# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 4309955a-f544-544b-9924-3d026ffe15aa
**Court:** GE_CJ
**Chamber:** GE_CJ_013
**Year:** 2018
**Language:** fr
**Jurisdiction:** GE / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

EN FAIT
1) Le 26 juillet 2017, le Conseil d’État a adopté, par arrêté déclaré exécutoire nonobstant recours et publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève du 28 juillet 2017, le plan en trois volets et règlement directeurs de la zone de développement industriel et artisanal de Mouille-Galand
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29’976-540-526-535 (ci-après : le plan), sur le territoire des communes de Vernier, Meyrin et Satigny, sur la base de projets établis le 26 mars 2015 par le département chargé de l’aménagement du territoire, révisé pour la dernière fois le 6 juin 2017.![endif]>![if>
Le plan couvre une partie de territoire située entre la route de Satigny, la route du Nant-d’Avril, la route de Montfleury, le chemin de Morglas et le chemin du Sorbier. Les parcelles contenues dans le plan sont sises pour l’essentiel dans la zone de développement industriel et artisanal créée par le plan n
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27’504-540-526-525 visée à l’art. 1 de la loi 5'677 adoptée le 19 avril 1985 par le Grand Conseil et modifiant les limites de zones sur le territoire des communes de Vernier, Meyrin et Satigny (extension de la zone de Mouille-Galand ; ci-après : ZIMOGA). Ce périmètre contient quelques parcelles occupées par des maisons individuelles mais la majorité est occupée par des activités industrielles.
Le solde des biens-fonds du périmètre couvert par le plan, formant un triangle au sud de la route de Montfleury, est majoritairement exploité par l’agriculture, à l’exception d’une frange de maisons individuelles sises le long du chemin du Sorbier. Ces parcelles sont situées dans la zone de développement industriel et artisanal créée par le plan n
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19’151-540 visé à l’art. 1 de la loi 10'186 adoptée le 14 novembre 2008 par le Grand Conseil et modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Vernier (création d’une zone de développement industriel et artisanal) au lieu-dit « Les Communs ».
Le périmètre couvert par le plan est découpé en quatorze secteurs et prévoit leur densification avec un indice d’utilisation du sol (ci-après : IUS) minimum de 0,8 pour les treize secteurs A, B et C et de 1,5 pour le secteur D. Il prévoit plusieurs servitudes de passage public à pied et à vélo qui traversent le périmètre du nord au sud et une d’ouest en est, reliant le chemin du Sorbier au chemin de l’Émeraude. La route de Montfleury qui traverse le périmètre en diagonale est supprimée à partir du croisement avec le chemin Delay et une nouvelle voie de desserte industrielle 1 est prévue dans le prolongement du chemin de Morglas, jusqu’au chemin du Sorbier.
2) Le plan et le règlement ont été adoptés après que le projet a été soumis au service de l’environnement et des risques majeurs (ci-après : SERMA) couvrant l’ensemble des domaines environnementaux, notamment la protection contre le bruit et le trafic et la mobilité. Le SERMA a rendu un préavis favorable le 4 juin 2015. Le projet a également été soumis à la direction générale du génie civil (ci-après : DGGC) qui l’a préavisé favorablement le 23 décembre 2015.![endif]>![if>
Le plan a ensuite été soumis à l’enquête publique du 31 mai au 29 juin 2016 et a reçu le préavis favorable des Conseils municipaux des communes de Satigny le 20 septembre 2016, Meyrin le 4 octobre 2016 et de Vernier le 15 novembre 2016.
La procédure d’opposition a été ouverte du 19 janvier au 17 février 2017. Trois sociétés, dont Rampini & Cie SA (ci-après : la société), de Vernier, et douze personnes ont formé opposition contre les projets de plan et règlement directeurs. La société avait déjà formulé des observations le 29 juin 2016.
