# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 16277daf-1158-440e-9ec4-4a2b76b1f3a5
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2011
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
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A./ Die Ortsgemeinde F.-G. ist Eigentümerin der 677 m grossen, praktisch vollständig
bestockten Parzelle Nr. 0001, Grundbuch F., die an der Oberen Rüschstrasse,
Gemeindestrasse 2. Klasse, im Gebiet Rüsch liegt. Nach dem Zonenplan der
Gemeinde F. vom 25. November 1994 ist das Grundstück dem übrigen
Gemeindegebiet zugeteilt bzw. wird dort als Wald bezeichnet. Der Ortsgemeinde
gehört auch die auf der anderen Strassenseite liegende, 327 m grosse Parzelle
Nr. 0002. Auch diese befindet sich im übrigem Gemeindegebiet bzw. ist bis auf die
Fläche der Prodergasse, Gemeindeweg 2. Klasse, die über das Grundstück führt, mit
Sträuchern und Bäumen bestockt, weshalb im Zonenplan ebenfalls der Hinweis "Wald"
angemerkt ist. Nordwestlich an Parz.-Nr. 0001 grenzt das Grundstück Nr. 0003 von S.
und T. H., H. und N. Die 1'263 m grosse unbebaute Liegenschaft, die von drei Seiten
von der Oberen Rüschstrasse umgeben wird und wie die beiden Liegenschaften der
Ortsgemeinde im übrigen Gemeindegebiet liegt, wird landwirtschaftlich genutzt
(Wiesland) und ist entlang der südöstlichen Grenze mit Sträuchern bestockt.
Die beschriebenen Parzellen befinden sich an einem Abhang in einer Siedlung
ausserhalb des Dorfes F., die rund 250 m hangaufwärts an der Flumserberger Strasse,
Kantonsstrasse 2. Klasse, liegt. Alle drei Grundstücke grenzen mit einer Seite an die
Bauzone W2b an, Parz.-Nr. 0003 wird davon lediglich von der ausparzellierten Oberen
Rüschstrasse getrennt. Das www.geoportal.ch, das - anders als der vom
Baudepartement genehmigte Zonenplan - nicht verbindlich ist, teilt die Grundstücke
der Landwirtschaftszone zu bzw. bezeichnet die Grundstücke der Ortsgemeinde als
Wald.
B./ a) Anfang des Jahres 2007 beschloss der Gemeinderat F. den neuen Zonenplan
Talgebiet. Die Revision sah vor, die drei Grundstücke ausserhalb der Bauzone zu
belassen. Im Rahmen der öffentlichen Auflage erhob der zwischenzeitlich verstorbene
Vater von S. und T. H. Einsprache und verlangte, dass seine Grundstücke, unter
anderem Parz.-Nr. 0003, eingezont würden. Der Gemeinderat hiess die Einsprache am
21. Februar 2008 in Bezug auf das Grundstück Nr. 0003 gut und beschloss, im
gleichen Zug die Grundstücke Nrn. 0002 und 0001 der Ortsgemeinde "im Sinn einer
Arrondierung des Baugebiets Rüsch" einzuzonen. Die entsprechende
Zonenplanänderung legte er im März 2008 öffentlich auf. Gegen diese Einzonung erhob
der Verein Pro Natura, Schweizerischer Naturschutz, Basel (abgekürzt Pro Natura), am
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19. März 2008 beim Gemeinderat Einsprache, wobei er sinngemäss beantragte, dass
ein Waldfeststellungsverfahren durchzuführen bzw. die bestockten Flächen als
Grünzone auszuscheiden seien. Das für die Waldfeststellung zuständige
Kantonsforstamt des Volkswirtschaftsdepartements des Kantons St. Gallen entschied
am 26. Mai 2008, dass kein Wald vorliege, weshalb es die Einsprache abwies. Der
Gemeinderat seinerseits lehnte es mit Beschluss vom 5. Juni 2008 ab, die betroffenen
Flächen der Grünzone zuzuweisen oder die Bestockung als Feldgehölz zu schützen.
Nachdem das fakultative Referendum gegen den Zonenplan ungenutzt verstrichen war,
eröffnete er dem Einsprecher am 28. Juli 2008 die vierzehntägige Rekursfrist für die
beiden Einspracheentscheide.
b) Pro Natura erhob am 4. August 2008 bei der Regierung mit den Anträgen Rekurs, die
Einspracheentscheide des Kantonsforstamtes und des Gemeinderats vom 26. Mai
2008 und 5. Juni 2008 seien aufzuheben, die bestockten Flächen der Grundstücke
Nrn. 0003 und 0001 als Wald sowie jene der Parz.-Nr. 0002 als schutzwürdiges
Feldgehölz zu bezeichnen und mit einer Einzelverfügung oder durch Ergänzung des
Schutzplans grundeigentümerverbindlich unter Schutz zu stellen. Das Baudepartement
des Kantons St. Gallen sistierte den in seinen Zuständigkeitsbereich fallenden Teil des
Rekursverfahrens, bis das Volkswirtschaftsdepartement über den waldrechtlichen Teil
des Rechtsmittelverfahrens entschieden hatte. Das Volkswirtschaftsdepartement hiess
den Rekurs in waldrechtlicher Hinsicht am 12. Mai 2009 teilweise gut, indem es den
Beschluss des Kantonsforstamtes aufhob und dieses anwies, ein förmliches
Waldfeststellungsverfahren durchzuführen.
c) Damit der Zonenplan Talgebiet durch das Rechtsmittelverfahren im Gebiet Rüsch
nicht länger blockiert bleibe, genehmigte das Baudepartement am 15. September 2009
die unbestrittenen Änderungen des Zonenplans mit Ausnahme der Grundstücke
Nrn. 0003, 0002 und 0001. Dagegen wurde kein Rechtsmittel ergriffen.
d) Das Kantonsforstamt kam sodann mit Waldfeststellungsverfügung vom 28. Januar
2010 zum Schluss, dass es sich bei den Grundstücken Nrn. 0003, 0002 und 0001 um
keinen Wald im Sinn der Waldgesetzgebung handle. Nachdem dieser Beschluss
unangefochten in Rechtskraft erwachsen war, nahm das Baudepartement sein
Verfahren wieder auf und hiess den planungsrechtlichen Teil des Rekurses mit
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Entscheid vom 28. September 2010 gut, soweit es darauf eintrat. Gleichzeitig hob es
den Zonenplan Talgebiet, soweit dieser die Ausscheidung einer Zone W2b für die
Grundstücke Nrn. 0003, 0002 und 0001 vorsah, sowie den zustimmenden Beschluss
der Bürgerschaft und den Einspracheentscheid vom 5. Juni 2008 auf und wies die
Streitsache an den Gemeinderat zurück, damit dieser den Zonenplan im Sinn seiner
Erwägungen überarbeite bzw. nach Ziff. 6 seines Entscheids die drei Grundstücke zum
Schutz des Feldgehölzes der Grünzone Schutz zuweise.
C./ a) Gegen den Rekursentscheid des Baudepartements erhoben die Politische
Gemeinde F. sowie die Eigentümer des Grundstücks Nr. 0003 am 8. Oktober 2010
bzw. 12. Oktober 2010 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Die Gemeinde verlangt
mit Beschwerdeergänzung vom 11. November 2010, dass der angefochtene Entscheid
aufgehoben und das Baudepartement angewiesen werde, den Beschluss der
Bürgerschaft vom 23. Juli 2008 auch hinsichtlich der ausgenommenen Grundstücke
Nrn. 0003, 0002 und 0001 zu genehmigen. Eventuell sei die Zonierung unter der
Auflage zu genehmigen, dass die Gemeinde für die Bestockung auf den
Liegenschaften Nrn. 0002 und 0001 Schutzmassnahmen treffe. Die Eigentümer des
Grundstücks Nr. 0003 verlangen mit Beschwerdeergänzung ihres Rechtsvertreters vom
29. November 2010, dass der angefochtene Entscheid insofern kostenpflichtig
aufgehoben werde, als damit ihr Grundstück Nr. 0003 der Grünzone Schutz
zugeschieden werden soll. Weiter beantragen sie, dass die Zuweisung ihrer Parzelle zur
Bauzone gemäss beschlossener Zonenordnung genehmigt werde. Eventuell sei die
Angelegenheit an den Gemeinderat zurückzuweisen, damit dieser ergänzende
Schutzmassnahmen festlege.
b) Das Baudepartement und Pro Natura beantragen mit Vernehmlassungen vom
21. Dezember 2010 und vom 4. Januar 2011, die Beschwerden abzuweisen. Die
Ortsgemeinde F.-G. stellt mit Vernehmlassung vom 9. Januar 2011 den Antrag, dass
ein Augenschein durchgeführt werde. Ansonsten schliesst sie sich der Beschwerde der
politischen Gemeinde an. Weiter stellt sie die im Rekursverfahren erhobene
Entscheidgebühr von Fr. 1'000.-- in Frage, weil sie selbst kein Einzonungsbegehren
gestellt, sondern lediglich die Möglichkeit zur Stellungnahme genutzt habe. Der
Gemeinderat und die Grundeigentümer der Parz.-Nr. 0003 nahmen am 13. Januar 2011
und 24. Januar 2011 zur Beschwerde der anderen Beschwerdeführer Stellung, wobei
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der Gemeinderat zusätzlich zu den Anträgen gemäss seiner eigenen Beschwerde
beantragt, dass die Beschwerde bzw. der Rekurs von S. und T. H. insoweit
abgewiesen werde, als damit die Aufhebung der Genehmigungsverfügung des
Zonenplans Talgebiet vom 15. September 2009 beantragt werde. S. und T. H. ihrerseits
verlangen die Gutheissung der Beschwerde der Gemeinde, soweit diese die Aufhebung
des angefochtenen Entscheids hinsichtlich ihrer eigenen Parzelle beantragt. Die
Beschwerdeführer replizierten am 8. Februar 2011 bzw. 10. Februar 2011 mit jeweils
unveränderten Anträgen.
D./ a) Nebst Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 28. September 2010 beim
Verwaltungsgericht erhoben die Eigentümer des Grundstücks Nr. 0003 am 12. Oktober
2010 Rekurs bei der Regierung gegen die Genehmigungsverfügung des
Baudepartements vom 15. September 2009 betreffend Änderung des Zonenplans
Talgebiet. Dabei verlangten sie mit Rekursergänzung vom 29. November 2010 die
kostenpflichtige Aufhebung der Genehmigungsverfügung, soweit damit zusätzliche
Nutzungsreserven geschaffen worden seien. Eventuell beantragten sie, das
Baudepartement sei anzuweisen, Parz.-Nr. 0003 nachträglich einzuzonen.
b) Mit Entscheid vom 26. Januar 2011 verweigerte das Baudepartement die
Genehmigung der Einzonung der Grundstücke Nrn. 0003, 0002 und 0001. Auch
dagegen erhoben die betroffenen Grundeigentümer sowie zusätzlich der Gemeinderat
F. am 8. Februar 2011 bzw. 9. Februar 2011 Rekurs bei der Regierung, wobei sie
übereinstimmend beantragten, dass die Nichtgenehmigungsverfügung aufzuheben sei.
Damit das Verfahren beschleunigt und koordiniert werde, beantragten sie zudem, dass
die Rekurse als Sprungbeschwerden ans Verwaltungsgericht überwiesen werden.
Nachdem auch das Baudepartement dem Verfahrensantrag zugestimmt hatte,
überwies die Regierung die drei Verfahren am 22. Februar 2011 zur Entscheidung an
das Verwaltungsgericht.
c) Zu den nunmehr ebenfalls beim Gericht anhängigen Genehmigungsverfahren
nahmen die Grundeigentümer von Parz.-Nr. 0003 mit Vernehmlassung ihres
Rechtsvertreters vom 9. März 2011 Stellung, wobei sie die kostenpflichtige Aufhebung
der Nichtgenehmigung beantragen, soweit davon ihre Parzelle betroffen ist. Das Amt
für Raumentwicklung und Geoinformation (abgekürzt AREG) beantragt mit Eingabe
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vom 24. März 2011, die Rekurse - soweit damit die Zuweisung des Grundstücks
Nr. 0003 ausserhalb des Feldgehölzes zur Wohnzone W2b verlangt wird - zu schützen.
E./ Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in
den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:
1.1. Das Verwaltungsgericht ist sachlich zuständig, den angefochtenen
Rekursentscheid des Baudepartementes zu überprüfen (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Das Gleiche gilt für die
Rekurse, welche die Regierung dem Gericht als Sprungbeschwerden überwiesen hat
(Art. 43ter VRP). Die Beschwerdeverfahren B 2010/246, B 2010/250, B 2011/38, B
2011/39 und B 2011/40 betreffen den gleichen Streitgegenstand, wobei sie die
gleichen Tatbestands- und zum Teil die gleichen Rechtsfragen aufwerfen. Es
rechtfertigt sich daher, die fünf Beschwerden in einem einzigen Entscheid zu
behandeln.
1.2. Die Beschwerdeführer 2 sind Adressaten bzw. gemeinschaftliche Eigentümer einer
vom Rekursentscheid betroffenen Parzelle und somit zur Beschwerde legitimiert
(Art. 64 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Einer genaueren
Betrachtung bedarf ihre Rechtmittelberechtigung betreffend die Anfechtung der
Genehmigungsverfügungen.
1.2.1. Nutzungspläne werden erst mit der Genehmigung rechtskräftig und anwendbar
(Art. 26 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes, SR 700, abgekürzt RPG), gleichwohl sind
sie bereits bei der öffentlichen Auflage anzufechten (Art. 29bis des Baugesetzes,
sGS 731.1, abgekürzt BauG). Der ebenfalls anfechtbare Genehmigungsentscheid der
kantonalen Behörde eröffnet dem Eigentümer daher keine Möglichkeit, das (während
des Auflageverfahrens verpasste) Rechtsmittel nachzuholen. Erteilt die kantonale
Genehmigungsbehörde die Genehmigung vollständig, so ändert sich dadurch inhaltlich
nichts mehr am gemeindlichen Planerlass. Das Genehmigungsverfahren ist vielmehr
dem allgemeinen Rechtsmittelverfahren nachgeordnet, weshalb die Genehmigung
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regelmässig erst nach Abschluss sämtlicher gegen den Erlass der Gemeinde
gerichteten Anfechtungsverfahren erfolgt. Zu diesem Zeitpunkt sind für den einzelnen
Planbetroffenen die verwaltungsinternen Rechtsmittelverfahren abgeschlossen, das
heisst, dass durch Ablauf der Rechtmittelfristen die entsprechende
Rechtsmittelberechtigung verwirkt ist (Heer, a.a.O., Rz. 265; GVP 1997 Nr. 14, S. 34).
