# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 1cbe55a5-47d4-4b5a-a863-8cf74ca8ced2
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2002
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. Mit einer Ausschreibung vom 12. April 2001 eröffnete die Gemeinde X eine Submission im selektiven Verfahren für die Vergabe von Ingenieurarbeiten im Bereich der Entwässerung (Gemeindeingenieur für Liegenschaftenentwässerung). Um die Teilnahme bewarben sich 13 Ingenieurbüros, von denen die Gemeinde fünf zu einem Angebot einlud, darunter die bisherige Inhaberin des Auftrags, die Firma G, sowie die beiden Büros D und A. Mit Beschluss vom 25. Oktober 2001 vergab der Gemeinderat X den Auftrag an die Firma D, was er den nicht berücksichtigten Anbietern in einem Brief vom 29. Oktober 2001 mitteilte.
II. Gegen den Vergabeentscheid erhob die Firma A am 8. November 2001 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte zusammengefasst, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Auftrag sei ihr zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde. Ferner ersuchte sie darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren.
Der Gemeinderat stellte in seiner Beschwerdeantwort vom 13. Dezember 2001 den Antrag, es seien die Beschwerde und das Gesuch um aufschiebende Wirkung abzuweisen. Die mitbeteiligte Firma D reichte innert Frist keine Stellungnahme ein.
Mit Präsidialverfügung vom 19. Dezember 2001 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt. Sodann wurde der Beschwerdeführerin am 30. Januar 2002 die Einsicht in die Beschwerdeakten mit einer Einschränkung bewilligt.
Mit Replik vom 19. Februar 2002 und Duplik vom 5. April 2002 hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest.
Die Ausführungen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachstehenden Ausführungen wiedergegeben.

## Considerations

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. November 1994 (IVöB) sowie die §§ 3 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung vom 22. September 1996 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
2. Ein nicht berücksichtigter Anbieter ist zur Beschwerde gegen den Vergabeentscheid legitimiert, wenn er bei deren Gutheissung eine realistische Chance hat, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, bei welcher er ein neues Angebot einreichen kann. Andernfalls fehlt ihm das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11). Vorliegend hat die Beschwerdeführerin gemäss der Begründung des angefochtenen Entscheids nur das drittbeste Resultat erzielt. Mit den in der Beschwerde erhobenen Rügen stellt sie jedoch unter anderem diese Bewertung in Frage, wozu sie ohne weiteres legitimiert ist.
3. a) Für die Ausarbeitung der Submissionsunterlagen und die Begleitung der Vergabe zog die Beschwerdegegnerin das Büro K bei. Die Beschwerdeführerin verlangt die Herausgabe der von diesem Büro erarbeiteten Unterlagen sowie die Einvernahme von dessen Sachbearbeiter M als Zeuge. Die Gemeinde wendet dagegen ein, dass sie im Verlauf des Submissionsverfahrens habe feststellen müssen, dass dieser Sachbearbeiter die Beschwerdeführerin unverhältnismässig stark bevorzuge. Den Grund dafür sieht sie darin, dass M Studienkollege eines Mitglieds der Geschäftsleitung der Beschwerdeführerin gewesen sei. Der Gemeinderat habe daher die Bewertung der Zuschlagskriterien im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens selber vorgenommen. – Die Beschwerdeführerin führt in der Replik zu diesen Vorwürfen aus, dass keines ihrer Geschäftsleitungsmitglieder Studienkollege von M gewesen sei; hingegen sei ihr Projektleiter Siedlungsentwässerung mit M bekannt. Derartige Kontakte seien in der relativ kleinen und übersichtlichen Branche üblich. Nachdem die Beschwerdegegnerin dies nicht bestritten habe, sei davon auszugehen, dass der beigezogene Ingenieur das Unternehmen der Beschwerdeführerin tatsächlich als gleichwertig beurteilt habe, was der Beschwerdegegnerin aber offenbar ungelegen gekommen sei. – Dazu bemerkt die Beschwerdegegnerin in der Duplik, dass der beigezogene beratende Ingenieur die Beschwerdeführerin nicht als gleichwertig beurteilt, sondern wiederholt krass bevorzugt habe, so dass seine Empfehlungen nicht mehr als objektiv hätten qualifiziert werden können.
