# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 2b068a6e-ddaf-416d-a94a-aee8b30f2a03
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2017
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
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A. Die Ortsbürgergemeinde X. ist Eigentümerin der Parzelle Nr. C0000 und B.C.
Eigentümer des Grundstücks Nr. C0001, Grundbuchkreis X. (act. 10/11/44). Mit
Beschluss vom 12. Februar 2012 stimmte das Stadtparlament der Stadt X. der
Umzonung dieser Grundstücke von der damaligen Grünzone S (ab 27. Mai 2013
Grünzone F) in die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen unter dem Vorbehalt zu,
dass das Projekt „Betreutes Wohnen und Spitex Y.“ rechtskräftig bewilligt und realisiert
wird. Mit Verfügung vom 10. Juni 2013 genehmigte das Baudepartement diese
Umzonung, welche vom Stadtrat X. seither nicht in Kraft gesetzt wurde (act. 7/2,
act. 10.1, Vorlage des Stadtrates an das Stadtparlament vom 20. Dezember 2016,
Einfache Anfrage C.T.: Zonenplanänderung R.-strasse – Alterswohnungen ohne Spitex;
Beantwortung, S. 3 Frage 2, www. ... .ch). Im Norden grenzen die Grundstücke
Nrn. C0000 und C0001 an die S.-strasse, Gemeindestrasse zweiter Klasse, sowie an
die Parzelle Nr. C0002, welche der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilt
ist und auf welcher sich der städtische Kindergarten P.-strasse befindet. Die
Grundstücke Nrn. C0003, C0004 und C0005 resp. C0006 nördlich der S.-strasse sind
der Wohnzone W2a bzw. der Landwirtschaftszone zugeordnet. Die Parzelle Nr. C0005
ist im Eigentum von A.M. (act. 10/11/47, act. 35, www.geoportal.ch). Im Westen stösst
das Grundstück Nr. C0001 an die Parzelle Nr. C0007 an, welche in der Grünzone F
resp. der Wohnzone W2a liegt. Im Südosten werden die Parzellen Nrn. C0000 und
C0001 von der R.-strasse, Gemeindestrasse erster Klasse, begrenzt. Auf dem
Grundstück Nr. F0008 südöstlich der R.-strasse in der Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen führt der Kanton St. Gallen das F.-zentrum, Standort R.-strasse (act. 10/14,
www.geoportal.ch, www. ... .ch, www. ... .ch).
B. Am 28. November 2013 reichte die Q. Wohnbaugenossenschaft (act. 7/1,
www.zefix.ch) ein Baugesuch für den Neubau von Alterswohnungen sowie Büro- und
Therapieräumen mit Tiefgarage auf den Grundstücken Nrn. C0000 und C0001 ein
(act. 10/11/43). Während der öffentlichen Auflage vom 2. Dezember 2013 bis 17.
Dezember 2013 gingen mehrere Einsprachen ein, darunter diejenige von A.M.
(act. 10/11/29, 31, 33, 35 und 42). Mit Entscheid vom 4. April 2014 hiess die
Baubewilligungskommission der Stadt X. die öffentlich-rechtliche Einsprache von A.M.
gut, soweit sie darauf eintrat, und verweigerte die Baubewilligung. Seine
privatrechtliche Einsprache gemäss Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches
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(SR 210, ZGB) wies sie ab, soweit sie darauf eintrat. Im Übrigen verwies sie den
Einsprecher auf den Zivilrechtsweg (act. 10/11/1).
C. Dagegen rekurrierte die Q. Wohnbaugenossenschaft am 10. Oktober 2014 beim
Baudepartement (act. 10/1). Am 26. März 2015 führte das Baudepartement einen
Augenschein durch (act. 10/13 f.). Am 30. April 2015 reichte die Q.
Wohnbaugenossenschaft das Betriebskonzept „Betreutes Wohnen im Alter mit
externen Dienstleistungsangeboten im Y.“ vom 23. Juni 2011, überarbeitet 2014/2015,
nach (act. 10/15, fortan: Betriebskonzept). Mit Entscheid vom 10. März 2016 hiess das
Baudepartement den Rekurs gut, hob den Entscheid der Baubewilligungskommission
der Stadt X. vom 4. April 2014 auf und wies die Sache zur Bewilligung bzw. Prüfung

## Considerations

der noch offenen Punkte im Sinne der Erwägungen an die Baubewilligungskommission
der Stadt X. zurück (act. 2).
D. Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 10. März 2016 erhob
A.M. (Beschwerdeführer) durch seinen damaligen Rechtsvertreter am 11. April 2016
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, es sei der
angefochtene Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben.
Eventualiter sei die Streitsache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen
(act. 1). Am 9. Mai 2016 ergänzte er seine Beschwerde mit einer Begründung (act. 6).
Mit Vernehmlassung vom 25. Mai 2016 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde (act. 9). Mit Eingaben vom 2. Juni 2016 resp. 7. Juni 2016 verzichteten die
Ortsbürgergemeinde X. (Beschwerdebeteiligte 1) bzw. die Politische Gemeinde X.
(Beschwerdebeteiligte 3) auf eine Vernehmlassung und eigene Rechtsbegehren (act. 12
f.). Mit Beschwerdeantwort vom 18. August 2016 beantragte die Q.
Wohnbaugenossenschaft (Beschwerdegegnerin) durch ihren Rechtsvertreter, es sei die
Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen (act. 18). B.C.
(Beschwerdebeteiligter 2) verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung und
eigene Rechtsbegehren (act. 11 und 20). Mit Replik vom 27. September 2016
bestätigte der Beschwerdeführer seine Anträge und Ausführungen (act. 23). Am 16.
November 2016 duplizierte die Beschwerdegegnerin (act. 30). Am 1. Dezember 2016
liess sich der Beschwerdeführer abschliessend vernehmen (act. 33).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2. Verfahrensgegenstand bildet vorliegend einzig das Baugesuch der
Beschwerdegegnerin vom 28. November 2013. Soweit der Beschwerdeführer unter
Berufung auf den Entscheid BGer 1C_143/2014 vom 23. Februar 2015 vorbringt, mit
dem Verzicht auf den Spitex-Stützpunkt falle die Bedingung für die Umzonung in die
Zone für öffentliche Bauten und Anlagen dahin (act. 6, S. 7 f. Ziff. III/4, act. 23, S. 8-11
Ziff. III/6), legt er nicht dar und ist auch nicht ersichtlich, inwiefern der rechtskräftige,
allerdings vom Stadtrat X. noch nicht in Kraft gesetzte Zonenplan im vorliegenden Fall
ausnahmsweise einer vorfrageweisen Überprüfung zugänglich sein sollte (vgl. hierzu
BGE 135 II 209 E. 5.1 mit Hinweisen und T. Tanquerel, in: Aemisegger/Moor/Ruch/
Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 21 N
29 ff., siehe auch VerwGE B 2013/199 vom 25. August 2015 E. 6.2.1 mit Hinweis auf
GVP 2014 Nr. 10 E. 4.2.2 mit weiteren Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Folglich
braucht darauf nicht weiter eingegangen zu werden. Damit erweist sich auch die vom
Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang geltend gemachte Gehörsverletzung (act.
1, S. 3 Ziff. III/3, act. 6 Ziff. II/3, act. 23, S. 2 Ziff. II/3) von vornherein als unbegründet
(vgl. hierzu Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, SR 101, BV, Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1
lit. a VRP und BGer 1C_218/2015 vom 2. Juni 2016 E. 4.3 mit Hinweis auf BGE 136 I
229 E. 5.2 und BGE 140 II 262 E. 6.2 mit Hinweis).
Lediglich der Vollständigkeit halber bleibt festzuhalten, dass die Grundeigentümer der
Parzellen Nrn. C0000 und C0001 die sich aus der planerischen Ungewissheit wegen
der „bedingten“ Umzonung ergebenden Nachteile zu tragen haben und ein derartiger
Eingriff in die Rechtsstellung der Eigentümer einer ausdrücklichen gesetzlichen
Grundlage bedarf (vgl. BGE 118 Ia 165 E. 3b). Eine solche ausdrückliche gesetzliche
Grundlage für den bedingten Erlass von Nutzungsplänen fehlt im kantonalen Recht (vgl.
demgegenüber für Baubewilligungen Art. 87 Abs. 2 des Gesetzes über die
Raumplanung und das öffentliche Baurecht, Baugesetz; sGS 731.1, BauG). Auch wäre
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eine solche gesetzliche Regelung kaum mit der Pflicht einer umfassenden,
abgestimmten und für den Grundeigentümer verbindlichen Planung vereinbar (vgl. Art.