1.2.2. Eine Ausnahme besteht dann, wenn die Gemeinde auf ein Auflageverfahren
überhaupt oder auf eine allenfalls nötige Zweitauflage verzichtet hat. Hier ergäbe sich
ein individueller Rechtsanspruch aus Art. 33 Abs. 2 RPG, die Genehmigungsverfügung
anzufechten, sofern eine solche Änderung nicht zuvor rechtsgenüglich den Betroffenen
eröffnet worden ist. Aus den gleichen Gründen ist auch die vorzeitige Teilgenehmigung
anfechtbar, wenn geltend gemacht wird, diese sei geeignet, ein noch laufendes
Rechtsmittelverfahren bzw. die vorläufig noch nicht genehmigten Planteile zu
präjudizieren (J. Wissmann, Das Nutzungsplanverfahren nach st. gallischem Recht,
Diss. Zürich 1988, S. 242). Wie bei einer Baubewilligung oder Zonenplanänderung
begründen auch bei der Genehmigung des Nutzungsplans die Stellung als Bewohner
oder Grundeigentümer in einem bestimmten Gebiet bzw. in der weiteren
Nachbarschaft oder das allgemeine Interesse an der Einhaltung der Rechtsordnung
allein noch kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung des
Genehmigungsbeschlusses. Nötig ist vielmehr eine räumlich enge Beziehung zum
betroffenen Grundstück und, dass der Betroffene durch die umstrittene Baute oder
Anlage bzw. Nutzung unmittelbar und in höherem Masse als die Allgemeinheit in
eigenen Interessen beeinträchtigt wird (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 390). Soweit einzig die Wahrung öffentlicher
Interessen in Frage steht, sind dazu in erster Linie die zuständigen Behörden berufen.
Dies gilt insbesondere für die grundsätzliche Rüge der Angemessenheit der Grösse der
Bauzone. Müssten auch blosse indirekte Auswirkungen der strittigen Zonenzuordnung
bzw. mittelbare Interessen an deren Aufhebung oder Änderung als
Legitimationsvoraussetzung anerkannt werden, würden die Grenzen zur verpönten
Popularbeschwerde verwischt. Namentlich der Einwand, dass durch eine
Neueinzonung dem eigenen Bauland eine Angebotskonkurrenz erwächst, genügt nicht,
einen Einzonungsbeschluss oder die entsprechende Genehmigung anfechten zu
können. Nötig ist vielmehr eine besonders nahe Beziehung zur Streitsache, die eine
gewisse Intensität erreicht und wesentlich stärker ist als die Beziehung der
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Allgemeinheit zum Streitgegenstand (VerwGE B 2009/219 vom 24. August 2010 E. 3.2.
mit Hinweisen, in: www.gerichte.sg.ch). Aus diesem Grund werden
Genehmigungsverfügungen praxisgemäss nur der Gemeinde gegenüber eröffnet.
Soweit Dritten, denen der Genehmigungsbeschluss nicht eröffnet wurde,
ausnahmsweise gleichwohl die Rechtsmittelbefugnis zusteht, können diese die
Wiederherstellung der Rekursfrist verlangen bzw. das Rechtsmittel ergreifen, sobald sie
von der Genehmigungsverfügung Kenntnis erhalten haben (zur Rechtzeitigkeit der
nachträglichen Rechtsmittelerhebung vgl. VerwGE 2009/71 und 72 vom 18. März 2010,
E. 2.4., in: www.gerichte.sg.ch).
1.2.3. Grundsätzlich anders ist die Rechtslage, wenn ein Nutzungsplan ganz oder
teilweise nicht bzw. nur unter Vorbehalten und Auflagen genehmigt wird, oder wenn der
zu genehmigende Nutzungsplan im Genehmigungsverfahren geändert wurde. Dadurch
können private und öffentliche Interessen verletzt sein. Die Verweigerung oder die nicht
vollständige Genehmigung entsprechen regelmässig einer belastenden Entscheidung
der Genehmigungsbehörde und damit einer Verwaltungsbehörde, womit die
betroffenen Grundeigentümer ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder
Aufhebung des Entscheids haben (Wissmann, a.a.O., S. 243), sofern sie auf Grund des
aufgelegten Nutzungsplans mit einem für sie positiven Ausgang des Verfahrens
rechnen durften.
1.2.4. Hat der Grundeigentümer den Nutzungsplan während des Auflageverfahrens
(rechtzeitig) angefochten, ist der nachfolgende Genehmigungsbeschluss - von den
vorerwähnten Ausnahmen abgesehen - nicht separat bzw. zusätzlich anzufechten. Der
Genehmigungsverfügung kommt keine eigenständige Bedeutung mehr zu, sofern der
Nutzungsplan selbst bereits im Streit liegt. Sie teilt im Gegenteil das rechtliche
Schicksal des genehmigten Planerlasses, weshalb sie mit dessen Aufhebung ohne
weiteres dahin fällt. Ist der Nutzungsplan angefochten, erfolgt die Genehmigung einzig
deshalb, weil das Verwaltungsgericht ansonsten regelmässig nicht über die
Beschwerde gegen den Planerlass entscheidet (Heer, a.a.O., Rz. 226).
Dementsprechend hebt das Gericht den Genehmigungsbeschluss auch nicht
ausdrücklich auf, wenn es bei Gutheissung einer Beschwerde den zugrundeliegenden
Planerlass bzw. den entsprechenden Entscheid der Vorinstanz aufhebt. Der
Genehmigungsbeschluss gilt vielmehr als mit aufgehoben.
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1.2.5. Konkret liegt die Einzonung von drei Grundstücken ausserhalb der Bauzone im
Streit. Die Beschwerdeführer 2 waren bzw. sind dabei als Grundeigentümer von Anfang
an am (Rechtsmittel-)Verfahren betreffend Einzonung ihres Grundstücks beteiligt.
Durch die anschliessende Teilgenehmigung des Zonenplans Talgebiet vom
15. September 2009, womit – wie sie geltend machen - zahlreiche Fruchtfolgeflächen
im Talgebiet genehmigt wurden, sind die Beschwerdeführer 2 nicht unmittelbar und in
höherem Mass als die Allgemeinheit betroffen. Dazu kommt, dass sie sich – falls sie
dazu legitimiert gewesen wären - im Auflageverfahren hätten gegen die Einzonung der
Fruchtfolgeflächen wehren müssen, weshalb ihr diesbezüglicher
Überprüfungsanspruch bereits vor Jahren verwirkt ist. Von der Nichtgenehmigung des
Teilzonenplans vom 26. Januar 2011 betreffend das Gebiet Rüsch wurden sie nicht
bzw. nicht zusätzlich zum Rekursentscheid des Baudepartementes beschwert. Diesen,
mit dem die Einzonung ihres Grundstücks aufgehoben wurde, haben sie bereits beim
Verwaltungsgericht angefochten. Daran ändert sich auch nichts, dass
verwaltungsintern über den Rekurs betreffend die aufgehobene Einzonung bzw. die
Nichtgenehmigung grundsätzlich zwei unterschiedliche Stellen, das Baudepartement
und die Regierung befinden. Nebst dem, dass beide Verwaltungsstellen mit voller
Kognition entscheiden (Art. 46 Abs. 1 VRP), werden die Verfahren spätestens im
Rechtsmittelverfahren beim Verwaltungsgericht zusammengeführt, womit der
Koordinationspflicht nach Art. 25a Abs. 4 RPG Genüge getan wird (ZBl 9/1999 S. 503).
Will die Genehmigungsbehörde die im kommunalen Planfestsetzungsverfahren
beschlossene Zoneneinteilung im Übrigen nicht genehmigen, so muss sie, bevor sie
eine Änderung des Plans anordnet, die hiervon betroffenen (aber nicht am Verfahren
beteiligten) Grundeigentümer anhören (Heer, a.a.O., Rz. 264 mit Hinweisen). Das
Gleiche gilt für die Rekursbehörde, wenn sie die Genehmigung einer beschlossenen
Einzonung nicht bestätigen will. Somit gibt es auch diesbezüglich keinen Grund, eine
(Nicht-)Genehmigung vorsorglich anzufechten. Ein allenfalls betroffener
Grundeigentümer wird immer rechtzeitig Gelegenheit bekommen, zu einer ihm
unpassend erscheinenden Zonierung seines Grundstücks Stellung nehmen zu können,
sei es bereits im Auflageverfahren oder im nachfolgenden Genehmigungsverfahren.
Vorliegend sind die Beschwerdeführer 2 bereits am Rechtsmittelverfahren betreffend
die Einzonung ihres Grundstücks beteiligt, womit sie nicht verlangen können, dass im
Rahmen des Genehmigungsverfahrens nochmals überprüft werde, ob die
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Nichteinzonung ihres Grundstücks Nr. 0003 mit den Richtplänen, dem
Raumplanungsrecht und den weiteren massgeblichen Normen des Bundesrechts und
des kantonalen Rechts übereinstimme. Auf ihre Rekurse bzw. Sprungbeschwerden
betreffend Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung des (Teil-)Zonenplans Talgebiet und
Gebiet Rüsch ist daher nicht einzutreten.
1.3. Nach Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht der zuständigen
Behörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft das Beschwerderecht zur Wahrung
öffentlicher Interessen zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die
Legitimation des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch
Setzen eines Rechtsakts im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte
öffentliche Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu
wahrenden öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale
Recht geregelten Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, a.a.O. Rz. 450 ff.).
Der Erlass von Zonenplänen fällt in die Zuständigkeit der Gemeinden (Art. 7 BauG). Die
aufgehobene Einzonung im Gebiet Rüsch beschlägt folglich die Gemeindeautonomie
der Beschwerdeführerin 1, weshalb ihre Legitimation im Beschwerdeverfahren
gegeben ist. Das Gleiche gilt grundsätzlich hinsichtlich der Verweigerung der
Genehmigung des Zonenplans Talgebiet, Gebiet "Rüsch, Parz.-Nrn. 0003, 0002 und
0001" durch das Baudepartement (Art. 31 BauG; Wissmann, a.a.O., S. 243). Nachdem
sie aber bereits den Rekursentscheid des Baudepartements angefochten hat, mit dem
dieses die Einzonung aufgehoben hat, ist die folgerichtige Nichtgenehmigung des
Teilzonenplans im Gebiet Rüsch nicht separat und damit nochmals anzufechten (vgl. E.
1.2.4.). Auf ihren Rekurs bzw. ihre Sprungbeschwerde betreffend Nichtgenehmigung
des Zonenplans Talgebiet, Gebiet Rüsch ist daher nicht einzutreten.
1.4. Die Beschwerdeerklärungen und -begründungen betreffend den Entscheid des
Baudepartements vom 28. September 2010 der Beschwerdeführer 1 und 2
entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64
Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf
diese ist daher einzutreten.
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2. Bauzonen umfassen nach Art. 15 RPG Land, das sich für die Überbauung eignet und
weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und
erschlossen wird (lit. b).
2.1. Sind die Voraussetzungen von Art. 15 RPG erfüllt, gehört das betroffene Land
grundsätzlich in eine Bauzone, es sei denn, es werde als Folge der Abwägung aller für
die Raumplanung massgebenden Zielsetzungen, insbesondere der ortsplanerischen
Erwägungen, ganz oder teilweise einer Nichtbauzone zugewiesen (Heer, a.a.O., Rz. 83
mit weiteren Hinweisen). Die Grundanliegen der Raumplanung ergeben sich namentlich
aus Art. 75 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101,
abgekürzt BV) sowie aus Art. 1, 3 und 14 ff. RPG. Nach Art. 75 BV stellt der Bund
Grundsätze für eine der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens
und der geordneten Besiedelung des Landes dienende Raumplanung auf. Dieser
Verfassungsauftrag ist der Gewährleistung des Eigentums grundsätzlich gleichgestellt
(vgl. BGE 119 Ia 415 f. mit Hinweis). Zu den Planungsgrundsätzen gehören unter
anderem der Landschaftsschutz sowie die Siedlungsgestaltung und -begrenzung.
Art. 3 Abs. 2 RPG gebietet, die Landschaft zu schonen. Insbesondere sollen der
Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes erhalten bleiben.
Siedlungen und Bauten haben sich in die Landschaft einzuordnen (Art. 3 Abs. 2 lit. b
RPG). Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in
ihrer Ausdehnung zu begrenzen (Art. 3 Abs. 3 RPG). Im Rahmen des raumplanerischen
Auftrags kommt der Begrenzung der Bautätigkeit auf dafür vorgesehene Gebiete, der
Verhinderung der Zersiedelung des Landes sowie der Wahrung schützenswerter Orts-
und Landschaftsbilder vorrangige Bedeutung zu (BGE 1P.650/1999 vom 6. März 2000
E. 4a; BGE 119 Ia 411, S. 416 E. 2b).
2.2. Einmal erlassene Nutzungspläne werden überprüft und nötigenfalls angepasst,
sofern sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 32
Abs. 1 BauG). Die überarbeitete Planung und deren Änderung haben sich wiederum an
den Grundsätzen der Raumplanung zu orientieren, dass das Gemeinwesen eine
Ordnung der Besiedelung schafft, die auf die gewünschte Entwicklung des Landes
ausgerichtet ist. Allein die private Nachfrage und das seit der Planfestsetzung
entstandene Einzelinteresse an der Überbauung eines Areals rechtfertigen keine
Erweiterung und gelten auch nicht als wesentliche Veränderung der Verhältnisse
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(BGE 117 Ia 432; Waldmann/Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006,
Rz. 17 zu Art. 21 RPG).
2.3. Konkret steht ausser Frage, dass sich die Grundstücke Nrn. 0003, 0002 und 0001
für eine Überbauung eignen. Sie grenzen unmittelbar an die bereits überbaute Bauzone
und liegen direkt an einer Gemeindestrasse 2. Klasse, womit sie strassenmässig
erschlossen sind. Sie sind grundsätzlich baureif.
2.4. Die drei Grundstücke liegen am Siedlungsrand und sind unbestrittenermassen
nicht weitgehend überbaut. Auch stellen sie keine eigentlichen Baulücken dar. Sodann
ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass in der Gemeinde F. grundsätzlich kein Bedarf
nach zusätzlichem Bauland besteht. Im Einspracheentscheid vom 21. Februar 2008 hat
der Gemeinderat selbst eingeräumt, dass im Gebiet Rüsch bereits genügend Bauland
vorhanden sei, das nicht verkauft werden könne. Daran hat sich auch in der
Zwischenzeit nichts Grundsätzliches geändert, auch wenn die Nachfrage nach Bauland
in den letzten Jahren im St. Galler Oberland eher angezogen hat, wie der Gemeinderat
geltend macht. Gemäss Homepage der Politischen Gemeinde F. beträgt die
Einwohnerzahl rund 4'800. Damit ist die Gemeinde noch weit vom Bevölkerungsziel
von 5'500 Einwohnern entfernt, das der vor zwei Jahren genehmigten Ortsplanrevision
zugrunde liegt. Das AREG hat der Raumplanung der Gemeinde F. am 15. September
2009 denn auch ausdrücklich "nur unter Wahrung des der politischen Gemeinde
zustehenden Ermessensspielraums" zugestimmt.
