# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 8647ec06-a5e5-479f-ab3d-3286c86d808e
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

Sachverhalt
A.
Die A._GmbH ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch
Z._, an der S._strasse _ (Kantonsstrasse) in Z._. Das
Grundstück, auf welchem bis anhin ein Wohnhaus mit angebautem
Stall stand, liegt gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z._
vom _ in der Wohn-Gewerbezone WG3.
B.
a) Am 18. April 2018 reichte die A._GmbH ein Baugesuch ein für
den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit 11 Wohnungen mit Tiefga-
rage und Steildach auf Grundstück Nr. 001. Die Erschliessung sollte
wie bisher direkt über die S._strasse erfolgen. Als Heizung war eine
Wärmepumpe vorgesehen. Auf dem Situationsplan ist ein Strassen-
abstand von 4 m ausgewiesen. Aus den Schnitt- und Fassadenplänen,
dem Umgebungsplan, dem Plan Situation Sichtzone und dem Plan zur
Parkplatzberechnung ergibt sich zusätzlich, dass innerhalb des Stras-
senabstands oberirdisch zwei parallel zur Strasse geführte Mauern so-
wie zwei Sitzplätze vorgesehen sind und die unterirdisch gelegene
Tiefgarage den Abstand um rund 1,3 m unterschreitet.
b) Das Baugesuch lag vom 2. bis 15. Mai 2018 öffentlich auf. Die
Bauanzeige war unter anderem dem Strassenkreisinspektorat S._
zugestellt worden. Mit Beschluss vom 4. Juni 2018 erteilte der Ge-
meinderat Z._ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen.
Unter anderem hielt er fest, dass vor Baubeginn der Energie- und der
Aushubnachweis sowie ein Anschlussgesuch und die weiteren erfor-
derlichen Unterlagen für die Wärmepumpe mit Sonde zur Genehmi-
gung einzureichen seien. In Ziffer 10.1 der Baubewilligung wurde so-
dann darauf hingewiesen, dass gemäss Art. 32 der eidgenössischen
Lärmschutz-Verordnung (SR 814.41; abgekürzt LSV) der Bauherr
eines neuen Gebäudes dafür sorge, dass der Schallschutz bei Aus-
senbauteilen und Trennbauteilen lärmempfindlicher Räume sowie bei
Treppen und haustechnischen Anlagen den anerkannten Regeln der
Baukunde entspreche. Als solche würden insbesondere die Mindest-
anforderungen nach der Norm 181 (Ausgabe 2006) des Schweizeri-
schen Ingenieur- und Architektenvereins (SIA) gelten.
c) Am 2. Oktober 2018 stellte die A._GmbH ein Gesuch für
Erdsondenbohrungen für die Heizungsanlage, für welche das
kantonale Amt für Wasser und Energie (AWE) am 5. November 2018
eine gewässerschutzrechtliche Bewilligung und der Gemeinderat
Z._ mit Beschluss vom 9. November 2018 die entsprechende
Baubewilligung erteilte.
C.
a) Nachdem offenbar das kantonale Amt für Umwelt (AFU) zufälli-
gerweise am 17. Juli 2019 auf den mittlerweile begonnenen Bau auf
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 3/24
Grundstück Nr. 001 aufmerksam geworden war und eine Unterschrei-
tung des Strassenabstands feststellte, gelangte das kantonale Stras-
seninspektorat (TBA SI) am 22. Juli 2019, unter Verweis auf den mit
der Bauanzeige an das Strassenkreisinspektorat S._ zugestellten
Situationsplan, an das Bauamt Z._. Es erkundigte sich nach dem
Vorhandensein der seiner Ansicht nach erforderlichen strassenpolizei-
lichen Bewilligung nach Art. 108 Abs. 2 des Strassengesetzes
(sGS 732.1; abgekürzt StrG). Das Bausekretariat bestätigte gleichen-
tags, dass eine solche Ausnahmebewilligung nicht vorhanden sei,
machte aber geltend, es seien alle Unterlagen an das Strassenkreisin-
spektorat S._ zugestellt worden. Die geplante Zufahrt sei zudem be-
reits seit dreissig Jahren vorhanden.
b) Das TBA SI wies in der Folge mit – unter anderem auch an die
Projektverfasserin der Bauherrschaft adressiertem – E-Mail vom
22. Juli 2019 darauf hin, dass der Bau unverzüglich zu stoppen sei.
Der Bau halte in mehrerlei Hinsicht den Strassenabstand nicht ein. Es
hätte eine Prüfung nach Art. 108 StrG vorgenommen wie auch betref-
fend Lärmschutz beim AFU ein Antrag für eine kantonale Zustimmung
gestellt werden müssen. Mit Schreiben vom 23. Juli 2019 an den
Bausekretär wiederholte das TBA SI seine Forderung, wonach der
Bau unverzüglich zu stoppen sei. Gleichentags übermittelte das
Bausekretariat dem Baudepartement (Koordination Baugesuche) das
Baugesuch der A._GmbH zur Prüfung.
