# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 15a9db31-ac49-4a95-881e-42000978c028
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2017
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Entscheid Verwaltungsgericht, 24.08.2017 Disziplinarverfahren gegen einen Zahnarzt. Art. 34, 36 Abs. 1, 40, 43 und 67 MedBG (SR 811.11).Die Anordnung von Disziplinarmassnahmen gestützt auf Sachverhalte, die sich vor dem 1. September 2007 (Zeitpunkt des Inkrafttretens des MedBG) ereigneten, kommt nach dem klaren Wortlaut von Art. 67 Abs. 2 MedBG nur in Betracht, wenn ein Verbot der selbständigen Berufsausübung vorgesehen ist. Hierbei ist ein (schweizweit gültiges) formelles Verbot im Sinn von Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG vorausgesetzt. Der von der Vorinstanz verfügte Entzug der (kantonalen) Berufsausübungsbewilligung aufgrund fehlender Vertrauenswürdigkeit reicht hierfür nicht aus. Die rückwirkende Berücksichtigung von Sachverhalten, welche sich vor dem 1. September 2007 verwirklichten, fällt daher für die Prüfung der Disziplinarmassnahme im konkreten Fall ausser Betracht.Aus dem Umstand allein, dass ein Zahnarzt die Anwendung von BOI-Implantaten favorisiert, lässt sich noch keine Pflichtverletzung im Sinn von Art. 40 und 43 MedBG herleiten. Eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit (vgl. Art. 46 Abs. 5 MedBG und Art. 67 Abs. 2 MedBG) kann nicht mit dem Hinweis begründet werden, die zahnärztliche Tätigkeit des Zahnarztes (Beschwerdeführer) sei „höchst umstritten“. Ebenfalls keine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit lässt sich mit dem blossen Hinweis auf die vom Beschwerdeführer favorisierte Methode begründen. Die Vorinstanz ging damit zu Unrecht von einer vom Beschwerdeführer ausgehenden Gefährdung der öffentlichen Gesundheit im Sinn von Art. 46 Abs. 5 und Art. 67 Abs. 2 MedBG aus.Dem Beschwerdeführer konnte sodann eine fehlende Mitwirkung mit Bezug auf verjährte Behandlungen nicht zum Vorwurf gemacht werden. Nicht belegen liess sich im Weiteren, dass es durch (nicht verjährte) Behandlungen bzw. unsorgfältiges Vorgehen des Beschwerdeführers zu Schädigungen gekommen war und deswegen (d.h. als kausale Folge) Korrekturbehandlungen bei anderen Ärzten nötig wurden. Auch war eine Verletzung von Art. 40 lit. b (Fortbildungspflicht) und lit. h (Versicherungspflicht) MedBG zu verneinen.Beschleunigungsgebot. Art. 29
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Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Das Verwaltungsgericht verneinte eine Verletzung des Beschleunigungsgebotes durch die Vorinstanz (keine Rechtsverzögerung), (Verwaltungsgericht, B 2014/197, B 2015/307).
Besetzung
Vizepräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Engeler;
Gerichtsschreiber Schmid
Verfahrensbeteiligte
Dr. med. dent. X.Y.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt PD Dr. iur. Peter Reetz, Reetz Sohm Rechtsanwälte,
Obere Wiltisgasse 52, Postfach 441, 8700 Küsnacht,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St.
Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Ausstandbegehren (B 2014/197)
Disziplinarverfahren (B 2015/307)
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Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Der Gesundheitsrat des Kantons St. Gallen erteilte Dr. med. dent. X.Y. am
19. September 1991 eine örtlich und zeitlich eingeschränkte und am 19. September
1996 eine für den ganzen Kanton gültige unbefristete Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung als Zahnarzt (act. G 7/29 und 7/41.1 [B 2015/307]). Nachdem seit
1999 verschiedene Patientenbeschwerden gegen X.Y. eingegangen waren (act. G
7/162 und 7/163 [B 2015/307]), zu einem Fall Gutachten der zahnmedizinischen
Kliniken der Universitäten Basel (Dr. med. dent. A.B.) und Bern (Prof. Dr. med. dent.
C.D.) vorlagen (act. G 7/70.2 f. [B 2015/307]), im Jahr 2007 in der Schweizerischen
Monatszeitschrift für Zahnmedizin über zahlreiche, mit Zahlungen abgeschlossene
Haftpflichtverfahren gegen ihn berichtet (act. G 7/80 [B 2015/307]) und die von ihm
praktizierte Behandlung mit BOI (basal osseointegrierten)-Implantaten vom
Bundesgericht nicht als nach internationalen wissenschaftlichen Richtlinien anerkannte
Implantatversorgung beurteilt worden war (BGE 133 V 123), prüfte das
Gesundheitsdepartement (GD) die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens gegen X.Y.
(act. G 7/114 [B 2015/307]) und entzog ihm am 27. November 2012 vorsorglich die
Berufsausübungsbewilligung für die Dauer des Verfahrens. Zur Begründung verwies
das GD auf die aktenmässig dokumentierten Patientenbeschwerden im Nachgang zu
Behandlungen durch X.Y., fehlende Hinweise für Fortbildungen, Zweifel an der
Gewährleistung der Versicherungsdeckung sowie die beeinträchtigte
Vertrauenswürdigkeit (act. G 7/155 [B 2015/307]). Die Verfügung wurde rechtskräftig.
Am 6. Dezember 2012 teilte sein damaliger Rechtsvertreter mit, X.Y. habe am
30. November 2012 den Verzicht auf die Berufsausübungsbewilligung erklärt (act. G
7/159 [B 2015/307]). Am 24. Dezember 2012 sicherte X.Y. „unwiderruflich“ zu, in den
nächsten sieben Jahren weder für den Kanton St. Gallen noch für das übrige Gebiet
der Schweiz eine Berufsausübungsbewilligung zu beantragen. Durch den
Bewilligungsverzicht sei das Disziplinarverfahren gegenstandslos geworden und daher
abzuschreiben (act. G 7/164 [B 2015/307]).
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b. Am 24. Mai 2013 ersuchte X.Y. das GD, die Verfügung vom 27. November 2012
wiedererwägungsweise aufzuheben und ihn wieder als Zahnarzt im Kanton St. Gallen
zuzulassen (act. G 7/190 [B 2015/307]). Das GD teilte ihm am 21. Juni 2013 mit, er
habe auf seine Berufsausübungsbewilligung verzichtet und eine erneute Erteilung
könne ihm aufgrund der Patientenbeschwerden, des offenbaren Fehlens einer gültigen
Berufshaftpflichtversicherung und seiner verschiedenen Aussagen gegenüber dem GD
nicht in Aussicht gestellt werden (act. G 7/193 [B 2015/307]). Am 11. November 2013
wies das GD das Gesuch von X.Y. um Erteilung einer (neuen)
Berufsausübungsbewilligung mangels Vertrauenswürdigkeit ab und trat auf das
Begehren um Wiedererwägung des vorsorglichen Bewilligungsentzugs nicht ein. Auf
den Antrag um Durchführung des Disziplinarverfahrens wurde ebenfalls nicht
eingetreten mit dem Hinweis, dass ein solches Verfahren bereits laufe. Sodann nahm
das GD bestimmte Patientenbeschwerden zum Schutz von Drittpersonen (mangels
nachgewiesener Versicherungsdeckung) nicht zu den Akten und unterstellte sie daher
auch nicht der Akteneinsicht (act. G 7/220 [B 2015/307]; zur Akteneinsicht vgl.
Verfügung S. 30). Diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft. Am 14. Februar 2014
reichte X.Y. beim GD einen neuen Antrag auf Erteilung einer
Berufsausübungsbewilligung als Zahnarzt ein. Gleichzeitig beantragte er die Einstellung
des Disziplinarverfahrens (act. G 7/232 [B 2015/307]). Nach einem umfangreichen
Schriftenwechsel der Beteiligten (vgl. act. G 7/234-275 [B 2015/307]) und Durchführung
einer Besprechung in den Räumlichkeiten des GD am 12. Juni 2014 ersuchte X.Y. am
19. Juni 2014 um Ausschluss des Kantonszahnarztes Dr. med. dent. E.F. vom
Verfahren (act. G 7/266 [B 2015/307]). Dieses Ausstandsbegehren wies das GD mit
Zwischenverfügung vom 15. September 2014 ab (act. G 7/279 [B 2015/307] = act. G
2/2 [B 2014/197]).
B.
a. Gegen diese Zwischenverfügung erhob Rechtsanwalt PD Dr. Peter Reetz, Küsnacht,
für X.Y. am 30. September 2014 Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, die
Zwischenverfügung sei aufzuheben und das Gesuch um Ausstand von Dr. E.F. im
Disziplinarverfahren sei gutzuheissen. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz
zur Neubeurteilung zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (act. G 1
[B 2014/197]).
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b. Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 28. Oktober 2014 Abweisung
der Beschwerde B 2014/197 einschliesslich des Eventualantrags. Zur Begründung
verwies sie auf die Darlegungen in der angefochtenen Zwischenverfügung und nahm
ergänzend zu Vorbringen in der Beschwerde Stellung (act. G 6 [B 2014/197]).
c. Mit Schreiben vom 5. November 2014 an das GD hielt der Rechtsvertreter von X.Y.
fest, dass sein wiederholtes Ersuchen um Erlass einer anfechtbaren Verfügung
betreffend vollumfängliche Akteneinsicht nicht erledigt worden sei (act. G 7/296 [B
2015/307]). Nachdem das GD dem Rechtsvertreter von X.Y. am 21. November 2014
die Zustellung der noch nicht edierten Beschwerden in anonymisierter Form in Aussicht
gestellt hatte (act. G 7/298 [B 2015/307]), ersuchte der Rechtsvertreter um einen
vorgängigen Entscheid, ob die Patientenbeschwerden überhaupt zu den Akten des
Disziplinarverfahrens genommen würden (act. G 7/302 [B 2015/307]). Hierauf teilte das
GD am 18. Dezember 2014 mit, dass die noch nicht edierten Patientenbeschwerden
angesichts des Verhaltens von X.Y. nicht einbezogen würden. Zu berücksichtigen seien
stattdessen die beigelegten Angaben der Patientenschutzorganisation SPO vom
20. August 2014 (act. G 7/303 [B 2015/307]).
d. Mit Eingabe vom 2. Dezember 2014 hatte der Beschwerdeführer eine
Noveneingabe/Stellungnahme zur Vernehmlassung der Vorinstanz im Verfahren B
2014/197 eingereicht, in welcher er an seinen Rechtsbegehren festhielt (act. G 12 [B
2014/197]). In der Folge reichte er im gleichen Verfahren eine weitere Noveneingabe
vom 29. Januar 2015 (act. G 14 [B 2014/197] ein. Am 27. Mai 2015 ersuchte er das
Verwaltungsgericht um eine beförderliche Erledigung der Ausstandbeschwerde (B
2014/197) und wies auf die besondere Bedeutung des Beschleunigungsgebotes in
diesem Verfahren hin (act. G 17 [B 2014/197]).
e. Am 14. April 2015 hatte der Beschwerdeführer beim GD den Antrag um Erteilung
einer Berufsausübungsbewilligung erneuert und gleichzeitig um Einstellung des
Disziplinarverfahrens und Wiedererwägung der Verfügung betreffend Verweigerung
einer Berufsausübungsbewilligung vom 11. November 2013 ersucht (act. G 7/310
[B 2015/307]). Mit Schreiben vom 11. Mai 2015 reichte Prof. C.D. dem GD eine Kopie
der Aufsichtsbeschwerde der I.F., eine Kopie seiner Stellungnahme an den Kantonsarzt
des Kantons Bern sowie eine Kopie einer Stellungnahme im Zivilverfahren von X.Y.
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gegen ihn ein (act. G 7/315 [B 2015/307]). Diese Unterlagen stellte das GD in der Folge
dem Rechtsvertreter von X.Y. zu (act. G 7/316 [B 2015/307]). Am 20. Mai 2015 erhob
der Rechtsvertreter von X.Y. Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen das GD bei der
Regierung (act. G 7/322.2 [B 2015/307]), und am 22. Mai 2015 stellte er ein
Ausstandbegehren gegen den Verfahrensleiter lic. iur. G.H. (act. G 7/319 [B 2015/307]).
Die Rechtsverweigerungsbeschwerde wurde von der Staatskanzlei am 21. Mai 2015
dem Bildungsdepartement zur Verfahrensleitung zugewiesen. Mit Eingabe vom 24. Juli
2015 äusserte sich der Rechtsvertreter zur Beziehung von X.Y. zur I.F. (act. G 7/340
[B 2015/307]). Mit Schreiben vom 3. August 2015 beantragte er unter anderem,
aufgrund der Befangenheit von Prof. C.D. seien dessen Unterlagen nicht zu den Akten
des Disziplinarverfahrens zu nehmen (act. G 7/347 [B 2015/307]). Am 27. August 2015
widerrief X.Y. den Verzicht auf die Berufsausübungsbewilligung „offiziell“ und bestand
darauf, es seien die Verfügungen vom 27. November 2012 und vom 11. November
2013 in Wiedererwägung zu ziehen. Er könne sich nicht zu den 15 von Prof. C.D.
geschilderten Behandlungsfällen äussern (act. G 7/360 [B 2015/307]). Mit Verfügung
vom 10. November 2015 wies das GD das Ausstandbegehren gegen den
Verfahrensleiter G.H. ab (Ziff. 1). Sodann wies es das Gesuch um Einsicht in die nicht
zu den Akten genommenen Patientenbeschwerden ab (Ziff. 2). Es stellte fest, dass die
Vertrauenswürdigkeit von X.Y. nicht gegeben und seine berufliche Eignung nachhaltig
in Frage gestellt sei (Ziff. 3). Im Weiteren trat es auf die Gesuche um Wiedererwägung
der Verfügungen vom 27. November 2012 (vorsorglicher Entzug der
Berufsausübungsbewilligung) und vom 11. November 2013 (Verweigerung der Erteilung
einer Berufsausübungsbewilligung) nicht ein (Ziff. 4 f.) und büsste X.Y. disziplinarisch
mit CHF 10‘000.-- (Ziff. 6; act. G 2/2 [B 2015/307]).
C.
a. X.Y. erhob gegen die Verfügung vom 10. November 2015 mit Eingabe seines
Rechtsvertreters vom 25. November 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit
den Begehren, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Vorinstanz
anzuweisen, ihm die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung zu erteilen (Ziff. 1
und 4), es sei das Gesuch um Ausstand von lic. iur. G.H. in den Verfahren betreffend
den Beschwerdeführer gutzuheissen (Ziff. 2), es sei festzustellen, dass betreffend das
Disziplinarverfahren das Verbot der Rechtsverzögerung verletzt worden sei (Ziff. 3), es
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sei festzustellen, dass die Vertrauenswürdigkeit als Voraussetzung einer
Berufsausübungsbewilligung gegeben sei (Ziff. 5), es sei festzustellen, dass der
Beschwerdeführer der erforderlichen Fortbildungspflicht nachgekommen sei (Ziff. 6), es
sei festzustellen, dass er über eine Haftpflichtversicherung verfüge (Ziff. 7) und es sei
ihm Einsicht in sämtliche Akten betreffend das Disziplinarverfahren zu geben (Ziff. 8),
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (Ziff. 9; act. G 1 [B 2015/307]).
b. Mit Vernehmlassung vom 4. Januar 2016 im Verfahren B 2015/307 beantragte die
Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge (act. G 6 [B 2015/307]).
Der Beschwerdeführer äusserte sich dazu mit Eingabe vom 1. Februar 2016 und
beantragte neu, im Sinn einer vorsorglichen Massnahme sei die Vorinstanz
anzuweisen, dem Beschwerdeführer umgehend die Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung zu erteilen. Im Weiteren beantragte er die Durchführung einer
mündlichen Verhandlung (act. G 11 [B 2015/307]). Die Vorinstanz reichte hierzu eine
Stellungnahme vom 22. Februar 2016 ein (act. G 14 [B 2015/307]), worauf der
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers dem Verwaltungsgericht eine weitere Eingabe
vom 1. April 2016 zukommen liess mit den Antrag, die den Akten nicht beiliegenden
Patientenbeschwerden seien umgehend anzufordern und zu den Akten zu nehmen
(act. G 17 [B 2015/307]). Auf entsprechende gerichtliche Aufforderung hin (act. G 18
[B 2015/307]) reichte die Vorinstanz am 21. April 2016 die Patientenbeschwerden,
welche im Aktenverzeichnis aufgeführt waren, den Vorakten aber nicht beilagen, nach
(act. G 7/162 und 163 [B 2015/307]).
c. In der Noveneingabe vom 22. April 2016 im Verfahren B 2015/307 wies der
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers darauf hin, dass gegen den ehemaligen
Generalsekretär und den ehemaligen Leiter des Rechtsdienstes der Vorinstanz ein
Strafverfahren wegen mehrfacher Verletzung des Amtsgeheimnisses im
Zusammenhang mit dem vorliegenden Disziplinarverfahren eröffnet worden sei (act. G
21, 22 [B 2015/307]). Am 26. Mai 2016 ersuchte er erneut um Einsicht in die bisher
nicht edierten Aktenstücke G 7/162 und 163 (act. G 24 [B 2015/307]).
d. Am 12. Juli 2016 verfügte der Vizepräsident des Verwaltungsgerichts im Verfahren
B 2015/307 die Abweisung des Gesuchs des Beschwerdeführers, es sei ihm
vorsorglich eine Bewilligung zur Ausübung des Berufs als Zahnarzt zu erteilen. Die
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Verfügung nahm auch zum Akteneinsichtsgesuch Stellung (act. G 26 [B 2015/307]). Zu
den Ausführungen betreffend Akteneinsicht äusserte sich der Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers mit Eingabe vom 22. Juli 2016 (act. G 27 [B 2015/307]).
e. Eine weitere Noveneingabe des Beschwerdeführers vom 4. August 2016 in den
beiden Verfahren B 2014/197 und B 2015/307 befasste sich mit der Funktion des
Kantonszahnarztes Dr. E.F. mit der Schlussfolgerung, dass die Mitwirkung von Dr. E.F.
im vorinstanzlichen Disziplinarverfahren nicht rechtmässig gewesen sei und die
angefochtene Verfügung bereits aus diesem Grund aufzuheben sei (act. G 20
[B 2014/197], G 29 [B 2015/307]). In einem Schreiben vom selben Datum in den beiden
vorerwähnten Verfahren wies der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers darauf hin,
dass die Akten von der Vorinstanz teilweise nicht sauber geführt würden, indem die
Actorennummern 189.1 und 190.1 zweimal vergeben worden seien. Keine
Actorennummer trage seine (des Rechtsvertreters) Eingabe vom 13. Dezember 2013.
Zudem fehle act. 261, obwohl im Aktenverzeichnis als „Schreiben RA Reetz/GD vom
30. Mai 2014“ aufgeführt (act. G 31 [B 2015/307]). Zum erstgenannten Schreiben (act.
G 29 [B 2015/307]) äusserte sich die Vorinstanz mit Eingabe vom 23. August 2016 (act.
G 25 [B 2014/197] und act. G 35 [B 2015/307], je mit zwei Beilagen). Hierzu reichte der
Beschwerdeführer eine Stellungnahme vom 8. September 2016 ein (act. G 27
[B 2014/197], G 37 [B 2015/307]).
f. Mit Urteil 2C_720/2016 vom 18. Januar 2017 wies das Bundesgericht die vom
Beschwerdeführer gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 12. Juli 2016
(B 2015/307) erhobene Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
g. Mit Eingabe vom 9. Mai 2017 ersuchte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers
im Verfahren B 2015/307 um Einsicht in Akten, welche die Vorinstanz dem Gericht neu
eingereicht habe (act. G 40 [B 2015/307]). Das Verwaltungsgericht teilte ihm hierauf am
10. Mai 2017 mit, dass die Vorinstanz weder im Januar 2017 noch zu einem späteren
Zeitpunkt eine von ihm erwähnte Liste mit Beilagen eingereicht habe. Bereits mit
Schreiben vom 25. Juli 2016 sei ihm vom Verwaltungsgericht bekanntgegeben worden,
dass die vorinstanzlichen Actoren 162 f. nicht übermittelt würden, da er mit einer auf
ihn beschränkten Akteneinsicht (vgl. Verfügung vom 12. Juli 2016) nicht einverstanden
gewesen sei (act. G 42 [B 2015/307]). Hierauf ersuchte der Beschwerdeführer um einen
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Entscheid im Verfahren B 2014/197 im Verlauf des Monats Mai 2017 (act. G 30
[B 2014/197]). Das Verwaltungsgericht teilte ihm mit, dass ein Entscheid in den
Verfahren B 2014/197, B 2015/307 und B 2016/14 an einer der beiden
Gerichtssitzungen vom 24. August oder 28. September 2017 vorgesehen sei (act. G 31
[B 2014/197).
h. In einer weiteren „Noveneingabe“ vom 26. Mai 2017 stellte der Beschwerdeführer
das Begehren, es sei das GD anzuweisen, die angeblichen Patientenbeschwerden
innert einer kurzen, nicht erstreckbaren Frist an das Verwaltungsgericht herauszugeben
bzw. diesem einzureichen und dem Beschwerdeführer in der Folge Akteneinsicht zu
gewähren (act. G 44 [B 2015/307]).
i. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben der
vorliegenden Verfahren sowie an der mündlichen Verhandlung vom 24. August 2017

## Considerations

wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. Die Verfahren B 2014/197 (Ausstand) und B 2015/307 (Disziplinarverfahren)
betreffen die gleichen Verfahrensparteien. Die sich in den Verfahren stellenden Fragen
hängen aktenmässig (Aktengemeinschaft) und inhaltlich eng zusammen. Vor diesem
Hintergrund erscheint eine Vereinigung der beiden Verfahren und Erledigung der
Streitfragen in einem Entscheid sachgerecht.
