# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** c3f4b3c9-7f0d-4fce-a7c1-961fe926d8f0
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2009
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
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A./ Die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) sind Eigentümer des Grundstücks
Nr. 711, Grundbuch Jona, an der Gubelfeldstrasse in der Politischen Gemeinde
Rapperswil-Jona. Das Grundstück ist im Zonenplan weiss dargestellt. Es handelt sich
um eine schmale lange Parzelle, die im wesentlichen als Bahnareal dient. Sie ist mit
Geleisen und Bahnanlagen überbaut.
Die Swisscom Mobile AG reichte Anfang Dezember 2005 beim Gemeinderat Jona ein
Gesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem Grundstück Nr. 711 ein. Die
Antenne soll wenige Meter vom Perron entfernt in einer relativ steilen Böschung erstellt
werden. Das Baugesuch wurde vom 10. bis 24. Januar 2006 öffentlich aufgelegt.
Gegen das Bauvorhaben wurden zahlreiche privatrechtliche und öffentlich-rechtliche
Einsprachen erhoben. Mit Entscheiden vom 4. September 2006 wies der Gemeinderat
Jona die öffentlich-rechtlichen Einsprachen sowie die privatrechtlichen Einsprachen
nach Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, abgekürzt ZGB) ab und
verwies die übrigen privatrechtlichen Einsprachen gestützt auf Art. 84 Abs. 3 des
Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) auf den Zivilrechtsweg. Der Gemeinderat
Jona erteilte die Baubewilligung und verfügte ausserdem, dass die Anlage nach den
Vorgaben des Rundschreibens des Bundesamts für Umwelt (abgekürzt BAFU) vom
16. Januar 2006 betrieben werden müsse. Die Gesuchstellerin wurde verpflichtet, die
bewilligte Mobilfunkanlage in ihr Qualitätssicherungssystem einzubinden. Im weiteren
ordnete der Gemeinderat Jona eine Abnahmemessung bei den OMEN (Orte mit
empfindlicher Nutzung) Nr. 4 und Nr. 10 (Grundstücke Nrn. 794 und 4572) an.
B./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 21. September 2006 erhoben die
Katholische Kirchgemeinde Rapperswil und weitere 148 Personen Rekurs beim
Baudepartement. Sie beantragten im wesentlichen, die Einsprache- und
Baubewilligungsentscheide des Gemeinderats Jona vom 4. September 2006 betr. die
Mobilfunkanlage an der Gubelfeldstrasse seien aufzuheben.
Mit Verfügung vom 3. November 2006 wies das Baudepartement das Gesuch der
Rekurrenten um einstweilige Sistierung des Verfahrens ab.
Am 2. Mai 2007 führte das Baudepartement in Anwesenheit der Verfahrensbeteiligten
einen Augenschein durch. Die Verfahrensbeteiligten erhielten Gelegenheit, zum
Augenscheinprotokoll Stellung zu nehmen.
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Am 14. Juni 2007 lud das Baudepartement die Eidgenössische Natur- und
Heimatschutzkommission ein, zu den denkmalpflegerischen Auswirkungen des
Bauvorhabens Stellung zu nehmen. Die Kommission kam in ihrem Gutachten vom
13. November 2007 zum Schluss, dass sowohl das Ortsbild der Stadt Rapperswil wie
auch die umliegenden kommunalen Schutzgegenstände durch die streitige
Antennenanlage geringfügig beeinträchtigt würden. Zur grösstmöglichen Schonung sei
die Anlage der Umgebung entsprechend einzutönen (nicht hell und ohne
Glanzspiegelung). Die Swisscom Schweiz AG (als Rechtsnachfolgerin der Swisscom
Mobile AG akzeptierte die Auflagen betreffend Farbgebung.
Die Stadt Rapperswil-Jona teilte dem Baudepartement mit Schreiben vom 5. Februar
2008 mit, dass sie mit Beschluss vom 3. September 2007 eine Planungszone für das
Bauzonengebiet von Rapperswil-Jona erlassen habe und deshalb die Erstellung von
Mobilfunkanlagen bis zum Abschluss der laufenden Ortsplanungsrevision untersagt
werde. Aufgrund der Planungszone seien die Rekursverfahren zu sistieren.
Die Swisscom Schweiz AG hielt in ihrer Stellungnahme vom 19. März 2008 fest, die
Planungszone sei unzulässig, weshalb das Sistierungsbegehren abzuweisen sei.
Die Rekurrenten beantragten mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 24. April 2008 die
Gutheissung des Sistierungsbegehrens.
Das Baudepartement entschied am 15. August 2008
über die Streitsache. Es trat auf den Rekurs von E., F., L. und P. nicht ein (Ziff. 1). Den
öffentlich-rechtlichen Rekurs der Katholischen Kirchgemeinde Rapperswil und der
weiteren Rekurrenten wies das Baudepartement ab, soweit es darauf eintrat (Ziff. 2a).
Den privatrechtlichen Rekurs nach Art. 684 ZGB der Katholischen Kirchgemeinde
Rapperswil und der anderen Beteiligten wies das Baudepartement ab (Ziff. 3). Es
verpflichtete die Katholische Kirchgemeinde Rapperswil und die anderen Rekurrenten
ausserdem zur Übernahme der amtlichen Kosten von Fr. 2'980.-- (Ziff. 4a) und wies
deren Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ab (Ziff. 5a). Ausserdem
verpflichtete es die Katholische Kirchgemeinde Rapperswil und die anderen
Rekurrenten unter solidarischer Haftbarkeit, die Swisscom Schweiz AG ausseramtlich
mit Fr. 2'235.-- zuzügl. MWSt zu entschädigen (Ziff. 5c).
