# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 5f7f005b-cf4f-477a-bf4f-86a752bea6fa
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

Sachverhalt
A.
a) L._, Y._, und O._, X._, sind Eigentümer der Grundstü-
cke Nrn. 001und 002, beide Grundbuch X._, an der N._strasse in
X._. Die beiden Grundstücke liegen gemäss geltendem Zonenplan
der früheren Gemeinde X._ vom 14. Dezember 2012 in der Kern-
zone und gemäss Schutzverordnung der früheren Gemeinde X._
vom 30. August 1995 im Ortsbildschutzgebiet. Sie sind mit einem
Wohn- sowie einem Wohn- und Gewerbehaus (Vers.-Nrn. 003und
004) überbaut. In unmittelbarer Nachbarschaft der beiden Grundstü-
cke befinden sich mehrere Einzelschutzobjekte.
b) Am 6. Juni 2017 erteilte die Baukommission der Stadt Z._ den
K._, W._, die Bewilligung zum Abbruch der bestehenden Ge-
bäude Vers.-Nrn. 003 und 004 sowie zum Neubau von zwei Mehrfa-
milienhäusern mit gemeinsamer Tiefgarage auf den Grundstücken
Nrn. 001und 002. Ebenfalls am 6. Juni 2017 bewilligte die Baukom-
mission dem Eigentümer des südlich dieser beiden Grundstücke lie-
genden Grundstücks Nr. 003, C._, X._, den Einbau von zwei
Wohnungen im dort bestehenden Gewerbehaus Vers.-Nr. 004. In bei-
den Baubewilligungen wurde von der Baukommission erwogen, dass
die Erschliessung über die bestehende M._strasse, eine Gemein-
destrasse 3. Klasse, unzureichend sei. Aus diesem Grund wurden
beide Baubewilligungen mit der Auflage verbunden, dass mit den Bau-
und Abbrucharbeiten erst begonnen werden dürfe, wenn der Teilstras-
senplan für die Umklassierung der M._strasse in eine Gemein-
destrasse 2. Klasse und der damit verbundene Ausbau der
M._strasse in Rechtskraft erwachsen seien.
c) Gegen die Baubewilligung vom 6. Juni 2017 betreffend den
Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern mit gemeinsamer Tiefgarage
auf den Grundstücken Nrn. 001 und 002 erhoben A._, D._,
C._, P._und G._, alle X._, wie auch die F._, V._, und
die Q._AG, Z._, sowie R._, U._, alle vertreten durch lic.iur.
Titus Marty, Rechtsanwalt, Wil, mit Schreiben vom 26. Juni 2017 Re-
kurs beim Baudepartement (Verfahren Nr. 17-3861). Dieses Rekurs-
verfahren wurde in der Folge auf Antrag der K._ sistiert.
d) Zum Zeitpunkt der Baubewilligungserteilung auf den Grundstü-
cken Nrn. 003, 001und 002 hatte die Abteilung Tiefbau-Verkehr der
Stadt Z._ bereits Variantenstudien für den Ausbau der M._strasse
erarbeitet und den betroffenen Grundeigentümern vorgestellt. Am
13./15. Juni 2017 reichte der Stadtrat Z._ den Teilstrassenplan
M._strasse (im Folgenden Teilstrassenplan) beim kantonalen Tief-
bauamt (TBA) zur Vorprüfung ein. Die Kantonspolizei, Abteilung Ver-
kehrstechnik, brachte in ihrem Mitbericht Vorbehalte bezüglich Rechts-
vortritt, Sichtzonen und Wegbreite an. Seitens des Amtes für Raum-
entwicklung und Geoinformation (AREG) wurde auf die Unterschrei-
tung des Gewässerabstands nach den Übergangsbestimmungen zur
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 3/30
Änderung der eidgenössischen Gewässerschutzverordnung vom
4. Mai 2011 (SR 814.201; abgekürzt GSchV) hingewiesen. Das Stras-
seninspektorat äusserte keine Einwände gegen die vorgesehene Um-
klassierung der M._strasse in eine Gemeindestrasse 2. Klasse.
B.
a) Am 12. Dezember 2018 erliess der Stadtrat Z._ den Teilstras-
senplan M._strasse, bestehend aus Strassenprojekt, Umklassie-
rung und Beitragsplan. Vorgesehen ist die Aufhebung der
M._strasse als Ringstrasse. Neu soll die M._strasse als Stichstra-
sse mit Wendeplatz ausgestaltet, etwas ausgebaut und als Gemein-
destrasse 2. Klasse eingeteilt werden. Zudem soll der bestehende
M1._weg, ein Gemeindeweg 1. Klasse, bis zum neuen Wendeplatz
verlängert werden.
Ausschnitt Teilstrassenplan M._strasse
b) Die öffentliche Auflage erfolgte vom 28. Januar bis 26. Februar
2019. Mit separaten, aber gleichlautenden Eingaben vom 6. Februar
2019 erhoben I._ und Mitbeteiligte, alle X._, Einsprache. Sie
brachten vor, die Kostenverteilung sei neu zu beurteilen, das Projekt
sei zu teuer und die vorgesehene Landentschädigung sei zu gering.
c) Mit Eingabe vom 21. Februar 2019 erhoben auch H._, X._,
vertreten durch MLaw Andreas Bürgler, Rechtsanwalt, St.Gallen, Ein-
sprache gegen das Erschliessungsprojekt, den Teilstrassenplan sowie
den Landerwerbs- und Enteignungsplan. In der Einsprachebegrün-
dung vom 23. März 2019 wurden die Einsprache von H._ mit jenen
von I._ und J._, neu alle ebenfalls vertreten durch MLaw An-
dreas Bürgler, vereinigt und ein gleichlautendes Rechtsbegehren auf
Aufhebung des Erschliessungsprojekts, des Teilstrassenplans, des
Landerwerbs- und Enteignungsplans sowie des Beitragsplans gestellt.
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Planungs- und Baubewilli-
Aufhebung Strasseneinteilung
(Gemeindestrasse 3. Klasse)
Verlängerung
M1._weg
M._strasse neu als Stich-
strasse mit Wendehammer
(Gemeindestrasse 2. Klasse)
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 4/30
gungsbehörden hätten die ihnen obliegende Koordinationspflicht ver-
letzt, weil vorab auf den angrenzenden Grundstücken Neubauten be-
willigt worden seien, welche den Strassenausbau bedingten und prä-
judizierten. Das Strassenprojekt sei zudem unvollständig und rechts-
widrig, weil Massnahmen zum Schutz von Fussgängern fehlten; es
verstosse auch gegen die Grundsätze des Ortsbildschutzes.
d) Während der Auflagefrist erhoben (wie bereits gegen die
Baubewilligung vom 6. Juni 2017) wiederum A._, D._, C._ und
G._, die F._, die Q._AG und R._ sowie neu auch B._,
X._, alle wiederum vertreten durch lic.iur. Titus Marty, Einsprache
gegen das Erschliessungsprojekt. Sie rügten ebenfalls eine
Verletzung der Koordinationspflichten. Aufgrund der einseitigen
Interessens- und Vorteilsverhältnisse und auch aus Gründen der
besseren Übersichtlichkeit habe die Verbreiterung der M._strasse
ausschliesslich auf Seiten der Grundstücke Nrn. 001, 002 und 005 zu
erfolgen. Die Verbreiterung der M._strasse und die Ausweitung des
Einlenkers in die N._strasse zu Lasten des Grundstücks Nr. 006,
auf dem ein Schutzobjekt stehe (Gebäude Vers.-Nr. 007, Kulturobjekt
Nr. 19), lasse sich mit dem Schutzziel nicht vereinbaren. Auch sei der
nordseitige Einlenkradius in die N._strasse mit lediglich 3 m zu klein
bemessen.
e) Mit Eingabe vom 21. Februar 2019 erhob C._, vertreten durch
S._, T._, eine zusätzliche, separate Einsprache gegen den Teil-
strassenplan. Er erklärte sich mit dem geplanten Erschliessungspro-
jekt nur für den Fall einverstanden, dass bei der Zufahrt von Grund-
stück Nr. 006 zu Grundstück Nr. 003 zu Gunsten von Grundstück
Nr. 003 ein Durchfahrtsrecht grundbuchamtlich eingetragen werde,
ihm verbindlich garantiert werde, dass die jetzigen Bauabstände auf
Grundstück Nr. 003 sich nicht verändern würden und die bisherige
M._strasse zwischen Grundstück Nr. 006 und Grundstück Nr. 003
noch nach dem bisherigen Kostenverteilschlüssel saniert werde, bevor
sie als Privatstrasse eingeteilt werde.
f) Mit Beschluss Nr. 87/2020 vom 6. Mai 2020 wies der Stadtrat
Z._ die Einsprache von H._ ab, soweit er darauf eintrat. Auf die
Einsprachen von I._ und J._ gegen den Teilstrassenplan trat er
nicht ein; ihre Einsprachen gegen den Beitragsplan hiess er teilweise
gut. Zur Begründung wurde geltend gemacht, I._ und J._ hätten
in ihren Einspracheerklärungen ausdrücklich nur gegen den Bei-
tragsplan Einsprache erhoben. Auf die Rechtsbegehren in der Ein-
sprachebegründung könne deshalb nur soweit eingetreten werden,
als sie auch den Beitragsplan beträfen. Bereits bei der Erteilung der
Baubewilligung im Jahr 2016 für den Umbau des Gebäudes "zur
M._" auf Grundstück Nr. 005, in dem die Einsprecher heute über
Stockwerkeigentum verfügten, hätte der vorgängige Ausbau der
M._strasse eigentlich als Auflage verlangt oder aber die Bewilli-
gung wegen ungenügender Erschliessung verweigert werden müs-
sen, was damals jedoch nicht geschehen sei. Aufgrund der Bedeu-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 5/30
tung des Gebäudes "zur M._" für das Ortsbild müsse beim Grund-
stück Nr. 005 sowieso auf einen Vorgarten verzichtet und die befes-
tigte Platzfläche bis an die Hauptfassade des Gebäudes "zur M._"
beibehalten werden. Die bloss zusätzliche Klassierung dieser ohne-
hin befestigten Platzfläche als Strasse beeinträchtige die Interessen
des Ortsbildschutzes nicht. Das Erschliessungsprojekt erfülle in der
geplanten Ausgestaltung zudem sämtliche Anforderungen an die
Verkehrssicherheit.