1.2. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der
Beschwerdeführer ist Adressat der angefochtenen Verfügungen vom 15. September
2014 (B 2014/97) und vom 10. November 2015 (B 2015/307) und dementsprechend zur
Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerden wurden mit Eingaben vom 30. September 2014 (B 2014/197) und vom
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25. November 2015 (B 2015/307) rechtzeitig erhoben und erfüllen in formeller und
inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerden ist - mit den nachstehend
darzulegenden Ausnahmen - einzutreten.
1.3. Die Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers im Verfahren B 2015/307 (act.
G 1 S. 2 Ziff. 5-7 [B 2015/307]) betreffend das Bestehen einer Haftpflichtversicherung
(Art. 6 Abs. 2 lit. f der Verordnung über den Betrieb privater Einrichtungen der
Gesundheitspflege; sGS 325.11; VEG) sowie die Gewährleistung der erforderlichen
Fortbildung und der Vertrauenswürdigkeit bilden Bestandteile der Prüfung der
streitigen Fragen, ob eine Disziplinarmassnahme zur verfügen und die Verfügung vom
11. November 2013 (Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung wegen fehlender
Vertrauenswürdigkeit) in Wiedererwägung zu ziehen sei. Diese Themenbereiche kamen
auch in der angefochtenen Verfügung (B 2015/307) zur Darstellung.
Feststellungsansprüche gelten praxisgemäss als subsidiär. Sie bestehen dann nicht,
wenn die gesuchstellende Person in der betreffenden Angelegenheit ebenso gut ein
Gestaltungsurteil erwirken kann (BGE 137 II 199 E. 6.5 mit Hinweisen). Konkret ist nicht
ersichtlich, was sich der Beschwerdeführer von den separaten Feststellungsbegehren
erhofft, was nicht bereits das beantragte Gestaltungsurteil bewirken kann. Auf die
Rechtsbegehren Ziff. 5 bis 7 im Verfahren B 2015/307 (act. G 1 [B 2015/307]) ist daher
nicht einzutreten.
1.4. Gemäss Art. 61 Abs. 3 VRP können im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht
grundsätzlich keine neuen Begehren gestellt werden. Neu ist ein Begehren, wenn eine
gegenüber dem vorangegangenen Verfahren andere oder weitergehende
Rechtsfolgebehauptung erhoben wird (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 919). Ausdruck des Novenverbots ist
ausserdem, dass das Verwaltungsgericht Tatsachen, die nach Abschluss des
vorinstanzlichen Verfahrens eingetreten sind (echte Noven), grundsätzlich nicht mehr
berücksichtigt (Cavelti/Vögeli a.a.O., Rz. 642). Demgegenüber dürfen neue Tatsachen,
die sich vor Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens verwirklicht haben, die der
Vorinstanz aber nicht bekannt waren oder von ihr nicht berücksichtigt wurden (unechte
Noven), im Verfahren vor Verwaltungsgericht vorgebracht werden und sind zu würdigen
(Cavelti/Vögeli a.a.O., Rz. 643). Sodann ergibt sich eine Verpflichtung zur
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Berücksichtigung von (echten oder unechten) Noven aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (SR 0.101, EMRK): Soweit die Vorinstanz des
Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, garantiert Art. 6 Ziff. 1 EMRK in
ihrem Anwendungsbereich eine richterliche Überprüfung mit voller Kognition. Im
Anwendungsbereich der EMRK sind zumindest dort auch Noven zu berücksichtigen,
wo die Angelegenheit zuvor - wie vorliegend - nicht von einer richterlichen Instanz
überprüft wurde (Cavelti/Vögeli a.a.O., Rz. 645 mit Hinweis). Die als Noveneingaben
bezeichneten Rechtsschriften des Beschwerdeführers (vgl. unter anderen act. G 12
und G 14 [B 2014/197]) sind im vorliegenden Verfahren daher grundsätzlich, d.h. soweit
tatsächlich Noven vorgebracht werden und die Darlegungen nicht als verspätet aus
dem Recht zu weisen sind (vgl. z.B. VerwG B 2013/2008 vom 16. April 2014, E. 3.1-3.3;
BGer 2C_1001/2013 vom 4. Februar 2014, E. 1.7), in die Würdigung miteinzubeziehen.
2.
2.1. Die selbstständige Tätigkeit als Arzt oder Ärztin bedarf einer Bewilligung des
Kantons, auf dessen Gebiet sie ausgeübt wird (Art. 34 des Medizinalberufegesetzes,
MedBG, SR 811.11). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die gesuchstellende Person ein
entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (Art. 36 Abs. 1 lit. a MedBG) und
vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie
Berufsausübung bietet (Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG). Die Bewilligung wird entzogen,
wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen
festgestellt werden, auf Grund derer sie hätte verweigert werden müssen (Art. 38
MedBG). Selbstständig tätige Arztpersonen halten sich zudem an die in Art. 40 MedBG
normierten Berufspflichten. Deren Verletzung kann durch Disziplinarmassnahmen
gemäss Art. 43 MedBG sanktioniert werden. Gemäss Art. 40 lit. a MedBG (vgl. dazu
BGer 2C_901/2012 vom 30. Januar 2013, E. 3.2) üben sie ihren Beruf sorgfältig und
gewissenhaft aus und halten sich an die Grenzen der Kompetenzen, die sie im Rahmen
der Aus-, Weiter- und Fortbildung erworben haben. Art. 43 Abs. 1 MedBG sieht neben
der Verwarnung (lit. a), dem Verweis (lit. b) und der Busse bis zu CHF 20'000.-- (lit. c)
ein (befristetes) Verbot der selbstständigen Berufsausübung für längstens sechs Jahre
(lit. d) und ein definitives Verbot der selbstständigen Berufsausübung für das ganze
oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums (lit. e) vor.
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2.2. Die Rechtsinstitute der Bewilligungspflicht nach Art. 34 MedBG und die
Berufspflichten nach Art. 40 MedBG haben den Schutz der öffentlichen Gesundheit
zum Ziel. Der Inhalt der Berufspflichten überschneidet sich teilweise mit den
Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung, indem ihnen das Element der
Vertrauenswürdigkeit implizit zugrunde gelegt ist: Durch die mehrfache und
gravierende Verletzung von Berufspflichten kann die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von
Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG zerstört werden. Der Verlust der Vertrauenswürdigkeit kann
also, muss aber nicht aus der Verletzung von Berufspflichten resultieren. Der
Schutzzweck des Erfordernisses der Vertrauenswürdigkeit besteht nicht nur im
(unmittelbaren) Wohl der einzelnen Patientinnen und Patienten, sondern auch darin,
deren kollektives Vertrauen zu rechtfertigen und zu erhalten. Die in der Botschaft zum
MedBG verwendete Formulierung "allgemein vertrauenswürdig" weist darauf hin, dass
das für die Vertrauenswürdigkeit relevante Verhalten nicht nur auf die berufliche
Tätigkeit in konkreten Fällen (beispielsweise auf die Heilbehandlung als solche)
beschränkt ist. Umgekehrt kann auch nicht jedes (tadelnswerte) Verhalten für eine
Verneinung der Vertrauenswürdigkeit herangezogen werden, sondern nur jenes, das
einen Bezug zur selbstständigen Tätigkeit im medizinischen Sektor aufweist. Die
Ausübung dieser Tätigkeit setzt voraus, dass der Bewilligungsinhaber bzw. der um eine
Bewilligung nachsuchende Gesuchsteller in der Lage ist, einen Praxisbetrieb zu führen
und dafür die Verantwortung zu tragen. Deswegen ist für die Beurteilung der
Vertrauenswürdigkeit auch jenes Verhalten massgeblich, welches mit den
unternehmerischen Funktionen im Zusammenhang steht, soweit es Auswirkungen auf
das öffentliche Gesundheitswesen haben kann (BGer 2C_504/2014 vom 13. Januar
2015, E. 3.4 und BGer 2C_879/2013 vom 17. Juni 2014 E. 4.4). Nach der
Rechtsprechung sind an die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b
MedBG hohe Anforderungen zu stellen (BGer 2C_68/2009 vom 14. Juli 2009 E. 2.3).
Praxisgemäss muss zudem die Vertrauenswürdigkeit nicht nur im Verhältnis des
Bewilligungsinhabers (bzw. Gesuchstellers) zu den Patienten, sondern auch zu den
Behörden erfüllt sein (BGer 2C_389/2012 vom 12. November 2012 E. 7.1, 2C_57/2010
vom 4. Dezember 2010 E. 5.3, 2C_68/2009 vom 14. Juli 2009 E. 5, 2C_191/2008 vom
24. Juni 2008 E. 5.2 und 2C_58/2008 vom 14. April 2008 E. 2.3).
Mit den Disziplinarmassnahmen nach Art. 43 MedBG sollen Verfehlungen im
Zusammenhang mit der selbstständigen beruflichen Tätigkeit retrospektiv sanktioniert
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werden. Dies gilt auch für das disziplinarische Verbot der selbstständigen
Berufsausübung nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG: Es kann nur ausgesprochen
werden, wenn Berufspflichten, Vorschriften des MedBG oder zugehörige
Ausführungsvorschriften verletzt worden sind. Im Gegensatz dazu stellt der
(administrative) Entzug der Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung nach Art.
38 MedBG eine prospektive Massnahme dar, weshalb er auch als "Sicherungsentzug"
bezeichnet wird (Jean-Francois Dumoulin, in: Medizinalberufegesetz [MedBG],
Kommentar, 2009, Rz. 4 zu Art. 38 MedBG). Die Unterscheidung zwischen
Administrativ- und Disziplinarmassnahmen kommt beispielsweise auch im
Anwaltsrecht vor (vgl. BGE 137 II 425 E. 7.2 S. 429). Ein (disziplinarrechtliches) Verbot
der selbstständigen Berufsausübung nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG gilt auf
dem gesamten Gebiet der Schweiz; es setzt jede Bewilligung zur selbstständigen
Berufsausübung ausser Kraft (Art. 45 MedBG). Demgegenüber wirkt der Entzug der
Bewilligung nach Art. 38 MedBG nur in dem Kanton, in dem sie ausgestellt wurde.
Zudem hat der Entzug der Bewilligung keinen befristeten Charakter. Er kann mit einer
Busse (bis CHF 20‘000) kombiniert werden (Art. 43 Abs. 1 lit. c MedBG).
3. Prozessuales und Verfahrensfragen im Verfahren B 2015/307
3.1. Gegenstand des Verfahrens B 2015/307 kann grundsätzlich nur bilden, was bereits
Gegenstand der angefochtenen Verfügung (G 2/2 [B 2015/307]) gebildet hatte, d.h. die
Abweisung des Ausstandbegehrens gegen den zuständigen Verfahrensleiter und die
Abweisung des Antrags um Akteneinsicht in die nicht zu den Akten genommenen
Patientenbeschwerden, die Feststellung, dass die Vertrauenswürdigkeit des
Beschwerdeführers nicht gegeben und seine berufliche Eignung nachhaltig in Frage
gestellt sei, das Nichteintreten auf die Gesuche um Wiedererwägung der Verfügungen
vom 11. November 2013 (Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung wegen
fehlender Vertrauenswürdigkeit) und vom 27. November 2012 (vorsorglicher
Bewilligungsentzug für die Dauer des Verfahrens), die gegenüber dem
Beschwerdeführer ausgefällte Disziplinarbusse sowie die Frage der Rechtsverzögerung
(B 2015/307). Dementsprechend fallen als Verfahrensgegenstand ausser Betracht die
Aufsichtsanzeigen des Beschwerdeführers und der ihm nahestehenden Gesellschaften
(Dr. X. AG, P. Est.) gegenüber Drittpersonen sowie zivilrechtliche
Auseinandersetzungen bzw. die Autorisation (vgl. Schreiben der Swissmedic vom
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=Disziplinarmassnahme+MedBG&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F137-II-425%3Ade&number_of_ranks=0#page425
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16. Juli 2013; act. G 7/197.1 [B 2015/307]) betreffend die Verwendung von Produkten
und Methoden von X.Y. und der ihm nahestehenden Gesellschaften (vgl. unter anderen
act. G 7/264 und 7/310 [B 2015/307]). Die in diesem Zusammenhang von den
Verfahrensbeteiligten oder Dritten für das vorinstanzliche Verfahren eingereichten Akten
sind jedoch - unter der Voraussetzung der Gehörswahrung und soweit für den
Entscheid relevant - auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren zu berücksichtigen.
3.2. Ausgehend von der Verfügung vom 11. November 2013 (Verweigerung der
Berufsausübungsbewilligung wegen fehlender Vertrauenswürdigkeit; act. G 7/220
[B 2015/307]) ist retrospektiv betrachtet festzuhalten, dass jene Verfügung keine
vorgängige disziplinarische Belangung des Beschwerdeführers voraussetzte (vgl.
VerwGE B 2012/77 vom 24. Januar 2013, E. 2; www.gerichte.sg.ch) und der Entzug
oder die Verweigerung (wegen fehlender Vertrauenswürdigkeit) auch ohne ergänzende
Disziplinarmassnahmen möglich ist. Damit ist gesagt, dass selbst ein allfälliger Verzicht
auf Disziplinarmassnahmen, wie er im vorliegenden Verfahren zu beurteilen ist, somit
für sich allein die Wiederherstellung der Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers
nicht zu begründen vermöchte. Auszugehen ist somit grundsätzlich von der
Rechtskraft der Verfügung. Auf die Frage der Wiedererwägung der Verfügung vom
11. November 2013 wird nachstehend (E. 12) einzugehen sein. Es trifft zwar zu, dass in
Rechtskraft grundsätzlich nur das Dispositiv jener Verfügung erwachsen sein kann,
nicht die Erwägungen dazu (vgl. act. G 1 Rz. 31 [B 2015/307]). Letztere können aber
insbesondere dann an der Rechtskraft teilhaben, wenn das Dispositiv ausdrücklich auf
sie verweist. Darüber hinaus haben sie an der Rechtskraftwirkung insofern teil, als sie
für das Verständnis unerlässlich sind (VerwGE B 2014/99 vom 28. Juni 2016, E. 2.6.2
mit Hinweisen). Die Gesuchabweisung in der Verfügung vom 11. November 2013
wurde in erster Linie mit der fehlenden Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers
begründet. Von daher sind die dortigen Ausführungen für das Verständnis der
erwähnten Verfügung unerlässlich und dementsprechend auch im vorliegenden
Verfahren zu beachten.
3.3. Was den mit Verfügung vom 27. November 2012 erfolgten vorsorglichen Entzug
der Berufsausübungsbewilligung für die Dauer des Verfahrens betrifft, ist mit der
Vorinstanz (act. G 2/2 [B 2015/307]) von der Gegenstandslosigkeit des Begehrens auf
Aufhebung der vorsorglichen Massnahme (vgl. act. G 7/312 Rz.1-4, 7/347 Rz. 103,
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7/360 Rz. 36 [B 2015/307]) auszugehen, da in der angefochtenen Verfügung
(B 2015/307) ein Entscheid in der Hauptsache gefällt wurde. Gestützt auf eine
summarische Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit des Gesuchstellers schloss sodann
das Verwaltungsgericht in der verfahrensleitenden Verfügung vom 12. Juli 2016 ein
Zurückkommen auf den vorsorglichen Entzug der Berufsausübungsbewilligung vom
27. November 2012 aus. Der Zwischenentscheid wurde vom Bundesgericht bestätigt.
3.4. Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer beanstandeten (act. G 1 Ziff. 42-45
[B 205/307]) korrekten Eröffnung des Disziplinarverfahrens steht fest, dass die
Vorinstanz dem Beschwerdeführer am 31. Januar 2012 die Vorwürfe dargelegt und ein
Disziplinarverfahren in Aussicht gestellt hatte (act. G 7/114 f. [B 205/307]). Gestützt auf
eine summarische Würdigung des Sachverhalts verfügte sie am 27. November 2012
mit ausführlicher Begründung einen vorsorglichen Bewilligungsentzug bis zum
rechtskräftigen Abschluss des Disziplinarverfahrens (act. G 7/155 [B 205/307]).
Spätestens ab diesem Zeitpunkt musste selbst einem unbeteiligten Dritten das
Vorliegen eines laufenden Disziplinarverfahrens klar sein. Entsprechend geht der
Einwand des bereits damals anwaltlich vertretenen Beschwerdeführers fehl. In der
Folge verweigerte die Vorinstanz mit Verfügung vom 11. November 2013 eine erneute
Bewilligungserteilung und trat auf den Antrag um Durchführung des - bereits laufenden
- Disziplinarverfahrens nicht ein (act. G 7/220 [B 2015/307]). Eine erneute Eröffnung des
Disziplinarverfahrens stand gar nicht zur Diskussion. Von einer mangelhaften
Verfahrenseröffnung kann vor diesem Hintergrund nicht ausgegangen werden.
4. Konkrete Beanstandungen gegenüber dem Beschwerdeführer
4.1.
4.1.1. In einem Gutachten von Prof. C.D. zuhanden der Schweizerischen
Patientenschutzorganisation (SPO) vom 6. November 2003 hielt der Gutachter als
Schlussfolgerung unter anderem fest, dass die Versorgung (ab Juni 2002) mit basal
osseointegrierten Implantaten (BOI-Implante) bei der Patientin M.S. ein klinischer
Misserfolg gewesen sei. Ähnliche Implantatformen seien bereits vor Jahrzehnten
verwendet worden; dies ohne wissenschaftliche Dokumentation und mit schlechten
Ergebnissen. Grosse Knochendefekte im Fall eines Misserfolgs seien der Hauptgrund
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gewesen, weshalb diese Implantatformen vor rund 20 Jahren zugunsten der
Schraubenimplantate verlassen worden seien (act. G 7/70.2 [B 2015/307]). Im
Gerichtsgutachten vom 10. Dezember 2004 stimmte Dr. A.B. nach einer Untersuchung
der Patientin M.S. den Feststellungen von Prof. C.D. zu (act. G 7/70.3 [B 2015/307]). In
einem weiteren Gutachten zuhanden eines Krankenversicherers vom 10. Dezember
2003 gelangte Prof. C.D. unter anderem zum Schluss, die BOI-Implantate seien nach
heutigen Massstäben wissenschaftlich nicht dokumentiert (kein
Langzeitdokumentation) und würden deshalb von der Schweizerischen Gesellschaft für
orale Implantologie (SGI) nicht anerkannt. Das gleiche gelte für die Universität Bern. Die
Publireportagen der X. AG in Gesundheitsmagazinen seien irreführend und priesen ein
nicht wissenschaftlich dokumentiertes Implantatsystem an (act. G 7/315.3 Beilage 10
[B 2015/307]). In einem Artikel der Zeitschrift „Beobachter“ vom 26. November 2004
äusserten drei Patientinnen des Beschwerdeführers ihre Unzufriedenheit mit der bei
ihnen vorgenommen BOI-Behandlung (act. G 7/69 [B 2015/307]). In einem Gutachten
zuhanden des Kantonsgerichts St. Gallen vom 15. Februar 2006 äusserte sich Prof. Dr.
J.K., Universität Bern, zu Behandlungen, welche der im Gutachten als Behandler
aufgeführte Beschwerdeführer vorgenommen hatte. Sie bejahte - bezugnehmend auf
Behandlungen in den Jahren 2000 und 2001 - einen Behandlungsfehler insofern, als
der Behandler keine Planungsvarianten mit Implantaten zugelassen habe. Die
Einseitigkeit der Sicht des Behandler werde bestärkt durch die Tatsache, dass keine
nach heutigem Standard geforderte und für eine Sanierung notwendige
Befundaufnahme erfolgt sei. Der Behandler scheine keine Alternativen zu den Disc-
Implantaten gewollt zu haben. Aus diesem einseitigen, fehlerhaften Ansatz heraus habe
sich die Behandlung rasch in eine Richtung mit irreversiblen Massnahmen entwickelt.
Im Gutachten listete die Gutachterin die von ihr festgestellten Mängel im Detail auf (act.
G 7/303/2.2 [B 2015/307]). Im Rahmen eines vom Beschwerdeführer gegen Prof. C.D.
eingeleiteten Gerichtsverfahrens (act. G 7/315.3 Beilage 11 [B 2015/307]) äusserte sich
Prof. C.D. im Rahmen einer Prozesseingabe ausführlich zu 15 Patientenbehandlungen
durch den Beschwerdeführer - diese waren soweit ersichtlich in den Jahren 1998 bis
2004 erfolgt. Er hielt fest, die dargestellten Fälle seien durch den Haftpflichtversicherer
akzeptiert worden. Sie hätten nicht nur die Arbeitsweise des Beschwerdeführers sowie
die fragwürdigen Anwendungen mit BOI-Implantaten aufgezeigt, sondern auch
folgendes: Die Osseointegration sei nicht gewährleistet. Die Implantate im
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Pfostenbereich seien zu gering dimensioniert und bruchanfällig. Die Entfernung der
BOI-Implantate könne schwere Kieferknochendefekte verursachen. Die spätere
hygienische Versorgung sei nicht einfach gewährleistet und es könne immer wieder zu
schweren Entzündungen kommen. Die Versorgung mit BOI-Implantaten habe,
zumindest beim Beschwerdeführer, überdurchschnittlich oft in einer Katastrophe
geendet (act. G 7/315.4 Rz. 29-85 [B 2015/307]). Mit Bezug auf eine der von Prof. C.D.
angeführten Behandlungen vereinbarte die Patientin am 8. Dezember 2005 mit dem
Haftpflichtversicherer eine Abfindungssumme von 30‘000.-- und die Übernahme der
Anwaltskosten durch den Versicherer (act. G 7/315.3 Beilage 8 [B 2015/307]). In BGE
133 V 115 (vom 11. Dezember 2006) hatte das Bundesgericht entschieden, dass die
von Prof. X.Y. verwendeten Basalosseointegrations-Implantate (BOI-Implantate) als
nicht wirksame Behandlung nicht krankenkassenpflichtig seien. Die BOI-Implantate
wurden nicht als nach internationalen wissenschaftlichen Richtlinien anerkannte
Implantatversorgung beurteilt (BGE 133 V 123).
4.1.2. Gemäss einem Artikel in der Schweizerischen Monatsschrift für Zahnmedizin
SMfZ Nr. 10/2007, S. 1100, anerkannten die Haftpflichtversicherer 17 Fälle betreffend
Zahnbehandlungen durch den Beschwerdeführer (act. G 7/80 [B 2015/307]). Mit
Eingabe vom 20. August 2014 bestätigte die SPO unter Einreichung eines
anonymisierten Protokolls vom 22. Oktober 2006 (act. G 7/303 2.1 [B 2015/307]) und
des erwähnten Gutachtens von Dr. J.K., dass sie Kenntnis von 15 Haftpflichtfällen
betreffend Behandlungen durch den Beschwerdeführer habe. In 12 Fällen habe die
Haftpflichtversicherung die SPO für ihre Aufwendungen entschädigt (act. G 7/303.2
[B 2015/307]). Am 14. April 2010 hatte T.W. bei der Vorinstanz eine
Aufsichtsbeschwerde betreffend eine von Dr. X.Y. in den Jahren 2009 und 2010
durchgeführte Behandlung eingereicht, an welcher Dr. med. dent L.M. ohne
Berufsausübungsbewilligung mitgewirkt hatte (act. G 7/89, 7/91, 7/95, 7/103 f.
[B 2015/307]). Hierzu äusserte sich Dr. med. dent. N.O., Fachzahnarzt für Oralchirurgie,
D., am 13. Mai 2010 (act. G 7/88.1 [B 2015/307]). Mit Aufsichtsbeschwerde vom
21. Februar 2011 beanstandete V.S. eine ab Februar 2005 durch den
Beschwerdeführer vorgenommene Behandlung und legte den Schiedsvertrag bei,
welchen V.S. betreffend die Behandlung durch den Beschwerdeführer unterzeichnet
hatte. Letzterer beinhaltete unter anderem den Ausschluss staatlicher Gerichte für die
Streiterledigung (act. G 7/108.20 [B 2015/307]). Nachdem die Wochenzeitung Obersee-
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Nachrichten im Juni 2012 über Behandlungen durch den Beschwerdeführer berichtet
hatte (act. G 7/132 f. [B 2015/307]), warf die Zeitung der Vorinstanz vor, im Fall des
Beschwerdeführers untätig geblieben zu sein (vgl. act. G 7/134, 7/136, 7/137, 7/140
[B 2015/307]). Am 22. November 2012 ging eine Liste mit 50 Personen (anonymisiert)
bei der Vorinstanz ein, gestützt auf deren Aussagen die Zeitungsberichterstattung
offenbar erfolgt war (act. G 7/146 [B 2015/307]). In der Folge gingen zwischen Juli und
September 2012 weitere Aufsichtsbeschwerden bei der Vorinstanz ein, auf deren Inhalt
sie im angefochtenen Entscheid jedoch nicht einging, weil diese Akten nicht zu edieren
seien (vgl. dazu nachstehende E. 15.3). In einem Bericht vom 4. Juli 2013 zuhanden
des Rechtsvertreters einer Patientin des Beschwerdeführers hielt Dr. med. dent. P.R.,
Fachzahnarzt für Paradontologie und für rekonstruktive Medizin, WBA für orale
Implantologie, unter anderem fest, die Schrauben-Implantate regio 14/15 entsprächen
nicht dem heutigen Standard; sie seien höchstens als provisorische Zwischenlösung zu
betrachten. Die Sanierung beider Kiefer sei folglich nicht lege artis durchgeführt
worden. Ohne Einschreiten wäre mittelfristig mit Abszessen zu rechnen gewesen,
weshalb eine Neusanierung nötig geworden sei. Die Implantatversorgung regio 14/15
sei nach Absprache mit der Patientin vorerst so belassen worden, da ein Ersatz mit viel
Aufwand verbunden wäre (act. G 7/199.1 [B 2015/307]).
4.2. Im angefochtenen Entscheid kam die Vorinstanz unter anderem zum Schluss, der
Beschwerdeführer stelle den wegweisenden Charakter von BGE 133 V 115 in Frage
und versuche dessen Erwägungen zu widerlegen. Seine pauschale Aussage, wonach
aus Konkurrenzgründen versucht werde, die basale Implantologie als nicht
wissenschaftlich darzustellen (act. G 7/347 Rz. 37 [B 2015/307]), sei nicht stichhaltig.
Das weitere Argument, wonach es keine Studien gebe, welche die
Erfolgswahrscheinlichkeiten zwischen basalen Implantaten und konventionellen
Schrauben-Implantaten vergleichen würde (act. G 7/347 Rz. 38-41 [B 2015/307]),
bestätige nur, dass die implantologische Methode des Beschwerdeführers nicht
genügend wissenschaftlich erprobt sei (act. G 2/2 S. 37 f. [B 2015/307]). Die vom
Beschwerdeführer erwartete Auseinandersetzung mit den Gerichtsurteilen in
Deutschland in Bezug auf seine Produkte und Methoden (act. G 7/347 Rz. 50, 75-83; G
7/360 Rz. 17-19 [B 2015/307]) gehe über den Gegenstand des Disziplinarverfahrens
hinaus und sei nicht zielführend. Vielmehr wäre eine Mitwirkung des
Beschwerdeführers bei der Abklärung der Vorwürfe wegen seiner Behandlungen in der
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Schweiz zu erwarten. In dem vom Beschwerdeführer angeführten BGE 129 V 88 f.
(zahnärztliche Versorgung des Oberkiefers aufgrund eines Geburtsgebrechens) sei die
Wirksamkeit und Zweckmässigkeit der Behandlung nicht geprüft worden. Vielmehr sei
primär die Wirtschaftlichkeit der Behandlung zu beurteilen gewesen. Für die sich
vorliegend stellende Frage könne hieraus nichts für den Entscheid Wesentliches
abgeleitet werden (act. G 2/2 S. 38 [B 2015/307]).
4.3. Der Beschwerdeführer hält fest, Hintergrund des Disziplinarverfahrens gegen ihn
bilde ein medizinischer Methodenstreit zwischen ihm als Spezialist der basalen
Implantologie und den Vertretern der herkömmlichen Implantologie, welche
Schraubenimplantate anwenden würden; zu letzteren gehöre auch Prof. C.D. Ziel der
fortwährenden Entwicklung über nun schon 20 Jahre sei es gewesen, mit einfachen
und preiswerten Mitteln ein gutes Ergebnis bei der Implantatbehandlung zu erzielen.
Dieses Ziel sei erreicht worden. Die heute zur Verfügung stehende Technologie der
basalen Implantate sei der herkömmlichen Implantologie nach seiner Ansicht weit
überlegen. Im Zeitraum von 1994-2004 seien von der Dr. X. AG mehr als 6‘500
Patienten behandelt worden, davon mehr als 1‘000 implantologisch. Die Zahl sei ins
Verhältnis zu setzen zu der verschwindend geringen Anzahl angeblicher Beschwerden.
Die dentale Implantologie sei eine bis heute eher risikobehaftete zahnärztliche Tätigkeit
und nicht selten sei es nötig, nach Ersteingriffen gewisse Korrekturen vorzunehmen.
Der Erfolg der Dr. X. AG sei Mitbewerbern zunehmend ein Dorn im Auge gewesen. Sie
hätten regelmässig versucht, behandelte Patienten aus der Behandlung beim
Beschwerdeführer abzuwerben und diese gegen den Beschwerdeführer aufzubringen.
Die Methode des Beschwerdeführers sei sicherer, weniger invasiv, wesentlich
kostengünstiger und führe schneller zu guten Ergebnissen. Die Behandlung mit
herkömmlichen Schraubenimplantaten sei für die meisten Patienten an sich nicht
geeignet, da sie für diese grossen Implantate über zu wenig Knochen verfügen würden.
Durch die vorgängigen Knochenaufbau-Operationen würden das Leiden der Patienten
und das Behandlungsrisiko sowie die Kosten wesentlich erhöht. Für die Behandlung
mit basalen Implantaten sei das Autorisationserfordernis zum Schutz der Patienten
einzuhalten. Die Swissmedic habe in ihrem Schreiben vom 16. Juli 2013 (act. G 7/197.1
[B 2015/307]) festgestellt, dass die Überwachung der Einhaltung des
Autorisationserfordernisses bei den kantonalen Behörden, d.h. bei der Vorinstanz, liege
(Art. 41 MedBG). Nicht spezifisch ausgebildete Zahnärzte sollten keine Patienten
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behandeln, welche mit basalen Implantaten vorbehandelt worden seien. Trotz mehrerer
diesbezüglicher Aufsichtsanzeigen habe die Vorinstanz konsequent jahrelang nichts
unternommen (vgl. act. G 7/308; act. G 1 S. 39-50 [B 2015/307]).
Sodann sei Prof. C.D. gegenüber dem Beschwerdeführer, der Dr. X. AG sowie der
basalen Implantologie im Generellen, klar befangen. Es bestehe ein direktes
Konkurrenzverhältnis. Prof. C.D. gehöre im Gegensatz zum Beschwerdeführer der
Schweizerischen Zahnärzte-Gesellschaft (SSO) an. Prof. C.D. habe sich bereits vor
über 10 Jahren die feste Meinung gebildet, dass er basale Implantate „schlecht“ finde.
Er habe Beschuldigungen gegen den Beschwerdeführer vorgebracht, die nicht der
Wahrheit entsprechen würden (act. G 7/338 Beilage 1 [B 2015/307]). Der Grund,
weshalb bisher keine vergleichende Studie verfasst worden sei, liege darin, dass die
Anwender der konventionellen Implantate kein Interesse an einer solchen Studie
hätten, hinsichtlich derer bereits die Ausgangslage für die basale Implantologie besser
sei. Die Rechtsprechung in Deutschland stelle die basale Implantologie mit der
Schraubenimplantologie gleich. Weltweit würden die BOI-Implantate seit über einem
Jahrzehnt eingesetzt, und ausser (früher) in Deutschland und der Schweiz habe es
keine Widerstände gegen deren Verwendung gegeben. Hinsichtlich des Artikels
„Gutachter im Fokus“ sei festzuhalten, dass der Beschwerdeführer nie systematisch
gegen andere Medizinalpersonen, Patientenvertreter oder Gutachter vorgegangen sei.
Aus dem Schreiben der SPO vom 20. August 2014 gehe hervor, dass der
Haftpflichtversicherer die SPO in zwölf Fällen für ihre Aufwendungen entschädigt habe;
ob aber auch eine Entschädigung an die Patienten selbst bezahlt worden sei, wisse die
SPO jedoch nicht. Aufgrund der Zahlung im Fall M.S., und auch selbst wenn in
weiteren Fällen Zahlungen an Patienten erfolgt wären, könne damit offensichtlich kein
Nachweis einer Pflichtverletzung des Beschwerdeführers geführt werden; namentlich
auch kein Nachweis einer Pflichtverletzung während der letzten 10 Jahre. Über keinen
der im Schreiben der SPO vom 20. August 2014 und der Duplik von Prof. C.D. vom
13. November 2006 erwähnten sogenannten „Haftpflichtfälle“ habe je ein
unabhängiges Gericht oder Schiedsgericht entschieden. Die in der Duplik von Prof.
C.D. erwähnten Patientenbehandlungen seien, soweit ersichtlich, Sachverhalte, welche
die Dr. X. AG betroffen hätten. Gehaftet habe daher immer das Unternehmen selbst
und nicht der Beschwerdeführer. Es habe zahlreiche Zahnärzte gegeben, die über die
Jahre in der Dr. X. AG gearbeitet hätten. Der Beschwerdeführer könne sich selbst nicht
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mehr genau erinnern, inwiefern er bei einzelnen Fällen vor 15 Jahren mitgewirkt habe.
Er sei sich jedenfalls keines Fehlverhaltens bewusst und wisse, dass er
verschiedentlich für sehr heikle und komplizierte Fälle gerufen worden sei, weil er das
grösste Fachwissen gehabt habe. Dem BGE 133 V 115 liege ein Gutachten von Prof.
C.D. zugrunde, und der Beschwerdeführer sei in jenes Verfahren nicht einbezogen
worden. Den Nachweis der Wirksamkeit hätte der Beschwerdeführer ohne weiteres
erbringen können. Im Bereich der dentalen Implantologie verfüge sodann nur ein
geringer Anteil der Produkte über Langzeitstudien, womit ihre Wirksamkeit belegt
werden könnte (act. G 1 S. 51-79 [B 2015/307]).
Im Weiteren sei Prof. J.K. eine Implantologin und Hauptkonkurrentin des
Beschwerdeführers. Auch sie sei keine Spezialistin der basalen Implantologie und
dementsprechend sei ihr Gutachten nicht in ihrem Kerngebiet erfolgt. Sie sei auch
Nachbehandlerin der begutachteten Patientin gewesen. Das Fehlen von patientenseitig
unterschlagenen Dokumenten zur Ausgangssituation dürfe sodann nicht dem
Behandler angelastet werden. Dennoch schreibe die Gutachterin unter Teil B.2. des
Gutachtens, dass es ein Kunstfehler sei, eine ausgedehnte Sanierung mit Implantaten
und Überkronungen ohne korrekte Befundaufnahme durchzuführen. Mit Bezug auf den
von Prof. J.K. begutachteten Fall habe es kein Gegengutachten gegeben, und es sei
keine gerichtliche Feststellung erfolgt, wonach ein Behandlungsfehler irgendeines
Zahnarztes Dr. X. AG vorgelegen habe. Aus der Tatsache, dass ein Vergleich
geschlossen worden sei, dürfe nicht einfach auf einen Behandlungsfehler des
Beschwerdeführers geschlossen werden. Blosse Mitteilungen von nachbehandelnden
Medizinalpersonen stellten keine Gutachten dar und vermöchten solche nicht zu
ersetzen. Im Weiteren sei die Behandlung der Patienten R.S. und E.B. (vgl. act. G 2/2 E.
4.15 [B 2015/307]) in der (damaligen) Zahnärztlichen Klinik Q. AG nur zu einem kleinen
Teil durch den Beschwerdeführer durchgeführt worden. Dr. S.T. habe bei R.S. die
Prothetik gemacht, wobei er sich nicht an die vorgeschriebenen maximalen
Behandlungszeiten gehalten habe. Unter anderem habe der Zahnarzt U.W. in der
Zahnärztlichen Klinik Q. AG die beiden Patienten über Jahre hinweg ohne Autorisation
behandelt (Krankengeschichte in act. G 2/8 [B 2015/307]). Der Beschwerdeführer sei
nicht zur Behandlung zugezogen worden. Die behandelnden Ärzte in der
Zahnärztlichen Klinik Q. AG hätten bei R.S. verschiedene Behandlungsfehler gemacht
(vgl. act. G 1 Rz. 329 [B 2015/307]). Der Patient E.B. sei bis ca. Anfang Februar 2005
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überwiegend vom Beschwerdeführer behandelt worden. Danach habe sich der neue
Klinikinhaber Dr. S.T. entschlossen, bei E.B. zwei basale Implantate einzusetzen. In der
Folge seien weitere Behandlungen bei E.B. durch nicht autorisierte Mitarbeiter der
Zahnärztlichen Klinik Q. AG durchgeführt worden (Krankengeschichte in act. G 2/9
[B 2015/307]). Es hätten sich im Übrigen mittlerweile etliche ehemalige Patienten des
Beschwerdeführers mit Wohnsitz in der Schweiz zur Nachkontrolle und
Weiterbehandlung in Montenegro (dort führe der Beschwerdeführer eine Praxis)
entschlossen. Schliesslich habe die Vorinstanz die unzutreffenden Behauptungen von
Dr. P.R. (act. G 2/2 E. 4.16 [B 2015/307]) in der angefochtenen Verfügung als
Tatsachen dargestellt, welche den Beschwerdeführer oder die von ihm angewendeten
Produkte in Frage stellten sollten. Für seine internationale zahnärztliche Tätigkeit (unter
anderem in Russland, Ukraine, Ungarn, Deutschland und Tschechien), für welche er bei
der Zürich Versicherungs-Gesellschaft versichert sei, stütze sich der Beschwerdeführer
auf nationale und lokale Genehmigungen. Er könne damit belegen, dass er sich in den
letzten Jahren als Zahnarzt durchwegs bewährt habe (act. G 1 S. 79-99 [B 2015/307]).
Im Weiteren weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass in der Schweizerischen
Monatsschrift für Zahnmedizin 9/1999 (act. G 12 [B 2015/307]) zum Schutz der
Patienten vor Behandlungen mit basalen Implantaten (BOI) durch unqualifizierte
Zahnärzte der vom deutschen Berufsverband herausgegebene Konsensus zu BOI
publiziert worden sei (act. G 11 S. 6 [B 2015/307]).
Diese Feststellungen bestätigte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers im
Ergebnis anlässlich der mündlichen Verhandlung vom 24. August 2017 (vgl.
Plädoyernotizen mit Beilagen).
4.4.
4.4.1. Nach eigenen Angaben ist der Beschwerdeführer in der Schweiz seit 2010 nicht
mehr als Zahnarzt tätig (vgl. act. G 7/164, 7/192, 7/286.2 Rz. 59 [B 2015/307]). Die von
ihm praktizierte BOI-Implantat-Technologie führte unbestritten zu Haftpflichtverfahren
gegen ihn (vorstehende E. 4.1). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfüllt
die erwähnte Technologie das für die Kostenübernahmepflicht des obligatorischen
Krankenpflegeversicherers erforderliche Kriterium der Wirksamkeit nicht (vgl. BGE 133
V 115). Im gleichen Sinn wurde die Implantatform in schweizerischen universitären
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Gutachten als Rückschritt und als wissenschaftlich nicht fundiert bezeichnet (vgl. unter
anderem act. G 7/70.2, G 7/315.3 Beilage 10 und G 7/303.2.2 [B 2015/307]). Die vom
Beschwerdeführer eingereichten Publikationen (vgl. insbesondere X. & X., ..., 2nd
Edition 2012, act. G 7/307 [B 2015/307]; X.Y., ..., December 2014, act. G 7/345 Beilage
6 [B 2015/307]) vertreten den gegenteiligen Standpunkt, vermögen jedoch für sich
allein nicht präklinische und klinische Studien und deren Publikation in anerkannten
internationalen Fachzeitschriften zu ersetzen. Sodann lässt sich eine wissenschaftliche
Anerkennung seiner Methode aus dem Titelblatt einer an der Universität Rostock im
Jahr 2013 eingereichten Habilitationsschrift mit dem Titel „Sofortbelastete Implantate
als Basis prothetischer Suprakonstruktionen“ nicht ohne weiteres ableiten (act. G 7/304
Beilage 5 [B 2015/307]). Der Beschwerdeführer selbst anerkennt sodann, dass
vergleichende Studien zwischen konventionellen und basalen Implantaten fehlen (act.
G 7/345 Rz. 38 [B 2015/307]). Wie dargelegt (vorstehende E. 4.3) behandelte der
Beschwerdeführer bis ins Jahr 2010 sehr viele Patienten nach seiner Methode. Hierbei
ist nicht in Abrede zu stellen, dass seine Implantat-Methode unter Umständen das
richtige Behandlungsmittel sein kann und das BOI-Diskimplantat „zumindest
theoretische Vorteile bei bestimmten Indikationen“ haben dürfte (vgl. hierzu das vom
Beschwerdeführer eingereichte Gutachten von Prof. Dr. V.G. vom 20. Juli 2006,
welcher zum Zeitpunkt der Erstellung des Gutachtens ärztlicher Direktor der Mund-,
Kiefer- und Gesichtschirurgie des Universitätsklinikums H.-E. war; act. G 7/345 Beilage
3 [B 2015/307]). Dies sowie der Umstand, dass basale Implantate zumindest in
bestimmten Behandlungssituationen gleichwertig neben den herkömmlichen
Implantaten zum Einsatz kommen, ergibt sich auch aus der vom Beschwerdeführer
zitierten Rechtsprechung deutscher Gerichte (act. G 7/360 Beilagen 2 und 3 sowie
Hinweise in act. G 1 Rz. 199 [B 2015/307]).
Aus diesen Gegebenheiten ist insgesamt zu schliessen, dass die Methode des
Beschwerdeführers in ausgewählten Fällen die adäquate Behandlungsart darstellen
dürfte, in anderen Behandlungssituationen jedoch nicht zum gewünschten Ziel zu
führen vermag. Die abschliessende Qualifikation von Methoden der Implantologie bildet
jedoch nicht Gegenstand dieses Verfahrens, zumal es hierfür weiterer
Entscheidgrundlagen bedürfte. Von daher kann auch die Frage der Befangenheit von
Prof. C.D. gegenüber dem Beschwerdeführer offenbleiben, soweit Prof. C.D. sich zur
Wissenschaftlichkeit der Methode äusserte. Dies gilt auch für die Gutachterin Prof.
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J.K., soweit es in ihrem Gutachten (act. G 7/303/2.2 [B 2015/307]) um eine
Methodenqualifikation ging. Die Feststellungen von Prof. C.D. und Prof. J.K. zur
Wissenschaftlichkeit bleiben m.a.W. im vorliegenden Verfahren im Rahmen der
Beweiswürdigung ausser Betracht. Im Weiteren kann der vom Beschwerdeführer
angeführte Umstand, dass die Gutachterin Prof. J.K. die begutachtete Patientin
nachbehandelt habe (vgl. act. G 1 Rz. 269-275 [B 2015/307]), nicht als
Befangenheitsgrund oder Interessenkonflikt gewertet werden; insbesondere resultierte
hieraus keine Vorbefassung. Zu prüfen ist somit im Rahmen der Frage der
Rechtmässigkeit der Anordnung einer disziplinarischen Massnahme, ob das Vorgehen
des Beschwerdeführers in den konkreten Einzelfällen, d.h. insbesondere bei
Behandlungen und im Umgang mit Patienten und der Vorinstanz, eine solche
Massnahme rechtfertigt. Zu klären ist auch die Frage der Rechtmässigkeit einer
Bestätigung des Fehlens der Vertrauenswürdigkeit. Bei dieser Prüfung sind die von der
Vorinstanz angeführten Berichterstattungen in den „Obersee Nachrichten“ bzw. im
„Beobachter“ (vgl. act. G 1 Rz. 276-284 [B 2015/307]) nicht miteinzubeziehen, da ihnen
für dieses Verfahren zum vornherein kein Beweiswert zukommt.
4.4.2. Die erwähnten Gegebenheiten machen einerseits deutlich, dass sich aus dem
Umstand allein, wonach der Beschwerdeführer die Anwendung von BOI-Implantaten
favorisiert, noch keine Pflichtverletzung im Sinn von Art. 40 und 43 MedBG herleiten
lässt. Anderseits enthalten die dokumentierten Krankengeschichten (act. G 7/303 2.1
[B 2015/307]) den Vorwurf, dass der Beschwerdeführer den konkreten Umständen in
mehreren Fällen nicht ausreichend Rechnung trug (vgl. act. G 7/303 2.2 [B 2015/307]).
Sodann hinterlässt sein Standpunkt, die Methode sei in jeder Hinsicht den
herkömmlichen implantologischen Versorgungen überlegen (act. G 7/307 [B 2015/307],
act. G 1 Rz. 144, 151 [B 2015/307]), den Eindruck einer nicht durchwegs gegebenen
Objektivität gegenüber der BOI-Implantat-Methode. Den geschilderten Akten
(vorstehende E. 4.1) lassen sich Anhaltspunkte für zum Teil gravierende
Behandlungskomplikationen bzw. das Scheitern von Behandlungen im Einzelfall
entnehmen (vgl. act. G 7/155 S. 7 f. und act. G 7/303 2.2, S. 9 ff. [B 2015/307]). Im
Weiteren spricht eine Anerkennung von immerhin 15 bzw. 17 Fällen durch den
Versicherer (vorstehende E. 4.1.2 und act. G 7/315.4 Rz. 29-85 [B 2015/307]) gegen die
Annahme (vgl. act. 1 Rz. 234 [B 2015/307]), dass diese lediglich zur Vermeidung von
hohen Kosten und zur schnellen Erledigung - ohne Berücksichtigung der konkreten
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Behandlungssachverhalte - erfolgt war. An einer Stellungnahme des
Haftpflichtversicherers (Basler Versicherung AG) zu den übernommenen Fällen bzw.
Behandlungssachverhalten fehlt es dabei im vorliegenden Verfahren nach wie vor. Die
zur Diskussion gestellten Sachverhalte reichen nun allerdings zu einem grossen Teil
zeitlich weit in die Vergangenheit. Daher ist vorweg zu klären, ob die Vorwürfe
gegenüber dem Beschwerdeführer auf Gegebenheiten basieren, welche aus
verjährungsrechtlichen Gründen gar nicht mehr berücksichtigt werden können.
5. Rückwirkung und Verjährung
5.1. Die in Art. 43 MedBG vorgesehenen Disziplinarmassnahmen finden gemäss Art. 67
Abs. 1 MedBG keine Anwendung auf Vorfälle, die sich vor Inkrafttreten dieses
Gesetzes (am 1. Januar 2007) ereignet haben. Auf Grund der Verletzung von
Berufspflichten gemäss Artikel 40 lit. a MedBG, die sich vor Inkrafttreten dieses
Gesetzes ereignet haben, kann indes ein befristetes oder definitives Verbot der
selbstständigen Berufsausübung ausgesprochen werden, wenn es zum Schutz der
öffentlichen Gesundheit unabdingbar erscheint (Art. 67 Abs. 2 MedBG).
Nach Art. 46 Abs. 1 MedBG verjährt die disziplinarische Verfolgung zwei Jahre,
nachdem die Aufsichtsbehörde vom beanstandeten Vorfall Kenntnis genommen hat.
Die Verjährungsfrist wird durch jede Untersuchungs- oder Prozesshandlung der
Aufsichtsbehörde über den beanstandeten Vorfall unterbrochen (Art. 46 Abs. 2
MedBG). Die disziplinarische Verfolgung verjährt in jedem Fall zehn Jahre nach dem
beanstandeten Vorfall (Art. 46 Abs. 3 MedBG). Wird gegen eine Person ein
Disziplinarverfahren durchgeführt, so kann die Aufsichtsbehörde zur Beurteilung der
von dieser Person ausgehenden Gefährdung der öffentlichen Gesundheit auch
Sachverhalte berücksichtigen, die verjährt sind (Art. 46 Abs. 5 MedBG).
5.2. Die Vorinstanz legte in der angefochtenen Verfügung dar, die zahnärztliche
Tätigkeit des Beschwerdeführers sei höchst umstritten. Viele Behandlungsfehler seien
dem vom Beschwerdeführer bevorzugten Implantatsystem immanent. Der
Beschwerdeführer kläre nicht darüber auf, mit welchen Risiken seine Methode
verbunden sei und dass es alternative anerkannte Lösungen gebe. Wenn eine
Behandlung problematisch werde, halte er an seiner umstrittenen Methode fest und
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ignoriere Leiden und Anliegen der Patienten. Die Implantate seien als bruchanfällig und
die spätere hygienische Versorgung als mangelhaft einzustufen. Die Entfernung der
Implantate könne zu einem komplizierten Unterfangen werden und zu schweren
Kieferknochendefekten führen. Nach einer solchen Behandlung sei eine
Nachimplantation unter Umständen nicht mehr möglich. Die Behandlungen des
Beschwerdeführers hätten oft wiederholte, nicht erfolgreiche Nachbesserungen nach
sich gezogen, mit massiven Beeinträchtigungen der Gesundheit der Patienten. Aus all
dem folge, dass dem Beschwerdeführer schwerwiegende Verletzungen der Pflicht zur
gewissenhaften und sorgfältigen Berufsausübung (Art. 40 lit. a MedBG) vorzuwerfen
seien. Es sei somit von einer Gefährdung der öffentlichen Gesundheit auszugehen. Eine
eingehende Prüfung der alten Vorfälle erweise sich daher - mit Blick auf ein allfälliges
Berufsverbot - als angezeigt. Angesichts dessen, dass der Beschwerdeführer sich von
seiner umstrittenen Methode nicht distanziert habe, dem GD vor Beginn der
aufsichtsrechtlichen Abklärungen neu Beschwerden vorgelegen hätten und danach
acht Beschwerden eingegangen seien, sei mit überwiegender Wahrscheinlichkeit eine
Gefährdung der öffentlichen Gesundheit als aktuell zu erachten. Die Berufung auf den
aktuell „schadenfreien“ Versicherungsverlauf (act. G 7/274 Rz. 37, 284 Rz 6 f.
[B 2015/307]) sei (mangels zahnärztlicher Tätigkeit in der Schweiz seit 2010) nicht
behelflich (act. G 2/2 S. 62 f. [B 2015/307]). Demzufolge rechtfertige es sich, eine
Ausnahme vom Rückwirkungsverbot im Sinn von Art. 67 Abs. 2 MedBG anzunehmen.
Der Wortlaut dieser Bestimmung spreche dafür, dass ein vor Inkrafttreten des MedGB
erfolgtes Fehlverhalten, zum Schutz der öffentlichen Gesundheit rückwirkend
untersucht werden könne. Der Gesetzgeber habe in dieser Bestimmung keinen
Unterschied zwischen verjährten und nicht verjährten Sachverhalten hergestellt. Aus
der fehlenden Differenzierung im Gesetz könne nicht darauf geschlossen werden, dass
die Rückwirkung nur bei nicht verjährten Sachverhalten zulässig wäre (act. G 2 S. 62 f.
[B 2015/307]).
5.3. Der Beschwerdeführer hält fest, dass sämtliche in der Duplik von Prof. C.D. vom
13. November 2006 erwähnten angeblichen Vorfälle (act. G 7/315.4 Rz. 29-85
[B 2015/307]) heute zweifellos verjährt seien und bereits deshalb auch aufgrund der
Übergangsbestimmungen gemäss Art. 67 MedBG nicht disziplinarrechtlich verfolgt
werden könnten. Namentlich seien auch sämtliche angeblichen Haftpflichtfälle, welche
die SPO behaupte und auch der von Prof. J.K. begutachtete Fall längst verjährt.
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Obwohl die Beschwerden von T.W. und V.S. der Vorinstanz seit dem 12. April 2010
bzw. 21. Februar 2011 vorliegen würden, sei in diesen Fällen bis heute kein
unabhängiges Gutachten eingeholt und die Fälle seien nie gründlich oder gar
abschliessend untersucht worden. Mit Bezug auf die Beschwerden von T.W. und V.S.
seien mindestens seit Frühjahr 2012 keinerlei Prozess- oder Untersuchungshandlungen
mehr durchgeführt worden. Der Beschwerdeführer stelle keine Gefährdung der
öffentlichen Gesundheit dar. Er sei ein renommierter Professor, welcher an zahlreichen
Universitäten lehre und einen äusserst beachtlichen akademischen Leistungsausweis
aufweise. Er habe sich seit über 10 Jahren keinen Haftpflichtfall mehr zuschulden
kommen lassen bzw. sei seit dem Inkrafttreten des MedBG am 1. September 2007
ununterbrochen und schadenfrei versichert (für seine Zahnarzttätigkeit im Ausland;
Bestätigung Zürich Versicherungs-Gesellschaft vom 29. Mai 2013, act. G 7/250 Beilage
3 [B 2015/307]). Es bestehe somit keine gesetzliche Grundlage, um gegen ihn
disziplinarrechtlich vorzugehen (act. G 1 Rz. 237, Rz. 285 und Rz. 425-437
[B 2015/307]).
5.4.
5.4.1. Vom Verbot der echten Rückwirkung (Art. 67 Abs. 1 MedBG) sind lediglich
gravierende Verstösse gegen Art. 40 lit. a MedBG nicht erfasst. Ein gravierender
Verstoss liegt indessen nur vor, wenn ein befristetes oder definitives Verbot der
selbständigen Berufsausübung ausgesprochen werden soll, welches zum Schutz der
öffentlichen Gesundheit unabdingbar ist (Th. Eichenberger, in: Ayer/Kieser/Poledna/
Sprumont Hrsg., Medizinalberufegesetz, Kommentar, Basel 2009, Rz. 4 zu Art. 67;
MedBG; B. Etter, Medizinalberufegesetz MedBG, Bern 2006, Rz. 3 zu Art. 67 MedBG).
Art. 46 Abs. 5 MedBG sieht sodann vor, dass verjährte Sachverhalte berücksichtigt
werden können, wenn von der Medizinalperson eine Gefährdung ausgeht, welche die
öffentliche Gesundheit tangiert (vgl. VerwGE B 2011/254 vom 29. August 2012, E. 3
vierter Abschnitt mit Hinweis auf Etter, a.a.O., Rz. 12 f. zu Art. 46 MedBG). Gemäss der
Lehre ergibt die systematische Auslegung des Art. 67 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 46
Abs. 5 MedBG, dass der Gesetzgeber bei der Möglichkeit, verjährte Sachverhalte zu
berücksichtigen, insbesondere an Verstösse dachte, welche zu einem Verbot der
selbständigen Berufsausübung führen können (Eichenberger, a.a.O., Rz. 7 zu Art. 67
MedBG). Mit der Vorinstanz ist im Weiteren festzuhalten, dass sich die
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Ausnahmeregelung von Art. 46 Abs. 5 MedBG gesetzessystematisch sowohl auf die
relative zweijährige Verjährung (Art. 46 Abs. 1 MedBG) als auch auf die absolute
zehnjährige Frist (Art. 46 Abs. 3 MedBG) bezieht.
5.4.2. Vorliegend sah die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung von einem (auf
dem Gebiet der Schweiz gültigen) Verbot der Berufsausübung (im Sinn von Art. 43
Abs. 1 lit. d und e sowie Art. 45 Abs. 1 MedBG) ab. Zur Begründung hielt sie fest, eine
ähnliche Wirkung wie das Berufsausübungsverbot zeige (für den Kanton St. Gallen) die
Verwaltungsmassnahme eines Entzugs der Berufsausübungsbewilligung gemäss
Art. 38 MedBG wegen fehlender Vertrauenswürdigkeit. Mit dem pragmatischen
Entscheid eines (kantonalen) Entzugs der Berufsausübungsbewilligung bleibe die
Möglichkeit, den Beschwerdeführer in anderen Kantonen zur zahnmedizinischen
Tätigkeit zuzulassen, bestehen (act. G 2/2 S. 100). Die Vorinstanz ging davon aus, dass
der kantonale Bewilligungsentzug wegen fehlender Vertrauenswürdigkeit einem Verbot
der selbständigen Berufsausübung im Sinn von Art. 67 Abs. 2 MedBG insofern
inhaltlich gleichzustellen sei, als auch für diesen Sachverhalt Art. 67 Abs. 2 MedBG in
Verbindung mit Art. 46 Abs. 5 MedBG analog zur Anwendung gebracht werden dürfe.
5.4.3. Die geschilderte vorinstanzliche Auffassung lässt sich nicht mit zureichenden
Gründen vertreten. Die Anordnung von Disziplinarmassnahmen gestützt auf
Sachverhalte, die sich vor dem 1. September 2007 ereigneten, kommt nach dem klaren
Wortlaut von Art. 67 Abs. 2 MedBG nur in Betracht, wenn ein Verbot der selbständigen
Berufsausübung vorgesehen ist (vgl. Etter, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 67 MedBG). Hierbei ist
ein (schweizweit gültiges) formelles Verbot im Sinn von Art. 43 Abs. 1 lit. d und e
MedBG („befristetes oder definitives Verbot der selbstständigen Berufsausübung“; vgl.
Art. 67 Abs. 2 MedBG) vorausgesetzt, weshalb der von der Vorinstanz verfügte Entzug
der (kantonalen) Berufsausübungsbewilligung aufgrund fehlender Vertrauenswürdigkeit
nicht ausreicht. Die rückwirkende Berücksichtigung von Sachverhalten, welche sich vor
dem 1. September 2007 verwirklichten, fällt daher für die Prüfung der
Disziplinarmassnahme im erwähnten Sinn ausser Betracht. Dies betrifft zum einen die
in der Duplik von Prof. C.D. vom 13. November 2006 erwähnten
Behandlungssachverhalte (act. G 7/315.4 Rz. 29-85 [B 2015/307]) und sämtliche von
der SPO geltend gemachten Sachverhalte (Gutachten Prof. C.D. von 2003; vgl.
vorstehende E. 4.1.1) sowie anderseits die von Prof. J.K. begutachtete
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Krankengeschichte (act. G 7/303/2.2 [B 2015/307]). Mit Bezug auf die Beschwerden
der ehemaligen Patienten T.W. und V.S., welche der Vorinstanz seit dem 12. April 2010
bzw. 21. Februar 2011 vorliegen (vgl. vorstehende E. 4.1.2), wurde von der Vorinstanz
kein unabhängiges zahnärztliches Gutachten bzw. keine abschliessende Untersuchung
der von behandelnden Zahnärzten geäusserten, vom Beschwerdeführer jedoch
bestrittenen Vorwürfe veranlasst. Letzteres hätte - im Rahmen des
Untersuchungsgrundsatzes (nachstehende E. 7.1.1) - rechtzeitig nach Eingang der
Beschwerden geschehen müssen, um kausale Zusammenhänge genügend zuverlässig
klären zu können. Im heutigen Zeitpunkt lässt sich dies mit Blick auf Beweisprobleme
nicht mehr nachholen (vgl. dazu auch nachstehende E. 9.4).
5.4.4. Im Weiteren kann eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit (vgl. Art. 46
Abs. 5 MedBG und Art. 67 Abs. 2 MedBG) nicht mit dem Hinweis begründet werden,
die zahnärztliche Tätigkeit des Beschwerdeführers sei „höchst umstritten“ (vorstehende
E. 5.2): Die Tatsache, dass eine Tätigkeit oder eine Methode umstritten ist, begründet
für sich allein noch keine solche Gefährdung. Ebenfalls keine Gefährdung der
öffentlichen Gesundheit lässt sich mit dem blossen Hinweis der Vorinstanz (vgl.
vorstehende E. 5.2) auf die vom Beschwerdeführer favorisierte Methode begründen, da
dieser wie dargelegt durchaus ein Anwendungsgebiet zukommt (vgl. vorstehende
E. 4.4). Die Feststellungen der Vorinstanz, dass der Beschwerdeführer sich von seiner
umstrittenen Methode nicht distanziert habe, dem GD vor Beginn der
aufsichtsrechtlichen Abklärungen Beschwerden vorgelegen hätten und danach acht
Beschwerden eingegangen seien (vorstehende E. 5.2), erlauben für sich allein
offensichtlich nicht den Schluss auf eine aktuell gegebene Gefährdung der öffentlichen
Gesundheit. Die Vorinstanz ging damit zu Unrecht von einer vom Beschwerdeführer
ausgehenden Gefährdung der öffentlichen Gesundheit im Sinn von Art. 46 Abs. 5 und
Art. 67 Abs. 2 MedBG aus. Die Berücksichtigung von verjährten Fällen gestützt auf die
letztgenannte Bestimmung ist daher nicht möglich.
5.4.5. Im Zeitpunkt der Eröffnung des Disziplinarverfahrens im Jahr 2012 (vgl.
vorstehende E. 3.4) waren die Behandlungen der Patientinnen T.W. und V.S. noch nicht
(absolut) verjährt. Angesichts des Umstands, dass im Nachgang zur
Verfahrenseröffnung im Januar 2012 (act. G 7/114 [B 2015/307]) immer wieder
verjährungsunterbrechende Prozesshandlungen der Vorinstanz im Disziplinarverfahren
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erfolgt waren, war diese Angelegenheiten im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen
Verfügung ebenfalls nicht verjährt. Später bewirkte jede Prozesshandlung des
angerufenen Gerichts einen Verjährungsunterbruch (vgl. Art. 46 Abs. 2 MedBG).
Jedoch fehlt es mit Bezug auf T.W. und V.S. wie dargelegt (E. 5.4.2) an einer
unabhängigen gutachterlichen Untersuchung der von behandelnden Zahnärzten
geäusserten, vom Beschwerdeführer jedoch bestrittenen Vorwürfe. Hierauf kann daher
nicht (zulasten des Beschwerdeführers) abgestellt werden. Die absolute Verjährung war
im Zeitpunkt der Eröffnung des Disziplinarverfahrens sodann auch mit Bezug auf die
Frage der unzulässigen Beschäftigung eines Zahnarztes durch den Beschwerdeführer
sowie die Frage der Vertrauenswürdigkeit als Teil der gewissenhaften und sorgfältigen
Berufsausübung (vgl. dazu nachstehende E. 6) nicht eingetreten.
6. Vertrauenswürdigkeit
6.1. In der angefochtenen Verfügung hielt die Vorinstanz im Zusammenhang mit der
Prüfung der Vertrauenswürdigkeit (vgl. dazu vorstehende E. 2.2) fest, das Verhalten des
Beschwerdeführers gegenüber Patienten, nachbehandelnden Medizinalpersonen
einerseits sowie Gutachtern und Behörden anderseits lasse ihn nicht als
vertrauenswürdig erscheinen, zumal sein Verhalten gegenüber der Aufsichtsbehörde
gezeigt habe, dass von ihm keine korrekte Zusammenarbeit erwartet werden könne.
Sein Umgang mit Patienten zeuge von einer rücksichtslosen Einstellung, in welcher die
eigenen Wirtschaftsinteressen Vorrang hätten (Verweis auf Berichterstattung des
„Beobachters“, act. G 7/69 [B 2015/307] sowie der Schweizerischen Monatsschrift
Zahnmedizin, act. G 7/80 [B 2015/307] und ein E-Mail des Beschwerdeführers vom
28. August 2013, act. G 7/207 [B 2015/307]). Der Berichterstattung der
Schweizerischen Monatsschrift Zahnmedizin zufolge hätten sodann sowohl die Dr. X.
AG als auch der Beschwerdeführer versucht, die SPO zur Unterzeichnung einer
Unterlassungs- und Verpflichtungserklärung betreffend Meldungen an die
Haftpflichtversicherung zu bewegen (act. G 7/80 [B 2015/307]). Der Beschwerdeführer
habe seine Vertrauensstellung gegenüber Patienten ausgenutzt, indem er sie offenbar
regelmässig einen Schiedsvertrag habe unterzeichnen lassen, um bei allfälligen
Fehlbehandlungen den Gang vor die ordentlichen Gerichte auszuschliessen (act. G
7/108.20 [B 2015/307]). Mit einem zahnärztlichen Behandlungsvertrag (act. G 7/108.19
[B 2015/307]) und einer Einwilligung in die zahnärztliche Implantat-Behandlung (act. G
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7/108.18 [B 2015/307]) hätten sich die Patienten in eine Abhängigkeit zu ihm begeben.
Der Beschwerdeführer habe auf der Behandlung mit seinen Methoden bestanden, auch
wenn die ständigen Nachbesserungen schwere gesundheitliche Beeinträchtigungen
bewirkt hätten. Er habe sich geweigert, die Anliegen und Schmerzen der Patienten zu
berücksichtigen. Er sei nicht bereit gewesen, seine Produkte zu entfernen. Gemäss
BGE 133 V 115 sei sein Implantatsystem nicht wirksam. Aus diesen Umständen folge
eine schwere Beeinträchtigung der Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers (act.
G 7/315.4 [B 2015/307]). Er lehne nicht nur jegliche Verantwortung für eigenes
Verhalten ab. Er versuche auch, direkt oder durch ihm nahestehende juristische
Personen, nachbehandelnde Zahnärzte oder Gutachter, die eine andere fachliche
Meinung vertreten würden, unter Druck zu setzen. Ein gegen Prof. C.D. eingeleitetes
Gerichtsverfahren habe er wieder zurückgezogen (act. G 7/315.3 Beilage 11
[B 2015/307]). Hinter der Aufsichtsbeschwerde der I.F. gegen Prof. C.D. vom
14. Januar 2015 (act. G 7/315.2 [B 2015/307]) stehe der Beschwerdeführer (act. G
7/315.3, G 7/213 [B 2015/307]). Er habe sodann von der Vorinstanz verlangt, dass sie
gegen einen nachbehandelnden Zahnarzt ein Aufsichtsverfahren einzuleiten sowie eine
Strafanzeige zu erstatten habe (act. G 7/124, 7/127, 7/152 [B 2015/307]). Gegen einen
weiteren nachbehandelnden Zahnarzt habe der Beschwerdeführer Aufsichtsanzeige
am 9. August 2013 eingereicht, weil dieser gegenüber einer Patientin Aussagen über
die Vorbehandlung mit Implantaten der Dr. X. AG gemacht habe (act. G 7/199, 7/230
[B 2015/307]). Die Zahnärzte, welche die Zahnarztpraxis des Beschwerdeführers in Q.
ab August 2010 übernommen hätten, hätten sich von den Methoden des
Beschwerdeführers distanziert (act. G 7/133 [B 2015/307]). Am 22. November 2012
habe der Beschwerdeführer mehrere aufsichtsrechtliche Anzeigen gegen seine
Praxisnachfolger eingereicht (act. G 7/147, 7/148.1, 7/173 f. [B 2015/307]). Mit einer
Aufsichtsbeschwerde gegen Dr. med. dent. I.B. vom 15. Juni 2010 habe die I.F. nach
eigenen Angaben erwartet, dass dieser keine Aufträge der Vorinstanz zur
Begutachtung mehr erhalte (act. 7/324 [B 2015/307]). Damit Medizinalpersonen als
Nachbehandelnde und Sachverständige ihre Verantwortung (Aufklärungs- und
Auskunftspflicht im Sinn von Art. 40 lit. c MedBG) übernehmen könnten, sollten sie bei
Erfüllung ihrer Aufklärungspflicht gegenüber Patienten und Behörden keine rechtlichen
Schritte befürchten müssen. Der Beschwerdeführer habe sich als Erstatter von
Anzeigen mit haltlosen Beschwerden gegeben, anstatt bei den Abklärungen im
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Disziplinarverfahren mitzuwirken. Dies beeinträchtige seine Vertrauenswürdigkeit
erheblich (act. G 2/2 S. 42-47 [B 2015/307]). Auch gegenüber der Aufsichtsbehörde
habe sich der Beschwerdeführer unangebracht verhalten. Er habe gegenüber der
Vorinstanz zahlreiche Aussagen gemacht, welche geeignet seien, seine
Vertrauenswürdigkeit zu beeinträchtigen (vgl. detaillierte Darstellung in act. G 2/2 S.
47-52 [B 2015/307]). Gegen seine Vertrauenswürdigkeit spreche sodann die Anstellung
von Dr. L.M. in der Zahnarztpraxis des Beschwerdeführers, ohne dass dieser Zahnarzt
über eine Berufsausübungsbewilligung verfügt hätte (act. 2/2 S. 52 mit Hinweis auf G
7/92, 95, 114 f. [B 2015/307]).
6.2. Dem hält der Beschwerdeführer unter anderem entgegen, die Vorinstanz rechne
jegliche Äusserungen der Dr. X. AG und der I.F. automatisch ihm zu, was nicht angehe.
Hierfür gebe es auch keine rechtliche Grundlage. Sodann sei nichts einzuwenden, dass
mit einer Schiedsvereinbarung ein rasches und effizientes Vorgehen zur
Anspruchsdurchsetzung ermöglicht werde. Der Zweck der Formularverträge liege
darin, den Patienten mit Bezug auf die Tatsache, dass die von ihm gewählte
Behandlungsmethode nur durch Spezialisten durchgeführt werden könne, zu
sensibilisieren. Folglich werde dadurch das Selbstbestimmungsrecht des Patienten
nicht eingeschränkt. Sodann seien die Aufsichtsanzeigen gegen Prof. C.D. und Dr. Dr.
I.B. durch die I.F. und nicht durch den Beschwerdeführer erhoben worden. Die
Aufsichtsanzeige gegen Dr. P.R. sei durch die Dr. X. AG erhoben worden. Die
Aufsichtsanzeigen gegen Dr. S.D. (Nachbehandler von V.S), Dr. P.R. sowie Dr. M.U.
und U.W. würden seitens der Vorinstanz nur deshalb als nicht berechtigt eingestuft,
weil sie das Autorisationserfordernis negiere. Er müsse möglich sein, dass Missstände,
welche in einer Behörde zu bestehen schienen, angezeigt werden könnten. Er habe nie
bezweckt, die Verantwortlichen der Verfahrensinstruktion mit seinen Aussagen
einzuschüchtern oder zu diskreditieren. Es sei ihm immer nur darum gegangen, dass
das Diszplinarverfahren gegen ihn korrekt geführt werde (act. G 1 Rz. 339-392
[B 2015/307]).
6.3. Das gemäss einem Artikel Schweizer Monatsschrift für Zahnmedizin 10/2007 von
Patientenseite geschilderte Verhalten des Beschwerdeführers (act. G 7/80
[B 2015/307]) kann vorliegend schon aus Gründen der Verjährung (vorstehende E. 5)
keine Berücksichtigung finden, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Der weitere
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Umstand, dass der Beschwerdeführer oder ihm nahestehende Organisationen
gegenüber Mitarbeitenden der Vorinstanz Ausstandbegehren stellen und strafrechtliche
Anzeigen erheben liessen, stellt für sich allein seine Vertrauenswürdigkeit noch nicht in
Frage, soweit er damit seinen eigenen Standpunkt verteidigte. Die Vorinstanz durfte
sodann aufgrund der Eigentumsverhältnisse und seiner Funktion als Verwaltungsrat der
Dr. X. AG grundsätzlich davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer massgebenden
Einfluss auf dieses Unternehmen bzw. dessen fachliche Führung habe. Mit der
Vorinstanz ist festzuhalten, dass bei dieser Konstellation nicht anzunehmen war, die
Aussagen der Dr. X. AG seien ohne bzw. gegen den Willen des Beschwerdeführers
erfolgt (act. G 2/2 S. 51 mit Hinweis auf act. G 7/291 [B 2015/307]). Dies trifft im
Ergebnis auch auf die I.F. zu, wo der Beschwerdeführer als Leiter des Referententeams
fungiert (act. G 1 Rz. 350; act. G 7/315.3 [B 2015/307]). Seine diversen Äusserungen
hinsichtlich der Qualifikation von Mitarbeitern der Vorinstanz erfolgten sowohl von der
Wortwahl her als auch inhaltlich wiederholt in nicht gerechtfertigter und verletzender
Art. So führt der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der von der I.F. gegen Prof.
Dr. C.D. erhobenen Aufsichtsbeschwerde zu dem gegen ihn geführten
Disziplinarverfahren etwa aus, das Verhalten der bearbeitenden Personen könnte
„beinahe schon als sadistisch-paranoid bezeichnet“ und mit rechtmässigen
Ermittlungen nicht erklärt werden (act. 7/332 [B 2015/307]). Nach Lage der Akten löste
die Konfrontation mit gegenteiligen Auffassungen oder kritischen Fragen emotionale
Reaktionen beim Beschwerdeführer aus, die seine Vertrauenswürdigkeit herabsetzen.
In einer Klage betreffend unlauteren Wettbewerb bezeichnete der Beschwerdeführer
den beklagten Gutachter in einem privaten E-Mail als „schlimmsten Verbrecher dieser
Art“ und erhob gegen andere Zahnärzte den Vorwurf, die Patienten „chirurgisch (und
vermutlich auftragsgemäss)“ zu „zermetzeln“ (vgl. act. 7/315.4 Rz. 25 [B 2015/307]).
Die Vertrauenswürdigkeit ist auch dadurch tangiert, dass der Beschwerdeführer in den
Jahren 2009 und 2010 einen deutschen Zahnarzt beschäftigte, ohne dass dieser über
die erforderliche gesundheitspolizeiliche Bewilligung verfügte (act. 7/107 [B 2015/307]).
All dies hinterlässt zwar den Eindruck einer beeinträchtigten Vertrauenswürdigkeit,
rechtfertigt jedoch insgesamt nicht eine Aberkennung derselben, zumal dem
Beschwerdeführer, wie sich nachstehend ergeben wird (E. 7), entgegen der Auffassung
der Vorinstanz eine Verletzung der Mitwirkungspflicht nicht vorgeworfen werden kann.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz im Disziplinarverfahren zu
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Unrecht von der fehlenden Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers ausging. Der
Schluss auf eine Verletzung der Berufspflichten nach Art. 40 lit. a MedBG
(gewissenhafte und sorgfältige Berufsausübung; vgl. dazu auch nachstehende E. 9) war
dementsprechend ebenfalls nicht gerechtfertigt. Gestützt hierauf lässt sich somit auch
die Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung nicht begründen.
7.
7.1. Mitwirkungspflicht
7.1.1. Gemäss Art. 12 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr beauftragte
Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch
Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von
Urkunden, Amtsberichten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere
geeignete Weise. Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen
Erhebungen nötig, so sind nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht
zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen (Art. 12 Abs. 1 und 2
VRP). Dieser Grundsatz gilt (mit Einschränkungen hinsichtlich Behauptungs- und
Beweisführungslast) auch im Rechtsmittelverfahren (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 610).
Der Untersuchungsgrundsatz wird durch die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert.
Diese Pflicht ist insofern gerechtfertigt, als die Beteiligten den Sachverhalt nicht nur
besser kennen, sondern oft auch ein eigenes Interesse daran haben, ihre Darstellung
des Sachverhalts beweismässig zu untermauern (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 599). Sie
führt dazu, dass die Verfahrensbeteiligten vor allem dort, wo sie eine Bewilligung oder
eine staatliche Leistung beanspruchen, das tatsächliche Fundament ihres Begehrens
weitgehend selbst behaupten und die Beweise dafür anbieten müssen (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 605 mit Hinweis). Kann von den Privaten nach den Umständen eine
Handlung oder eine Äusserung erwartet werden und bleibt eine solche aus, so haben
die Behörden nicht nach Tatsachen zu forschen, die nicht aktenkundig sind. Eine
Mitwirkungspflicht besteht insbesondere für die Beschaffung von Unterlagen, welche
nur die Parteien liefern können, und für die Abklärung von Tatsachen, welche eine
Partei besser kennt als die Behörde (BGE 130 II 499, 464 und 128 II 139, 142 f.).
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7.1.2. In der in Rechtskraft erwachsenen Verfügung vom 11. November 2013 legte die
Vorinstanz dar, dass eine fehlende bzw. unzureichende Mitwirkung durch den
Beschwerdeführer die Abklärung des Sachverhalts erschwert habe (vgl. dazu act. G
7/220 S. 29-32 [B 2015/307]). In der angefochtenen Verfügung hielt sie unter anderem
fest, eine umfassende Prüfung der Versicherungssituation des Beschwerdeführers seit
Aufnahme seiner Tätigkeit in der Schweiz sei geboten gewesen, weil zu klären gewesen
sei, ob der Beschwerdeführer die festgestellten (durch die Basler Versicherung AG
übernommenen) Schadenfälle der Nachfolgeversicherung (Zürich Versicherungs-
Gesellschaft) verschwiegen habe; dies allein hätte die Verhängung ein Berufsverbots
gerechtfertigt (vgl. act. G 7/193, 236, 240, 255 [B 2015/307]). Entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers (act. G 7/302 Rz. 3 [B 2015/307]) sei es daher nicht unüblich
gewesen, eine umfassende Dokumentation der Versicherung zu verlangen. Sodann
könne die Existenz der von der SPO bestätigten 15 Haftpflichtfälle und die
Aufwandentschädigung der SPO durch die Basler Versicherung AG in 12 Fällen (act. G
7/303.2 [B 2015/307]) nicht geleugnet werden, zumal sich Prof. C.D. in seiner Eingabe
vom 13. November 2006 (act. G 7/315.4 Rz. 29-85 [B 2015/307]) damit
auseinandergesetzt habe. Aufgrund der anwaltlichen Aufbewahrungspflicht sei davon
auszugehen, dass die diesbezügliche Dokumentation beim damaligen Rechtsvertreter
des Beschwerdeführers archiviert sei. Entgegen seiner Auffassung (act. G 7/302 Rz. 3
[B 2015/307]) habe der Beschwerdeführer nicht alle Unterlagen eingereicht, sondern
der Vorinstanz namentlich die Abwicklung der 15 Schadenfälle durch die Basler
Versicherung AG sowie die Gründe für die Vertragskündigung (bei der früheren
Haftpflichtversicherung) vom 19. August 2005 vorenthalten. Hierzu legte die Vorinstanz
ihre diesbezügliche umfangreiche Korrespondenz mit dem Beschwerdeführer dar (vgl.
act. G 7/250, 7/274 Rz. 7, 7/275.1, 7/280 Rz. 18 und Rz. 20 f., 7/282, 7/284 Rz. 11 und
13, 7/287 [B 2015/307]) und kam zum Schluss, es liege eine gravierende Verletzung der
Mitwirkungspflicht durch den Beschwerdeführer vor. Dies, weil die alten Vorfälle für die
Prüfung der Gefährdung der öffentlichen Gesundheit unerlässlich und die Vorinstanz
auf die Unterstützung des Beschwerdeführers angewiesen gewesen wäre. Die
Auskunftserteilung sowie die Unterzeichnung der durch die Vorinstanz vorgelegten
Entbindungs- und Einwilligungserklärung seien ausgeblieben (act. G 2/2 S. 67-71
[B 2015/307]).
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Der Beschwerdeführer wendet ein, er habe der Vorinstanz die
Schadenzusammenstellung der Basler Versicherung AG lediglich deshalb nicht
offengelegt, weil diese einerseits nachweislich Fehler enthalte und anderseits derart
rudimentär sei, dass sie mit Bezug auf die Frage, ob ihm irgendwelche
Behandlungsfehler vorgeworfen werden könnten, keinerlei Antwort zu geben vermöge.
Eine Beweiswürdigung im Sinn einer „Herabsetzung des Regelbeweismasses“, weil er
das entsprechende Dokument bzw. die Liste der Basler Versicherung AG nicht
zugestellt habe, sei klar unzulässig. Die Liste enthalte verjährte Fälle und teils
irreführende Angaben. Zu den einzelnen Fällen, welche auf der Liste aufgeführt seien,
habe die Basler Versicherung AG keine Akten mehr. Somit könne nicht geklärt werden,
welcher Zahnarzt die jeweiligen Fälle behandelt habe und weshalb Zahlungen der
Versicherung an die Patienten - sofern überhaupt solche erfolgt seien, was bestritten
werden müsse - getätigt worden seien. Ein rechtlicher Anspruch der Vorinstanz, in
diese Liste Einsicht nehmen zu können, bestehe nicht (act. G 1 Rz. 255-259 und Rz.
448-450 [B 2015/307]).
7.1.3. Vorliegend bezieht sich die geschilderte Diskussion der Mitwirkungspflicht des
Beschwerdeführers - aufgrund der in E. 5 dargelegten Gegebenheiten - im
Wesentlichen auf verjährte Sachverhalte bzw. solche, die sich vor Inkrafttreten des
MedBG ereigneten und dementsprechend nicht mit in die Beweiswürdigung
einzubeziehen sind. Dies betrifft insbesondere auch die von der Vorinstanz verlangten
Auskünfte der Basler Versicherung AG. Hieran vermag der Umstand nichts zu ändern,
dass eine Medizinalperson ihre Mitwirkungspflicht nicht unter Berufung auf ihr
Berufsgeheimnis verweigern darf (vgl. act. G 7/284 Rz. 13 [B 2015/307]) und die
Aufsichtsbehörde zur Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgabe (Art. 41 Abs. 1 MedBG
i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. b und c des Gesundheitsgesetzes [GesG], sGS 311.1) von Amtes
wegen Zugang zu Patientendaten hat (vgl. BGer 2P.231/2006 vom 10. Januar 2007,
E. 7.4.1). Einer Auskunft der Basler Versicherung AG kam m.a.W. für die Abklärung der
Frage der Gefährdung der öffentlichen Gesundheit sowie der Einhaltung der Pflicht zur
sorgfältigen Berufsausübung (Art. 40 lit. a MedBG) keine beweisrechtliche Bedeutung
zu. Eine Verletzung der Mitwirkungspflicht kann dem Beschwerdeführer vor diesem
Hintergrund nicht vorgeworfen werden.
7.2. Versicherungsdeckung
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7.2.1. Die Vorinstanz bestätigte in der angefochtenen Verfügung unter anderem, dass
der Beschwerdeführer bei der Zürich Versicherungs-Gesellschaft ab August 2005 stets
über eine (berufliche) Haftpflichtversicherung verfügt habe (act. G 2/2 S. 72 f. mit
Hinweis auf act. G 7/250 Beilagen [B 2015/307]). Der vom Beschwerdeführer bestätigte
Umstand, dass dieser Versicherung nichts von den 17 Haftpflichtfällen bekannt
gewesen sei (act. G 7/250 Rz. 26 [B 2015/307]), vermöge ihn nicht zu entlasten.
Vielmehr würde ein Bestehen bzw. die Übernahme der Fälle durch die Basler
Versicherung AG auf eine Verletzung der Anzeigepflicht (Art. 4 und 6 des
Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag VVG; SR 221.229.1) gegenüber der
Zürich Versicherungs-Gesellschaft hindeuten. Von Bagatellfällen könne angesichts der
konkreten Gegebenheiten (act. G 2/2 S. 33-37 [B 2015/307]) entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers (act. G 7/274 Rz. 5 f. [B 2015/307]) nicht die Rede sein. Mit der
eingereichten Bestätigung (act. G 7/302.1 [B 2015/307]), welche die Nachversicherung
betreffe, vermöge der Beschwerdeführer nicht zu beweisen, dass frühere
Haftpflichtfälle die Versicherungsdeckung nicht gefährden würden. Das
Antragsformular verweise ausdrücklich auf die Rücktrittsfolgen gemäss aArt. 6 VVG (in
der bis 31. Dezember 2005 gültig gewesenen Fassung). Es sei mit überwiegender
Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass die Zürich Versicherungs-Gesellschaft in
Kenntnis der Umstände (Haftpflichtfälle) den Antrag im Jahr 2005 abgewiesen hätte.
Hätte der Beschwerdeführer die Einwilligung zum Datenaustausch unterzeichnet, hätte
diese Frage mit der Zürich Versicherungs-Gesellschaft abschliessend geklärt werden
können. Gleichwertige Sicherheiten im Sinn von Art. 40 lit. h MedBG hätten nicht
vorgelegen; ein blosser Vermögensnachweis sei in dieser Bestimmung nicht
vorgesehen. Aufgrund der Verletzung der Anzeigepflicht gegenüber der Zürich
Versicherungs-Gesellschaft im Jahr 2005 sei es nicht ausgeschlossen, dass der
Versicherungsschutz aktuell gefährdet wäre, wenn dem Beschwerdeführer die
Ausübung einer zahnärztlichen Tätigkeit bewilligt würde. Zum einen sei somit von einer
Gefährdung der Versicherungsdeckung auszugehen, welche die seit September 2007
gültigen Versicherungsverträge in einem Schwebezustand erscheinen lasse. Zum
anderen zeige der Beschwerdeführer mit der fehlenden Mitwirkung, dass er sich nicht
um die Sicherstellung des Bestehenbleibens des Versicherungsschutzes bemühe.
Aufgrund dessen sei er disziplinarisch zu belangen - für ein aktuelles Verhalten. Es
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handle sich somit um keine rückwirkende Anwendung des MedBG (act. G 2/2 S. 78
[B 2015/307]).
Der Beschwerdeführer wendet ein, wenn keine Schadenansprüche ihm gegenüber
(bzw. der Dr. X. AG gegenüber hinsichtlich seines Verhaltens) geltend gemacht worden
seien, so seien solche auch nicht bei Vertragsabschluss des Beschwerdeführers mit
der Zürich Versicherungs-Gesellschaft anzugeben gewesen. Seit 2005 seien keine
Versicherungsleistungen aufgrund der Policen, welche den Beschwerdeführer betroffen
hätten, mehr erbracht worden. Zudem bestünden auch für die im Ausland
durchgeführten zahnärztlichen Tätigkeiten des Beschwerdeführers keine
Haftpflichtfälle. Die Versicherungsdeckung sei somit in keiner Weise gefährdet. Im
Weiteren sei ein Neuabschluss einer Haftpflichtversicherung am 1. Oktober 2014
erfolgt (act. G 7/312 Rz. 6 ff. [B 2015/307]). Die Antragsfragen (Eintritt von Schäden in
den letzten 5 Jahren und Vorliegen von Vorfällen, die zu einem
Entschädigungsanspruch führen könnten) habe der Beschwerdeführer mit dem Hinweis
auf die hängigen Fälle betreffend E.B. und R.S und damit wahrheitsgetreu und
vollständig beantwortet. Somit stehe fest, dass der Beschwerdeführer auch heute
vollumfänglich versichert und der Versicherungsvertrag in keiner Weise gefährdet sei.
Zudem würden Tatsachen wie Vorschäden kaum je das nötige Kausalitätserfordernis
von Art. 6 Abs. 3 VVG (vgl. BGer 9C_680/2011 vom 11. Mai 2012, E. 6) erfüllen. Die
Versicherung sei daher auch bei Verschweigen eines früheren Schadenfalles bei einem
neuen Schadenfall, welcher nicht im Zusammenhang mit dem früheren stehe,
leistungspflichtig. Die Änderung einer Police im Jahr 2011 und der Abschluss von
Policen in den Jahren 2012 (act. G 7/250 Beilagen 10 f. [B 2015/307]) und 2014 seien
nach Inkrafttreten der neuen Fassung von Art. 6 VV (auf 1. Januar 2006) erfolgt. Der
Beschwerdeführer verfüge somit über eine Berufshaftpflichtversicherung gemäss
Art. 40 lit. h MedBG, und es müsse in keiner Weise damit gerechnet werden, dass die
Deckung von Schadenfällen nicht gewährleistet wäre (act. G 1 Rz. 442-465
[B 2015/307]).
7.2.2. Vor dem geschilderten Hintergrund besteht zwar keine gesicherte Kenntnis
darüber, in welcher Weise die Zürich Versicherungs-Gesellschaft reagiert hätte, wenn
ihr anlässlich des Versicherungsantrags im Jahr 2005 die früheren Haftpflichtfälle zur
Kenntnis gebracht worden wären. Aufgrund der vorstehend dargelegten und
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unbestritten gebliebenen Gegebenheiten ist jedoch - und dies erscheint hier
entscheidend - zumindest die aktuelle Versicherungsdeckung ab 1. Oktober 2014 als
solche nicht in Frage zu stellen. Hiervon ist nachstehend auszugehen. Eine Verletzung
von Berufspflichten kann somit auch unter diesem Titel nicht als belegt gelten.
8. Fortbildungspflicht
8.1. Nach Art. 40 lit. b MedBG vertiefen, erweitern und verbessern Medizinalpersonen
ihre beruflichen Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten durch lebenslange
Fortbildung. Die Anforderungen an die Fortbildung (Qualität, Umfang) sind dabei nicht
geregelt (Etter, a.a.O., Rz. 11 zu Art. 40 MedGB). Nach der Rechtsprechung sind
deshalb die Regelungen der Schweizerischen Zahnärzte-Gesellschaft (SSO) als
Richtwert (80 Stunden Fortbildung pro Jahr, wovon mindestens 50 Stunden
wissenschaftliche und/oder praxisrelevante Veranstaltungen und Anrechenbarkeit von
30 Stunden Selbststudium) heranzuziehen (vgl. sachgemäss GVP 2009 Nr. 95; s. dazu
Fortbildungsrichtlinien in Ausführung von Artikel 15 des Tarifvertrags vom Mai 2000,
abrufbar unter www.sso.ch; VerwGE B 2013/73 vom 16. April 2014, E. 3.3,
www.gerichte.sg.ch). Der Beschwerdeführer äusserte sich im Verwaltungsverfahren mit
E-Mails vom 3. Januar 2013 (act. G 7/167.1 und 7/171 [B 2015/307]) und 30. Juli 2013
(act. G 7/198 [B 2015/307]) zu seinen Fortbildungen in den Jahren 2011 und 2012. Im
Weiteren nahm er in den Schreiben vom 25. Oktober 2013 (act. G 7/216 Beilage 11
[B 2015/307]) und 1. April 2014 (act. G 7/250 Beilagen 14-18; act. G 7/307
[B 2015/307]) Stellung zu seinen Fortbildungsbemühungen. Anlässlich der mündlichen
Verhandlung vom 24. August 2017 bestätigte er seine früheren Ausführungen.
8.2. Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung unter anderem fest, entgegen
der Auffassung des Beschwerdeführers könne die Erteilung von Vorträgen (als
Fortbildungsbemühung) zwar berücksichtigt werden, vermöge jedoch eigene
Fortbildung nicht zu ersetzen. Prof. J.K. habe in ihrem Gutachten vom 15. Februar
2006 (act. G 7/303 2.2 [B 2015/307]) darauf aufmerksam gemacht, dass sich der
Beschwerdeführer auf nicht wissenschaftlich relevante Publikationen berufe und sich
über jegliche heutige Kriterien - Lehrmeinung und Wissensstand - hinwegsetze. Die
Anwendung von BOI-Implantaten beruhe gemäss Rechtsprechung (BGE 133 V 115)
nicht auf wissenschaftlicher Anerkennung. Sodann sei in der Verfügung vom
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11. November 2013 bestätigt worden, dass der Beschwerdeführer jegliche Kritik an
seiner Arbeit als ungerechtfertigt von sich weise, die Verantwortung für misslungene
Behandlungen den betroffenen Patienten oder anderen Personen zuschiebe (act. G
7/220 E. 5b [B 2015/307]). Der Beschwerdeführer belege nicht, dass die von ihm
erteilten Kurse von der SSO oder einer anderen unabhängigen Zahnärzteorganisation
anerkannt würden. Die Tätigkeit und die Publikationen für die I.F. wolle der
Beschwerdeführer als Fortbildung geltend machen. Bei der I.F. handle es sich jedoch
nicht um eine vom Beschwerdeführer unabhängige Institution. Diese trete gegenüber
dem GD mit parteiergreifendem Verhalten auf und setze sich in unangemessener Form
mit Einzelheiten des vorliegenden Verfahrens auseinander (vgl. act. G 7/170, 7/315,
7/324, 7/332 [B 2015/307]). Mit seinen Vorträgen und Kursen sei der Beschwerdeführer
sodann bemüht, seine Behandlungsmethoden anzupreisen. Unter diesen Umständen
könne die Tätigkeit des Beschwerdeführers für die I.F., wenn überhaupt, nur im
Rahmen des Selbststudiums anerkannt bzw. mit 30 Stunden Fortbildung pro Jahr
angerechnet werden. Der Beschwerdeführer vermöge somit den Nachweis einer
zureichenden Fortbildung nicht zu erbringen. Die letzte von ihm besuchte Veranstaltung
datiere vom März 2008 (Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilliung vom
25. Oktober 2013, act. G 7/216 [B 2015/307]). Für 2011/2012 mache er nur Aktivitäten
geltend, die nicht mehr als 30 anrechenbare Stunden pro Jahr ausmachen würden.
Selbst wenn die Bescheinigung des K. City Hospitals für die Zeit vom 5. bis 9. August
2013 berücksichtigt werde, seien im Jahr 2013 nur 70 Stunden Fortbildung
nachgewiesen (40 Stunden für die Teilnahme an der Veranstaltung und 30 Stunden
Selbststudium). Für 2014 könnten nur 30 Stunden Selbststudium angerechnet werden.
Der Beschwerdeführer halte sich bewusst nicht an die (Fortbildungs-)Vorgaben, obwohl
dies bei einer schwer beeinträchtigten Vertrauenswürdigkeit von ihm erwartet werden
könnte (vgl. act. G 2/2 S. 81 f. [B 2015/307]).
8.3. Vorliegend spricht - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers (act. G 1 Rz.
489 [B 2015/307]) - nichts dagegen, die Richtwerte der SSO betreffend
Fortbildungsbemühungen auch in seinem Fall analog heranzuziehen, obschon er kein
SSO-Mitglied ist. Hingegen ist dem Beschwerdeführer zuzustimmen, wenn er festhält,
dass selbst erteilte Kurse und gehaltene Vorträge unter Umständen eine erheblich
grössere Auseinandersetzung mit dem Lehrstoff beinhalten als eine reine Teilnahme an
Kursen (act. G 1 Rz. 490 [B 2015/307] und entsprechende Ausführungen an der
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mündlichen Verhandlung vom 24. August 2017). Von daher erscheint es grundsätzlich
gerechtfertigt, eine Fortbildung unabhängig davon, ob es sich um eine Kurserteilung
oder Teilnahme an einem Kurs handelt, nach Stunden anzurechnen (vgl. auch act. G
2/11 [B 2015/307]).
Der Beschwerdeführer hält im Weiteren fest, bei seinen Publikationen bestünden keine
wissenschaftlichen Defizite. Sodann handle es sich bei der I.F. um eine von ihm
unabhängige Organisation. Weder Art. 40 lit. b MedBG noch Art. 15 der SSO-
Regelungen würden eine Fortbildung in den vorherrschend durchgeführten Methoden
voraussetzen. Eine Anerkennung der vom Beschwerdeführer getätigten Fortbildungen
durch den SSO sei eine ungerechtfertigte Forderung. Zudem sei darauf hinzuweisen,
dass in den EU-Mitgliedstaaten das Dozieren an Fortbildungsveranstaltungen als
Fortbildung anerkannt werde (act. G 2/12 f. [B 2015/307]). Aufgrund des
Freizügigkeitsabkommens (SR 0.142.112.681) sei diese Anerkennung auch in der
Schweiz zu akzeptieren (act. G 1 Rz. 493-496 mit Hinweis auf act. G 2/12 f.
[B 2015/307]). - Die vorerwähnten Feststellungen des Beschwerdeführers lassen sich
nicht von der Hand weisen. Hierbei ist insbesondere zu beachten, dass der
Beschwerdeführer seit 2010 nicht mehr in der Schweiz als Zahnarzt tätig ist. Die
geschilderten (belegten) Gegebenheiten machen deutlich, dass dem Beschwerdeführer
eine Vernachlässigung der Fortbildungspflicht gemäss Art. 40 lit. b MedBG insgesamt
nicht vorgehalten werden kann.
9. Sorgfältige und gewissenhafte Berufsausübung (Art. 40 lit. a MedBG)
9.1. Wie dargelegt kommen Disziplinarmassnahmen (Art. 43 MedBG) bei Nichtvorliegen
einer sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung in Betracht. Die Pflicht zur
sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung i.S. von Art. 40 lit. a MedBG stellt
eine auslegungsbedürftige Generalklausel dar. Nach der Lehre liegt eine
disziplinarrechtlich relevante Pflichtverletzung dann vor, wenn eine Verfehlung über ihre
Auswirkungen im Einzelfall hinaus geeignet ist, das Vertrauen in die Kompetenz und
Integrität der betreffenden Medizinalperson zu beeinträchtigen. Dies ist beispielsweise
dann der Fall, wenn das fragliche Verhalten eine Gesinnung offenbart, welche die vom
Gesetz angestrebte hohe Qualität der medizinischen Dienstleistungen gefährdet
(Fellmann, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont Hrsg., a.a.O., Rz. 52 zu Art. 40). Sodann
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ist von Bedeutung, ob eine Medizinalperson gegen Regeln der ärztlichen Kunst
verstösst, die jeder befähigte Zahnarzt unter den gleichen Umständen befolgt hätte.
Hierbei gelten wissenschaftliche Richtlinien als Auslegungshilfe. Eine mangelnde
Bereitschaft zur Auskunfterteilung oder unangebrachte Reaktionen der
Medizinalperson bei Beanstandung ihrer beruflichen Tätigkeit können die Pflicht zur
sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung ebenfalls verletzen (vgl. Fellmann
a.a.O., Rz. 64 und 72 f. zu Art. 40 MedBG).
9.2. Die Vorinstanz legte unter anderem dar, der Beschwerdeführer begnüge sich
damit, die fachliche Kompetenz der nachbehandelnden Zahnärzte von T.W. (Dr. med.
dent. N.O.; vgl. Bericht in act. G 7/88.1 [B 2015/307]), und von V.S. (Dr. med. dent.
S.D.; vgl. Bericht in act. G 7/108 [B 2015/307]), zu beanstanden, weil diese keine
Anwender seiner Produkte seien. Dr. N.O. bringe jedoch die erforderlichen
Qualifikationen sowie langjährige Berufserfahrung für die Beurteilung der
Vorbehandlung mit. Es könne nicht erwartet werden, dass nachbehandelnde Zahnärzte
betreffend basale Implantologie vom Beschwerdeführer ausgebildet werden müssten,
damit ihren Auffassungen Beweiswert beigemessen werden könne. Die Beschwerden
von T.W. seien in der Krankengeschichte (act. G 7/104 [B 2015/307]) nicht detailliert
eingetragen worden, was ihren Eindruck bestätige, ihr Leiden sei ignoriert worden. Der
Beschwerdeführer habe sich gemäss Krankengeschichte damit begnügt, T.W.
mitzuteilen, dass die Ausgangslage sehr ungünstig sei und die Patientin viel rauche, die
BOI-Implantate jedoch ausprobiert werden könnten, mit schlecht abschätzbarer
Prognose (act. G 7/104 S. 2 [B 2015/307]). Der Beschwerdeführer habe den Beweis,
dass er seine Aufklärungspflicht gegenüber T.W. zureichend erfüllt habe, nicht
erbracht. Er vermöge nicht zu widerlegen, dass aus seiner Behandlung für T.W.
Komplikationen entstanden seien, welche nachzubehandeln gewesen seien (act. G
7/113.1 [B 2015/307]). Er habe T.W. als psychisch auffällig und mental
behandlungsbedürftig bezeichnet (act. G 7/207 [B 2015/307]). Gemäss Feststellungen
von Dr. N.O. (act. G 7/88.1 [B 2015/307]) sei das zahnmedizinische Vorgehen des
Beschwerdeführers nicht zweckmässig gewesen; darauf sei abzustellen. Sodann sei
Dr. S.D. als Facharzt für Kiefer- und Gesichtschirurgie FMH für die Beurteilung der
Patientin V.S. qualifiziert gewesen. Auf seine Feststellungen sei abzustellen. Im
Weiteren könne den Beschwerdeführer der Verweis auf die Verantwortung der
juristischen Person, welche seine damalige Praxis geführt habe, nicht entlasten: Die
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Erfüllung der Berufspflichten nach MedBG obliege in erster Linie dem behandelnden
Zahnarzt und nicht der AG, in deren Namen er Leistungen erbringe. Nach Auffassung
des Beschwerdeführers (act. G 7/312 Rz. 32 [B 2015/307]) seien aussagekräftige
Gutachten bezüglich T.W. und V.S. aktuell nicht mehr erstellbar. Damit stehe ausser
Frage, dass eine Untersuchung von T.W. und V.S. nicht mehr zielführend sei. Im
Weiteren trage der Beschwerdeführer die Verantwortung für die nicht bewilligte
Tätigkeit von Dr. L.M. in der Zahnärztlichen Klinik Q. AG (vgl. act. G 2/2 S. 52 E. 5.6
[B 2015/307]). Im Verhalten des Beschwerdeführers gegenüber Patienten sowie der
Aufsichtsbehörde zeige sich, dass der Beschwerdeführer keine Gewähr für eine
sorgfältige und gewissenhafte Berufsausübung biete. Er gebe sodann an, dass seine
Implantate für Patienten geeignet seien, bei denen keine genügende Knochenmasse
vorhanden sei. Der wunde Punkt bestehe darin, dass er unzählige Behandlungen mit
basalen Implantaten durchgeführt habe, welche den Qualitätsstandards nicht
entsprechen würden. Nach den Feststellungen von Gutachtern und nachbehandelnden
Zahnärzten erscheine das zahnmedizinische Vorgehen des Beschwerdeführers in den
konkreten Fällen als nicht vertretbar. Er bestehe auf dem Vorrang seiner basalen
Implantate gegenüber den herkömmlichen Implantaten und wolle nicht davon
abweichen, selbst wenn Patienten nach dem Einsatz seiner Produkte unter schweren
gesundheitlichen Folgen leiden würden. Im Rahmen dieser Behandlungen seien Fehler
bei der Aufklärung, Planung und Dokumentationspflicht festgestellt worden. Der
Beschwerdeführer habe gebotene Untersuchungen unterlassen und sei oft nicht nach
den Regeln der ärztlichen Kunst vorgegangen, die unter den gegebenen Umständen zu
beachten gewesen wären. Dazu komme, dass er oft das von den Patienten geklagte
Leiden verharmlost und sie auf die Rolle von Unwissenden reduziert habe.
