# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** c24553d2-fdde-4c66-81b3-e3a93b8d7233
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2006
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Mit Beschluss vom 16. November 2004 erliess der Grosse Gemeinderat (seit 1.
Januar 2005: Stadtparlament) der Stadt St. Gallen ein totalrevidiertes Polizeireglement
(abgekürzt: PR), welches von der städtischen Bürgerschaft in der Volksabstimmung
vom 5. Juni 2005 angenommen wurde und jenes vom 20. Oktober 1964 ersetzt. Art. 3
PR regelt die Überwachung des öffentlichen Grundes. Nach Art. 3 Abs. 1 PR können
öffentliche Strassen und Plätze mit Videokameras überwacht werden, welche eine
Personenidentifikation nicht zulassen. Gemäss Abs. 2 kann der Stadtrat die örtlich
begrenzte Ueberwachung mit Videokameras bewilligen, welche die
Personenidentifikation zulassen, wenn der Einsatz solcher Videokameras zur Wahrung
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der öffentlichen Sicherheit und Ordnung geeignet und erforderlich ist und wenn die
Oeffentlichkeit mit Hinweistafeln auf diesen Einsatz aufmerksam gemacht wird. Nach
Abs. 3 wird das Aufzeichnungsmaterial von Überwachungseinrichtungen nach 100
Tagen vernichtet; vorbehalten bleibt die Weiterverwendung in einem Strafverfahren.
Nach Abs. 4 ist eine missbräuchliche Verwendung des Bildmaterials durch geeignete
technische und organisatorische Massnahmen auszuschliessen.
Mit Eingabe vom 20. Juni 2005 erhob der in St. Gallen wohnhaft Stimmbürger X.Y.
beim Departement des Innern Kassationsbeschwerde und beantragte, Art. 3 Abs. 3 PR
sei insofern abzuändern, als das Aufzeichnungs- material von
Überwachungseinrichtungen nicht nach 100 Tagen, sondern bereits nach zwei Tagen
vernichtet werde, unter Kostenfolge. Zur Begründung brachte er im wesentlichen vor,
die Ueberwachung des öffentlichen Raumes durch Videokameras, welche eine
Personenidentifikation zulassen, tangiere die durch Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2
der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) geschützte Persönlichkeitssphäre des
Einzelnen. Die Kassationsbeschwerde richte sich allein gegen die zulässige
Aufbewahrungsdauer. Diese sei mit 100 Tagen völlig übermässig.
In der Folge überwies das Departement des Innern die Angelegenheit dem in der Sache
zuständigen Justiz- und Polizeidepartement. Dieses überwies die Sache seinem
Stellvertreter, dem Gesundheitsdepartement, weil es bereits eine Vorprüfung des
Reglements und der streitigen Bestimmung vorgenommen hatte.
Mit Entscheid vom 26. Oktober 2005 hiess das Gesundheitsdepartement die
Kassationsbeschwerde teilweise gut, hob Art. 3 Abs. 3 PR auf und wies die Sache zur
Neuregelung an das Stadtparlament zurück. Es erwog im wesentlichen, die 100-tägige
Aufbewahrungsfrist sei unverhältnismässig und verletze sowohl das informationelle
Selbstbestimmungsrecht nach Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 BV sowie
die Garantie von Art. 8 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101,
abgekürzt EMRK).
B./ Mit Eingaben vom 8. November und 1. Dezember 2005 erhob die Politische
Gemeinde St. Gallen Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der
Entscheid des Gesundheitsdepartements sei aufzuheben und die gegen Art. 3 Abs. 3
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PR erhobene Kassationsbeschwerde sei abzuweisen. Zur Begründung bringt sie im
wesentlichen vor, die Videoüberwachung mit einer Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen
diene einem erheblichen öffentlichen Interesse. Sie führe nach der gesamten
Ausgestaltung lediglich zu einem leichten Eingriff in den geschützten
Grundrechtsbereich und sei nicht unverhältnismässig.
In seiner Vernehmlassung vom 15. Dezember 2005 beantragt das
Gesundheitsdepartement, die Beschwerde sei unter Kostenfolge abzuweisen.
In seiner Stellungnahme vom 6. Februar 2006 beantragt X.Y. ebenfalls, die Beschwerde
sei abzuweisen.
Auf die einzelnen Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in den

## Considerations

nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Politische Gemeinde St. Gallen ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung
öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlichen-rechtlichen
Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation
des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines
Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche
Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden
öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten
Zuständigkeitsordnung (Cavelti/ Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.
Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE B
2005/150 vom 6. Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., publ. in: www.gerichte.sg.ch).
Gemäss Art. 10 des kantonalen Polizeigesetzes (sGS 451.1) erlässt die politische
Gemeinde durch Reglement die nach den örtlichen Verhältnissen erforderlichen
Vorschriften zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Beschlüsse der
Bürgerversammlung über die Annahme solcher Reglemente berühren zweifellos die
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Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin gegeben ist.
Im übrigen wurde die Beschwerde rechtzeitig eingereicht und entspricht formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs.
1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2./ Umstritten ist ausschliesslich, ob die in Art. 3 Abs. 3 PR festgelegte
Aufbewahrungsfrist von 100
Tagen dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit entspricht.
a) Hintergrund der Vorschrift über die Aufbewahrungsfrist ist Art. 3 Abs. 2 PR, welcher
dem Stadtrat die Kompetenz einräumt, die örtlich begrenzte Ueberwachung mit
Videokameras zu bewilligen, welche die Personenidentifikation zulassen, wenn der
Einsatz solcher Kameras zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
geeignet und erforderlich ist und wenn die Oeffentlichkeit mit Hinweistafeln auf diesen
Einsatz aufmerksam gemacht wird. Gegenstand dieser Bestimmung ist demnach die
sog. dissuasive Ueberwachung, mit welcher präventiv öffentliche Plätze und Räume
überwacht werden und die sich, im Gegensatz zur sog. invasiven Ueberwachung, auf
eine Vielzahl unbestimmter Personen richtet, die sich auf diesen Plätzen oder in diesen
Räumen bewegen. Weil sich die dissuasive Ueberwachung ohne Tatverdacht gegen
eine unbestimmte Zahl von Personen richtet, dabei auf die Erkennbarkeit dieser
Personen ausgerichtet ist und ohne richterliche Ueberprüfung stattfindet, wird sie als
Eingriff in ein Grundrecht der Betroffenen betrachtet, und zwar in das aus Art. 13 Abs.
2 BV - danach hat jede Person Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen
Daten - abgeleitete sog. Recht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl. Jörg Paul
Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 44 ff.; Markus Schefer,
Ergänzungsband, Bern 2005, S. 34 mit Hinweisen; vgl. auch Rainer J. Schweizer, St.
Galler Kommentar zu Art. 13 Abs. 2 BV, Rz. 38 ff.). Ob auch das Recht auf persönliche
Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV und die Garantie des Privat- und Familienlebens berührt
sind, wie das Gesundheitsdepartement ohne eingehendere Begründung annahm (vgl.
E. 5 des angefochtenen Entscheids), kann offen bleiben.
b) Unbestritten ist, dass die in Art. 3 PR geregelte dissuasive Ueberwachung eine
genügende gesetzliche Grundlage hat. Das PR ist ein Gesetz im formellen Sinn; es
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wurde von der Bürgerschaft der Stadt St. Gallen mit 15'437 Ja-Stimmen gegen 8'037
Nein-Stimmen angenommen. Die Videoüberwachung und die zeitweilige Aufbewahrung
des gewonnenen Bildmaterials bezwecken u.a. die Verhinderung von Straftaten und die
Erleichterung von deren Aufklärung. Damit liegt die Massnahme im öffentlichen
Interesse (vgl. BGE 128 II 275). Unbestritten ist weiter, dass der Kerngehalt des
Grundrechts gewahrt bleibt. Insoweit sind die Anforderungen nach Art. 36 Abs. 1, 2
und 4 BV erfüllt. Dagegen ist streitig, ob der Grundsatz der Verhältnismässigkeit nach
Art. 36 Abs. 3 BV gewahrt ist. Die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes
bedeutet, dass sich der Grundrechtseingriff eignen muss, den im öffentlichen Interesse
liegenden Zweck herbeizuführen, dass der Eingriff erforderlich ist bzw. dass keine
gleichermassen geeignete, aber mildere Massnahme zur Verfügung steht und dass die
negativen Wirkungen des Eingriffs im konkreten Fall das öffentliche Interesse am
Eingriff nicht überwiegen (vgl. statt vieler Schweizer, a.a.O., Rz. 21 zu Art. 36 BV mit
Hinweis auf BGE 124 I 115; Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6.
