# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 95b05efc-959f-5c87-adda-03491e619a00
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2005
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. Il 21 marzo 2003 il municipio di CO 2 ha rilasciato al resistente CO 1 una licenza edilizia per costruire uno stabile ad uso commerciale ed amministrativo su un terreno di 7'081 mq (part. n. _ RF), situato nella zona industrie e commerci (IC) del PR, a nord del centro commerciale _ e ad ovest del riale _.
Lo stabile, stando ai piani approvati, risultava costituito da tre distinti corpi edilizi, disposti a forma di “C” attorno ad un cortile coperto di m 34.80 x 26.85. I corpi est ed ovest avrebbero dovuto essere strutturati su tre livelli fuori terra, mentre quello nord ne avrebbe contati quattro. Nel sottosuolo erano previsti due piani adibiti a posteggio per 200 auto. Il terreno, leggermente degradante da sud verso nord sarebbe stato sistemato mediante la formazione di un terrapieno di altezza variante da circa
50 cm
sul lato sud a circa m 1.80 ad un distanza di
3 m
dal piede della facciata nord.
La superficie utile lorda (SUL) prevista era di 10'207.75 mq, 4'500 dei quali destinati al commercio ed il resto ad attività amministrative e commerciali. La volumetria complessiva (63'260.90 mc) era suddivisa in una parte fuori terra di 43'094.20 mc ed in una parte interrata di 20'166.70 mc (posteggi).
B. Il 7 aprile 2004 CO 1 ha inoltrato al municipio una domanda di variante, che prevede di realizzare il pianterreno ad una quota di circa un metro più alta rispetto al progetto approvato. La variante prevede inoltre di ridurre di un piano l’ala nord, di rimpicciolire a m 30 x 16 le dimensioni del cortile interno, di eliminare 10 dei 200 posteggi coperti e di costruire una serra di 300 mq a ridosso della facciata est. Al fine di mantenere interrati i due piani adibiti a posteggio, sul lato nord dell’edificio è previsto di aumentare a
3 m
l’altezza del terrapieno.
La SUL
è pari a 10'262.90 mq (+ 54.85 mq), 4'450 dei quali ad uso commerciale ed il resto (5'812.60) a vocazione amministrativa ed artigianale. La volumetria complessiva è di 64'426.80 mc (+ 1'165.90), 44'256.90 dei quali fuori terra ed il resto (20'169.90) interrata. La volumetria riservata alle attività produttive ammonta a 19'718.25 mc.
Alla domanda si sono opposti i ricorrenti RI 1 e RI 2, comproprietari del vicino centro commerciale, contestando, oltre all’insufficiente distanza della serra dall’argine del riale _, l’eccessiva altezza del terrapieno, destinata a ridurre in modo artificioso la volumetria fuori terra dell’edificio.
Raccolto il preavviso favorevole dell’autorità cantonale, il 2 luglio 2004 il municipio ha rilasciato la licenza in variante, respingendo l’opposizione dei vicini.
C. Con giudizio 9 novembre 2004 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo a sua volta l’impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che l’interramento dell’edificio non disattendesse né l’art. 41 LE, né l’art. 8 cpv. 4 NAPR. Il primo si limiterebbe infatti a stabilire un criterio di misurazione dell’altezza, mentre il secondo riserverebbe al municipio un ampio margine d’apprezzamento, che in concreto non risulterebbe violato. Dopo aver rilevato che la variante rispetta l’indice di edificabilità, l’Esecutivo cantonale ha poi ritenuto che anche la superficie utile lorda rientrasse nei limiti dell’indice di sfruttamento previsto dalla variante di PR allo studio. Contraria al diritto in formazione sarebbe soltanto la volumetria dei posteggi interrati, che non verrebbe più esclusa dal computo. La difformità non sarebbe tuttavia tale da giustificare una sospensione dell’esame della domanda.
Anche se inferiore al minimo di
6 m
, prescritto dall’art. 9 cpv. 4 NAPR, la distanza della serra dall’argine del riale _ non violerebbe il diritto, poiché potrebbe beneficiare di una deroga, risultando comunque conforme alle prescrizioni federali.
D. Contro il predetto giudizio governativo, i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa licenza.
Gli insorgenti ripropongono e sviluppano in questa sede le censure sollevate senza successo davanti alle precedenti istanze. Contestano quindi l’altezza del terrapieno previsto a ridosso della facciata nord, il conseguente eccesso di volumetria e l’insufficiente distanza dall’argine del riale _.
E. All’accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il Dipartimento del territorio, che non formulano osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il municipio ed il beneficiario della licenza, contestando in dettaglio le tesi dei ricorrenti con argomenti che saranno discussi qui appresso.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE. La legittimazione attiva dei ricorrenti, comproprietari di un fondo contermine e già opponenti, è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi emerge chiaramente dall’incarto ed è sufficientemente nota a questo tribunale da precedenti vertenze interessanti fondi situati nelle immediate vicinanze di quello qui in esame. Non occorre dunque esperire un sopralluogo. Né occorre richiamare dal municipio gli atti della nuova domanda di variante che il resistente avrebbe nel frattempo inoltrato. Il presente giudizio non può evidentemente estendersi ad una domanda sulla quale il municipio non si è ancora pronunciato.
2.
Volumetria dei posteggi e indice di edificabilità.
2.1. A norma dell’art. 44 cpv. 2 NAPR attualmente in vigore, nella zona IC vale un indice di edificabilità massimo di 7.5 mc/mq. Il volume utilizzato per la formazione dei posteggi sotterranei destinati all’attività esercitata o ai dipendenti (rampe comprese) può tuttavia essere realizzato in supplemento (art. 44 cpv. 3 NAPR).
Sono considerate sotterranee, dispone l’art. 11 cpv. 1 NAPR, le costruzioni che non emergono dal terreno sistemato, come pure quelle sporgenti dal terreno naturale al massimo su un solo lato ed aventi una copertura praticabile.
La norma fa dipendere la qualifica di costruzione sotterranea dalla natura del terreno. Se il terreno viene sistemato, in particolare mediante formazione di terrapieni, per risultare sotterranea la costruzione deve risultare completamente interrata. Se il terreno rimane invece allo stato naturale, la costruzione è considerata sotterranea solo se sporge al massimo su un lato ed ha una copertura praticabile.
2.2. Secondo l’art. 41 LE, la sistemazione del terreno può essere realizzata mediante la formazione di un terrapieno alto sino a m 1.50 e largo almeno m 3.00 dal ciglio. La norma non limita l’altezza dei terrapieni. Essa fissa soltanto un criterio di misurazione dell’altezza degli edifici, disponendo che l’altezza del terrapieno non è computata su quella dell’edificio sovrastante fintanto che non supera il limite di m 1.50 ad una distanza di
3.00 m
dal piede della facciata. Per il diritto cantonale, sistemazioni del terreno mediante terrapieni alti più di m 1.50 o larghi meno di
3 m
sono dunque ammesse, ma comportano il computo parziale o integrale della maggior altezza su quella dell’edificio sovrastante (Adelio Scolari, Commentario, II. ed. ad art. 40/41 LE, n. 1219 e 1244 seg.).
Diverso è invece l’ordinamento delle sistemazioni del terreno sancito dal diritto comunale. Per l’art. 8 cpv. 4 NAPR, la sistemazioni del terreno va infatti
intesa come intervento atto a migliorare l’inserimento delle costruzioni nel paesaggio e nell’ambiente urbano. Essa deve pertanto essere limitata alle opere e alle misure necessarie a tale scopo
.
2.3. Il progetto approvato con licenza 21 marzo 2003 prospettava di realizzare sul lato nord del controverso edificio un terrapieno alto al massimo m 1.50, destinato ad interrare completamente i due piani inferiori, adibiti a posteggio.
La variante qui in esame comporta un innalzamento di poco meno di un metro della quota del pianterreno dell’immobile indicata dai piani approvati. Al fine di mantenere sotterraneo anche il livello superiore dei due piani adibiti a posteggio, il nuovo progetto prevede di aumentare sino a
3 m
l’altezza del terrapieno addossato alla facciata nord dell’immobile.
Con la decisione di rilascio della licenza e di rigetto dell’opposizione il municipio si è limitato a rilevare che il terrapieno rispetta l’altezza massima degli edifici (m 15.00), fissata dall’art. 44 cpv. 2 NAPR. La deduzione è di per sé conforme al diritto, poiché, anche aggiungendo l’altezza del terrapieno che travalica il limite di m 1.50 fissato dall’art. 41 LE a quella dell’edificio che fuoriesce dal terreno (m 12.40), l’altezza massima fissata dalle norme di zona risulta ossequiata. La deduzione non è tuttavia conferente, poiché omette di confrontarsi con l’art. 8 cpv. 4 NAPR, che limita l’altezza delle sistemazioni del terreno agli interventi atti a migliorare l’inserimento delle costruzioni nel paesaggio e nell’ ambiente urbano.
Sopperendo all’omissione in cui è incorsa l’autorità comunale, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il terrapieno migliorasse l’inserimento della costruzione nel paesaggio, poiché consente di interrare completamente l’autorimessa. La conclusione alla quale è pervenuto il Governo in applicazione dell’art. 8 cpv. 4 NAPR, implicitamente condivisa dal municipio in sede di osservazioni al ricorso qui in esame, può tutto sommato essere condivisa. È ben vero che il controverso terrapieno persegue anzitutto lo scopo di evitare il computo della volumetria del primo piano interrato sull’indice di edificabilità. Non si può tuttavia negare che esso sia nel contempo atto a ridurre l’impatto dell’edificio sull’ambiente circostante, migliorandone l’inserimento nel quadro del paesaggio. La pendenza del terrapieno (circa 30°), sebbene importante, non appare peraltro manifestamente innaturale.
È anche vero che per escludere i due piani destinati a posteggio dal computo della volumetria sarebbe stato preferibile evitare di innalzare la quota del pianterreno, ma l’art. 8 cpv. 4 NAPR non subordina l’ammissibilità delle sistemazioni del terreno alla condizione che costituiscano la misura maggiormente idonea per ottimizzare l’inserimento delle costruzioni nel paesaggio. È sufficiente che siano atte a migliorarlo. Condizione, questa, che in concreto, non appare fuori luogo considerare soddisfatta.
Non appare quindi lesivo del diritto escludere la volumetria dei piani adibiti a posteggio dal computo dell’indice di edificabilità.
2.4. In concreto, il volume della costruzione fuori terra, ossia senza i due piani adibiti a posteggio, calcolato secondo la norma SIA 116, ammonta a 44'256.90 mc. Calcolato secondo la norma SIA 416, più favorevole al costruttore, risulterebbe leggermente inferiore.
La superficie del fondo è di 7'081 mq. L’indice di edificabilità, inteso come il rapporto fra il volume della costruzione (calcolato secondo la norma SIA 416) e la superficie edificabile del fondo (art. 6 lett. b NAPR), non supera quindi il valore di 6.25.
Dal profilo dell’indice di edificabilità, la controversa licenza in variante non presta dunque il fianco a critiche.
3. Variante di PR allo studio
3.1. Giusta l’art. 65 LALPT, in mancanza di una zona di pianificazione, l’autorità cantonale o il municipio devono sospendere per due anni al massimo le loro decisioni, quando la domanda appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto.
Una domanda di costruzione è in contrasto con uno studio pianificatorio in atto, precisa l’art. 25 RLALPT, quando l’esecuzione dell’opera intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obbiettivi dello stesso (cpv. 1). Esiste contrasto segnatamente nel caso di costruzione di edifici e impianti su sedimi riservati ad attrezzature o costruzioni d’ interesse pubblico quali scuole, ospedali, cimiteri, strade, aree per lo svago e la ricreazione, per la protezione delle acque, della natura e del paesaggio (cpv. 2 lett. a), oppure di sfruttamento del suolo non compatibile con la destinazione prevista dal progetto di piano oppure quando l’indice di sfruttamento o di edificabilità viene superato in modo sostanziale (cpv. 2 lett. b). Differenze nelle altezze, nelle distanze e nell’ indice di occupazione non giustificano, di regola, una decisione di sospensione, tranne nel caso di grave contrasto con il contenuto del progetto di piano o d’ imminenza della pubblicazione del piano stesso (cpv. 3).
La valutazione dell’importanza del contrasto è rimessa all’apprezzamento dell’autorità chiamata ad adottare un eventuale provvedimento di salvaguardia della pianificazione. Il controllo dell’apprezzamento da parte del Consiglio di Stato in sede di ricorso è quindi pieno soltanto se la sospensione è decisa dal Dipartimento del territorio o dal municipio su sollecitazione di quest’ultimo (art. 56 PAmm). È invece limitato dall’autonomia comunale se la misura appare riconducibile al diritto comunale allo studio (RDAT I 1996 n. 14; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 56 PAmm, n. 3). Tanto nell’uno, quanto nell’altro caso, il controllo dell’apprezzamento da parte di questo tribunale è a sua volta circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell’abuso o dell’eccesso di potere (art. 61 PAmm).
3.2. In sede di approvazione del nuovo PR, il Consiglio di Stato ha sollecitato il comune ad introdurre un indice di sfruttamento nella zona _. In ossequio a tale richiesta, il municipio ha previsto di dividere l’attuale zona _ in due distinte zone, una a vocazione esclusivamente industriale (I), situata ad ovest dell’autostrada N2, ed una, posta ad est di quest’ultima, destinata invece tanto alle attività produttive, quanto alla attività commerciali (_). L’edificabilità della zona industriale continuerebbe ad essere disciplinata dall’art. 44 NAPR, che riprende il testo normativo attualmente in vigore ad eccezione della facilitazione relativa alla volumetria dei posteggi. L’attività edilizia della nuova zona _ verrebbe invece regolata da un nuovo art. 44 bis, che riserva l’indice di edificabilità esclusivamente alle attività di produzione (cpv. 1) ed assoggetta invece le attività commerciali ad un indice di sfruttamento di 1.0 (cpv. 2). Per gli edifici a destinazione mista, gli indici in questione verrebbero calcolati proporzionalmente alle singole destinazioni d’uso (cpv. 3).