c) Mit E-Mail vom 24. Juli 2019 gelangte das TBA SI wiederum an
das Bausekretariat, weil bei einer in anderer Sache erfolgten Durch-
fahrt durch Z._ festgestellt worden sei, dass die Rohbauarbeiten auf
Grundstück Nr. 001 nach wie vor im Gange seien. Gemäss mündlicher
Auskunft des Bausekretärs habe die Gemeinde bislang nichts unter-
nommen, weil "der Rohbau zum Grossteil bereits stehe und ein Bau-
stopp daher nicht sinnvoll" sei. Dies sei irritierend, könnten doch die
Abweichungen von Gesetzen unter Beachtung des Grundsatzes der
Verhältnismässigkeit noch minimiert und die Planung angepasst wer-
den. Mit weiterem E-Mail vom 24. Juli 2019 an das Bausekretariat wie
auch die Projektverfasserin teilte das TBA SI mit, dass gemäss einer
ersten internen Besprechung das Dachgeschoss grundsätzlich weiter-
gebaut werden könne, gemäss Lärmschutzverordnung jedoch Prob-
leme mit den aktuell geplanten Fenstern (u.a. Belüftung) bestünden.
Des Weiteren bestehe ein Problem bezüglich der Wohnhygiene (Be-
lichtung). Diese Themen sollten aber auch mit den geplanten Raum-
aufteilungen lösbar sein, weshalb die Betonarbeiten fortgeführt wer-
den könnten. Für alle übrigen Geschosse gelte jedoch weiterhin ein
Baustopp. Gemäss bereits erarbeiteten Lösungsvorschlägen bräuchte
es vereinzelte Anpassungen, welche am besten mit allen Beteiligten
zu besprechen seien. In jedem Fall sollten bereits jetzt ein Lärmgut-
achter, ein Architekt und ein Statiker beigezogen werden. Da die ge-
plante Wand entlang der Strasse noch nicht habe beurteilt werden
können, sei auch mit den Umgebungsarbeiten zu warten.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 4/24
D.
a) Mit Verfügung vom 25. Juli 2019 erliess der Gemeinderat Z._
folgenden Beschluss:
3. Entscheid
3.1 Die Bauarbeiten für den Neubau des  an der S._strasse _sind bis zur definitiven Klärung der Situation, mit nachfolgender Ausnahme, einzustellen.
 Das Dachgeschoss kann grundsätzlich  werden. Gemäss Lärmschutzverordnung  jedoch Probleme mit den aktuell geplanten Fenstern (u.a. Belüftung). Des Weiteren besteht ein Problem bezüglich der Wohnhygiene (). Diese Themen sollten aber auch mit den  Raumaufteilungen lösbar sein. Daher  die Betonarbeiten fortgeführt werden.
3.2 Im Sinne des rechtlichen Gehörs erhalten Sie hiermit Gelegenheit zur Stellungnahme innert 3 Tagen seit Zustellung der Verfügung.
3.3 Für diesen Entscheid wird im Sinne von Art. 101 Abs. 2 des Gesetzes über die  (sGS 951.1; abgekürzt VRP) die sofortige  verfügt. Einem allfälligen Rekurs wird  Art. 51 beziehungsweise Art. 101 Abs. 2 VRP die aufschiebende Wirkung entzogen.
3.4 Der Vollzug der Strafbestimmungen nach Art. 162 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) bleibt vorbehalten.
3.5 Die Bauherrschaft wird ausdrücklich auf Art. 292 des eidgenössischen Strafgesetzbuchs (SR 311.0)  gemacht, dieser lautet: (Zitat)
3.6 (Verzicht auf Gebühr)

## Considerations

In den Erwägungen wurde im Wesentlichen und unter Verweis auf
Art. 159 Abs. 1 Bst. a des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1;
abgekürzt PBG) darauf hingewiesen, dass für das an der Kantons-
strasse liegende Bauvorhaben kantonale Teilverfügungen notwendig
seien. Da diese fehlten, sei die Baubewilligung nie rechtskräftig gewor-
den. Die Teilverfügungen seien nachzuholen.
b) Die auf der Verfügung angezeigte Rekursmöglichkeit gegen den
Baustopp wurde nicht ergriffen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 5/24
E.
a) Am 6. August 2019 orientierte das Baudepartement (Koordina-
tion Baugesuche) das Bausekretariat darüber, dass gemäss kantona-
ler Vorprüfung des Baugesuchs weitere Unterlagen bzw. Überarbei-
tungen notwendig seien. Unter anderem wurde ein Situations- und
Schnittplan mit vermasstem Bauvorhaben und vermasstem minimalen
Abstand zum Strassengrundstück, ein Lärmgutachten sowie die An-
gabe der Materialisierung der entlang der Kantonsstrasse vorgesehe-
nen Lärmschutzwand verlangt.
b) Am 12. August 2019 fand unter Teilnahme von Vertretern und
Vertreterinnen der Gemeinde Z._, der Bauherrschaft – worunter ihre
Rechtsvertreterin lic.iur. Tanja Kamber, Rechtsanwältin, Altstätten –
und der betroffenen kantonalen Stellen eine Besprechung statt. Ge-
mäss Protokoll vom 19. August 2019 wurden dabei die seitens der
kantonalen Stellen verlangten weiteren Unterlagen und Abklärungen
besprochen und unter anderem seitens AFU mögliche bauliche An-
passungen zur Minimierung der Lärmbelastung vorgeschlagen.
c) In der Folge reichte die A._GmbH ein Lärmgutachten betref-
fend Strassenverkehrslärm der B._AG vom 16. August 2019 ein.
