# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** a03f1738-7a88-4544-99d2-6945174097e9
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2001
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

I. D unterrichtet seit 1975 in X, seit Beginn des Schuljahrs 1978/79 als gewählter Sekundarlehrer. Auf Antrag der Schulpflege X kündigte das Volksschulamt am 14. Februar 2000 das Dienstverhältnis auf das Ende der Amtsdauer 1996/2000, das heisst auf den 15. August 2000. Nachdem D innert der zehntägigen Frist eine Begründung verlangt hatte, wurde an der Kündigung mit begründeter Verfügung vom 21. März 2000 festgehalten. Gemäss dem mit Beschluss des Regierungsrats vom 19. Januar 2000 (OS 56, 53) auf den 1. Februar 2000 in Kraft gesetzten § 29 des Gesetzes über das Arbeitsverhältnis der Lehrpersonen an der Volksschule (Lehrerpersonalgesetz) vom 10. Mai 1999 (LPG; LS 412.31) wandle sich das Dienstverhältnis der gewählten Lehrpersonen in ein Anstellungsverhältnis um, sofern das Dienstverhältnis nicht bis zum 15. Februar 2000 gekündigt werde. Eine solche Kündigung sei hier gerechtfertigt, nachdem das Vertrauen für eine positive Zusammenarbeit zwischen D und der Schulpflege X massiv gestört sei und es keinerlei Anzeichen dafür gebe, dass der Konflikt in einer für beide Seiten erträglichen Form gelöst werden könnte.
II. Den gegen diese Kündigung von D erhobenen Rekurs hiess die Bildungsdirektion am 3. August 2000 im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Die beantragte Aufhebung der Kündigung wurde abgewiesen und dem Entlassenen eine Entschädigung von einem Jahreslohn und zudem eine Parteientschädigung von Fr. 1000.- zugesprochen. Was den Kündigungsschutz betreffe, so verweise zwar § 2 LPG subsidiär auf das Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals (Personalgesetz) vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10), doch sei diese Bestimmung wegen der erst teilweisen Inkraftsetzung des Lehrerpersonalgesetzes noch nicht anwendbar. Indessen wäre es rechtsungleich, die Volksschullehrkräfte als einzige Berufsgruppe nach Abschaffung der Amtsdauer nicht in den Genuss des erweiterten Kündigungsschutzes des Personalgesetzes kommen zu lassen. Die verfassungskonforme Auslegung des Personalgesetzes erfordere deshalb die Anwendung seiner Kündigungsschutzbestimmungen auch auf die Volksschullehrkräfte. Die Kündigung sei zwar sachlich gerechtfertigt, doch sei die Kündigungsverfügung nicht im Sinn von § 18 PG hinreichend begründet gewesen. Das habe zwar nicht die Ungültigkeit der Kündigung zur Folge, sei aber bei der Festsetzung der Parteientschädigung zu berücksichtigen. Gemäss § 19 Abs. 1 PG hätte dem Beschwerdeführer eine Bewährungsfrist eingeräumt werden müssen; obgleich aufgrund der Umstände nicht anzunehmen sei, dass dies an der Kündigung etwas geändert hätte, müsse der Entlassene so gestellt werden wie bei vorschriftsgemässem Ablauf der Kündigung. Dies bedeute, dass bei der gebotenen und unter Abzug der Schulferien mindestens dreimonatigen Bewährungsfrist die vorgeschriebene neuerliche Beurteilung erst im Frühjahr 2000 und somit die Kündigung erst auf Ende des Schuljahres 2000/2001 hätte erfolgen können. Dem Entlassenen sei deshalb im Sinne einer Entschädigung ein Jahreslohn zu entrichten, der nach dem vom Lehrerbesoldungsgesetz vom 3. Juli 1949 (LS 412.31) vorgesehenen Verteilerschlüssel vom Staat und von der Gemeinde X zu übernehmen sei. Hingegen habe der Entlassene die Kündigung selbst verschuldet und stehe ihm deshalb keine Abfindung gemäss § 26 PG zu.
III. Gegen diesen Rekursentscheid liessen am 15. bzw. 19. September 2000 die Schule X und D Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben.
A. Für die Stadt X (PB.2000.00018) wurde Aufhebung des Rekursentscheids insoweit beantragt, als D eine Entschädigung von einem Jahreslohn zugesprochen worden war, "unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegegners". Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, die Vorinstanz habe rechtsirrtümlich die Kündigungsschutzbestimmungen des Personalgesetzes angewandt. Die Kündigung sei unter Wahrung des rechtlichen Gehörs und hinreichend begründet erfolgt und – wie detailliert dargelegt wird – objektiv gerechtfertigt.
