# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 861a0db3-1b2e-541d-826b-0e80dff510ee
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2013
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y., erwarb mit Kaufbrief vom 10. August 1988 die Parzellen Nrn. 000 und 001,
beide Grundbuch Mels. Die Grundstücke befinden sich abgelegen auf rund 900 m ü.M.
am Melser Hinterberg bzw. am Nordhang über dem Talgrund zwischen Mels (480 m
ü.M.) und Flums (450 m ü.M.). Gemäss Zonenplan der Gemeinde Mels vom 27. Januar
1993 sind sie der Landwirtschaftszone bzw. dem übrigen Gemeindegebiet
zugeschieden. Das Grundstück Nr. 001 ist mit einem 144 m grossen Gebäude, einer
ehemaligen Sägerei überbaut. Es wird über die Tilserstrasse, Gemeindestrasse
2. Klasse, erschlossen. Heute wird es vornehmlich als Ferienhaus genutzt. Knapp
2'300 m der 3'916 m grossen Grundstücksfläche sind bewaldet. Das umliegende
Gebiet ist der Landwirtschaftszone, zu einem kleineren Teil dem übrigen
Gemeindegebiet zugeteilt. Nach dem kantonalen Richtplan befinden sich die
Grundstücke ausserhalb bzw. knapp oberhalb des Streusiedlungsgebiets sowie
innerhalb des Gebiets "Lebensraum bedrohter Arten - Schongebiet". Zudem sind sie
Teil des Objekts Nr. 1615 "Melser Hinterberg - Flumser Kleinberg" des
Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung
(BLN).
B./ a) Nach dem Grundstückskauf im Jahr 1988 betrieb der heutige Eigentümer die
Sägerei während über zehn Jahren weiter. Im Jahr 1995 verkaufte er die grossen
Maschinen, verlegte den Betrieb ins Tal und führte während knapp zweier Jahre am
ehemaligen Standort noch einige kleinere Arbeiten aus. Im Jahr 1997 gab er,
mittlerweile 57-jährig, den Betrieb vollends auf und begann, die ehemalige Sägerei zu
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sanieren. Dabei richtete er sich im Keller eine Schnitzereiwerkstatt ein. Die Baubehörde
wurde darauf aufmerksam (gemacht), dass am ehemaligen Gewerbegebäude
Bauarbeiten ausgeführt würden, ohne dass dafür eine Baubewilligung vorläge. Diese
machte den Grundeigentümer in der Folge darauf aufmerksam, dass über blosse
Unterhaltsarbeiten hinausgehende Veränderungen bewilligungspflichtig seien.
b) Am 18. April 1999 reichte der Grundeigentümer für die Umnutzung des
Sägereigebäudes in eine Schnitzereiwerkstätte (Ausstellungs- und Verkaufsraum,
Schnitz- und Maschinenraum sowie Trockenholzlager) ein Baugesuch ein. Darin merkte
er an, dass die im Plan eingezeichneten Kamine nicht gebaut würden. Von der
Umnutzung in zwei Ferienwohnungen war keine Rede, obwohl er bereits daran war,
diese einzubauen, wie die Schätzungskommission der Politischen Gemeinde Mels an
ihrer Besichtigung vom 29. Juni 1999 nachträglich feststellen musste. Das
Planungsamt (heute Amt für Raumentwicklung und Geoinformation AREG) teilte dem
Bauherrn mit, die Schnitzereiwerkstatt, nicht aber der Verkaufs- und Ausstellungsraum
könnten bewilligt werden. Am folgenden Augenschein zeigte sich, dass die mittlerweile
abgeschlossenen Bauarbeiten nicht den eingereichten Plänen entsprachen. Am
28. September 1999 forderte der Gemeinderat den Bauherrn deshalb auf, für seine
bereits ausgeführten Bauarbeiten ein Gesuch nachzureichen. Dieses datiert vom
11. Oktober 1999. Am 16. November 2000 wurde die ehemalige Sägerei vom
Grundbuchamt als Wochenendhaus mit zwei Ferienwohnungen und einem Werkraum
geschätzt. Am 22. Februar 2002 teilte das AREG dem Bauherrn mit, dass die ohne
Bewilligung ausgeführten Bauarbeiten auch nach dem am 1. Januar 2002 neu in Kraft
getretenen Art. 77 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) nicht
nachträglich bewilligt werden könnten, weshalb die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustand zu prüfen sei.
c) Mit Schreiben an das AREG vom 30. März 2002 hielt der Bauherr an seinem
Baugesuch fest und stellte ein Gesuch um Unterschutzstellung des ehemaligen
Sägereigebäudes sowie um Erteilung einer Ausnahmebewilligung für die Wohnnutzung.
Das AREG verweigerte mit Teilverfügung vom 17. April 2004 seine Zustimmung für eine
Ausnahmebewilligung. Der Gemeinderat stellte dem Bauherrn darauf einen
Bauabschlag in Aussicht.
quinquies
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d) Mit Stellungnahme vom 30. Mai 2004 ersuchte X.Y. darum, die abweisende
Teilverfügung des AREG in Wiedererwägung zu ziehen. Der Gemeinderat leitete das
Gesuch am 22. Juli 2004 weiter und äusserte sich dabei ablehnend zum Gesuch um
Unterschutzstellung. Mit Schreiben vom 21. November 2008 wurde der
Grundeigentümer aufgefordert, ein neues Baugesuch nachzureichen. Dieses ging im
Februar 2009 ein. Der Bauherr wiederholte dabei seinen Antrag, das komplett
erneuerte Gebäude unter Schutz zu stellen. Aus den Gesuchsunterlagen ergab sich
zudem, dass nicht nur die Fassade verändert, sondern auch das Gebäude komplett
verändert sowie zweigeteilt wurde. Namentlich im Erdgeschoss wurden zwei
Ferienwohnungen und im Dachgeschoss zwei Massenlager eingebaut. Mit
Teilverfügung vom 9. Juni 2009 verweigerte das AREG diesem Gesuch die
Zustimmung, worauf der Gemeinderat mit Gesamtentscheid vom 30. Juli 2009 die
nachträgliche Baubewilligung verweigerte und den Rückbau anordnete.
e) Gegen diesen Beschluss erhob der Bauherr am 27. September 2009 beim
Baudepartement des Kantons St. Gallen Rekurs. Auf Anraten des
Rekurssachbearbeiters widerrief der Gemeinderat am 4. Januar 2010 die angefochtene
Verfügung und holte das verlangte Verfahren betreffend Unterschutzstellung der
ehemaligen Sägerei nach. Das Baudepartement schrieb den Rekurs am 5. Januar 2010
wegen Gegenstandslosigkeit ab.
f) Die kantonale Denkmalpflege stellte mit Bericht vom 18. Februar 2010 fest, dass das
Gebäude auf Grund der weitgehenden und unsachgemässen baulichen Eingriffe in die
Substanz nicht mehr schützenswert sei. Ursprünglich hätten sich auf den Schmalseiten
zum Einführen der Baumstämme grosse Tore und auf den Längsseiten zur Belichtung
Fensterreihen befunden. Das Innere habe aus einem grossen durchgehenden
Arbeitsraum mit der Säge sowie zwei angebauten Büros bzw. Aufenthaltsräumen
bestanden. Das Dachgeschoss sei als offener Lagerraum gestaltet gewesen. Heute
bestehe das Gebäude aus einem Gewirr von verwinkelten Zimmern, Gängen, Treppen
und Raumabfolgen. Mit den laienhaften Veränderungen sei das Gebäude seiner
Identität beraubt. Die ursprüngliche Nutzung und Funktion des Sägereibetriebs seien
kaum mehr ablesbar und wegen der zerstörten Substanz auch nicht mehr authentisch
wiederherstellbar. Nachdem am 17. Januar 2011 das zwischenzeitlich angefragte
Raumplanungsbüro Q. & R. ebenfalls zum Schluss gelangt war, dass die Baute
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nachträglich nicht bewilligt werden könne, wies der Gemeinderat nach Gewährung des
rechtlichen Gehörs das Gesuch um Unterschutzstellung des Gebäudes mit undatierter
Verfügung ab und bestätigte seinen ursprünglichen Beschluss, dass keine
nachträgliche Baubewilligung erteilt werden könne und das Gebäude zurückgebaut
werden müsse. Dem Gesuchsteller stehe es stattdessen frei, das Gebäude
abzubrechen. Dieser Beschluss wurde zusammen mit der Teilverfügung des AREG
vom 9. Juni 2009 am 10. Oktober 2012 eröffnet.
g) Gegen den abermals abschlägigen Beschluss erhob der Bauherr am 29. Oktober
2012 wieder Rekurs beim Baudepartement. Er verlangte, dass der angefochtene
Beschluss kostenpflichtig aufgehoben und die Baubewilligung nachträglich in
Anwendung von Art. 37a des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) in
Verbindung mit Art. 43 der Raumplanungsverordnung (SR 700.1, abgekürzt RPV) erteilt
werde. Das Baudepartement wies den Rekurs mit Entscheid vom 24. Januar 2013 ab,
soweit es darauf eintrat.
C./ Gegen den abweisenden Entscheid des Baudepartements liess der Rekurrent mit
Eingabe vom 8. Februar 2013 beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen wie
folgt Beschwerde erheben:
"Im Auftrag von X.Y. erhebe ich hiermit Beschwerde gegen den Rekursentscheid des
Baudepartements des Kantons St. Gallen vom 24. Januar 2013 sowie gegen die
Wiederherstellungsverfügung der Gemeinde Mels vom Oktober 2012 und die
raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG vom 9. Juni 2009 mit den
nachstehenden Anträgen und deren Begründungen:
1. Der angefochtene Rekursentscheid sei aufzuheben.
2. Die angefochtenen Verfügungen seien aufzuheben.
3. Es sei die nachträgliche Baubewilligung für das Bauprojekt Nr. 0 2009-0011 zu
erteilen.
4. (Kostenfolge)
5. Es sei ein Augenschein auf dem Baugrundstück durchzuführen.
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Zur Begründung macht er unter anderem geltend, er habe darauf vertrauen dürfen,
dass ihm - wie vielen anderen Grundeigentümern auch - die Bewilligung zur
Umwandlung eines nutzlos gewordenen Gebäudes in ein Ferienhaus bewilligt werde.
Dazu komme, dass sich die Gemeindebehörde ihm gegenüber während der ganzen
Bauphase "kooperativ, affirmativ und gegebenenfalls passiv" verhalten und ihm damit
den Eindruck vermittelt habe, dass er alles richtig mache. Der Kanton habe das
Bewilligungsverfahren verschleppt und Akten verloren. Die einschränkende
Bewilligungspraxis des Kantons bezüglich Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV
sei unsachgemäss und widerspreche der bundesrechtlichen Rechtsprechung.
D./ Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 25. Februar 2013, die
Beschwerde abzuweisen, und macht geltend, die Kritik des Beschwerdeführers an der
St. Galler Praxis bezüglich zonenwidrig gewordener gewerblicher Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzone gehe an der Sache vorbei.
E./ Der Gemeinderat beantragt mit Vernehmlassung vom 8. April 2013, die Beschwerde
kostenpflichtig abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Ausstandsbegehren
gegen den Rekurssachbearbeiter sei verspätet. Die Vorinstanz habe zu Recht nichts
zum erst im Beschwerdeverfahren gerügten Rückbau ausgeführt. Die Baubehörde
habe den Beschwerdeführer nie darüber im Zweifel gelassen, dass seine Vorhaben
bewilligungspflichtig seien. Daran ändere auch nichts, dass das
Baubewilligungsverfahren tatsächlich sehr lange gedauert habe.
F./ Der Beschwerdeführer replizierte mit Eingabe vom 25. April 2013 und verweist
dabei auf die ausserkantonale Rechtsprechung. Im Kanton Zürich beispielsweise
dürften ehemalige Gewerbebetriebe auch ausserhalb der Bauzone zu Wohnzwecken
umgenutzt werden. Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV verlange nicht, dass
ein Gewerbe weiterhin als produzierendes Gewerbe fortgeführt werde.
