# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** b1b5c876-1a39-5a22-8072-1ccae38c1f40
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. X._ stellte mit E-Mail vom 23. Juni 2014 bei der Universitätsbibliothek St. Gallen ein
Gesuch um Akteneinsicht bezüglich Zahlungen der Bibliothek an die Verlage Elsevier,
Springer und Wiley in den Jahren 2010 bis 2016. Die Universitätsbibliothek lehnte das
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Gesuch am 14. Juli 2014 ab. Auf ein erneutes, gestützt auf das zwischenzeitlich in Kraft
getretene Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz,
sGS 140.2, ÖffG) gestelltes Akteneinsichtsgesuch vom 28. März 2016 teilte der
Rechtsdienst der Universität St. Gallen X._ mit Schreiben vom 7. Juli 2016 unter
anderem mit, dass in Bezug auf Informationen aus Verträgen, welche vor dem
Inkrafttreten des ÖffG abgeschlossen worden seien, der Anfrage nur insoweit
nachgekommen werden könne, als die betreffenden Verlage der Offenlegung
zugestimmt hätten. Für die Zusammenstellung der gewünschten Informationen sei mit
einem Aufwand von über 30 Stunden zu rechnen. Hierfür sei bei einem Stundensatz
von CHF 100 ein Betrag von CHF 3'000 in Rechnung zu stellen. Diejenigen Beiträge,
welche die Universität St. Gallen via Konsortium der Schweizer Hochschulbibliotheken
insgesamt jedem Verlag für E-Journals, E-Book-Pakete sowie Datenbanken bezahlt
habe, könnten kostenlos zusammengestellt werden. Mit E-Mail vom 21. Juli 2016
stellte der Rechtsdienst der Universität X._ die kostenlosen Informationen zu; dies
unter Berücksichtigung der im Schreiben vom 7. Juli 2016 festgehaltenen
Einschränkungen. Das Angebot von X._ im E-Mail vom 14. Juli 2016, bei der
Aufbereitung der Daten mitzuwirken, lehnte der Rechtsdienst ab mit dem Hinweis, dass
dies den Aufwand nicht vermindern würde (act. G 9/7a/1.2).
b. Nach einer weiteren Korrespondenz eröffnete der Rektor der Universität St. Gallen
X._ mit Verfügung vom 29. September 2016, dass ein Anspruch auf Einsichtnahme in
Akten, aus welchen die Zahlungen der Universität an die von ihm genannten Verlage
hervorgehen würden, nur dann bestehe, falls die für eine Auskunftserteilung
massgeblichen Verträge nach Inkrafttreten des ÖffG abgeschlossen worden seien und
die Offenlegung keine Geschäftsgeheimnisse verletze. Falls die für die Auskunftsteilung
massgeblichen Verträge vor Inkrafttreten des ÖffG abgeschlossen worden seien, seien
nicht das ÖffG, sondern die vertragliche Regelung und die darin enthaltenen Vorgaben
zur Vertraulichkeit massgeblich (Dispositiv-Ziffer 1). Die von der Universitätsbibliothek
zusammengestellten, am 21. Juli 2016 zugestellten Informationen würden den
Informationsanspruch gemäss ÖffG vollumfänglich abdecken (Dispositv-Ziffer 2). Die
Gebühren für diese Verfügung würden mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss
von CHF 150 verrechnet (Dispositiv-Ziffer 3). X._ habe keinen Anspruch auf
Informationen in dem von ihm angefragten Detaillierungsgrad. Dies würde einen
unverhältnismässigen Aufwand verursachen. Diejenigen Informationen, welche mit
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einem angemessenen Aufwand hätten aufbereitet werden können, habe er bereits
erhalten (act. G 9/7a/2.5). Den gegen diese Verfügung von X._ erhobenen Rekurs vom
11. Oktober 2016 (act. G 9/7a/2.6) wies der Senatsausschuss der Universität St. Gallen
mit Entscheid vom 28. Februar 2017 ab (act. G 9/1a/1). Den gegen diesen Entscheid
am 20. März 2017 erhobenen Rekurs (act. G 9/1) hiess der Universitätsrat der
Universität St. Gallen mit Entscheid vom 14./15. Juni 2018 (act. G 2) im Sinn der
Erwägungen teilweise gut, soweit vom Rekurrenten geltend gemacht werde, die
Festsetzung der Gebühren sei willkürlich erfolgt (Dispositiv-Ziffer. 1). Im Übrigen wurde
der Rekurs abgewiesen (Dispositiv-Ziffer 2). Der vom Rekurrenten geschuldete Anteil
der amtlichen Kosten der Rekursverfahren vor dem Senatsausschuss bzw. dem
Universitätsrat von CHF 400 bzw. CHF 1'200 würden mit den geleisteten
Kostenvorschüssen von CHF 500 und CHF 1'500 verrechnet. Der Überschuss werde
ihm zurückerstattet (Dispositiv-Ziffer 3).
B.
a. Gegen diesen Entscheid erhob X._ mit Eingabe vom 11. Juli 2018 Beschwerde (act.
G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 28. August 2018 (act. G 5) stellte er die
Rechtsbegehren, der Entscheid sei aufzuheben, soweit der Rekurs vom 20. März 2017
abgewiesen worden sei (Ziff. 1). Die Universität sei anzuweisen, die Zahlungen an die
internationalen Verlage gemäss Anfrage vom 28. März 2016 vollständig offenzulegen
(Ziff. 2). Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (Ziff. 3).
b. In der Vernehmlassung vom 6. September 2018 beantragte die Vorinstanz
Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers. Zur
Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und verzichtete auf weitere
Ausführungen (act. G 8).
c. Mit Eingabe vom 10. September 2018 teilte der Beschwerdeführer den Verzicht auf
eine Stellungnahme mit (act. G 11).
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d. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Nach Art. 18 Abs. 2
des ÖffG ist für den Rechtsschutz das VRP anwendbar. Die Beschwerde gegen den
Entscheid vom 14./15. Juni 2018 (zugestellt am 27. Juni 2018) wurde rechtzeitig
innerhalb der Frist von vierzehn Tagen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP)
eingereicht. Die Beschwerdeergänzung enthält einen Antrag, eine Darstellung des
Sachverhalts und eine Begründung (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Beschwerde legitimiert,
wer an der Änderung oder Aufhebung des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges
Interesse dartut. Als Entscheidadressat ist der Beschwerdeführer in seinen eigenen
schutzwürdigen Interessen betroffen. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Gemäss Art. 60 Abs. 1 KV informieren die Behörden von sich aus oder auf Anfrage
über ihre Tätigkeit, soweit keine öffentlichen oder schützenswerten privaten Interessen
entgegenstehen. Die Informationsverbreitung und den Zugang zu amtlichen
Informationen regelt gemäss Abs. 2 von Art. 60 KV das Gesetz (ÖffG). Das in Art. 60
Abs. 1 KV und Art. 1 ÖffG statuierte Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der
Verwaltung und soll das Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr
Funktionieren fördern; es bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine
sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für
eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden. Die Interessierten sollen von sich
aus, ohne den Nachweis eines schutzwürdigen Interesses, um Information nachsuchen
können (VerwGE B 2013/241 vom 19. Februar 2015, E. 3.2.1 mit Hinweisen). In diesem
Sinn sieht Art. 5 ÖffG vor, dass jede Person, ohne dass sie ein besonderes Interesse
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geltend machen muss, nach Massgabe dieses Erlasses ein Recht auf Information über
die Tätigkeit des öffentlichen Organs und Zugang zu amtlichen Dokumenten hat. Aus
der allgemeinen Auskunftspflicht der Verwaltung über ihre Tätigkeit (Art. 8 ÖffG) lassen
sich dabei keine weitergehenden Informationsansprüche ableiten, als sich schon aus
Art. 5 lit. a ÖffG ergeben. Wenn somit ein Informationsanspruch aufgrund der
letztgenannten Bestimmung nicht gegeben ist, so ergibt sich ein solcher auch nicht aus
Art. 8 ÖffG (vgl. VerwGE B 2015/56 vom 23. September 2015, E. 3.2.3
[www.gerichte.sg.ch]).
Das ÖffG nennt öffentliche oder schützenswerte private Interessen, welche einer
Information entgegenstehen, in nicht abschliessender Weise ("...insbesondere..."; Art.
6 Abs. 2 und 3 ÖffG). Sodann zählt es Informationen auf, welche vom Recht auf
Informationszugang ausgenommen sind (Art. 7). Einer Bekanntgabe entgegenstehende
öffentliche Interessen liegen unter Umständen dann vor, wenn die Datenbekanntgabe
die Stellung des öffentlichen Organs in Verhandlungen schwächen, die Beziehungen zu
anderen Gemeinwesen beeinträchtigen oder die Wirksamkeit von behördlichen
Massnahmen vereiteln bzw. herabsetzen könnte oder einen unverhältnismässigen
Aufwand verursachen würde (vgl. die nicht abschliessende Aufzählung in Art. 6 Abs. 2
ÖffG sowie Botschaft und Entwurf der Regierung vom 21. März 2013 zum
Informationsgesetz, S. 13 zweiter Absatz [ABl 2013, 1474 ff.]). Entgegenstehende
schützenswerte private Interessen können unter anderem im Fall einer durch die
Bekanntgabe hervorgerufenen Beeinträchtigung von Persönlichkeitsrechten und bei
Verletzung von Geschäftsgeheimnissen bestehen (vgl. dazu die nicht abschliessende
Aufzählung in Art. 6 Abs. 3 ÖffG).
2.2. Die Universität St. Gallen ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener
Rechtspersönlichkeit und mit dem Recht der Selbstverwaltung (vgl. Art. 1 Abs. 2 des
Universitätsgesetzes, sGS 217.11; UG). Sie ist somit öffentliches Organ im Sinn von
Art. 1 Abs. 2 lit. b ÖffG. Der Universitätsrat führte im angefochtenen Entscheid unter
anderem aus, für eine rückwirkende Anwendung des ÖffG (echte Rückwirkung) fehle es
an einer gesetzlichen Grundlage. Auch sei bei einer Rückwirkung von vier Jahren (das
Gesuch betreffe Informationen für die Zeit ab 2010) die Voraussetzung der
Verhältnismässigkeit (zeitliche Mässigkeit) nicht erfüllt. Das ÖffG sei für Dokumente,
welche vor Inkrafttreten des ÖffG entstanden seien, nicht formell anwendbar, und aus
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Art. 60 KV könnten keine Rechte abgeleitet werden, auf welche sich der
Beschwerdeführer direkt berufen könne. Im Weiteren sei in der Verfügung vom 29.
September 2016 die Verweigerung der Offenlegung von Informationen über Verträge,
welche vor Inkrafttreten des ÖffG abgeschlossen worden seien, damit begründet
worden, dass eine Offenlegung eine Verletzung der Verträge bzw. von
Geschäftsgeheimnissen zur Folge hätte. Der Beschwerdeführer habe neben dem
öffentlichen Interesse auf Transparenz, welches bereits im ÖffG enthalten sei, keine
weiteren Interessen geltend gemacht, welche zu einer Unverhältnismässigkeit der
Informationseinschränkung führen könnten. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung (BGer 1C_40/2017 vom 5. Juli 2017) sei es zulässig, sich unter dem
Gesichtspunkt, dass die Verlage auf der Vertraulichkeit der Lizenzpreise beharrt hätten,
auf das Geschäftsgeheimnis zu berufen. Entsprechend hätten auch vorliegend die
Verlage die Offenlegung der Informationen nicht gestattet oder die entsprechende
Anfrage erst gar nicht beantwortet, was weder als Zustimmung noch als Verweigerung
gewertet werden dürfe. Es sei nicht ausgeschlossen, dass die Offenlegung negative
Auswirkungen nach sich ziehen könne. Es sei daher vertretbar, ernsthafte private und
öffentliche Interessen von einer gewissen Tragweite für die Verweigerung des Zugangs
zur ersuchten Information zu bejahen. Zudem scheine das Festhalten an den
Vertraulichkeitsklauseln von den Verlagen und nicht von der Universitätsbibliothek
auszugehen. Die Universität sei darum bemüht, den Zugang zu Publikationen der
wissenschaftlichen Verlage durch den Erwerb von Lizenzen sicherstellen zu können. Es
könne daher nicht davon gesprochen werden, dass die Universitätsbibliothek mit ihrer
Zurückhaltung in der Datenoffenlegung das ÖffG zu umgehen versuche (act. G 2 S.
8-12).
Wenn der Beschwerdeführer im Weiteren sinngemäss vorbringe, er habe die
Vertraulichkeitsklauseln selbst noch nicht gesehen und wolle nun gerne bewiesen
haben, dass die Vertraulichkeitsklauseln in Bezug auf die von ihm erfragten
Informationen bestünden, sei ihm entgegenzuhalten, dass er vor den Vorinstanzen die
Einsicht in die Vertragsklauseln nie geltend gemacht und deren Bestand zudem auch
nicht bestritten habe. Sein Vorbringen, dass der Bestand der Vertraulichkeitsklauseln
nicht bewiesen sei, sei daher im Rekursverfahren nicht weiter zu behandeln. Er hätte
vielmehr direkt bei der Universitätsbibliothek um Einsicht in die Vertraulichkeitsklauseln
ersuchen müssen. Sodann habe sich die Vorinstanz nicht auf Art. 6 Abs. 2 lit. e ÖffG
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(unverhältnismässiger Aufwand für eine Datenbekanntgabe) berufen. Dem
Beschwerdeführer seien die Informationen in beschränktem Umfang ohne Kostenfolge
zugestellt worden. Auch bezüglich der bisher nicht zugestellten Informationen sei die
Universitätsbibliothek zur Herausgabe bereit, sofern der Aufwand vom
Beschwerdeführer abgegolten werde. Die Vorinstanz habe sich auf Ziff. 10.01 des
Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5; GebT) gestützt,
da die in Ziff. 10.08 und 10.09 GebT vorgesehenen Gebühren den Aufwand nicht
abdecken würden. Diese Begründung sei nicht haltbar. Vielmehr komme in einem
solchen Fall Art. 12 Abs. 1 Ziff. 1 der Verwaltungsgebührenverordnung (sGS 821.1;
VGV) zur Anwendung. Die Gebühren seien von der Universitätsbibliothek neu
festzusetzen (act. G 2 S. 12-14).
2.3. Der Beschwerdeführer legt zur Begründung seiner Begehren unter anderem dar,
das ÖffG sei gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung auch auf
Dokumente anwendbar, welche vor dessen Invollzugsetzung erstellt worden seien. Eine
Rückwirkung sei nach dem Sinn des Gesetzes klar gewollt. Im Weiteren fehle es
hinsichtlich der von ihm gewünschten Informationen an einem objektiven
Geheimhaltungsinteresse. Ausser der Behauptung der Universitätsbibliothek, dass es
sich hier um Geschäftsgeheimnisse handle, lägen von Seiten der Verlage keine
weiteren Hinweise vor, welche diese Position erläutern und nachvollziehbar belegen
würden. Ginge die Universität bei Zahlungen von berechtigten Geschäftsgeheimnissen
der Verlage aus, hätte sie konsequent die Offenlegung aller Zahlungen ablehnen
müssen. Aus der Begründung der Vorinstanz könne er nur folgern, dass es
anscheinend kein öffentliches Interesse gegen den Zugang zur gewünschten
Information geben würde, hätte die Universität keine Vertraulichkeit mit den Verlagen
vereinbart. Insofern stelle sich die Frage, ob die Universität überhaupt den Verlagen
rechtmässig Vertraulichkeit habe zusichern können und damit das seit 2003 in der
Kantonsverfassung verankerte Öffentlichkeitsprinzip habe aushebeln dürfen. Die
Vorinstanz begründe ein dem Zugang entgegenstehendes öffentliches Interesse nur
damit, dass die Universität mit einigen Verlagen Vertraulichkeit vereinbart habe. Diese
Vereinbarung könne aber auf die Offenlegung keine absolute Sperrwirkung haben. Das
weitere Argument, dass die Offenlegung einen Vertragsbruch bedeuten und die
Stellung der Universität bei künftigen Verhandlungen schwächen würde, bleibe völlig
unbelegt, decke sich nicht mit der Erfahrung von anderen Bibliotheken und habe eine
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so geringe Eintrittswahrscheinlichkeit, dass es nicht als öffentliches Interesse gegen
den Zugang gelten könne (act. G 5).
3.
3.1. Unangefochten in Rechtskraft erwuchs Dispositiv-Ziff. 1 des Entscheids vom
14./15. Juni 2018 (betreffend Gebühren). Angefochten ist hingegen Dispositiv-Ziff. 2
des Entscheids (vgl. act. G 5 S. 2). Inhaltlich streitig ist dabei, inwiefern der
Beschwerdeführer gegenüber der Universitätsbibliothek Anspruch auf vollständige
Bekanntgabe der in den Jahren 2010 bis 2016 erfolgten Zahlungen an zehn namentlich
genannte Verlage hat. Die Universitätsbibliothek hatte ihm am 21. Juli 2016 ohne
Kostenfolge eine in E-Journale, E-Books und Datenbanken gegliederte Tabelle
zugestellt, aus welcher die von der Universität via Konsortium der Schweizer
Hochschulbibliotheken insgesamt jedem Verlag geleisteten Beiträge für E-Journal-
Pakete, E-Book-Pakete und Datenbanken ersichtlich sind (act. G 9/7a/1.2). Die
Vorinstanz vermerkte diesbezüglich, dass eine Offenlegung erfolgt sei, soweit eine
solche nicht durch Art. 6 Abs. 2 lit. b ÖffG (Schwächung des öffentlichen Organs in
Verhandlungen) und Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG (Geschäftsgeheimnisse) sowie weitere
öffentliche Interessen ausgeschlossen sei. Einzig die Beiträge für die Zeitschriften im
Printformat würden noch fehlen, soweit diese nicht unter das "Ausschlusskriterium"
fallen würden. Die Universitätsbibliothek habe der Aufbereitung jener Informationen
unter Kostenfolgen zugestimmt. Diesbezüglich sei einzig die Kostenfestlegung neu
vorzunehmen (act. G 2 S. 13 f.).
Zu prüfen ist mithin, ob sich die Vorinstanz bzw. die Universitätsbibliothek für die
Verweigerung der Einsicht in einzelne Informationen zu Recht auf private und
öffentliche Geheimhaltungsinteressen beruft. Vorab zu klären ist die Frage des
zeitlichen Geltungsbereichs des ÖffG bzw. der Datenoffenlegung (nachstehende E.
3.2).
3.2.
3.2.1. Als amtliches Dokument im Sinn des Gesetzes gilt nach Art. 12 ÖffG jede
Aufzeichnung, die auf einem beliebigen Datenträger enthalten ist (lit. a), sich im Besitz
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eines öffentlichen Organs befindet, von dem sie stammt oder dem sie mitgeteilt
worden ist (lit. b), die Erfüllung einer Staatsaufgabe betrifft (lit. c) und nicht
ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt ist (lit. d). Die Voraussetzung,
wonach die Aufzeichnung auf einem beliebigen Datenträger enthalten sein muss,
bedeutet, dass die Aufzeichnung bereits in irgendeiner Form vorhanden sein muss. Das
Öffentlichkeitsprinzip bildet keine Grundlage, die Behörde zur Ausfertigung einer noch
nicht existierenden Aufzeichnung oder zur Erstellung eines Dokuments zu verpflichten
(vgl. Botschaft und Entwurf der st. gallischen Regierung vom 21. Mai 2013, ABl 2013,
1474 ff., 1493, mit Hinweis auf Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der
Verwaltung vom 12. Februar 2003 [BBl 2003, 1963 ff., 1992). Wenn also ein Dokument
besteht, dieses aber nicht verständlich ist, weil z.B. eine Bildlegende oder Erklärung
von Bezeichnungen fehlt, hat die Verwaltung nicht die Pflicht, dieses verständlich und
nachvollziehbar zu gestalten (vgl. Robert Bühler in: Maurer-Lambrou-Blechta Hrsg.,
Basler Kommentar Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. A. 2014, Rz. 10 zu Art.
5 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [BGÖ; SR
152.3]). Im Unterschied zum BGÖ (Art. 5 Abs. 2) umfasst der Begriff des amtlichen
Dokuments nach st. gallischem ÖffG zumindest nach dem Gesetzeswortlaut nicht auch
solche Dokumente, die durch einen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten
Informationen erstellt werden können.
3.2.2. In zeitlicher Hinsicht besteht nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
eine Offenlegungspflicht auch für Dokumente, welche vor Inkrafttreten des ÖffG erstellt
wurden, zumal - bei fehlender übergangsrechtlicher Bestimmung zum zeitlichen
Anwendungsbereich des ÖffG - dem Umstand Rechnung zu tragen ist, dass das ÖffG
lediglich eine Interpretation und Konkretisierung des seit 2003 in Kraft stehenden Art.
60 Abs. 1 KV darstellt (VerwGE B 2013/241 vom 19. Februar 2015 E. 3.2.2; vgl. zur
„Rückwirkung“ des ÖffG im Übrigen auch den Entscheid B 2016/98 vom 26. Oktober
2017 E. 2.3.1 mit Hinweisen [www.gerichte.sg.ch]). Wenn somit eine
Offenlegungspflicht allein gestützt auf die erwähnte Verfassungsbestimmung besteht,
wie dies im erwähnten VerwGE B 2013/241 (betreffend Offenlegung des Salärs eines
Schulpräsidenten) der Fall war, vermöchte schon aus diesem Grund der Einwand der
Vorinstanz betreffend unzulässige echte Rückwirkung (vgl. act. G 2 S. 9 mit Hinweis auf
BGer 2C_685/2016 vom 13. Dezember 2017, E. 8.5.3) des ÖffG, selbst wenn er zuträfe,
eine Offenlegung nicht zu verhindern. Hinzu kommt, dass es an einem Anlass für ein
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Rückwirkungsverbot fehlt, wenn die Rückwirkung - wie vorliegend - für den Privaten
keine Belastung (Auferlegung von Pflichten, Entzug von Rechten), sondern einen Vorteil
mit sich bringt (vgl. Häfelin/Müller/Ullmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl.
2016, Rz 275). Der Standpunkt der Vorinstanz, das ÖffG sei für Dokumente, welche vor
Inkrafttreten des ÖffG entstanden sind, nicht formell anwendbar, und aus Art. 60 KV
könnten keine Rechte abgeleitet werden, auf welche sich der Beschwerdeführer direkt
berufen könne (act. G 2 S. 9), erweist sich somit als unzutreffend.
3.3.
3.3.1. Nach den Darlegungen der Vorinstanz verpflichtete sich die
Universitätsbibliothek gegenüber den vom Einsichtsgesuch betroffenen Verlagen zur
Geheimhaltung von Vertragsmodalitäten. Diesbezüglich sind keine weiteren Details
bekannt, da die entsprechenden Verträge nicht eingereicht wurden. Bekannt ist
demgegenüber, dass die Universitätsbibliothek bei den Verlagen für eine Offenlegung
angefragt hatte mit dem Ergebnis, dass nur ein Verlag explizit die Offenlegung
ablehnte; dies offenbar ohne Angabe von Gründen. Zwei weitere Verlage stimmten der
Offenlegung explizit zu, während die fünf weiteren Verlage die Anfrage nicht
beantworteten (act. G 9/7a/1.5 Beilage).
Der Entscheid eines Gemeinwesens, einen Vertrag abschliessen oder nicht
abschliessen zu wollen, ist grundsätzlich eine zivilrechtliche Frage. Nach der
Rechtsprechung ist jedoch der Entscheid, mit dem ein Gemeinwesen über die
Benützung von öffentlichen Sachen befindet, eine öffentlich-rechtliche Frage (vgl. BGer
2C_484/2008 vom 9. Januar 2009, in BGE 135 II 49 nicht publ. E. 1.2), auch wenn die
Regelung der Nutzung auf dem Wege eines privatrechtlichen Vertrags erfolgt (BGer
1C_312/2010 vom 8. Dezember 2010 E. 1.2 und E. 3.4; vgl. BGE 127 I 84 E. 4a;
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., S. 306). Soweit ein Vertrag die Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe (hier: die Wissensvermittlung im Sinn von Art. 2 UG) betrifft, stellt
er eine Aufzeichnung im Sinn von Art. 12 ÖffG (vgl. ABl 2013, 1493 f.) und damit ein
amtliches Dokument dar; dies gilt auch für die aus der Vertragserfüllung resultierenden
Akten (Zahlungsbelege usw.). Hieraus ergibt sich, dass es sich bei den Verträgen
(einschliesslich aller Bestandteile und daraus resultierender Belege) zwischen der
Universitätsbibliothek und den Verlagen um amtliche Dokumente im Sinn des ÖffG
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22112+II+35%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-II-49%3Ade&number_of_ranks=0#page49 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22112+II+35%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F127-I-84%3Ade&number_of_ranks=0#page84
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handelt. Der von der Vorinstanz angeführte Umstand allein, dass die
Universitätsbibliothek sich zur Geheimhaltung der Verträge und deren Bestandteile
verpflichtet habe, vermag an der Unterstellung dieser - der Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe dienenden - Dokumente unter die Bekanntgabe-Regelung des ÖffG nichts zu
ändern. Somit ist festzuhalten, dass vertragliche Geheimhaltungsklauseln als solche
auf die Beurteilung der Dokumenten-Offenlegung nach ÖffG keinen Einfluss haben (vgl.
auch VerwGE B 2016/98 vom 26. Oktober 2017 E. 2.3.2, www.gerichte.sg.ch).
3.3.2. Die grundsätzliche Verfügbarkeit der zur Diskussion stehenden Daten ist
unstreitig gegeben. Streitig ist, ob durch deren Offenlegung schützenswerte private
Interessen insofern tangiert werden, als die Datenbekanntgabe geeignet ist,
Geschäftsgeheimnisse preiszugeben (Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG). Das BGÖ enthält in Art.
7 Abs. 1 lit. g BGÖ eine mit Art. 6 Abs. 3 lit. c ÖffG vergleichbare Regelung. Danach
wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder
verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- und
Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können. Es rechtfertigt sich daher, Literatur
und Rechtsprechung zur BGÖ-Regelung vorliegend in die gerichtlichen Überlegungen
einzubeziehen. Geschützt durch die erwähnten Bestimmungen sind nicht sämtliche
Geschäftsinformationen, sondern lediglich vertrauliche Daten, deren Kenntnisnahme
durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. Wettbewerbsvorteile der
betroffenen Unternehmung aufheben würden und welche die Unternehmung
berechtigterweise (im Sinn eines objektiven Geheimhaltungsinteresses) geheimhalten
möchte (subjektiver Geheimhaltungswille). Ein Geschäftsgeheimnis ist als Information
definiert, die Auswirkung auf das Geschäftsergebnis bzw. auf die Wettbewerbsfähigkeit
der Unternehmung haben kann. Darunter fallen etwa Angaben zu Organisation,
Lieferanten, Vertriebshändlern, zum Kundenkreis, zu Marktanteilen oder zur
Preiskalkulation (Rabattpolitik, Bonus-Gewährung) und zu Umsätzen (VerwGE B
2016/98, a.a.O., E. 3.1.1 mit Hinweis auf Cottier/Schweizer/Widmer, in: Brunner/Mader
Hrsg., Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 41-43 zu Art. 7 BGÖ; BGE 142 II 268 E.
5.2.2 und 5.2.3 mit vielen Hinweisen; BVerwGE B-2675/2012 vom 5. Dezember 2012 E.
3.3).
3.4.
http://www.gerichte.sg.ch
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3.4.1. Die Universitätsbibliothek tat ihren Geheimhaltungswillen und ihr
Geheimhaltungsinteresse (vorstehende E. 3.3.2) mit Bezug auf die in Frage stehenden,
nicht allgemein zugänglichen Angaben im Verlauf des Verwaltungsverfahrens sowie
des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens wiederholt kund; von einem subjektiven
Geheimhaltungsinteresse ist nachstehend auszugehen.
3.4.2. Die grundsätzliche Eignung, ein Geschäftsgeheimnis darzustellen, ist für die in
Frage stehenden Angaben (von der Universität bezahlte Beiträge für E-Journal-Pakete,
E-Book-Pakete und Datenbanken) zu bejahen, zumal von einem weit verstandenen
Geheimnisbegriff auszugehen ist (vgl. BGE 142 II 340, E. 3.2). Bei der Prüfung von
(einer Datenbekanntgabe entgegenstehenden) Geheimhaltungsinteressen erscheint es
sodann gerechtfertigt, aus Praktikabilitätsgründen eine gewisse Pauschalierung oder
Schematisierung zuzulassen. Selbst wenn eine pauschale Betrachtung nicht allen
Einzelaspekten völlig gerecht zu werden vermag, ist sie unter Umständen aus
praktischen Gründen unvermeidlich (vgl. VerwGE B 2016/98, a.a.O., E. 3.3.4 mit
Hinweisen).
3.4.3. In dem von der Vorinstanz angeführten BGer 1C_40/2017 vom 5. Juli 2017 hielt
das Bundesgericht unter anderem fest, es sei aktenkundig, dass die Verlage im
kantonalen Verfahren auf der Vertraulichkeit der Lizenzpreise und des
Nutzungsumfangs beharrt und auf die zentrale Bedeutung der Preiskalkulation für ihr
Geschäftsmodell hingewiesen hätten. Es erscheine auch nachvollziehbar, dass ein
Verlag, der nicht allen Vertragspartnern dieselben Konditionen gewähre, ein Interesse
an der Geheimhaltung der eigenen Rabattpolitik haben könne. Was die Konsequenzen
eines grundlegenden Wechsels in der Beschaffungsstrategie der
Universitätsbibliotheken wären, lasse sich - als in der Zukunft liegender Umstand -
naturgemäss nicht mit Sicherheit voraussagen, doch könnten die vom kantonalen
Gericht befürchteten, negativen Auswirkungen jedenfalls nicht ausgeschlossen werden.
Das kantonale Gericht weise ausserdem zurecht darauf hin, dass es in erster Linie
Sache der Universitätsbibliothek sei, zu entscheiden, in welcher Weise sie den Zugang
der Forschenden zu den relevanten wissenschaftlichen Publikationen gewährleisten
wolle. Ihr stehe in dieser Frage ein Ermessensspielraum zu, der von den Gerichten zu
respektieren sei. Wenn sich die Universitätsbibliothek den Zugang zu den
Publikationen der wissenschaftlichen Verlage durch den Erwerb von Lizenzen
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sicherstellen wolle, liege es nahe, dass eine Offenlegung der bezahlten Lizenzpreise
ihre künftige Verhandlungsposition beeinträchtigen könnte. Es sei somit jedenfalls
vertretbar, ernsthafte private und öffentliche Interessen von einem gewissen Gewicht
für die Verweigerung des Zugangs zur nachgesuchten Information zu bejahen (BGer
1C_40/2017, a.a.O., E. 6.2.2).
3.4.4. Im Gegensatz zu dem vorerwähnten Bundesgerichtsentscheid, welchem ein
Gesuch um umfassende Einsicht in "Offerten, Rechnungen, Verträge usw." (BGer
1C_40/2017, a.a.O., Sachverhalt A.) zugrundelag, ersuchte der Beschwerdeführer
ausschliesslich um Akteneinsicht in Bezug auf die an die Verlage erfolgten Zahlungen,
letztere gegliedert nach Jahren, Zeitschriften, E-Books und Datenbanken (act. 9/7a/1.1
S. 6). Er bestätigt in diesem Verfahren explizit, dass sein Interesse primär den
Beiträgen gelte, welche von der Universität in den vergangenen Jahren an die Verlage
geflossen seien. Es gehe ihm um einen Zusammenzug dieser Zahlungen nach Jahr und
nach Medienart (Zeitschriften, E-Books, Datenbanken; act. G5 S. 4 unten). Weitere
Details, wie sie in BGer 1C_40/2017 zur Diskussion standen (Offerten, Rechnungen,
Verträge usw.) und welche in der Gesamtschau durchaus Geschäftsgeheimnisse
beinhalten können, verlangt der Beschwerdeführer nicht. Von daher fehlt es bereits mit
Blick auf den Inhalt und Umfang des Einsichtsbegehrens an der Vergleichbarkeit des
erwähnten Bundesgerichtsentscheids mit den hier zur Diskussion stehenden
Verhältnissen.
Vorliegend erscheint die Beurteilung der Vorinstanz, wonach die an bestimmte Verlage
bezahlten Beiträge Träger von Geschäftsgeheimnissen und als solche nicht bekannt zu
geben seien, unbegründet: An solchen Daten besteht insofern kein objektiv
berechtigtes Geheimhaltungsinteresse der Verlage, als eine Offenlegung nicht geeignet
ist, für sie einen Wettbewerbs-Nachteil zu bewirken, zumal sich aus der Kenntnis der
bezahlten Beiträge allein das Preis-Leistungsverhältnis nicht ableiten lässt (vgl. VerwGE
B 2016/192 vom 26. Oktober 2017 E. 3.3.3, www.gerichte.sg.ch). Gestützt darauf sind
weder Rückschlüsse auf die Preiskalkulation noch auf die Gewinnspanne der Verlage
oder die allgemeine Preis- und Rabattpolitik möglich. Aus der Kenntnis der Zahlungen
in abgeschlossenen Geschäftsperioden lassen sich auch keine Rückschlüsse auf
künftige Offertstellungen der Verlage ziehen. Die Kenntnis der bezahlten Beiträge ist
mithin nicht geeignet, Auswirkung auf das Geschäftsergebnis bzw. auf die
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Wettbewerbsfähigkeit der Verlage zu zeitigen (vgl. vorstehende E. 3.3.2). In diesem
Zusammenhang ist etwa auf BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 zu verweisen,
welchem als Sachverhalt ein Einsichtsgesuch in eine Liste mit Kreditoren (Lieferanten)
des Finanzdepartements (mit Auflistung der Zahlungen des Finanzdepartements für
erhaltene Dienstleistungen) zugrunde lag. Der Liste liess sich lediglich entnehmen,
welche Unternehmung Zahlungen in welcher Höhe erhalten hatte. Das Bundesgericht
verneinte ein objektiv begründetes Geheimhaltungsinteresse (vgl. BGer 1C_50/2015,
a.a.O., E. 3.5.1 und E. 5.3). Es ist kein Anlass ersichtlich, im vorliegenden Verfahren
eine hiervon abweichende Wertung vorzunehmen. Soweit der angefochtene Entscheid
einer der vom Beschwerdeführer ersuchten Offenlegung entgegenstehende
Geschäftsgeheimnisse bejaht, lässt er sich nicht aufrechterhalten.
3.5.
3.5.1. Einer Bekanntgabe entgegenstehende öffentliche Interessen liegen unter
anderem dann vor, wenn die Datenbekanntgabe die Stellung des öffentlichen Organs in
Verhandlungen schwächen, die Beziehungen zu anderen Gemeinwesen
beeinträchtigen oder die Wirksamkeit von behördlichen Massnahmen vereiteln bzw.
herabsetzen könnte (Art. 6 Abs. 2 ÖffG). Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ enthält eine
vergleichbare Regelung, indem dort der Zugang zu Daten beschränkt oder verweigert
wird, wenn durch die Offenlegung die zielkonforme Durchführung konkreter
behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde. Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts zu Art. 7 BGÖ muss eine Verletzung der jeweiligen Interessen aufgrund
der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich erscheinen, wobei
nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung gelten
könne (BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 4.1.3). Mithin habe die aufgrund
der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig zu sein; sie müsse zwar nicht
mit Sicherheit eintreten, jedoch dürfe eine Beeinträchtigung oder Gefährdung auch
nicht lediglich denkbar oder entfernt möglich erscheinen, ansonsten der mit dem BGÖ
vollzogene Paradigmenwechsel (von der "Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt"
zum Öffentlichkeitsprinzip bzw. zum "Grundsatz der Öffentlichkeit mit
Geheimhaltungsvorbehalt") ausgehöhlt würde (BGE 142 II 324 E. 3.4). Diese
Überlegungen haben auch für die Anwendung von Art. 6 Abs. 2 ÖffG Gültigkeit.
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3.5.2. Die Vorinstanz befürchtet negative Auswirkungen durch die vollständige
Offenlegung der bezahlten Beiträge und bezieht sich dabei auf die Stellung der
Universität in Verhandlungen mit den Verlagen. Die Befürchtung besteht soweit
ersichtlich darin, dass durch eine der vertraglichen Geheimhaltungspflicht
entgegenstehende Offenlegung der Zugang der Universität zu wissenschaftlicher
Literatur verschlechtert wird, indem die Verlage (im Sinn einer Vergeltungsaktion) nicht
mehr bereit sein könnten, Verträge mit der Universität abzuschliessen. Eine nähere
Begründung hierfür oder entsprechende Belege, welche geeignet wären, ihren
Standpunkt plausibel zu machen, vermag die Universität jedoch nicht beizubringen.
Vertragliche Geheimhaltungsklauseln sind als solche wie dargelegt nicht geeignet, die
Beurteilung der Dokumenten-Offenlegung nach ÖffG zu präjudizieren oder festzulegen
(vorstehende E. 3.3.1 zweiter Absatz), zumal die Lizenzverträge - für die Verlage klar
erkennbar - mit öffentlichen (Steuer-)Geldern finanziert werden. Im Übrigen ist auch
davon auszugehen, dass die Stellung der Universität durch die Offenlegung der
bezahlten Beiträge insofern nicht geschwächt wird, als die Verlage ihrerseits daran
interessiert sein dürften, ihre Produkte bei (renommierten) Abnehmern vertreiben zu
können, um sich in diesem Markt zu behaupten.
Eine durch die Offenlegung drohende Schwächung der Stellung der Universität
erscheint auch deshalb nicht plausibel, weil sie mit anderen Schweizer
Hochschulbibliotheken ein Einkaufskonsortium (Konsortium der Schweizer
Hochschulbibliotheken) bildet. Unbestritten blieb in diesem Zusammenhang die
Feststellung des Beschwerdeführers (act. G 5 S. 9 oben und act. G 8 [Verzicht auf
Stellungnahme]), dass für die grösseren (hier zur Diskussion stehenden) Verlage die
Lizenzen über das Konsortium verhandelt werden. Unerklärt von Seiten der Vorinstanz
und auch nicht anderweitig erkennbar blieb, inwiefern die Position der Universität als
Teil des Konsortiums durch die Offenlegung der Zahlungen eine Schwächung erfahren
könnte. Als Folge dieser Gegebenheiten wird durch die Offenlegung der an die Verlage
erfolgten Zahlungen auch der Zugang von Studierenden und Lehrpersonen der
Universität zu Informationen nicht beschränkt. Ein Grund für eine Beschränkung der
Offenlegung im Sinn von Art. 6 Abs. 2 ÖffG kann nicht als belegt gelten. Nicht weiter
untersucht zu werden braucht vor diesem Hintergrund das Vorbringen des
Beschwerdeführers, wonach aufgrund der ihm "informell zugetragenen Erfahrungen"
von anderen Bibliotheken und des Konsortiums davon auszugehen sei, dass die
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Offenlegung der bezahlten Preise einzelner Hochschulen von den Verlagen akzeptiert
würde und das Geschäft seinen gewohnten Gang nehme (act. G 5 S. 9).
3.5.3. Das Öffentlichkeitsprinzip dient wie dargelegt der Transparenz der Verwaltung
und soll das Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren
fördern (vorstehende E. 2.1). Von daher besteht ein massgebliches öffentliches
Interesse an der Kenntnis der Vertragspartner der Universitätsbibliothek und der
grundsätzlichen Grössenordnung ihrer Vertragsbeziehungen. In der Konsequenz geht
es nicht in erster Linie um die Frage der Art der Gewährleistung des Zugangs von
Forschenden zu wissenschaftlichen Publikationen, bei welcher der erwähnte BGer
1C_40/2017 den Universitäten einen Ermessensspielraum einräumen möchte, der nicht
durch gegenläufige Offenlegungsentscheide "hintertrieben" werden dürfe (BGer
1C_40/2017, a.a.O., E. 6.2.2). Es ist mithin nicht vom Gutdünken (bzw. Ermessen) oder
vom guten Willen der Verwaltung allein abhängig, ob und über was sie informieren will
(vgl. VerwGE B 2010/123 vom 16. Dezember 2010 E. 2.3 mit Hinweisen). Auch vor
diesem Hintergrund kann der angefochtene Entscheid nicht bestätigt werden.
4. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter Aufhebung der
Dispositiv-Ziffern 2 und 3 des Rekursentscheids vom 14./15. Juni 2018 gutzuheissen
und die Universität St. Gallen zu verpflichten, dem Beschwerdeführer die in den Jahren
2010 bis 2016 an die von ihm in seinem Einsichtsgesuch vom 28. März 2016
angeführten Verlage erfolgten Zahlungen uneingeschränkt offenzulegen. Dem
Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Universität St. Gallen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12); auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95
Abs. 3 VRP). Dem Beschwerdeführer ist der geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500
zurückzuerstatten. Die Kosten der vorinstanzlichen Verfahren von insgesamt CHF
2'000 (vgl. act. G 2 S. 14 f.) sind ebenfalls von den Vorinstanzen zu tragen; dem
Beschwerdeführer sind die für diese Verfahren geleisteten Kostenvorschüsse von
insgesamt CHF 2'000 zurückzuerstatten.
Der Beschwerdeführer hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vollumfänglich
obsiegt. Eine Partei, die sich nicht vertreten lässt, hat - mangels eines besonderen
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Aufwandes - grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 98
VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c ZPO). Dass ihr gleichwohl Kosten für
Umtriebe erwachsen, bedarf einer besonderen Begründung. Konkret macht der
Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren keine Angaben über
getätigte (erhebliche) Aufwände. Auch sind die übrigen Voraussetzungen für eine
Umtriebsentschädigung nicht erfüllt (vgl. VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 E.
4.4, www.gerichte.sg.ch). Trotz seines Obsiegens kann dem Beschwerdeführer daher
keine Entschädigung zugesprochen werden.