g) Mit Beschluss Nr. 88/2020 vom 6. Mai 2020 trat der Stadtrat
Z._ auf die Einsprache von A._, B._, D._ sowie G._ nicht
ein und wies die Einsprache von C._, der F._ und der Q._AG
ab. Zur Begründung wurde geltend gemacht, A._, B._, D._ so-
wie G._ seien aufgrund der grossen Distanz zur M._strasse nicht
zur Einspracheerhebung legitimiert. Sodann sei die Linienführung der
M._strasse aufgrund der örtlichen Verhältnisse in Anlehnung an die
bisher klassierte Gemeindestrasse 3. Klasse so gelegt worden, dass
sie in Bezug auf die Verkehrssicherheit, die gewässerschutzrechtli-
chen Vorgaben wie auch die notwendige Landbeanspruchung die An-
liegen aller Beteiligten angemessen zu berücksichtigen vermöge. Der
südliche Strassenabschnitt der M._strasse müsse namentlich we-
gen dem geplanten Hochwasserschutzprojekt aus dem Gemein-
destrassenplan entlassen werden, weshalb die M._strasse nur noch
als Stichstrasse mit Wendeplatz ausgestaltet werden könne. Der
Strassenausbau bringe allen Grundeigentümern im Quartier eine bes-
sere Erschliessung und damit einen Sondervorteil, weshalb die gleich-
mässige Verbreiterung der Fahrbahn auf der Nord- und Südseite der
Strasse sachgerecht sei. Eine Beeinträchtigung des Schutzobjekts auf
Grundstück Nr. 006 erfolge durch den Strassenausbau nicht. Aufgrund
des geringen Verkehrsaufkommens sei die Verkehrssicherheit ge-
währleistet, selbst wenn die M._strasse in einer leichten Kurve ver-
laufe. Die erforderliche Sichtzone bei der Einmündung in die
N._strasse sei gegeben. Der Einlenkradius auf der Nordseite der
M._strasse sei unter Berücksichtigung des geringeren Verkehrsauf-
kommens kleiner projektiert worden als der Einlenkradius auf der Süd-
seite der M._strasse. Lastwagen, welche von der M._strasse
nach Norden in die N._strasse abbiegen müssten, könnten vor der
Einmündung nach links ausholen.
h) Mit Beschluss Nr. 89/2020 vom 6. Mai 2020 wies der Stadtrat
Z._ die Einsprache von C._ ab, soweit er darauf eintrat. Zur Be-
gründung wurde geltend gemacht, es liege nicht an der Vorinstanz,
das geforderte privatrechtliche Fahrwegrecht über das Grundstück
Nr. 006 zum Grundstück Nr. 003 zu erwirken. Das Grundstück Nr. 003
des Einsprechers sei von Norden über die Stichstrasse genügend er-
schlossen; die Stichstrasse genüge auch, um direkt ab dem Wende-
platz mit Fahrzeugen aller Art auf die Südseite des Grundstücks
Nr. 003 des Einsprechers zu gelangen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 6/30
C.
a) Gegen die Beschlüsse des Stadtrates Z._ Nrn. 88/2020 und
Nr. 89/2020 erhoben A._, B._, C._, D._, die F._, G._
und neu auch E._, Z._, alle vertreten durch lic.iur. Titus Marty mit
Schreiben vom 25. Mai 2020 Rekurs beim Baudepartement
(Verfahren Nr. 20-3788; im Folgenden Rekurs 1). Mit Rekursergän-
zung vom 6. Juli 2020 werden folgende Anträge gestellt:
1. Es seien die angefochtenen Entscheide der Vor-
instanz vom 6. Mai 2020 aufzuheben.
2. Es sei die Angelegenheit zu einer Überarbeitung des Erschliessungsprojekts und Teilstrassenplans M._strasse und zu einer Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück zu weisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Zur Begründung wird geltend gemacht, A._, B._, D._ sowie
G._ hätten als Anstösser und Benützer der N._strasse ein beson-
deres und eigenes schutzwürdiges Interesse daran, dass die Einmün-
dung der M._strasse in die N._strasse verkehrssicher ausgestal-
tet werde. Die Vorinstanz sei deshalb zu Unrecht nicht auf deren Ein-
sprache eingetreten. Ursache und Nutzen des Ausbaus und der Um-
klassierung der M._strasse lägen allein auf Seiten der Eigentümer
der Grundstücke Nrn. 001, 002 und 005, was zu einer Verlagerung des
Strassenausbaus mehr zu Lasten dieser Grundstücke führen müsse.
Das Grundstück Nr. 003 erhalte aufgrund der Entwidmung des südli-
chen Strassenabschnitts und dem Ungenügen des Wendeplatzes für
den auf Grundstück Nr. 003 bestehenden Betrieb keine bessere Er-
schliessung und damit auch keinen Sondervorteil. Das gleiche treffe
auch auf Grundstück Nr. 006 zu, welches zur Hauptsache direkt ab
der N._strasse erschlossen sei. Auch die engen Verhältnisse auf
der Nordseite der Grundstücke Nrn. 006 und 003 würden für einen
nordseitigen Strassenausbau sprechen. Der notwendige Strassenaus-
bau hätte die Rahmenbedingung für die Zulässigkeit einer Neuüber-
bauung auf den Grundstücken Nrn. 001und 002 setzen müssen.
Durch die vorgängige Bewilligung der geplanten Neuüberbauung
werde nun aber der Strassenausbau negativ präjudiziert. Die Vo-
rinstanzen hätten die beiden Verfahren miteinander koordinieren müs-
sen. Zur der Herbeiführung einer besseren Übersichtlichkeit im Be-
reich des Gebäudes Vers.-Nr. 004 müsse ein geradliniger und nord-
seitiger Ausbau der M._strasse erfolgen. Das Strassenprojekt sei
auch mangelhaft, weil die frei zu haltenden Sichtzonen bei den Aus-
fahrten aus den Tiefgaragen sowie bei der Einmündung der
M._strasse in die N._strasse nicht im Projekt enthalten seien. Die
eingezeichneten Sichtweiten beim Knoten M._strasse/N._strasse
seien aufgrund des Gefälles der N._strasse ungenügend. Der süd-
liche Teil der M._strasse habe seine Bedeutung für die Grundstücke
Nrn. 006, 003 und 007 nicht verloren, weshalb er als Gemeindestrasse
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 7/30
3. Klasse zu belassen sei oder aber eine privatrechtliche Fuss- und
Fahrwegsrechts-Ersatzordnung durch die Vorinstanz vorgenommen
werden müsse. Bei einem Zusammenhang zwischen dem Strassen-
projekt und dem geplanten Hochwasserschutzprojekt – wie von der
Vorinstanz zur Begründung der Entwidmung behauptet – hätte es
auch diesbezüglich der Koordination bedurft, welche allerdings eben-
falls fehle. E._ habe im Februar 2020 die Liegenschaft Nr. 006 von
der Q._AG übernommen und trete als deren Rechtsnachfolger in
das Rekursverfahren ein. Die F._ ziehe sich aus dem Rekursverfah-
ren zurück.
b) Gegen den Beschluss des Stadtrates Z._Nr. 87/2020
erhoben H._, I._ sowie J._ mit Schreiben vom 23. Mai 2020
Rekurs beim Baudepartement (Verfahren Nr. 20-3795; im Folgenden
Rekurs 2). Mit Rekursergänzung vom 24. Juni 2020 werden folgende
Anträge gestellt:
1. Das Erschliessungsprojekt M._-Quartier X._ ge-
mäss Beschluss des Stadtrates Z._ vom 12.  2018 (SRB 218/2018) inkl. Situationsplan Nr. 6729-W-03.04 vom 9. November 2018, sei  und zur Neubeurteilung an den Stadtrat Z._ zurückzuweisen.
2. Der Teilstrassenplan M._strasse (Plan Nr. S 16.55.05) vom 6. November 2018 sei  und zur Neubeurteilung an den Stadtrat Z._ .
3. Zur Feststellung des massgeblichen Sachverhalts sei ein Augenschein unter Einbezug der notwendigen kantonalen Fachstellen (namentlich Abteilung , Ortsbild- und Denkmalschutz) durchzuführen.
4. Eventualiter: Das vorliegende Verfahren sei zur  des Koordinationsgebots zu sistieren, bis das im gleichen Bereich geplante Hochwasserschutzprojekt im gleichen Detaillierungsgrad rechtskräftig vorliegt.
5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu  der Stadt Z._.
Zur Begründung wird geltend gemacht, ihre Einsprachen hätten sich
nicht bloss gegen den Beitragsplan, sondern auch gegen den
Teilstrassenplan gerichtet, was schon aus der Betreffzeile der
Einsprachen klar hervorgehe. Im Bereich des Wendeplatzes müsse
aus Gründen des Ortsbildschutzes ein Dorfplatz mit einem Baum
geschaffen werden. Das Strassenprojekt halte die Vorgaben des
Ortsbildschutzes in keiner Art und Weise ein. Der
Einspracheentscheid äussere sich nicht zur gerügten mangelnden
Koordination zwischen dem geplanten Strassenprojekt und dem
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 8/30
Hochwasserschutzprojekt. Das Strassenprojekt basiere zudem auf
einer bloss provisorischen Gewässerbaulinie.
D.
a) Mit Vernehmlassung vom 21. Juli 2020 beantragen die Rekurs-
gegner, vertreten durch Dr.iur. Rudolf Schwager, Rechtsanwalt,
St.Gallen, den Rekurs 1 unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begrün-
dung wird geltend gemacht, die Legitimation von A._, B._, D._
sowie G._ sei von der Vorinstanz zu Recht verneint worden, da sie
nicht mehr als die Allgemeinheit vom Erschliessungsprojekt betroffen
seien. Die Umgestaltung der bisherigen Ringstrasse in eine Stichstra-
sse mit Wendeplatz müsse aufgrund des Hochwasserschutzprojekts
erfolgen, da der südliche Strassenabschnitt im künftigen Gewässer-
raum liege. Vom Hochwasserschutz würden insbesondere die Grund-
stücke Nrn. 006 und 003 profitieren. Die nordseitig gelegenen Grund-
stücke Nrn. 001, 002 und 005 würden bereits mehr Land für das Er-
schliessungsprojekt abtreten als die südseitigen Grundstücke. Die
Grundstücke Nrn. 006 und 003 würden von der Entwidmung des süd-
lichen Abschnitts der M._strasse profitieren, da diese Fläche dann
von jeder Belastung zugunsten der Allgemeinheit befreit sei. Der Wen-
deplatz genüge für die Erschliessung des Betriebs auf Grundstück
Nr. 003. Die leicht geschwungene Linienführung der ausgebauten
M._strasse sei sachgerecht und entspreche dem bisherigen Stras-
senverlauf. Mit einer Verlagerung der Strasse nach Norden würde der
derzeitige Hauseingang auf Grundstück Nr. 001beeinträchtigt. Die er-
forderlichen Sichtweiten bei der Einmündung der M._strasse in die
N._strasse seien eingehalten. Der vorgesehene Einlenkradius von
3 m auf der Nordseite reiche aufgrund der geringen Verkehrsbelas-
tung ohne weiteres aus. Das Strassenprojekt und das Hochwasser-
schutzprojekt würden sich nicht gegenseitig beeinträchtigen, weshalb
kein Koordinationsbedarf bestanden habe.
b) Mit Vernehmlassung ebenfalls vom 21. Juli 2020 beantragen die
Rekursgegner durch ihren Rechtsvertreter, den Rekurs 2 unter Kos-
tenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, die Vor-
instanz sei zu Recht nur auf die Einsprachen von I._ sowie J._
gegen den Beitragsplan eingetreten, da sie in ihren Einspracheerklä-
rungen nur den Beitragsplan als Gegenstand der Einsprache be-
zeichnet hätten. Dass ein geringfügiger Ausbau einer bestehenden
Strasse das Ortsbild beeinträchtigen könne, sei kaum vorstellbar.
