# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 27b7e99b-43e0-4dce-b0c7-ca4abc7a98bc
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2009
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Das Amt für Arbeit schrieb im Amtsblatt des Kantons St. Gallen vom 21. April 2008
verschiedene Standort- und Bewerbungskurse (SB-Kurse) als arbeitsmarktliche
Massnahmen aus. Der Auftrag wurde in fünf Lose aufgeteilt mit je zwei Arten von acht
Kursen pro Jahr in St. Gallen (Los 1 und 2), in Heerbrugg/Altstätten (Los 3), in
Rapperswil-Jona (Los 4) sowie in Wil (Los 5). Die Lose 1, 3, 4 und 5 beinhalteten
normale Kurse und solche für qualifizierte Personen und das Los 2 Kurse für Kader
sowie für Personen ab 50 Jahren.
An ihrer Sitzung vom 26. August 2008 entschied die Regierung über die Aufträge,
wobei sie die Lose 1, 3, 4 und 5 zum Preis von Fr. 439'152.-- (St. Gallen), Fr. 456'642.--
(Heerbrugg/Altstätten), Fr. 421'680.-- (Rapperswil-Jona) bzw. Fr. 436'464.-- (Wil) der
Stiftung Arbeitsgestaltung, Uster, und das Los 2 zum Preis von Fr. 471'168.-- der
Sigmal Kommunikation und Training, Chur, vergab. Die Zuschlagsverfügungen wurden
vom Amt für Arbeit am 27. August 2008 eröffnet.
B./ Mit Eingabe vom 8. September 2008 erhob die First Contact (Training) GmbH,
Zürich, Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, die angefochtenen
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Verfügungen vom 27. August 2008 seien aufzuheben, die Angebote der Stiftung
Arbeitsgestaltung seien als die Ausschreibungsvorgaben nicht erfüllend von der
Ausschreibung auszuschliessen und die Zuschläge für die Lose 1, 4 und 5 seien der
First Contact (Training) GmbH zu erteilen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Zur
Begründung wird im wesentlichen vorgebracht, die Offerten seien willkürlich beurteilt
worden; es sei nicht ersichtlich, weshalb bei der Stiftung Arbeitsgestaltung keine
Abzüge wegen fehlenden Angaben zum Lehrmittel vorgenommen worden seien,
während bei ihrer Offerte "Bagatellen" als Abzugsgründe qualifiziert worden seien.
Auch sei das Preis-Leistungsverhältnis unrichtig beurteilt worden. Der von der Stiftung
für Arbeitsgestaltung offerierte Preis betreffend Los 1 könne nicht kostendeckend sein.
Entsprechend sei die Stiftung für Arbeitsgestaltung von der Ausschreibung
auszuschliessen und der Zuschlag der Zweitplazierten, also der First Contact (Training)
GmbH, zu erteilen. Zudem beantragte sie, dass ihrer Beschwerde die aufschiebende
Wirkung erteilt werde.
Die Stiftung Arbeitsgestaltung führte - ohne förmliche Anträge zu stellen - in ihrer
Vernehmlassung vom 12. September 2008 aus, für die Kursleitung würden
branchenübliche Löhne bezahlt, und bei der Co-Leitung seien Praktikantengehälter
budgetiert worden.
Mit Vernehmlassung vom 15. September 2008 beantragt das Amt für Arbeit des
Volkswirtschaftsdepartements, das Begehren um aufschiebende Wirkung sei
abzuweisen und die Beschwerdeverfahren betreffend Los 1 (St. Gallen), Los 4
(Rapperswil-Jona) und Los 5 (Wil) seien nicht zu vereinigen. Es führte im wesentlichen
aus, bei den Losen 4 (Rapperswil-Jona) und 5 (Wil) hätte der Ausschluss der Stiftung
Arbeitsgestaltung nicht zur Folge, dass der Zuschlag ohne weiteres an die drittplazierte
First Contact (Training) GmbH gehe, da diese nicht ansatzweise begründe, weshalb
auch die zweitplazierte Anbieterin auszuschliessen sei. Betreffend Los 1 (St. Gallen)
erklärten sich die tiefen Personalkosten in der Offerte der Stiftung Arbeitsgestaltung
durch den Einsatz von Praktikanten, was aber nicht gegen die Ausschreibung
verstosse. Vielmehr brauche es neben einem tiefen Preis noch weitere Indizien, damit
ein Anbieter gegen die Teilnahmebedingungen verstosse. Die First Contact (Training)
GmbH bringe aber keine weiteren Indizien vor, sondern schliesse aus dem tiefen
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Offertpreis direkt auf das Vorliegen eines Ausschlussgrundes, was nicht zulässig sei.
Im weiteren erweise sich auch die Rüge, ihre Offerte sei zu streng beurteilt worden, als
unbegründet.
Mit Verfügung vom 17. September 2008 wies der Präsident des Verwaltungsgerichts
das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab. Er erwog, dass die
Beurteilung der Offerten nicht willkürlich erfolgt sei und die Abzüge bei den Offerten im
Rahmen des Ermessensspielraums liegen würden, zumal bei Los 1 (St. Gallen) selbst
ein Abzug von einem ganzen Punkt bei der Stiftung Arbeitsgestaltung nichts an der
Plazierung der First Contact (Training) GmbH ändern würde. Weiter erwiese sich die
Rüge der unrichtigen Beurteilung des Preis-Leistungsverhältnisses als unbegründet.
Zwar würden die Personalkosten der Stiftung Arbeitsgestaltung bei den "normalen"
SB-Kursen mit Co-Leitung um 30 bzw. 31 und 34 Prozent unter dem Durchschnitt aller
Anbieter liegen. Diese erheblich unter dem Durchschnitt liegenden Personalkosten
seien aber damit zu erklären, dass die Stiftung Arbeitsgestaltung in zulässiger Weise
Praktikanten in der Co-Leitung einsetze. Die Ausschreibungsunterlagen würden keine
Mindestanforderungen bezüglich der Kursleitung vorschreiben.
Am 2. Oktober 2008 nahm die First Contact (Training) GmbH Stellung und hielt an ihren
Anträgen fest. Sie macht geltend, dass sie gegen den Antrag des
Volkswirtschaftsdepartements, die Verfahren seien nicht zu vereinigen, nichts
einzuwenden habe. Im übrigen nahm sie ergänzend zu den Vernehmlassungen der
Stiftung für Arbeitsgestaltung und des Volkswirtschaftsdepartements Stellung. Sie
macht im wesentlichen eine Ungleichbehandlung der Anbieter geltend, die dadurch
entstanden sei, dass bei den "normalen" SB-Kursen alle Anbieter ausser der Stiftung
Arbeitsgestaltung zwei vollwertige Kursleiter (Kursleiter und Co-Leitung) offerierten,
was die hohen Preisofferten erkläre.
Am 15. Oktober 2008 teilte das Amt für Arbeit mit, dass die Verträge mit der Stiftung
Arbeitsgestaltung betreffend Lose 1, 3, 4 und 5 abgeschlossen worden seien.
Die Stiftung Arbeitsgestaltung hält mit Schreiben vom 16. Oktober 2008 an ihrer
Auffassung fest, wonach in der Co-Leitung Praktikanten eingesetzt werden dürften.
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Das Volkswirtschaftsdepartement liess sich am 20. Oktober 2008 vernehmen und hält
am Antrag, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen, fest.
Am 5. November 2008 stellte die First Contact (Training) GmbH verschiedene neue
Anträge, insbesondere sei dem Amt für Arbeit zu verbieten, die Verlängerungsoption
der Leistungsvereinbarung für die Jahre 2010 und 2011 für die SB-Kurse in den
Städten St. Gallen, Rapperswil-Jona und Wil auszuüben, und es sei ihr eine
angemessene Entschädigung zuzusprechen. Zur Begründung wird unter anderem
vorgebracht, aufgrund der Abweisung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde
verbleibe ihr einzig die Möglichkeit, Entschädigungsansprüche geltend zu machen.
Das Volkswirtschaftsdepartement beantragte in seiner Vernehmlassung vom
14. November 2008, auf die neuen Begehren der First Contact (Training) GmbH sei
nicht einzutreten, jedenfalls seien sie in der Sache abzuweisen.
Mit abschliessender Stellungnahme vom 12. Dezember 2008 liess sich die First
Contact (Training) GmbH dahin-gehend vernehmen, die am 5. November 2008
gestellten Anträge seien nicht neu, sondern lediglich eine Anpassung der in der
Beschwerdeschrift gestellten Rechtsbegehren.
Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den

## Considerations

nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 2 Abs. 1 lit. a
und Art. 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche
Beschaffungswesen, sGS 841.1, abgekürzt EGöB). Die Beschwerdeführerin ist als
unterlegene Mitanbieterin beschwerdeberechtigt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt
VRP); ebenso stellt die Zuschlagsverfügung vom 27. August 2008 einen zulässigen
Beschwerdegegenstand dar (Art. 5 Abs. 1 EGöB in Verbindung mit Art. 15 Abs. 2 der
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.32,
abgekürzt IVöB). Die Beschwerde wurde fristgerecht eingereicht und erfüllt auch die
übrigen formalen Voraussetzungen (Art. 15 Abs. 3 IVöB).
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Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
Nach Art. 5 Abs. 1 EGöB richtet sich der Rechtsschutz nach den Bestimmungen der
IVöB. Nach Art. 15 Abs. 3 IVöB sind Beschwerden schriftlich und begründet innert zehn
Tagen seit Eröffnung der Verfügung einzureichen. Neben dem Erfordernis der
Schriftlichkeit und der Frist enthält die IVöB keine weiteren Bestimmungen über die
formalen Anforderungen an eine Beschwerde. Ergänzend sind daher die Vorschriften
des VRP anzuwenden. Nach dessen Bestimmungen hat die Beschwerde gewissen
inhaltlichen Mindestanforderungen zu genügen. Eine Beschwerde muss einen Antrag,
eine Darstellung des Sachverhalts und eine Begründung enthalten (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP).
Die Beschwerdeführerin stellt in ihrer Vernehmlassung vom 5. November 2008 folgende
vier Anträge: Es sei festzustellen, dass die Zuschlagserteilung für die Stand-
ortbestimmungs- und Bewerbungskurse an die Stiftung Arbeitsgestaltung nicht
rechtsgültig erfolgt sei (Antrag 1), sodann sei der Vorinstanz zu verbieten, die
Verlängerungsoption der Leistungsvereinbarung für die Jahre 2010 und 2011 für die
Standortbestimmungs- und Bewerbungskurse in den Städten St. Gallen, Rapperswil-
Jona und Wil auszuüben (Antrag 2), weiter sei eine neue Ausschreibung für die Jahre
2010 und 2011 betreffend die Standortbestimmungs- und Bewerbungskurse
durchzuführen (Antrag 3), und schliesslich sei ihr eine angemessene Entschädigung
zuzusprechen (Antrag 4), alles unter Kostenfolgen. Solche Anträge hat die
Beschwerdeführerin in der Beschwerdeeingabe vom 8. September 2008 nicht gestellt.
Die in der Praxis auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 2 VRP gestützte
Möglichkeit, eine Beschwerdeschrift und mithin auch ein Rechtsbegehren nach Ablauf
der Rechtmittelfrist zu ergänzen (Cavelti/
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 911 f.),
wird durch die Spezialnorm von Art. 15 Abs. 3 IVöB beschränkt. Die Verankerung einer
kurzen Rechtsmittelfrist und die ausdrückliche Anforderung einer begründeten
Beschwerde bedeuten, dass innerhalb der gesetzlichen Frist von zehn Tagen eine
vollständige Beschwerdeschrift mit Antrag, Darstellung des Sachverhalts und
Begründung einzureichen und eine nachträgliche Ergänzung und Erweiterung des
Rechtsbegehrens nicht zulässig ist. Wenn eine Verfügung mangelhaft begründet ist
und ihre Motive erst in der Beschwerdeantwort dargelegt werden, so erhält die
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Beschwerdeführerin zwar Gelegenheit, dazu Stellung zu nehmen und damit ihre
Beschwerde gleichsam zu ergänzen. Das Rechtsbegehren kann aber nicht mehr
erweitert werden (GVP 2001 Nr. 18 mit Hinweisen auf Judikatur sowie Galli/Lehmann/
Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, Rz. 582;
vgl. auch Galli/ Moser/Lang/Clerc, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 2. Aufl.,
Zürich 2007, Rz. 948). Vorliegend besteht kein Anlass, von dieser Rechtsprechung
abzuweichen. Anzumerken ist, dass Art. 4 Abs. 2 EGöB ausdrücklich bestimmt, dass
Schadenersatzbegehren bereits mit der Beschwerde zu stellen sind. Hätte der
Gesetzgeber ein nachträgliches Geltendmachen von Schadenersatz als zulässig
betrachtet, wäre Art. 4 Abs. 2 EGöB anders formuliert worden (vgl. den
Grundsatzentscheid in GVP 2001 Nr. 18). Die Beschwerdeführerin stützt sich in ihrer
Vernehmlassung vom 12. Dezember 2008 auf einen Entscheid des
Verwaltungsgerichts, in dem ein Schadenersatzbegehren nach Einreichung der
Beschwerdeschrift zugelassen worden ist; dieser Entscheid ist im vorliegenden
Verfahren aber nicht von Relevanz, lag ihm doch ein ganz anders gelagerter
Sachverhalt zu Grunde. In diesem Entscheid war keine Vergabeverfügung ergangen,
und die Beschwerdeführerin konnte zum Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung nicht
wissen, dass die Vergabebehörde den Auftrag bereits Dritten vergeben und mit diesen
Verträge abgeschlossen hatte (vgl. VerwGE B 2007/131 vom 22. Januar 2008 i.S. V.
AG, zur Zeit veröffentlicht unter www.gerichte.sg.ch).
Auf die in der Stellungnahme vom 5. November 2008 gestellten (und in der Eingabe
vom 12. Dezember 2008 erneut begründeten) Anträge 2 bis 4 wird daher nicht
eingetreten, soweit darin nicht zu neuen und zuvor nicht erörterten tatsächlichen und
rechtlichen Argumenten der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin Stellung
genommen wird. In bezug auf die Anträge 2 und 3 ist zudem festzuhalten, dass die
Verlängerungsoption in den Ausschreibungsunterlagen aufgeführt worden ist und
Bestandteil des Vertrages zwischen der Beschwerdegegnerin und dem Amt für Arbeit
bildet. Das Verwaltungsgericht ist nicht befugt, einen Vertrag aufzuheben (vgl. den
Grundsatzentscheid in GVP 2003 Nr. 40).
2. Nach Art. 16 Abs. 1 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.
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Dagegen kann Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB).
Diese Vorschriften entsprechen den allgemeinen Grundsätzen des st. gallischen
Verfahrensrechts (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Beschwerdeverfahren gegen
Verfügungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens kann somit nur geprüft
werden, ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit
rechtswidrig handelte. Solange die Behörde ihren Entscheid innerhalb des ihr
zustehenden Ermessensspielraums getroffen hat, ist dem Verwaltungsgericht eine
Korrektur hingegen verwehrt, selbst wenn es einen anderen Entscheid ebenfalls als
zweckmässig oder sogar als angemessener erachtet. Die Behörde darf aber nicht
willkürlich entscheiden, sondern ist an die in Verfassung und Gesetz enthaltenen
Rechtsgrundsätze gebunden. Im Streitfall bedeutet dies, dass das Verwaltungsgericht
den Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren hat, wenn diese beim
Erlass der Zuschlagsverfügung von sachlichen und vernünftigen Überlegungen
ausging, die im Einklang mit Sinn und Zweck des Gesetzes stehen (vgl. GVP 1999 Nr.
37 mit Hinweisen).
Aus Art. 16 IVöB leitet das Verwaltungsgericht des weiteren in ständiger
Rechtsprechung ab, dass die Beschwerdeinstanz nicht von Amtes wegen eine
angefochtene Verfügung auf allfällige Sachverhaltsmängel oder Rechtswidrigkeiten
überprüfen muss, sondern vom Beschwerdeführer im einzelnen darzulegen ist,
inwiefern die Verfügung mangelhaft sein soll. Der Beschwerdeführer muss in seiner
Eingabe dartun, in welchen Punkten der angefochtene Entscheid auf einem unrichtigen
oder unvollständig festgestellten Sachverhalt beruht oder Rechtsnormen unrichtig oder
in Überschreitung bzw. Missbrauch des Ermessens angewendet wurden (vgl. GVP
1999 Nr. 37 mit Hinweisen).
2.1. Im Vergaberecht gilt der Grundsatz der Transparenz, dessen Gewährleistung auch
Voraussetzung dafür ist, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung der Anbieter
überhaupt erst umgesetzt werden kann (Galli/Moser/Lang/Clerc, a.a.O., Rz. 613). In
diesem Sinn wird verlangt, dass alle für die Zuschlagserteilung massgeblichen
Zuschlagskriterien unter Einschluss ihrer Gewichtung und allfälliger Subkriterien bereits
in der Ausschreibung definiert werden. Die Bekanntgabe der Zuschlagskriterien ist für
die Vergabebehörde bindend. Entsprechend ist es ihr grundsätzlich verwehrt, bekannt
gegebene Kriterien nach erfolgter Ausschreibung, insbesondere nach Eingang der
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Angebote, noch wesentlich abzuändern. Sie verhält sich zudem vergaberechtswidrig,
wenn sie bekannt gegebene Kriterien ausser Acht lässt, die bekannt gegebene
Bedeutungsfolge umstellt, andere Gewichtungen vornimmt oder zusätzliche Kriterien
heranzieht, die sie nicht bekannt gegeben hat.
Art. 19 Abs. 1 lit. b VöB schreibt schliesslich vor, dass die Ausschreibung im offenen
und im selektiven Verfahren wenigstens "Gegenstand und Umfang des Auftrags"
enthalten muss. Die Ausschreibungsunterlagen müssen einen klaren und umfassenden
Beschrieb der geforderten Leistungen enthalten. Ein unklarer oder unvollständiger
Leistungsbeschrieb erschwert die Vergleichbarkeit der Angebote und verletzt das
Transparenzgebot (vgl. H. Stöckli, Das Vergaberecht der Schweiz, 6. Aufl., Zürich 2004,
S. 386 mit Hinweisen auf Judikatur).
2.1.1. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz habe das Preis-
Leistungsverhältnis unrichtig und damit die Anbieter ungleich beurteilt. Die
Ausschreibungsunterlagen würden für die "normalen" SB-Kurse eine Kursleitung
verlangen, welche durch eine Co-Leitung unterstützt werde. Ausschreibungsunterlagen
vergleichbarer Kurse aus dem Jahr 2006 hätten damals noch von einer Kursleitung und
einer Assistenz gesprochen. Dies habe aber einige Anbieter dazu bewogen, Teilnehmer
aus den Kursen selbst als Assistenz einzusetzen, worunter die Betreuungsqualität
gelitten habe. Bei der vorliegenden Ausschreibung habe das Amt für Arbeit nun die
Absicht gehabt, die Co-Leitung aufzuwerten und entsprechend verlangt, dass die Co-
Leitung durch eine qualifizierte Person übernommen werde. An die beiden
unterrichtenden Personen sollten demnach dieselben Anforderungen gestellt werden.
Die Ausschreibungsunterlagen seien diesbezüglich klar und unmissverständlich
formuliert, zumal auch ausdrücklich von einer Co-Leitung und nicht mehr von einer
Assistenz die Rede sei. Das Amt für Arbeit habe diese Absicht auch mündlich bestätigt.
Indem die Beschwerdegegnerin für die "normalen" SB-Kurse aber nachweislich
Praktikantinnen und Praktikanten als Co-Leitung offeriert habe, ver-stosse sie gegen
die Ausschreibungsbedingungen. Nur dies habe es ihr ermöglicht, zu einem wesentlich
tieferen Preis zu offerieren. Die übrigen Anbieter hätten allesamt eine qualifizierte und
damit teurere Co-Leitung offeriert. Damit habe die Vorinstanz die Offerten willkürlich
beurteilt.
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Die Vorinstanz räumt in ihrer Vernehmlassung vom 20. Oktober 2008 ein, das Amt für
Arbeit habe durchaus die Absicht gehabt, die Co-Leitung aufzuwerten, nur sei dies in
den Ausschreibungsunterlagen ungenügend zum Ausdruck gekommen. Die sich bei
der Bewertung der Offerten stellende Frage, ob der Begriff der Kursleitung auch die
Co-Leitung umfasste, habe aufgrund der Ausschreibungsunterlagen verneint werden
müssen. Entsprechend habe die Beschwerdegegnerin weder ausgeschlossen noch bei
der Bewertung ihrer Offerte ein Abzug für die gegenüber der Beschwerdeführerin und
den übrigen Anbieterinnen schlechter qualifizierte Co-Leitung vorgenommen werden
können. Die Vorinstanz bringt sodann vor, der Beschwerdeführerin hätten die
Unterschiede zwischen dem Bewertungsformular aus dem Jahr 2006 und demjenigen
aus dem Jahr 2008 auffallen müssen.
2.1.2. Vorliegend geht es insbesondere um die Interpretation der
Ausschreibungsunterlagen und die Frage, ob die Ausschreibungsunterlagen von der
Vorinstanz richtig ausgelegt bzw. angewendet worden sind. Die
Ausschreibungsunterlagen sehen bei den "normalen" SB-Kursen eine Kursleitung vor,
die von einer Co-Leitung unterstützt wird (Anhang 7 der Ausschreibungsunterlagen).
Mindestanforderungen an die Qualifikation der Kursleiter werden keine gestellt,
sondern einzig die verschiedenen Qualifikationsstufen im Bereich der
Erwachsenenbildung erläutert (Anhang 5). Auch werden im Bewertungsformular nur die
Qualifikation und Erfahrung der Kursleitung, nicht aber jene der Co-Leitung aufgeführt
(Anhang 8).
Soweit die Vorinstanz geltend macht, der Beschwerdeführerin hätte durch einen
Vergleich der Ausschreibungsunterlagen aus dem Jahr 2006 und jenen des
vorliegenden Verfahrens klar werden müssen, dass es auf die Qualifikation der Co-
Leitung nicht ankomme, sind diese Ausführungen unbehelflich. Hingegen ist die
vorinstanzliche Auffassung, wonach unter dem Begriff Kursleitung nur die Kursleitung
im engeren Sinn verstanden werden konnte und nicht auch die Co-Leitung, vertretbar.
Zwar trifft zu, dass die Ausschreibung in diesem Punkt die Absicht des Amtes für Arbeit
nur ungenügend wiedergab und insoweit klarer hätte abgefasst werden können. Auf die
Absichten des Amtes für Arbeit kommt es aber nicht an. Massgebend sind einzig die
Ausschreibungsunterlagen, und diese sind in bezug auf den relevanten Bereich klar. So
finden sich weder Ausführungen zu den Anforderungen an die Qualifikation der
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Kursleitung noch zu derjenigen der Co-Leitung. Demnach war es nicht
ausgeschlossen, Praktikanten als Co-Leitung einzusetzen. Jedenfalls durfte die
Beschwerdeführerin nicht ohne weiteres davon ausgehen, dass an die Co-Leitung
analoge Voraussetzungen wie an die Kursleitung gestellt werden, selbst wenn dies der
Absicht des Amtes für Arbeit entsprochen hätte. Vielmehr ist aufgrund der
Ausschreibungsunterlagen davon auszugehen, dass es auf die Qualifikation der Co-
Leitung offenbar nicht ankam und die Bewerber in der Besetzung dieser Position frei
waren. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin hat sich die Vorinstanz damit
nicht vergaberechtswidrig verhalten, wenn sie die Qualifikation der Co-Leitung nicht als
Zuschlagskriterium berücksichtigt hat. Unzulässig wäre es etwa gewesen, wenn die
Anforderungen an die Co-Leitung in den Ausschreibungsunterlagen aufgeführt worden
wären, die Vorinstanz diese Kriterien aber bei der Beurteilung der Offerten nicht
berücksichtigt hätte. Dies ist vorliegend aber nicht geschehen. Die Co-Leitung wurde
nicht als Zuschlagskriterium aufgeführt und durfte bei der Beschwerdegegnerin weder
zu einem Ausschluss noch zu einem Abzug bei der Bewertung führen.
2.1.3. Die Ausschreibung gilt nach Art. 15 Abs. 2 lit. a IVöB als selbständig anfechtbare
Verfügung. Falls die Beschwerdeführerin die Ausschreibung bzw. die
Ausschreibungsunterlagen als unzulässig bzw. widersprüchlich betrachtete, hätte sie
nach ihrer telefonischen Anfrage bei der Vorinstanz eine förmliche Anfrage stellen
können, die vom Auftraggeber nach Art. 21 Abs. 1 VöB zu beantworten gewesen wäre,
wobei wichtige Auskünfte allen Anbietern gleichzeitig hätten mitgeteilt werden müssen
(Art. 21 Abs. 2 VöB). Damit hätte für sämtliche Anbieter Klarheit über die Anforderungen
an die Kursleitung geschaffen werden können. Die Beschwerdeführerin hätte gegen die
Ausschreibung bzw. die Ausschreibungsunterlagen indes auch Beschwerde erheben
können, da eine solche Verfügung als selbständig anfechtbar gilt (Art. 15 Abs. 2 lit. a
IVöB). In der Beschwerde gegen den Zuschlag können Mängel der Ausschreibung
hingegen nicht mehr gerügt werden (vgl. dazu GVP 2006 Nr. 60).
2.2. Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, die Beschwerdegegnerin habe in
ihrer Offerte die Kosten zu tief kalkuliert und wäre demnach auszuschliessen gewesen.
Es trifft zu, dass das Preisangebot der Beschwerdegegnerin erheblich unter dem
Durchschnitt liegt. Dies ist aber damit zu erklären, dass sie zulässigerweise
Praktikanten in der Co-Leitung einsetzt. Die Vorinstanz durfte folglich darauf verzichten,
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weitere Erkundigungen einzuholen oder vertieft zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin
vertragliche oder gesetzliche Bestimmungen verletzen würde. Vor diesem Hintergrund
kann die Frage, ob bei Los 5 auch das zweitplazierte Angebot als ungewöhnlich niedrig
einzustufen ist, offen bleiben. Anzumerken ist, dass nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts und herrschender Lehre die Vergabestelle ein preislich
aussergewöhnlich günstiges Angebot nur dann nicht berücksichtigen darf, wenn fest
steht, dass der Anbieter ausserstande ist, die Teilnahmebedingungen einzuhalten oder
die Auftragsbedingungen zu erfüllen. Die geltenden Vorschriften des öffentlichen
Beschaffungswesens enthalten aber kein grundsätzliches Verbot von Unterangeboten
bzw. ungewöhnlich niedrigen Angeboten. Massgebend ist einzig, dass die Teilnahme-
und Auftragsbedingungen des entsprechenden Vergabeverfahrens eingehalten werden
(vgl. GVP 2002 Nr. 33).
2.3. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich die Bewertung der Kriterien "Kursräume",
"Lehrplan Kurs" und "Probelektion zum Thema Bewerbungsschreiben". Die Vorinstanz
habe bei ihrem Angebot lediglich 2 1/2 von 3 möglichen Punkten vergeben und dies
mit der knappen Grösse der Kursräume, dem etwas zu kurz ausgefallenen Teil
"Standortbestimmung" und der kaum realisierbaren Stoffmenge begründet. Auch sei
nicht ersichtlich, weshalb bei den SB-Kursen für qualifizierte Arbeitssuchende die
gleichen Abzüge geltend gemacht werden wie bei den "normalen" SB-Kursen. Ferner
sei unklar, weshalb der Beschwerdegegnerin wegen der fehlenden Angaben zum
Lehrmittel keine Abzüge vorgenommen worden seien.
Wie es sich mit diesen Einwendungen verhält, kann indes offen bleiben. Selbst wenn
die gerügten Abzüge bei der Beschwerdeführerin willkürlich vorgenommen worden
wären und bei der Beschwerdegegnerin ein ganzer Punkt abgezogen würde, würde
sich aufgrund der Punktedifferenz an der Plazierung der Beschwerdeführerin nichts
ändern.
2.4. Zusammenfassend steht somit fest, dass sich die angefochtenen
Zuschlagsverfügungen als rechtmässig erweisen und die Beschwerde
dementsprechend als unbegründet abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist.
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3. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr.
8'000.-- (inkl. Gebühr der Präsidialverfügung vom 17. September 2008 in der Höhe von
Fr. 1'000.--) ist angemessen (Ziff. 381 und 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12) und
mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen. Die Beschwerdeführerin ist
unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdegegnerin hat kein entsprechendes
Begehren gestellt (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 263 Abs. 3 des
Zivilprozessgesetzes, sGS 961.2).
Demnach hat das Verwaltungsgericht