# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 43d6c81b-ddf5-405e-b53a-40311ddecdf1
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2007
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

hat sich ergeben:
I. Festsetzung des Gestaltungsplans "Stadion Zürich"
A.
Am 28. März 2003 vereinbarten die Stadt Zürich und die Stadion Zürich AG für das Gebiet zwischen Förrlibuck-, Berner- und Pfingstweidstrasse einen privaten Gestaltungsplan samt Gestaltungsplanvorschriften (GPV), der unter anderem den Neubau eines Fussballstadions mit Mantelnutzungen ermöglichen soll. Am 4. Juni 2003 stimmten der Gemeinderat Zürich und am 7. September 2003 die Stimmberechtigten der Stadt Zürich dem Gestaltungsplan zu. Dabei wurde auch vom Bericht und Antrag der Umweltschutzfachstelle als Grundlage für die Umweltverträglichkeitsprüfung und vom Bericht über die nicht berücksichtigten Einwendungen Kenntnis genommen. Zudem wurde der Stadtrat ermächtigt, Änderungen am privaten Gestaltungsplan in eigener Zuständigkeit und mit entsprechender Zustimmung der Grundeigentümer vorzunehmen, sofern sich dies als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen sollte.
In der Folge kam es zu verschiedenen Rechtsmittelverfahren, die mit dem Entscheid 1A.189/2004 des Bundesgerichts vom 3. Dezember 2004 (BGE 131 II 81) ihren Abschluss fanden. Die Überprüfung im Rahmen dieser Verfahren führte, soweit in diesem Verfahren noch von Bedeutung, zu folgenden Ergebnissen: Für das Gestaltungsplangebiet sind 1250 Parkplätze zugelassen; die in Art. 14 Abs. 4 GPV vorgesehenen Fahrtenlimiten werden auf 2,7 Mio. Fahrten pro Jahr für die erste Betriebsphase, auf 2,544 Mio. Fahrten für die 2. Stufe, auf 2,385 Mio. Fahrten für die 3. Stufe und auf 2,2 Mio. Fahrten für die 4. Stufe festgesetzt. Art. 14 Abs. 6 und 7 GPV legen grundsätzlich ein taugliches System zur Durchsetzung der Fahrtenzahlen fest. Die Errichtung eines Hochhauses von 80 m sowie des Stadions bis zu einer Höhe von 55 m ist (unter Vorbehalt der im Baubewilligungsverfahren zu prüfenden Frage des Schattenwurfes) grundsätzlich zulässig. Ebenso grundsätzlich zulässig ist die in diesem Zusammenhang bedeutsame Definition des Vergleichsprojekts im Sinn von Art. 9 Abs. 2 GPV; diese Regelung ist jedoch dahingehend zu präzisieren, dass bei der Definition des Vergleichsprojekts, gemessen ab gewachsenem Boden, die massgebende Gebäudehöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung von 425,4 m ü.M. auf höchstens 25 m und die massgebende Firsthöhe zusätzlich zur Kostenbeschränkung von 432,4 m ü.M. auf maximal 7 m zu begrenzen ist. Soweit bis Betriebsbeginn des Einkaufszentrums keine weitere Erschliessung mit öffentlichem Verkehr erfolgt, muss eine genügende Verdichtung des Fahrplanangebotes der Buslinie Nr. 54 sichergestellt sein. Sodann ist im Baubewilligungsverfahren der Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) zu ergänzen und ist über den durch den projektindizierten motorisierten Individualverkehr verursachten VOC-Ausstoss sowie über die PM-10-Belastung Auskunft zu geben. Zudem ist die Berechnung der Umweltschutzfachstelle des Umwelt- und Gesundheitsschutzes Zürich (UGZ) betreffend NO
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vom 19. Mai 2003 nachzuprüfen. Die während der Bauphase anfallenden Luftschadstoffemissionen sind im Baubewilligungsverfahren nachzuweisen und allfällige Reduktionsmassnahmen aufzuzeigen. Ebenfalls im Baubewilligungsverfahren sind Angaben über den Betriebslärm (insbesondere durch Feuerungs-, Lüftungs- und Klimaanlagen und die Anlieferung durch Lastwagen) zu machen und der Nachweis zu erbringen, dass die Anforderungen gemäss Art. 7 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) eingehalten sind. Schliesslich ist mit einem Schattenwurfdiagramm nachzuweisen, dass die Anforderungen an Hochhäuser gemäss § 284 Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) erfüllt werden.
B.
Auf Grund dieser Ergebnisse der Rechtsmittelverfahren wurden die Gestaltungsplanvorschriften teilweise geändert. Der Stadtrat von Zürich stimmte diesen Änderungen am 2. Februar 2005 zu, worauf der private Gestaltungsplan Stadion Zürich einschliesslich Änderungen von der Baudirektion am 13. April 2005 genehmigt wurde. Mit Beschluss vom 20. April 2005 setzte der Stadtrat den Gestaltungsplan auf den 23. April 2005 in Kraft.
II.
Baubewilligungs- und Rekursverfahren
C.
Am 10. Mai 2005 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der Stadion Zürich AG unter Auflagen und Bedingungen die Baubewilligung für die Erstellung des Fussballstadions mit 30'000 Sitzplätzen (Kernnutzung), eines im selben Baukörper untergebrachten Einkaufszentrums und Hotels (Mantelnutzung) sowie von 1'250 Parkplätzen; westlich davon wurde ebenfalls innerhalb des Gestaltungsplangebietes ein 64,2 m hohes Hochhaus bewilligt. Bereits am 2. April 2004 hatte die Baudirektion die altlasten-, abfall- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung für das Vorhaben erteilt. Mit Verfügung vom 12. Mai 2005 genehmigte sie das Bauvorhaben bezüglich der Hochhausanforderungen.
D.
Gegen die Baubewilligung vom 10. Mai 2005 und gegen die mit dieser zusammen eröffnete Verfügung der Baudirektion vom 2. April 2004 erhoben mit gemeinsamer Eingabe der Verein Interessengemeinschaft Hardturmquartier, die Bau- und Wohngenossenschaft Kraftwerk 1 als Eigentümerin von Liegenschaften in der Nähe des Bauvorhabens sowie 16 Einzelpersonen (Genossenschafter bzw. Bewohner von Genossenschaftswohnungen sowie Mieter und Eigentümer von weiteren Nachbarliegenschaften) Rekurs an den Regierungsrat.
E.
Ebenfalls gegen die Baubewilligung vom 10. Mai 2005 und zusätzlich gegen die Verfügung der Baudirektion vom 12. Mai 2005 liessen 11 Eigentümer bzw. Bewohner von Reiheneinfamilienhäusern in der denkmalgeschützten so genannten "Bernoulli-Siedlung" auf der dem Bauvorhaben gegenüberliegenden Nordseite der Hardturmstrasse Rekurs an den Regierungsrat erheben.
F.
Mit Beschluss vom 20. Juni 2006 vereinigte der Regierungsrat die beiden Rekursverfahren und wies die Rekurse ab, soweit er darauf eintrat und sie nicht gegenstandslos geworden waren. Überdies verpflichtete er die Bauherrschaft, die Lastwagentransporte auf in den Erwägungen näher umschriebene Weise durchzuführen und drei Monate vor Inbetriebnahme des ersten (Teil-)Bereichs des Einkaufszentrums/Sportstadions der Bewilligungsbehörde ein Gutachten betreffend Lärmemissionen der Haustechnik einzureichen. Die Kosten einschliesslich einer Staatsgebühr von Fr. 20'000.- auferlegte er anteilmässig den Rekurrenten, die er überdies zu einer Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- an die Bauherrschaft verpflichtete.
III.
Beschwerdeverfahren
G.
Mit Beschwerde vom 4. September 2006 (VB.2006.00354) liessen der Verein Interessengemeinschaft Hardturmquartier, die Bau- und Wohngenossenschaft Kraftwerk 1 sowie 15 der an ihrer Seite streitenden Einzelpersonen dem Verwaltungsgericht beantragen, den Rekursentscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben.
Die Staatskanzlei für den Regierungsrat beantragte am 6. Oktober 2006 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; die Baudirektion schloss unter gleichem Datum auf Abweisung und reichte die Rekursakten des Regierungsrats ein.
Die Bauherrschaft liess am 10. Oktober 2006 beantragen, die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die Bausektion der Stadt Zürich beantragte am 7. November 2006 Abweisung der Beschwerde.
H.
Mit Beschwerde vom 5. September 2006 (VB.2006.00355) stellte die Gruppe der Eigentümer und Bewohner von Häusern der Bernoulli-Siedlung folgende Anträge:
"1. Es seien der angefochtene Entscheid und der Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 10. Mai 2005, soweit er das neue Fussballstadion Zürich mit Einkaufszentrum betrifft, sowie die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 12. Mai 2005 aufzuheben.
2.
Eventuell sei der angefochtene Beschluss aufzuheben, und es sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.
Subeventuell seien die Verfahrenskosten der Vorinstanz auf Fr. 10'000.- bzw. auf ein vom Verwaltungsgericht festzusetzendes Mass zu reduzieren, und es sei ein Teil dieser Kosten den vorinstanzlichen Rekursgegnerinnen aufzuerlegen.
4.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerinnen für das vorinstanzliche und das Beschwerdeverfahren."
Die Staatskanzlei für den Regierungsrat beantragte am 6. Oktober 2006 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; die Baudirektion schloss unter gleichem Datum auf Abweisung.
Die Bauherrschaft liess am 10. Oktober 2006 beantragen, die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die Bausektion der Stadt Zürich beantragte am 18. Oktober 2006 Abweisung der Beschwerde.
I.
Mit Beschluss vom 29. November 2006 vereinigte das Verwaltungsgericht die beiden Beschwerdeverfahren und setzte der privaten Beschwerdegegnerin Frist zur Einreichung einer korrigierten Darstellung des Regelschattens und zum Nachweis, mit welchen Projektänderungen der effektive Schattenwurf verringert werden könnte.
Nach Eingang dieser Akten am 15. Januar 2007 wurde ein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt. Mit Repliken vom 13. bzw. 21. März und Dupliken vom 27. April bzw. 22. Mai 2007 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer

## Considerations

zieht in Erwägung:
1.
Prozessvoraussetzungen
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur Behandlung der gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats erhobenen Beschwerden zuständig.
1.2
Die im Rekursverfahren unterlegenen Privatpersonen sowie die Genossenschaft sind als Eigentümer oder Bewohner von durch das Bauvorhaben offenkundig betroffenen Liegenschaften gemäss § 338a Abs. 1 PBG zur Beschwerde grundsätzlich legitimiert; auch die Beschwerdebefugnis des Vereins Interessengemeinschaft Hardturmquartier zur egoistischen Verbandsbeschwerde ist vom Regierungsrat zutreffend bejaht worden und wird auch im Beschwerdeverfahren zu Recht nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Auf die frist- und formgerecht erhobenen Beschwerden ist einzutreten.
Nicht einzutreten ist dagegen auf die im Beschwerdeverfahren VB.2006.00354 erhobene Rüge übermässiger Luftschadstoffimmissionen als Folge der Bautransporte. Die Beschwerdeführenden legen nicht dar, inwiefern sie durch diese in besonderer Weise betroffen sind. Gemäss der "Abklärung Bautransporte" der F AG vom 5. Mai 2003 sollen diese auf der . Westseite des Gestaltungsplanareals erfolgen, das heisst auf der von den Liegenschaften der Beschwerdeführenden abgewandten Seite. Durch die gerügten Luftschadstoffemissionen der Lastwagentransporte würden deshalb die Beschwerdeführenden nicht stärker berührt als zahlreiche andere Einwohner der Stadt Zürich. Zudem ist die Rüge nicht geeignet, zur Aufhebung der Baubewilligung zu führen, da ein allfälliger Mangel auflageweise behoben werden könnte (RB 1995 Nr. 8 = BEZ 1995 Nr. 14). Ebenfalls kein Anfechtungsinteresse haben die Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2006.00354 insofern, als sie geltend machen, für den Einbau der Gebäudesohle des Stadions unter dem mittleren Grundwasserspiegel sei eine Konzessionsgebühr geschuldet. Hingegen sind sie zur Rüge befugt, die Gebäudesohle sei unterhalb des mittleren Grundwasserspiegels geplant, da deren Gutheissung zur Aufhebung der Baubewilligung oder mindestens zu einer starken Verringerung der Verkaufsflächen führen würde.
Bezüglich des Schattenwurfs stellt die private Beschwerdegegnerin die Legitimation der Beschwerdeführenden zu Unrecht in Frage. Wenn, wie die private Beschwerdegegnerin geltend macht, eine allfällige Überschreitung der durch das Vergleichsprojekt gesetzten Beschattungs-Grenzen mit einer geringfügigen Projektänderung korrigiert und damit auflageweise geheilt werden könnte, fällt damit jedenfalls das Anfechtungsinteresse der in unmittelbarer Nähe des Stadions wohnenden Beschwerdeführenden nicht dahin. Denn ein geringerer Schattenwurf wirkt sich auch dann zu ihren Gunsten aus, wenn ihre Liegenschaften ausserhalb des Bereichs des so genannten 2-Stunden-Schattens liegen. Abgesehen davon wird mit den Bestimmungen über den zulässigen Schattenwurf nicht nur dieser selbst, sondern auch der durch ein Hochhaus bewirkte Lichtentzug limitiert (vgl. Herbert Lang, Hochhaus und Baurecht, Zürich 1977, S. 578). Dieser betrifft auch benachbarte Liegenschaften, die unmittelbar ausserhalb des Schattenbereichs des Stadions liegen.
2.
Mängel des Baubewilligungsverfahrens
2.1
Die Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2006.00355 machen geltend, die Baugesuchsunterlagen hätten das gemäss Art. 9 Abs. 2 GPV in Verbindung mit § 30 der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABauV; LS 700.2) erforderliche Vergleichsprojekt nicht umfasst und hätten deshalb nicht den Anforderungen von § 310 Abs. 1 PBG entsprochen. Die Vorinstanz hat diesem Einwand zwar zutreffenderweise beigepflichtet, jedoch den Mangel des Verfahrens als unerheblich gewürdigt, weil die Beschwerdeführenden auf andere Weise vom Vergleichsprojekt Kenntnis erhalten hätten, so dass ihnen kein Nachteil erwachsen sei.
2.2
Diese Auffassung entspricht der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, wonach der Nachbar durch Mängel des Baubewilligungsverfahrens nur beschwert ist, wenn ihm ihretwegen ein Nachteil erwächst, was etwa dann zutrifft, wenn ein Baugespann keinen Hinweis auf mögliche Beeinträchtigungen gibt, weil es die wesentlichen, gegen aussen in Erscheinung tretenden Bauteile nicht wiedergibt (RB 1984 Nr. 117 = BEZ 1984 Nr. 33 = ZBl 86/1985, S. 122 ff.). Hier erhielten die Beschwerdeführenden unbestrittenermassen noch innerhalb der Rekursfrist Kenntnis vom Vergleichsprojekt, so dass sie durch die unvollständigen Baugesuchsunterlagen nicht an der Wahrung ihrer Rechte gehindert wurden.
2.3
Allerdings datieren die von der Bewilligungsbehörde im Rekursverfahren eingereichten Unterlagen der Bauherrschaft zu Vergleichsprojekt und Schattenwurf allesamt erst vom 7. bzw. 28. Juli 2005 und standen der Baubehörde somit erst nach ihrem Bewilligungsentscheid vom 10. Mai 2005 zur Verfügung. Obwohl die Beschwerdeführenden bereits bei der Anforderung des baurechtlichen Entscheids am 24. Februar 2005 auf das Fehlen dieser für die Beurteilung des Schattenwurfs unentbehrlichen Unterlagen hingewiesen hatten, entschieden somit Bausektion wie Baudirektion aufgrund einer unvollständigen Abklärung des massgeblichen Sachverhalts. Entsprechend musste sich die Bausektion in Erwägung J.b der Baubewilligung mit der Feststellung begnügen, die Bauherrschaft weise mit ihrer planlichen Darstellung des Regelschattens "glaubhaft" nach, dass der Zweistunden-Schatten des Stadions im gesamten Bereich innerhalb desjenigen eines kubischen Vergleichsprojektes gemäss Festlegung in den Gestaltungsplanvorschriften liege und mithin eine geringere bzw. jedenfalls keine stärkere Beschattung der Nachbargrundstücke nach sich ziehe.
2.4
Im Rekursverfahren sind jedoch die Pläne zu Vergleichsprojekt und Schattenwurf vom 7. bzw. 28. Juli 2005 nachgereicht worden, so dass der Regierungsrat jedenfalls insofern aufgrund einer hinreichenden Sachverhaltsfeststellung entschied. Der Mangel des Baubewilligungsverfahrens wurde damit auch diesbezüglich geheilt, weshalb der Antrag auf Wiederholung abzuweisen ist.
3.
Erfordernis einer mehrstufigen oder ergänzenden Umweltverträglichkeitsprüfung
Mit der Beschwerde VB.2006.00354 wird geltend gemacht, vor Erteilung der Baubewilligung hätte eine ergänzende Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchgeführt werden müssen.
3.1
Die Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011) und das kantonale Recht sehen für die Errichtung eines Sportstadions bzw. eines Einkaufszentrums keine mehrstufige UVP vor. Auch bei sinngemässer Auslegung lässt sich weder aus dem Bundesrecht noch aus dem kantonalen Recht ableiten, dass in jedem Fall, in dem die Projektierung einer Anlage mehrere Planungs- bzw. Bewilligungsstufen durchläuft, eine mehrstufige UVP notwendig ist. Eine solche Konsequenz wird auch in der von den Beschwerdeführenden zitierten Rechtsprechung und Lehre nicht befürwortet.
Ob in Situationen, welche die UVPV und das kantonale Recht nicht regeln, unter bestimmten Voraussetzungen dennoch eine Pflicht zur Durchführung einer mehrstufigen UVP besteht, ist hier nicht abschliessend zu beurteilen. Zweifellos begründet aber nicht jede zusätzliche umweltrechtliche Abklärung, die in einem vor- oder nachgelagerten Verfahren erforderlich wird, die Pflicht zu einer ergänzenden UVP. Angesichts der zusätzlichen Verfahrensanforderungen und Beschwerderechte, die eine UVP mit sich bringt, wäre dies klar unverhältnismässig.
3.2
Vorliegend hat der Gestaltungsplan das Bauprojekt bereits weitgehend vorausbestimmt, und die dem Gestaltungsplan zugrunde liegende UVP ging deshalb folgerichtig von einer umfassenden Prüfung aus. Auch das Verwaltungsgericht ging im Beschwerdeverfahren betreffend den Gestaltungsplan davon aus, dass nicht bloss die Umweltverträglichkeit des Planes, sondern auch diejenige des Bauvorhabens zu prüfen sei (vgl. VGr, 5. Juli 2004, VB.2004.00234, E. 3, www.vgrzh.ch). Die anlässlich der Baubewilligung ergänzend zu prüfenden Fragen waren nicht solcher Art, dass sie eine UVP zweiter Stufe gerechtfertigt hätten.
Im Übrigen gingen, soweit ersichtlich, während des Planungsverfahrens alle Beteiligten davon aus, dass die massgebliche (einteilige) UVP in jenem Verfahren stattfand. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden hat auch der Regierungsrat in seinem Rekursentscheid vom 21. April 2004 nichts anderes bestimmt. Er hielt lediglich fest, dass der Umweltverträglichkeits-
Bericht
im Baubewilligungsverfahren bezüglich bestimmter Aspekte zu ergänzen sei (E. 16). Dass dies im Rahmen einer ergänzenden UVP zu geschehen hätte, ergab sich daraus nicht. Die Erwägung konnte trotz der etwas unpräzisen Ausdrucksweise nur bedeuten, dass in den fraglichen Bereichen zusätzliche Abklärungen erforderlich waren, sagt jedoch nichts über das dabei zu befolgende Verfahren aus.
4.
Gestaltung und Einordnung des Stadions in die bauliche Umgebung
Im Verfahren VB.2006.00355 wird geltend gemacht, der Regierungsrat sei zu Unrecht auf die Rüge der ungenügenden Einordnung des Bauvorhabens in die bauliche Umgebung nicht eingetreten, weshalb auch die im Rekursverfahren beantragte Durchführung eines Augenscheins nicht hätte unterbleiben dürfen.
4.1
Der Regierungsrat erwog, über die Einordnung des Bauvorhabens in seine bauliche Umgebung sei bereits mit der Festsetzung des Gestaltungsplans entschieden worden; die Voraussetzungen für eine akzessorische Überprüfung dieses Plans im Baubewilligungsverfahren seien nicht gegeben, weshalb die Einordnung nicht mehr zu prüfen sei. Sodann verwies der Regierungsrat auf seine Beurteilung der Einordnung im Rekursentscheid zur Gestaltungsplanfestsetzung, an denen auch bei einer erneuten Prüfung festzuhalten wäre.
4.2
Diese Erwägungen der Vorinstanz sind zu präzisieren: Mit einem Gestaltungsplan, der wie derjenige für das Stadion Zürich die nutzungsplanerischen Grundlagen für ein konkretes Bauvorhaben schafft, wird gestützt auf § 83 Abs. 1 PBG die Kubatur der im Gestaltungsplangebiet zulässigen Bauten weitgehend bestimmt und kann der Plan gemäss Absatz 3 dieser Bestimmung neben der Ordnung der Erschliessung sowie der gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen auch Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten. Ungeachtet der Bestimmung von § 83 Abs. 2 PBG, wonach der Gestaltungsplan für die Projektierung einen angemessenen Spielraum belassen soll, kann somit bereits auf der Stufe der Nutzungsplanung das Erscheinungsbild der zu errichtenden Bauten weitgehend bestimmt sein. Das bedeutet jedoch nicht, dass bereits im Rahmen der Nutzungsplanung die baupolizeiliche Prüfung der Einordnung im Sinn von § 238 PBG vorzunehmen ist; diese Bestimmung im Abschnitt "Grundanforderungen an Bauten und Anlagen" des  Baugesetztes gilt für das im Hinblick auf die baupolizeiliche Prüfung hinreichend konkretisierte Projekt, weshalb die entsprechende Prüfung erst im Baubewilligungsverfahren erfolgen kann.
4.2.1
Neue planungsrechtliche Festlegungen wie der Gestaltungsplan für das Stadion Zürich müssen der übergeordneten Planung (§ 16 PBG) sowie den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung gemäss Art. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) und § 18 PBG entsprechen. Im Rahmen der Nutzungsplanung und den daran anschliessenden Rechtsmittelverfahren ist deshalb unter anderem zu prüfen, ob die neue Festlegung die Planungsgrundsätze beachtet, wonach sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft einordnen sollen (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG) und wonach die Qualität der Siedlungen zu verbessern und schutzwürdige Landschaften sowie andere Objekte des Natur- und Heimatschutzes vor Zerstörung oder Beeinträchtigung zu bewahren sind (§ 18 Abs. 2 lit. c und l PBG). Allerdings gelten diese Planungsgrundsätze nicht absolut, sondern sind im Zusammenhang mit anderen, teilweise entgegengesetzten Zielsetzungen anzuwenden. Im vorliegenden Zusammenhang sind das insbesondere Art. 3 Abs. 4 RPG, wonach für öffentliche oder im öffentlichen Interesse liegende Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen sind, sowie § 18 Abs. 2 lit. d und f PBG (Ermöglichung weiterer gut erschlossener und mit übergeordneten öffentlichen und privaten Diensten ausgestatteter Schwerpunkte in Zürich und Winterthur; Ausstattung der Siedlungsgebiete mit genügend erreichbaren öffentlichen und privaten Diensten für Versorgung, Fürsorge, Kultur, Bildung und Naherholung).
Der Gestaltungsplan als Ergebnis dieser Interessenabwägung, die im (politischen) Planungsprozess stattfindet und im anschliessenden Rechtsmittelverfahren überprüft wird, kann im Baubewilligungsverfahren in der Regel nicht mehr in Frage gestellt werden (BGE 131 II 103 E. 2.4.1 S. 110 mit Hinweisen). Weil ein zur Realisierung eines konkreten Bauvorhabens festgesetzter Sondernutzungsplan einen hohen Konkretisierungsgrad aufweist und wie der Gestaltungsplan für das Stadion Anordnung und Volumetrie der Bauten abschliessend definiert, wird insoweit mit seiner Festsetzung der Entscheid über die Einordnung des Bauvorhabens in seine landschaftliche und bauliche Umgebung zwangsläufig vorweggenommen.
4.2.2
Wenn nach der Rechtsprechung mit der Einordnungsvorschrift von § 238 PBG in der Regel keine Herabsetzung des nach der Bau- und Zonenordnung auf einem Grundstück zulässigen Bauvolumens durchgesetzt werden kann (RB 1990 Nr. 78; VGr, 19. April 2002, BEZ 2002 Nr. 18), muss dies deshalb noch weitergehend bei einem Gestaltungsplan gelten, durch den wie hier Anordnung und Volumetrie der Bauten umfassend definiert worden sind. In diesem Sinn ist dem Regierungsrat zuzustimmen, der es abgelehnt hat, (erneut) zu prüfen, ob das geplante Stadion sich hinsichtlich seiner Stellung und seines Bauvolumens befriedigend in die bauliche Umgebung einordne und die gebotene Rücksicht auf die denkmalgeschützte Bernoulli-Siedlung nehme. In dieser Hinsicht ist die Einordnungsfrage durch den rechtskräftigen Gestaltungsplan entschieden, der das offenkundige Spannungsverhältnis zwischen dem monumentalen Stadionbau und insbesondere der kleinmassstäblichen Bernoulli-Siedlung als Ergebnis der gebotenen Interessenabwägung in Kauf genommen hat.
4.2.3
Dass die Architektur des geplanten Stadions für sich allein, das heisst unabhängig vom Bezug zur baulichen Umgebung, im Licht von § 238 PBG nicht zu beanstanden ist, wird auch von den Beschwerdeführenden anerkannt (vgl. Rekursschrift vom 16. Juni 2005, S. 6).
4.3
Hat es der Regierungsrat zulässigerweise abgelehnt, das Bauvorhaben aufgrund des einordnungsmässigen Spannungsverhältnisses zur bestehenden Überbauung und insbesondere zu den zweigeschossigen Reihenhäusern der Bernoulli-Siedlung in Frage zu stellen, so konnte er ohne Gehörsverweigerung auf einen Augenschein verzichten. Aus demselben Grund kann ein solcher auch im Beschwerdeverfahren unterbleiben.
5.
Überprüfung der Hochhausbewilligung der Baudirektion
Der Regierungsrat ist auf den Rekurs der Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2006.00355 insoweit nicht eingetreten, als diese neben der Baubewilligung auch die Verfügung vom 12. Mai 2005 angefochten haben, mit welcher die Baudirektion der Baubewilligung hinsichtlich der gesetzlichen Anforderungen an Hochhäuser zugestimmt hat. Zur Begründung beruft sich die Vorinstanz auf RB 1983 Nr. 10, wonach eine solche Verfügung von den Nachbarn nicht mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann.
Ob an dieser Rechtsprechung angesichts des bundesrechtlichen Koordinationsgebotes von Art. 25a und Art. 33 Abs. 4 RPG festgehalten werden kann, ist fraglich, kann aber offen bleiben, da die Beschwerdeführenden gegen diese Verfügung keine anderen Rügen erhoben haben als gegen die Baubewilligung, und mit der Aufhebung der letzteren auch die mitangefochtene Zustimmung der Baudirektion hinfällig würde.
6.
Schattenwurf des Stadions
In beiden Beschwerden wird geltend gemacht, das geplante Stadion verletze § 284 Abs. 4 PBG, indem es durch seinen Schattenwurf die Nachbarschaft in unzulässiger Weise beeinträchtige.
6.1
Bezüglich des Schattenwurfs bestimmt Art. 9 Abs. 2 GPV: "Für die Beurteilung des Schattenwurfs im Sinne von § 30 Abs. 2 der Allgemeinen Bauverordnung massgebend ist ein längs der Hardturm-/Förrlibuckstrasse und Stadionplatz anzuordnendes Vergleichsprojekt, dessen massgebliche Fassaden auf den dortigen Baulinien anzuordnen sind und dessen Höhe im Sinn von § 278 Abs. 3 PBG auf der Kote von 425.40 m ü.M. sowie dessen Firsthöhe im Sinne von § 281 PBG auf 432.40 m ü.M. zu liegen hat."
Gemäss Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2004.00193 vom 9. Juni 2004 ist Art. 9 Abs. 2 GPV sodann insofern ergänzt worden, als bei der Definition des Vergleichsprojekts die massgebende Gebäudehöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung von 425.4 m ü.M. auf maximal 25 m und die massgebende Firsthöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung von 432.4 m ü.M. auf (zusätzlich zur Gebäudehöhe) maximal 7 m ab gewachsenem Boden begrenzt wird.
Gemäss Art. 1 Abs. 3 GPV gehört zum Gestaltungsplan auch der (nachfolgend ausschnittweise wiedergegebene) Plan vom 28. März 2003:
6.2
Gemäss § 284 Abs. 4 PBG darf durch ein Hochhaus die Nachbarschaft nicht wesentlich beeinträchtigt werden, insbesondere nicht durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten Gebäuden. Diese Bestimmung wird in § 30 ABauV wie folgt konkretisiert:
"Als wesentliche Beeinträchtigung durch Schattenwurf im Sinne von § 284 PBG gilt:
a)
bei überbauten Grundstücken: die an den mittleren Wintertagen länger als zwei Stunden dauernde Beschattung der bewohnten oder in Wohnzonen liegenden Nachbargebäude, in der Regel an ihrem
Fusspunkt
gemessen;
b)
bei unüberbauten Grundstücken in Wohnzonen: die an den mittleren Wintertagen länger als zwei Stunden dauernde Beschattung überbaubarer Flächen des Nachbargrundstückes, sofern dadurch eine den örtlichen Verhältnissen und der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung verunmöglicht oder erheblich erschwert wird.
Keine wesentliche Beeinträchtigung durch Schattenwurf liegt indessen vor, wenn mit einem in allen Teilen den Vorschriften entsprechenden kubischen Vergleichsprojekt nachgewiesen wird, dass eine der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung keine geringere Beschattung des Nachbargrundstückes nach sich zieht.
Ist in Wohnzonen die Überbauung auf dem Nachbargrundstück erheblich überaltert oder steht sie zu den Zielen der Bau- und Zonenordnung in einem starken Missverhältnis, gelten zugleich die Regeln für überbaute und unüberbaute Grundstücke."
6.2.1
Die vom Schatten des Stadions betroffenen Liegenschaften liegen gemäss der aktuellen Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich teils in der Kernzone Bernoulli mit einem Wohnanteil von 90 %, teils in der Wohnzone W4.
Anders als die städtische Baubehörde, welche laut ihrem Merkblatt "Festlegungen zum Zweistundenschatten bei Hochhäusern" zu den Wohnzonen alle Zonen mit einem Mindestwohnanteil rechnet, geht die Vorinstanz davon aus, dass der Begriff der Wohnzonen im engeren Sinn von § 48 Abs. 2 PBG zu verstehen sei, das heisst ohne Kern-,  Zentrumszonen.
6.2.2
Während für die Auffassung des Regierungsrats der Wortlaut von § 284 Abs. 4 PBG sowie die Systematik von § 48 Abs. 2 PBG sprechen, worin Kern-, Quartiererhaltungs- und Zentrumszonen neben den Wohnzonen genannt werden, kann sich die städtische Auffassung auf den Sinn der Vorschriften beziehen, welche, wie sich aus § 284 Abs. 4 PBG ergibt, auf den Schutz des Wohnens abzielen. Aus dieser Sicht erscheint es auf den ersten Blick als einleuchtend, auch mit einem Mindestwohnanteil belegte Kern-, Quartiererhaltungs- und Zentrumszonen als Wohnzonen aufzufassen. Indessen ist zu beachten, dass insbesondere  Zentrumszonen gewöhnlich sehr hohe Bebauungsdichten zulassen, welche bereits bei Regelbebauungen zu einer starken Beschattung einzelner Gebäude oder Gebäudeteile führen können. Zudem ermöglichen es diese gemischten Zonen, die Wohnungen ausserhalb des Zwei-Stunden-Schattens anzuordnen und an den stärker beschatteten Lagen andere Nutzungen vorzusehen. Allerdings besteht diese Möglichkeit dann nicht mehr, wenn wie in der Kernzone Bernoulli mit 90 % ein sehr hoher Wohnanteil festgelegt wurde. In einem solchen Fall ist es sachgerecht, mit den städtischen Behörden von einer Wohnzone im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG auszugehen. Wie es sich bei Kern-, Quartiererhaltungs- und Zentrumszonen mit geringeren Wohnanteilen verhält, braucht nicht entschieden zu werden.
6.3
Die Bauherrschaft und die Bewilligungsbehörde haben gemäss den erst im Lauf des Rekursverfahrens eingereichten Unterlagen den sich aufgrund des ergänzten Art. 9 Abs. 2 GPV ergebenden "Regelschatten" anhand des folgenden Vergleichsprojekts ermittelt:
6.3.1
Die Beschwerdeführenden haben bereits im Rekursverfahren diese Bestimmung des Regelschattens als rechtsverletzend gerügt, weil das ihr zugrunde liegende Vergleichsprojekt entgegen dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 GPV nicht nur längs Hardturm-/Förrlibuckstrasse und Stadionplatz angeordnet sei, sondern sich in westlicher Richtung auch längs der in dieser Vorschrift nicht erwähnten Bernerstrasse erstrecke und östlich die Fassade nicht auf den dortigen Baulinien angeordnet sei, sondern über diese hinaus reiche. Der Regierungsrat hat diese Einwände der Beschwerdeführenden mit der Begründung verworfen, das Vergleichsprojekt entspreche im südöstlichen Bereich ohne weiteres der Formulierung von Art. 9 Abs. 2 GPV, wonach das Vergleichsprojekt unter anderem "längs (...) und (dem) Stadionplatz" anzuordnen sei. Soweit Art. 9 Abs. 2 GPV vorsehe, das Vergleichsprojekt sei "längs der Hardturm-/Förrlibuckstrasse (...)" anzuordnen, würde diese Anordnung bei wörtlicher Auslegung keinen Sinn ergeben, und zwar insbesondere für den Teil der Hardturmstrasse, der östlich der Einmündung zur Förrlibuckstrasse liege; diesfalls wäre das Vergleichsprojekt hufeisenförmig um die à-Porta-Siedlung anzuordnen, was nicht Sinn von Art. 9 Abs. 2 GPV sein könne. Zwar finde die Bernerstrasse in den Gestaltungsplanvorschriften unbestrittenermassen keine Erwähnung. Dass die Bernerstrasse als nahtlose (westliche) Weiterführung der Hardturmstrasse bei der Definition des Vergleichsprojektes mit der Bezeichnung Hardturmstrasse mitgemeint sei, verstehe sich von selbst.
6.3.1.1
Die Beschwerde VB. 2006.355 hält dieser Auffassung im Wesentlichen entgegen, die Anordnung des Vergleichsprojektes entlang von Förrlibuck- und Hardturmstrasse gemäss dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 GPV mache durchaus Sinn, weil sich dort der Schatten des Stadions auf die bewohnten Nachbarhäuser hauptsächlich auswirke. In der Abstimmungszeitung vom 9. Juli 2003 seien denn auch Pläne abgedruckt gewesen, in welchen unter anderen die Hardturm- und die Bernerstrasse klar ersichtlich seien. Auch im Erläuterungsbericht zum Gestaltungsplan und in zahlreichen weiteren Lage- und Projektbeschreibungen im Zusammenhang mit dem umstrittenen Bauvorhaben sei stets zwischen Berner- und Hardturmstrasse unterschieden worden, weshalb die Darstellung der Beschwerdegegnerinnen nicht zu überzeugen vermöge, wonach der Verzicht auf die Nennung der Bernerstrasse in Art. 9 Abs. 2 GPV darauf zurückzuführen sei, dass diese Strasse nur noch als unwesentliches Teilstück bestehe und gelegentlich ohnehin der Hardturmstrasse zugeschlagen werden solle. Aus denselben Gründen vermöge auch die Behauptung nicht zu überzeugen, wonach man bei der Formulierung der fraglichen Bestimmung selbstverständlich davon ausgegangen sei, dass auch die Fortsetzung der Baulinie der Hardturmstrasse im Bereich der heutigen Bernerstrasse als für das Bauprojekt massgebliche Begrenzung gelten solle. Die Behauptung der Beschwerdegegnerinnen, das Baugrundstück stosse bei genauer Betrachtung gar nicht an die Hardturmstrasse an, sei vor diesem Hintergrund unhaltbar. Richtigerweise müsse das Vergleichsprojekt westlich im Bereich des Schnittpunkts zwischen Hardturmstrasse und Verlängerung der Förrlibuckstrasse begrenzt werden.
In der Beschwerde VB.2006.00354 wird die Ausdehnung des Vergleichsprojekts ebenfalls gerügt und geltend gemacht, die Auslegung von Art. 9 Abs. 2 GPV gegen den klaren Wortlaut sei willkürlich. Bereits die Gestaltungsplanvorschriften stellten für die Nachbarn gegenüber der Normbauordnung gemäss Bau- und Zonenordnung eine zusätzliche Belastung dar; durch die Umschreibung des Vergleichsprojekts sei diese begrenzt worden, weshalb kein Anlass bestehe, der Bauherrschaft in Abweichung vom Wortlaut noch weitere Vorteile zu Lasten der Nachbarn zu gewähren. Als Eingriff in ihr Eigentum müssten sich die Nachbarn den Schattenwurf nur gefallen lassen, soweit dafür eine hinreichend bestimmte formellrechtliche Grundlage bestehe, was insoweit nicht zutreffe, als das Vergleichsprojekt sich auch entlang der Bernerstrasse ausdehne. Indem die Vorinstanz darauf verzichtet habe, den zur Frage der Abgrenzung von Berner- und Hardturmstrasse beantragten Augenschein vorzunehmen und die beantragte Expertise einzuholen, habe sie eine Gehörsverweigerung begangen.
6.3.1.2
Die Beschwerdegegnerinnen machen dagegen geltend, die von den Beschwerdeführenden verfochtene Interpretation von Art. 9 Abs. 2 GPV sei sinnwidrig. Im nördlichen Bereich des vom Gestaltungsplan erfassten Areals gebe es genau betrachtet gar keine der Hardturmstrasse folgende Baulinie, sondern nur diejenigen der Förrlibuck- und der Bernerstrasse. Dass in anderem Zusammenhang jeweils die Bernerstrasse ausdrücklich erwähnt werde und einzelne Liegenschaften des Gestaltungsplanareals nach der Bernerstrasse nummeriert seien, vermöge daran nichts zu ändern. Die Bausektion weist sodann darauf hin, dass ein nicht auch der Bernerstrasse folgendes Vergleichsprojekt dem Sinn des Gestaltungsplans widerspreche, der darauf abziele, das konkrete, bereits beim Erlass bekannte Stadionprojekt zu ermöglichen. Hätte der Gestaltungsplan das Vergleichsprojekt nur längs der Hardturmstrasse zulassen wollen, so wären weitere Festlegungen erforderlich gewesen, welche die Unsicherheit bezüglich des Endes der Hardturmstrasse beseitigt hätten.
6.3.2
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist Ziel der Auslegung die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung (Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 131 II 13 E. 7.1 S. 31, auch zum Folgenden). Ausgangspunkt ist dabei der Wortlaut, der jedoch nicht allein massgebend ist. Von ihm kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen (vgl. BGE 125 II 326 E. 5 S. 333; 124 II 193 E. 5a S. 199, 372 E. 5 S. 376, mit Hinweisen). Zu ermitteln ist das aktuell geltende Recht, das ohne Realitätsbezüge nicht verstanden werden kann, wobei insbesondere zu prüfen ist, ob der Richter das Recht anstelle des Gesetzgebers fortbilden darf bzw. ob er sich eine solche Funktion unzulässigerweise anmasst.
6.3.2.1
Nach dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 GPV ist für die Beurteilung des Schattenwurfs massgebend "ein längs der Hardturm-/Förrlibuckstrasse und Stadionplatz anzuordnendes Vergleichsprojekt, dessen Fassaden auf den dortigen Baulinien anzuordnen sind". Diese textliche Umschreibung ist, anders als dies die Beschwerdegegnerinnen und mit ihnen die Vorinstanz getan haben, nicht für sich allein auszulegen, sondern im Zusammenhang mit dem Teil des Gestaltungsplans bildenden Plan vom 28. März 2003 (vgl. vorne E. 6.1). Auf diesem sind die Strassen, längs denen das Vergleichsprojekt angeordnet werden soll, nämlich insbesondere die Förrlibuck- und die Hardturmstrasse, unmissverständlich bezeichnet. Ebenso kann auf Grund dieses Plans kein Zweifel darüber bestehen, dass die Hardturmstrasse im Platzbereich beim heutigen Hardturmstadion endet und die Fortsetzung nach Westen nicht Hardturm-, sondern Bernerstrasse genannt wird. Eine Unklarheit besteht nur insofern, als sich aufgrund des Plans vom 28. März 2003 im erwähnten platzähnlichen Bereich nicht genau sagen lässt, wo genau die einzelnen Strassen enden bzw. beginnen. Diese Unklarheit betrifft jedoch eine Anstosslänge von höchstens 50 m und lässt sich angesichts der klaren Strassenbezeichnungen im zugehörigen Plan nicht dadurch beseitigen, dass die Hardturm- mit der Bernerstrasse gleichgesetzt und damit ihr Ende um bis zu 200 m nach Westen verlegt wird.
Zur Bestimmung des Endes der Hardturmstrasse kann zwanglos auf die administrativen Einteilungen gemäss GIS-Browser des Kantons Zürich abgestellt werden (www.giszh.zh.ch); ein Augenschein ist deshalb nicht erforderlich. Die postalische Einteilung, welche die Grenze für die Ordnungsnummern Post (ONRP) unwesentlich westlicher legt als die Grenze zwischen den Notariats-, Grundbuch- und Konkursamtskreisen, hat den Vorzug quer zur Strassenachse zu verlaufen und bietet sich deshalb als sachgerechte Festlegung an. Somit ist vom Ende der Hardturmstrasse bei der postalischen Grenzziehung auf der Höhe des Gebäudes Hardturmstrasse 321b auszugehen. Nicht gefolgt werden kann dagegen den Beschwerdeführenden, welche das Ende der Hardturmstrasse auf die Höhe der Einmündung der Förrlibuckstrasse sehen. Hätte das Vergleichsprojekt dort enden sollen, so hätte es genügt, von einem längs der Förrlibuckstrasse angeordneten Vergleichsprojekt zu sprechen und hätte die Hardturmstrasse gar nicht erwähnt werden müssen.
6.3.2.2
Das Vergleichsprojekt, welches die Bauherrschaft zur Bestimmung des Regelschattens verwendet hat, reicht in westlicher Richtung um mindestens 150 m über das Ende der Hardturmstrasse bei der Liegenschaft Hardturmstrasse 321b hinaus und entspricht damit nicht dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 GPV und den Bezeichnungen im zugehörigen Plan vom 28. März 2003. Die Beschwerdegegnerinnen und mit ihnen die Vorinstanz halten das längere Vergleichsprojekt gleichwohl für zulässig, weil die wörtliche Anwendung der Gestaltungsplanvorschriften nicht sachgerecht sei.
Zunächst gelte das insofern, als es im Bereich des vom Gestaltungsplan erfassten Areals streng genommen tatsächlich keine der Hardturmstrasse folgende Baulinie gebe, sondern nur eine solche entlang der Förrlibuck- und der Bernerstrasse. Dieser Einwand ist unzutreffend: Art. 9 Abs. 2 GPV bezeichnet ein "längs der Hardturm-/Förrlibuckstrasse und Stadionplatz anzuordnendes Vergleichsprojekt" als massgeblich, dessen Fassaden auf den "dortigen Baulinien" anzuordnen sind. Die Vorschrift setzt somit nicht voraus, dass es sich um Baulinien der Hardturmstrasse handelt. Aus diesem Grund ist auch die Erwägung des Regierungsrats unzutreffend, wonach die wörtliche Auslegung insbesondere bezüglich der Hardturmstrasse östlich der Einmündung der Förrlibuckstrasse keinen Sinn ergebe. Dass nur ein Vergleichsprojekt auf dem Gestaltungsplanareal gemeint sein kann, ist von vornherein klar, und die Überlegung des Regierungsrats, dass ein der Baulinie der Hardturmstrasse folgendes Vergleichsprojekt hufeisenförmig um die à-Porta-Siedlung anzuordnen wäre, ist nicht nachvollziehbar. Ebenso kann es nicht darauf ankommen, wie ein Teil der Beschwerdeführenden Art. 9 Abs. 2 GPV in den Rechtsmittelverfahren gegen die Gestaltungsplanfestsetzung verstanden haben soll; abgesehen davon, dass die Ausführungen in den damaligen Rekurs- und Beschwerdeschriften, wonach das Vergleichsprojekt einen "200 m langen Riegel" bzw. einen "mehrere hundert Meter langen Riegel" bilde, sich auch auf ein westlich beim Gebäude Hardturmstrasse 321b endendes Vergleichsprojekt beziehen lassen, kann es für die Auslegung der fraglichen Bestimmung nicht auf eine einzelne Parteiauffassung ankommen.
Die Bewilligungsbehörde bringt in ihrer Beschwerdeantwort sodann vor, die von den Beschwerdeführenden verfochtene Auslegung von Art. 9 Abs. 2 GPV würde den Stadionbau verunmöglichen und damit nicht dem Sinn des Gestaltungsplans entsprechen, der auf die Verwirklichung dieses in seiner äusseren Gestalt damals schon bekannten Projekts abgezielt habe. Diese Auffassung missachtet, dass der Gestaltungsplan die übergeordnete (Sondernutzungs-)Ordnung darstellt, der sich das konkrete Bauvorhaben unterwerfen muss. Dass die äussere Gestalt des Bauvorhabens und seine Dimensionen im Zeitpunkt der Planfestsetzung bereits feststanden, rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Gegenstand der Beschlussfassung über den Gestaltungsplan war nicht das konkrete Stadionprojekt, sondern die zu seiner Verwirklichung erforderliche Sondernutzungsordnung. Mit ihrer Zustimmung zum Gestaltungsplan haben die Stimmberechtigten zwar das Stadion ermöglichen wollen, aber zugleich die Grenzen der zulässigen Nutzungsintensivierung und Belastung von Nachbargrundstücken durch Schattenwurf gezogen. Diese zweite Funktion des Gestaltungsplans würde verkannt, wenn mit dem Hinweis auf das bereits vorhandene Projekt beliebig vom Wortlaut der Gestaltungsplanvorschriften abgewichen werden könnte. Abgesehen davon steht nicht fest, dass die Beurteilung des Schattenwurfs nach einem dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 2 GPV entsprechenden Vergleichsprojekt das umstrittene Bauvorhaben von vornherein verunmöglichen würde; jedenfalls macht die Bauherrschaft ausdrücklich geltend, dass, was im Folgenden zu prüfen sein wird (vgl. E. 6.6), sich die Einhaltung von § 284 Abs. 4 PBG auch bei einem verkürzten Vergleichsprojekt nachweisen lasse. Sodann ist unerheblich, dass gemäss der Darstellung der Bewilligungsbehörde bei der Erarbeitung des Gestaltungsplans von einem auch längs der Bernerstrasse angeordneten Vergleichsprojekt ausgegangen worden sein soll, denn in den Materialien zum Gestaltungsplan lässt sich kein diese Auffassung stützendes Dokument finden. Zudem ist der erst im Baubewilligungsverfahren eingereichte Plan, auf den sich die Bewilligungsbehörde beruft, am 8. Juni 2004 revidiert worden und kann schon deshalb nichts zur Auslegung des vom Gemeinderat am 4. Juni 2003 und von den Stimmberechtigten am 7. September 2003 verabschiedeten Gestaltungsplans beitragen.
Abschliessend ist anzumerken, dass die westliche Begrenzung des Vergleichsprojekts bis zum Ende der Hardturmstrasse durchaus als zweckmässig erscheint, da an der Bernerstrasse das dem Stadion gegenüberliegende Gebiet der Freihaltezone zugewiesen ist und deshalb gar kein Anlass bestand, insofern Festlegungen bezüglich des Schattenwurfs zu treffen; gemäss § 284 Abs. 4 PBG ist der Schattenwurf eines Hochhauses nur im Verhältnis zu Wohnzonen oder -bauten von Bedeutung. Dass der Gestaltungsplan auch im Bereich B entlang der Bernerstrasse ein Hochhaus vorsieht, ist deshalb kein taugliches Argument für den Standpunkt der Beschwerdegegnerinnen.
6.3.2.3
Die von der Vorinstanz und den Beschwerdegegnerinnen in Abweichung vom Wortlaut
vorgenommene Auslegung von Art. 9 Abs. 2 GPV erweist sich damit als unhaltbar.
Richtigerweise ist deshalb von einem Vergleichsprojekt auszugehen, dass sich von den Baulinien des (zukünftigen) Stadionplatzes längs der Förrlibuck- und der Hardturmstrasse bis zur postalischen Grenze beim Gebäude Hardturmstrasse 321b erstreckt.
Soweit die Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2006.00354 auch die südöstliche Begrenzung des Vergleichsprojekts beim Stadionplatz bemängeln, ist ihre Kritik nicht nachvollziehbar. Überdies legen sie in keiner Weise dar und ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die von ihnen verfochtene südöstliche Begrenzung des Vergleichsprojekts den Schattenwurf des Stadions als übermässig erscheinen liesse.
6.3.3
Gemäss Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 29. November 2006 hatte die Bauherrschaft den Regelschatten aufgrund eines Vergleichsprojekts zu ermitteln, welches sich lediglich längs der Hardturm- und nicht auch entlang der Bernerstrasse erstreckt. Als massgebliches Ende der Hardturmstrasse wurde im Beschluss die beim Gebäude Hardturmstrasse 321b die Strasse senkrecht querende postalische Grenze bezeichnet. In der Folge reichte die Bauherrschaft am 12. Januar 2007 Darstellungen ein, welche von einem Vergleichsprojekt ausgehen, das sich wiederum auch entlang der Bernerstrasse erstreckt, in diesem Bereich aber nicht die grössere Höhe gemäss Art. 9 Abs. 2 GPV (mit den in VB.2004.00193 vorgenommenen Präzisierungen) beansprucht, sondern sich nach den Bestimmungen für die Zone Z5 gemäss Bau- und Zonenordnung richtet. Zudem erfolgt der Übergang zwischen diesen beiden Teilen des Vergleichsprojekts nicht senkrecht zur Strassengrenze, sondern folgt dem Verlauf der postalischen Grenze.
6.3.3.1
Wie Art. 2 Abs. 3 GPV ausdrücklich festhält, finden, solange der Gestaltungsplan in Kraft ist, die Bestimmungen der allgemeinen Bau- und Zonenordnung im Planungsgebiet keine Anwendung. Für die Beurteilung des Schattenwurfs ist deshalb ausschliesslich das in Art. 9 Abs. 2 GPV definierte Vergleichsprojekt massgeblich; die von der Bauherrschaft gestützt auf die Bestimmungen der  Zonenordnung vorgenommene Erweiterung ist somit unzulässig. Zudem übersieht die Bauherrschaft, dass gemäss Art. 9 Abs. 2 GPV das Vergleichsprojekt "längs der Hardturm-/Förrlibuckstrasse und Stadionplatz" und seine "massgeblichen Fassaden auf den dortigen Baulinien" anzuordnen sind. Nach diesen Vorgaben ist das Vergleichsprojekt beim Ende der Hardturmstrasse im rechten Winkel zu den Baulinien zu begrenzen und darf nicht der dort in einem spitzen Winkel zur Baulinie verlaufenden postalischen Grenze folgen, die gemäss Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 29. November 2006 lediglich für die Grenzziehung zwischen Hardturm- und Bernerstrasse massgeblich ist. Für den Schattenwurf in den kritischen Bereichen ist diese Abweichung allerdings bedeutungslos.
6.3.3.2
Ein Art. 9 Abs. 2 GPV vollumfänglich entsprechendes Vergleichsprojekt liegt dagegen der Überprüfung des Schattenwurfs durch das Ingenieurbüro Hostettler zugrunde, welche die Beschwerdeführenden mit ihren Repliken eingereicht haben
.
6.4
Die Bauherrschaft hat ihrer mit dem Baugesuch eingereichten Darstellung des Schattenwurfs ein der effektiven Sonnenscheindauer an mittleren Wintertagen (3. November bzw. 3. Februar) entsprechendes Zeitfenster von 07.10 bis 16.50 Uhr zugrunde gelegt. Nachdem im Rekursverfahren gerügt worden war, dass praxisgemäss nur die Zeit von 08.00 bis 16.00 Uhr zu berücksichtigen sei, ist sie in den nachgereichten Berechnungen ebenfalls von diesem kürzeren Zeitfenster ausgegangen, hat jedoch an der Zulässigkeit ihrer ursprünglichen Berechnung festgehalten. Der Regierungsrat, der den Schattenwurf des Stadions auch unter Berücksichtigung des engeren Zeitfensters für zulässig hielt, hat zur Frage des massgeblichen Zeitfensters nicht abschliessend Stellung genommen.
6.4.1
In ihrer Beschwerdeantwort bezweifelt die Bauherrschaft, ob bezüglich der Wahl des Zeitfensters angesichts der wenigen zu bewilligenden Hochhäuser mit vergleichbarer Problematik von einer gefestigten Praxis ausgegangen werden könne. Diese stehe zudem in Widerspruch zu Art. 30 Abs. 1 ABauV, wonach der Schattenvergleich an mittleren Wintertagen massgebend sei, womit nicht ein willkürlich festgelegtes Zeitfenster, sondern nur der ganze Tagesverlauf gemeint sein könne.
6.4.2
Diese Einwände sind unbegründet. Zur Frage der zulässigen Beschattung von Nachbarliegenschaften durch Hochhäuser hatte sich bereits zu § 148 des früheren Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893 (BauG; in der Fassung vom 8. April 1956) eine umfangreiche Praxis entwickelt (vgl. Lang, S. 571 ff.). § 148 Abs. 2 BauG liess Hochhäuser unter anderem nur zu, wenn die "Umgebung nicht wesentlich benachteiligt" wurde. Diese Formulierung, an die sich auch in § 284 Abs. 4 PBG anlehnt, wurde durch die Praxis konkretisiert, welche sich dabei unter anderem auf die 1976 erschienene Studie "Anleitung zur Bestimmung des Schattenverlaufes von hohen Gebäuden / Die 2-Stunden-Schattenkurve" des Amts für Regionalplanung stützte (Lang, S. 568). Im Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 wurde die Frage der wesentlichen Beeinträchtigung durch Schattenwurf zwar etwas einlässlicher geregelt und sollte die zulässige Beschattungszeit in Anlehnung an die 2-Stunden-Regel der bisherigen Praxis auf dem Verordnungsweg festgehalten werden (Lang, S. 577, unter Hinweis auf Materialien). § 30 ABauV, der diese Regelung enthält, ist deshalb im Licht der früheren Praxis und ihrer wissenschaftlichen Grundlagen zu begreifen, wozu insbesondere die vorerwähnte Studie des Amts für Regionalplanung gehört. In dieser Studie werden die naturwissenschaftlichen Grundlagen für die Bestimmung des Schattenwurfs dargestellt und Regeln für die praktische Handhabung erarbeitet. Dazu gehört die Bestimmung von Mittelwerten, so bezüglich des Jahres (3. November und 8. Februar als mittlere Wintertage) und bezüglich der täglichen Schattendauer (2-stündige Schattendauer), vereinfachende Annahmen bezüglich Sonnenstunden (08.00–16.00 Uhr an den mittleren Wintertagen) sowie bezüglich der Projektionsebene (Annahme eines vollständig ebenen Geländes) und des Ortes (alle Berechnungen basieren auf der geografischen Position der Eidgenössischen Sternwarte Zürich). Diese Regeln fanden in der Folge Eingang in die Praxis, wie auch die von der Bewilligungsbehörde eingereichten Dokumente "Festlegungen zum Zweistundenschatten bei Hochhäusern" und "Erläuterungen zum 2-Stunden-Schatten" zeigen. Wenn § 30 ABauV den 2-Stunden-Schatten als massgeblich bestimmt, so ist es sachgerecht, insgesamt auf den in diesem Zusammenhang entwickelten, wissenschaftlich fundierten Regelkomplex abzustellen, und wäre es inkonsequent, wenn allgemein mit Mittel- und Näherungswerten gearbeitet und nur bezüglich der Sonnenscheindauer vom tatsächlichen Sonnenauf- bzw. Sonnenuntergang ausgegangen würde. Zudem trifft es zu, dass an den beiden mittleren Wintertagen 3. November und 8. Februar die Sonnenstrahlen in den frühen . späten Abendstunden keine starke Intensität haben, weshalb die insofern vorgenommene Vereinfachung auch aus dieser Sicht als sachgerecht erscheint. Die Baubewilligungsbehörde weiss denn auch keine Gründe dafür zu nennen, weshalb sie bei der Erteilung der Baubewilligung eine Darstellung des Regelschattens akzeptiert hat, der in Abweichung von der in ihren eigenen Richtlinien festgehaltenen Praxis auf einer Sonnenscheindauer von 07.10 bis 16.50 Uhr beruht.
6.5
Die Beschwerdeführenden haben mit ihren Repliken eine Darstellung des Zwei-Stunden-Schattens auf der Grundlage eines korrekt angeordneten Vergleichsprojekts eingereicht (vgl. vorne E. 6.3.3.2). In der Duplik vom 27. April 2007 stellt die private Beschwerdegegnerin diese Darstellung als solche nicht in Frage, sondern räumt ein, dass die unterschiedlichen Schattenkurven einzig auf die Differenzen bezüglich der Anordnung des Vergleichsprojekts und die Wahl des Zeitfensters zurückzuführen seien. Da diese Einwände unbegründet sind (vgl. vorne E. 6.3 f.), ist für den Zwei-Stunden-Schatten des Vergleichsprojekts von der Darstellung der Beschwerdeführenden (im Folgenden Vergleichs-Schatten) auszugehen.
Was den Zwei-Stunden-Schatten betrifft, den das Stadion verursachen wird (im Folgenden Projekt-Schatten) bestehen geringfügige Differenzen zwischen den Darstellungen der Beschwerdeführenden und der Bauherrschaft insbesondere im Bereich der zur Bernoulli-Siedlung gehörenden Liegenschaft Hardturmstrasse 388. Während die Beschwerdeführenden diese Differenzen nicht begründen, führt sie die Bauherrschaft darauf zurück, dass das Ingenieurbüro Hostettler der Darstellung des Projekt-Schattens nicht das konkrete Projekt, sondern einen anhand der Maximalausladungen prismatisch ausgebildeten Gebäudekörper zugrunde gelegt habe, wodurch die effektive vertikale Gebäudegeometrie vernachlässigt werde. Auskragungen würden fälschlicherweise so berücksichtigt, wie wenn sie mit der grössten Ausladung vertikal bis auf den Boden reichen würden. Dagegen wird in der Darstellung des Projekt-Schattens gemäss den Plänen der Bauherrschaft berücksichtigt, dass der Stadionkranz ausladend ist und die Sonne "unten durch scheint". Da der effektive Schattenwurf des Bauvorhabens massgeblich ist, muss vom Projekt-Schatten gemäss dieser Darstellung der Bauherrschaft ausgegangen werden und ist dieser dem Vergleichs-Schatten gegenüberzustellen.
6.6
Aus der Gegenüberstellung vom massgeblichen Vergleichs- und Projekt-Schatten ergibt sich, dass der Projekt-Schatten den Vergleichs-Schatten in zwei Bereichen übertrifft, nämlich bei der städtischen Liegenschaft Kat.-Nr. AU6340, auf welcher ein Schulhausprovisorium steht, um 6,5 m und bei den Bernoullihäusern Hardturmstrasse 388 und 390 um bis zu einem Meter.
6.6.1
Der Regel von § 30 Abs. 2 ABauV betreffend den Vergleichs-Schatten liegt die Überlegung zugrunde, dass auch ein der Bauordnung bzw. dem Sondernutzungsplan entsprechendes Bauvorhaben einen Schatten wirft, welcher von den Nachbarn hinzunehmen ist. Mit dem Vergleichsprojekt wird dieser von einer solchen Überbauung zu erwartende Schatten ermittelt. Ist die vom Hochhaus zu erwartende Beschattung nicht stärker, als die mit dem Vergleichsprojekt ermittelte, liegt von vornherein keine wesentliche Beeinträchtigung durch Schattenwurf vor. Führt das Hochhaus zu einer stärkeren Beschattung als das Vergleichsprojekt, so bedeutet dies jedoch nicht von vornherein eine wesentliche Beeinträchtigung der Nachbarschaft, sondern es ist in diesem Fall nach den Regeln von § 30 Abs. 1 lit. a und b (und allenfalls Abs. 3) zu prüfen, ob der Schattenwurf eine wesentliche Beeinträchtigung von Nachbargrundstücken bzw. -gebäuden darstellt.
6.6.2
Bei der städtischen Liegenschaft Kat.-Nr. AU6340 reicht der Projekt-Schatten um einen ca. 6,5 m breiten Streifen über den Vergleichs-Schatten hinaus und bestreicht damit mehr als einen Drittel des gesamten Grundstücks. Da dieses Grundstück mit einem Wohnanteil von 90 % belegt ist und damit die Überbauung mit einem Schulhaus-Provisorium in einem starken Missverhältnis zu den Zielen der Bau- und Zonenordnung steht, kommt zusätzlich § 30 Abs. 3 ABauV zur Anwendung, das heisst es müssen sowohl die Bestimmungen für überbaute als auch für unüberbaute Grundstücke (§ 30 Abs. 1 lit. a und b ABauV) eingehalten werden.
6.6.2.1
Das an die Hardturmstrasse angrenzende Schulhausgebäude liegt vollständig innerhalb des Perimeters des Projekt-Schattens. Da mit der Bewilligungsbehörde davon auszugehen ist, dass es sich bei der Kernzone mit einem Wohnanteil von 90 % um eine Wohnzone im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG handelt (vgl. vorne E. 6.2), stellt das Schulhausgebäude ein "in Wohnzonen liegendes Nachbargebäude" im Sinn von § 30 Abs. 1 lit. a ABauV dar, so dass nach dem Wortlaut dieser Bestimmung eine unzulässige wesentliche Beeinträchtigung vorliegen würde. Indessen geht diese Verordnungsbestimmung, indem sie bei überbauten Grundstücken in Wohnzonen nicht nur bewohnte Gebäude, sondern Nachbargebäude unabhängig von ihrer Nutzung berücksichtigt, über den mit § 284 Abs. 4 PBG verfolgten Zweck hinaus. Wenn in dieser Bestimmung vom Schattenwurf "in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten Gebäuden" die Rede ist, so ist das so zu verstehen, dass neben bewohnten Gebäuden in irgendwelchen Zonen auch das Wohnzonen zugewiesene Bauland vor Beeinträchtigung zu schützen ist. Bei überbauten Grundstücken in Wohnzonen müssen dagegen nur die bewohnten Gebäude vor Beeinträchtigung durch Schattenwurf geschützt werden. Für die nach dem Wortlaut von § 30 Abs. 1 lit. a ABauV vorgesehene Berücksichtigung auch der unbewohnten Gebäude bietet § 284 Abs. 4 PBG deshalb keine Grundlage. Es wäre denn auch offenkundig unverhältnismässig, wenn in einer Wohnzone bereits die länger als zwei Stunden dauernde Beschattung beispielsweise eines zu einer Wohnliegenschaft gehörenden Garagengebäudes als wesentliche Beeinträchtigung gelten würde. Zudem ist zu berücksichtigen, dass hier die Kernzone nur wegen des hohen Wohnanteils als Wohnzone im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG gilt; diese durch den Wohnschutz gerechtfertigte Zuweisung darf nicht dazu führen, dass bei der Beurteilung des Schattenwurfs auch unbewohnte Gebäude berücksichtigt werden.
6.6.2.2
Unter dem Gesichtswinkel einer zukünftigen zonengemässen Überbauung des städtischen Grundstücks stellt sich sodann gemäss § 30 Abs. 1 lit. b ABauV die Frage, ob durch den Zwei-Stunden-Schatten eine den örtlichen Verhältnissen und der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung verunmöglicht oder erheblich erschwert wird. Dies wird von der Bausektion mit der Begründung verneint, dass die zonengemässe Ausnützung von 60 % eine überbaubare Fläche von 455 m
2
ergebe, die unter Beachtung von Baulinien, Grenzabständen und zur Vermeidung eines Mehrlängenzuschlags zweckmässigerweise durch drei einzelne Gebäude mit je einer Fläche von rund 12 x 12 m beansprucht werde. Bei Beachtung des Gebäudeabstands von 7 m könnte das südliche und das mittlere Gebäude so positioniert und ausgeformt werden, dass die fragliche Mehrbeschattung den Bereich zwischen den Gebäuden oder lediglich eine mangels Fensteröffnungen nicht relevante Gebäudeecke betreffen würde.
Bei diesen Ausführungen geht die Bausektion offenbar davon aus, dass das südlichste Gebäude mit Absicht so platziert würde, dass es bereits vom Vergleichsschatten vollständig bedeckt wäre, so dass aus dem Projektschatten keine zusätzliche Verschlechterung resultierte. Das kann indessen nicht der Sinn einer solchen Planung sein. Bei der Überbauung dieses Grundstücks wird man zweifellos versuchen, die Wohnungen so weit als möglich ausserhalb des Schattens anzuordnen, das heisst, sie im Norden zu konzentrieren. Für diese Zielsetzung stellt der um 6,5 m weiter nach Norden reichende Projektschatten eine erhebliche Erschwerung dar, die ein benachbarter Grundeigentümer nicht hinnehmen muss. Der Schattenwurf des Stadions stellt somit für das städtische Grundstück Kat.-Nr. AU6340 eine wesentliche Beeinträchtigung im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG dar.
6.6.2.3
Dass ein Teil des Nachbargrundstücks vom Zwei-Stunden-Schatten betroffen ist, führt wie erwähnt dort nicht zum Verbot von Wohnbauten. Das ergibt sich bereits daraus, dass auch bei einer bauordnungsgemässen Überbauung Teile dieses Bereichs vom Zwei-Stunden-Schatten betroffen sind, ohne dass dies zu Einschränkungen bezüglich der Erstellung von Wohnbauten führt. Aus dieser Sicht erscheint es ohne weiteres als zulässig, dass der Eigentümer eines Nachbargrundstücks der im Sinne von § 284 Abs. 4 PBG wesentlichen Beeinträchtigung seines Grundstücks durch Schattenwurf zustimmt. Dieser Schluss drängt sich auch mit Rücksicht auf § 270 Abs. 3 PBG auf, wonach unter Vorbehalt einwandfreier wohnhygienischer und feuerpolizeilicher Verhältnisse durch nachbarliche Vereinbarung von den gesetzlichen Mindestgrenzabständen (und folglich auch von den Gebäudeabständen, vgl. RB 1992 Nr. 69 = BEZ 1993 Nr. 5) abgewichen werden kann. Dass eine Wohnung in den Bereich des Zwei-Stunden-Schattens zu liegen kommt, führt für sich allein nicht zu wohnhygienisch relevanten Beeinträchtigungen; eine solche Beschattung ergibt sich im Bereich des Vergleichsschattens auch durch eine bauordnungsgemässe Überbauung und ist in Zonen mit dichter Überbauung, wie insbesondere in  Zentrumszonen, keineswegs ungewöhnlich.
Aufgrund der Rechtsschriften der Beschwerdegegnerin Nr. 2 kann zwar geschlossen werden, dass sie mit der übermässigen Beschattung des städtischen Grundstücks durch das Stadion einverstanden ist. Eine formelle Zustimmungserklärung kann jedoch nicht von der Baubewilligungsbehörde im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens ausgehen, sondern hat durch das dafür zuständige Organ zu erfolgen. Gestützt auf § 321 Abs. 1 PBG ist deshalb die Bauherrschaft nebenbestimmungsweise zum Nachbringen der entsprechenden schriftlichen Zustimmungserklärung durch die zuständige städtische Behörde zu verpflichten.
6.6.3
Die Zulässigkeit der Differenz zwischen Vergleichs- und Projektschatten im Bereich der Reihenhausliegenschaften Hardturmstrasse 388 und 390 ist nach der Auffassung der Bewilligungsbehörde anhand der "realen dreidimensionalen Situation" zu prüfen, das heisst unter Berücksichtigung der tatsächlichen Höhenverhältnisse und von § 30 Abs. 1 lit. a ABauV, wonach die Beschattung der Nachbargebäude in der Regel an ihrem Fusspunkt zu messen ist. Das könne dazu führen, dass beispielsweise wegen grösseren Niveauunterschieden oder topografischen Hindernissen die Beschattung ganz entfalle. Zudem sei nur die sich tatsächlich auf Wohnräume auswirkende Beschattung zu berücksichtigen, das heisst die Mehrbeschattung an den Gebäudefassaden, soweit sie Fassadenöffnungen, insbesondere Fenster betreffe.
6.6.3.1
Diese zur Anwendung von § 284 Abs. 4 PBG und § 30 ABauV entwickelten und im Merkblatt "Festlegungen zum Zweistundenschatten bei Hochhäusern" festgehaltenen Grundsätze erscheinen als sachgerecht; sie tragen insbesondere auch der zutreffenden Überlegung Rechnung, dass der Nachbar den Vergleichsschatten ohnehin hinzunehmen hat und dass deshalb erst eine diesen nicht bloss unwesentlich übersteigende Mehrbeschattung eine wesentliche Beeinträchtigung im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG sein kann.
6.6.3.2
Nach der von der Bauherrschaft im Rekursverfahren eingereichten Darstellung führt eine Differenz zwischen Vergleichs- und Projektschatten von bis zu einem Meter im Bereich der Liegenschaften Hardturmstrasse 388 und 390 auf der Westfassade der Liegenschaften 390, 392 und 394 und der Südfassade der Liegenschaft Hardturmstrasse 394 zu einer Mehrbeschattung, die sich unter Berücksichtigung des Eigenschattens nur beim Gebäude Hardturmstrasse 394 geringfügig auf zwei Fensteröffnungen auswirkt. Auch wenn nicht auszuschliessen ist, dass sich bei Nachprüfung dieser Mehrbeschattung auf Grund der Korrektur des Vergleichsschattens (vgl. vorne E. 6.4 f.) die betroffenen Fassadenbereiche noch etwas verschieben, wird diese Mehrbeschattung gegenüber dem vom Vergleichsprojekt verursachten Schattenwurf faktisch kaum wahrnehmbar sein und stellt deshalb keine wesentliche Beeinträchtigung durch Schattenwurf im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG dar.
7.
Höhenlage der Gebäudesohle bezüglich des mittleren Grundwasserspiegels
In der Beschwerde VB.2006.00354 wird geltend gemacht, das Fundament des Stadions reiche bis auf die Kote 396,2 m ü.M. hinab und unterschreite damit unzulässigerweise den mittleren Grundwasserspiegel, der bei 397.0 bis 397.2 m ü.M. liege. Die Beschwerdeführenden seien dadurch betroffen, weil der Grundwasserstrom angestaut würde, was sich schädigend auf ihre Liegenschaften auswirken könnte.
Der Regierungsrat ist auf diese Rüge mit der Begründung nicht eingetreten, sie hätte bereits im Verfahren gegen die Gestaltungsplanfestsetzung erhoben werden müssen, da die Höhenlage der Gebäudesohle auf der Kote 396,2 m ü.M. schon aus dem im Gestaltungsplanverfahren erstellten Umweltverträglichkeitsbericht hervorgegangen sei. Im Übrigen sei das Bauvorhaben auch unter dem Gesichtswinkel der Grundwasserproblematik bewilligungsfähig.
7.1
Gegenstand der Rechtsmittelverfahren gegen eine Gestaltungsplanfestsetzung kann nur sein, was im Plan festgesetzt wurde oder bei richtiger Rechtsanwendung hätte festgesetzt werden müssen. Gemäss § 83 Abs. 1 PBG kann der Gestaltungsplan Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten im Gestaltungsplan regeln.
Die Frage, wie weit das Stadion Hardturm in den gewachsenen Boden hinabreichen darf, war nicht Gegenstand der Gestaltungsplanfestsetzung; dieser regelt, wie sich aus den zugehörigen Plänen zweifelsfrei ergibt, nur das zulässige oberirdische Bauvolumen. Daran ändert nichts, dass die Fragen des Gewässerschutzes und der zulässigen Einbautiefe des Stadions ins Grundwasser bereits im Rahmen der dem Gestaltungsplan zugrunde liegenden UVP behandelt wurden. Im Rahmen der UVP ist für die Koordination mit den zur Verwirklichung des Projekts neben dem Gestaltungsplan erforderlichen anderen Entscheiden zu sorgen, so gemäss Art. 21 UVPV mit den in dieser Bestimmung genannten bundesrechtlich erforderlichen Spezialbewilligungen sowie gemäss Art. 25a RPG mit den zusätzlich erforderlichen kantonalrechtlichen Bewilligungen (Heribert Rausch/Peter M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2001, Art. 9 N. 172). Zu diesen gehört auch die Bewilligung für die Erstellung von Bauten im Grundwasser gemäss § 70 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WWG; LS 724.11). Diese Bewilligungen bleiben jedoch vorbehalten. Die Stellungnahmen der für ihre Erteilung zuständigen Behörden im Rahmen des UVP-Verfahrens haben keinen Verfügungscharakter und sind nicht anfechtbar; ein Einbezug betroffener Dritter erfolgt deshalb erst im Rahmen der jeweiligen Spezialbewilligungsverfahren (BGE 116 Ib 260 E. 1d S. 264 = Pra 1991 Nr. 134 = URP 1991, S. 96 ff.; Rausch/Keller, Kommentar USG, Art. 9 N. 168a; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N. 52). Ungeachtet der aus Gründen der Koordination gebotenen Behandlung im Rahmen der UVP bilden die im Rahmen solcher Spezialbewilligungen zu entscheidenden Fragen somit auch unter diesem Gesichtswinkel nicht Gegenstand der Gestaltungsplanfestsetzung.
Die Auffassung des Regierungsrats, die Rüge der unzulässigen Einbautiefe ins Grundwasser hätte gegen die Gestaltungsplanfestsetzung erhoben werden müssen und sei deshalb im vorliegenden Verfahren verspätet, ist deshalb unzutreffend. Allerdings wäre es wohl sachlich gerechtfertigt, bei Bauvorhaben der hier in Frage stehenden Art auch die unterirdische Ausdehnung eines Bauvorhabens bereits im Gestaltungsplan festzulegen. Zum einen könnte damit frühzeitig die von den Beschwerdegegnerinnen geltend gemachte Planungssicherheit (vgl. hinten E. 7.2.1.1) hergestellt werden. Zum andern verlangt Art. 46 Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) die Berücksichtigung der gewässerschutzrechtlichen Festlegungen bereits bei der Erstellung der kantonalen Richt- und Nutzungsplanung, welche auch die kommunalen Planungen umfasst. Auch aus dieser Sicht würde einem grossflächigen Einbau unter dem mittleren Grundwasserspiegel, wie er hier in Frage steht, zweckmässigerweise bereits auf der Stufe der Sondernutzungsplanung Rechnung getragen. Allerdings könnte einem solchen Vorgehen nach geltendem Recht im Wege stehen, dass für den planerischen Schutz der Gewässer der Kanton zuständig ist, während der vorliegende Gestaltungsplan gemäss § 86 PBG von der Gemeinde zu genehmigen war.
7.2
Gemäss Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2 GSchV dürfen im Gewässerschutzbereich A
u
, in dem das Stadion zum grössten Teil liegt, keine Bauten erstellt werden, die unter dem mittleren Grundwasserpegel liegen; die Behörde kann Ausnahmen bewilligen, soweit die Durchflusskapazität des Grundwassers gegenüber dem unbeeinflussten Zustand um höchstens 10 Prozent vermindert wird.
7.2.1
Zunächst ist zu prüfen, von welchem mittleren Grundwasserspiegel bei der Beurteilung des Bauvorhabens in gewässerschutzrechtlicher Hinsicht auszugehen ist.
7.2.1.1
In der angefochtenen Verfügung vom 2. April 2004, welche auch die wasserrechtliche Bewilligung gemäss § 70 WWG umfasst, ist die Baudirektion von einem mittleren Grundwasserspiegel bei Kote 396,2 m ü.M. ausgegangen; diese Kote sei vom Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) bereits im Rahmen der UVP definiert worden, und zwar gestützt auf die Grundwasserkarte des Kantons Zürich in der bis November 2000 verwendeten Ausgabe 1991.
Die Beschwerdeführenden halten diese Auffassung für unzulässig. Massgeblich sei der mittlere Grundwasserspiegel, wie er sich aus der Ausgabe 2000 der Grundwasserkarte ergebe und welcher bei 397,0 bis 397,2 m ü.M. liege.
Im Beschwerdeverfahren bringt das AWEL für die Baudirektion vor, der natürliche (unbeeinflusste) Mittelwasserspiegel könne oft nicht exakt ermittelt werden; die Beurteilung von Bauvorhaben im Grundwasserschwankungsbereich stütze sich auf die vom AWEL herausgegebene Grundwasserkarte. Hier seien die grundwasserschutzrechtlichen Rahmenbedingungen für das Projekt erstmals am 30. Juni 1999 an einer Besprechung zwischen Vertretern der Bauherrschaft und des AWEL festgehalten worden, wobei im Sinne eines Vorentscheids gestützt auf die damals anwendbare Grundwasserkarte von 1991 für den mittleren Grundwasserspiegel eine Kote von 396,0 m angegeben worden sei. In den nachfolgenden Beurteilungen zur Vor- und Hauptuntersuchung der Umweltverträglichkeit, zur Vorprüfung des Gestaltungsplans und zur Bewilligung der Bauten im Grundwasser habe das AWEL an diesen 1999 definierten Randbedingungen festgehalten, "da die Behörde in diesem Zeitrahmen die Planungssicherheit gegenüber der Bauherrschaft zu gewährleisten hatte".
7.2.1.2
Gemäss den Ausführungen des AWEL vom 2. Oktober 2006 wird bei der Beurteilung von Bauvorhaben auf die vom Geologiebüro G AG erarbeitete und vom AWEL herausgegebene Grundwasserkarte 1:25'000 abgestellt, "womit ein einheitlicher Beurteilungsmassstab bezüglich der Lage des Mittelwasserspiegels angewendet wird". Bis November 2000 war dies die Ausgabe 1991, ab November 2000 die Ausgabe 2000; seit März 2006 gilt die über den GIS-Browser zugängliche digitale Grundwasserkarte. Die Verbindlichkeit der Grundwasserkarte für die Feststellung des Mittelwasserspiegels wird bestätigt durch das Merkblatt des AWEL betreffend "Bauvorhaben in Grundwasserleitern und Grundwasserschutzzonen" vom Juni 2003, wo für die Anwendung des Verbots von Anlagen unter dem langjährigen, natürlichen mittleren Grundwasserspiegel gemäss Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2 GSchV ausdrücklich auf die Grundwasserkarte mit den Isohypsen bei Mittelwasserstand verwiesen und dies an Beispielen erläutert wird. Die Bestimmung des Mittelwasserspiegels hat deshalb nach der Gewässerschutzkarte zu erfolgen, wobei nach den allgemeinen Regeln auf den Sachverhalt im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Bewilligung abzustellen und damit grundsätzlich die Ausgabe 2000 massgeblich ist. Nach dieser Ausgabe liegt der mittlere Grundwasserspiegel gemäss den Ausführungen des AWEL bei 396.95 m.
7.2.1.3
Für das Abstellen auf einen mittleren Grundwasserspiegel bei Kote 396,2 m ü.M. gemäss Ausgabe 1991 der Grundwasserkarte wird geltend gemacht, infolge des Betriebsregimes des Grundwasserwerkes Hardhof liege der mittlere Grundwasserspiegel aktuell ca. 0,6 bis 0,8 m höher; entscheidend für die zulässige Einbautiefe sei aber der natürliche, unbeeinflusste Grundwasserspiegel, das heisst derjenige bei Kote 396,2 m ü.M. gemäss Grundwasserkarte, Ausgabe 1991. Sodann hätten bereits am 12. September 2002 zwei Vertreter des AWEL der geplanten Einbaukote von 396.2 m ü.M. zugestimmt und seien alle weiteren Planungsschritte auf dieser Grundlage erfolgt.
Beide Gründe für das Abstellen auf die Grundwasserkarte von 1991 sind nicht stichhaltig: Wie das AWEL in der namens der Baudirektion eingereichten Beschwerdeantwort vom 2. Oktober 2006 ausführt, kann der natürliche (unbeeinflusste) Mittelwasserspiegel oft nicht exakt ermittelt werden und ist es gerade der Zweck der Grundwasserkarte, dafür einen einheitlichen Beurteilungsmassstab abzugeben. Es ist deshalb nicht sachgerecht, wenn im Einzelfall auf frühere Verhältnisse zurückgegriffen wird.
Zudem stützt sich die Annahme, der höhere Grundwasserspiegel sei auf das Betriebsregime des Grundwasserwerks Hardhof zurückzuführen, einzig auf eine Darstellung in den im Auftrag der Bauherrschaft verfassten hydrologischen Untersuchungen der G AG und H AG vom 30. September/27. November 2002. In der Aktennotiz betreffend eine Besprechung mit Vertretern des AWEL am 30. Juni 1999 ist vom Grundwasserwerk Hardhof allerdings nicht die Rede und wird lediglich festgehalten, der "gültige mittlere Grundwasserspiegel" liege im Bereich von 396 m ü.M.
I
n einer vom AWEL als Beilage 1 zur Rekursvernehmlassung eingereichten Verfügung der Baudirektion vom 26. Januar 1999 betreffend die Wohn- und Gewerbehäuser Hardturm-West wird wiederum ausgeführt, dass der Konzessions-Pumpversuch Hardhof zu einer wesentlichen
Absenkung
des Grundwasserspiegels gegenüber den in der Grundwasserkarte eingetragenen Wasserspiegeln geführt habe. Jedenfalls lässt sich auch in Anbetracht dieser vagen Angaben über die Auswirkungen des Grundwasserwerks Hardhof, die von der Ausgabe 2000 der Grundwasserkarte abweichende Festlegung des mittleren Grundwasserspiegels bei 396,2 m ü.M. nicht rechtfertigen.
Sodann kann dem in einer Aktennotiz festgehaltenen Ergebnis der Besprechung vom 30. Juni 1999 auch nicht die Bedeutung eines Vorentscheids bezüglich der zulässigen Einbautiefe zukommen. Dafür fehlt es nicht nur an den formellen Voraussetzungen, sondern handelt es sich auch inhaltlich um eine blosse Auskunft ohne jeden Verpflichtungscharakter. Keine solche Bindungswirkung kommt auch den im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung erfolgten späteren Stellungnahmen des AWEL vom 28. Januar und 11. Februar 2003 zu. Diese Stellungnahmen wurden gegenüber der für die Umweltverträglichkeitsprüfung zuständigen Behörde und nicht gegenüber dem Gesuchsteller abgegeben; sie stellen deshalb keine Zusicherung hinsichtlich der späteren Erteilung der Bewilligung für die Erstellung von Bauten im Grundwasser dar (BGE 116 Ib 260 E. 1d S. 264 = Pra 1991 Nr. 134 = URP 1991, S. 96 ff.; Rausch/Keller, Kommentar USG, N. 168a). In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass die zuständige Umweltschutzfachstelle der Stadt Zürich die Bauherrschaft bereits in der Stellungnahme zum UVP-Voruntersuchungsbericht vom 23. Mai 2002 darauf hingewiesen hat, dass der massgebliche Grundwasserspiegel aufgrund der Grundwasserkarte Ausgabe 2000 höher liege und deshalb die unterhalb des aktuellen mittleren Grundwasserspiegels vorgesehenen Fundationskoten nicht den gesetzlichen Bestimmungen entsprächen.
7.2.2
Zu prüfen ist deshalb, ob für die auf Kote 396,2 m ü.M. geplante und damit unterhalb des auf Kote 396.95 m ü.M. liegenden mittleren Grundwasserspiegels einzubauende Gebäudesohle eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.
Dieser Bewilligungsgrund ist zwar in der angefochtenen Verfügung der Baudirektion vom 2. April 2004 nicht geltend gemacht worden und in der Rekursvernehmlassung des AWEL vom 26. Juli 2005 wird sogar ausdrücklich festgehalten, die Bewilligung der Einbaukote von 396,2 m ü.M. werde nicht als Ausnahme betrachtet. Erst in der Beschwerdeantwort vom 2. Oktober 2006 führt das AWEL aus, Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2 GSchV sei auch dann eingehalten, wenn von einem mittleren Grundwasserspiegel bei 396,95 m ü.M. ausgegangen werde; denn bei einer mittleren Grundwassermächtigkeit im Projektareal von ca. 16 m seien gemäss Bundesrecht im Sinne einer Ausnahme grossflächige Einbauten bis 1,6 m unterhalb des mittleren Grundwasserspiegels zulässig.
Weil das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz entscheidet, ist dieser neu geltend gemachte Bewilligungsgrund auch dann zu prüfen, wenn dabei neue Tatsachenbehauptungen im Sinn von § 52 Abs. 2 VRG zu würdigen sind.
7.2.2.1
Gemäss Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2 GSchV kann die Behörde Ausnahmen für Anlagen unter dem mittleren Grundwasserspiegel bewilligen, soweit die Durchflusskapazität gegenüber dem unbeeinflussten Zustand um höchstens 10 % vermindert wird. Laut Merkblatt des AWEL ist diese bundesrechtliche Bestimmung für den Vollzug im Einzelfall nicht geeignet und werden im Sinne einer detaillierten Erläuterung der kantonalen Bewilligungspraxis neben zwei Anwendungsbeispielen von Regelfällen auch drei Ausnahmemöglichkeiten angeführt. Ausnahmebewilligungen werden nach dieser Praxis wie folgt erteilt:
-
Auf maximal 10 % der bebaubaren Fläche können Vertiefungen (Fundamentverstärkungen, Lift- und Pumpschächte etc.) ohne Tiefeneinschränkung unter den Mittelwasserspiegel bewilligt werden, sofern diese den Grundwasserdurchfluss lokal nicht wesentlich beeinträchtigen.
-
In Gebieten mit geringem Flurabstand bzw. hoher Lage des Mittelwasserspiegels (MW) wird in der Regel ein Untergeschoss zugelassen (bis max. 3.0 m unter das gewachsene Terrain).
-
Sofern zur Fundation eines Hochhauses (Gebäudehöhe über 25 m) erforderlich, kann bis zu 10 % der durchschnittlichen Mächtigkeit des durchflossenen Grundwasserleiters unter dem mittleren Grundwasserspiegel entfernt werden.
7.2.2.2
Die angefochtene Verfügung vom 2. April 2004 umfasst eine Bewilligung im Sinne des ersten Ausnahmegrundes für Fundationen, einzelne Gebäudeteile, Limmatwasser-Pumpenstation etc. im Umfang von maximal 3'944 m
2
(Dispositiv Ziffer I.a und 2. Nebenbestimmung). Für weitere Gebäudeteile, insbesondere für das hauptsächlich Verkaufszwecken dienende Untergeschoss, kommt dieser Ausnahmegrund nicht in Betracht. Zudem liegt die Sohle dieses Geschosses nicht nur unter den mittleren Grundwasserspiegel, sondern reicht ca. 4,5 m unter das gewachsene Terrain hinab, was eine Bewilligung nach dem zweiten Ausnahmegrund ausschliesst.
Die Bauherrschaft beruft sich dagegen auf den dritten Ausnahmegrund und macht zugleich geltend, dass dieser im Sinn des übergeordneten Bundesrechts auszulegen sei, welches den vorliegend geplanten Einbau unter den mittleren Grundwasserspiegel zulassen würde.
7.2.2.3
Nach der Formulierung des dritten Ausnahmegrundes im Merkblatt AWEL wird der Einbau unterhalb des mittleren Grundwasserspiegels nur zugelassen, sofern dies zur Fundation eines Hochhauses erforderlich ist. Dass diese Voraussetzung hier erfüllt ist, wird weder von der Bauherrschaft noch von der Bewilligungsbehörde dargetan. Zwar handelt es sich beim Stadion baurechtlich um ein Hochhaus, doch ist nicht ersichtlich, weshalb zur genügenden Fundation nicht auch ein den mittleren Grundwasserspiegel respektierendes, das heisst ein 0,75 m weniger tief reichendes Untergeschoss genügt. Vielmehr legt der Umstand, dass im Parkingbereich das Untergeschoss klar über dem mittleren Grundwasserspiegel liegt, den Schluss nahe, dass die tiefere Gebäudesohle im Einkaufsbereich einzig die Ermöglichung dieser Nutzung bezweckt und nicht aus konstruktiven Gründen erforderlich ist.
7.2.2.4
Die Bauherrschaft ist der Auffassung, die kantonale Ausnahmepraxis, wie sie im Merkblatt AWEL umschrieben ist, schöpfe den durch das Bundesrecht gewährten Rahmen unzulässigerweise nicht aus.
Dieser Auffassung ist insofern beizupflichten, als die offene Formulierung von Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 4 GSchV einen weiteren Rahmen für Ausnahmebewilligungen zulässt, als sie im Merkblatt des AWEL umschrieben sind. Davon scheint mittlerweile auch das AWEL auszugehen, welches in der Beschwerdeantwort vom 2. Oktober 2006 eine solche Ausnahmebewilligung als zulässig bezeichnet.
Eine solche Ausweitung der im Merkblatt umschriebenen Ausnahmepraxis erscheint als gerechtfertigt. Ausnahmebewilligungen bezwecken die Vermeidung von Härtefällen dort, wo die auf den Allgemeinfall zugeschnittene Regel den besonderen Umständen eines Einzelfalls nicht gerecht wird. In solchen Fällen hat die rechtsanwendende Behörde die mit der generellen Regelung verfolgte Absicht weiterzuführen und im Hinblick auf die Besonderheit des Einzelfalls auszugestalten, ohne dabei gegen Sinn und Zweck der Vorschrift zu verstossen, von der mit der Ausnahme befreit werden soll (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, N. 2536 ff., insbesondere N. 2545, mit Hinweisen). Dieser Zielsetzung wird die im Merkblatt festgehaltene Beschränkung auf einen eng umschriebenen Katalog von Ausnahmefällen nicht gerecht.
7.2.2.5
Allerdings ist eine Ausnahmebewilligung nach Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2 GSchV nicht bereits dann gerechtfertigt, wenn die Durchflusskapazität um höchstens 10 % vermindert wird. Vielmehr müssen besondere Verhältnisse vorliegen, welche den Einzelfall als Sonderfall erscheinen lassen.
Solche besonderen Verhältnisse liegen beim Stadion vor, das, wie die Notwendigkeit eines projektbezogenen Gestaltungsplans zeigt, allein auf Grund seiner Zweckbestimmung und Grösse den Rahmen sprengt, auf den die planungs- und baurechtlichen Regelungen zugeschnitten sind. Zu diesen gehören in einem weiteren Sinn auch der planerische Grundwasserschutz und insbesondere Anhang 4 Ziffer 211 Abs. 2 GSchV, welcher, wie das Merkblatt des AWEL zutreffend festhält, "äusserst raumrelevant" ist (vgl. auch vorne E. 7.1). Dabei ist das Stadion aufgrund der engen Verflechtung von öffentlichen und privaten Interessen sowie der aus Gründen der Finanzierung gewählten Verbindung unterschiedlicher Nutzungen in seiner Gesamtheit zu sehen. Dass die Unterschreitung des mittleren Grundwasserspiegels nur dazu dient, das Untergeschoss zu Verkaufszwecken und dergleichen zu nutzen, schliesst deshalb die Annahme besonderer Verhältnisse nicht aus. Sodann kann als Besonderheit auch berücksichtigt werden, dass wegen der Komplexität des Planungsprozesses und der für ein solches Projekt erforderlichen langen Planungsdauer die Rahmenbedingungen äusserst früh definiert werden müssen, so dass sich Ungenauigkeiten in den Grundannahmen, wie hier beim mittleren Grundwasserspiegel, in späteren Projektphasen mit vertretbarem Aufwand kaum mehr korrigieren lassen.
7.2.2.6
Gemäss den Darlegungen des AWEL in der Beschwerdeantwort vom 2. Oktober 2006 beträgt die mittlere Grundwassermächtigkeit im Projektgebiet 16 m. Die Unterschreitung des mittleren Grundwasserspiegels um 0,75 m vermindert somit die Durchflusskapazität um weniger als 10 %. Damit ist zugleich gewährleistet, dass die Ausnahme nicht gegen den mit der Bestimmung angestrebten Schutz der Grundwasservorkommen verstösst (vgl. Art. 43 Abs. 4 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20).
Sodann kann auch eine Beeinträchtigung der Liegenschaften der Beschwerdeführenden mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden. Abgesehen davon, dass der Eingriff in den Grundwasserstrom wie dargelegt relativ geringfügig ist, befinden sich im Sportweg und in der Förrlibuckstrasse bereits heute kommunale Abwasserkanäle, die nahezu auf die geplante Einbautiefe der Stadionsohle hinabreichen. Die Beurteilung der fachkundigen Behörde, dass ein durch das Stadion in Richtung der Liegenschaften der Beschwerdeführenden verursachter Grundwasseraufstau als vernachlässigbar eingestuft werden kann, erscheint deshalb als nachvollziehbar.
7.2.2.7
Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung erscheint deshalb der Sache nach gerechtfertigt. Allerdings hat die Bauherrschaft kein entsprechendes Gesuch gestellt und hat die Baudirektion formell keine Ausnahmebewilligung erteilt. Dieser formelle Mangel kann indessen gemäss § 321 Abs. 1 PBG dadurch nebenbestimmungsweise behoben werden, dass die Bauherrschaft vor Baufreigabe zur Beibringung der notwendigen Ausnahmebewilligung zu verpflichten ist.
8.
Konkretisierung des Fahrtencontrollings und der Parkplatzbewirtschaftung
Die Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2006.00354 sind der Auffassung, das in Art. 14 GPV vorgesehene Fahrtenmodell werde nicht ausreichend konkretisiert und damit rechtsverletzend umgesetzt.
8.1
Die Bauherrschaft hat mit dem Baugesuch ein Dokument "Fahrtencontrolling" vom 25. Januar 2005 eingereicht, welches die Umsetzung des gemäss Art. 14 Abs. 6 und 7 GPV gebotenen Fahrtencontrollings aufzeigen soll. In der Folge wurde die Bauherrschaft mit der Baubewilligung vom 10. Mai 2005 nebenbestimmungsweise verpflichtet, in Zusammenarbeit mit der Umweltschutzfachstelle und dem Tiefbauamt ein Konzept für den Betrieb des Fahrtenmodells und für die Verantwortlichkeiten für dessen Umsetzung auszuarbeiten und vor Rohbauvollendung bewilligen zu lassen. Das Konzept hat insbesondere aufzuzeigen, wie die Parkplatzbewirtschaftung zur Einhaltung von Art. 14 GPV erfolgen wird, wie dabei die Park and Ride-Parkplätze bewirtschaftet werden, wie die vom Fahrtenmodell betroffenen Grundeigentümer bzw. Mieter in die Massnahmenumsetzung integriert werden und in welcher Form die Berichterstattung über die Fahrten und die getroffenen Massnahmen geschehen wird (Dispositiv Ziffer IV.B.3a). Bis spätestens 3 Monate vor Inbetriebnahme des ersten Teilbereichs haben die Bauherrschaft bzw. die verfügungsberechtigte Grundeigentümerschaft in Zusammenarbeit mit dem Tiefbauamt und der Umweltschutzfachstelle ein Parkplatzbewirtschaftungssystem zur Erfüllung von Art. 14 GPV zu erarbeiten (Dispositiv Ziffer IV.B.4b). Sodann wird festgehalten, dass bei Überschreitung der festgesetzten Fahrtenlimiten die Bauherrschaft alle zur Einhaltung des Fahrtenplafonds nötigen Massnahmen umzusetzen hat (Dispositiv Ziffer IV.B.27); können die festgesetzten Fahrtenlimiten nicht entsprechend den Vorgaben von Art. 14 Abs. 7 GPV eingehalten werden, wird die Behörde die nötigen Massnahmen zur Fahrtenbegrenzung bzw. zur Einhaltung der zulässigen Fahrtenzahl anordnen (Dispositiv Ziffer IV.B.28).
8.2
Diese Massnahmen sind, wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, geeignet und ausreichend, um die Fahrtenlimiten gemäss Gestaltungsplan einzuhalten und nötigenfalls behördlich durchzusetzen. Soweit die Einwände der Beschwerdeführenden auf Zweifel an der Durchsetzbarkeit des Fahrtencontrollings hinauslaufen, ist darauf nicht einzugehen; dieses Controlling ist ein Bestandteil des im Rahmen der Rechtsmittelverfahren gegen den Gestaltungsplan als zulässig beurteilten so genannten Fahrtenmodells, welches als solches nicht mehr in Frage gestellt werden kann. Dass ein detailliertes Konzept für das Fahrtencontrolling erst vor Rohbauvollendung bewilligt sein und das Parkplatzbewirtschaftungssystem erst spätestens 3 Monate vor Inbetriebnahme des ersten Teilbereichs vorliegen muss, ist sachlich vertretbar und entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden nicht rechtsverletzend.
8.2.1.1
Die Bausektion hat in ihrer Rekursvernehmlassung vom 2. August 2005 begründet, inwiefern beim Fahrtenmodell für das Bauvorhaben "Sihlcity" andere Verhältnisse vorlagen, welche dort eine eingehendere Regelung der Parkplatzbewirtschaftung und des Fahrtencontrollings bereits im Rahmen der Baubewilligung rechtfertigten. Eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Gleichheitsgebots liegt schon aus diesen Gründen nicht vor. Zudem ist das so genannte Fahrtenmodell ein verhältnismässig neues Instrument zur Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 1 lit. c USG (vgl. Rudolf Muggli, Publikumsintensive Einrichtungen, Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung, Schriftenreihe Umwelt, BUWAL und ARE (Hrsg.), Bern 2002, Nr. 346, S. 62 ff.; Thomas Spoerri, Fahrtenmodell – Stapellauf ins Ungewisse, PBG aktuell 4/2003, S. 6 ff). Es ist deshalb gerechtfertigt und mit der Rechtsgleichheit vereinbar, wenn die Behörden in einer Einführungsphase in den einzelnen Anwendungsfällen unterschiedliche Vorgehensweisen erproben.
8.2.1.2
§ 310 Abs. 1 PBG, wonach Baugesuche alle Unterlagen zu enthalten haben, welche für die Beurteilung des Vorhabens nötig sind, ist wie auch § 313 PBG über die Vorprüfung von Baugesuchen nicht verletzt. Die Beschwerdeführenden verkennen, dass über die grundsätzliche Tauglichkeit des Fahrtenmodells bereits mit der Gestaltungsplanfestsetzung entschieden wurde. Es ist deshalb nicht rechtsverletzend und im Rahmen von § 321 PBG betreffend Nebenbestimmungen zulässig, wenn die zur Umsetzung erforderlichen Nachweise erst nach Erteilung der Baubewilligung, aber vor Rohbauvollendung bzw. vor Inbetriebnahme erbracht werden müssen. Dieses Vorgehen gewährleistet, dass dem Aufbau der Betriebs- und Kontrollorganisation die gemäss Bundesgericht gebotene Aufmerksamkeit geschenkt wird (BGE 131 II 470 E. 4.3 S. 480 mit Hinweisen) und ermöglicht die mit dem Fahrtenmodell angestrebte Flexibilität, unter anderem auch bei der Ausgestaltung der Tarife (vgl. BGr, 21. September 2005, 1A.125/2005, E.11.3, www.bger.ch). Dass sich der im Grobkonzept Fahrtencontrolling vorgesehene Minimalansatz von Fr. 1.- pro Stunde ab 1. Minute möglicherweise als nicht hinreichend steuerungswirksam erweist, ist unerheblich, da sich bereits aufgrund des Detailkonzepts bzw. des Parkplatzbewirtschaftungssystems die Notwendigkeit höherer Tarife ergeben kann und die Baubewilligung eine spätere Erhöhung ausdrücklich vorbehält (E. F/g; Dispositiv Ziffer IV.B.28).
8.2.1.3
Eine Verletzung des "Grundsatzes der Einheit der Baubewilligung" liegt nicht vor; die Beschwerdeführenden konnten ihre grundsätzlichen Einwände gegen das Fahrtenmodell im Gestaltungsplanverfahren vorbringen. Die Abspaltung untergeordneter Spezialfragen ist auch mit dem Koordinationsgebot von Art. 25a RPG vereinbar (Waldmann/Hänni, Kommentar RPG, Art. 25a N. 26). Zudem sind ihnen gemäss § 316 Abs. 2 PBG alle baurechtlichen Entscheide über das Stadion zuzustellen, so dass ihnen der Rechtsweg immer noch offen steht, wenn ein für ein wirksames Fahrtencontrolling unwirksames Konzept bzw. Parkplatzbewirtschaftungssystem bewilligt oder auf weitergehende Anordnungen verzichtet wird, wenn das gewählte System die Einhaltung der gemäss Gestaltungsplan zulässige Fahrtenzahl nicht gewährleistet.
8.2.1.4
Ist mit den Nebenbestimmungen betreffend Fahrtencontrolling und Parkplatzbewirtschaftung die Einhaltung der Fahrtenlimiten gemäss Art. 14 GPV hinreichend sichergestellt, so erweist sich der Vorwurf der Verletzung von Art. 11 und 12 USG als unbegründet.
9.
Lärmschutz
9.1
Im Verfahren VB.2006.00354 wird eine Verletzung der Vorschriften zum Schutz vor Betriebslärm gerügt. Die Beschwerdeführenden bringen vor, für die Kern- und Mantelnutzungen erforderlichen Klimaanlagen erforderten leistungsstarke Gebläse, welche bei den Liegenschaften der Beschwerdeführenden zu unzulässigen Lärmimmissionen führen könnten. Die Baubewilligung hätte deshalb nur aufgrund eines Lärmgutachtens oder einer Lärmprognose erteilt werden dürfen.
Die Vorinstanz hat zu diesen Einwänden erwogen, es treffe zu, dass der Nachweis, wonach der durch die Haustechnik erzeugte Lärm den Anforderungen von Art. 7 LSV entspreche, nicht erbracht worden sei. Ein aussagekräftiges Lärmgutachten könne aber im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht erstellt werden, da erst aufgrund der weiteren Planung die lärmrelevanten Anlagen sowie ihre Lage und Betriebsdauer bekannt seien. Die Bauherrschaft sei deshalb zu verpflichten, drei Monate vor Inbetriebnahme mittels eines Lärmgutachtens den Nachweis zu erbringen, dass die haustechnischen Anlagen die lärmschutzrechtlichen Anforderungen einhalten würden (vgl. Dispositiv Ziffer IV des Rekursentscheids).
9.2
Im Rekursentscheid vom 21. April 2004 betreffend den Gestaltungsplan (vgl. E. 16 des Rekursentscheids) wird festgehalten, es sei im Rahmen der Baueingabe sicherzustellen, dass die haustechnischen Anlagen die Anforderungen von Art. 7 LSV einhalten würden. In der Folge hat die Bauherrschaft einen Bericht der I GmbH vom 20. März 2003 eingeholt, welcher ausführt, dass mangels Kenntnis der wesentlichen Fakten ein gültiger Nachweis noch nicht erbracht werden könne, sondern erst nach Abschluss der haustechnischen Planung möglich sei. Dieser Nachweis dürfte angesichts der räumlichen Verhältnisse jedoch relativ leicht zu erbringen sein.
Nach Art. 36 Abs. 1 LSV muss die Vollzugsbehörde die Aussenlärmimmissionen einer ortsfesten Anlage ermitteln bzw. ermitteln lassen, wenn sie Grund zur Annahme hat, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten sind oder ihre Überschreitung zu erwarten ist. Nachdem die Rekursinstanz die Bauherrschaft zur Einreichung eines Lärmgutachtens drei Monate vor Inbetriebnahme verpflichtet hat, genügt der angefochtene Entscheid diesen Anforderungen ohne weiteres. Wenn von fachkundiger Seite dargelegt wurde, dass der erforderliche Nachweis aufgrund der Datenlage erst in einem späteren Zeitpunkt, jedoch dann ohne Schwierigkeiten zu erbringen sei, ist es nicht rechtsverletzend, dass dieser Nachweis nicht im Zeitpunkt der Baubewilligung verlangt wurde. Im Weiteren kann diesbezüglich auf die Erwägungen im Zusammenhang mit dem Fahrtenmodell verwiesen werden (vgl. vorne E. 8.2.1.2 f.). Sodann ist anzumerken, dass die Bauherrschaft mit der Beschwerdeantwort jedenfalls den Nachweis erbracht hat, dass aufgrund des gegenwärtigen Planungsstandes mit der Einhaltung von Art. 7 LSV gerechnet werden kann. Etwas anderes lässt sich, sofern von realistischen Annahmen über die Anbringung der Rückkühler ausgegangen wird, dem mit der Replik eingereichten Bericht der J AG vom 9. März 2007 nicht entnehmen.
9.3
Auch bezüglich des Lärms der Anlieferungen bestand im Licht von Art. 36 Abs. 1 LSV kein Anlass für weitere Abklärungen.
10.
Kosten und Entschädigung im Rekursverfahren
10.1
In beiden Beschwerdeverfahren wird die Herabsetzung der vom Regierungsrat auf Fr. 20'000.- festgesetzten Staatsgebühr verlangt.
10.1.1
Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung ist § 13 VRG, der für das Verwaltungsrekursverfahren durch § 5 der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (GebührenO; LS 682) konkretisiert wird. Danach betragen die Staatsgebühren für Entscheide im Rechtsmittelverfahren Fr. 50.- bis Fr. 4'000.-. Gemäss § 9 Abs. 1 GebührenO werden Gebühren nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung des Geschäfts berechnet, wo Mindest- und Höchstbeträge festgesetzt sind und nichts anderes vorgeschrieben ist. Gemäss Abs. 2 der genannten Bestimmung können die Gebühren in besonderen Fällen über die in dieser Verordnung festgesetzten Höchstbeträge hinaus angemessen erhöht werden; der Entscheid darüber ist zu begründen.
10.1.2
Der Regierungsrat hat die Staatsgebühr auf das 2 1⁄2-fache der Maximalgebühr gemäss § 5 GebührenO festgesetzt. Zur Begründung verweist er auf die Bedeutung der Rekurse, den grossen Zeitaufwand, den die Instruktion erforderte, sowie die Komplexität des Falles. Die Beschwerdeführenden machen insbesondere geltend, die Vorkenntnisse des betreffenden Sachbearbeiters aus den Rekursverfahren gegen den Gestaltungsplan hätten den Aufwand vermindert und die Spruchgebühr stehe in keinem Verhältnis zu denjenigen, die bei Rekursen gegen andere Grossprojekte festgesetzt worden seien.
10.1.3
Nach dem verfassungsrechtlichen Erfordernis der gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht müssen öffentliche Abgaben zwar nicht notwendigerweise in allen Teilen auf der Stufe des formellen Gesetzes, jedoch in genügender Bestimmtheit zumindest in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein. D
ie Voraussetzungen für die Erhebung der Abgabe müssen in den einschlägigen Rechtssätzen so genau umschrieben sein, dass der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten für den Bürger hinreichend voraussehbar sind. Welche Anforderungen dabei zu stellen sind, hängt von der Natur der jeweiligen Materie ab (BGE 123 I 248 E. 2).
Im Lichte dieser Grundsätze lässt sich eine beliebige Erhöhung der Spruchgebühr über den in § 5 Abs. 1 GebührenO festgesetzten Maximalbetrag hinaus nicht rechtfertigen; als in besonderen Fällen angemessen erscheint höchstens die Erhöhung auf den doppelten Betrag, wie sie in den Gebührenordnungen der Baurekurskommissionen und des Verwaltungsgerichts vorgesehen ist (vgl. § 35 Abs. 2 der Verordnung des Regierungsrats über die Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommissionen vom 20. Juli 1977 [LS 700.7] sowie § 5 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 [GebV VGr; LS 175.252]).
Die im Rekursverfahren zulässige Maximalgebühr belief sich demnach auf Fr. 8'000.- pro Rekursverfahren, das heisst für die vereinigten Verfahren auf insgesamt Fr. 16'000.-. Angesichts der Bedeutung der Rekurse, des grossen Zeitaufwands, den die Instruktion erforderte, sowie der Komplexität des Falles durfte dieser Rahmen ohne Verletzung der Prinzipien der Kostendeckung und der Äquivalenz ausgeschöpft werden. Die Spruchgebühr des Regierungsrats ist deshalb auf Fr. 16'000.- herabzusetzen.
10.2
Die Beschwerdeführenden beantragen sodann unabhängig vom Verfahrensausgang eine Neuverlegung der Rekurskosten.
10.2.1
Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen; gemäss § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG sind Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht hat, die er schon früher hätte geltend machen können, ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden. Von diesem Unterlieger- und Verursacherprinzip kann aus Billigkeitsgründen abgewichen werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 23). Ein solches Abweichen kann nach der Rechtsprechung im Rekursverfahren unter anderem dann gerechtfertigt sein, wenn auf der Seite der Bewilligungsinstanz ein Interessenkonflikt besteht und Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sich die Behörde nicht ausschliesslich von sachlichen Überlegungen hat leiten lassen (vgl. BGr, 19. August 2003,
1P.270/2003, E 4.2, www.bger.ch).
10.2.2
Nachdem die Beschwerde in der Sache in zwei Punkten teilweise gutzuheissen ist, erfordert bereits das Unterliegerprinzip eine teilweise Neuverlegung der Rekurskosten. Sodann ist zu berücksichtigen, dass die Bauherrschaft unvollständige Gesuchsunterlagen eingereicht und die Bewilligungsinstanzen mangels eines Vergleichsprojektes das Bauvorhaben aufgrund unvollständiger Unterlagen beurteilt haben. Sodann war auf Seiten der städtischen und kantonalen Bewilligungsinstanzen der Interessenkonflikt zwischen der sorgfältigen Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen und der im Hinblick auf die Fussball-Europameisterschaft 2008 angestrebten raschen Realisierung des Stadions offensichtlich; bei der Stadt ist zusätzlich ihre Mitbeteiligung bei der Projektentwicklung zu berücksichtigen. Mit der Erteilung der Baubewilligung durch die Bausektion und der Erteilung der Hochhausbewilligung durch die Baudirektion, ohne dass diese das fehlende und für die Beurteilung zwingend erforderliche Vergleichsprojekt nachverlangten, lagen ausreichende Anhaltspunkte dafür vor, dass sich die Bewilligungsinstanzen nicht ausschliesslich von sachlichen Gesichtspunkten leiten liessen. Diese Umstände rechtfertigen folgende Verlegung der reduzierten Rekurskosten:
– Beschwerdeführende Nrn. 1–15: 1/20, unter sich anteilmässig und unter solidarischer Haftung;
– Beschwerdeführende Nrn. 16–21: 1/20, unter sich anteilmässig und unter solidarischer Haftung;
– Beschwerdegegnerin Nr. 1: 5/10;
– Beschwerdegegnerinnen Nrn. 2 und 3: je 2/10.
10.2.3
Angesichts des nur teilweisen Obsiegens der Beschwerdegegnerinnen und der im Zusammenhang mit der Kostenverlegung dargelegten Umstände ist die Verpflichtung der Beschwerdeführenden zu einer Parteientschädigung im Rekursverfahren nicht gerechtfertigt und der Rekursentscheid insoweit aufzuheben.
11.
Zusammenfassung und Regelung der Nebenfolgen
11.1
Damit erweist sich abgesehen von der Bemessung und Verlegung der Rekurskosten die Beschwerde insofern als begründet, als für die Mehrbeschattung der Liegenschaft Kat.-Nr. AU6340 keine Zustimmung der zuständigen städtischen Behörde und für den Einbau der Gebäudesohle unter den mittleren Grundwasserspiegel keine Ausnahmebewilligung der Baudirektion vorliegt. In teilweiser Gutheissung der Beschwerden ist deshalb die Bauherrschaft zu verpflichten, vor Baufreigabe der Baubehörde eine Zustimmungserklärung der Grundeigentümerin zur Mehrbeschattung des Grundstücks Kat.-Nr. AU6340 und eine Ausnahmebewilligung der Baudirektion für den Einbau der Gebäudesohle unter den mittleren Grundwasserspiegel einzureichen. Im Übrigen sind die Beschwerden abgesehen von der Korrektur bei den Nebenfolgen abzuweisen.
11.2
Angesichts der Bedeutung der Streitsache, des Umfangs der Akten und des grossen Aufwands, den die Bearbeitung des komplexen Falles erforderte, ist die Gerichtsgebühr gestützt auf § 2 und 4 GebV VGr auf Fr. 50'000.- festzusetzen. Bei der Verlegung ist neben dem teilweisen Obsiegen der Beschwerdeführenden insbesondere zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin Nr. 1 auch im Beschwerdeverfahren kein Art. 9 Abs. 2 GPV entsprechendes Vergleichsprojekt eingereicht hat und die Beurteilung des Schattenwurfs weitgehend aufgrund der Überprüfung durch das Ingenieurbüro Hostettler erfolgen musste, welche die Beschwerdeführenden auf eigene Kosten vornehmen liessen. Sodann ist der Standpunkt, dass die Unterschreitung des mittleren Grundwasserspiegels als Ausnahme bewilligt werden könne, erst im Lauf des Beschwerdeverfahrens eingenommen worden. Im Verfahren vor Verwaltungsgericht für die Kostenauflage nicht mehr von Bedeutung ist dagegen der bei den Bewilligungsbehörden bestehende Interessenkonflikt (vgl. BGr, 19. August 2003, 1P.270/2003, E. 4.2.2, www.bger.ch). Unter Berücksichtigung dieser Umstände ist es gestützt auf § 13 Abs. 2 VRG gerechtfertigt, die Kosten des Beschwerdeverfahrens wie folgt zu verlegen:
– Beschwerdeführende Nrn. 1–15: 1/10, unter sich anteilmässig und unter solidarischer Haftung;
– Beschwerdeführende Nrn. 16–21: 1/10, unter sich anteilmässig und unter solidarischer Haftung;
– Beschwerdegegnerin Nr. 1: 2/5;
– Beschwerdegegnerinnen Nrn. 2 und 3: je 1/5.
11.3
Die Zusprechung von Parteientschädigungen gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG ist trotz des im Ergebnis überwiegenden Obsiegens der Beschwerdegegnerinnen nicht gerechtfertigt, da die Rechtsmittel angesichts der gehäuften Verfahrensfehler in guten Treuen erhoben werden konnten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 34).