Der künftig auszuscheidende Gewässerraum sei bereits mit dem
AREG abgesprochen worden. Das Strassenprojekt liege ausserhalb
dieses Raums, womit das Hochwasserschutzprojekt nicht tangiert
werde und eine Koordination der beiden Verfahren nicht erforderlich
gewesen sei.
c) Mit Vernehmlassung vom 28. August 2020 beantragt die Vor-
instanz, den Rekurs 1 unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung
verweist sie im Wesentlichen auf die angefochtenen Entscheide und
ergänzt, der Strassenbau bringe entgegen der Behauptungen des Re-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 9/30
kurrenten für alle Anstösser eine bessere und verkehrssichere Er-
schliessung und damit einen Sondervorteil, was die Rekurrenten indi-
rekt bestätigen würden, da sie keine Einwendungen gegen den Bei-
tragsplan erhoben hätten. Sowohl die Kantonspolizei als auch das
Strasseninspektorat hätten im Rahmen der Vorprüfung des Strassen-
projekts die Gewährleistung der Verkehrssicherheit bestätigt. Sämtli-
che Aspekte des Hochwasserschutzprojekts, die einen sachlichen Zu-
sammenhang mit dem Strassenprojekt hätten, seien bei letzterem be-
rücksichtigt worden, womit die Rüge der fehlenden Koordination unbe-
gründet sei.
d) Mit Vernehmlassung ebenfalls vom 28. August 2020 beantragt
die Vorinstanz, auch der Rekurs 2 sei unter Kostenfolge abzuweisen.
e) Im Amtsbericht vom 21. September 2020 zu den beiden
Rekursen führt das TBA aus, die M._strasse erfülle grundsätzlich
die Anforderungen an das geometrische Normalprofil bezogen auf die
Breite der Fahrbahn. Es fehle jedoch die Überprüfung des vertikalen
Normalprofils aufgrund des Vordachs am Gebäude Vers.-Nr. 004. Die
N._strasse erfülle die Anforderungen gemäss Norm 40 201 (Geo-
metrisches Normalprofil: Grundabmessungen und Lichtraumprofil der
Verkehrsteilnehmer) der Vereinigung Schweizerischer Strassenfach-
leute (VSS) nicht, da die Mindestfahrbahnbreite für den massgebli-
chen Begegnungsfall Personenwagen/Lastwagen bei maximal
20 km/h von 5,30 m bzw. von 4,40 m (mit Ausweichstellen) nicht auf
deren ganzen Länge gegeben sei. Dieser Aspekt hätte beim umstrit-
tenen Ausbau der M._strasse zwingend berücksichtigt werden müs-
sen. Die geplante Wendeanlage am Ende der M._strasse sei zu
klein dimensioniert; die vorgesehene Wendefläche genüge nicht ein-
mal für einen 8 m-Lastwagen. Beim Ausbau einer öffentlichen Strasse
müssten stets auch die bestehenden privaten Zufahrten und Vorplätze
überprüft werden. Eine abschliessende Beurteilung sei diesbezüglich
nicht möglich, weil die erforderlichen Sichtweitennachweise teils unge-
nügend und teils unvollständig seien. Insbesondere der Sichtweiten-
nachweis im Einmündungsbereich der M._strasse in die
N._strasse in Richtung Norden müsse nochmals überprüft werden.
Soweit ersichtlich fehle auch die rechtliche Sicherstellung der erforder-
lichen Sichtzonen; diese sei zwingend nötig. Die Geometrien des Kno-
tens N._strasse/M._strasse würden nicht der VSS-Norm 40 262
(Knoten) entsprechen. Die Einlenkradien der geplanten M._strasse
müssten mindestens 6 m betragen, um die Befahrbarkeit des Einlen-
kers für 8 m-Lastwagen zu gewährleisten, was Richtung Norden nicht
erfüllt sei. Um das Kreuzen von Personenwagen im Knoten
M._strasse/N._strasse zu ermöglichen, hätte der Einmündungs-
trichter auf einer Länge von 10 m mit einer Breite von mindestens 5 m
ausgebildet werden müssen.
E.
a) Am 29. Oktober 2020 reichen die Rekurrenten 2 eine Stellung-
nahme zu den Vernehmlassungen der Rekursgegner und der Vor-
instanz sowie zum Amtsbericht des TBA ein.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 10/30
b) Mit Eingabe vom 30. Oktober 2020 nimmt der Rechtsvertreter
der Rekurrenten 1 zu den Vernehmlassungen der Rekursgegner und
der Vorinstanz sowie zum Amtsbericht des TBA Stellung.
c) Mit Stellungnahme vom 19. November 2020 zum Amtsbericht
des TBA führt der Rechtsvertreter der Rekursgegner für beide Rekurs-
verfahren aus, dass das Strassenprojekt sich auf den Ausbau der
M._strasse beschränke. Nicht Gegenstand des Projekts sei der
Ausbau der N._strasse, in welche die M._strasse einmünde. Zum
Vordach des Gebäudes Vers.-Nr. 004 wird ausgeführt, dass dieses
4,95 m über dem dortigen Strassenniveau liege und damit eine Durch-
fahrt auch für Lastwagen problemlos möglich sei. Der Wendeplatz
könne aufgrund des auszuscheidenden Gewässerraums nicht grösser
gebaut werden. Für den zu erwartenden Verkehr genüge der vorgese-
hene Wendeplatz, zumal bei blossen Zufahrtswegen gemäss den Vor-
gaben der VSS-Norm in der Regel gar kein Wendeplatz erforderlich
sei. Der Strassenverlauf erfahre mit dem Ausbau nur geringfügige An-
passungen, weshalb sich eine neue Beurteilung der privaten Grund-
stückszufahrten erübrige. Für eine rechtliche Sicherung der Sichtzo-
nen fehle eine Rechtsgrundlage. Die erforderlichen Sichtweiten seien
aber in tatsächlicher Hinsicht auf jeden Fall gegeben. Aufgrund des
geringen Verkehrsaufkommens und weil kaum jemand nach Norden
in die N._strasse abbiege, werde die Verkehrssicherheit durch ei-
nen den Richtwert der VSS-Norm unterschreitenden Einlenkradius o-
der durch einen zu schmalen Einmündungsbereich nicht beeinträch-
tigt. Da es sich um eine bestehende Strasse in einem bereits überbau-
ten Gebiet mit engen Platzverhältnissen (Kernzone) handle, könnten
die VSS-Normen nicht in allen Details eingehalten werden, was nichts
ausmache, solange die Verkehrssicherheit gewahrt bleibe.
d) Mit Eingabe vom 27. November 2020 nimmt die Vorinstanz für
beide Rekursverfahren Stellung zum Amtsbericht des TBA. Sie führt
aus, auf der N._strasse sei eine Höchstgeschwindigkeit von
50 km/h signalisiert. Gemäss den Geschwindigkeitsmessungen des
Departementes Bau, Umwelt und Verkehr der Stadt Z._ im Zeitraum
vom 22. bis 28. September 2020 hätten auf der N._strasse 85 Pro-
zent der Verkehrsteilnehmer eine Geschwindigkeit von unter 30 km/h
aufgewiesen und das sowohl in Fahrtrichtung Nord wie auch Süd.
e) Am 18. Januar 2021 nimmt der Rechtsvertreter der Rekurren-
ten 1 Stellung zu den erwähnten Eingaben der Vorinstanz und des Re-
kursgegner.
f) Mit Eingabe vom 18. Februar 2021 nimmt das TBA Stellung zum
bisherigen Schriftenverkehr in den beiden Rekursverfahren. Es führt
aus, der Wendeplatz müsse bei einer derartigen Sackgasse korrekt
ausgestaltet sein, da sich Rückwärtsfahrten auf der Strasse negativ
auf die Verkehrssicherheit auswirken würden und auch nicht zulässig
wären. Auch sei aufgrund der auf Grundstück Nr. 003 bestehenden
Autowerkstatt mit grösseren Fahrzeugen und Anhängern zu rechnen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 11/30
Die Umwandlung der M._strasse in eine Sackgasse bedinge zwin-
gend den Einbezug der N._strasse, da sich der Verkehrsfluss er-
heblich ändere. Es müsse das Gesamtsystem funktionieren und nicht
nur ein Einzelelement. Aufgrund des neuen Strassencharakters als
Sackgasse würden sich erhebliche Änderungen im Verkehrsregime
ergeben, die Einfluss auf sämtliche bestehenden und künftigen priva-
ten Grundstückszufahrten hätten. Zudem müsse das Kreuzen von
Fahrzeugen im Einmündungsbereich der M._strasse in die
N._strasse zwingend sichergestellt werden, da sowohl auf der
N._strasse Richtung Süden als auch auf der M._strasse Richtung
Osten Engstellen bestehen würden. Die fehlenden Sichtweiten in
Kombination mit der geplanten privaten Tiefgaragenzufahrt auf den
Grundstücken Nrn. 001und 002 würden diese Situation zusätzlich ver-
schärfen. Die Umgestaltung der M._strasse von einer Ringstrasse
zu einer Sackgasse stelle eine klare Verschlechterung der Erschlies-
sungssituation dar.
g) Mit Eingabe vom 12. März 2021 reicht der Vertreter der Rekur-
renten 1 seine Kostennote ein und verzichtet auf eine weitere Stellung-
nahme.
F.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

## Considerations

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die beiden Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zu-
sammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen
auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen
und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96
und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30).
1.2 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP). Aufgrund des Umstands, dass die heutige Vorstehe-
rin des Baudepartementes bei den vorinstanzlichen Einspracheent-
scheiden noch als Stadtratspräsidentin mitgewirkt hatte, hat sie in den
Ausstand zu treten. Entsprechend hat der Vorsteher des Volkswirt-
schaftsdepartementes über das Rechtsmittel zu befinden (Art. 24
Abs. 2 des Staatsverwaltungsgesetzes [sGS 140.1]). Unabhängig da-
von war das Rekursverfahren von der Rechtsabteilung des Baudepar-
tementes zu instruieren (vgl. ABl 2015 3468).
1.3 Der Vertreter der Rekurrenten 1 hatte am 25. Mai 2020 unter
anderem auch für die F._ Rekurs erhoben. Mit Rekursergänzung
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 12/30
vom 6. Juli 2020 erklärte er jedoch, dass die F._ sich aus dem Re-
kursverfahren zurückziehe. Mithin ist der Rekurs 1 in Bezug auf die
F._ zufolge Rückzugs abzuschreiben (Art. 57 Abs. 1 VRP).
1.4 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind – unter der nachfolgenden Einschränkung – erfüllt.
1.4.1 Die Rekursgegner rügen, die Rekurrenten 2 würden im Re-
kurs 2 die Verkehrssicherheit bei der Einmündung der M._strasse
in die N._strasse anzweifeln, ohne sich mit den Ausführungen der
Vorinstanz im Einspracheentscheid zu befassen; damit fehle es an
einer ausreichenden Rekursbegründung. Art. 48 Abs. 1 VRP be-
stimmt, dass der Rekurs einen Antrag sowie eine Darstellung des
Sachverhalts und eine Begründung enthalten muss. Weiter ist der Re-
kurs zu unterzeichnen. Fehlt eine dieser formellen Gültigkeitsvoraus-
setzungen, ist dem Rekurrenten eine Frist zur Ergänzung des Rekur-
ses anzusetzen. Zugleich ist ihm anzudrohen, dass nach unbenütztem
Ablauf dieser Frist auf den Rekurs nicht eingetreten werde (Art. 48
Abs. 3 VRP).
1.4.2 An die Qualität und die Ausgestaltung der Rekursbegründung
dürfen keine grossen Anforderungen gestellt werden. Nach der Recht-
sprechung des Verwaltungsgerichtes ist von einer Rekursbegründung
aber zu erwarten, dass sie sich mit dem angefochtenen Entscheid aus-
einandersetzt. Eine Begründung ist deshalb nur dann als ausreichend
zu werten, wenn Argumente vorgebracht werden, nach denen ein Ent-
scheid oder eine Verfügung auf einer fehlerhaften Sachverhaltsfest-
stellung oder Rechtsanwendung beruht. Wenn sich die Vorbringen
demgegenüber nicht auf den angefochtenen Entscheid bzw. dessen
Motive beziehen, genügt die Begründung den Anforderungen nicht.
Somit wird vom Rekurrenten ein Mindestmass an Sorgfalt verlangt,
und es wird von ihm erwartet, dass er wenigstens ansatzweise dartut,
warum er mit einzelnen Bedingungen und Auflagen nicht einverstan-
den ist. Entsprechend hat sich ein Rekurs zumindest in den Grundzü-
gen zu den tatsächlichen und rechtlichen Mängeln des angefochtenen
Entscheids zu äussern (GVP 2011 Nr. 110 mit Hinweisen; BDE
Nr. 12/2021 vom 3. Februar 2021 Erw. 1.3.1.1).
1.4.3 Die Rekurrenten 2 werfen in ihrer Rekursbegründung vom
24. Juni 2020 die Frage auf, weshalb die Vorinstanz ein zusätzliches
Verkehrssicherheitsgutachten habe erstellen lassen, wenn sie im
Einspracheentscheid ausführe, dass mit dem geplanten Strassen-
projekt die Sicherheit im Bereich der Verzweigung M._strasse –
N._strasse namentlich auch für die aus dem Quartier Himmelreich
mit dem Fahrrad herunterfahrenden Schülerinnen und Schüler ge-
währleistet sei. Sie verlangen die Edition dieses Gutachtens. Die Vo-
rinstanz führte im Einspracheentscheid vom 6. Mai 2020 aus, dass
sie – unabhängig vom Teilstrassenplan – beschlossen habe, ein um-
fassendes Konzept "Schulwegsicherheit" für das Gemeindegebiet
X._ zu erstellen, um mögliche Schwachstellen zu analysieren und
entsprechende Massnahmen ergreifen zu können. Dieses Konzept
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 13/30
betreffe alle Quartiere im Dorf X._ und nicht nur das Quartier
M._. Aus der Tatsache, dass der Beschluss über die Erarbeitung
des Konzepts "Schulwegsicherheit" zeitlich parallel mit der Genehmi-
gung des Teilstrassenplans erfolgt sei, könne nicht abgeleitet werden,
dass diese beiden Projekte untrennbar verknüpft seien. Der Teilstras-
senplan M._strasse erfülle vielmehr für sich allein sämtliche Anfor-
derungen an die Verkehrssicherheit. Die Rekurrenten bestreiten zwar
diese Ausführungen der Vorinstanz, setzen sich jedoch nicht weiter
damit auseinander. Sie bringen insbesondere keine Argumente vor,
weshalb die Verkehrssicherheit im Bereich der Verzweigung
M._strasse/N._strasse nicht gewährleistet sein soll. Ein blosser
Editionsantrag genügt nicht, um der Begründungspflicht nach Art. 48
Abs. 1 VRP gerecht zu werden. Auf den Rekurs 2 ist daher, soweit
darin die Verkehrssicherheit bei der Einmündung der M._strasse in
die N._strasse angezweifelt wird, nicht einzutreten.
1.5 Nachdem die Rekursberechtigungen gegeben sind (Art. 45
VRP), ist im Übrigen auf die Rekurse einzutreten.
2.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-
gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a
PBG). Die neuen Regelungen im PBG finden allerdings in der Regel
auf Baugesuche erst dann Anwendung, wenn die kommunalen Rah-
mennutzungspläne revidiert und in Kraft gesetzt sind. Mithin sind – so-
weit vorliegend überhaupt relevant, weil bei Teilstrassenplänen in ers-
ter Linie die spezialgesetzlichen Regelungen des Strassengesetzes
(sGS 732.1; abgekürzt StrG) zur Anwendung gelangen – weiterhin das
BauG und das entsprechende Baureglement anwendbar, mit Aus-
nahme der gemäss Anhang zum Kreisschreiben "Übergangsrechtliche
Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Ju-
ristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärten
Bestimmungen.
3.
Im Rekurs 1 wird gerügt, die Vorinstanz sei auf die Einsprache von
A._, B._, D._ sowie G._ gegen den Teilstrassenplan zu Un-
recht nicht eingetreten. Die Vorinstanz begründete ihren Nichteintre-
tensentscheid mit der zu grossen Distanz der Liegenschaften dieser
Rekurrenten zum Anfechtungsobjekt.
3.1 Nach Art. 45 Abs. 1 VRP – der auf das Einspracheverfahren
sachgemäss Anwendung findet – ist zur Erhebung eines Rekurses be-
rechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des
Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Schutzwür-
dig ist es, wenn der Betroffene rechtlich geschützte Interessen geltend
macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine tatsächli-
che Interessenlage mehr berührt als irgendeinen Dritten oder die All-
gemeinheit (GEISSER/ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxis-
kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 14/30
W._/St.Gallen 2020, Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsge-
richtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 390 mit Hinwei-
sen). Nicht entscheidwesentlich ist, ob der Beschwerdeführer zum
Baugrundstück direkten Sichtkontakt hat (VerwGE B 2009/25 vom
15. Oktober 2009 Erw. 1.2, VerwGE B 2009/219 vom 24. August 2010
Erw. 3.2.2). Das schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nut-
zen, den ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in sei-
ner rechtlichen oder tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Ab-
wendung materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, den ein Be-
stand der angefochtenen Verfügung oder des Entscheids mit sich brin-
gen würde (GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI,
a.a.O., Rz. 391; Urteil des Bundesgerichtes 1C_236/2010 vom 16. Juli
2010 Erw. 1.3 ff.; BDE Nr. 53/2020 vom 9. Juni 2020 Erw. 2.1).
3.2 Ein wesentliches Kriterium für die Beurteilung der Beschwerde-
befugnis eines Nachbarn ist die räumliche Nähe seines Grundstücks
zum umstrittenen Bauvorhaben. Die räumliche Beziehung ist insbe-
sondere dann gegeben, wenn sie eine Beeinträchtigung des Nachbar-
grundstücks nicht ausschliesst (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 414). Das
Beschwerderecht wird grundsätzlich anerkannt, wenn die Liegen-
schaft des Nachbarn unmittelbar an das Baugrundstück angrenzt oder
allenfalls nur durch einen Verkehrsträger davon getrennt wird. Dies gilt
grundsätzlich auch bei Nachbarn bis im Abstand von etwa 100 m; bei
grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der
konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden (BGE 140 II 214
Erw. 2.3; GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 22). Daneben wird eine be-
sondere Betroffenheit in Fällen bejaht, in denen von einer Anlage aus
mit Sicherheit oder mit grosser Wahrscheinlichkeit Immissionen auf
Nachbargrundstücke ausgehen oder die Anlage einen besonderen
Gefahrenherd darstellt und die Anwohner dabei einem besonderen Ri-
siko ausgesetzt sind (Urteil des Bundesgerichtes 1C_40/2010 vom
9. März 2010 Erw. 2.3 mit Hinweisen, Urteil des Bundesgerichtes
1C_340/2007 vom 28. Januar 2008 Erw. 2.2 mit Hinweisen). Bei die-
sen Abstandsangaben handelt es sich allerdings um keine verbindli-
chen absoluten Werte. Es ist vielmehr eine Würdigung aller rechtlich
erheblichen Sachverhaltselemente vorzunehmen (BDE Nr. 56/2020
vom 23. Juni 2020 Erw. 1.5.2).
3.3 Die Grundstücke von A._, B._, D._ sowie G._ werden
allesamt über die N._strasse erschlossen. Sie befinden sich weni-
ger als 100 m nördlich des Einmündungsbereichs der M._strasse in
die N._strasse. Um zu ihren Grundstücken zu gelangen, müssen die
vorgenannten Rekurrenten 1 zwingend an der Einmündung der
M._strasse in die N._strasse vorbeifahren. Da dieser Einmün-
dungsbereich vom Ausbau der M._strasse beeinflusst wird, sind die
vorstehend genannten Rekurrenten 1 durch das geplante Strassen-
projekt ohne weiteres unmittelbar und in höherem Ausmass als die All-
gemeinheit in eigenen Interessen betroffen. Sodann ist zu berücksich-
tigen, dass A._, D._ sowie G._ auch Rekurs gegen die Baube-
willigung der Baukommission vom 6. Juni 2017 betreffend Abbruch der
bestehenden Gebäude Vers.-Nrn. 003 und 004 sowie Neubau von
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 15/30
zwei Mehrfamilienhäusern mit gemeinsamer Tiefgarage auf den
Grundstücken Nrn. 001und 002 erhoben haben (Verfahren Nr. 17-
3861). Ihre Rekurslegitimation in jenem Verfahren ist zu Recht unbe-
stritten. Die dort angefochtene Baubewilligung ist mit der Auflage ver-
knüpft, dass mit den Abbruch- und Bauarbeiten erst begonnen werden
dürfe, wenn der Teilstrassenplan für die Umklassierung der
M._strasse in eine Gemeindestrasse 2. Klasse und der damit ver-
bundene Ausbau der M._strasse in Rechtskraft erwachsen seien.
Der Ausgang dieses Teilstrassenplanverfahrens hat damit direkte
Auswirkungen auf das umstrittene Bauvorhaben auf den Grundstü-
cken Nrn. 001und 002, womit die erwähnten Rekurrenten 1 auch des-
halb ein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der Rechtmäs-
sigkeit des Teilstrassenplans haben. Ihre Einsprachelegitimation ist
damit – entgegen der Ansicht der Vorinstanz und der Rekursgegner –
gegeben. Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht nicht auf die Einsprache
von A._, B._, D._ sowie G._ eingetreten.
3.4 Die Rekursinstanz kann die Sache zu neuer Entscheidung an
die Vorinstanz zurückweisen (Art. 56 Abs. 2 VRP). Eine Rückweisung
an die Vorinstanz ist insbesondere dann geboten, wenn der angefoch-
tene Entscheid mit formellen Mängeln behaftet ist, die nicht geheilt
werden können, wenn ausgesprochene Ermessensfragen zu ent-
scheiden sind, die Vorinstanz den Sachverhalt nur ungenügend abge-
klärt hat oder im Rechtmittelverfahren umfangreiche Nova vorgebracht
werden, die abzuklären die Vorinstanz besser in der Lage ist (BDE
Nr. 30/2009 vom 12. Juni 2009 Erw. 4.1 mit Hinweisen). Vorliegend ist
die Vorinstanz zwar zu Unrecht nicht auf die genannten Einsprachen
eingetreten, was an sich einen nicht heilbaren Mangel des vorinstanz-
lichen Entscheids darstellt. Eine Rückweisung der Streitsache zur Be-
urteilung der Einsprachen von A._, B._, D._ sowie G._
würde allerdings einem prozessualen Leerlauf gleichkommen, da die
Vorinstanz die gleichlautende Einsprache von C._, der F._, der
Q._AG und von R._ materiell behandelt und abgewiesen hat. Auf
eine Rückweisung kann damit verzichtet werden.
4.
Im Rekurs 2 wird gerügt, die Vorinstanz sei zu Unrecht nicht auf die
Einsprache von I._ sowie J._ gegen den Teilstrassenplan einge-
treten. Aus dem Betreff ihrer Einspracheerklärungen sei klar hervorge-
gangen, dass sich ihre Einsprachen nicht bloss gegen den
Beitragsplan, sondern auch gegen den Teilstrassenplan gerichtet
hätten.
4.1 Gemäss Art. 41 Abs. 1 StrG werden Strassenprojekte in der po-
litischen Gemeinde unter Eröffnung einer Einsprachefrist von dreissig
Tagen öffentlich aufgelegt. Der Rechtsschutz richtet sich im Übrigen
nach den Vorschriften des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege, soweit das Strassengesetz keine besonderen Vorschriften ent-
hält (Art. 46 StrG). In sachgemässer Anwendung der Bestimmungen
über das Rekursverfahren ist somit auch im Einspracheverfahren nach
dem Strassengesetz die Rechtsmittelfrist gewahrt, wenn mindestens
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 16/30
die Einspracheerklärung innert der Auflagefrist der Post übergeben
wird; für Anträge und Begründung hingegen ist die Ansetzung einer
Nachfrist zulässig, und die Ergänzung könnte sogar mündlich zu Pro-
tokoll gegeben werden (vgl. Art. 48 VRP).
4.2 Die Einspracheerklärungen der vorgenannten Rekurrenten 2 er-
folgten mit separaten, aber jeweils völlig gleichlautenden Eingaben
vom 6. Februar 2019. Der Betreff der Einspracheerklärungen lautete
dabei "Erschliessung M._-Quartier X._ Erschliessungspro-
jekt/Teilstrassenplan/Beitragsplan". Unter der Überschrift "Einspra-
che" stand einerseits "gegen den Beitragsplan M._strasse vom
18. Januar 2019 [Stadtrat 12. Dezember 2018]". Andererseits wurde
aber auch ausdrücklich unter der Überschrift "Antrag" das Folgende
ausgeführt: "Die Kostenverteilung ist neu zu beurteilen. Das Projekt
erachten wir als zu teuer und die Landentschädigung als zu gering."
Für eine genauere Begründung wurde die Ansetzung einer Nachfrist
von 30 Tagen beantragt. Die Vorinstanz bestätigte mit Schreiben vom
27. Februar 2019 den Eingang der Einsprachen und setzte eine Frist
für die Einsprachebegründung bis 26. März 2019. Der Betreff dieses
Schreibens der Vorinstanz lautete "Einsprache betreffend Erschlies-
sung M._-Quartier/Eingangsbestätigung". Gemäss Einspracheent-
scheid vom 6. Mai 2020 schloss die Vorinstanz aus dem Wortlaut in
den Einspracheerklärungen vom 6. Februar 2019 ("Einsprache gegen
den Beitragsplan M._strasse"), dass sich die Einsprache lediglich
gegen den Beitragsplan, nicht jedoch gegen alle drei Anfechtungsob-
jekte (Strassenprojekt, Klassierung und Beitragsplan) richte. Dies ent-
spreche auch Art. 45 Abs. 2 StrG, wonach die Einsprache gegen den
Beitragsplan gesondert zu erheben sei. In der persönlichen Anzeige
vom 18. Januar 2019 über die öffentliche Auflage wurde von der Vor-
instanz bei der Benennung der Einsprachemöglichkeiten jedoch nicht
darauf hingewiesen, dass die Einsprache gegen den Beitragsplan ge-
sondert zu erheben sei. Es wurde lediglich ausgeführt, dass während
der Auflagefrist gegen das "Projekt, die Änderung/Anpassung der
Strassenklassierung und den Beitragsplan" beim Stadtrat schriftlich
Einsprache erhoben werden könne. Nach dem Wortlaut dieser Benen-
nung der Einsprachemöglichkeiten schienen die drei Anfechtungsob-
jekte somit untrennbar zusammenzugehören, womit es für juristische
Laien nicht ohne weiteres erkennbar war, dass sich eine Einsprache
"gegen den Beitragsplan" nicht gleichzeitig auch gegen die anderen
beiden Anfechtungsobjekte richten würde. Auch aus dem Betreff der
Eingangsbestätigung ("Einsprache betreffend Erschliessung M._-
Quartier/Eingangsbestätigung") ging nicht hervor, dass die Vorinstanz
die Einsprachen nur als solche gegen den Beitragsplan betrachtet
hätte. In den Einspracheerklärungen wurde sodann wörtlich ausge-
führt, dass das Strassenprojekt als zu teuer erachtet werde. Diese
Rüge steht einerseits im Zusammenhang mit den gemäss Beitrags-
plan von den Betroffenen zu zahlenden Beiträgen, kann aber anderer-
seits auch auf Mängel des Strassenprojekts hinweisen. Die Bemänge-
lung eines Projekts als zu teuer kann als Rüge seiner fehlenden Not-
wendigkeit, der Art der Ausführung oder des fehlenden öffentlichen In-
teresses daran interpretiert werden. Diese Rügen gegen das Projekt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 17/30
wurden in der Einsprachebegründung vom 26. März 2019 in der Folge
denn auch vorgebracht. Es wurde in der Einsprachebegründung aus-
drücklich bemängelt, dass keine Veranlassung bestehe, unter Mitfi-
nanzierung durch die Einsprecher eine zusätzliche, nicht notwendige
Erschliessung zu erstellen. Damit konnte nicht davon ausgegangen
werden, dass die innert der Einsprachefrist eingereichten Ein-
spracheerklärungen von I._ sowie J._ sich bloss gegen den Bei-
tragsplan und nicht auch gegen den Teilstrassenplan richteten. Im Üb-
rigen gingen die meisten der erwähnten Einspracheerklärungen ge-
mäss Eingangsstempel am 20. Februar 2019 bei der Vorinstanz ein,
also fast eine Woche vor dem Ende der bis 26. Februar 2019 laufen-
den Einsprachefrist. Wenn schon die Einspracheerklärungen in Bezug
auf den Anfechtungsgegenstand wegen des Widerspruchs zwischen
Betreff, Antrag und Begründung unklar gewesen sein sollen, wäre es
Sache der Vorinstanz gewesen, die Einsprechenden noch während
der Dauer der öffentlichen Auflage darauf hinzuweisen und sie zu ei-
ner Nachbesserung der Einspracheerklärungen aufzufordern. Wenn
die Vorinstanz aber darauf verzichtete und den Einsprechern erst mit
Schreiben vom 27. Februar 2019 den Eingang der Einsprachen bestä-
tigte und ihnen Frist für die Einsprachebegründung ansetzte, kann die-
ses Versäumnis später nicht den Einsprechern angelastet und zu ih-
rem Nachteil ausgelegt werden. Die Vorinstanz ist damit zu Unrecht
auf die Einsprachen von I._ sowie J._ gegen den Teilstrassenplan
nicht eingetreten.
4.3 Wie bereits unter Erw. 3.4 ausgeführt, kann auch in diesem Fall
auf eine Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz zur Beurtei-
lung der Einsprachen von I._ sowie J._ verzichtet werden, da
diese die gleichlautende Einsprache von H._ und den Mitbeteiligten
materiell behandelt und in der Folge abgewiesen hat. Eine Rückwei-
sung würde damit wiederum nur einen prozessualen Leerlauf darstel-
len.
5.
Die Rekurrenten 1 und 2 machen in der Sache geltend, die Vorinstanz
habe keine genügende Koordination zwischen dem vorliegend umstrit-
tenen Teilstrassenplan und den beiden vorangegangenen Baubewilli-
gungsverfahren für die Grundstücke Nrn. 001 und 002 sowie 003 ei-
nerseits und zwischen dem Teilstrassenplan und dem Hochwasser-
schutzprojekt andererseits sichergestellt. Im Folgenden ist deshalb
vorab zu beurteilen, ob das Vorgehen der Vorinstanz den koordinati-
onsrechtlichen Vorgaben genügte. Bei einer schwerwiegenden Verlet-
zung des Koordinationsgebots wäre der Teilstrassenplan aufzuheben,
ohne die materielle Rechtmässigkeit des Erlasses überhaupt beurtei-
len zu können.
5.1 Art. 25a Abs. 1 bis 3 des Bundesgesetzes über die Raumpla-
nung (SR 700; abgekürzt RPG) enthalten die Grundsätze der Koordi-
nation. Sie wurden für Verfügungen und für projektbezogene Pläne,
die Verfügungscharakter haben (Sondernutzungspläne) entwickelt
(B. HEER, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 117).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 18/30
Sind für die Verwirklichung eines Bauprojekts verschiedene materiell-
rechtliche Vorschriften anzuwenden und besteht zwischen diesen Vor-
schriften ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht ge-
trennt und unabhängig voneinander angewendet werden können,
muss die Rechtsanwendung materiell gleichzeitig und widerspruchs-
frei koordiniert erfolgen. Dies gilt insbesondere, wenn die Errichtung
oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer
Behörden erfordert (Art. 25a Abs. 2 Bst. d sowie Abs. 3 und 4 RPG).
Im Hinblick auf die anzustrebende inhaltliche Widerspruchsfreiheit
mehrerer Verfügungen (Art. 25a Abs. 3 RPG) legt Art. 25a Abs. 2 RPG
verschiedene Koordinationsgrundsätze fest, die auch auf das Nut-
zungsplanverfahren sinngemäss anwendbar sind (Art. 25a Abs. 4
RPG und Art. 132 Abs. 5 Bst. a PBG). Die Koordinationspflicht kann
allerdings nur soweit reichen, als tatsächlich ein Koordinationsbedürf-
nis besteht. Der Umstand, dass verschiedene Verfahren ein und die-
selbe Anlage betreffen, genügt für sich allein jedenfalls noch nicht für
die Bejahung der Koordinationspflicht (WALDMANN/HÄNNI, Handkom-
mentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N 25). Art. 25a
RPG kommt auch dann zur Anwendung, wenn für die verschiedenen
Bewilligungen (Verfügungen) nur eine Behörde zuständig ist. Das Ko-
ordinationsgebot gilt in verfahrensmässiger Hinsicht in dem Sinn, dass
ein Bauvorhaben als Ganzes in einem einheitlichen Rechtsmittelver-
fahren angefochten werden können muss (GVP 2000 Nr. 79 S. 202 mit
Hinweisen; BDE Nr. 41/2012 vom 6. September 2012 Erw. 3.1). Eine
einheitliche umfassende Prüfung durch Erlass eines projektbezoge-
nen Sondernutzungsplans ist nur dort erforderlich, wo bei der Planung
so stark ins Detail gegangen wird, dass die Baubewilligung weitge-
hend vorweggenommen wird, und vom bereits konkretisierten Projekt
erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt ausgehen, die schon früh ab-
geschätzt werden können und müssen (HEER, a.a.O., Rz. 119 mit Hin-
weisen). Im Weiteren ergibt sich eine Pflicht zur materiellen Koordina-
tion aus verschiedenen bundesrechtlichen Gesetzes- und Verord-
nungsbestimmungen, welche die Behörden zu einer umfassenden In-
teressenabwägung verpflichten. Dazu gehören etwa Ausnahmebewil-
ligungen zum Rodungsverbot gemäss Art. 5 Abs. 2 des Bundesgeset-
zes über den Wald (SR 921.0; abgekürzt WaG; VerwGE B 2008/33
vom 14. Oktober 2008 Erw. 4.1; BDE Nr. 1/2021 vom 7. Januar 2021
Erw. 3.1).
5.2 Am 1. Juni 2011 ist die revidierte eidgenössische Gewässer-
schutzverordnung in Kraft getreten, welche die Kantone verpflichtet,
entlang der Gewässer Gewässerräume festzulegen, die künftig grund-
sätzlich von Bauten und Anlagen freigehalten werden müssen. Für die
Zeit bis zur definitiven Festlegung des Gewässerraums hat der Bun-
desrat in der GSchV unmittelbar anwendbare Übergangsbestimmun-
gen erlassen, die verbindlich festlegen, wie breit momentan die beid-
seits eines Gewässers verlaufenden Uferstreifen sein müssen und
welche Nutzungen darin zulässig sind. Nach Abs. 2 der Übergangsbe-
stimmungen der GSchV gelten – solange die Kantone den Gewässer-
raum noch nicht festgelegt haben – die Vorschriften von Art. 41c
Abs. 1 und 2 GSchV für Bauten und Anlagen entlang von Gewässern
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 19/30
auf einem beidseitigen Streifen von je 8 m plus die Breite der beste-
henden Gerinnesohle (bei Fliessgewässern mit einer Gerinnesohle bis
12 m Breite). Diese Übergangsbestimmungen gelten auch für einge-
dolte Gewässer. Sie haben zur Folge, dass neue Bauten und Anlagen
nach Art. 41c Abs. 1 GSchV im Gewässerraum nur mehr erstellt wer-
den dürfen, wenn sie standortgebunden sind und im öffentlichen Inte-
resse liegen (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2012/II/1;
BDE Nr. 1/2021 vom 7. Januar 2021 Erw. 3.2).
5.3 Mit der Festlegung des definitiven Gewässerraums werden die
in der Regel grösser bemessenen übergangsrechtlichen Gewässerab-
stände abgelöst und so die Eigentumseinschränkungen für die Grund-
eigentümer reduziert. Bis die definitive Festlegung aller Gewässer-
räume durch die Gemeinden erfolgt ist, gilt nach der kantonalen Praxis
beim Erlass von Sondernutzungsplänen nach Art. 23 PBG, aber auch
bei solchen nach Art. 39 ff. StrG, im Bereich von Gewässern das Fol-
gende: Sondernutzungspläne, die fliessende oder stehende Gewässer
tangieren, sind nur genehmigungsfähig, wenn sie im übergangsrecht-
lich geltenden Gewässerabstandsbereich keine Festlegungen treffen,
also keine Bauten oder Anlagen zulassen. Lassen Sondernutzungs-
pläne hingegen bauliche Massnahmen im übergangsrechtlich gelten-
den Gewässerabstandsbereich zu, ist – zwingend gleichzeitig und –
wegen der in der Regel nicht übereinstimmenden Planperimeter in ei-
nem separaten Sondernutzungsplan der definitive Gewässerraum
nach der Gewässerschutzverordnung auszuscheiden. Nur durch
diese koordinierte Vorgehensweise kann belegt und sichergestellt
werden, dass die gemäss Sondernutzungsplan vorgesehenen bauli-
chen Massnahmen den definitiven Gewässerraum nicht berühren und
damit auch zulässig sind (vgl. AREG, Arbeitshilfe Gewässerraum im
Kanton St.Gallen, Stand August 2018 [nachfolgend Arbeitshilfe],
Ziff. 6.2; Kreisschreiben des Baudepartementes vom 5. Dezember
2017, "Die Festlegung der Gewässerräume nach dem Planungs- und
Baugesetz vom 27. April 2016", S. 13 f.; BDE Nr. 1/2021 vom 7. Ja-
nuar 2021 Erw. 3.3).
5.4 Nach Auffassung der Vorinstanz muss der südliche Abschnitt
der M._strasse wegen dem künftigen Hochwasserschutzprojekt
XY._bach aus dem Gemeindestrassenplan entlassen werden.
Folge davon sei, dass die M._strasse aufgrund der örtlichen Ver-
hältnisse nun nur noch als Stichstrasse ausgestaltet werden könne
und deshalb am Strassenende auch zwingend ein Wendeplatz erstellt
werden müsse. Die gemäss dem angefochtenen Teilstrassenplan ge-
planten baulichen Massnahmen (Ausweitung und Verlängerung der
M._strasse mit Wendeplatz) tangieren den übergangsrechtlich gel-
tenden Gewässerabstand knapp nicht. Die im Teilstrassenplan vorge-
sehenen baulichen Massnahmen als solche würden also – gemäss
den obigen Ausführungen – grundsätzlich keine gleichzeitige Aus-
scheidung des definitiven Gewässerraums mittels eines Sondernut-
zungsplans erfordern. Hingegen liegt der Grossteil des südlichen Ab-
schnitts der M._strasse im übergangsrechtlich geltenden Gewäs-
serabstand. Dieser Teil der Strasse soll ausdrücklich aufgrund des
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 20/30
Hochwasserschutzprojekts aufgehoben und entwidmet werden. Die
Aufhebung und Entwidmung dieses Strassenteils ist dementspre-
chend die Ursache dafür, weshalb die M._strasse neu als Stich-
strasse mit Wendeplatz ausgestaltet werden muss und nicht mehr wie
bisher als Ringstrasse geführt werden kann. Entsprechend hat das
Hochwasserschutzprojekt einen wesentlichen Einfluss auf den Teil-
strassenplan, weshalb diese beiden Erlasse formell und materiell zu
koordinieren gewesen wären und deren inhaltliche Widerspruchsfrei-
heit hätte angestrebt werden müssen. Es genügt nicht, den Teilstras-
senplan auf einem erst provisorischen, künftigen Gewässerraum ba-
sieren zu lassen. Sollte sich dieser provisorische Gewässerraum im
Lauf des für das Wasserbauprojekt durchzuführende Planverfahren
verändern, wäre womöglich auch der Teilstrassenplan davon betrof-
fen. Da das Wasserbauprojekt samt Baulinienplan zur Ausscheidung
des Gewässerraums sich erst im Vorprüfungsstadium befindet, kann
nicht ohne Weiteres auf dessen provisorischen Inhalt abgestützt und
dieser zur Grundlage für den Teilstrassenplan gemacht werden. Wenn
die Vorinstanz schon argumentiert, ein Teil der bestehenden
M._strasse müsse wegen des Wasserbauprojekts aufgehoben wer-
den bzw. der neue Wendehammer am Ende der neuen Stichstrasse
könne wegen des künftig festzulegenden Gewässerraums nicht norm-
gerecht ausgestaltet werden, hätte sie Teilstrassenplan und Wasser-
bauprojekt auch zwingend verfahrensmässig koordinieren und ge-
meinsam öffentlich auflegen und materiell beurteilen müssen. Da dies
jedoch nicht erfolgt ist, hat die Vorinstanz gegen die ihr obliegende
Koordinationspflicht verstossen.
5.5 Die Vorinstanz erwog sodann bei Erteilung der beiden Baube-
willigungen für die Grundstücke Nrn. 001 und 002 sowie 003, dass die
Erschliessung über die bestehende M._strasse, eine Gemein-
destrasse 3. Klasse, unzureichend sei. Aus diesem Grund wurden die
beiden Baubewilligungen mit der Auflage verbunden, dass mit den
Bau- und Abbrucharbeiten erst begonnen werden dürfe, wenn der Teil-
strassenplan für die Umklassierung der M._strasse in eine Gemein-
destrasse 2. Klasse und der damit verbundene Ausbau der
M._strasse in Rechtskraft erwachsen seien. Die Vorinstanz war sich
somit bewusst, dass zwischen den Bauvorhaben und dem Teilstras-
senplan eine Abhängigkeit besteht, womit sie auch die Pflicht zur Ko-
ordination der beiden Anliegen (Baubewilligungen und Teilstrassen-
plan) hätte erkennen müssen. Um dieser Koordinationspflicht nachzu-
kommen, genügt es jedoch nicht, die Baubewilligung vorab zu erteilen
und nur mit der Auflage zu verknüpfen, dass mit den Bau- und Ab-
brucharbeiten erst begonnen werden dürfe, wenn der für die Erschlies-
sung notwendige Teilstrassenplan für den Ausbau der M._strasse
in Rechtskraft erwachsen sei. Es macht nicht nur wenig Sinn, zuerst
die Platzierung von Neubauten auf einem Grundstück zu bewilligen
und dabei gleichzeitig auch noch Ausnahmebewilligungen zur Unter-
schreitung des Abstands von den bestehenden, ungenügend ausge-
bauten Erschliessungsstrassen zu gewähren. Durch ein solches Vor-
gehen wird der künftige Strassenausbau geradezu negativ präjudi-
ziert.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 21/30
bereits bewilligte Mehrfamilienhäuser mit gemeinsamer Tiefgarage auf den
Grundstücken Nrn. 001und 002 gemäss Baubewilligung vom 6. Juni 2017
Zudem verkannte die Vorinstanz offensichtlich, dass es sich bei der
hinreichenden Erschliessung nicht um ein untergeordnetes Bauhinder-
nis handelt, welches mit einer Auflage beseitigt werden kann, sondern
um eine Grundvoraussetzung, die für die Bewilligungsfähigkeit eines
Bauvorhabens von ausschlaggebender Bedeutung ist (VerwGE
B 2014/100 vom 27. April 2016 Erw. 7.2). Mit der zeitlich vorgelager-
ten Erteilung der Baubewilligung präjudizierte die Vorinstanz den an-
gefochtenen Teilstrassenplan, welcher eigentlich Voraussetzung für
die zu bewilligenden Bauprojekte hätte sein müssen. Indem die Vor-
instanz die beiden Baugesuche nicht zeitgleich mit dem Teilstrassen-
plan aufgelegt und materiell behandelt hat, hat sie wiederum gegen
die ihr obliegende Koordinationspflicht verstossen.
5.6 Allein schon aufgrund der ungenügenden Koordination zwi-
schen dem angefochtenen Teilstrassenplan und dem Hochwasser-
schutzprojekt einerseits und den beiden Baubewilligungsverfahren auf
den Grundstücken Nrn. 001 und 002 sowie 003 andererseits ist der
umstrittene Teilstrassenplan aufzuheben und sind die Rekurse gutzu-
heissen.
6.
Bei diesem Ergebnis erübrigten sich eigentlich weitere inhaltliche
Ausführungen zum Teilstrassenplan. Aus verfahrensökonomischen
geplante Tiefgaragenzufahrt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 22/30
Gründen scheint es jedoch angezeigt, auf die wesentlichsten
zusätzlichen Mängel des Erlasses im Folgenden noch kurz
einzugehen.
6.1 Die Rekurrenten 1 beanstanden, der geplante Wendeplatz am
Ende der M._strasse sowie die Einmündung der M._strasse in die
N._strasse seien zu klein dimensioniert.
6.1.1 Für die Beurteilung der technischen Anforderungen einer
Erschliessungsanlage werden in der Regel die Normblätter der VSS
beigezogen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt die
VSS-Normen in ständiger Rechtsprechung aber nicht als Ersatz für
eine gesetzliche Grundlage, sondern lediglich als Hilfsmittel für die
Prüfung der sich bei der Abklärung des öffentlichen Interesses
stellenden Frage, ob eine bestimmte Anlage den Anforderungen der
Verkehrssicherheit genügt (BGE 94 I 138 Erw. 2.b mit Hinweisen).
Weil es sich dabei nur um Richtlinien handelt, deren Anwendung im
Einzelfall vor den allgemeinen Rechtsgrundsätzen standhalten muss,
dürfen diese nicht schematisch und unbesehen der konkreten
Verhältnisse zur Anwendung gebracht werden (vgl. WALDMANN/HÄNNI,
a.a.O., Art. 19 N 21 mit Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichtes
1P.40/2004 vom 26. Oktober 2004). Zu kommunalem Recht, und
folglich zu öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften, werden die VSS-
Normen nur durch direkten Verweis im kommunalen Baureglement
(VerwGE B 2018/246 vom 8. Juli 2019 Erw. 5.2 mit Hinweisen; BDE
Nr. 124/2020 vom 10. Dezember 2020 Erw. 9.3).
6.1.2 Das TBA führt im Amtsbericht vom 21. September 2020 – ge-
stützt auf die VSS-Norm 40 052 (Wendeanlagen) – aus, dass Wende-
anlagen grundsätzlich so zu gestalten und dimensionieren seien, dass
repräsentative Fahrzeuge die Wendeanlage für Wendemanöver be-
nutzen könnten. In Wohngebieten gelte dabei grundsätzlich der Nor-
malfall mit einem 10 m-Lastwagen, wobei bei besonders engen Ver-
hältnissen auch der Minimalfall mit einem 8 m-Lastwagen angewendet
werden könne. Die geplante Wendefläche am Ende der M._strasse
betrage etwa 9,8 m auf 4,2 m mit schräg (nicht symmetrisch) verlau-
fenden Seitenabgrenzungen. Gemäss VSS-Norm sei jedoch selbst für
einen 8 m-Lastwagen eine Wendefläche von 16 m auf 5 m plus Über-
hangbereich nötig. Der vorgesehene Wendehammer genüge somit
den Anforderungen der Norm nicht. In Bezug auf den Knoten
M._strasse/N._strasse führt das TBA im Amtsbericht – gestützt
auf die VSS-Norm 40 262 (Knoten) – aus, dass die Einlenkradien der
geplanten M._strasse mindestens 6 m betragen müssten, um die
Befahrbarkeit des Einlenkers für 8 m-Lastwagen gewährleisten zu
können. Sodann müsse der Einmündungstrichter der M._strasse
mit einer Breite von mindestens 5 m auf einer Länge von 10 m ab
Strassenrand ausgebildet werden, um das Kreuzen von Personenwa-
gen im Knotenbereich zu ermöglichen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 23/30
6.1.3 Demgegenüber bringen die Rekursgegner und die Vorinstanz in
ihren Eingaben vom 19. und 27. November 2020 vor, dass für Zu-
fahrtswege wie der M._strasse in der Regel kein Wendeplatz erfor-
derlich sei. Wenn aber schon kein Wendeplatz erforderlich sei, sei es
nicht verständlich, weshalb im vorliegenden Fall nicht ein Wendeplatz
möglich sein sollte, der zwar die Norm nicht in allen Teilen erfülle, aber
dennoch dem Grossteil der Fahrzeuge ein verkehrssicheres Wenden
ermögliche. Zudem sei die Ausdehnung des Wendeplatzes durch den
noch auszuscheidenden Gewässerraum verbindlich definiert. In Be-
zug auf die Knotengeometrie bestreiten Rekursgegner und Vorinstanz
nicht, dass im Einlenkbereich der M._strasse in die N._strasse
die Empfehlung der VSS-Norm nicht eingehalten wird. Eine Verbreite-
rung der Strasse und ein Ausweiten des Einlenkradius seien aber zur
Gewährleistung der Verkehrssicherheit nicht notwendig. Das Einlen-
ken eines Lastwagens von der M._strasse nordwärts in die
N._strasse stelle den absoluten Ausnahmefall dar, weshalb es un-
nötig sei, den Strassenausbau darauf auszurichten.
6.1.4 Es ist zutreffend, dass bei Zufahrtswegen wie der M._strasse
nach der VSS-Norm 40 045 (Projektierung, Grundlagen – Strassentyp:
Erschliessungsstrasse) in der Regel keine rechtlich gesicherte Wen-
demöglichkeit erforderlich ist. Dies gilt jedoch nur in Fällen, in denen
kurze Zufahrtswege kaum Gefälle aufweisen und übersichtlich sind.
Bloss einspurig befahrbare Erschliessungsstrassen, die mehreren Lie-
genschaften als Erschliessung dienen, in einer Sackgasse enden, un-
übersichtlich sind und/oder ein starkes Gefälle aufweisen, haben in-
dessen aus Sicherheitsgründen stets über eine rechtlich sicherge-
stellte Wendemöglichkeit zu verfügen; andernfalls kann von einer hin-
reichenden Erschliessung keine Rede sein (BDE Nr. 63/2019 vom
17. Oktober 2019 Erw. 4.7.6 mit Hinweisen). Die M._strasse soll
neu als Stichstrasse ausgestaltet werden, womit sie in einer Sack-
gasse endet. Sie würde neu eine Länge von rund 55 m (samt Wende-
platz) aufweisen. Auch dient sie der Erschliessung von fünf Grundstü-
cken mit (voraussichtlich) rund 40 Wohneinheiten. Die Übersichtlich-
keit ist insbesondere beim Engpass im Bereich des Gebäudes Vers.-
Nr. 004 auf Grundstück Nr. 003 eingeschränkt. Erschwerend kommt
hinzu, dass der Einmündungsbereich der M._strasse in die
N._strasse bei weitem nicht normkonform erstellt werden soll. Der
Einmündungstrichter ist deutlich zu klein dimensioniert, um das Kreu-
zen von Personenwagen im Knotenbereich zu ermöglichen. Die
N._strasse weist zudem direkt vor dem Einlenkbereich der geplan-
ten M._strasse eine Engstelle mit einer Breite von lediglich 4 m auf,
womit dort ebenfalls kein Kreuzen von zwei Personenwagen möglich
ist. Dieser Bereich liegt zudem in einer Kurve. Verschärft werden diese
ungenügenden Strassenbreiten durch mangelnde Sichtverhältnisse
aufgrund des bestehenden Gebäudes Vers.-Nr. 007 auf Grundstück
Nr. 006. Aufgrund dieser ungenügenden Sicht auf die Einmündung der
M._strasse müssten Fahrzeuge, welche die N._strasse in Rich-
tung Norden befahren, genau an dieser Engstelle anhalten, um den
von rechts aus der M._strasse kommenden Fahrzeugen den diesen
zustehenden Rechtsvortritt zu gewähren.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 24/30
Knoten N._strasse/M._strasse (Quelle: google maps)
Bei diesen beengten Strassenverhältnissen wäre es unverantwortlich,
rückwärts von der M._strasse in die N._strasse zurücksetzen zu
müssen; folglich ist es absolut unabdingbar, dass ein Wendehammer
am Ende der neuen Stichstrasse erstellt und dieser so dimensioniert
wird, dass wenigstens Kleinlastwagen dort wenden können. Wenn
aber ein Wendehammer notwendig ist – wie es die Vorinstanz im Ein-
spracheentscheid vom 6. Mai 2020 selbst feststellte (vgl. Beschluss
Nr. 88/2020, Erw. 3.d) –, muss dieser auch funktionsfähig sein. Die
Berufung auf zu beengte Platzverhältnisse, die eine grössere Wende-
anlage namentlich wegen des noch nicht definitiv festgelegten Gewäs-
serraums verhinderten, ist sodann untauglich, da mangels Koordina-
tion der beiden Projekte noch gar keine umfassende Interessenabwä-
gung und gegenseitige Abstimmung erfolgen konnte. In Bezug auf den
geplanten, viel zu schmalen und kurzen Einmündungstrichter der
M._strasse in die N._strasse ist zudem anzumerken, dass der
Teilstrassenplan nicht vom Bauvorhaben auf den Grundstücken
Nrn. 001und 002 beeinflusst werden darf. Der Teilstrassenplan und
die damit sicherzustellende Erschliessung ist Voraussetzung für die
Zulässigkeit der geplanten Überbauung, weshalb sich das Bauvorha-
ben nach dem Teilstrassenplan und nicht umgekehrt der Teilstrassen-
plan nach dem Bauvorhaben zu richten hat. Auch aus diesem Grund
ist nicht ersichtlich, weshalb ein grösserer Einmündungstrichter mit
ausreichenden Einlenkradien nicht möglich sein sollte. Es ergibt sich
somit, dass einerseits der notwendige Wendeplatz am Ende der
M._strasse und andererseits die Einmündung der M._strasse in
die N._strasse ungenügend dimensioniert sind und keine
hinreichende Erschliessung des Quartiers gewährleisten können.
Einmündung M._strasse
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 25/30
6.2 Im Weiteren beanstanden die Rekurrenten 1, die frei zu halten-
den Sichtzonen seien nicht im Strassenprojekt enthalten.
6.2.1 Das TBA führt im Amtsbericht vom 21. September 2020 in Be-
zug auf die einzuhaltenden Sichtzonen aus, dass in den Projektunter-
lagen lediglich die Sichtweite von der M._strasse auf die
N._strasse in Richtung Norden mit 50 m aufgezeigt werde. Die üb-
rigen Sichtweitennachweise, etwa für die Anhaltesichtweite bei der
Engstelle beim Gebäude Vers.-Nr. 004 auf Grundstück Nr. 003, bei
den privaten Grundstückszufahrten und beim mit Rechtsvortritt belas-
teten Knoten N._strasse/M._strasse seien von der Vorinstanz of-
fenbar nicht überprüft worden. Letzterer sei besonders relevant, da
sich in diesem Bereich an der N._strasse eine Engstelle befinde, die
den Rechtsvortritt von der M._strasse verunmögliche, wenn ein von
rechts kommendes Fahrzeug nicht rechtzeitig erkannt werden könne.
Schliesslich fehle im Projektplan die rechtliche Sicherstellung der er-
forderlichen, frei zu haltenden Sichtzonen.
6.2.2 Die Rekursgegner und die Vorinstanz entgegnen, dass die er-
forderlichen Sichtweiten beim Knoten M._strasse/N._strasse ge-
geben seien. Für eine rechtliche Sicherung der Sichtzonen fehle es an
einer Rechtsgrundlage.
6.2.3 Der Bestand von Strassen und die Sicherheit der Benützer dür-
fen nicht beeinträchtigt werden (Art. 100 Abs. 1 StrG). Unzulässig sind
insbesondere Beeinträchtigungen durch Bauten und Anlagen (Art. 100
Abs. 2 Ingress und Bst. a StrG). Die Sichtzone bezeichnet den Be-
reich, der aus Gründen der Verkehrssicherheit für die freie Sicht offen
zu halten ist (Art. 101 Abs. 2 StrG). Sichtzonen dürfen nicht als durch-
gehende Sichtstreifen entlang von Strassen gelegt werden; sie sind
auf jene Bereiche zu beschränken, in denen die freie Sicht aus Grün-
den der Verkehrssicherheit geboten ist. Sie drängen sich unter ande-
rem im unmittelbaren Bereich von Zufahrten oder in Knotenbereichen
von Strassen auf (vgl. dazu auch Art. 65 Abs. 2 StrG). In den Sichtzo-
nen ist alles untersagt, was die freie Sicht behindert. Die innerhalb der
Sichtzone liegenden Flächen dürfen insbesondere nicht als Park- und
Abstellplätze verwendet werden (VerwGE B 2019/244 vom 3. Mai
2020 Erw. 5.1 mit Hinweisen). Auf ihnen dürfen aber auch keine be-
willigungsfreien Anlagen, wie beispielsweise Terrainveränderungen,
Einfriedungen oder Mauern erstellt oder Bepflanzungen vorgenom-
men werden, welche die freie Sicht einschränken. Für Gemeindestras-
sen werden Sichtzonen gemäss Art. 102 Abs. 1 StrG in der Regel
durch Sondernutzungspläne und Strassenprojektpläne (Bst. d) oder
durch Verfügung (Bst. e) festgelegt. Die Rechtsgrundlagen für den Er-
lass von Sichtzonen sind damit ohne Weiteres gegeben.
6.2.4 Sichtzonen sind öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkun-
gen. Nebst der gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 der Bundesver-
fassung [SR 101; abgekürzt BV]) muss für Sichtzonen somit ein aus-
reichendes öffentliches Interesse namhaft gemacht werden können
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 26/30
(Art. 36 Abs. 2 BV). Dieses muss zudem gegenüber den ihm entge-
genstehenden privaten Interessen überwiegen, sonst ist die Eigen-
tumsbeschränkung unverhältnismässig (Art. 36 Abs. 3 BV; Baudepar-
tement SG, Juristische Mitteilungen 2017/IV/4; BDE Nr. 44/2018 vom
28. September 2018 Erw. 5.8).
6.2.5 Nachdem die politische Gemeinde die Hoheit (Art. 11 Abs. 1
StrG) und die Aufsicht (Art. 16 Abs. 2 StrG) über die Gemeindestras-
sen hat, werden Sichtzonen beim Bau von Strassen von ihr regelmäs-
sig in den Strassenprojektplänen, die Teil des Teilstrassenplans bil-
den, festgelegt. Wenn kein Strassenbauprojekt vorliegt, weil etwa le-
diglich eine Privatstrasse in eine öffentliche Strasse umklassiert wer-
den soll, sind die für die Verkehrssicherheit notwendigen Sichtzonen
ebenfalls zwingend beim Erlass des Teilstrassenplans, der diesfalls
dann eben nur die Einteilung als Gemeindestrasse (Klassierung) be-
inhaltet, aber trotzdem als Sondernutzungsplan im Sinn von Art. 14 ff.
RPG gilt, festzulegen (VerwGE B 2019/244 vom 3. Mai 2020 Erw. 5.1
mit Hinweisen). Dass die erforderlichen Sichtzonen zusammen mit
dem Teilstrassenplan erlassen werden müssen, ergibt sich aus
Art. 25a RPG. Nach dieser Bestimmung ist eine Koordinationspflicht
zu bejahen, wenn zwischen den anzuwendenden Vorschriften ein der-
art enger sachlicher Zusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt
und unabhängig voneinander beurteilt werden dürfen, ansonsten die
gesonderte Behandlung sachlich zu unhaltbaren Ergebnissen führen
könnte. Dies gilt insbesondere, wenn für die Errichtung oder Änderung
einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden nötig sind.
Die Koordinationsgrundsätze finden auf Sondernutzungspläne und da-
mit auch auf Teilstrassenpläne nach dem Strassengesetz sachge-
mäss Anwendung. Bilden die massgeblichen Fragen Gegenstand ver-
schiedener Verfahren, sind diese zeitlich zu koordinieren, wenn wegen
des Erfordernisses einer inhaltlich abgestimmten Anwendung des ma-
teriellen Rechts keine Möglichkeit besteht, eines davon vorzuziehen.
Ist ein Nutzungsplan derart detailliert, dass künftige Verkehrsprobleme
erkennbar sind, muss nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung die
hinreichende Erschliessung im Sinn der raumplanerischen Koordina-
tion bereits beim Erlass jenes Plans geregelt werden (VerwGE
B 2019/244 vom 3. Mai 2020 Erw. 5.1 mit Hinweisen).
6.2.6 Ohne Zweifel setzt damit auch eine verkehrstechnisch hinrei-
chende Zufahrt im Sinn von Art. 19 Abs. 1 RPG und Art. 67 Bst. a
PBG auch den Erlass von Sichtzonen voraus. Nachdem mit dem an-
gefochtenen Teilstrassenplan im Quartier M._ eine solche hinrei-
chende Erschliessung sichergestellt werden soll, wäre die Vorinstanz
bereits gestützt auf Art. 16 Abs. 2, Art. 100 Abs. 1 und Abs. 2 Ingress
und Bst. a sowie Art. 101 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 102 Abs. 1
Ingress und Bst. d StrG kantonalrechtlich verpflichtet gewesen, die für
die Verkehrssicherheit notwendigen Sichtzonen im strittigen Teilstras-
senplan (Sondernutzungsplan) und nicht erst nachträglich mittels Ver-
fügung festzulegen (VerwGE B 2019/244 vom 3. Mai 2020 Erw. 5.2).
Vorliegend sind – in Übereinstimmung mit dem Amtsbericht des
TBA – beim Knoten M._strasse/N._strasse, bei der Engstelle
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 27/30
beim Gebäude Vers.-Nr. 004 sowie bei sämtlichen Grundstückszu-
fahrten Sichtzonen erforderlich. Die Vorinstanz unterliess es jedoch,
diese Sichtzonen im Teilstrassenplan festzulegen. Nachdem diese
fehlen, erweist sich die geplante Erschliessung ebenfalls als ungenü-
gend.
6.3 Somit ergibt sich, dass die geplante M._strasse die Verkehrs-
sicherheit ihrer Benützer nicht sicherzustellen vermag. Sie genügt we-
der tatsächlich noch rechtlich den technischen Anforderungen an eine
Erschliessungstrasse.
7.
Zusammenfassend ergibt sich, dass infolge Verletzung der Koordina-
tionspflichten der angefochtene Teilstrassenplan M._strasse vom
12. Dezember 2018 – zusammen mit den Einspracheentscheiden
Nrn. 87/2020, 88/2020 und 89/2020 vom 6. Mai 2020 – aufzuheben
ist. Die beiden Rekurse erweisen sich damit als begründet und sind –
jedenfalls soweit darauf einzutreten ist – im Sinn der Erwägungen gut-
zuheissen.
8.
8.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr für die beiden Rekursverfahren beträgt
insgesamt Fr. 4'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kan-
tons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang der
Verfahren entsprechend wären die amtlichen Kosten der Politischen
Gemeinde Z._aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu
verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
8.2 Der im Rekurs 1 (Verfahren Nr. 20-3788) vom Vertreter der
Rekurrenten 1 am 22. Juni 2020 geleistete Kostenvorschuss von
Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.
8.3 Die im Rekurs 2 (Verfahren Nr. 20-3795) von AB._ am
11. Juni 2020, von H._ am 16. Juni 2020 und von BC._ am
19. Juni 2020 geleisteten Kostenvorschüsse von jeweils Fr. 600.– sind
zurückzuerstatten.
9.
Die Rekurrenten 1 und 2, die Rekursgegner und die Vorinstanz stellen
jeweils Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
9.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272; abgekürzt ZPO) finden sachgemäss An-
wendung (Art. 98ter VRP).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 28/30
9.2 Die Rekurrenten 1 obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfah-
ren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten
bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98bis VRP). Nach Art. 22 Abs. 1 Bst. a der Honorarordnung
(sGS 963.75; abgekürzt HonO) beträgt das Honorar in der Verwal-
tungsrechtspflege vor Verwaltungsbehörden pauschal Fr. 500.– bis
Fr. 6'000.–. Für ein aussergewöhnlich aufwendiges Verfahren kann
das Honorar um 100 Prozent erhöht werden (Art. 22 Abs. 2 HonO).
Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grund-
honorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und
Umfang der notwendigen Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls
und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen
(Art. 19 HonO). Nach ständiger Praxis des Baudepartementes wird für
durchschnittlich schwierige Rekursverfahren (ohne Rekursaugen-
schein) regelmässig ein mittleres Honorar von Fr. 2'750.– zuzüglich
Mehrwertsteuer festgesetzt, sofern ein begründeter Antrag auf Ent-
schädigung der Mehrwertsteuer gestellt wurde.
9.2.1 Der Rechtsvertreter der Rekurrenten 1 reichte am 12. März
2021 eine Kostennote über insgesamt Fr. 4'928.35 (bestehend aus ei-
nem Honorar von Fr. 4'400.–, plus 4 % Barauslagen, plus 7,7 % Mehr-
wertsteuer) ein. Er begründete die über dem mittleren Honorar lie-
gende Kostennote damit, dass zwei erstinstanzliche Entscheide anzu-
fechten gewesen seien, er mehrere Rekurrenten vertreten habe und
ein mehrfacher Schriftenwechsel stattgefunden habe.
9.2.2 Das vorliegende Rekursverfahren ist als durchschnittlich
schwierig zu werten. Aufgrund der Vertretung mehrerer Rekurrenten,
der Auseinandersetzung mit zwei verschiedenen erstinstanzlichen
Entscheiden und des umfangreichen Schriftenwechsels ergeben sich
jedoch besondere Umstände und dadurch ein überdurchschnittlicher
Aufwand für den Rechtsvertreter der Rekurrenten 1, die es rechtferti-
gen, die üblicherweise zugesprochene pauschale Entschädigung von
Fr. 2'750.– antragsgemäss um 60 %, also um Fr. 1'650.–, zu erhöhen.
Die Zusprache einer ausseramtlichen Entschädigung in der Höhe von
insgesamt Fr. 4'400.– zuzüglich vier Prozent (pauschale) Barauslagen
(Fr. 176.–) plus Mehrwertsteuer erscheint als angemessen. Die aus-
seramtliche Entschädigung ist von der Politischen Gemeinde Z._ zu
bezahlen.
9.3 Die Rekurrenten 2 obsiegen ebenfalls mit ihren Anträgen.
9.3.1 Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben aber
grundsätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch
auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung
mit Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu und zum Folgenden: VerwGE
B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff., zusammengefasst in:
Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). Dass ihnen
gleichwohl ersatzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist unge-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 28/2021), Seite 29/30
wöhnlich und bedarf deshalb einer besonderen Begründung. Eine Um-
triebsentschädigung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere
wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert han-
delt, wenn der getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen dem be-
trieblichen Aufwand und dem Ergebnis der Interessenwahrung ein ver-
nünftiges Verhältnis besteht. Nicht anwaltlich vertretenen Personen
spricht das Baudepartement lediglich eine Umtriebsentschädigung
ohne Bezugnahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif
zu, und zwar praxisgemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.–
(vgl. auch hierzu VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 5,
insbesondere Erw. 5.1 mit Hinweisen).
9.3.2 Weil die Rekurrenten 2 keine Begründung abgeben, inwiefern
ihnen ersatzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen sein sollten, ist ihr
Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten abzuweisen.
9.4 Da die Rekursgegner mit ihren Anträgen in beiden Rekursver-
fahren unterliegen, haben sie von vornherein keinen Anspruch auf
eine ausseramtliche Entschädigung. Ihre Begehren sind deshalb ab-
zuweisen.
9.5 Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der
ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach
st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004,
S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser
Regel rechtfertigen. Ihre Begehren sind daher ebenfalls abzuweisen.