# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 80ca861f-620e-495d-aae5-86b902ddd9e9
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2002
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

I. Am 5. Dezember 2000 wurde das Fahrzeug mit den Kontrollschildern ZH 1 im Auftrag der Stadtpolizei Zürich abgeschleppt, weil es vorschriftswidrig und verkehrsbehindernd auf dem Trottoir an der Schiffbaustrasse abgestellt worden war. Als das Fahrzeug einige Tage später dem Mieter C wieder ausgehändigt wurde, bestritt dieser, es dort abgestellt zu haben. Mit Verfügung des Statthalters des Bezirks Zürich vom 6. Juni 2001 wurde er jedoch wegen des genannten Vorfalles in Anwendung von Art. 90 Ziffer 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) mit einer Busse von Fr. 500.- bestraft, welche Verfügung in der Folge in Rechtskraft erwuchs.
Für die Abschleppkosten erhob die Stadtpolizei Gebühren von insgesamt Fr. 425.- (Fr. 200.- Abschleppgebühr, Fr. 120.- Ausrückgebühr, Fr. 90.- Rückgabegebühr und Fr. 15.- Garagegebühr). Sie stellte diese Gebühren am 7. Dezember 2000 zunächst C in Rechnung. In der Folge stornierte sie diese Rechnung und stellte sie am 26. Juli 2001 neu zulasten von A aus, welche Halterin des fraglichen Fahrzeuges ist und deren Ehemann B das Unternehmen "X Rent a Car" betreibt. Mit förmlicher Verfügung vom 21. August 2001 hielt die Stadtpolizei Zürich an dieser Rechnung fest.
Mit Einsprache vom 25. August 2001 machte A geltend, das Fahrzeug sei langfristig an C vermietet gewesen; sie könne daher nicht für die Abschleppkosten belangt werden.
Der Stadtrat Zürich wies die Einsprache am 21. November 2001 ab; er auferlegte der Einsprecherin zudem Verfahrenskosten von Fr. 418.-. Der Stadtrat erwog im Wesentlichen, für die Abschleppkosten habe primär der fehlbare Fahrzeuglenker einzustehen. Könne dieser nicht ausgemacht oder aus einem anderen Grund nicht belangt werden, so hafte subsidiär der Halter bzw. die Halterin des Fahrzeuges für die Abschleppkosten. Rechtsgrundlage hierfür bilde Art. 31 der Allgemeinen Polizeiverordnung vom 30. März 1977 (APV; Stadt Zürich, Amtliche Sammlung der Beschlüsse, Bd. 36, S. 322 ff.).
II. Den dagegen von A erhobenen Rekurs vom 2. Dezember 2001 hiess der Statthalter des Bezirks Zürich am 28. Januar 2001 gut.
III. Hiergegen erhob der Stadtrat Zürich am 27. Februar 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den Rekursentscheid des Statthalters aufzuheben und den Einspracheentscheid wieder herzustellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
A beantragte am 10. März 2002 sinngemäss Abweisung der Beschwerde. Das Statthalteramt des Bezirkes Zürich verzichtete auf Vernehmlassung.
Bereits mit Eingabe vom 15. Februar 2002 an das Verwaltungsgericht hatte A geltend gemacht, sie erhöhe ihre mit Schreiben vom 13. Februar 2002 beim städtischen Polizeidepartement angemeldete Aufwandsentschädigung von Fr. 1'000.- auf Fr. 3'000.-. Der Stadtrat Zürich verzichtete darauf, zu dieser Eingabe Stellung zu nehmen.

## Considerations

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Streitsache fällt nach § 38 Abs. 2 VRG in die Kompetenz des Einzelrichters. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Lässt die Polizei Fahrzeuge, die vorschriftswidrig abgestellt sind und den Verkehr behindern, abschleppen, so handelt es sich dabei um eine so genannte antizipierte Ersatzvornahme, d.h. um eine Vollstreckungshandlung besonderer Art, der naturgemäss keine Sach- oder Vollzugsverfügung vorangeht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 30 N. 21; vgl. RB 1991 Nr. 12, 1999 Nr. 47). Dagegen erfolgt auch bei der antizipierten Ersatzvornahme die Kostenauflage, sofern sie bestritten wird, in Form einer anfechtbaren Verfügung. Bei deren Anfechtung kann der Betroffene auch die Rechtmässigkeit der antizipierten Ersatzvornahme bestreiten. Ein solcher Fall liegt hier allerdings nicht vor. Die Beschwerdegegnerin als Adressatin der streitigen Kostenauflage hat nicht in Frage gestellt, dass das Abschleppen des Fahrzeugs ZH 1 am 5. Dezember 2000 rechtmässig war. Sie hat auch bezüglich der Bemessung dieser Kosten keinen Einwand erhoben. Sie hat einzig bestritten, für die Kosten des Abschleppens belangt werden zu dürfen.
3. Die Beschwerdeführerin stützt ihre gegenüber der Beschwerdegegnerin erhobene Gebührenforderung für das Abschleppen des Fahrzeuges auf Art. 31 Abs. 2 APV. Gemäss dieser Bestimmung hat der Eigentümer des Fahrzeugs, das gestützt auf Art. 31 Abs. 1 APV weggeschafft oder in Verwahrung genommen worden ist, für die Wegschaffung und Unterbringung eine vom Stadtrat festzulegende Gebühr zu entrichten.
Der Statthalter hat die Inanspruchnahme der heutigen Beschwerdegegnerin für die Abschleppkosten im Wesentlichen aus folgenden Erwägungen als unzulässig gewürdigt: Der Stadtrat verkenne die Tragweite der von ihm angerufenen Grundsätze über die polizeiliche Verantwortlichkeit des so genannten Störers. Bei der Auswahl unter mehreren für einen polizeiwidrigen Zustand verantwortlichen Störern müsse vorab differenziert werden, ob es um die Verpflichtung zur Wiederherstellung des polizeilichen Zustandes oder um die Überwälzung der Kosten gehe, die der Öffentlichkeit durch die Gefahrenabwehr in Form einer antizipierten Ersatzvornahme entstanden seien. Bei der Überwälzung der Kosten der antizipierten Ersatzvornahme werde zwar auch an den Begriff des Störers angeknüpft; für die Bestimmung des Kostenpflichtigen gälten indessen andere Regeln als für die Auswahl des handlungspflichtigen Störers bei der (nicht antizipierten) Ersatzvornahme. Die Behörde dürfe hier "nicht einfach einen in Frage kommenden Verhaltensstörer" (gemeint offenbar: nicht einfach einen in Frage kommenden Verursacher) zur Zahlung verpflichten. Sie sei vielmehr gehalten, nach möglichst genauer Abklärung des Herganges in Ausübung pflichtgemässen Ermessens die Kosten der antizipierten Ersatzvornahme entsprechend den objektiven und subjektiven Anteilen an der Verursachung zu verteilen, analog der Regelung der Kostentragung im Innenverhältnis nach den Grundsätzen des Haftpflichtrechts. Dabei sei in der Regel der schuldhafte Verhaltensstörer in erster, der schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie zu belangen. – Im vorliegenden Fall stehe aufgrund einer rechtskräftigen Strafverfügung des Statthalteramts fest, dass C das von der Rekurrentin gemietete Fahrzeug am 5. Dezember 2000 verkehrsbehindernd abgestellt habe. Er habe daher in erster Linie das Abschleppen des Fahrzeuges verursacht und wäre hierfür zu belangen gewesen. Demgegenüber habe die Rekurrentin als Halterin des Fahrzeugs keine Sorgfaltspflicht verletzt; ihr Verursacheranteil am Abschleppen sei – wenn ihr überhaupt ein solcher zuzurechnen sei – vernachlässigbar. Sie dürfe daher für die Abschleppkosten nicht belangt werden. Daran vermöge die vom Stadtrat als Rechtsgrundlage angerufene Bestimmung in Art. 31 Abs. 2 APV nichts zu ändern. Diese kommunale, auf blosser Verordnungsstufe stehende Vorschrift hier anzuwenden, "käme ... einem groben Verstoss gegen die Grundsätze des Haftpflichtrechts gleich und würde zu einem stossenden Resultat führen".
4. a) Art. 31 Abs. 1 APV regelt die polizeiliche Befugnis zum Abschleppen von vorschriftswidrig auf öffentlichem Grund parkierten Fahrzeugen. Die Kompetenz der Beschwerdeführerin zu dieser Regelung lässt sich aus § 74 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) ableiten, der den Gemeinderäten (d.h. den Exekutivbehörden) die Besorgung der Ortspolizei aufträgt (Abs. 1) und die Gemeinden zum Erlass einer Polizeiverordnung verpflichtet (Abs. 2). Die den Gemeinden obliegenden Aufgaben sind dabei weit umschrieben (§ 1 der Verordnung über die Zusammenarbeit der Kantons- und der Gemeindepolizei zur Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung vom 8. Februar 1934; H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 74 N. 2.1 ff.) und umfassen auch die Verkehrspolizei. Als Bestandteil der kommunalen Polizeiverordnung fällt Art. 31 APV sodann in die Regelungskompetenz des Stadtrats als Exekutivbehörde (Art. 41 in Verbindung mit Art. 49 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970), was kantonalrechtlich mit § 74 Abs. 2 GemeindeG in der Neufassung vom 1. September 1991 vereinbar ist (vgl. Thalmann, § 158). Wie das Verwaltungsgericht wiederholt erkannt hat, stellt Art. 31 Abs. 1 APV damit eine eigenständige Rechtsgrundlage für die Entfernung vorschriftswidrig parkierter Fahrzeuge dar (VGr, 19. November 1999, VB.1999.00300, E. 2a; 17. September 2001, VB.2001.00226, E. 2).
b) Gleiches muss hinsichtlich Art. 31 Abs. 2 APV gelten, welche Bestimmung die Erhebung von Gebühren für die Abschleppkosten vorsieht. Damit ist diese Bestimmung eine hinreichende Grundlage für die Erhebung von Gebühren für die entstandenen Abschleppkosten. Daran vermögen der abgaberechtliche Charakter dieser Norm sowie der Umstand, dass sie als blosse Verordnungsbestimmung kein Gesetz im formellen Sinn darstellt, nichts zu ändern. Zwar kommt dem Erfordernis der Gesetzesform im Abgaberecht besondere Bedeutung zu, indem im Allgemeinen ein formelles Gesetz den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Höhe in den Grundzügen festlegen soll, wobei allerdings Ausnahmen von diesen Anforderungen anerkannt sind, so namentlich mit Bezug auf so genannte Kanzleigebühren sowie mit Bezug auf Abgaben, bei denen der Rechtsschutz anhand anderer verfassungsrechtlicher Prinzipien – namentlich des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips – gewährleistet bleibt (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2096 ff.). Wenn bezüglich der polizeilichen Befugnis, vorschriftswidrig auf öffentlichen Grund parkierte Fahrzeuge wegzuschaffen oder wegschaffen zulassen, ein Rechtssatz auf Verordnungsstufe genügt (dazu vorn E. 3a), so muss dies auch hinsichtlich der Überwälzung der damit verbundenen Kosten mittels Erhebung von Abgaben gelten. Art. 31 Abs. 2 APV stellt somit eine hinreichende gesetzliche Grundlage dar, um die Abschleppkosten – wie in der Bestimmung vorgesehen – dem Eigentümer des abgeschleppten Fahrzeuges zu überwälzen.
c) Bezüglich der Person des Gebührenschuldners ist Art. 31 Abs. 2 APV eindeutig gefasst. Die Bestimmung ist daher entsprechend ihrem klaren Wortlaut auszulegen; für eine vom Wortlaut abweichende Interpretation besteht nach den herkömmlichen Methoden der Auslegung keinerlei Anlass.
d) Nach Auffassung des Statthalters ist Art. 31 Abs. 2 APV im vorliegenden Fall nicht massgebend, weil dessen Anwendung mit den hier zu beachtenden Grundsätzen des polizeilichen Störerrechts und den in diesem Zusammenhang zu berücksichtigenden Prinzipien des privaten Haftpflichtrechts nicht vereinbar sei. Dabei ist jedoch der Statthalter sinngemäss davon ausgegangen, dass Art. 31 Abs. 2 APV als blosse Verordnungsbestimmung keine hinreichende gesetzliche Grundlage für die streitige Abgabeforderung bzw. deren Geltendmachung gegenüber der Beschwerdegegnerin bilde, welcher Beurteilung nach dem Ausgeführten (E. 4 b) nicht beizutreten ist. Geht man richtigerweise davon aus, dass Art. 31 Abs. 2 APV in formeller Hinsicht eine hinreichende gesetzliche Grundlage bildet, um für die Abschleppkosten Gebühren zu erheben und diese dem Eigentümer des abgeschleppten Fahrzeugs zu belasten, so kann diese Regelung angesichts ihres klaren Wortlauts und eindeutigen Sinnes (E. 4 c) nur im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle in Frage gestellt werden. Soweit die Erwägungen des Statthalters sinngemäss als solche Normenkontrolle zu verstehen sind, kann seiner Schlussfolgerung, Art. 31 Abs. 2 APV sei, soweit die Bestimmung die Kostenbelastung des Fahrzeugeigentümers vorsieht, wegen Widerspruchs zu Grundsätzen des polizeilichen Störer- und des privaten Haftpflichtrechts nicht anwendbar, nicht beigetreten werden. Im Rahmen der akzessorischen Normenkontrolle ist zu prüfen, ob die fragliche Bestimmung gegen
übergeordnetes
Recht verstösst (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 25 ff.; § 50 N. 117 ff.). Soweit Prüfungsmassstab Normen der Verfassung bilden, kann es sich dabei allerdings (entsprechend der besonderen Rechtsnatur von verfassungsrechtlichen Bestimmungen) um allgemeine Grundsätze handeln. Die vom Statthalter angerufenen Grundsätze des Störerrechts und Prinzipien des privaten Haftpflichtrechts gehören jedoch nicht in diese Kategorie (vgl. dazu im Einzelnen nachstehend E. 4e). Wenn Art. 31 Abs. 2 APV bzw. die darin vorgesehene Kostenpflicht des Eigentümers des abgeschleppten Fahrzeuges von diesen Prinzipien abweicht, so erlaubt dies daher nicht den Schluss, die genannte Bestimmung verstosse gegen übergeordnetes Recht.
e) Die vom Statthalter angerufenen Grundsätze des polizeilichen Störerrechts und des privaten Haftpflichtrechts sind von Lehre und Rechtsprechung zur Auslegung von gesetzlichen Bestimmungen herangezogen worden, gemäss welchen die Kosten von behördlichen Massnahmen zur unmittelbaren Gefahrenabwehr dem "Verursacher" zu überbinden sind, insbesondere von Bestimmungen des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes und Gewässerschutzgesetzes (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 936 f.; Rz. 1933; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 52 B VII und Nr. 135 B III; Urs Gueng, Zur Haftungskonkurrenz im Polizeirecht, ZBl 74/1973, S. 257 ff., 272 f.; Christine Ackermann Schwendener, Die klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel des Verwaltungsrechts, Zürich 2000, S. 159; BGr, 3. Mai 2000, URP 2000 Nr. 32; 12. Februar 1986, ZBl 88/1987, S. 301; 7. Oktober 1981, ZBl 83/1982, S. 541; BGE 102 Ib 203, 101 Ib 410). Es handelte sich durchwegs um Fälle, in denen wegen fehlender oder aufgrund auslegungsbedürftiger Bestimmungen ein Spielraum zur Entscheidung der Frage bestand, welche von mehreren in Betracht kommenden Verursachern mit welchen Anteilen zur Kostentragung heranzuziehen seien. Demgegenüber bedarf Art. 31 Abs. 2 APV, indem die Bestimmung den Eigentümer des Fahrzeuges als kostenpflichtig bezeichnet, keiner weiteren Auslegung (E. 4 c) und lässt die Bestimmung daher keinen Raum für die Heranziehung solcher Grundsätze.
f) Weder aus dem Willkürverbot noch aus anderen verfassungsrechtlichen Bestimmungen lässt sich ableiten, dass nur derjenige Private, der schuldhaft gegen Verhaltenspflichten (des eidgenössischen oder des kantonalen Rechts) verstossen hat, allfällige Zwangsmassnahmen und damit verbundene Kostenpflichten in Kauf nehmen muss. Dies eröffnet für konkretisierende kommunale Regelungen eine gewisse Gestaltungsfreiheit. Art. 31 Abs. 2 APV hält sich mit der darin vorgesehene Kostenpflicht des Eigentümers des abgeschleppten Fahrzeuges im Rahmen dieser Gestaltungsfreiheit, wie das Bundesgericht bereits mit Urteil vom 8. September 1992 erkannt hat. Der genannte Bundesgerichtsentscheid betraf allerdings nicht einen Fall, in dem es wie im vorliegenden unmittelbar um die Frage ging, ob als Gebührenschuldner der fehlbare Fahrzeuglenker, der Fahrzeughalter oder der Fahrzeugeigentümer ins Recht zu fassen sei.
Im vorliegenden Fall machte die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren geltend, sie bzw. ihr Ehemann als Geschäftsinhaber habe das fragliche Fahrzeug "langfristig" an C vermietet gehabt. Von welcher Dauer dieses Mietverhältnis gewesen ist, geht aus den Akten nicht hervor. Die Frage wäre jedoch höchstens dann näher abzuklären, wenn zu entscheiden wäre, wer zur fraglichen Zeit Halter des Fahrzeugs im Sinn von Art. 11 und 58 SVG gewesen sei. Halter ist in der Regel die im relevanten Zeitpunkt im Fahrzeugausweis eingetragene Person. Das war im hier fraglichen Zeitpunkt unbestrittenermassen die Beschwerdegegnerin. Die Bescheinigung im Fahrzeugausweis bildet allerdings keine zwingende, sondern lediglich eine widerlegbare Vermutung der Halterschaft. So kann etwa bei länger dauernder Miete eines Fahrzeuges der Mieter allenfalls zum Halter werden (zum Begriff des Halters nach dem SVG vgl. Hans Giger/Robert Simmen, Kommentar SVG, 5. A., Zürich 1996, Art. 58 N. 2 S. 153 ff.). – Art. 31 Abs. 2 APV erklärt jedoch nicht den Halter, sondern den Eigentümer des abgeschleppten Fahrzeugs für kostenpflichtig. Mit der Bezeichnung des Eigentümers als Gebührenschuldner trägt Art. 31 Abs. 2 APV den Bedürfnissen der administrativen Vereinfachung noch stärker Rechnung, als wenn hierzu an den Halterbegriff angeknüpft würde. Dies ist angesichts dessen, dass sich die Kosten für das Abschleppen eines Fahrzeugs – im Unterschied zu den Schadenersatzforderungen, mit denen ein nach Art. 58 SVG haftpflichtiger Fahrzeughalter konfrontiert sein kann - in einer
stets gleich bleibenden und verhältnismässig geringen Grössenordnung von einigen hundert Franken bewegen, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. – Wie im Übrigen anzumerken ist, hat die Beschwerdegegnerin mit der blossen Behauptung einer "langfristigen" Vermietung des abgeschleppten Fahrzeugs die durch den Fahrzeugausweis begründete Vermutung der Halterschaft nicht substanziert widerlegt.
g) Nach der vom Stadtrat im Einspracheentscheid vertretenen Auffassung ist der Eigentümer oder der Halter des abgeschleppten Fahrzeuges erst subsidiär für die Kosten zu belangen, nämlich wenn der primär als kostenpflichtig zu betrachtende fehlbare Fahrzeuglenker nicht festgestellt werden oder er aus andern Gründen nicht belangt werden könne. Ob diese Auffassung eine ständige Verwaltungspraxis wiedergibt (worauf das Vorgehen der Stadtpolizei bei der Rechnungstellung im vorliegenden Fall hinweist), kann hier dahingestellt bleiben. Bestünde eine solche Verwaltungspraxis im Sinn einer bloss solidarischen
oder einer bloss subsidiären Haftung des in Art. 31 Abs. 2 APV einzig genannten Fahrzeugeigentümers, so könnte die Beschwerdegegnerin hieraus nichts zu ihren Gunsten ableiten
(zur Unterscheidung zwischen solidarischer und subsidiärer Haftung für Gebührenschulden vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 2). Das gälte von vornherein bezüglich einer Praxis, die von einer solidarischen Haftung ausgeht. Nicht anders verhielte es sich bei einer Praxis, die von einer bloss subsidiären Haftung ausgeht, ist doch aufgrund der vorliegenden Akten anzunehmen, dass die streitigen Gebühren von C nicht erhältlich waren.
5. Nach Erhalt des ihren Rekurs gutheissenden Entscheids des Statthalters vom 28. Januar 2002 hat die Beschwerdegegnerin mit Eingabe vom 15. Februar 2002 an das Verwaltungsgericht geltend gemacht, sie erhöhe ihre bereits mit Schreiben vom 13. Februar 2002 beim städtischen Polizeidepartement angemeldete Aufwandsentschädigung für "Verfahrensbemühungen" von Fr. 1'000.- auf Fr. 3'000.-. Mit dieser Forderung hat sich das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren nicht näher zu befassen. Zum einen hat die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren vor Statthalter keinen Antrag auf Zusprechen einer Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG gestellt und könnte ihr aufgrund des Ausgangs des Beschwerdeverfahrens als nunmehr unterliegender Partei ohnehin keine solche Entschädigung zugesprochen werden. Zum andern ist das Verwaltungsgericht nicht zuständig zur Behandlung von Schadenersatzforderungen Privater gegenüber dem Staat oder einer Gemeinde (§ 2 VRG).
6. ...