# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** d351899e-dd55-4d8c-99eb-719acd79db66
**Court:** GR_VG
**Chamber:** GR_VG_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** GR / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. Sachverhalt:
1. Mit Schreiben vom 2. Juli 2022 (eingegangen am 3. Juli 2022) reichte
A._ eine Initiative bei der Gemeinde B._ ein. In dieser wird
geäussert, dass sie die 5G-Bestrahlung von C._ in der
Gemeindeversammlung diskutiert haben möchten und dass darüber
abgestimmt werden soll, bevor 5G-Antennen in den Dörfern C._ und
D._ aufgestellt werden. Mit dieser Initiative wurde eine Liste mit 82
Mitunterzeichnenden miteingereicht.
2. Am 29. August 2022 nahm der Gemeindevorstand zur eingereichten
Initiative Stellung. Gemäss der Gemeindeverfassung handle es sich dabei
jedoch nicht um eine Initiative, da die Voraussetzungen dafür nicht erfüllt
seien. Die Eingabe wurde demnach als Petition weiterbehandelt. Das
Petitionsrecht sei dabei das Recht, schriftlich ein Anliegen an eine
zuständige Behörde zu richten. Die Behörde müsse davon Kenntnis
nehmen, sei jedoch nicht verpflichtet, sie zu behandeln oder zu
beantworten. Weiter schreibt der Gemeindevorstand, dass er von der
Petition Kenntnis genommen habe, aufgrund der nachfolgenden
Ausführung dazu jedoch inhaltlich keine Stellung nehme. Die Petition
wecke bei den Einwohnern und bei den Mitunterzeichnern den Eindruck,
dass in Bezug auf 5G-Antennen im Allgemeinen und auf den Standort
einer Antenne im Speziellen ein Mitspracherecht bestehe. Dies sei in der
von ihnen aufgeführten Art jedoch nicht der Fall. Es stehe jedem
Einwohner das Recht zu, gegen ein Baugesuch betreffend eine 5G-
Antenne eine Einsprache einzureichen. Von diesem Recht haben einige
Parteien, darunter auch die Eheleute A._, fristgemäss Gebrauch
gemacht. Diese Einsprachen würden im Rahmen der rechtlichen
Vorgaben des Baugesetzes behandelt und die Einsprechenden würden zu
einem späteren Zeitpunkt die Einspracheentscheide erhalten. Eine
öffentliche Diskussion oder gar eine Abstimmung über ein Baugesuch sei
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im Baugesetz nicht vorgesehen und sei auch aus rechtsstaatlicher Sicht
nicht tragbar.
3. Mit Schreiben vom 3. September 2022 (eingegangen am 5. September
2022) reichten die Eheleute A._ (nachfolgend Beschwerdeführer)
Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden gegen den Entscheid der Gemeinde B._ vom
29. August 2022 ein. Dabei beantragten sie die Initiative für gültig zu
erklären. Begründend führten sie aus, dass der Initiativtext die allgemeine
5G-Diskussion und Abstimmung in der Gemeindeversammlung ohne
direkten Bezug zur laufenden Baueingabe einer Mobilfunkanlage fordere.
Der Bezug zum Aufstellen von Antennen sei zeitlich zu verstehen, denn
die Diskussion soll geführt werden, bevor die Antennen stehen und nicht
danach.
4. Am 23. September 2022 (Poststempel) reichte die Gemeinde B._
(nachfolgend Beschwerdegegnerin) ihre Vernehmlassung ein, in welcher
sie die vollumfängliche Beschwerdeabweisung unter gesetzlicher
Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers verlangte. Die von den
Beschwerdeführern getroffene Annahme, dass die Initiative eine
allgemeine 5G-Diskussion und Abstimmung verlange und keinen direkten
Bezug zur laufenden Baueingabe der Mobilfunkantenne habe, sei nicht
richtig und sei durch die Beschwerdeführer selbst entkräftet worden, in
dem mit der Initiative die Diskussion geführt werden wolle, bevor eine
Antenne stehe. Damit nähmen die Beschwerdeführer direkten Bezug zum
pendenten Baugesuch, welches nach den zum Zeitpunkt der
Gesuchseinreichung geltenden gesetzlichen Regelungen geprüft werde.
Die Gemeinde habe die Eingabe als Petition behandelt und eine
entsprechende Antwort gegeben.
