# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** fa65100b-1959-5e4f-b803-669e30a29466
**Court:** GE_CJ
**Chamber:** GE_CJ_013
**Year:** 2022
**Language:** fr
**Jurisdiction:** GE / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

EN FAIT
1) a. Mesdames B_, C_, D_, E_, F_, G_, H_, I_et Messieurs J_ et K_ (ci-après : Mme B_ et consorts) exercent ou exerçaient la fonction de coordinateurs et coordinatrices pédagogiques d’établissement (ci-après : CPE).![endif]>![if>
Selon leur cahier des charges du 15 mai 2017, leur mission consistait à soutenir les enseignants et la direction de l’établissement dans le domaine de la gestion pédagogique de ce dernier, la formation continue et l’accompagnement au changement. Ils étaient rattachés hiérarchiquement au chef du service formation et développement des ressources humaines de l’enseignement obligatoire (ci-après : SeFOD), le directeur ou la directrice des établissements concernés n’étant pas qualifiés de supérieur ou supérieure hiérarchique.
b. La A_(ci-après : A_) est une association professionnelle ayant son siège dans le canton de Genève et ayant notamment pour but, selon l’art. 3 de ses statuts, la défense des intérêts généraux de ses membres (soit les fonctionnaires et employés exerçant une fonction pédagogique, éducative ou formative en rapport direct avec l’enseignement primaire genevois ; art. 4 des statuts), la contribution au développement et au progrès de l’instruction, de l’enseignement et de l’éducation, la défense de tout sociétaire dont les intérêts professionnels seraient menacés pour des actes en rapport avec son activité d’enseignant ou de membre de la A_.
2) Le 7 juin 2011, la Cour des comptes a rendu un rapport à la suite de son audit de gestion relatif à la planification de la rentrée scolaire de l’enseignement postobligatoire. ![endif]>![if>
L’une des recommandations y figurant était rédigée de la manière suivante : « La Cour recommande à la [direction générale de l'enseignement secondaire II post obligatoire (ci-après : DGPO)] en collaboration avec les directeurs d’établissements de procéder à une revue complète des activités administratives effectuées par du personnel enseignant et qui peuvent être accomplies par du personnel administratif et technique. Une fois ces activités identifiées, la DGPO doit être en mesure de justifier l’emploi de ce personnel enseignant à des activités administratives, et ce de manière formalisée. Il conviendra en outre que le [département de l’instruction publique, de la formation et de la jeunesse (ci-après : le DIP ou le département)] émette un arrêté ou une directive précisant les conditions de travail des personnes concernées. En ce sens, le cahier des charges devrait préciser une charge de travail annuelle identique au personnel administratif et technique, à savoir 40 heures hebdomadaires avec un droit aux vacances de 5 semaines par an. En revanche, s’il apparaît que les personnes concernées ne seront plus réaffectées à des tâches d’enseignement au contact des élèves, une modification de statut de personnel enseignant vers celui de personnel administratif et technique devrait être effectuée ».
3) En 2017, le service d'audit interne de l'État de Genève (ci-après : SAI) a effectué un audit de la DGPO. Selon les informations apportées par le département, cet audit serait arrivé à la même conclusion précitée que la Cour des comptes. Il aurait également relevé que les CPE avaient le statut de personnel enseignant alors qu’ils n’enseignaient pas. Il convenait dès lors soit de leur attribuer des responsabilités d’enseignement, soit de modifier leur statut en les faisant passer de personnel enseignant à personnel administratif et technique (ci-après : PAT) et d’adapter, cas échéant, leur cahier des charges.![endif]>![if>
4) La même année, le DIP a entrepris de revoir le rattachement hiérarchique des CPE. Un groupe de travail, dénommé « fonction de [CPE] et option de rattachement dans les établissements scolaires primaires » a été créé à cet effet. Il comportait des CPE, des directeurs d’établissements scolaires, la responsable hiérarchique des CPE et des membres de la direction générale de l’enseignement obligatoire du DIP
(ci-après : DGEO), dont notamment la cheffe du SeFOD.![endif]>![if>
Des séances de travail se sont tenues les 17 octobre 2017, 9 novembre 2017, 9 janvier 2018 et 8 février 2018.
Quatre modèles ont été envisagés, à savoir le statu quo (avec rattachement hiérarchique à la DGEO en tant que personnel enseignant ou en tant que PAT), le rattachement à un établissement avec une activité pédagogique dans trois établissements, une activité pédagogique dans deux établissements avec une activité d’enseignement et une répartition de l’ensemble des « équivalents temps plein » (ci-après : ETP) de CPE dans les cinquante-huit établissements scolaires, avec une activité de coordination d’environ 30 % et une activité d’enseignement en plus. L’ensemble des modèles maintenait une coordination cantonale métier centralisée.
5) En mars 2018, la DGEO a établi un document intitulé « Groupe de travail : mandat et affectation des CP-E
1
– Hypothèses retenues » (ci-après : le rapport), énumérant les avantages et les risques des quatre hypothèses susmentionnées. ![endif]>![if>
6) Le 15 mars 2018, la cheffe de service du SeFOD a informé la DGEO de la position de son service, à savoir le choix de la variante 1. Était joint un document réunissant les commentaires de ses collaborateurs et collaboratrices. ![endif]>![if>
7) Par courriel du 23 mars 2018, les représentants des directeurs et directrices d’établissement se sont déclarés en faveur du rattachement des CPE à une direction d’établissement primaire, avec rattachement fonctionnel à deux autres directions d’établissement en maintien du statut des CPE. ![endif]>![if>
8) Le 11 avril 2018, la DGEO a transmis son rapport au président de la A_, à sa demande. ![endif]>![if>
9) Le 9 mai 2018, la DGEO a informé la conseillère d’État en charge du DIP (ci-après : la conseillère d’État) des conclusions de son rapport et lui a fait part de ses recommandations.![endif]>![if>
10) Le 1
er
octobre 2018, la conseillère d’État a rencontré une délégation de CPE et de directeurs et directrices d’établissements pour échanger sur la question du rattachement hiérarchique des CPE.![endif]>![if>
À cette occasion, elle leur a fait part de l’option qu’elle avait retenue, à savoir celle du rattachement des CPE aux directions de l’enseignement primaire dès la rentrée scolaire 2019-2020, de les intégrer à l’équipe de direction de l’établissement, de prévoir leur place de travail principale dans l’établissement et de maintenir une place de travail au sein de la DGEO, de ne pas modifier le cahier des charges des CPE. Ceux-ci avaient le statut de personnel enseignant.