Dieses stellte zusammenfassend fest, dass die Immissionsgrenzwerte
(IGW) an der Südfassade zur Strasse im 1. und 2. Obergeschoss nicht
eingehalten werden könnten. Für die Verglasungen der Südfassade,
welche nicht durch die geplante Lärmschutzwand im Erdgeschoss ab-
geschirmt würden, brauche es somit eine Ausnahmebewilligung. Die
Wand müsste sodann für eine genügende Abschirmung eine Höhe
von 2,0 m ab Trottoir bzw. bis 416,1 m ü.M erreichen. Die Lüftungs-
fenster seien so zu planen, dass sie einen Lüftungsquerschnitt von
über 5 Prozent der zu belüftenden Raumfläche aufwiesen.
d) Mit E-Mail vom 19. August 2019 zeigte das TBA SI dem Bausek-
retariat an, dass gemäss Feststellung des AFU die Arbeiten auf dem
Baugrundstück nach wie vor nicht eingestellt, sondern gegenteils trotz
Baustopps Fenster eingebaut worden seien. In der Folge wies der Ge-
meinderat die A._GmbH mit Schreiben vom 20. August 2019 noch-
mals auf den Baustopp hin und auf den drohenden Rückbau der vor-
genommenen Arbeiten, falls die erstellten Bauteile als nicht bewilli-
gungsfähig eingestuft würden.
e) Auf Vorschlag der Bauherrschaft fand am 26. August 2019 eine
zweite Besprechung mit allen Beteiligten statt. Mit E-Mail vom 27. Au-
gust 2019 hielt die Rechtsvertreterin der A._GmbH fest, dass ge-
mäss an der Besprechung vereinbartem weiteren Vorgehen die Bau-
herrschaft bis 28. August 2019 Unterlagen bzw. Angaben zu Höhe und
Kosten der Lärmschutzwand und zu den (Mehr-) Kosten für seitens
des AFU vorgeschlagene Varianten für Grundrissanpassungen sowie
für den Einbau einer kontrollierten Lüftung einreiche. Die kantonalen
Stellen sollten ihrerseits bis 30. August 2019 bekanntgeben, ob sie mit
der von der Bauherrschaft vorgeschlagenen Lösung einverstanden
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 6/24
seien. Diesfalls werde der Baustopp umgehend aufgehoben. Das TBA
SI präzisierte diesbezüglich, dass gemäss Hinweis AFU an der Be-
sprechung das weitere Vorgehen erst intern (auch juristisch) noch ab-
geklärt werden müsse. Darauf bezugnehmend übermittelte die
Rechtsvertreterin der Bauherrschaft den kantonalen Stellen und der
Gemeinde mit E-Mail vom 28. August 2019 nebst einem zusätzlichen
Lärmgutachten vom 27. August 2019 betreffend "Varianten Loggia
beim Immissionspunkt 16", einer Offerte für die Lüftung sowie einer
Kostenschätzung für bauliche Grundrissanpassungen auch eine recht-
liche Stellungnahme sowie einen konkreten Vergleichsvorschlag. Im
zusätzlichen Lärmgutachten wurde zusammenfassend festgestellt,
dass die Immissionsgrenzwerte an der Südfassade im 1. und 2. Ober-
geschoss des Mehrfamilienhauses auch mit den vorgeschlagenen
Grundrissanpassungen (nach wie vor) nicht eingehalten werden könn-
ten. Bei den Loggien im 1. und 2. Obergeschoss müssten sodann die
Brüstung auf einer Höhe von 1,2 m ab OK Bodenbelag schalldicht aus-
gestaltet und die Untersicht der Balkone absorbierend ausgekleidet
werden.
f) Das TBA SI nahm mit E-Mail vom 30. August 2019 Stellung zum
Vergleichsvorschlag und zu den eingereichten Unterlagen und teilte
mit, dass eine kantonale Zustimmung nur erteilt werden könne, wenn
die Voraussetzungen von Art. 31 LSV erfüllt seien, was mit den seitens
Bauherrschaft vorgeschlagenen Massnahmen nicht gegeben sei. Auf
jeden Fall seien Grundrissanpassungen vorzunehmen und überdies
die Anforderungen der SIA-Norm 181 einzuhalten. Die Kostenschät-
zungen seien sodann zu hoch. Die Lärmschutzwand könne bewilligt
werden, wenn die Voraussetzungen für eine Zustimmung nach Art. 31
LSV erfüllt seien. Ergänzend und nach einer telefonischen Bespre-
chung mit der Rechtsvertreterin der Bauherrschaft hielt das AFU mit
E-Mail vom 3. September 2019 fest, dass eine Zustimmung nach
Art. 31 LSV die vollständige Umsetzung der Massnahmen verlange,
welche bereits an den beiden Sitzungen vom 12. und 26. August 2019
konkret erläutert worden seien. Ob eine Zustimmung erteilt werden
könne, habe sodann – aus Sicht des AFU, nicht aber zwingend auch
aus Sicht des TBA SI – keinen Einfluss auf den Baustopp. Die Bau-
herrschaft oder deren Rechtsnachfolger habe aber die Konsequenzen
aus der selbstverschuldeten Überschreitung der Immissionsgrenz-
werte zu tragen. Der Bauherrschaft werde im Interesse des Lärm-
schutzes dringend empfohlen, möglichst viele der als notwendig er-
achteten Massnahmen umzusetzen. Mit E-Mail vom 6. September
2019 informierte schliesslich das TBA SI die Rechtsvertreterin der
Bauherrschaft, dass das jetzige Bauvorhaben seitens Kanton weiter-
hin nicht bewilligt werden könne und folglich eine Negativverfügung
ergehen müsste. Die Bauherrschaft wurde gebeten, sich bis 13. Sep-
tember 2019 zum weiteren Vorgehen zu äussern.
F.
a) Mit E-Mail vom 9. September 2019 an die Beteiligten äusserte
sich die Gemeinde über das Bausekretariat zu den bisherigen Bespre-
chungsergebnissen und Stellungnahmen und hielt fest, dass bezüglich
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 7/24
der Sichtzone die Unterschrift des Nachbarn fehle und für die Ausnah-
mebewilligung für die Sicht- bzw. Lärmschutzwand Pläne mit vermass-
ten Abständen und der Nachweis der Details im Untergeschoss nach-
zureichen seien. Somit ergäben sich zum einen bezüglich Sichtzone
und Sicht- bzw. Lärmschutzwand keine Probleme, welche einen Bau-
stopp rechtfertigten. Zum andern seien seitens der kantonalen Fach-
stelle Massnahmen zur Anpassung des Rohbaus an die Lärmschutz-
vorschriften vorgeschlagen worden und bestehe ohne Zustimmung
des AFU lärmmässig ein illegaler Zustand; wie in dessen E-Mail vom
3. September 2019 festgehalten, rechtfertige dies den Baustopp je-
doch nicht. Zu beachten sei sodann, dass die Bauherrschaft die Arbei-
ten gestützt auf eine von der zuständigen Stelle erteilte und formell
rechtskräftige Baubewilligung begonnen habe. Insgesamt seien keine
Probleme ersichtlich, welche einen Baustopp rechtfertigten, weshalb
dieser aufgehoben werde.
b) Mit gleichentags erfolgter Antwort stellte das TBA SI die Aufhe-
bung des Baustopps zwar in das Ermessen der Gemeinde, wies je-
doch nochmals darauf hin, dass seitens Kanton weiterhin keine gültige
Bewilligung vorliege. Sodann sei die Verzögerung auf die ausstehende
Rückmeldung der Bauherrschaft zurückzuführen. Bei Aufhebung des
Baustopps würden alle weiteren Schritte über den Rechtsdienst be-
kanntgegeben.
c) In der Folge teilte der Gemeinderat Z._ der Bauherrschaft mit
Schreiben vom 10. September 2019 unter Berufung auf das vorge-
hende E-Mail des Bausekretariats mit, dass der Baustopp mit soforti-
ger Wirkung aufgehoben werde. Es werde jedoch empfohlen, so viele
Lärmschutzmassnahmen wie möglich umzusetzen. Die Wohnqualität
werde damit massiv erhöht.
G.
Gegen diesen Beschluss erhob das Tiefbauamt des Kantons St.Gallen
mit Schreiben vom 16. September 2019 Rekurs beim Baudeparte-
ment. Mit Rekursergänzung vom 23. September 2019 werden fol-
gende Anträge gestellt:
1. Die Aufhebung des Baustopps vom 10. September
2019 bezüglich dem Neubau eines , S._strasse _, Z._ / Grundstück Nr. 001 sei zu widerrufen.
2. Die Baubewilligung der Gemeinde sei als  zu erklären. Das Bewilligungsverfahren beim  ist abzuschliessen, bevor eine rechtsgültige  erteilt werden kann.
3. Es seien alle notwendigen Massnahmen zu ergreifen, um das bereits im Rohbau erstellte Bauobjekt in einen gesetzes- und normenkonformen Zustand zu bringen. Sämtliche seit dem verhängten Baustopp  Arbeiten seien rückgängig zu machen, sofern sie der Bewilligungsfähigkeit entgegenstehen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 8/24
4. Die Sanierungspflicht betreffend Strassenlärm des Kantons sei auszubedingen.
5. Sämtliche Forderungen, insbesondere  und Entschädigungsforderungen, gegen den Kanton seien abzuweisen.
6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekursgegner.
Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, dass Vor-
instanz und Rekursgegnerin den Aufforderungen des Kantons mehr-
mals nicht Folge geleistet hätten. Es seien in mehrerlei Hinsicht Ver-
fahrensfehler seitens Vorinstanz begangen worden. Sie habe auf-
grund des Lärmbelastungskatasters und eines erst kürzlich durchge-
führten Lärmsanierungsprojekts gewusst, dass der Strassenlärm zu
wesentlichen Überschreitungen des Immissionsgrenzwerts führe; am
vorbestandenen Bauwerk habe der Kanton sogar Schallschutzfenster
eingebaut. Die Vorinstanz sei sich zudem der Verfahrenskoordination
gemäss Art. 132 PBG sehr wohl bewusst. Die Baubewilligung habe nie
Rechtsgültigkeit erlangt, da nicht nach den gesetzlichen Vorgaben,
insbesondere nach Art. 31 LSV und Art. 108 StrG vorgegangen und
unter anderem kein Antrag auf kantonale Zustimmung nach Art. 31
Abs. 2 LSV gestellt und auch keine strassenpolizeiliche Ausnahmebe-
willigung für die Unterschreitung des Strassenabstands eingeholt wor-
den seien. Der Kanton werde aufgrund des Baus und auch bei Ertei-
lung einer kantonalen Zustimmung durch das AFU (bei Umsetzung der
vorgeschlagenen Massnahmen) in eine Sanierungspflicht (Strassen-
lärm) gezwungen und sei somit direkt geschädigt.
H.
Am 24. September 2019 reichte die Rekursgegnerin der Vorinstanz
ein Korrekturgesuch betreffend Erstellung der Lärmschutzwand ent-
lang der Strasse sowie für Änderungen an der Brüstung der Loggias
an der Südfassade des Mehrfamilienhauses ein. Das Gesuch wurde
am 4. Oktober 2019 an das Baudepartement (Koordination Baugesu-
che) weitergeleitet, welches die Vorinstanz mit E-Mail vom 17. Oktober
und 18. November 2019 auf fehlende Unterlagen hinwies. Seither ist
das Gesuchsverfahren zufolge Unvollständigkeit des Baugesuchs
formlos sistiert.
I.
Mit E-Mail vom 1. Oktober 2019 wies die instruierende Rechtsabtei-
lung des Baudepartementes Vorinstanz und Rekursgegnerin darauf
hin, dass gemäss Feststellung des TBA SI anlässlich der Durchfahrt
durch Z._ in anderer Sache auf Grundstück Nr. 001 trotz Baustopp
offenbar weiterhin und vermutungsweise im Innenausbau Bauarbeiten
ausgeführt würden. Ob diese den Rahmen des Baustopps überstie-
gen, sei unklar und von der Vorinstanz zu überprüfen. Für allfällig wi-
derrechtlich realisierte Massnahmen bestehe grundsätzlich eine Rück-
baupflicht. Die Vorinstanz bestätigte gleichentags, den Hinweis an die
zuständigen Personen weiterzuleiten.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 9/24
J.
a) Mit Schreiben vom 11. Oktober 2019 erklärt die Vorinstanz, auf
eine Vernehmlassung zu verzichten.
b) Mit Vernehmlassung vom 11. Oktober 2019 beantragt die Re-
kursgegnerin, weiterhin vertreten durch lic.iur. Tanja Kamber, den Re-
kurs unter Kostenfolge abzuweisen, soweit auf diesen einzutreten sei.
Zur Begründung wird im Wesentlichen geltend gemacht, dass der Re-
kurrent seine Rechtsmittelbefugnis nicht begründet habe, ihm eine sol-
che aber auch nicht zukomme und überdies auf die Anträge 2-5 auch
mangels Anfechtungsobjekts nicht eingetreten werden könnte. So-
dann seien die Voraussetzungen für den Erlass von vorsorglichen
Massnahmen, wie es der beantragte Baustopp darstelle, nicht gege-
ben. Unter anderem seien Lärmemissionen nach dem im Umweltrecht
geltenden Verursacherprinzip primär durch Massnahmen an der
Quelle zu begrenzen. Vorliegend könnten die Immissionsgrenzwerte
mit einem lärmarmen Strassenbelag verbunden mit einer Geschwin-
digkeitsreduktion auf der S._strasse in den Nachtstunden problem-
los eingehalten werden; die Massnahmen wären ohne Weiteres im
Rahmen des vorgesehenen Kantonsstrassenprojekts umsetzbar.
c) Mit Amtsbericht vom 30. Oktober 2019 hält das AFU unter Ver-
weis auf die rechtlichen Grundlagen für Baubewilligungen in lärmbe-
lasteten Gebieten fest, dass die Immissionsgrenzwerte mit der vorge-
sehenen Projektierung der Baute deutlich überschritten würden und
somit die Grundvoraussetzung, wonach sämtliche Massnahmen ge-
mäss Art. 31 Abs. 1 LSV – insbesondere die Anordnung der lärmemp-
findlichen Räume auf der lärmabgewandten Seite des Gebäudes oder
bauliche oder gestalterische Massnahmen zur Lärmabschirmung – re-
alisiert würden, offensichtlich nicht erfüllt sei. Die Vorinstanz könne je-
doch nur bei Vorliegen dieser Grundvoraussetzung eine Ausnahme-
bewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV erteilen, wobei an der Errichtung
des Bauvorhabens zugleich ein überwiegendes Interesse bestehen
und der Kanton zustimmen müsse. In Nachachtung des Rechtsgut-
achtens von CHRISTOPH JÄGER (Bauen in lärmbelastetem Gebiet, Inte-
ressenabwägung nach Artikel 31 Absatz 2 LSV, in: VLP-ASPAN Raum
& Umwelt Nr. 4/09) und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung er-
teile das AFU in konstanter Praxis nur dann eine Zustimmung, wenn
die bundesrechtlichen Anforderungen vollumfänglich erfüllt seien. Die
vorliegende Verletzung der Koordinationspflicht durch die Vorinstanz
könnte somit selbst dann keine Erteilung der Ausnahmebewilligung
bewirken, wenn die Rekursgegnerin nicht gewusst hätte, dass das
Bauvorhaben lärmschutzrechtlich unzulässig sei. Soweit schliesslich
die Rekursgegnerin geltend mache, es könnten mit lärmmindernden
Massnahmen an der Strasse die Immissionsgrenzwerte gesenkt wer-
den, sei festzuhalten, dass die lärmschutzrechtliche Ausnahmebewil-
ligung für lärmempfindliche Gebäude nicht mit der Sanierungspflicht
oder der Gewährung von Sanierungserleichterungen verknüpft sei.
Namentlich bestehe kein Rechtsanspruch auf Sanierung derjenigen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 10/24
Anlage, die für die Überschreitung auf einem Baugrundstück verant-
wortlich sei. Das Baubewilligungsverfahren und das Verfahren zur Sa-
nierung von ortsfesten Anlagen seien getrennte Verfahren und in der
Zuständigkeit unterschiedlicher Behörden. Es könne folglich im Bau-
bewilligungsverfahren nicht die Stilllegung der lärmigen Anlage ver-
langt werden.
d) Mit Schreiben vom 11. November 2019 wurden den Beteiligten
die eingegangenen Vernehmlassungen und der Amtsbericht zugestellt
und am 15. November 2019 der Schriftenwechsel abgeschlossen und
die Zustellung des Rekursentscheids angekündigt. Gleichzeitig
wurden der Rechtsvertreterin der Rekursgegnerin wie von ihr mit
Schreiben vom 13. November 2019 beantragt, weitere Unterlagen
sowie die Vorakten zur Einsicht übermittelt.
K.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Der vorliegende Rekurs richtet sich gegen die von der Vor-
instanz am 10. September 2019 verfügte Aufhebung des am 25. Juli
2019 gestützt auf Art. 159 Abs. 1 Bst. a PBG erlassenen Baustopps.
Dieser stellt eine vorsorgliche Massnahme nach Art. 18 VRP dar, wel-
che nach Art. 44 Abs. 1 VRP mit Rekurs beim Baudepartement hätte
angefochten werden können; folglich ist auch die Aufhebung des Bau-
stopps beim Baudepartement anfechtbar.
1.2 Vorliegend sind die Frist- und Formerfordernisse erfüllt (vgl.
Art. 47 und Art. 48 VRP). Bestritten wird hingegen die Rechtsmittelbe-
fugnis des Rekurrenten.
1.2.1 Zur Erhebung des Rekurses ist gemäss Art. 45 Abs. 1 VRP be-
rechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des
Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Zur Wahrung
öffentlicher Interessen steht das Rekursrecht auch der zuständigen
Behörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder einer selbstän-
digen öffentlich-rechtlichen Anstalt zu (Art. 45 Abs. 2 VRP). Auf Art. 45
Abs. 1 VRP kann sich ein Gemeinwesen berufen, wenn es wie eine
Privatperson betroffen ist, d.h. wie eine solche am Rechtsleben teil-
nimmt, etwa ein Grundstück veräussert, um eine Baubewilligung er-
sucht oder gegen eine solche Einwendungen erhebt. Während Art. 45
Abs. 1 VRP ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung
einer Verfügung verlangt, setzt die Rechtsmittelberechtigung nach
Art. 45 Abs. 2 VRP die Wahrung öffentlicher Interessen voraus.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 11/24
Das Vorliegen der Rechtsmittelbefugnis ist von Amtes wegen zu über-
prüfen. Die Beweislast dafür trägt, wer das Rechtsmittel ergreift. Fehlt
es am Nachweis bzw. an der "Darlegung" der Rechtsmittelbefugnis,
so ist auf Nichteintreten zu erkennen (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungs-
gerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht, St.Gallen 2003, N 385).
1.2.2 Die Rekursgegnerin macht zum einen geltend, es könne auf den
Rekurs, welchen der Rekurrent in eigenem Namen erhoben habe, be-
reits zufolge mangelnder Begründung seiner – nicht offensichtlichen –
Legitimation in der Rekursschrift nicht eingetreten werden.
In der Rekursschrift finden sich tatsächlich keine expliziten Ausführun-
gen zur Rechtsmittelbefugnis des Rekurrenten. Dies allein führt jedoch
noch nicht zu einem Nichteintreten. Vielmehr darf sich die "Darlegung"
der Befugnis auch aus den Akten oder aus Anhaltspunkten in entspre-
chenden Parteivorbringen ergeben (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Ver-
waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zü-
rich/Basel/Genf 2013, 3. Auflage, N 693 und 1008). Vorliegend macht
der Rekurrent in der Rekursbegründung unter anderem geltend, dass
bei Erteilung der Baubewilligung für das an einer Kantonsstrasse lie-
gende Bauvorhaben nicht nach den gesetzlichen Vorgaben, insbeson-
dere nach Art. 31 LSV und Art. 108 StrG vorgegangen worden sei;
auch wird die Frage der Sanierungspflicht des Kantons angesprochen.