2.5. Ist das einzuzonende Land nicht bereits weitgehend überbaut und ist auch kein
zusätzlicher Bedarf ausgewiesen und haben sich die Verhältnisse seit der letzten
Planänderung auch sonst nicht erheblich geändert, kommen Anpassungen der
Nutzungsordnung mit Blick auf Art. 32 Abs. 1 BauG und Art. 21 Abs. 2 RPG nur dann in
Frage, wenn ein Planungsfehler korrigiert werden muss oder es sich dabei um eine
geringfügige nachträgliche Erweiterung des Baugebiets handelt. Letzteres ist möglich,
sofern dadurch die bestehende Zonenplanung lediglich in untergeordneten Punkten
ergänzt wird und eine gesamthafte Überprüfung der Planung nicht erforderlich ist
(Heer, a.a.O., Rz. 189; BGE 124 II 391, S. 396, mit Hinweisen).
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2.5.1. Das AREG hat sich am Rekursaugenschein vom 12. Mai 2010 zur anbegehrten
Einzonung positiv geäussert, auch wenn es dabei festhielt, dass grundsätzlich ein
Angebotsüberhang an Bauland bestehe. Seine Haltung begründete es damit, dass mit
der geringfügigen Einzonung ein idealer Abschluss des Siedlungsgebiets ermöglicht
werde. Bei diesem Standpunkt blieb das AREG auch im Rechtsmittelverfahrens
betreffend die Nichtgenehmigung des Teilzonenplans des Gebiets Rüsch. Obwohl es
die Genehmigung der Einzonung der drei Parzellen mit Blick auf den Rekursentscheid
folgerichtig verweigert hatte, beantragt das Amt mit Vernehmlassung vom 24. März
2011, den Rekurs gegen die Nichtgenehmigung insofern zu schützen, als damit die
Zuweisung des Grundstücks Nr. 0003 ausserhalb des Feldgehölzes zur Wohnzone
beantragt werde.
2.5.2. Beim rund 1'000 m grossen Gebiet innerhalb der Kurve der Oberen
Rüschstrasse und der gut 300 m grossen Fläche oberhalb der Strasse handelt es sich
um eine insgesamt unbedeutende Erweiterung der Baufläche, zumal damit die
bestehende Zonenplanung der Politischen Gemeinde F. lediglich in einem sehr
untergeordneten Punkt und Umfang ergänzt wird, selbst wenn man dabei den Blick
einzig auf das Wohngebiet Rüsch richtet, das relativ abgelegen oberhalb des Dorfes an
der Strasse nach FB. liegt. Insofern ist im vorliegenden Fall nicht ausschlaggebend,
dass die vorhandene Bauzonenkapazität den Bedarf der Politischen Gemeinde F. von
fünfzehn Jahren bereits abdeckt. Eine derart nebensächliche Erweiterung des
Baugebiets fällt von vornherein nicht massgeblich ins Gewicht und bedarf deshalb
nicht zwingend einer Überprüfung und Begutachtung der gesamten Ortsplanung, auch
wenn diese natürlich im Auge behalten werden muss und nicht durch unbestimmt viele
Klein- und Kleinständerungen durchlöchert werden darf. Dass hier Letzteres zuträfe,
hat die Vorinstanz nicht erwogen und ist auch sonst aus den Akten nicht ersichtlich.
Dazu kommt, dass es sich vorliegend um keine eigentliche nachträgliche Änderung
handelt. Das Gebiet an der Oberen Rüschstrasse sollte im Rahmen der Gesamtrevision
Talgebiet eingezont werden. Die Genehmigung des Gebiets Rüsch wurde einzig
zurückgestellt, damit die Ortsplanrevision nicht wegen des Waldfeststellungsverfahrens
im Gebiet Rüsch und wegen des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens auf Jahre hinaus
blockiert bleibe.
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2.5.3. Aus dem Gesagten folgt, dass es sich bei der vorliegenden Einzonung um eine
singuläre Anpassung des Baugebiets von untergeordneter Natur handelt, die keiner
gesamthaften Überprüfung der Planung bedarf bzw. im Rahmen der genehmigten
Zonenplanung Talgebiet, die ihrerseits sehr grosszügig gehandhabt und auch
genehmigt wurde, von vornherein nicht ins Gewicht gefallen wäre. Die gesonderte
Behandlung des Siedlungsrands im Gebiet Rüsch bzw. die einstweilen zurückgestellte
Genehmigung ist sachlich begründet und führt nicht dazu, dass die nötige
Gesamtbetrachtung missachtet und insbesondere die Bedarfsprognose dadurch
umgangen wird. Da auch sonst keine übergeordneten raumplanerischen Interessen
ersichtlich sind, die gegen die Einzonung sprechen würden, die Ortsplanung nach
Art. 2 Abs. 1 BauG in erster Linie Sache der politischen Gemeinde ist und das AREG
(die kantonale Fachstelle für die Beurteilung der planerischen Erlasse der politischen
Gemeinden) die Arrondierung des Siedlungsgebiets Rüsch im Grundsatz befürwortet,
stellt die grundsätzliche Aufhebung des Einzonungsbeschlusses der Bürgerschaft
durch die Vorinstanz eine Rechtsverletzung dar, die gemäss Art. 61 Abs. 1 VRP durch
das Verwaltungsgericht zu korrigieren ist, soweit die Verweigerung mit der zu grossen
Bauzone der Politischen Gemeinde F. begründet wird.
3. Die Vorinstanz hält der Einzonung bzw. der kleinflächigen Arrondierung des
Siedlungsgebiets weiter entgegen, dass die drei betroffenen Grundstücke bestockt
seien. Zwar handle es sich um keinen Wald im Rechtssinn. Das Gehölz sei aber als
wertvolles Feldgehölz zu schützen und deshalb der Grünzone zuzuweisen.
3.1. Art. 17 Abs. 1 RPG nennt die Objekte, deren Einbezug in eine Schutzzone oder in
eine andere Schutzmassnahme von den zuständigen Planungsträgern zu prüfen ist.
Nach lit. d sollen Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen geschützt
werden, womit der Biotopschutz gemeint ist. Dafür hat der Bund eine umfassende
Gesetzgebungskompetenz (Art. 78 Abs. 4 BV). Die Grundnormen dazu sind in Art. 18
des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (SR 451, abgekürzt NHG) und
in der dazugehörenden Verordnung (SR 451.1, abgekürzt NHV) sowie in zahlreichen
Spezialvorschriften geregelt, weshalb Art. 17 RPG keine eigenständige Bedeutung
zukommt. Seine Relevanz liegt aber immerhin darin, dass er die Bedeutung der
Nutzungsplanung als Instrumentarium des Biotopschutzes unterstreicht (Waldmann/
Hänni, a.a.O., Rz. 22 f. zu Art. 17 RPG).
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3.1.1. Art. 18 Abs. 1 und 1 NHG verlangen den Schutz von Biotopen wie unter
anderem von Hecken, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder
besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, als
Massnahmen zur Erhaltung von Lebensräumen für Tiere und Pflanzen. Der in Art. 18b
Abs. 1 NHG verankerte Schutz von Biotopen von regionaler und lokaler Bedeutung ist
nach der Rechtsprechung (BGE 121 II 161 E. 2b/bb S. 164 mit Hinweis) eine vom Bund
den Kantonen übertragene Bundesaufgabe. Gleichwohl wird nicht jede Hecke vom
Bundesrecht erfasst. Die Wendung "Erhaltung genügend grosser Lebensräume" in Art.
18 Abs. 1 NHG setzt eine gewisse Minimalgrösse der Hecke voraus. Das Erfordernis,
dass der Lebensraum schutzwürdig sein muss, bewirkt eine zusätzliche
Einschränkung. Anders als etwa beim Wald (vgl. Art. 3 des Bundesgesetzes über den
Wald [SR 921.0, abgekürzt WaG]), bei der Ufervegetation (Art. 21 NHG) oder bei
Mooren von nationaler Bedeutung sind die zu schützenden Lebensräume von
regionaler oder lokaler Bedeutung nicht von Gesetzes wegen geschützt, sondern
müssen von den zuständigen kantonalen bzw. kommunalen Behörden im einzelnen Fall
unter Abwägung aller auf dem Spiel stehenden Interessen erst noch bezeichnet werden
(Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 25 zu Art. 17 RPG).
3.1.2. Bei Hecken wird wie bei den übrigen in der Aufzählung von Art. 18 Abs. 1 NHG
aufgeführten Biotopen die Schutzwürdigkeit vermutet. Um als Biotop schutzwürdig zu
sein, müssen sie aber eine ökologische Qualität aufweisen (K. L. Fahrländer in: Keller/
Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 15 f. zu Art. 18 NHG).
Art. 14 Abs. 3 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (SR 451.1, abgekürzt
NHV) enthält Kriterien und Indikatoren zur Bezeichnung und Bewertung schutzwürdiger
Biotope. Ferner ergibt sich aus Art. 18 Abs. 1 lit. g des Bundesgesetzes über die Jagd
und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (SR 922.0, abgekürzt JSG) ein
Schutz für Hecken. Diese Norm stellt das vorsätzliche und unberechtigte Beseitigen
von Hecken unter Strafe. Durch die Strafnorm sollen Hecken, die als wichtige
Lebensräume für wildlebende Säugetiere und Vögel dienen, unmittelbar durch die
Bundesgesetzgebung geschützt werden; den Kantonen bleibt es indessen vorbehalten,
Ausnahmebewilligungen zur Beseitigung zu erteilen. Art. 18 Abs. 1 lit. g JSG weist eine
gewisse Parallelität zu Art. 42 Abs. 1 lit. a WaG auf. Dies ändert aber nichts daran, dass
im Unterschied zum Wald nicht alle Hecken, sondern nur die schutzwürdigen unter die
Strafnorm fallen (vgl. Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 613). Ebenso
bis
bis
http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2011&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-161%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page161
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stellt Art. 24 NHG das schwere Beschädigen oder Zerstören von geschützten Biotopen
unter Strafe. Die genannten Bundesnormen beziehen sich folglich bloss auf Hecken
von einer gewissen Grösse, die schutzwürdig sind. Soweit das kantonale Recht einen
weitergehenden Heckenschutz vorsieht, kommt ihm eine selbstständige Bedeutung zu.
So kann das kantonale Recht einen Biotoptyp von Gesetzes wegen generell unter
Schutz stellen (F. Wild, Gegenstand und Vollzug des Biotopschutzes nach NHG, in:
URP 1999 S. 765). Auch dadurch kann es über den bundesrechtlich vorgesehenen
Schutz hinausgehen. Eine derartige kantonale Regelung ist mit Art. 78 Abs. 4 BV,
wonach der Bund über eine umfassende Gesetzgebungskompetenz im Biotopschutz
verfügt, vereinbar. Die Schutzvorschriften von Art. 18 in Verbindung mit Art. 18b NHG
lassen Raum für eine generelle Unterschutzstellung eines bundesrechtlich nur im
Einzelfall geschützten Biotoptyps (BGE 133 II 220 E. 2.2 f. S. 223 f. mit zahlreichen
Hinweisen).
3.1.3. Der Kanton St. Gallen listet die Schutzgegenstände in Art. 98 Abs. 1 BauG auf,
unter anderem die Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen (lit. d). Die
aufgezählten Schutzgegenstände sind mit denjenigen von Art. 17 RPG identisch (Heer,
a.a.O., Rz. 1047). Für die Auslegung des Begriffs der Schutzobjekte kann somit auf die
Literatur und Rechtsprechung zu Art. 17 RPG abgestellt werden (VerwGE B 2011/4
vom 21. Juni 2011 E. 3., in: www.gerichte.sg.ch). Folglich geht der Schutz nach dem
kantonalen Gesetz nicht über den bundesrechtlichen hinaus. Wie das Bundesrecht
bildet das Baugesetz allein entgegen der Auffassung der Vorinstanz keine genügende
Grundlage, um ein einzelnes Objekt unmittelbar als geschütztes Objekt zu qualifizieren.
Art. 98 Abs. 1 BauG führt nur dann zum individuellen Rechtsschutz, wenn gestützt auf
diese Norm das Schutzobjekt bezeichnet und über den für die Schutzwürdigkeit
erforderlichen Sachverhalt befunden wurde (VerwGE B 2011/4 vom 21. Juni 2011 E.
3.1. mit Hinweisen, in: www.gerichte.sg.ch). Das geltend gemachte Urteil B 2004/173
vom 5. Juli 2005 (GVP 2005 Nr. 30 S. 164 ff.) lag insofern anders, als die dort
betroffene Gemeinde zwar ebenfalls keine Schutzverordnung kannte und die
Schutzgegenstände bloss in einem lediglich behördenverbindlichen Inventar aufgelistet
hatte. Die Schutzwürdigkeit des betroffenen Kulturdenkmals (Villa Wiesental, St. Gallen)
war aber auf Grund einhelliger Meinung der Fachleute ausgewiesen und von allen
Verfahrensbeteiligten ausdrücklich anerkannt. Dazu kam, dass der Stadtrat den
Schutzgegenstand nicht deshalb aus dem internen Inventar entlassen hatte, weil er von
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der Qualität der Villa als Schutzobjekt im Sinn von Art. 98 Abs. 1 BauG nicht überzeugt
gewesen wäre. Grund für die Schutzentlassung war einzig die vorweggenommene
Interessenabwägung, die erst in einem zweiten Schritt hätte vorgenommen werden
dürfen und die sich im konkreten Fall zudem noch als falsch erwiesen hatte.
3.2. Die Beschwerdeführer machen geltend, dass die Bestockung auf den Parzellen
Nrn. 0003, 0002 und 0001 nicht individuell als Schutzobjekt ausgeschieden und
namentlich nicht in der kommunalen Schutzverordnung vom 11. Februar
2008/15. Januar 2010/21. Februar 2011 aufgelistet sei.
3.2.1. Allein der Umstand, dass schützenswerte Hecken oder schutzwürdige
Feldgehölze im Nutzungsplan nicht aufgenommen sind, ist hinsichtlich der Frage, ob
diese als geschützte Lebensräume im Sinn von Art. 18 NHG zu beurteilen sind, ohne
Belang. Ist eine entsprechende Schutzanordnung noch nicht erfolgt, unterblieben oder
ungenügend, kann eine allenfalls unzulässige Beeinträchtigung im Sinn von Art. 18
Abs. 1 und Abs. 1 NHG auch noch in dem den Eingriff in den Lebensraum
betreffenden Verfahren geltend gemacht werden (BGE 1A.29/2003 vom 9. Juli 2003 E.
4.3.2; Fahrländer, a.a.O., Rz. 25 zu Art. 18 NHG).
3.2.2. Die Grundstücke Nrn. 0002 und 0001 waren im bisherigen Zonenplan als Wald
bezeichnet bzw. sind es im kantonalen Richtplan noch heute. Damit war eine
individuelle Unterschutzstellung des betroffenen Gehölzes, das ausserhalb der
Bauzone liegt, von vornherein kein Thema. Als das Volkswirtschaftsdepartement
jedoch von der Einzonung des Waldgebiets Kenntnis erhalten hatte, ordnete es am
12. Mai 2009 zu Recht an, dass mit der vorliegenden Zonenplanänderung auch ein
Waldfeststellungsverfahren durchgeführt werden müsse. Gleichzeitig stellte es fest,
dass die bisherige Praxis des Kantonsforstamtes zur minimalen Waldfläche
rechtswidrig sei. In der Folge wurde die Verordnung zum Einführungsgesetz zur
eidgenössischen Waldgesetzgebung (sGS 651.11, abgekürzt VoEGWaG) entsprechend
der bisherigen Praxis geändert und die Mindestfläche für Wald ausserhalb der Bauzone
von 500 m auf 800 m erhöht, sofern sie an die Bauzone angrenzt (Art. 3 Abs. 1 lit. a
Ziff. 1 VoEGWaG). Am 28. Januar 2010 entschied das Kantonsforstamt erneut, dass es
sich bei der vorliegenden Fläche nicht um Wald handle.
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3.3. Allein aus der zwischenzeitlich erfolgten negativen Waldfeststellung vermag der
Grundeigentümer somit nicht ohne Weiteres abzuleiten, er dürfe die Bestockung
darüber hinaus auch als Hecke gänzlich und ersatzlos beseitigen. Dazu kommt, dass
ohne die nachträgliche Gesetzesänderung zumindest die 550 m grosse Bestockung
der Grundstücke Nrn. 0003 und 0001 hätte als Wald erklärt werden müssen, da sie
auch die übrigen Voraussetzungen (Alter der Sträucher und Waldbäume sowie
Mindestbreite) erfüllt. Bei einer Hecke, die wie bei der vorliegenden von ihrer Grösse
her Wald nahekommt, spricht denn auch einiges dafür, dass sie den qualitativen
Anforderungen von Art. 18 NHG genügt. Die Zulässigkeit von Eingriffen in derartige
Gehölze ist daher im Licht von Art. 18 Abs. 1ter NHG zu prüfen (BGE 133 II 220 E. 3.5
S. 230).
3.3.1. Hecken sind meist nur wenige Meter breite Gehölzstreifen, aufgebaut aus
niedrigen und hohen Büschen, eventuell ergänzt bzw. durchsetzt mit hochstämmigen
Bäumen (Fahrländer, a.a.O., Rz. 20 zu Art. 18 NHG, mit Hinweis). Sie stellen wichtige
Korridore für die Vernetzung von Lebensräumen dar (Art. 14 Abs. 3 lit. e NHV). Im
Gegensatz zu Waldbeständen herrscht in den verhältnismässig schmalen Hecken eine
bedeutend grössere Lichtverfügbarkeit und somit grössere Artenvielfalt, womit ihnen
nebst ihrer Vernetzungsfunktion auch ein hoher Stellenwert als Lebensraum vieler
Pflanzen- und Tierarten zukommt (Art. 14 Abs. 3 lit. b NHV in Verbindung mit Art. 20
NHV in Verbindung mit Anhang 2 und 3). Dazu kommt ihre nicht zu vernachlässigende
landschaftsästhetische Funktion (armasuisse, Checkliste Wald und Einzelbäume,
Geschützte Gehölze – Wald, Hecken und Einzelbäume, www.ar.admin.ch).
3.3.2. Gemäss den Feststellungen des Vertreters des Amtes für Natur, Jagd und
Fischerei am Rekursaugenschein vom 12. Mai 2010 handelt es bei der vorliegenden
Bestockung um ein gut durchmischtes und ungleichförmiges Gehölz, das sowohl ältere
Bäume (Eschen, Kastanien, etc.) als auch Jungholz (Hasel etc.) enthält. Das Gehölz ist
trotz verschiedentlich vorgenommenen Verjüngungen als waldähnlich zu beurteilen.
Feldgehölze müssen denn auch gepflegt und hin und wieder durchforstet werden. Da
die Bestockung teilweise an die Bauzone angrenzt, ist das Gehölz nach Meinung des
Fachmanns für grössere Wildtiere nicht interessant. Dagegen fühlen sich hier
Kleinsäuger, Vögel und Amphibien wohl. Aber auch für die Vernetzung der
umliegenden Lebensräume spielt das vorliegende Feldgehölz eine massgebliche Rolle,
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http://www.ar.admin.ch
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und zwar selbst dann noch, wenn es komplett von Gebäuden umgeben würde.
Abstände von rund 100 m von einem zum anderen Grünbereich sind gemäss dem
Experten völlig unproblematisch. Sodann ist der vorliegende Standort für die Tier- und
Pflanzenwelt auch deshalb wichtig, weil das angrenzende Talgebiet wenig bewachsen
ist.
3.3.3. An dieser Einschätzung vermag auch ein erneuter Augenschein des Gerichts vor
Ort nichts zu ändern. In der vorliegenden Streitsache sind bereits zahlreiche
Begehungen durchgeführt worden. Die Bestockung ist aktenmässig umfassend belegt
und beurteilt sowie durch zahlreiche Photographien der Vorinstanz und des
Kantonsforstamtes dokumentiert. Für die Frage, ob dem vorliegenden Lebensraum
Schutzqualität zukommt, müsste das Gericht seinerseits einen Fachmann des dafür
zuständigen Amtes beiziehen, der vor Ort nichts anderes feststellen könnte, als die
Fachstelle im vorinstanzlichen Verfahren bereits getan hat. Der Antrag, einen
gerichtlichen Augenschein vor Ort durchzuführen, damit festgestellt werden könne,
dass es sich vorliegend um keine schutzwürdigen Objekte handle, ist folglich
abzuweisen.
3.3.4. Auf Grund der nachvollziehbaren und stimmigen Ausführungen, die der
Mitarbeiter der Abteilung Natur- und Landschaftsschutz vor Ort abgegeben hat, ist
folglich davon auszugehen, dass die vorliegende Bestockung ökologisch wertvoll ist.
Wie bereits die Vorinstanz erkannt hat, bildet das Kleingehölz ein besonders arten- und
strukturreiches Biotop, das sich aus einheimischen und standortgerechten sowie
geschützten Pflanzen zusammensetzt, mit einem natürlichen Waldsaum vergleichbar
ist und dementsprechend sowohl Lebensraum für Kleinsäuger, Vögel, Amphibien,
Schnecken und Insekten bietet, als auch als Verbindungsstruktur und als
landschaftsprägendes Element besonders wertvoll ist. Daran ändert nichts, dass das
Kantonsforstamt vom gleichen Departement dem Gehölz die Waldeigenschaft
abgesprochen hat. Aus dem entsprechenden Entscheid geht einzig hervor, dass die
Bestockung weder die (während des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens erhöhte)
Waldfläche noch eine besondere Wohlfahrts- oder Schutzfunktion erfüllt. Für die Frage,
ob die Bestockung darüber hinaus als besonders wertvoller Lebensraum zu erhalten
sei, ist das Forstamt weder zuständig noch hat es darüber Ausführungen gemacht.
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4. Nachdem feststeht, dass der Bestockung auf den drei Parzellen Schutzobjektqualität
im Sinn von Art. 18 Abs. 1 NHG und Art. 98 Abs. 1 lit. d BauG zukommt, ist zu prüfen,
ob die dafür angeordnete Massnahme rechtmässig ist.
4.1. Die Art der Schutzmassnahme richtet sich nach dem zu schützenden Objekt. Der
Verzicht auf eine Schutzzone bedeutet nicht, dass einem Objekt die Schutzwürdigkeit
abgesprochen wird und es nicht mit einer anderen Massnahme unter Schutz gestellt
werden kann. In der Auswahl der möglichen Instrumente haben sich die Kantone für
die geeigneten, zweckmässigen bzw. erforderlichen Massnahmen zu entscheiden. Für
Einzelobjekte eignen sich Verfügungen, während für ganze Landschaften oder
Ortsbilder planerische Massnahmen in Zonen- oder Sondernutzungsplänen bzw.
Schutzverordnungen angezeigt sind. Wo Schutzmassnahmen wie vorliegend einen
Eingriff in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) zur Folge haben, ist ausserdem darauf zu
achten, dass die angeordneten Nutzungsbeschränkungen nicht über das zur
Erreichung des Schutzzwecks Erforderliche hinausgehen (Art. 36 Abs. 3 BV). Auch bei
der Anordnung der geeigneten Schutzmassnahmen haben die Behörden somit eine
Abwägung zwischen privaten und öffentlichen Interessen vorzunehmen (Heer, a.a.O.,
Rz. 1060; Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 27 f. zu Art. 17 RPG).
4.2. Art. 99 Abs. 1 BauG sieht als Schutzmassnahmen Vereinbarungen mit dem
Grundeigentümer oder Verfügungen vor. Die Massnahmen können im Grundbuch als
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen angemerkt werden. Besteht ein
Bedürfnis, sind Zonen- und Sondernutzungspläne oder - falls grössere
zusammenhängende Gebiete betroffen sind - Schutzverordnungen zu erlassen. Dabei
können Eigentumsbeschränkungen aller Art angeordnet werden (Art. 99 Abs. 2, 3 und 4
BauG). Die Frage nach Realersatz dagegen stellt sich erst in einem zweiten Schritt,
wenn ein gegenüber dem Erhalt gewichtigeres und überwiegendes Bedürfnis geltend
gemacht wird, wofür das Biotop beeinträchtigt oder gar beseitigt werden müsste
(Art. 98 Abs. 2 BauG).
4.3. Die Vorinstanz hat die Gemeinde im angefochtenen Entscheid auf S. 17 in Erw. 6
angewiesen, die drei Parzellen der Grünzone Schutz gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c BauG
zuzuweisen. Mit den ebenfalls erwähnten anderen Schutzmöglichkeiten hat sie sich
nicht auseinandergesetzt.
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4.3.1. Die Ortsplanung und die Baupolizei sind wie gesagt Sache der politischen
Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 BauG), auch wenn dem Kanton in Belangen der Raumplanung
und des öffentlichen Baurechts die Rechts- und Ermessenkontrolle zusteht (Art. 3
Abs. 2 BauG). Diese Kompetenzzuteilung betont die Gemeindeautonomie nach Art. 50
BV sowie Art. 89 der Kantonsverfassung (sGS 111.1) und führt dazu, dass die
Ermessenskontrolle nur mit Zurückhaltung anzuwenden ist. Das heisst, dass der
Kanton sein Ermessen nicht ohne stichhaltige Begründung anstelle desjenigen der
Gemeinde setzen kann, wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat (H. Hess,
Ortsplanungsrecht I, in: Das Nachtragsgesetz zum st. gallischen Baugesetz,
Veröffentlichungen des schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der
Hochschule St. Gallen, neue Reihe, Bd. 20, St. Gallen 1983, S. 25 mit Hinweisen).
4.3.2. Das Instrument der Grünzone ist für das vorliegende parzellenübergreifende
Biotop fraglos geeignet (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 31 zu Art. 17 RPG). Genauso
käme aber auch eine Aufnahme in die Schutzverordnung in Frage. Der Entscheid
darüber, unter mehreren verfügbaren zweckmässigen Lösungen zu wählen, ist Sache
der zuständigen Gemeinde. Entscheidet der Kanton anstelle der politischen Gemeinde,
obwohl das kantonale Recht der rechtsanwendenden kommunalen Behörde wie
vorliegend einen erheblichen Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum einräumt, wird
die Autonomie der Gemeinde verletzt. Zu dieser Rüge ist in erster Linie die Gemeinde
selbst befugt. Von den privaten Beschwerdeführern kann sie zumindest vorfrageweise
geltend gemacht werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1471).
4.3.3. Das Gehölz berührt in erster Linie die Grundstücke Nrn. 0002 und 0001. Parzelle
Nr. 0003 ist vom zu schützenden Feldgehölz nur entlang ihrer südöstlichen Grenze
berührt. Einer Überbauung der gut 1'200 m grossen Liegenschaft steht daher nichts
entgegen, soweit diese von der Bestockung nicht betroffen ist. Die Anweisung, alle drei
Parzellen der Grünzone Schutz zuzuweisen, greift damit auch in ihrer Ausdehnung zu
weit, womit sie die Eigentumsfreiheit der betroffenen Grundeigentümer über Gebühr
beschneidet.
4.3.4. Aus dem Gesagten folgt, dass es an der Politischen Gemeinde F. gewesen wäre
zu entscheiden, welche (taugliche) Massnahme nach Art. 99 BauG sie zum Schutz des
vorliegenden Feldgehölzes auf den Grundstücken Nrn. 0003, 0002 und 0001 treffen
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will. Gleichzeitig ist die Anordnung, welche die Vorinstanz anstelle der Gemeinde
getroffen hat, auch in ihrer Reichweite unsachgemäss bzw. nicht verhältnismässig und
damit willkürlich.
5. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Einzonung der drei Parzellen Nrn., 0003,
0002 und 0001 am Rand der Siedlung Rüsch aus raumplanerischer Sicht begründet ist.
Dabei handelt es sich um eine geringfügige Arrondierung, die mit Blick auf die
Kapazitätsberechnung nicht ins Gewicht fällt und auch sonst in keinem Widerspruch
mit den Grundanliegen der Raumplanung steht. Nachdem aber feststeht, dass davon
ein schützenswertes Feldgehölz betroffen wird, ist im Rahmen der Einzonung auch
über dessen Schutz zu befinden. Weil dafür verschiedene Schutzmassnahmen in Frage
kommen, ist es an der politischen Gemeinde, sich für eine von diesen zu entscheiden,
wobei neben der von der Vorinstanz vorgeschlagenen Grünzone Schutz beispielsweise
auch die Aufnahme in die Schutzverordnung in Frage kommt. Mithin sind die
Beschwerden gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der Rekursentscheid vom
28. September 2010 und der Beschluss der Bürgerschaft betreffend Zonenplan
Talgebiet, Gebiet Rüsch, Parz.-Nrn. 0003, 0002 und 0001 vom 28. Juli 2008 sind
aufzuheben und die Angelegenheit zur Überarbeitung im Sinn der vorstehenden
Erwägungen an die Beschwerdeführerin 1 zurückzuweisen.
6. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht