# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 0fd197f5-f745-44a2-997a-b247fbd463ac
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2015
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
Das der Armasuisse gehörende Grundstück Kat.-Nr. 01 liegt gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde G vom 13. Dezember 1993 in der Landwirtschaftszone. Das Areal befindet sich in E. Die rund 4'000 m2 grosse Parzelle ist mit einem 2 m hohen Maschendrahtzaun eingefriedet und wird ausschliesslich über den F-Strasse, eine Waldstrasse, erschlossen. Neben der Lagerhalle Vers.-Nr. 02 befinden sich 20 unterirdische Tanks auf dem Areal, das früher der Schweizerischen Armee als Brennstofflager diente. Heute liegt die Anlage brach und wird nur noch zur Wahrung der Bausubstanz unterhalten.
A beabsichtigt, die von ihr in H betriebene Hundebetreuungsanlage auf dieses Gelände zu verlegen. Dabei handelt es sich um eine Tagesobhut über Hunde, die jeweils am Morgen abgeholt und am Abend wieder nach Hause gebracht werden sollen. Vorgesehen ist die Betreuung von einstweilen 15 Hunden, wobei eine Erweiterung auf 30 Tiere beabsichtigt sei.
Mit Verfügung vom 4. Juli 2013 lehnte die Baudirektion das Gesuch von A für eine Umnutzung sowohl aus raumplanungs- wie auch aus forstrechtlichen Gründen ab. Denn das Vorhaben könne weder nach Art. 22 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) noch gemäss Art. 24–24d bzw. Art. 37a RPG bewilligt werden; ferner stehe es im Widerspruch zu § 7 des (kantonalen) Waldgesetzes vom 7. Juni 1998 (WaldG). Daraufhin verweigerte die Baukommission G am 6. August 2013 die baurechtliche Bewilligung.
II.
Dagegen gelangte A an das Baurekursgericht. Nachdem dieses am 20. Februar 2014 einen Augenschein auf dem Lokal durchgeführt hatte, hiess es den Rekurs am 12. März 2014 gut, hob den Beschluss der Baukommission G vom 6. August 2013 sowie die Verfügung der Baudirektion vom 4. Juli 2013 auf und lud die Vorinstanzen ein, der Rekurrentin unter den erforderlichen Auflagen und mit einem Vorbehalt nach Art. 24a Abs. 2 RPG eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24a Abs. 1 RPG zu erteilen.
III.
Mit Beschwerde vom 14. April 2014 beantragte die Baudirektion namens des Kantons Zürich dem Verwaltungsgericht, der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. März 2014 sei aufzuheben sowie der Bauabschlag der Baukommission G vom 6. August 2013 und der Baudirektion vom 4. Juli 2013 seien wiederherzustellen. Ausserdem verlangte sie eine Parteientschädigung.
A liess am 20. Mai 2014 – unter Zusprechung einer Parteientschädigung – Abweisung der Beschwerde beantragen. Die Vernehmlassung des Baurekursgerichts vom 21. Mai 2014 lautet ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. In einer weiteren Eingabe vom 24. Juni 2014 hielt A an ihren Anträgen fest und beantragte zudem, das Gericht habe eine neu vorgeschlagene Regelung der Zu- und Wegfahrten zum bzw. vom Grundstück Kat.-Nr. 01 zu prüfen. Mit Stellungnahme vom 8. Juli 2014 beantragte die Baukommission G sinngemäss Abweisung der Beschwerde, wobei sie die von der Gesuchstellerin vorgeschlagene Einschränkung der Zu- und Wegfahrten begrüsste. Mit Stellungnahme vom 13. August 2014, die A nicht zugestellt werden konnte, erklärte die Baudirektion am 13. August 2014, dass sie an der Beschwerde festhalte und kein Raum für eine gütliche Einigung bestehe. In der Folge richtete A am 17. und 24./26. November 2014 weitere Eingaben an das Verwaltungsgericht.
Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen Bezug genommen.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
Kraft Art. 34 Abs. 2 lit. b RPG sind Kantone und Gemeinden gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen zur Beschwerde an das Bundesgericht in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz, BGG) berechtigt. Unter dem Randtitel "Einheit des Verfahrens" erklärt Art. 111 Abs. 1 BGG, dass eine zur Beschwerde an das Bundesgericht legitimierte Partei sich auch am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen könne
. Desgleichen ergibt sich die Beschwerdelegitimation des Kantons aus § 21 Abs. 2 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;
vgl.
Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.] Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 146). Laut § 47 der Finanzcontrollingverordnung vom 5. März 2008 entscheidet der Regierungsrat über die Führung eines Prozesses, wenn der Streitwert über Fr. 400'000.- liegt (Abs. 1 lit. a); in den übrigen Fällen befindet die Direktion oder die Staatskanzlei darüber (Abs. 2). Im Bereich der Raumplanung ist die Baudirektion zuständig (§ 58 Abs. 1 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 in Verbindung mit Anhang 1, lit. G, Ziffer 11). Auf die im Übrigen
frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Die Beschwerdegegnerin
beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Der für die Beantwortung der streitigen Rechtsfragen massgebliche Sachverhalt ergibt sich indessen mit hinreichender Deutlichkeit aus den Verfahrensakten. Zudem hat die Vorinstanz am 20. Februar 2014 einen Lokaltermin abgehalten, und es dürfen die bei dieser Gelegenheit gewonnenen Erkenntnisse auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren verwendet werden (RB 1981 Nr. 2). Aus diesen Gründen kann auf die Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen Augenscheins verzichtet werden (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 81).
3.
3.1
Gemäss Art. 16 Abs. 1 RPG dienen Landwirtschaftszonen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich. Zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind (Art. 16a Abs. 1 RPG). Es steht fest, dass sowohl die frühere Bewerbung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 als Brennstofflager der Armee wie auch die geplante Nutzung als Hundebetreuungsstätte dem Zonenzweck zuwiderläuft. Die Erteilung einer ordentlichen Bewilligung gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG fällt daher ausser Betracht.
3.2
Laut Art. 24 RPG können Ausnahmebewilligungen für zonenwidrige Bauten und Anlagen erteilt werden, wenn ihr Zweck einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Die Standortgebundenheit ist nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist (positive Standortgebundenheit) oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit). Positive Standortgebundenheit bedeutet objektives Angewiesensein auf eine bestimmte Lage, was sich aus technischen, betriebswirtschaftlichen oder aus Gründen der Bodenbeschaffenheit ergeben kann (BGE 136 II 214 E. 2.1; 129 II 63 E. 3.1; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 220). Negative Standortgebundenheit liegt insbesondere dann vor, wenn sich die geplante Nutzung wegen der damit verbundenen Immissionen in einer Bauzone nicht verwirklichen lässt (BGr, 17. Juli 2003, 1A.134/2002, E. 6.3; 3. September 1997, ZBl 99/1998, S. 332 E. 5b; VGr Luzern, 25. Juni 1998, ZBl 2000 S. 419; Hänni, S. 221).
Das Baurekursgericht hat zutreffend festgehalten, dass eine Hundebetreuung, wie sie die Beschwerdegegnerin vorsieht, auch innerhalb der Bauzonen realisiert werden kann, weshalb es an der positiven wie an der negativen Standortgebundenheit fehlt. Daran ändert der Umstand nichts, dass die regelmässig hohen Landpreise im Baugebiet eine weniger ertragreiche Nutzung wie die vorliegende erschweren.
3.3
Sodann hat die Vorinstanz zutreffend erwogen, dass von den in Art. 24a–24e RPG normierten Tatbeständen einer erleichterten Ausnahmebewilligung vorliegend allein Art. 24a RPG infrage kommt. Unter dem Randtitel "Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen ausserhalb der Bauzonen" hält diese Bestimmung fest:
"
1
Erfordert die Änderung des Zwecks einer Baute oder Anlage ausserhalb der Bauzonen keine baulichen Massnahmen im Sinne von Artikel 22 Absatz 1, so ist die Bewilligung zu erteilen, wenn:
a.
dadurch keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt entstehen, und
b.
sie nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig ist.
2
Die Ausnahmebewilligung ist unter dem Vorbehalt zu erteilen, dass bei veränderten Verhältnissen von Amtes wegen neu verfügt wird."
3.3.1
Das Baurekursgericht erwog, dass die geplante Umnutzung keine baulichen Massnahmen erfordere. Das Amt für Landschaft und Natur, Abteilung Wald, der Baudirektion äussere gestützt auf eine Stellungnahme der Fischerei- und Jagdverwaltung Bedenken wegen der Wildtier-Vernetzung, insbesondere wenn die Hunde während des Tages aus der Anlage hinausgeführt würden. Zudem komme eine Ausnahmebewilligung zum Befahren der Waldstrasse nur für Einzelfahrten, nicht aber für ganze Nutzergruppen in Betracht. Ebenso gehe das Amt für Raumentwicklung der Baudirektion aufgrund der Zunahme von Fahrten von Mehrimmissionen aus. Wie der Augenschein gezeigt habe, würden die Hunde im Auto auf das Gelände gefahren und verliessen dieses nicht. Die Fahrten beschränkten sich auf ein bis zwei firmeneigene Fahrzeuge, die werktags am Morgen hin- und am Abend wieder wegführen. Die Autos könnten innerhalb des umzäunten Geländes abgestellt werden, und die rund 400 m lange Waldstrasse sei für diese Fahrten genügend ausgebaut. Daher sei nicht anzunehmen, dass der Hundebetreuungsbetrieb im bisher praktizierten Rahmen neue Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt erzeuge.
3.3.2
Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die streitbetroffene Nutzungsänderung deswegen ausser Betracht falle, weil das regelmässige Befahren der Waldstrasse mit Motorfahrzeugen zu nichtforstlichen Zwecken unzulässig sei. Vermutlich käme es zu mehr als je zwei Fahrten am Morgen und am Abend, und zwar von den Betreibern wie den Tierhaltern. Im Vergleich mit der früheren militärischen Nutzung würden im betreffenden Waldareal zusätzliche Lärmimmissionen anfallen. Sodann liege das Grundstück Kat.-Nr. 01 mitten in einer regionalen Ausbreitungsachse für Wildtiere und grenze an den regional bedeutenden Wildtierkorridor Nr. 03 an. Eine Hundebetreuungsanlage würde die Wildtier-Vernetzung an diesem Standort erheblich beeinträchtigen. Schliesslich wäre die Kontrolle einer bewilligungskonformen Nutzung angesichts der peripheren Lage des Areals mit vernünftigem Aufwand nicht möglich.
Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, dass nach zutreffender Würdigung durch das Baurekursgericht weder mit Bezug auf den Boden noch die Erschliessung und die Umwelt mit rechtserheblichen Auswirkungen zu rechnen sei. Betreuungsplätze für Hunde unterschieden sich grundlegend von Trainings- und Ausbildungsanlagen. Nur bei letzteren seien Besucher erwünscht. Weil die Gesuchstellerin über eine gründliche Berufsausbildung verfüge und für eine seriöse Geschäftsführung Gewähr biete, erübrige sich eine polizeiliche Kontrolle. Im Vergleich mit der früheren militärischen Verwendung zeitige die Nutzung des Areals als Hundebetreuungsplatz geringe Auswirkungen auf die Umwelt. Bei Kat.-Nr. 01 handle es sich um eine hässliche Brache, die – auch wegen der Belastung des Bodens durch die frühere Nutzung und die zerfallende Bausubstanz – nicht mehr land- oder forstwirtschaftlich genutzt werden könne. Die Standortgemeinde und interessierte Kreise unterstützten das Vorhaben. Das Recht des Grundeigentümers auf Zufahrt zu seinem Grundstück, das er dem Pächter übertragen könne, fliesse aus der Bundesverfassung und sei als wohlerworben zu würdigen. Schliesslich habe die Gemeinde G signalisiert, der Beschwerdegegnerin die nach der Waldgesetzgebung erforderliche Ausnahmebewilligung zu erteilen. Der Wildtierkorridor erstrecke sich nicht auf Kat.-Nr. 01; im Übrigen gewährleiste die ausgedehnte Waldfläche einen hinreichenden Wilddurchgang; dass die blosse Anwesenheit von Hunden in einem eingezäunten Areal dem Wild schade, sei nicht nachgewiesen.
3.4
Die militärische Tankanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 wurde am 7. August 2010 aufgegeben. Selbst unter der Annahme, dass die Parzelle wieder für die Landesverteidigung verwendet werden könnte, ist für die Beurteilung des Baugesuchs vom gegenwärtigen Zustand auszugehen. So gesehen wären mit der beabsichtigten Zweckänderung offensichtlich neue Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt verbunden, welche Art. 24a Abs. 1 lit. a RPG untersagt (
Rudolf Muggli in: AemisGer/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 24a N. 6 und 9).
Dabei ist festzuhalten, dass nach dem Gesetzeswortlaut selbst geringfügige Auswirkungen ausgeschlossen sind (BGr, 6. August 2007, 1A.274/2006, E. 3.2.3; 12. September 2003, 1A.214/2002, E. 5.1.1; Muggli, Art. 24a N. 11). An dieser Beurteilung würde sich auch dann nichts ändern, wenn die militärische Nutzung bis heute ausgeübt worden wäre. Denn mit der neuen Zweckbestimmung wären andersartige Einwirkungen auf den Boden und die Umwelt verbunden, die Art. 24a Abs. 1 lit. a RPG untersagt. So ist anzunehmen, dass sich die dauernde Anwesenheit von mindestens 15 Hunden an Werktagen – etwa aufgrund von Fahrnisbauten (Hundehütten und Spielgeräte) und der dauernden Lärmerzeugung – auf die Beschaffenheit des Bodens und die Wildtiere in der näheren Umgebung auswirkt. Wie die Beschwerdegegnerin in der Duplik anmerkt, geht sie davon aus, bis zu rund 30 Hunde zu betreuen. Ob dieser Umstand zu einer erheblichen Beeinträchtigung für die Wildtiere und deren Zirkulation führt oder nicht, kann daher offenbleiben.
Nach den Akten beabsichtigte die Beschwerdegegnerin ursprünglich, in der Lagerhalle einen Bürocontainer sowie ein mobiles WC-Häuschen aufzustellen. Nachdem die Baudirektion dies als unzulässige bauliche Massnahme eingestuft hatte, verzichtete die Gesuchstellerin darauf. Im Rahmen des vorliegend zu beurteilenden redimensionierten Vorhabens stellt sich gleichwohl die Frage, wo die Beschwerdegegnerin und ihre Mitarbeiterin Büroarbeiten erledigen und wo sie sich tagsüber aufhalten. Ob das stillgelegte und nur noch substanzerhaltend gewartete Lagergebäude, das nach eigenen Vorbringen der Beschwerdegegnerin vom Zerfall bedroht ist, sich wohnhygienisch für den dauernden Aufenthalt der Betreuungspersonen eignet und über sanitäre Einrichtungen verfügt (vgl. hierzu §§ 299 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]), geht aus den Akten nicht hervor und erscheint nach den Umständen mehr als fraglich. Unter den gegebenen Umständen wäre im Fall einer Bewilligung der nachgesuchten Zweckänderung damit zu rechnen, dass diese nur den ersten Schritt zu umfangreicheren Veränderungen darstellen würde, was Art. 24a Abs. 1 RPG vermeiden will (Muggli, Art. 24a N. 6).
4.
4.1
Der Eigentümer einer Sache kann nach Art. 641 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB) in den Schranken der Rechtsordnung darüber verfügen. Gemäss Art. 15 des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 dürfen Wald und Waldstrassen nur zu forstlichen Zwecken mit Motorfahrzeugen befahren werden. Der Bundesrat regelt die Ausnahmen für militärische und andere öffentliche Aufgaben (Abs. 1). Die Kantone können zulassen, dass Waldstrassen zu weiteren Zwecken befahren werden dürfen, wenn nicht die Walderhaltung oder andere öffentliche Interessen dagegen sprechen. Laut § 7 Abs. 1 WaldG dürfen Waldstrassen, soweit notwendig, für die Ausübung der Jagd und der Landwirtschaft sowie für den Unterhalt von Gewässern und Versorgungsanlagen befahren werden. Die Gemeinde kann aus anderen wichtigen Gründen Ausnahmebewilligungen im Einzelfall erteilen.
4.2
Das Baurekursgericht hat sich mit der letztgenannten Vorschrift nicht näher auseinandergesetzt, sondern im Rahmen der raumplanungsrechtlichen Beurteilung lediglich festgehalten, dass der rund 400 m lange Abschnitt der Waldstrasse zwischen dem Grundstück Kat.-Nr. 01 und der D-Strasse genügend ausgebaut und früher denn auch für die Bewirtschaftung des Brennstofflagers befahren worden sei.
Während die Beschwerdegegnerin dieser Argumentation beipflichtet und in der Duplik den Abschluss einer Vereinbarung anbietet, welche die Zu- und Wegfahrten zeitlich einschränkt, hält der Beschwerdeführer den motorisierten Verkehr grundsätzlich für unzulässig.
4.3
Es steht fest, dass die Hundebetreuungsanlage nicht einer der in Satz 1 von § 7 Abs. 1 WaldG genannten Zweckbestimmungen dient. Wie die Beschwerdegegnerin selbst einräumt, kommt daher einzig eine Ausnahmebewilligung gemäss Satz 2 dieser Bestimmung infrage. Dass die Gemeinde G anscheinend gewillt ist, eine solche zu erteilen, tut nichts zur Sache. Wie sich dem Gesetzeswortlaut entnehmen lässt, darf eine Ausnahmebewilligung nur aus wichtigen Gründen erteilt werden. Wie das Verwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung zu § 220 PBG erkannt hat (VGr, 23. Oktober 2014, VB.2014.00356, E. 2, mit Hinweisen), kommt eine Ausnahmebewilligung nur bei besonderen Verhältnissen in Betracht, worunter regelmässig eine aussergewöhnliche Beschaffenheit des Terrains oder der Grundstücksform zu verstehen ist. An einer solchen Ausnahmesituation fehlt es im vorliegenden Fall. Vielmehr strebt die Beschwerdeführerin eine Sonderregelung an, welche auf die von ihr beabsichtigte Nutzweise zugeschnitten ist. Dass sich diese Sonderregelung dauerhaft nur auf je zwei Fahrten am Morgen und am Abend bezieht, ist im Übrigen wenig wahrscheinlich. Vielmehr dürften besondere Bedürfnisse der Betreuungspersonen oder der Hunde und von deren Haltern zusätzlichen Verkehr auslösen. Sodann beschränkt das Gesetz die Befugnis der Gemeinden zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen auf den Einzelfall. Darunter sind Anlässe von beschränkter zeitlicher Dauer wie Waldfeste, Sportveranstaltungen, Pfadfinderlager oder dergleichen zu verstehen und nicht die nachgesuchte Erlaubnis für eine unbefristete Dauer bzw. für den in der Duplik erwähnten Zeitraum von zehn Jahren.
4.4
Das Gericht ist sich der Tatsache durchaus bewusst, dass es an geeignetem und erschwinglichem Land für die Hundebetreuung in Bauzonen mangelt. Auch stellt es keineswegs in Abrede, dass eine breite Öffentlichkeit an Örtlichkeiten für die Betreuung von Hunden sowie für deren Schulung interessiert ist. Allerdings gilt dasselbe auch für zahlreiche andere Freizeitaktivitäten, die vorzugsweise ausserhalb der Bauzonen gepflegt werden. Es geht nicht an, dass der im Raumplanungsgesetz verankerte Grundsatz der Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet durch den Richter aufgeweicht wird. Vielmehr ist es Sache des Gesetzgebers, Leitplanken für eine über die land- und forstwirtschaftliche Bewerbung des Nichtsiedlungsgebiets hinausgehende Nutzung zu schaffen.
5.
Aufgrund dieser Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Beschluss der Baukommission G vom 6. August 2013 sowie die Verfügung der Baudirektion vom 4. Juli 2013 sind unter Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts vom 12. März 2014 wiederherzustellen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Beschwerdegegnerin kostenpflichtig (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG), und es steht ihr von vorneherein keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche muss auch dem obsiegenden Beschwerdeführer versagt bleiben, der sich vor Verwaltungsgericht lediglich für den Bestand seiner Bauverweigerung eingesetzt hat.