Damit verweist der Rekurrent in ausreichendem Mass auf die ihm im
Zusammenhang mit Kantonsstrassen und entsprechend mit dem vor-
liegenden Bauvorhaben zustehenden Befugnisse und Zuständigkeiten
und die von ihm wahrgenommenen öffentlichen Aufgaben und Interes-
sen (vgl. nachstehend Erw. 1.2.3).
1.2.3 Die Rekursgegnerin bringt zum andern vor, die Legitimation des
Rekurrenten sei auch materiell nicht gegeben. So genüge der Hinweis
auf eine Sanierungspflicht und daraus fliessende direkte Schädigung
des Kantons nicht, um die Legitimation des Rekurrenten selbst zu be-
jahen. Zur Vertretung des Kantons sei er sodann nicht befugt. Zwar
sei er gemäss Art. 1 der Strassenverordnung (sGS 732.11; abgekürzt
StrV) zuständige Stelle des Staates. Diese Zuständigkeitsregelung be-
ziehe sich jedoch nur auf die Zuständigkeiten gemäss Strassengesetz.
Auch in der Ermächtigungsverordnung (sGS 141.41; abgekürzt ErmV)
fehle es an einer entsprechenden Regelung zu Gunsten der Leitung
des Rekurrenten. Selbst wenn sodann von einer zulässigen Vertretung
des Kantons durch den Rekurrenten ausgegangen würde, wäre auch
die Legitimation des Kantons zu verneinen, da dieser durch die Ver-
weigerung des Baustopps nicht konkret und direkt in seinen finanziel-
len Interessen berührt werde. Seine Interessen könnte er erst dann
geltend machen, wenn er tatsächlich zu einer Sanierung verpflichtet
würde. Ein bloss allgemeines finanzielles Interesse sei aber nicht aus-
reichend. Schliesslich sei der Rekurrent auch dann nicht legitimiert,
wenn er wie eine Privatperson betroffen wäre. So liege eine rechts-
kräftige und keineswegs nichtige Baubewilligung vor, die nur mit einem
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 12/24
Widerruf geändert werden könnte. Ein solcher wäre allerdings nur zu-
lässig, wenn eine Anfechtung der Bewilligung mittels ordentlichem
Rechtsmittel nicht möglich gewesen wäre, was vorliegend zu vernei-
nen sei. Dem Rekurrenten wäre es möglich und zumutbar gewesen,
gegen das Baugesuch rechtzeitig Einsprache zu erheben. Entspre-
chend sei er nun auch nicht legitimiert, einen Baustopp zu verlangen
bzw. dessen Verweigerung anzufechten. Insgesamt könne auf den
Rekurs folglich nicht eingetreten werden.
Gemäss Art. 6 Abs. 1 StrG hat der Staat die Hoheit über die Kantons-
strassen. Die Strassenhoheit ist Teil der allgemeinen Staatsgewalt,
umfassend die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz auf dem
Gebiet des Strassenwesens, den Bau, den Unterhalt und die Finan-
zierung der Strassen sowie die Ordnung der Benutzung (G. GERMANN,
Kurzkommentar zum st.gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988,
St.Gallen 1989, Art. 6 N 1). Nach Art. 25 Abs. 1 Bst. a des Geschäfts-
reglements der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3; abge-
kürzt GeschR) fallen die im Zusammenhang mit öffentlichen Strassen
stehenden Aufgaben in den Geschäftskreis des Baudepartementes.
Der Rekurrent wiederum ist im Bereich des Geltungsbereichs des
Strassengesetzes zuständige Stelle des Kantons, soweit keine beson-
deren Vorschriften gelten (Art. 1 StrV). Als solche ist er nicht nur für
die Bewilligungserteilung (vgl. Art. 22 f., 25 f., 63 und 108 Abs. 2 StrG)
und die Erhebung von Nutzungsabgaben (Art. 29 StrG), sondern auch
für den Strassenbau (Art. 34 f. und 39 f. StrG), den Landerwerb (Art. 48
Abs. 1 StrG) und den Strassenunterhalt (Art. 53 StrG) zuständig. Im
Weiteren erlässt der Rekurrent Strassenabstände, Sichtzonen, Zu-
trittsverbots- und Immissionslinien (Art. 102 Abs. 1 Bst. d und e StrG),
Baulinienpläne (Art. 102bis StrG) und Planungszonen für Kantons-
strassen (Art. 103 Abs. 2 StrG). Sodann ist er nach Art. 6 der Verord-
nung zum Einführungsgesetz zur eidgenössischen Umweltschutzge-
setzgebung (sGS 672.11) unter anderem zuständig für die Erstellung
der Sanierungsprojekte für Kantonsstrassen (Bst. b) sowie für die Um-
setzung von Sanierungsprojekten und Schallschutzmassnahmen und
für den Schutz vor Erschütterungen bei Verkehrsanlagen des Kantons
(Bst. e und h). Entsprechend ist der Rekurrent nach Art. 45 Abs. 1 wie
auch nach Abs. 2 VRP auch zur Erhebung von Einsprachen bzw. Re-
kursen in Bezug auf private Bauvorhaben berechtigt, die Kantons-
strassen tangieren, ist es doch seine Aufgabe, deren Bestand zu ge-
währleisten und das Entstehen von künftigen Sanierungspflichten für
den Kanton zu verhindern.
1.3 Die Rekursgegnerin macht im Weiteren geltend, dass auf die
Anträge 2 bis 5 des Rekurrenten von vornherein auch mangels An-
fechtungsobjekt nicht eingetreten werden könne. Die Vorinstanz habe
lediglich den Erlass eines Baustopps als vorsorgliche Massnahme ver-
weigert. Zu Antrag 1 im Besonderen sei festzuhalten, dass nicht die
Aufhebung, sondern die Verweigerung eines Baustopps als vorsorgli-
che Massnahme angefochten werde. Der rekurrentische Antrag 1
könne sich somit nur auf den Verzicht auf die vorsorgliche Einstellung
der Bauarbeiten beziehen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 13/24
1.3.1 Die Vorinstanz hat den mit Verfügung vom 25. Juli 2019 erlas-
senen Baustopp auf Art. 159 Abs. 1 Bst. a PBG gestützt. Gemäss die-
ser Bestimmung kann die Einstellung der Arbeiten verfügt werden,
wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung
oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird.
Die Vorinstanz hielt diesbezüglich fest, dass die Baubewilligung für
den umstrittenen Neubau des Mehrfamilienhauses aufgrund fehlender
kantonaler Teilverfügungen nie rechtskräftig geworden und die Teil-
verfügungen nachzuholen seien.
Bei der verfügten Einstellung der Bauarbeiten handelt es sich um eine
vorsorgliche Massnahme nach Art. 18 VRP, welche auch ohne vor-
gängiges rechtliches Gehör als superprovisorische Verfügung erlas-
sen werden kann, wenn wegen Gefahr sofort verfügt werden muss
(Art. 15 Abs. 3 VRP). Mit Blick auf Sinn und Zweck eines Baustopps
ist die Notwendigkeit einer sofortigen Einstellung von Bauarbeiten in
aller Regel gegeben und auch vorliegend zu bejahen. Entsprechend
hat die Vorinstanz in ihrer Verfügung vom 25. Juli 2019 gestützt auf
Art. 51 bzw. Art. 101 Abs. 2 VRP zu Recht auch die sofortige Voll-
streckbarkeit angeordnet und einem allfälligen Rekurs die aufschie-
bende Wirkung entzogen. Die Anhörung ist im Fall einer superproviso-
rischen Anordnung allerdings möglichst bald nachzuholen und die Ver-
fügung gegebenenfalls durch eine (anderslautende) vorsorgliche und
damit anfechtbare Massnahme oder durch einen Bauentscheid in der
Sache zu ersetzen (CH. MÄDER, Das Baubewilligungsverfahren, Diss.
Zürich 1991, N 634 und 636; M. RUOSS FIERZ, Massnahmen gegen
illegales Bauen, Diss. Zürich 1999, S. 95 und 105; KÖLZ/HÄNER/
BERTSCHI, a.a.O., N 573).
1.3.2 Vorliegend wurde der Rekursgegnerin vor Erlass des Baustopps
das rechtliche Gehör zwar nicht ausdrücklich gewährt, sondern erst
mit der Verfügung vom 25. Juli 2019 Frist zur Stellungnahme ange-
setzt. Das Gesuch des TBA SI um Erlass des Baustopps vom 22. Juli
2019 war aber ebenso wie dessen zweite Aufforderung an die Vor-
instanz und der Vorschlag für eine Besprechung möglicher Lösungs-
ansätze vom 24. Juli 2019 jeweils gleichentags auch der Projektver-
fasserin der Rekursgegnerin bekanntgegeben worden. Am 12. August
2019 fand sodann eine erste mündliche Besprechung aller Beteiligten
statt. Das rechtliche Gehör erscheint damit ausreichend gewahrt. Zu-
dem und im Besonderen hat die Vorinstanz bereits in ihrer Verfügung
vom 25. Juli 2019 die Rekursmöglichkeit eröffnet, von welcher die Re-
kursgegnerin jedoch keinen Gebrauch machte. Die Darstellung der
Rekursgegnerin in ihrer Vernehmlassung vom 11. Oktober 2019, wo-
nach sie gegen die lediglich superprovisorisch ergangene Verfügung
vom 25. Juli 2019 kein Rechtsmittel habe ergreifen können und darauf
angewiesen gewesen sei, dass die Vorinstanz über das Festhalten an
der Massnahme entscheide, ist insofern nicht zutreffend. Vielmehr ist
die Verfügung bzw. der Baustopp vom 25. Juli 2019 in Rechtskraft er-
wachsen und hat die Vorinstanz mit Schreiben vom 10. September
2019 nicht ihren Verzicht auf Erlass einer vorsorglichen Massnahme
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 5/2020), Seite 14/24
bekanntgegeben, sondern den bereits bestehenden gültigen Baustopp
explizit aufgehoben. Diese Aufhebung stellt eine anfechtbare Verfü-
gung dar – d.h. eine hoheitliche Anordnung im Einzelfall, die sich auf
öffentliches Recht stützt und ein Rechtsverhältnis in verbindlicher
Weise regelt –, obschon sie nicht ausdrücklich als solche überschrie-