# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** a3701eaa-9768-438c-8c92-6be95c7d9261
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2004
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A. Du 10 novembre au 13 décembre 2000, le Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) a mis à l'enquête publique un projet de décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, dans les communes de Chabrey, Champmartin, Cheseaux-Noréaz, Cudrefin, Yverdon-les-Bains et Yvonand. Il a également mis à l'enquête publique, du 10 novembre au 11 décembre 2000, un projet de modification de la décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux. Ces deux projets ont suscité de très nombreuses oppositions, dont celle de l'Association intercantonale des Trois-lacs, communément appelée
"Aqua Nostra des Trois lacs"
(ci-après: Aqua Nostra). Toutes les oppositions ont été levées par des décisions du DSE du 4 octobre 2001.
B. Le 15 octobre 2001 Aqua Nostra a déposé auprès du Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) deux recours tendant au réexamen de ses oppositions aux projets mis à l'enquête. Le DIRE a en outre été saisi d'une dizaine de recours émanant d'autres opposants. Par décision incidente du16 novembre 2001, le chef du DIRE a rejeté les requêtes d'effet suspensif contenues dans certains des recours contre la décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel. Il en a fait de même s'agissant de la modification de la décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux. Il a considéré, en substance, que ces décisions n'étaient pas de nature à entraîner une situation irréversible et qu'il existait un intérêt public prépondérant à les mettre en vigueur au plus tard avant le début d'Expo 02. Ces décisions n'ont fait l'objet d'aucun recours.
C. L'instruction des recours a été suspendue à la demande du DSE, qui menait des pourparlers transactionnels avec les divers recourants. Dans ce cadre, le DSE a mis à l'enquête publique une modification de la décision de classement concernant un périmètre situé dans la réserve naturelle des Grèves de la Motte, qui n'avait pas été approuvé à la suite de l'opposition de la Municipalité de Cudrefin. Aqua Nostra s'est opposée à cette modification. Le DSE a levé son opposition le 27 mars 2002 et approuvé en conséquence la modification de sa décision de classement du 4 octobre 2001. Aqua Nostra a recouru contre cette décision le 8 avril 2002. Ce recours a été joint aux précédents.
D. Après avoir spécialement instruit la question de la qualité pour recourir d'Aqua Nostra, le DIRE a décidé de disjoindre des autres recours ceux déposés par cette association et, par décision du 31 juillet 2002, a déclaré ces derniers irrecevables.
E. Aqua Nostra s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 15 août 2002, concluant principalement à son annulation et au renvoi de la cause au DIRE pour instruction et décision sur le fond.
En accusant réception de ce recours, le juge instructeur a indiqué, sans autre précision:
"L'effet suspensif est provisoirement accordé au recours."
(communication du 21 août 2002, ch. 4). La recourante, qui n'avait pas sollicité de mesures provisionnelles, en a déduit que les effets des décisions de classement qui avaient fait l'objet de son recours au DIRE étaient suspendus; elle s'est en conséquence adressée au chef du DSE pour lui faire savoir que l'ensemble des plans contestés n'étaient pas en vigueur, compte tenu de l'octroi de l'effet suspensif, qu'en conséquence aucune mesure ne pouvait être prise sur la base de ces plans et qu'en particulier des bouées ne pouvaient pas être mises en place pour délimiter des zones de protection. Elle demandait dès lors que
"soient éliminées dans les meilleurs délais toutes les mesures prises en exécution des plans contestés."
(lettre du 5 septembre 2002). Le Conservateur de la nature a transmis une copie de cette lettre au Tribunal administratif, en sollicitant du juge instructeur qu'il se détermine sur la portée de sa décision sur effet suspensif du 21 août 2002.
Dans ses observations du 17 septembre 2002, le Conservateur de la nature a rappelé que, dans la procédure devant le DIRE, le refus d'effet suspensif n'avait fait l'objet d'aucun recours et était entré en force. Il estimait que cette mesure ne se justifiait pas devant le Tribunal administratif, qu'elle aurait pour effet d'empêcher le balisage des zones d'interdiction à la navigation hivernale découlant de l'ordonnance sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs (OROEM), qu'en ce qui concernait le cas de Chevroux, la décision de classement était entrée en force et que seule la modification litigieuse (assouplissement des mesures d'interdiction) était concernée, qu'enfin le balisage terrestre avait été mis en place durant l'été et qu'il était justifié de maintenir ce dispositif pour éviter des atteintes au milieu naturel.
Le Conservateur de la nature a été invité à préciser
"si des mesures concrètes
[avaient]
déjà été prises en application du plan contesté en distinguant les mesures qui résultent uniquement du plan litigieux et celles qui s'imposent directement en vertu de l'ordonnance sur la réserve d'oiseaux et de migrateurs d'importance internationale et nationale."
Il a répondu en ces termes:
"En réponse à votre demande du 4 octobre 2002, nous vous présentons l'état de la situation dans le périmètre des décisions querellées.
Décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel
Réserve naturelle des Grèves de Cheseaux
:
- balisage lacustre réalisé avant la procédure de classement - balisage découlant directement de l'OROEM
- pose d'obstacles (barrières/piquets) à l'entrée des sentiers donnant accès à des secteurs interdits au public. Ces sentiers s'introduisent dans des marais d'importance nationale
- pose de panneaux d'information.
Réserve naturelle de la Baie d'Yvonand
- balisage de la zone lacustre interdite à la navigation toute l'année - balisage découlant directement de l'OROEM
- pose d'obstacles (barrières/piquets) à l'entrée des sentiers donnant accès à des secteurs interdits au public. Ces sentiers s'introduisent dans des marais d'importance nationale
- pose de panneaux d'information.
Réserve naturelle des Grèves de la Motte
- balisage de la zone lacustre interdite à la navigation toute l'année - balisage découlant de la décision de classement et non pas de l'OROEM
- pose d'obstacles (barrières/piquets) à l'entrée des sentiers donnant accès à des secteurs interdits au public. Ces sentiers s'introduisent dans des marais d'importance nationale.
- pose de panneaux d'information
- réalisation du sentier pédestre dans la réserve (après une mise à l'enquête en 2002).
Réserve naturelle de Cudrefin
- balisage lacustre réalisé avant la procédure de classement - balisage découlant directement de l'OROEM.
Travaux à réaliser:
- balisage lacustre de la zone interdite à la navigation entre le lundi du jeûne et le printemps. Ce balisage concerne la réserve naturelle de la Baie d'Yvonand et découle directement de l'OROEM
- amélioration du balisage terrestre dans les secteurs interdits d'accès (concerne toutes les réserves)
- amélioration des accès sur les sentiers autorisés (concerne principalement la réserve de la Baie d'Yvonand).
Décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux.
- balisage de la zone lacustre interdite à la navigation au sud-ouest du port - balisage découlant de la décision de classement entrée en force (n'est pas concernée par la modification de la décision de classement querellée)
- balisage de la zone lacustre interdite à la navigation toutes l'année au nord-est du port - balisage découlant directement de l'OROEM.
- pose d'obstacles (barrières/piquets) à l'entrée des sentiers donnant accès à des secteurs interdits au public. Ces sentiers s'introduisent dans des marais d'importance nationale
- pose de panneaux d'information.
Les travaux suivants n'ont pas été réalisés:
- balisage lacustre de la zone interdite de navigation entre le lundi du jeûne et le printemps. Ce balisage concerne la zone au nord-est du port et découle directement de l'OROEM
- amélioration du balisage terrestre dans les secteurs interdits d'accès.
Remarque finale
Bien que cela ne concerne pas directement la présente procédure, nous indiquons que les travaux réalisés dans les réserves naturelles fribourgeoises sont absolument équivalents et coordonnés (balisage lacustre d'été, balisage terrestre, informations, ...)."
Il s'en est suivi un long échange d'écritures, au cours duquel le Conservateur de la nature a confirmé qu'il sollicitait la levée de l'effet suspensif (lettre du 1
er
novembre 2002), la recourante concluant au contraire à son maintien (lettre du 16 décembre 2002).
Par décision du 30 septembre 2003, le juge instructeur a levé l'effet suspensif provisoirement accordé au recours.
F. Aqua Nostra a recouru contre cette décision le 13 octobre 2003, concluant à sa réforme,
"en ce sens que l'effet suspensif provisoirement accordé au recours n'est que partiellement levé, aucune nouvelle mesure de protection ne pouvant être mise en place, les mesures de protection d'ores et déjà mises en place entrant immédiatement en vigueur."
Le juge intimé ne s'est pas déterminé sur le recours incident. Le Conservateur de la nature conclut implicitement à son rejet.

## Considerations

Considérant en droit:
1. L'effet suspensif est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision attaquée. Il ne se conçoit qu'à l'égard d'une décision positive, qui confère un droit, impose une obligation ou constate l'existence de l'un ou l'autre. Il est exclu d'accorder un effet suspensif à un recours contre une décision négative, qui écarte une demande; la suspension des effets de cette décision, faute d'impliquer l'admission de la demande repoussée, ne rimerait à rien (v. Grisel, Traité de droit administratif, p. 923 et la jurisprudence citée; Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure administrative, RDAF 1976 p. 217).
En l'occurrence, l'objet du recours au fond est une décision d'irrecevabilité, qui dénie à Aqua Nostra la qualité pour recourir au DIRE contre le rejet de ses oppositions et écarte ainsi préjudiciellement ses recours. Suspendre les effets d'une telle décision n'a pas pour conséquence d'empêcher l'entrée en vigueur des décisions de classement faisant l'objet des recours au DIRE, mais seulement d'empêcher la clôture immédiate de ces procédures de recours en ce qui concerne Aqua Nostra. Cette dernière se retrouve ainsi provisoirement dans la position de partie qui était la sienne avant que son recours ne soit déclaré irrecevable. Or, à ce moment-là déjà, les décisions de classement litigieuses étaient en vigueur et opposables à la recourante comme à quiconque, puisque le chef du DIRE avait refusé l'effet suspensif aux recours dont il était saisi (décisions sur effet suspensif du 16 novembre 2001). La décision du DIRE déclarant irrecevables les recours d'Aqua Nostra n'y a rien changé, et l'annulation de cette décision, dans l'hypothèse où Aqua Nostra obtiendrait gain de cause devant le Tribunal administratif, n'y changerait rien non plus: le DIRE se trouverait simplement saisi à nouveau des recours d'Aqua Nostra, dans l'état procédural qui était le leur avant la décision d'irrecevabilité.
2. S'il est exclu d'attribuer un effet suspensif à un recours dirigé contre une décision négative, il est cependant envisageable, à certaines conditions, d'accorder au recourant par la voie de mesures provisionnelles ce que la décision attaquée lui refuse (v. Grisel, loc. cit.). Il est donc concevable que l'autorité saisie en seconde instance d'un recours contre une décision d'irrecevabilité prenne, à titre provisionnel, des mesures empêchant l'exécution de la décision faisant l'objet du recours en première instance et que la décision d'irrecevabilité, si elle était confirmée, rendrait définitive. Une telle mesure n'a toutefois de sens que si ladite décision n'était pas déjà exécutoire et si son entrée en force est de nature à causer au recourant un préjudice difficilement réparable, qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne justifie. Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en l'espèce:
a) On l'a vu, le DIRE a refusé l'effet suspensif aussi bien aux recours dirigés contre la décision de classement des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, que contre la décision de modification de la décision de classement de la réserve naturelle de Chevroux. Ces décisions sont par conséquent exécutoires, nonobstant les recours déposés contre elles. On ne voit pas comment le Tribunal administratif, à l'occasion d'un recours contre une décision déclarant irrecevable l'un de ces recours, pourrait restituer l'effet suspensif précédemment refusé par le DIRE sans empiéter sur les compétences de ce dernier.
b) Dans le cadre du présent recours incident, Aqua Nostra admet que les mesures de protection d'ores et déjà mises en place demeurent en vigueur. Le recours tend donc exclusivement à empêcher provisoirement de nouvelles mesures, à savoir, dans toutes les réserves, l'amélioration du balisage terrestre dans les secteurs interdits d'accès et, en ce qui concerne principalement la réserve de la baie d'Yvonand, l'amélioration des accès sur les sentiers autorisés; s'agissant de la réserve de la baie d'Yvonand et de celle de Chevroux, le balisage de la zone lacustre interdite à la navigation entre le lundi du Jeûne et le printemps (v. lettre du Conservateur de la nature au Tribunal administratif du 10 octobre 2002).
aa) Les mesures qui doivent encore être mises en place sur le terrain sont destinées à améliorer la protection d'un milieu naturel sensible, faisant l'objet d'inventaires fédéraux qui en attestent la valeur et dont les décisions de classement litigieuses constituent des mesures d'exécution. Elles répondent donc à un intérêt public indéniable et en suspendre l'exécution est de nature à causer des dommages dont il n'est pas certain qu'ils soient tous réparables. Inversement, la recourante n'expose pas en quoi l'exécution immédiate de ces mesures complémentaires de protection, facilement réversibles dans l'hypothèse où ses recours seraient admis, serait de nature à compromettre ses intérêts ou ceux de ses membres. Elle ne cherche même pas à exposer quels inconvénients l'exécution de ces mesures complémentaires présenterait pour elle-même ou pour ses membres pendant la durée de la procédure.
bb) S'agissant du balisage hivernal des plans d'eau interdits à la navigation, il découle directement de l'inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance nationale et internationale établit conformément à l'art. 2 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 janvier 1991 (OROEM, RS 922.32), qui définit précisément les secteurs interdits à la navigation, et de l'art. 37 de l'ordonnance du 8 novembre 1978 sur la navigation dans les eaux suisses (ONI, RS 747.201.1), qui oblige à signaler au moyen de bouées les plans d'eau interdits à toute navigation. Même si les décisions de classement litigieuses intègrent les mesures de protection découlant de l'OROEM, les recours ne peuvent en aucun cas conduire à une réduction du secteur protégé en vertu de cette ordonnance, qui relève du Conseil fédéral (art. 11 al. 1 et 2 LChP), hormis les cas de minime importance (v. art. 3 OROEM). Les modalités techniques de signalisation des plans d'eau protégés n'ont pas à être réglées par les plans ou décisions de classement; elles sont du ressort du Département de la sécurité et de l'environnement (arrêt AC 1997/0029 du 14 février 2000, consid. 3b, p. 8). Une éventuelle admission des recours par le DIRE ne serait donc pas de nature à influencer le balisage exigé par l'ONI; a fortiori, des mesures provisionnelles ordonnées dans le cadre du recours pendant devant le Tribunal administratif ne sauraient faire obstacle à ce balisage.
3. Le recours s'avère dès lors mal fondé. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la recourante déboutée.