# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 0a13bbc5-1d47-5871-b350-ee5c1743a0bd
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2003
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. Il 22 maggio 2003 il Procuratore pubblico ha promosso un procedimento penale nei confronti del ricorrente, dr. med. _, per i reati di infrazione aggravata, subordinata-mente semplice, alla legge federale sugli stupefacenti (LStup) e di riciclaggio. Il giorno stesso il ricorrente è stato posto in detenzione preventiva, dove è rimasto sino al 16 giugno seguente.
B. Informato dell'apertura del suddetto procedimento penale, il 10 giugno 2003, il Dipartimento della sanità e della socialità (DSS) ha avviato nei confronti del dr. _ un procedimento amministrativo volto a determinare se sussistano ancora i requisiti per l'esercizio indipendente della professione medica. L'istruzione del procedimento è stata affidata alla Commissione di vigilanza sanitaria (CVSan). In sostanza, il DSS ha ritenuto che la promozione d'accusa giustificasse il sospetto che fosse venuto meno il requisito della
buona reputazione
(art. 56 cpv. 1 LSan) e che potessero essere dati i motivi per revocare l'autorizzazione al libero esercizio della professione rilasciatagli nel 1983.
A titolo cautelare, con la stessa decisione, il DSS ha disposto la sospensione del ricorrente dall'esercizio indipendente della professione.
Contro questa misura provvisionale il dr. _ è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l’annullamento.
C. Con giudizio 26 agosto 2003 il Consiglio di Stato ha respinto l’impugnativa, confermando il provvedimento cautelare.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che gli addebiti mossi al ricorrente in sede penale ed il sospetto che questi avesse violato anche i doveri professionali, somministrando prodotti a base di canapa ai suoi pazienti, bastassero per giustificare la sospensione temporanea dall'esercizio della professione.
L'Esecutivo cantonale ha escluso che la misura fosse sproporzionata o lesiva della libertà economica, rispettivamente del principio della presunzione d'innocenza.
D. Contro il predetto giudizio governativo, il dr. _ si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa misura cautelare, con rinvio degli atti al DSS, affinché renda una nuova decisione che ne stabilisca la durata massima.
A mente dell'insorgente la mancata, preventiva definizione della durata massima del provvedimento cautelare disattenderebbe i principio di proporzionalità e quello della presunzione d'innocenza, applicabile anche in ambito disciplinare. Soltanto la predeterminazione della durata massima della sospensione garantirebbe infatti che la misura, immediatamente esecutiva, non si trasformi in una condanna definitiva, inflitta senza concedergli adeguate possibilità di difesa. La durata della sospensione, argomenta ancora, non potrebbe dipendere dagli esiti del procedimento penale. Il procedimento disciplinare, indipendente da quello penale, dovrebbe seguire autonomamente il suo corso.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato rilevando che la durata della sospensione non è comunque subordinata all'esito del procedimento penale.
Ad identica conclusione perviene il DSS, contestando a sua volta in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 59 cpv. 5
LSan
.
La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dalla decisione censurata, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Nemmeno il ricorrente postula l'assunzione di prove.
2. 2.1. L'art. 56 LSan subordina l'autorizzazione all'esercizio indipendente o dipendente delle professioni sanitarie al possesso di determinati titoli di studio (cpv. 1 lett. a), al godimento di buona reputazione (cpv. 1 lett. b) ed ai requisiti psichici e fisici necessari (cpv. 1 lett. c). Se queste condizioni non sono soddisfatte, l'autorizzazione è rifiutata (art. 59 cpv. 1 LSan).
L'autorizzazione, soggiunge l'art. 59 cpv. 2 LSan, modificato con emendamento del 13 luglio 2001 (BU 2001, 189), è invece revocata per tempo determinato o indeterminato:
- se le condizioni previste per la sua concessione non sono soddisfatte (lett. a);
- in caso di grave negligenza, di azioni immorali o di rilascio di certificati falsi, di comportamenti lesivi dell'etica professionale, di ripetuta inosservanza delle regole dell'arte e di gravi violazioni delle disposizioni di legge, segnatamente di quelle previste dal titolo II della LSan (lett. b);
- in caso di violazione delle norme deontologiche, segnalata dagli ordini professionali, dopo verifica del Consiglio di Stato (lett. c);
Nei casi di lieve entità può essere pronunciato l'ammonimento.
La revoca, a tempo determinato o indeterminato, dell'autorizzazione può quindi essere pronunciata a titolo di semplice misura amministrativa, ad esempio per sopraggiunta incapacità fisica o psichica all'esercizio della professione, o per motivi disciplinari, a titolo di sanzione.
2.2. L'autorizzazione, dispone in seguito l'art. 59 cpv. 4 LSan, può inoltre essere sospesa, a titolo cautelativo e con effetto immediato, da parte del DSS, agente per delega del Consiglio di Stato,
"ove le circostanze lo esigono"
.
La sospensione cautelare dell'autorizzazione è una misura provvisionale destinata soprattutto ad evitare che un operatore sanitario abilitato all'esercizio della professione continui la sua attività allorché sussiste il fondato sospetto che siano venuti meno i presupposti dell'autorizzazione o che si sia reso autore di comportamenti suscettibili di comportarne la revoca. Se siano dati o meno i presupposti per la revoca dell'autorizzazione a titolo di misura amministrativa od a titolo di sanzione disciplinare è questione che deve poi essere accertata nell'ambito di uno specifico procedimento di merito, promosso a tal fine dal DSS.
La sospensione dall'esercizio della professione, disposta a titolo di provvedimento cautelare, presuppone comunque che le circostanze rendano verosimile che la revoca dell'autorizzazione non potrà essere evitata (cfr. per analogia art. 40 LAvv). In tal senso va intesa la locuzione
"ove le circostanze lo esigano"
.
2.3. L'art. 59 cpv. 4 LSan conferisce al DSS un vasto margine d'apprezzamento in ordine alla valutazione delle circostanze suscettibili di giustificare la sospensione cautelare dell'autorizzazione. Nell'ambito di tale valutazione, di natura sommaria e fondata sulle apparenze, l'autorità deve verificare l'esistenza del cosiddetto
fumus boni iuris
, soppesando attentamente gli interessi contrapposti. Considerata la natura cautelare del provvedimento, l'autorità deve, per quanto possibile, evitare di anticipare il giudizio di merito. Essa non può comunque esimersi dal rendere verosimile che la revoca dell’autorizzazione all'esercizio della professione non potrà essere evitata.
L'autorità di ricorso, chiamata a statuire su un'impugnativa proposta contro un simile provvedimento cautelare, deve a sua volta limitarsi a verificare che esso non violi il diritto, segnatamente sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento. Essa è tenuta, in particolare, a rispettare la latitudine di giudizio che la legge conferisce all'autorità decidente in ordine alla necessità di adottarlo (Marco Borghi / Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 21 PAmm, n. 1 seg.). Deve comunque verificare l’attendibilità della prognosi circa la revoca dell’autorizzazione al libero esercizio.
Siffatta prognosi, come rileva il Consiglio di Stato riproducendo testualmente la giurisprudenza di questo tribunale, non si pone in contrasto con la presunzione d’innocenza. Una diversa conclusione, procedente dall'attribuzione di un valore assoluto a tale presunzione, porterebbe in effetti ad escludere qualsiasi possibilità di sospendere a titolo cautelare dall’esercizio della professione gli operatori sanitari sospettati di essersi resi autori di comportamenti suscettibili di giustificare la revoca dell'autorizzazione.
2.4. Le misure cautelari perdurano fintanto che non vengono revocate o decadono in seguito all'emanazione del giudizio di merito. Esse possono essere modificate o revocate in ogni tempo, d'ufficio o su istanza di parte, quando i motivi che ne hanno determinato l'adozione si modificano o vengono meno.
La sospensione dell'autorizzazione all'esercizio della professione, decretata dal DSS in base all'art. 59 cpv. 4 LSan, esplica quindi effetto fintanto che non viene revocata o decade a seguito della decisione con cui l'autorità pone termine al procedimento di merito, revocando il permesso di esercitare o rinunciando ad adottare un simile provvedimento (RDAT 2000 I n. 21).
Per principio, la durata massima della sospensione cautelare dal libero esercizio della professione non deve essere predeterminata. Nei suoi effetti pratici, essa non deve tuttavia tradursi in un provvedimento sproporzionato per rapporto alla gravità dell'infrazione addebitata all'operatore sanitario a carico del quale è pronunciata. Non può quindi superare la durata massima della sospensione dal libero esercizio che prevedibilmente potrà essergli inflitta a titolo di sanzione. In quest'ottica, la durata della sospensione cautelare non può quindi essere fatta dipendere dall'esito di un procedimento penale promosso per gli stessi fatti parallelamente a quello amministrativo (STF 2P.216/2000 del 29.11.2000 in re X. consid. 4).
3. 3.1. Nell'evenienza concreta, il DSS ha sospeso il dr. _ dall'esercizio della professione in seguito all'apertura di un procedimento penale, promosso a suo carico per gravi reati, punibili con la reclusione, che avrebbe commesso sia nell'ambito, sia al di fuori della sua attività di medico.
Al ricorrente il Procuratore pubblico ha in particolare imputato di avere, sia in prima persona, sia per il tramite della _, organizzato, finanziato, acquistato, coltivato, detenuto, funto da consulente, trafficato, prescritto ai suoi pazienti, pubblicamente istigato al consumo e venduto per mestiere sostanze stupefacenti (marijuana) ad acquirenti al dettaglio o all'ingrosso. L'esistenza di gravi indizi di reato a carico dell'insorgente è suffragata dalle deposizioni, acquisite agli atti dal DSS, che ha reso davanti al Procuratore pubblico (cfr. verbali 6 e 16 giugno 2003). In queste deposizioni, il dr. _ ha in particolare riconosciuto:
-
di aver coltivato attorno a casa, assieme al figlio ed a sedicenti esperti, 100 - 150 piantine di canapa, concimandole in modo differenziato al fine di stabilire quale fosse il tenore di THC raggiungibile e sapendo che si trattava di piante ad alto potenziale di THC;
-
di aver detenuto flaconi contenenti estratto di canapa con un tenore di THC tale da rientrare fra le sostanze stupefacenti, che somministrava ai pazienti, senza nemmeno sapere come fossero state preparate dai suddetti esperti, di cui si fidava ciecamente benché gli fosse noto che non avevano alcuna preparazione in campo farmacologico;
-
di aver presieduto sino al dicembre 2002 il consiglio di amministrazione della _, specializzata nella coltivazione
indoor
di canapa, che per giustificare gli ingenti investimenti non poteva che avere un alto tenore di THC.
Con la risposta al ricorso inoltrato al Consiglio di Stato, il DSS ha inoltre addebitato al dr. _ di aver promosso una sperimentazione selvaggia, non autorizzata e gestita in spregio di qualsiasi regola dell’arte, a base di estratti di canapa, di cui non conosceva il tenore di THC, preparati da persone incompetenti in ambito farmaceutico, che dispensava a numerosi suoi pazienti.
3.2. Considerata la gravità degli addebiti mossi al ricorrente, sostanzialmente ammessi nella materialità dei fatti, non si può di certo rimproverare all'autorità cantonale di aver abusato del potere discrezionale, che l'art. 59 cpv. 4 LSan le conferisce in ordine all'adozione di un provvedimento, volto a sospendere a titolo cautelare l'autorizzazione al libero esercizio della professione.
La misura si fonda su un’esplicita base legale, è giustificata da un preponderante interesse pubblico e rispetta il principio di proporzionalità.
La coltivazione diretta di canapa ad alto tenore di THC e la partecipazione ad un’impresa commerciale volta a promuovere su vasta scala la coltivazione
indoor
di canapa ad alto tenore di THC costituiscono comportamenti illeciti di sicuro rilievo, che richiamano adeguate sanzioni sul piano penale. Posti in essere da parte di un medico, che per le sue conoscenze professionali non poteva ignorare l’ordinamento legislativo sulle sostanze stupefacenti, i comportamenti in esame appaiono senz’altro atti a compromettere seriamente la buona reputazione, di cui un medico deve continuare a godere per mantenere l’autorizzazione al libero esercizio della professione. Nemmeno l'insorgente nega, in definitiva, che siano idonei ad integrare gli estremi per pronunciare una revoca dell'autorizzazione a titolo di sanzione disciplinare (art. 59 cpv. lett. b LSan).
A ciò si aggiunga il comportamento altrettanto censurabile, sul piano delle regole dell’arte, che il ricorrente ha tenuto, avviando, nonostante il rifiuto dell’autorizzazione del Comitato etico, una sperimentazione comportante la somministrazione ad un cospicuo numero di pazienti di prodotti a base di sostanze stupefacenti (THC) di incerta fabbricazione e composizione.
Nei limiti del giudizio d’apparenza, che l’autorità è chiamata a rendere in sede di adozione di misure cautelari, nelle circostanze concrete, la revoca dell’autorizzazione per decadenza del presupposto della buona reputazione od a titolo di sanzione disciplinare non appare soltanto come una prospettiva remota e poco probabile, ma come un’ipotesi difficilmente evitabile. Giustificata appare quindi la sospensione dell’autorizzazione all’esercizio indipendente della professione, disposta a titolo di misura cautelare dal DSS. Nemmeno l’insorgente, tutto sommato, ne contesta il fondamento.
3.3. Il dr. _, in effetti, si limita ad eccepire il mancato assoggettamento del provvedimento ad un limite temporale prestabilito.
Al riguardo, ben si può ammettere con il ricorrente che le conseguenze pratiche, derivanti dalla sospensione dell’autorizzazione al libero esercizio, disposta a titolo di misura cautelare, non sono sostanzialmente diverse da quelle che scaturiscono da una revoca a tempo determinato o indeterminato della stessa. Una sospensione cautelare dell’autorizzazione potrebbe di conseguenza apparire ingiustificata, dal profilo dell’adeguatezza, a partire dal momento in cui la sua durata risultasse superiore al provvedimento di merito che potrebbe essere emanato. Da questa considerazione non si può tuttavia dedurre l’esistenza di un obbligo generale dell’autorità di predeterminare la durata massima della misura cautelare. Questa considerazione permette soltanto di ravvisare in capo all’autorità un obbligo di revocare, d’ufficio o su istanza dell’interessato, la sospensione cautelare dell’autorizza-zione non appena la sua durata si rivelasse superiore a quella del provvedimento di merito che secondo una sommaria, ma prudente valutazione delle circostanze potrebbe essere adottato in esito al procedimento amministrativo sul quale è incardinata.
Una simile ipotesi, in concreto, è tuttavia esclusa.
Indipendentemente dalla questione a sapere se l'autorizzazione verrà revocata a tempo determinato a titolo di sanzione disciplinare o se invece verrà revocata a tempo indeterminato per decadenza del presupposto della buona reputazione, la gravità e l'apparente fondatezza degli addebiti mossi al dr. _ permettono di escludere che la durata della controversa misura cautelare a tutt’oggi (quattro mesi) superi la prevedibile durata minima del periodo di revoca dell’autorizzazione, che nell'ipotesi a lui più favorevole dovrà comunque trascorrere prima che possa essere nuovamente ammesso al libero esercizio della professione.
Invano contesta l’insorgente la durata indeterminata del provvedimento cautelare richiamandosi al principio di proporzionalità, rispettivamente alla presunzione d’innocenza. Questi principi obbligano unicamente l’autorità amministrativa ad agire con la dovuta sollecitudine nei confronti del medico sospeso dell’esercizio, onde evitare che il trascorrere del tempo possa rendere inadeguato il provvedimento cautelare adottato nei suoi confronti. Non impongono all’autorità di prestabilire la durata massima della sospensione.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi respinto, confermando la decisione impugnata siccome immune da violazioni del diritto.
La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente secondo soccombenza.