# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 3890dd5e-dee4-5af8-964f-2a77464ee990
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2012
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ H. H. (geboren am 5. September 1971) ist serbischer Staatsangehöriger und reiste
am 8. Juni 1987 in die Schweiz ein. Er wohnt seit dem 15. Dezember 1997 in der
politischen Gemeinde W. und ist mit der mazedonischen Staatsangehörigen R. H.-H.
(geboren am 21. März 1971) verheiratet. Das Ehepaar H. hat gemeinsame Kinder.
B./ Am 16. März 2009 reichten H. und R. H. gemeinsam ein Gesuch um Einbürgerung
in die politische Gemeinde W. ein. Nach Bekanntgabe ihrer ehelichen Trennung wurde
das Gesuch von H. H. gesondert behandelt. Am 23. Oktober 2010 führte der
Einbürgerungsrat W. mit H. H. ein Einbürgerungsgespräch, und dessen positiver
Verlauf wurde letzterem mit Schreiben vom 11. November 2010 mitgeteilt. Gleichzeitig
wurde in diesem Schreiben festgehalten, dass das Gesuch nach dem am 1. Januar
2011 in Kraft tretenden Gesetz über das St. Galler Bürgerrecht weiterbehandelt werde.
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Am 18. August 2010 erhielt H. H. eine Bussenverfügung mit einer Busse von Fr. 500.--
wegen Überschreitung des Gesamtgewichts des von ihm gefahrenen Lieferwagens,
der Überschreitung der zulässigen Achsenlast beim Anhänger des Lastwagens, der
Überschreitung der Reifentragkraft sowie wegen ungenügender Sicherung der zu
transportierenden Ladung, allesamt begangen am 17. Mai 2010. Zudem wurde ihm mit
Bussenverfügung vom 3. November 2010 eine Busse von Fr. 350.-- wegen einer
Geschwindigkeitsüberschreitung innerorts von 68 km/h anstatt 50 km/h, begangen am
17. September 2010, auferlegt.
Mit Verfügung vom 1. April 2011 wurde das Einbürgerungsgesuch kostenpflichtig
abgelehnt. Gleichzeitig wurde in der Verfügung festgehalten, dass H. H. ein neues
Gesuch um Einbürgerung stellen könne, sofern während fünf Jahren ab der letzten
Bussenverfügung keine weiteren Verfehlungen mehr aktenkundig würden. Die
Verfügung wurde vor allem damit begründet, dass der Einbürgerungsrat im Rahmen
seines ihm zustehenden Ermessenspielraums entschieden habe, dass aufgrund der
beiden Bussenverfügungen vom 18. August 2010 und 3. November 2010 die für eine
Einbürgerung vorauszusetzende Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung
derzeit nicht erfüllt sei.
C./ Dagegen erhob H. H. mit Eingabe seiner Rechtsvertreterin vom 15. April 2011
Rekurs beim Departement des Innern und verlangte die kosten- und
entschädigungspflichtige Aufhebung der Verfügung vom 1. April 2011 sowie die
Anweisung an das Einbürgerungsamt, dass H. H. die Einbürgerung zu gewähren sei.
Der Rekurs wurde im Wesentlichen damit begründet, dass die beiden
Bussenverfügungen wegen Bagatelldelikten zur Rechtfertigung der Ablehnung des
Einbürgerungsgesuchs von H. H. nicht ausreichen würden. Das Beachten der
Rechtsordnung setze gemäss der Praxis des Bundesamtes für Migration (abgekürzt
BFM) nur voraus, dass gegen den Einbürgerungsbewerber keine ungelöschten
Vorstrafen bestehen würden und keine Strafverfahren hängig seien.
Mit Entscheid vom 24. Oktober 2011 wies das Departement des Innern den Rekurs ab.
Der Entscheid wurde hauptsächlich damit begründet, dass der Bund
Mindestvorschriften über die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern erlasse
und die Kantone sowie die Gemeinden zusätzliche und auch strengere
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Einbürgerungsvoraussetzungen aufstellen könnten. Aufgrund des ihnen zustehenden
Ermessens und des fehlenden Einbürgerungsanspruchs dürften Gemeinden eine
strengere Praxis bei der Beurteilung der Beachtung der Rechtsordnung verfolgen als
das BFM. Deshalb bewege sich die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs in diesem
Ermessensspielraum.
D./ Mit Eingabe seiner Rechtsvertreterin vom 8. November 2011 erhob H. H.
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die kosten- und
entschädigungspflichtige Aufhebung des Entscheids des Departements des Innern
vom 24. Oktober 2011; und das Einbürgerungsamt W. sei anzuweisen, dem
Beschwerdeführer die Einbürgerung zu gewähren. Die Beschwerde wurde im
Wesentlichen damit begründet, dass die Praxis des BFM bei der Beurteilung der
Beachtung der Rechtsordnung herangezogen werde müsse, wonach vorausgesetzt sei,
dass keine ungelöschten Vorstrafen bestünden und kein Strafverfahren hängig sei.
Nach dem Willen des st. gallischen Gesetzgebers sei ebenfalls auf den
Strafregisterauszug abzustellen. Sodann erweise sich die Abstützung auf die beiden
Bussenverfügungen als Begründung für die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs als
willkürlich und unverhältnismässig.
Das Departement des Innern beantragte in seiner Vernehmlassung vom 24. November
2011 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Auch der Einbürgerungsrat der
Gemeinde W. beantragte am 13. Dezember 2011 die kostenpflichtige Abweisung der
Beschwerde. Die Rechtsvertreterin von H. H. verzichtete mit Schreiben vom
23. Dezember 2011 auf eine Stellungnahme zu den Vernehmlassungen.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird – soweit erforderlich –
nachfolgend
eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
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2. Als erstes ist zu prüfen, welches Recht für die Beurteilung des vorliegenden
Sachverhalts zur Anwendung gelangt.
Aufgrund von zwei für das Einbürgerungsrecht wegleitenden Entscheidungen des
Bundesgerichts (BGE 129 I 217 und 129 I 232) hat der Kantonsrat ein neues
Bürgerrechtsgesetz verabschiedet (vgl. ABl 2004, S. 1119 ff.), das in der
Volksabstimmung vom 24. November 2004 abgelehnt wurde. In der Folge hat die
Regierung mehrmals eine befristete Verordnung (nGS 40-1; nGS 42-1; sowie nGS 44-1)
erlassen, welche das kantonale Bürgerrechtsgesetz vom 5. Dezember 1955 (nGS
27-76, abgekürzt aBRG) den Vorgaben der Kantonsverfassung (sGS 111.1, abgekürzt
KV) und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung anpasste (VerwGE B 2006/176 vom
27. Februar 2007 E. 2.1; B 2007/140 vom 27. November 2007 E. 2.1 mit Hinweisen;
B 2009/229 vom 31. Mai 2011 E. 2.2 mit Hinweisen; alle abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch). Am 1. Januar 2011 trat schliesslich das BRG in Kraft.
Art. 57 lit. a BRG bestimmt, dass für Einbürgerungsgesuche, die bei Vollzugsbeginn
dieses Erlasses beim Einbürgerungsrat hängig sind, für die Voraussetzungen zur
Erteilung des Kantons- oder Gemeindebürgerrechts die Bestimmungen des aBRG und
des Einbürgerungsreglements der politischen Gemeinde angewendet werden. Für das
Einbürgerungsverfahren gelangen hingegen gemäss Art. 57 lit. b BRG die
Bestimmungen des BRG zur Anwendung. Aus diesen Übergangsbestimmungen ergibt
sich, dass nicht generell die Geltung des bisherigen Rechts für hängige
Einbürgerungsverfahren statuiert wurde (VerwGE B 2009/229 vom 31. Mai 2011 E. 2.2,
abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Die vorliegende Streitsache war im Zeitpunkt des
Inkrafttretens des BRG vor dem Einbürgerungsrat hängig. Daher ist hinsichtlich der
Einbürgerungsvoraussetzungen für das vorliegende Gesuch noch das alte Recht
gemäss aBRG massgebend. Zu beachten ist aber, dass dieses Recht teilweise dem
übergeordneten Recht widerspricht und zwischenzeitlich Notrecht galt (VerwGE
B 2009/229 vom 31. Mai 2011 E. 2.2, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Deshalb
kann das aBRG nur insofern auf den vorliegenden Sachverhalt Anwendung finden, als
es nicht dem übergeordneten Recht oder dem Notrecht widerspricht.
3. Vorliegend ist einzig umstritten, ob der Beschwerdeführer das Eignungskriterium
"Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung" gemäss Art. 14 lit. c des
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Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (SR 141.0,
abgekürzt BüG) erfüllt. Die anderen Eignungskriterien sind unbestritten.
3.1. Der Beschwerdeführer lässt vorbringen, dass trotz des Ermessens des
Einbürgerungsrates die Praxis des BFM als Richtlinie herangezogen werden müsse.
Nach dieser Praxis setze das Beachten der Rechtsordnung voraus, dass gegen den
Einbürgerungsbewerber keine ungelöschten Vorstrafen bestünden und kein
Strafverfahren hängig sei. Übertretungsbussen würden gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. c Ziff. 1
der Verordnung über das Strafregister (SR 331) erst ab einer Höhe von CHF 5'000.--
ins Strafregister eingetragen. Ausnahmsweise könne nach der Praxis des BFM selbst
dann eine Einbürgerung erfolgen, wenn ein Eintrag im Strafregister vorliege, aber es
sich hierbei nur um eine Verurteilung zu einer bedingten, kurzen Haftstrafe oder
Geldstrafe handle. Vorliegend sei der Beschwerdeführer nicht im Strafregister
verzeichnet.
3.1.1. Die ordentliche Einbürgerung erfolgt in zwei Stufen: Zuerst prüft der Bund resp.
das BFM, ob die in Art. 14 f. BüG festgehaltenen Mindestvoraussetzungen erfüllt sind,
und danach nehmen die Kantone aufgrund ihrer eigenen (zusätzlichen) Vorschriften die
eigentliche Einbürgerung vor. Die Kantone sowie die Gemeinden – nach Massgabe des
kantonalen Rechts - können zusätzliche materielle Einbürgerungsvoraussetzungen zu
den bundesrechtlichen Mindestvorschriften aufstellen, wie die Mindestdauer des
Wohnsitzes in Kanton und Gemeinde oder eigene Eignungserfordernisse (Häfelin/
Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich 2008, Rz. 1334;
Hafner/Buser, in: Ehrenzeller/Mastronardi/ Schweizer/Vallender [Hrsg.], St. Galler
Kommentar BV, 2. Aufl., St. Gallen/Zürich 2008, N 6 zu Art. 38; G. Biaggini, Kommentar
BV, Zürich 2007, N 13 zu Art. 38). Die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des
Bundes vermittelt deswegen alleine keinen Anspruch auf Einbürgerung (Häfelin/Haller/
Keller, a.a.O., Rz. 1327 und 1333; Biaggini, a.a.O., N 13 zu Art. 38).
3.1.2. Nach der gesetzlichen Ordnung des Kantons St. Gallen und nach Art. 104 KV
besteht – abgesehen von den hier nicht interessierenden Sonderfällen – kein
Rechtsanspruch auf Einbürgerung (VerwGE B 2009/229 vom 31. Mai 2011 E. 2.1;
B 2008/206 vom 19. August 2009 E. 2.1; B 2007/140 vom 27. November 2007 E. 2.1;
B 2006/176 vom 27. Februar 2007 E. 2.1; alle abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
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Gemäss Art. 104 Abs. 1 KV entscheidet der Einbürgerungsrat über die Erteilung des
Gemeinde- und des Ortsbürgerrechts. Auf Einsprache hin entscheiden die
Stimmberechtigten der politischen Gemeinde an der Bürgerversammlung resp. das
Gemeindeparlament (Art. 104 Abs. 3 KV).
Im Kanton St. Gallen ist also die ordentliche Einbürgerung im Sinne von Art. 104 Abs. 1
KV und Art. 2 Abs. 1 lit. a BRG ein Entscheid, den der Einbürgerungsrat der politischen
Gemeinde fällt. Die verfahrensrechtliche Bestimmung in Art. 2 Abs. 1 lit. a BRG findet
aufgrund von Art. 57 lit. b BRG bereits auf den vorliegenden Sachverhalt Anwendung.
In materieller Hinsicht ist indessen Art. 7bis aBRG massgebend, der bestimmt, dass
Ausländer eingebürgert werden können, wenn sie nach Massgabe des Bundesrechts
zur Einbürgerung geeignet sind. Aufgrund der Kann-Formulierung handelt es sich dabei
um einen Ermessensentscheid. Der Verweis in Art. 7bis aBRG auf Art. 14 und 15 BüG
mit den formellen (Wohnsitzerfordernisse) und materiellen (Eignung)
Mindestvoraussetzungen für eine Einbürgerung ändert am Ermessensspielraum des
Einbürgerungsrates nichts, da die Kantone und Gemeinden – wie ausgeführt –
zusätzliche (weitergehende) Einbürgerungsvoraussetzungen aufstellen dürfen. Art. 7bis
aBRG ist also in dem Sinne zu verstehen, dass die Gemeinden resp. die
Einbürgerungsräte mangels Vorliegens zusätzlicher kantonaler
Eignungsvoraussetzungen eigene Eignungsvorgaben aufstellen dürfen, sofern sie dabei
den bundesrechtlich gesetzten Mindeststandard nicht untergraben. Zulässig sind aber
nicht nur zusätzliche Eignungsvoraussetzungen, sondern auch eine strengere
Handhabung der vom Bundesrecht vorgegebenen Eignungsvoraussetzungen wie z.B.
der Beachtung der Rechtsordnung gemäss Art. 14 lit. c BüG. Eine Einbürgerung kann
daher bei Vorliegen der formellen und der materiellen bundesrechtlichen
Einbürgerungsvoraussetzungen vorgenommen werden, sie muss aber nicht. Dies liegt
im Ermessen des Einbürgerungsrates der politischen Gemeinde resp. im Ermessen der
Stimmberechtigten bzw. des Gemeindeparlaments im Falle einer Einsprache. Da die
Stimmberechtigten bzw. das Gemeindeparlament lediglich im Falle einer Einsprache
über Einbürgerungsgesuche entscheiden (Art. 104 Abs. 3 KV), besitzt der
Einbürgerungsrat die gleiche Autonomie und das gleiche Ermessen, wie wenn die
Stimmbürgerschaft an der Bürgerversammlung bzw. das Gemeindeparlament über die
Einbürgerung beschliessen würde. Wie das Einbürgerungsermessen im Einzelfall zu
handhaben ist, geht aus dem Wortlaut von Art. 7bis aBRG nicht hervor. Erst die
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Einbürgerungspraxis bestimmt, nach welchen Kriterien eingebürgert wird. Die
Ermessensausübung ist somit in keiner Weise gesteuert; die Einbürgerungspraxis
selbst hat einen quasi-rechtsetzenden Charakter. Es steht auch der zuständigen
Behörde aufgrund ihres Ermessens frei, eine freizügige oder zurückhaltende
Einbürgerungspolitik zu entwickeln (VerwGE B 2008/206 vom 19. August 2009 E. 2.4.1
mit Hinweisen; B 2009/229 vom 31. Mai 2011 E. 2.7.2; beide abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch).
3.1.3. Aus dem Gesagten folgt, dass die Praxis des BFM, wonach auch bei
Bagatelldelikten eine Einbürgerung möglich ist (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts C-2466/2008 vom 27. Juni 2011 E. 5.3.4 mit Hinweis), als
Mindestvorschrift aufzufassen ist. Es ist dem Kanton resp. im Kanton St. Gallen
aufgrund von Art. 7bis aBRG dem kommunalen Einbürgerungsrat überlassen,
zusätzliche materielle Eignungsvoraussetzungen für eine Einbürgerung aufzustellen
oder eine strengere Praxis zu bestehenden Eignungsvoraussetzungen zu verfolgen.
Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, ist der Einbürgerungsrat nur insofern an die
Praxis des BFM gebunden, als er dessen Anforderungen an eine Einbürgerung nicht
unterschreiten darf. Es erweist sich daher unter den Grundsätzen der
Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kanton als zulässig, das
Einbürgerungskriterium "Beachtung der Rechtsordnung" gemäss Art. 7bis aBRG in
Verbindung mit Art. 14 lit. c BüG strenger zu handhaben als das BFM (vgl. auch Urteil
des Verwaltungsgerichts Bern vom 26. Oktober 2011 E. 4.2, BVR 2012, S. 203).
3.2. Als unbehelflich gegenüber diesen Ausführungen erweist sich der Standpunkt des
Beschwerdeführers, wonach weder die Beschwerdegegnerin noch der Kanton
St. Gallen eigene, strengere Kriterien in Form eines Gesetzes oder Reglements
betreffend Einhaltung der Rechtsordnung getroffen hätten. Auch wenn den
Gesuchstellern kein Anspruch auf Einbürgerung zustehe, solle ihnen dennoch
Orientierung darüber gegeben werden, welche Anforderungen bei einer Einbürgerung
erfüllt zu sein hätten. Es widerspreche dem Gebot der Rechtsgleichheit, in jedem Fall
neue, nicht in der Praxis verankerte Beurteilungskriterien heranzuziehen.
Wie bereits erwähnt, sind im positiven Recht nur die Mindestanforderungen
festgehalten, die keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung verschaffen. Der
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Einbürgerungsrat kann darüber hinaus in konkreten Einzelfällen eigene Kriterien für die
Einbürgerung aufstellen. Die allenfalls über die bundesrechtlichen
Mindestvoraussetzungen hinausgehenden Einbürgerungskriterien müssen indessen
nicht abschliessend reglementiert werden, sondern die Einbürgerungspraxis hat quasi-
rechtsetzenden Charakter (vgl. Y. Hangartner, Neupositionierung des
Einbürgerungsrechts, AJP 13 [2004], S. 8). Der Ermessensspielraum des
Einbürgerungsrates rechtfertigt nämlich eine Verpflichtung zur abschliessenden
Normierung aller denkbaren Entscheidungskriterien nicht. Andernfalls würde sich die
Aufgabe des Einbürgerungsrats auf die Prüfung reduzieren, ob die reglementarischen
Voraussetzungen erfüllt sind, und es würde ein verfassungswidriger Rechtsanspruch
auf Einbürgerung begründet werden (VerwGE B 2006/176 vom 27. Februar 2007 E. 2.4,
abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Zu beachten ist aber die Schranke des
Rechtsgleichheitsgebots, da es sich nicht rechtfertigt, für vergleichbare Sachverhalte
jeweils eine neue Praxis zu begründen. Der Beschwerdeführer lässt indessen keine
vergleichbaren Sachverhalte geltend machen, in denen trotz Bagatellbussen eine
Einbürgerung vorgenommen wurde. Aus den Akten sind ebenfalls keine Anhaltspunkte
ersichtlich, wonach die Beschwerdegegnerin in vergleichbaren Fällen
Bussenverfügungen nicht zur Beurteilung der Beachtung der Rechtsordnung
heranziehen würde. Deshalb erweist sich vorliegend die Abstützung auf nicht
reglementierte Kriterien für die Beurteilung der Einbürgerungseignung nicht per se als
rechtswidrig. In der Erw. 4 wird aber zu prüfen sein, ob diese Abstützung im
vorliegenden Sachverhalt verfassungskonform ist.
3.3. Der Beschwerdeführer macht sodann geltend, dass gemäss Botschaft und Entwurf
über das Bürgerrechtsgesetz vom 26. August 2003 lediglich ein einwandfreier straf-
und betreibungsrechtlicher Leumund vorliegen müsse. Ein hängiges Strafverfahren
oder ein nicht gelöschter Eintrag im Strafregister würden nach geltender Praxis stets
die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs nach sich ziehen. Eine Ausnahme bilde ein
laufendes Strafverfahren wegen eines Übertretungsdelikts, da diese Art in der Regel
nicht zu einem Strafregistereintrag führe. Es sei also auf den Strafregisterauszug
abzustellen und bei der Begehung eines Übertretungsdelikts sei von der Beachtung der
Rechtsordnung auszugehen.
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Es ist zwar richtig, dass gemäss Botschaft zu Art. 15 Abs. 2 lit. c des Entwurfs vom
26. August 2003 ein laufendes Strafverfahren wegen eines Übertretungsdelikts nicht zu
einem Strafregistereintrag führt und demnach nicht stets die Ablehnung des
Einbürgerungsgesuchs mit sich bringt (ABl 2003, S. 1912). Die Botschaft sagt aber
nicht aus, dass ein Übertretungsdelikt niemals einen Grund für die Ablehnung eines
Einbürgerungsgesuches darstellen könne. Der Beschwerdeführer übersieht auch, dass
er sich auf eine Botschaft zu einem Gesetz beruft, das nie in Kraft trat, sondern vom
Volk am 24. November 2004 abgelehnt wurde (vgl. Erw. 2). Nach dem für den
vorliegenden Sachverhalt anwendbaren Art. 7bis aBRG bestehen indessen keine
zusätzlichen kantonalen materiellen Eignungskriterien, sondern die Normierung solcher
Kriterien überliess der Gesetzgeber den kommunalen Einbürgerungsräten. Es ist also
nach der vorliegend massgebenden Rechtslage – wie bereits erörtert – nicht
ausgeschlossen, dass die kommunalen Einbürgerungsräte weitere
Eignungsvoraussetzungen aufstellen resp. die bundesrechtlichen
Einbürgerungsvoraussetzungen strenger als das BFM handhaben. Hinzu kommt, dass
die Einbürgerungsvoraussetzungen nach der Botschaft zum Entwurf vom 26. August
2003 im Vergleich zu den bundesrechtlichen Mindestvorgaben verschärft worden
wären und dies als zulässig erachtet wurde (ABl 2003, S. 1904 und 1912). Inwiefern
Art. 15 des Entwurfs vom 26. August 2003 sodann weitere kommunale
Einbürgerungskriterien resp. eine strengere Handhabung des Kriteriums "Beachtung
der schweizerischen Rechtsordnung" nicht ausgeschlossen hätte, da diese Norm wie
Art. 7bis aBRG eine Kann-Bestimmung enthielt und den Einbürgerungsentscheid ins
Ermessen der zuständigen Behörden stellte, braucht vorliegend angesichts des
intertemporalen Hintergrunds nicht abschliessend entschieden zu werden. Es lässt sich
somit festhalten, dass der Beschwerdeführer aus der Botschaft vom 26. August 2003
nichts zu seinen Gunsten ableiten kann.
3.4. Zusammenfassend war es den kommunalen Einbürgerungsräten unter Geltung von
Art. 7bis aBRG aufgrund ihres Ermessensspielraums unbenommen, eine strengere
Handhabung des Eignungskriteriums "Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung"
zu verfolgen und dies nicht in einem Reglement festzuhalten, soweit diese Praxis für
sämtliche vergleichbaren Sachverhalte galt.
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4. Abschliessend bleibt noch zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin ihren
Ermessensspielraum durch die Abstützung des Einbürgerungsentscheids auf zwei
Bussenverfügungen trotz der grundsätzlich zulässigen strengeren Handhabung des
Eignungskriteriums "Beachtung der Rechtsordnung" verfassungswidrig ausgeübt hat.
4.1. Wie bereits festgehalten, verfügt der Einbürgerungsrat über grundlegendes
Ermessen und ist nicht auf eine bestimmte Zielsetzung des Bürgerrechtsgesetzes
verpflichtet. Daher steht ihm resp. der Gemeindeversammlung oder dem
Gemeindeparlament im Falle einer Einsprache (Art. 104 Abs. 3 KV) die Befugnis zu, in
konkreten Einzelfällen die Voraussetzungen für die Erteilung des Bürgerrechts
festzulegen und bei den einzelnen Gesuchstellern zu prüfen, ob diese weiteren
Voraussetzungen erfüllt sind und ob gegebenenfalls das Bürgerrecht erteilt wird
(VerwGE B 2006/176 vom 27. Februar 2007 E. 2.4; B 2000/229 vom 31. Mai 2011
E. 2.7.2; beide abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
Die Prüfungskompetenz des Verwaltungsgerichts hat sich gemäss Art. 61 VRP auf
Rechtsverletzungen, wozu auch Ermessensfehler und -missbrauch gehören, sowie auf
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts zu
beschränken. Die Überprüfung der Angemessenheit ist dem Verwaltungsgericht
verwehrt (vgl. anstatt vieler VerwGE B 2011/211 vom 20. März 2012 E. 4.2, abrufbar
unter www.gerichte.sg.ch). Rechtmässig ist ein Entscheid selbst dann, wenn das
Ermessen zwar unzweckmässig gehandhabt wurde, die Verfassungsprinzipien sowie
der Sinn und Zweck der Ordnung jedoch gewahrt bleiben (GVP 2010 Nr. 36 E. 4.2.3 mit
Hinweis). Hinsichtlich Einbürgerungsentscheiden hat dies zur Folge, dass das
Verwaltungsgericht im Streitfall nur überprüfen kann, ob der Einbürgerungsrat sein
Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit rechtswidrig handelte. Ein
Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn der Einbürgerungsrat zwar im Rahmen des ihm
eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der Vorschrift
fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsgrundsätze verletzt. Ebenso
wird Ermessensmissbrauch angenommen, wenn der Einbürgerungsrat wesentliche
Gesichtspunkte unberücksichtigt lässt (VerwGE B 2008/206 vom 19. August 2009
E. 2.4.2, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Es lässt sich somit festhalten, dass die
Einräumung eines Entscheidungs- resp. Ermessensspielraums nicht bedeutet, dass die
zuständige Behörde bei der Ermessensausübung völlig frei ist. Sie ist vielmehr auch bei
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Einbürgerungsentscheiden an die Verfassung gebunden und hat insbesondere das
Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV),
das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss
Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV zu beachten (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz. 441; BGE 129 I 232 E. 3.3; vgl. VerwGE
B 2009/229 vom 31. Mai 2011 E. 2.3. und 2.7.2; sowie B 2007/140 vom 27. November
2007 E. 2.2; beide abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Ist ein Entscheid über die
Einbürgerung aber weder diskriminierend noch willkürlich, sondern beruht auf
sachlichen Gründen, so hat ihn die politische Gemeinde resp. deren zuständiges Organ
kraft ihrer Gemeindeautonomie gemäss Art. 89 Abs. 1 KV gültig gefällt (VerwGE
B 2008/206 vom 19. August 2009 E. 2.4.1 mit Hinweisen, abrufbar unter
www.gerichte.sg.ch).
4.2. Die Berufung auf das Rechtsgleichheitsgebot hilft nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts nur in einem inkonsistenten Einzelfall zu Lasten eines
Gesuchstellers im Kontext einer sonst unveränderten Praxis (VerwGE B 2009/229 vom
31. Mai 2011 mit Hinweis auf Hangartner, a.a.O., S. 12). Wie bereits in der Erw. 3.3
festgehalten, sind für den vorliegenden Sachverhalt keine Anhaltspunkte ersichtlich, die
auf eine rechtsungleiche oder gar diskriminierende Behandlung durch den
Einbürgerungsrat und damit auf einen inkonsistenten Einzelfall schliessen lassen
würden. Zudem hält die Beschwerdegegnerin in ihrer Verfügung vom 1. April 2011 fest,
dass sie eine einheitliche Praxis bei aktenkundigen Verstössen und Verfehlungen gegen
die schweizerische Rechtsordnung durch Einbürgerungsbewerber verfolge.
4.3. Der Beschwerdeführer lässt vorbringen, dass bei einer strengeren Beurteilung als
nach den bundesrechtlichen Mindestvorschriften die Kriterien zumindest in der Praxis
üblich resp. sachgerecht sein müssten. Im Übrigen sei angesichts der geringen
Vergehen und in Anbetracht dessen, dass alle anderen Einbürgerungsvoraussetzungen
unbestrittenermassen gegeben seien, die Ablehnung der Einbürgerung als
unverhältnismässig zu betrachten. Insgesamt beinhalte die Verweigerung der
Einbürgerung gestützt auf zwei Bussen einen klaren Verstoss gegen das Willkürverbot.
Die Beschwerdegegnerin beurteilte das Eignungskriterium "Beachtung der
Rechtsordnung" gemäss Art. 7bis aBRG in Verbindung mit Art. 14 lit. c BüG anhand
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von zwei Bussenverfügungen. Die Vorinstanz erachtete dies nicht offensichtlich als
unhaltbar oder als stossenden Verstoss gegen den Gerechtigkeitsgedanken. Eine
strengere Praxis als diejenige des BFM nach dem BüG sei für sich alleine genommen
nicht willkürlich.
4.3.1. Nach der Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür vor, wenn der angefochtene
Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das
Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung,
sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (vgl. anstatt vieler BGE 134 I
140 E. 5.4 mit Hinweisen). Eine besondere Zurückhaltung auferlegt sich das
Bundesgericht bei der materiellen Beurteilung, indem es erst einschreitet, wenn sich
die Behörde von sachfremden oder sonst wie ganz offensichtlich unhaltbaren
Erwägungen hat leiten lassen, so dass ihr Entscheid unter rechtsstaatlichen
Gesichtspunkten als nicht mehr vertretbar und damit als willkürlich erscheint (BGE 131
I 467 E. 3.1). Ein ablehnender Einbürgerungsentscheid kann demnach willkürlich sein,
wenn er auf sachfremden Gründen beruht.
4.3.2. Im Zusammenhang mit dem Eignungskriterium "Integration" nach Art. 14 lit. a
BüG hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass es nicht willkürlich ist, auch bei
unbescholtenen Gesuchstellern wegen Fehlens einer besonderen lokalen Integration
die Einbürgerung zu verweigern. Zugleich hat das Verwaltungsgericht aber
festgehalten, dass der Grad der Integration aufgrund der Umstände des Einzelfalls zu
prüfen ist. Dabei dürfen die Voraussetzungen an die Integration nicht zu hoch
angesetzt werden, so kann eine besondere lokale Integration nicht ausschliesslich mit
einer Aktivität in Vereinen begründet werden. Es sind auch andere Merkmale wie
Anstellungsdauer, Dauer des Wohnsitzes in der Gemeinde, Zeugnis des Arbeitsgebers,
Bestätigungen in der Nachbarschaft etc. zu berücksichtigen, die ebenfalls Merkmale
einer Integration in der Wohngemeinde darstellen können (VerwGE B 2009/229 vom
31. Mai 2011 E. 2.7.3).
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Diese Praxis zum Eignungskriterium "Integration" ist analog bei der Beurteilung des
Eignungskriteriums "Beachtung der Rechtsordnung" anzuwenden. Es ist also einerseits
auf die Umstände des Einzelfalls abzustellen und andererseits darf die Beachtung der
Rechtsordnung nicht anhand eines einzelnen Merkmals beurteilt werden. Im
Unterschied zum Eignungskriterium "Integration" können aber gewisse Dokumente bei
der Beurteilung der Beachtung der Rechtsordnung ein Übergewicht einnehmen resp.
allein ausschlaggebend sein. Die Beachtung der Rechtsordnung zielt nämlich in erster
Linie darauf ab, dass ein einwandfreier straf- und betreibungsrechtlicher Leumund
besteht. Zudem soll das Verhalten der Einbürgerungsbewerber bei der Ausübung ihrer
Rechte und der Erfüllung ihrer Pflichten berücksichtigt werden. Von ihnen wird
erwartet, dass sie sich zu den demokratischen Institutionen des schweizerischen
Staates bekennen. Deshalb sollen Gesuchsteller, deren Haltung Gewalt als Mittel der
politischen Auseinandersetzung nicht zweifelsfrei ausschliesst, von der Einbürgerung
ausgeschlossen werden (Botschaft zur Änderung des Bürgerrechtsgesetzes vom
26. August 1987, BBl 1987 III 305). Aus diesem Grund besitzen
Zentralstrafregisterauszüge sowie Betreibungsregisterauszüge alleine bereits genügend
Aussagekraft, ob jemand die schweizerische Rechtsordnung beachtet oder nicht. Es
stellt sich aber anschliessend die Frage, ob dies auch für Bussenverfügungen gilt, die
nicht im Strafregister erscheinen.
4.3.3. Die Heranziehung von Bussenverfügungen für die Beurteilung des
Eignungskriteriums "Beachtung der Rechtsordnung" resp. des Bekenntnisses zu den
demokratischen Institutionen der Schweiz erscheint nicht per se als willkürlich resp. als
sachfremd. So zeigen beispielsweise wiederholte Bussenverfügungen wegen
Tätlichkeiten gemäss Art. 126 des Strafgesetzbuches (SR 311.0, abgekürzt StGB) oder
wegen geringfügigen Diebstählen gemäss Art. 172ter in Verbindung mit Art. 139 StGB
ein Verhalten auf, das nicht einem einwandfreien Leumund entspricht.
Vorausgesetzt ist aber, dass es sich nicht um einmalige geringfügige Ausrutscher
handelt, da daraus nicht automatisch und vor allem nicht ausschliesslich auf einen
schlechten strafrechtlichen Leumund geschlossen werden kann. Sobald aber ein
Einbürgerungsbewerber in einem kurzen Zeitraum mehrere, wenn auch nur
geringfügige Taten verübte, erweist sich der Ermessensentscheid, dass sich diese
Person um die schweizerische Rechtsordnung nicht kümmert, nicht als willkürlich.
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Bei den Bussenverfügungen ist auch der Einzelfall zu betrachten, weswegen jemand
gebüsst wurde. Der Beschwerdeführer wurde seit Beginn des Einbürgerungsverfahrens
im März 2009 mit zwei Bussenverfügungen aus dem Jahre 2010 bestraft. Während des
zweijährigen Verfahrens vor der Beschwerdegegnerin bis zur Verfügung vom 1. April
2011 waren dies seine beiden einzigen Verfehlungen. Die eine Busse betraf eine
Geschwindigkeitsübertretung innerorts von 18km/h pro Stunde, da der
Beschwerdeführer gemäss seinen Aussagen gegenüber der Polizei zu wenig auf den
Tacho geschaut und dadurch das Auto zu früh beschleunigt habe (act. 8-6/11). Die
zweite Bussenverfügung betraf eine Überschreitung des zulässigen Gesamtgewichts,
die Überschreitung der zulässigen Achslast, das Überschreiten der Reifentragkraft und
eine ungenügende Ladungssicherung. Diese Tatbestände verwirklichten sich während
der Arbeit des Beschwerdeführers, da dieser gemäss Aussagen gegenüber der Polizei
nur auf die Nutzlast im Fahrzeugausweis geschaut habe und davon ausgegangen sei,
dass diese genügend sei (act. 8-6/10). Entgegen der Ausführungen der
Beschwerdegegnerin in ihrer vorinstanzlichen Vernehmlassung vom 31. Mai 2011 hat
der Beschwerdeführer dadurch nicht in grober Art und Weise die Verkehrsvorschriften
verletzt (act. 8-6), da er andernfalls nicht mit einer Busse, sondern mit Freiheitsstrafe
oder Geldstrafe bestraft worden wäre (vgl. Art. 90 Ziff. 2 des
Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01). Der Beschwerdeführer hat sich also keiner
schweren Verfehlung schuldig gemacht, sondern lediglich zweier Übertretungen. Aus
diesem Grund rechtfertigt es sich nicht, die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs
alleine mit den beiden Bussenverfügungen aus dem Jahr 2010 zu begründen. Anders
wäre es, wenn der Beschwerdeführer sich in kürzerer Zeit zahlreicher Verkehrsdelikte
schuldig gemacht hätte, sodass daraus geschlossen werden müsste, dass ihm die
schweizerische Rechtsordnung egal ist.
Vor Einreichung des Einbürgerungsgesuchs fiel der Beschwerdeführer im Februar 2005
wegen einer verbalen Auseinandersetzung mit seiner damaligen Ehefrau auf, woraufhin
keine Strafanzeige erfolgte (act. 8-6/4). Zudem wurde er mit Strafbefehl vom 20.
Dezember 2004 wegen Inverkehrbringens eines Anhängers in nicht betriebssicherem
Zustand sowie wegen Vornahme einer Verrichtung, die die Bedienung des Fahrzeugs
erschwert, mit einer Busse von Fr. 400.-- bestraft (act. 8-6/4). Mit Ausnahme der
beiden erwähnten Bussenverfügungen aus dem Jahr 2010 sind dies die einzigen
aktenkundigen Verfehlungen des Beschwerdeführers. Die verbale Auseinandersetzung
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aus dem Jahr 2005 ist irrelevant, da es gemäss polizeilichem Orientierungsbericht zu
keinen strafbaren Handlungen kam (act. 8-6/4). Die Busse aus dem Jahr 2004 ist
aufgrund ihrer zeitlichen Distanz unbeachtlich, weshalb diese durch die Vorinstanz und
die Beschwerdegegnerin zu Recht nicht berücksichtigt wurde.
Aus den Akten sind also keine weiteren Hinweise darauf zu entnehmen, dass der
Beschwerdeführer die schweizerische Rechtsordnung nicht respektieren würde. Daher
ist anzunehmen, dass er mit Ausnahme der erwähnten Bussenverfügungen ein
unbescholtener Einwohner der Schweiz ist, was sich insbesondere auch aus seinem
Zentralstrafregisterauszug ergibt. Bezeichnend im positiven Sinne für den
Beschwerdeführer ist ebenfalls, dass er die Tatbestände in den beiden
Bussenverfügungen aus dem Jahr 2010 auf Vorhalt anerkannte und die Sachverhalte
nicht abstritt. Auch in finanzieller Hinsicht zahlte der Beschwerdeführer gemäss den
vorliegenden Akten alle seine Verpflichtungen gegenüber den kantonalen oder
kommunalen Ämtern, sodass daraus geschlossen werden muss, dass er die Regeln
der schweizerischen Rechtsordnung akzeptiert.
4.3.4. Hinzu kommt, dass sich die Ablehnung des Einbürgerungsgesuches sowie die
fünfjährige Sperrfrist seit der letzten Bussenverfügung für ein neues
Einbürgerungsgesuch als unverhältnismässig erweisen. Beides ist weder erforderlich
noch zumutbar, um eine gewaltfreie politische Auseinandersetzung in der Schweiz und
die Beachtung der hiesigen Rechtsordnung durchzusetzen. Dem Beschwerdeführer ist
aufgrund der Akten kein Gewaltpotential zuzusprechen, und seine Verfehlungen wiegen
nicht derart schwer, dass die öffentlichen Interessen an (absolut) unbescholtenen
eingebürgerten Schweizern seine privaten Interessen an einer Einbürgerung
überwiegen würden.
4.3.5. Aus dem Gesagten folgt, dass die alleinige Abstützung auf zwei
Bussenverfügungen wegen Verkehrsdelikten als sachfremder Grund für die Ablehnung
des Einbürgerungsgesuches des Beschwerdeführers und damit als willkürlich
erscheint.
4.4. Diesem Ergebnis steht auch nicht der Entscheid des Verwaltungsgerichts
B 2007/140 vom 27. November 2007 entgegen. In letzterem Urteil hielt das
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Verwaltungsgericht fest, dass es sachlich haltbar ist, die Ablehnung eines
Einbürgerungsgesuchs mit dem Hinweis auf ein infolge Rückzugs der Strafanzeige
eingestelltes Strafverfahren wegen Drohung zu begründen. Eine Drohung ist im
Gegensatz zu den vom Beschwerdeführer verursachten Verkehrsdelikten ein Vergehen,
das mit Freiheitsstrafe und Geldstrafe bestraft wird und zwingend einen Eintrag ins
Strafregister zur Folge hat. Wie bereits ausgeführt, kann ein bestehender
Strafregistereintrag bereits für sich eine rechtskonforme Ablehnung eines
Einbürgerungsgesuchs begründen. Hinzu kommt, dass sich der Sachverhalt im
Entscheid B 2007/140 um eine familieninterne Angelegenheit drehte, und das Verhalten
der Gesuchsteller gegenüber ihrer erwachsenen Tochter im Widerspruch zu deren
persönlichkeitsbezogenen Rechten stand, da sie gegen die Eheschliessung ihrer
christlichen Tochter mit einem Mann muslimischen Glaubens waren (VerwGE
B 2007/140 vom 27. November 2007 E. 2.5.2). Es bestanden daher erhebliche Zweifel,
ob die Gesuchsteller bereit waren, fundamentale Grundsätze der schweizerischen
Rechtsordnung zu beachten, wie z.B. das Recht auf freie Eheschliessung zwischen
erwachsenen Personen. Im vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt kann hingegen
dem Beschwerdeführer kein Vorwurf eines fundamentalen Verstosses gegen die
schweizerische Rechtsordnung gemacht werden.
5. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Beachtung der schweizerischen
Rechtsordnung nicht stur an einem einzigen "messbaren" Kriterium überprüft werden
darf. Eine oder zwei Übertretungsbussen begründen ebenso wenig wie die
Nichtteilnahme am örtlichen Vereinsleben Zweifel am Willen und an der Fähigkeit zur
Integration, welche durch alle anderen Lebensaspekte bestätigt werden. Daher beruht
die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs gestützt auf zwei Übertretungsbussen auf
sachfremden Gründen und ist willkürlich. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen.
Der angefochtene vorinstanzliche Entscheid vom 24. Oktober 2011 ist aufzuheben und
die Sache ist gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 34 Abs. 3 BRG an die
Beschwerdegegnerin zur Durchführung des Auflage- und Einspracheverfahrens
zurückzuweisen. Da vorliegend lediglich das Eignungskriterium "Beachtung der
schweizerischen Rechtsordnung" strittig war und das Kurzgespräch zwecks
Einbürgerung positiv gewertet wurde, hat die Beschwerdegegnerin der Einbürgerung
zuzustimmen, soweit nicht neue tatsächliche oder rechtliche Gesichtspunkte einen
anderen Entscheid nahelegen.
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6. (...).
Dem Beschwerdeführer sind die geleisteten Kostenvorschüsse im
Beschwerdeverfahren von Fr. 1'500.-- sowie im Rekursverfahren von ebenfalls
Fr. 1'500.-- zurückzuerstatten.
Der Beschwerdeführer hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung im
Beschwerdeverfahren (Art. 98bis VRP). Aufgrund der Sach- und Rechtslage war eine
anwaltliche Vertretung im Rekursverfahren notwendig und angemessen (Art. 98 Abs. 2
VRP). Die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers hat weder im Beschwerde- noch
im Rekursverfahren eine Kostennote eingereicht, weswegen die Entschädigung
ermessensweise festzusetzen ist (Art. 6 und 19 der Honorarordnung für Rechtsanwälte
und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Eine Entschädigung von insgesamt
Fr. 3'500.-- für das Beschwerde- und Rekursverfahren zuzügl. MwSt ist angemessen
(Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO). Die Entschädigungspflicht geht sowohl für das Rekurs- wie
auch für das Beschwerdeverfahren zu Lasten der Beschwerdegegnerin.
Demnach hat das Verwaltungsgericht