# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** decee702-1998-5a21-83a2-731da5dd1f3f
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2020
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
a. Con messaggio del 14 novembre 2018 (n. 46) il Municipio di CO 1 ha chiesto al Consiglio comunale lo stanziamento di un credito di fr. 3'730'000.- per l'acquisto del "comparto A_" composto dai mapp. _, su cui sorge l'omonimo Hotel e _, terreno a esso complementare situato a monte. Lo scopo è quello di destinare il comparto per l'insediamento del villaggio di cantiere dell'Ufficio federale delle strade (USTRA) relativo al progetto "_, secondo tubo _" e per la costruzione del vallo di protezione sovrastante la zona tra il magazzino patriziale (mapp. 2753) e l'Hotel A_ stesso.
b. In occasione della seduta del Consiglio comunale del 17 dicembre 2018 il CO 1 ha ritirato il messaggio, seguendo l'invito della maggioranza della Commissione della gestione che riteneva necessari ulteriori chiarimenti e che, per questo motivo, non aveva redatto il rapporto all'indirizzo del plenum.
B.
a. Eseguiti alcuni approfondimenti, il 21 marzo 2019 il CO 1 ha licenziato il messaggio (n. 52), con cui ha nuovamente postulato la concessione del credito in parola.
b. Il 18 aprile 2019 la Commissione della gestione, esperiti ulteriori verifiche, ha stilato un rapporto favorevole alla proposta municipale, indicando tuttavia due emendamenti. Il medesimo giorno si è pronunciata anche la Commissione opere pubbliche, allestendo un rapporto di maggioranza a favore dell'acquisto e uno di minoranza di parere contrario.
c. Il 30 aprile 2019 il Consiglio comunale ha approvato il credito con 19 voti favorevoli e 2 contrari (presenti 21 consiglieri su 25). Preso atto dell'adesione del Municipio, è stato adottato l'emendamento concernente il punto 4 del dispositivo, mentre è stato respinto quello riguardante il punto 3. La risoluzione adottata, affissa all'albo comunale il 2 maggio successivo, ha dunque il seguente tenore:
1.
È concesso un credito di fr. 3'730'000 per l'acquisto dei fondi _ e _ RFD di _.
2.
L'acquisto è vincolato alla sottoscrizione di un contratto di locazione con USTRA della durata minima di 10 anni e per un canone annuo di fr. 290'750.
3.
Sul conto del notaio incaricato della compravendita, la parte venditrice lascerà in deposito / garanzia l'importo omnicomprensivo di fr. 300'000.-, destinato alla copertura di eventuali costi straordinari, a oggi non prevedibili e rilevanti nella manutenzione dell'immobile, durante la sua locazione a USTRA.
4.
Il deposito in garanzia di fr. 300'000, dedotti i costi sopportati, sarà mantenuto per l'intera durata del contratto di locazione con USTRA ad oggi prevista di 10 anni. I proprietari, prima della compravendita, si prendono a carico la sistemazione dell'impianto di riscaldamento e dell'ascensore come da conferma dell'Avvocato _ a nome dei proprietari del 21.03.2019 (che è parte integrante di questo messaggio municipale). Tale spesa sarà dedotta dal deposito in garanzia.
(...)
7. L'investimento dovrà essere concluso entro il 31.12.2020 e sarà iscritto alla voce gestione investimenti patrimoniali del Comune.
C.
Il 16 ottobre 2019 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa con cui RI 1 ha chiesto l'annullamento della risoluzione del Consiglio comunale in parola. Secondo il Governo il Legislativo comunale avrebbe deliberato con sufficiente cognizione di causa e l'operazione d'acquisto non si porrebbe in contrasto con il divieto di speculazione.
D.
Con ricorso del 19 novembre 2019 RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, domandando l'annullamento della decisione governativa appena descritta al pari di quella comunale da essa tutelata. L'insorgente rimprovera al Governo di avere erroneamente escluso il carattere speculativo della compravendita in esame.
E.
Il Consiglio di Stato chiede la reiezione del gravame, senza formulare osservazioni. Anche il Municipio e il presidente del Consiglio comunale resistono all'impugnativa, rinunciando a presentare la risposta, ma sostenendo il carattere urgente della procedura. Il progetto definitivo del secondo tubo da parte dell'USTRA sarebbe infatti stato approvato, donde la necessità di procedere ai lavori per gli alloggi. Inoltre, il 15 dicembre 2019 i cittadini di CO 1 hanno condiviso in votazione popolare il credito oggetto del procedimento (62% di voti favorevoli). La Sezione degli enti locali (SEL) non prende posizione.
F.
In sede di replica RI 1 ribadisce le tesi e le domande di giudizio del ricorso, contestando il carattere urgente della pratica. Le Autorità comunali si limitano a confermare il contenuto della precedente presa di posizione, mentre il Governo è rimasto silente. La SEL non formula osservazioni.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987; LOC; RL 181.100) e la legittimazione attiva di RI 1 è certa (art. 209 lett. a LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In particolare, va respinta la richiesta di sopralluogo, insuscettibile di apportare al Tribunale la conoscenza di nuovi elementi utili ai fini del giudizio
(RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3. con rinvii;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1c ad art. 18)
. Né, per lo stesso motivo, è necessaria un'udienza di discussione, atteso inoltre come la legislazione cantonale e quella federale non garantiscano alla parte il diritto di essere udita oralmente, essendo sufficiente che possa far valere le proprie ragioni per iscritto (DTF 125 I 209 consid. 9b e rinvii, 117 II 132 consid. 3b;
Adelio Scolari
,
Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 494).
2.
2.1. Secondo l'art. 212 LOC le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili: se contrarie a norme della Costituzione, di leggi o di regolamenti (lett. a); quando sono state ammesse a votare persone non aventi diritto e ciò ha potuto influire sulle deliberazioni (lett. b); se la votazione non è stata eseguita secondo le norme di legge (lett. c); se conseguenti ad atti illeciti oppure se si sono verificati disordini o intimidazioni tali da presumere che i cittadini non abbiano potuto esprimere liberamente il loro voto (lett. d); qualora siano state violate formalità essenziali prescritte da leggi o regolamenti (lett. e).
2.2. Ove non sia fatta valere una violazione del diritto nel senso del precitato art. 212 LOC, l'autorità di ricorso non può mettere in discussione una decisione del legislativo senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che disattende il principio dell'autonomia comunale (STA 52.2018.315 del 31 ottobre 2018 consid. 3.2. e riferimento).
3.
3.1. L'art. 168 LOC (versione in vigore dal 1° luglio 2019, che ha ripreso quanto disposto dall'art. 184 vLOC; BU 1987, 173) i beni comunali non possono essere impiegati in speculazione. L'art. 18 cpv. 2 del regolamento sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei Comuni del 22 maggio 2019 (RGFCC; RL 184.150; in vigore dal 1° luglio 2019, corrispondente al previgente art. 38 cpv. 2 del regolamento di applicazione della LOC del 30 giugno 1987; RALOC; BU 1999, 316) precisa che
per speculazione secondo l’art. 168 LOC s'intende l'impiego dei beni comunali in operazioni prettamente commerciali, comportanti di regola un rischio economico e rivolte prevalentemente al conseguimento di un lucro nell'ambito dell'economia di mercato.
3.2. Il divieto di speculazione è inserito al termine del capitolo che la LOC dedica ai beni comunali, ove sono espressi i principi di loro conservazione e buona amministrazione (art. 162 cpv. 2, 163 cpv. 2 e 166 LOC; cfr.
Eros Ratti
, Il Comune
,
Organizzazione politica e funzionamento, vol. I, III ed., Losone 1991, pag. 704). Esso è dunque innanzitutto volto a impedire ai Comuni di mettere a repentaglio, senza alcuna garanzia, il loro patrimonio con operazioni sul mercato monetario o immobiliare (
loc. cit.
). Tuttavia, il concetto di speculazione non va inteso unicamente come assunzione di rischio, ma concerne anche quelle operazioni che implicano in via principale uno scopo di conseguimento di utili economici ottenuti in un contesto di economia di mercato (Messaggio del Consiglio di Stato concernente la revisione parziale della LOC volta all'introduzione nei comuni ticinesi del modello contabile armonizzato di seconda generazione
[
MCA2
]
del 27 giugno 2018, in: RVGC 2018-2019, pag. 3375 segg., ad art 168 pag. 3399). In definitiva, per non ricadere nel divieto di speculazione, la motivazione d'interesse pubblico dell'operazione dev'essere preponderante rispetto al mero fine economico. Se lo scopo ricercato è tutto o in prevalenza volto al conseguimento di un lucro, cioè sostanzialmente equivalente a quello coltivato da un operatore commerciale privato, l'utilizzo del bene comunale deve ritenersi colpito dal divieto posto dall'art. 168 LOC (cfr. RDAT 1986 n. 7).
4.
Preliminarmente dev'essere risolto il quesito di sapere se l'operazione in esame ricade in quanto tale nel concetto d'impiego di beni comunali di cui all'art. 168 LOC. Secondo il punto 7 del dispositivo della risoluzione del legislativo, l'investimento sarà iscritto alla voce gestione investimenti patrimoniali del Comune. Dal messaggio si evince inoltre che per finanziare l'acquisto del comparto si dovrà fare capo a prestiti. Ora, la sottoscrizione di un mutuo ai fini di acquistare un bene patrimoniale consiste senz'altro in un impiego di beni comunali secondo il citato articolo. Infatti, per beni comunali devono qui essere intesi sia quelli immobiliari, sia quelli mobiliari, dunque capitali e denaro liquido compresi (
Ratti
, op. cit., pag. 704). Poco importa se il reperimento della liquidità necessaria avviene in alienazione di beni patrimoniali, attingendo a riserve oppure facendo capo a una qualsivoglia forma di prestito. La concessione del credito in esame consiste dunque in un impiego di beni comunali ai sensi della citata norma.
5.
Il ricorrente ritiene che alla base della richiesta del credito vi siano motivi di lucro, equiparabili a quelli di un operatore commerciale privato. Ciò che emergerebbe dai messaggi citati, che pongono in primo piano la questione degli utili derivanti dall'operazione, sottolineandone a più riprese i vantaggi economici, anche fiscali. I motivi di interesse pubblico ritenuti dal Governo non sarebbero dati, rispettivamente sarebbero di natura secondaria oppure non si porrebbero in relazione con l'operazione contestata. Quanto alla costruzione del vallo di protezione esso non permetterebbe di eliminare ogni pericolo né vi sarebbe garanzia alcuna per un futuro ampliamento della zona edificabile. Nemmeno la possibilità di riqualificare il comparto con funzione turistico/alberghiera al termine del cantiere permetterebbe di riconoscere un interesse pubblico preminente, giacché se effettivamente la copertura dell'autostrada dovesse comportare l'aumento dell'attrattività turistica di _, saranno i proprietari privati della struttura ad attivarsi, partecipando eventualmente agli oneri per la realizzazione dell'opera di premunizione. Del resto la sua costruzione non dipenderebbe necessariamente dall'apporto dell'USTRA, atteso che la sua partecipazione avrebbe valenza di contributo di miglioria secondo quanto indicato nel messaggio del 15 marzo 2018 (n. 36) concernente lo stanziamento del credito di fr. 1'300'000.- per la sua realizzazione. Detto importo potrebbe essere prelevato dai proprietari dei fondi, ritenuta la necessità della sua realizzazione in caso di ristrutturazione dell'immobile. Nemmeno il fatto che l'USTRA, volendo sottrarsi a possibili critiche sul proprio operato, non intenda acquistare l'immobile né prenderlo in locazione da privati preferendo che sia il Comune ad acquistare i fondi sarebbe determinante. L'eventuale spostamento del villaggio in zona S_ comporterebbe unicamente un sacrificio temporaneo di zona agricola, per il quale comunque i proprietari verrebbero indennizzati; il Comune non ne patirebbe: essendo la zona parte del suo territorio sarebbero garantiti i medesimi introiti (tasse per i servizi erogati, imposte alla fonte degli operai ecc.). Il ricorrente sottolinea, da ultimo, che l'operazione comporterebbe rischi, non essendo per nulla sicuro che essa sia vantaggiosa per l'ente pubblico al termine della locazione. Intanto è dubbio che la costruzione del vallo permetterà di rivalutare il comparto, la cui futura assegnazione alla zona edificabile non è certa. Ma, soprattutto, il Comune potrebbe ritrovarsi proprietario di un immobile difficilmente alienabile e bisognoso di manutenzione/modifiche per cambiamento di destinazione.
6.
La decisione del Consiglio comunale resiste alle seppur circostanziate critiche dell'insorgente.
6.1. La genesi del credito contestato può essere desunta dal Messaggio del 21 marzo 2019 e dai suoi allegati. Inizialmente l'USTRA aveva individuato come ubicazione del villaggio di cantiere la zona di S_, nei pressi della stazione di servizio autostradale; era prevista la demolizione della fila di stabili esistenti lungo la strada e il deposito di materiali su tutta la piana. A tutela del territorio e degli allevatori, il Municipio ha cercato delle alternative, proponendo innanzitutto di utilizzare l'area della stazione di servizio. Non essendo andata in porto questa opzione, l'Esecutivo comunale ha quindi chiesto all'USTRA di esaminare soluzioni che permettessero sfruttare strutture esistenti e inutilizzate. L'Ufficio federale ha in seguito valutato alcune alternative, tra cui quella del comparto dell'Hotel A_, che è stata ritenuta tecnicamente idonea (essa permette di far capo anche ai terreni annessi alla struttura esistente e, parzialmente, a uno di proprietà del Patriziato di _), e vantaggiosa (poiché nei pressi del cantiere e di facile accesso, senza necessità di attraversare zone densamente abitate). Nell'albergo troverebbero posto solo una parte degli alloggi e una mensa, mentre altri accantonamenti saranno realizzati con la posa di container nelle adiacenze. Per poter ubicare i dormitori sui fondi interessati, è sorta la necessità di erigere il citato vallo di protezione dalle valanghe e dalla caduta sassi a monte della zona, i cui costi - come visto - sono assunti nella misura del 50% da parte dall'USTRA. In accordo coi proprietari, è stata avviata una procedura di stima al Tribunale arbitrale della Confederazione, incaricato di stabilire un valore congruo d'affitto o d'acquisto, risultato che sarebbe stato accettato senza riserve dalle parti. In seguito ad approfondimenti giuridici, l'USTRA ha però escluso di poter acquistare direttamene lo stabile per i soli scopi di cui al progetto, per cui si è rivolto al Comune proponendogli di comprarlo in sua vece per poi locarglielo.
6.2. La concessione del credito in esame è volta all'acquisto del comparto A_, ai fini di assicurarvi l'insediamento del villaggio di cantiere in relazione alla costruzione del secondo tubo della galleria autostradale del _. Opzione che il Comune ritiene per svariate ragioni essere la più vantaggiosa. Tale scelta di fondo rientra nell'autonomia dell’Ente locale e, siccome non è contraria a norme di legge, non potrebbe di per sé essere qui messa in discussione (cfr.
supra
, consid. 2.2), ciò che a ben vedere nemmeno è il tema dell'impugnativa. Tuttavia, per verificare i motivi alla base della concessione del credito, occorre comunque chinarsi sul quesito di sapere se essa risponde a un interesse pubblico, ciò che l'Autorità comunale deve sempre considerare in ogni sua attività
(art. 5 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101).
6.3. Ferme queste premesse, l'interesse pubblico alla base della scelta comunale risulta senz'altro dato. La concessione del credito va infatti iscritta nel complesso dei rapporti tra l'USTRA e il Comune nell'ambito del citato cantiere.
6.3.1. L'insediamento del villaggio di cantiere nel comparto A_ comporterà come visto un'importante partecipazione da parte dell'Ufficio federale per la sua messa in sicurezza dal profilo dei pericoli naturali. Aspetto che è di sicuro interesse pubblico, a prescindere dai rapporti di proprietà. Infatti, pur facendo astrazione dall'effettiva possibilità di una futura estensione della zona edificabile, la diminuzione del grado di pericolo accresce il margine di intervento sulla struttura esistente, aumentando le possibilità che al termine dei lavori essa possa trovare una nuova destinazione, evitando che resti (nuovamente) inutilizzata. Tanto più che l'USTRA migliorerà gli accessi stradali alla zona, la cui ubicazione è inoltre funzionale alla situazione del cantiere anche da un profilo degli spostamenti veicolari. Inoltre, la vicinanza del villaggio di cantiere all'abitato di _ avrà senz'altro ricadute positive per le attività in loco. Sinergie e vantaggi che sarebbero ridotti se si facesse capo a una zona più discosta nel Comune. Essi sarebbero addirittura azzerati qualora l'USTRA insediasse la struttura al di fuori del territorio del Comune. Per quanto riguarda in particolare la località di S_, a torto il ricorrente sembra sminuirne l'impatto territoriale. Tale soluzione, infatti, precluderebbe per un lungo periodo l'utilizzo di pregiato suolo agricolo, ciò che anche in presenza di indennizzi dovrebbe essere laddove possibile evitato. Alla luce dell'accresciuta sensibilità della popolazione in materia di utilizzo del territorio, va altresì evidenziato che, ancorché temporanea, l'edificazione si estenderebbe per un arco temporale (almeno) decennale.
6.3.2. Assodato l'interesse pubblico di far capo al comparto A_, dev'essere riconosciuto anche quello dell'Ente pubblico di intervenire direttamente per favorire la riuscita dell'operazione. Certo, la realizzazione di un'opera di premunizione potrebbe essere finanziata con il prelievo di contributi di miglioria (art. 3 lett. b della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990; LCM; RL 703.100); inoltre, l'USTRA potrebbe anche rivalutare la situazione e decidere di prendere direttamente in locazione dai privati l'hotel. Operazioni che, tuttavia, devono avvenire in modo coordinato e coinvolgono differenti attori. L'insorgente nel criticare la concessione del credito suddivide questi aspetti, non considerando che essi vanno visti nel loro complesso, ciò che in definitiva è il motivo per il quale il Municipio ha proposto l'acquisto dei fondi. Come del resto ammette implicitamente anche l'insorgente, che nel ricorso si china sulla validità dell'opzione in località S_, se l'acquisto da parte del Comune non dovesse andare in porto, non vi sono garanzie che il villaggio di cantiere venga realizzato nel comparto A_. Anzi: non vi è nemmeno garanzia alcuna che esso venga edificato all'interno del territorio comunale, essendo possibile che l'Ufficio federale faccia capo anche a altre soluzioni. Soluzioni che, inoltre, potrebbero risultare anche svantaggiose per _, per esempio qualora dovessero ingenerare maggiori spostamenti veicolari lungo tratti stradali già fortemente sollecitati.
6.3.3. L'interesse pubblico alla base della concessione del credito è dato poi anche dalla possibilità per il Comune di poter indirizzare direttamente il recupero dello stabile nell'ottica di favorire il rilancio dell'attività turistica in loco, peraltro confrontata con una carenza di strutture ricettizie, approfittando della riqualifica del fondovalle e delle attività a esso connesse. Aspetto che, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, è stato considerato anche (ma non solo) nel messaggio municipale (pag. 2 seg.).
6.3.4. A torto l'insorgente intravvede nelle considerazioni di carattere economico la prova di prevalenti interessi lucrativi. È vero che sia nel messaggio, sia nei rapporti (in particolare quello della Commissione della gestione) vengono svolte diverse considerazioni di natura economica. Ma le stesse non sono tanto rivolte alla possibilità di conseguire un importante lucro attraverso l'operazione di compravendita, quanto piuttosto alla verifica (necessaria) delle implicazioni economiche dell'acquisto e della sua sostenibilità per le finanze comunali. Del resto, nemmeno vi è ancora la volontà di alienare il bene in parola, ma piuttosto l'intenzione di poter disporre di una struttura interessante nell'ottica del futuro centro ricreativo che s'intende realizzare sul sedime di 27'000 m
2
del fondovalle riqualificato.
6.3.5. Il Comune, in definitiva, è dunque mosso da interessi pubblici, diversi da quello di un privato in un'economia di mercato, che vanno ben oltre l’arco temporale del cantiere e la possibilità di acquistare un bene a prezzo vantaggioso per ricavarne il massimo reddito possibile. Prezzo che, inoltre, non è avvenuto nell'ambito di una normale contrattazione tra privati, ma facendo capo a un'autorità arbitrale chiamata a stimarne il valore. Né la compravendita vien conclusa nell'ottica di un immediato guadagno. Anche alla luce della discussione avvenuta in Consiglio comunale emerge che l'acquisto è dettato dalla volontà di proseguire nella strada collaborativa con l'Ufficio federale, volta alla ricerca di soluzioni condivise e vantaggiose per la collettività locale, di rilanciare la struttura oggi dismessa attraverso interventi volti a migliorare l'attrattività di zona, mettendola in un primo tempo in locazione in modo da recuperare gran parte dell'investimento, per poi poter chinarsi con un progetto di valenza pubblica in relazione alla riqualifica del fondovalle.
6.4. Per quanto concerne invece i rischi finanziari, tenendo conto anche degli approfondimenti operati dalla Commissione della gestione, è possibile ritenere che essi siano tutto sommato contenuti. Innanzitutto va considerato che il prezzo d'acquisto, come appena ricordato, è quello calcolato dalla Commissione federale di stima che ha agito quale Tribunale arbitrale tra l'USTRA e i privati. Il valore dell'immobile è stato valutato in fr. 3'730'000, mentre la conclusione della compravendita è vincolata alla sottoscrizione di un contratto di locazione con l'USTRA della durata minima di 10 anni per un canone annuo di fr. 290.750.-. Durata per la quale, inoltre, sarà in vigore un'importante garanzia di fr. 300'000.-, alla quale vi è già sin d'ora l'accordo di far capo per gli interventi di sistemazione dell'ascensore e dell'impianto di riscaldamento. Ciò significa che al termine della durata minima del contratto (concluso con un conduttore senz'altro affidabile) il Comune avrà già recuperato i 3/4 dell'investimento, restando un residuo di fr. 930'000.-. In meno di tredici anni, pertanto, sarà possibile il rientro dell'intero importo investito. Infine, il solo mapp. _ ha un valore si stima (notoriamente inferiore a quello reale) di fr. 1'537'201.-, superiore all'investimento residuo da recuperare al termine della durata minima decennale anni del contratto di locazione.
6.5. Ne discende che la concessione del credito contestato non è contrario al divieto di speculazione di cui all'art. 168 LOC. La decisione governativa impugnata, che conferma quella del Legislativo di _, va confermata siccome immune da violazioni del diritto.
7.
7.1. Il ricorso deve dunque essere respinto. Con l'emanazione del presente giudizio, la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo all'impugnativa - peraltro dato per legge - è superata.
7.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si giustifica l'assegnazione di ripetibili al Comune che ha rinunciato a presentare risposta e duplica
(art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).