11) La A_ a été invitée à se prononcer sur les différents modèles. Son président a indiqué être attaché à la prestation délivrée par les CPE dans le contexte existant et redouter les conséquences d’une évolution.![endif]>![if>
12) Au mois de décembre 2018, un groupe de travail technique intitulé « rattachement des CPE aux directions d’établissement » a été chargé de la mise en œuvre de ce choix. Faisaient notamment partie de ce groupe de travail la directrice ad interim des ressources humaines (ci-après : RH) de la DGEO et la cheffe de service du SeFOD.![endif]>![if>
13) Le 19 décembre 2018, la A_ a souhaité intégrer ce groupe de travail.![endif]>![if>
14) Le 16 janvier 2019, la directrice générale ad interim de la DGEO a répondu qu’en l’absence de modification du cahier des charges, il n’y avait pas lieu de mener les travaux du groupe de travail dans un cadre paritaire.![endif]>![if>
15) Différents échanges de courriers s’en sont suivis.![endif]>![if>
16) Lors de la séance de présentation du 27 février 2019 destinée aux CPE, à laquelle un représentant de la A_ a également été invité, il a été indiqué que dès la rentrée scolaire 2019-2020, les CPE seraient rattachés aux directions d’établissements scolaires, seraient membres de l’équipe de direction et maintenus dans leur statut de personnel enseignant. À l’exception du rattachement hiérarchique, le cahier des charges était inchangé. Ce dernier serait actualisé avec cette modification pour la rentrée 2020.![endif]>![if>
17) L’actualisation du cahier des charges a eu lieu le 8 mai 2019. Ce dernier prévoyait le directeur d’établissement comme supérieur, le fait que le CPE doive rendre compte à celui-ci et à la coordination de la DGEO pour les aspects métiers.![endif]>![if>
18) Le cahier des charges a été soumis le 6 juin 2019 à la commission paritaire. La A_ s’y est opposée. La modification a toutefois été entérinée. ![endif]>![if>
19) Fin août 2019, un troisième groupe de travail intitulé « accompagnement et suivi » du rattachement aux directions d’établissement a été formé. Il était notamment composé de la directrice RH de la DGEO, de deux représentants des directions d’établissements primaires, de deux représentants des CPE et d’un représentant de la A_. À la demande de cette dernière, ce sont finalement deux de ses représentants qui ont pu intégrer le groupe.![endif]>![if>
20) Le 13 septembre 2019, la A_ a fait valoir auprès de la conseillère d’État, par l’intermédiaire de son conseil, que les CPE n’avaient pas été intégrés ni consultés dans la modification de leur cahier des charges. Elle demandait l’ouverture d’une procédure au sens de l’art. 4A de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA -
E 5 10
) ainsi que la production de l’intégralité du dossier concernant la modification du cahier des charges des CPE, soit notamment l’audit interne de 2017 dans son intégralité.![endif]>![if>
21) Le 29 octobre 2019, la directrice des RH du DIP a répondu que les CPE avaient participé au processus, précisant que la A_ avait été consultée et avait participé aux groupes de travail mis en place en 2018 et allait participer à celui d’« accompagnement et de suivi ». Elle produisait également certaines pièces sollicitées par la A_.![endif]>![if>
22) Lors de la première séance du groupe de travail « accompagnement et suivi » du 6 novembre 2019, la présidente de la A_ a indiqué que le rapport de confiance était rompu.![endif]>![if>
23) Deux autres séances ont eu lieu les 11 décembre 2019 et 29 janvier 2020.![endif]>![if>
24) Le 6 février 2020, le conseil de la A_ a informé la conseillère d’État qu’il était également constitué pour la défense des intérêts de Mme B_ et consorts. Ils demandaient à ce que toute mesure d’exécution soit suspendue jusqu’à droit jugé au sens de l’art. 4A LPA. Cette disposition devrait permettre d’ouvrir une procédure afin de remettre en cause la légalité et la validation des changements de cahier des charges. Ils restaient dans l’attente de la production de l’audit interne de 2017.![endif]>![if>
25) En signe de protestation, la A_ ne s’est pas présentée à la séance du 26 février 2020. Le document de synthèse de cette réunion lui a été adressé le 4 mars 2020.![endif]>![if>
26) Lors de la séance du 27 février 2020, réunissant notamment la directrice RH de la DGEO et la présidente de la A_, cette dernière a sollicité une copie de l’audit interne réalisé en 2017, l’ouverture d’une procédure au sens de l’art. 4A LPA et une individualisation des décisions.![endif]>![if>
27) Le 12 mars 2020, la A_ et Mme B_ et consorts ont relancé la conseillère d’État, estimant ne pas avoir reçu de réponse à leur pli du 6 février 2020.![endif]>![if>
28) Par courrier du 20 mars 2020, la conseillère d’État a indiqué que le changement de rattachement hiérarchique ne constituait pas une modification du cahier des charges susceptible de porter atteinte aux droits et obligations des CPE. Ceux-ci avaient d’ailleurs l’habitude de collaborer avec les directeurs des différents établissements scolaires. Le travail fourni était le même ; les tâches quotidiennes restaient identiques. Le changement de la personne appelée à effectuer l’évaluation des CPE n’avait pas d’impact sur leur activité et revêtait la qualité d’un acte interne. La modification n’était qu’une mesure interne et non une décision. Il n’y avait pas lieu non plus à l’ouverture d’une procédure au sens de l’art. 4A LPA. La modification du cahier des charges s’était faite selon l’art. 161 du règlement fixant le statut des membres du corps enseignant primaire, secondaire et tertiaire ne relevant pas des hautes écoles du 12 juin 2002 (RStCE -
B 5 10.04
). Elle ne ressortissait pas non plus à une procédure au sens précité.![endif]>![if>
29) Deux nouvelles séances du groupe de travail ont eu lieu, par vidéoconférence, les 23 avril et 6 mai 2020. ![endif]>![if>
30) Par courriel, dont la date ne figure pas dans les pièces au dossier, le directeur général de la DGEO s’est adressé aux membres du personnel de la DGEO pour leur confirmer que compte tenu de la décision du département de rattacher les CPE aux directions des établissements primaires, ces derniers auraient leur place de travail directement dans lesdits établissements à compter de la prochaine rentrée scolaire. Ces modifications interviendraient entre la fin du mois de juin et le début du mois de juillet. ![endif]>![if>
31) Le 1
er
mai 2020, la A_ ainsi que Mme B_ et consorts ont saisi le Conseil d’État d’un recours contre le courrier du 20 mars 2020 précité, demandant à titre provisionnel qu’il soit sursis à tout acte d’exécution relatif à la modification du rattachement hiérarchique des CPE jusqu’à droit jugé au fond.![endif]>![if>
Au fond, après avoir sollicité la tenue d’une audience de comparution personnelle des parties et la production de l’intégralité du dossier dont l’audit interne de 2017, ils ont conclu à ce que le courrier en question soit annulé et qu’il soit constaté que la conseillère d’État avait commis un déni de justice. Il convenait de lui renvoyer le dossier afin qu’elle ouvre une procédure administrative au sens de l’art. 4A LPA et rende une décision relative à la modification du rattachement hiérarchique.
32) Par courriel du 2 juin 2020, le directeur général de la DGEO a informé les CPE que leur déménagement était reporté jusqu’à droit connu sur le recours. ![endif]>![if>
33) Le département a fait part de ses observations suite au recours de la A_ ainsi que Mme B_ et consorts en date du 2 juin 2020, sur mesures provisionnelles, et le 22 juin 2020, sur le fond. ![endif]>![if>
34) Par décision du 25 juin 2020, le président du Conseil d’État a rejeté la requête de mesures provisionnelles.![endif]>![if>
35) Par courriel du 29 juin 2020, la A_ ainsi que Mme B_ et consorts ont indiqué au Conseil d’État que, dès lors que la décision n’avait pas été déclarée exécutoire nonobstant recours, la situation demeurait inchangée, et le Conseil d’État devait inviter ses services « à s’y conformer sans délai ».![endif]>![if>
36) Le 30 juin 2020, le directeur général de la DGEO a répondu que la décision du 25 juin 2020 étant négative, le recours contre celle-ci ne pouvait déployer d’effet suspensif. Le déménagement aurait lieu les 17 et 19 août 2020.![endif]>![if>
37) Par acte expédié le 6 juillet 2020 à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), la A_ ainsi que Mme B_ et consorts ont interjeté recours contre la décision du 25 juin 2020 précitée, dont ils ont demandé l’annulation. Ils ont conclu à ce que l’effet suspensif leur soit « notifié ». Préalablement, ils ont sollicité leur audition et, principalement, ils ont demandé à ce qu’il soit fait droit à leur requête de mesures provisionnelles.![endif]>![if>
38) Le 24 août 2020, le déménagement des CPE a été opéré. ![endif]>![if>
39) Par arrêt du 1
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septembre 2020, la chambre administrative a déclaré le recours du 6 juillet 2020 irrecevable, considérant en substance que la décision attaquée, par laquelle le président du Conseil d'État avait rejeté une requête de mesures provisionnelles, était une décision incidente qui n'était pas susceptible de causer un préjudice irréparable. ![endif]>![if>
40) La A_ ainsi que Mme B_ et consorts ont répliqué par acte du
3 septembre 2020 et le DIP a dupliqué le 1
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octobre 2020 auprès du Conseil d’État.![endif]>![if>
La A_ ainsi que Mme B_ et consorts ont déposé une nouvelle écriture le 1
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octobre 2020.
41) Par arrêt du 11 mai 2021, le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure où il était recevable, le recours formé contre l’arrêt de la chambre administrative du
1
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septembre 2020.![endif]>![if>
42) Par arrêté du 26 mai 2021, le Conseil d’État a pris acte de la récusation de la conseillère d’État, déclaré irrecevable le recours formé par la A_, rejeté celui formé par Mme B_ et consorts et condamné la A_ et Mme B_ et consorts, pris conjointement et solidairement, au paiement d’une indemnité de procédure de CHF 1'000.-. ![endif]>![if>
Le courrier de la conseillère d’État du 20 mars 2020 devait être qualifié de décision négative vis-à-vis d’une demande constatatoire au sens de l’art. 4 let. c LPA, laquelle était susceptible de recours. Le recours était dès lors recevable.
