# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** e3e5b87d-87ad-4b92-a91d-fd0343e2210b
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2012
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A.
Nach § 39 Abs. 1 und 2 des vom Regierungsrat erlassenen Reglements über die Zulassung zum Studium an der Universität Zürich vom 10. Januar 2000 (RZS; OS 56, 63) konnte Studierenden, die neben anderem insbesondere wegen eines in den Studienablauf integrierten, obligatorischen Praktikums (Wahlstudienjahr, Feldforschung) an der Teilnahme an Lehrveranstaltungen verhindert waren, Urlaub gewährt werden. Während des Urlaubs blieben die betreffenden Studierenden immatrikuliert, hatten jedoch keine Studiengebühren zu entrichten. Mit Inkrafttreten des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 (UniG) per 1. Oktober 1998 (OS 54, 672) wurde die Universität Zürich zu einer selbständigen Anstalt des öffentlichen Rechts mit der Befugnis, innerhalb der staatlichen Regelung eigene Rechtserlasse durch ihre Organe zu beschliessen (ABl 1997, 159 f.). Gestützt auf § 13 Abs. 4 UniG, wonach der Universitätsrat das Verfahren der Immatrikulation regelt, erliess dieser am 18. April 2011 die Verordnung über die Zulassung zum Studium an der Universität Zürich (VZS, fortan Zulassungsverordnung), welche die gleichnamige Verordnung vom 25. August 2008 ersetzte und per 1. August 2011 in Kraft trat (ABl 2011, 1443). Nach den §§ 22 Abs. 1 und 23 Abs. 1 VZS – die den §§ 16 und 17 je Abs. 1 VZS in der Fassung vom 25. August 2008 entsprechen (OS 63, 517 f.) – wird die Möglichkeit, Studierenden während des Wahlstudienjahrs Urlaub und eine Befreiung von den Studiengebühren zu gewähren, nicht mehr erwähnt, auch nicht im Rahmen einer Sistierung der Immatrikulation. Hintergrund dafür ist im Wesentlichen die Umsetzung der Bologna-Reform, unter anderem mit der Unterscheidung in Bachelor- und Masterstufe in den einzelnen Studien und der für beide Stufen vorgesehenen Gewährung von sogenannten ECTS-Kreditpunkten, deren Erwerb die andauernde Immatrikulation während des Studiums voraussetzt (
ECTS = European Credit Transfer and Accumulation System;
vgl. dazu www.uzh.ch/studies/catalogue/bologna.html). Das Wahlstudienjahr dauert mindestens neun Monate und setzt den Erwerb von 54 Kreditpunkten voraus (§ 25 und § 35 Abs. 1 der Studienordnung für das Studium im Bachelor- und Masterstudiengang Humanmedizin an der Medizinischen Fakultät der Universität Zürich, in Kraft ab 1. August 2010, fortan Studienordnung).
B.
Am 5. März 2012 erliess der Universitätsrat gestützt auf § 41 UniG die Verordnung über die Studiengebühren an der Universität Zürich, die auf 1. Mai 2012 in Kraft tritt und auf Beginn des Frühjahrsemesters 2013 Geltung haben sollte (GebV UZH [LS 415.321; OS 67, 160 f.], fortan Studiengebührenverordnung). Nach § 2 Abs. 1 lit. a GebV UZH beträgt die Kollegiengeldpauschale für ordentlich Studierende einheitlich Fr. 720.- (vorher Fr. 640.-) pro Semester. Die Studierenden der Medizinischen Fakultät für Humanmedizin bezahlen zusätzlich an Prüfungsgebühren je Fr. 160.- im 1. bis 4. und 6. Studienjahr (§ 4 lit. a GebV UZH). Die Erhöhung der Studiengebühren berücksichtigt dabei lediglich die seit 1995 aufgelaufene Teuerung (ABl 2012, 366 f.). Eine Reduktion der Studiengebühren für Medizinstudenten während des Wahlstudienjahrs ist in der Studiengebührenverordnung nicht vorgesehen. Die Studiengebührenverordnung ist inzwischen rückwirkend auf 1. Mai 2012 in Kraft gesetzt worden (mit Geltung ab Beginn des Frühjahrsemesters 2013; ABl 2012, 1084).
C.
Nachdem im Semester 2011/2012 für die ersten Masterstudierenden neu die vollen Studiengebühren für das Wahlstudienjahr erhoben worden waren, wandte sich das Dekanat der Medizinischen Fakultät am 17. Juni 2011 an den Rektor der Universität Zürich und bat darum, dass die Studierenden der Medizin im Wahlstudienjahr zwar immatrikuliert blieben, die Semestergebühr jedoch auf ein Minimum reduziert werde, etwa in Analogie zur Gebühr für Doktorierende (Fr. 150.-; § 2 Abs. 1 lit. b GebV UZH). Die Universitätsleitung lehnte diesen Antrag an ihrer Sitzung vom 17. November 2011 ab. Am 12. April 2012 äusserte sich das Dekanat der Medizinischen Fakultät in anderem Zusammenhang gegenüber dem Rektorat der Universität Zürich dahin gehend, dass die vollständig zu entrichtende Semestergebühr für das 2. Studienjahr im Masterstudiengang (Wahlstudienjahr) als verhältnismässig hoch empfunden werde.
II.