5. Die Beschwerdeführer reichten am 5. Oktober 2022 ihre Replik ein. Sie
betonten, dass das Baugesuch und ihre persönliche Baueinsprache nicht
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Bestandteil ihrer Beschwerde und des vorliegenden Verfahrens sei. Die
Initiative "5G Mikrowellen in C._" sei nicht mit ihrer persönlichen
Baueinsprache eingereicht worden, sondern danach und unabhängig
davon (31. Mai 2022 und 3. Juli 2022). Die Initiative sei von 82 Einwohnern
von B._ unterzeichnet worden, wobei die erforderlichen 20 % der
gesamten Bevölkerung der Gemeinde erreicht wurden.
6. Mit Schreiben vom 10. Oktober (Poststempel) reichte die Gemeinde
B._ ihre Duplik ein und verwies auf ihre Ausführungen in der
Vernehmlassung vom 23. September 2022.

## Considerations

II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1.1. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden
(BR 110.100) und Art. 57 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG, BR 370.100) beurteilt das
Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden wegen
Verletzung von verfassungsmässigen und politischen Rechten sowie des
Grundsatzes des Vorrangs von übergeordnetem Recht. Das
Anfechtungsobjekt ist vorliegend die Stellungnahme der Gemeinde
B._ vom 29. August 2022 aufgrund der am 2. Juli 2022 durch die
Beschwerdeführer eingereichten Initiative, welche von der Gemeinde aber
als Petition behandelt werden soll. Gemäss Art. 20 Abs. 3 der Verfassung
der Gemeinde B._ (nachfolgend Gemeindeverfassung) ist gegen den
Beschluss des Gemeindevorstands die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht möglich.
1.2. Zu einer solchen Beschwerde legitimiert ist jeder Schweizer, der im
betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreis stimmberechtigt ist (Art. 58
Abs. 2 VRG und Art. 8 der Verfassung der Gemeinde B._).
Vorliegend sind die Beschwerdeführer als Einwohner von B._
stimmberechtigt und somit beschwerdelegitimiert. Die Beschwerdefrist
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beträgt zehn Tage seit der Mitteilung des beanstandeten Entscheids oder
der Entdeckung des Beschwerdegrundes (Art. 60 Abs. 2 VRG). Auf die
vorliegend form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde vom
5. September 2022 ist deshalb einzutreten.
2.1. Am 3. Juli 2022 wurde eine Initiative durch den Beschwerdeführer
eingereicht. Der Initiativtext lautet: "Ich/wir möchte(n), dass die 5G-
Bestrahlung von C._ in der Gemeindeversammlung diskutiert und
darüber abgestimmt wird, bevor Antennen in den Dörfern C._ und
D._ aufgestellt werden." Das Anliegen der Beschwerdeführer und
auch aller Initianten sei es, das Thema 5G zu diskutieren, Vor - und
Nachteile abzuwägen etc., bevor die Antennen stehen.
2.2. Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführer am 31. Mai 2022 bezüglich
des ordentlichen Bauverfahrens einer Mobilfunkantenne der E._ in
B._ eine Einsprache eingelegt haben. Die Beschwerdeführer
betonten jedoch in ihrer Replik vom 6. Oktober 2022, dass die Initiative
nicht mit ihrer persönlichen Baueinsprache eingereicht wurde, sondern
danach und unabhängig. Denn die Baueinsprache wurde am 31. Mai 2022
eingereicht und die Initiative am 3. Juli 2022 (Beschwerdeführerische
Beilagen [Bf-act.] 2 und 3). Der Bezug zu der Mobilfunkantenne sei zeitlich
zu verstehen, d.h. die Diskussion führen, bevor die Antennen stehen.
2.3. Der Gemeindevorstand der Gemeinde B._ beurteilte die Eingabe
nicht als Initiative gemäss Art. 17 Gemeindeverfassung, sondern als
Petition. Dies begründete sie damit, dass für Baueingaben die
Geschäftsleitung bzw. der Gemeindevorstand zuständig sei und sie
aufgrund der geltenden kantonalen Gesetzesgrundlagen sowie der
kommunalen Vorgaben im Baugesetz den Bauentscheid fälle. Somit seien
die Voraussetzungen für das Initiativrecht gemäss Art. 17
Gemeindeverfassung nicht erfüllt.