La modification du cahier des charges des CPE, et plus particulièrement la modification de leur supérieur hiérarchique et de leur lieu de travail, devait être qualifiée d’acte interne ne créant ni ne prétéritant aucune obligation ou aucun droit pour les intéressés. C’était ainsi à bon droit que la conseillère d’État avait refusé de constater le caractère illicite de ces nouveaux rattachements. Pour ces mêmes motifs, le grief de violation de l’art. 4A LPA devait être rejeté.
Dès lors que le courrier du 20 mars 2020 constituait une décision, le grief relatif à la violation du principe de l’interdiction du déni de justice devait être écarté.
43) Par acte du 28 juin 2021, la A_ ainsi que Mme B_ et consorts ont interjeté recours par-devant la chambre administrative contre l’arrêté précité en concluant, préalablement, à ce que soit « notifié » l’effet suspensif attaché au recours, à leur comparution personnelle et à la tenue d’une audience publique, ainsi qu’à la production de l’intégralité du dossier relatif à la modification du rattachement hiérarchique des coordinateurs pédagogiques d’établissement, dont l’audit interne de gestion de la DGEO réalisé en 2017. Principalement, ils ont conclu à l’annulation de l’arrêté précité et de la décision de la conseillère d’État en du 20 mars 2020, à ce que la cause soit renvoyée à la conseillère d’État afin qu’elle ouvre une procédure administrative au sens de l’art. 4A LPA puis rende une décision quant à la modification du rattachement hiérarchique des coordinateurs pédagogiques d’établissement, le tout « sous suite de frais et dépens ».![endif]>![if>
Par pli du 18 mai 2021, ils avaient demandé à pouvoir répliquer, afin de faire valoir des faits nouveaux, et sollicité la tenue d’une audience publique. Or, le Conseil d’État avait refusé de prendre en compte leur écrit au motif qu’il avait gardé à la cause à juger en avril 2021. Ce faisant, leur droit à la réplique et le principe de l’interdiction du déni de justice formel avaient été violés.
La A_ avait droit à ce que la question de sa participation aux groupes de travail et la prise en compte de ses observations soient actés dans une décision. Le Conseil d’État avait notamment violé l’art. 29 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. -
RS 101
) en déclarant son recours irrecevable.
Le raisonnement du Conseil d’État procédait d’une mauvaise compréhension de l’art. 29a Cst. et de l’art. 4A LPA, l’autorité confondant la décision avec l’acte matériel susceptible de donner droit à une décision au sens de l’art. 4A LPA. Les autorités intimées faisaient mine de ne pas comprendre que leur requête visait bien l’une ou l’autre de ces hypothèses. Une décision devait être rendue, car l’autorité avait procédé à des modifications sans notifier de décisions à chacun des CPE concernés. Même si l'on devait retenir que les changements litigieux n'atteignaient pas le seuil justifiant qu’une décision soit rendue, alors l’art. 4A LPA permettait d’en obtenir le contrôle judiciaire.
Au-delà du fait qu’il était erroné d’affirmer qu’un changement de rattachement hiérarchique, de lieu de travail et les autres multiples changements concrets revenait à ne procéder à aucun changement du cahier des charges des CPE, l’art. 4A LPA ouvrait de toute manière un droit pour les recourants.
C’était également à tort que le Conseil d’État indiquait qu’il n’existait aucun texte législatif protégeant les fonctionnaires quant à leur affectation. Des dispositions légales protégeaient le droit de la personnalité, la dignité humaine ainsi que les droits acquis et le principe de la bonne foi.
Le Conseil d’État se « mord[ait] la queue » en affirmant que les recourants ne pouvaient se fonder sur l’art. 29 Cst. pour justifier leur droit à une décision au motif qu’ils avaient été entendus, puisqu’il entrait en matière sur le fond pour justifier de ne pas entrer en matière. Les groupes de travail n’avaient jamais eu pour but de les consulter, mais uniquement d’imposer tout en prétendant par ailleurs consulter. Il était erroné d’affirmer que le changement de lieu de travail ou de responsable hiérarchique ne touchait pas leurs droits et obligations.
Le Conseil d’État procédait, à tort, à un examen fondé sur le critère de l’intérêt juridique au lieu de l’intérêt digne de protection.
44) Le 7 juillet 2021, le juge délégué a informé les parties qu’il ne serait pas ouvert de procédure sur effet suspensif dès lors que ce dernier n’apparaissait pas avoir été retiré. ![endif]>![if>
45) Le 30 août 2021, le Conseil d’État a relevé qu’il persistait intégralement dans son arrêté du 26 mai 2021. ![endif]>![if>
46) Dans son mémoire réponse du 3 septembre 2021, le DIP a conclu à ce que le recours formé par la A_ ainsi que par Mme G_ et M. K_ soit déclaré irrecevable et à ce que celui de Mme B_ et consorts soit rejeté.![endif]>![if>
Les demandes de production de pièces devaient être rejetées. Le droit à la réplique des recourants avait été respecté. Les modifications litigieuses n’étaient pas susceptibles de porter atteinte aux droits et obligations des CPE. C’était donc à juste titre que le DIP n’avait pas ouvert de procédure administrative et n’avait pas rendu de décision individuelle et concrète. Le DIP n’avait pas commis de déni de justice, dès lors que les recourants avaient été largement entendus.
47) Le 15 septembre 2021, le juge délégué a imparti un délai aux parties pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger. ![endif]>![if>
48) Le 15 octobre 2021, le DIP a persisté dans les conclusions de son mémoire de réponse.![endif]>![if>
49) Le 12 novembre 2021, la A_ et Mme B_ et consorts ont persisté dans leurs conclusions et leur argumentation, réitérant notamment leur demande de tenue d’une audience publique, d’une audience de comparution personnelle des parties et la production des pièces déjà requises. ![endif]>![if>
Leur recours portait effet suspensif de plein droit.
Ils disposaient d’un droit d’accès, sous l’angle de leur droit d’être entendus et du principe de la transparence, à l’audit interne de 2017. Dans la mesure où ces documents consacraient une analyse de la fonction de CPE et émettaient des recommandations à cet égard, sur lesquelles s’était fondée l’autorité intimée pour modifier leur statut, ils disposaient d’un intérêt à obtenir ce document. Il en allait de même pour la synthèse finale de mai 2018.
Ils auraient dû être autorisés à répliquer une ultime fois. Le Conseil d’État ne s’était pas prononcé sur la problématique du déni de justice découlant du fait que le recours de la A_ avait été déclaré irrecevable.
Bien que l’autorité intimée tentât d’en minimiser la portée, les changements induits par la modification du cahier des charges des CPE n’étaient pas anodins.

## Considerations

50) Pour le surplus, le contenu des écritures et des pièces produites par les parties sera repris, en tant que de besoin, dans la partie en droit du présent arrêt. ![endif]>![if>
EN DROIT
1) Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, et est donc recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ -
E 2 05
; art. 62 al. 1 let. a LPA).![endif]>![if>
2) Se pose la question de la qualité pour recourir des CPE et de la A_.![endif]>![if>
a. Conformément à l'art. 60 al. 1 let. b LPA, la qualité pour recourir suppose d'être touché directement par l'acte attaqué concerné (une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d'État ou une décision) et d'avoir un intérêt personnel digne de protection à ce que l'acte soit annulé ou modifié. Cette exigence correspond à celle prévue à l'art. 89 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF -
RS 173.110
; arrêts du Tribunal fédéral
1C_554/2019
du
5 mai 2020 consid. 3.1 ;
1C_27/2018
du 6 avril 2018 consid. 1.1).
La jurisprudence a précisé que les let. a et b de l’art. 60 al. 1 LPA doivent se lire en parallèle : ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, même s'il était partie à la procédure de première instance (
ATA/605/2021
du 8 juin 2021 consid. 7b ;
ATA/1123/2020
du 10 novembre 2020 consid. 3b et les références citées).
Selon la jurisprudence, un intérêt digne de protection suppose un intérêt actuel à obtenir l’annulation ou la modification de la décision attaquée (ATF
138 II 42
consid. 1 ; arrêt du Tribunal fédéral
2C_865/2019
du 14 avril 2020 consid. 3.2 ;
ATA/619/2020
du 23 juin 2020). L’existence d’un intérêt actuel s’apprécie non seulement au moment du dépôt du recours, mais aussi lors du prononcé de la décision sur recours (ATF
142 I 135
consid. 1.3.1). En outre, le recourant doit être touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l’intérêt invoqué – qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait – doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération (ATF
144 I 43
consid. 2.2). Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l’action populaire proscrite en droit suisse (arrêt du Tribunal fédéral
2C_61/2019
du 21 janvier 2019 consid. 3.1). Il faut donc que le recourant ait un intérêt pratique à l’admission du recours, soit que cette admission soit propre à lui procurer un avantage de nature économique, matérielle ou idéale (ATF
143 II 578
consid. 3.2.2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_417/2018
du
13 décembre 2018 consid. 2 ;
ATA/636/2020
du 30 juin 2020). Un intérêt purement théorique à la solution d'un problème est de même insuffisant (ATF
144 I 43
consid. 2.1).
b. Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir soit lorsqu'elle est intéressée elle-même à l'issue de la procédure, soit lorsqu'elle sauvegarde les intérêts de ses membres. Une association peut également recourir pour la défense des intérêts de ses membres si elle remplit les conditions du recours corporatif. Conformément à la doctrine et à la jurisprudence, ces conditions sont au nombre de quatre : il faut d'abord que l'association fournisse la preuve de sa personnalité juridique ; il faut ensuite que ses statuts la chargent de défendre les intérêts de ses membres ; il faut encore que ses intérêts soient touchés, du moins pour la majorité ou pour un grand nombre d'entre eux ; et enfin que chacun de ses membres ait, à titre individuel, qualité pour recourir (ATF
137 II 40
consid. 2.6.4 ;
134 II 120
consid. 2 ;
133 V 239
consid. 6 ;
133 II 249
consid. 1.3.1).
3) En l’espèce, l’autorité intimée expose que Mme G_ et M. K_ n’exerceraient actuellement plus la fonction de CPE, de sorte qu’ils n’auraient plus d’intérêt au recours. Il ressort effectivement des pièces produites par le département que Mme G_ exerce dorénavant la fonction d’enseignante de classe d’accueil, de sorte qu’elle n’a plus d’intérêt au recours. Il apparaît en revanche que M. K_ effectue un remplacement dans une fonction supérieure pour la période du 1
er
septembre 2021 au 31 juillet 2022, de sorte qu’il ne peut être exclu qu’il retrouve ses fonctions de CPE à l’issue de cette période. Ce dernier conserve dès lors, à ce stade, un intérêt digne de protection. Pour le surplus, il n’est pas contesté que les autres CPE disposent de la qualité pour recourir contre l’arrêté querellé. ![endif]>![if>
Concernant la A_, il apparaît que c’est à juste titre que le Conseil d’État lui a dénié la qualité pour recourir dans le cadre d’un recours corporatif. Si celle-ci bénéficie de la personnalité juridique et a effectivement pour but statutaire la défense de ses membres – dont peuvent faire partie les CPE , il ne peut être retenu que les intérêts de la majorité ou d’un grand nombre de ceux-ci soient touchés par la décision contestée. En effet, la dizaine de CPE intéressés par le présent litige ne représente assurément pas une part importante de l’ensemble de ses membres, composés des personnes travaillant dans les écoles primaires genevoises, soit notamment les enseignants et enseignantes dont le nombre s’élevait déjà à 2'970 personnes en 2020 (https://www.ge.ch/annuaire-statistique-enseignement-public-prive-geneve/enseignement-primaire, consulté le 18 février 2022).
La A_ a par ailleurs pour but, outre la défense des intérêts généraux de ses membres, la contribution au développement et au progrès de l’instruction, de l’enseignement et de l’éducation, ainsi que la défense de tout sociétaire dont les intérêts professionnels seraient menacés pour des actes en rapport avec son activité d’enseignant ou de membre de la A_. En l’occurrence, la A_ n'est pas elle-même touchée par les mesures prises par le département et par les éventuelles décisions en découlant, lesquelles n'ont aucune incidence concrète et pratique sur son fonctionnement ou son activité et ne l'atteignent pas, d'une façon ou d'une autre, dans ses droits et obligations. Il n’apparaît en effet pas que les seules modifications apportées à ce jour à la situation des CPE, soit le changement de leur lieu de travail et de leur rattachement hiérarchique, nuiraient au développement et au progrès de l’instruction, de l’enseignement et de l’éducation, ou aux intérêts professionnels de ses membres, ce dernier point devant toutefois être examiné plus en détail ci-après. La question de la recevabilité du recours de la A_ pourra toutefois demeurer indécise vu l’issue du recours.
4) Les recourants sollicitent la comparution personnelle des parties, la tenue d’une audience publique et la production de plusieurs documents par l’autorité intimée, soit notamment l’audit interne de la DGEO de 2017 et la synthèse finale adressée à la conseillère d’État en mai 2018. ![endif]>![if>
a. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il y soit donné suite (ATF
132 II 485
consid. 3.2 ;
127 I 54
consid. 2b). Ce droit ne s'étend qu'aux éléments pertinents pour l'issue du litige et n'empêche pas le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, s'il acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF
138 III 374
consid. 4.3.2 ;
131 I 153
consid. 3). En outre, il n'implique pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF
134 I 140
consid. 5.3 ;
130 II 425
consid. 2.1).
b. L'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH -
RS 0.101
) donne à toute personne le droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Sauf exceptions à l'évidence non réalisées en l'espèce , cette disposition conventionnelle s'applique dans les contestations relatives aux employés publics, notamment lorsqu'elles portent sur un salaire, une indemnité ou d'autres droits de ce type (arrêt de la CourEdH Vilho Eskelinen et autres contre Finlande du 19 avril 2007, Recueil CourEDH 2007-II p. 1 § 62, confirmé par l'arrêt Denisov contre Ukraine du 25 septembre 2018 § 52 ; arrêts du Tribunal fédéral
8D_5/2019
du
4 juin 2020 consid. 3.2.1 ;
8C_318/2016
du 9 décembre 2016 consid. 2.1), ce qui n'est pas le cas ici, les intérêts pécuniaires des CPE n'étant pas en jeu. Il est dès lors pour le moins douteux que cette disposition soit applicable au présent litige.
Quoi qu'il en soit, la tenue de débats publics doit, sauf circonstances exceptionnelles, avoir lieu devant les instances judiciaires précédant le Tribunal fédéral. Il appartient à ce titre au recourant, sous peine de forclusion, de présenter une demande formulée de manière claire et indiscutable. Saisi d'une telle demande, le juge doit en principe y donner suite. Il peut cependant s'en abstenir dans les cas prévus par l'art. 6 § 1 2
ème
phr. CEDH, lorsque la demande est abusive, chicanière, ou dilatoire, lorsqu'il apparaît clairement que le recours est infondé, irrecevable ou, au contraire, manifestement bien fondé ou encore lorsque l'objet du litige porte sur des questions hautement techniques (ATF
141 I 97
consid. 5.1 ;
136 I 279
consid. 1 ;
134 I 331
consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral
8D_5/2019
précité consid. 3.2.2).
La CourEDH a également rappelé que l'art. 6 CEDH en dehors des limitations expressément prévues par cette disposition n'exige certes pas nécessairement la tenue d'une audience dans toutes les procédures. Cela est notamment le cas pour les affaires ne soulevant pas de question de crédibilité ou ne suscitant pas de controverse sur les faits qui auraient requis une audience, et pour lesquelles les tribunaux peuvent se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et d'autres pièces. Partant, on ne saurait conclure, même dans l'hypothèse d'une juridiction investie de la plénitude de juridiction, que la disposition conventionnelle implique toujours le droit à une audience publique, indépendamment de la nature des questions à trancher. D'autres considérations, dont le droit à un jugement dans un délai raisonnable et la nécessité en découlant d'un traitement rapide des affaires inscrites au rôle, entrent en ligne de compte pour déterminer si des débats publics sont nécessaires. La CourEDH a ainsi déjà considéré que des procédures consacrées exclusivement à des points de droit ou hautement techniques pouvaient remplir les conditions de l'art. 6 même en l'absence de débats publics (arrêt de la CourEdH Mutu et Pechstein contre Suisse du 2 octobre 2018 § 177 ; arrêt du Tribunal fédéral
8D_5/2019
précité
consid. 3.2.2).
c. Selon les art. 18 de la loi sur la surveillance de l'État du 13 mars 2014 (LSurv -
D 1 09
) et 5 al. 3 du règlement d'application de la loi sur la surveillance de l'État du 26 juillet 2017 (RSurv - 1 09.01), les rapports des services d'audit internes sont strictement confidentiels.
d. En l’espèce, outre le fait qu’ils ne disposent d’aucun droit à être entendus oralement, les recourants ont eu l’occasion de s’exprimer dans leurs écritures et de produire toutes les pièces qu’ils ont jugé nécessaires. Ils ont largement étayé leurs arguments dans les écritures produites. Dès lors, la chambre de céans considère que le dossier en sa possession est complet et lui permet de trancher le présent litige en toute connaissance de cause, sans qu’il soit nécessaire d’ordonner d’audience de comparution personnelle des parties.
Par ailleurs, s’agissant des pièces dont les recourants demandent la production par l’autorité intimée, force est de constater que le rapport d'audit du SAI de 2017 est un document confidentiel au sens de l'art. 18 LSurv, de sorte qu'il n’apparaît pas envisageable d’exiger sa production, sous réserve de l’éventuelle application de la loi sur l’information du public et l’accès aux documents du 5 octobre 2001 (LIPAD -
A 2 08
) non invoquée par les recourants (
ATA/1535/2017
du 28 novembre 2017 consid. 4b). Ce nonobstant, si le rapport d'audit en question a certes précédé la décision du DIP de revoir le rattachement hiérarchique des CPE, il était lui-même précédé d’un rapport de la Cour des comptes arrivant aux mêmes conclusions, et dont il n’est pas contesté que les recourants ont eu connaissance. Au-delà de cet élément déclenchant, ce rapport n’a pas d’intérêt direct pour la solution du litige, ce dernier portant en fin de compte sur la question de savoir si les modifications opérées nécessitaient une décision sujette à recours, comme cela sera développé ci-après.
Quant à la synthèse finale adressée à la conseillère d’État en mai 2018, celle-ci pourrait correspondre à la définition des documents visés aux art. 26 al. 3 de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD -
A 2 08
) et 7 al. 3 de son règlement d'application du 21 décembre 2011 (RIPAD -
A 2 08.01
), soit des écrits échangés entre des cadres de la fonction publique et leur magistrate, membre du Conseil d'État, dont l’accès pourrait être refusé. Cette question pourra toutefois rester ouverte dès lors que pour les mêmes motifs qu’exposés précédemment, ce document n’a pas d’intérêt pour la résolution du litige. Pour le surplus, l'autorité pouvant renoncer à procéder à des mesures d'instruction, lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF
140 I 285
consid. 6.3.1), la chambre de céans n’ordonnera pas la production des pièces requises.
Enfin, s’agissant de la demande d’audience publique, il apparaît que l'affaire ne suscite pas de controverse sur le déroulement des faits à l'origine du litige et que les questions à trancher, purement juridiques et d'ordre procédural, peuvent être traitées de manière adéquate en procédure écrite. Les impressions et appréciations personnelles des parties ne sont en particulier pas déterminantes. Il n’existe pas non plus de question de crédibilité qu’il conviendrait d’établir. Dès lors, la chambre de céans considère que le présent litige n'exige pas la tenue d'une audience publique et qu’elle peut se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et les pièces.
5) Les recourants se plaignent d’une violation de leur droit d’être entendus, et plus précisément de leur droit à la réplique, au motif que le Conseil d’État n’aurait pas donné suite à leur demande formulée le 18 mai 2021, de pouvoir répliquer et à ce que se tienne une audience publique.![endif]>![if>
a. Le droit d'être entendu comporte également celui de s'exprimer avant qu'une décision ne soit rendue (ATF
142 III 48
consid. 4.1.1 ;
144 I 11
consid. 5.3). Une partie à un procès doit pouvoir prendre connaissance de toute observation ou pièce soumise au tribunal et se déterminer à son propos, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement de nature à influer sur le jugement à rendre. En ce sens, il existe un véritable droit à la réplique qui vaut pour toutes les procédures judiciaires (ATF
133 I 98
consid. 2.1 ;
133 I 100
consid. 4.3 - 4.6 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_225/2019
du 27 juin 2019
consid. 2.1).
Le droit de répliquer n'impose pas à l'autorité judiciaire l'obligation de fixer un délai à la partie pour déposer d'éventuelles observations. Elle doit seulement lui laisser un laps de temps suffisant, entre la remise des documents et le prononcé de sa décision, pour qu'elle ait la possibilité de déposer des observations si elle l'estime nécessaire (ATF
142 III 48
consid. 4.1.1 ;
138 I 484
consid. 2.4 et les références citées). Lorsqu'une partie se voit communiquer par le juge une écriture ou des pièces nouvelles, il lui appartient, si elle souhaite s'exprimer à leur sujet, de faire spontanément usage de son droit de réplique ; si elle s'en abstient, elle est censée y avoir renoncé après l'écoulement d'un délai raisonnable (ATF
133 I 98
consid. 2.2;
132 I 42
consid. 3.3.3 - 3.3.4).
b. En l'espèce, les recourants ont formé leur recours par-devant le Conseil d’État le 1
er
mai 2020. L’autorité intimée y a répondu le 2 juin 2020, sur effet suspensif, et le 22 juin 2020, sur le fond. Les recourants ont répliqué le 3 septembre 2020, l’autorité intimée a dupliqué le 1
er
octobre 2020 et les recourants ont produit de nouvelles observations en date du 9 novembre 2020.
Les recourants ont ainsi eu l'occasion de s'exprimer par écrit à trois reprises devant la juridiction inférieure, et ce sur toutes les écritures et pièces produites par l’autorité intimée. Ainsi, en refusant de prendre en compte l’écriture des recourants du 18 mai 2021 sollicitant la possibilité de pouvoir répliquer à nouveau, le Conseil d’État n’a pas empêché les intéressés de prendre position sur une argumentation ou sur des pièces nouvelles versées au dossier. Les recourants ne sauraient se prévaloir d’un droit à répliquer sur leur propre écriture. Le fait qu’ils aient par ailleurs sollicité la tenue d’une audience publique est sans incidence, dès lors que ladite audience aurait pu être refusée pour les mêmes motifs que ceux développés
ci-avant. Dans ces circonstances, les recourants ne sauraient ainsi se prévaloir d'une quelconque violation de leur droit à la réplique.
6) Les recourants considèrent qu’ils ont le droit à une décision au sens de l’art. 4 LPA ou à un contrôle judicaire, sous l’angle de l’art. 4A LPA, dès lors que la modification du cahier des charges des CPE et les conséquences qui en découlent sont susceptibles de porter atteinte à leurs droits et obligations.![endif]>![if>
7) a. En vertu de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de l'art. 1 LPA, les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b) ; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Lorsqu'une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA).![endif]>![if>
b. En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (
ATA/599/2021
du 8 juin 2021 consid. 5b ;
ATA/1656/2019
du 12 novembre 2019 consid. 2b). Il ne suffit pas que l'acte querellé ait des effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu'acte juridique unilatéral tend à modifier la situation juridique de l'administré par la volonté de l'autorité, mais sur la base de et conformément à la loi (
ATA/599/2021
précité consid. 5b ;
ATA/1656/2019
précité consid. 2c). La décision a pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2
ème
éd., 2015, p. 339 ss).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en droit public, la notion de
« décision » au sens large vise habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation ; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF
135 II 328
consid. 2.1 ;
106 Ia 65
consid. 3 ;
99 Ia 518
consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral
2C_282/2017
du 4 décembre 2017 consid. 2.1). La notion de décision implique donc un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré. De simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts du Tribunal fédéral
1C_593/2016
du 11 septembre 2017 consid. 2.2 ;
8C_220/2011
du 2 mars 2012 consid. 4.1.2). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (arrêt du Tribunal fédéral
2C_282/2017
précité consid. 2.1 et les références citées).
c. Un acte matériel est défini comme un acte qui n'a pas pour objet de produire un effet juridique, même s'il peut en pratique en produire, notamment s'il met en jeu la responsabilité de l'État (
ATA/1292/2021
du 25 novembre 2021 consid. 2d ;
ATA/354/2017
du 28 mars 2017 consid. 3a ;
ATA/549/2016
du 28 juin 2016 consid. 2d ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3
ème
éd. 2012, p. 12 s ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 52 ; également MGC 2007-2008/XI 1 A p. 10926). Les mesures internes, qui organisent l'activité concrète de l'administration, sont assimilables aux actes matériels de celle-ci. Il en résulte qu'elles ne peuvent être attaquées en tant que telles par des recours, qui ne sont en principe ouverts que contre des décisions, voire contre des normes (
ATA/1292/2021
précité consid. 2d ;
ATA/549/2016
précité consid. 2d ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 666).
8) a. À teneur de l'art. 4A LPA, intitulé « Droit à un acte attaquable », toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente pour des actes fondés sur le droit fédéral, cantonal ou communal et touchant à des droits ou des obligations (al. 1) : s'abstienne d'actes illicites, cesse de les accomplir, ou les révoque (let. a) ; élimine les conséquences d'actes illicites (let. b) ; constate le caractère illicite de tels actes (let. c). L'autorité statue par décision (art. 4A
al. 2 LPA). Lorsqu'elle n'est pas désignée, l'autorité compétente est celle dont relève directement l'intervention étatique en question (art. 4A al. 3 LPA).![endif]>![if>
b. Selon les travaux préparatoires relatifs à l'art. 4A LPA, cette disposition est une « reprise presque à l'identique » de l'art. 25a de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA -
RS 172.021
), l'intérêt étant de « profiter de la jurisprudence sur cette disposition » (MGC 2007-2008/VIII A - 6551). Selon l'art. 25a PA, intitulé « Décision relative à des actes matériels », toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente pour des actes fondés sur le droit public fédéral et touchant à des droits ou des obligations (al. 1) : s'abstienne d'actes illicites, cesse de les accomplir ou les révoque (let. a) ; élimine les conséquences d'actes illicites (let. b) ; constate l'illicéité de tels actes (let. c). L'autorité statue par décision (art. 25a al. 2 PA).
L'art. 4A LPA vise à transposer, en droit genevois, la garantie de l'accès au juge ancrée à l'art. 29a Cst. (arrêt du Tribunal fédéral
2C_709/2020
du 18 juin 2021 consid. 4.1 ; MGC 2007-2008/VIII A - 6520). Lesdits travaux préparatoires précisent que le droit d'accès au juge peut être soumis à des conditions de recevabilité telles que la qualité pour recourir ou la définition de l'objet attaquable (MGC 2007-2008/VIII A - 6527 s). Sur cet élément-ci, lesdits travaux font référence non seulement aux décisions (MGC 2007-2008/VIII A - 6529 s), mais également aux actes matériels (MGC 2007-2008/VIII A - 6530 ss), pour conclure qu'il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral et de la doctrine que les cantons sont tenus d'ouvrir la possibilité de demander à l'autorité compétente une décision attaquable et de prévoir une voie de droit analogue à celle de l'art. 25a PA (MGC 2007-2008/VIII A - 6535).
c. À teneur de l'art. 25a al. 1 PA, l'acte matériel doit « [toucher] à des droits ou des obligations » (« Rechte oder Pflichten berühren ») ; cela suppose un rapport juridique de droit administratif au moins latent. Le requérant doit en outre établir un « intérêt digne de protection » à obtenir une décision sur un acte matériel. L'art. 25a PA subordonne ainsi la protection juridique, cumulativement, à un critère relatif à l'acte (« aktbezogenes [Kriterium] ») – c'est-à-dire que l'acte matériel doit toucher à des droits ou obligations – et à un critère relatif au requérant (« subjektbezogenes Kriterium »), c'est-à-dire que le requérant a un intérêt digne de protection à obtenir une décision sur un acte matériel. Bien que ces deux critères aillent dans le même sens, l'art. 25a PA les distingue clairement, suivant la distinction traditionnelle entre l'acte attaquable (« Anfechtungsobjekt », art. 44 PA) et la qualité pour recourir (« Beschwerdebefugnis », art. 48 PA) pour les actes juridiques (ATF
144 II 233
consid. 7.1 = JdT 2019 I p. 58, 62 ; ATF
140 II 315
consid. 4.1).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'art. 25a al. 1 PA doit conférer aux personnes concernées un droit à une procédure administrative subséquente et indépendante (ATF
144 II 233
consid. 3 = JdT 2019 I p. 58, 59 ; ATF
140 II 315
consid. 2.1). Cependant, la prétention fondée sur l'art. 25a PA n'existe pas si le législateur a volontairement exclu (« bewusst ausgeschlossen hat ») la protection juridique contre l'acte matériel ; cette prétention est en outre subsidiaire, en ce sens qu'elle cède le pas à d'autres voies si une protection juridique suffisante est assurée d'une autre manière (ATF
140 II 315
consid. 3.1 = RDAF 2015 I p. 300, 302 ; arrêt du Tribunal fédéral
2C_601/2016
du 15 juin 2018 consid. 6.1 et 6.2 non publiés dans l'ATF
144 II 233
).
Au regard de l'art. 25a PA, il suffit que des droits et obligations soient touchés. Par exemple, une ingérence (« Eingriff ») dans le champ de protection d'un droit fondamental n'est pas nécessaire ; il suffit que le requérant parvienne à démontrer que par un effet réflexe, l'acte matériel mette un droit fondamental en cause au degré caractéristique d'une restriction (ATF
140 II 315
consid. 4.8). La voie de
l'art. 25a PA n'est donc disponible qu'en présence d'un « certain degré de gravité » (« eine gewisse Intensität der Betroffenheit des Privaten »). En cas de restriction latente que le requérant doit démontrer d'un droit fondamental, le champ d'application de ce droit détermine si l'effet de l'acte suffit à mettre ce même droit en cause. Il faut prendre ici en considération que l'acte matériel doit aussi être apte à toucher des droits et obligations. Cela nécessite en d'autres termes un rapport d'imputabilité (« Zurechnungszusammenhang »), un lien de causalité adéquate entre l'acte et l'incidence sur des droits et obligations. Le rapport d'imputabilité est interrompu, ou il est d'emblée exclu, si des causes externes, indépendantes, s'interposent ou dominent même la chaîne des événements (ATF
144 II 233
consid. 7.3.2 = JdT 2019 I p. 58, 62 s. et les références citées).
9) La garantie de l'art. 29a Cst., qui prévoit que toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire, ne s'oppose pas à ce qu'une voie de droit soit assortie des conditions de recevabilité usuelles (ATF
143 I 344
consid. 8.2). Ainsi, pour pouvoir invoquer l'art. 29a Cst., le justiciable doit se trouver dans une situation de contestation juridique, c'est-à-dire qu'il existe un litige portant sur un différend juridique qui met en jeu des intérêts individuels dignes de protection. En d'autres termes, l'art. 29a Cst. ne confère pas à quiconque le droit d'obtenir qu'un juge examine la légalité de toute action de l'État, indépendamment des règles procédurales applicables et ne garantit ainsi pas la protection de l'action populaire. Il est en particulier admissible de faire dépendre le caractère justiciable d'une cause d'un intérêt actuel et pratique (ATF
144 II 233
consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral
2C_651/2019
du 21 janvier 2020 consid. 5.1.1 et les références citées). L'art. 29a Cst. exige toutefois que la protection juridique soit accessible au moins lorsqu'un acte matériel ou une mesure administrative interne touche des positions juridiques individuelles dignes de protection, ce qui relève du jugement à porter sur le fond (ATF
143 I 336
consid. 4.2).![endif]>![if>
Le droit à l'acte attaquable suppose ainsi que le requérant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, l'intérêt invoqué qui peut être un intérêt de pur fait devant se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF
140 II 315
consid. 4.2). Une véritable atteinte à des droits fondamentaux ou à des positions juridiques n'est à cet égard pas nécessaire, mais il faut tout de même que des droits et obligations de la personne soient touchés avec une certaine intensité, ou un certain degré de gravité. Il faut en outre que la situation puisse être imputable à l'acte matériel en cause et que la relation de cause à effet ne soit pas interrompue par des événements ou facteurs tiers (ATF
144 II 233
consid. 7). Cette disposition ne s'applique toutefois pas, notamment, aux actes internes de l'administration qui n'ont pas le caractère d'une décision (ATF
143 I 336
consid. 4.2;
136 I 323
précité consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral
8D_8/2020
du 6 juillet 2021 consid. 5.2).
L'art. 6 CEDH n'offre pas de protection plus étendue que l'art. 29a Cst. (ATF
134 V 401
consid. 5.3 ; arrêts du Tribunal fédéral
8C_449/2021
du 4 novembre 2021 consid. 5.2 ;
8C_246/2018
du 16 janvier 2019 consid. 6.2).
10) a. En ce qui concerne en particulier le cahier des charges, il ne revêt en principe pas la qualité d'une décision en tant qu'il décrit les tâches qui doivent être exécutées par les agents publics concernés et comment doivent être compris les droits et obligations fixés par la loi, les ordonnances, les décisions et ordres de service (arrêts du Tribunal fédéral
8D_8/2020
précité consid. 5.4 ;
8D_2/2018
du 21 février 2019
consid. 6.3 ;
2P.140/1997
du 2 juillet 1998 consid. 2b/aa et les références citées). En effet, dans la mesure où il ne comporte pas de droits ou d'obligations autres que ceux qui découlent de la réglementation topique, il ne modifie pas la situation juridique des destinataires en tant que sujets de droit (arrêt du Tribunal fédéral
8D_8/2020
précité consid. 5.4).![endif]>![if>
b. Tout changement d'affectation n'ouvre pas la voie d'un recours à l'autorité judiciaire. Un changement d'affectation d'un fonctionnaire constitue une décision attaquable lorsqu'il est susceptible de porter atteinte aux droits de la personnalité de l'employé, y compris le droit au respect de sa vie familiale, ou encore lorsqu'il est de nature à porter atteinte à la considération à laquelle il peut prétendre au regard notamment de ses aptitudes (ATF
108 Ib 419
consid. 2a). Il en va de même quand le changement d'affection représente une sanction déguisée et constitue de ce fait un acte attaquable (arrêts du Tribunal fédéral
8D_1/2016
du 23 janvier 2017
consid. 5.2 ;
2P.93/2004
du 15 octobre 2004 ;
2P.216/2006
du 28 février 2007 ;
2A.55/1995
du 18 décembre 1995 ; Valérie DÉFAGO GAUDIN, Conflits et fonction publique: instruments, in Conflits au travail, 2015, p. 160).
11) Dans l'arrêt
8D_2/2018
précité, le Tribunal fédéral a considéré que la modification du cahier des charges des directeurs d'établissements primaires genevois découlait d'une modification législative qui avait créé pour ceux-ci une obligation nouvelle, soit une charge d'enseignement, de sorte qu'ils étaient affectés dans leur situation juridique en tant que sujets de droit ; c'était partant à tort que la modification du cahier des charges avait été traitée comme un acte interne non sujet à recours, alors qu'il s'agissait d'une décision qui bénéficiait de l'accès au juge en vertu de l'art. 29a Cst. (consid. 6.3). ![endif]>![if>
De même, dans l'affaire qui a donné lieu à l'ATF
136 I 323
, le Tribunal fédéral a considéré que la mutation d'un chef de brigade de la police judiciaire genevoise au commissariat de la police avec un nouveau cahier des charges sans véritable adéquation avec ses aptitudes, certes sans modification de traitement, mais à l'avenir sans charge de commandement, était une mesure qui était soumise à un contrôle judiciaire, indépendamment de tout caractère disciplinaire. La mesure relevait non seulement de l'organisation des services de police, mais était également susceptible d'affecter la situation juridique du fonctionnaire de police en tant que titulaire de droits et d'obligations à l'égard de l'État. Son objet allait au-delà de l'exécution des tâches qui incombent au fonctionnaire dans sa sphère d'activité habituelle ou des instructions qui lui sont données dans l'exercice de ses tâches.
À l'inverse, le Tribunal fédéral a jugé que le changement du lieu d'activité (qui n'impliquait ni un changement de domicile ni un déménagement) d'une psychologue-conseillère en orientation constituait une mesure interne qui n'ouvrait pas la voie du recours. En effet, l'intéressée gardait la même fonction, exécutait les mêmes tâches, et percevait le même traitement. Un tel changement était tout à fait normal et pouvait être effectué à chaque rentrée scolaire, la fonction de l'intéressée impliquant qu'elle soit disposée à changer de lieu de travail (arrêt
8D_1/2016
du
23 janvier 2017).
Enfin, notre Haute Cour a récemment rappelé que dans la mesure où le cahier des charges ne comportait pas de droits ou d'obligations autres que ceux qui découlent de la réglementation topique, il ne modifiait pas la situation juridique des destinataires en tant que sujets de droit. Dans cette mesure, on ne pouvait considérer que la mise à jour des cahiers des charges des recourants, soit des fonctionnaires employés par la Ville de Genève exerçant la fonction de collaborateurs scientifiques, affectait leur situation juridique, ces derniers ne prétendant au surplus pas que ladite mise à jour aurait créé des obligations nouvelles. C'était dès lors avec raison que l'autorité cantonale avait traité cette dernière comme un acte interne ne bénéficiant pas de l'accès au juge en vertu de l'art. 29a Cst. (arrêt du Tribunal fédéral
8D_8/2020
précité).
12) Selon l’art. 134 de la loi sur l’instruction publique du 17 septembre 2015
(LIP -
C 1 10
), la nomination d’un membre du personnel enseignant s’effectue dans l’ensemble de l’enseignement primaire ou de l’enseignement secondaire ou de l’enseignement spécialisé. La nomination ne limite toutefois pas le droit du département de lui confier un enseignement dans un autre degré, dans une autre école ou dans un autre domaine d’enseignement que celui pour lequel il a été nommé (al. 1). L’affectation d’un membre du personnel enseignant dans les différents établissements dépend des besoins du département (al. 2). ![endif]>![if>
13) À teneur de l’art. 12 al. 1 du règlement de l’enseignement primaire du 7 juillet 1993 (REP -
C 1 10.21
), la coordination pédagogique est assurée par des enseignants du primaire temporairement détachés de leur classe (al. 1). ![endif]>![if>
Selon l’art. 12 al. 2 REP, le coordinateur pédagogique intervient sur mandat dans les établissements pour : accompagner le changement (let. a) ; développer la diversité des approches pédagogiques (let. b) ; relayer les normes institutionnelles (let. c) ; aider à l’application du plan d’études romand et de ses spécificités cantonales et à l’utilisation des moyens d’enseignement (let. d) ; soutenir les équipes enseignantes en tant que référent de l’école inclusive (let. e) ; contribuer au développement des compétences et à la formation des enseignants (let. f).
14) En l’espèce, il convient d’examiner si le courrier de la conseillère d’État du 20 mars 2020 peut être qualifié de décision au sens de l'art. 4 LPA, ou si, dans le cas contraire, les CPE disposaient d’un droit à obtenir un acte attaquable en lien avec la modification de leur changement de lieu de travail ou de responsable hiérarchique, comme le prétendent les recourants. ![endif]>![if>
Le DIP considère pour sa part que les modifications opérées n’ont pas porté atteinte aux droits et obligations des CPE, de sorte que le DIP n’a pas rendu de décisions individuelles et concrètes, ni n’a ouvert de procédure administrative dans ce cadre. Les recourants prétendent à l’inverse que la modification du cahier des charges des CPE et les conséquences qui en découlent sont susceptibles de porter atteinte à leurs droits et obligations, de sorte qu’ils ont le droit d’exiger que l’autorité compétente statue par décision, ou à tout le moins le droit à obtenir un contrôle judiciaire.
Il convient dès lors de déterminer si les modifications apportées à la situation des CPE, en lien avec leur rattachement hiérarchique et géographique, sont susceptibles de porter une atteinte aux droits et obligations des intéressés.
Depuis la rentrée 2020-2021, les CPE doivent exercer leur activité professionnelle majoritairement au sein des établissements scolaires dans lesquels ils interviennent. Or, à teneur du dossier, il apparaît qu’ils étaient d’ores et déjà appelés, de par leur cahier des charges avant les changements litigieux, à des déplacements professionnels fréquents dans le canton et intervenaient déjà chacun sur plusieurs établissements scolaires, en plus de leur tâche de coordination cantonale effectuée de manière centralisée. À teneur de l’art. 134 LIP, l’affectation des CPE dépend d’ailleurs des besoins de l’administration. De plus, comme relevé par le DIP, sans être contredit par les recourants, les CPE continueront à fournir le même travail, en principe dans les mêmes établissements scolaires, sous réserve des reconfigurations nécessaires pour l’organisation de l’administration, de sorte que les modifications litigieuses n’ont pas d’impact sur leurs tâches quotidiennes, qui restent identiques. Comme déjà relevé par le Tribunal fédéral, le changement du lieu d'activité, tout en conservant la même fonction, en exécutant les mêmes tâches, et en percevant le même traitement, constitue une mesure interne qui n'ouvre pas la voie du recours.
Les intéressés avaient en outre déjà l’habitude de collaborer avec les directeurs et directrices des différents établissements primaires dans lesquels ils intervenaient, dont l’un d’eux ou l’une d’elles est dorénavant devenu leur supérieur hiérarchique. Ce changement de rattachement hiérarchique a certes pour conséquence un changement de la personne appelée à évaluer les CPE, notamment lors des entretiens d’évaluation et de développement du personnel (ci-après : EEDP). Cela étant, un changement de responsable hiérarchique intervient à chaque départ ou changement de poste dudit responsable, de même que lorsqu’un service de l’État est soumis à une réorganisation. Il n’existe aucun droit légal au maintien du supérieur hiérarchique désigné lors de l’engagement. Un tel changement n’est ainsi pas une modification susceptible de porter atteinte aux droits et obligations des recourants.
Les recourants allèguent dans le cadre de leur recours qu’outre le changement de rattachement hiérarchique et de lieu de travail, la modification du cahier des charges impliquait « d’autres multiples changements concrets », sans toutefois jamais exposer effectivement lesquels. De plus, ils ne prétendent ni ne prouvent que la mise à jour de leur cahier des charges ait créé des obligations nouvelles. La comparaison des cahiers des charges avant et après les changements litigieux ne laisse d’ailleurs apparaître aucune autre modification que celle relative au rattachement hiérarchique. L'objet de la mise à jour ne va ainsi pas au-delà de l'exécution des tâches qui incombent aux recourants dans leur sphère d'activité habituelle ou des instructions qui leur sont données dans l'exercice de ces tâches.
Il ressort des pièces au dossier que les recourants ont fait valoir auprès de l’autorité intimée dans leurs échanges épistolaires du début de l'année 2018 que les changements litigieux excluraient toute coordination dans le cadre de leur mission et supprimeraient l’accès aux ressources communes, mais induiraient également une grave perte d’indépendance, laquelle était nécessaire à leur mission. Ils ont également relevé que les directions des établissements scolaires n’étaient pas en mesure d’évaluer des formateurs d’adultes. Cela étant, il apparaît qu’une journée par semaine a été réservée à la coordination cantonale, afin de permettre notamment aux CPE d’échanger au sujet de leur pratique et de définir les axes de leurs interventions. L’autorité intimée a notamment relevé dans son mémoire de réponse, sans être contredite par les recourants, que chaque CPE avait été doté d’un ordinateur portable afin de lui permettre d’exercer ses activités de manière itinérante et de se connecter quel que soit le lieu de rencontre hebdomadaire. Par ailleurs, dès lors que, selon les explications fournies par le département, les CPE continuent d’exercer leurs activités dans trois établissements scolaires différents, il apparaît qu’ils pourront continuer à conserver du recul et une certaine indépendance. Enfin, l’on voit mal pour quel motif les directions des établissements scolaires ne seraient pas en mesure d’évaluer les CPE, comme ceux-ci le prétendent.
Les recourants relèvent que même si l'on devait retenir que les changements litigieux n'atteignaient pas le seuil justifiant qu’une décision soit rendue, alors l’art. 4A LPA permettait d’en obtenir le contrôle judiciaire. Or, contrairement à ce que semblent prétendre les recourants, n’importe quel acte ne justifie pas qu’un contrôle judiciaire au sens de l’art. 4A LPA intervienne, encore faut-il pour ce faire que l’acte en cause soit susceptible de porter atteinte aux droits et obligations du fonctionnaire, et ce avec une certaine intensité ou un certain degré de gravité. Or, comme cela vient d'être examiné, les modifications opérées ne portent aucune atteinte aux droits et obligations des recourants.
Finalement, contrairement à ce qu'affirment les recourants, l'art. 29a Cst. ne change rien à ce qui précède, étant donné qu'il s'applique aux contestations juridiques. Or, comme vu précédemment, on ne saurait considérer que les modifications litigieuses affectent la situation juridique des recourants en mettant en jeu des intérêts individuels dignes de protection. Par conséquent, c'est à raison que l'autorité cantonale a traité lesdites modifications comme un acte interne ne bénéficiant pas de l'accès au juge en vertu de l'art. 29a Cst.
Il s'ensuit que les changements litigieux ne nécessitaient pas la prise de décisions au sens de la LPA – de sorte que le courrier de la conseillère d’État du 20 mars 2020 n’en est pas une mais relèvent d’actes internes, et ne sauraient pas non plus être assimilés à des sanctions déguisées, de sorte que les intéressés ne peuvent se prévaloir des garanties accordées par les art. 29a Cst. (et, le cas échéant, 6 CEDH). Le changement de rattachement hiérarchique et, en partie, du lieu de travail des CPE ne constitue pas non plus un acte attaquable sous l’angle des art. 25a PA (non applicable à la présente cause) et 4A LPA.
15) Les recourants se plaignent enfin du fait que le Conseil d’État aurait commis un déni de justice formel en refusant de prendre en compte leur écriture du 18 mai 2021 – dans laquelle ils réclamaient un nouveau délai pour produire une écriture et la tenue d’une audience publique ainsi qu’en privant la A_ de tout accès à un contrôle judiciaire de la décision querellée la concernant. ![endif]>![if>
a. Une autorité qui n'applique pas ou applique d'une façon incorrecte une règle de procédure, de sorte qu'elle ferme l'accès à la justice au particulier qui, normalement, y aurait droit, commet un déni de justice formel. Il en va de même pour l’autorité qui refuse expressément de statuer, alors qu’elle en a l’obligation. Un tel déni constitue une violation de l’art. 29 al. 1 Cst. (ATF
141 I 172
consid. 5 et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_145/2021
du 12 août 2021 consid. 4.1). L'autorité compétente commet également un déni de justice lorsqu'elle tarde sans droit à statuer ou décide à tort de suspendre la procédure, ce que l'art. 29 al. 1 Cst. vise d'ailleurs expressément en mentionnant le droit à ce que la cause de toute personne soit traitée dans un délai raisonnable (ATF
135 I 265
; Thierry TANQUEREL, op. cit. , n. 1500).
b. En l’espèce, comme déjà mentionné, le Conseil d’État n’a pas violé le droit à la réplique des recourants en ne donnant pas une suite favorable à leur correspondance du 18 mai 2021. Dans ces conditions, la chambre administrative ne discerne pas en quoi la juridiction précédente aurait commis un déni de justice.
La A_ considère en outre « qu’en tant qu’entité propre et indépendamment de tout recours corporatif », elle avait droit à ce que la question de sa participation aux groupes de travail et la prise en compte de ses observations soient actés dans une décision. Or, compte tenu de ce qui précède, les recourants n’avaient précisément pas un droit à obtenir une décision, les changements opérés par le département devant être qualifiés d’actes internes.
De plus, comme déjà relevé, il est fort douteux que la A_ bénéficie de la qualité pour recourir dans la cadre du présent litige.
16) Compte tenu de ce qui précède, le recours, entièrement mal fondé, sera rejeté, en tant et dans la mesure où il est recevable. ![endif]>![if>
17) Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 2’500.- sera mis à la charge solidaire des recourants (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).![endif]>![if>
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