Konzentration auf nur zwei Bauten hat konkret
eine verdichtete Überbauung in zwei Baufeldern zur Folge. Dadurch werden
beachtliche Freiräume zwischen den Bauten geschaffen, womit dem städtebaulichen
Ansatz "Verdichtung zu Gunsten grosszügiger Freiflächen" Rechnung getragen wird.
Die Rechtsprechung lässt die Erhöhung der Geschosszahl unter Umständen sogar um
zwei Vollgeschosse zu. Im vorliegenden Fall ist lediglich ein Baufeld von einer
Erhöhung um ein Geschoss betroffen. Im Gegenzug wird gegenüber der
Regelbauweise der Grenzabstand vergrössert, womit auch aus Sicht der Wohnhygiene
nichts gegen das Vorhaben spricht. Unter den geschilderten Umständen besteht kein
Anlass, die gewährten Mehrhöhen als Ermessensmissbräuche zu qualifizieren. Die als
unrechtmässig gerügten Punkte fallen allesamt in das Planungsermessen der
Vorinstanzen. Die Vorinstanz hat diese – wie zuvor schon das AREG (vgl. act. 8/13) –
plausibel erklärt.
6.6. Durch einen Überbauungsplan darf eine Mehrausnützung gewährt werden, wenn
ein besseres Projekt als nach zonengemässer Überbauung verwirklicht wird, die
Grösse des Grundstückes dies rechtfertigt und die Interessen der Nachbarn nicht
erheblich beeinträchtigt werden (Art. 27 BauG). Art. 14 Abs. 1 lit. a BauR hält
präzisierend fest, dass das Überbauungsareal in der zweigeschossigen Zone
mindestens 3'000 m umfassen muss, damit eine Mehrausnützung gewährt werden
kann. Nach lit. b dieser Bestimmung muss das Areal mit einem Projekt überbaut
werden, das architektonisch und städtebaulich wesentliche Vorzüge gegenüber der
Regelbauweise aufweist. Insbesondere sind folgende Anforderungen zu erfüllen:
- die Umgebung der Bauten und Anlagen ist mit Grünflächen, Bepflanzung,
hochstämmigen Bäumen und Baumgruppen sorgfältig zu gestalten;
- in Bezug auf Gestaltung, Wohnkomfort und Wohnhygiene sorgfältig durchdachte
Grundrisse;
- besonders gute Einfügung in das Orts- und Landschaftsbild;
- rationelle Erschliessung;
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- zwei Drittel der erforderlichen Abstellplätze, mindestens aber je Wohneinheit 1
Abstellplatz unter Terrain;
- es müssen grössere zusammenhängende Grünflächen mit gestalteten
Kinderspielflächen von mindestens 15% der anrechenbaren Geschossfläche erstellt
werden;
- die Zielwerte der Systemanforderungen für Heizenergiebedarf und Nutzungsgrad,
respektive die Zielwerte der Einzelanforderungen für k-Werte und Gebäudedichtigkeit
nach der SIA-Empfehlung 380/1 müssen eingehalten werden;
- die erhöhten Anforderungen der SIA-Norm 181 über den Schallschutz im Hochbau
zum Schutz gegen Aussenlärm, Innenlärm und Trittschall müssen eingehalten werden;
- der Schutz der Fussgänger ist sicherzustellen.
6.6.1. Im angefochtenen Entscheid stellte die Vorinstanz bei ihrer Beurteilung vorab auf
die Planungsabsicht der Beschwerdebeteiligten ab. Diese wolle mit dem Planerlass die
bestehende Baulücke im Sinn einer haushälterischen Nutzung des Bodens dicht
überbauen. Die Gefahrensituation solle berücksichtigt und nach Möglichkeit verbessert
werden. Mit der Überbauung solle eine gute städtebauliche Einfügung in das Ortsbild
gesichert und eine architektonisch hochwertige Gestaltung angestrebt werden sowie
der Landbedarf für die Umsetzung des Gesamtverkehrskonzepts bereitgestellt werden.
Wie der Augenschein im ersten Rekursverfahren gezeigt habe, sei diese
Planungsabsicht aufgrund der topographischen Verhältnisse, der zentrumsnahen Lage
und der bestehenden Überbauungen auf den Nachbargrundstücken nachvollziehbar.