"Schlimmstenfalls" seien die beiden Wohnungen in der ehemaligen Sägerei der
gewerblichen Nutzung zuzuweisen bzw. als vermietete Ferienwohnungen zu bewilligen.
Bereits die ehemalige Sägerei habe über zwei Aufenthaltsräume mit einer Küche
verfügt. Falsch sei, dass der Estrich zu Wohnzwecken umgenutzt worden sei. Doch
selbst wenn dem so wäre, dürfe die Wohnnutzung nicht grundsätzlich untersagt,
sondern höchstens eingeschränkt werden. Nebst dem, dass er die ehemalige Sägerei
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gutgläubig verändert habe, sei es ihm mit Blick auf das mehrjährige Verfahren aber
auch nicht mehr zumutbar, die Umnutzung zurückzuführen.
G./ Die Beschwerdegegnerin nahm am 23. Mai 2013 zur Replik Stellung.
H./ Auf die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen wird,
soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) zur Behandlung der gegen einen
Entscheid des Baudepartementes erhobenen Beschwerde zuständig. Der
Beschwerdeführer ist Adressat des abschlägigen Entscheids und somit zur
Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 8. Februar 2013 entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den
gesetzlichen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist damit grundsätzlich einzutreten. Nicht einzugehen
ist auf die Anträge des Beschwerdeführers, soweit damit nebst der Aufhebung des
vorinstanzlichen Entscheids zusätzlich die Aufhebung der Wiederherstellungsverfügung
der Gemeinde Mels vom Oktober 2012 und der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung
des AREG vom 9. Juni 2009 verlangt wird. Diese sind durch den angefochtenen
Entscheid ersetzt bzw. gelten inhaltlich als mitangefochten (sogenannter
Devolutiveffekt; BGer 1C_458/2012 vom 27. Februar 2013 E. 1 mit Hinweis auf BGE
134 II 142 E. 1.4 S. 144, VerwGE B 2012/137 vom 22. Mai 2013 E. 4.1., abrufbar unter:
www.gerichte.sg.ch).
2. Der Beschwerdeführer verlangt die Durchführung eines Augenscheins.
2.1. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen
durch die entscheidende Instanz und dient dem besseren Verständnis des
Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen
Ermessen der urteilenden Instanz (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 966).
http://www.gerichte.sg.ch
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2.2. Umstritten ist in erster Linie, ob die vorgenommene Umnutzung des ehemaligen
Gewerbebetriebs zu Wohnzwecken rechtmässig ist und die ausgeführten Bauarbeiten
folglich nachträglich bewilligt werden können. Weiter ist streitig, ob der
Beschwerdeführer sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen kann.
Dabei handelt es sich um reine Rechtsfragen, die sich abstrakt auf Grund der
Verfahrensakten beurteilen lassen. Auch die Frage der Verhältnismässigkeit eines
allfälligen Rückbaus beurteilt sich abstrakt (siehe E. 6.3.). Auf die Durchführung des
beantragten Augenscheins ist folglich zu verzichten.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass beim AREG Akten verloren gegangen
seien und dass im Zeitpunkt des "Aktenverstosses" der Rekurssachbearbeiter
Abteilungsleiter und Chef des zuständigen und dafür verantwortlichen Sachbearbeiters
gewesen sei. Damit habe der Sachbearbeiter den Rekurs nicht ohne den Anschein der
Befangenheit instruieren können.
Davon abgesehen, dass A.Z. lediglich während der Jahre 2005 bis 2007 die Funktion
des Abteilungsleiters "Bauen ausserhalb Bauzonen" inne hatte und während dieser Zeit
nicht Vorgesetzter des Amtsleiter-Stellvertreters AREG bzw. von B.K. war, ist auch
sonst nicht erkennbar, weshalb er befangen sein könnte. Weder hatte er die lange
Verfahrensdauer oder den Verlust der Akten direkt oder indirekt zu verantworten, noch
ist verständlich, was der Beschwerdeführer daraus zu seinen Gunsten ableiten will. Das
Gleiche gilt für den Umstand, dass der Beschwerdeführer einen neuen Plansatz
nachreichen musste, womit er, wie er selber ausführt, "prompt" die Wohnnutzung
offengelegt habe und nicht bloss das ursprünglich eingegebene Projekt der
Schnitzereiwerkstatt. Auch daraus ergibt sich keine Befangenheit des
Rekurssachbearbeiters. Die Aufforderung, ein Baugesuch nachzureichen, stellt zwar
keine durchsetzbare Verfügung dar (GVP 1998 Nr. 9), es ist vielmehr eine Obliegenheit
des Bauherrn. Dieser ist nämlich insofern gehalten, (vorgängig) um Bewilligung seines
Bauvorhabens bzw. der (geplanten) Umnutzung nachzusuchen, als die Behörde sonst
allenfalls einen Baustopp oder ein Nutzungsverbot erlässt bzw. von sich aus ein
Wiederherstellungsverfahren einleitet und den Rückbau bzw. die Rückführung der
illegalen Baute oder Umnutzung von Amtes wegen prüft. Der Rekurssachbearbeiter
erscheint somit nicht im Sinn von Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP als befangen, weshalb er auch
nicht von sich aus in den Ausstand hätte treten müssen. Mithin kann offen gelassen
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werden, ob der Beschwerdeführer den Einwand der Befangenheit rechtzeitig geltend
gemacht hat, was die Beschwerdegegnerin bestreitet.
4. Der Beschwerdeführer verlangt, dass die ohne Bewilligung ausgeführten Bauarbeiten
und die entsprechende Umnutzung der ehemaligen Sägerei als Ferienhaus nachträglich
legalisiert werden.
4.1. Das umstrittene Ferienhaus steht ausserhalb der Bauzone im übrigen
Gemeindegebiet. Gemäss Art. 21 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) sind
hier nur Bauten und Anlagen erlaubt, sofern sie auch in der Landwirtschaftszone
zulässig sind und die planmässige bauliche Entwicklung nicht stören (vgl. B. Heer, St.
Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 391 f.). Die neue Nutzung als
Ferienhaus ist in der Landwirtschaftzone bzw. im übrigen Gemeindegebiet unzulässig.
Die entsprechende Umgestaltung des früheren Sägereibetriebs in zwei
Ferienwohnungen kann somit nicht ordentlich nach Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG bewilligt
werden.
4.2. Ausnahmebewilligungen für zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb
Bauzonen erfolgen nach Art. 24 ff. RPG. Für teilweise Änderungen ist unter Umständen
eine Bewilligung nach Art. 24c RPG möglich. Bei der vorliegend vorgenommenen
Umnutzung als Ferienhaus kann aber von keiner Wesensgleichheit der ursprünglichen
Sägerei bzw. von keiner bloss teilweisen Änderung mehr gesprochen werden. Eine
nachträgliche Bewilligung nach Art. 24c RPG kommt daher grundsätzlich nicht in Frage
(zur erforderlichen Identität der Baute im Sinn von Art. 24c RPG siehe: Waldmann/
Hänni, a.a.O., Rz. 18 f. zu Art. 24c RPG). Weitergehende Zweckänderungen können
allenfalls in Anwendung der Spezialnorm von Art. 37a RPG bewilligt werden. Diese
Bestimmung gehört materiell ebenfalls in den Kontext der Ausnahmebewilligung, auch
wenn die Sonderbestimmung bei den Schlussbestimmungen des RPG aufgeführt ist.
Nach dieser Bestimmung regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen
Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, die vor
dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der
Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Die entsprechenden Voraussetzungen sind
in Art. 43 f. RPV festgelegt. Danach können Zweckänderungen und Erweiterungen von
zonenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen (unter bestimmten
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weiteren Voraussetzungen) bewilligt werden, wenn sie rechtmässig erstellt oder
geändert worden sind (Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV). Der Bestandesschutz gilt nicht für
Gebäude, die unrechtmässig erstellt oder die seinerzeit zwar rechtmässig erstellt, zu
einem späteren Zeitpunkt aber ohne Bewilligung abgeändert worden sind. Art. 37a
RPG privilegiert gewerblich genutzte Bauten gegenüber anderen altrechtlichen Bauten
ausserhalb der Bauzone insofern, als damit - im Gegensatz beispielsweise zu Art. 24c
Abs. 2 RPG - nicht nur eine teilweise, sondern wie hier auch eine vollständige
Zweckänderung zugelassen wird. Der Grund dafür liegt darin, dass der Gesetzgeber
bestehenden Gewerbebetrieben ausserhalb der Gewerbezone die nötige Flexibilität für
Modernisierungen und Umstrukturierungen einräumen wollte. Damit sollte deren
Konkurrenzfähigkeit gesichert und eine Fortführung des Betriebs durch die nächste
Generation ermöglicht werden. Art. 37a RPG ist auf bestehende aktive
Gewerbebetriebe zugeschnitten und damit Grundlage dafür, dass diese trotz einer
allfälligen Zweckänderung weiterhin ausserhalb der Bauzonen als Gewerbe erhalten
werden können (BGer 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 E. 5.1 mit Hinweisen).
4.3. Für die Frage, ob im Zeitpunkt der Umnutzung noch ein aktiver Betrieb besteht,
kann analog zu Art. 77bis Abs. 1 BauG auf den Zeitpunkt der Einreichung des
Umnutzungsgesuchs abgestützt werden. Dabei rechtfertigt es sich, ein solches Gesuch
wiederum analog zu Art. 77bis Abs. 1 BauG spätestens fünf Jahre nach Aufgabe der
ursprünglichen gewerblichen Nutzung zu verlangen. Vorliegend wurde der
Sägereibetrieb spätestens im Jahr 1997 aufgegeben. In der Folge begann ein
langwieriges Bewilligungsverfahren, dessen Dauer vor allem darin gründete, dass sich
der Beschwerdeführer nicht an die behördlichen Anordnungen hielt, sondern
eigenmächtig drauflos baute, auch wenn die Bearbeitungsdauer des nachträglichen
Bewilligungsverfahrens durch das AREG tatsächlich ungewöhnlich lange dauerte. Da
es sich vorliegend aber um ein Verfahren betreffend nachträgliche Bewilligung handelt,
wirkte sich die lange Verfahrensdauer grundsätzlich nicht zu Lasten des
Beschwerdeführers aus, vorliegend ist vielmehr das Gegenteil der Fall (siehe E. 6.3.1.).
Im Jahr 2002 teilte das AREG dem Gesuchsteller mit, dass die ohne Bewilligung
aufgenommene Wohnnutzung nachträglich nicht legalisiert werden könne. Aus diesem
Schreiben muss folglich geschlossen werden, dass die erforderliche Fünfjahresfrist
eingehalten ist, weshalb Art. 37a RPG hier grundsätzlich zur Anwendung gelangt.
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4.4. Konkret steht das nachträgliche Baugesuch des mittlerweile 75-jährigen
Beschwerdeführers zur Debatte, womit dieser verlangt, dass sein ohne Bewilligung
durchgeführter Umbau bzw. die eigenmächtige Umnutzung der ehemaligen Sägerei in
ein Ferienhaus nachträglich legalisiert werde.
4.4.1. Im Kanton St. Gallen ist eine vollständige Zweckänderung einer vorbestehenden,
zonenwidrigen gewerblichen Nutzung praxisgemäss möglich, wenn weiterhin ein
(zonenwidriges) Gewerbe geführt wird. Eine komplette Umnutzung der Gewerbebaute
in eine zonenwidrige Wohnnutzung dagegen ist nicht zulässig (Baudepartment des
Kantons St. Gallen, Juristische Mitteilungen 2000/III Nr. 36, S. 54, abrufbar unter:
www.jumi.sg.ch). Das Bundesgericht musste die Frage, ob der Nutzungswechsel eines
zonenwidrigen Gewerbebaus in ein zonenwidriges Wohnhaus nach Art. 37a RPG
zulässig sei, bis anhin nicht beantworten bzw. konnte diese Frage bisher offen lassen.
Im Entscheid, wo das Bundesgericht diese Fragestellung zumindest aufgeworfen hat,
handelte es sich um die Änderung eines Gewerbebetriebs in eine gewerbliche
Nebennutzung (Archiv), wobei sich der eigentliche Betrieb, ein Architekturbüro, in der
Bauzone befand (BGer 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 E. 5.2). Dr. Peter Karlen,
Rechtsanwalt, Zürich, vertrat in seinem Aufsatz "Die Ausnahmebewilligung nach
Art. 24-24d RPG - System der neuen Regelung" (ZBl 102/2001, S. 302) die Auffassung,
dass die RPG-Bestimmung betreffend Zweckänderung gewerblicher Bauten und
Anlagen Umnutzungen von Gewerbebauten zu Wohnzwecken ebenfalls zulasse, etwa
die Einrichtung von Wohnungen in einer alten Textilfabrik. Seine Auffassung
begründete er aber nicht weiter. R. Muggli setzte sich in Aemisegger/Moor/Ruch/
Tschannen (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich/
Basel/Genf 2009, Rz. 12 zu Art. 37a RPG mit dieser Meinung auseinander, kam dabei
aber zum gegenteiligen Schluss. Nach ihm schliesst Art. 37a RPG in Verbindung mit
Art. 43 RPV eine vollständige Zweckänderung von Gewerbebauten in Wohnbauten nur
scheinbar nicht aus, mit der klaren Absicht des Gesetzgebers lasse sich diese
Auslegung aber nicht vereinbaren. Bei der Einführung des Art. 37a RPG sei es einzig
um den Entwicklungsspielraum bestehender Gewerbebetriebe ausserhalb der Bauzone
gegangen und nicht um die Umnutzung funktionslos gewordener Gewerbebauten im
Sinn einer Absicherung bzw. Aufwertung von früher getätigten Investitionen. Solche
Umnutzungen würden sich ausschliesslich nach dem Grundtatbestand von Art. 24c
RPG richten und nicht nach der Sonderregel von Art. 37a RPG.
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4.4.2. Der Beschwerdeführer macht an sich zu Recht geltend, dass das Bundesgericht
im Entscheid 1A.289/2004 vom 7. Juni 2005 bestätigt hat, dass Art. 37a RPG eine
vollständige Zweckänderung zulasse. Zum Einen wird diese Tatsache hier aber nicht
bestritten und zum Anderen ging es im angeführten Entscheid auch nicht um die
vorliegend interessierende Fragestellung, ob ein Gewerbebetrieb ausserhalb der
Bauzone in ein Wohnhaus umgewandelt werden dürfe. Im zitierten Entscheid hatte das
Gericht vielmehr einen vorbestandenen Altautoverwertungsbetrieb zu beurteilen, der
durch einen Neubau für eine Werk- und Lagerhalle, einen überdachten Platz für
verschiedene Arbeiten sowie einen gedeckten Abstellplatz für Unfallautos und
Betriebsfahrzeuge ersetzt werden sollte. Weiter verweist der Beschwerdeführer auf
einen Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts (VB.2004.00314 vom 11. November
2004, abrufbar unter: www.vgrzh.ch). Dieses kam dort in E. 3.4 zum Schluss, dass eine
vollständige Zweckänderung einer Gewerbebaute in eine Wohnbaute gestützt auf
Art. 37a RPG deshalb zulässig sei, weil eine Wohnnutzung in der Regel weniger
Auswirkungen auf Raum und Umwelt habe als eine gewerbliche Nutzung, zumindest
dann, wenn die Schranken von Art. 43 RPV eingehalten würden.
4.4.3. Ist der Gesetzeswortlaut unklar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar klarer
Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, ist dieser auszulegen (Häfelin/Müller/
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2006, Rz. 214). Das Gesetz
muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und
Zweck und den ihm zu Grunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen
Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom
Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern
erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die
sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein
befriedigendes Ergebnis des Ziels und Zwecks der Rechtsnorm. Dabei befolgt das
Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab,
die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE
139 II 173 E. 2.1 mit Hinweisen).
4.4.4. Art. 37a RPG bezweckt, den sich ausserhalb der Bauzonen befindlichen
Gewerbebetrieben jene Umstrukturierungen und Strukturbereinigungen zu
ermöglichen, die zwecks Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit erforderlich sind, ohne
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dass dafür verpönte Kleinbauzonen geschaffen werden müssen (Erläuterungen zur
Raumplanungsverordnung, S. 47, abrufbar unter: www.are.admin.ch; VLP-ASPAN,
Raum und Umwelt September Nr. 5/07). Mit Art. 37a RPG sollen bestehende aktive
Gewerbebetriebe ausserhalb der Bauzone erhalten und insbesondere eine Fortführung
des Betriebs durch die nächste Generation ermöglicht werden (BGer 1A.186/2004 vom
12. Mai 2005 E. 5.1). Geschützt werden soll also die gewerbliche Nutzung an sich und
nicht deren zonenwidrigen Gebäude und Anlagen. Art. 37a RPG hat mit anderen
Worten nicht zum Ziel, überflüssig gewordene Gewerbebauten ausserhalb der Bauzone
zu erhalten. Es liesse sich denn auch nicht rechtfertigen, dass vor dem für Art. 24c
RPG massgeblichen Stichtag vom 1. Juli 1972 rechtmässig erstellte Wohnbauten bloss
teilweise geändert werden dürfen (Waldmann/Hänni, Kommentar zum
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 3 zu Art. 37a RPG) - das gleiche gilt nach dem
neuen Art. 24d RPG auch für landwirtschaftliche Wohnbauten, deren zonenkonforme
Nutzung nach dem genannten Stichtag aufgegeben wurde -, während ehemalige
Gewerbebauten, die am 1. Januar 1980 vorbestanden haben, vollständig zu reinen
Wohnzwecken umgenutzt werden können sollten. Für eine solche Privilegierung von
zonenwidrigen Gewerbebauten gibt es keinen Grund. Sollen zonenwidrige
Gewerbebauten und Anlagen nicht mehr anders gewerblich (oder neu
landwirtschaftlich) genutzt werden, sind die nutzlos gewordenen Bauten und Anlagen
im Nichtbaugebiet grundsätzlich wieder zu entfernen. Alles andere stünde im
Widerspruch mit den zentralen Planungsgrundsätzen, dass Bau- und Nichtbaugebiet
zu trennen und der Boden haushälterisch zu nutzen ist (Art. 75 Abs. 1 der
Bundesverfassung, SR 101; Art. 1 Abs. 1 RPG).
4.4.5. Der Begriff des Gewerbes im Sinn der Planungs- und Bauvorschriften deckt sich
nicht mit dem Gewerbebegriff der Wirtschaftsfreiheit. So gelten Büros regelmässig
nicht als Gewerbe im Sinn der Zonenordnung. Abgrenzungsmerkmal ist das abstrakte
Störpotential des Betriebstyps (P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 5. Auflage, Bern 2008, S. 165). Das Baugesetz teilt
Gewerbebetriebe in nichtstörend und mässig störend ein. Damit ist ein Betrieb je nach
Emmission in der reinen Wohn- oder in der Wohn-Gewerbe-Zone konform (Art. 11 f.
BauG). Mit Art. 37a RPG sollen ausserhalb der Bauzone zonenwidrige gewerbliche
Betriebe (gemäss Duden die Gesamtheit der produzierenden kleinen und mittleren
[Handels-] Unternehmen) gegenüber der zonenwidrigen Wohnnutzung privilegiert
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werden. Somit spielt es keine Rolle, ob die Wohnnutzung ebenfalls kommerziell bzw. in
diesem Sinn "gewerblich" betrieben wird oder nicht. Der Nutzungszweck einer
Ferienwohnung ist der Gleiche wie bei einer dauerhaft vermieteten Wohnung. Die
Wohnnutzung gehört grundsätzlich in eine Zone, die für Wohnzwecke vorgesehen ist.
Im Kanton St. Gallen sind das grundsätzlich die reine oder gemischte Wohnzone bzw.
die Kernzone gemäss Art. 11, Art. 12 und Art. 15 BauG. Ferienwohnungen können
somit unabhängig von ihrem wirtschaftlichen Zweck, ob sie selber genutzt oder
vermietet werden, grundsätzlich nicht nach Art. 37a RPG bewilligt werden. Demnach ist
das vom Zürcher Verwaltungsgericht herangezogene Kriterium gemäss Art. 43 Abs. 1
lit. b RPV nicht massgebend für die Frage, ob die vollständige Zweckänderung eines
vorbestandenen Gewerbebetriebs in ein Wohnhaus wesentliche neue Auswirkungen
auf Raum und Umwelt bewirke oder nicht. Mit Art. 43 Abs. 1 lit. b RPV wird nur der
Grundsatz "Gewerbe bleibt Gewerbe" insofern relativiert, als damit sichergestellt
werden soll, dass der neue Gewerbebetrieb keine wesentlichen Mehrbelastungen für
Raum und Umwelt bewirke (vgl. VLP-ASPAN, a.a.O., S. 8). Dieses Merkmal ist lediglich
Richtschnur für das Ausmass der neuen gewerblichen Nutzung und nicht etwa
Kriterium für die Art einer neuen Nutzung.
4.4.6. Aus dem Gesagten folgt, dass zonenfremde gewerbliche Bauten und Anlagen
ausserhalb Bauzonen grundsätzlich nicht zu Wohnzwecken umgenutzt werden können,
selbst wenn damit keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt
verbunden sind. Damit können die vorliegend ohne Baubewilligung durchgeführten
Umbauten bzw. die Umnutzung der ehemaligen Sägerei als Ferienhaus nicht in
Anwendung von Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 f. RPV nachträglich bewilligt
werden.
5. Gemäss Richtplan des Kantons St. Gallen liegt die ehemalige Sägerei entgegen der
Behauptung des Beschwerdeführers weder im Streusiedlungsgebiet noch in dessen
"Unschärfebereich". Eine Bewilligung nach Art. 39 Abs. 1 RPV käme daher selbst dann
nicht in Frage, wenn das Ferienhaus ganzjährig bewohnt würde. Dass das Ferienhaus
als landschaftsprägend geschützte Baute nach Art. 39 Abs. 2 RPV zu bewilligen sei,
macht der Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend. Im Übrigen ist die Baute,
nachdem der Beschwerdeführer die Substanz der ehemaligen Sägerei eigenmächtig
unwiederbringlich zerstört hat, an sich nicht mehr erhaltenswert.
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6. Nach Art. 130 Abs. 2 BauG kann die zuständige Gemeindebehörde die Entfernung
oder die Abänderung rechtswidrig ausgeführter Bauten und Anlagen sowie die
Wiederherstellung des früheren Zustandes verfügen, wenn die Ausführung den
gesetzlichen Vorschriften oder den genehmigten Plänen nicht entspricht oder sonst ein
unrechtmässiger Zustand geschaffen wurde. Können Bauten und Anlagen auf Grund
materieller Rechtswidrigkeit auch nachträglich nicht bewilligt werden, folgt daraus aber
noch nicht notwendigerweise, dass sie abgebrochen werden müssen. Vielmehr sind in
jedem Fall die allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien des
Bundesrechts, insbesondere die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des
Schutzes des guten Glaubens zu berücksichtigen (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 1210; Hänni,
a.a.O., S. 327 ff. mit Hinweisen).
6.1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verwirkt der Anspruch der
Behörden auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands im Interesse der
Rechtssicherheit grundsätzlich nach 30 Jahren, sofern der Kanton - wie der Kanton St.
Gallen - keine kürzeren Verwirkungsfristen vorsieht (BGer 2C_478/2011 vom 9. Februar
2012 E. 2.4). Kürzere Verwirkungsfristen können sich jedoch aus Gründen des
Vertrauensschutzes ergeben. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn die
Baupolizeibehörden zwar vor Ablauf der 30-jährigen Frist einschreiten, den
baurechtswidrigen Zustand aber über Jahre hinaus duldeten, obschon ihnen die
Gesetzwidrigkeit bekannt war oder sie diese bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt
hätten kennen müssen.
6.2. Auf den Vertrauensschutz kann sich nur berufen, wer selbst im guten Glauben
gehandelt hat, das heisst angenommen hat und (unter Anwendung zumutbarer
Sorgfalt) annehmen durfte, die von ihm ausgeübte Nutzung sei rechtmässig bzw. stehe
mit der Baubewilligung in Einklang (BGE 136 II 359 E. 7.1 f. mit Hinweisen).
6.2.1. Der Beschwerdeführer war konkret nicht gutgläubig, wie die Vorinstanz zu Recht
befunden hat. Zwar hatte die Baubehörde gewusst, dass der Beschwerdeführer eine
"problematische" Umnutzung beabsichtigte und dass er bereits erste Arbeiten
durchgeführt hatte. Diese stufte sie aber als noch bewilligungslos durchführbare
Unterhaltsarbeiten ein und teilte dem Beschwerdeführer in der Folge
unmissverständlich mit, dass weitergehende Arbeiten bewilligungspflichtig wären.
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Anlässlich der entsprechenden Besprechung vor Ort hatte sich die Zusage des
Beschwerdeführers vom 2. August 1998 denn auch bestätigt, dass er (bis dahin) bloss
nicht bewilligungspflichtige Reparatur- und Erhaltungsarbeiten durchführt hatte. In der
Folge gab der Beschwerdeführer ein Baugesuch für eine Hobbywerkstatt ein und
verschwieg der Baubehörde gegenüber, dass er bereits daran war, in die ehemalige
Sägerei zusätzlich zwei Ferienwohnungen einzubauen. Wer ohne Baubewilligung baut,
tut dies aber grundsätzlich auf eigenes Risiko. Dafür, dass ihm die zuständigen
Gemeindevertreter geradezu geraten hätten, ein bewilligungsfähiges Projekt
einzugeben und darüber hinaus einfach ohne Bewilligung zu bauen, bzw. dass die
zuständigen Mitarbeiter der Gemeinde bzw. Behördenmitglieder ihm sogar in Aussicht
gestellt hätten, dass die entsprechende Umnutzung dann nachträglich schon bewilligt
werde, wie der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht, bestehen keinerlei
Indizien.
6.2.2. Die Baubehörde musste schliesslich auf die Anzeige eines Dritten vom
23. August 1999 hin feststellen, dass der Beschwerdeführer eine bewilligungspflichtige
Umnutzung vorgenommen hatte (vgl. act. B5 der Vorakten der Beschwerdegegnerin).
In diesem Zeitpunkt waren die Umbauarbeiten bereits nahezu abgeschlossen. Ein
Baustopp hätte demnach auch nichts mehr bewirkt. Aber auch der Umstand, dass die
Baubehörde für das anschliessende langwierige nachträgliche Bewilligungsverfahren
kein Nutzungsverbot ausgesprochen hatte und den Beschwerdeführer damit gewähren
liess, die illegale Baute weiterhin zu nutzen, vermag daran, dass er die ehemalige
Sägerei nicht gutgläubig umgebaut hat, nichts zu ändern. Dass die 30-jährige Frist für
die Durchsetzung des Rückbaus vorliegend noch nicht abgelaufen ist, steht ausser
Frage. Auch die übermässig lange Dauer des nachträglichen Bewilligungsverfahrens
ändert nichts daran, dass er die ehemalige Sägerei nicht gutgläubig umgenutzt hatte.
Nachdem somit feststeht, dass die Baubehörde weder eine vorgängige Bewilligung
erteilt noch in Aussicht gestellt hatte, dass die entsprechenden Umbauarbeiten
nachträglich bewilligt würden, kann offengelassen werden, ob der Beschwerdeführer
darüber hinaus wusste bzw. hätte wissen müssen, dass die kommunale Baubehörde
bei einem Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone ohne Zustimmung der zuständigen
kantonale Behörde ohnehin keine gültige Bewilligung erteilen kann (VerwGE B
2007/112 vom 12. Februar 2008 E. 3.5.2.2., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
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6.3. Weiter kann eine Abbruchverfügung nur erlassen werden, wenn diese Massnahme
bei objektiver Betrachtung als die einzig geeignete erscheint, um einen aktuellen
baurechtswidrigen Zustand zu beheben. Sie hat zu unterbleiben, wenn die Abweichung
von den Bauvorschriften nur geringfügig ist, wenn der Abbruch nicht im öffentlichen
Interesse liegt oder wenn die berührten öffentlichen Interessen den Schaden, der einem
Eigentümer aus dem Abbruch erwächst, in keiner Weise zu rechtfertigen vermögen. Auf
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich auch der bösgläubige Bauherr
berufen. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen
Erwägungen, namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen
Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes
erhöhtes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile
nicht oder nur in verringertem Mass berücksichtigen (VerwGE B 2007/112 vom
12. Februar 2008 E. 3.5.1., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).
6.3.1. Eine widerrechtliche Umnutzung als Ferienhaus mit zwei Wohnungen im
Nichtbaugebiet kann nicht als geringfügige Abweichung von der Baurechtsordnung
bezeichnet werden. Die unzulässige Schaffung von Wohnraum ausserhalb der Bauzone
und innerhalb eines Schongebietes, womit zusätzlich ein Schutzgegenstand des
Bundesinventars BLN betroffen wird, ist vielmehr als eine grobe Verletzung der
planungs- und baurechtlichen Ordnung zu qualifizieren. Der Grundsatz der Trennung
des Baugebiets vom Nichtbaugebiet gehört zu den wichtigsten Prinzipien des
Raumplanungsrechts des Bundes (BGE 132 II 40 E. 6.4). Die Erweiterung von Bauten
ausserhalb der Bauzone über das zulässige Mass hinaus läuft diesem Grundsatz
diametral entgegen, indem dadurch der Zersiedelung der Landschaft Vorschub
geleistet wird. Zudem ist im vorliegenden Fall zu berücksichtigen, dass die hier in Frage
stehenden Bauten in einem Schongebiet für bedrohte Arten liegen, das zusätzlich vom
BLN geschützt wird. Der Sinn und Zweck des Schongebiets werden durch die
rechtswidrig erstellten Bauten und die damit einhergehenden Nutzungen beeinträchtigt.
An der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands besteht auch aus
präjudiziellen Gründen ein erhebliches öffentliches Interesse. Grundeigentümer, die
sich über geltende Vorschriften und Bewilligungen hinwegsetzen, sollen nicht besser
gestellt werden als diejenigen, die den vorgeschriebenen Verfahrensweg einschlagen
und sich an die entsprechenden Vorschriften halten. Allein die getätigten Investitionen
sind für die Frage, ob sich ein Rückbau rechtfertige, ohne Belang. Nachdem die
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Baubehörde den Beschwerdeführer ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht hatte,
dass sein Bauvorhaben bewilligungspflichtig und problematisch sei, nahm dieser mit
seinem eigenmächtigen Vorgehen gerade in Kauf, dass er die Bauarbeiten allenfalls
wieder rückgängig machen muss. Und auch hinsichtlich der Frage, ob der Rückbau
verhältnismässig sei, ist die lange Dauer des Bewilligungsverfahrens unbeachtlich. In
diesem Zusammenhang fällt im Gegenteil ins Gewicht, dass die Baute bereits teilweise
amortisiert werden konnte. Auch nicht entscheidend wirken sich vorliegend die
finanziellen Folgen des verfügten Rückbaus aus. Dass diese Kosten unzumutbar sein
sollten, macht der Beschwerdeführer allerdings auch gar nicht geltend. Die
Gegenüberstellung der in Frage stehenden öffentlichen und privaten Interessen lässt -
unter Beachtung der fehlenden Gutgläubigkeit des Beschwerdeführers - die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes somit ohne Weiteres als
verhältnismässige Massnahme erscheinen. Den erheblichen öffentlichen Interessen am
Rückbau der Objekte stehen keine wesentlichen privaten Interessen entgegen (vgl.
dazu auch BGE 1P.708/2006 und 1P.710/2006 vom 13. April 2007).
6.3.2. Die Beschwerdegegnerin hat verfügt, dass der Beschwerdeführer den von ihm
selbst widerrechtlich geschaffenen Zustand so zurückführe, dass der ursprüngliche
Zustand (vgl. dazu die seitens des Gesuchstellers eingereichten Fotografien; act. B25l/
und C1b/5) wiederhergestellt werde. Dieser klaren Anordnung ist nichts beizufügen.
Das Gleiche gilt für die Feststellung der Beschwerdegegnerin, dass allfällige
weitergehende Rückbauarbeiten selbstverschuldet seien. Weniger weitgehende
Massnahmen, die es bei objektiver Betrachtung ebenfalls geeignet erscheinen liessen,
den aktuellen baurechtswidrigen Zustand zu beheben, sind weder ersichtlich, noch
zeigt der Beschwerdeführer solche auf. Es wäre deshalb nutzlos, einzig für die Art des
Rückbaus einen Augenschein durchzuführen, wie der Beschwerdeführer verlangt. In
den Akten befinden sich genügend Fotos vom Zustand des ehemaligen Gebäudes vor
dem unzulässigen Eingriff. Nachdem die gewerbliche Nutzung vor über 15 Jahren
definitiv aufgegeben und nunmehr von einer jahrelangen unzulässigen Wohnnutzung
abgelöst wurde, wäre selbst eine erneute Aufnahme einer gewerblichen Nutzung im
Sinn von Art. 37a RPG nicht mehr möglich.
6.4. Aus dem Gesagten folgt, dass der Beschwerdeführer nicht darauf vertrauen durfte,
dass sein eigenmächtiger Umbau nachträglich bewilligt werde. Ebenso wenig hat er
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einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, soweit er geltend macht, anderen
seien ihre illegal vorgenommenen Umnutzungen ebenfalls nicht untersagt worden
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Nr. 518 ff.). Der
Beschwerdeführer macht weder geltend, noch bestehen sonst Anhaltspunkte dafür,
dass es die Politische Gemeinde Mels in anderen, gleichgelagerten Fällen ablehnen
würde, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verlangen. Eine
eigentlich gesetzeswidrige Praxis ist demnach nicht bekannt, womit der
Beschwerdeführer auch nicht in den Genuss derselben kommen könnte. Ihm steht es
aber frei, die vermeintlichen Fälle der Gemeinde anzuzeigen. Sollte sich diese in
begründeten Fällen weigern, tätig zu werden, bestünde die Möglichkeit, gegen die
Gemeinde aufsichtsrechtlich vorzugehen.
7. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Als unberechtigt
erweisen sich insbesondere die Einwände, die Umnutzung der vormaligen
zonenwidrigen Sägerei in ein Ferienhaus könne in Anwendung von Art. 37a RPG in
Verbindung Art. 43 und 43a RPV nachträglich bewilligt werden bzw. auf den
angeordneten Rückbau müsse verzichtet werden. Eine weniger einschneidende
Massnahme als der Rückbau, ein blosses Nutzungsverbot etwa, wäre nicht zielführend
und damit nicht geeignet, den rechtmässigen Zustand wiederherstellen. An der
Zumutbarkeit des angeordneten Rückbaus vermag auch die Verfügung betreffend
Anschluss an die öffentliche Kanalisation vom 23. Juli 2012 nichts zu ändern. Die
Pflicht, Abwasser korrekt zu entsorgen, knüpft nicht an die Rechtmässigkeit, sondern
an die tatsächliche Nutzung der betroffenen Liegenschaft an. Häusliches Abwasser
muss grundsätzlich gereinigt werden (Art. 11 f. des Gewässerschutzgesetzes, SR
814.20). Die Beschwerde ist damit vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
8. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des vorliegenden
Verfahrens vom Beschwerdeführer zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss
in gleicher Höhe zu verrechnen.
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Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Ersatz
der Parteikosten (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Die Vorinstanz hat
grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. Hirt, Die
Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.
Gallen 2004, S. 176 f.). Sie bringt denn auch keine Gründe vor, die ein Abweichen von
der Regel rechtfertigen würden, auch wenn sie selber anwaltlich vertreten war. Von ihr
wird erwartet, dass sie Rechtsmittelverfahren grundsätzlich ohne anwaltliche
Vertretung führen kann. Die Begehren um Entschädigung der Parteikosten des
Beschwerdeführers und der Beschwerdegegnerin sind daher abzuweisen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht