# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9aa9a8a0-f055-5e26-8bf5-7dbad4172cb9
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2011
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X Y, geboren 1973, ist albanischer Staatsangehöriger. Er gelangte 1991 in die
Schweiz und wohnt seit 1993 in der Politischen Gemeinde O. Im Alter von rund sechs
Monaten hatte er bei einer Behandlung eine Nervenverletzung an der Wirbelsäule
erlitten. Seine Motorik ist deshalb geschädigt, und er ist zur Fortbewegung auf einen
Rollstuhl angewiesen. Zwischen 1994 und 1998 war er in der Behindertenwerkstatt U in
A beschäftigt. Seither geht X Y keiner Erwerbstätigkeit mehr nach. Er lebt mit seiner
Mutter und seinem Bruder sowie dessen Familie in einem Haus in O.
Am 1. Oktober 2002 stellte X Y ein Gesuch um Einbürgerung in die Politische
Gemeinde O. Der Einbürgerungsrat teilte ihm darauf mit, das Gesuch werde
zurückgestellt, bis die Integration verbessert sei. Am 13. Juli 2004 stellte X Y erneut
einen Antrag auf Erteilung des Bürgerrechts. Der Einbürgerungsrat erachtete nunmehr
die Voraussetzungen zur Einbürgerung als erfüllt und beantragte der
Stimmbürgerschaft die Einbürgerung von X Y. Diesem Antrag folgte die
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Bürgerversammlung vom 31. März 2006 aber nicht und lehnte die Erteilung des
Bürgerrechts ab.
Mit Schreiben vom 15. November sowie vom 7. und 28. Dezember 2006 ersuchte X Y
um eine Wiederaufnahme des Einbürgerungsverfahrens. Der Einbürgerungsrat
erachtete die Voraussetzungen für die Einbürgerung nach wie vor als erfüllt und stellte
der Stimmbürgerschaft an der Bürgerversammlung vom 30. März 2007 erneut den
Antrag, X Y das Bürgerrecht zu erteilen. Die Stimmbürgerschaft lehnte den
Einbürgerungsantrag jedoch ab.
B./ Gegen den Beschluss der Stimmbürgerschaft vom 30. März 2007 erhob X Y durch
seinen Rechtsvertreter Kassationsbeschwerde. Das Departement des Innern hiess
diese mit Entscheid vom 14. Juli 2008 gut, hob den ablehnenden Beschluss der
Stimmbürgerschaft auf und wies die Sache an die Politische Gemeinde O zurück,
damit der Einbürgerungsrat die Vorlage der Bürgerschaft an der nächsten
Bürgerversammlung vorlegen könne, sofern der Gesuchsteller dannzumal die
Einbürgerungsvoraussetzungen erfülle. Die Politische Gemeinde O wurde darauf
aufmerksam gemacht, dass bei einer erneut rechtswidrigen Ablehnung der
Einbürgerungsvorlage die Einbürgerung aufsichtsrechtlich angeordnet werden könnte.
Gegen diesen Entscheid erhob der Gemeinderat O am 15. Juli 2008 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Er zog das Rechtsmittel in der Folge am 26. August 2008 zurück,
worauf das Beschwerdeverfahren abgeschrieben wurde.
Der Einbürgerungsrat stellte der Bürgerversammlung vom 27. März 2009 abermals den
Antrag, X Y das Bürgerrecht zu erteilen. An der Bürgerversammlung äusserten sich
mehrere Personen zum Einbürgerungsgesuch. Im Anschluss daran lehnte die
Stimmbürgerschaft den Einbürgerungsantrag mit grossem Mehr ab.
C./ Mit Eingaben seines Rechtsvertreters vom 3. und 24. April 2009 erhob X Y
Abstimmungsbeschwerde beim Departement des Innern und beantragte, der
Beschluss der Bürgerversammlung Oberriet vom 27. März 2009 sei bezüglich der
Ablehnung seines Einbürgerungsgesuchs aufzuheben und seine Einbürgerung sei
aufsichtsrechtlich anzuordnen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur
Begründung wurde im wesentlichen vorgebracht, die von der Bürgerschaft
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vorgebrachten Argumente hätten sein rechtliches Gehör verletzt. Zudem verstosse der
ablehnende Beschluss gegen das Diskriminierungs- und das Willkürverbot. Eine
aufsichtsrechtliche Einbürgerung sei angezeigt, da bei einer erneuten Rückweisung
kaum mit einer Einbürgerung durch die Bürgerschaft zu rechnen sei.
Der Gemeinderat O beantragte in seiner Vernehmlassung vom 11. Mai 2009 die
Abweisung der Abstimmungsbeschwerde. Zur Begründung legte er im wesentlichen
dar, die Bürgerschaft habe die Einbürgerung nicht wegen der Behinderung von X Y,
sondern wegen seines Benehmens in der Öffentlichkeit abgelehnt. Ausserdem nehme
der Gesuchsteller nicht am gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde teil.
Das Departement des Innern wies die Abstimmungsbeschwerde von X Y mit Entscheid
vom 11. Dezember 2009 ab. Es erwog, der ablehnende Einbürgerungsbeschluss
vermöge dem Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör zu genügen. Die
Bürgerschaft habe zu Recht auf die Einbürgerungskriterien der besonderen lokalen
Integration sowie des guten Leumunds Bezug genommen. Eine qualifiziert unrichtige
und damit willkürliche Rechtsanwendung sei zu verneinen. Die
Einbürgerungsvoraussetzungen würden sich auf ernsthafte sachliche Gründe stützen
und seien weder sinnlos noch zwecklos. Die Vorhaltung der wiederholten
Einbürgerungsversuche rechtfertige im Ergebnis die Aufhebung des
Bürgerschaftsbeschlusses nicht. Die Bürgerschaft verstosse mit der Ablehnung der
Vorlage des Beschwerdeführers nicht gegen das Willkürverbot. In bezug auf den von
der Bürgerschaft genannten Ablehnungsgrund der Herkunft liege zwar ein Verstoss
gegen das Diskriminierungsverbot vor. Die Bürgerschaft nehme aber noch weitere
Vorwürfe zum Anlass, das Einbürgerungsgesuch abzuweisen. Indem die Bürgerschaft
darüber hinaus auf die unzureichende besondere lokale Integration und den schlechten
Leumund abstelle, verstosse sie nicht gegen das Willkürverbot. Diese Vorhaltungen
stünden mit dem diskriminierenden Vorwurf der Herkunft nicht im Zusammenhang,
sondern seien eigenständige Argumente. Die Bürgerschaft vermöge somit neben der
Herkunft weitere - rechtmässige - Gründe für eine Ablehnung des Gesuchs zu nennen,
welche sie sachbezogen auf sein tatsächliches Verhalten stütze. Der ablehnende
Einbürgerungsbeschluss erweise sich deshalb als rechtmässig.
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D./ Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 28. Dezember 2009 erhob X Y
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Entscheid des
Departements des Innern vom 11. Dezember 2009 sei aufzuheben und er sei in O
einzubürgern, eventualiter sei die Angelegenheit an das Departement des Innern
zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. In seiner
Beschwerdeergänzung vom 22. Januar 2010 hielt der Beschwerdeführer an seinem
Begehren fest. Ausserdem ersuchte er um unentgeltliche Rechtspflege und
Rechtsverbeiständung. Zur Begründung wurde im wesentlichen vorgebracht, das
Departement habe bei der ersten Rückweisung damit rechnen müssen, dass diese nur
weiteren Widerstand an der Bürgerversammlung provoziere. Durch die
fälschlicherweise vorgenommene Rückweisung der Angelegenheit habe der
Beschwerdeführer somit letztlich gar keine Chance mehr gehabt, seinen Fall
vorurteilslos beurteilt zu wissen. Weiter wird gerügt, die einzelnen Votanten an der
Bürgerversammlung hätten sich nicht näher über die Gründe für die Ablehnung des
Einbürgerungsgesuchs geäussert, so dass der Beschwerdeführer an der Versammlung
selber im Ungewissen geblieben sei, aufgrund welcher Gegebenheiten ihm ein
Fehlverhalten vorgeworfen werde. Unzulässigerweise habe dann das Departement
jedoch bei seiner Beurteilung die nachträglich verfasste Begründung des Gemeinderats
O und die verschiedenen Zeitungsartikel in seine Beurteilung miteinbezogen. Dem
Beschwerdeführer sei damit das rechtliche Gehör verweigert worden. Der
Beschwerdeführer erfülle nicht nur die formellen, sondern auch die materiellen
Einbürgerungsvoraussetzungen. Dem Beschwerdeführer könne nach all dem
Geschehenen schlicht und einfach nicht mehr abverlangt werden, sich den Bürgerinnen
und Bürgern anzubiedern. Ein Vereinsleben sei je länger je mehr undenkbar geworden.
In einem Umfeld des Hasses sei der Beschwerdeführer immer von vornherein auf
Ablehnung gestossen. Der Beschwerdeführer habe sich stets um Integration und Arbeit
bemüht. Aus den Voten der Bürgerschaft sei ersichtlich, dass die Behinderung sehr
wohl mitentscheidend gewesen sei für die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs. Der
Vorwurf, der Beschwerdeführer wirke nicht in einem Behindertenverein mit, zeuge von
einem äusserst altmodischen und behindertenfeindlichen Verständnis darüber, wie sich
Menschen mit Behinderung zu verhalten hätten, damit sie akzeptiert seien. Darin liege
ein Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot. Schliesslich seien die angebliche
Sozialbedürftigkeit bzw. die Arbeitsunfähigkeit des Beschwerdeführers aufgrund seiner
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Behinderung offenbar hinterschwellige Gründe für die Ablehnung. Dazu kämen
Unwahrheiten, wie unkorrektes Verhalten und Überfremdung, die den negativen
Beschluss begründen würden. Diese Argumente stünden in einem klaren und
offensichtlichen Widerspruch mit der tatsächlichen Situation. Mit dem
Gerechtigkeitsgedanken sei es nicht zu vereinbaren, den Beschwerdeführer trotz seiner
Bemühungen nicht einzubürgern. Die Schwester des Beschwerdeführers sei in der
ersten Versammlung eingebürgert worden, weil sie alle Anforderungen an eine
Schweizerin erfülle, während der Beschwerdeführer, obwohl er die Anforderungen auch
erfülle, abgelehnt worden sei, weil er im Rollstuhl sitze und nicht arbeiten könne.
Dadurch seien die Menschenwürde des Beschwerdeführers sowie das
Diskriminierungsverbot verletzt worden. Auch sei er gegenüber denjenigen
Gesuchstellern, die in der Gemeinde R aufsichtsrechtlich eingebürgert worden seien,
ungerechtfertigt ungleich behandelt worden. Es werde darum ersucht, dass das
Verwaltungsgericht die Einbürgerung des Beschwerdeführers verfüge.
Mit Verfügung vom 25. Januar 2010 wies der Präsident des Verwaltungsgerichts das
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung ab mit der
Begründung, der Gesuchsteller habe seine Bedürftigkeit nicht glaubhaft dargetan.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 15. Februar 2010 die
Abweisung der Beschwerde.
Gegen die Verweigerung der unentgeltlichen Prozessführung erhob X Y Beschwerde
beim Bundesgericht. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 15. Juni 2010 gut
und hob die Verfügung vom 15. Januar 2010 auf. In der Folge tätigte das
Verwaltungsgericht weitere Abklärungen zu den finanziellen Verhältnissen des
Beschwerdeführers. Mit Verfügung vom 6. Oktober 2010 wurde das Gesuch um
unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung gutgeheissen und
Rechtsanwalt Z, als unentgeltlicher Rechtsbeistand bestimmt.
Die Politische Gemeinde O verzichtete auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde.
Dem Beschwerdeführer wurde am 2. November 2010 Gelegenheit gegeben, sich zur
Vernehmlassung der Vorinstanz zu äussern. Innert mehrfach erstreckter Frist reichte
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der Vertreter des Beschwerdeführers am 24. Januar 2011 eine Stellungnahme sowie
weitere Akten ein.
Die weiteren Erwägungen des angefochtenen Entscheids sowie die Vorbringen der
Verfahrensbeteiligten werden, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
dargelegt und gewürdigt.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Der
Beschwerdeführer ist zur Anfechtung des Entscheids des Departements des Innern
befugt (Art. 163 Abs. 1 des Gemeindegesetzes, sGS 151.2, abgekürzt GG; Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Gegen Entscheide der Departemente
betreffend Staatsaufsicht ist die Beschwerde zwar grundsätzlich nicht zulässig
(Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP). Soweit der Beschwerdeführer allerdings geltend
macht, die Vorinstanz habe ihn durch Unterlassen einer aufsichtsrechtlichen Handlung,
nämlich einer aufsichtsrechtlich angeordneten Einbürgerung, in seinen Rechten
verletzt, ist die Beschwerde im Grundsatz zulässig (Art. 29a der Schweizerischen
Bundesverfassung, SR 101, abgekürzt BV; BGE 1D_8/2008 vom 7. Juli 2009). Im
weiteren erfüllen die Beschwerdeeingaben vom 28. Dezember 2009 und 22. Januar
2010 zeitlich, formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist
daher einzutreten.
2. Einbürgerungsentscheide galten bis 2003 als politische Entscheide bzw. als
Souveränitätsakte, analog dem Erlass von Gesetzen oder von Begnadigungen (vgl. Yvo
Hangartner, Neupositionierung des Einbürgerungsrechts, in: AJP 2004, S. 7; BGE 129 I
235 E. 3.1 und 3.3 mit Hinweisen auf die frühere Lehre und Rechtsprechung).
Dementsprechend stand gegenüber ablehnenden Einbürgerungsentscheiden kein
Rechtsmittel offen. Aufgrund der neuen Rechtsprechung des Bundesgerichts sind
Einbürgerungsentscheide aber als Verwaltungsakte bzw. als Verfügungen zu
betrachten (BGE 129 I 217 und 129 I 232). Das Bundesgericht erkannte
Einbürgerungsgesuchstellern einen Anspruch auf rechtliches Gehör und auf
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Begründung des Entscheids zu und hielt fest, Einbürgerungsentscheide unterlägen
dem Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 und Art. 9
BV).
2.1. Nach der gesetzlichen Ordnung besteht, abgesehen von hier nicht
interessierenden Sonderfällen, kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Nach Art. 104
Abs. 1 der Kantonsverfassung (sGS 111.1, abgekürzt KV) entscheidet der
Einbürgerungsrat über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts (vgl. III. Nachtrag vom
17. Mai 2009, nGS 45-79). Auf Einsprache hin entscheiden die Stimmberechtigten der
Politischen Gemeinde an der Bürgerversammlung oder das Gemeindeparlament (Art.
104 Abs. 3 KV).
2.2. Aufgrund der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat der Kantonsrat
ein neues Bürgerrechtsgesetz verabschiedet (vgl. ABl 2004, S. 2213 ff.). Dieses wurde
aber in der Volksabstimmung vom 24. November 2004 abgelehnt. In der Folge hat die
Regierung eine befristete Verordnung (nGS 40-1) erlassen, welche das kantonale
Bürgerrechtsgesetz (nGS 27-76, abgekürzt BüG) den Vorgaben der Kantonsverfassung
und der Rechtsprechung des Bundesgerichts anpasste (vgl. GVP 2005 Nr. 1; VerwGE
B 2007/35 vom 9. Mai 2007, publiziert in: www.gerichte.sg.ch). Am 3. August 2010
erliess der Kantonsrat das neue Gesetz über das St. Galler Bürgerrecht (sGS 121.1,
abgekürzt BRG). Gegen dieses wurde kein Referendum ergriffen. Das Gesetz trat am 1.
Januar 2011 in Kraft.
Art. 57 lit. a BRG bestimmt, dass für Einbürgerungsgesuche, die bei Vollzugsbeginn
dieses Erlasses beim Einbürgerungsrat hängig sind, für die Voraussetzungen zur
Erteilung des Kantons- oder Gemeindebürgerrechts die Bestimmungen des
Bürgerrechtsgesetzes vom 5. Dezember 1955 (nGS 27-76) und des
Einbürgerungsreglements der politischen Gemeinde angewendet werden. Für das
Verfahren werden gemäss Art. 57 lit. b BRG die Bestimmungen des neuen Gesetzes
angewendet.
Der Entwurf der Regierung zum neuen Bürgerrechtsgesetz enthielt noch keine
Übergangsbestimmung. Es wurde lediglich in Art. 55 des Entwurfs die Aufhebung des
bisherigen Bürgerrechtsgesetzes vom 5. Dezember 1955 verankert (vgl. ABl 2010
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S. 49). Weiter wurde in der Botschaft festgehalten, dass das neue Recht auch auf
bereits hängige Verfahren angewendet wird und somit ab Vollzugsbeginn dieses
Erlasses an der Bürgerversammlung oder im Gemeindeparlament nur noch über
streitige Einbürgerungsgesuche abgestimmt wird (ABl 2010 S. 37). Die
Übergangsbestimmung von Art. 57 BRG wurde im Rahmen der parlamentarischen
Beratungen eingefügt. Es fragt sich, inwiefern die materiellen Vorschriften des neuen
Bürgerrechtsgesetzes auf hängige Verfahren anwendbar sind.
Art. 57 Abs. 1 BRG sieht die Anwendung der alten Bestimmungen lediglich für solche
Verfahren vor, die bei Vollzugsbeginn des Gesetzes beim Einbürgerungsrat anhängig
sind. Somit wurde nicht generell die Geltung des bisherigen Rechts für hängige
Verfahren statuiert. Die vorliegende Streitsache ist nicht beim Einbürgerungsrat bzw.
bei der kommunalen Behörde anhängig, sondern war im Zeitpunkt des Inkrafttretens
des neuen Bürgerrechtsgesetzes Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens vor
Verwaltungsgericht. Damit fragt sich, ob gemäss der Übergangsbestimmung materiell
die Vorschriften des neuen Rechts anwendbar sind. Aus den Materialien ergibt sich,
dass vor allem wegen der zum Teil im neuen Recht verlängerten Wohnsitzfristen die
Geltung des alten Rechts für Verfahren, die vor dem Einbürgerungsrat hängig sind,
verankert wurde. Allgemein auf hängige Verfahren ist aber die Anwendung des alten
Rechts nicht vorgesehen. Zudem widersprach das frühere Gesetz dem übergeordneten
Recht. Zwischenzeitlich galt Notrecht. Dies würde es eigentlich gebieten, die weitere
Geltung des alten Rechts nur restriktiv zuzulassen. Auch erscheint es problematisch,
nur jene Vorschriften weiterhin anzuwenden, die für einen Gesuchsteller günstiger sind
als jene des neuen Rechts. Nach den Voten im Kantonsrat war klar, dass auf hängige
Verfahren offenbar tel quel das alte Recht angewendet werde sollte, um Gesuchsteller,
deren Verfahren hängig sind, von der Anwendung der Vorschriften über längere
Wohnsitzfristen zu verschonen (vgl. www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft Nr. 22.09.12). Doch
vom Wortlaut her ist diese Auslegung nicht gedeckt. Falls neues Recht angewendet
werden müsste, wäre die Beschwerde ohnehin abzuweisen, da nach neuem Recht (Art.
9 BRG) nur Niedergelassene eingebürgert werden können und der Beschwerdeführer
lediglich über eine Aufenthaltsbewilligung verfügt. Dies stünde wohl im Widerspruch
zur Absicht des Gesetzgebers. Damit ist die Geltung des früheren Rechts auch auf
Gesuchsteller auszudehnen, deren Gesuche im Zeitpunkt des Inkrafttretens des BRG
nicht beim Einbürgerungsrat, sondern vor einer Rechtsmittelinstanz hängig waren.
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2.3. Einbürgerungsentscheide stehen in einem Spannungsverhältnis verschiedener sich
zum Teil tangierender und widersprechender Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze.
Einerseits ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie erwähnt der
Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu qualifizieren, wobei
in formeller Hinsicht das rechtliche Gehör und die Begründungspflicht und materiell das
Diskriminierungs- und das Willkürverbot zur Anwendung kommen. Demgegenüber
stehen die verfassungsrechtlichen Grundsätze, dass der Entscheid über
Einbürgerungen in einem direktdemokratischen Verfahren getroffen wird, dass,
abgesehen von hier nicht interessierenden Spezialfällen, kein Anspruch auf
Einbürgerung besteht und dass sich die Stimmenden auf die grundrechtlich gewährte
Garantie der politischen Rechte und die freie Willensbildung (Art. 34 BV) berufen
können (vgl. GVP 2005 Nr. 1; VerwGE B 2007/35 vom 9. Mai 2007, publ. in:
www.gerichte.sg.ch).
2.4. Ablehnende Einbürgerungsentscheide unterliegen gemäss der Rechtsprechung
der Begründungspflicht. Es besteht keine feste Praxis, wie der aus Art. 29 Abs. 2 BV
fliessenden Begründungspflicht, inbesondere bei Einbürgerungsbeschlüssen der
Gemeindeversammlung, nachzukommen ist (BGE 131 I 18 E. 3.1 mit Hinweis auf
BGE 130 I 140 ff.). Auch das BRG enthält keine entsprechenden Bestimmungen.
Problematisch sind vor allem diejenigen Gemeindeversammlungsbeschlüsse, die von
der Empfehlung des Einbürgerungsrates abweichen (vgl. BGE 131 Ia 18 E. 3.1).
Werden an der Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer
konkreten Einbürgerung genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die
Diskussion abgestimmt, so kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe
von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen werden. In der Regel wird damit ein
ablehnender Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden
können, so dass der abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen
wurde und der Entscheid gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren überprüft
werden kann (BGE 132 I 196 ff. E. 3.1; BGE 130 I 154 mit Hinweis auf Thürer/Frei,
Einbürgerungen im Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie und
Rechtsstaatlichkeit, in: ZSR 2004 I S. 225 f., und Hangartner, a.a.O., S. 3 ff.,
insbesondere S. 16 f.). Die Begründungspflicht soll im Sinne einer Selbstkontrolle zur
Rationalisierung der Entscheidfindung beitragen und verhindern, dass sich die Behörde
von unsachlichen Erwägungen leiten lässt. Der Abgewiesene soll wissen, aus welchen
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Gründen sein Gesuch abgewiesen worden ist; die Begründung muss so abgefasst
sein, dass der Betroffene den Entscheid sachgerecht anfechten kann. In diesem Sinne
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt sein, die dem Entscheid zugrunde
liegen. Eine sachgerechte Überprüfung von Ermessensentscheiden ist nur möglich,
wenn die zuständige Instanz die Gründe für ihren Entscheid darlegt (BGE 129 I 232 E.
3.2. und 3.3).
2.5.
2.5.1. In den Vorbemerkungen zur Beschwerdebegründung wird geltend gemacht, der
Beschwerdeführer habe gegen die zweite Ablehnung seines Einbürgerungsgesuchs im
Jahr 2007, welche klar nicht rechtens gewesen sei, Rechtsmittel erhoben, worauf die
unglückliche Situation entstanden sei, dass die Sache zur Neubeurteilung erneut an die
Bürgerschaft zurückgewiesen worden sei, obwohl die damals entscheidende Behörde
aufgrund der bisherigen Ablehnungen der Einbürgerungsgesuche davon habe
ausgehen können, dass auch eine dritte Vorlage an die Bürgerversammlung kein faires
Verfahren bringen würde. Vorgeworfen würden dem Beschwerdeführer heute durch die
Bürgerversammlung denn auch unter anderem die wiederholten
Einbürgerungsversuche sowie die dagegen ergriffenen Rechtsmittel, im Sinn einer
Zwängerei und Respektlosigkeit vor dem Entscheid der Bürgerschaft. Zu Recht habe
die Vorinstanz diesbezüglich zwar erkannt, dass die Rechtsweggarantie jeder Person
das Recht einräume, eine Beurteilung durch eine richterliche Behörde zu verlangen und
dem Beschwerdeführer nicht vorgehalten werden dürfe, dass er von den ihm
zustehenden rechtlichen Möglichkeiten Gebrauch mache. Diesbezüglich sei von der
Vorinstanz rechtens eine öffentliche Gesetzesverletzung und Willkür festgestellt
worden. Diese Feststellung allein hätte aber die Vorinstanz dazu bewegen müssen, den
angefochtenen Entscheid der Bürgerversammlung aufzuheben und den
Beschwerdeführer aufsichtsrechtlich einzubürgern. Durch den unnötig langgezogenen
Instanzenweg sei es nämlich zu einer erheblichen, nicht wieder gutzumachenden
Rechtsverzögerung gekommen. Das zuständige Departement hätte in zweiter Instanz
selbst entscheiden müssen, da Rückweisungen nur dann in Frage kommen würden,
wenn der Sachverhalt ungenügend abgeklärt sei oder besondere Rechtskenntnisse,
über welche die Vorinstanz verfüge, eine Rolle gespielt hätten. Beides sei hier nicht der
Fall gewesen. Die Vorinstanz hätte bei ihrer ersten Rückweisung damit rechnen
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müssen, dass die Rückweisung an die Bürgerversammlung nur weiteren Widerstand
provoziere. Durch die fälschlicherweise vorgenommene Rückweisung der
Angelegenheit habe der Beschwerdeführer somit letztlich gar keine Chance mehr
gehabt, seinen Fall vorurteilslos behandelt zu wissen.
2.5.2. Zu diesen Vorbringen ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer in seiner
Kassationsbeschwerde vom 13. April 2007 selber beantragt hatte, der Beschluss der
Bürgerversammlung vom 30. März 2007 bezüglich Ablehnung des
Einbürgerungsgesuchs sei aufzuheben und zur Neubeurteilung an die
Bürgerversammlung zurückzuweisen. Der Beschwerdeführer verlangte somit selber
eine Rückweisung seines Gesuchs an die Bürgerschaft. Er verlangte keinen Entscheid,
wonach er vom Departement des Innern einzubürgern sei, ob reformatorisch in einem
Rechtsmittelentscheid oder im Rahmen einer aufsichtsrechtlichen Anordnung. Im
Entscheid des Departements des Innern vom 14. Juli 2008 wurde die Politische
Gemeinde Oberriet darauf aufmerksam gemacht, dass bei einer erneut rechtswidrigen
Ablehnung der Einbürgerungsvorlage des Beschwerdeführers die Erteilung des
Gemeinde- und Ortsbürgerrechts aufsichtsrechtlich angeordnet werden könne. Der
Beschwerdeführer focht ausserdem den Entscheid vom 14. Juli 2008 nicht beim
Verwaltungsgericht an. Soweit er in der vorliegenden Beschwerde rügt, die Vorinstanz
habe sein Gesuch mit dem Entscheid vom 14. Juli 2008 zu Unrecht an die
Bürgerversammlung zurückgewiesen, verhält er sich widersprüchlich. Weder hat er in
der Kassationsbeschwerde die Einbürgerung verlangt, noch hat er den nun kritisierten
Entscheid mit dem zur Verfügung stehenden Rechtsmittel angefochten. In diesem
Punkt erweist sich daher die Beschwerde als unbegründet.
2.5.3. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, die Feststellung der Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid, wonach die Bürgerschaft eine Rechtsverletzung begangen
und willkürlich entschieden habe, hätte diese dazu bewegen müssen, den
angefochtenen Entscheid aufzuheben und den Beschwerdeführer aufsichtsrechtlich
einzubürgern. Durch den unnötig lang gezogenen Instanzenweg sei es zu einer
erheblichen, nicht wieder gut zu machenden Rechtverzögerung gekommen.
Soweit sich diese Rüge auf die Rückweisung im Entscheid vom 14. Juli 2008 bezieht,
ist sie wie oben ausgeführt unbegründet und widersprüchlich. Soweit sie sich auf den
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Entscheid vom 11. Dezember 2009 bezieht, ist sie ebenfalls unbegründet. Im
angefochtenen Entscheid ist nämlich keine Rückweisung angeordnet worden, vielmehr
wurde die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs materiell bestätigt. Damit erweist
sich die Beschwerde auch diesbezüglich als unbegründet.
Auf die Rüge der übermässigen Verfahrensdauer bzw. der Rechtsverzögerung ist
ebenfalls nicht weiter einzugehen, weil das Verfahren mit diesem Entscheid nunmehr
abgeschlossen und die Verweigerung des Bürgerrechts materiell beurteilt wird.
2.6.
2.6.1. Weiter rügt der Beschwerdeführer eine unzulässige (Nach-)Begründung. Die
Vorinstanz habe im angefochtenen Entscheid zunächst festgestellt, dass sich die
Votanten der Bürgerversammlung zum bemängelten Auftreten des Beschwerdeführers
in der Öffentlichkeit - dem einzigen Grund, welcher letztlich dann zur Ablehnung der
Beschwerde geführt habe - nicht näher geäussert hätten, so dass der
Beschwerdeführer an der Versammlung selber im Ungewissen geblieben sei, aufgrund
welcher Gegebenheiten ihm ein Fehlverhalten vorgeworfen werde. Unzulässigerweise
und aus nicht nachvollziehbaren Gründen ziehe die Vorinstanz dann jedoch bei ihrer
Beurteilung die nachträglich verfasste und eingereichte Begründung der Politischen
Gemeinde O vom 11. Mai 2009 und die verschiedenen Zeitungsartikel in die
Beurteilung mit ein. Etwas umständlich argumentiere sie, letztere seien dem
Beschwerdeführer ja bekannt gewesen und er habe sich die Begründung der
Ablehnung des Einbürgerungsgesuches so "zusammenreimen" können. Im
Einbürgerungsverfahren seien die konkreten Tatsachen zu nennen, aufgrund derer die
Eignungskriterien als nicht erfüllt betrachtet würden. Die Begründung habe also schon
beim Erlass einer Verfügung oder eines Beschlusses zu erfolgen und nicht wie
vorliegend erst im Rechtsmittelverfahren und müsse auch dort schon konkretisiert
werden. Zusammenfassend könne die Vorinstanz keinen direkten inhaltlichen
Zusammenhang zwischen der nachträglichen Stellungnahme der politischen Gemeinde
und den Voten der Stimmbürger bzw. der Medienberichterstattung ziehen und so
folgern, die Gehörspflichten nach Art. 29 Abs. 2 BV seien erfüllt worden. Dem
Beschwerdeführer sei damit das rechtliche Gehör verweigert worden; anlässlich der
Versammlung seien die nun entscheidenden Gründe nämlich effektiv gar nicht im
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Raum gestanden. Richtig hätte die Vorinstanz lediglich auf die Voten an der
Bürgerversammlung abstellen dürfen; diese seien jedoch entweder unzulässig oder
ungenügend gewesen, so dass die Beschwerde hätte gutgeheissen und die
aufsichtsrechtliche Einbürgerung angeordnet werden müssen.
2.6.2. Wie erwähnt, sind Einbürgerungsentscheide bzw. Entscheide über die
Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen zu begründen. Wenn
Einbürgerungsentscheide an einer Bürgerversammlung gefällt werden, gelten aber
besondere Grundsätze. Das Bundesgericht leitet in seiner Rechtsprechung die
Begründungspflicht bei Einbürgerungsentscheiden daraus ab, dass in solchen
Verfahren über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden wird und die
Gesuchsteller Anspruch auf Parteistellung haben (BGE 129 I 237 ff. E. 3.3 und 3.4). Im
Zentrum steht der Anspruch des Gesuchstellers auf einen diskriminierungsfreien
Entscheid. Dieser steht den Betroffenen unabhängig vom Fehlen eines
Rechtsanspruchs auf Einbürgerung zu.
Das Bundesgericht hat Urnenabstimmungen über Einbürgerungsgesuche namentlich
deshalb als unzulässig qualifiziert, weil bei Urnenabstimmungen eine Begründung
systembedingt nicht möglich sei (BGE 129 I 243 E. 3.7). Es hat hingegen in einem
später ergangenen Urteil festgehalten, dass Entscheide an Bürgerversammlungen den
verfassungsrechtlichen Normen entsprechend gefällt werden können (BGE 130 I 154).
Werden an der Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer
konkreten Einbürgerung genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die
Diskussion abgestimmt, so kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe
von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen werden. In der Regel wird damit ein
ablehnender Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden
können, so dass der abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen
wurde, und der Entscheid gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren überprüft
werden kann (BGE 130 I 154 mit Hinweis auf Thürer/Frei, a.a.O., in: ZSR 2004 I S. 225
f., und Hangartner, a.a.O., S. 3 ff., insbes. S. 16 f.).
Als Kriterien für die Bestimmung der Anforderungen an eine Begründung eines
behördlichen Entscheides werden im allgemeinen die Intensität eines Eingriffs, die
Position der entscheidenden Behörde innerhalb des Instanzenzuges, die Komplexität
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des Falles, die gesellschaftliche Relevanz und die Bedeutung der Entscheidpraxis
herangezogen (vgl. L. Kneubühler, Die Begründungspflicht, Diss. Bern 1998, S. 178 ff.).
Auch ist zu berücksichtigen, dass die Pflicht zur Begründung von Verfügungen und
Entscheiden in zahlreichen Rechtsgebieten eingeschränkt ist, sei dies im öffentlichen
Interesse oder zum Schutz berechtigter Interessen Dritter, ohne dass darin ein Mangel
an Rechtsstaatlichkeit erblickt wird (vgl. die Beispiele bei Hangartner, a.a.O., S. 15). Da
die Gesetzgebung bei der Einbürgerung, abgesehen von hier nicht interessierenden
Ausnahmen, eben gerade keine Normen und Richtlinien für die Erteilung des
Bürgerrechts enthält, kann die Bürgerschaft nicht auf eine Entscheidung nach Sinn und
Zweck des Gesetzes verpflichtet werden (vgl. Hangartner, a.a.O., S. 14 f.; ders., in:
Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 2009 S. 293). Die Bürgerschaft
handelt in diesem Bereich anstelle des Gesetzgebers, welcher seine Entscheidungen
nicht begründen muss. Der weite Ermessensspielraum ist somit kein zwingender
Grund, um hohe Anforderungen an die Begründung eines Bürgerschaftsentscheides zu
stellen. Die Kompetenz der Stimmbürgerschaft zum Entscheid über die Erteilung bzw.
Verweigerung des Bürgerrechts (nach neuem Recht auf Einsprache hin) ist Teil der
verfassungsmässigen Ordnung und die Einbürgerung ein Akt freier demokratischer
Entscheidung (vgl. Hangartner, Neupositionierung, S. 17; vgl. auch die Hinweise bei
Thürer/Frei, a.a.O., S. 205 f.). Da das kantonalrechtlich gewährte Entscheidungsrecht
des Stimmvolkes dem Einzelnen zustehende politische Rechte im Sinne von Art. 34 BV
begründet, besteht eine Grundrechtskonkurrenz zu den Ansprüchen der
Einbürgerungskandidaten (vgl. Hangartner, Neupositionierung, S. 21). Diese
Besonderheiten rechtfertigen es, die Anforderungen an eine Begründung nicht hoch
anzusetzen. Im weiteren ist auch zu berücksichtigen, dass nach st. gallischem
Verfassungsrecht kein Anspruch auf Einbürgerung besteht (Art. 104 KV). Deshalb
besteht bei einem negativen Einbürgerungsentscheid kein Eingriff in die Rechtsstellung
des Ausländers. Die Rechtsstellung wird nicht verändert; es wird lediglich ein Recht
nicht gewährt, auf das - auch bei Erfüllung aller Mindestvoraussetzungen - eben
gerade kein Anspruch besteht. Es lässt sich also unter dem Aspekt des Eingriffs in eine
Rechtsposition kein Argument für eine hohe Anforderung an die Begründungspflicht
ableiten. Auch das Bundesgericht hat keine hohen Anforderungen an eine Begründung
gestellt, sondern lediglich festgehalten, in der Regel würden mit der Nennung der
ablehnenden Gründe an einer Gemeindeversammlung und deren Mittragung von der
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Mehrheit der Abstimmenden ablehnende Beschlüsse hinreichend begründet werden
können (BGE 130 I 154). Eine feste Praxis, wie der Begründungspflicht nachzukommen
ist, hat das Bundesgericht ausdrücklich verneint (BGE 131 I 20 E. 3.1). Es hat aber
seine Praxis, wonach sich die Begründung eines Entscheides in erster Linie aus den
Wortmeldungen anlässlich der Bürgerversammlung ergeben müsste, falls die
Gemeindeversammlung entgegen dem Antrag des Gemeinderates eine Einbürgerung
verweigere, bestätigt (vgl. BGE 132 I 196 E. 3.1).
2.6.3. Im vorliegenden Fall hielt die Vorinstanz fest, mit der Wortmeldung eines
Stimmbürgers, wonach der Beschwerdeführer trotz eines hängigen
Einbürgerungsgesuchs mit den Stimmbürgern zu wenig in Kontakt getreten sei, werde
diesem ein fehlendes Interesse an Beziehungen mit der örtlichen Bevölkerung
vorgehalten. Dies sei durch die Rüge eines zweiten Votanten verdeutlicht worden, mit
der dem Beschwerdeführer fehlende Integration vorgeworfen werde. In diesem
Zusammenhang seien die mögliche Mitwirkung in einem Behindertensportverein oder
die Tätigkeit in einer Behindertenwerkstätte zur Erläuterung angeführt worden.
Überdies hätten die Stellungnahmen des ersten und zweiten Votanten auf die
Einstellung und das Verhalten des Beschwerdeführers abgezielt. So sei diesem
vorgehalten worden, mit der angeblichen Mitgliedschaft im Schützenverein gelogen zu
haben und einen zweifelhaften Freundeskreis zu haben. Auch mit der Feststellung des
zweiten Votanten, das Auftreten des Beschwerdeführers entspreche nicht den
einheimischen Gepflogenheiten, werde dem Beschwerdeführer die Fähigkeit
abgesprochen, sich mit seinem Verhalten in die gesellschaftlichen Strukturen einfügen
zu können. Dem Beschwerdeführer seien somit sein Auftreten in der Öffentlichkeit
sowie sein mangelndes Interesse an Beziehungen mit der örtlichen Bevölkerung zur
Last gelegt worden.
Aufgrund des Protokolls der Bürgerversammlung erweist sich die Schlussfolgerung der
Vorinstanz als zutreffend. Ein Votant äusserte ausdrücklich, dass er den
Beschwerdeführer als mangelhaft integriert betrachte. Er hielt fest, er erachte einen
Behinderten dann als integriert, wenn er in einem Behindertenverein mitwirke oder in
einer Behindertenwerkstatt arbeite. Einwände, dass dabei zu wenig Verdienst erzielt
werde und nicht einmal der Arbeitsweg mit dem Lohn beglichen werden könne, erachte
er als faule Ausreden. Ein weiterer Votant hielt fest, der Beschwerdeführer sei nicht an
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der Vorversammlung erschienen. Im Jahr zuvor seien die einbürgerungswilligen
Personen alle Rede und Antwort gestanden. Beim Beschwerdeführer sei dies nicht der
Fall gewesen. Zudem habe er zu Unrecht geltend gemacht, er sei im Schützenverein.
Diese von zwei Votanten vorgebrachten Gründe bemängeln eine fehlende Integration
bzw. unwahre Angaben zur Vereinszugehörigkeit im Einbürgerungsverfahren. Nachdem
die Bürgerschaft das Gesuch ablehnte, ist davon auszugehen, dass diese Gründe von
der Mehrheit der Bürgerversammlung geteilt wurden. Dass daneben auch weitere
Gründe vorgebracht wurden, die z. T. bereits vom Versammlungsleiter als irrelevant
bzw. als unzulässig qualifiziert worden sind, ändert daran grundsätzlich nichts. Zu
Recht erwog die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid, dass ein Nachschieben einer
Begründung im Sinn einer Verdeutlichung oder eines Festhaltens von bereits im
Entscheid vorhandenen Begründungselementen nicht ausgeschlossen sei und vom
Bundesgericht zugelassen werde. Bei Beschlüssen der Bürgerversammlung kann eine
Begründung nicht in der gleichen Art angeführt werden wie in einer schriftlich
eröffneten Verfügung. Daher erweist sich die Rüge des Beschwerdeführers, die
Vorinstanz könne keinen direkten inhaltlichen Zusammenhang zwischen der
nachträglichen Stellungnahme der Gemeinde und den Voten der Stimmbürger ziehen,
als unbegründet. Die ausschlaggebenden Gründe standen bei der Diskussion
anlässlich der Bürgerversammlung konkret im Raum. Daher kann offen bleiben, ob und
in welchen Punkten ein nachträgliches Vorbringen von Gründen zulässig ist. Hinzu
kommt, dass der Beschwerdeführer ohne weiteres in der Lage war, den Entscheid der
Bürgerschaft anzufechten. Von einer fehlerhaften Begründung bzw. einer Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör infolge ungenügender Begründung des
Entscheids kann daher im vorliegenden Fall nicht gesprochen werden. Die Vorinstanz
durfte daher zu Recht die Begründung des Bürgerschaftsentscheids als ausreichend
qualifizieren. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
2.7. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, er erfülle nicht nur die formellen,
sondern auch die materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen. Die verschiedenen
Gründe, welche nach Ansicht der Vorinstanz bzw. der Bürgerversammlung gegen eine
Einbürgerung sprechen würden, seien genauer unter die Lupe zu nehmen. Im Einzelnen
rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2
BV) und des Willkürverbots (Art. 9 BV).
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2.7.1. Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht
wegen seiner Herkunft und der religiösen, weltanschaulichen oder politischen
Überzeugung. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird
allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder
in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als
minderwertig behandelt wird. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte
Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine
Benachteiligung von Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung
einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen
wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der
betroffenen Personen ausmachen; insofern beschlägt das Diskriminierungsverbot auch
Aspekte der Menschenwürde nach Art. 7 BV. Das Diskriminierungsverbot gemäss Art.
8 Abs. 2 BV schliesst indes die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal - wie
beispielsweise Herkunft, Rasse, Geschlecht, soziale Stellung oder religiöse
Überzeugung - nicht absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den
blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung. Diese kann indes durch eine
qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden. Eine indirekte oder mittelbare
Diskriminierung liegt demgegenüber vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche
Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in
ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders
benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (vgl. statt vieler BGE 135 I 49
mit Hinweisen auf Judikatur und Literatur).
Nach der bundesgerichtlichen Praxis liegt Willkür vor, wenn der angefochtene
Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das
Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung,
sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (vgl. statt vieler BGE 134 I 140,
132 I 175 und 131 I 467, je mit Hinweisen).
2.7.2. Dazu ist noch einmal festzuhalten, dass die Erfüllung der formellen und der
materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung
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verschafft. Weder das Gesetz noch die Verfassungen des Kantons oder des Bundes
statuieren ausser in hier nicht interessierenden Fällen einen Rechtsanspruch auf
Erteilung des Schweizer Bürgerrechts. Immerhin ist zu prüfen, ob die Ablehnung des
Einbürgerungsgesuchs auf sachlichen Gründen beruht oder ob die Vorinstanz zu
Unrecht einen willkürlichen bzw. diskriminierenden Entscheid der Bürgerschaft verneint
hat. Ob damit bereits ein indirekter Anspruch auf Einbürgerung statuiert wird (vgl. dazu
Hangartner, Grundsatzfragen, ZBl 2009 S. 314), kann offen bleiben.
Wie erwähnt, kommt der Bürgerversammlung beim Entscheid über die Einbürgerung
ein weiter Ermessensspielraum zu. Das Rechtsgleichheitsgebot belässt der Behörde,
die im Bereich des Einbürgerungsermessens entscheidet, einen gleichermassen
grossen Spielraum wie dem Bürgerrechtsgesetzgeber (vgl. Hangartner,
Neupositionierung, S. 12). Weil die Bürgerrechtsgesetzgebung die Richtung der
Einbürgerungspolitik bei der Ermessenseinbürgerung im Bereich der ordentlichen
Naturalisation von Ausländern nicht bestimmt, also Ermessen von Grund auf gewährt,
steht es der zuständigen Behörde frei, eine freizügige oder zurückhaltende
Einbürgerungspolitik zu entwickeln. Die Berufung auf das Rechtsgleichheitsgebot hilft
also nur in einem inkonsistenten Einzelfall zu Lasten eines Gesuchstellers im Kontext
einer sonst unveränderten Praxis (Hangartner, Neupositionierung, S. 12). Es ist
geradezu kennzeichnend für den Bereich der Einbürgerung, dass im positiven Recht
nur gewisse Mindestanforderungen gesetzlich verankert sind. Da die
Gemeindeversammlung in diesem Bereich über grundlegendes Ermessen verfügt und
nicht auf eine bestimmte Zielsetzung des Bürgerrechtsgesetzes verpflichtet ist, steht
ihr wie erwähnt die Befugnis zu, in konkreten Einzelfällen die Voraussetzungen für die
Erteilung des Bürgerrechts festzulegen und bei den einzelnen Gesuchstellern zu prüfen,
ob diese weiteren Voraussetzungen erfüllt sind und ob gegebenenfalls bei der Erfüllung
dieser weiteren Voraussetzung das Bürgerrecht erteilt wird.
2.7.3. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist es zulässig, wenn von
einem Gesuchsteller eine gewisse lokale Integration verlangt wird (vgl. VerwGE B
2006/176 vom 27. Februar 2007, in: www.gerichte.sg.ch). Von einer Person, die sich
um das Schweizer Bürgerrecht bewirbt, darf eine allmähliche Angleichung an die
schweizerischen Gewohnheiten verlangt werden, die darin besteht, dass die Person
tatsächlich in einen eigentlichen Kontakt mit der Bevölkerung des aufnehmenden
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Gemeinwesens tritt und hierfür einen entsprechenden Integrationswillen bezeugt
(BGE 132 Ib 167 E. 4.3 in fine). Es liegt in der freien Entscheidung eines Gesuchstellers,
sich am gesellschaftlichen Leben seines Wohnortes zu beteiligen oder nicht. Wenn die
Bürgerschaft eine fehlende oder eine ungenügende Beteiligung am gesellschaftlichen
Leben in der Wohngemeinde als fehlende Integration und damit als Grund für die
Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs betrachtet, kann ihr kein willkürliches oder
diskriminierendes Handeln vorgeworfen werden.
Der Beschwerdeführer erfüllt zwar die gesetzlichen Mindestvoraussetzungen für die
Einbürgerung. Die Bürgerschaft durfte aber in Wahrnehmung ihres
Ermessensspielraums prüfen, ob beim Beschwerdeführer eine besondere lokale
Integration gegeben ist. An der Bürgerversammlung erhoben zwei Votanten Einwände,
mit denen sie eine fehlende Integration des Beschwerdeführers in der Wohngemeinde
begründeten. Ein Votant hielt fest, der Beschwerdeführer habe es nicht für nötig
befunden, an der Vorversammlung zu erscheinen. Hinzu komme, dass beim ersten
Einbürgerungsgesuch zu Unrecht festgehalten worden sei, der Beschwerdeführer sei
im Schützenverein. Dies sei eine Unwahrheit gewesen. Ein zweiter Votant äusserte, er
erachte es als Integration eines Behinderten, wenn dieser in einem Behindertenverein
mitwirke oder in einer Behindertenwerkstatt arbeite. Diese Merkmale vermisste er beim
Gesuchsteller.
In der Beschwerde wird vorgebracht, der Beschwerdeführer habe sich in den Jahren
2004 und 2005 intensivst um Kontakte bemüht und sei an lokalen Festen zu sehen
gewesen. Auch die in den Jahren 2003/2004 durchgeführte Unterschriftensammlung
zeige, dass er akzeptiert gewesen sei. Wenn ihm nun also vorgeworfen werde, in
jüngster Zeit sei eine Teilnahme am gesellschaftlichen Leben und an lokalen Aktivitäten
nicht mehr ersichtlich, so sei dieser Vorwurf mehr als haltlos. Der Beschwerdeführer
habe im Leserbrief vom 23. März 2009 im "xxx" gerade angeboten, für eine Diskussion
zur Verfügung zu stehen. Im übrigen könne dem Beschwerdeführer nach all dem
Geschehenen schlicht und einfach nicht mehr abverlangt werden, sich den Bürgerinnen
und Bürgern O anzubiedern.
Unbestritten ist, dass in den Jahren 2003/2004 zahlreiche Personen eine
Unterschriftenliste ausfüllten und damit zum Ausdruck brachten, sie würden den
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Beschwerdeführer kennen und feststellen, dass er ihre Sprache spreche, dass er viele
Leute kenne, dass er mit den Gegebenheiten im xxx bestens vertraut und trotz seiner
körperlichen Behinderung sehr gut integriert sei. Auch haben sich ein st. gallischer
Kantonsrat und ein st. gallischer Ständerat sowie ein Tessiner Regierungsrat schriftlich
für den Beschwerdeführer eingesetzt und ihm eine gute Integration in die
schweizerischen Verhältnisse bescheinigt.
Diese Bestätigungen sind aber sehr allgemein gehalten und lassen keine konkreten
persönlichen Kontakte mit Einheimischen oder mit bestimmten Vereinen oder
Institutionen erkennen. In zwei Schreiben vom 27. Mai 2002 und 13. Juli 2004 äusserte
der Beschwerdeführer, sein Freundeskreis bestehe hauptsächlich aus Schweizern.
Irgendwelche konkreten Personen nannte er aber nicht. Im Fragebogen des
Einbürgerungsrates zum Gesuch im Jahr 2003 bezeichnete der Beschwerdeführer
seine persönlichen Kontakte mit Schweizern in O als "schwach". An der
Bürgerversammlung vom 30. April 2007 äusserte sich eine einzige Person, sie sei
einmal mit dem Beschwerdeführer an einem Tisch gesessen und habe mit ihm über
Gott und die Welt diskutiert. Erst im Beschwerdeverfahren, und zwar in der
Stellungnahme zur Vernehmlassung der Vorinstanz, reichte der Beschwerdeführer
schriftliche Erklärungen einzelner Personen ein, welche eine Integration bescheinigen
sollen.
Bei dieser Sachlage können die Petition zugunsten des Beschwerdeführers sowie die
geltend gemachten Bemühungen um Kontakte und die Teilnahme an lokalen Festen
nicht als Merkmale einer Integration in die lokalen Verhältnisse betrachtet werden. Die
Petition wurde offenbar nur knapp ein Jahr nach dem abschlägigen Bescheid des
Einbürgerungsrates und nach der Selbsteinschätzung des Beschwerdeführers, seine
Kontakte zu Schweizern in der Wohngemeinde seien schwach, eingereicht. Dies
relativiert die Aussagekraft der Petition in erheblichem Mass. Der Beschwerdeführer
erweckte mit seinem Verhalten den Anschein, dass er möglichst rasch die selbst
eingestandenen Integrationsdefizite beseitigen wollte und zu diesem Zweck eine
Petition lancierte. Namentlich fehlen bei dieser Sachlage auch klare Anhaltspunkte, auf
welcher Grundlage die Referenzschreiben der genannten Politiker beruhten. Darüber
äussern sich die Politiker nicht.
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Unbestritten ist weiter, dass der Beschwerdeführer derzeit nicht Mitglied in einem
Dorfverein ist. Offenbar beabsichtigte er nach der Rückstellung seines ersten
Einbürgerungsgesuchs, Kontakte zum Schützenverein zu knüpfen. Er hielt dazu fest,
dieses Engagement erfolge weniger wegen des Schiessens, sondern vielmehr um
Kontakte zu knüpfen. In einzelnen Akten der Gemeinde ist vermerkt, der
Beschwerdeführer sei Mitglied des Schützenvereins. Im Schreiben vom 13. Juli 2004
an die Beschwerdegegnerin führte der Beschwerdeführer selber aus, er sei als Mitglied
im Schiessverein O aktiv. Anlässlich der Bürgerversammlung vom 27. März 2009
äusserte ein Votant aber, die Mitgliedschaft im Schützenverein entspreche nicht der
Wahrheit. In einem Leserbrief in der Presse hielt der Beschwerdeführer selber fest, er
habe sich um eine Mitgliedschaft im Schützenverein "bemüht". Irgendwelche
Beweismittel für eine Bewerbung oder gar für eine Mitgliedschaft im Schützenverein,
auch in vergangenen Jahren, liegen jedenfalls nicht vor. Somit muss festgestellt
werden, dass der Beschwerdeführer offenbar wahrheitswidrig angab, im
Schützenverein als Mitglied aktiv zu sein bzw. Mitglied gewesen zu sein.
Es erscheint im übrigen schwierig nachzuvollziehen, weshalb sich der
Beschwerdeführer um eine Mitgliedschaft in einem Schützenverein bemühte, obwohl er
den Schiesssport aufgrund seiner Behinderung nicht oder allenfalls nur mit grossen
Einschränkungen hätte ausüben können und zudem auch nicht ausüben wollte. Bei
einem solchen Verhalten ist es naheliegend, dass in der Gemeinde der Eindruck
entstand, dem Beschwerdeführer gehe es nicht um die Teilnahme am Vereinsleben
bzw. um die Mitwirkung im Verein, sondern lediglich um das Bekunden von
Integrationsbestrebungen, zumal er im Bewerbungsgespräch selber festhielt, es gehe
ihm nicht primär um den Schiesssport.
Wie erwähnt, nannte der Beschwerdeführer im Einbürgerungsverfahren keine einzelnen
Personen, mit denen er in der Wohngemeinde engere Kontakte pflegt. In den im
Beschwerdeverfahren eingereichten schriftlichen Erklärungen wird im übrigen eher
pauschal behauptet, der Beschwerdeführer sei integriert; über die Tatsachen, welche
diese Behauptungen stützen, werden aber keine ausführlichen Angaben gemacht. Auf
die besagten Personen hätte sich der Beschwerdeführer überdies bereits im Verfahren
vor der Gemeinde oder dem Departement des Innern berufen können.
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Der Einwand des Beschwerdeführers, er habe sich in einem Leserbrief für eine
Diskussion angeboten, erscheint unbehelflich. Die Initiative für eine Integration in die
lokalen Verhältnisse müsste vom Gesuchsteller ausgehen. Nachdem in den Jahren
2003 und 2004 zahlreiche Personen namentlich bezeugten, der Beschwerdeführer
habe sich gut integriert, wäre es diesem auch möglich gewesen, sich um persönliche
Kontakte zur einheimischen Bevölkerung zu bemühen. Irgendwelche konkreten
Anhaltspunkte für die behaupteten intensiven Bemühungen um persönliche Kontakte
liegen jedenfalls nicht vor. Insbesondere nannte der Beschwerdeführer auch die
angeblich zahlreichen Freunde ausserhalb von O nicht.
Dem Beschwerdeführer wurde weiter vorgehalten, dass er nicht in einem
Behindertenverein mitwirke oder in einer Behindertenwerkstätte arbeite. Fest steht,
dass der Beschwerdeführer von 1994 bis 1998 in einer Behindertenwerkstätte
gearbeitet hatte. Diese Tätigkeit gab er aus freien Stücken auf. Als Grund brachte er
vor, die Fahrt nach A habe praktisch seinen gesamten Verdienst aufgezehrt. Diese
Entscheidung ist nachvollziehbar. Belege hat der Beschwerdeführer allerdings keine
eingereicht.
Auch hatte der Beschwerdeführer in einer Behinderteninstitution mitgewirkt. Über die
Gründe für seinen Austritt bestehen aufgrund der Akten keine Klarheit. In einem
Leserbrief hielt der Beschwerdeführer fest, er sei schriftlich ersucht worden, nicht mehr
am Schwimmunterricht teilzunehmen. Das besagte Schreiben findet sich allerdings
nicht in den Akten, und seine Darstellung wurde in einem Leserbrief ausdrücklich
bestritten. Aufgrund der vorliegenden Akten sind die Umstände, unter denen der
Beschwerdeführer die Mitwirkung in jenem Verein aufgab, nicht genügend geklärt.
Grundsätzlich steht es dem Beschwerdeführer frei, sich aufgrund seiner
Arbeitsunfähigkeit zu Hause aufzuhalten und sich von seinen Angehörigen unterstützen
zu lassen. In der Öffentlichkeit wird einem solchen Verhalten einer behinderten Person
allerdings wenig Verständnis entgegengebracht. Es ist schwierig nachzuvollziehen,
weshalb eine Person, welche zwar körperlich behindert und dadurch an den Rollstuhl
gefesselt ist, aber nach eigenen Angaben fliessend Deutsch spricht und gute EDV-
Kenntnisse hat, keine irgendwie geartete Tätigkeit ausführt, um zumindest teilweise für
den eigenen Lebensunterhalt aufzukommen und damit Eigenverantwortung
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wahrzunehmen oder mit gleichgesinnten Personen zu kommunizieren. Solche
Überlegungen sind nicht als behindertenfeindlich einzustufen. Auch anlässlich der
Bürgerversammlung wurde weder direkt noch indirekt dem Beschwerdeführer dessen
Behinderung vorgehalten. Dass dem Beschwerdeführer vorgehalten wird, nicht in einer
Behindertenorganisation mitzuwirken, zeigt vielmehr, dass von ihm eine Form der
Integration erwartet wird, welche ihm aufgrund seiner Behinderung möglich ist. Es steht
ausser Frage, dass dem Beschwerdeführer nicht alle erdenklichen Möglichkeiten zur
Teilnahme am öffentlichen bzw. gesellschaftlichen Leben offenstehen. Gerade deshalb
ist es für weite Teile der Bevölkerung nicht verständlich, wenn eine behinderte Person
den bestehenden, auch für Behinderte geeigneten oder für diese geschaffenen
Institutionen fernbleibt und auf jegliche Teilnahme am öffentlichen Leben verzichtet.
Hinzu kommt, dass die wirtschaftlichen Verhältnisse des Beschwerdeführers
undurchsichtig sind. Er hat offenbar keinen Anspruch auf eine IV-Rente, da die
Behinderung bereits bei der Einreise in die Schweiz bestand. Im
Einbürgerungsverfahren hielt der Beschwerdeführer fest, er könne eine IV-Rente nur
beanspruchen, wenn er Schweizer Bürger sei, fügte dann aber an, es gehe ihm wirklich
nur um die Einbürgerung, nicht um die IV-Rente. Er gab gegenüber dem
Einbürgerungsrat an, seine Familie komme für seinen Lebensunterhalt auf. Dem
Beschwerdeführer könnte bei dieser Sachlage nicht zum Vorwurf gemacht werden,
dass er Sozialhilfe beziehen muss. Zwischen 1998 und 2009 bezog er allerdings keine
Sozialhilfe. Seit Anfang 2009 übernimmt das Sozialamt seine Krankenkassenprämien.
Selbst im Begehren um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung vom
22. Dezember 2009 machte der Beschwerdeführer aber keine genauen Angaben zu
allfälligen Einkünften, sondern hielt nur mit Hinweis auf seine Behinderung fest, er
erziele kein Einkommen. Allerdings verschwieg er, dass er regelmässig von einer
Stiftung der Gemeinde (Providentia) mit einem Betrag von Fr. 300.-- pro Monat sowie
von der Stiftung Pro Infirmis unterstützt wird. Dies stellte sich erst nach genaueren
Abklärungen im Rahmen der Prüfung der Bedürftigkeit heraus. Das zunächst
beharrliche Verschweigen dieser Zuwendungen zeigt, dass der Beschwerdeführer
offenbar danach trachtete, den Anschein eines Bezugs von Hilfeleistungen zu
vermeiden und die Solidarität und Unterstützung seiner Angehörigen in den
Vordergrund zu stellen. Dies zeigt sich auch im Verhalten des Beschwerdeführers
gegenüber dem Sozialamt. Gemäss Beschluss der Sozialhilfekommission vom 19. Mai
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2010 meldete sich der Beschwerdeführer wegen fehlender finanzieller Mittel beim
Sozialamt. Gleichzeitig äusserte er, er möchte keine Sozialhilfe beziehen, erkläre sich
jedoch mit der Übernahme der Krankenkassenkosten einverstanden. Die
Sozialhilfekommission beschloss in der Folge, dem Gesuch des Beschwerdeführers
um eine finanzielle Unterstützung rückwirkend ab 1. Januar 2009 "in Höhe der
Krankenkassenkosten und bis zur wirtschaftlichen Selbständigkeit" zu entsprechen.
Wie erwähnt, kann dem Beschwerdeführer der Bezug von Sozialhilfe nicht negativ
angelastet werden. Hingegen erscheint sein Verhalten im Zusammenhang mit der
Offenlegung seiner finanziellen Verhältnisse wenig transparent, um nicht zu sagen
irreführend. Er versuchte stets den Anschein zu erwecken, dass seine Mutter und
allenfalls seine Geschwister vollumfänglich für seinen Lebensunterhalt aufkommen.
Im weiteren bestehen auch keine Anhaltspunkte, dass dem Beschwerdeführer die
Einbürgerung wegen seiner Herkunft verweigert wurde. An der Bürgerversammlung
2007 wurde seine Schwester und deren Sohn eingebürgert, während das Gesuch des
Beschwerdeführers abgewiesen wurde. Dies zeigt, dass Gesuche von Personen aus
Albanien nicht generell abgelehnt wurden. An der Bürgerversammlung wurden zwar
Vorbehalte gegen die Einbürgerung von Personen aus dem Balkan bzw. albanischer
Herkunft geäussert, was diskriminierend ist, doch bestehen keine Anhaltspunkte, dass
sich an der Bürgerversammlung des Jahres 2009 die Stimmenden mehrheitlich von
solchen Überlegungen leiten liessen, nachdem sie zwei Jahre zuvor die Einbürgerung
der Schwester des Beschwerdeführers mit deutlichem Mehr gutgeheissen hatten (227
Ja zu 186 Nein).
2.8. Zusammenfassend gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die
Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs auf sachlich haltbaren Gründen beruht. Beim
Beschwerdeführer sind keine hinreichenden Merkmale einer vertieften Integration in die
gesellschaftlichen Verhältnisse der Wohngemeinde ersichtlich. Frühere Versuche, in
Vereinen mitzuwirken, waren offenbar nur Mittel zum Zweck. Auch machte der
Beschwerdeführer unrichtige Angaben zur Mitgliedschaft im Schützenverein.
Bezugspersonen ausserhalb seiner engsten Familie nennt der Beschwerdeführer nicht.
Daher durfte die Vorinstanz zu Recht davon ausgehen, dass die Verweigerung der
Einbürgerung auf sachlich haltbaren Gründen beruht. Die Rügen der Diskriminierung
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und des willkürlichen Handelns sind unbegründet. Folglich ist die Beschwerde
abzuweisen.
3. Dem Beschwerdeführer wurde die unentgeltliche Rechtspflege und
Rechtsverbeiständung gewährt. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens
gehen daher zu Lasten des Staates. Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist
angemessen (Art. 7 Ziff. 222 Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung
ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Der Anspruch des unentgeltlichen Rechtsbeistands aus der Vertretung im
Beschwerdeverfahren ist auf Fr. 2'000.-- zuzügl. MWSt festzusetzen (Art. 22 Abs. 1
lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75; in
Verbindung mit Art. 31 Abs. 3 des Anwaltsgesetzes, sGS 963.70).
Demnach hat das Verwaltungsgericht