Aufl., Zürich 2005, Rz. 320 ff.).
c) aa) Die Vorinstanz erwog, eine Aufbewahrung von 100 Tagen sei weder erforderlich
noch verhältnismässig im engeren Sinn. Dem öffentlichen Interesse an der Aufklärung
von Straftaten werde Genüge getan, wenn das Ueberwachungsmaterial solange
aufbewahrt werde, bis üblicherweise Strafantrag gestellt werde. Zwar fehlten hiezu
kriminalstatistische Erfahrungswerte, doch sei offensichtlich, dass "für gewöhnlich"
nicht 90 Tage vergehen würden, bis Strafantrag gestellt werde. Auch der Stadtrat sei in
seiner Vorlage an das Stadtparlament davon ausgegangen, dass die meisten Anzeigen
bei Antragsdelikten innerhalb eines Monats gestellt würden. Zudem bestätige der
Auszug aus der Kriminalstatistik des Kantons St. Gallen vom 15. August 2005, dass der
weitaus grösste Teil der polizeilich erfassten Straftaten in Unterführungen der Stadt St.
Gallen von 1997 bis 2004 Sachbeschädigungen mit Farbe oder Spray (292) und
Betäubungsmitteldelikte (232) umfasst habe und dass Entreissdiebstähle (31),
Körperverletzungen (11), sexuelle Belästigungen und sexuelle Nötigungen (3) mit
grossem Abstand folgten. Bei der Mehrheit der Delikte bräuchten die Opfer keinesfalls
eine 90-tägige Frist zur Willensbildung. Im weiteren werde das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung, welches den Bürgern den Anspruch gewähre,
selber über Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten zu bestimmen, durch die
Speicherung der Videos über 100 Tage erheblich beeinträchtigt. Wer täglich einen
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überwachten Ort passiere, müsse in Kauf nehmen, dass über ihn grosse Datenmengen
angelegt und aufbewahrt würden, ohne dass ein konkreter Tatverdacht gegen ihn
vorliege. Für eine kürzere Aufbewahrungsfrist spreche auch ein gewisses
Missbrauchsrisiko, welches nicht restlos ausgeschlossen werden könne. Schliesslich
zeige ein Vergleich mit anderen Regelungen, dass keine gesetzgebende Gewalt eine
Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen als erforderlich bzw. zumutbar erachte.
bb) Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, mit der Aufbewahrung während 100
Tagen wolle sichergestellt werden, dass Straftaten an Stellen des öffentlichen Grundes,
die häufig als unsicher erachtet würden, möglichst umfassend aufgeklärt und geahndet
werden könnten. Mit einer erhöhten Aufklärungsrate werde zugleich eine präventive
Wirkung erzielt. Wenn die Aufbewahrungsdauer so festgelegt sei, dass sie
grundsätzlich jene Frist abdecke, die - gerechnet ab dem Tag der Tat - für die Stellung
eines Strafantrags vorgesehen sei, so gehe die gesetzliche Regelung nicht weiter, als
es für die Erreichung des gesetzgeberischen Ziels erforderlich sei. Es verhalte sich mit
der Verhältnismässigkeit der Aufbewahrungsfrist nicht anders als mit der
Verhältnismässigkeit der Strafantragsfrist. Auch diese betrage drei Monate, auch wenn
der Strafantrag wohl in den meisten Fällen weit früher eingereicht werde. Die
Aufbewahrung während 100 Tagen erreiche das im öffentlichen Interesse liegende Ziel
besser als eine Aufbewahrung während lediglich 30 Tagen. Die Aufbewahrungsfrist von
100 Tagen sei darüber hinaus notwendig, weil die Videoaufnahmen lediglich permanent
und lückenlos erstellt, nicht aber permanent und lückenlos überprüft würden. Ob das
aufgezeichnete Material für ein Strafverfahren benötigt werde, hänge daher in
zahlreichen Fällen vom Verhalten der betroffenen Personen ab, wobei zu
berücksichtigen sei, dass gerade Anzeigen wegen Verletzung der sexuellen Integrität
oder wegen Uebergriffen gegen Jugendliche aus Scham oder Furcht oft erst nach
längerer Zeit erfolgten. Auch diene die Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen nicht nur der
Ahndung von Antragsdelikten, sondern auch von Offizialdelikten. Schliesslich ziele die
Videoüberwachung darauf ab, die Sicherheit an neuralgischen Stellen des öffentlichen
Grundes und das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung zu verbessern, um die Stadt
als Begegnungs- und Lebensraum für alle Einwohner zu erhalten. Es bestehe ein
erhebliches und durch eine Bevölkerungsbefragung nachgewiesenes öffentliches
Interesse daran, eine "Verslumung" der Stadt, wie sie sich an einzelnen neuralgischen
Orten abzeichne, zu verhindern. Deshalb würden die mit der Aufbewahrung der
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Videoaufzeichnungen während 100 Tagen verbundenen Beschränkungen keineswegs
in einem Missverhältnis zur Bedeutung des verfolgten öffentlichen Interesses stehen.
Die Ueberwachung würde nur an bestimmten, örtlich begrenzten Stellen des
öffentlichen Grundes erfolgen, bei denen eine besondere Gefährdungslage bestehe.
Die Massnahme betreffe mithin Orte, bei denen eine Vielzahl von unbescholtenen
Bürgern ohne die vorgesehene Videoüberwachung in ihrer Freiheit, sich im öffentlichen
Raum zu bewegen, wegen Furcht vor strafbaren Handlungen eingeschränkt wäre.
Zudem würden die Passanten auf die Videoüberwachung hingewiesen. Auch beinhalte
das aufgezeichnete Material mit Ausnahme der Videoaufnahme keine zusätzlichen
personenbezogenen Daten, insbesondere keine Namen. Schliesslich sei das Material
nach der Aufzeichnung ausserhalb eines Ermittlungsverfahrens nicht mehr einsehbar
und durch technische und organisatorische Vorkehren gegen eine missbräuchliche
Verwendung geschützt.
cc) Der Beschwerdegegner bringt dagegen vor, dass eine Strafverfolgung auch bei
einer Vernichtung des aufgezeichneten Materials nach 30 Tagen noch möglich sei.
Unter Umständen würde sich lediglich die Beweislage verschlechtern. Dem Opfer eines
Antragsdelikts sei es aber zuzumuten, innert 30 Tagen Strafanzeige zu erstatten, wenn
es die Verwendung des aufgezeichneten Materials für Beweiszwecke sichern wolle.
Darüber hinaus möge es zutreffen, dass für die Beweissicherung bei der Verfolgung
von Offizialdelikten auch nach mehr als 30 Tagen ein Interesse am aufgezeichneten
Material bestehe. Mit dieser Argumentation liesse sich allerdings auch eine
Aufbewahrungsdauer von weit über 100 Tagen rechtfertigen, was aber im Hinblick auf
das Uebermassverbot als Teilgehalt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes nicht mehr
begründet werden könne. Dadurch, dass die Oeffentlichkeit und somit auch potentielle
Straftäter mit Hinweistafeln auf den Einsatz der Videokameras aufmerksam gemacht
würden, sei ein markanter Rückgang der Delinquenz zu erwarten bzw. werde sich diese
an nicht überwachte Orte verlagern. Unter diesen Umständen sei das im
Zusammenhang mit der Aufbewahrung des Ueberwachungsmaterials vorgebrachte
Strafverfolgungsinteresse von geringer Natur, was ebenfalls gegen eine lange
Aufbewahrungsdauer spreche. Bei einer Aufbewahrung von 100 Tagen bestehe zudem
die Gefahr, dass personenbezogene Daten in grossem Umfang akkumuliert würden
und deshalb ganze Persönlichkeitsprofile erstellt werden könnten. Dabei zeige die
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Erfahrung, dass es gerade im polizeilichen Bereich trotz entsprechender Regulative
immer wieder zu missbräuchlicher Verwendung von Daten komme.
d) aa) Der Stadtrat orientierte sich in seiner Vorlage an das Stadtparlament an der
Strafantragsfrist von drei Monaten gemäss Art. 29 StGB. Er ging davon aus, dass die
meisten Anzeigen bei Antragsdelikten innerhalb eines Monats erfolgen würden. Eine
Aufbewahrungsfrist von 30 Tagen stelle einen Mittelweg zwischen den Interessen der
verletzten Person und den Interessen des Datenschutzes dar. Stadtparlament und
Bürgerschaft gewichteten die Interessen der Deliktsprävention und der Strafverfolgung
höher. Sie wollten sicherstellen, dass an gewissen Oertlichkeiten Straftaten möglichst
umfassend aufgeklärt und geahndet werden können und die öffentliche Sicherheit
vermehrt gewährleistet wird. Diese Ausdehnung lag in der Kompetenz von
Stadtparlament und Bürgerschaft. Dass der Stadtrat eine Frist von 30 Tagen vorschlug,
stellt die Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit einer Frist von 100 Tagen nicht a
priori in Frage. Im übrigen waren Stadtparlament und Bürgerschaft in ihrer
Entscheidung frei, auch andere Aspekte als die Beweissicherung in einem
Strafverfahren zu berücksichtigen, insbesondere etwa die Gewährleistung der
öffentlichen Sicherheit.
Sowohl die Frist von 30 Tagen als auch jene von 100 Tagen orientieren sich an der
Strafantragsfrist von drei Monaten gemäss Art. 29 StGB. Das Gesundheitsdepartement
wie auch der Beschwerdegegner halten dafür, dass bei näherer Betrachtung kein
Zusammenhang zwischen der Strafantrags- und der Aufbewahrungsfrist bestehe,
zumal der Beginn der beiden Fristen nicht identisch sei. Das Gesundheitsdepartement
qualifizierte es gar als "unsachlich", bei der Aufbewahrungsfrist auf die Strafantragsfrist
von drei Monaten abzustellen und diese um eine zusätzliche Frist von zehn Tagen zu
ergänzen, um sicherzustellen, dass die Polizei bis zum Löschungszeitpunkt Kenntnis
von einem Strafantrag erhält. Das Verwaltungsgericht kann diesen Standpunkt nicht
teilen. Es ist legitim, dass die Beweiserleichterung mittels Videoüberwachung möglichst
allen Opfern von Straftaten zuteil wird, und zwar nicht nur jenen, die innert eines
Monats Strafantrag stellen, sondern auch jenen, welche die gesetzliche
Strafantragsfrist voll ausschöpfen. Ohnehin ist nicht genau bekannt, wie viele
Strafanträge bereits im ersten Monat nach der Tat und wie viele erst im zweiten oder
dritten Monat gestellt werden.
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Das Strafgesetzbuch gewährt bei Antragsdelikten den Verletzten ausdrücklich das
Recht, die Bestrafung des Täters innerhalb von drei Monaten zu verlangen (Art. 29
StGB). Soweit sich die Aufbewahrungsfrist an die Strafantragsfrist anlehnt, erscheint
die Frist von 100 Tagen sowohl sachgerecht wie auch erforderlich, und zwar
unabhängig davon, dass diese Frist bereits mit dem Zeitpunkt der Erstellung der
Videoaufnahme zu laufen beginnt und nicht erst nach erfolgtem Strafantrag. Hinzu
kommt, dass bei Antragsdelikten entgegen der Ansicht der Vorinstanz ein Strafantrag
auch gegen Unbekannt möglich ist (Chr. Riedo, in: Basler Kommentar, StGB I, N 39 f.
zu Art. 28 StGB mit Hinweisen).
Wenn das Opfer den Täter kennt, beginnen die beiden Fristen gleichzeitig zu laufen.
Die Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen gewährleistet somit, dass nicht nur ein
erheblicher Teil, sondern möglichst alle Antragsberechtigten in die Lage versetzt
werden, bei der Wahrnehmung ihrer Rechte als Opfer einer Straftat auf die
Aufzeichnungen zurückzugreifen. Namentlich in jenen Fällen, in denen sich Täter und
Opfer kennen, wird das Opfer häufig längere Zeit für den Entscheid benötigen, ob es
überhaupt Strafantrag stellen will oder nicht. Dies kann auf verschiedenen Motiven
beruhen. Möglicherweise will das Opfer eine ihm bekannte Person nicht mit einem
Strafverfahren belasten, oder aber es befürchtet Repressionen des ihm bekannten
Täters. Wenn ein Täter weiss, dass eine Aufzeichnung vor Ablauf der Strafantragsfrist
gelöscht wird, dürfte dies vermehrt zu Repressalien gegenüber einem Opfer führen. Im
übrigen trifft es zwar zu, dass die Strafantragsfrist und die Aufbewahrungsfrist nicht
gleichzeitig zu laufen beginnen, wenn ein Opfer den bzw. die Täter nicht kennt. Dies
berechtigt aber nicht zur Folgerung, die Frist von 100 Tagen sei unsachgemäss
festgelegt. Die Frist deckt jenen Bereich ab, in dem die Täterschaft dem Opfer bekannt
ist, und in den übrigen Fällen gewährleistet sie den Rückgriff auf die Aufzeichnungen,
wenn ein Opfer nach der Tat innert der gesetzlichen Frist Strafantrag gegen Unbekannt
stellt. Es kann deshalb keine Rede davon sein, dass die Anknüpfung an die
Strafantragsfrist unsachlich ist. Das Stadtparlament beabsichtigte, eine möglichst
weitgehende Beweissicherung bei Antragsdelikten wie auch bei anderen Straftaten zu
gewährleisten. Die Stimmberechtigten bestätigten diese Entscheidung mit einer
überwiegenden Mehrheit von 15'437 Ja-Stimmen gegen 8'037 Nein-Stimmen. Die Frist
von 100 Tagen ist daher erforderlich, um das vom Gesetzgeber gesteckte Ziel zu
erreichen. Mit einer kürzeren Frist wäre dies nicht gewährleistet. Somit ist die
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Massnahme sowohl geeignet als auch erforderlich, um das gesetzgeberische Ziel zu
erreichen.
In präventiver Hinsicht anerkennt im übrigen auch der Beschwerdegegner, dass an den
überwachten Orten ein massiver Rückgang der Delinquenz zu erwarten ist.
bb) Zu prüfen bleibt, ob das Kriterium der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn
gewahrt ist, das heisst ob kein Missverhältnis zwischen dem gesteckten
gesetzgeberischen Ziel und dem zu seiner Erreichung erforderlichen Eingriff in das
Grundrecht besteht. Das Gesundheitsdepartement hat diesen Aspekt nicht geprüft, da
es bereits die Erforderlichkeit bzw. Notwendigkeit der Massnahme im engeren Sinn
verneint hat.
Beim Erlass der streitigen Massnahme berücksichtigte der Gesetzgeber unter anderem
die Tatsache, dass das Sicherheitsempfinden erheblicher Teile der Bevölkerung in den
letzten zwei Jahren vor dem Erlass des PR abgenommen hatte. Dabei gaben über die
Hälfte der Befragten an, bestimmte Orte oder Ortstypen in der Stadt St. Gallen aus
Sicherheitsgründen zu meiden. Sodann gab jede zehnte befragte Person an, in den
letzten fünf Jahren an einem öffentlichen Ort in St. Gallen körperlich bedroht,
angegriffen, überfallen oder beraubt worden zu sein.
Die streitige Massnahme bezweckt neben der Beweissicherung zur Strafverfolgung
auch die Steigerung der öffentlichen Sicherheit und des subjektiven
Sicherheitsempfindens der Bevölkerung. Dazu ist die Massnahme geeignet, weil sie
den Betroffenen erlaubt, die neuralgischen Orte zu passieren, im Wissen darum, dass
diese Bereiche überwacht werden und die gespeicherten Aufzeichnungen in einem
Strafverfahren zur Verfügung stehen werden.
Gemäss Art. 3 Abs. 2 PR ist die Überwachung mit Videokameras, welche die
Personenerkennung ermöglichen, nur örtlich begrenzt zulässig. Diese Einschränkung
mildert den Eingriff in das geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung.
Wird die Ueberwachung auf solche Orte beschränkt, wo die öffentliche Ordnung
besonders gefährdet ist und welche von der Bevölkerung als besonders unsicher
wahrgenommen werden, so stellt ausserdem die Ueberwachung nicht nur eine
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Einschränkung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung dar, vielmehr
ermöglicht sie erst breiten Kreisen den Aufenthalt an Orten, welche sonst wegen der
gefährdeten öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemieden werden. Die
Ueberwachung hat somit nicht nur Eingriffscharakter; sie gewährleistet auch das Recht
auf Bewegungsfreiheit im öffentlichen Raum, welches ebenfalls zu den von der
Verfassung geschützten Grundrechten gehört (Art. 10 Abs. 2 BV). Hinzu kommt, dass
die Bevölkerung mittels Hinweistafeln auf die Ueberwachung aufmerksam gemacht
wird. Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Aufzeichnungen keiner Echtzeitkontrolle
unterliegen; vielmehr werden sie erst bei Einleitung eines Ermittlungsverfahrens
verwendet. Schliesslich sind technische und organisatorische Massnahmen
vorgesehen, welche eine missbräuchliche Verwendung der Aufzeichnungen
ausschliessen (Art. 3 Abs. 4 PR). Damit wird sichergestellt, dass die Aufzeichnungen
grundsätzlich ohne jegliche Bearbeitung gespeichert werden. Selbst wenn über
bestimmte Personen grosse Datenmengen aufgezeichnet werden, weil sie die
überwachten Örtlichkeiten regelmässig passieren, erwiese sich aufgrund der konkreten
Umstände die Intensität des Eingriffs als gering. Ob und welches Bildmaterial zu einer
bestimmten Person aufgezeichnet wurde, wäre zudem erst in demjenigen Zeitpunkt
ersichtlich, in welchem das Material aufgrund eines Ermittlungsverfahrens überprüft
wird. Sodann sind zusätzliche Ermittlungen, insbesondere zu den Personalien der
betroffenen Person, notwendig, da die Aufzeichnungen lediglich Bildmaterial enthalten.
All diese Vorkehrungen mindern die Schwere des Eingriffs in den
grundrechtsgeschützten Bereich der Betroffenen. Des weitern sind die Aufnahmen -
deren Verwendung in einem Strafverfahren vorbehalten - zwingend nach Ablauf von
100 Tagen zu löschen, weshalb stets nur eine beschränkte Datenmenge vorhanden ist.
Schliesslich erweist sich auch die von der Vorinstanz und vom Beschwerdegegner
geltend gemachte Missbrauchsgefahr als unbegründet. Das Polizeireglement hält
ausdrücklich fest, dass das Bildmaterial durch technische und organisatorische
Massnahmen vor missbräuchlicher Verwendung zu schützen ist (Art. 3 Abs. 4 PR).
Daran ist die Verhältnismässigkeit zu messen, nicht an einem bei jedem staatlichen
Eingriff in Grundrechte bzw. bei jedem Zwangsmittel theoretisch bestehenden
Missbrauchspotential.
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Die Vorinstanz hat im Sinne einer ergänzenden Erwägung auf andere
Ueberwachungsregelungen auf Bundes- und Kantonsebene sowie auf ausländische
Erlasse verwiesen und kam zum Schluss, bis anhin habe keine gesetzgebende Gewalt
eine Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen als erforderlich bzw. zumutbar erachtet. Diese
Ueberlegungen sind nicht schlüssig. Auf Bundesebene befinden sich die besagten
Regelungen ausschliesslich in Verordnungen, nicht in Gesetzen. In welcher Form die
angeführten ausländischen Regelungen erlassen wurden, legt die Vorinstanz nicht im
einzelnen dar. Lediglich in einem Fall wird auf ein Gesetz im formellen Sinn verwiesen.
Auch machte die Vorinstanz keine näheren Angaben, ob bei den zum Vergleich
herangezogenen Regelungen ähnliche Restriktionen bestehen, wie sie in Art. 3 PR
verankert sind. Bei einzelnen Erlassen ist jedenfalls ausdrücklich vorgesehen, dass eine
Sichtung des Bildmaterials vorgeschrieben ist. Demgegenüber wird im vorliegenden
Fall das Bildmaterial erst anlässlich eines konkreten Verfahrens geprüft. Es ist geradezu
eines der bezeichnenden Merkmale der streitigen Regelung, dass die Videoaufnahmen
nicht ohne Anlass bzw. permanent visioniert werden, sondern dies erst im Falle eines
Verfahrens geschieht. Darin unterscheiden sich die von der Vorinstanz herangezogenen
Regelungen des Bundes oder anderer Kantone oder gar des Auslandes zumindest
teilweise.
e) Die Beschwerdeführerin macht abschliessend geltend, die Vorinstanz habe im
Rahmen der abstrakten Normenkontrolle entschieden. Dabei gelte der Grundsatz, dass
eine Norm nur aufzuheben sei, wenn ihr nach den anerkannten Auslegungsregeln kein
Sinn beigemessen werden könne, der sich mit der Verfassung vereinbaren lasse. Die
Vorinstanz habe ungeachtet der Bestimmung, wonach eine missbräuchliche
Verwendung des Bildmaterials durch geeignete technische und organisatorische
Massnahmen auszuschliessen sei, ohne weitere Begründung angenommen, dass ein
gewisses Missbrauchsrisiko nicht auszuschliessen sei. Dies widerspreche nicht nur den
Grundsätzen der abstrakten Normenkontrolle, sondern sei auch in der Sache selber
einem öffentlichen Gemeinwesen gegenüber inakzeptabel.
Im Rahmen des Kassationsbeschwerdeverfahrens ist die abstrakte Normenkontrolle
bei Erlassen von Gemeinden zulässig (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 578). Im Rahmen der
abstrakten Normenkontrolle gilt der Grundsatz, dass eine angefochtene Bestimmung
nicht aufgehoben wird, wenn ihr nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn
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beigelegt werden kann, der sie mit den angerufenen verfassungsrechtlichen oder
staatsvertraglichen Rechten vereinbar erscheinen lässt. Nur wenn sie sich jeder
verfassungsmässigen Auslegung entzieht, wird sie aufgehoben (vgl. statt vieler BGE
130 I 86 mit Hinweisen). Von Bedeutung sind dabei die Tragweite des
Grundrechtseingriffs sowie die Möglichkeit, bei einer späteren konkreten
Normenkontrolle, d.h. im Anwendungsfall, einen hinreichenden verfassungsrechtlichen
Schutz zu erhalten. Es ist deshalb zu beachten, unter welchen Umständen die
betreffende Bestimmung zur Anwendung gelangen wird. Der Verfassungsrichter hat die
Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung nicht nur abstrakt zu untersuchen,
sondern auch die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung miteinzubeziehen.
Dabei dürfen die Erklärungen der Behörde über die künftige Anwendung der Vorschrift
mitberücksichtigt werden (BGE 130 I 86).
Nach Art. 3 Abs. 2 PR setzt die Ueberwachung mit Personenidentifikation voraus, dass
der Stadtrat einen entsprechenden Beschluss fasst, welche Oertlichkeit zu überwachen
ist. Dabei hat er mit bezug auf die konkrete Oertlichkeit zu prüfen, ob der Einsatz
solcher Kameras zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung geeignet und
erforderlich ist, und es sind entsprechende Hinweistafeln anzubringen. Wie ein solcher
Beschluss zu charakterisieren ist, muss im vorliegenden Fall nicht abschliessend
geprüft werden. Es dürfte sich wohl um eine Allgemeinverfügung handeln (vgl. etwa
BGE 126 II 300 ff.). Als solche wäre sie anfechtbar, da die Möglichkeit der Prüfung der
Erforderlichkeit und Geeignetheit der Anordnung und die Zweckmässigkeit der
Orientierung der Betroffenen auch im konkreten Anwendungsfall gegeben sein müssen.
Auch muss der Stadtrat Anordnungen über die geeigneten technischen und
organisatorischen Massnahmen gemäss Art. 3 Abs. 4 PR erlassen. Diese können in der
Form einer Verwaltungsverordnung bzw. Dienstanweisung verfasst werden. Da diese
einen Eingriff bzw. einen Einzelaspekt eines Eingriffs in einen grundrechtsgeschützten
Bereich berührt, wird ihr zweifellos Aussenwirkung zukommen, weshalb sie wiederum
mit einem Rechtsmittel angefochten werden kann (Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 1947 mit
Hinweisen). Standort und Handhabung der Ueberwachung mit Personenidentifikation
unterliegen daher einer hinreichenden verfassungsrechtlichen
Ueberprüfungsmöglichkeit.
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Im weiteren ist aufgrund der Aeusserungen des Stadtrates davon auszugehen, dass die
Ueberwachung mit Personenidentifikation an neuralgischen Stellen des öffentlichen
Grundes zum Einsatz kommt, welche eine hohe Rate von Delikten aufweisen oder an
denen das subjektive Sicherheitsempfinden bei einer relativ grossen Zahl von Personen
beeinträchtigt ist. Ausserdem darf anerkannt werden, dass der Stadtrat bei der
Umsetzung der Ueberwachung hinreichend wirksame technische und organisatorische
Massnahmen erlässt, welche einen Missbrauch ausschliessen.
f) Zusammenfassend gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass eine
Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen aufgrund der im formellen Gesetz selbst geregelten
Rahmenbedingungen zumindest im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nicht zu
einem Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung führt, welcher mit
den vom Gesetzgeber angestrebten Zielen in einem Missverhältnis steht. Die
Verhältnismässigkeit von Art. 3 PR ist daher zu bejahen. Die Bestimmung lässt sich
zudem in einer verfassungskonformen Art und Weise anwenden, was zweifelsohne
auch dem Willen der Stimmbürgerschaft entsprach, welche das revidierte
Polizeireglement mit 15'437 Ja-Stimmen gegen 8'037 Nein-Stimmen angenommen hat.
Das Gesundheitsdepartement hat daher zu Unrecht im Rahmen der abstrakten
Normenkontrolle die gesetzliche Regelung der Stadt St. Gallen als verfassungswidrig
qualifiziert. Folglich ist die Beschwerde der Stadt St. Gallen gutzuheissen, und der
vorinstanzliche Entscheid ist aufzuheben.
3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten des Beschwerdegegners (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS
941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten, da das Verwaltungsgericht die Frage des
Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung mittels Videoüberwachung
erstmals zu beurteilen hatte (Art. 97 VRP).
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98bis und Art. 98ter VRP, Art.
263 Abs. 3 des Zivilprozessgesetzes, sGS 961.2).