2 und Art. 14 ff. des Bundesgesetzes über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz;
SR 700, RPG). Wenn die Umzonung zwingend mit dem vorliegenden Baugesuch hätte
verknüpft werden sollen, hätte die Beschwerdebeteiligte 3 für eine entsprechende
Verfahrenskoordination (Art. 25a RPG) zwischen dem Umzonungs- und
Baubewilligungsverfahren sorgen müssen, was sie aber nicht tat. Falls die
Beschwerdebeteiligte 3 die Ansicht des Beschwerdeführers teilen würde, dass mit dem
Verzicht auf den Spitex-Stützpunkt der Grund für die Umzonung dahingefallen sei (vgl.
hierzu den vom Beschwerdeführer angerufenen Entscheid BGer 1C_143/2014 vom 23.
Februar 2015 E. 5.2), hätte sie im Hinblick auf eine allfällige Rückzonung den Erlass
einer Planungszone (Art. 27 RPG und Art. 105 ff. BauG, vgl. hierzu VerwGE B 2014/166
vom 17. Dezember 2015 E. 2.1 f. mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch) in Betracht
ziehen müssen. Ein solches Vorgehen wäre aber nur zulässig gewesen, sofern die
privaten Interessen der Beschwerdegegnerin an der Baurealisierung die öffentlichen
Interessen an der Planänderung nicht überwogen hätten (vgl. BGer 1P.539/2003 vom
22. April 2004 E. 2.2 mit Hinweis auf BGE 118 Ia 510 E. 4d) und sich eine Rückzonung
mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 32 Abs. 1 BauG,
vgl. hierzu VerwGE B 2015/71 vom 26. Oktober 2016 E. 5 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch) hätte vereinbaren lassen. Da sie bis dato davon absah, ist das
vorliegend strittige Baugesuch vom 28. November 2013 auf Grundlage der am 10. Juni
2013 rechtskräftig genehmigten (vgl. hierzu Art. 26 Abs. 3 RPG) Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen (Art. 18 Abs. 1 RPG in Verbindung mit Art. 10 lit. h und Art. 18
BauG) zu beurteilen, selbst wenn es die Beschwerdebeteiligte 3 bisher nicht für
angezeigt hielt, die Umzonung in Kraft zu setzen.
3. Im Mittelpunkt der Auseinandersetzung steht die Frage, ob die geplanten
Alterswohnungen in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zonenkonform sind.
Der Beschwerdeführer stellt sich diesbezüglich zunächst auf den Standpunkt (act. 1, S.
2 f. Ziff. III/1, act. 6, S. 3-5 Ziff. III/2, act. 23, S. 3-7 Ziff. III/1-4, act. 33, S. 2) die
vorliegend streitigen Wohnungen, die sich einzig durch eine auf betagte Bewohner
ausgerichtete Ausgestaltung auszeichneten, seien in der Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen nicht zonenkonform. Alterswohnungen dienten nur dann dem öffentlichen
Interesse, wenn eine fachgerechte Pflege und ganzheitliche Betreuung vor Ort
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gewährleistet werden könne. Die Alterswohnungen müssten in einem räumlichen und
sachlichen Zusammenhang mit einem Alters- oder Pflegeheim stehen. Spätestens mit
dem Wegfall des Spitex-Stützpunktes, auf dessen Bedürfnisse das massige
Bauvolumen des geplanten Baus ursprünglich abgestimmt worden sei, fehle ein
solcher Bezug, zumal im Quartier Y. nahe gelegene Bezugsmöglichkeiten für
Pflegedienstleistungen nicht vorhanden seien. Die blosse Möglichkeit, wie jede andere
betagte Person der Stadt X. auch, eine externe Spitex-Betreuung in Anspruch nehmen
zu können, vermöge den fehlenden Bezug zu einer bestimmten Pflegeeinrichtung nicht
zu kompensieren. Alterswohnungen ohne Betreuungs- und Pflegestation seien auf den
baulichen Spielraum in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht angewiesen.
Sie wären auch in der Wohnzone zonenkonform. Weiter macht der Beschwerdeführer
geltend (act. 1, S. 3 Ziff. III/2, act. 6, S. 5-7 Ziff. III/3, act. 23, S. 7 f. Ziff. III/5), dem
Bauprojekt sei mangels genügender Sicherstellung des geltend gemachten
Zonenzwecks die Bewilligung zu verweigern. Es sei nahezu unmöglich, zu kontrollieren,
ob die geplanten Wohnungen tatsächlich ausschliesslich an betagte Personen
vermietet würden. Solche Bauten könnten auch an Nichtbetagte vermietet werden,
womit offensichtlich nicht mehr öffentliche Interesse abgedeckt würden. Mit dem
Genossenschaftszweck der Beschwerdegegnerin sei es vereinbar, dass zumindest
einzelne Wohnungen aufgrund von wirtschaftlichen Zwängen verkauft würden. Die
fehlende Anbindung an ein Pflegeheim oder an eine Institution der Altersbetreuung
werde die Attraktivität der Wohnungen für aussenstehende private Investoren
zusätzlich erhöhen. Es sei nicht auszuschliessen, dass die Beschwerdegegnerin
aufgrund wirtschaftlicher Zwänge zumindest einzelne Wohnungen auch einer
offensichtlich zonenfremden Nutzung preisgebe. Die Eintragung eines Mindestalters im
Grundbuch biete keinen hinreichenden Schutz des behaupteten öffentlichen Zwecks.
Vielmehr sei im nachgereichten Betriebskonzept vorgesehen, ausnahmsweise auch
eine Vermietung an nicht betagte Personen zu ermöglichen, wenn eine Wohnung
während längerer Zeit leer stehen würde. Die in der Absichtserklärung der Spitex und
der Beschwerdegegnerin aufgeführten Dienstleistungen und Angebote ergäben sich
nicht aus dem eingereichten Betriebskonzept. Eine blosse Absichtserklärung könne
keine verbindlichen Aussagen über die geplanten Pflegedienstleistungen enthalten.
Eine fachgerechte Pflege und eine ganzheitliche Betreuung vor Ort seien nicht
nachgewiesen. Das Betriebskonzept gehe nur von einer Grundleistung der Spitex vor
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Ort aus. Anders als Studentenwohnheime, die nur von immatrikulierten Personen
benutzt werden könnten, stünden die in Frage stehenden Alterswohnungen sachlich
und organisatorisch in keinem Zusammenhang mit einer Organisation der
Altersbetreuung. Die Inanspruchnahme entsprechender externer Dienstleistungen sei
jedem Bewohner anheimgestellt und bilde keine Voraussetzung für eine Vermietung.
3.1. Das Bauwerk muss zonenkonform sein (Art. 22 Abs. 2 Ingress und lit. a RPG). Der
Zweck der Nutzungszone ergibt sich aus der Umschreibung der Zonenart (Art. 11 ff.
BauG). Die Zonenkonformität im Sinn des Bundesrechts setzt einen funktionalen
Zusammenhang zwischen Bauvorhaben und Zonenzweck voraus (vgl. VerwG B
2013/135 vom 19. August 2014 E. 2.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, und P.
Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 201).
Laut Art. 18 BauG sind Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen für bestehende und
künftige öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt. Entsprechend dem Zonenzweck
muss eine Baute oder Anlage, damit sie sich in der Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen als zonenkonform erweist, im öffentlichen Interesse liegen und öffentliche
Bedürfnisse befriedigen. Sie soll der Allgemeinheit dienstbar sein und nicht nur einem
privilegierten, bestimmt eingegrenzten Personenkreis. Private Bauten mit
beschränktem oder geschlossenem Benützerkreis widersprechen dem Zonenzweck
und fallen als öffentliche Bauten oder Anlagen ausser Betracht. Nicht erforderlich ist,
dass die Baute oder Anlage im Eigentum des Gemeinwesens steht, sondern es ist auch
eine private Trägerschaft denkbar. Wesentlich ist hiebei aber, dass die Baute oder
Anlage der Allgemeinheit zugänglich ist und einem allgemeinen Benützerkreis offen
steht. Private Bauten mit beschränktem oder geschlossenem Benützerkreis
widersprechen dem Zonenzweck und fallen als öffentliche Bauten oder Anlagen ausser
Betracht. Die Praxis lässt allerdings private Nebennutzungen einer öffentlichen Anlage
zu, sofern sie betriebsnotwenig sind oder sonst mit letzterer in einem unmittelbaren
sachlichen Zusammenhang stehen. Nebenanlagen müssen dem Betrieb der
öffentlichen Hauptnutzung dienen, wie zum Beispiel ein Personalrestaurant einer Klinik.
Die private Nebennutzung darf keine eigenständige Bedeutung erlangen (vgl. VerwGE
B 2012/128; 2012/137 vom 22. Mai 2013 E. 5.2.3 ff. mit Hinweisen, in: GVP 2013 Nr.
18, VerwGE B 2006/32 vom 8. Juni 2006 E. 3a mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch,
VerwGE B 38/1993 vom 17. Februar 1994 E. 3a, GVP 2009 Nr. 97 E. 4.2, GVP 1983 Nr.
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16 und GVP 1975 Nr. 36 sowie B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern
2003, N 387, siehe auch BGer 1C_235/2011 vom 17. Februar 2012 E. 5.2 mit
Hinweisen).
Privater Wohnungsbau gilt, selbst wenn er staatlich gefördert wird (vgl. Art. 10 des
Bundesgesetzes über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum,
Wohnraumförderungsgesetz; SR 842, WFG, und Art. 3, Art. 33 und Art. 35 des
Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes, SR 843, WEG), im Planungs- und
Baurecht nicht als öffentlicher Zweck (vgl. A. Ruch, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2010, Art. 22 N
79). Demgegenüber wird die Zonenkonformität von Alterswohnungen nach der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, welche in Einklang mit der herrschenden
Lehre steht, grundsätzlich bejaht (vgl. VerwGE B 2012/128; 2012/137 vom 22. Mai
2013 E. 5.2.3, a.a.O., A. Ruch, a.a.O., N 79, waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz,
Bern 2006, Art. 3 N 50, Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl.
1999, N 289, D. Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Zürich 2000, S.
80 f., B. Waldmann, Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, in: BR 3/2003 S. 87 ff.,
S. 89, Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Band II, 3. Aufl. 2010, Art. 77 N 2,
M. Berner, Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012, N 563, siehe auch Hettich/
Mathis/Caviezel/Fischer, in: Griffel/Liniger/Rausch/thurnherr [Hrsg.], öffentliches
Baurecht, Zürich 2016, N 3.37, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung in den Kantonen
Aargau, Schwyz und Luzern und § 60 Abs. 2 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes,
LS 700.1, PBG). Wie sich aus den vom Beschwerdeführer angerufenen Entscheiden
GVP 2009 Nr. 97, LGVE 2003 II Nr. 5, AGVE 1997 Nr. 85 und EGV-SZ 1995 Nr. 4 ergibt,
ist die Rechtslage insofern klar, wenn Alterswohnungen in einem räumlichen und
sachlichen Zusammenhang mit Alters- oder Pflegeheimen oder
Gemeinschaftsräumlichkeiten stehen. Weniger eindeutig erscheint die Rechtslage
hingegen, falls ein derartiger Bezug fehlt (vgl. LGVE 2003 II Nr. 5 E. 3e/aa). Bei nicht
betriebsgebundenen Wohnbauten kann es insbesondere am Kriterium der
Allgemeinzugänglichkeit fehlen, da privates, erbliches Wohneigentum geschaffen
werden könnte (vgl. SOG 1999 Nr. 36, S. 76). Nicht betriebsgebundene
Alterswohnungen sind nur zonenkonform, wenn die Möglichkeit, sich um eine
Alterswohnung zu bewerben, in keiner Weise eingeschränkt wird. Zudem ist dafür zu
sorgen, dass ausschliesslich betagte Menschen von diesem Angebot profitieren
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können (vgl. D. Gsponer, a.a.O., S. 81). Nicht erforderlich ist hingegen eine
ausdrückliche gesetzliche Grundlage im kantonalen oder kommunalen Recht (vgl.
B. Waldmann, a.a.O., S. 89, a.M.: D. Gsponer, a.a.O., S. 81), was der
Beschwerdeführer folgerichtig auch nicht bestreitet. Das Gesetzmässigkeitsprinzip
schliesst nicht aus, der Rechtsanwendung bei der Beurteilung der Zonenkonformität
einen gewissen Spielraum im Einzelfall zu belassen (vgl. hierzu BGer 1C_207/2012 vom
15. März 2013 E. 2.3 mit Hinweisen, in: ZBl 115/2014, S. 331 ff., allerdings in Bezug auf
eine Ausnahmebestimmung).
3.2. Im konkreten Fall soll gemäss Betriebskonzept auf eine Infrastrukturerstellung
analog zu Betagten-, Pflege- oder Altersheimen verzichtet werden. Auch sind nahe
gelegene Bezugsmöglichkeiten für Pflegedienstleistungen im Quartier Y. nicht
vorhanden (Beilage zu act. 10/15, S. 11 f. Ziff. III/1). Die geplanten Wohnungen sollen
hindernisfrei (vgl. hierzu Art. 3 lit. c in Verbindung mit Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes
über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen,
Behindertengleichstellungsgesetz; SR 151.3, BehiG) und so ausgestattet werden, dass
die Pflege bis zur Pflegestufe 5 gemäss dem Bedarfsermittlungssystem BESA (vgl.
hierzu Art. 2 f. der Verordnung über die Pflegefinanzierung, sGS 331.21) möglich ist
(Beilage zu act. 10/15, S. 12 Ziff. III/2). Weiter sind der Aussenraum (Wirrgarten), die
Büros und Therapieräume mitsamt Küche, Cafeteria und sanitären Einrichtungen im
Erdgeschoss des südwestlichen Teils des geplanten Gebäudes mit „Bereich Spitex Z.“
deklariert (vgl. Grundrissplan „E 760.20 EG“ vom 15. Oktober 2013, revidiert am 29.
November 2013, act. 10/11/57). Gemäss der Absichtserklärung des Z.-Vereins und der
Beschwerdegegnerin vom 27. Februar 2012/2. November 2016 (act. 19/17 und act.
31/18, siehe auch Z.-verein.ch) sollen darin verschiedene Dienstleistungen (Tagesheim,
temporäre Nachtstätte, Nachtcafé, Spitex- und Hauswirtschaftsangebot,
Wäschedienst, pflegerische Sprechstunde, Wellnessraum, Trainingsraum, übergangs-
und Akutpflege, Palliative Care, Pflegeleistungen zum Betreuten Wohnen, Wirrgarten/
Labyrinth und Kindertagesstätte) angeboten werden. Nicht in das Projekt einbezogen
werden sollen ein Spitex-Stützpunkt mit Einsatzplanung, Geschäftsführung, Schulung,
Rechnungswesen, Ambulatorium und ein betreuter Fahrdienst. Nach dem
Betriebskonzept (Beilage zu act. 10/15, S. 13 Ziff. III/4.1 ff.) umfasst das
Dienstleistungsangebot ein Grundangebot (Wohneinheit, allgemeine Nebenkosten,
Grundleistung durch Spitex vor Ort, Infrastruktur für Notruf, differenzierte Information
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über alle sozialen und gesundheitlichen Dienstleistungen, regelmässige Orientierung
über Teilnahmemöglichkeiten an Veranstaltungen), welches im Mietpreis inbegriffen ist.
Daneben sollen hauswirtschaftliche Dienstleistungen, ein Entlastungsdienst, ein
Putzdienst, Krankenmobilien, ein Fahrdienst, ein Mahlzeitendienst, ein ärztlicher
Notfalldienst, Alltagshilfen und eine allgemeine Anlaufstelle für die Bewohner durch
eine Teilzeitstelle (Spitex) angeboten werden. Auch wenn demnach auf einen
eigentlichen Spitex-Stützpunkt und den Wirrgarten (zumindest teilweise, vgl.
Augenscheinprotokoll vom 31. März 2015, act. 10/14, S. 3, und Duplik vom
16. November 2016, S. 5) verzichtet werden soll, kann bei dieser Sachlage nicht gesagt
werden, die Alterswohnungen stünden in keinem Zusammenhang zu einer Organisation
der Altersbetreuung bzw. einer Betreuungs- und Pflegestation. Vielmehr ist belegt,
dass eine fachgerechte Pflege (bis zur Pflegestufe BESA 5) und ganzheitliche
Betreuung vor Ort gewährleistet ist.
Im Übrigen würde an der Zonenkonformität des streitigen Bauprojekts nichts ändern,
wenn die geplanten Alterswohnungen überhaupt keinen Zusammenhang zu einer
Institution oder Organisation der Altersbetreuung aufweisen würden. Zum einen soll
das Mindestalter der Mieter von 60 Jahren gemäss der Anweisung der Vorinstanz an
die Beschwerdebeteiligte 3 in Erwägung 6.6 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S.
17) mittels einer Auflage in der Baubewilligung sichergestellt und als öffentlich-
rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch angemerkt (Art. 962 Abs. 1 ZGB)
werden. Mit dieser einschränkenden Auflage hat sich die Beschwerdegegnerin explizit
einverstanden erklärt (act. 18, S. 9, und act. 30, S. 6 Ziff. III/5). Damit verzichtet sie
freiwillig auf die im Betriebskonzept ausnahmsweise vorgesehene Vermietung von
Wohnungen an jüngere Menschen mit Behinderung oder andere Personen aus
wirtschaftlichen Gründen (vgl. Beilage zu act. 10/15, S. 14 Ziff. III/6). Zum anderen
dienen die geplanten Alterswohnungen nicht einem beschränkten Personenkreis. Aus
den Akten ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Miete der Wohnungen –
im Unterschied zum Entscheid SOG 1999 Nr. 36 – zwingend eine Mitgliedschaft bei der
Beschwerdegegnerin, einer privaten gemeinnützigen Genossenschaft gemäss Art. 828
des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches
(Fünfter Teil: Obligationenrecht; SR 220, OR, vgl. hierzu Art. 1 der Statuten der
Beschwerdegegnerin, act. 7/1), voraussetzt, selbst wenn es der Beschwerdegegnerin
grundsätzlich freisteht, mit wem sie einen Mietvertrag abschliessen will. Im
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Betriebskonzept ist nicht die Rede davon, dass die Wohnungen in erster Linie an
Mitglieder der Beschwerdegegnerin vermietet werden sollen (vgl. dazu Art. 2 Abs. 2 der
Statuten der Beschwerdegegnerin, act. 7/1). Allgemein jede betagte Person soll die
Wohnungen mieten können, wobei Betagte mit Wohnsitz in X. bevorzugt behandelt
werden sollen (vgl. Betriebskonzept, Beilage zu act. 10/15, S. 14 Ziff. III/6). Sodann
steht dem Erfordernis der Allgemeinzugänglichkeit allein die Tatsache, dass die
Wohnungen während mehreren Jahren ausschliesslich von denselben Personen
benutzt werden, nicht entgegen (vgl. D. Gsponer, a.a.O., S. 81). Im Übrigen sollen die
Wohnungen gemäss dem Betriebskonzept – anders als im Fall SOG 1999 Nr. 36 –
vermietet und nicht verkauft werden. Die Beschwerdegegnerin hat sich selbst
verpflichtet, den Betrieb des betreuten Wohnens, insbesondere die Verwaltung der
Alterswohnungen, zu übernehmen (Beilage zu act. 10/15, S. 14 Ziff. III/5 f.). Auch
allfällige Rechtsnachfolger der Beschwerdegegnerin sind verpflichtet, die gemäss dem
Betriebskonzept vorgesehene Nutzung der Alterswohnungen weiterzuführen. Eine
Umnutzung resp. Zweckänderung würde ein entsprechendes Baugesuch bedingen
(vgl. Art. 78 Abs. 2 lit. o BauG). Inwiefern es der Beschwerdebeteiligten 3 unmöglich
sein sollte, den gesetzlichen Bestimmungen bzw. Auflagen - falls erforderlich -
zwangsweise, das heisst verwaltungs- oder strafrechtlich, Nachachtung zu
verschaffen, ist nicht erkennbar (vgl. hierzu Art. 130 f. BauG und VerwGE B 2012/143
vom 24. Januar 2013 E. 4.3.3 mit Hinweis, www.gerichte.sg.ch).
Nach dem Gesagten besteht am Bau der streitigen Alterswohnungen ein öffentliches
Interesse. Die Alterswohnungen können einer öffentlichen Baute oder Anlage
gleichgeachtet werden. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass
dieselben Bauten in einer Wohn- oder Mischzone zonenkonform wären (vgl. B.
Waldmann, a.a.O., S. 89). Die Vor-instanz kam in Erwägung 6.4 ff. des angefochtenen
Entscheides (act. 2, S. 16 f.) mit Recht zum Schluss, dass die geplanten
Alterswohnungen in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zonenkonform sind
und die Zonenkonformität des Bauvorhabens mit dem Betriebskonzept genügend
sichergestellt wird. Die Beschwerde ist abzuweisen.
4. (...).
(...).
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