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C./ Rechtsanwalt Tim Walker erhob mit Eingabe vom 1. September 2008 namens der
Katholischen Kirchgemeinde Rapperswil sowie 144 der am Verfahren vor dem
Baudepartement beteiligt gewesenen Rekurrenten Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Die Beschwerdeführer beantragten, verschiedene Teile des
angefochtenen Rekursentscheids des Baudepartements sowie die mitangefochtenen
Einsprache- und Baubewilligungsentscheide seien aufzuheben und das Verfahren sei
zu sistieren, bis nachgewiesenermassen alle durch die Mobilfunkantennen
verursachten Immissionen sicher bestimmt werden könnten.
Am 2. September 2008 forderte das Verwaltungsgericht den Vertreter der
Beschwerdeführer auf, das Rechtsmittel hinsichtlich Antrags, Darstellung des
Sachverhalts und Begründung bis 25. September 2008 zu ergänzen.
Am 25. September 2008 teilte Rechtsanwalt Urs Hofstetter, Luzern, dem
Verwaltungsgericht mit, er habe die Vertretung der Beschwerdeführer übernommen. In
der Folge wurde Rechtsanwalt Hofstetter die am 2. September 2008 dem früheren
Rechtsvertreter angesetzte Frist zur Ergänzung der Beschwerde bis 8. Oktober 2008
erstreckt. In der Beschwerdeergänzung vom 8. Oktober 2008 stellten die
Beschwerdeführer, nunmehr noch die Katholische Kirchgemeinde Rapperswil sowie 96
der am Rekursverfahren beteiligt gewesenen Einsprecher, folgende Rechtsbegehren:
"1. Die Beschwerde sei gutzuheissen.
2. Die Ziffern 2a, 3, 4a 5a und 5c des angefochtenen Entscheids Nr. 53/2008 des
Baudepartements des Kantons St. Gallen vom 15. August 2008 und die
mitangefochtenen Entscheide des Gemeinderates Jona vom 4. September 2006
(Nrn. 511 bis 513) betr. das Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkantennenanlage
auf dem Grundstück Nr. 711 an der Gubelfeldstrasse in Kempraten seien aufzuheben.
3. Das Baugesuch sei abzuweisen, und die Baubewilligung sei zu verweigern.
4. Eventuell seien die Rekurse vom 21. September 2006 und 22. September 2006
gegen die Entscheide des Gemeinderates Jona zu sistieren bis das Baudepartement
des Kantons St. Gallen über den Sistierungsantrag des Stadtrates Rapperswil-Jona
vom 5. Februar 2008 entschieden hat.
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5. Eventuell sei ein Augenschein durchzuführen.
6. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen.
7. Eventuell: Es sei eine Expertise anzuordnen, ob die Anlagegrenzwerte der NISV an
allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten sind und ob die
Immissionsgrenzwerte (IGW) an allen Orten für kurzfristigen Aufenthalt (OKA)
eingehalten sind.
Dabei seien besonders die im Standortdatenblatt deklarierten Leistungen sowie die
Winkelbegrenzungen (Tilts) sowie deren Kontrolle im massgebenden Betrieb in die
Prüfung einzubeziehen.
8. Eventuell: Es sei beim Amt für Umweltschutz ein Augenschein durchzuführen, an
welchem den am Verfahren Beteiligten vorgeführt wird, wie eine unangemeldete
Stichprobenkontrolle in einem konkreten Fall durchgeführt wird (Datenleitungen zur
Steuerzentrale der Betreiberin, notwendige Hard- und Software).
9. Eventuell: Es sei eine Expertise anzuordnen über den Zeitbedarf und das
technische Vorgehen bei Aenderungen von Werkeinstellungen in den Steuerzentralen
der Mobilfunkbetreiberinnen bei angemeldeten Stichprobenkontrollen.
10. Es sei eine mündliche öffentliche Verhandlung durchzuführen.
11. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin."
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 29. Oktober 2008 die
Abweisung der Beschwerde.
Die Stadt Rapperswil-Jona teilte mit Schreiben vom 17. November 2008 mit, sie
verzichte auf eine Vernehmlassung.
Die Swisscom (Schweiz) AG beantragte mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom
24. November 2008, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei,
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unter
Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Beschwerdeführer erhielten Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz
und der Verfahrensbeteiligten Stellung zu nehmen. Innert erstreckter Frist äusserten sie
sich mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 12. Januar 2009 und hielten an ihrem
Beschwerdeantrag fest. Als Eventualbegehren stellten sie den Antrag, es seien
eventuell die Akten des laufenden Zonenplanrevisionsverfahrens in bezug auf
Festsetzungen zur Steuerung der Standorte von Mobilfunkantennen beizuziehen.
Am 11. Mai 2009 hat das Verwaltungsgericht an Ort und Stelle einen Augenschein
durchgeführt. Die Verfahrensbeteiligten wurden dazu eingeladen und erhielten
Gelegenheit, sich zu äussern. In der Folge veranlasste das Verwaltungsgericht eine
Überprüfung der Strahlenbelastung für das OMEN 10. Das Amt für Umwelt und Energie
erstattete dazu am 16. Juni 2009 einen Amtsbericht. Die Verfahrensbeteiligten erhielten
Gelegenheit, dazu Stellung zu nehmen. Die Beschwerdeführer hielten in ihrer
Vernehmlassung vom 3. Juli 2009 fest, der Amtsbericht bestätige, dass der
Anlagegrenzwert massiv überschritten sei.