Die Vorinstanz am 27. September und D am 23. Oktober 2000 liessen Abweisung der Beschwerde beantragen, letzterer zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung und Kostenauflage an die Beschwerdeführerin.
B. Für D (PB.2000.00023) wurde beantragt:
" 1. Es sei festzustellen, dass die Kündigung des Beschwerdeführers nicht gerechtfertigt war und es sei ihm eine angemessene Entschädigung zuzusprechen;
es sei ihm zusätzlich eine angemessene Entschädigung gemäss § 26 Personalgesetz zuzusprechen.
2. Dem Beschwerdeführer sei für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 4'500.- zuzusprechen.
3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner."
Zur Begründung wurde vorgebracht, die Kündigung sei durch die Schulbehörde bis heute nicht genügend begründet worden, was jedenfalls bei der Kostenverlegung und bei der Zusprechung einer Umtriebsentschädigung zu berücksichtigen sei. Die Kündigung sei sachlich nicht begründet und rechtsmissbräuchlich erfolgt, weshalb dem Beschwerdeführer neben dem von der Vorinstanz zugesprochenen Jahresgehalt eine zusätzliche Entschädigung auszurichten sei. Der Beschwerdeführer habe die Kündigung nicht verschuldet, habe 24 Jahre für die Schule X gearbeitet und deshalb Anspruch auf eine angemessene Abfindung gemäss § 26 PG. Die von der Vorinstanz zugesprochene Parteientschädigung sei angesichts des notwendigen Vertretungsaufwands ungerechtfertigt tief.
Die Vorinstanz am 27. September und die Stadt X am 14. November 2000 liessen Abweisung der Beschwerde beantragen, letztere zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung und Kostenauflage an den Beschwerdeführer.

## Considerations

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die beiden Beschwerden betreffend die nämliche Streitsache und sind zweck-
mässigerweise zu vereinigen.
2. a) Die Beschwerden richten sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine personalrechtliche Anordnung. Gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; VRG) ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung zuständig. Angesichts des 20'000.- Franken klar übersteigenden Streitwerts ist der Entscheid gemäss § 38 Abs. 2 VRG von der Kammer zu fällen.
b) Die Legitimation des beschwerdeführenden Arbeitnehmers gemäss § 21 lit. a VRG ist offenkundig. Was die Legitimation der Gemeinde betrifft, so ist diese gemäss § 21 lit. b VRG befugt zur Anfechtung von Rekursentscheiden, welche ihre Personalführung und damit eine von ihr wahrzunehmende Aufgabe betreffen (vgl. RB 1998 Nr. 13). Dies gilt auch in Bezug auf Volksschullehrkräfte, die in einem komplexen Rechtsverhältnis mit dem Kanton und der Gemeinde stehen (VGr, 17. Dezember 1996, VK.96.0031 und 0032; Tobias Jaag, Rechtsfragen der Volksschule, insbesondere im Kanton Zürich, ZBl 98/1997, S. 548); die Gemeinde ist durch den Rekursentscheid sowohl in ihren Aufgaben als Verwalterin der lokalen Schulangelegenheiten als auch durch den von ihr zu übernehmenden Anteil an der von der Vorinstanz zugesprochenen Entschädigung betroffen.
3. Die beschwerdeführende Gemeinde wirft der Vorinstanz in erster Linie vor, sie sei zu Unrecht von der Anwendbarkeit der Kündigungsschutzbestimmungen des Personalgesetzes ausgegangen.
a) Gemäss § 1 Abs. 1 PG unterstehen diesem Gesetz das Personal des Staates und seiner unselbständigen Anstalten; laut Absatz 2 gilt das Gesetz für die Lehrkräfte an Seminaren, Mittelschulen und Berufsschulen, soweit nicht besondere Bestimmungen bestehen. Nicht unterstellt sind dem Personalgesetz somit die Volksschullehrkräfte. Auf diese findet es gemäss § 2 LPG nur Anwendung, sofern das Lehrerpersonalgesetz keine ausdrückliche Regelung enthält. Von diesem standen im Zeitpunkt der Kündigung am 14. Februar 2000 und auch bei Auflösung des Dienstverhältnisses am 15. August 2000 lediglich §§ 5, 29 und 30 lit. a und b in Kraft, nicht jedoch § 2 LPG betreffend die subsidiäre Anwendung des (allgemeinen) Personalgesetzes (Regierungsratsbeschluss vom 19. Januar 2000, OS 56, 53); die vollständige Inkraftsetzung erfolgte erst auf 1. Oktober 2000 (Regierungsratsbeschluss vom 19. Juli 2000, OS 56, 216).
b) Dass aufgrund dieser beschränkten Anwendbarkeit des (allgemeinen) Personalgesetzes dessen in § 18 PG geregelter Kündigungsschutz hier noch nicht gilt, hält die Vorinstanz aus Gründen der Rechtsgleichheit für stossend, und sie will ihn deshalb "in verfassungskonformer Auslegung des Personalgesetzes" gleichwohl anwenden.
Für eine solche "verfassungskonforme Auslegung" besteht indessen kein Spielraum. Anzuwenden (und nötigenfalls auszulegen) ist nicht das (allgemeine) Personalgesetz, sondern in erster Linie der auf 1. Februar 2000 in Kraft gesetzte § 29 LPG über die Überführung (der auf Amtsdauer gewählten Lehrpersonen) ins Anstellungsverhältnis. Nach dieser Übergangsbestimmung behalten die bei Inkrafttreten des Gesetzes gewählten Lehrpersonen den Wahlstatus bis zum Ablauf der Amtsperiode (Abs. 1); ihr Dienstverhältnis wandelt sich in diesem Zeitpunkt in ein Anstellungsverhältnis im Sinn des Lehrerpersonalgesetzes um, sofern das Dienstverhältnis nicht bis zum 15. Februar 2000 gekündigt wird (Abs. 2); die Bestimmungen des (allgemeinen) Personalgesetzes über die Abfindung sind auf diese Kündigungen anwendbar (Abs. 3).
Diese Übergangsregelung ist eindeutig und lückenlos. Gerade weil sie bezüglich der Abfindungen auf das (allgemeine) Personalgesetz verweist, verbietet sich die Annahme, der Gesetzgeber habe einen Verweis auf die Bestimmungen über den formellen Kündigungsschutz von § 18 PG versehentlich unterlassen. Daran ändert nichts, dass sich laut den Erwägungen der Vorinstanz die (vollständige) Inkraftsetzung des Lehrerpersonalgesetzes verzögert hat. Denn nach § 29 Abs. 2 LPG wandelt sich das Dienstverhältnis der gewählten Lehrkräfte erst auf Ablauf ihrer letzten Amtsdauer in ein Anstellungsverhältnis nach dem Lehrerpersonalgesetz um und richtet sich deshalb eine allfällige Kündigung, wie sie gemäss § 29 Abs. 2 LPG bis zum 15. Februar 2000 vorgenommen werden muss, jedenfalls nicht nach den für das erst später beginnende neue Anstellungsverhältnis geltenden Bestimmungen. Auch eine Schlechterstellung des beschwerdeführenden Lehrers im Vergleich mit dem übrigen Staatspersonal liegt nicht vor, denn § 57 Abs. 4 PG bestimmte übergangsrechtlich, dass für Arbeitsverhältnisse, die beim Inkrafttreten des Personalgesetzes bereits gekündigt, aber noch nicht aufgelöst waren, das bisherige Recht gelte. Schliesslich hat die Nichtanwendbarkeit von § 18 PG nicht zur Folge, dass bisher gewählte Lehrkräfte, deren Dienstverhältnisse gemäss § 29 Abs. 2 LPG bis 15. Februar 2000 gekündigt wurden, überhaupt keinen Kündigungsschutz beanspruchen konnten. Ein solcher ergibt sich bereits daraus, dass der Staat als öffentlichrechtlicher Arbeitgeber an verfassungsrechtliche Grundprinzipien wie das Willkürverbot, die Grundsätze der Verhältnismässigkeit von Treu und Glauben sowie in verfahrensmässiger Hinsicht des rechtlichen Gehörs gebunden ist. Der nämliche Schutz des Arbeitnehmers hätte auch bei einer (Nicht-)Wiederwahl bestanden, und es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber im Rahmen der Überführung von Beamten- in Anstellungsverhältnisse weitergehende Garantien hat einräumen wollen.
Die Anwendung der Kündigungsschutzbestimmungen von § 18 PG durch die Vorinstanz erweist sich damit als rechtsirrtümlich.
4. a) Das Verwaltungsgericht hat in RB 1995 Nr. 21 den Gehörsanspruch bei einer ordentlichen Kündigung konkretisiert (E. 2). Es hielt unter anderem fest, dass an die Gewährung des rechtlichen Gehörs bei der ordentlichen Kündigung nicht allzu strenge Anforderungen gestellt werden dürften. Anders als beim Disziplinarverfahren würden der betroffenen Person bei der ordentlichen Kündigung keine schuldhaften Pflichtverletzungen vorgeworfen, sondern es gäben andere objektive und triftige Gründe wie etwa mangelhafte Fähigkeiten und Leistungen den Ausschlag. Es sei in aller Regel weder angezeigt noch üblich, vor dem Aussprechen einer ordentlichen Kündigung ein eigentliches Untersuchungsverfahren über die Qualität der Arbeitsleistung durchzuführen. Vielmehr müsse es grundsätzlich genügen, wenn eine negative Leistungsbeurteilung durch den Vorgesetzten vorliege, diese dem Betroffenen eröffnet und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werde.
Diese Anforderungen wurden hier ohne weiteres erfüllt. Nachdem es schon in früheren Jahren zu einzelnen Beanstandungen gekommen war und entsprechende Gespräche mit dem privaten Beschwerdeführer stattgefunden hatten, so am 28. Juni 1996, am 3. April 1997, am 30. Juni 1997 und am 10. Januar 2000, wurde dem privaten Beschwerdeführer durch die Schulpflege am 28. Januar 2000 schriftlich mitgeteilt, dass sie die Vertrauensbasis für eine zukünftige gute Zusammenarbeit als zerstört betrachte und sie deshalb gedenke, dem zuständigen Volksschulamt die Auflösung des Dienstverhältnisses zu beantragen, sowie dem privaten Beschwerdeführer Frist zur Stellungnahme angesetzt. An einer Sitzung der Schulpflege vom 3. Februar 2000, an der auch ein Vertreter des Volksschulamtes zugegen war, und am 7. Februar 2000 schriftlich erhielt der private Beschwerdeführer Gelegenheit zur Stellungnahme. Damit ist das rechtliche Gehör im Hinblick auf die Kündigung hinreichend gewährleistet worden.
b) Soweit wie hier keine besonderen Bestimmungen gelten, richten sich die Anforderungen zur Begründung einer Kündigung nach § 10 Abs. 2 VRG. Bezüglich der Ausführlichkeit einer Begründung lassen sich keine allgemeinen Regeln aufstellen, sondern die Anforderungen richten sich nach den Umständen des Einzelfalls und den Interessen des Betroffenen. Die Begründung einer Anordnung erscheint als angemessen, wenn sie so abgefasst ist, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und allenfalls in voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen vermag; in diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, § 10 N. 39 mit Hinweisen).
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist die dem privaten Beschwerdeführer mit Verfügung vom 21. März 2000 zugestellte Begründung unter den gegebenen Umständen als ausreichend zu würdigen. Unter Hinweis auf die Vorgeschichte und die Akten wird in den Erwägungen ausgeführt, dass das Vertrauen für eine weitere Zusammenarbeit massiv gestört sei und keinerlei Anhaltspunkte für eine Besserung erkennbar seien. Sodann wird auf die massgeblichen Rechtsgrundlagen Bezug genommen, die Weiterführung des Dienstverhältnisses als unzumutbar und die Kündigung als gerechtfertigt gewürdigt. Nachdem dem privaten Beschwerdeführer die gegen seine Schulführung erhobenen Einwände in zahlreichen Gesprächen und letztmals am 3. Februar 2000 in Anwesenheit seiner Rechtsvertreterin vorgehalten worden waren, erscheint eine solche zusammenfassende Begründung als zulässig (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 42). Wie die Eingabe seiner Vertreterin vom 7. Februar 2000 zeigt, waren dem privaten Beschwerdeführer bereits in diesem Zeitpunkt die Gründe der bevorstehenden Kündigung hinreichend bekannt. Er war denn auch ohne weiteres in der Lage, in seiner Rekursschrift vom 25. April 2000 sich mit den Gründen der Kündigung auseinanderzusetzen.
5. a) Neben der Einhaltung der Kündigungsfrist macht § 29 Abs. 2 LPG die Kündigung von keinen weiteren Voraussetzungen abhängig, doch hat der Staat wie erwähnt verfassungsrechtliche Schranken zu beachten, in materieller Hinsicht insbesondere das Willkürverbot, die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie von Treu und Glauben. Unter diesem Gesichtswinkel müssen die Gründe, die zur Kündigung Anlass geben, von einem gewissen Gewicht sein. Allerdings ist nicht erforderlich, dass sie die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen; es reicht aus, wenn die Weiterbeschäftigung des betreffenden Angestellten dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen an einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht (Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 299). Es müssen sachliche, vertretbare Gründe sein (Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich – ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 463; RB 1995 Nr. 29 E. 1), so dass die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht als Willkürakt erscheint (Hermann Schroff/ David Gerber, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, S. 80). Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit muss die Kündigung erstens ein geeignetes Mittel zur Problemlösung sein, muss sie zweitens in dem Sinn erforderlich sein, dass nicht weniger einschneidende Massnahmen wie beispielsweise eine Verwarnung ebenfalls zum Ziel führen würden, und muss drittens eine Abwägung der gegenseitigen Interessen die Kündigung als gerechtfertigt erscheinen lassen (Michel, S. 301 f.). Angesichts der inhaltlichen Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschreibungen steht den Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung ein grosser Ermessens‐ und Beurteilungsspielraum zu, in den auch die Rekursinstanz trotz der ihr zustehenden Zweckmässigkeitskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift (vgl. Michel, S. 342 f.; Schroff/Gerber S. 84).