3) La société est propriétaire de la parcelle n
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4'399, feuillet 46 de Vernier, d’une surface de 9'661 m
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, sur laquelle sont construits un bâtiment électricité de 3 m
2
, des bureaux de 408 m
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, une station-service de 136 m
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ainsi qu’un autre bâtiment de 19 m
2
. Elle est au bénéfice de droits de superficie sur les parcelles n
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4'404, feuillet 46 de Vernier, d’une surface de 5'256 m
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sur laquelle sont construits deux bâtiments de 7 et 3 m
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, un garage privé de 299 m
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, un dépôt de 406 m
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, des bureaux de 130 et 29 m
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et n
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4'416, feuillet 46 de Vernier, d’une surface de 6'509 m
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sur laquelle est construit un atelier de 2’042 m
2
.![endif]>![if>
4) Par arrêté séparé du 26 juillet 2017 (n
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3’600-2'017), le Conseil d’État a rejeté l’opposition faite par la société, dans la mesure où elle était recevable. ![endif]>![if>
5) Le 14 septembre 2017, la société a interjeté recours contre les deux arrêtés du 26 juillet 2017 auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) en concluant à leur annulation.![endif]>![if>
Les parcelles de la société étaient affectées à l’industrie de construction et accueillaient des bureaux, des dépôts de matériel de chantier et des ateliers de réparation de machines de chantier de construction. Plus de 270 employés étaient basés sur ces parcelles ou y transitaient dans la journée.
L’adoption du plan directeur portait une atteinte trop importante, disproportionnée, à la garantie de la propriété.
a. Le débouché du chemin de Morglas sur la route du Nant-d’Avril ne se situait pas dans l’axe de la future desserte industrielle 1 prévue dans le cadre du plan directeur de la zone industrielle et artisanale des Batailles (ci-après : ZIBAT). Cette situation créait un carrefour extrêmement dangereux pour les usagers et empêchait la création d’un giratoire ou d’un carrefour à feux. La variante retenue d’un giratoire ovale ne répondait pas aux besoins de la zone. Le chemin de Morglas devait être déplacé dans l’axe de la future desserte industrielle 1 de la ZIBAT permettant la création d’un carrefour ne portant pas atteinte à la vitesse commerciale de la société.
b. Le règlement ne précisait pas le développement de la route du Nant d’Avril. Au vu de l’essor de la zone industrielle de Vernier et Meyrin, la zone industrielle était devenue un périmètre urbain, une limitation de vitesse maximale à 50 km/h devait être appliquée sur la route du Nant-d’Avril, ainsi qu’un panneau d’entrée dans la commune de Vernier et de sortie de la commune de Meyrin prévus, notamment au vu des émissions sonores et des particules fines qui seraient générées.
6) Le 20 octobre 2017, la direction générale de l’office de l’urbanisme, au nom du Conseil d’État, a répondu au recours en concluant à son rejet.![endif]>![if>
a. La recourante n’était propriétaire ni du chemin de Morglas, ni de terrains sis de part et d’autre de celui-ci. Son grief relevait de l’opportunité et était infondé. Dans le cadre du grand projet des zones industrielles de Meyrin, Satigny Vernier (ci-après : ZIMEYSAVER), dont faisait partie le périmètre du plan directeur de la ZIMOGA, il avait été démontré qu’une nouvelle desserte industrielle devait être créée dans la ZIBAT, afin d’assurer le développement adéquat de cette zone, débouchant au carrefour entre la route du Nant-d’Avril et le chemin de Morglas. La commune désirait réaliser un centre de voirie sur sa parcelle n
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3'800 bordant directement le carrefour. Différentes variantes de carrefour avaient été analysées dans le but de permettre cette construction tout en minimisant l’impact sur les parcelles alentour, notamment celles de l’autre côté de la route du Nant-d’Avril. Le choix se fondait sur une étude menée par le bureau Citec Ingénieurs Conseils SA.
b. Sous couvert d’une violation de la garantie de la propriété, la recourante invoquait en fait une violation de la loi générale sur les zones de développement industriel ou d’activités mixtes du 13 décembre 1984 (LZIAM -
L 1 45
). Le règlement directeur fixait notamment les conditions relatives au genre, à l’esthétique, à la salubrité, à la sécurité des constructions et installations ainsi qu’à la protection contre la pollution et la lutte contre le bruit. La route du Nant-d’Avril était inscrite dans le plan pluriannuel d’assainissement des nuisances sonores du réseau des routes cantonales et son assainissement avait été validé par la commission du suivi des projets d’assainissement du bruit des routes. Cela permettrait de diminuer les nuisances sonores. Le grief était irrecevable.
7) Le 21 novembre 2017, la société a répliqué, sollicitant une expertise complémentaire.![endif]>![if>
Seul le carrefour initialement prévu dans un premier projet, soit le débouché du chemin de Morglas dans l’axe de la future desserte respectait le principe de la proportionnalité et non celui retenu.
Elle avait mandaté Monsieur César CONFORTI, ingénieur diplômé EPFL, afin de mettre en lumière les défaillances du projet de giratoire. L’étude réalisée en date du 20 novembre 2017 démontrait que seule une variante de giratoire ovale avait été étudiée, les autres variantes ayant été d’emblée écartées sans réel approfondissement. Par ailleurs, les vérifications des rayons de giration n’avaient été réalisées qu’en tenant compte de semi-remorques de 17 m. Même pour ces véhicules, le projet de giratoire se révélait insuffisant puisqu’ils empièteraient sur les voies parallèles, créant un danger et un ralentissement important du trafic. Dans une zone industrielle, les entreprises useraient régulièrement de véhicules plus contraignants, tels que les camions remorques ou des camions avec remorques surbaissées.
Une expertise complémentaire s’imposait car les prémisses de l’étude des charges de trafic étaient fausses. Pour qu’une nouvelle solution acceptable puisse émerger, un examen détaillé des conséquences du développement de toute cette partie de la zone sur le trafic et sur les infrastructures du transport s’imposait. L’autorité avait violé le droit dès lors qu’il avait constaté de façon incomplète les faits pertinents pour sa prise de décision.
La question de la sécurité routière et des nuisances que générait le trafic des véhicules sur la route du Nant-d’Avril devait être traitée dans le cadre du plan directeur et non pas par le biais d’une procédure ultérieure. La limitation de vitesse et la pose des panneaux devaient donc être prévues dans le plan litigieux.
8) Par acte du 20 décembre 2017, la Fondation pour les terrains industriels de Genève (ci-après : FTI), propriétaire, gestionnaire et promettant-acquéreur de la majorité des parcelles du périmètre du plan directeur, appelée en cause, a déposé des observations concluant au rejet du recours ainsi qu’au rejet de la demande d’expertise.![endif]>![if>
Sur le fond, elle renvoyait aux écritures du Conseil d’État et précisait que la commune de Vernier avait un intérêt public à développer la voirie. Il existait également l’intérêt du propriétaire de la parcelle n
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12’044 de Meyrin, Alpiq Intec Romandie SA (ci-après : Alpiq), qui détenait un hangar de 1'707 m
2
. Ce bâtiment avait été rénové récemment. Il y avait également l’intérêt public de la desserte routière de la ZIMOGA et de la ZIMEYSAVER à prendre en compte.
Selon l’étude d’implantation d’un giratoire du 8 avril 2015, trois options avaient été envisagées. Les deux premières options impliquaient la destruction du bâtiment d’Alpiq. L’option du giratoire ovale demeurait la meilleure option car elle tenait compte des différents intérêts.
La contre-expertise du 20 novembre 2017 produite par la recourante soulevait des questions mineures qui pouvaient parfaitement se régler sans qu’une troisième expertise ne soit ordonnée. Les camions mentionnés par la recourante étaient rares et elle ne démontrait nullement en être propriétaire ou détentrice ; il s’agissait d’un grief purement théorique pour l’invocation duquel elle n’avait pas d’intérêt digne de protection. Créer une troisième voie sur le giratoire aurait une emprise trop importante qui obérerait le projet de développement de la voirie de la commune de Vernier et toucherait le bâtiment d’Alpiq. Il en découlerait donc des atteintes disproportionnées à la garantie de la propriété. La contre-expertise omettait de préciser que toutes les expertises prévoyaient un « cédez le passage » pour les véhicules arrivant dans l’axe de la route du Nant-d’Avril. Toutes les considérations relatives à la sécurité étaient infondées compte tenu des préavis favorables du 23 décembre 2015 de la direction générale du génie civil
(ci-après : DGGC) et du 14 juin 2015 du SERMA.
9) Par acte du 24 janvier 2018, la société a déposé des observations, persistant dans les conclusions prises dans son recours et dans sa réplique.![endif]>![if>
L’intérêt de la commune de Vernier et d’Alpiq à ne pas voir leurs parcelles rognées par le futur carrefour ne saurait l’emporter sur l’intérêt des usagers de la route, dont elle-même, à circuler sur les voies en toute sécurité et en toute fluidité.
Son sous-traitant, Friderici Special SA, utilisait des véhicules de 28 m de long pour transporter des machines et du matériel de chantier depuis son dépôt sis chemin de l’Émeraude dans la zone industrielle jusqu’aux chantiers. L’expertise du 9 avril 2015 avait été faite pour des véhicules de 17 m de longueur et n’était pas admissible. Le projet de giratoire était inadapté tant pour les petits que les grands camions industriels circulant usuellement dans le secteur de la ZIMOGA. Les blocages de circulation des trois axes concernés mettraient en péril les activités des entreprises sises dans la zone.
10) Le 25 janvier 2018, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.![endif]>![if>
11) Le 5 février 2018, la FTI a déposé des observations spontanées, persistant dans son argumentation, qui ont été transmises aux parties.![endif]>![if>

## Considerations

EN DROIT
1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, par une société propriétaire de parcelles incluses dans le périmètre du plan litigieux, ayant fait opposition audit plan, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ -
E 2 05
; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA -
E 5 10
; art. 5 al. 3 LZIAM ; art. 6 al. 12 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 - LGZD -
L 1 35
; art. 35 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 - LaLAT -
L 1 30
).![endif]>![if>
2) La recourante sollicite une expertise détaillant le type et l’état de charge du trafic actuel et à venir sur la route du Nant-d’Avril, le chemin de Morglas et le carrefour entre ces voies et la future desserte industrielle.![endif]>![if>
Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. -
RS 101
), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (ATF
137 IV 33
consid. 9.2), de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 ; arrêts du Tribunal fédéral
2C_1060/2016
du 13 juin 2017 consid. 3.1 et les arrêts cités). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF
136 I 229
consid. 5.2 ; arrêts du Tribunal fédéral
2C_980/2016
du 7 mars 2017 consid. 2.2.1. ;
ATA/1111/2017
du 18 juillet 2017).
Les constatations auxquelles la recourante voudrait qu’il soit procédé par le biais d’une expertise complémentaire ne sont pas nécessaires en l’espèce, compte tenu notamment du fait que la chambre de céans n’est pas habilitée à revoir l’opportunité des mesures d’aménagement (art. 61 al. 2 LPA ; art. 35 LaLAT). En outre, à l’appui de ses allégations, la recourante a produit le rapport d’un bureau d’ingénieurs qu’elle a mandaté. La chambre de céans renoncera donc aux mesures d’instruction demandées, la cause étant en état d’être jugée.
3) La recourante fait grief au Conseil d’État d’avoir adopté un plan ne tenant pas compte de la faisabilité, du bon fonctionnement et de la capacité de charge du giratoire projeté entre la route du Nant-d’Avril, le chemin de Morglas et la nouvelle desserte industrielle. Le projet initial aurait permis de « créer un carrefour conforme au principe de proportionnalité » mais il avait été abandonné au profit d’un giratoire « non-standard ».![endif]>![if>
4) Le recours contre le plan litigieux peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 let. a et b LPA ; art. 35 al. 5 LaLAT). En revanche, les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité des plans, qui est examinée au stade de la procédure d'opposition (art. 61 al. 2 LPA ; art. 5 al. 3 LZIAM ; art. 6 al. 9 LGZD et art. 35 al. 5 LaLAT ;
ATA/784/2016
du 20 septembre 2016 concernant un plan de site ; et les arrêts cités). La loi confère aux autorités de planification un très grand pouvoir d’appréciation, qui n’est soumis au contrôle juridictionnel qu’en tant qu’il consacre une violation du droit. Les choix liés à la planification du sol sont donc essentiellement politiques et relèvent de l’opportunité, qui n’est revue que par le Conseil d’État lors de la procédure d’opposition (art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 - LAT -
RS 700
;
ATA/900/2014
du 18 novembre 2014). ![endif]>![if>
La chambre administrative n'est ainsi pas habilitée à examiner l'opportunité des mesures d'aménagement dont elle a à connaître sur recours (art. 61 al. 2 LPA et 35 LaLAT ; Jean-Charles PAULI, L'élargissement des compétences du Tribunal administratif en matière d'aménagement du territoire et ses premières conséquences sur la conduite des procédures à Genève, RDAF 2000, vol. I, p. 526 ; Thierry TANQUEREL, Le contentieux de l'aménagement du territoire, in 3
ème
journée du droit de la propriété, 2000, p. 10).
5) a. À teneur de l’art. 26 Cst., la propriété est garantie. Cette garantie constitutionnelle comprend la faculté de disposer de son terrain dans les limites des lois et des plans d’affectation du sol. Pour être admissible, sa restriction doit répondre aux exigences de l’art. 36 Cst., soit reposer sur une base légale (al. 1 ; ATF
135 I 233
consid. 2.1), répondre à un intérêt public (al. 2 ; ATF
140 I 201
consid. 6.7) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3 ; ATF
140 I 168
consid. 4.2.1).![endif]>![if>
b. Pour être conforme au principe de la proportionnalité énoncé à
l'art. 36 al. 3 Cst., une restriction d'un droit fondamental, doit être apte à atteindre le but visé, ce qui ne peut être obtenu par une mesure moins incisive (nécessité). Il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF
137 I 167
consid. 3.6).
c. La LZIAM a pour but de fixer les conditions applicables à l’aménagement et l’occupation rationnelle des zones de développement industriel, dévolues aux activités industrielles et artisanales, dites du secteur secondaire, ainsi qu’aux zones de développement d’activités mixtes, dévolues aux activités des secteurs secondaire et tertiaire, y compris les activités culturelles et festives
(art. 1 al. 1 LZIAM dans sa teneur en vigueur depuis le 28 août 2013). Les plans directeurs des zones de développement industriel ou d’activité mixtes prévoient notamment le réseau des voies de transport et de circulation internes ainsi que les alignements le long ou en retrait de ces voies, de même que les voies d’accès à la zone (art. 2 al. 1 let. a LZIAM) ainsi que les emprises qui doivent être cédées gratuitement au domaine public (art. 2 al. 1 let. k LZIAM).
6) En l’espèce, la question de la recevabilité du grief de violation du principe de la proportionnalité de l’atteinte qui serait portée à la garantie de la propriété de la recourante, s’agissant du type de giratoire choisi et du déplacement du débouché du chemin de Morglas, sera laissée ouverte, le grief étant manifestement infondé.![endif]>![if>
Le Conseil d’État a exposé en détail les éléments caractéristiques du secteur et les intérêts en présence, soit la volonté, en élaborant le plan, de déterminer une réservation minimale de terrain pour garantir les fonctionnalités souhaitées à long terme pour ce carrefour tout en minimisant l’impact sur les parcelles alentour, celle de la commune mais aussi celles de l’autre côté de la route du Nant-d’Avril. Ces considérations ont été effectuées dans le cadre du grand projet ZIMEYSAVER dont fait partie le périmètre du plan directeur de la ZIMOGA et résultent également du besoin de créer une desserte industrielle dans une autre zone industrielle (ZIBAT). Finalement, le choix a été fait sur la base des résultats d’une étude menée par des spécialistes de ces questions et a été approuvé par les préavis de la DGGC et du SERMA.
La recourante ne fait que proposer une variante qui avait été envisagée dans l’élaboration du plan, mais qui n’a pas été retenue car elle portait notamment atteinte aux intérêts de la commune de Vernier et d’un propriétaire de parcelle directement concerné. Finalement, il sera relevé que le sous-traitant invoqué par la recourante ne s’est pas opposé au plan. Il n’est dès lors pas possible pour la recourante de se prévaloir d’une supposée lésion aux intérêts de celui-ci qui serait créée par le plan.
Comme vu précédemment, la chambre de céans s’impose une retenue particulière lorsqu’elle estime que l’autorité inférieure est manifestement mieux en mesure qu’elle d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts fixés par la loi. Elle écartera donc le grief de la recourante sur les choix opérés quant au type de giratoire prévu, celui-là se limitant à substituer une autre solution, de son point de vue préférable, à celle, conforme à la loi, retenue par le Conseil d’État sur la base d’avis de spécialistes.
7) La recourante invoque également des mesures de limitations de vitesse et la pose de panneaux d’entrée et de sortie des communes dans le but de diminuer les éventuelles émissions sonores et de particules fines. ![endif]>![if>
Le règlement directeur des zones de développement industriel ou d’activités mixtes fixe notamment les conditions relatives au genre, à l’esthétique, à la salubrité, à la sécurité des constructions et installations ainsi qu’à la protection contre la pollution et la lutte contre le bruit (art. 3 let. d LZIAM). Si le plan et son règlement fixent l’image générale de l’urbanisation souhaitée, le réseau des voies de transport et de circulation internes, la destination particulière des différentes parties de la zone, fixe les espaces libres et le gabarit des constructions, ils ne règlent pas tous les détails de construction qui restent dévolus à la procédure d’autorisation de construire.
En outre, tant la limitation de vitesse que la pause de panneaux proposées doivent faire l’objet d’une autre procédure conduite par une autre autorité (art. 2 et ss. de la loi d’application de la législation fédérale sur la circulation routière du 18 décembre 1987 - LaLCR -
H 1 05
).
En conséquence, le grief tombe à faux.
8) Infondé, le recours doit être rejeté.![endif]>![if>
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la recourante (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
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