# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** eb062567-4200-5b25-9674-283926af4970
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 1999
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. Il 22 novembre 1993 _ e _ hanno notificato al municipio di _ l'intenzione di ristrutturare l'interno della _ (ristorante/bar; cat. B2), situata nella zona del nucleo (part. n. _ RF; zona NV2) . I piani annessi alla notifica prevedevano di suddividere l'esercizio pubblico in due zone distinte: una adibita a bar, l’altra a ristorante.
Il 30 dello stesso mese l'autorità comunale ha rilasciato l'autorizzazione richiesta.
Terminati i lavori, nei locali ristrutturati è stato aperto lo _, gestito dalla ricorrente _, titolare della relativa patente d'esercizio pubblico (cat. B2).
B. Il 26 maggio 1994 la ricorrente ha chiesto al Dipartimento delle istituzioni di rilasciarle una patente di locale notturno (cat. B1) in sostituzione di quella di cui era titolare.
L'8 luglio 1994 il municipio ha segnalato ai proprietari dell'immobile ed alla ricorrente, che la trasformazione della patente implicava un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. Interpellato dall'autorità cantonale il 30 agosto seguente il municipio ha comunque espresso preavviso favorevole alla domanda di trasformazione della patente d'esercizio pubblico.
C. Il 25 ottobre 1994, i proprietari dello stabile hanno inoltrato al municipio di _ una domanda di costruzione volta ad ottenere il permesso per trasformare il ristorante/bar in un locale notturno. Alla domanda si sono opposti 13 vicini, preoccupati per le immissioni che avrebbero potuto derivarne.
Il 9 novembre 1994 il municipio ha avvertito i proprietari dello stabile che l'autorizzazione per l'apertura temporanea del nuovo locale rilasciata nel frattempo dal Dipartimento delle istituzioni non avrebbe potuto essere operante sintanto che non fosse stata rilasciata la licenza edilizia per il relativo cambiamento di destinazione.
Il 13 febbraio 1995 il Dipartimento delle istituzioni ha rilasciato la patente definitiva (cat. B1) per l'apertura del locale notturno.
Il 28 marzo 1995 i proprietari dello stabile hanno ritirato la domanda di costruzione presentata sei mesi prima per il previsto cambiamento di destinazione.
D. Constatato che la ricorrente aveva comunque trasformato l'esercizio pubblico in un locale notturno, il 25 giugno 1996 il municipio ha ordinato ai proprietari di ristabilire la destinazione originaria (dispositivo n. 1). Con la stessa decisione, l'autorità comunale ha inoltre ingiunto alla qui ricorrente, titolare della patente di locale notturno, di conformare all'art. 37 LEsPub gli orari di apertura e di chiusura dell'esercizio pubblico, di notificarglieli e di esporli all'esterno del locarle (dispositivo n. 2).
I proprietari dello stabile hanno accettato il provvedimento. Contro di esso _ è invece insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendogli di dichiararlo nullo per incompetenza dell'autorità comunale a declassare le patenti d'esercizio pubblico, rispettivamente, in subordine, di annullarlo per violazione del principio della buona fede, posta in essere dal municipio che le avrebbe permesso di portare a termine la trasformazione senza intervenire.
E. Con giudizio 25 agosto 1999 il Consiglio di Stato ha confermato l'ordine impartito alla ricorrente.
Ravvisati nella trasformazione di un ristorante/bar in un locale notturno gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto ad autorizzazione, il Governo ha in sostanza ritenuto che l'ordine censurato, configurabile alla stregua di un provvedimento cautelare, fosse perfettamente giustificato in quanto volto ad inibire un'attività esercitata senza la necessaria autorizzazione.
Il municipio avrebbe peraltro avvertito la ricorrente della necessità di conseguire la licenza edilizia. Prive di fondamento sarebbero quindi le eccezioni sollevate dall'insorgente in relazione al principio della buona fede.
F. Contro il predetto giudizio governativo la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo in questa sede le contestazioni addotte senza successo in prima istanza.
La decisione municipale impugnata, allega la ricorrente, andrebbe considerata alla stregua di un declassamento della patente di categoria B 1 rilasciatale dal Dipartimento delle istituzioni. Il provvedimento sarebbe quindi nullo per manifesta incompetenza del municipio. La decisione, prosegue la ricorrente, andrebbe comunque annullata anche perché lesiva del principio della buona fede. Autorizzando dapprima la trasformazione dell’ex-birreria in un piano bar ed omettendo poi di intervenire tempestivamente quando è iniziata l'attività del locale notturno, il municipio avrebbe in effetti suscitato nella ricorrente aspettative che meriterebbero di essere comunque tutelate.
G. Il ricorso è avversato sia dal Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, sia dal municipio, che ne postula il rigetto, contestando succintamente le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno discussi qui appresso.
Ad opposta conclusione pervengono invece i proprietari dello stabile, che sollecitano l'accoglimento dell'impugnativa.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data tanto dal profilo della legislazione edilizia (art. 21 LE), quanto dal profilo della legislazione sugli esercizi pubblici (art. 72 LEesPub).
Alla ricorrente, destinataria del provvedimento impugnato, va riconosciuta la legittimazione attiva (art. 43 PAmm). Il fatto che i proprietari abbiano accettato l'ordine di ricondurre l'uso dei locali alla destinazione originaria non vi si oppone, poiché l'ordine censurato obbliga direttamente e personalmente anche la ricorrente.
Il ricorso, tempestivo (art. 46 Pamm), è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le prove testimoniali chieste dall'insorgente per accertare le immissioni prodotte dall'esercizio pubblico non appaiono invero idonee a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Gli atti richiamati sono invece già parte integrante dell'incarto.
2. 2.1. La licenza edilizia è un atto amministrativo, mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto edilizio o pianificatorio si oppone all'esecuzione di determinati lavori rilevanti dal profilo della polizia delle costruzioni. Essa è rilasciata dal municipio, previo avviso del Dipartimento del territorio (art. 2 LE).
2.2. La patente d'esercizio pubblico è invece una decisione amministrativa, mediante la quale l'autorità accerta che un determinato immobile è idoneo all'apertura ed alla gestione di un certo tipo d'esercizio pubblico (art. 4 LEsPub). Essa è rilasciata dal Dipartimento delle istituzioni, sentito l'avviso del municipio, che è chiamato a pronunciarsi, a titolo meramente consultivo, sulla conformità dell'esercizio pubblico con le disposizioni della
LesPub (art. 10 LesPub).
3. 3.1. Giusta l' art. 42 LE il municipio ordina la sospensione dei lavori eseguiti senza licenza o in contrasto con la licenza rilasciata. L'ordine di sospensione dei lavori è un provvedimento cautelare volto ad assicurare il mantenimento di una situazione di fatto, realizzata senza il supporto di un valido titolo autorizzativo, in attesa che l'autorità rilasci il permesso in sanatoria od ordini il ripristino di una situazione conforme al diritto (art. 43 LE).Se i lavori sono terminati o se l'intervento abusivo consiste in un cambiamento di destinazione scevro di modifiche costruttive, l'autorità può vietare, in via provvisionale, l'utilizzazione dell'opera edilizia (Scolari, Commentario, II ed., ad art. 42 LE, N. 1 seg.). Analogamente ad un ordine di sospensione dei lavori, anche un simile divieto d'uso si giustifica soltanto fino al momento in cui non viene accertato, nell'ambito di una procedura di rilascio del permesso a posteriori, che la costruzione realizzata o trasformata abusivamente non integra gli estremi di un'insanabile violazione del diritto edilizio materialmente applicabile richiamante l'adozione di un provvedimento di ripristino.
3.2. Dal profilo della polizia delle costruzioni, sino al 1994 l'unica destinazione autorizzata dell'esercizio pubblico in esame era quella di ristorante/bar: genere di locale, questo, che secondo la LEsPub 67 allora vigente era adibito alla ristorazione, ovvero alla distribuzione di cibi e bevande tra le 6 del mattino e mezzanotte (cfr. art. 36 LEsPub 1967; BU 1968, 119). Il 30 novembre 1993 il municipio ha rilasciato ai proprietari dello stabile una licenza edilizia per ristrutturare internamente il locale. Il permesso accordato non autorizzava alcuna modifica delle condizioni di utilizzazione. La destinazione autorizzata dell'esercizio rimaneva pertanto invariata.
Nel corso del 1994 la ricorrente ha trasformato il ristorante/bar in un locale notturno (piano bar), ossia in un ritrovo destinato alla ristorazione ed al divertimento: un genere d'esercizio pubblico, che per sua natura è in attività soprattutto la sera e rimane aperto oltre la mezzanotte (art. 14 RLEsPub 1968; BU 1968, 215).
La modifica delle condizioni di utilizzazione dell'esercizio pubblico attuata dalla ricorrente è senza dubbio atta a produrre ripercussioni sostanzialmente diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni. Essa va pertanto configurata alla stregua di un cambiamento di destinazione soggetto a licenza edilizia (Scolari, op. cit., ad art. 1 LE N. 647 seg). Circostanza, questa, che il municipio aveva espressamente fatto presente alla ricorrente con scritto dell'8 luglio 1994.
Ora, è innegabile che l'attività del locale notturno non è mai stata autorizzata. Contrariamente a quanto pretende la ricorrente, la licenza 30 novembre 1993 non autorizzava alcun cambiamento delle condizioni d'esercizio del locale. Autorizzava soltanto la ristrutturazione interna di un locale che sino ad allora era legittimamente utilizzato come ristorante/bar. Non essendo la nuova attività sorretta da un valido titolo autorizzativo, l'ordine impartito dal municipio ai proprietari ed alla ricorrente di ricondurre l'uso dei locali alla destinazione originariamente autorizzata, adeguando gli orari di apertura e di chiusura a quelli stabiliti dall'art. 37 LEsPub 1994 (0500 - 0100) appare sostanzialmente giustificato. Nella misura in cui integra gli estremi di un provvedimento cautelare, volto ad inibire l'uso illecito del locale praticato dalla ricorrente, tale ingiunzione è senz'altro conforme al diritto. Ammettere il contrario significherebbe premiare il fatto compiuto e legittimare l'abuso commesso dall'insorgente, attraverso il cambiamento di destinazione e delle condizioni d'esercizio del locale.
Ingiustificata, in quanto non riconducibile alle esigenze della polizia delle costruzioni, bensì a quelle della legislazione sugli esercizi pubblici, di competenza dell'autorità cantonale, è soltanto la richiesta di esporre al pubblico gli orari di apertura. Entro questi limiti e ritenuto ancora che è volto soltanto ad imporre gli orari di apertura massimi e non anche quelli minimi prescritti dall'art. 37 LesPub, l'ordine censurato va quindi confermato, siccome sostanzialmente immune da violazioni del diritto.
Manifestamente a torto la ricorrente vi ravvisa un declassamento della patente rilasciatale dal Dipartimento delle istituzioni per l'esercizio di un locale notturno. La decisione censurata non incide minimamente sulla validità di questa patente. La sua portata è in effetti limitata all'ambito della polizia delle costruzioni. Né potrebbe essere altrimenti, considerata la sostanziale differenza che intercorre tra una licenza edilizia ed una patente d'esercizio pubblico.
Anche nella misura in cui è volto a conseguire l'accertamento della nullità della risoluzione censurata per asserita incompetenza dell'autorità decidente, il ricorso va quindi respinto siccome infondato. Considerato che l'ordine impugnato ha valore di misura cautelare e non di provvedimento di ripristino, resta ovviamente riservata alla ricorrente ed ai proprietari dello stabile la facoltà di chiedere il rilascio di un permesso in sanatoria per trasformare l’esercizio pubblico in un locale notturno.
4.4.1. Il principio della buona fede obbliga l'autorità a mantenere le sue promesse ed a tutelare la fiducia riposta dall’amministrato nelle assicurazioni che gli ha fornito o negli atteggiamenti che ha assunto nei suoi confronti (DTF 114 Ia 107, 111 Ib 124; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., N. 74 B IX; Scolari, Diritto amministrativo, vol. I, N. 176 seg.).
4.2. Nel caso in esame, la ricorrente non può dedurre alcunché in suo favore dal principio della buona fede. La licenza edilizia 30 novembre 1993 che il municipio ha rilasciato ai proprietari dello stabile permetteva unicamente una ristrutturazione interna del locale. Non autorizzava alcun cambiamento delle condizioni d’esercizio in uso sino a quel momento. La notifica inoltrata prevedeva di formare una zona bar ed una zona ristorante. Dagli atti non era in nessun caso desumibile l'intenzione di trasformare l'esercizio pubblico in un locale notturno. Da questa licenza la ricorrente poteva quindi soltanto dedurre che nulla ostava alla continuazione dell'attività di un esercizio pubblico della categoria B2 (bar/ristorante), prevista dall'art. 4 cpv. 2 cifra 2 RLEsPub a quel momento in vigore (BU 1968, 214), soggetta all'obbligo di chiudere alle 24.00 al più tardi (art. 36 LEsPub 67).
La ricorrente ha in effetti manifestato l'intenzione di trasformare la patente di ristorante in una di locale notturno (cat. B1) soltanto il 26 maggio 1994, ovvero sei mesi dopo il rilascio della licenza in questione. Preso atto di questa intenzione, l'8 luglio 1994 il municipio ha informato i proprietari dello stabile e la ricorrente della necessità di conseguire preventivamente una licenza edilizia che autorizzasse il cambiamento di destinazione. Considerate le esplicite riserve contenute in quello scritto e la natura sostanzialmente diversa della licenza edilizia per rapporto alla patente d'esercizio pubblico, dal pravviso favorevole alla trasformazione di quest’ultima, formulato dal municipio il 30 agosto seguente all’indirizzo dell’autorità cantonale, la ricorrente non poteva quindi dedurre che il municipio avallasse anche la modifica delle condizioni d’esercizio del locale.
Né una simile deduzione poteva legittimamente fondarsi sulla deroga d'orario concessa dal Dipartimento delle istituzioni il 15 dicembre 1994 con validità sino alla fine dell'anno seguente. Irrilevante, da questo profilo, è pure la rinuncia del municipio ad impugnare la patente di locale notturno rilasciata dal Dipartimento delle istituzioni. A maggiore ragione si giustifica questa conclusione, se si considera che a quel momento era pendente la domanda di costruzione presentata dai proprietari dell'immobile per cambiare la destinazione del locale.
Invano contesta infine la ricorrente la legittimità del provvedimento impugnato prevalendosi del modico ritardo con cui il municipio è intervenuto ad ordinare, a titolo di misura cautelare, il ripristino della situazione preesistente. Un ritardo di sei mesi a far tempo dal momento in cui è scaduta la deroga d'orario di cui si è detto sopra non abilita la ricorrente ad esigere che l'autorità continui a tollerare l'abuso, legittimandolo per motivi dedotti dal principio della buona fede (Scolari, Diritto amministrativo, vol I, N. 185).
Ne discende che anche le eccezioni sollevate dall'insorgente con riferimento a tale principio vanno disattese.
5. Con le precisazioni di cui al considerando 3.2., il giudizio governativo impugnato va quindi confermato siccome esente da violazioni del diritto.
La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente (art. 28 Pamm).
Le marginali rettifiche di cui sopra, benché favorevoli alla ricorrente, non giustificano la concessione di un’indennità per ripetibili, poiché sono state rilevate d'ufficio.