Die Beschwerdegegnerin beantragte in ihrer Stellungnahme vom 3. Juli 2009, die
Baubewilligung sei mit der Auflage zu verbinden, nach Vorliegen eines konkreten
Bauvorhabens seien auf dem Grundstück zusätzliche Berechnungen/Messungen
durchzuführen und die Mobilfunkanlage nötigenfalls anzupassen, eventuell sei die
Baubewilligung mit der Auflage zu verbinden, die Sendeleistung und den
Neigungswinkel zu reduzieren.
Die Beschwerdeführer erhielten Gelegenheit, sich zu den Vernehmlassungen zu
äussern. Sie taten dies mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 17. September 2009.
Die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten

## Considerations

Ausführungen werden, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
dargelegt und gewürdigt.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
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1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeeingaben vom 1. September und 8. Oktober 2008 wurden rechtzeitig
eingereicht und enthalten einen Antrag, eine Sachdarstellung und eine Begründung
(Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Insoweit
sind die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt, und es ist auf die Beschwerde
grundsätzlich einzutreten.
1.1. Den Beschwerdeführern wurde nach Einreichen der Beschwerdeerklärung auf
Begehren hin Gelegenheit gegeben, ihr Rechtsmittel auch hinsichtlich des Antrags zu
ergänzen. Die Erweiterung der Rechtsbegehren in der Eingabe vom 8. Oktober 2008 ist
daher zulässig.
1.2. Soweit es sich bei den im Beschwerdeantrag gestellten Rechtsbegehren um
Beweisanträge handelt, ist im Rahmen der entsprechenden Sachverhaltsfeststellungen
näher darauf einzutreten.
1.3. Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung einer mündlichen
Verhandlung. Nach Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention
(SR 0.101, abgekürzt EMRK) hat jede Person Anspruch darauf, dass über Streitigkeiten
in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen in einem fairen
Verfahren, öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist von einem unabhängigen
und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht verhandelt wird. Der Grundsatz der
Öffentlichkeit umfasst unter anderem den Anspruch des Einzelnen, seine Argumente
dem Gericht mündlich in einer öffentlichen Sitzung vortragen zu können (vgl. Frowein/
Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/Arlington 1996, Rz. 117 zu Art. 6
EMRK; Haefliger/Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die
Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 190 ff.;
M.E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2. Aufl.,
Zürich 1999, Rz. 443 ff.). Dagegen gilt das Öffentlichkeitsprinzip nicht für die Beratung
des Gerichts; diese kann unter Ausschluss der Öffentlichkeit geführt werden (Haefliger,
a.a.O., S. 153). Ein Entscheid über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1
EMRK liegt unter anderem dann vor, wenn eine bau- oder planungsrechtliche
Massnahme direkte Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der
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Grundeigentümer hat (BGE 127 I 44 ff. E. 2a). Nach der Strassburger Rechtsprechung
ist Art. 6 EMRK bei Drittinterventionen gegen die Erteilung einer Bau- oder sonstigen
behördlichen Genehmigung anwendbar, soweit auf das Eigentum gründende
Abwehrrechte geltend gemacht werden (BGE 127 I 44 ff. E. 2c mit Hinweis auf
Frowein/Peukert, a.a.O., S. 187). Die bei der Erstellung von Mobilfunkanlagen
anwendbaren Rechtsnormen bezwecken unter anderem auch den Schutz der
Nachbarn. Damit liegt eine Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche im Sinn der
Strassburger Rechtsprechung zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor (vgl. BGE 127 I 44 E. 2d). Die
Beschwerdeführer haben daher grundsätzlich einen Anspruch auf eine öffentliche
Verhandlung (vgl. GVP 2003 Nr. 95).
Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts wird bei Streitigkeiten in Bausachen der
Anspruch auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung gewahrt, wenn eine
Augenscheinsverhandlung durchgeführt wird, die für die Öffentlichkeit zugänglich ist
und an der sich die Beteiligten zum Sachverhalt und zu den rechtlichen Aspekten
äussern können (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
St. Gallen 2003, Rz. 1006 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall wurde ein Augenschein
durchgeführt und die Beteiligten darauf hingewiesen, dass sie sich zu tatsächlichen
und rechtlichen Belangen der Streitsache äussern können. Die Verhandlung war
öffentlich, und es wurde darauf in der Internet-Website des Verwaltungsgerichts
(www.gerichte.sg.ch) hingewiesen.
2. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen
(Art. 46 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 24 VRP) und damit zusammenhängend eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP, Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung [SR 101, abgekürzt BV] und Art. 6 Ziff. 1 EMRK), indem sich das
Baudepartement mit dem gestellten Sistierungsantrag des Stadtrats Rapperswil-Jona
als Folge des Erlasses einer Planungszone praktisch nicht auseinandergesetzt und
darüber im Dispositiv nicht entschieden habe. Im weiteren rügen die Beschwerdeführer
das Fehlen einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung (SR 700, abgekürzt RPG) sowie im Eventualstandpunkt eine unrichtige
und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, namentlich bei
der Ermittlung der Zonenordnung im Umfeld des Grundstücks Nr. 711, sowie eine
Überschreitung des Ermessens bei der Beurteilung der Frage der Eingliederung des
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Bauvorhabens in das Orts- und Landschaftsbild bzw. bei der Beurteilung der
Beeinträchtigung des Orts- und Landschaftsbilds.
2.1. Die Sistierung als vorübergehende Einstellung eines Verfahrens bedeutet eine
Abweichung vom Grundsatz einer beförderlichen Fortführung und Erledigung des
Verfahrens (Beschleunigungsgebot nach Art. 29 Abs. 1 BV). Eine solche Abweichung
ist dann gerechtfertigt, wenn die Sistierung gesetzlich vorgeschrieben ist oder ein
anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist
(BGE 123 II 3). Sodann fällt eine Sistierung in Betracht, wenn sie aus wichtigen
öffentlichen Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder
privaten Interessen entgegenstehen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1093).
Es fragt sich, ob die Beschwerdeführer überhaupt legitimiert sind, die ungenügende
Begründung eines Entscheids der Vorinstanz zu einem von der Stadt Rapperswil-Jona
gestellten Begehren zu rügen. Zur Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie sind
sie jedenfalls nicht befugt, zumal vorliegend die Stadt Rapperswil-Jona nicht
Beschwerde erhoben hat. Da die Beschwerdeführer auch im Beschwerdeverfahren ein
Sistierungsbegehren gestellt haben und dieses nach denselben Kriterien zu beurteilen
ist wie jenes, das von der Stadt Rapperswil-Jona im Rekursverfahren gestellt wurde,
kann die Frage der Legitimation aber offen bleiben.
2.1.1. Die Vorinstanz erwog, nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stehe fest,
dass für kantonales oder kommunales Recht im umweltschutzrechtlichen Bereich kein
Raum bleibe (BGE 133 II 320). Die Gemeinden könnten auch die Zonenarten nicht
definieren, da das Baugesetz diese abschliessend aufzähle (B. Heer, St. Gallisches
Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 123). Vor diesem Hintergrund könne die von
der Vorinstanz erlassene Planungszone keine Wirkung entfalten und lasse sich eine
Sistierung des Verfahrens nicht rechtfertigen. Das Begehren um Sistierung des
Verfahrens sei abzuweisen (E. 3.2).
2.1.2. Die Beschwerdeführer rügen, die Vorinstanz habe den Sistierungsantrag in fünf
Sätzen behandelt. Der Grundsatz, wonach die Gemeinden des Kantons St. Gallen die
Zonenarten nicht definieren könnten, da diese im Baugesetz abschliessend aufgezählt
seien, hindere sie nicht daran, gestützt auf eine Gesamtschau der ganzen Problematik
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Bau- und Zonenvorschriften in bezug auf Mobilfunksendeanlagen zu erlassen. Die
Schlussfolgerung der Vorinstanz, vor diesem Hintergrund könne die erlassene
Planungszone deshalb keine Wirkung entfalten, sei falsch; sie habe Bundesrecht und
die Autonomie der Stadt Rapperswil-Jona verletzt. Wie in fast allen Kantonen liege die
Zuständigkeit der Nutzungsplanung auch im Kanton St. Gallen bei den Gemeinden.
Indem sich die Vorinstanz mit der Begründung des Stadtrates Rapperswil-Jona im
Entscheid vom 3. September 2006 (recte 2007) überhaupt nicht auseinandergesetzt
und für die Ablehnung im konkreten Fall unrichtige Rechtssätze herangezogen habe,
habe sie klares Recht verletzt.
Die Vorinstanz wendet in ihrer Vernehmlassung ein, der angefochtene Entscheid
genüge bezüglich der Abweisung des Sistierungsbegehrens den rechtlichen
Anforderungen. Der, wenn auch kurz gehaltenen, Begründung in den Erwägungen 3.1
und 3.2 könne mit hinreichender Klarheit entnommen werden, dass dem Erlass einer
Planungszone eine die Sistierung rechtfertigende präjudizierende Wirkung für das
Rekursverfahren abgesprochen worden sei. Dies aufgrund der fehlenden Zuständigkeit
der Gemeinden zum Erlass umweltschutzrechtlicher Bestimmungen einerseits und der
fehlenden planerischen Zuständigkeit für im eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsverfahren dem Eisenbahnverkehr gewidmeter Grundstücke
andererseits. Die leitenden Überlegungen seien damit rechtsgenüglich genannt
worden. Den Erwägungen könne entnommen werden, weshalb den
Sistierungsanträgen nicht stattgegeben worden sei. Das Dispositiv enthalte ebenso
deutliche Aussagen, wie das Verfahren entschieden worden sei, was zwingend dessen
Abschluss voraussetze. Der Entscheid, dass dem Sistierungsantrag nicht stattgegeben
worden sei, ergebe sich zwingend bereits aus der Tatsache, dass das Verfahren
materiell entschieden worden sei. Deshalb sei es nicht erforderlich gewesen, diese
Ablehnung in einer eigenen Ziffer des Dispositivs abzuhandeln. Der zusammen mit dem
Entscheid in der Sache getroffene Entscheid über die Ablehnung der beantragten
Sistierung könne mit dem gegen den Endentscheid zur Verfügung stehenden
ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden.
2.1.3. Dem Standpunkt der Vorinstanz ist beizupflichten. Entgegen den Ausführungen
in der Beschwerde sind die Erwägungen, die zur Abweisung des Sistierungsantrags
geführt haben, durchaus nachvollziehbar. Explizite Rechtsnormen, welche die
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Sistierung regeln, bestehen im VRP nicht. Die Sistierung eines Verfahrens wird nach
Massgabe der dargelegten Rechtsgrundsätze beurteilt, welche nicht im VRP
festgehalten sind. Die massgebenden Tatsachen wurden im angefochtenen Entscheid
aufgeführt. Auch enthalten die Erwägungen eine Begründung, weshalb dem
Sistierungsgesuch nicht entsprochen wurde, nämlich die Wirkungslosigkeit der
Planungszone in bezug auf das vorliegende Bewilligungsverfahren. Der Umstand, dass
die Ablehnung des Sistierungsantrags im Dispositiv nicht aufgeführt ist, lässt den
Entscheid nicht als rechtswidrig erscheinen. Beim Entscheid über eine Sistierung
handelt es sich um eine verfahrensleitende Verfügung bzw. eine Zwischenverfügung.
Mit dem Entscheid in der Sache bzw. dem Endentscheid werden Anträge auf Erlass
verfahrensleitender Verfügungen in der Regel gegenstandslos. Die Entscheidung bzw.
Abweisung des Rekurses in der Hauptsache umfasste auch die Ablehnung des
Sistierungsbegehrens. Gegen den Endentscheid stand zudem ein ordentliches
Rechtsmittel offen.
Nach dem Gesagten ist die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs unbegründet,
ebenso die Rüge der Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften. Ob die
Begründung sachlich richtig und zutreffend war, ist im Hinblick auf den Anspruch auf
rechtliches Gehör nicht ausschlaggebend. Es genügt, dass aus den Erwägungen die
Gründe ersichtlich sind, welche für die Vorinstanz massgebend waren. In diesem Punkt
erweist sich die Beschwerde als unbegründet.
2.2. Wie erwähnt, erliess der Stadtrat Rapperswil-Jona am 3. September 2007 einen
Beschluss über eine Planungszone. Danach wird für das gesamte Bauzonengebiet
Rapperswil-Jona eine Planungszone erlassen, welche die Erstellung von
Mobilfunkantennen bis zum Abschluss der laufenden Richt- und Zonenplanrevision
untersagt. Der Stadtrat erwog, der Erlass einer Planungszone sei ein guter Weg, die
zahlreichen offenen Fragen noch zu klären, ohne dass Mobilfunkantennenbetreiber im
Hinblick auf mögliche restriktivere Regelungen noch rasch weitere
Bewilligungsgesuche einreichen könnten, die nach heutigem Recht zu behandeln
seien.
Die Rechtmässigkeit einer Planungszone ist im hierfür vorgesehenen
Rechtsmittelverfahren zu überprüfen (Art. 108 BauG). Das Baudepartement hat den
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Rekurs der Swisscom (Schweiz) AG und zweier weiterer Mobilfunkbetreiber gegen die
Planungszone mit Entscheid vom 25. Mai 2009 abgewiesen. Dagegen erhob die
Swisscom (Schweiz) AG mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 9. und 25. Juni 2009
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht entscheidet gleichzeitig
über die Beschwerde gegen die Planungszone und über die vorliegende Streitsache
betr. Baubewilligung. Damit wird dem im Beschwerdeverfahren als Eventualantrag
gestellten Sistierungsbegehren stattgegeben. Auf die Frage der Rechtmässigkeit der
Planungszone ist in diesem Verfahren nicht näher einzugehen. Das Verwaltungsgericht
hat die Rechtmässigkeit der Planungszone verneint und die Entscheide des Stadtrates
Rapperswil-Jona und des Baudepartements aufgehoben (VerwGE B 2009/94 vom 22.
September 2009 i.S. Swisscom (Schweiz) AG, in: www.gerichte.sg.ch). Damit steht
diesbezüglich der Erteilung der Bewilligung kein Hindernis entgegen.
3. Die Vorinstanz hat ausführlich die tatsächlichen und rechtlichen Eigenschaften des
Grundstücks Nr. 711 erörtert (E. 5.1 und 5.2). Sie hat eingehend auf die besonderen
Merkmale von Eisenbahngrundstücken hingewiesen, welche in kommunalen
Zonenplänen weiss dargestellt sind. Zutreffend gelangte sie unter Hinweis auf die
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts zum Schluss, dass
das Grundstück weitgehend zu Zwecken des Bahnbetriebs überbaut ist und inmitten
des Siedlungsgebietes liegt, weshalb das Baugesuch analog einem Bauvorhaben
innerhalb der Bauzone zu betrachten ist, das keiner Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG bedarf (E. 5.2).
3.1. Das Bundesgericht hielt im Urteil 1A.140/2003 vom 18. März 2004 fest, dass die
Nutzung eines dem Bahnareal zugehörigen Grundstücks nicht unbestimmt sei, sondern
dass es vielmehr bereits durch eisenbahnrechtliche Plangenehmigung dem
Eisenbahnverkehr gewidmet sei. Es rechtfertige sich deshalb, die Bestimmungen
hinsichtlich des übrigen Gemeindegebietes nicht anzuwenden. Die unterbliebene
Zuordnung zu einer bestimmten Nutzung und die weisse Darstellung im Zonenplan
ergäben sich aus der Zuständigkeitsordnung des Eisenbahngesetzes und seien nicht
als bewusster Ausschluss des Bahnhofareals aus der umgebenden Bauzone zu
verstehen. Zu Recht sei daher nicht allein auf die Darstellung im Zonenplan, sondern
auf weitere Kriterien wie bereits erfolgte Überbauung und Lage inmitten von Bauzonen
abgestellt worden. Es liege deshalb auch keine Missachtung der im RPG
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vorgeschriebenen Entscheidfolge vor: Während bei einer Lücke im Nutzungsplan im
allgemeinen ein Handlungsbedarf für die Nutzungsplanung bestehe, sei eine
kommunale Planung des fraglichen Gebietes erst möglich, wenn der dortige
Bahnbetrieb einmal aufgegeben werden sollte. Bis dahin erscheine es aber sinnvoll,
Bahnareale, die im Siedlungsgebiet liegen, baulich zu nutzen; ein Interesse an der
Freihaltung solcher Areale bestehe nicht (BGE 1A.140/2003 vom 18. März 2004, E. 2.4;
vgl. auch VerwGE B 2008/46 vom 9. September 2008 i.S. Pol. Gemeinde Rorschach,
in: www.gerichte.sg.ch).
3.2. Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, das Grundstück Nr. 711 befinde sich
im übrigen Gemeindegebiet. Daher sei von einem Bauvorhaben ausserhalb der
Bauzonen auszugehen. Sie gehen nicht auf die besondere eisenbahnrechtliche
Qualifikation des Grundstücks ein und setzen sich mit den Erwägungen der Vorinstanz
im angefochtenen Entscheid nicht auseinander. Entgegen den Vorbringen der
Beschwerdeführer ist beim Grundstück Nr. 711 davon auszugehen, dass es im hier
massgebenden Sinn Bestandteil des Baugebiets ist. Daher stellt es keinen Mangel des
Bewilligungsverfahrens dar, dass das für die Bewilligung von Bauten ausserhalb der
Bauzone zuständige Amt für Raumentwicklung und Geoinformation nicht beteiligt war.
Von einer Verletzung von Bundesrecht wegen Missachtung der gesetzlich
vorgesehenen Zuständigkeitsvorschriften und einer Missachtung des Gesetzes über
die Verfahrenskoordination in Bausachen und der entsprechenden Verordnung (sGS
731.2 und 731.21) kann daher nicht gesprochen werden. Nicht massgebend ist im
übrigen die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Erstellung von Mobilfunkantennen
auf Masten von elektrischen Leitungen oder Starkstromanlagen. Da die streitige
Antenne zudem nicht ausschliesslich dem Bahnfunk dient, wurde das ordentliche
Baubewilligungsverfahren nach den Vorschriften des Kantons und des Bundes
durchgeführt.
3.3. Die Argumentation der Beschwerdeführer beruht darauf, dass der
Antennenstandort ausserhalb der Bauzone liegt. Dies ist nach dem Gesagten insoweit
nicht ausschlaggebend, als nicht die Zonenzuordnung massgebend ist, sondern die
Lage im überbauten Gebiet. Daher ist auch kein Nachweis einer positiven
Standortgebundenheit erforderlich.
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3.4. Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, selbst wenn die Argumentation der
Vorinstanz zutreffend wäre, wonach es sich um ein Bauvorhaben innerhalb einer
Bauzone handle, so könne nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die
umstrittene Antennenanlage ebenfalls zonenkonform sei, wenn dies auch für
Mobilfunkanlagen in sämtlichen Bauzonen in der unmittelbaren Nähe des geplanten
Standortes gelten würde. Auch in dieser Hinsicht seien dem umstrittenen Baugesuch
keine ausreichenden Abklärungen betreffend die Zonenkonformität zu entnehmen.
Wie erwähnt, ist im vorliegenden Fall von einem Vorhaben in einem Bahnareal
auszugehen, welches dem Baugebiet angehört. Damit ist die Zonenkonformität
grundsätzlich zu bejahen. Welche weiteren Abklärungen hinsichtlich der
Zonenkonformität notwendig wären, wird in der Beschwerde nicht näher dargelegt.
3.5. Im weiteren rügen die Beschwerdeführer eine Beeinträchtigung des Ortsbildes.
Die Vorinstanz holte ein Gutachten der Eidgenössischen Natur- und
Heimatschutzkommission ein. Diese hielt in ihrer ausführlichen Beurteilung fest, dass
sowohl das Ortsbild von voraussichtlich nationaler Bedeutung der Stadt Rapperswil
wie auch die Schutzgebiete und Objekte gemäss dem kommunalen Zonenplan durch
die geplante Antennenanlage geringfügig beeinträchtigt werden. Im Sinne der
grösstmöglichen Schonung von Ortsbild und Schutzobjekten empfahl die Kommission,
die Farbgebung der Anlage der Umgebung entsprechend einzutönen bzw. anzupassen.
Ausschliesslich von der Zürcherstrasse her qualifiziert die Kommission die Anlage als
störend für einen Raum mit einem Schutzobjekt. Gleichzeitig relativiert die Kommission
ihre Feststellung mit der Begründung, dass aufgrund der Bauvorschriften diese
Störung künftig kaum mehr in Erscheinung treten wird. Wie sich anlässlich des
Augenscheins ergab, tritt die Antenne aufgrund ihres Standortes im Einschnitt des
Bahntrassees nur verhältnismässig niedrig in Erscheinung. Aus gewissen Blickwinkeln
überragt sie zudem den Horizont, und eine gewisse Beeinträchtigung ist von einzelnen
Standorten beim Blick auf das Schloss Rapperswil gegeben. Dies konnte auch
anlässlich des Augenscheins des Vewaltungsgerichts festgestellt werden. Diese
Beeinträchtigungen fallen aber nicht als erhebliche Störungen des Schutzobjekts ins
Gewicht. Von erheblichen Beeinträchtigungen des Landschafts- und Ortsbildes oder
gar von Verunstaltungen kann daher nicht gesprochen werden, weshalb eine
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Verletzung von Bestimmungen des Baureglements, der Natur- und
Heimatschutzbestimmungen oder des Verunstaltungsverbots von Art. 93 BauG nicht
dargetan ist.
3.6. Die Beschwerdeführer bringen mit Ausnahme der Einwendungen zum OMEN 10
keine substantiierten Rügen vor, wonach das Bauvorhaben die Bestimmungen der
NISV verletzt. Den Begehren um Erstellung einer Expertise über die Einhaltung der
Anlagegrenzwerte, um Durchführung eines Augenscheins beim Amt für Umweltschutz
anlässlich einer Kontrolle und einer Expertise über technische Einzelheiten bei der
Veränderung von Werkeinstellungen ist daher nicht stattzugeben. Es besteht kein
Grund zur Annahme, die Einhaltung der Grenzwerte werde mangelhaft kontrolliert oder
die Strahlenbelastung sei fehlerhaft festgestellt worden.
Die Beschwerdegegnerin hat sich – zusammen mit den anderen zwei schweizerischen
Netzbetreibern – verpflichtet, ein von kantonalen und kommunalen NIS-Fachstellen
erarbeitetes Qualitätssicherungssystem einzuführen. Sämtliche Betreiber haben ein
Qualitätssicherungssystem implementiert, das durch die hierfür akkreditierte
Gesellschaft nach ISO-Normen zertifiziert worden ist; die Betreiber vergleichen dabei
täglich von den Steuerzentralen aus die tatsächlichen Sendeleistungen und -richtungen
mit den bewilligten (vgl. B. Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. Aufl., Zürich
2008, S. 71). Das Qualitätssicherungssystem kann zwar nicht gänzlich verhindern, dass
es zu Überschreitungen der bewilligten Sendeleistungen kommt, doch sorgt es dafür,
dass diese erkannt und sofort behoben werden können (BGE 1C_148/2007 vom 15.
Januar 2008 E. 3.2; BGE 1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 5).
Das Bundesgericht hat in verschiedenen Urteilen festgehalten, dass das
Qualitätssicherungssystem eine zulässige Alternative zur Kontrolle durch bauliche
Vorkehren darstellt (vgl. etwa BGE 1C.316/2007 vom 30. April 2008 E. 7.2; BGE
1C_462/2007 vom 29. April 2008 E. 5.1; BGE 1C_172/2007 vom 17. März 2008 E. 2.2;
BGE 1C.148/2007 vom 15. Januar 2008 E. 3). Die geplante Anlage wird somit in ein
Qualitätssicherungssystem eingebunden, welches hinreichend Gewähr bietet, dass die
festgelegten Grenzwerte nicht überschritten werden. Weitere Abklärungen sind daher
nicht erforderlich, weshalb keine Begutachtung und Kontrolle des zuständigen Amtes
im Rahmen dieses Verfahrens angebracht ist.
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3.7. Das Verwaltungsgericht hat Abklärungen zur Strahlenbelastung am OMEN 10
veranlasst. Nach der Stellungnahme des Amts für Umwelt und Energie würde eine
genaue Ermittlung der Strahlenbelastungen aufgrund der besonderen Topografie des
Grundstücks voraussetzen, dass zumindest konkrete Pläne eines Bauvorhabens oder
ein Überbauungsplan vorliegen. Je nach Gebäudegrundriss verändert sich die
Gebäudehöhe und damit die Höhe des OMEN. Das Amt für Umwelt und Energie
erachtet eine Auflage in der Baubewilligung als zweckmässig, gemäss welcher nach
Erstellung einer Baute Messungen durchzuführen sind, welche nach Art. 4 NISV bei
einer Überschreitung des Anlagegrenzwertes eine Anpassung der Mobilfunkanlage
erfordern. Die Beschwerdegegnerin schloss sich diesem Antrag an.
Die Beschwerdebeteiligte macht geltend, Grundeigentümer sei der Kanton St. Gallen.
Dieser habe das Grundstück zur Landsicherung für die spätere Zufahrt zum Tunnel
Verkehrsentlastung Rapperswil-Jona, 2. Etappe, erworben. Eine Bebauung sei daher
ausgeschlossen und die OMEN-Berechnung irrelevant.
Die Beschwerdeführer halten in ihren Stellungnahmen vom 3. Juli und 17. September
2009 fest, die Messungen hätten eine massive Überschreitung der Anlagegrenzwerte
ergeben. Diese stellten keinen untergeordneten Mangel dar. Im übrigen sei von der
geltenden Zonenordnung auszugehen und nicht von möglichen Projekten in der
Zukunft, deren Realisierung noch völlig ungewiss sei.
Das Bundesgericht erwog, nach Art. 4 NISV in Verbindung mit Art. 65 Anhang 1 NISV
müssten Mobilfunkanlagen im massgebenden Betriebszustand an Orten mit
empfindlicher Nutzung den Anlagegrenzwert einhalten. Als Orte mit empfindlicher
Nutzung gelten gemäss Art. 3 Abs. 3 NISV Räume in Gebäuden, in denen sich
Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (lit. a), öffentliche oder private,
raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze (lit. b) und diejenigen Flächen
von unüberbauten Grundstücken, auf denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b
zugelassen sind (lit. c). Nach der Konzeption der Verordnung genüge es daher bei
unüberbauten Grundstücken nicht, die vorsorgliche Begrenzung der
Mobilfunkstrahlung auf den Zeitpunkt der Überbauung der Parzellen zu verschieben;
vielmehr müssten schon im Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Mobilfunkanlage
diejenigen Grenzwerte eingehalten werden, die im Falle einer zonen- und
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baurechtskonformen Überbauung der Parzellen gelten würden. Damit solle
sichergestellt werden, dass die bewilligte Mobilfunkanlage auch nach der in absehbarer
Zeit zu erwartenden Überbauung der benachbarten Parzellen noch den gesetzlichen
Anforderungen entspreche. Dies diene einerseits dem Schutz der Mobilfunkbetreiberin,
die mit dem längerfristigen Bestand einer einmal bewilligten Anlage rechnen könne. Es
liege aber auch im Interesse der Prozessökonomie zu verhindern, dass kurz nach
Abschluss eines - möglicherweise langwierigen - Bewilligungsverfahrens gleich wieder
ein Sanierungsverfahren eingeleitet werden müsse, sobald eine der benachbarten
Parzellen überbaut werde. Schliesslich entspreche es auch dem Interesse der
Eigentümer der unüberbauten Parzellen, auf die Einhaltung der Anlagegrenzwerte der
NISV bei zonen- und baurechtskonformer Nutzung ihrer Grundstücke vertrauen zu
können, ohne hierfür Berechnungen oder Messungen durchführen und gegebenenfalls
die Einleitung von Sanierungsverfahren beantragen zu müssen. Nicht überbaute
Bauzonen seien damit grundsätzlich gleich zu behandeln, wie wenn die nach der
geltenden Planung dort möglichen Bauten bereits existieren würden. Bestehe noch
keine konkrete Planung, so gelte das gesamte baurechtlich zulässige Volumen als
OMEN. Massgebend seien alle Bauten, die innerhalb der baurechtlichen Grundordnung
(Grenzabstände, Gebäudehöhe, Geschosszahl) oder einer Sondernutzungsplanung
erstellt werden könnten. Für die NIS-Berechnung sei auf die Höhe abzustellen, bei der
die höchste NIS-Belastung zu erwarten sei, maximal jedoch die Höhe des Fussbodens
des obersten möglichen Stockwerks plus 1,50 m (Vollzugsempfehlung des BAFU Ziff.
2.1.3).
Weiter hielt das Bundesgericht fest, der Verordnungsgeber sei allerdings von der
Erwartung ausgegangen, dass die planungsrechtlich mögliche Nutzung in aller Regel
auch realisiert werde (vgl. Erläuternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999 S.
10). Ist diese Erwartung aufgrund der konkreten Verhältnisse offensichtlich
unbegründet, kann ein abweichendes Vorgehen ausnahmsweise zulässig sein. Ein
vollständiger Verzicht auf NIS-Berechnungen für unüberbaute Grundstücke in der Zone
für öffentliche Bauten und Anlagen kann sich beispielsweise rechtfertigen, wenn
aufgrund der Lage des Grundstücks oder der Planungsintentionen der Gemeinde
feststeht, dass das Areal für ein Vorhaben ohne Orte mit empfindlicher Nutzung
bestimmt ist (Beispiel: Kläranlage, sofern sich dort keine ständigen Arbeitsräume
befinden). Kein Verzicht, wohl aber eine Reduktion der vorsorglichen
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Emissionsbegrenzung kann sich rechtfertigen, wenn das zulässige bauliche Volumen
mit Sicherheit nicht ausgeschöpft werden wird. In diesen Fällen erschiene es
unverhältnismässig und vom Schutzzweck von Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV her nicht
geboten, eine einschneidende vorsorgliche Emissionsbegrenzung für ein unüberbautes
Grundstück zu verlangen, die weit über das hinausgeht, was zum Schutz der an dieser
Stelle zu erwartenden Baute oder Anlage erforderlich wäre. In derartigen Fällen
entspricht es Sinn und Zweck der NISV, auf die Ausmasse abzustellen, die eine Baute
oder Anlage für öffentliche Zwecke an dieser Stelle vernünftigerweise haben könnte
(vgl. BGE 1A.278/2006 vom 21. Juni 2007 i.S. Stadt Wil, E. 3).
Im vorliegenden Fall ist eine Überbauung aufgrund des Zwecks des
Grundstückserwerbs durch den Kanton St. Gallen unwahrscheinlich. Der Kanton St.
Gallen erwarb das Grundstück zur Sicherung des Landes für die Umfahrung
Rapperswil-Jona. Auch aufgrund der Lage im Bereich des Bahnareals ist eine
Überbauung zur Wohnnutzung als unwahrscheinlich einzustufen. Ungeachtet der
gegenwärtig noch bestehenden Zuordnung zu einer Nutzungszone für eine
Wohnnutzung kann daher eine Bebauung nachgerade ausgeschlossen, zumindest
jedenfalls als sehr unwahrscheinlich qualifiziert werden. Daher ist die vom Amt für
Umwelt und Energie vorgeschlagene Auflage in der Streitsache sachgerecht und
zweckmässig und steht nicht im Widerspruch zu Art. 4 NISV.
3.8. Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass die
Beschwerde abzuweisen und im Sinne von E. 3.7. die Baubewilligung mit einer Auflage
zu versehen ist.
4. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdeführer (Art. 95 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 6'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu
verrechnen.
Die Beschwerdegegnerin hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung
zulasten der Beschwerdeführer (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Im vorliegenden
Fall ist eine Entschädigung von Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt angemessen (Art. 22 Abs. 1
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lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75). Die
Beschwerdeführer haften solidarisch für den gesamten Betrag.
Demnach hat das Verwaltungsgericht