# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 5553c9fc-bc96-5b72-b445-1903d1b11be2
**Court:** BE_VB
**Chamber:** BE_VB_001
**Year:** 2015
**Language:** fr
**Jurisdiction:** BE / Espace_Mittelland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** Urban Planning and Environmental

## Facts

I. Faits
1. La parcelle n° F._ du ban de La Neuveville se trouve à la pente au-dessous
du château du Schlossberg et comprend une maison d’habitation (route G._) et un
pavillon de jardin (route G._). Elle se trouve dans la zone agricole et dans le
périmètre de protection « Schlossberg ». En 2011, le recourant a démoli la maison
d’habitation existante et l’a reconstruite complétement. Le permis pour cette transformation
a été octroyé par la Préfecture du Jura bernois le 8 juillet 2011. A l’origine, le bâtiment sis
route G._ était relié par un étroit chemin piétonnier à la route qui passe plus haut à
flanc de coteau. Une aire de stationnement d’environ 5.50 m sur 3.00 m, utilisée comme
place de parking, se trouvait directement sur le bas-côté de cette route. Le recourant a
remplacé l’aire de stationnement et la partie contiguë du chemin piétonnier par une plate-
forme mesurant en moyenne 17.50 m de longueur et 5.20 m de largeur. Cette plate-forme
repose sur trois piliers de 2.00 m à 2.50 m de hauteur et comporte une clôture grillagée
d’environ 1.00 m de hauteur faisant office de garde-corps. Le recourant utilise cette plate-
forme pour y garer son véhicule. Elle lui sert également pour le dépôt de matériel et
l’emploi de machines de chantier destinés à l’entretien des murs de soutènement de sa
propriété.
Le 21 juin 2012, le recourant a déposé une demande de permis de construire ultérieure
auprès de la commune de La Neuveville pour l’aménagement et la mise au gabarit de
l’accès existant. Dans sa prise de position du 19 avril 2013, l’Office des affaires
communales et de l’organisation du territoire (OACOT) a estimé que le projet de
construction n’était pas conforme à l’affectation de la zone agricole et qu’il n’était pas
possible d’accorder une dérogation pour construction hors de la zone à bâtir au sens des
articles 24 ss LAT1. Par décision du 4 mars 2015, la Préfecture du Jura bernois a rejeté la
demande de permis de construire et ordonné le rétablissement de l’état conforme à la loi.
En outre, elle a menacé de faire procéder à l’exécution par substitution aux frais du
recourant.
1 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700).
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2. Par écriture du 23 mars 2015, le recourant a interjeté recours auprès de la Direction
des travaux publics, des transports et de l’énergie du canton de Berne (TTE) contre la
décision de la Préfecture du 4 mars 2015. Il conclut en substance à l’annulation de celle-ci.
3. L’Office juridique, qui dirige les procédures de recours pour la TTE2, a requis le
dossier préliminaire et dirigé l’échange des mémoires. Il a par ailleurs désigné les
propriétaires fonciers comme participants d’office à la procédure. La Préfecture et l’Office
des ponts et chaussées (OPC) renvoient à la décision du 4 mars 2015 et à leurs prises de
position dans le cadre de la procédure d’octroi du permis de construire. L’OACOT conclut
au rejet du recours. La Municipalité de La Neuveville conclut au renvoi de la procédure
devant l’autorité compétente. Outre diverses conclusions subsidiaires, les participants
d’office à la procédure concluent à l’annulation de la décision et au renvoi de l’affaire à la
Préfecture. Les autres faits et arguments de la cause sont abordés, en tant que de besoin,
dans les considérants ci-après.

## Considerations

II. Considérants
1. Recevabilité
Le recours porte sur une décision globale au sens de l’article 9 LCoord3. Conformément à
l’article 11, alinéa 1 LCoord, une telle décision ne peut être attaquée ‒ indépendamment
des griefs invoqués ‒ que par la voie de recours admise en procédure directrice. La
procédure directrice est en l’occurrence la procédure d’octroi du permis de construire (art.
5, al. 1 LCoord). En vertu des articles 40 et 49 LC4, un recours contre une décision relative
à l’octroi d’un permis de construire peut être formé auprès de la TTE dans les 30 jours
suivant sa notification. La TTE est ainsi compétente pour statuer sur le recours. Les
recourants, les opposants dans le cadre des motifs qu’ils avaient soulevés dans leur
opposition et l’autorité communale compétente ont qualité pour recourir (art. 40, al. 2 LC).
2 Article 7 de l’ordonnance du 18 octobre 1995 sur l’organisation et les tâches de la Direction des travaux publics, des transports et de l’énergie (OO TTE ; RSB 152.221.191). 3 Loi de coordination du 21 mars 1994 (LCoord ; RSB 724.1). 4 Loi du 9 juin 1985 sur les constructions (LC ; RSB 721.0)
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Le recourant dont la demande a été rejetée est lésé par la décision globale de la
Préfecture et par conséquent habilité à recourir. Le recours respecte les conditions de
forme et a été déposé dans les délais. Il y a donc lieu d’entrer en matière.
2. Admissibilité
a) La Préfecture a rejeté la demande de permis de construire ultérieure du recourant et
ordonné le rétablissement de l’état conforme à la loi et la démolition de la construction
entreprise par le recourant. Elle motive sa décision notamment par le fait que le projet de
construction ne peut pas faire l’objet d’une autorisation dérogatoire au sens des
articles 24 ss LAT. Elle ajoute que les dispositions applicables en matière de construction
des routes doivent être respectées, et l’intégration du projet dans l’environnement assurée.
Le recourant allègue que l’agrandissement de la place d’accès peut être compensé par la
démolition du pavillon. Il précise qu’il a besoin de la plate-forme pour le dépôt de matériel
et l’emploi de machines de chantier nécessaires à l’entretien des murs de soutènement. Il
ajoute que lui et son voisin utilisent cet emplacement comme place de stationnement.
Les participants d’office à la procédure soutiennent que l’implantation de la plate-forme est
imposée par sa destination. Il s’agit selon eux d’une construction annexe qui ne saurait être
comparée à un véritable bâtiment. Cette construction n’altère pas l’identité de la
construction principale, ni celle des abords dans leur ensemble.
b) Sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui
sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice (art. 16a, al. 1 LAT).
La non-conformité de la plate-forme à l’affectation de la zone agricole n’est pas contestée.
Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. L’autorité compétente peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle,
leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été
érigés ou transformés légalement (art. 24c LAT). Une transformation est considérée
comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la
construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. La question
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de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel
doit être examinée en tenant compte de l’ensemble des circonstances. L’identité est
notamment réputée respectée lorsque la surface brute au plancher (SBP) n’est pas
agrandie à l’intérieur du volume bâti de plus de 60 %, ni de plus 30 % à l’extérieur de celui-
ci, et qu’en tout état, elle n’excède pas 100 m2. Il n’est possible de tirer parti de
l’agrandissement maximal qu’une seule fois. Le moment déterminant pour l’appréciation du
respect de l’identité est l’état de l’immeuble avant le 1er juillet 1972.5
Les projets de construction situés hors de la zone à bâtir sont soumis à une autorisation
délivrée par l’OACOT (art. 25 LAT en relation avec l’art. 12, lit. e OO JCE)6. Dans sa prise
de position du 19 avril 2013, celui-ci considère qu’il n’est pas possible de répondre
favorablement à la demande de permis ultérieure. En effet, le projet de construction
autorisé le 8 juillet 2011 et réalisé entre-temps exploite entièrement la marge
d’agrandissement admissible. Il ajoute que la plate-forme a un impact négatif sur le site de
par sa matérialisation et son implantation en saillie sur des piliers. Selon lui, la proximité du
château (Schlossberg) implique une intégration plus discrète en tenant compte des
éléments qui caractérisent le site.
c) Le projet de construction autorisé le 8 juillet 2011 prévoyait la démolition de l’habitat
existant et la reconstruction de celui-ci. La maison d’habitation originelle présentait une
surface brute au plancher (SBP) de 51.13 m2. Sur la base des plans pour lesquels le
permis a été accordé, il y a lieu de considérer que l’ensemble de l’agrandissement a été
réalisé à l’extérieur du volume bâti existant. L’agrandissement maximal autorisé représente
dès lors 30 % de la SBP d’origine, soit 15.30 m2. Le bâtiment a été agrandi de 11.56 m2
pour atteindre une surface totale de 61.69 m2.7 Il reste donc une surface d’environ 3.70 m2
pour que la marge d’agrandissement admissible soit entièrement exploitée.
La demande de permis ultérieure du 21 juin 2012 concerne l’aménagement de l’accès
existant au moyen d’une plate-forme. La surface de cette nouvelle plate-forme est de 90 m2
environ. L’aire de stationnement d’origine et le chemin piétonnier contigu représentaient
environ la moitié de cette surface. La plate-forme implique dès lors un agrandissement
5 Mémento OACOT, Transformation de bâtiments et d’installations érigés sous l’ancien droit, p. 1 s. 6 Ordonnance du 18 octobre 1995 sur l’organisation et les tâches de la Direction de la justice, des affaires communales et des affaires ecclésiastiques (Ordonnance d’organisation JCE, OO JCE) 7 Informations figurant dans la demande de permis de construire du 8 mars 2010
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d’environ 45 m2, ce qui dépasse largement la surface restante d’à peine 4 m2 de
l’agrandissement autorisé. Pour ce seul motif déjà, c’est à bon droit que l’OACOT a refusé
de délivrer une dérogation au sens de l’article 24c LAT.
d) L’identité de la construction doit être jugée non seulement sur la base de la surface
de l’agrandissement, mais également en fonction de l’ensemble des circonstances. Les
modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent en outre être nécessaires
à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement
énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (art. 24c, al. 4
LAT).
En l’espèce, une plate-forme massive reposant sur des piliers a remplacé l’aire de
stationnement relativement petite et le chemin piétonnier menant au bâtiment. Ces derniers
étaient à peine visibles compte tenu de leurs dimensions modestes et de leur intégration à
flanc de coteau dans la végétation. La nouvelle plate-forme quant à elle entraîne un
remodelage du terrain sur le coteau et est largement visible du fait de sa situation. Elle
apparaît relativement grande et imposante par rapport au bâtiment. L’implantation de la
plate-forme en contre-haut du bâtiment renforce encore cette impression. La plate-forme
est en outre utilisée pour le dépôt de matériel et l’emploi de machines de chantier, ce qui
implique une nouvelle affectation.
La nouvelle plate-forme ne saurait respecter l’identité de la construction. Elle modifie
l’aspect extérieur du bâtiment sans satisfaire aux conditions auxquelles l’article 24c,
alinéa 4 LAT subordonne l’octroi du permis de construire. Pour ce motif également, c’est à
raison que l’autorité a refusé de délivrer une dérogation.
e) Le recourant aimerait compenser l’agrandissement de la surface qu’entraîne la plate-
forme par la démolition du pavillon existant. L’agrandissement maximal autorisé ne se
réfère pas à un terrain, mais toujours à une construction et, le cas échéant, aux
constructions annexes qui lui sont liées en termes de configuration des lieux ou sur le plan
fonctionnel. La plate-forme et le pavillon sont situés à l’opposé l’un de l’autre sur la
parcelle. Il n’y a entre eux ni lien architectural, ni lien fonctionnel. Pour ce seul motif déjà, il
n’est pas possible de calculer la surface de la plate-forme en tenant compte de celle du
pavillon. En tout état, et indépendamment de la surface, l’identité des bâtiments ne serait
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pas respectée en cas de démolition du pavillon et de construction d’une plate-forme
destinée au stationnement et à l’accès.8
f) Les participants d’office à la procédure allèguent que l’implantation de la plate-forme
est imposée par sa destination. Des dérogations peuvent être accordées pour des
constructions qui ne sont pas conformes à l’affectation de la zone agricole si l’implantation
de ces dernières est imposée par leur destination (art. 24, let. a LAT). Ces critères sont
satisfaits lorsqu’un bâtiment doit être situé à un endroit hors de la zone à bâtir pour des
raisons objectives et que cet endroit présente des avantages décisifs par rapport à d’autres
endroits situés dans la zone à bâtir. Le projet doit répondre à une nécessité impérative. Les
motifs subjectifs, à savoir ceux liés à la personne du requérant, sont aussi peu pertinents
pour la décision que les intérêts purement financiers. Les cabanes du CAS, les
paravalanches et les remontées mécaniques sont des exemples de constructions
imposées par leur destination.9
Selon le recourant, la plate-forme a été aménagée à l’origine en vue de la transformation
de la maison d’habitation. Celle-ci a entre-temps été achevée. Le recourant indique qu’il
continue à utiliser la plate-forme comme place de stationnement et surface pour le dépôt
de matériel et l’emploi de machines de chantier. On ne voit pas en quoi une plate-forme de
près de 90 m2 devrait être nécessaire à cette fin. Une surface sensiblement plus petite
suffit indubitablement à des fins de stationnement. Il faut partir du principe que le matériel
et les machines de chantier peuvent être entreposés à un autre endroit sur la parcelle.
Aucun motif objectif ne plaide en faveur de la nécessité d’aménager une plate-forme à cet
emplacement. En outre, la plate-forme constitue une construction complémentaire à la
maison d’habitation. En tant que construction existante non conforme à la zone, cette
dernière ne saurait justifier une extension supplémentaire de l’utilisation non conforme à
l’affectation de la zone, ni l’implantation de nouvelles constructions non conformes à
l’affectation de la zone au motif qu’elles sont imposées par leur destination.10 Partant,
l’implantation de la plate-forme n’est pas imposée par sa destination.
8 Mémento OACOT, Transformation de bâtiments et d’installations érigés sous l’ancien droit, p. 3 9 Mémento OACOT, Implantation imposée par la destination, p. 2 10 Muggli dans Commentaire LAT, 1999, art. 24 N. 13
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En résumé, il convient de retenir que c’est à bon droit qu’il n’a pas été accordé de
dérogation pour la construction de la plate-forme en zone agricole. La plate-forme a été
érigée sans permis de construire et ne remplit pas les conditions d’octroi d’un tel permis.
Partant, elle est illicite tant sur le plan formel que sur le plan matériel.
3. Rétablissement de l’état conforme à la loi
a) Si un maître d’ouvrage exécute un projet de construction sans permis ou en
outrepassant celui-ci, et qu’il s’avère que ce projet ne remplit pas les conditions d’octroi
d’un tel permis, l’autorité compétente peut ordonner le rétablissement de l’état conforme à
la loi (art. 46, al. 1 LC). Un tel rétablissement doit répondre à un intérêt public et respecter
le principe de proportionnalité. Il doit dès lors être propre à concrétiser les intérêts publics
concernés et doit pouvoir être exigé de la part de l’intéressé (art. 5, al. 2 Cst.)11.
Dans sa décision du 4 mars 2015, la Préfecture a ordonné la démolition de la plate-forme
et le rétablissement de l’état antérieur. Un tel rétablissement vise à faire appliquer les
dispositions du droit des constructions, en particulier en ce qui concerne la séparation
entre zone à bâtir et zone agricole. Le recourant et les participants d’office à la procédure
allèguent que la plate-forme améliore la sécurité routière. Selon eux, la démolition de la
plate-forme ne répond dès lors pas à l’intérêt public. L’Office des ponts et chaussées
(OPC) a versé une expertise à la procédure en date du 4 avril 2013. Il y relève que la plate-
forme n’est pas conforme aux dispositions en vigueur. En effet, pour tout nouvel accès ou
modification d’accès sur la route cantonale et selon les normes VSS en vigueur, l’une des
conditions essentielles exigées est l’entrée et la sortie des véhicules en marche avant.
Hors, l’aménagement déjà construit, de par ses dimensions, ne permet pas d’y faire demi-
tour avec un véhicule. De ce fait, afin de respecter cette condition, l’aménagement devra
être prolongé au maximum à l’est. Partant, en l’état actuel, la plate-forme n’améliore pas la
sécurité routière, contrairement à ce qu’affirment le recourant et les participants d’office à
la procédure. L’agrandissement maximal autorisé étant déjà largement dépassé, la
prolongation requise par l’OPC n’entre pas en ligne de compte. Aucun intérêt public ne
s’oppose dès lors à la démolition de la plate-forme.
11 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
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La démolition de la plate-forme permet de respecter les limites de l’agrandissement
autorisé et l’identité de la construction. Une telle mesure est par conséquent propre à
répondre à l’intérêt public. Les participants d’office à la procédure allèguent que la
démolition n’est pas la mesure la plus clémente en ce sens qu’un choix approprié des
matériaux et une végétalisation seraient susceptibles d’améliorer l’intégration de la plate-
forme dans l’environnement. Toutefois, l’illicéité matérielle de la plate-forme ne repose pas
seulement sur une intégration insuffisante dans l’environnement, mais également sur le
dépassement de l’agrandissement maximal autorisé au sens de l’article 24c, alinéa 4 LAT.
Une végétalisation ou le choix de matériaux appropriés n’y changent rien. La démolition est
dès lors nécessaire et constitue également la mesure la plus clémente. A l’origine, la plate-
forme n’était prévue qu’en vue de la transformation de la maison d’habitation. Le recourant
devait donc d’entrée de cause partir du principe qu’il devrait la déconstruire. On peut dès
lors exiger de lui le rétablissement de l’état antérieur.
Partant, le rétablissement de l’état conforme à la loi par le biais de la démolition de la plate-
forme apparaît conforme au principe de proportionnalité et a été ordonné à bon droit.
b) Un délai approprié doit être imparti à l’intéressé pour rétablir l’état conforme à la loi
(art. 46, al. 2 LC). La décision du 4 mars 2015 impartit au recourant un délai de près de
sept mois, soit jusqu’au au 30 septembre 2015. Cela paraît approprié. Ce délai est donc à
présent prolongé jusqu’au 31 mai 2016.
4. Droit d’être entendu
a) Les participants d’office à la procédure allèguent qu’ils n’ont pas pris part à la
procédure devant la Préfecture et que la décision du 4 mars 2015 ne leur a pas été
notifiée, ce qui viole leur droit d’être entendus.
Conformément aux principes généraux du droit administratif, la décision ordonnant le
rétablissement de l’état conforme au droit doit être adressée au perturbateur. Il s’agit en
principe de la personne étant elle-même à l’origine de la violation du droit des
constructions, à savoir en général le maître de l’ouvrage (perturbateur par comportement).
Néanmoins, est également réputé perturbateur celui qui exerce la maîtrise de droit ou de
fait sur le bien à l’origine de l’état contraire à l’ordre juridique (perturbateur par situation), à
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savoir en principe le propriétaire foncier. Le perturbateur par comportement et le
perturbateur par situation peuvent être une seule et même personne, ou des personnes
distinctes. Une construction ou une installation non conforme au droit peut engager tant la
responsabilité du perturbateur par comportement que celle du perturbateur par situation.
L’article 46, alinéa 2 LC désigne le propriétaire du terrain concerné comme destinataire de
la décision ordonnant le rétablissement de l’état conforme à la loi. Cette réglementation est
conçue pour le cas normal dans lequel le maître de l’ouvrage qui contrevient à la loi est
également le propriétaire du terrain à bâtir. Toutefois, si le maître de l’ouvrage et le
propriétaire du terrain ne sont pas une seule et même personne et si l’illicéité découle du
comportement du maître de l’ouvrage, il est conseillé d’adresser la décision ordonnant le
rétablissement de l’état conforme à la loi tant à l’un qu’à l’autre. Si cette décision n’est
notifiée qu’à l’un des perturbateurs, elle n’en est pas pour autant contraire au droit ou
nulle ; il convient, le cas échéant, d’adresser une nouvelle décision aux autres
perturbateurs, afin que le rétablissement de l’état conforme à la loi puisse être exécuté.
Une telle décision peut encore être notifiée par la TTE dans le cadre de la procédure de
recours.12
La plate-forme a été érigée par le recourant. C’est dès lors à bon droit que la décision
ordonnant le rétablissement de l’état conforme à la loi lui a été notifiée en premier lieu en
sa qualité de responsable principal. Cependant, l’implication des propriétaires du terrain, à
savoir des participants d’office à la procédure, est aussi nécessaire pour faire exécuter le
rétablissement de l’état conforme à la loi. La TTE a désigné ces derniers comme
participants à la procédure par ordonnance du 29 mai 2015. Cette manière de procéder est
licite et ne constitue ni un vice de procédure, ni un vice de notification.13 Partant, le droit
d’être entendu des participants d’office à la procédure n’a pas été violé.
b) Les participants d’office à la procédure allèguent que le recourant n’a été entendu par
le Préfet que dans le cadre de la procédure d’octroi du permis de construire, et non en ce
qui concerne le rétablissement de l’état conforme à la loi, ce qui viole son droit d’être
entendu. Le recourant n’a, quant à lui, pas fait valoir un tel grief. On ne voit pas en quoi les
participants d’office à la procédure auraient un intérêt digne de protection à invoquer une
violation du droit d’être entendu d’un tiers. On pourrait toutefois l’envisager, le cas échéant,
12 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4e éd., tome I, Berne 2013, art. 46 N. 12 et les références citées. 13 JAB 2008 p. 261, cons. 3.4.1 et les références citées.
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si la violation du droit d’être entendu était grave au point d’entraîner la nullité de la décision
attaquée. Tel n’est pas le cas en l’espèce. Ce grief n’est dès lors pas pertinent.
5. Frais
Il s’ensuit que le recourant et les participants d’office à la procédure n’obtiennent pas gain
de cause. Leurs recours sont rejetés. Au vu de l’issue de la procédure, les frais de
procédure leur incombent (art. 108, al. 1 LPJA). Ces frais sont arrêtés forfaitairement à
1200 francs (art. 103, al. 2 LPJA en relation avec l’art.19, al. 1 OEmo14). Ils sont mis pour
moitié à la charge du recourant et pour moitié à celle des participants d’office à la
procédure, soit 600 francs pour l’un et 600 francs pour les autres. Il n’est pas alloué de
dépens (art. 104, al. 1 en relation avec l’art. 108, al. 3 LPJA).