Die Studiengebührenverordnung wurde am 9. März 2012 im Amtsblatt publiziert. Mit Eingabe vom 20. April 2012 liessen der Verein A sowie der Medizinstudent B Beschwerde am Verwaltungsgericht einlegen mit den Anträgen, (1) es sei festzustellen, dass der Universitätsratsbeschluss vom 5. März 2012 bzw. die Studiengebührenverordnung im Sinn der Beschwerdebegründung unvollständig sei, (2) es sei entweder vom Gericht selbst oder auf dessen Anordnung hin durch den Universitätsrat eine Regelung im Sinn der Beschwerdebegründung zu erlassen, die den gesetzlichen Anforderungen übergeordneten Rechts standhalte, schliesslich sei (3) B die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren, ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen und die Kosten und Entschädigungsfolgen seien zulasten der Universität Zürich festzulegen. In der innert erstreckter Frist verfassten Beschwerdeantwort beantragte der Universitätsrat, (1) es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei sie unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden abzuweisen. Zudem sei (2) das Gesuch von B um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege abzuweisen. In der Stellungnahme zur Beschwerdeantwort ergänzten die Beschwerdeführenden ihre Anträge mit dem Eventualantrag, dass die Verordnung über die Studiengebühren an der Universität Zürich aufzuheben sei. In der Duplik hielt der Universitätsrat an seinen Anträgen fest.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Vorliegend wird eine Verordnung des Universitätsrats als des zuständigen Organs der Universität, einer selbständigen kantonalen Anstalt des öffentlichen Rechts, angefochten (dazu § 1 Abs. 1, § 29 Abs. 1 UniG; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1320 ff.). Nach § 41 Abs. 1 UniG setzt der Universitätsrat Immatrikulations-, Semester- und Prüfungsgebühren fest. Streitgegenstand ist damit ein kantonaler Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG. Nach Art. 79 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) können kantonale Erlasse mit Ausnahme der Verfassung und der Gesetze bei einem vom Gesetz bezeichneten obersten Gericht angefochten werden, wenn geltend gemacht wird, dass sie gegen übergeordnetes Recht verstossen. Anfechtungsobjekt bei der abstrakten Normenkontrolle bilden Erlasse unterhalb der Verfassungs- und Gesetzesstufe. Es können somit allein Verordnungen angefochten werden, solche von Behörden (dazu Art. 38 Abs. 3 KV), aber auch solche von Trägern öffentlicher Aufgaben (vgl. Art. 98 Abs. 1 und 2 KV; Isabelle Häner, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 79 N. 21–23; Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 112).
1.2
Das Verwaltungsgericht ist vorliegend zuständig für die Behandlung der Beschwerde gegen einen Erlass des Universitätsrats (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d, Abs. 4 VRG und § 46 Abs. 1 UniG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Die Besetzung des Spruchkörpers erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 18. April 2012.
2.
Vorerst sind der Umfang des Streitgegenstands und die Legitimation der Beschwerdeführenden zu prüfen.
2.1
Die Beschwerdeführenden sind der Ansicht, dass die aktuelle Gebührensituation für Studierende im Wahlstudienjahr gegen übergeordnetes Recht verstösst. Dagegen beanstanden sie die Höhe der Studiengebühren in der Studiengebührenverordnung nicht substanziiert. Zwar wird in der Beschwerde auf die Erhöhung der Kollegiengeldpauschale von Fr. 640.- auf Fr. 720.- verwiesen und dazu ausgeführt, obwohl diese Erhöhung nicht (Haupt-)Grund der Beschwerde darstelle, sollte das Gericht prüfen, ob die neue (ordentliche) Gebührenhöhe den in § 41 Abs. 1 UniG enthaltenen Kriterien noch zu genügen vermöge. Ob damit indessen ein genügender Antrag auf Überprüfung der Gebührenhöhe an sich vorliegt, ist fraglich. Der blosse Hinweis der Beschwerdeführenden darauf, dass es dem Gericht grundsätzlich möglich wäre, zugleich [zu ihren Hauptanträgen] die generelle Erhöhung der Kollegiengeldpauschale zu überprüfen, ersetzt einen begründeten Antrag nicht. Da die Erhöhung der Kollegiengeldpauschale unbestrittenermassen lediglich die Teuerung ausgleicht, ist die Beschwerde diesbezüglich ohnehin unbegründet und daher abzuweisen. Nicht einzutreten ist auf den nicht weiter begründeten und sowieso verspätet erhobenen Eventualantrag, wonach die Studiengebührenverordnung gänzlich aufzuheben sei (vorn II.).
2.2
Streitgegenstand sind daher primär nicht die in der Studiengebührenverordnung festgelegten erhöhten Studien- und Prüfungsgebühren, wie die Beschwerdegegnerin im Rahmen der Inkraftsetzung der Studiengebührenverordnung am 12. Mai 2012 zu Recht festhielt (ABl 2012, 1085). Die Beschwerdeführenden stören sich allein daran, dass sie während des Wahlstudienjahrs die volle Semestergebühr zu entrichten haben, weil die Studiengebührenverordnung für Studierende der Medizin im Wahlstudienjahr keine Reduktion der Semestergebühr vorsieht (vorn E. 2.1). Insofern machen sie sinngemäss geltend, die Semestergebühren während des Wahlstudienjahrs seien zu hoch, wobei dies in erster Linie nicht mit der aktuell vorgenommenen Gebührenerhöhung, sondern damit zusammenhängt, dass bereits die Zulassungsverordnung in der Fassung von 2008 keinen Urlaub mit Enthebung von der Gebührenpflicht und keine Sistierung der Immatrikulation für das Wahlstudienjahr mehr erlaubte. Die Beschwerdeführenden erkennen jedenfalls einen Verstoss gegen übergeordnetes Recht in Form von § 41 Abs. 1 UniG. In diesem Rahmen bildet die Studiengebührenverordnung den Streitgegenstand.
2.3
In ihrem Antrag beziffern die Beschwerdeführenden die ihnen angemessen erscheinende reduzierte Semestergebühr während des Wahlstudienjahrs nicht. Damit stellt sich die Frage, ob ihr Antrag mindestens bezifferbar ist, um zu genügen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 3). Immerhin erwähnte der Brief des Dekanats vom 17. Juni 2011 den Betrag von Fr. 150.- für das Wahlstudienjahr in Analogie zur Gebühr für Doktorierende (vorn I.C.). Die Beschwerdeführenden beziehen sich ihrerseits auf § 1 Abs. 2 der Ordnung betreffend die Erhebung von Gebühren an der Universität Basel vom 4. August 1980 (Gebührenordnung), der für Medizinstudierende im Wahlstudienjahr eine reduzierte Semestergebühr von ebenfalls Fr. 150.- vorsieht. Es darf davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführenden mindestens diesen Betrag für angebracht halten. Insofern liegt daher ein genügender Antrag vor.
2.4
Die Beschwerdegegnerin verlangt hingegen, auf die Beschwerde sei mangels eines zulässigen Rechtsbegehrens und eines tauglichen Anfechtungsobjekts nicht einzutreten. Der Hauptantrag, wonach die Studiengebührenverordnung unvollständig und im Sinn der Beschwerdebegründung zu ergänzen sei, sei in zweifacher Hinsicht unzulässig. Wenn verlangt werde, dass das Gericht eine ergänzende Regelung im Sinn der Beschwerde zu erlassen oder den Universitätsrat entsprechend anzuweisen habe, werde das Prinzip der Gewaltenteilung verletzt. Zudem sei die Frage des Urlaubs, mit der die vorliegend strittige Gebühr zusammenhänge, bereits rechtskräftig in den §§ 22 f. VZS geregelt. Die Zulassungsverordnung sei jedoch nicht ergänzungsbedürftig. Schliesslich dürfe nicht über den Umweg der Anfechtung der Studiengebührenverordnung die rechtskräftige, bezüglich des Wahlstudienjahrs allenfalls missliebige Regelung der Zulassungsverordnung über Urlaub und Sistierung der Immatrikulation nachträglich angefochten werden, nachdem dies fristgerecht nicht erfolgt sei.
2.4.1
Es trifft zu, dass das Verwaltungsgericht sachlich nicht dafür zuständig ist, selber eine Regelung für die Kürzung der Semestergebühren während des Wahlstudienjahrs im Sinn der Beschwerde zu erlassen. Insofern ist der Vorwurf der Beschwerdegegnerin berechtigt, auch wenn es dabei nicht um das staatliche Prinzip der Gewaltenteilung geht, das die Staatsfunktionen in Legislative, Exekutive und Judikative aufteilt, sondern um die vom Gesetz zugewiesene Kompetenz zum Erlass von Studien- und Prüfungsgebühren (vgl. zum Prinzip der Gewaltenteilung Giovanni Biaggini, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 3 N. 5 ff.). Diese Kompetenz steht unbestrittenermassen der Beschwerdegegnerin zu (§ 41 Abs. 1 UniG; vorn E. 1.1). Indessen ist das Gericht befugt, sollte ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht vorliegen, die Beschwerdegegnerin nötigenfalls zur Verbesserung oder auch Ergänzung der Studiengebührenverordnung anzuhalten, um den gesetzeskonformen Zustand – bei der abstrakten Normenkontrolle in Form der Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht – wiederherzustellen (vgl. etwa VGr, 6. Dezember 2011, VB.2010.00673, E. 6.2, 8.4 und 8.5 bezüglich
Bestimmungen einer kommunalen Bau- und Zonenordnung zur Standortwahl von Mobilfunkanlagen; dazu auch Marti, S. 120)
. Bei einer derart verstandenen Weisungsbefugnis des Gerichts ist der Antrag der Beschwerdeführenden nicht zu beanstanden.
2.4.2
Richtig ist ferner, dass die Fragen des Urlaubs und einer Sistierung der Immatrikulation in der Zulassungsverordnung geregelt werden und diese im vorliegenden Verfahren nicht angefochten werden kann. Dem Vorbringen der Beschwerdeführenden, beim Wahlstudienjahr handle es sich nicht um einen Urlaub, ist eine gewisse Berechtigung einerseits nicht abzusprechen. Anderseits liegt auf der Hand, dass Studierende während des Wahlstudienjahrs Vorlesungen an der Universität kaum regelmässig besuchen können, weshalb insofern mindestens die Wirkungen eines Urlaubs vorliegen. Bereits diese unterschiedlichen Standpunkte zeigen, dass es nicht absolut zwingend erscheint, die Frage einer Reduktion der Studiengebühren während des Wahlstudienjahrs ausschliesslich in der Zulassungsverordnung zu regeln. Davon scheint die Beschwerdegegnerin jedoch auszugehen, die den fehlenden Besuch von Vorlesungen – wie etwa während des Wahlstudienjahrs – zwingend mit Urlaub verbindet. Etwas anderes mag in den Augen der Beschwerdegegnerin zwar systemwidrig oder gar widersprüchlich sein. Indessen werden in § 2 Abs. 1 lit. b GebV UZH auch eine reduzierte Kollegiengeldpauschale für Doktorierende und in § 4 GebV UZH Prüfungsgebühren für Studierende von Human-, Zahn- und Veterinärmedizin separat aufgeführt. Damit werden trotz der generellen Geltung der in der Studiengebührenverordnung für alle Studierenden (vgl. ABl 2012, 366) geregelten Semestergebühren zusätzliche Regelungen spezifisch für gewisse Studiengänge getroffen (vgl. dazu auch §§ 29 und 30 der Rahmenordnung für das Studium in den Bachelor- und Master-Studiengängen an der Medizinischen Fakultät der Universität Zürich vom 13. Dezember 2010 [Rahmenordnung, LS 415.433.5]). Es wäre somit vom Sachzusammenhang her nicht völlig undenkbar, auch eine Reduktion der Semesterpauschale im Wahlstudienjahr der Medizinstudierenden in der Studiengebührenverordnung unterzubringen, wie das etwa in der Gebührenordnung der Universität Basel gemacht wird (vorn E. 2.3). Damit entstünde auch kein Widerspruch zur Zulassungsverordnung, da mit der blossen Reduktion der Semestergebühr während des Wahlstudienjahrs in der Studiengebührenverordnung nicht ein zusätzlicher Urlaubstatbestand ausserhalb der Zulassungsverordnung geschaffen würde. Entsprechend liegt keine verspätete Anfechtung der Gebührenregelung des Wahlstudienjahrs vor.
2.5
Schliesslich bestreitet die Beschwerdegegnerin die Legitimation des Beschwerdeführers 1, der nicht dargetan habe, dass eine Mehrzahl seiner Mitglieder von der beanstandeten Unvollständigkeit der Studiengebührenverordnung betroffen sei. Demgegenüber hält der Beschwerdeführer 1 an seiner Legitimation fest.
2.5.1
Für die Frage der Legitimation im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle muss die virtuelle Betroffenheit genügen (Häner, Art. 79 N. 24; VGr, 14. Dezember 2010, VB.2010.00572, E. 3.1; VGr, 3. Januar 2011, PB.2010.00026, E. 2.1.1). Die Anforderungen sind erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 135 II 243 E. 1.2; 133 I 206 E. 2.1; 125 I 71 E. 1b/aa und 173 E. 1b).
2.5.2
Auch bei der Anfechtung von Erlassen müssen aber eigene Interessen vertreten werden. Unzulässig sind Beschwerden, die im Interesse der Allgemeinheit oder der richtigen Gesetzesanwendung geführt werden (BGE 136 I 49 E. 2.1; 125 I 7 E. 3c). Anstelle einzelner können auch Verbände mit der sogenannten egoistischen Verbandsbeschwerde für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde führen. Voraussetzung dafür ist, dass der Verband als juristische Person konstituiert ist, die genannte Interessenwahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und die Mehrheit oder doch eine grosse Zahl der Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wäre, weil sie in ihren Interessen direkt oder virtuell betroffen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 50–52; BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen).
2.5.3
Der Beschwerdeführer 1 ist gemäss seinen Statuten vom 27. Oktober 2010 ein Verein im Sinn von Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB) und damit als juristische Person konzipiert. Er engagiert sich zugunsten seiner Mitglieder und vertritt deren Interessen während des ganzen Studiums der Medizin gegenüber der Universität, der medizinischen Fakultät, dem Lehrkörper und der Öffentlichkeit (§ 3 der Statuten). Mitglieder können alle immatrikulierten Studierenden der Medizinischen Fakultät Zürich werden; die Mitgliedschaft endet spätestens mit dem Abschluss des Staatsexamens (§ 4 und 6 der Statuten). Da die Mehrheit seiner Mitglieder wohl von Beginn bis zum Ende des Studiums, damit insbesondere auch während des Wahlstudienjahrs, beim Beschwerdeführer verbleiben wird, ist davon auszugehen, dass diese nacheinander auch von der Pflicht zur Leistung einer ganzen Semesterpauschale während des Wahlstudienjahrs zumindest virtuell (vor Erreichen des Wahlstudienjahrs), zu gegebener Zeit aber auch tatsächlich betroffen sind. Entsprechend wären sie ihrerseits beschwerdebefugt, weshalb der Beschwerdeführer 1 vorliegend als zur Beschwerde legitimiert zu betrachten ist.
2.6
Demnach ist auf die Beschwerde im Rahmen der vorstehenden Erwägungen einzutreten, nachdem auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind.
3.
Die Beschwerdeführenden sehen in der fehlenden Ausnahmeregelung für die Leistung der Semestergebühren während des Wahlstudienjahrs einen Verstoss gegen übergeordnetes Recht in Form von § 41 Abs. 1 UniG, was von der Beschwerdegegnerin bestritten wird. § 41 Abs. 1 UniG lautet:
"Der Universitätsrat setzt Immatrikulations-, Semester- und Prüfungsgebühren fest. Diese tragen zur Deckung der Kosten bei. Sie sind unter Berücksichtigung der an den anderen schweizerischen Universitäten geltenden Ansätze und unter der Wahrung des gleichen Zugangs aller Personen mit der nötigen Vorbildung zur Universität zu bemessen."
Die Beschwerdeführenden beanstanden sinngemäss, dass die Ansätze anderer Universitäten in der Schweiz, welche das Medizinstudium anbieten, nicht berücksichtigt und damit letztlich der Zugang zur Universität Zürich erschwert werde, was die Beschwerdegegnerin bestreitet, indem sich aus § 41 Abs. 1 UniG nicht ableiten lasse, dass die in Ausnahmefällen, wie beispielsweise einem Urlaub, zu erhebenden Gebühren einem innerschweizerischen Vergleich standhalten müssten.
3.1
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen. Diese Anforderungen hat die Rechtsprechung für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Sie dürfen namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 130 I 113 E. 2.2; 126 I 180 E. 2a/bb; 120 Ia 1 E. 3c).
§ 13 Abs. 2 UniG legt die Anforderungen an die Immatrikulation der Studierenden fest. Gemäss Abs. 4 derselben Bestimmung regelt der Universitätsrat das Verfahren der Immatrikulation; dieser Pflicht ist er mit dem Erlass der Zulassungsverordnung nachgekommen (vorn I.A.). Nach § 41 Abs. 1 UniG hat der Universitätsrat zudem die Kompetenz, eine Regelung über die Universitätsgebühren zu erlassen. Damit ergeben sich der Kreis der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der Studiengebühren direkt aus dem Gesetz, weshalb § 41 Abs. 1 UniG insoweit den Anforderungen an die formellgesetzlichen Vorgaben genügt (vgl. BGE 130 I 113 E. 2.3).
3.2
Das Universitätsgesetz enthält jedoch keine Bemessungsgrundlagen für die Studiengebühren und nennt auch keine betragsmässigen Obergrenzen.
3.2.1
Immerhin sind gemäss § 41 Abs. 1 UniG die an den anderen schweizerischen Universitäten geltenden Ansätze bei der Gestaltung der Semestergebühren zu beachten und ist der gleiche Zugang aller Personen mit der nötigen Vorbildung zur Universität zu wahren. Insofern ist der Gestaltungsspielraum für die Höhe der Studiengebühren, wenn auch nicht ziffernmässig, so doch klar eingeschränkt. Das Bundesgericht erachtete eine – im Hinblick auf die Bemessung – unbestimmte gesetzliche Grundlage im Zusammenhang mit Studiengebühren trotzdem ausnahmsweise als ausreichend, wenn sich das zur Gebührenfestsetzung zuständige Organ als durch die bisherige Übung gebunden betrachtete und sich die Gebühren nach der Erhöhung immer noch in der Grössenordnung bewegten, die an anderen schweizerischen Hochschulen üblich war (BGE 121 I 273 E. 3b und 5a).
Das Bundesgericht argumentierte zudem, dass die Studiengelder seit jeher nur einen geringen Teil der finanziellen Aufwendungen eines Kantons für seine Universität deckten, weshalb das Schutzbedürfnis des Einzelnen von vornherein nicht so intensiv sei wie bei kostendeckenden Gebühren. Da Studiengebühren seit langer Zeit in annähernd gleichem Rahmen erhoben werden und sich die zuständigen Organe daran auch in einem weiter gehenden Mass gebunden betrachten als in anderen Bereichen, ist das Bundesgericht zum Ergebnis gelangt, dass sich unter diesen besonderen Voraussetzungen für die Bemessung der Studiengebühren eine schematischere bzw. pauschalere Betrachtungsweise rechtfertigt, als im Bereich der Kausalabgaben allgemein zulässig wäre. Insbesondere hindert danach eine unbestimmte gesetzliche Ermächtigung das zuständige Organ nicht, Gebührenerhöhungen zu beschliessen, die sich im Rahmen des Üblichen halten, selbst wenn sie über die Anpassung an die Teuerung hinausgehen und finanzpolitisch motiviert sind. Allerdings soll dieser Anpassungsspielraum den Universitätskantonen nicht erlauben, im Gleichschritt auf dem Verordnungsweg ihre Studiengebühren beliebig zu erhöhen. Solange die Gebühren jedoch nicht wesentlich von dem abweichen, was im betreffenden Sachbereich allgemein üblich ist, ohne dass vom Prinzip der bei Weitem nicht kostendeckenden Gebühren abgewichen wird, sind Erhöhungen selbst ohne gesetzliche Obergrenze oder Bemessungsregeln grundsätzlich zulässig (BGE 120 Ia 1 E. 3g; 121 I 273 E. 4c und 5a; zum Ganzen BGE 130 I 113 E. 2.4; kritisch dazu Hugo Casanova, Kantonale Abgaben, in: Stiftung Archiv für Schweizerisches Abgaberecht [ASA] 75, S. 90 f., mit weiteren Hinweisen).
3.2.2
Die Universität Zürich befindet sich auch nach der nur teuerungsbedingten Anpassung der Semestergebühren auf Fr. 720.- noch im Umfeld der Ansätze der übrigen Universitäten: So belaufen sich die Semestergebühren (Kollegiengeldpauschalen) bei den das Medizinstudium anbietenden Universitäten auf Fr. 700.- (Basel), Fr. 805.- (Bern), Fr. 500.- (Genf) und Fr. 580.- (Lausanne). Für Minderbemittelte besteht zudem die Möglichkeit, Stipendien zu beantragen (vgl. §§ 11, 12 und 27 ff. der Stipendienverordnung vom 15. September 2004). Zur Semestergebühr an der Universität Zürich kommen die Beiträge für alle Immatrikulierten von Fr. 49.- (Fr. 6.50 Stipendienkasse; Fr. 15.- Bibliotheken und Sammlungen; Fr. 25.- Akademischer Sportverband; Fr. 2.50 Studentisches [www.uzh.ch/studies/application.html, Auswahl Gebühren und Beiträge]), was von den Beschwerdeführenden indessen nicht beanstandet wird.
3.3
Ausserdem ist zu bedenken, dass Studiengebühren im hier interessierenden Rahmen nur beschränkte Auswirkungen auf den Zugang zur universitären Ausbildung haben, da sie in der Regel bloss einen relativ geringen Teil der Lebenshaltungskosten ausmachen (BGE 126 I 240 E. 3b) und vorliegend konkret nur zwei Semester im gesamten Studiengang von zwölf Semestern betreffen, nämlich das Wahlstudienjahr im 5. Studienjahr des Medizinstudiums, in dem mindestens neun Monate praktische Tätigkeit zu absolvieren sind (vorn I.A.). Geht man davon aus, dass die Beschwerdeführenden dafür eine reduzierte Semesterpauschale von Fr. 150.- anerkennen (vorn E. 2.3), so stören sie sich daran, dass sie während des Wahlstudienjahrs pro Semester höchstens Fr. 570.- "zu viel" bezahlen müssen (Fr. 720.- ./. Fr. 150.-), für das
ganze
Studium also maximal Fr. 1'140.- zu viel, wovon der teuerungsbedingte Anteil entsprechend einer Teuerung von 13,4 % (rund Fr. 135.-) abzuziehen ist, netto demnach insgesamt Fr. 1'005.-.
Tatsächlich machen die Kosten für das Studiengeld im Jahresbudget eines Studenten nur einen geringen Anteil aus. In aller Regel bewegt sich ein solches Budget zwischen Fr. 20'000.- und Fr. 30'000.-, je nach Studienrichtung. Neben den grösseren Beträgen für Miete, Versicherungen und den Lebensunterhalt machen die Studiengebühren in diesem Budget konkret lediglich knapp 6 % aus (vgl. das Musterbudget www.berufsberatung.ch, Studium/Universitäten und ETH/Allgemeines zum Studium/Kosten und Finanzierung/Kosten des Studiums/Gesamtkosten eines Studiums). Dieser Anteil verringert sich auf rund 4,5 % des Jahresbudgets, wenn es nur um die Mehrkosten im Wahlstudienjahr geht. Aus diesen geringen Beträgen erhellt, dass sich der Umstand, ob für das Wahlstudienjahr die volle oder eine reduzierte Semesterpauschale erhoben wird, höchstens marginal auf die gesamten Studienkosten auswirkt und damit der Zugang zur Universität entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden nicht ernsthaft tangiert wird. Das entspricht auch einem bundesgerichtlichen Urteil, wonach die in der Schweiz üblichen Universitätsgebühren bloss einen Bruchteil der gesamten Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachen, weshalb eine blosse Gebührenreduktion oder selbst ein voller Gebührenverzicht den Zugang zum Studium für finanziell bedürftige Studenten nicht sicherzustellen vermöchte, obwohl in jenem Fall die Studiengebühren über die Teuerung hinaus erhöht worden waren (BGE 120 Ia 1 E. 5d; dazu auch BGE 126 I 240 E. 3b; 130 I 113 E. 3.2 und 3.3).
3.4
Die Studiengebührenverordnung bewegt sich somit durchaus in der Grössenordnung, die an anderen Hochschulen üblich ist. Sie ist diesbezüglich daher nicht zu beanstanden, selbst wenn für Studierende der Beschwerdegegnerin während des Wahlstudienjahrs die volle Semestergebühr verlangt wird.
4.
Die Beschwerdeführenden machen allerdings geltend, dass immer nur zeitlich kongruente Leistungen miteinander vergleichbar seien und entsprechend geprüft werden müsse, ob die Gestaltung der Gebühren auch für einzelne Semester, wie eben das Wahlstudienjahr, nur unter Berücksichtigung der an den anderen schweizerischen Universitäten geltenden Ansätze erfolgen dürfte. Es ist zu prüfen, ob § 41 Abs. 1 UniG als übergeordnetes Recht solches verlangt, weshalb diese Bestimmung auszulegen ist.
4.1
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Bestimmung. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist dabei auf die Entstehungsgeschichte, auf den Zweck der Norm, die ihr zugrunde liegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext anderer Bestimmungen. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf das grammatikalische Element abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergab (BGE 137 V 373 E. 5.1 mit weiteren Hinweisen; BGE 137 V 126 E. 4.1).
4.2
Im Sinn der historischen Auslegung ist zu erwähnen, dass gemäss § 137 des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 der Regierungsrat die Kollegiengelder festsetzte, bevor diese Aufgabe vom Universitätsrat übernommen wurde. Wie und nach welchen Leitlinien er dabei vorzugehen hatte, ergibt sich aus dem Gesetz nicht. Der Regierungsrat erhöhte mit Beschluss vom 23. Juni 1993 die Kollegiengeldpauschale für Studierende der Universität Zürich, welche seit 1991/1992 Fr. 300.- pro Semester betragen hatte, auf Fr. 450.- (Wintersemester 1993/1994) und auf Fr. 600.- ab Wintersemester 1994/1995. Diese Erhöhung der Studiengebühren durch den Regierungsrat führte zu einem Bundesgerichtsurteil (BGE 120 Ia 1). Das Bundesgericht hielt darin fest, dass auch die erhöhten, die Teuerung überschreitenden Kollegiengeldpauschalen nicht zu beanstanden seien, weil sie trotz ihrer massiven Erhöhung immer noch in jener Grössenordnung lägen, wie sie auch an anderen schweizerischen Hochschulen üblich sei (BGE 120 Ia 1 E. 3g). Auch wenn im Gesetz so nicht enthalten, galten offenkundig schon damals dieselben Grundsätze bei der Festlegung der Semestergebühren, wie sie nunmehr in § 41 Abs. 1 UniG enthalten sind (vgl. ABl 1997, 179). Dass aber bei der Gestaltung der Kollegiengeldpauschalen die Besonderheiten gewisser Studiengänge zusätzlich und semesterweise hätten berücksichtigt werden müssen, ergibt eine historische Auslegung nicht. Hinzu kommt, dass nach der Bologna-Reform das Wahlstudienjahr ein Studienbestandteil ist, für den die Studierenden ECTS-Punkte erhalten. Die neue administrative Handhabung gemäss dem Bologna-System erlaubt denn auch eine neue Anknüpfung der Gebühren (vgl. BGE 126 I 240 E. 3b).
4.3
Gemäss seinem Wortlaut beschränkt sich § 41 Abs. 1 UniG ausdrücklich darauf, dass die Semestergebühren unter Berücksichtigung der an den anderen schweizerischen Universitäten geltenden "Ansätze" zu bemessen sind. Wie dargelegt, bewegen sich die Semestergebühren der Beschwerdegegnerin durchaus im Rahmen der Ansätze anderer schweizerischer Universitäten (vorn E. 3.2.2). Das Wort "Ansätze" lässt denn auch auf eine Gesamtsicht über die Studiengebühren schliessen, die den "Zugang" zu einer bestimmten Universität nicht erschweren dürfen, indem sie im Vergleich mit den Gebühren anderer Universitäten viel höher wären. Hingegen geht aus dem Wortlaut von § 41 Abs. 1 UniG nicht hervor, dass die "Ansätze" der Studiengebühren im
Verlauf
des Studiengangs semesterweise daraufhin zu prüfen sind, ob sie mit denjenigen der anderen Universitäten übereinstimmen. Die Beschwerdeführenden bleiben einen anderslautenden Nachweis schuldig.
4.4
Sinn und Zweck der Bestimmung von § 41 Abs. 1 UniG ist es auch, den Zugang zur Beschwerdegegnerin für das Medizinstudium gegenüber anderen Universitäten im Bereich der Semestergebühren nicht erheblich zu
erschweren
. Soweit die Semestergebühren den gleichen Zugang aller Personen mit der nötigen Vorbildung zur Universität wahren müssen, hätten die Beschwerdeführenden daher substanziiert darlegen müssen, dass dieser Grundsatz mit der Erhebung ganzer Semestergebühren während des Wahlstudienjahrs verletzt wird und § 41 Abs. 1 UniG auch solches vermeiden wollte. Das geht aus ihrer Beschwerde jedoch nicht hervor. Es ist jedenfalls nicht erkennbar, dass sich Studierende vom Studium der Medizin an der Universität Zürich abhalten liessen, nur weil während des Wahlstudienjahrs die vollen Semestergebühren zu entrichten sind. Das Bundesgericht hatte zudem, wie bereits erwähnt, im Fall der über den blossen Teuerungsausgleich hinausgehenden Erhöhung der Semestergebühren erklärt, selbst ein voller Gebührenverzicht vermöchte den Zugang zum Studium für finanziell bedürftige Studenten nicht sicherzustellen (BGE 120 Ia 1 E. 5d; vorn E. 3.4). Damit ist offen, ob die Erhebung der vollen Semestergebühren während des Wahlstudienjahrs den Zugang aller dazu befähigten Personen zur Universität überhaupt beeinflussen könnte, was weiter dafür spricht, dass § 41 Abs. 1 UniG nicht auch die Berücksichtigung der Gebührengestaltung an anderen Universitäten in allen Ausnahmefällen verlangt. Schliesslich relativierte das Dekanat der Medizinischen Fakultät der Beschwerdegegnerin im Schreiben vom 12. April 2012 seine Meinung dahin gehend, dass die vollständig zu entrichtende Semestergebühr für das Wahlstudienjahr [nur noch] als "verhältnismässig hoch" empfunden werde (vorn I.C.). Auch daraus lässt sich nicht schliessen, dass mit der Gestaltung der Semestergebühren während des Wahlstudienjahrs § 41 Abs. 1 UniG widersprochen würde.
4.5
Nach der teleologischen wie auch der sprachlichen Auslegung, der die historische nicht entgegensteht, ist der Zweck von § 41 Abs. 1 UniG demnach einzig darauf ausgerichtet, den Zugang zum Studium der Humanmedizin (hier) gegenüber anderen Universitäten in der Schweiz nicht zu erschweren. Es ist aber nicht dargetan, dass damit auch die Gebührengestaltung anderer Universitäten für jeden Ausnahmefall und einzelne Semester wie etwa das Wahlstudienjahr berücksichtigt werden müsste.
4.6
Die Beschwerdegegnerin weist zudem zu Recht darauf hin, dass auch in anderen Studienrichtungen obligatorische Praktika nicht zu einem Urlaub oder zu einer reduzierten Kollegiengeldpauschale berechtigen, was die Beschwerdeführenden nicht substanziiert bestreiten. Tatsächlich haben die Studenten des Studiengangs Master of Science in Psychologie insgesamt zwölf Wochen Praktikum, währenddessen sie regulär eingeschrieben bleiben müssen und keinen Urlaub beantragen können, weil dafür ECTS-Punkte vergeben werden (http://www.psychologie.uzh.ch/studium/master/studium/praktikum.html). Auch das Studium der Ethnologie (Hauptfachethnologen) sieht vor dem Abschluss ein Praktikum vor, das sich in der Regel über drei Semester erstreckt (ein Semester Vorbereitung, ein Semester Feldaufenthalt und ein Semester Lizentiandenkolloquium II). Dabei ist es lediglich möglich, sich für das Semester der Feldforschung im Ausland beurlauben zu lassen, nicht aber für ein Museumspraktikum (vgl. http://www.ethno.uzh.ch/downloads/Vademecum2004.pdf, Ziff. 4.8). Eine Reduktion der Studiengebühren ist in beiden Fällen nicht vorgesehen. Auch dies spricht dafür, dass sich § 41 Abs. 1 UniG darauf beschränkt, nur einen mit anderen Universitäten vergleichbaren Rahmen der Semestergebühren im Sinn einer Gesamtbetrachtung vorzusehen.
4.7
Massgebend für die Gebühren ist folglich das Gesamtpaket des Medizinstudiums. Es erübrigt sich daher, im Detail die Unterschiede in der Gestaltung des Studiums generell und des Wahlstudienjahrs im Besonderen bei den einzelnen Universitäten daraufhin zu prüfen, ob eine Übereinstimmung bei der Erhebung von Gebühren für einzelne Semester besteht. Denn die Frage, ob für das Wahlstudienjahr eine reduzierte Semestergebühr erhoben wird, ist nicht primär eine solche der Vergleichbarkeit der Studiengänge, sondern der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben. Hier wäre nur einzuschreiten, wenn die Anforderungen von § 41 Abs. 1 UniG missachtet würden, was nicht der Fall ist.
5.
5.1
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Pflicht zur Entrichtung der ungeschmälerten Gebühr im Wahlstudienjahr verstosse gegen das Äquivalenzprinzip. Indessen sind sie zutreffend der Ansicht, dass das Kostendeckungsprinzip vorliegend nicht zur Anwendung gelangt.
5.2
Das Äquivalenzprinzip
verlangt in Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes insbesondere, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen darf, den sie für den Abgabepflichtigen hat, und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (
BGE 132 II 47
E. 4.1 S. 55;
128 I 46
E. 4a S. 52; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts, in: ZBl 104/2003, S. 505 ff., S. 522 ff.).
Die Höhe der Gebühr muss im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis stehen zum Wert, den die staatliche Leistung für die Abgabepflichtigen hat. Dabei ist das Medizinstudium als eine Einheit einer staatlichen Leistung gegenüber den Studierenden zu verstehen, umso mehr, als nach übereinstimmender Meinung der Parteien das Wahlstudienjahr Teil des Medizinstudiums bildet, indem dafür ECTS-Punkte vergeben werden, was die andauernde Immatrikulation voraussetzt. Entsprechend verbietet sich eine semesterweise Betrachtung der Gebühren, zumal diese nicht in jedem Fall im Sinn des Einzelkostendeckungsprinzips genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen müssen (Hungerbühler, S. 523). Das Äquivalenzprinzip ist damit im Sinn einer Gesamtbetrachtung der Gebühren des Medizinstudiums zu wahren.
Schon im Jahr 1990 beliefen sich die durchschnittlichen Kosten pro Studierenden der Medizin auf Fr. 30'872.- pro Semester. In der Zwischenzeit sind die Kosten des Medizinstudiums allerdings erheblich gestiegen. Schon nur die zwischen 1990 bis 2011 aufgelaufene Teuerung beträgt gemäss dem Teuerungsrechner 32,4 % (vgl. www.portal-stat.admin.ch/lik_rechner/d/lik_rechner.htm; dazu auch BGE 120 Ia 1 E. 3 f.; 130 I 113 E. 2.4). Ausgehend vom genannten Betrag ergeben sich teuerungsbereinigt Kosten von Fr. 40'875.- pro Semester oder Gesamtkosten der Ausbildung von rund Fr. 490'000.-, wogegen sich die Semestergebühren an der Universität Zürich von neu Fr. 720.- bzw. die Gesamtkosten des Studiums für eine Medizin studierende Person (nur Semestergebühren) auf im Vergleich dazu sehr geringe Fr. 8'660.- für das gesamte Studium belaufen. Ein Verstoss gegen das Äquivalenzprinzip liegt demnach nicht vor. Zudem findet sich die Universität Zürich damit auch nach der Gebührenerhöhung durchaus im Bereich der an anderen Hochschulen verlangten Semestergebühren für das Gesamtstudium (etwa Universität Bern: Fr. 9'660.-, Universität Basel Fr. 7'300.-; vorn E. 3.2.2).
6.
Demnach verstösst die Studiengebührenverordnung, soweit sie angefochten ist, nicht gegen übergeordnetes Recht, weshalb sich eine entsprechende Feststellung erübrigt, ebenso ein Eingreifen des Gerichts (vorn E. 2.4.1). Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.
7.1
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den Beschwerdeführenden je zur Hälfte und je unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und 14 VRG). Der Beschwerdeführer 2 hat allerdings um unentgeltliche Prozessführung ersucht. Die Beschwerdegegnerin bestreitet dessen Mittellosigkeit.
7.2
Der Beschwerdeführer gibt an, gemäss der Steuererklärung 2010 habe er im Jahr 2010 über Fr. 22'000.- Einkommen und Fr. 8'000.- Vermögen verfügt. Im Jahr 2011 habe er gemäss seiner Steuererklärung Fr. 17'400.- Einkommen erzielt und über kein Vermögen mehr verfügt. Belegt wurde nichts, die Einlage von Unterlagen jedoch angeboten. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich nicht mehr dazu.
7.3
Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht aussichtslos erscheint, ist auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen (§ 16 Abs. 1 VRG). Als mittellos gilt ein Gesuchsteller, der die erforderlichen Verfahrenskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt. Die Bedürftigkeit ist aufgrund der gesamten wirtschaftlichen Situation im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung zu beurteilen. Neben der Einkommenssituation sind daher auch die Vermögensverhältnisse und die Kreditwürdigkeit zu berücksichtigen. Die umfassende Beurteilung der Einkommens- und Vermögenslage hat zur Folge, dass neben den eigenen Mitteln auch die finanziellen Leistungen Dritter zu berücksichtigen sind, die gegenüber der gesuchstellenden Person unterstützungspflichtig sind, insbesondere auch die Eltern (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 24 f.). In diesem Zusammenhang ist auf Art. 277 Abs. 2 ZGB zu verweisen, wonach die Eltern bis zum Abschluss der Erstausbildung für den Unterhalt des Kindes aufzukommen haben, gegebenenfalls über dessen Mündigkeit hinaus. Der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer äussert sich nicht dazu, ob und inwieweit er von seinen Eltern unterstützt wird, insbesondere auch in Form eines Vorschusses für die anfallenden Gerichtskosten. Seine Mittellosigkeit ist damit nicht belegt, womit das Gesuch abzuweisen ist. Die Beschwerdegegnerin hat kein Gesuch um Entschädigung gestellt.