# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 80c9ce6d-0b0a-4899-b239-5b1ded827fa5
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2022
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A.
La parcelle n° 5724 du Registre foncier de la Commune de Lausanne a été acquise par B._ (ci-après également : la venderesse) le 25 septembre 2009. D'une surface de 897 m
2
, elle abrite un bâtiment (n° ECA 13340) de 216 m
2
, le solde étant constitué d'un revêtement dur de 50 m
2
et d'une place-jardin de 631 m
2
.
Le bâtiment ECA 13340 comporte 15 logements mis en location dont 1 de 6 pièces (d'une surface de 107 m
2
), 1 de 5 pièces (d'une surface de 79 m
2
), 7 de 4 pièces (d'une surface de 67 m
2
), 1 de 3,5 pièces (d'une surface de 67 m
2
) et 4 de 3 pièces (d'une surface de 52 m
2
). Les loyers mensuels des appartements (hors acomptes de charges) sont de 2'200 fr. pour le 6 pièces, de 1'990 fr. pour le 5 pièces, de respectivement 899, 1'030, 1'450, 1'500, 1'675 (2x) et 1'700 fr. pour les 4 pièces, de 1'500 fr. pour le 3,5 pièces et respectivement de 1'135, 1'255, 1'360 et 1'362 fr. pour les 3 pièces, selon un état locatif au 31 mai 2020 (les chiffres étant identiques dans un état au 31 janvier 2021, celui-ci faisant état toutefois de deux appartements de 3,5 pièces et de six de 4 pièces).
B.
C._, propriétaire de B._, avait conclu avec D._ un contrat-cadre de prêt hypothécaire, signé les 6 septembre et 28 octobre 2016, en lien avec le bien-fonds n° 5724. Ce contrat encadrait deux prêts hypothécaires, le premier d'un montant de 2'400'000 fr., à taux fixe de 2,28% du 30 novembre 2016 au 31 octobre 2025 et le second d'un montant de 480'000 fr., à taux fixe de 2,28% du 30 novembre 2016 au 31 octobre 2025.
C.
Dans le courant de l'année 2020, B._ et E._ ont entrepris des discussions en vue de la vente de la parcelle n° 5724. Celle-ci était envisagée dans le cadre de l'acquisition par E._ de plusieurs parcelles appartenant à la venderesse et formant un tout au sens des parties. Par courriel de Me Michel Monod, notaire, du 31 mars 2020, la Commune de Lausanne a été interpellée quant à un éventuel exercice de son droit de préemption légal. Le délégué à la Commission immobilière de la Ville de Lausanne a répondu, par courrier du 27 avril 2020, au nom de la Municipalité, et informé B._ et le notaire prénommé, de la renonciation par l'autorité à faire valoir son droit de préemption. Ce courrier indiquait notamment :
"[...]
Comme cela avait été mentionné, le soussigné a pu procéder à une visite du bâtiment sis chemin ******** et de certains des logements loués par le service social de la Ville de Lausanne.
A l'issue de cette visite, il est apparu que l'acquisition éventuelle de l'immeuble ne présentait plus d'intérêt pour la Commune de Lausanne. Dès lors, il a été proposé à la Municipalité de renoncer à exercer le droit de préemption LPPPL dans le cadre de cette transaction, ce qu'elle a accepté lors de sa séance du 23 avril 2020.
[...]"
Les parties avaient fait établir un projet d'acte de vente du 4 avril 2020 qui prévoyait notamment que le prix de vente de l'ensemble des parcelles objets de la vente était de 26'590'000 fr. et que celui de la parcelle n° 5724 était de 5'790'000 francs. Il ne contenait aucune clause relative au sort des dettes hypothécaires contractées par la venderesse.
Pour un motif inconnu, cette vente ne s'est finalement pas faite.
D.
Par la suite, à une date indéterminée, des négociations ont été menées entre B._ et F._ (ci-après : F._), agissant comme gestionnaire et pour le compte d'A._ (ci-après : A._ ou l'intéressée), en vue de la vente de quatre immeubles sis dans des communes différentes, dont la parcelle n° 5724 de la commune de Lausanne. Dans ce cadre, un échange de courriels est intervenu entre Me Frank Meister, notaire, et G._, de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL). Dans un courriel du 14 janvier 2021, ce dernier a exposé notamment ce qui suit :
"[...]
Vous nous exposez que A._, à Genève (CHE-********), souhaite acheter plusieurs immeubles sis dans le canton de Vaud, chaque immeuble étant la propriété de la même personne morale, savoir B._, à Montreux (CHE-********), étant toutefois souligné que lesdits immeubles ne sont pas sis dans la même commune.
Les parties entendent signer un seul acte de vente à un prix de vente global (le prix de vente de chaque immeuble étant toutefois en principe indiqué dans l'acte) : en effet, dans l'esprit des parties, il s'agit de la vente par un propriétaire à un acheteur de tout une partie d'un patrimoine immobilier.
Dans ce contexte, vous souhaitez savoir si une commune pourrait exercer avec succès son droit de préemption légal sur l'immeuble sis sur son territoire et, si nous devions répondre par l'affirmative, si notre appréciation serait différente si le prix de vente de chaque immeuble pris isolément n'était pas indiqué dans l'acte de vente.
Le cas que vous soumettez à notre examen est un cas limite par rapport à l'application ou non du droit de préemption de l'art. 31 LPPPL.
En effet, à teneur de l'art. 33 LPPPL, la commune "doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte".
Cette disposition légale prévoit donc que c'est l'acte de vente lui-même qui doit être repris par la commune, et non pas une partie seulement de cet acte de vente, soit en l'espèce la partie qui ne concernerait par hypothèse que la seule commune sur le territoire de laquelle se situerait l'un ou l'autre bien-fonds vendu.
Il découle de ce qui précède, qu'à notre sens, cet acte de vente qui porte en réalité sur le transfert "en bloc" d'un patrimoine incluant des immeubles sis sur le territoire de plusieurs communes n'ouvre pas la voie au droit de préemption de l'art. 31 LPPPL, et ce, que l'acte de vente mentionne ou non le "prix" de chaque immeuble.
[...]"
Par courriel du 25 janvier 2021, D._ a notamment confirmé à Me Frank Meister que la venderesse n'encourait pas de pénalité en lien avec la résiliation de ses prêts hypothécaires, vu la reprise par l'intéressée de leurs conditions.
Les négociations ont abouti à la signature d'un acte de vente du 29 janvier 2021 portant sur la vente des parcelles n
os
1191 d'Ecublens, 434 de Crissier, 5724 de Lausanne et 290 de Nyon, pour un montant global de 27'300'000 fr., dont 7'300'000 fr. pour la parcelle n° 5724. Ce contrat contenait notamment les clauses suivantes :
"Article 1.
Objet de la vente
B._ déclare vendre à A._, qui déclare acheter globalement les immeubles susdésignés, étant ici expressément stipulé que la présente transaction est souscrite par l'acquéresse comme une acquisition de tous les immeubles susdésignés à un prix de vente global.
[...]
Article 2.
Etat juridique et matériel
[...]
5.
En application de l'article 261 al. 1 du Code des obligations, tous les baux conclus avec les locataires des immeubles vendus, baux dont l'acquéresse déclare avoir parfaite connaissance, passeront à ce dernier [sic] avec la propriété desdits immeubles.
[...]
L'acquéresse déclare expressément qu'elle ne fera pas usage des dispositions de l'art. 261 al. 2 du code des obligations (résiliation anticipée du contrat de bail à loyer). [...]
L'acquéresse déclare qu'elle n'entend pas soustraire au marché locatif les immeubles objet du présent acte.
[...]
Article 4.
Cédules hypothécaires
La venderesse requiert en cet instant le transfert des cédules hypothécaires sus-désignées, gratuitement, en faveur de l'acquéresse, libres de tout nantissement ou autres restrictions au droit d'aliéner, soit libres d'engagement envers les tiers.
A._ devient ainsi seule débitrice desdites cédules hypothécaires, à l'entière décharge et libération de la venderesse.
Les comparants déclarent avoir connaissance du fait qu'aux termes des décomptes de remboursement des prêts consentis par D._, à Winterthur, CHE-********, à la venderesse, lesquelles étaient garantis par les cédules hypothécaires sus-désignées, aucune pénalité n'est due.
[...]
Article 9.
Paiement du prix et libération du prix de vente
Le paiement du prix de vente intervient comme suit :
L'acquéresse paye ce jour – dont quittance par le notaire soussigné – la somme de CHF 11'940'000.- (onze millions neuf cent quarante-mille francs), par virement sur le compte de consignation numéro [...] du notaire Frank Meister auprès de [...], ce dont le notaire susnommé s'assurera avant de déposer l'acte au registre foncier.
Le notaire susnommé versera ce montant, immédiatement libérable, à la venderesse, dont quittance est ici donnée, sous réserve de bonification.
En outre, la venderesse reçoit en cet instant, dont quittance, une lettre de paiement irrévocable sur le compte de consignation sus-indiqué, pour une exécution au 2 février 2021, de la part D._, à Winterthur, CHE-********, pour le compte de l'acquéresse pour un montant de CHF 15'360'000 (quinze millions trois cent soixante mille francs) – montant qui sera versé à la venderesse sans délai, sous réserve de la consignation légale stipulée ci-dessous.
IV.
DROIT DE PREEMPTION LEGAL
En cas d'exercice du droit de préemption légal consacré par la loi sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL), l'acquéresse se trouvera déliée de toute obligation envers la venderesse et de toute responsabilité pour les frais découlant du présent contrat. Elle sollicitera de la part du préempteur, sur la base de l'art. 35 al. 3 LPPPL, une indemnité couvrant les frais engagés internes et externes dans le cadre de toute la procédure transactionnelle, à savoir notamment le sourcing, la négociation, la due diligence technique, financière et juridique jusqu'à la préparation, la négociation et la finalisation du présent acte aux conditions contractuelles prévues entre l'acquéresse et le gestionnaire F._.
Les comparants conviennent que, dans l'hypothèse où le droit de préemption serait exercé, le droit d'emption de l'acquéresse l'emportera sur le droit de réméré de la venderesse (articles 37 et 38 de la Loi précitée).
Il est précisé qu'à teneur du courriel de M. G._ du département des institutions et du territoire daté du 14 janvier 2021, signé des comparants, légalisé et ci-annexé sous
Pièce C
, le présent acte de vente portant sur le transfert "en bloc" d'un patrimoine incluant des immeubles sis sur le territoire de plusieurs communes n'ouvre pas la voie au droit de préemption de l'art. 31 LPPPL, et ce, que l'acte de vente mentionne ou non le "prix" de chaque immeuble."
En parallèle à la signature de cet acte de vente, l'intéressée a conclu avec D._ un contrat-cadre hypothécaire, signé les 25 janvier et 27 février 2021, portant sur un montant de prêt de 3'760'000 francs. Ce contrat a été décliné en deux prêts hypothécaires, le premier pour un montant de 2'727'000 fr., à taux fixe de 2,28% du 2 février 2021 au 31 octobre 2025, et le second pour un montant de 1'033'000 fr., à taux fixe de 0,63% du 2 février 2021 au 31 janvier 2022.
E.
Le 17 mars 2021, Me Frank Meister a informé les autorités de la Commune de Lausanne de l'acte de vente intervenu. Par courrier du 18 mars 2021, le délégué à la Commission immobilière de la Ville de Lausanne a indiqué à B._, à A._ et au notaire que la Commune de Lausanne étudiait la possibilité d'acquérir le bien-fonds n° 5724 en exerçant son droit de préemption. Un délai était en outre imparti aux parties à l'acte de vente pour se déterminer, ce qu'a fait l'intéressée le 7 avril 2021. En substance, elle se référait à l'avis exprimé par la DGTL, rappelait que la transaction devait être considérée comme un tout, que l'absence de pénalités dues à la rupture des financements hypothécaires de la venderesse liée à la reprise des conditions menée en parallèle du contrat de vente en faisait intégralement partie et qu'en cas d'exercice du droit de préemption, ces financements devaient être repris par la préemptrice, respectivement que les frais seraient à sa charge.
Le 12 avril 2021, une conférence téléphonique a eu lieu entre les représentants de l'intéressée et le délégué à la Commission immobilière. A cette occasion, ce dernier a expliqué que la Commune de Lausanne ne reprendrait pas la dette hypothécaire et que les frais qui feraient l'objet d'une prise en charge étaient ceux figurant à l'art. 35 al. 4 de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15).
F.
Par décision du 22 avril 2021, la Municipalité de la Commune de Lausanne (ci-après : l'autorité intimée) a exercé son droit de préemption sur le bien-fonds n° 5724, aux prix et conditions fixés par l'acte de vente du 29 janvier 2021. S'agissant des griefs soulevés par l'intéressée, l'autorité intimée les a exposés et a motivé sa décision ainsi :
"Conformément aux articles 31 et suivants de la LPPPL, la présente décision d'exercice du droit de préemption est motivée comme suit :
1.
l'exercice du droit de préemption par la Commune de Lausanne vise à la création de LUP ;
2.
la commune de Lausanne est située dans le district de Lausanne, qui est touché par la pénurie au sens de l'article 2 de la LPPPL, conformément à l'arrêté du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du 16 décembre 2020 ;
3.
le bien-fonds en question présente une surface de 897 m2, inférieure à la surface minimale de 1'500 m2 requise à l'article 31, alinéa 2 de la LPPPL, mais il est situé sur le territoire de la commune de Lausanne, soit dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal."
A._ (ci-après : la recourante) a, par acte de son conseil du 25 mai 2021, déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et pris les conclusions suivantes :
"
Préalablement
1.
Déclarer le présent recours recevable.
2.
Ordonner à la Commune de Lausanne de produire le préavis N° 2016/55 de la Municipalité, du 22 septembre 2016.
3.
Ordonner à la Commune de Lausanne de produire le procès-verbal daté et signé de la séance du Conseil communal du 17 janvier 2017 conférant autorisation générale d'acquérir et d'aliéner à la Municipalité de la Commune de Lausanne.
4.
Ordonner à la Commune de Lausanne de produire l'acte relatif à la vente des parcelles 5724, 10359 et 10360 de la Commune par B._ à E._, à l'origine de la décision de renonciation à la préemption de la Commune de Lausanne du 23 avril 2020 sur la parcelle 5724 de la Commune de Lausanne.
5.
Ordonner à la Commune de Lausanne de produire le procès-verbal de la séance de la Municipalité relatif à la Décision de préemption du 22 avril 2021.
Principalement
6.
Admettre le recours.
7.
Constater la nullité, respectivement annuler, la décision de préemption du 22 avril 2021 de la Commune de Lausanne portant sur le bien-fonds 5724 de la Commune, sis chemin du Cap 16.
Subsidiairement
8.
Assortir la décision de préemption du 22 avril 2021 de l'obligation pour la Commune de Lausanne de reprendre le premier prêt hypothécaire du 27 janvier 2021 souscrit par F._ auprès de D._ d'un montant de CHF 2'727'000.- à taux fixe de 2.28% par année du 02 février 2021 au 31 octobre 2025.
9.
Assortir la décision de préemption du 22 avril 2021 de l'obligation pour la Commune de Lausanne de reprendre le deuxième prêt hypothécaire du 27 janvier 2021 souscrit par F._ auprès de D._ d'un montant de CHF 1'033'000.- à taux fixe de 0.63% par année du 02 février 2021 au 31 janvier 2022.
10.
Condamner la Commune de Lausanne au paiement de CHF 153'510.45 au titre d'indemnité couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.
11.
Condamner la Commune de Lausanne au paiement de CHF 240'900.- correspondant aux droits de mutation relatifs à l'Immeuble.
12.
Condamner la Commune de Lausanne au paiement de CHF 17'915.75 correspondant aux honoraires de notaire ainsi qu'aux droits d'enregistrement de l'acte relatifs à l'Immeuble;
13.
Condamner la Commune de Lausanne au paiement des intérêts au taux de 0.63% par année courus sur le montant de CHF 3'540'000.- depuis le transfert de propriété jusqu'à l'inscription de la Commune de Lausanne au registre foncier comme propriétaire de la parcelle 5724 de la Commune de Lausanne.
Plus subsidiairement
14.
Condamner la Commune de Lausanne au paiement de CHF 153'510.45 au titre d'indemnité couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption, augmentés des coûts de rupture, au moment de la décision du Tribunal de céans, (i) du crédit hypothécaire de CHF 2'727'000.- au taux fixe de 2.28% par année et (ii) du crédit hypothécaire du 27 janvier 2021 de CHF 1'033'000.- au taux fixe de 0.63% par année.
15.
Condamner la Commune de Lausanne au paiement de CHF 240'900.- correspondant aux droits de mutation relatifs à l'Immeuble.
16.
Condamner la Commune de Lausanne au paiement de CHF 17'915.75 correspondant aux honoraires de notaire ainsi qu'aux droits d'enregistrement de l'acte relatifs à l'Immeuble;
17.
Condamner la Commune de Lausanne au paiement des intérêts aux taux de 0.63% par année courus sur le montant de CHF 3'540'000.- depuis le transfert de propriété jusqu'à l'inscription de la Commune de Lausanne au registre foncier comme propriétaire de la parcelle 5724 de la Commune de Lausanne.
En tout état
18.
Débouter la Commune de toutes autres, contraires ou plus amples conclusions.
19.
Condamner la Commune au paiement de tous frais judiciaires ainsi qu'à des dépens, lesquels comprendront une indemnité équitable pour les honoraires de la soussignée, fixée au taux de CHF 300.- (HTVA) par heure de travail du conseil soussigné, prenant en compte le résultat de la présente procédure."
La DGTL s'est déterminée sur le recours le 22 juin 2021 et a conclu d'une part à son admission et d'autre part à ce qu'il soit constaté que le droit de préemption ne s'applique pas au transfert global d'un portefeuille d'immeubles. Au surplus, en cas de rejet du recours, elle concluait à ce qu'il soit ordonné à la Commune de Lausanne de verser à l'acquéreur évincé les indemnités prévues à l'art. 35 LPPPL.
Par acte de son conseil du 16 août 2021, l'autorité intimée a répondu au recours et conclu, avec suite de frais et dépens, à son rejet, dans la mesure de sa recevabilité.
La recourante, par son conseil, a déposé une réplique le 18 octobre 2021 et pris une conclusion supplémentaire 19 (
recte
20) tendant à ce qu'il soit ordonné à l'autorité intimée de produire l'intégralité des décisions de préemption rendues à compter du 1
er
janvier 2020, accompagnées de l'intégralité des décisions ou des accords sur l'indemnisation des coûts subis par les acquéreurs évincés.
L'autorité intimée a dupliqué, par son conseil, le 10 décembre 2021.
Les arguments des parties seront repris, dans la mesure utile, dans la partie
en droit
.
G.
Dès lors qu'elle n'a pas encore fait l'objet d'une jurisprudence du Tribunal cantonal, la question de savoir si l'autorité communale prévue par l'art. 33 LPPPL est compétente pour statuer sur les prétentions en indemnisation des parties originelles à l'acte de vente (vendeur et acquéreur évincé par le droit de préemption) a été soumise à la procédure de coordination au sens de l'article 34 du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1). Cette disposition prévoit que les questions juridiques de principe et les changements de jurisprudence sont discutés entre tous les juges de la section concernée ou entre tous les juges de la Cour de droit administratif et public si l'objet concerne plus d'une section. En l'occurrence, la question étant relative à la compétence de la CDAP, elle a donc été soumise à l'ensemble du collège.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.

## Considerations

Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est une décision finale d'application de la LPPPL, en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi. Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les conditions de recevabilité du recours sont manifestement remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
L'autorité intimée conteste la recevabilité des conclusions en paiement figurant sous ch. 10 à 17 des conclusions du recours. En substance, elle considère ne pas avoir de pouvoir de décision en matière d'indemnisation de l'acquéreur évincé par l'exercice du droit de préemption fondé sur les art. 31 ss de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15). Ainsi, à son sens, des prétentions visant à obtenir les indemnisations prévues à l'art. 35 al. 3 à 5 LPPPL doivent faire l'objet d'une action devant les tribunaux civils, la loi ne prévoyant pas d'action de droit administratif devant la CDAP.
La recourante au contraire considère que la LPPPL confère un pouvoir de décision en cette matière à l'autorité communale faisant exercice de son droit de préemption. De ce fait, ses conclusions seraient recevables et il s'imposait que l'autorité intimée statue sur les montants réclamés, ce qu'elle n'a pas fait.
a) Lorsqu'elle rend une décision, l'administration n'agit pas en vertu d'un droit qui lui appartient, mais en vertu d'une compétence qui lui est attribuée par la loi (ATF 137 I 58 consid. 4.3.3). Cette distinction est à la base de celle entre le contentieux administratif objectif et subjectif, le premier relevant du juge administratif et le second, des tribunaux civils (cf. arrêts CDAP GE.2018.0183 du 4 février 2019 consid. 3a; GE.2017.0170 du 15 février 2018 consid. 1a; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, 2014, n°209, p. 75). Consacrée par l’art. 1
er
al. 3 de l’ancienne loi cantonale sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, cette distinction n’a pas été fondamentalement remise en cause avec l’adoption de la LPA-VD (arrêt CDAP GE.2017.0170 du 15 février 2018 consid. 1a). Ainsi, l'action de droit administratif est ouverte pour toute contestation relative à des prétentions de droit public qui ne peuvent pas faire l'objet d'une décision (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2
ème
éd., Berne 2015, p. 661; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, pp. 626-627).
Certes, ce critère de répartition a fait l'objet en doctrine de critiques et de propositions de modification (cf. par exemple Pierre Moor, Proposition de réforme sur la répartition des compétences, JT 2005 III 35, ou Mercedes Novier, Contentieux de la fonction publique communale: autorité compétente dans le Canton de Vaud?, JT 2021 III 111). Il n'appartient toutefois pas aux tribunaux mais au législateur, s'il le désire, de modifier l'attribution légale des compétences entre les autorités administratives – respectivement la CDAP sur recours – et les tribunaux civils pour statuer sur le contentieux de droit public cantonal.
La question de savoir si la loi confère à l'autorité administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans chaque cas particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport de droit litigieux (arrêts CDAP GE.2016.0077 du 10 août 2016 consid. 1b; GE.2006.0180 du 28 juin 2007 et références).
b) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre. Si le texte légal n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi que de la volonté du législateur, telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires. A l'inverse, lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions légales. En outre, il appartient à l'autorité de remédier à une éventuelle lacune apparente de la loi, lorsque celle-ci, même interprétée, n'apporte pas de solution sur un point qu'elle devrait régler, ou occulte lorsque le législateur a omis d'adjoindre, à une règle conçue de façon générale, la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle considérée ou d'une autre règle légale imposent dans certains cas. L'autorité n'est en revanche pas autorisée à pallier l'absence d'une règle qui paraît simplement désirable au regard du sens et du but de la loi (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2 et les arrêts cités).
c) Il convient donc d'examiner tout d'abord le cadre légal entourant l'exercice du droit de préemption. L'art. 31 LPPPL a la teneur suivante :
"
1
Les communes bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.
2
Le droit de préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes :
- il doit viser la création de LUP ;
- il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le district concerné ;
- la surface de la parcelle visée doit être d'au moins 1'500 m2, sauf si elle se trouve dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la commune.
3
Le droit de préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint, à son partenaire enregistré ou à son concubin."
L'art. 32 LPPPL prévoit quant à lui ce qui suit :
"1
Le propriétaire qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'article 31 est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors du dépôt de l'acte de vente au registre foncier.
2
Le propriétaire doit également procéder à cet avis en cas de promesse de vente.
3
Lorsque la commune envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le propriétaire et le tiers acquéreur."
Quant à l'art. 33 LPPPL il prescrit que la commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de quarante jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'art. 32 LPPPL.
Les conséquences de cette décision sont traitées à l'art. 35 LPPPL dont la teneur est la suivante :
"
1
Le bien-fonds acquis est voué sans retard à la construction.
2
Si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP.
3
Lorsque les circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.
4
En cas d'acquisition du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le préempteur.
5
Les intérêts courus sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur, au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."
Ces dispositions ont été introduites dans le cadre des travaux parlementaires portant sur le projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois (LPPL) et modifiant celle du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01). Le projet présenté par le Conseil d'Etat ne prévoyait pas de droit de préemption et son texte a été particulièrement remanié durant les débats, pour devenir la LPPPL (pour le contenu du projet initial, voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 17 Conseil d'Etat, pp. 409 ss). Le droit de préemption figurait toutefois dans le projet de modification de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dans le cadre du préavis du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur l'initiative populaire cantonale "Stop à la pénurie de logements" et notamment également sur la motion Jérôme Christen et consorts transformée en postulat en faveur de l'introduction d'un droit de préemption permettant de faciliter la politique foncière des collectivités publiques (voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 16, Conseil d'Etat, pp. 406 ss pour le Préavis et les projets de modifications législatives). Ce projet introduisait notamment l'existence d'un droit de préemption aux nouveaux art. 85c à 85g LATC. L'art. 85e, intitulé "Décision" avait alors la teneur suivante :
"
1
Dans un délai de 60 jours à compter de la notification de l'avis au sens de l'article 85d, le département en charge des opérations foncières ou la commune territoriale notifient aux parties liées par l'acte de vente leur décision d'acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l'acte.
2
En cas de renonciation à l'exercice du droit de préemption, le département en charge des opérations foncières ou la commune en avisent les parties sans retard.
3
Lorsque les circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.
4
En cas d'acquisition du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le préempteur.
5
Les intérêts courus sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur, au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."
L'art. 85f, intitulé "Mise en œuvre de la décision", correspondait quant à lui en substance à la teneur de l'art. 35 al. 1 et 2 LPPPL actuel.
Le rapport explicatif ne précisait toutefois pas si la décision d'acquisition du bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l'acte de vente (cf. art. 85e al. 1 du projet de réforme de la LATC) devait également porter sur les indemnisations. La commission du Grand Conseil avait dans un premier temps supprimé l'ensemble des dispositions relatives au droit de préemption avant de réintroduire ce mécanisme. Dans ce cadre, l'art. 85e a été adopté par la commission sans discussion et à l'unanimité (cf. Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, Grand Conseil, tome 16, p. 488). Lors des débats du Grand Conseil, cette disposition ainsi que l'art. 85f ont également été adoptés sans modification ni discussion (cf. Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 17, Grand Conseil, p. 32). Par la suite, une motion d'ordre a interrompu les travaux et la commission a soumis au Grand Conseil un nouveau projet de LPPPL (Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 17, Grand Conseil, pp. 192-198 pour la motion d'ordre, puis pour la reprise des débats sur le nouveau projet de loi, tome 19, Grand Conseil, pp. 21 ss). S'agissant plus particulièrement des art. 33 et 35 LPPPL (ce dernier alors numéroté 34), il ressort des interventions du rapporteur de la commission, le député Marc-Olivier Buffat, que ce dernier article porte sur la mise en œuvre de la décision (Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 19, Grand Conseil, pp. 100-101). Ces dispositions ont toutefois été adoptées en premier débat sans discussion. Les deuxième et troisième débats ont également vu l'adoption de ces articles sans discussion (Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 19, Grand Conseil, pp. 144-150 pour le deuxième débat et pp. 219 à 225 pour le troisième débat).
d) En l'espèce, la recourante estime que la compétence de l'autorité communale pour rendre une décision quant à la prise en charge des frais, respectivement l'octroi des indemnités, est fondée sur l'art. 35 al. 3 et 4 LPPPL. A son sens, cette compétence ressort du texte de la disposition, de la systématique de la loi, aucune compétence décisionnelle n'étant attribuée à une autre autorité et le texte légal ne renvoyant ni au droit privé ni à d'autres dispositions de droit public. En outre, cette interprétation systématique serait soutenue par l'absence de disposition procédurale dans la LPPPL, contrairement, par exemple, à la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01) à ses art. 19 ss. Une compétence décisionnelle a, selon la recourante, d'ailleurs été reconnue dans de nombreux domaines en lien avec l'octroi d'indemnités fondées sur le droit public. Le volume des travaux parlementaires justifierait encore une telle interprétation, le législateur ayant voulu soumettre la contestation de l'indemnité à la voie classique du recours contre une décision administrative, dans la mesure où il n'a pas prévu un moyen de droit spécifique. Enfin, le but de l'art. 35 al. 3 LPPPL étant d'apporter une certaine protection à l'acquéreur évincé ayant engagé des frais importants, il convient de retenir que la contestation de la décision de préemption dans son principe ainsi que la fixation de l'indemnité doivent former un tout afin d'éviter de devoir multiplier les procédures.
Contrairement à ce que paraît soutenir la recourante, le texte légal n'évoque explicitement une décision à rendre par l'autorité communale qu'à l'art. 33 LPPPL. Au demeurant, le terme
"décision"
n'est utilisé à l'art. 35 LPPPL que dans son titre :
"Mise en œuvre de la décision"
. Cette dernière disposition fait pour le reste état des obligations de la commune préemptrice et notamment de l'étendue des indemnisations dues à l'acquéreur évincé, sans toutefois indiquer qu'il reviendrait à dite commune de statuer sur les éventuelles prétentions des parties originelles à l'acte de vente. Au contraire, le titre de la disposition paraît l'exclure dans la mesure où il se réfère à
"la décision"
, soit celle de l'art. 33 LPPPL. Une analyse du titre de ce dernier article parvient à la même conclusion. En effet, il s'agit du seul titre des dispositions de la section II du chapitre III de la loi qui fait référence à la prise d'une décision. On peut dès lors admettre que l'intention du législateur – qui met ainsi la décision de l'art. 33 LPPPL en exergue – était bien que celle-ci ne porte que sur la volonté d'acquisition du bien-fonds, aux prix et conditions de l'acte de vente, à l'exclusion des effets mentionnés à l'art. 35 LPPPL. Au vu de ces éléments, il n'y a pas de doute que si le législateur avait voulu mettre d'autres décisions dans la compétence de l'autorité communale, il l'aurait mentionné explicitement dans les dispositions légales topiques.
On ne peut en outre tirer de la teneur de l'art. 35 LPPPL que la décision de l'art. 33 LPPPL devrait couvrir non seulement le principe de l'exercice du droit mais également les indemnisations, ce que paraît toutefois soutenir la recourante. En effet, le texte de l'article montre que la question des indemnisations ne doit intervenir qu'une fois la vente conclue entre le vendeur et l'autorité communale, soit après que la décision relative à l'exercice du droit est définitive et exécutoire. En effet, avant cela, l'acquéreur n'est pas
"évincé"
(al. 3) dans la mesure où il est encore envisageable que la décision soit annulée sur recours ou que l'autorité y renonce. En outre, les frais mentionnés à l'al. 4 ne sont dus qu'en cas d'acquisition du bien-fonds, soit lorsque la vente est inscrite formellement au Registre foncier, ce qui ne peut avoir lieu avant que la décision précitée ne soit entrée en force. Enfin, les intérêts dus en application de l'al. 5 le sont entre le dépôt des fonds par l'acquéreur évincé et le paiement du prix de vente par la commune préemptrice. Or, encore une fois, l'acquéreur n'est évincé qu'au moment où la décision sur l'exercice du droit est définitive et exécutoire et le prix ne peut être versé avant que la vente ne soit conclue. Cela explicite ainsi que ces différents frais ne peuvent être pris en charge qu'une fois la décision entrée en force. Au demeurant, certains ne seront connus qu'une fois la vente instrumentée par le notaire et le prix de vente payé, soit postérieurement au rendu de la décision de l'art. 33 LPPPL.
On ne saurait donc en déduire, à défaut d'un texte explicite confiant un tel pouvoir décisionnel, que l'art. 35 LPPPL pourrait constituer une base légale formelle suffisante pour conférer ce pouvoir.
Cette interprétation est au demeurant confirmée par la systématique de la loi.
La structure de la section II du chapitre III de la LPPPL, qui porte sur le droit de préemption, fait figurer tout d'abord l'art. 33 LPPPL, qui porte sur la décision d'exercice de ce droit, puis l'art. 35 LPPPL qui est expressément intitulé
"Mise en œuvre de la décision"
. Cette structure montre que le système prévoit plusieurs étapes. Tout d'abord, le propriétaire aliénateur doit annoncer la vente à l'autorité communale (art. 32 LPPPL), ensuite celle-ci dispose d'un délai de quarante jours pour faire valoir son droit (art. 33 LPPPL), enfin il convient de s'acquitter des frais et indemnités mentionnés à l'art. 35 LPPPL. La loi différencie donc clairement ces étapes dont les objectifs sont distincts. Au demeurant, l'intention de faire une claire distinction entre les différentes étapes est confirmée par les travaux parlementaires, qui ont vu une nouvelle répartition des alinéas présents dans les articles de la proposition faite par le Conseil d'Etat pour la modification de la LATC. En effet, les normes figurant dans les art. 33 et 35 LPPPL étaient alors intégrées au même article (85e). Leur séparation démontre la volonté du législateur de distinguer la décision relative au droit de préemption des conséquences financières de son exercice. Cette structure impose ainsi de déterminer les compétences décisionnelles de manière séparée. Or, force est de constater que l'art. 35 LPPPL ne prévoit pas qui a la compétence de fixer le montant des indemnisations dues. Au vu des éléments développés plus haut, il n'y a pas lieu de considérer qu'il s'agirait d'une lacune qu'il conviendrait de combler en faisant application de la compétence donnée à l'autorité communale à l'art. 33 LPPPL.
La recourante considère encore que l'absence de procédure spécifique dans la LPPPL démontrerait que le législateur entendait soumettre la contestation de l'indemnité à la voie classique du recours à l'encontre d'une décision administrative. Elle ne saurait être suivie. L'inexistence d'une disposition spécifique démontre plutôt que le législateur entendait renvoyer au régime usuel pour les prétentions pécuniaires, soit celui des affaires patrimoniales de droit public cantonal (cf. art. 103 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]) et non au régime de la décision, qui nécessite – comme on l'a rappelé plus haut – une base légale formelle.
La recourante soutient également que la compétence décisionnelle de l'autorité communale en matière d'indemnisation se déduirait de la nécessité de simplifier la procédure pour l'acquéreur évincé. Cela ne ressort toutefois pas du texte légal ni des travaux parlementaires et encore moins de la systématique de la loi. Si l'art. 35 LPPPL vise en effet à permettre à l'acquéreur évincé de bénéficier d'une certaine protection financière en cas de préemption, cela n'implique aucunement que la détermination des indemnités doive faire l'objet d'une décision municipale. On relèvera d'ailleurs que les garanties procédurales (par exemple relatives à l'allégation, à la formulation des conclusions ou en matière de moyens de preuve) ne sont pas moindres dans le cadre d'une action de droit administratif. On ne saurait en tirer dès lors que la volonté du législateur était de soumettre les indemnités au régime de la décision.
Enfin, les exemples de procédure cités par la recourante ne plaident pas pour une solution différente. En effet, les législations évoquées comme la loi du 28 février 1989 sur la faune (LFaune; BLV 922.03) ou la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; BLV 913.11) comportent des normes explicites donnant compétence décisionnelle à certaines autorités en matière d'indemnisation. D'ailleurs, le fait que dans certains cas le législateur ait justement prévu un système instituant la même autorité comme compétente pour statuer sur un acte et ses conséquences financières démontre que tel n'était pas le cas en l'espèce.
Il convient donc en définitive de se référer aux règles générales de compétence applicables en matière de créances de droit public.
Avec la recourante, il y a lieu d'exclure l'application des règles prévues par la loi du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents (LRECA; BLV 170.11), celle-ci portant sur la réparation des dommages causés illicitement ou en violation de devoirs de service dans l'exercice de la fonction publique cantonale ou communale (art. 1 al. 1 LRECA). A comprendre la recourante, cela imposerait de retenir une compétence décisionnelle de l'autorité communale, ce qui n'est pas envisageable comme on l'a vu précédemment.
Les prétentions de droit public qui ne peuvent faire l'objet d'une décision sont sujettes aux règles applicables aux affaires de droit public cantonal (voir sur ce sujet, Moor/Poltier, op. cit., pp. 626-627). A défaut de base légale instituant un pouvoir décisionnel, les prétentions issues de l'art. 35 LPPPL sont ainsi justiciables par le biais de l'action de droit administratif. Le Tribunal cantonal n'est compétent pour une telle action que pour autant qu'une loi spéciale le prévoie (art. 106 LPA-VD). La LPPPL ne contient aucune norme procédurale, ce qui exclut de retenir cette compétence. A ce défaut, la compétence de traiter de ces prétentions ressort du juge ordinaire – soit du juge civil.
Au vu des considérations qui précédent, il convient de constater que ni l'autorité communale prévue par l'art. 33 LPPPL ni la CDAP ne sont compétentes pour statuer sur les prétentions en indemnisation des parties originelles à l'acte de vente (vendeur et acquéreur évincé par le droit de préemption). Les conclusions en paiement prises par la recourante (conclusions 10 à 17) sont par conséquents irrecevables.
3.
La recourante requiert diverses mesures d'instruction tendant à la production de plusieurs documents et à l'audition de témoins.
a) La procédure administrative est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut tenir audience (art. 27 al. 2 LPA-VD). Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'intéressé de produire des preuves et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Toutefois, l'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3; cf. aussi arrêts TF 6B_1155/2015 du 14 mars 2016 consid. 2.2; 1C_608/2014 du 3 septembre 2015 consid. 2.1).
b) aa) Il convient tout d'abord de constater que certains des documents requis par la recourante ont été produits par l'autorité intimée dans ou en complément à son dossier. Il s'agit du préavis 2020/37 et du procès-verbal de la séance du 3 novembre 2020 du Conseil communal relatifs à la compétence conférée par ce dernier à l'autorité intimée en vue de l'acquisition d'immeubles. Les réquisitions tendant à la production du préavis 2016/55 et à la décision du Conseil communal y relative, qui correspondent dans leur contenu matériel aux documents produits n'ont donc plus d'objet. Il en va de même de celle tendant à la production du projet d'acte de vente du 4 avril 2020 entre B._ et E._, produit dans le dossier de l'autorité intimée.
bb) La recourante requiert la production du procès-verbal de la séance de l'autorité intimée relatif à la décision querellée. Elle expose que cette pièce serait utile à déterminer la composition de dite autorité au moment de la prise de décision afin de vérifier que les dispositions légales ont été respectées. Ce document n’est cependant pas nécessaire pour que le tribunal puisse évaluer les aspects formels de la prise de décision (cf. consid. 6b ci-dessous) et cette réquisition doit être rejetée.
cc) En réplique, la recourante a requis la production de l'intégralité des décisions de préemption rendues depuis le 1
er
janvier 2020 et des décisions ou des accords en lien avec l'indemnisation des acquéreuses évincés.
Les conclusions en paiement prises par la recourante étant irrecevables, il n'y a pas de pertinence à requérir la production des pièces litigieuses.
dd) Enfin, la recourante requiert l'audition de témoins, soit H._, G._, I._, J._ et K._. Les faits soumis à leur audition sont pour partie en lien avec les conclusions en paiement irrecevables. En outre, les documents produits au dossier sont suffisants pour permettre au tribunal de statuer. Si bien que la requête d'audition doit être rejetée.
4.
La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue et de l'art. 42 al. 1 LPA-VD du fait que la décision serait insuffisamment motivée. Celle-ci n'aborderait en particulier pas certains arguments soulevés, n'indiquerait pas comment les logements d'utilité publique (LUP) seraient créés, ni ne se prononcerait sur la reprise du financement hypothécaire ou des frais évoqués par la recourante en amont de la décision. Ce défaut de motivation aurait forcé la recourante à recourir "à l'aveugle".
a) Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (cf. art. 42 let. c LPA-VD). Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 564; arrêt TF 1B_145/2016 du 1
er
juillet 2016 consid. 2). La motivation peut par ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 565). Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, la violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable a la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, si l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1).
b) La recourante reproche donc à l'autorité intimée de ne pas avoir traité certains des griefs soulevés dans ses déterminations du 7 avril 2021.
Tout d'abord, comme évoqué sous consid. 2 ci-dessus, les conclusions relatives au paiement des frais et indemnités auxquels prétend la recourante sont irrecevables, l'autorité intimée ne disposant pas d'une compétence décisionnelle en la matière. On ne perçoit dès lors pas pour quelles raisons elle aurait dû se déterminer à ce sujet dans sa décision sur l'exercice du droit de préemption. Cela étant, force est de constater que l'autorité intimée l'a fait, malgré tout. En effet, la décision querellée fait état – certes de manière générale – des prétentions de la recourante et confirme que l'autorité intimée ne prendra à sa charge que les frais mentionnés à l'art. 35 al. 4 LPPPL. A ce titre, le déni de justice invoqué par la recourante ne saurait être pris en compte.
De même, elle confirme qu'elle n'entend pas reprendre la dette hypothécaire, ce qui, selon la recourante, était une condition de la vente globale (cette question particulière est examinée plus bas sous consid. 10). Certes, la motivation figurant dans la décision est sommaire. Il est toutefois clair que l'autorité intimée estime qu'une telle reprise ne correspond pas aux exigences des art. 33 et 35 LPPPL, ce qui est en soit suffisant. D'ailleurs, la recourante a été parfaitement en mesure de contester cet aspect dans son recours.
Quant à la constitution de LUP – dont l'intention est également contestée par la recourante, ce qui sera examiné plus bas (consid. 11) – l'autorité intimée fait état de son intention d'en créer dans le dispositif de sa décision. Elle n'aborde pas la manière dont elle escompte aboutir à leur réalisation. Cela étant, elle n'a pas besoin de présenter un projet totalement abouti au stade de l'exercice du droit de préemption (voir arrêt CDAP AC.2020.0080 du 22 mars 2021 consid. 5b). Cette motivation sommaire a été complétée dans les écritures déposées par l'autorité intimée dans le cadre de la présente procédure, et la recourante a eu l'opportunité de se déterminer. Dès lors, même s'il devait y avoir eu un défaut de motivation, il a été guéri dans le cadre de la procédure de recours, la Cour disposant d'un pouvoir d'examen complet.
Il en va de même de l'argument de la recourante tiré du fait que le droit de préemption ne serait pas applicable en cas d'acquisition d'un portefeuille d'immeuble. Il ressort, implicitement, de la décision que l'autorité intimée ne partage pas l'opinion formulée par la recourante, et validée par la DGTL. L'autorité intimée a, dans ce cas également, complété sa motivation dans ses écritures, si bien qu'un éventuel défaut de motivation a été guéri dans le cadre de la procédure de recours. La recourante n'a manifestement pas eu de difficulté à faire valoir son argumentation sur ce point, déjà dans son recours.
En définitive, l'ensemble des griefs de la recourante doit être écarté.
5.
La recourante fait ensuite valoir plusieurs griefs à l'encontre de la validité de la décision querellée. Dans un premier temps, elle expose que l'autorité intimée était incompétente pour la rendre.
a) L'art. 33 LPPPL confie à la commune la compétence décisionnelle quant à l'exercice du droit de préemption.
b) Selon l'art. 1 al. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11), les autorités communales sont le conseil général ou communal (let. a), la municipalité (let. b) et le syndic (let. c). La compétence d'acquérir ou d'aliéner des immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières appartient au conseil communal ou général (art. 4 al. 1 ch. 6 1
ère
phrase LC). Le conseil peut toutefois accorder à la municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en fixant une limite (art. 4 al. 1 ch. 6 3
ème
phrase LC).
L'art. 20 let. f du règlement du Conseil communal de Lausanne du 12 novembre 1985 prévoit que ce conseil délibère sur :
"l'acquisition et l'aliénation d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières. L'article 44 chiffre 1 LC est réservé. Le Conseil peut accorder à la Municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en fixant une limite. Le Conseil est informé des acquisitions et des aliénations par le rapport de gestion."
c) L'autorité intimée a transmis au Conseil communal le 17 septembre 2020 le préavis n° 2020/37 portant sur le maintien des conditions définies par l'autorisation générale de statuer sur les acquisitions d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières et sur les aliénations d'immeubles et de droits réels immobiliers accordée à la Municipalité, par voie d'extrait de procès-verbal du Conseil communal en date du 17 janvier 2017 (1) et sur l'octroi d'un crédit complémentaire du patrimoine financier de 30 millions de francs, s'ajoutant au crédit d'acquisition initial de 40 millions de francs, accordé par le préavis n° 2016/55 en date du 17 janvier 2017 (2). L'autorité intimée y évoque les besoins financiers liés à l'acquisition d'immeubles et fait notamment référence à l'entrée en vigueur, le 1
er
janvier 2020, du droit de préemption des art. 31 ss LPPPL. Elle précise notamment que les fonds requis seront notamment utilisés pour procéder à des acquisitions d'immeubles en lien avec ce droit, la quasi-totalité des affaires en cours mentionnées dans le préavis étant liée à des opportunités d'exercice du droit de préemption.
Lors de sa séance du 3 novembre 2020, le Conseil communal de Lausanne a adopté le préavis n° 2020/37.
d) Il ressort de ce qui précède que la loi prévoit que le conseil communal est compétent en principe pour l'acquisition de biens immobiliers, une délégation à la municipalité étant possible pour autant que le règlement communal le prévoie. Or, en l'espèce, le Conseil communal de Lausanne a fait usage de cette possibilité à l'art. 20 let. f de son règlement. L'adoption du préavis n° 2020/37 a consacré cette délégation de compétence dans le cadre du crédit octroyé (en l'espèce augmenté de 30 millions de francs). Ainsi, l'autorité intimée dispose bel et bien d'une délégation de compétence octroyée par le Conseil communal conformément aux dispositions légales et réglementaires.
Se pose encore la question de la portée de cette délégation, singulièrement de la possibilité de faire usage du droit de préemption des art. 31 ss LPPPL. Certes, le préavis ne contient pas une conclusion portant expressément sur cet usage. Toutefois, son texte mentionne à plusieurs reprises le droit de préemption, et notamment que l'augmentation du plafond de dépense est liée aux possibilités d'acquisition qui se présentent depuis son introduction. En outre, le préavis, qui délègue la compétence de décider l'acquisition de biens immobiliers, ne restreint pas les modalités de celle-ci. Il emporte dès lors clairement le pouvoir de faire usage du droit de préemption, qui constitue un outil permettant d'effectuer la mission confiée, soit acquérir des bien-fonds et non un objet de nature différente qui devrait faire l'objet d'une délégation séparée.
Ainsi, l'autorité intimée disposait de la compétence pour rendre la décision querellée et le grief de la recourante doit être rejeté.
6.
La recourante conteste ensuite la validité de la décision querellée en raison du fait que celle-ci n'indiquerait pas la composition de l'autorité intimée au moment de la prise de décision et ne serait signée que par le syndic et le secrétaire municipal.
a) Le contenu formel d'une décision fait l'objet de l'art. 24 LPA-VD dont la teneur est la suivante :
"La décision contient les indications suivantes, exprimées en termes clairs et précis :
a. le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale ;
b. le nom des parties et de leurs mandataires ;
c. les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie ;
d. le dispositif ;
e. la date et la signature ;
f. l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître."
S'agissant plus particulièrement des actes d'une municipalité, l'art. 67 LC prévoit :
"1
Pour être réguliers en la forme, les actes de la municipalité doivent être donnés sous la signature du syndic et du secrétaire ou de leur remplaçant désigné par la municipalité, et munis du sceau de cette autorité ; s'ils sont pris en exécution d'une décision du conseil général ou communal, ils doivent mentionner cette décision, laquelle est jointe à l'acte.
2
La municipalité peut, par décision, déléguer des pouvoirs de signature à l'un de ses membres, à un cadre ou un employé communal. La délégation s'opère par une procuration expresse donnée sous la signature du syndic et du secrétaire ou de leur remplaçant désigné par la municipalité, et munie du sceau de cette autorité.
3
La procuration peut être spéciale ou générale. Dans ce dernier cas, elle indique les limites et la durée du mandat.
4
Les actes pris en vertu d'une délégation de pouvoirs doivent être donnés sous la signature du ou des membres de la municipalité ou de la personne au bénéfice de la délégation.
5
Les décisions rendues sur la base d'une délégation sont susceptibles d'un recours administratif auprès de la municipalité. Le recours s'exerce conformément à la loi sur la procédure administrative."
b) Il est exact en l'espèce que la décision querellée, qui est revêtue de la signature du syndic et du secrétaire municipal, comme le prescrit l'art. 67 LC, indique que l'autorité qui a pris la décision est la municipalité sans toutefois en donner la composition. Toutefois, comme le précise la jurisprudence, lorsque la composition de l'autorité appelée à statuer ne lui est pas communiquée, le justiciable est censé connaître cette information lorsqu'elle est aisément disponible, par exemple par le truchement d'un annuaire officiel ou d'un site internet (cf. ATF 135 II 430 consid. 3.3.2 p. 438; 134 I 20 consid. 4.3.1 p. 21/22, arrêts CDAP GE.2020.0170 du 4 février 2021 consid. 4; AC.2020.0075 du 30 septembre 2020 consid. 2; AC.2010.0198 du 14 octobre 2011 consid. 2a). En l'espèce, la composition municipale est à disposition sur le site internet communal ce qui fait qu'il n'y a pas à douter que la recourante pouvait connaître la composition de l'autorité. Celle-là ne prétend pas au demeurant que cette indication lui était nécessaire pour envisager une éventuelle demande de récusation d'un membre de la municipalité. Dans ces conditions, annuler la décision attaquée pour non-respect de l'art. 42 let. a LPA-VD relèverait du formalisme excessif (arrêts CDAP déjà cités AC.2020.0075 du 30 septembre 2020 consid. 2; AC.2010.0198 du 14 octobre 2011). Cette lacune est en d'autres termes sans pertinence.
Il en va de même de l'argument tendant à faire accroire que la délégation donnée par le Conseil communal à la municipalité impliquerait une signature de l'acte par l'ensemble des membres de cette dernière. En effet, la délégation mentionnée à l'art. 67 al. 4 LC est celle du pouvoir municipal et non du Conseil communal, comme le démontrent clairement la teneur et l'articulation des al. 2 à 5 de l'art. 67 LC.
Enfin, la recourante invoque en réplique que l'indication de la composition de la municipalité devrait lui permettre de vérifier le respect du quorum et de la majorité fixée aux art. 65 al. 1 et 2 LC, respectivement de l'art. 19 du règlement du 14 décembre 1965 de la municipalité de Lausanne. Elle ne fait toutefois pas valoir de soupçons quant à une informalité ni n'étaye ce point, motivant ainsi insuffisamment son grief, qui doit être écarté.
Les griefs relatifs à la validité de la décision attaquée doivent donc être rejetés.
7.
La recourante conteste que le droit de préemption prévu par les art. 31 ss LPPPL puisse être exercé en cas de vente "en bloc" ou "en portefeuille", soit la vente de plusieurs immeubles en même temps, éventuellement sis sur le territoire de communes différentes.
a) Il ne paraît pas contesté par la recourante que l'art. 31 LPPPL constitue une base légale suffisante pour fonder le droit de préemption des communes vaudoises dans son principe. Tel est en effet le cas, la disposition précitée étant claire. Il s'agit donc de déterminer l'étendue conférée à ce droit par la législation cantonale.
b) La recourante soutient que retenir qu'une commune serait en droit d'acquérir un immeuble isolé dans le cadre d'une vente en portefeuille pour laquelle un seul acte de vente est conclu reviendrait à lui accorder un droit de préemption dit renforcé, dans la mesure où elle serait en droit d'exercer son droit de préemption à des conditions autres que celles auxquelles l'acquéreur est soumis.
La notion de droit de préemption "limitatif" ou "qualifié" correspond à l'hypothèse où le prix de vente a déjà été fixé ou déterminé par les parties au contrat de préemption ou lorsque la loi confère au préempteur le droit d'acquérir le bien à un prix différent de celui convenu entre les parties à l'acte d'aliénation (Thierry Tanquerel, Le droit de préemption légal des collectivités publiques, in La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, Genève/Bâle/Zurich 2009, p. 150 [ci-après : Tanquerel, Le droit de préemption]; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
ème
éd., Genève/Zurich/Bâle 2018, p. 609 n. 1819). La notion n'a en revanche pas été développée en lien avec d'autres conditions de l'acte de vente.
En tous les cas, il est manifeste que les art. 31 ss LPPPL n'instituent pas un droit de préemption qualifié. En effet, l'art. 33 LPPPL indique explicitement que la commune doit acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés par l'acte de vente. La possibilité éventuelle d'acquérir un bien spécifique faisant l'objet d'une vente en portefeuille ne modifie pas la nature du droit de préemption conféré par la loi. Cette question doit s'envisager dans le cadre de l'examen des modalités d'exercice du droit de préemption et de la nature des conditions mentionnées à l'art. 33 LPPPL que doit reprendre la commune préemptrice.
8.
Il convient donc d'examiner tout d'abord si les règles légales excluent explicitement que le droit de préemption porte sur un immeuble objet d'une vente en portefeuille.
a) Les conditions d'exercice du droit de préemption institué par la LPPPL figurent aux art. 31 et 33 LPPPL. La lecture de ces dispositions amène à retenir les conditions suivantes :
o
Le bien-fonds doit être mis en vente (art. 31 al. 1 LPPPL);
o
Il doit être affecté en zone à bâtir légalisée (art. 31 al. 1 LPPPL);
o
L'exercice du droit de préemption doit viser la création de LUP (art. 31 al. 2 LPPPL);
o
Le district dans lequel se trouve le bien-fonds doit être en état de pénurie au sens de l'art. 2 LPPPL (art. 31 al. 2 LPPPL);
o
La surface de la parcelle doit être d'au moins 1'500 m
2
, à l'exception de celles situées dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal (PDCn) (art. 31 al. 2 LPPPL);
o
L'acquéreur du bien-fonds ne doit pas être un descendant du vendeur, son père ou sa mère, son frère, sa sœur, son demi-frère, sa demi-sœur, son conjoint, son partenaire enregistré ou son concubin (art. 31 al. 3 LPPPL);
o
L'acquisition du bien-fonds doit être faite aux prix et conditions de l'acte de vente (art. 33 LPPPL);
o
La notification de la décision doit intervenir dans les 40 jours après l'avis du vendeur (art. 33 et 32 LPPPL).
b) Le projet initial du Conseil d'Etat, en réponse à l'initiative "Stop à la pénurie de logement" (cf. Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 16, Conseil d'Etat, pp. 406 ss pour le Préavis et les projets de modifications législatives), prévoyait aux art. 85c et 85e LATC nouveaux des conditions similaires à celles existantes dans la législation finalement entrée en vigueur. L'exposé des motifs ne faisait pas état de limitations complémentaires, notamment en lien avec l'achat d'un immeuble spécifique au sein d'un portefeuille vendu en bloc. Au contraire, il se référait à une définition générale du droit de préemption soit la
"
f
aculté en vertu de laquelle une personne (le préempteur) peut exiger d’une autre personne (le promettant) le transfert de la propriété d’une chose, dans l’éventualité où le promettant la vend à un tiers (ou passe avec ce dernier un acte assimilé à la vente)"
(Bulletin du Grand Conseil, op. cit., p. 414). Lors des débats parlementaires, la question spécifique d'une limitation en cas de vente de plusieurs bien-fonds simultanément n'a pas été abordée (pour les travaux de la commission, voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, Grand Conseil, tome 16, pp. 485 ss; pour le premier débat, tome 17, pp. 508 ss; pour le nouveau premier débat, tome 19, pp. 21 ss et 97 ss, pp. 144-150 pour le deuxième débat et pp. 219 à 225 pour le troisième débat). Il convient au demeurant de préciser que la commission parlementaire ayant revu l'entier du projet et intégré les dispositions sur le droit de préemption dans la LPPPL plutôt que dans la LATC, elle a en particulier réexaminé les conditions d'exercice du droit (cf. notamment Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, Grand Conseil, tome 19 pp. et 97 s et les interventions du rapporteur de la commission M. Marc-Olivier Buffat).
c) Le texte légal ne prévoit donc pas comme condition que le droit de préemption soit exercé sur un immeuble vendu seul. Les travaux parlementaires ne laissent d'ailleurs pas transparaître que tel aurait été la volonté du législateur. En effet, lors des nombreux débats, il n'en a jamais été fait état. De même, lorsque la commission parlementaire a repris le projet et l'a transformé afin d'aboutir au projet de LPPPL, elle n'a ni intégré dans le texte légal ni mentionné que sa volonté était d'exclure les objets insérés dans une vente "en bloc". Au contraire de ce que plaide la recourante, on ne saurait déduire du silence du législateur la volonté d'exclure un tel objet. Une telle restriction, d'importance, aurait certainement été discutée en commission ou lors des débats. On ne saurait donc considérer que le texte légal exclut la possibilité d'exercer le droit de préemption des art. 31 ss LPPPL en cas de vente de biens immobiliers "en bloc".
9.
La recourante et la DGTL considèrent que l'acquisition de l'ensemble des bien-fonds vendus en portefeuille est une condition de l'acte de vente. A leur sens, cette condition s'imposerait à l'autorité intimée qui ne pourrait dès lors exercer son droit de préemption, celui-ci étant restreint aux bien-fonds sis sur son territoire politique, sur l'ensemble des objets inclus dans la vente.
a) Comme rappelé ci-dessus, le préempteur doit procéder à l'acquisition du bien-fonds au prix et conditions de l'acte de vente (art. 33 LPPPL). Si la notion de prix est explicite et se suffit à elle-même, il n'en va pas de même de celle de "condition". Celle-ci comporte en effet un aspect subjectif – lié aux conditions légales du contrat de vente et à la liberté contractuelle notamment – et sa portée n'est pas définie dans la loi. Or, comme le souligne justement l'autorité intimée, et même la recourante, des conditions qui viseraient expressément à empêcher une commune préemptrice d'exercer le droit conféré par la loi pourraient être constitutives d'un abus de droit. Il n'est d'ailleurs pas possible aux parties à l'acte juridique "vente" ni d'exclure ni de limiter directement la survenance du cas de préemption par convention (voir à ce sujet arrêt TF 5A_1006/2015 du 2 août 2016 consid. 4.2).
b) La jurisprudence a déjà eu l'occasion de dire que lorsque le droit public cantonal ne définit pas un aspect du droit de préemption, il convient de se référer au droit civil fédéral à titre de droit cantonal supplétif (cf. Tanquerel, Le droit de préemption, pp. 155-156, qui cite l'arrêt non publié du TF 1P.767/1991 du 22 avril 1993, qui portait sur la définition des actes de ventes soumis au droit de préemption public cantonal). Il y a donc lieu donc de se référer au mécanisme des art. 681 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) qui portent sur les droits de préemption légaux de droit privé.
L'art. 681 al. 1 CC prévoit notamment que les droits de préemption légaux peuvent être invoqués aux conditions applicables aux droits de préemption conventionnels. Il renvoie ainsi aux dispositions des art. 216 ss du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220) qui concernent notamment ce type de droits. L'art. 216d al. 3 CO prévoit en particulier que sauf clause contraire du pacte de préemption, le titulaire du droit de préemption peut acquérir l’immeuble aux conditions dont le vendeur est convenu avec le tiers. La teneur de cette disposition est similaire à celle de l'art. 33 LPPPL et fait également référence aux conditions convenues entre le vendeur et le tiers préempté. Le législateur cantonal ayant voulu se référer à une définition usuelle du droit de préemption, on doit admettre que les art. 216d al. 3 CO et 33 LPPPL ont un contenu identique. Ainsi, la jurisprudence rendue en application de cette disposition est donc pertinente pour évaluer la portée de l'art. 33 LPPPL.
c) Dans un arrêt du 2 août 2016 (5A_1006/2015), le Tribunal fédéral a eu l'occasion d'examiner la possibilité d'exercer un droit de préemption légal (en l'espèce, celui du copropriétaire, cf. art. 682 CC) dans le cadre de la vente "en bloc" de six objets immobiliers différents. La recourante disposait d'un droit de préemption sur trois des éléments vendus (les parts de copropriété relatives à un appartement, un jardin et une cour) et demandait à l'exercer sur deux d'entre eux (le jardin et la cour). Les intimés s'opposaient à l'exercice du droit en indiquant qu'il ne pouvait porter sur des parties de la vente, l'ensemble étant mentionné dans l'acte de vente comme une unité économique. Ce document précisait d'ailleurs expressément que le droit de préemption ne pouvait être exercé que sur l'ensemble. Le Tribunal fédéral a toutefois estimé que l'on se trouvait dans un cas de préemption et que les immeubles individuels restaient indépendants du point de vue de l'application des droits réels et, qu'ainsi, l'identité entre la chose vendue et la chose préemptée existait (consid. 6.1). Notre Haute Cour s'est également interrogée sur une éventuelle limitation du droit de préemption dans le sens où il devrait être exercé sur tous les biens immobiliers objets du prix global ou même s'il fallait renoncer à l'exercer si la séparation des biens objets du droit et des autres entraînait un préjudice pour le débiteur du droit de préemption (consid. 6.2). Dans ce cadre, il a notamment examiné la doctrine qui tendait à admettre que la volonté des parties à l'acte juridique "vente" devait être déterminante. En conséquence, au sens de dite doctrine, si le lien indissoluble entre les immeubles vendus ensemble à un prix global était un point essentiel du contrat, le titulaire du droit de préemption était également lié et l'exercice du droit de préemption était exclu (consid. 6.2.3
in fine
et la référence citée). Le Tribunal fédéral a toutefois écarté cette position (consid. 6.3.1). Il a également rejeté une application par analogie du droit allemand, excluant l'exercice du droit en cas de vente pour un prix global (consid. 6.3.2). En définitive, le Tribunal fédéral a considéré qu'il était possible d'exercer un droit de préemption portant sur un objet spécifique même en cas de vente d'un ensemble de biens immobiliers constituant une unité économique.
d) Avec l'autorité intimée, il faut admettre que la situation examinée par le Tribunal fédéral dans l'arrêt 5A_1006/2015 précité et les questionnements abordés sont pertinents pour interpréter la portée du droit de préemption cantonal des art. 31 ss LPPPL. La situation était en effet similaire à celle examinée dans la présente cause. Les parties à l'acte de vente s'étaient entendues pour procéder à une vente d'un ensemble de biens immobiliers, étant précisé que pour elles il s'agissait d'une condition de la vente. En effet, le vendeur n'entendait pas vendre une partie seulement des biens immobiliers concernés. En application de la jurisprudence, il est donc possible au préempteur de faire valoir son droit pour un bien-fonds particulier intégré à l'ensemble du "portefeuille" vendu. Cette solution s'impose en particulier au vu de l'interdiction de l'exclusion ou de la limitation du droit de préemption par convention entre les parties à l'acte de vente (cf. consid. 9b ci-dessus). Si une telle interdiction prévaut en matière de droit de préemption légal (ou conventionnel d'ailleurs) de droit privé, il ne saurait en aller autrement en matière de droit de préemption de droit public cantonal. A défaut, les conditions d'exercice de celui-ci pourraient être altérées par les parties à l'acte de vente alors que seul le législateur est compétent pour les définir, par voie légale.
En définitive, le droit de préemption des art. 31 ss LPPPL peut être exercé en lien avec un bien-fonds spécifique même si celui-ci fait partie d'un portefeuille ou d'une vente "en bloc" de divers biens immobiliers, situés ou non sur la même commune. Le grief de la recourante doit donc être rejeté.
10.
La recourante estime que l'autorité intimée doit reprendre les crédits hypothécaires conclus en vue de l'acquisition du bien-fonds 5724 de la commune de Lausanne. Cette reprise des prêts constitue à son sens l'une des conditions de la vente.
a) La jurisprudence fédérale a déjà pu confirmer que pour exercer un droit de préemption qui n'est pas limitatif (donc ordinaire), le contenu du contrat entre le tiers et le promettant est déterminant. Cela vaut tant pour le montant du prix de vente que pour d'autres modalités contractuelles, constituant des clauses accessoires de l'accord. Si le préempteur n'est pas en mesure d'exécuter les clauses accessoires, elles doivent être converties en une créance pécuniaire (ATF 134 III 597 consid. 3.4.1 et les références citées). Cela étant, la doctrine est divisée quant au fait que les clauses accessoires doivent être, ou non, intégrées à l'acte de vente, et donc revêtir la forme authentique, pour lier le préempteur. Une première opinion est que ce sont les conditions effectives qui prévalent, y compris les clauses accessoires non stipulées en la forme authentique (Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome II, 5
ème
éd., Berne 2020, n. 2488, se fondant sur l'ATF 82 II 576 – JT 1957 I 470). A l'inverse, certains auteurs considèrent que seules les stipulations insérées dans l'acte de vente et revêtues de la forme authentique lient le préempteur. A leur sens, soutenir le contraire revient à faire courir à celui-ci des risques (incertitudes quant au contenu et à la portée de déclarations non ténorisées, multiplication de clauses pour décourager l'exercice du droit) qu'il ne se justifie guère de mettre à sa charge puisque les parties avaient la faculté de les inclure dans l'acte qui constitue le cas de préemption. Elles en étaient de surcroît tenues s'agissant des stipulations objectivement essentielles (Bénédict Foex/Irène Martin-Rivara, in Commentaire romand, Code des obligations I, 3
ème
éd., Bâle 2021, n. 17 ad art. 216d CO).
Dans un arrêt récent (5A_782/2020 du 23 août 2021 consid. 4.4), le Tribunal fédéral a tranché la querelle de doctrine et maintenu la jurisprudence existante jusqu'alors. En conséquence, l'ayant droit du droit de préemption doit acquérir l'objet de la vente aux conditions réelles de l'acte de vente, en incluant une convention annexe qui ne revêt pas la forme authentique (cf. consid. 4.4.2 et 4.4.3). Les règles générales d'interprétation du contrat s'appliquent et, dans le cadre du principe de la confiance, il est justifié de tenir compte de la situation particulière du titulaire du droit de préemption qui n'a pas participé à la conclusion du contrat et donc d'appliquer un critère objectif, tandis que les circonstances individuelles inhérentes à la personne du vendeur ou de l'acheteur doivent plutôt passer au second plan (consid. 4.4.2). Au surplus, c'est la loi qui détermine ce qui est soumis à la forme dans ce contrat. Il n'existe aucune base pour faire dépendre l'étendue de l'obligation de passer un acte en la forme authentique (art. 216 al. 1 CO) de l'existence éventuelle d'un droit de préemption. La situation particulière du titulaire du droit de préemption sera prise en compte dans l'interprétation du contrat (consid. 4.4.3).
b) Il s'agit en l'espèce de déterminer si la convention passée entre les parties à l'acte de vente du 29 janvier 2021 portait, explicitement, implicitement ou éventuellement en lien avec un accord complémentaire, sur les contrats de prêts hypothécaires conclut entre D._ et C._ (pour le compte de B._). Les deux contrats de prêts du 2 décembre 2016 (pièce 23), encadrés par le contrat-cadre de prêt hypothécaire du 6 septembre 2016 (pièce 22), indiquent qu'ils sont, à taux fixe, fermes et résiliables moyennant un préavis de 6 mois au plus tôt pour le 31 octobre 2025. Ces documents ne permettent toutefois pas de déterminer les éventuelles pénalités en cas de résiliation des prêts hors délai. Certes, le contrat-cadre renvoie aux "Dispositions générales régissant les prêts hypothécaires" (version mai 2012), sans que celles-ci ne soient produites. De telles pénalités sont toutefois usuelles dans le cadre de crédits hypothécaires à durée minimale, et on peut admettre que tel était le cas en l'espèce. Cela étant, les contrats ayant été conclus en 2016 avec un terme le plus proche en 2025, il est vraisemblable que les pénalités concernées aient été relativement importantes. Il ressort par ailleurs du dossier que ces contrats ont été résiliés. Des décomptes finaux ont été établis par D._ le 27 janvier 2021, valeur au 3 février 2021 (pièce 33). Ils ne font pas état de pénalités facturées à la venderesse, ce qui est d'ailleurs confirmé par le courriel de L._ du 25 janvier 2021, dont le contenu paraît attester que des pénalités auraient été dues dans d'autres conditions (pièce 24). Au demeurant, ce courriel répond à un autre du notaire mandaté, du 25 janvier 2021, s'enquérant de l'existence de telles pénalités. La venderesse désirait en effet le cas échéant les faire supporter à la recourante.
Cela étant, l'acte de vente du 29 janvier 2021 mentionne à ce titre uniquement, à son art. 4, que les parties ont connaissance du fait qu'aux termes des décomptes de remboursement des prêts consentis par D._, aucune pénalité n'est due. Le ch. IV du contrat porte quant à lui sur le droit de préemption légal mais ne fait pas état spécifiquement du sort des prêts hypothécaires en cas d'exercice dudit droit.
Il convient également de relever que la venderesse était disposée à se séparer du bien-fonds litigieux déjà en 2020, ceci pour le prix de 5'790'000 francs. Le projet d'acte de vente du 6 avril 2020 ne contient aucune référence au sort d'éventuelles pénalités hypothécaires ni à l'éventuelle reprise des contrats de prêts par l'acquéreuse envisagée. Or, la reprise de tels prêts nécessite un acte revêtant la forme authentique (Foëx/Martin-Rivera, op. cit., n. 11 ad art. 216 CO).
La vente actuelle porte sur un montant de 7'300'000 fr. pour l'acquisition du bien-fonds litigieux, soit une augmentation du prix d'un peu plus de 1'500'000 francs. Il n'y a pas à douter que le montant total des éventuelles pénalités en raison de la résiliation des prêts soit inférieur. On peut dès lors s'étonner que la mention de la prise en charge de celle-ci ou du sort des prêts hypothécaires ne figure aucunement dans le projet d'acte du 6 avril 2020, si ces éléments étaient, pour la venderesse, essentiels et qu'elle n'aurait pas procédé à la vente autrement. La seule indication tendant en ce sens est celle figurant dans le courriel du notaire du 25 janvier 2021. Il s'agit cependant d'une vérification afin, le cas échéant, de discuter du sort de la pénalité. On ne peut en tirer la conclusion que la vente aurait été invalidée si, en définitive, la venderesse avait dû en assumer le paiement.
Au surplus, on relèvera que le sort donné aux différents contrats de prêts hypothécaires en cas d'exercice du droit de préemption ne ressort pas du dossier. En particulier, les contrats conclus par la recourante avec D._ n'en font pas mention (cf. pièces 20 et 21). Il n'est pas non plus établi si la venderesse devrait rétroactivement s'acquitter de quelconques pénalités. On ne peut donc en tirer une conclusion.
En définitive, il n'est pas établi que la prise en charge d'une éventuelle pénalité – ou la reprise des prêts hypothécaires sous une forme ou une autre – constituait un élément essentiel du contrat. Partant, on ne saurait exiger la reprise des prêts de la part de l'autorité intimée et le recours doit être rejeté sur ce point.
11.
La recourante considère encore que l'autorité intimée n'a pas exercé son droit de préemption afin de répondre aux besoins en logements d'utilité publique mais pour résoudre un conflit d'opinion avec les services cantonaux quant à l'applicabilité de ce droit dans le cas d'une vente en portefeuille. Elle invoque également que la surface des logements présents dans l'immeuble litigieux, respectivement leur loyer, ne sont pas conformes aux critères fixés par la loi et son règlement.
a) Comme évoqué plus haut, l'art. 31 LPPPL prévoit à son alinéa 2 que l'exercice du droit de préemption doit viser la création de LUP. Quant à l'art. 35 al. 2 LPPPL, il indique que si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP.
L'art. 34 al. 1 du règlement du 25 octobre 2017 d'application de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (RLPPPL; BLV 840.15.1) précise qu'au moins 70% de la surface utile principale (définie à l'art. 4 RLPPPL) selon la norme SIA 416 édition 2003, existante sur un bien-fonds acquis au moyen du droit de préemption prévu par les art. 31 ss LPPPL, doivent être voués aux LUP; ratio qui peut être ramené à 65% dans le cas où une part de ces surfaces de plancher est affectée à d'autres fonctions que l'habitation. A son alinéa 3, l'art. 34 RLPPPL précise également que la commune ayant préempté des logements existants dispose d'un délai de 3 ans pour en faire reconnaître le caractère d'utilité publique. Ce délai peut être prolongé d'au maximum deux ans sur demande motivée au département.
L'art. 27 al. 2 LPPPL prévoit en outre que pour être reconnu d'utilité publique un logement à loyer abordable doit remplir les conditions cumulatives suivantes : il fait partie d'un immeuble comprenant au moins quatre logements (let. a); il est destiné à la location à long terme (let. b); il respecte, par type d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat (let. c). Les limites de surfaces admissibles sont fixées à l'art. 27 al. 1 RLPPPL, soit entre 30 et 40 m
2
pour un 1 pièce, entre 50 et 55 m
2
pour un 2 pièces, entre 60 et 77 m
2
pour un 3 pièces, entre 80 et 99 m
2
pour un 4 pièces et entre 100 et 121 m
2
pour un 5 pièces. Des dérogations sont envisageables pour des logements protégés ou pour étudiants (art. 27 al. 2 RLPPPL), ou pour des motifs d'optimisation de l'espace en cas de construction de nouveaux logements ou lorsque les travaux de transformation de logements existants seraient disproportionnés (art. 27 al. 3 let. a et b RLPPPL). Les limites de loyers des logements à loyer abordable sont définies à l'art. 28 RLPPPL, qui précise notamment que pour une commune en zone VI selon le règlement, ce qui est le cas de la commune de Lausanne (voir classification des communes vaudoises par zone géographique disponible sous https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/logement/promotion/), le loyer maximum par m
2
pour une année pour un 1 pièce est de 250 fr., pour un 2 pièces de 243 fr., pour un 3 pièces de 240 fr., pour un 4 pièces de 237 fr. et pour un 5 pièces de 234 francs. Au regard de l'art. 28 al. 3 RLPPPL, ces limites doivent être indexées, les indices de référence étant l'indice suisse des prix à la consommation du mois de mars 2017, soit 100.7 (indice de base 100.0 pour décembre 2015) et l'indice zurichois des coûts de la construction du mois d'avril 2016, soit 99.2 (indice de base 100.0 pour le mois d'avril 2010). Ainsi, les loyers admis, en fonction de l'indice du mois d'août 2020, sont de 251 fr. pour un 1 pièce, de 244 fr. pour un 2 pièces, de 241 fr. pour un 3 pièces, de 238 fr. pour un 4 pièces et de 235 fr. pour un 5 pièces (voir le document d'indexation disponible sous https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/vie_privee/logement/fichiers_pdf/lpppl_limites-loyers-lla_indexation_2020.pdf). Ce plafond peut être augmenté en fonction de performances énergétiques accrues (art. 28 al. 5 RPPPL) ou des caractéristiques des logements protégés, des logements pour étudiants ou des logements d'une société coopérative reconnue d'utilité publique par la Confédération et ayant adhéré à la charte vaudoise pour la promotion des logements coopératifs innovants et participatifs (art. 28 al. 6 RLPPPL). En outre ces valeurs plafonds peuvent être augmentées pour des logements à loyer abordable qui ne sont pas soumis à quotas et qui ne sont ni des logements pour étudiants, ni des logements protégés (art. 28 al. 7 RLPPPL).
b) S'agissant de la réalisation des LUP exigés par la loi, la jurisprudence a indiqué que le tribunal doit s'en tenir à un examen de faisabilité
prima facie
. Il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'ensemble des éléments du projet potentiel (arrêt CDAP AC.2020.0080 du 22 mars 2021 consid. 5b). En particulier, l'examen de la rentabilité du projet ne fait pas partie des conditions de l'art. 31 LPPPL (
idem
, consid. 5c).
c) aa) En l'espèce, la recourante fait valoir que l'autorité intimée n'aurait pas réellement l'intention de créer des nouveaux LUP mais voudrait faire trancher la question de l'achat d'un bien-fonds intégré à une vente "en bloc". Elle pose donc la question du degré d'examen par le tribunal de l'intention de créer des LUP par l'autorité préemptrice, respectivement du projet développé à cette fin.
Dans un premier argument, la recourante expose que le Délégué à la Commission immobilière aurait déclaré à Arnaud Andrieu et J._ que l'autorité intimée était obligée d'exercer son droit de préemption au vu de l'avis de l'autorité cantonale exprimé par courriel du 14 janvier 2021 – indiquant qu'à son sens l'exercice du droit de préemption n'était pas envisageable dans le cadre d'une vente
"en portefeuille"
.
Dans un second argument, la recourante évoque que l'autorité intimée aurait renoncé à exercer son droit lors de la vente avortée de 2020, alors que le prix était inférieur à celui convenu aujourd'hui. Cela confirmerait que l'intention communale tendrait à un autre but que celui de créer des LUP. A ce titre, elle estime que l'autorité intimée doit démontrer son projet de construction de LUP dans l'immeuble litigieux.
L'autorité intimée fait quant à elle valoir que son changement de position résulte du budget supplémentaire de 30 millions de francs alloué le 3 novembre 2020 par le Conseil communal de Lausanne. Elle aurait toujours été intéressée par le bien litigieux dans lequel elle loue des appartements pour les services sociaux. En outre, si la commune avait désiré faire trancher des controverses juridiques, elle aurait pu faire usage de son droit lors du projet de vente de 2020, qui portait également sur une vente en bloc de plusieurs immeubles. Au surplus, la rentabilité du projet serait sans pertinence.
bb) L'immeuble litigieux contient actuellement 15 appartements, dont 1 de 6 pièces (d'une surface de 107 m
2
), 1 de 5 pièces (d'une surface de 79 m
2
), 7 de 4 pièces (d'une surface de 67 m
2
), 1 de 3,5 pièces (d'une surface de 67 m
2
) et 4 de 3 pièces (d'une surface de 52 m
2
; voir l'état locatif en pièce 13, qui contient toutefois une différence avec celui produit en annexe de la pièce 5 qui fait état de 2 appartements de 3,5 pièces et de 6 de 4 pièces). La surface de ces appartements ne correspond pas aux critères fixés à l'art. 27 al. 1 RLPPPL. Toutefois, aucun élément présent au dossier ne permet de penser qu'il serait impossible de réduire le nombre de pièces des logements, ce qui permettrait de les faire coïncider avec les exigences du règlement. En effet, la suppression d'une ou deux pièces dans chaque appartement les placerait dans les standards prévus. Il en va de même pour les loyers qui, s'ils ne correspondent pas aujourd'hui à l'art. 28 RLPPPL, peuvent être ajustés pour être conformes, sans que cela soit critiquable (cf. arrêt AC.2020.0080 déjà cité consid. 5b
in fine
). On ne peut donc exclure qu'il soit possible de créer des LUP conformes dans le bâtiment existant.
cc) S'agissant de la question de la rentabilité, il a déjà été jugé que ce critère n'est pas pertinent (cf. arrêt AC.2020.0080 cité plus haut). Son examen appartient aux autorités compétentes pour le contrôle de la gestion de l'autorité préemptrice et non au tribunal. En effet, cet examen comprend un volet politique, relatif à la manière dont la commune dispose de son patrimoine, qui ne saurait faire l'objet d'un contrôle judiciaire.
dd) Dans la mesure où la création de LUP dans le bâtiment litigieux est envisageable, l'argumentation tirée par la recourante de la renonciation à l'exercice du droit de préemption en 2020 tombe à faux. En effet, l'exercice dudit droit est discrétionnaire et ne doit répondre qu'aux conditions fixées par les art. 31 ss LPPPL. Pour des raisons tenant à ses besoins, ses financements ou au climat politique, une commune – au demeurant comme tout bénéficiaire d'un droit de préemption – peut renoncer à faire valoir son droit. Cela n'exclut pas qu'elle en fasse usage par la suite, même dans un futur proche. Une telle renonciation ne saurait valoir de manière générale et son objet ne peut qu'être circonscrit à la vente qui lui est communiquée. Ainsi, on ne saurait voir dans un revirement de position lors d'une vente ultérieure une attitude contradictoire contraire aux principes du droit administratif.
Au surplus, le législateur a prévu un mécanisme octroyant une protection particulière au vendeur et à l'acquéreur évincé par l'intermédiaire des droits de réméré et d'emption des art. 37 et 38 LPPPL. Ainsi, si une commune préemptrice venait à ne pas répondre aux exigences de l'art. 31 LPPPL lui permettant d'exercer son droit, en particulier en ne créant pas de LUP, les parties à l'acte originel sont en mesure – pour autant que les conditions d'exercice des droits de réméré et d'emption soient réalisées – d'en réaliser la vente, respectivement de récupérer la propriété du bien-fonds.
Le grief doit donc être rejeté dans son ensemble.
12.
La recourante ne conteste pas que les autres conditions d'exercice du droit de préemption, telles qu'évoquées sous consid. 8a ci-dessus, soient réalisées. En particulier, il n'est pas invoqué que la parcelle ne serait pas située dans un périmètre de centre cantonal ou que la décision ne serait pas intervenue dans le délai légal. Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus avant ces conditions, qui paraissent respectées.
13.
Les conclusions en paiement formées par la recourante étant irrecevables, il n'y a pas lieu d'examiner les griefs formulés en lien avec ces prétentions.
14.
Les motifs qui précédent entraînent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA ; BLV 173.36.5.1]). L'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un conseil professionnel, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD, 10 et 11 TFJDA).