Nachbehandelnde Zahnärzte würden von ihm sodann als Verantwortliche für die
misslungene Behandlung betrachtet. Der Beschwerdeführer habe Anlass zu
zahlreichen Beanstandungen gegeben, habe darauf mit der Androhung rechtlicher
Schritte und aggressivem Verhalten reagiert und sich geweigert, die erforderlichen
Auskünfte zu geben. In einer Gesamteinschätzung sei von einer schweren Verletzung
von Art. 40 lit. a MedBG auszugehen (act. G 2/2 S. 88-96 [B 2015/307]).
9.3. Der Beschwerdeführer bestätigte vorliegend seinen Standpunkt, wonach es sich
bei der Patientin T.W. um keinen einfachen Fall gehandelt habe. Er habe aufgrund einer
CT-Untersuchung und dem Umstand, dass T.W. geraucht habe, festgestellt, dass mit
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herkömmlichen Schraubenimplantaten keine Versorgung möglich sei. Er habe sie
darüber informiert, dass die Ausgangssituation sehr ungünstig sei. Man könne es mit
BOI-Implantaten versuchen, die Chancen seien aber schlecht abschätzbar (act. G
7/104 S. 2 [B 2015/307]). T.W. sei am 25. Mai 2009 mit ihrem ausdrücklichen
Einverständnis operiert worden. Bei sehr ungünstiger Ausgangslage sei bei der
vollständig aufgeklärten Patientin ein Behandlungsversuch unternommen worden, der
bedauerliche Weise gescheitert sei. Zu Unrecht erachte die Vorinstanz die Einträge in
der Krankengeschichte von T.W. bezüglich Aufklärung ungenügend. Es liege auch
sicher kein Behandlungsfehler vor. Der Beschwerdeführer habe ihr (freiwillig und ohne
Anerkennung einer Rechtspflicht) eine kostenlose Nachbesserung der Behandlung
versprochen (act. G 1 Rz. 291-303 [B 2015/307]). Hinsichtlich der Patientin V.S. hielt
der Beschwerdeführer fest, der nachbehandelnde Arzt Dr. S.D. sei zur Behandlung mit
basalen Implantaten nicht autorisiert bzw. ausgebildet gewesen und es habe auch
keine Indikation für die durch ihn durchgeführte Entfernung des Implantates bestanden.
Dr. S.D. habe sodann die Patientenbeschwerde von V.S. in seinen persönlichen
Händen gehabt, ansonsten er nicht seinen Stempel auf dieselbe hätte setzen können.
Die eigentliche (jedenfalls die geistige) Urheberschaft der Beschwerde von V.S. dürfte
ebenfalls wiederum auf einen Konkurrenten des Beschwerdeführers zurückzuführen
sein. Die Vorinstanz habe nicht abgeklärt, welche Medizinalperson innerhalb der
Zahnärzlichen Klinik Q. AG welche Behandlungen durchgeführt habe und welche
Behandlung zu Beanstandungen geführt habe (act. G 1 Rz. 304-315 [B 2015/307]).
9.4. Wie dargelegt kann auf die von der Vorinstanz angeführten Vorfälle, welche sich
vor 2004 ereigneten und über welche die Schweizer Monatsschrift für Zahnmedizin
gestützt auf Angaben der SPO berichtete sowie auf die Darstellung der
Behandlungsfehler, enthalten in der Duplik von Prof. C.D. vom 13. November 2006 (act.
G 7/315.4 Rz. 29-85 [B 2015/307]) und im Gutachten von Prof. J.K. (act. G 7/303/2.2
[B 2015/307]), aus Gründen der Verjährung nicht abgestellt werden (vorstehende
E. 5.4.3). Hinsichtlich der Beschwerden von T.W. vom 14. April 2010 (vgl. act. G 7/84.1,
G 7/104 S. 2, G 7/113.1 und 7/116.1 [B 2015/307]) und von V.S. vom 21. Februar 2011
(vgl. act. G 7/108, 7/116.2 und 7/312 Rz. 28 [B 2015/307]) fehlt es - wie bereits
ausgeführt - aufgrund unterlassener Abklärungen hinsichtlich der konträren
Standpunkte im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes (vorstehende E. 7.1.1) im
heutigen Zeitpunkt an beweiskräftigen Aussagen (vorstehende E. 5.4.3 am Schluss).
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Dem Beschwerdeführer kann sodann eine fehlende Mitwirkung mit Bezug auf verjährte
Behandlungen nicht zum Vorwurf gemacht werden (vorstehende E. 7). Die Frage, ob
der Beschwerdeführer in den erwähnten Fällen behandelnder Zahnarzt war oder ob,
wie er geltend machen lässt, ein wesentlicher Teil der Verantwortung bei der
Zahnärzlichen Klinik Q. AG bzw. bei den behandelnden Mitarbeitern lag (act. G 1 Rz.
313 [B 2015/307]), braucht daher nicht weiter untersucht zu werden. Als nicht
zureichend belegt zu gelten hat somit, dass es durch (nicht verjährte) Behandlungen
bzw. unsorgfältiges Vorgehen des Beschwerdeführers zu Schädigungen gekommen
war und deswegen (d.h. als kausale Folge) Korrekturbehandlungen bei anderen Ärzten
nötig wurden. Die Frage, ob diese Korrekturbehandlungen ihrerseits fehlerhaft waren
und den Schaden gegebenenfalls sogar noch verschlimmerten, bildet zum vornherein
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens; hierauf ist nicht einzutreten. Daher
erweist sich der Schluss der Vorinstanz, wonach (nicht verjährte) schwerwiegende
Behandlungsfehler aufgetreten seien und die zahnärztliche Tätigkeit des
Beschwerdeführers keine sorgfältige und gewissenhafte Berufsausübung dargestellt
und die öffentliche Gesundheit gefährdet habe, insgesamt als nicht belegt.
10. Disziplinarmassnahme/administrative Massnahme
10.1. Bei Verletzung der Berufspflichten, der Vorschriften des MedBG oder von
Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz kann die Aufsichtsbehörde nach Art. 43
Abs. 1 MedBG folgende Disziplinarmassnahmen anordnen: eine Verwarnung (lit. a),
einen Verweis (lit. b), eine Busse bis zu 20 000 Franken (lit. c), ein Verbot der
selbstständigen Berufsausübung für längstens sechs Jahre (befristetes Verbot; lit. d)
sowie ein definitives Verbot der selbstständigen Berufsausübung für das ganze oder
einen Teil des Tätigkeitsspektrums (lit. e). Für die Verletzung der Berufspflichten nach
Artikel 40 Buchstabe b können nur Disziplinarmassnahmen gemäss Absatz 1
Buchstaben a-c verhängt werden (Art. 43 Abs. 2 MedBG). Werden jedoch infolge der
Verletzung der Fortbildungspflicht weitere Berufspflichten verletzt, so gilt die
letztgenannte Beschränkung nicht (Poledna a.a.O., Rz. 33 zu Art. 43 MedBG). Eine
Busse kann zusätzlich zu einem Verbot der selbstständigen Berufsausübung
angeordnet werden (Art. 43 Abs. 3 MedBG). Der administrative Bewilligungsentzug
nach Art. 38 MedBG setzt im Gegensatz zum disziplinarischen Berufsverbot nach
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Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG keine schuldhafte (vorsätzliche oder fahrlässige)
Berufspflichtverletzung voraus (Poledna a.a.O., Rz. 3 zu Art. 43 MedBG).
10.2. Die Vorinstanz bejahte wie dargelegt Verstösse des Beschwerdeführers gegen die
Berufspflichten im Sinn von Art. 40 lit. a, MedBG zu Unrecht, soweit sie sich dabei auf
verjährte Sachverhalte bezog und ihm eine fehlende Mitwirkung bei der
Sachverhaltsabklärung sowie eine fehlende Vertrauenswürdigkeit vorhielt. Im Weiteren
ist wie ausgeführt auch eine Verletzung von Art. 40 lit. b (Fortbildungspflicht) und lit. h
(Versicherungspflicht) MedBG zu verneinen. Hingegen hielt die Vorinstanz zu Recht
fest, dass die Beschäftigung eines Zahnarztes ohne Bewilligung eine Wiederholung
einer Verfehlung darstelle, für welche er bereits im Kanton Schwyz verwarnt worden
sei. Die letztgenannte Verfehlung vermag jedoch für sich allein nicht die Auferlegung
einer Busse von CHF 10‘000 zu begründen. Ebenfalls ausser Betracht fällt angesichts
der geschilderten Verhältnisse ein in der vorinstanzlichen Verfügung (act. G 2/2 S.
98-100 [B 2015/307]) vorgesehener Entzug der Berufsausübungsbewilligung gemäss
Art. 38 MedBG wegen fehlender Vertrauenswürdigkeit, soweit ein Entzug überhaupt zur
Diskussion steht (vgl. dazu nachstehende E. 11).
11. Tragweite des Verzichts auf die Berufsausübungsbewilligung
11.1. Mit Verfügung vom 27. November 2012 entzog die Vorinstanz dem
Beschwerdeführer die Berufsausübungsbewilligung in Anwendung von Art. 43 Abs. 4
MedBG vorsorglich für die Dauer des Verfahrens (act. G 7/155 [B 2015/307]) und
unmittelbar danach, am 6. Dezember 2012, verzichtete der Beschwerdeführer auf die
Bewilligung (act. G 7/159 [B 2015/307]). Die Vorinstanz hielt hierzu fest,
Verzichtserklärungen hätten konstitutive Wirkung und seien unwiderruflich. Beim
Bewilligungsverzicht lebe somit die Berufsausübungsbewilligung nicht wieder auf,
wenn das für die Dauer des Verfahrens ausgesprochene, in der ganzen Schweiz gültige
vorsorgliche Berufsverbot gemäss Art. 43 Abs. 4 MedBG nach Beendigung des
Verfahrens aufgehoben werde. Aus dem Umstand, dass der Beschwerdeführer den
Bewilligungsverzicht nur aus taktischen Gründen in der Meinung erklärt habe, dass das
Disziplinarverfahren damit beendet werde, könne die Ungültigkeit seiner Erklärung nicht
abgeleitet werden. Der Verzicht habe konstitutive Wirkung für den Bewilligungsstatus
erzeugt und das GD sei deshalb auch auf ein neues Gesuch um Erteilung der
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Berufsausübungsbewilligung mit Verfügung vom 11. November 2013 (act. G 7/220
[B 2015/307]) eingetreten. Der Widerruf des Bewilligungsverzichts in der Stellungnahme
vom 27. August 2015 sei unwirksam. Dies bedeute, dass die Vorinstanz keinen
administrativen Entzug der Berufsausübungsbewilligung verfügen dürfe. Es habe nur
festzustellen, dass die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers zerstört und
deshalb seine berufliche Eignung nachhaltig in Frage gestellt werde. Als Folge werde
die vorsorgliche Massnahme vom 27. November 2012 nur aufgehoben, wenn die
vorliegende Verfügung in Rechtskraft erwachsen sei. Alsdann werde veranlasst, dass
der Status des Beschwerdeführers im Medizinalberuferegister auf „abgemeldet“ anstatt
des bisherigen „keine Bewilligung“ gesetzt und die vorsorgliche Massnahme erlöschen
werde. Ab Rechtskraft dieser Verfügung stehe es somit wieder im Ermessen anderer
Kantone, eine Bewilligung zu erteilen (act. G 2 S. 101-103 [B 2015/307]).
11.2. Der Beschwerdeführer bestätigt im vorliegenden Verfahren seinen Standpunkt,
dass er mit dem Verzicht auf die Berufsausübungsbewilligung angenommen habe, das
Disziplinarverfahren werde zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben. Dies sei ihm
auch so vom früheren Leiter des Rechtsdienstes der Vorinstanz in Aussicht gestellt
worden. Auch nach dem Bundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und
Anwälte (BGFA; SR 935.61) würden die Disziplinarkompetenzen der Aufsichtsbehörde
erlöschen, wenn ein Anwalt auf seine Registrierung verzichte (act. G 7/164 Ziff. 8.1 und
8.3 [B 2015/307]). Deshalb habe er kurz nach Erlass der Verfügung vom 27. November
2012 den Verzicht auf seine Bewilligung erklärt (act. G 7/159 [B 2015/307]). Er habe in
der irrtümlichen Annahme verzichtet, es lägen 50 Patientenbeschwerden gegen ihn vor
und das Disziplinarverfahren werde so gegenstandslos. Er habe am 27. August 2015
seinen Verzicht vom 30. November/24. Dezember 2012 auf die
Berufsausübungsbewilligung vom 19. September 1996 wirksam widerrufen (vgl. act. G
1 Rz. 16 und Rz. 510-518 [B 2015/307]).
11.3. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass eine Disziplinarmassnahme über eine
Medizinalperson verfügt werden kann, ohne dass diese über eine kantonale
Bewilligung verfügt oder sich im betreffenden Kanton nach Art. 35 MedBG angemeldet
hat (vgl. BBl 2005, S. 231). Von daher fallen Disziplinarmassnahmen mit der Abmeldung
im Kanton bzw. dem Verzicht auf die Berufsausübungsbewilligung nicht dahin. Wie
dargelegt fehlt es jedoch konkret an den Voraussetzungen zur Anordnung von
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Disziplinarmassnahmen gegenüber dem Beschwerdeführer. Ein im Nachgang zum
Bewilligungsverzicht gestelltes neues Gesuch war in der Verfügung vom 11. November
2013 geprüft und abgelehnt worden (vgl. nachstehende E. 12). Was den Verzicht auf
die Berufsausübungsbewilligung betrifft, ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer
grundsätzlich jederzeit ein weiteres Gesuch um Erteilung einer neuen
Berufsausübungsbewilligung stellen kann, da ein Verzicht auf die Ausübung von
Grundrechten, zu denen auch die Wirtschaftsfreiheit gehört, für die Zukunft rechtlich
nicht verpflichtend ist (vgl. dazu Verfügung des Verwaltungsgerichts B 2015/307 vom
12. Juli 2016, a.a.O., E. 5).
12. Wiedererwägung der Verfügung vom 11. November 2013
12.1. Gemäss Art. 27 VRP sind Wiedererwägungsgesuche zulässig, begründen aber
keinen Anspruch auf eine Stellungnahme der Behörde in der Sache und hemmen den
Fristenlauf nicht. Ein Anspruch auf materielle Wiedererwägung besteht, wenn sich die
Verhältnisse (Sach- und Rechtslage) seit dem Erlass der ursprünglichen Verfügung
erheblich geändert haben bzw. wenn wichtige Tatsachen oder Beweise geltend
gemacht werden, die zur Zeit der ersten Entscheidung nicht bekannt waren oder nicht
geltend gemacht werden konnten (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 575 mit Hinweisen). Die
Ablehnung einer Berufsausübungsbewilligung entspricht einer Verfügung mit
Dauerwirkung. Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung bedeutet dies, dass
auf eine ablehnende Verfügung nicht ohne weiteres zurückgekommen werden kann.
Ein genereller Anspruch auf Wiedererwägung nach Art. 27 VRP besteht nicht. Auf
erneute Gesuche oder Anträge muss in der Regel nicht eingetreten werden, sofern ein
identisches Gesuch formell rechtskräftig abgewiesen worden ist. In solchen Fällen
besteht kein Anlass, vom ersten Entscheid abzuweichen, sondern es kann auf diesen
verwiesen werden. Die ursprüngliche Verfügung ist indessen auf ein gleiches Gesuch
hin in Wiedererwägung zu ziehen, wenn sich seit dem Erlass der früheren Verfügung
eine anspruchsbegründende neue Sach- oder Rechtslage ergeben hat (vgl. GVP 2007
Nr. 67; VerwGE B 2014/249 vom 28. April 2015, E. 2).
12.2. Die Vorinstanz trat auf das mit Schreiben vom 14. April 2015 (act. G 7/310 Rz.
16-33 [B 2015/307]) und vom 27. August 2015 (act. G 7/360 Rz. 35 [B 2015/307])
eingereichte Gesuch um Wiedererwägung der Verfügung vom 11. November 2013 (act.
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G 7/220 [B 2015/307]) nicht ein mit der Begründung, aus der Tatsache des Verzichts
auf Edition weiterer Patientenbeschwerden aufgrund des unangebrachten Verhaltens
des Beschwerdeführers könne kein Wegfall der Grundlagen der Verfügung vom
11. November 2013 abgeleitet werden. Der Inhalt der nicht edierten
Patientenbeschwerden sei für die Begründung der Verfügung vom 11. November 2013
(Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung) nicht verwendet worden. Von einer
veränderten Sachlage bzw. erheblichen neuen Umständen könne somit nicht die Rede
sein (act. G 2/2 S. 104 [B 2015/307]). Im Beschwerdeverfahren bestätigt der
Beschwerdeführer seine Sichtweise, wonach sich die Umstände seit Erlass der
Verfügungen vom 27. November 2012 und 11. November 2013 wesentlich geändert
hätten (act. G 1 Rz. 519-533 [B 2015/307]).
12.3. Die Frage, ob die Verfügung vom 11. November 2013 in Wiedererwägung zu
ziehen ist, braucht angesichts der Möglichkeit des Beschwerdeführers, jederzeit ein
neues Gesuch stellen zu können (vorstehende E. 11), nicht geklärt zu werden. Es fehlt -
aus demselben Grund - auch an einem Interesse des Beschwerdeführers an der
Prüfung seines Wiedererwägungsgesuchs. Auf sein Wiedererwägungsgesuch ist somit
mangels Rechtsschutzinteresse nicht einzutreten.
13. Rechtsverzögerung
13.1. Aus Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und Art. 6 Ziff. 1 EMRK
ergibt sich der Grundsatz einer Beurteilung innert angemessener Frist bzw. einer
möglichst beförderlichen Fortführung und Erledigung des Verfahrens (sog.
Beschleunigungsgebot). Was als angemessene Verfahrensdauer betrachtet werden
kann, ist im Einzelfall vor dem Hintergrund des Anspruchs auf ein gerechtes Verfahren
unter Beachtung der spezifischen Sachverhalts- und Verfahrensverhältnisse zu
bestimmen. Dabei ist insbesondere auf die Schwierigkeit und Dringlichkeit der Sache
sowie auf das Verhalten von Behörden und Parteien abzustellen (BGer 1C_439/2011
vom 25. Mai 2012, E. 2.2). Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid den Gang
des Verfahrens dar und kam zum Schluss, die Verfahrensdauer und die Nichtvornahme
weiterer Abklärungen sei auf das unkooperative Verhalten des Beschwerdeführers
zurückzuführen. Das Vorliegen der Anforderungen für die Erteilung einer
Berufsausübungsbewilligung sei entgegen seiner Auffassung nicht unklar bzw.
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ungewiss gewesen; sie seien mit Verfügung vom 11. November 2013 verneint worden
(act. G 7/220 [B 2015/307]). Sodann berufe sich der Beschwerdeführer auf das
Beschleunigungsgebot, obwohl er die Sistierung des Disziplinarverfahrens bis zum
Abschluss des Beschwerdeverfahrens betreffend Ausstandbegehren gegen den
Kantonszahnarzt beantragt (act. G 7/284 [B 2015/307]) und nach seiner
abschliessenden Stellungnahme vom 19. Januar 2015 (act. G 7/304 [B 2015/307])
unaufgefordert weitere umfangreiche Stellungnahmen eingereicht habe; insoweit
würden sich seine prozessualen Handlungen als widersprüchlich erweisen (act. G 2/2
S. 26 [B 2015/307]).
Der Beschwerdeführer wendet unter anderem ein, er habe sich nie unkooperativ
verhalten. Nachdem das GD ihn mit Schreiben vom 18. Dezember 2014 (act. G 7/303
[B 2015/307]) zu einer letzten Stellungnahme aufgefordert habe, sei er zum Zeitpunkt
der Einreichung der Rechtsverzögerungsbeschwerde am 20. Mai 2015 davon
ausgegangen, dass das Verfahren spruchreif sei. Die „unaufgeforderten“ Eingaben des
Beschwerdeführers seien nötig und unvermeidbar gewesen, da erst nach und nach
erkennbar geworden sei, inwiefern er sich äussern müsse. Weitere Eingaben hätten das
Ausstandgesuch gegen den Verfahrensleiter und berechtigte Eingaben zur
anwachsenden Rechtsverzögerung betroffen. Diese Eingaben seien nicht die Ursache
der Verfahrensverzögerung gewesen. Demgegenüber sei in der Zeit vom 13. April bis
21. November 2012 keine Reaktion der Vorinstanz erfolgt. In dieser Zeit seien keinerlei
Ermittlungen durchgeführt worden. Das Interesse des Beschwerdeführers an der
Erledigung des Disziplinarverfahrens sei angesichts der persönlichen und
wirtschaftlichen Auswirkungen erheblich. Ihm sei der Schaden, den er wegen der
Verzögerung erlitten habe, zu ersetzen. Zu beachten sei auch die Verjährung der
disziplinarischen Verfolgung (act. G 1 Rz. 46-76 [B 2015/307]).
13.2. Nach Ankündigung des Disziplinarverfahrens im Januar 2012 (act. G 7/114
[B 2015/307]; vgl. auch vorstehende E. 3.4) verfügte die Vorinstanz am 27. November
2012 mit ausführlicher Begründung einen vorsorglichen Bewilligungsentzug bis zum
rechtskräftigen Abschluss des Disziplinarverfahrens (act. G 7/155 [B 2015/307]). Zu
Recht weist sie darauf hin, dass der Beschwerdeführer am 3. Oktober 2014 die
Sistierung des Disziplinarverfahrens bis zum Abschluss des Beschwerdeverfahrens
betreffend Ausstandbegehren gegen den Kantonszahnarzt beantragt (act. G 7/284 Rz.
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18 [B 2015/307]) und nach seiner abschliessenden Stellungnahme vom 19. Januar
2015 (act. G 7/304 [B 2015/307]) teilweise unaufgefordert weitere umfangreiche
Stellungnahmen einreichte (vgl. act G 7/307-312, 318, 327, 330, 337 f., 340, 343-345,
349, 356, 360, 364 f., 367 [B 2015/307]). Durch seine in regelmässigen Abständen
eingereichten Fristerstreckungsgesuche für Stellungnahme ergaben sich weitere
Verzögerungen. Zudem hatte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zu den von Prof.
C.D. im Mai 2015 eingereichten umfangreichen Unterlagen Gelegenheit zur
Stellungnahme einzuräumen (act. G 7/315 f. [B 2015/307]). Eine Untätigkeit oder ein
Hinauszögern des gebotenen Handels über Gebühr oder eine „kritische
Aktenruhe“ (vgl. BGer 1C_439/2011, a.a.O., E. 2.2) kann der Vorinstanz von daher nicht
vorgehalten werden. Eine Verletzung des Beschleunigungsgebots resp. des Verbots
der Rechtsverzögerung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV ist zu verneinen (vgl. hierzu BGer
2C_647/2014 vom 19. März 2015 E. 2.2 mit Hinweisen, siehe auch Art. 88 Abs. 2
lit. a VRP), zumal die Verfahrensdauer von über 3 Jahren zu einem guten Teil auch dem
Beschwerdeführer selbst bzw. den von ihm oder in seinem Umfeld gesetzten
komplexen Verhältnissen zuzuschreiben ist.
14. Ausstandsbegehren gegen den Kantonszahnarzt Dr. E.F. (B 2014/197)
14.1. Der Beschwerdeführer macht - wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren -
geltend, die Kumulation von mehreren Ausstandsgründen in der Person von Dr. E.F.
habe dessen Ausstandspflicht zur Folge. Ohne Ausstand werde das
Disziplinarverfahren zum vornherein negativ präjudiziert. Jeder Entscheid, der unter
Verletzung der Ausstandsvorschrift zustande gekommen sei, sei unabhängig von seiner
inhaltlichen Richtigkeit aufzuheben (act. G 1 Rz. 48-73 [B 2014/197]). Für das Amt des
Kantonszahnarztes finde sich sodann keine formell-gesetzliche Grundlage. Dessen
Mitwirkung im vorliegenden Verfahren sei daher per se fraglich (act. G 14 [B 2014/197]).
14.2. Die Frage, ob die konkreten Gegebenheiten einen Anschein der Befangenheit und
eine Gefahr der Voreingenommenheit des Kantonszahnarztes begründen, aufgrund
dessen er im vorinstanzlichen Verfahren hätte in den Ausstand treten müssen, wurde
vorliegend insofern gegenstandslos, als die materiellen Voraussetzungen für die
Auferlegung einer Disziplinarmassnahme wie dargelegt zu verneinen sind. Hierauf und
auf die Frage der gesetzlichen Grundlage für das Amt des Kantonszahnarztes ist im
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vorliegenden Verfahren daher nicht mehr weiter einzugehen. Die Beschwerde
B 2014/197 ist zufolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben. Die angefochtene
Zwischenverfügung betreffend Ausstand ist aufzuheben.
15. Weitere formelle Fragen im Verfahren B 2015/307
15.1. Ausstandbegehren gegen den Verfahrensleiter der Vorinstanz
Der Beschwerdeführer stellte im Verwaltungsverfahren am 22. Mai und 6. August 2015
ein Ausstandbegehren gegen den Verfahrensleiter lic. iur. G.H. und bestätigte dieses im
vorliegenden Verfahren (act. G 7/319.1 und 7/349; act. G 1 Rz. 77-93 [B 2015/307]). In
der angefochtenen Verfügung lehnte die Vorinstanz das Ausstandbegehren ab (act G
2/2 S. 27 [B 2015/307]).
Gleich wie im Fall des Kantonszahnarztes wurde vorliegend die Frage, ob die konkreten
Gegebenheiten einen Anschein der Befangenheit und eine Gefahr der
Voreingenommenheit des Verfahrensleiters begründeten, aufgrund dessen er im
vorinstanzlichen Verfahren hätte in den Ausstand treten müssen, insofern
gegenstandslos, als die materiellen Voraussetzungen für die Auferlegung einer
Disziplinarmassnahme wie dargelegt zu verneinen sind und keine zureichenden
Anhaltspunkte für eine Aberkennung der Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers
bestehen. In diesem Punkt ist das Verfahren B 2015/307 zufolge Gegenstandslosigkeit
abzuschreiben.
15.2. Akteneinsicht/Aktenführung
Der Beschwerdeführer rügt im Weiteren, dass die Gewährung einer (stets
unvollständigen) Akteneinsicht erst nach mehrmaligem Nachfragen erfolgt sei (act. G 1
Rz. 94-100 [B 2015/307]). Zu diesem Punkt äusserte sich die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid einlässlich (act. G 2/2 S. 27 f. [B 2015/307]). Auch hier ist
festzuhalten, dass die Frage der Akteneinsichtsgewährung im Disziplinarverfahren mit
der materiellen Gutheissung der Beschwerde grundsätzlich gegenstandslos wurde. Im
Übrigen blieb aber auch unbestritten, dass die zur Diskussion stehenden Akten dem
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers schliesslich zugestellt wurden, weshalb hierauf
auch aus diesem Grund nicht weiter einzugehen ist. Nichts zu seinen Gunsten kann der
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Beschwerdeführer sodann aus der gerügten Unvollständigkeit der Verfahrensakten
herleiten (act. G 1 Rz. 101-111 [B 2015/307]). In diesem Zusammenhang wies die
Vorinstanz darauf hin, dass die Telefongespräche zwischen dem Verfahrensleiter und
Prof. C.D. im Schreiben des GD vom 16. Juli 2015 festgehalten seien (act. G 7/339
[B 2015/307]). Zutreffend ist, dass die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör
resultierende Pflicht zur Aktenerstellung (BGE 130 II 473 E. 4.1) entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers (vgl. act. G 1 Rz. 103-105 [B 2015/307]) nicht die
Pflicht zur Eruierung und anschliessenden schriftlichen Fixierung aller möglichen
Aspekte, die vermutungsweise auch noch von Bedeutung sein könnten, in einer
Aktennotiz beinhaltet. Der Pflicht zur Aktenerstellung trägt das Schreiben vom 16. Juli
2015 somit mit der wünschbaren Klarheit (vgl. act. G 7/339 Ziff. 1.3 [B 2015/307])
hinreichend Rechnung. Fest steht im Weiteren, dass sowohl die von Prof. C.D. am
11. Mai 2015 zugestellten Akten (act. G 7/315 [B 2015/307]) als auch die darin als
Beilage enthaltene Aufsichtsanzeige der I.F. gegen Prof. C.D. (act. G 7/315.2
[B 2015/307]) - in der eingereichten Form bzw. unverändert - zu den Akten des
vorinstanzlichen Verfahrens genommen und diese dem Beschwerdeführer zur
Stellungnahme unterbreitet wurden. Die Vorinstanz war entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers (act. G 1 Rz. 112-120 [B 2015/307]) nicht verpflichtet, noch weitere
Akten der I.F. bei Prof. C.D. erhältlich zu machen, zumal dies auch dem
Beschwerdeführer selbst (aufgrund seiner Funktion in dieser Stiftung; vgl.
nachstehende E. 5.3) möglich gewesen wäre.
15.3. Edition von 15 Patientenbeschwerden
15.3.1. Ausgehend von der unangefochten gebliebener Verfügung vom 11. November
2013 ergab sich bei Vorinstanz aus den damals zur Entscheidfindung herangezogenen
Patientenbeschwerden der Eindruck, dass die Behandlung durch den
Beschwerdeführer ein Risiko für die Beteiligten darstelle. Solange er keine Einsicht in
seine Versicherungsunterlagen gewähre und zudem die Frage der
Versicherungsdeckung nicht geklärt sei, seien Patienten und Sachverständige keinen
weiteren Risiken auszusetzen (vgl. act. G 11/220 S. 28 f. [B 2015/307]). Im vorliegenden
Verfahren entschied sich die Vorinstanz daher, lediglich die dem Beschwerdeführer
bereits bekannten Patientenbeschwerden in die Beweiswürdigung einzubeziehen; von
einer Offenlegung der noch nicht edierten Aufsichtsbeschwerden sah sie jedoch wegen
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möglicher Gefährdung der Beteiligten ab. Sie beantwortete daher entsprechende
Gesuche des Beschwerdeführers vom 20. Januar und 24. Februar 2014 abschlägig
(act. G 7/227 Rz. 9, 7/234, 7/236 [B 2015/307]). Nachdem der Beschwerdeführer im
März und November 2014 wiederholt eine anfechtbare Verfügung verlangt hatte (vgl.
diesbezügliche Korrespondenz in act. G 7/238, 7/240, 7/272 Rz. 18, 7/274 Rz. 29,
7/280.1 Rz. 22, 7/284 Rz. 19-24, 7/287 [B 2015/307]), teilte die Vorinstanz ihm am
21. November 2014 mit, sie beabsichtige, die Patientenbeschwerden - neun in der Zeit
von Mai 1999 bis September 2003 eingegangene und sechs in der Zeit von Juli bis
September 2012 eingegangene Beschwerden (act. G 7/162 und 163 [B 2015/307]) -
zum Schutz der Betroffenen in anonymisierter Form herauszugeben, soweit der
Beschwerdeführer bereit sei, zur Abklärung des Sachverhalts beizutragen (act. G 7/298
[B 2015/307]). Nachdem der Beschwerdeführer am 12. Dezember 2014 mitgeteilt hatte,
dass er einen vorgängigen Entscheid wünsche, ob die Patientenbeschwerden
überhaupt zu den Akten genommen würden (act. G 7/302 Rz. 9 f. [B 2015/307]), gab
ihm die Vorinstanz bekannt, dass er Fragen unbeantwortet lasse und immer wieder
neue Bedingungen zur Erfüllung der Mitwirkungspflicht stelle. Es werde daher auf die
Edition der 15 Patientenbeschwerden in anonymisierter Form verzichtet (act. G 7/303
[B 2015/307]).
15.3.2. In der angefochtenen Verfügung bestätigte die Vorinstanz diesen Standpunkt
und hielt unter anderem fest, es treffe nicht zu, dass sie auf versteckte Akten
(Patientenbeschwerden) zum Nachteil des Beschwerdeführers abstelle; vielmehr werde
der Sachverhalt gestützt auf andere Beweisquellen festgestellt. Mit der Zustellung der
anonymisierten Patientenbeschwerden wären diese zum Beweisgegenstand geworden.
Der Beschwerdeführer habe sich jedoch nicht festgelegt, ob er Interesse an einer
Herausgabe der Patientenbeschwerden (in anonymisierter Form) habe und eine
(lediglich bei Abweisung des Einsichtsgesuchs sinnvolle) Verfügung betreffend
Akteneinsicht verlangt (act. G 7/302 Rz. 9 [B 2015/307]), weshalb mit Hinweis auf die
fehlende Mitwirkung auf die Edition der anonymisierten Patientenbeschwerden
verzichtet worden sei (act. G 2/2 S. 59, 61 [B 2015/307]).
Der Beschwerdeführer wendet ein, die Vorinstanz habe massgeblich auf angeblich
bestehende Patientenbeschwerden abgestellt, in welche ihm nie Einsicht gewährt
worden sei und deren Existenz von ihm vollumfänglich bestritten werde. Damit sei das
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rechtliche Gehör schwer verletzt worden. Aufgrund der formellen Natur des
Gehörsanspruchs sei die Verfügung bereits aus diesem Grund aufzuheben. Die
Tatsache, dass ein Schriftstück in einer Verfügung sowohl im Sachverhalt als auch in
den Erwägungen unzählige Male erwähnt und zur Begründung herangezogen werde,
genüge vollkommen, um das entsprechende Schriftstück als Beweismittel zu
qualifizieren (act. G 1 Rz. 22/2 und Rz. 399-421 [B 2015/307]).
15.3.3. Das Akteneinsichtsrecht umfasst den Anspruch, während eines hängigen
Verfahrens diejenigen Unterlagen einzusehen, auf welche die Behörde ihren Entscheid
zu stützen beabsichtigt (vgl. René Wiederkehr, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich
2016, Rz. 81 mit Hinweisen). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
verwendete die Vorinstanz die vorerwähnten Patientenbeschwerden - aus den von ihr
dargelegten Gründen - weder zur Begründung der Verfügung vom 11. November 2013
(Bewilligungsverfahren) noch zur Begründung der hier (im Verfahren B 2015/307)
angefochtenen Verfügung, weshalb sie im vorinstanzlichen Verfahren auch - als für den
Entscheid nicht wesentliche Beweismittel - ausser Betracht fielen (vgl. act. G 2/2 S.
57-59 [B 2015/307]) und dementsprechend auch nicht der Akteneinsicht unterlagen.
Überdies machte der Beschwerdeführer von der Möglichkeit, in die anonymisierten
Patientenbeschwerden Einsicht zu nehmen, im Verwaltungsverfahren keinen Gebrauch
und brachte stattdessen Vorbehalte bzw. Bedingungen an (vgl. vorstehende E. 15.3.1).
Auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren stützt sich die Prüfung der streitigen
Aspekte nicht auf die vorerwähnten Aktenstücke, weshalb es sich rechtfertigt, diese
nicht der Akteneinsicht des Beschwerdeführers persönlich zu unterstellen. Seinem
Rechtsvertreter wurde wie dargelegt eine entsprechende Einsichtsmöglichkeit
eingeräumt, von welcher dieser jedoch keinen Gebrauch machte. Die Frage, ob einer
Herausgabe der (für die Begründung der vorinstanzlichen Verfügung nicht
verwendeten) Patientenbeschwerden wichtige öffentliche oder schutzwürdige private
Interessen entgegenstünden (vgl. act. G 2/2 S. 60 [B 2015/307]) bzw. ob tatsächlich
von einer Gefährdung von Drittpersonen durch den Beschwerdeführer auszugehen
wäre, kann bei diesem Sachverhalt offenbleiben.
Eine Berücksichtigung der erwähnten Beschwerden fällt auch insofern ausser Betracht,
als diesbezüglich die relative zweijährige Verjährungsfrist bereits abgelaufen sein dürfte
(vgl. Art. 46 Abs. 1 MedBG und vorstehende E. 5). Die Frage des Einbezugs der bisher
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nicht edierten Patientenbeschwerden in das vorliegende Verfahren wurde im Übrigen
insofern gegenstandslos, als die die vorliegende Beschwerde in materieller Hinsicht
gutzuheissen ist.
15.4. Amtsgeheimnisverletzungen
Die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Verletzungen des Amtsgeheimnisses
von zwei leitenden Funktionären des GD (Generalsekretär und ehemaliger Leiter
Rechtsdienst; act. G 1 Rz. 121-131, G 7/378 und G 11 [B 2015/307]) bilden nicht
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, sondern eines Strafverfahrens. Im Übrigen
hatte dies auch nicht Prüfungsgegenstand des vorinstanzlichen Entscheids gebildet.
Hierauf ist nicht einzutreten.
16.
16.1. Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen ist die Beschwerde B 2015/307
gutzuheissen, soweit darauf einzutreten oder das Verfahren nicht gegenstandslos
geworden ist. Die Beschwerde B 2014/197 ist zufolge Gegenstandslosigkeit
abzuschreiben. Die angefochtenen Verfügungen sind aufzuheben.
16.2. Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten der
Beschwerdeverfahren dem Staat (Vorinstanz) aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 6'500 für beide Verfahren ist angemessen (Art. 7 Ziff. 211
und 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12). Auf die Kostenerhebung ist zu
verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP) Der im Verfahren B 2015/307 geleistete - nach Abzug
der Kosten für die Verfügung vom 12. Juli 2016 verbleibende - Kostenvorschuss
(CHF 5‘000.--) sowie der im Verfahren B 2014/197 geleisteten Kostenvorschuss von
CHF 1‘500.-- sind dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.
Die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens von CHF 5‘000 sind ebenfalls
dem Staat aufzuerlegen; auf die Erhebung ist auch hier zu verzichten. Der
Kostenvorschuss von CHF 1‘000 wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
16.3.
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16.3.1. Der Beschwerdeführer hat antragsgemäss (act. G 1 [B 2014/197 und
B 2015/307]) Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung zulasten des Staates
(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Er reichte anlässlich der mündlichen Verhandlung
vom 24. August 2017 eine Kostennote über CHF 24‘000 ein, welche er summarisch
begründete. Im Kanton St. Gallen wird das Honorar in der Verwaltungsrechtspflege auf
der Grundlage einer Honorarpauschale festgesetzt. Nach Art. 22 Abs.1 lit. a
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS 963.75, HonO) beträgt
das Honorar vor Verwaltungsgericht pauschal CHF 1'000 bis CHF 12'000. Es richtet
sich nicht nur nach dem Umfang der Bemühungen. Innerhalb des für eine Pauschale
gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen,
namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und
den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO; vgl. dazu
BGE 141 I 124 E. 4 und BGer 1C_53/2015 vom 12. Mai 2015 E. 2.5.). Richtschnur ist
dabei das gemäss kantonalem Tarif gerechtfertigte Anwaltshonorar, welches durch die
bei objektiver Würdigung notwendig erscheinende Inanspruchnahme des Anwalts
entstanden ist (A. Urwyler, in: Brunner/Gasser/Schwander, Kommentar zur
Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zürich/St. Gallen 2011, Art. 105 N 9 und 10). Bei
der Festsetzung der Honorarpauschale ist die eingereichte Kostennote zu
berücksichtigen.
Die Fragen, die sich in den vorliegenden Verfahren stellten, gehen weit über jene
hinaus, die üblicherweise im Zusammenhang mit Berufsausübungsbewilligungen und
Disziplinarmassnahmen zu beurteilen sind. Das Gericht anerkennt daher, dass die
Verfahren einen überdurchschnittlichen Aufwand verursachten. Mit Blick auf den
Pauschalrahmen von Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO und die in vergleichbaren Streitigkeiten
zugesprochene Entschädigung kann jedoch der geltend gemachte Aufwand nicht
vollumfänglich entschädigt werden. Angemessen erscheint vorliegend eine
Entschädigung von insgesamt CHF 12'000 (zuzüglich 4% Barauslagen von CHF 480
und Mehrwertsteuer).
16.3.2. Für das vorinstanzliche Verfahren (Erstinstanz) besteht in der Regel kein
Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 3 lit. b VRP). Ein Anlass, von
dieser Regel abzuweichen, ist konkret nicht dargetan.
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