3.3. Nel caso concreto, la controversa costruzione risulterebbe inclusa nella nuova zona _. La _ destinata alle attività commerciali ammonta a 4'450 mq. In base all’indice di sfruttamento (1.0), previsto dall’art. 44 bis NAPR allo studio, essa sfrutta una superficie edificabile di almeno uguali dimensioni. Per le attività produttive rimane quindi disponibile una superficie edificabile di 2'631 mq. La volumetria riservata a queste attività, stando alla relazione tecnica allegata alla domanda di costruzione, ammonta a 19'718.25 mc, che, rapportati alla superficie edificabile disponibile (2'631 mq), determinano un indice di edificabilità pari a 7.49 mc/mq.
Secondo i calcoli elaborati dai ricorrenti in sede di ricorso al Consiglio di Stato la volumetria sarebbe invece di 21'461.65 mc.
I calcoli non possono tuttavia essere accreditati, poiché si fondano su valori metrici che non trovano riscontro nei piani agli atti. L’applicazione della norma SIA 416, più favorevole al costruttore della norma 116, abbandonata dalla SIA dal 1° ottobre 2003 per il calcolo volumetrico degli edifici, comporterebbe anzi un’apprezzabile riduzione della volumetria determinante.
L’esito non potrebbe essere più favorevole ai ricorrenti nemmeno computando la volumetria dei posteggi riservati alle attività produttive, che gli art. 44 e 44 bis cpv. 1 NAPR allo studio non permettono più di escludere dal calcolo dell’indice di edificabilità. A prescindere dal fatto che la variante modifica soltanto la quota dei piani destinati a posteggio, lasciandone invariate le dimensioni, il volume dei posteggi che possono essere riservati ai dipendenti delle attività produttive non sarebbe invero atto a sostanziare una disattenzione degli art. 65 cpv. 1 LALPT e 25 cpv. 2 lett. b RLALPT. Considerato che ogni posteggio ha un volume di circa 100 mc e che ai dipendenti delle attività produttive devono esserne riservati al minimo soltanto una ventina (cfr. art. 50 cpv. 3 NAPR), il volume complessivo di questi posteggi non permetterebbe invero di ravvisare nella mancata sospensione dell’esame della domanda di variante gli estremi di una violazione del diritto. Nelle particolari circostanze del caso concreto, il sorpasso dell’indice di edificabilità non potrebbe in effetti essere considerato sostanziale e quindi suscettibile di compromettere o intralciare il conseguimento degli obbiettivi della variante di PR allo studio.
Anche da questo profilo la controversa licenza appare dunque conforme al diritto.
4. Distanza dal riale _
4.1. Giusta l’art. 9 cpv. 6 NAPR, in mancanza di altre indicazioni, le costruzioni devono rispettare una distanza di almeno 6.00 m dal filo esterno degli argini dei corsi d’acqua. La norma riprende in sostanza l’art. 34 RLE.
Eventuali deroghe, soggiunge l’art. 9 cpv. 6 NAPR, sottostanno alle modalità previste dall’art. 69 NAPR, che permette al municipio di concedere o imporre con decisione motivata in modo esauriente deroghe in presenza di situazioni eccezionali.
4.2. Nell’evenienza concreta, la serra prevista a ridosso della facciata est dell’edificio in contestazione verrebbe a sorgere ad una distanza di circa 4 m dall’argine del riale _. Il municipio l’ha autorizzata concedendo una deroga all’art. 9 cpv. 6 NAPR. La deroga è motivata dal fatto che le direttive federali, emanate in applicazione dell’ordinanza sulla sistemazione dei corsi d’acqua (OSCA; RS 720.100.1), permetterebbero di edificare sino ad una distanza di 7.00 m dal piede dell’argine; distanza, che in concreto risulterebbe rispettata.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto giustificata la deroga in considerazione della forza derogatoria del diritto federale. La deduzione non può essere condivisa, poiché le direttive federali si limitano a stabilire distanze minime senza tuttavia imporle. La prescrizioni del diritto cantonale e comunale continuano pertanto ad essere applicabili.
Non presentando la situazione del fondo del resistente alcunché di eccezionale, la deroga non appare dunque giustificata.
Trattandosi di un difetto facilmente emendabile, la licenza può comunque essere confermata alla condizione che la serra sia arretrata in modo da rispettare la distanza di 6.00 m dal filo dell’argine.
5.
In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto, annullando la decisione governativa impugnata e riformando la licenza ai sensi del precedente considerando.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico dei ricorrenti tenendo conto del lavoro occasionato dall’impugnativa, dei valori in gioco e della loro preponderante soccombenza.