# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 611cb8b9-89fa-5008-bf13-848e2cd30997
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2013
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
a. RI 1 è proprietario del mapp. 24 di Vico Morcote, sul quale grava un onere di abitazione vita natural durante a favore di RI 2. Sulla porzione est del fondo, che ha una superficie complessiva di 282 mq, sorge un edificio di 118 mq. A ovest della particella si trova invece il giardino (164 mq), che confina con il mapp. 25, di proprietà del comune. Questo fondo, di complessivi 323 mq, ospita in particolare la casa comunale (superficie 133 mq), situata a sud rispetto al giardino di RI 1. Il nucleo in quel punto degrada da nord verso sud, in direzione del lago, di modo che il mapp. 25 si presenta in pendio e la casa comunale sporge unicamente per un piano a monte, mentre a valle l'edificio conta due livelli, costituiti dal citato piano e da un alto porticato, che permette l'accesso dalla sottostante piazzetta. Attualmente, la gronda dell'edificio comunale si situa a un'altezza oscillante tra i 447.37 m.s.m. (angolo sud-est) e i 447.43 m.s.m. (angolo nord-ovest), mentre il colmo del tetto a quattro falde è posto alla quota di 449.70 m.s.m.
b. Entrambe le particelle sono inserite nel perimetro della zona nucleo di vecchia formazione (NV) del piano regolatore approvato con risoluzione 21 dicembre 1988 (n. 9636). Il mapp. 25 è inoltre gravato da un vincolo di edifici e attrezzature d'interesse pubblico (EAP) per l'amministrazione pubblica (n. 1). La zona NV è retta dall'art. 32 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR '88), il quale prevede in particolare che ogni intervento è sottoposto alle prescrizioni generali da esso specificate e alle disposizioni indicative per ciascuna unità immobiliare, trascritte negli elaborati grafici e descrittivi allegati, denominate "schede" (cpv. 2). Per quanto qui interessa, il mapp. 25 è oggetto della scheda n. 19, che alla voce configurazione altimetrica, prevede la conservazione integrale dello stato di fatto per la casa comunale.
B.
Nelle sedute dell'11 e 19 maggio 2010 l'assemblea comunale di Vico Morcote ha adottato la revisione del piano regolatore. Tale strumento traccia un perimetro per l'allestimento di un piano particolareggiato del nucleo, nel quale risultano compresi i due citati fondi. In attesa dell'approvazione del piano particolareggiato, l'art. 46 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR '11) prevede una disciplina transitoria, che mantiene applicabili le schede indicative previste dal piano approvato il 21 dicembre 1988 (cpv. 2). Il legislativo comunale ha tuttavia modificato la scheda n. 19 relativa al mapp. 25. Essa prevede in particolare una variazione in altezza per le gronde su tutti i fronti sino alla quota di 448.5 m.s.m. e per il colmo a 451.1 m.s.m, ciò che permette una sopraelevazione dell'edificio esistente di ca. 1.10 m in corrispondenza delle gronde e di 1.40 m al colmo del tetto.
C.
a. Contro la pianificazione adottata dal comune, RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendo la non approvazione della scheda n. 19 relativa al mapp. 25. Secondo i ricorrenti il vincolo non era sorretto da interesse pubblico, siccome il bisogno della collettività non era stato né provato, né suffragato da calcoli; esso non risultava nemmeno previsto nella tabella degli investimenti del rapporto di pianificazione. Inoltre, atteso come la nuova pianificazione prevedeva l'allestimento di un piano particolareggiato, ritenevano contrario alla logica pianificatoria anticipare il disciplinamento di questo elemento puntuale - posto anche che l'edificio è situato in posizione strategica nel nucleo - quando il rapporto di pianificazione stesso indicava la necessità di salvaguardare e valorizzare il nucleo vecchio, oltre che di procedere a studi pianificatori specifici.
b. Con risoluzione 12 luglio 2011 il Consiglio di Stato ha approvato il piano e, nel contempo, ha respinto il ricorso di RI 1 e RI 2. Secondo il Governo l'entità dell'intervento, che non pregiudicava la tutela del nucleo, era contenuta e l'edificio situato in un settore marginale dello stesso. Inoltre, la risposta al ricorso inoltrata dal municipio motivava debitamente la necessità di nuovi spazi, da cui l'interesse pubblico.
D.
Con ricorso 13 settembre 2011 RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'annullamento della decisione del Governo e la sua riforma nel senso di annullare la scheda n. 19. Essi ribadiscono le censure avanzate davanti al Consiglio di Stato. Gli insorgenti soggiungono che le motivazioni espresse dal municipio in sede di risposta - peraltro nemmeno intimata alle parti - sono tardive, siccome avrebbero dovuto essere fornite dall'assemblea comunale. Tale modo di procedere svuoterebbe di ogni portata e contenuto la garanzia della proprietà, le competenze e obblighi del legislativo comunale, le componenti obbligatorie del piano regolatore, i principi fondamentali della LALPT, il diritto di essere sentiti dei proprietari interessati e, da ultimo, il principio democratico.
E.
La Divisione
chiede che il ricorso sia respinto, mentre il municipio - pur senza determinarsi - spiega diffusamente i motivi a sostegno della scelta contestata.
F.
Il 28 febbraio 2013 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In quel frangente i rappresentanti del comune hanno prodotto una variante "riduttiva" di possibile intervento sull'edificio comunale, che prevede un innalzamento inferiore a quello approvato dal Governo. Secondo questo documento, ai fini di realizzare un terzo livello, sarebbe sufficiente fissare a 450.12 m.s.m. (
Δ
+0.42 m) la quota del colmo e a 448.18 m.s.m. quella della gronda (
Δ
+0.80 m). Entro il termine impartito, i ricorrenti hanno comunicato al Tribunale di non aderire alla proposta formulata in sede di udienza.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale
di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL
7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012) e la legittimazione
dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio
2012 art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). I
gravami sono pertanto ricevibili in ordine.
1.2. Poiché
il controverso piano regolatore è stato adottato e
approvato in vigenza della LALPT, esso dovrà essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst).
2.
2
.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2
LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
I ricorrenti contestano la modifica della scheda n. 19, la quale permette la sopraelevazione della casa comunale che sorge sul mapp. 25 di Vico Morcote, a valle del mapp. 24 di loro pertinenza. In particolare, essi contestano che tale facoltà sia sorretta da un pubblico interesse, siccome il bisogno non sarebbe stato provato. Non sussisterebbe infatti alcun progetto, mancherebbe la concreta intenzione edificatoria e difetterebbe anche un'analisi della necessità degli spazi, nonché delle possibili ubicazioni alternative. Le giustificazioni addotte dal municipio in sede di risposta davanti al Governo, peraltro nemmeno intimata loro, sarebbero tardive. Essi contestano anche la scelta di anticipare questa scelta pianificatoria puntuale, quando la nuova pianificazione prevede l'allestimento di un piano particolareggiato, siccome il nucleo vecchio merita di essere salvaguardato e valorizzato al termine di studi specifici.
4.
La Confederazione
, i cantoni e i comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 lett. b LPT. Ciò che importa, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza (RtiD I-2012 n. 10 consid. 5.1. con rinvii;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 20 ad art. 18
). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr.
Eric Brandt/Pierre Moor
, Commentario LPT, Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii;
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In quest'ordine di idee l'art. 28 cpv. 2 LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico (lett. d).
5.
Il piano particolareggiato (art. 28 cpv. 2 lett. c, 54 segg. LALPT) organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 54 cpv. 2 LALPT).
Il piano particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi, stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati, le superfici da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche degli edifici; può inoltre stabilire la formazione in comune di infrastrutture che interessino un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi e strade di accesso. Il piano particolareggiato si
distingue dal piano regolatore per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa intensità delle restrizioni adottate
(cfr.
Adelio
Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n.
409 seg. ad art. 54 LALPT, con relativi rinvii alla giurisprudenza).
6.
6.1.
Nell'ambito del piano regolatore previgente, il comune ha elaborato uno studio di dettaglio che prevedeva diverse schede per ogni fondo compreso nella zona nucleo di vecchia formazione. Tale impostazione è stata approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione 21 dicembre 1988, il quale ha tuttavia attribuito alle schede unicamente un valore indicativo, adeguando di conseguenza l'art. 32 NAPR '88. Il Governo aveva infatti ritenuto che esse non potessero essere vincolanti, poiché non dovevano precludere possibilità derogative da adottare d'intesa con l'allora commissione cantonale per la protezione delle bellezze naturali e del paesaggio (ris. citata, pag. 26). Quanto alle altezze, l'art. 32 cpv. 3 lett. c NAPR '88 prevede che "
le misure in altezza delle gronde e dei colmi, come il loro andamento direzionale, non devono essere superiori alle quote trascritte sulle relative schede indicative allegate
".
6.2.
6.2.1. Con la revisione del piano regolatore, il comune di Vico Morcote si è posto l'obiettivo di salvaguardare il nucleo di vecchia formazione, attraverso un sistema capillare di prescrizioni particolareggiate (art. 4 lett. b NAPR '11). Ha così deciso di disciplinare il nucleo tradizionale attraverso l'elaborazione di un piano particolareggiato, che dovrebbe tener conto di diversi criteri, indicati nel rapporto di pianificazione, ritenuto che la rilevanza storico-architettonica del nucleo necessita di studi particolari. Il rapporto indica la necessità di procedere a una valutazione dei singoli edifici e degli spazi liberi e, in un secondo luogo, all'elaborazione di direttive per gl'interventi edilizi, l'uso e la sistemazione degli spazi aperti e di quelli pubblici, rinunciando così all'imposizione di vincoli troppo rigidi e normative edificatorie eccessivamente limitative o penalizzanti (rapporto di pianificazione, pag. 43). In attesa dell'approvazione del piano particolareggiato, l'art. 46 NAPR '11
prevede una disciplina transitoria, che mantiene applicabili le schede indicative previste dal piano approvato il 21 dicembre 1988 (cpv. 2). Il comune ha tuttavia frattanto deciso di
modificare la scheda n. 19, riferita al mapp. 25, in modo da permettere una sopraelevazione della casa comunale
di ca. 1.10 m in corrispondenza delle gronde e di 1.40 m al colmo del tetto.
6.2.2. La scelta di procedere a questa modifica puntuale, che non trova la minima giustificazione negli atti pianificatori, è stata dibattuta in sede di adozione del piano regolatore in occasione dell'emendamento presentato da RI 2, teso a ottenere lo stralcio della nuova scheda n. 19 dal piano regolatore (verbale della seduta del consiglio comunale). In questo senso, torna utile riportare un passaggio del verbale dell'assemblea comunale dell'11 maggio 2010:
La mancanza di un progetto attuale di ristrutturazione o di innalzamento dello stabile comunale è confermata anche dal capo dicastero costruzioni _, il quale indica che l'altezza di circa ml. 1.50 è stata valutata semplicemente per mantenere la possibilità di realizzo in un futuro. Anche il Sindaco indica che la proposta municipale è una questione di cautela, senza sapere al momento attuale cosa succederà in futuro, ritenuto che nel caso in cui l'assemblea dovesse decidere in tal senso le possibilità edificatorie verrebbero limitate, e ritenuto che in ogni modo eventuali opposizioni ad un futuro progetto potranno essere sollevate dall'organo legislativo comunale anche in futuro, per esempio sulla concessione dei crediti necessari all'investimento per il momento non ancora definito.
Solo in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato, il municipio ha meglio precisato le necessità (ampliamento della cancelleria comunale, creazione dell'ufficio del segretario, della sala del municipio, di una saletta per le commissioni, di un locale per l'ufficio tecnico, di una sala assembleare da usare anche quale locale di voto, oltre a locali tecnici e depositi) che intendeva soddisfare attraverso la realizzazione di tre livelli abitabili, in luogo dei due attuali, ottenibili unicamente con una moderata soprelevazione dell'edificio, che permettesse di sfruttare il sottotetto.
7.
L'intenzione di adeguare la casa comunale alle necessità sorte successivamente alla sua costruzione, dettate in particolare dall'aumento della popolazione, è in linea di principio senz'altro legittima. Essa, tuttavia, non poteva essere approvata dal Consiglio di Stato, per i seguenti motivi.
7.1. Attraverso la modifica contestata, il comune ha messo mano a un parametro edilizio fondamentale, qual è l'altezza massima degli edifici, concedendo un incremento dello sviluppo verticale della casa comunale sul mapp. 25. Tale variazione, operata unicamente in relazione a quest'edificio, non è sorretta da una valutazione del suo impatto nel delicato tessuto del nucleo, che la pianificazione comunale si prefigge di salvaguardare con l'istituzione del piano particolareggiato. Tale agire si pone dunque in contrasto con il metodo che il legislatore comunale stesso indica di voler seguire. Non basta che tale variazione sia volta a permettere la realizzazione di un'opera di pubblico interesse per giustificarne il fondamento e per garantire il corretto inserimento pianificatorio del nuovo volume nel pregevole contesto in parola. Infatti, il comune ha proceduto ad un'anticipazione di un elemento puntuale della futura pianificazione, limitandosi ad adeguare i parametri del fondo alla necessità contingente (peraltro molto vaga dal profilo progettuale e, come si vedrà in seguito, anche da quello della sua fattibilità finanziaria), senza preoccuparsi di verificare se tale scelta fosse sostenibile. Così procedendo, il comune ha inteso rendere subito applicabile una regolamentazione che esso stesso dichiara ancora necessitare di studi e approfondimenti, come dimostra il fatto che il legislatore comunale ha rinunciato ad adottare immediatamente lo strumento particolareggiato definitivo, mantenendo in vigore transitoriamente la precedente disciplina. Il comune non ha nemmeno proceduto a una ponderazione globale degli interessi, così come prescritto dall'art. 3 OPT (
supra
, 2.2.), ciò che avrebbe permesso di verificare la consistenza dell'interesse pubblico dell'intervento non solo in rapporto alle ripercussioni che questo avrebbe avuto sul fondo dei ricorrenti nell'ottica della garanzia della proprietà, ma anche e soprattutto proprio in riferimento alla tutela e valorizzazione del nucleo, che l'elaborando piano particolareggiato persegue. In questi termini, l'intervento prospettato appare avulso dal contesto pianificatorio in cui è inserito e si appalesa pertanto illegittimo.
7.2. Non dev'essere poi dimenticato che la controversa misura è riferita a una zona AP/EP. Ne consegue che, come prevede il chiaro testo dell'art. 30 LALPT, l'intervento deve essere considerato nel programma di realizzazione, componente obbligatoria del piano regolatore (art. 26 LALPT), che costituisce in buona sostanza un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente pubblico, volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (RtiD I-2012 n. 10 consid. 6.2. con rinvii citati, con la precisazione che la STA citata è la n. 90.2008.60). Costi che il documento non contempla.
8.
Per i motivi che precedono il ricorso deve essere accolto. Il Tribunale rinuncia a prelevare una tassa dall'ente pubblico soccombente, che non è intervenuto in lite per tutelare interessi economici propri (art. 28 LPamm). Esso non può essere tuttavia liberato dall'obbligo rifondere le ripetibili ai ricorrenti, assistiti da un patrocinatore, a valere per entrambe le sedi di ricorso (art. 31 LPamm).