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2.4. Gemäss Art. 73 des Gesetzes über die politischen Rechte im Kanton
Graubünden (GPR; BR 150.100) gewährleisten die Regionen und
Gemeinden das Initiativrecht nach Massgabe der folgenden
Bestimmungen. Sie können es, insbesondere durch die Herabsetzung der
erforderlichen Unterschriftenzahlen und Zulassung der Initiative in der
Form des ausgearbeiteten Entwurfs, erweitern. Nach Art. 17
Gemeindeverfassung können in Angelegenheiten der Gemeinde 20 % der
Stimmberechtigten unterschriftlich die Abstimmung über einen von ihnen
eingebrachten Vorschlag verlangen. Davon ausgeschlossen sind
Beschlüsse, die Gemeindebehörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit
gefasst haben, oder geregelte Rechtsbeziehungen zwischen Gemeinden
und Dritten. Die Initiative kann entweder in Form einer allgemeinen
Anregung oder eines ausgearbeiteten Entwurfs eingebracht werden.
2.5. Gemäss Art. 77 Abs. 1 GPR werden Initiativen, deren Inhalt rechtswidrig
ist, der Volksversammlung nicht unterbreitet. Auch gemäss Art. 20 Abs. 1
der Gemeindeverfassung wird es vom Gemeindevorstand der
Gemeindeversammlung nicht vorgelegt, wenn der Inhalt des
Initiativbegehrens rechtswidrig ist.
2.6. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Gemeinden in einem
Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht
abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur
Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der
kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 36
E.5.3). Eine Initiative ist nach gefestigter Lehre und Praxis gültig, wenn sie
die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst
und nicht offensichtlich undurchführbar ist (Urteil des Bundesgerichts
1C_465/2015 vom 7. Dezember 2015 E.3.1-2;
EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER, Die schweizerische
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Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2014, Art. 139 Abs. 3 BV N 36, 40, 43, 53 sowie zur Ungültigerklärung
einer Initiative N 57-61, S. 2487 f.; NAY in: GOOD/PLATIPODIS [Hrsg.]
Festschrift für Andreas Auer, Direkte Demokratie, Bern 2013, zu den
geltenden Ungültigkeitsgründen S. 165 ff.; vgl. ferner Art. 14 Abs. 1 der
Kantonsverfassung Graubünden zur Ungültigkeit einer Initiative bzw.
Art. 77 GPR zur Rechtswidrigkeit).
2.7. Vorweg ist festzuhalten, dass aus der Initiative nicht genügend hervorgeht,
was genau das Ziel der Initianten ist. Aus ihrer Initiativeingabe vom 2. Juli
2022 kann entnommen werden, dass sie die 5G-Bestrahlung von C._
in der Gemeindeversammlung diskutiert haben wollen und darüber
abgestimmt werden soll, bevor 5G-Antennen in den Dörfern C._ und
D._ aufgestellt werden. Falls mit dem Begehren sinngemäss eine
Abstimmung an der Gemeindeversammlung über die allgemeine
Errichtung von 5G-Mobilfunkantennen gewollt war, ist vorliegend fraglich,
ob die Gemeindeversammlung überhaupt dafür zuständig ist, im Bereich
der Errichtung von Mobilfunkantennen über ein allfälliges Bauverbot zu
entscheiden bzw. ein Mitspracherecht hat. Vor dem Hintergrund, dass in
der Gemeinde ein Baubewilligungsverfahren für die Errichtung einer
Antenne hängig ist, würde so sinngemäss eine Abstimmung über ein
Bauverfahren bzw. Baugesuch stattfinden. Weiter ist auch zu erwähnen,
dass mit der verlangten Abstimmung vor der Errichtung der
Mobilfunkantennen, was gemäss den Beschwerdeführern nur einen
zeitlichen, nicht aber einen inhaltlichen Bezug aufweise, implizit eine
Abstimmung für alle künftigen Baugesuchen über Mobilfunkantennen
stattfinden würde. Was sehr wohl, wenn auch indirekt, einen
Zusammenhang mit dem Baugesuch aufweist. Denn falls die Abstimmung
für die "allgemeine" Errichtung von 5G-Mobilfunkantennen negativ ausfällt,
würde dies ein zukünftiges Verbot darstellen, für alle Baugesuche von 5G-
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Mobilfunkantennen. Somit würde folglich das Stimmvolk über solche
Baugesuche abstimmen, was gegen übergeordnetes Recht verstösst.
2.8. Für Mobilfunkantennen wird gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG eine behördliche
Bewilligung verlangt, was vorliegend auch gemäss Aussage in der
Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin der Fall ist. Diese wird gemäss
Art. 89 KRG erteilt, wenn alle Vorschriften des kommunalen, kantonalen
und eidgenössischen Rechts eingehalten sind. Die E._ habe ein
ordentliches Baugesuch für den Bau einer Mobilfunkantenne eingereicht.
Gemäss Art. 46 Abs. 1 KRVO entscheidet die kommunale Baubehörde
über das Baugesuch und erlässt den Bauentscheid. Somit kann durch eine
Abstimmung nicht das Stimmvolk darüber entscheiden und es handelt sich
nicht um eine Initiative, da ihr Inhalt gegen kantonales Recht verstösst.
Auch gemäss Art. 30 Gemeindeverfassung hat die
Gemeindeversammlung nicht die Aufgabe, über Baugesuche
abzustimmen.
2.9. Auch wenn mit der Beschwerde sinngemäss eine Abstimmung über ein
formelles Gesetz gegen den Bau von 5G-Mobilfunkantennen beantragt
werden sollte, wäre dies nicht zulässig, da damit übergeordnetes Recht
verletzt würde; konkret ist und bleibt nämlich gemäss Bundesrecht und
auch kantonalem Recht die Baubehörde der Gemeinde gemäss Art. 22
Abs. 1 RPG und Art. 46 Abs. 1 KRVO für das ordentliche
Baubewilligungsverfahren bzw. die Baubewilligung von Mobilfunkanlagen
zuständig und nicht, wie beantragt, die Gemeindeversammlung.
2.10. Soweit mit der Initiative der Schutz von Einwohnerinnen und Einwohnern
der Gemeinde vor der 5G-Strahlung beabsichtigt ist, dürfte die Gemeinde
die Initiative ohnehin nicht behandeln. Laut Bundesgericht ist der Schutz
gegen nichtionisierenden Strahlung nämlich bundesrechtlich
abschliessend im USG und der NISV geregelt; für kommunales und
kantonales Recht besteht diesbezüglich also kein Raum (Urteil des
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Bundesgericht 1C_318/2011 vom 8. November 2011 E.2; BGE 133 II 321
E.4.3.4). Die Gemeinden und Kantone sind im Rahmen ihrer bau- und
planungsrechtlichen Zuständigkeit grundsätzlich befugt, Bau- und
Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunksendeanlagen zu erlassen,
sofern sie die bundesrechtlichen Schranken beachten, die sich
insbesondere aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergeben
(Urteil des Bundesgericht 1C_318/2011 vom 8. November 2011 E.2; BGE
133 II 321 E.4.3.4). Bau- oder planungsrechtliche Vorschriften dürfen die
in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen
jedoch nicht verletzen, d.h. sie müssen den Interessen an einer qualitativ
hochstehenden Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden
Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen (Urteil
des Bundesgericht 1C_318/2011 vom 8. November 2011 E.2; siehe Art. 1
des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG; SR 784.10]). In BGE
133 II 353 E.4.2 hielt das Bundesgericht fest, dass ein weitgehendes
Verbot von Mobilfunkantennen im überbauten Gebiet mit der
Fernmeldegesetzgebung des Bundes unvereinbar wäre. In BGE 141 II
245 E.7.1 betonte das Bundesgericht weitergehend, dass die
Mobilfunkversorgung alle Landesteile, d.h. nicht nur Bau-, sondern auch
Nichtbaugebiete und die dadurch führenden Strassen und Bahnlinien
erfassen soll. Somit würde im vorliegenden Verfahren das durch eine
Abstimmung geforderte (gesetzliche) Verbot für zukünftige 5G-
Mobilfunkantennen ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht bzw. gegen
Bundesrecht darstellen, was unzulässig ist.
3. Das Petitionsrecht wird in Art. 16 Gemeindeverfassung festgehalten,
wonach jede Einwohnerin und jeder Einwohner der Gemeinde Anträge,
Begehren und Beschwerde den Gemeindebehörden schriftlich einreichen
kann. Diese ist dann verpflichtet, dazu innert drei Monaten Stellung zu
nehmen. Da es sich vorliegend nicht um eine Initiative handelt, ist die
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Behandlung als Petition und ablehnende Stellungnahme durch die
Gemeinde nicht zu beanstanden und die Beschwerde somit abzuweisen.
4.1. Vorliegend hat der Beschwerdeführer als unterliegende Partei gemäss
Art. 72 Abs. 1 VRG die Verfahrenskosten zu tragen. Diese werden von
Seiten des Gerichts praxisgemäss im Bereich der politischen Rechte eher
tief angesetzt, um den Zugang zum Gericht in diesem elementaren Thema
nicht ungebührlich zu erschweren. Vorliegend wird die Staatsgebühr
deshalb auf CHF 500 festgesetzt, welche je hälftig und unter solidarischer
Haftung zu Lasten von A._ fallen.
4.2. Der Gemeinde wird keine Parteientschädigung gemäss Art. 78 Abs. 2
VRG zugesprochen, da sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt.