# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 8b557af6-e85d-41c0-96ff-66badd73ea89
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

Sachverhalt
A.
a) Die D._, Y._, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001,
Grundbuch Z._, an der Strasse "M._" in Y._. Das Grundstück
liegt gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z._ vom 2. Mai
2012 in der Kernzone K3. Es ist mit einem Mehrfamilienhaus (Vers.-
Nr. 002) überbaut.
b) Das Grundstück Nr. 001 ist über die Strasse "M._" erschlos-
sen, die auf einer Länge von rund 130 m als Gemeindestrasse dritter
Klasse eingeteilt ist. Ab der Grenze zwischen den Grundstücken
Nrn. 003 und 004 ist die Erschliessungsstrasse nur noch als Gemein-
deweg erster Klasse eingeteilt. Im Bereich des Grundstücks Nr. 003
wird die Strasse "M._" im Geoportal zwar immer noch als Gemein-
deweg erster Klasse geführt, das kantonale Tiefbauamt (TBA) hat je-
doch bereits am 4. Februar 2019 die Umklassierung des diesem
Grundstück vorgelagerten Strassenteils von einem Gemeindeweg ers-
ter Klasse in eine Gemeindestrasse dritter Klasse genehmigt. Bis zum
Wendeplatz beim Gebäude Vers.-Nr. 005 ist die Strasse "M._" as-
phaltiert, danach handelt es sich nur mehr um einen chaussierten
Weg.
B.
a) Mit Baugesuch vom 16. August 2017 beantragte die D._ (da-
mals noch "Baukonsortium M._ 3", Y._) bei der Bauverwaltung
der Gemeinde Z._ die Baubewilligung für den Umbau und die Auf-
stockung (Erweiterung) des bestehenden Mehrfamilienhauses auf
Grundstück Nr. 001.
b) Innert der Auflagefrist vom 29. August bis 11. September 2017
erhoben A._, X._, und B._, W._, beide vertreten durch lic.iur.
Jürg Bereuter, Rechtsanwalt, St.Gallen, sowie C._, Y._, Einspra-
chen gegen das Bauvorhaben.
c) Mit Beschluss vom 19. Oktober 2017 erteilte der Gemeinderat
Z._ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies
die Einsprachen von A._ und B._ sowie von C._ ab.
d) Gegen diesen Beschluss erhoben A._ und B._ durch ihren
Rechtsvertreter mit Schreiben vom 9. November 2017 Rekurs beim
Baudepartement und beantragten die Aufhebung des Einspracheent-
scheids und die Verweigerung der Baubewilligung (Verfahren
Nr. 17-6837). Sie rügten die ungenügende Erschliessung, die Unzu-
gänglichkeit verschiedener Parkplätze sowie die Beeinträchtigung der
Sichtzone bei der Grundstücksein- und -ausfahrt durch verschiedene
geplante Parkplätze.
e) Nachdem sich im Lauf des Rekursverfahrens zeigte, dass für
eine genügende Erschliessung des Baugrundstücks der Erlass eines
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 3/25
Teilstrassenplans erforderlich gewesen wäre und zudem verschie-
dene Änderungen an den geplanten Parkplätzen notwendig waren,
beschloss der Gemeinderat Z._ am 15. Mai 2018 auf Antrag der
Bauherrschaft, die rekursgegenständliche Baubewilligung zu widerru-
fen, worauf das Rekursverfahren Nr. 17-6837 als gegenstandslos von
der Geschäftsliste des Baudepartementes abgeschrieben wurde.
f) Nach einer Überarbeitung des Baugesuchs erfolgte eine er-
neute öffentliche Auflage des geänderten Baugesuchs vom 8. bis
21. Juni 2018. Innert dieser Auflagefrist erhoben A._ und B._
durch ihren Rechtsvertreter sowie C._ wiederum Einsprachen ge-
gen das Bauvorhaben.
g) Am 28. Juni 2018 erliess der Gemeinderat Z._ den Teilstras-
senplan "M._", welcher die Klassierung eines bereits asphaltierten
Landstreifens auf dem Gemeindegrundstück Nr. 006 als Gemein-
destrasse dritter Klasse vorsah, um die Zufahrt zum Baugrundstück
Nr. 001 rechtlich sicherzustellen:
h) Die öffentliche Auflage des Teilstrassenplans erfolgte vom
11. Juli bis 9. August 2018. Gegen den Erlass reichte E._, Y._,
eine Petition ein, die 200 Einwohnerinnen und Einwohner von Z._
unterzeichnet hatten. In der Petition wurde vom Gemeinderat der Ver-
zicht auf die Klassierung des Gemeindegrundstücks Nr. 006 verlangt.
Am 17. August 2018 beschloss der Gemeinderat Z._ aufgrund der
Petition gegen den Teilstrassenplan und wegen der vielen Änderun-
gen und falscher Bezeichnungen im überarbeiteten Baugesuch den
Teilstrassenplan "M._" vom 28. Juni 2018 zu widerrufen und das
Korrekturgesuch zur Überarbeitung an die Gesuchstellerin zurückzu-
weisen.
C.
a) Am 15. August 2019 erliess der Gemeinderat Z._ erneut ei-
nen Teilstrassenplan "M._" (im Folgenden: Teilstrassenplan). Vor-
gesehen war neu keine Stichstrasse mehr auf Grundstück Nr. 006,
weil die nördliche Zufahrt zum Baugrundstück Nr. 001 auf diesem
selbst geplant war, sondern eine Verbreiterung der bestehenden
Strasse "M._" sowie die Klassierung dieser Verbreiterung auf
Grundstück Nr. 001 als Gemeindestrasse dritter Klasse. Im Teilstras-
senplan wurde die geplante Strassenverbreiterung blau schraffiert dar-
gestellt, was gemäss Planlegende "Gemeindestrasse 3. Klasse Aus-
bau" bedeuten soll:
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 4/25
Teilstrassenplan "M._"
b) Mit Baugesuch vom 5. September 2019 beantragte die D._
bei der Bauverwaltung der Gemeinde Z._ erneut die Baubewilligung
für den Umbau und die Aufstockung (Erweiterung) des bestehenden
Mehrfamilienhauses. Im geplanten Mehrfamilienhaus sollten wiede-
rum insgesamt acht Wohnungen realisiert werden. Gegenüber dem
ursprünglichen Projekt aus dem Jahr 2018 wurde die ganze Parkplatz-
situation verändert.
c) Der Teilstrassenplan und das Baugesuch wurden gemeinsam
öffentlich aufgelegt. Innert der Auflagefrist vom 17. September bis
16. Oktober 2019 erhoben A._ und B._ durch ihren Rechtsvertre-
ter öffentlich-rechtliche Einsprache gegen das Bauvorhaben und den
Teilstrassenplan. Auch C._ erhoben öffentlich-rechtliche sowie pri-
vatrechtliche Einsprache gegen das Bauvorhaben und den Teilstras-
senplan. Die Einsprecher rügten die Überschreitung der
Gebäudehöhe, den ungenügenden Nachweis des Niveaupunkts, den
fehlenden Kinderspielplatz, die Verletzung der Bestimmungen der
kommunalen Schutzverordnung und der Vorschriften des
Baureglements für Kernzonen, die Unvereinbarkeit des Vorhabens mit
der Zweitwohnungsgesetzgebung sowie die unzureichende
strassenmässige Erschliessung des Baugrundstücks sowohl über die
nördliche als auch über die südliche Grundstückzufahrt. Sie verlangten
zudem, der Teilstrassenplan sei aufzuheben, weil die Planunterlagen
unvollständig seien und die Strasse "M._" im Erlass nur in einem
kurzen Abschnitt, nicht aber gesamthaft als funktionelle Einheit
betrachtet und behandelt worden sei.
geplanter Ausbau der
Gemeindestrasse
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 5/25
d) Mit Beschluss vom 4. Juni 2020 (Versand 19. Juni 2020) ordnete
der Gemeinderat Z._ Sichtzonen auf den Grundstücken Nrn. 001,
007 und 006 an. Diese Verfügung soll gemäss Auflage erst in Rechts-
kraft treten, wenn die Baubewilligung für den Umbau und die Erweite-
rung des Mehrfamilienhauses Vers.-Nr. 002 auf Grundstück Nr. 001
rechtskräftig wird.
e) Ebenfalls mit Beschluss vom 4. Juni 2020 (Versand 11. Juni
2020) erteilte der Gemeinderat Z._ die Baubewilligung für die Erwei-
terung des Mehrfamilienhauses unter Bedingungen und Auflagen und
wies die öffentlich-rechtlichen Einsprachen von A._ und B._ so-
wie C._ gegen das Bauvorhaben und den Teilstrassenplan ab. Die
privatrechtliche Einsprache von C._ verwies er auf den Zivilrechts-
weg. Zur Begründung wurde geltend gemacht, es könne nun auf die
nördlich des geplanten Mehrfamilienhauses gelegenen Parkplätze zu-
und weggefahren werden, ohne dafür das Nachbargrundstück Nr. 006
in Anspruch nehmen zu müssen. Für eine allfällige Inanspruchnahme
bestehe aber sogar ein im Grundbuch eingetragenes Fuss- und Fahr-
wegrecht zu Gunsten des Grundstücks Nr. 001 bzw. zu Lasten des
Grundstücks Nr. 006. Da diese Dienstbarkeit nicht zwingend für die
Zu- und Wegfahrt zu den nördlichen Parkplätzen nötig sei, das Grund-
stück Nr. 006 also gar nicht beansprucht werden müsse, bedürfe es
dort auch keiner öffentlich klassierten Strasse. Der Teilstrassenplan
gewährleiste eine hinreichende Erschliessung des Baugrundstücks bis
zur südlich geplanten Grundstückzufahrt. Die neu zu klassierende Flä-
che sei im Teilstrassenplan klar gekennzeichnet. Die von den Einspre-
chern als fehlend kritisierten Unterlagen seien entweder im Teilstras-
senplan enthalten (Querprofil), würden sich aus den Baugesuchsun-
terlagen ergeben (Entwässerung) oder seien nicht erforderlich (Land-
bedarfsplan, Längenprofil, technischer Bericht, Regelung der Finan-
zierung). Eine allenfalls notwendige Aufklassierung der bestehenden
Gemeindestrasse dritter Klasse in eine Gemeindestrasse zweiter
Klasse sei für die rechtliche Sicherstellung der Erschliessung des Bau-
grundstücks nicht nötig; sie könne auch noch nach der Realisierung
des Bauvorhabens erfolgen. Die südlich des Baugrundstücks Nr. 001
weiterführende, einspurige Strasse "M._" sei für die Erschliessung
der nachfolgenden Grundstücke Nrn. 010, 003, 004 und 009 ausrei-
chend. Ein weitergehender Ausbau der Strasse sei nicht angezeigt.
Der Niveaupunkt des Bauvorhabens habe sich gegenüber dem ur-
sprünglichen Bauprojekt geringfügig in Richtung Nordwesten verscho-
ben, was jedoch keine Auswirkung auf dessen vertikale Lage gehabt
habe, da das Baugrundstück Nr. 001 komplett eben sei. Die Vorschrif-
ten für Dachaufbauten gemäss Art. 32 des Baureglements der Ge-
meinde Z._ vom 11. Juni 2014 (BauR) würden vom geplanten Trep-
penhaus mit Lift eingehalten, weshalb diese Bauteile bei der Gebäu-
dehöhe nicht zu berücksichtigen seien. Aufgrund der örtlichen Verhält-
nisse sei die Schaffung eines Kinderspielplatzes nicht möglich, wes-
halb nach Rechtskraft der Baubewilligung eine Ersatzabgabe für die
fehlende Spielplatzfläche verfügt werde. Beim Gebäude Vers.-Nr. 008
auf Grundstück Nr. 007 handle es sich lediglich um ein Schutzobjekt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 6/25
von kommunaler Bedeutung, weshalb keine Zustimmung der kantona-
len Denkmalpflege gemäss Art. 122 Abs. 2 des Planungs- und Bauge-
setzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) zum Bauvorhaben erforderlich ge-
wesen sei. Die blosse Aufstockung des bestehenden Gebäudes Vers.-
Nr. 002 führe nicht zu einer Beeinträchtigung des Schutzobjekts.
D.
Gegen diesen Beschluss erhoben A._ und B._ durch ihren
Rechtsvertreter mit Schreiben vom 17. Juni 2020 Rekurs beim Baude-
partement (im Folgenden Rekurs 1; Verfahren Nr. 20-4600). Mit
Schreiben vom 26. Juni 2020 erhoben auch C._ Rekurs beim Bau-
departement (im Folgenden Rekurs 2; Verfahren Nr. 20-4838). Mit ge-
meinsamer Rekursergänzung vom 13. Juli 2020, in welcher nun alle
Rekurrenten von lic.iur. Jürg Bereuter vertreten werden, werden fol-
gende Anträge gestellt:
1. Der Einspracheentscheid des Gemeinderates vom
11. Juni 2020 betreffend Umbau und Erweiterung Mehrfamilienhaus Vers.-Nr. 002 auf Grundstück Nr. 001, M._ 3, Y._, sei aufzuheben; die  sei zu verweigern und der Teilstrassenplan M._ sei aufzuheben.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge, zzgl. .
Zur Begründung wird geltend gemacht, das Nachbargrundstück
Nr. 006 müsse für Fahrmanöver regelmässig überfahren werden, um
die nördlich des Mehrfamilienhauses vorgesehenen Abstellflächen be-
nutzen zu können. Deshalb gehöre eine Teilfläche dieses Nachbar-
grundstücks zum Bestandteil der Erschliessung des Baugrundstücks
und hätte deshalb als Gemeindestrasse dritter Klasse eingeteilt wer-
den müssen. Vor dem Erlass des Teilstrassenplans sei kein Mitwir-
kungsverfahren durchgeführt worden. Die Unterlagen zum Strassen-
projekt würden nicht den gesetzlichen Vorgaben entsprechen; es wür-
den verschiedene Planunterlagen fehlen und die Finanzierung des
Strassenausbaus sei nicht geregelt. Eine Gemeindestrasse dritter
Klasse genüge nicht für die Erschliessung des Baugrundstücks mit
den geplanten acht Wohneinheiten sowie des westlich angrenzenden,
landwirtschaftlich genutzten Grundstücks Nr. 007 und der östlich an-
schliessenden vier Einfamilienhäuser (Grundstücke Nrn. 010, 003,
004 und 009); erforderlich sei eine Klassierung der Strasse M._ als
Gemeindestrasse zweiter Klasse. Treppenhaus und Lift seien keine
Dachaufbauten im Sinn von Art. 32 BauR, weshalb sie bei der Ermitt-
lung der Gebäudehöhe zu berücksichtigen seien. Da auch die kom-
munale Schutzverordnung keine Klassierung der Schutzgegenstände
(national, kantonal, kommunal) enthalte, müsse die kantonale Denk-
malpflege jeweils vorfrageweise beurteilen, ob das Bauvorhaben ein
Objekt von nationaler oder kantonaler Bedeutung betreffe. Die Vor-
instanz hätte deshalb das Baugesuch der Denkmalpflege zustellen
müssen. Die Erstellung von Spiel- und Begegnungsflächen habe einen
ebenso hohen Stellenwert wie die Erstellung von Abstellplätzen für
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 7/25
Motorfahrzeuge, weshalb die Vorinstanz nicht mit dem Verweis auf
den Platzbedarf für Parkplätze auf die Pflicht zur Erstellung von Spiel-
und Begegnungsflächen verzichten dürfe.
E.
a) Mit Eingabe vom 21. Juli 2020 übermittelt die Vorinstanz die
Vorakten und verzichtet auf eine Vernehmlassung.
b) Mit Vernehmlassung vom 26. August 2020 beantragt die
Rekursgegnerin, vertreten durch Dr.iur. Christoph Bürgi,
Rechtsanwalt, St.Gallen, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen.
Zur Begründung wird geltend gemacht, sämtliche nördlichen Park-
plätze könnten angefahren werden, ohne dazu das Nachbargrund-
stück Nr. 006 zu benützen. Aufgrund des bestehenden privaten Fahr-
rechts zugunsten des Grundstücks Nr. 001 wäre es jedoch auch nicht
zu beanstanden, wenn das Nachbargrundstück hin und wieder für ge-
wisse Fahrmanöver benutzt werden müsste. Beim Teilstrassenplan
gehe es um eine geringfügige Anpassung einer bereits bestehenden
Strasse, wobei sich das Strassenprojekt auf das Grundstück der Re-
kursgegnerin beschränke. Die Forderung nach einem Landerwerbs-
plan sei deshalb nicht gerechtfertigt. Aufgrund der Geringfügigkeit des
Projekts habe auch ohne weiteres auf einen technischen Bericht und
die Durchführung eines Mitwirkungsverfahrens verzichtet werden kön-
nen. Auf das gerügte Längenprofil habe ebenfalls verzichtet werden
können, weil es sich um eine blosse Strassenverbreiterung handle und
der Verlauf der Strasse in der Längsrichtung durch die bestehende
Strasse vorgegeben sei. Die Zahl von zehn Wohneinheiten sei bloss
eine Richtgrösse für die Klassierung einer Strasse als Gemein-
destrasse zweiter Klasse. Die vorliegenden örtlichen Verhältnisse
rechtfertigten es, die Strasse "M._" als eine Gemeindestrasse dritter
Klasse zu belassen, zumal die Einteilung der Strasse "M._" als Ge-
meindestrasse dritter Klasse erst im Jahr 2013 erfolgt sei; eine Über-
prüfung und Umklassierung der ganzen Strasse in eine Gemein-
destrasse zweiter Klasse lasse sich daher mit dem Grundsatz der
Planbeständigkeit nicht vereinbaren. Das Treppenhaus und der Lift
dürften nach Art. 32 Abs. 4 BauR unabhängig von den Vorschriften
über Dachaufbauten, Gebäude- und Firsthöhe erstellt werden, wenn
sie das Orts- und Landschaftsbild nicht beeinträchtigten. Das Bauge-
such habe der kantonalen Denkmalpflege nicht zur Prüfung einge-
reicht werden müssen, weil sich auf dem Nachbargrundstück lediglich
ein Schutzobjekt von kommunaler Bedeutung befinde.
c) Mit Vernehmlassung vom 16. November 2020 führt das TBA
aus, dass die Abteilung "Mobilität und Planung" im Rahmen der Prü-
fung der Genehmigungsfähigkeit des angefochtenen Teilstrassen-
plans darauf hingewiesen habe, dass in der Legende des Plans die
Signatur "Fussweg" auf der Strasse "M._" fehle. Das Amt für Raum-
entwicklung und Geoinformation (AREG) habe sodann bemängelt,
dass der Strassenverlauf gemäss Teilstrassenplan nicht exakt mit je-
nem im Geoportal übereinstimme. Mit Amtsbericht vom 14. Oktober
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 8/25
2020 führt das Strasseninspektorat zudem aus, eine vollständige tech-
nische Beurteilung des Teilstrassenplans sei aufgrund der vorliegen-
den Unterlagen nicht möglich, da wesentliche Angaben wie Sichtwei-
tennachweise (einschliesslich der rechtlichen Sicherstellung), Quer-
und Längenprofile fehlten. Aufgrund der Einwände in den eingeholten
Mitberichten und im Amtsbericht kam das TBA in der Vernehmlassung
vom 16. November 2020 zum Ergebnis, dass die Genehmigung des
Teilstrassenplans zurzeit nicht in Aussicht gestellt werden könne.
d) Mit Eingabe vom 4. Januar 2021 nimmt der Vertreter der Rekur-
renten 1 und 2 Stellung zur Vernehmlassung des TBA vom 16. No-
vember 2020 bzw. zum Amtsbericht des Strasseninspektorats vom
14. Oktober 2020 sowie zur Vernehmlassung der Rekursgegnerin vom
26. August 2020. Er schliesst sich den Ausführungen des TBA an und
erwidert zur Vernehmlassung der Rekursgegnerin, dass auch bei Teil-
strassenplänen ein Mitwirkungsverfahren im Sinn von Art. 4 des Bun-
desgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; SR 700,
abgekürzt RPG) und Art. 34 PBG erforderlich sei. Sodann müsse die
Strassenklassierung geändert werden, wenn Bedeutung und Zweck-
bestimmung der Strasse es erfordere; eine Änderung der tatsächli-
chen oder rechtlichen Verhältnisse werde hingegen nicht vorausge-
setzt.
e) Die Rekursgegnerin nimmt mit Schreiben vom 11. Januar 2021
durch ihren Rechtsvertreter ebenfalls Stellung zu den erwähnten Ein-
gaben und bringt vor, die vom TBA erhobenen Einwände seien durch
einen inzwischen beim Rechtsdienst des TBA neu eingereichten,
bereinigten Teilstrassenplan ausgeräumt worden. Bei der Strasse
"M._" handle es sich aufgrund der Grösse und des Charakters des
zu erschliessenden Gebiets um einen "Zufahrtsweg". Durch das
geplante Bauvorhaben ergebe sich bloss bis zur Einfahrt zu den
südlichen Parkplätzen auf dem Baugrundstück eine nennenswerte
Verkehrszunahme. Entsprechend müsse bloss dieser Strassenab-
schnitt ausgebaut werden. Das Befahren der Parkplätze Nrn. 1 bis 3
könne durch eine teilweise Entfernung der vorgesehenen Grünfläche
in diesem Bereich oder eine Neuanordnung der Parkplätze verbessert
werden. Die erforderlichen Sichtzonen seien bereits mit Beschluss der
Vorinstanz vom 4. Juni 2020 verfügt worden. Der Sichtzonenplan
beruhe auf den Angaben der Gemeinde, wonach die massgebende
Projektierungsgeschwindigkeit auf der Strasse M._ 35 km/h
betrage. Die Breite der nördlichen Zufahrt unterschreite leicht die
Normbreite auf einer Länge von 6 m, die Verkehrssicherheit sei aber
trotzdem gewährleistet, da problemlos ausgewichen werden könne.
f) Am 15. Januar 2021 übermittelt die Vorinstanz der
Rechtsabteilung des Baudepartementes zusätzliche Vorakten zum
Teilstrassenplan, woraufhin das TBA die Möglichkeit erhielt, den
Amtsbericht vom 14. Oktober 2020 und die Vernehmlassung vom
16. November 2020 aufgrund der neuen Akten zu ergänzen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 9/25
g) Im ergänzten Amtsbericht vom 9. Februar 2021 zu den
nachgereichten Unterlagen führt das TBA aus, eine vollständige
technische Beurteilung des Teilstrassenplans sei mit den
vorhandenen Unterlagen weiterhin nicht möglich. Die Strasse "M._"
sei aufgrund ihrer Länge weiterhin als Zufahrtsstrasse und nicht als
Zufahrtsweg einzustufen. Die Durchfahrtsbreite der nördlichen
Grundstückzufahrt sei zu schmal.
h) In der ergänzten Vernehmlassung vom 21. Februar 2021 führt
das TBA weiter aus, die Breite der Strasse "M._" sei ungenügend,
da der Grundbegegnungsfall Personenwagen/leichtes Zweirad nicht
auf der gesamten Länge der Erschliessungsstrasse sichergestellt sei.
Zudem müsse die Strasse "M._" in ihrer gesamten Länge
einschliesslich des bestehenden aber noch nicht klassierten
Wendeplatzes beim Gebäude Vers.-Nr. 005 als Gemeindestrasse
eingeteilt werden. Aufgrund der neuen Überbauung würden die
ständig bewohnten Wohnungen auf 13 Einheiten erhöht; die Strasse
"M._" müsse deshalb von einer Gemeindestrasse dritter Klasse in
eine Gemeindestrasse zweiter Klasse umklassiert werden. Die
Genehmigungsfähigkeit des Teilstrassenplans könne unter diesen
Umständen nicht in Aussicht gestellt werden.
i) Mit Eingabe vom 16. März 2021 beantragt die Vorinstanz die
Durchführung eines Rekursaugenscheins. Mit Schreiben vom
19. März 2021 reichen die Vertreter der Rekurrenten 1 und 2 sowie
der Rekursgegnerin weitere Eingaben ein.
F.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

## Considerations

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die beiden Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zu-
sammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen
auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen
und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96
und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30).
1.2 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.3 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigungen sind gegeben (Art. 45
VRP). Auf die Rekurse ist einzutreten.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 10/25
2.
2.1 Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz in Kraft
getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt
BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche
Einsprache- und Baubewilligungsentscheid erging am 4. Juni 2020.
Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestimmungen des PBG an-
wendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben „Übergangs-
rechtliche Bestimmungen im PBG“ vom 8. März 2017 (Baudeparte-
ment SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar
erklärt werden. Im Übrigen gelangen weiterhin das Baugesetz und das
entsprechende Baureglement zur Anwendung.
2.2 Bei der Beurteilung von Teilstrassenplänen gelangen in erster
Linie ohnehin hauptsächlich die spezialgesetzlichen Regelungen des
Strassengesetzes (sGS 732.1; abgekürzt StrG) zur Anwendung.
3.
Der Vertreter der Rekursgegnerin beantragt mit Eingabe vom 19. März
2021 die Sistierung der beiden Rekursverfahren, weil seine Mandantin
beabsichtige, die Platzierung der Parkplätze Nrn. 1 bis 3 sowie den
direkt auf die nördliche Zufahrt führenden Hauseingang mit einem bei
der Vorinstanz noch einzureichenden Korrekturgesuch zu ändern.
3.1 Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer
möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher
einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz-
lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist,
dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver-
fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge-
boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva-
ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsge-
richtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 2. Aufl., St.Gallen 2003, N 1093).
3.2 Eine Sistierung ist somit u.a. dann begründet, wenn das Ergeb-
nis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens abhängt oder
wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem anderen Verfah-
ren besteht. In den vorliegend zu beurteilenden Rekursen sind – ne-
ben der Recht- und Zweckmässigkeit der Anordnung der Parkplätze
Nrn. 1 bis 3 und des Hauseingangs – noch eine Vielzahl an weiteren
Rechtsfragen zu beantworten. Folglich besteht zwar ein enger sachli-
cher Zusammenhang zwischen dem vom Vertreter der Rekursgegne-
rin in Aussicht gestellten Korrekturgesuch mit den zu beurteilenden
Rekursen. Eine Sistierung ist gleichwohl nicht gerechtfertigt, weil – wie
die folgenden Erwägungen zeigen werden – die angefochtene Baube-
willigung und der Teilstrassenplan aus ganz anderen Gründen aufzu-
heben sind. Das Begehren um Sistierung ist deshalb anzuweisen.
4.
Vorinstanz und Rekursgegnerin beantragen in ihren Eingaben vom
16. und 19. März 2021 die Durchführung eines Augenscheins.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 11/25
4.1 Nach Art. 12 Abs. 1 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr
beauftragte Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Be-
weise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, Auskunfts-
personen und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten
und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere geeig-
nete Weise. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrneh-
mung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient dem
besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein durch-
zuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden In-
stanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen Augen-
schein überprüft werden, sofern eine Nachprüfung nicht durch öffent-
liche Interessen geboten ist (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 966; BDE
Nr. 75/2019 vom 20. Dezember 2019 Erw. 3.1).
4.2 Der rechtserhebliche Sachverhalt ergibt sich im vorliegenden
Fall vollständig aus den Verfahrensakten. Es sind ausschliesslich
Rechtsfragen zu beantworten, für die keine zusätzlichen Erhebungen
vor Ort erforderlich sind. Entsprechend kann auf einen Augenschein
verzichtet werden.
5.
Die Rekurrenten machen geltend, das geplante Treppenhaus mit Lift
sei keine Dachaufbaute im Sinn von Art. 32 BauR, weshalb es bei der
Ermittlung der Gebäudehöhe zu berücksichtigen sei. Dadurch sei die
höchstzulässige Gebäudehöhe von 10,5 m überschritten. Demgegen-
über argumentiert die Vorinstanz, dass es sich beim Treppenhaus mit
Lift um eine Dachaufbaute handle, welche die Vorgaben von Art. 32
BauR einhalte.
5.1 Art. 32 BauR sieht vor, dass sich Dachaufbauten, Dachein-
schnitte und Dachflächenfenster bezüglich der Grössenverhältnisse
und Gestaltung gut in den Baukörper und die Dachfläche einzuordnen
haben, wobei sie insgesamt höchstens 60% der jeweiligen Gebäu-
deseite einnehmen dürfen (Abs. 1). Dachaufbauten dürfen an die Fas-
sadenflucht reichen und müssen mindestens 1 m unter der Firstlinie
angesetzt sein (Abs. 2). Technisch notwendige Bauteile und Anlagen
wie Kamine, Ventilationszüge, Fassadenabschlüsse (Brüstungen),
Treppen- und Liftaufbauten sowie Antennenanlagen, Solarzellen und
Sonnenkollektoren dürfen unabhängig von den Vorschriften über die
Dachaufbauten, Gebäude- und Firsthöhe erstellt werden, wenn sie
das Orts- und Landschaftsbild nicht beeinträchtigen. Sie sind mög-
lichst klein zu halten, zusammenzufassen und der Sicht zu entziehen
(Abs. 4).
5.2 Treppenhaus mit Lift sind an der Nordseite des Mehrfamilien-
hauses, etwa in der Mitte des Gebäudes, geplant; sie erstrecken sich
vom Untergeschoss bis ins Dachgeschoss. Im Bereich des Dachge-
schosses überragt jener Gebäudeteil, der Treppenhaus und Lift bein-
haltet, die restliche Schrägdachfläche des Mehrfamilienhauses. Er äh-
nelt dort in der Aussenwahrnehmung einer Schleppgaube, weshalb
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 12/25
die Vorinstanz wohl zum Schluss gelangt ist, dieser Gebäudeteil stelle
eine Dachaufbaute im Sinn von Art. 32 BauR dar.
Westansicht
Grundriss Dachgeschoss
5.3 Dachaufbauten sind nach allgemeinen baurechtlichen
Grundsätzen untergeordnete Bauteile, welche die Dachfläche von
Voll-, Dach- oder Attikageschossen gegen aussen durchbrechen
(B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 657;
VerwGE B 2009/104 vom 28. Januar 2010, Erw. 2.3.2). Nach einer
anderen Definition ist eine Dachaufbaute ein über die Grundform des
Dachs hinausragender Bauteil (wie Lukarnen, Dachgauben), der die
Dachebene durchstösst und auf dem Dach sitzt. Ohne Bedeutung ist
demnach, welche Dachhaut durch die Dachaufbaute durchstossen
wird. Eine Dachaufbaute ist deshalb sowohl auf einem Flachdach über
dem obersten Vollgeschoss als auch auf einem Attikageschoss zuläs-
sig (BDE Nr. 28/2012 vom 28. Juni 2012 Erw. 4.2). Vorliegend liegt im
Bereich des Treppenhauses mit Lift indessen keine Dachaufbaute vor.
Der Gebäudeteil des Treppenhauses mit Lift ist vollständig in den
Hauptbau integriert; er stellt weder eine Anbaute noch eine Vorbaute
im Sinn von Art. 27 und 29 BauR dar. Sein Dach stellt auch kein über
die Grundform des Dachs hinausragender Bauteil dar; es durchstösst
Treppenhaus/Lift
Treppenhaus/Lift
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 13/25
die Dachebene nicht nach aussen. Der umstrittene Gebäudeteil weist
ganz einfach eine eigene Dachgestaltung mit etwas geringerer
Dachneigung als die beiden anderen, westlich und östlich davon
liegenden und nach Süden zurückversetzten Teile der Hauptbaute auf.
Damit liegt aber keine Dachaufbaute im Sinn von Art. 32 BauR und
auch keine technisch notwendige Treppenhaus- und/oder Liftaufbaute
im Sinn von Art. 32 Abs. 4 BauR vor, sondern lediglich eine mit einer
dreifach versetzten Nordfassade gestaltete Hauptbaute, die über den
drei versetzten Gebäudeteilen jeweils unterschiedliche
Dachneigungen aufweist.
5.4 Damit wiederum handelt es sich beim fraglichen Gebäudeteil
(des Treppenhauses mit Lift) um einen Teil der Hauptbaute, der die
Vorgaben betreffend Geschossigkeit und Gebäudehöhe einzuhalten
hat bzw. – wenn er als Teil des Dachgeschosses gelten soll – den
Vorgaben von Art. 20 Abs. 2 BauR genügen muss, wonach bei
Schrägdächern der Kniestock – von Oberkant Dachgeschoss-Fussbo-
den bis Schnittpunkt Innenwand mit Dach – höchstens 1,2 m aufwei-
sen darf. Dieser Vorgabe widerspricht der Gebäudeteil des Treppen-
hauses mit Lift mit einem Kniestock von über 2 m deutlich, womit das
vorliegend zu beurteilende Dachgeschoss als Vollgeschoss zu werten
und zudem auch die höchstzulässige Gebäudehöhe überschritten ist.
Der Rekurs erweist sich bereits damit als begründet, womit die ange-
fochtene Baubewilligung aufzuheben ist.
6.
Die Rekurrenten beanstanden zudem, dass die Erstellung von Spiel-
und Begegnungsflächen einen ebenso hohen Stellenwert wie die Er-
stellung von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge habe, weshalb die Vor-
instanz nicht mit dem Verweis auf den Platzbedarf für Parkplätze auf
die Pflicht zur Erstellung von Spiel- und Begegnungsflächen habe ver-
zichten dürfen.
6.1 Gemäss Art. 71 PBG, welcher vorliegend direkt anwendbar ist
(vgl. vorstehende Erw. 2), haben Grundeigentümerin und -eigentümer
bei Wohnbauten mit sechs und mehr Wohnungen mit wenigstens drei
Zimmern angemessene und den Bedürfnissen der Benutzerinnen und
Benutzer angepasste Spiel- und Begegnungsbereiche zu erstellen
(Art. 71 Abs. 1 PBG). Die politische Gemeinde kann in einem Regle-
ment Mindestflächen und Mindestanforderungen für Spiel- und Begeg-
nungsbereiche festlegen (Art. 71 Abs. 2 PBG). Da Art. 72 PBG, der die
politischen Gemeinden verpflichtet, ein Reglement über die Ersatzab-
gabe zu erlassen, nicht direkt anwendbar ist und deshalb in diesem
Verfahren nicht zur Anwendung kommt, ist in Bezug auf die verfügte
Ersatzabgabe auf Art. 74 BauG abzustellen, der vorsieht, dass die
Grundeigentümer verpflichtet werden können, in angemessener Nähe
entsprechende Spielplätze zu beschaffen oder angemessene Beiträge
an die Erstellung öffentlicher Kinderspielplätze zu leisten, wenn die ört-
lichen Verhältnisse die Bereitstellung genügender Spielplätze für Kin-
der nicht zulassen oder sich die Kosten als unzumutbar erweisen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 14/25
Art. 38 Abs. 1 BauR schreibt vor, dass beim Bau von Mehrfamilien-
häusern mit sechs und mehr Wohnungen die Grundeigentümer zu ver-
pflichten sind, auf ihrem privaten Grund gut besonnte und stufenlos
zugängliche Kinderspielplätze und Begegnungsflächen von mindes-
tens 10 % der zu Wohnzwecken genutzten Geschossflächen zu erstel-
len (Abs. 1). Sofern die örtlichen Verhältnisse keinen geeigneten Kin-
derspielplatz und Begegnungsplatz zulassen oder die Kosten für die
Erstellung unverhältnismässig hoch ausfallen, hat der Grundeigentü-
mer eine Ersatzabgabe für die Erstellungspflicht für Kinderspielplätze
in einen Spielplatzfonds zu leisten. Die Gemeinde verwendet diese
Mittel selbst für die Erstellung und den Unterhalt der öffentlichen Spiel-
plätze. Die Höhe der Ersatzabgabe beträgt Fr. 40.- pro m2 fehlende
Kinderspielplatzfläche. Der Betrag kann vom Gemeinderat periodisch
der Teuerung angepasst werden (Art. 38 Abs. 2 BauR).
6.2 Nachdem die Bestimmungen von Art. 69 f. PBG betreffend die
Erstellung von Abstellplätzen ebenfalls nicht direkt anwendbar sind
(vgl. vorstehende Erw. 2), ist für die Frage der Parkplatzerstellungs-
pflicht wiederum auf die Bestimmungen des Baugesetzes und des gel-
tenden Baureglements abzustellen. Nach Art. 72 Abs. 1 BauG kann
der Bauherr bei Neuerstellung, Zweckänderung oder Erweiterung von
Bauten und Anlagen zur Schaffung von Abstellflächen für Motorfahr-
zeuge verpflichtet werden. Lassen die örtlichen Verhältnisse die Er-
stellung der erforderlichen Anzahl Parkplätze nicht zu oder erweisen
sich die Kosten als unzumutbar, hat der Pflichtige gemäss Art. 72ter
BauG in angemessener Nähe Ersatz zu beschaffen oder eine ange-
messene Ersatzabgabe zu leisten. Nach Art. 35 Abs. 1 BauR sind bei
Neubauten, Zweckänderungen oder Erweiterungen von Mehrfamilien-
häusern auf privatem Grund ein Abstellplatz pro 100 m2 anrechenba-
rer Geschossfläche, mindestens aber ein Abstellplatz pro Wohnung zu
erstellen. Bei Mehrfamilienhäusern ist pro fünf Wohnungen je ein re-
servierter Besucherparkplatz zusätzlich bereitzustellen und entspre-
chend zu kennzeichnen (Art. 35 Abs. 3 BauR).
6.3 Das geplante Mehrfamilienhaus verfügt über sechs Wohnun-
gen mit wenigstens drei Zimmern (jeweils zwei Wohnungen im Erd-
geschoss, im ersten sowie im zweiten Obergeschoss). Entsprechend
müsste grundsätzlich ein Kinderspielplatz erstellt werden. Bei einer
anrechenbaren Bruttogeschossfläche von 981,8 m2 sind zudem ins-
gesamt 12 Parkplätze (davon zwei Besucherparkplätze) erforderlich.
Die Rekursgegnerin vertritt die Ansicht, in Art. 35 BauR würden die zu
erstellenden Autoabstellplätze – im Gegensatz zu den Kinderspielplät-
zen nach Art. 38 Abs. 2 BauR – ohne Möglichkeit zur Leistung einer
Ersatzabgabe vorgeschrieben; folglich müssten auch nur erstere er-
stellt werden, für letztere könne dagegen eine Ersatzabgabe geleistet
werden. Diese Ansicht ist unzutreffend. Die beiden baureglementari-
schen Pflichten – einerseits zur Erstellung eines Kinderspielplatzes,
andererseits zur Erstellung von Autoabstellplätzen – stehen einander
völlig gleichrangig gegenüber und müssen deshalb grundsätzlich
auch beide gleichzeitig erfüllt werden. Aus dem Umstand, dass der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 15/25
kommunale Gesetzgeber darauf verzichtet hat, für fehlende Autoab-
stellplätze eine Ersatzabgabe zu verlangen, kann jedenfalls nicht ab-
geleitet werden, die Erstellung von Parkplätzen geniesse Vorrang.
Der Entscheid der Rekursgegnerin, sämtliche geforderten Pflichtpark-
plätze zu erstellen, mangels genügender verbleibender Grundstücks-
fläche jedoch auf den Kinderspielplatz zu verzichten und stattdessen
eine Ersatzabgabe zu leisten, wäre damit nur statthaft und bewilli-
gungsfähig, wenn die Voraussetzungen zur Leistung der Ersatzab-
gabe objektiv gesehen gegeben sind. Die Rekursgegnerin begründet
ihre Absicht, auf die Erstellung eines Kinderspielplatzes zu verzichten
damit, dass es nur um eine Aufstockung eines bereits bestehenden
Gebäudes gehe und die Parkierung deshalb nicht mehr unterirdisch
angeordnet werden könne. Weil die Parkplätze zwingend im Freien
erstellt werden müssten, könne nicht auch noch die erforderliche Kin-
derspielplatzfläche auf dem Baugrundstück geschaffen werden. Die-
ser Auffassung kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Selbst wenn es
zuträfe, dass die Parkplätze im vorliegenden Fall aufgrund des bereits
vorbestehenden Gebäudes im Freien erstellt werden müssten und die
Erstellung einer Tiefgarage nicht möglich wäre, kann daraus noch
lange keine Unmöglichkeit zur Schaffung von Kinderspielplatzflächen
abgeleitet werden. Das Baugrundstück ist aufgrund seiner Lage und
Beschaffenheit sehr wohl für die Erstellung eines Kinderspielplatzes
geeignet. Gegenteiliges wird denn auch weder von der Rekursgegne-
rin noch von der Vorinstanz vorgebracht. Wenn die Erweiterung des
Mehrfamilienhauses etwas kleiner dimensioniert worden wäre, wäre
es durchaus möglich gewesen, sowohl die geforderten Pflichtpark-
plätze bereit zu stellen, als auch die erforderliche Kinderspielplatzflä-
che auf dem Baugrundstück zu schaffen. Dass die Kosten für die Er-
stellung eines Kinderspielplatzes unverhältnismässig hoch ausfallen
könnten, wird nicht vorgebracht und ist auch nicht ersichtlich. Es ist
somit nicht nachvollziehbar, weshalb es im vorliegenden Fall zulässig
sein sollte, auf die Erstellung des Kinderspielplatzes zu verzichten und
stattdessen eine Ersatzabgabe zu verlangen. Dies umso weniger, als
im geplanten Mehrfamilienhaus gemäss Auflage in der angefochtenen
Baubewilligung weitestgehend Erstwohnungen erstellt werden müs-
sen. Im Übrigen fällt auf, dass das bestehende Mehrfamilienhaus im
Rahmen des umstrittenen Bauvorhabens nicht nur aufgestockt, son-
dern auch seine Grundfläche deutlich vergrössert werden soll. Durch
diese Vergrösserung geht zwangsläufig heute noch unverbaute
Grundstücksfläche verloren, die als Spielplatzfläche genutzt werden
könnte. Im Weiteren ist – nachdem das bestehende Untergeschoss
ohnehin Richtung Norden und Osten vergrössert werden soll – auch
nicht nachvollziehbar, weshalb es nicht möglich sein sollte, dieses auf
dem ebenen Baugrundstück so auszubauen, dass zumindest ein Teil
der Pflichtparkplätze in einer Tiefgarage erstellt werden könnte. Insge-
samt ergibt sich jedenfalls, dass die Vorinstanz unzulässigerweise auf
die Erstellung der Kinderspielplatzfläche verzichtet hat, womit sich der
Rekurs auch in diesem Punkt als begründet erweist.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 16/25
7.
Weiter rügen die Rekurrenten, das Baugrundstück Nr. 001 sei nicht
hinreichend erschlossen. Bei der nördlichen Zufahrt handle es sich
nicht um eine rein private Grundstückzufahrt, weil für die zu erwarten-
den Fahrmanöver regelmässig das Nachbargrundstück Nr. 006 über-
fahren werden müsse. Weil die Zufahrt also über zwei Grundstücke
verlaufe, genüge deren privatrechtliche Sicherstellung mittels Dienst-
barkeit nicht; die Zufahrt hätte vielmehr als Gemeindestrasse dritter
Klasse eingeteilt werden müssen. Demgegenüber sind
Vorinstanz und Rekursgegnerin sinngemäss der Ansicht, weil wohl
bloss für einzelne Fahrmanöver das Grundstück Nr. 006 mitbenutzt
werde, genüge das eingeräumte private Fahrwegrecht.
7.1 Strassen werden nach Art. 8 StrG nach der geplanten Zweckbe-
stimmung in verschiedene Klassen eingeteilt: Für den örtlichen und
überörtlichen Verkehr sind nach Art. 8 Abs. 1 StrG Gemeindestrassen
erster Klasse vorgesehen. Diese stehen dem allgemeinen Motorfahr-
zeugverkehr offen. Gemeindestrassen zweiter Klasse dienen der
Groberschliessung des Baugebiets und der Erschliessung grösserer
Siedlungsgebiete ausserhalb des Baugebiets. Sie stehen dem allge-
meinen Motorfahrzeugverkehr regelmässig offen (Art. 8 Abs. 2 StrG).
Gemeindestrassen dritter Klasse dienen dagegen der übrigen unter-
geordneten Erschliessung sowie der Land- und Forstwirtschaft. Sie
stehen dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr nicht offen (Art. 8
Abs. 3 StrG). Gemeindestrassen dritter Klasse sind somit die nied-
rigste Kategorie öffentlicher Strassen und eine Auffangklasse. Alle öf-
fentlichen Strassen, die nicht zwingend einer höheren Klasse zuzuord-
nen sind, gehören folglich zu den Gemeindestrassen dritter Klasse; sie
dienen der Feinerschliessung und ihre bautechnische Ausgestaltung
wird nach ständiger Praxis des TBA auf Basis der VSS-Norm 40 045
("Projektierung, Grundlagen: Strassentyp Erschliessungsstrassen")
beurteilt. Die Feinerschliessung umfasst dabei den Anschluss der ein-
zelnen Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen
mit Einschluss von öffentlich zugänglichen Quartierstrassen und öf-
fentlichen Leitungen (BDE Nr. 96/2020 vom 13. Oktober 2020
Erw. 5.1.1). Bereits in der "Botschaft und Entwürfe des Regierungsra-
tes vom 28. Mai 1986 zu Strassengesetz und Grossratsbeschluss
über den Strassenplan" (im Folgenden: Botschaft zum StrG) führte die
Regierung aus, dass die früher noch häufig bestehenden Baulander-
schliessungen mittels dienstbarkeitsrechtlich gesicherten Privatstras-
sen "ungeeignet" seien. Der Begriff der öffentlichen Strasse müsse
deshalb so verstanden werden, dass sämtliche Erschliessungsstras-
sen als öffentlich gelten. Namentlich sollten ausdrücklich auch die An-
lagen zur Feinerschliessung öffentlich sein (Botschaft zum StrG, in:
ABl 1986, S. 1619; s. dazu auch G. GERMANN, Kurzkommentar zum
st.gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St.Gallen 1989, Art. 1
N 3, wonach Bauland künftig nicht mehr durch Privatstrassen er-
schlossen werden darf).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 17/25
7.2 Nur die Hauszugänge und -zufahrten auf dem Baugrundstück
selbst zählen nicht mehr zur eben beschriebenen Feinerschliessung
(Botschaft zum StrG, in: ABl 1986, S. 1619; GVP 2011 Nr. 21). Auf-
grund der Tatsache, dass dort der Verkehr innerhalb eines einzigen
Privatgrundstücks stattfindet, besteht in der Regel keine Notwendig-
keit an einer Öffentlicherklärung der internen Erschliessung (Hauszu-
fahrt). Bei solchen Hauszufahrten handelt es sich um klassische Pri-
vatstrassen, die lediglich Einzelinteressen dienen und bei denen das
Verfügungsrecht über sie ausschliesslich beim privaten Eigentümer
liegt (Botschaft zum StrG, in: ABl 1986, S. 1619 f.). Solche internen
Grundstückzufahrten werden deshalb regelmässig nach der VSS-
Norm 40 050 ("Grundstückzufahrten") beurteilt (vgl. dazu auch
VerwGE B 2018/246 vom 8. Juli 2019 Erw. 4.2; BDE Nr. 96/2020 vom
13. Oktober 2020 Erw. 5.1.2). Genau so wird in Kapitel A, Ziff. 1, der
VSS-Norm 40 050 auch deren Geltungsbereich definiert: "Diese Norm
gilt für Grundstückzufahrten. Als Grundstückzufahrt wird eine für die
Benützung mit Strassenfahrzeugen bestimmte Verbindung (private
Ein- und Ausfahrt) zwischen einer öffentlichen, vortrittsberechtigten
Strasse und einem anliegenden Grundstück mit kleinem Verkehrsauf-
kommen verstanden."
7.3 Entsprechend der geschilderten Praxis ist eine Zufahrt, die –
wenn auch nur teilweise – über ein Drittgrundstück verläuft, um ein
Baugrundstück strassenmässig zu erschliessen, keine blosse Haus-
zufahrt mehr. Bei einer solchen Strasse handelt es sich bereits um
eine Feinerschliessungsanlage (vgl. BDE Nr. 63/2019 vom 17. Okto-
ber 2019 Erw. 4.7.1 f.; BDE Nr. 96/2020 vom 13. Oktober 2020
Erw. 5.1.3), womit ihr Bestand – entgegen der Auffassung der Vor-
instanz – auch als im öffentlichen Interesse liegend zu betrachten ist.
Eine solche Strasse ist nach der st.gallischen Regelung von Art. 8
Abs. 3 StrG zwingend (und zumindest) als Gemeindestrasse dritter
Klasse zu widmen, also öffentlich zu erklären. Entgegen der Ansicht
der Vorinstanz ist es nicht ausreichend, eine solche Erschliessungs-
anlage lediglich privatrechtlich zu sichern, weil das Strassengesetz für
sämtliche Strassen, denen eine Feinerschliessungsfunktion zukommt,
die Öffentlicherklärung verlangt. Folglich ist die bloss privatrechtliche
Sicherstellung der Erschliessungsanlage auf Grundstück Nr. 006 mit
st.gallischem Recht unvereinbar (BDE Nr. 96/2020 vom 13. Oktober
2020 Erw. 5.1.3).
7.4 Nach Art. 22 Abs. 2 Bst. b RPG setzt die Erteilung einer Baube-
willigung voraus, dass das Land erschlossen ist. Insbesondere muss
nach Art. 19 Abs. 1 RPG die für die betreffende Nutzung hinreichende
Zufahrt bestehen. Da das Bundesrecht nur allgemeine Grundsätze
enthält, ergeben sich die Anforderungen an die Erschliessung im De-
tail aus dem kantonalen Recht (HEER, a.a.O., Rz. 508). Nach Art. 67
Bst. a PBG ist Land strassenmässig erschlossen, wenn es über hin-
reichende Zu- und Wegfahrten verfügt. Diese Bestimmung des PBG
ist unmittelbar anwendbar und bedarf keiner Umsetzung im kommu-
nalen Recht (vgl. Anhang zum Kreisschreiben Bst. B.I). Art. 67 Bst. a
PBG entspricht jedoch inhaltlich Art. 49 Abs. 2 Bst. a BauG. Damit
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 18/25
kann für die Frage der hinreichenden strassenmässigen Erschliessung
auf die Rechtsprechung zum BauG abgestellt werden. Eine Zufahrt ist
dann als hinreichend zu betrachten, wenn sie tatsächlich so beschaf-
fen ist, dass sie bau- und verkehrstechnisch der bestehenden und der
geplanten Überbauung genügt, den zu erwartenden Fahrzeugen und
Fussgängern sicheren Weg bietet und von den öffentlichen Diensten
(namentlich Feuerwehr, Sanität, Kehrichtabfuhr und Schneeräumung)
ungehindert benützt werden kann und – wenn sie über fremdes Grund-
eigentum führt – rechtlich gesichert ist (HEER, a.a.O., Rz. 513; BDE
Nr. 2/2021 vom 11. Januar 2021 Erw. 6.2.1).
7.5 Für die Beurteilung der technischen Anforderungen einer Er-
schliessungsanlage werden zwar in der Regel die Normblätter der
VSS beigezogen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt
die VSS-Normen in ständiger Rechtsprechung aber nicht als Ersatz für
eine gesetzliche Grundlage, sondern lediglich als Hilfsmittel für die
Prüfung der sich bei der Abklärung des öffentlichen Interesses stellen-
den Frage, ob eine bestimmte Anlage den Anforderungen der Ver-
kehrssicherheit genügt (BGE 94 I 138 Erw. 2.b mit Hinweisen). Weil
es sich dabei nur um Richtlinien handelt, deren Anwendung im Einzel-
fall vor den allgemeinen Rechtsgrundsätzen standhalten muss, dürfen
diese nicht schematisch und unbesehen der konkreten Verhältnisse
zur Anwendung gebracht werden (vgl. WALDMANN/HÄNNI, Handkom-
mentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 19 N 21, Urteil des Bun-
desgerichtes 1C_597/2014 vom 1. Juli 2015 Erw. 4.1 mit Hinweisen;
BDE Nr. 2/2021 vom 11. Januar 2021 Erw. 6.2.2).
7.6 Das TBA führt in seinem Amtsbericht vom 14. Oktober 2020
aus, die Breite der nördlichen Grundstückzufahrt von 3 m entspreche
nur auf den ersten rund 18 m der VSS-Norm 40 050. Weil die Zufahrt
anschliessend unmittelbar entlang der Hausfassade verlaufe, sei dort
eine Mindestbreite von 3,2 m nötig, was nicht eingehalten sei. Davon
abgesehen führe die Eingangstreppe in diesem Bereich direkt auf die
Zufahrt, was kritisch sei, weil am Ende der Zufahrt eine funktionierende
Wendemöglichkeit fehle und es deshalb zu Rückwärtsfahrten kommen
werde. Die Parkplätze Nrn. 11 und 12 erfüllten zudem die Anforderun-
gen gemäss VSS-Norm 40 291a (Parkieren – Anordnung und Geo-
metrie der Parkierungsanlagen) nicht. Nur wenn die Teilfläche des
Nachbargrundstücks Nr. 006 ebenfalls für die Zufahrt zur Verfügung
stehe, wäre die Strassenbreite ausreichend. Auch die Rekurrenten
wenden ein, es sei unmöglich, die nördliche Zufahrt ohne Mitbenüt-
zung des Grundstücks Nr. 006 verkehrssicher zu benutzen. Im
ergänzenden Amtsbericht vom 9. Februar 2021 führt das TBA
nochmals aus, die Durchfahrtsbreite der nördlichen Zufahrt sei zu
schmal. Zwar finde sich in den nachgereichten Akten nun plötzlich ein
Teilstrassenplan aus dem Jahr 2018, der eine Klassierung der
nördlichen Zufahrt, einschliesslich des Nachbargrundstücks Nr. 006,
als Gemeindestrasse dritter Klasse vorsehe. Nur falls dieser
Teilstrassenplan rechtskräftig sei und die nördliche Grundstücksfläche
ebenfalls für die Durchfahrt zur Verfügung stehe, sei die Zufahrtsbreite
ausreichend. Mit den neu dargestellten Varianten der Anordnung der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 19/25
Parkplätze Nrn. 1 bis 3 könnten zwar einige Defizite behoben werden;
diese seien aber nicht Gegenstand des Baugesuchs. Zudem seien die
Schleppkurvennachweise weiterhin unvollständig und die
Befahrbarkeit von Parkplatz Nr. 3 sei weiterhin zweifelhaft.
7.7 Es ist mit dem TBA und den Rekurrenten davon auszugehen,
dass die nördliche Zufahrt zu den geplanten Parkplätzen Nrn. 1 bis 3
und 11 sowie 12 zumindest teilweise auch über das Grundstück
Nr. 006 erfolgen wird, weil die Durchfahrtsbreite auf dem Baugrund-
stück wegen der geplanten neuen Hausfassade zu schmal ist, um eine
sichere Durchfahrt zu gewährleisten. Die Anordnung der Parkplätze
Nrn. 1 bis 3 ist als kritisch zu beurteilen, weil die vorgesehene Wende-
anlage zu klein dimensioniert ist und die Parkplatznutzung deshalb nur
eingeschränkt funktionieren wird, und auch das Anfahren der Park-
plätze Nrn. 11 und 12 ist ohne Beanspruchung des Nachbargrund-
stücks Nr. 006 nicht vorstellbar. Mit anderen Worten funktioniert diese
Zufahrt nur, wenn das Nachbargrundstück Nr. 006 mitbenutzt wird.
Unbesehen der vom TBA in den Amtsberichten angeführten Richt-
werte für die empfohlene Breite der Zufahrtsstrasse ist es völlig unre-
alistisch, auf einem nur etwa 3 m breiten Zufahrtssträsschen, das zu-
dem einseitig unmittelbar von einer Hausfassade begrenzt wird, die
erforderlichen Rückwärtsfahr-, Wende- und Einparkmanöver ver-
kehrssicher ausführen zu können. Den ursprünglich noch für die Mit-
benutzung des Grundstücks Nr. 006 erlassenen Teilstrassenplan, der
die Zufahrt zum Baugrundstück (insbesondere) über dieses rechtlich
sichergestellt hätte, hat die Vorinstanz bereits am 17. August 2018
wieder widerrufen. Die nun nur mehr vorhandene privatrechtliche Si-
cherstellung der Zufahrt über das Grundstück Nr. 006 genügt nach
dem oben Ausgeführten (Erw. 7.1 ff.) für die rechtliche Sicherstellung
der nördlichen Zufahrt zum Baugrundstück nicht. Damit mangelt es
dem Bauprojekt aber an der hinreichenden Erschliessung, womit die
Baubewilligung auch aus diesem Grund zu Unrecht erteilt wurde.
8.
Gegen den Teilstrassenplan bringen die Rekurrenten vor, die Strasse
"M._" müsse als funktionelle Einheit betrachtet werden. Es sei un-
zulässig, im Rahmen des Strassenplanverfahrens nur ein Teilstück der
Strasse auszubauen. Entsprechend müsse sie bis zum Wendeplatz
bei den Gebäuden Vers.-Nrn. 005 und 011 als Gemeindestrasse zwei-
ter Klasse umklassiert und – wo erforderlich – den technischen Anfor-
derungen entsprechend ausgebaut werden.
8.1 Nach Art. 1 Abs. 1 und 2 StrG sind Strassen und Wege öffent-
lich, wenn sie dem Gemeingebrauch gewidmet sind. Während Stras-
sen dem allgemeinen Verkehr dienen (Art. 2 Abs. 1 StrG), liegen
Wege abseits von öffentlichen Strassen und dienen nicht dem Motor-
fahrzeugverkehr (Art. 2 Abs. 2 StrG). Strassen und Wege werden
nach den tatsächlichen Verhältnissen und der geplanten Zweckbe-
stimmung in verschiedene Klassen eingeteilt. Dabei ist auf deren tat-
sächliche und/oder geplante Funktion abzustellen. Die Einteilung hat
unabhängig vom Strassenzustand, der Gemeindegrenze und von den
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 20/25
Eigentumsverhältnissen zu erfolgen. Bei der Einteilung ist der Stras-
senzug als Ganzes zu beachten. Es ist deshalb unzulässig, das Rest-
stück einer Stichstrasse ab jenem Punkt, wo weniger als zehn Häuser
erschlossen werden, jeweils der dritten Klasse zuzuteilen. Ohne Be-
deutung ist auch die Benennung einer Strasse (vgl. Art. 57 StrG).
Massgebend ist vielmehr, inwieweit eine Strasse in ihrer Funktion als
Einheit zu betrachten ist. Dabei spielen selbstverständlich auch
Zweckmässigkeitsüberlegungen eine Rolle. So bestehen keine An-
haltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber wollte, dass der Strassenun-
terhaltsdienst der Gemeinde ohne vernünftige Begründung mitten in
einem Strassenzug aufhört. Für die Abgrenzung eines Strassenzugs
soll in der Regel eine Abzweigung, ein Kehrplatz, eine Verengung,
eine Kreuzung oder dergleichen massgebend sein (GERMANN, a.a.O.,
Art. 8 N 1 ff.; BDE Nr. 27/2018 vom 31. Mai 2018 Erw. 3.1.1; BDE
Nr. 33/2018 vom 13. Juli 2018 Erw. 3.2).
8.2 Zur Abgrenzung zwischen Gemeindestrassen zweiter und dritter
Klasse zieht die Rechtsprechung als wichtiges, jedoch nicht alleiniges
Kriterium die Anzahl der durch eine Strasse erschlossenen ständig be-
wohnten Wohneinheiten herbei (GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen). Ge-
mäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung sind Strassen inner-
halb des Baugebiets, die mehr als zehn ständig bewohnte Häuser er-
schliessen, als Gemeindestrassen zweiter Klasse einzuteilen
(VerwGE B 2011/9 vom 7. Dezember 2012 Erw. 4.1; VerwGE
B 2014/64 und B 2014/72 vom 28. Mai 2015 Erw. 5.2). Daraus ergibt
sich, dass Gemeindestrassen dritter Klasse demgegenüber in der Re-
gel höchstens zehn ständig bewohnte Häuser erschliessen (BDE
Nr. 18/2014 vom 1. April 2014 Erw. 3.3; BDE Nr. 63/2018 vom 27. De-
zember 2018 Erw. 3.2). Die Anzahl Wohneinheiten ist ein wichtiges
Beurteilungskriterium, denn der Charakter einer Strasse wird durch die
erschlossenen Wohneinheiten entscheidend beeinflusst. Massgeblich
aber bleiben auch die Funktion und das Verkehrsaufkommen auf der
Strasse. So kann sich aus der Funktion einer Strasse als Verbindungs-
strasse ihre Zuteilung zur zweiten Klasse aufdrängen, auch wenn sie
nicht genügend Wohneinheiten erschliesst, um als Erschliessungs-
strasse gelten zu können. Entscheidend ist dann, dass das Verkehrs-
aufkommen demjenigen der verlangten Anzahl ständig bewohnter
Wohneinheiten entspricht (BDE Nr. 71/2014 vom 24. September 2014
Erw. 2.4.1 mit Hinweisen). Quartierstrassen, die für mehrere Wohnein-
heiten Erschliessungsfunktionen übernehmen, erfüllen meist die Vor-
aussetzungen für eine Einteilung als Gemeindestrasse zweiter Klasse.
Strassen innerhalb des Baugebiets sind daher in der Regel als Ge-
meindestrassen zweiter und nur in seltenen Fällen als Gemeindestras-
sen dritter Klasse einzuteilen (GVP 2001 Nr. 98; GERMANN, a.a.O.,
Art. 8 N 10).
8.3 Das TBA führt in seinem Amtsbericht aus, bei der Strasse
"M._" handle es sich aufgrund ihrer Länge um eine Zufahrtsstrasse,
womit für die Sicherstellung einer genügenden Erschliessung grund-
sätzlich der Grundbegegnungsfall Personenwagen/Personenwagen
abgedeckt werden müsste. Bei sehr geringem Verkehr könne auch der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 21/25
Begegnungsfall Personenwagen/leichtes Zweirad angesetzt werden,
wenn entsprechende Ausweichstellen für das Kreuzen von Personen-
wagen vorhanden seien. Die heute klassierte Strassenfläche reiche
jedoch ab dem Baugrundstück Nr. 001 weder aus, den Begegnungs-
fall Personenwagen/Personenwagen bei stark reduzierter Geschwin-
digkeit, noch den Begegnungsfall Personenwagen/leichtes Zweirad si-
cherzustellen.
8.4 Die Strasse "M._" hat, sobald der umstrittene Neubau reali-
siert ist, rund 13 Wohneinheiten zu erschliessen, nämlich die acht ge-
planten Wohneinheiten auf dem Baugrundstück Nr. 001 (bislang vier
Wohneinheiten) sowie die fünf Einfamilienhäuser auf den Grundstü-
cken Nrn. 007, 010, 003, 004 und 009. Bei sieben der acht geplanten
Wohneinheiten auf dem Baugrundstück Nr. 001 handelt es sich ge-
mäss Nutzungsauflage in der angefochtenen Baubewilligung vom
4. Juni 2020 um Wohnungen, die ausschliesslich und dauernd durch
Personen genutzt werden müssen, die in der Gemeinde Z._ Wohn-
sitz haben. Auch bei den über die Strasse "M._" erschlossenen Ein-
familienhäusern handelt es sich nach den Akten um Erstwohnsitze.
Von den rund 13 Wohneinheiten sind somit zwölf Einheiten ständig
bewohnt. Auch wenn der Vertreter der Rekursgegnerin in seiner Ein-
gabe vom 19. März 2021 vorbringt, es würden künftig 12 – wovon nur
11 ständig bewohnte – Wohneinheiten über die Strasse "M._" er-
schlossen, ändert das nichts daran, dass die Strasse "M._" grund-
sätzlich als Gemeindestrasse zweiter Klasse einzuteilen wäre. Zurzeit
handelt es sich um eine Gemeindestrasse dritter Klasse bzw. ab
Grundstück Nr. 004 nur mehr um einen Gemeindeweg erster Klasse.
Die Strasse "M._" hat jedoch von ihrer Einmündung in die Kantons-
strasse bis zum Wendeplatz auf den Grundstücken Nrn. 004 und
2628W eine Erschliessungsfunktion. Erst ab dem Wendeplatz ist die
Strasse nicht mehr ausgebaut; es handelt sich ab dort nur mehr um
einen chaussierten Weg ohne strassenmässige Erschliessungsfunk-
tion. Somit ist die Strasse "M._" bis zum Wendeplatz als einheitli-
cher Strassenzug zu betrachten und dementsprechend zu klassieren.
Bei Stichstrassen liegt es dabei in der Natur der Sache, dass der Ziel-
und Quellverkehr mit zunehmender Länge abnimmt, weil weniger An-
wohner über den hinter- als den vorderliegenden Teil der Strasse fah-
ren. Dieser Umstand rechtfertigt es jedoch nach dem oben Ausgeführ-
ten (Erw. 8.1) nicht, die Strasse in verschiedene Klassen einzuteilen
oder sie gar bloss als Gemeindeweg zu klassieren. Vielmehr ist ent-
scheidend, dass über die Strasse "M._" in ihrer Gesamtheit mehr
als zehn Wohneinheiten erschlossen werden. Sachliche Gründe, wes-
halb der östliche Teil der Strasse "M._" eine andere Klassierung er-
fahren sollte als der westliche, vermag die Vorinstanz nicht vorzubrin-
gen und sind auch nicht erkennbar.
8.5 Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann die Umklassie-
rung der Strasse "M._" auch nicht auf einen späteren Zeitpunkt ver-
schoben werden. Bei einem Strassenbauprojekt wie dem Vorliegen-
den bedürfen die "Einteilung der Gemeindestrasse", also die "Klassie-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 22/25
rung", genauso wie das der Klassierung regelmässig zugrundelie-
gende Strassenbauprojekt der Genehmigung durch das Baudeparte-
ment. Namentlich das Strassenbauprojekt stellt einen Nutzungsplan
im Sinn von Art. 14 Abs. 1 RPG dar, weshalb es nach Art. 26 RPG der
Genehmigung durch eine kantonale Behörde bedarf (BDE Nr. 96/2020
vom 13. Oktober 2020 Erw. 5.3.4). Nachdem ein solcher Nutzungs-
plan nur genehmigungsfähig ist, wenn er auch über einen zweckmäs-
sig abgegrenzten Perimeter verfügt, ergibt sich – wie das TBA in seiner
Vernehmlassung vom 21. Februar 2021 zu Recht ausführt –, dass
ein – wie vorliegend – nur punktuelles Strassenbauprojekt (ein-
schliesslich Klassierung) an einer insgesamt ungenügend ausgebau-
ten und falsch eingeteilten Gemeindestrasse von vornherein nicht ge-
nehmigungsfähig wäre. Der Perimeter eines Teilstrassenplans hat –
zumindest in Fällen wie dem Vorliegenden, der bloss eine Stichstrasse
mit kleinem Einzugsgebiet umfasst – so abgegrenzt zu sein, dass an-
schliessend der gesamte Strassenzug verkehrssicher gestaltet und
richtig klassiert ist. Folglich hätte die Vorinstanz beim Erlass des an-
gefochtenen Teilstrassenplans die geplante Erhöhung der über die
Strasse "M._" erschlossenen Wohneinheiten ebenso mitberücksich-
tigen müssen, wie den Umstand, dass diese Strasse teils nur als Ge-
meindeweg eingeteilt und im östlichen Abschnitt nicht verkehrssicher
ausgebaut ist.
9.
Die Rekurrenten rügen weiter, die Vorinstanz habe im Zusammenhang
mit dem Teilstrassenplan kein genügendes Mitwirkungsverfahren
durchgeführt.
9.1 Nach Art. 34 Abs. 2 PBG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG hat die
mit den Planungsaufgaben betraute Behörde die Bevölkerung über die
Ziele und den Ablauf der Planungen zu unterrichten. Sie hat dafür zu
sorgen, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mit-
wirken kann. Die Bestimmung hat zum übergeordneten Ziel, die de-
mokratische Legitimation von Plänen zu stärken. Damit die Bevölke-
rung bei der Planung mitwirken kann, muss sie informiert sein. Infor-
mation und Mitwirkung bilden folglich notwendigerweise eine Einheit.
Art. 4 RPG enthält die Mindestanforderungen bezüglich Umfang und
Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte der Bevölkerung. Der Behörde
kommt bei der Form und Art der Information der Bevölkerung ein ge-
wisser Handlungsspielraum zu. Sie hat die Bevölkerung jedoch in ei-
ner Art zu informieren, mit welcher der von der Planung berührte Per-
sonenkreis üblicherweise erreicht wird. Denkbar sind beispielsweise
Berichterstattungen in den Medien, Orientierungsveranstaltungen oder
die öffentliche Auflage von Entwürfen. Information und Mitwirkung er-
möglichen die notwendige Breite der Interessenabwägung, bilden eine
wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungsentscheid und tra-
gen damit zu einer qualitativ guten Planung bei. Die Mitwirkung soll die
Planungsbehörden in ihrer Aufgabe unterstützen, eine den Anforde-
rungen des Gesetzes und den Bedürfnissen der Bevölkerung entspre-
chende Raumordnung zu schaffen. Sie ist damit ein Teil der Grundla-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 23/25
genbeschaffung. Deshalb verlangt die Durchführung des Mitwirkungs-
verfahrens einen Zeitpunkt, in welchem die abschliessende Interes-
senabwägung noch offen ist – die Beschaffung von Grundlagen nach
abgeschlossener Planung wäre wenig sinnvoll. Anregungen müssen
deshalb zur Verfügung stehen und Bedenken müssen bekannt sein,
wenn die Planungsvorstellungen konkretisiert und in eine bestimmte
Form gegossen werden (vgl. zum Ganzen: BGE 135 II 286 Erw. 4.1
mit Hinweisen; ZAUGG/LUDWIG, Kommentar zum bernischen Bauge-
setz, Band 2, 4. Aufl., Bern 2013/2017, Art. 58 N 3). Damit eine sinn-
volle Mitwirkung ermöglicht wird, hat die Information somit möglichst
frühzeitig zu erfolgen. Nach der erfolgten Information kommt der Be-
völkerung die Möglichkeit der Mitwirkung zu. Die Planungsbehörde hat
die Planentwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusserung freizugeben,
Vorschläge und Einwände entgegenzunehmen und sich materiell dazu
zu äussern – wenn auch nicht eine individuelle Beantwortung jeder
Anfrage verlangt wird (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 4 N 1 ff.; Baude-
partement SG, Juristische Mitteilungen 2018/IV/3; BDE Nr. 7/2020
vom 16. März 2020 Erw. 4, bestätigt durch VerwGE B 2020/58 und 72
vom 22. Oktober 2020 Erw. 4 ff.). Für untergeordnete Planänderungen
ohne öffentliches Interesse kann die Mitwirkung zulässigerweise un-
terbleiben. Von der Planung direkt Betroffene sind in solchen Fällen
auf den Rechtsmittelweg zu verweisen (vgl. dazu MUGGLI und
AEMISEGGER/HAAG, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
Zürich 2020, Art. 4 N 28 und Art. 33 N 21 mit Hinweisen; BDE
Nr. 1/2021 vom 7. Januar 2021 Erw. 7.1.1).
9.2 In Bezug auf den im vorliegenden Rekursverfahren zu beurtei-
lenden Teilstrassenplan ist unbestrittenermassen weder eine Informa-
tion der Anrainer erfolgt noch wurde ein Mitwirkungsverfahren im ge-
schilderten Mass durchgeführt. Dies wäre grundsätzlich nicht zu bean-
standen, wenn – wie von der Vorinstanz beabsichtigt – bloss eine
punktuelle Verbreiterung und Klassierung der Strasse "M._" im Be-
reich des Baugrundstücks Nr. 001 erforderlich gewesen wäre. Ein
solch punktueller Ausbau einer Gemeindestrasse würde eine unterge-
ordnete Planänderung darstellen, bei welcher die Durchführung des
Mitwirkungsverfahrens unterbleiben könnte. Muss hingegen die ge-
samte Strasse "M._" ausgebaut und zudem in eine Gemein-
destrasse zweiter Klasse umgeteilt werden, kann nicht mehr von einer
untergeordneten Planänderung gesprochen werden. Entsprechend
müsste dann auch ein gesetzeskonformes Mitwirkungsverfahren
durchgeführt werden.
10.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die geplante Erweiterung und
Aufstockung des Mehrfamilienhauses wegen des Treppenhauses mit
Lift sowohl die zulässige Gebäudehöhe als auch die zulässige Ge-
schosszahl überschreitet. Der Verzicht auf die Erstellung der Kinder-
spielplatzfläche ist ebenfalls unzulässig. Zudem ist das Baugrundstück
mangels rechtlicher Sicherstellung der nördlichen Zufahrt nicht hinrei-
chend erschlossen. Der Perimeter des Teilstrassenplans ist sodann
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 24/25
unzweckmässig abgegrenzt und die Klassierung der geplanten Ver-
breiterung der Strasse "M._" widerspricht den Vorgaben des Stras-
sengesetzes. Der angefochtene Teilstrassenplan vom 15. August
2019 sowie die angefochtene Baubewilligung und der Einspracheent-
scheid des Gemeinderates Z._ vom 4. Juni 2020 sind deshalb auf-
zuheben. Die Rekurse erweisen sich als begründet und sind im Sinn
der Erwägungen gutzuheissen.
11.
11.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt für beide Rekurse gesamthaft
Fr. 4'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Ge-
meindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens ent-
sprechend sind die amtlichen Kosten der Rekursgegnerin zu überbin-
den.
11.2 Der im Verfahren Nr. 20-4600 von B._ und A._ am 10. Juli
2020 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstat-
ten.
11.3 Der im Verfahren Nr. 20-4838 von F._ am 10. Juli 2020 ge-
leistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.
12.
Rekurrenten und Rekursgegnerin stellen ein Begehren um Ersatz der
ausseramtlichen Kosten.
12.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
12.2 Die Rekurrenten obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfahren
zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot,
die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund-
sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis
VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschä-
digung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Hono-
rarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– festzule-
gen; sie ist von der Rekursgegnerin zu bezahlen.
12.3 Da die Rekursgegnerin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung.
Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 27/2021), Seite 25/25