b) Schon in den früheren Personalakten des privaten Beschwerdeführers finden sich neben zahlreichen Visitationsberichten, welche seine fachliche Kompetenz, die gute Vorbereitung und straffe Führung seines Unterrichts sowie die mit den Schülern und Schülerinnen erreichten guten Leistungen loben, einzelne Berichte, welche ihm einen Mangel an pädagogischer Sensibilität oder einen unangenehmen Umgangston vorwerfen. Ab Ende 1995 häufen sich in den Akten die Hinweise auf Beanstandungen des Unterrichts durch Schüler oder Eltern. Am 3. April und 30. Juni 1997 kam es zu Aussprachen zwischen dem zuständigen Schulpfleger bzw. einer Delegation der Schulpflege und dem privaten Beschwerdeführer, bei denen dieser mit den Vorwürfen bezüglich seines "rüden Umgangstons" mit den Schülern konfrontiert wurde und er verbale Fehlleistungen einräumte, die er auf seine leichte Erregbarkeit zurückführte. Für das Schuljahr 1998/99 wurde der private Beschwerdeführer auf eigenes Gesuch beurlaubt; sein Gesuch um Verlängerung des Urlaubs um ein weiteres Jahr wurde vom Volksschulamt am 21. Juni 1999 abgelehnt. Nachdem eine Mitarbeiterbeurteilung vom 9. Dezember 1999 zur Gesamtwürdigung IV ("entspricht den Anforderungen teilweise") gekommen war und sich die Mädchen einer Klasse des privaten Beschwerdeführers bei einer Lehrerin über Belästigungen durch Blicke, sexistische Witze und als unangenehm empfundene Berührungen insbesondere im Turnunterricht beklagt hatten, wurde anlässlich eines Gesprächs zwischen einer Delegation der Schulpflege und dem privaten Beschwerdeführer am 10. Januar 2000 festgehalten, dass solche Vorwürfe zwar nicht bewiesen seien, aber gleichwohl beschlossen, dass eine Lehrerin den Mädchen Turnunterricht erteilen, in der Klasse eine Aussprache in Anwesenheit eines Schulpflegemitglieds oder des Schulpsychologen erfolgen, sich der private Beschwerdeführer bis spätestens 12. Januar 2000 bei der Beratungsstelle des Q für eine Standortbestimmung anmelden und verschiedene weitere Massnahmen getroffen würden, wie das beidseitige Bestimmen von Vertrauenspersonen, das beidseitige Melden "unguter Gefühle" sowie das Führen eines Tagebuchs "im Sozialbereich/zwischenmenschlichen Bereich". Nachdem der private Beschwerdeführer bereits bei der Eröffnung der Mitarbeiterbeurteilung erklärt hatte, er sei mit der Beurteilungsstufe IV nicht einverstanden, reichte er am 12. Januar 2000 ein schriftliche Stellungnahme ein; diese befindet sich allerdings nicht bei den Akten. Aufgrund dieser Stellungnahme kam die Schulpflege in ihrer Sitzung vom 27. Januar 2000 zum Schluss, "dass die Wahrnehmung und Darstellung des Sachverhalts durch D nicht mit den Wahrnehmungen der drei Personen, die den Unterricht besucht haben, übereinstimmen"; an der vorgeschlagenen Beurteilung wurde festgehalten, jedoch die im Rahmen der Mitarbeiterbeurteilung beantragten Massnahmen vorläufig sistiert. Weiterhin hielt die Schulpflege an der nämlichen Sitzung fest, dass verschiedene Ereignisse, die in Aktennotizen und Protokollen festgehalten und im Personaldossier des privaten Beschwerdeführers abgelegt seien, zur Erkenntnis geführt hätten, dass dessen Vorstellungen über eine gute Schule von derjenigen der Schulpflege abweiche, und dass deshalb eine Auflösung des Dienstverhältnisses anzustreben sei. Die Schulpräsidentin wurde beauftragt, "die nötigen Schritte für eine allfällige Entlassung Ds aus dem Dienstverhältnis in die Wege zu leiten", für die Beschlussfassung über einen allfälligen Entlassungsantrag eine ausserordentliche Schulpflegesitzung angesetzt, und alle Massnahmen, die gemäss Aktennotiz vom 10. Januar 2000 angeordnet oder geplant worden waren, wurden bis zur Beschlussfassung über das weitere Vorgehen sistiert. Mit Brief vom 28. Januar 2000 wurden diese Beschlüsse dem privaten Beschwerdeführer mitgeteilt und ihm gleichzeitig Frist bis 7. Februar 2000 angesetzt, um zur beantragten Auflösung des Dienstverhältnisses Stellung zu nehmen; zur Begründung wurde ausgeführt, dass in der Schulpflege Zweifel am Sinn der vorgeschlagenen Massnahmen aufgekommen seien, nachdem der private Beschwerdeführer früheren Auflagen zur Weiterbildung nicht nachgekommen sei, sich die Kritik der früheren Jahre "systematisch" wiederholt habe und Anläufe zur geforderten Veränderungen immer schon in den Ansätzen stecken geblieben seien. Die jüngsten von den Mädchen der Klasse erhobenen Vorwürfe deuteten nicht auf Verfehlungen im strafrechtlichen Sinn hin, aber immerhin auf Grenzüberschreitungen, die im Lehrerberuf nicht akzeptabel seien. Zwar habe der private Beschwerdeführer einige der von ihm erwarteten Schritte unternommen und lägen Anzeichen für einen Veränderungswillen vor, doch gebe es seither Hinweise, dass er die Probleme nicht grundlegend lösen wolle, sondern Schuldige suche. Jedenfalls sei angesichts der weit auseinander klaffenden Vorstellungen über die Schulführung die Vertrauensbasis für eine zukünftige gute Zusammenarbeit zerstört.
c) Wie sich aufgrund der Akten ergibt und auch vom privaten Beschwerdeführer verschiedentlich eingeräumt wurde, hat er neben den in verschiedenen Visitationsberichten festgehaltenen Qualitäten auch deutliche Schwächen im kommunikativen und emotionalen Bereich, die über die Jahre hinweg zu zahlreichen, sich in letzter Zeit häufenden Beanstandungen führten. Bereits diese Häufung begründeter Beanstandungen und das Ausbleiben der in verschiedenen Gesprächen angemahnten nachhaltigen Besserung lassen die Auflösung des Dienstverhältnisses auf Ende der Amtsdauer als gerechtfertigt erscheinen. Auch wenn dem privaten Beschwerdeführer keine sexuellen Übergriffe vorzuwerfen sind, so muss es der verantwortlichen Behörde dennoch möglich sein, den Unterricht einer Lehrkraft anzuvertrauen, die ihren Vorstellungen bezüglich eines einfühlsamen und von Respekt geprägten Umgangs mit den Schülerinnen und Schülern besser entspricht. Nachdem zahlreiche frühere Interventionen zu keiner Änderung geführt haben, ist der Verzicht der Schulbehörde auf die zunächst ins Auge gefassten weniger einschneidenden Massnahmen jedenfalls vertretbar und erscheint damit die Kündigung nicht als unverhältnismässig. Wenn die Schulpräsidentin noch im Gespräch vom 10. Januar 2000 davon ausgegangen ist, es liesse sich mit der Beratung durch das Q und andere begleitende Massnahmen den bestehenden Problemen begegnen, so konnte dies die Gesamtbehörde nicht an der anlässlich der Schulpflegesitzung vom 27. Januar 2000 vorgenommenen anderen Beurteilung und der gestützt darauf eingeleiteten Entlassung hindern. Zudem war mittlerweile mit dem Erscheinen von Leserbriefen und der Berichterstattung in der Presse der Konflikt dergestalt eskaliert, dass eine Auflösung des Dienstverhältnisses auch aus diesem Grund als gerechtfertigt erscheint, und zwar unabhängig davon, ob dies dem privaten Beschwerdeführer angelastet werden kann. Von einer missbräuchlichen Kündigung kann unter diesen Umständen nicht die Rede sein.
d) Erweist sich damit die Kündigung in formeller und materieller Hinsicht als rechtmässig, so ist die Beschwerde der Gemeinde begründet und der angefochtene Rekursentscheid insofern aufzuheben, als dem privaten Beschwerdeführer wegen Mängeln des Kündigungsverfahrens eine Entschädigung von einem Jahreslohn zugesprochen wurde. Aus dem nämlichen Grund ist die Beschwerde der Gegenpartei insoweit abzuweisen, als mit der Begründung, die Kündigung sei sachlich nicht gerechtfertigt oder gar missbräuchlich, eine höhere als die von der Vorinstanz zugesprochene Entschädigung beantragt wurde.
6. Auch im Falle einer rechtmässigen Kündigung hat der Beschwerdeführer gemäss dem auf 1. Februar 2000 in Kraft gesetzten § 29 Abs. 2 LPG (vgl. vorn Erw. 3. a) in Verbindung mit § 26 PG unter den dort genannten Voraussetzungen Anspruch auf eine Abfindung. Die Vorinstanz hat die objektiven Voraussetzungen für eine solche Abfindung ohne weiteres und zutreffend als erfüllt gewürdigt, sie jedoch mit der Begründung abgelehnt, der private Beschwerdeführer habe "mit seinem uneinsichtigen Verhalten und seine implizite Weigerung, in den vergangenen Jahren, nachdem Kritik an seinen Umgangsformen laut geworden war, an sich zu arbeiten und zu einem respektvollen Umgang mit den ihm anvertrauten Schülerinnen und Schülern zu finden, die Kündigung selbst verschuldet."
a) Gemäss § 26 Abs. 1 PG haben Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Staates und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens 35-jährig sind. Kein Anspruch besteht gemäss § 26 Abs. 3 PG unter anderem bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses aus wichtigen Gründen.
Der Regierungsrat regelt die Festsetzung der Abfindung und bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie; die Abfindung beträgt höchstens fünfzehn Monatslöhne (§ 26 Abs. 4 PG). Die Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalls festgelegt; angemessen berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue Lohn, falls der oder die Angestellte weiterbeschäftigt wird (§ 26 Abs. 5 PG). Gemäss § 7 Abs. 1 lit. b der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PV) beträgt die Abfindung je nach den im Einzelfall massgeblichen Umständen vom 41. bis zum 50. Altersjahr zwei bis 12 Monatslöhne.
b) Abgesehen von Fällen disziplinarischer Entlassungen hatte sich das Verwaltungsgericht mit der Frage, ob der Entlassene die Auflösung seines Arbeitsverhältnisses verschuldet habe, bisher nur im Zusammenhang mit der vorzeitigen administrativen Auflösung von Beamtenverhältnissen zu befassen, wenn gestützt auf den mittlerweile aufgehobenen
Art. 12 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (KV) die Zusprechung einer Entschädigung mit der Begründung verlangt wurde, die während der Amtsdauer erfolgte Entlassung sei "ohne Verschuldung" des Betroffenen erfolgt. In diesem Zusammenhang hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, umgangssprachlich könne "Verschulden" zunächst nur Verursachen bedeuten, das heisst auf den äusseren Geschehensablauf, die tatsächlichen Zusammenhänge abzielen, aber auch – weitergehend – beinhalten, was gewollt oder doch vermeidbar war (Günter Stratenwerth, Schweizerisches Strafrecht Allgemeiner Teil I, 2. Auflage, Bern 1996, § 8 Rz. 23). Der Wortlaut von Art. 12 KV lasse deshalb verschiedene Deutungen zu: Nach der einen verliere der vorzeitig Entlassene einen Anspruch auf Entschädigung nur dann, wenn ihm die Verursachung zum Vorwurf gereiche, nach der anderen sei eine Entschädigung bereits dann nicht geschuldet, wenn der Beamte die Entlassung bloss verursacht habe, das heisst, wenn sie auf Gründe zurückzuführen sei, die zwar dem Beamten zuzurechnen, die aber nicht vorwerfbar seien.
Diese Auslegungsfrage stellt sich in ähnlicher Weise auch bei der Anwendung von § 26 Abs. 1 PG. Wie Fritz Lang (Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 70) unter Hinweis auf die Beratungen in der Kommission des Kantonsrats ausführt, sollte eine Anspruch auf Entschädigung nur bei einer Entlassung gegeben sein, die vornehmlich auf Gründe zurückzuführen sei, welche von dem oder der Angestellten nicht zu vertreten seien. Typische Fälle seien die Aufhebung der Stelle oder der Tatbestand, dass der oder die Angestellte die gewachsenen Anforderungen der Stelle aufgrund mangelnder Eignung nicht mehr erfüllen könne; hingegen führe die Entlassung wegen ungenügender Leistungen aus anderen Gründen oder wegen des Verhaltens in aller Regel zu keiner Abfindung. Somit bedeutet Verschulden im Sinn von § 26 Abs. 1 PG mehr als blosse Verursachung; zusätzlich ist erforderlich, dass der Arbeitnehmer die Kündigung hätte vermeiden können, beispielsweise durch das Erbringen der erwarteten Leistung oder die geforderte Verhaltensänderung, wenn ihm solches zumutbar und aufgrund seiner persönlichen Verhältnisse objektiv möglich war. Dem Arbeitnehmer wird auch dann kein Verschulden im Sinn von § 26 PG vorzuwerfen sein, wenn ein Konflikt, der nur durch eine Kündigung bereinigt werden konnte, nicht vornehmlich durch ihn verursacht worden ist, sondern zu seiner Entstehung oder Verschärfung die vorgesetzte Behörde oder andere Mitarbeitende massgeblich beigetragen haben.
c) Wie anlässlich der Schulpflegesitzung vom 27. Januar 2000 ausdrücklich festgehalten wurde, war ausschlaggebend für die Kündigung des Dienstverhältnisses die Erkenntnis, dass des privaten Beschwerdeführers Vorstellungen über eine gute Schule von derjenigen der Schulpflege abweichen. Solche abweichenden Vorstellungen über die Schulführung können eine Kündigung rechtfertigen, lassen sie aber nicht ohne weiteres als durch den Arbeitnehmer verschuldet erscheinen. Denn die Meinungen darüber, was als gute Schulführung zu bezeichnen ist, können weit auseinander liegen und sich im Lauf der Zeit verändern. Es ist deshalb bis zu einem gewissen Grad nachvollziehbar, wenn eine Lehrkraft, die rund 25 Jahre mit weitgehend sehr guten Visitationsberichten Unterricht erteilt hat, ihren Unterrichtsstil nicht ohne weiteres den Forderungen einer neuen Behörde oder Elterngenerationen anpassen will oder kann. In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu berücksichtigen, dass dem privaten Beschwerdeführer mehrheitlich sehr gute Visitationsberichte ausgestellt worden sind, der letzte am 27. August 1997, dass er auch von Eltern für seinen guten Unterricht gerühmt wurde und sich seine Lehrerkollegen gegen die Entlassung einsetzten. Sodann hat er sich anlässlich der Sitzung mit einer Delegation der Schulbehörde am 10. Januar 2000 zu den von ihm verlangten Massnahmen bereit erklärt und die geforderten Schritte in die Wege geleitet. Die Eskalation des Konflikts, die im Gefolge des Elternabends vom 24. Januar 2000 eintrat, hat jedenfalls nicht der private Beschwerdeführer zu vertreten.
Zusammenfassend ergibt sich unter dem Gesichtspunkt des Verschuldens, dass die vom privaten Beschwerdeführer mit guten Gründen (vgl. auch Lehrplan für die Volksschule des Kantons Zürich vom 15. Oktober 1991) verlangten Veränderungen im Verhalten den Schülerinnen und Schülern gegenüber lange Zeit nicht mit der gebotenen Konsequenz eingefordert worden sind, und dass schliesslich der private Beschwerdeführer seine Veränderungsbereitschaft und -fähigkeit angesichts des mittlerweile eingetretenen Vertrauensverlusts nicht mehr unter Beweis stellen konnte. Unter diesen besonderen Umständen muss die Kündigung ungeachtet der gerechtfertigten Einwände, welche gegen die Schulführung des privaten Beschwerdeführers erhoben werden können, als unverschuldet im Sinn von § 26 Abs. 2 PG gelten.
d) Der Rahmen für die dem privaten Beschwerdeführer zuzusprechende Abfindung reicht gemäss § 7 Abs. 1 lit. b PV von zwei bis 12 Monatslöhnen. Erhöhend zu berücksichtigen sind die mit rund 25 Jahren lange Dienstzeit, der beschränkte Arbeitsmarkt, der ihm als Lehrer offen steht, die Schwierigkeiten, sich nach so langer Tätigkeit als Lehrer einem neuen Beruf zuzuwenden, sowie die einer breiten Öffentlichkeit bekannt gewordenen Umstände der Entlassung. Vor allem der Umstand, dass es der Schulbehörde nur unzureichend gelungen ist, der Öffentlichkeit zu kommunizieren, dass der private Beschwerdeführer nicht wegen sexueller Übergriffe entlassen wurde, sondern wegen seiner nicht den Vorstellungen der Schulpflege entsprechenden Schulführung in Bezug auf Umgangston und respektvollen Umgang mit den ihm anvertrauten Schülerinnen und Schülern, muss zu einer Entschädigung am oberen Rand des durch die Verordnung vorgezeichneten Rahmens führen. Die Entschädigung ist deshalb auf 10 Monatslöhne festzusetzen.
e) In teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels des privaten Beschwerdeführers ist somit der Rekursentscheid auch insoweit aufzuheben, als die beantragte Zusprechung einer Abfindung abgewiesen wurde, und ist dem privaten Beschwerdeführer gestützt auf § 26 PG eine Abfindung von 10 Monatslöhnen zuzusprechen.
7. ...