Abgesehen von der schon grundsätzlich städtebaulich erwünschten und im
öffentlichen Interesse liegenden Verdichtung, die nunmehr ausdrücklich zu den zu
beachtenden Planungsgrundsätzen zähle, mache das Einbetten einer verdichteten und
gleichzeitig Freiräume schaffenden Überbauung Sinn. Ebenso sei die Berücksichtigung
der Gefahrensituation sinnvoll und die entsprechenden Festlegungen zweckmässig.
Weiter ermögliche der Überbauungsplan eine flächensparende und einheitliche
Erschliessung durch die Tiefgarage und ermögliche eine öffentlich zugängliche
Fussgängerverbindung durch das Plangebiet. Die Erschliessung von nach
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Regelbauweise individuell gestalteten zweigeschossigen Wohnhäusern würde
vergleichsweise mehr Boden beanspruchen. Mit einer solchen Bebauung könne weder
den besonderen Gegebenheiten noch dem Gebot eines haushälterischen Umgangs mit
dem Boden gleich gut Rechnung getragen werden. Die Planungsabsicht sei deshalb
zweckmässig und nicht zu beanstanden. Sie ermögliche grundsätzlich ein besseres
Projekt als nach zonengemässer Überbauung und liege deshalb im öffentlichen
Interesse. Ob insgesamt eine Überbauung mit architektonischen und städtebaulichen
Vorzügen gegenüber der Regelbauweise realisiert werde, könne erst bei Vorliegen
eines konkreten Projekts, d.h. im Baubewilligungsverfahren beurteilt werden. Dies sei
aber auch nur insofern nötig, als tatsächlich eine Mehrausnützung beansprucht werden
solle. Anzumerken sei jedoch, dass verschiedene Voraussetzungen von Art. 14 Abs. 1
lit. b BauR bereits im Überbauungsplan festgesetzt seien, soweit dies möglich und
zweckmässig sei. Weder dessen besondere Vorschriften noch die planerischen
Festlegungen würden die Einhaltung der für die Mehrausnützung geforderten Vorgaben
verunmöglichen.
6.6.2. Aus der allenfalls zu gewährenden Mehrausnützung ergibt sich in den Augen der
Beschwerdeführer das fehlende öffentliche Interesse am Überbauungsplan. In Tat und
Wahrheit bediene dieser lediglich das finanzielle Interesse des Investors, auf engstem
Raum möglichst viel Geld zu verdienen. Hierzu ist festzuhalten, dass der
Überbauungsplan nach den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz jedenfalls auch
im öffentlichen Interesse liegt, was nicht ausschliesst, dass gleichzeitig private
Interessen der geschilderten Art verfolgt werden. Die Planungsgrundsätze nach Art. 3
RPG bilden kein in sich geschlossenes logisches System und sind nicht frei von
Zielkonflikten. Wenn das Gesetz jedoch vorschreibt, es seien Massnahmen zu treffen
zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in
Bauzonen und Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche (vgl. Art. 3 Abs. 3 lit.
a RPG), lässt sich das konkrete Vorhaben ohne weiteres vertreten. Aus dem
Umstand allein, dass bei anderer Gewichtung der Grundsätze auch andere Ergebnisse
resultieren könnten, lässt sich nicht auf einen Planungsfehler der Vorinstanzen
schliessen. Nicht im Widerspruch zum Überbauungsplan steht schliesslich Art. 14 Abs.
2 BauR, welcher u.a. vorschreibt, eine Mehrausnützung könne nur für ein konkret
vorliegendes Projekt gewährt werden. Wie aus Art. 4 Abs. 5 besV hervorgeht, kann für
ein Bauprojekt, das die Bestimmungen von Art. 14 des Baureglements und die
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besonderen Vorschriften des Überbauungsplanes einhält, eine Mehrausnützung von
0.05 gewährt werden. Die Prüfung dieser Voraussetzungen erfolgt – wie sich auch aus
dem Entscheid der Vorinstanz ergibt – erst im Baubewilligungsverfahren. Die
Vorinstanz hat zu Recht darauf hingewiesen, dass weder die besonderen Vorschriften
noch die planerischen Festlegungen die Einhaltung dieser Voraussetzungen
verunmöglichen würden. Eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung ist hinsichtlich der
allfälligen Mehrausnützung nicht erkennbar.
7. Die Beschwerdeführer beanstanden die im Rahmen des Planerlasses getroffenen
Hochwasserschutzmassnahmen. Sie machen im Wesentlichen geltend, die im
Überbauungsplan vorgesehenen Bauvorhaben führten zu einer Mehrgefährdung ihres
eigenen Grundstücks.
7.1. Der Schutz von Menschen und erheblichen Sachwerten vor schädlichen
Auswirkungen des Wassers, insbesondere Überschwemmungen, Erosionen und
Feststoffablagerungen (Hochwasserschutz) ist Gegenstand des Bundesgesetzes über
den Wasserbau (SR 721.100, WBG). Der Hochwasserschutz ist Sache der Kantone; er
wird in erster Linie durch den Unterhalt der Gewässer und durch raumplanerische
Massnahmen gewährleistet (Art. 2 und 3 Abs. 1 WBG). Hierzu müssen die
Hochwasserrisiken und Schadenspotenziale im konkreten Raum bekannt sein. Die
Kantone haben die Gefahrengebiete zu bezeichnen und sie zusammen mit dem
Raumbedarf der Gewässer bei der Richt- und Nutzungsplanung zu berücksichtigen.
Hierfür werden Gefahrenkarten erstellt, welche behördenverbindlich und als
Grundlagen in der Raumplanung zu berücksichtigen sind (E. Hepperle, in: Kommentar
GschG und WBG, a.a.O., N 9 und 12 f. zu Art. 3 WBG mit Hinweisen). Ist die erlaubte
Nutzung nicht mit der Gefahrenstufe vereinbar oder trägt das Baureglement der
spezifischen Gefährdung nicht Rechnung, so ist der Nutzungsplan zu ändern, wenn
keine aktiven Schutzmassnahmen ergriffen werden (BGer 2C_461/2011 vom
9. November 2011 E. 5.2 ff.). Solange die planerische Umsetzung nicht erfolgt ist, sind
die Gefahrenkarten für die Grundeigentümer nicht verbindlich und führen nicht direkt zu
Bauverboten. Sie entfalten dennoch baurechtliche Wirkungen, indem daraus
hervorgeht, ob einem Bauvorhaben die Bewilligung wegen ungenügenden Schutzes
vor Naturgefahren vorläufig zu verweigern ist bzw. ob und in welchem Umfang im
Rahmen der Baubewilligung Objektschutzmassnahmen auferlegt werden können
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(Hepperle, a.a.O., N 13 zu Art. 3 WBG mit Hinweisen). Denn gestützt auf die
sicherheitspolizeiliche Vorschrift von Art. 52 BauG haben Bauten und Anlagen sowohl
während der Erstellung als auch während der Dauer des Bestandes den notwendigen
Erfordernissen der Sicherheit gemäss den Regeln der Baukunde zu entsprechen.
Bauten und Anlagen, die den Erfordernissen der Sicherheit nicht entsprechen, dürfen
nicht bewilligt werden (GVP 1997 Nr. 70; Heer, a.a.O., Rz. 589). Sofern nach der
Gefahrenkarte Flächen mit Gefährdungen vorliegen, bestehen grundsätzlich
Einschränkungen hinsichtlich der Nutzung. Für die betroffenen Gebiete können im
Baureglement oder in einem Sondernutzungsplan Vorschriften erlassen werden. Die
Einzelheiten richten sich nach den konkreten örtlichen Gegebenheiten und
Gefährdungen. Je nach Art und Intensität der Gefährdungen können sehr konkrete
Festlegungen zweckmässig sein, um der Gefährdung zu begegnen (vgl. Naturgefahren
im Kanton St. Gallen, Leitfaden für Vorsorge und Schutz, hrsg. von der
Naturgefahrenkommission des Kantons St. Gallen 2007, www.sg.ch).
7.2. Das streitbetroffene Grundstück Nr. 000 liegt nach der Gefahrenkarte mehrheitlich
in einem Gefahrengebiet 2 (blaue Färbung; mittlere Gefährdung). Nach der Wegleitung
"Hochwasserschutz an Fliessgewässern" des Bundesamtes für Wasser und Geologie
(Stand 2001; www.bafu.admin.ch) bedeutet dies, dass für Personen im Gebäudeinnern
keine Gefahr besteht und Gebäudezerstörungen mit baulichen Auflagen vermieden
werden können. Diese sollen mit einem der jeweiligen Gefahrenart entsprechenden
Inhalt im Baureglement festgehalten werden (S. 46). Bauvorhaben in Gebieten von
mittlerer Gefährdung entsprechen Art. 52 BauG nur bedingt. Kann die Gefährdung
nicht mit raumplanerischen oder technischen Massnahmen beseitigt werden, darf eine
Baubewilligung nur erteilt werden, wenn nachgewiesen ist, dass mit geeigneten
Objektschutzmassnahmen das Risiko auf ein tragbares Mass reduziert wird (Leitfaden
Vorsorge und Schutz, a.a.O., S. 26). Das Baureglement sieht in dieser Hinsicht
folgendes vor: Gemäss Art. 13 Abs. 2 Satz 2 lit. b BauR dürfen in Gefahrengebieten
mittlerer Gefährdung bestehende Bauten und Anlagen unterhalten und zeitgemäss
erneuert werden. Bauliche Massnahmen, die darüber hinausgehen, wie Umbauten,
Erweiterungen, Ersatzbauten und Neubauten, sind zulässig, wenn die Erfordernisse der
Sicherheit erfüllt sind und die notwendigen Objektschutzmassnahmen getroffen
wurden. Im Allgemeinen darf durch Neubauten, Ersatzbauten und Umbauten von
Bauten und Anlagen sowie Objektschutzmassnahmen in den Naturgefahrengebieten
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die öffentliche Sicherheit und/oder die Sicherheit von Personen und beachtlichen
Sachwerten in der Umgebung nicht wesentlich verschlechtert werden (vgl. Art. 13 Abs.
3 BauR). Eine unzulässige Gefahrenverlagerung auf Nachbargrundstücke liegt nach
Auffassung der Vorinstanz dann vor, wenn die Gefährdung eines der angrenzenden
Grundstücke um mindestens eine Stufe erhöht wird oder wenn eine schon bestehende
Schutzmassnahme ihre Wirkung verliert.
7.3. Dem Überbauungsplan "X.-strasse" liegt u.a. der Nachweis Naturgefahren der O.
und F. AG vom 6. Juni 2013 zu Grunde (Planungsbericht, Anhang A). Die vorhandene
Gefährdung besteht nach diesem Bericht darin, dass bei seltenen
Hochwasserereignissen (> HQ ) Wasser aus dem C.-bach über die X.-strasse gelangt
und die aus den Parzellen Nrn. 000, 003, 004 und 001 gebildete Senke auffüllt. Zur
Abwendung dieser Gefährdung sieht der Bericht einerseits Objektschutzmassnahmen
an den Neubauten in Form von Geländeanpassungen und Erhöhungen der
Gebäudeöffnungen vor. Durch das teilweise Auffüllen der Senke gehe
Retentionsvolumen verloren. Der daraus resultierenden Mehrgefährdung der westlich
und südlich angrenzenden Nachbarparzellen (insbesondere beim Szenario HQ
Kurzzeitereignis) soll andererseits mit einem zusätzlichen Entwässerungsrohr begegnet
werden, das in der Lage sei, zusätzlich zu den bestehenden Meteorwasserleitungen ca.
650 l/s in die X. abzuleiten. Bei einer Einlaufschachthöhe von 422.15m ü. M. sei bis zu
einem 300-jährlichen Hochwasserereignis der X. nicht zu erwarten, dass Wasser von
dieser zurück in die Senke fliesse. Die Lage des Einlaufschachtes sei noch zu
bestimmen.
In Art. 9 der besV sind zum einen die für die Gebäudeöffnungen der Neubauten im
Überbauungsplanperimeter einzuhaltenden minimalen Höhenkoten normiert (Abs. 1).
Abs. 2 hält fest, dass zur Ableitung von Hochwasser vom Baugrundstück in die X. eine
zusätzliche Rohrleitung zu legen oder die bestehende Meteorwasserleitung
ausreichend zu vergrössern ist. Die genaue Festlegung der notwendigen
Hochwasserschutzmassnahmen soll im Baubewilligungsverfahren erfolgen (Abs. 3).
7.4. In den Augen der Beschwerdeführer ist damit die Mehrgefährdung ihres
Grundstücks nicht gebannt. Denn der "Nachweis Naturgefahren" sei hinsichtlich der
Kapazität der neu zu erstellenden Entwässerung in die X. ursprünglich, d.h. vor ihrer
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Einsprache, mit einer Fehlerquote von bis zu 711 % behaftet gewesen, das Gutachten
mithin fehlerhaft. Die Vorinstanz habe dies zwar teilweise eingestanden, jedoch
unzutreffend gewürdigt.
7.4.1. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid (E. 4.4.1) eingeräumt, dass der
Nachweis während des ersten Verfahrens mehrmals habe angepasst und
nachgebessert werden müssen. Dies betraf offenbar das Ausmass des verlorenen
Retentionsvolumens (2'500 m statt 2'000 m ), das Schluckvermögen der
Entlastungsleitung in die X. (700 l/s statt 560 l/s; vgl. Dossier 13-5075, act. 7/2) und die
zu korrigierende Höhenkote des Kellerfensters an der Nordfassade der
beschwerdeführerischen Liegenschaft.
7.4.2. Nichtsdestotrotz hat die Sektion Naturgefahren und Talsperren als zuständige
kantonale Fachstelle am 31. Oktober 2013 dem streitigen Nachweis attestiert, das
Thema Objektschutz und Gefahrenverlagerung sei auf sehr hohem Niveau mittels
aufwändiger numerischer 2D-Simulation behandelt und gelöst worden (act. 8/13).
Diese Aussage wiederholte der Leiter der Sektion am Augenschein vom 24. Januar
2014 (act. 8/ 27 Ziff. 13). Er betonte, die Aussagen und Berechnungen zur Gefährdung
seien plausibel und nachvollziehbar. Es sei zunächst der Nachweis erbracht worden,
dass eine Gefahrenverlagerung entstehe. Anschliessend habe man eine Lösung zu
deren Behebung aufgezeigt, die plausibel und technisch machbar sei. Der Einwand der
Beschwerdeführer, der Sektion Naturgefahren und Talsperren hätten nicht alle
Unterlagen vorgelegen, weshalb diese Einschätzung unzutreffend sei, geht deshalb ins
Leere, weil sich der Mitbericht vom 31. Oktober 2013 laut Leiter der Sektion auf das
damals aktuellste Dokument zum Nachweis der Hochwassersicherheit und der
Gefahrenverlagerung bezog und auch in Kenntnis von der Fachstelle nicht bekannten
und auch nicht mehr aktuellen Dokumenten nicht anders ausgefallen wäre (Schreiben
vom 6. Juli 2015 in act. 8/ 14.1).
7.4.3. Wie die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat, sind die Gründe für die
Ungenauigkeiten in den Rekursverfahren plausibel erläutert worden und vermögen den
Nachweis nicht als generell fehlerhaft erscheinen lassen. Fragwürdig ist jedoch, dass
diese Anpassungen während des ersten Rekursverfahrens erfolgten, jedoch im
Rahmen der Änderungsauflage – soweit ersichtlich – teilweise unbeachtet blieben (vgl.
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z.B. Planungsbericht, Anhang A, S. 5). Dieses offensichtliche Versehen wird im Rahmen
des Baubewilligungsverfahrens zu korrigieren sein, rechtfertigt aber die Aufhebung des
Planerlasses nicht. Von eigentlichen Gutachterfehlern ist nicht auszugehen.
7.5. Die Beschwerdeführer machen zum andern geltend, es sei unzulässig, dass die
konkreten Massnahmen zur Vermeidung der Gefahrenumlagerung auf ihr Grundstück
erst im Baubewilligungsverfahren festgesetzt würden. Die genaue technische Lösung
sei noch nicht ersichtlich und stehe möglicherweise sogar der geplanten Überbauung
entgegen. Es sei nicht auszuschliessen, dass ein Projekt nach der Regelbauweise zu
weniger Verlust an Retentionsvolumen führe und schliesslich das bessere sei. Es sei
beispielsweise denkbar, dass sieben Pumpen mit einer Gesamtleistungsaufnahme von
770 kw/h notwendig seien, um 2'500 m Wasser abzuführen. Eine solche Installation
beanspruche – obwohl grundsätzlich möglich – einen enormen Platzbedarf. Ihr
Rechenbeispiel zeige auf, dass das Hochwassersicherheitskonzept ein zentrales und
sehr wichtiges Thema darstelle, das nicht auf das Baubewilligungsverfahren
verschoben werden dürfe (act. 1 Ziff. 22).
7.5.1. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid erwogen (E. 4.5), die Frage, ob in
einem Überbauungsplan die hochwasserschutzrechtlichen Aspekte genügend
berücksichtigt und die erforderlichen Massnahmen hinreichend festgelegt seien, weise
starke Ähnlichkeiten mit derjenigen auf, ob die strassenmässige Erschliessung im
Planerlass ausreichend geregelt sei. Sie begründete die Parallelen damit, dass im
Rahmen eines Sondernutzungsplanes bei der hinreichenden Erschliessung nicht nur
auf die Verhältnisse im Planperimeter an sich, sondern auch auf die für die Zufahrt
notwendigen umliegenden Strassen abzustellen sei. Die Erschliessung müsse auf die
örtlichen Verhältnisse und die planerischen Grundlagen abgestimmt sein. Entscheidend
sei jedoch lediglich, ob die Erschliessung nach der im Plan festgelegten Art
grundsätzlich möglich sei. Eine eingehendere Prüfung des Erschliessungskonzepts sei
erst im Baubewilligungsverfahren möglich. Denn der Überbauungsplan sei keine
Baubewilligung, sondern lege lediglich fest, welche Rahmenbedingungen ein
Bauvorhaben einhalten müsse, damit es bewilligt werden könne. Dies lasse es zu,
gewisse Detailfragen erst im nachgelagerten Verfahren zu klären. Konkret seien
Massnahmen vorgesehen, welche die Gefahrensituation berücksichtigten. Die
Objektschutzmassnahmen der Bebauung seien verbindlich geregelt. Zudem sei
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bestimmt, dass eine Hochwasserleitung erstellt bzw. die vorhandene
Meteorwasserleitung vergrössert werden müsse, um die (Mehr-)Gefährdung der
Nachbargrundstücke durch die Terrainveränderung und Bebauung zu entschärfen.
Durch den Überbauungsplan entstehe lediglich das Recht, im Plangebiet entsprechend
diesem Plan zu bauen. Wie und in welchem Zeitpunkt welche Baubereiche tatsächlich
bebaut würden, sei jedoch offen. Entsprechend sei auch noch nicht bekannt, welches
Retentionsvolumen tatsächlich verloren gehe und welche konkreten Auswirkungen
einzelne bauliche Massnahmen des konkreten Projekts tatsächlich hätten. Die
Festlegung der einzelnen Hochwasserschutzmassnahmen im
Baubewilligungsverfahren sei vor diesem Hintergrund sachgerecht und zweckmässig.
Schliesslich sei festzuhalten, dass die Hochwasserschutzmassnahmen nach der im
Plan vorgesehenen Art (Einlaufschacht, Korridor, Ableitung) grundsätzlich möglich
seien. Selbst wenn dies nicht zutreffen sollte, hätte dies lediglich eine Anpassung des
konkreten Bauprojekts zur Folge. Der streitige Überbauungsplan sei deswegen nicht
unzweckmässig oder gar rechtswidrig.
7.5.2. Im Rahmen der (Sonder-)Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden
öffentlichen und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende
räumliche Entwicklung und im Licht der Ziele und Grundsätze der Raumplanung
gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG). In die Interessenabwägung sind auch
umweltrechtliche Gesichtspunkte miteinzubeziehen (vgl. Hänni, a.a.O., S. 248). Zu den
Planungsgrundsätzen gehört insbesondere, dass Wohngebiete vor schädlichen und
lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst
verschont werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Es erscheint sachgerecht, den Schutz vor
Hochwasser und anderen Naturgefahren in diese nicht abschliessende Aufzählung
einzureihen. Der Umfang der Überprüfung der Vereinbarkeit des Nutzungsplans mit
dem Umweltschutzrecht hängt dabei vom Detaillierungsgrad des Plans ab. Ist noch
kein konkretes Projekt bekannt, so beschränkt sich die Prüfung auf den Nachweis,
dass die einschlägigen Vorgaben im Rahmen einer späteren Projektierung bzw. des
Baubewilligungsverfahrens gestützt auf den Plan eingehalten werden können (vgl. BGer
1C_398/2015 vom 9. August 2016 E. 4.2; 1C_582/2014 vom 25. Februar 2016 E. 3.1;
1A.281/2005 vom 21. Juli 2006 E. 1.3 mit Hinweisen, in: URP 2006 S. 887).
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7.5.3. Im Unterschied zu Gestaltungsplänen, welche die Überbauung einer oder
mehrerer Parzellen projektmässig bis in Einzelheiten regeln (Art. 28 Abs. 1 BauG) und
bei denen an die Bestimmtheit des Planinhaltes höhere Anforderungen gestellt werden,
ordnet der Überbauungsplan lediglich die Erschliessung und die besondere Bauweise
für ein engeres, bestimmt umgrenztes Gebiet. Bei Gestaltungsplänen rechtfertigen
Planungsmängel nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dann keine Aufhebung
des Planerlasses, wenn sie eine Frage betreffen, die noch im Baubewilligungsverfahren
befriedigend gelöst werden kann, nur untergeordnete Bedeutung haben oder ohne
grösseren Aufwand klargestellt werden können (BGE 121 I 117 E. 5.a). Weil die
Anforderungen an die Bestimmtheit bei Überbauungsplänen aufgrund ihrer
Zweckbestimmung geringer sind, sind vergleichsweise grössere Unsicherheiten
hinzunehmen, ohne dass von eigentlichen Planungsmängeln gesprochen werden kann.
7.5.4. Im Überbauungsplan ist vorgesehen, dass eine Hochwasserleitung erstellt bzw.
die vorhandene Meteorwasserleitung vergrössert werden muss, um die
(Mehr-)Gefährdung der Nachbargrundstücke durch die Terrainveränderung und
Bebauung zu entschärfen. Die technische Machbarkeit dieser Massnahmen erscheint
ausgewiesen. Aufgrund der Gefällsverhältnisse ist nicht ersichtlich, dass es hierfür –
wie der Beschwerdeführer erstmals vor Verwaltungsgericht vorbringt – mehrere
Pumpstationen mit grossem Landbedarf brauchen würde, die das im Plan vorgesehene
Bebauungskonzept verunmöglichen würden. Die Rede ist lediglich von einem
Einlaufschacht und einer (zusätzlichen) Meteorwasserleitung (vgl. hierzu das Votum des
von den Beschwerdeführern beigezogenen H.K. am Rekursaugenschein, act. 8/27
Ziff. 23). Die Fläche des Einlaufrosts wird in act. 26.1 mit 1.77 m beziffert. Selbst wenn
an der korrekten Dimensionierung der Leitung noch Zweifel bestehen (vgl. dazu
insbesondere act. 26.2), ändert dies nichts daran, dass die genaue Lage und
Dimensionierung des Entlastungsbauwerks ohne weiteres im Baubewilligungsverfahren
geklärt werden kann. Der Nachweis, dass die einschlägigen Vorgaben im Rahmen einer
späteren Projektierung bzw. des Baubewilligungsverfahrens gestützt auf den Plan
eingehalten werden können, ist jedenfalls erbracht. Der Bestimmtheitsgrad des
Überbauungsplanes ist damit angemessen; die Interessen des Hochwasserschutzes
sind offensichtlich nicht in einer Art und Weise unberücksichtigt geblieben, die die
Handhabung des Planungsermessen als rechtsfehlerhaft erscheinen liesse. Die
Beschwerde ist auch in diesem Punkt unbegründet.
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8. Die Beschwerdeführer beanstanden schliesslich den vorinstanzlichen Kostenspruch
hinsichtlich Höhe und Verteilung der amtlichen Kosten des Rekursverfahrens und
hinsichtlich des Anspruchs und der Höhe der ausseramtlichen Entschädigung der
Beschwerdebeteiligten.
8.1. In Streitigkeiten gilt nach Art. 95 Abs. 1 VRP grundsätzlich das Erfolgsprinzip. Die
Kostenverteilung hat nach Obsiegen und Unterliegen zu erfolgen. Obsiegen bedeutet,
dass ein Beteiligter mit seinen Anträgen durchgedrungen ist. Unterliegen bedeutet,
dass die Anträge eines Beteiligten abgewiesen wurden. Nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts ist nicht von Belang, mit welcher Begründung ein bestimmtes
Verfahrensergebnis erreicht wurde. Es ist nur darauf abzustellen, in welchem Ausmass
den gestellten Rechtsbegehren im Dispositiv gefolgt wird (vgl. R. Hirt, Die Regelung der
Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004,
S. 94). Bei – wie im vorliegenden Fall – teilweisem Obsiegen sind die für den
Prozessausgang wesentlichen Punkte zu gewichten. Massgebend ist in erster Linie der
materielle Gehalt des Hauptantrags (Hirt, a.a.O., S. 96 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz hat den Rekurs insoweit teilweise gutgeheissen, als sie die
Kostenauflage zu Lasten der unterlegenen Einsprecher aufgehoben hat. Sie hat
zutreffend festgehalten, der gutgeheissene Antrag betreffe nur einen untergeordneten
Punkt, und legte die Kosten des Rekursverfahrens zu einem Siebtel der
Beschwerdebeteiligten, im Übrigen aber den Beschwerdeführern auf. Dies ist nicht zu
beanstanden.
8.2. Die Vorinstanz hat die Entscheidgebühr in Erwägung, dass zwar kein Augenschein
stattgefunden habe, jedoch zwei Amtsberichte hätten eingeholt werden müssen, auf
Fr. 3'500.-- festgelegt.
Gemäss Ziff. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung
beträgt die Gebühr für eine Verfügung oder einen Entscheid zwischen Fr. 50.-- und
Fr. 5'000.--. Besteht für die Gebühr ein Mindest- und ein Höchstansatz, so ist sie
innerhalb dieses Rahmens nach dem Wert und der Bedeutung der Amtshandlung, dem
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Zeit- und Arbeitsaufwand und der erforderlichen Sachkenntnis zu bemessen (Art. 11
der Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren, sGS
821.1). Das Rekursverfahren ist (wie auch das Beschwerdeverfahren) u.a. mit Blick auf
die Vielzahl der vorgebrachten Rügen als aufwändig zu bezeichnen. Die Vorinstanz hat
ihre Ausführungen auf das Wesentliche beschränkt; der Entscheid umfasst dennoch
über dreissig Seiten. Die Ausübung des Ermessens ist angesichts der Komplexität der
Angelegenheit und des ersichtlichen Aufwandes nicht als missbräuchlich zu
beanstanden.
8.3. Die Beschwerdeführer bestreiten den Anspruch der Beschwerdegegnerin auf eine
ausseramtliche Entschädigung für das Rekursverfahren, weil sie sich nur gegen den
Entscheid der Beschwerdebeteiligten gewehrt hätten.
In Erwägung 4.1 hiervor hat das Verwaltungsgericht dargelegt, dass die
Beschwerdegegnerin als Grundeigentümerin von der Vorinstanz zur Recht am
Verfahren beteiligt worden ist. Die Vorinstanz hat in Anwendung von Art. 98 Abs. 2 VRP
zutreffend erwogen, dass im Rekursverfahren ausseramtliche Kosten entschädigt
werden, soweit sie aufgrund der Sach- und Rechtslage angemessen erscheinen, dass
die ausseramtlichen Kosten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt werden, dass
sich im konkreten Fall nicht leicht zu beantwortende Rechtsfragen gestellt haben, dass
diese den Beizug eines Rechtsvertreters gerechtfertigt haben und dass die
unterlegenen Beschwerdeführer sechs Siebtel der auf Fr. 3'000.-- festgesetzten
Entschädigung zu tragen haben. Diesen Ausführungen ist nichts beizufügen. Die
Vorinstanz hat den mehrheitlich unterlegenen Beschwerdeführern zu Recht keine
ausseramtliche Entschädigung zuerkannt.
9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen ist.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens
unter solidarischer Haftung den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 und
96bis VRP). Eine Entscheidgebühr in der Höhe von Fr. 3'500.-- erscheint angemessen
(Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von
Fr. 3'500.-- wird verrechnet.
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Die Beschwerdeführer haben die private Beschwerdegegnerin ausseramtlich
angemessen zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP), und
zwar unter solidarischer Haftung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 106 Abs. 3 der
Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272). Die Entschädigung wird für das
Beschwerdeverfahren ermessensweise auf Fr. 2‘500.-- zuzüglich vier Prozent
pauschale Barauslagen und Mehrwertsteuer festgesetzt (Art. 6, Art. 19, Art. 22 Ingress
und lit. b, Art. 28bis Abs. 1 und Art. 29 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und
Rechtsagenten, sGS 963.75, HonO).
Das Begehren der Beschwerdeführer um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird –
dem Verfahrensausgang entsprechend – abgewiesen (Art. 98bis VRP).