b) Die Vergabeinstanz kann zur Durchführung einer Submission externe Fachleute beiziehen, die direkt am Verfahren mitwirken. Ob der Beizug derartiger Experten erforderlich ist und in welcher Form er erfolgt, steht in weitem Umfang in ihrem Ermessen. Sie ist auch nicht an die Beurteilung der Experten gebunden, sondern trifft ihren Entscheid in eigener Verantwortung (RB 1999 Nr. 4 = BEZ 1999 Nr. 25 = ZBl 101/2000, S. 265 E. 5; zur besonderen Rechtslage bei der Einsetzung einer unabhängigen Jury gemäss § 11 Abs. 1 lit. k der Submissionsverordnung vom 18. Juni 1997 [SubmV] vgl. RB 2000 Nr. 60; VGr, 13. Februar 2002, VB.2001.00035, E. 3a/cc). Sieht die Behörde begründete Anhaltspunkte, an der Unvoreingenommenheit eines beigezogenen Experten zu zweifeln, muss sie auf dessen Mitwirkung verzichten, da in diesem Fall ein Ausstandsgrund gegen ihn vorliegt (RB 1999 Nr. 4 = BEZ 1999 Nr. 25 = ZBl 101/2000, S. 265 E. 5).
Die vorliegend strittige Vergabe wies keine Komplexität von der Art auf, dass der Beizug eines Experten zwingend erforderlich gewesen wäre. Die Beschwerdegegnerin war daher auch befugt, auf die Mitwirkung des beigezogenen Experten nachträglich wieder zu verzichten bzw. dessen Unterlagen in eigener Kompetenz zu werten. Wenn sie zur Auffassung gelangte, dass der beigezogene Fachmann versucht habe, die Beschwerdeführerin zu bevorteilen, war sie zu diesem Vorgehen sogar verpflichtet.
Die Frage stellt sich jedoch, ob nicht gleichwohl Anlass bestünde, die auf diesen Fachmann zurückgehenden Unterlagen offen zu legen. Zwar sind die Ergebnisse seiner Beratung verwaltungsinterne Unterlagen und müssen grundsätzlich nur herausgegeben werden, soweit sie zur Begründung des Vergabeentscheids erforderlich sind (VGr, 12. September 2001, VB.2001.00095, E. 4b). Entsprechendes gilt für die Einvernahme des Beraters als Zeuge. Wird jedoch die Mitwirkung eines externen Experten im Lauf des Verfahrens ohne äussere Notwendigkeit plötzlich abgebrochen, so erscheint es nahe liegend, dass dieser Sachverhalt einer näheren Prüfung unterzogen wird, um den Verdacht auf eine willkürliche Missachtung sachlich begründeter Ergebnisse auszuschliessen. Der von der Beschwerdegegnerin genannte Grund für die vermutete Voreingenommenheit des beigezogenen Fachmannes, nämlich seine Bekanntschaft zu einem Mitarbeiter der Beschwerdeführerin, erscheint keineswegs als zwingend, da Bekanntschaften dieser Art, wie die Beschwerdeführerin zu Recht anführt, unter Fachleuten derselben Branche kaum zu vermeiden sind. Anhaltspunkte für die von der Beschwerdegegnerin behauptete einseitige Bevorzugung könnten sich am ehesten aus den vom Berater erstellten Unterlagen bzw. aus seiner Einvernahme als Zeuge ergeben. Es ist denn auch nicht ersichtlich, welcher Nachteil der Beschwerdegegnerin aus dem Beizug der betreffenden Akten erwachsen könnte. Die Frage kann jedoch offen bleiben, da sie aufgrund der nachfolgenden Erwägungen für den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend ist.
4. Die Beschwerdeführerin erblickt einen Anhaltspunkt für willkürliches Vorgehen der Beschwerdegegnerin darin, dass die drei preislich günstigsten Anbieterinnen am 14. August 2001 zu einer "abschliessenden Besprechung" eingeladen worden seien. In der Folge sei der Zuschlag aber dennoch an die Mitbeteiligte ergangen, welche das zweitteuerste Angebot gemacht habe. Die Beschwerdegegnerin begründet ihr Vorgehen damit, dass zur Besprechung vom 14. August 2001 nur diejenigen Büros eingeladen worden seien, welche man nicht ausreichend gekannt habe. Das steht freilich in einem gewissen Widerspruch zu ihrer Angabe, dass man an jenem Treffen die konkrete Abwicklung des Projekts besprochen habe (Duplik, Ziff. 3), denn diese Abwicklung hat mit der Bekanntheit der Anbieter nichts zu tun und muss am ehesten mit denjenigen Bewerbern erörtert werden, welche für den Auftrag in Aussicht genommen werden. Auch diese Frage kann jedoch aus denselben Gründen offen bleiben.
5. a) Nach § 31 Abs. 1 SubmV erfolgt der Zuschlag – sofern nicht ausnahmsweise das alleinige Kriterium des niedrigsten Preises (§ 31 Abs. 2 SubmV) zur Anwendung gelangt – auf das wirtschaftlich günstigste Angebot. Bei der Bewertung der Angebote ist das Preis-Leistungs-Verhältnis zu beachten, wobei neben dem Preis insbesondere die folgenden Kriterien berücksichtigt werden können: Qualität, Termine, Wirtschaftlichkeit, Betriebskosten, Kundendienst, Ökologie, Zweckmässigkeit, technischer Wert, Ästhetik, Kreativität, Lehrlingsausbildung, Infrastruktur. Die für eine bestimmte Beschaffung massgeblichen Zuschlagskriterien werden von der Vergabebehörde im Hinblick auf die Besonderheiten des Auftrags festgelegt, wobei ihr ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht. Um die notwendige Transparenz des Vergabeverfahrens zu gewährleisten, sind die Zuschlagskriterien den Interessenten zu Beginn des Verfahrens in den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu geben (§ 17 Abs. 1 lit. i SubmV), und aus der Bekanntgabe muss ersichtlich sein, welches Gewicht den einzelnen Kriterien zukommt. Um die relative Bedeutung der einzelnen Kriterien ersichtlich zu machen, müssen diese zumindest in der Reihenfolge ihrer Bedeutung bekannt gegeben werden (vgl. zum Ganzen RB 1999 Nr. 62 = BEZ 1999 Nr. 13 E. 3b = ZBl 100/1999, S. 372).
Bei der Beurteilung der Angebote anhand der Zuschlagskriterien steht der Vergabestelle wiederum ein Ermessensspielraum zur Verfügung. In diesen greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB), nicht ein; zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (VGr, 7. Juli 1999, BEZ 1999 Nr. 26 E. 6a).
b) Die Beschwerdegegnerin legte die Zuschlagskriterien im "Leitfaden Angebot", der als Grundlage für die Ausarbeitung der Offerten in der zweiten Stufe des selektiven Verfahrens diente, wie folgt fest:
"1. Preis (60 %)
2. Qualität (40 %)
– vorhandene personelle Ressourcen (inkl. Lehrlinge), Leistungsfähigkeit, Verfügbarkeit
– Qualifikation Projektleiter und Schlüsselpersonen
– Referenzen / Erfahrung im Bereich Siedlungsentwässerung
– Technische Hilfsmittel, Innovation"
Dementsprechend nahm sie für die Bewertung der Angebote je eine separate Qualifikation der Kriterien Preis und Qualität vor, die sie anschliessend zu 60 % bzw. 40 % in die Gesamtwertung einfliessen liess.
c) Die Beschwerdeführerin hält es für unzulässig, dass bei der Beurteilung der Zuschlagskriterien die Resultate der Eignungsprüfung aus der ersten Stufe des selektiven Verfahrens erneut verwendet worden seien.
Bei der Beurteilung des Zuschlagskriteriums Qualität stellte die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen auf Unterlagen ab, welche die Anbietenden im Rahmen der Präqualifikation (erste Stufe des selektiven Verfahrens) eingereicht hatten. Gegen dieses Vorgehen ist nichts einzuwenden: Es waren dies die einzigen Unterlagen, welche eine Beurteilung der für die Qualität massgeblichen Unterkriterien wie personelle Ressourcen, Qualifikationen der massgeblichen Personen, Referenzen, Erfahrung etc. ermöglichten, und den Anbietenden war aufgrund der Angebotsunterlagen bekannt, dass auf diese Unterlagen abgestellt wurde. Dementsprechend erhielten sie in der zweiten Stufe des Verfahrens auch Gelegenheit, auf allfällige Änderungen gegenüber den zur Präqualifikation gemachten Angaben hinzuweisen.
Ob die Beschwerdegegnerin diese Unterlagen im Hinblick auf den Zuschlag neu bewertet hat oder die Bewertung aus der ersten Verfahrensstufe unverändert übernahm, geht aus den Akten nicht hervor. Diese Frage ist jedoch für das Ergebnis des Verfahrens nicht von Bedeutung. Zu prüfen ist vielmehr, ob die Beurteilung der Beschwerdegegnerin sich als inhaltlich zutreffend erweist.
d) Das Angebot der Beschwerdeführerin wurde beim Kriterium
Qualität
in fast allen Unterkriterien (mit der einzigen Ausnahme des Kriteriums Technische Hilfsmittel) schlechter beurteilt als dasjenige der Mitbeteiligten. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist diese Beurteilung nicht haltbar. Als ausgewiesene Ingenieurunternehmung im Bereich der Siedlungswasserbewirtschaftung und des Gemeindeingenieurwesens mit über 45 Mitarbeitenden, von denen 55 % über einen Hochschulabschluss verfügten, habe sie sich seit bald 40 Jahren auf dem Markt behauptet. Unverständlich sei insbesondere, dass sie sogar schlechter bewertet worden sei als die bisherige Inhaberin des Auftrags, bei welcher es sich um ein lokales Büro mit ca. 5 Mitarbeitern handle.
Zur Begründung ihrer Auffassung verwies die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort lediglich auf eine tabellarische Zusammenstellung, welche zu jedem Unterkriterium der Qualität die vergebenen Punkte sowie eine stichwortartige Erläuterung enthält. Eine ausführlichere Begründung der Bewertungen gab sie erst mit der Duplik, auf die jedoch nicht abgestellt werden kann. Zwar gestattet die Rechtsprechung den Vergabeinstanzen, die Begründung des Vergabeentscheids noch im Rahmen der Beschwerdeantwort zu ergänzen und damit eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs, die aus dem ursprünglichen Fehlen einer ausreichenden Begründung erwachsen konnte, zu beheben (vgl. RB 2000 Nr. 59 E. 4a = BEZ 2000 Nr. 25). Sie dürfen jedoch einen zweiten Schriftenwechsel, der angeordnet wird, um der beschwerdeführenden Partei eine Stellungnahme zu den neu vorgebrachten Begründungselementen zu ermöglichen, nicht zu einer nochmaligen Ergänzung der Begründung verwenden. Wie auch ein Beschwerdeführer seine Begründung nach Ablauf der Beschwerdefrist grundsätzlich nicht mehr erweitern kann (Kölz/Bosshart/Röhl, § 53 N. 15, § 54 N. 8), sind der Vergabestelle neue Vorbringen nach der Beschwerdeantwort im Prinzip ebenfalls nur noch gestattet, soweit diese durch Ausführungen der Replik veranlasst sind oder sich auf nachträglich entdeckte erhebliche Tatsachen beziehen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 8). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.
e) Die knappen in der Tabelle enthaltenen Hinweise vermögen den Anforderungen an die Begründung eines Vergabeentscheids nur teilweise zu genügen. So wird nicht deutlich, worauf die geringere Einstufung der Beschwerdeführerin beim Teilkriterium 1a (vorhandene personelle Ressourcen) zurückzuführen ist. Zum Teilkriterium 1b (Leistungsfähigkeit) bringt der dort enthaltene Hinweis "viele Leute mit wenig Erfahrung" ebenfalls wenig Klarheit. Erst in der Duplik erläutert die Beschwerdegegnerin ihre Bewertung dahin gehend, dass die Mitarbeiter der Beschwerdeführerin vor allem über Erfahrung aus dem Bereich der Planung verfügten, nicht aber im Gemeindeingenieurwesen, wo die an Ort und Stelle vorzunehmenden Arbeiten, nämlich Beratung, Überwachung von Unterhaltsmassnahmen, Baukontrollen etc., im Vordergrund stünden.
Beim Teilkriterium 1c (Verfügbarkeit) beanstandet die Beschwerdegegnerin die Regelung der Stellvertretung vom Büro Z her. Die Beschwerdeführerin wendet dazu in der Replik ein, dass eine Stellvertretung aus dem Büro in Z nicht oder nur selten erforderlich sei. Nachdem sie aber als vorgesehenen Stellvertreter des primären Ansprechpartners einen Mitarbeiter aus ihrer Filiale Z bezeichnet hat und eine Stellvertretung bei der in Aussicht genommenen Tätigkeit zweifellos erforderlich ist, lag die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene Bewertung im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens.
Bei der Qualifikation des Projektleiters (Teilkriterium 2a) wird dem vorgesehenen Fachmann zur Last gelegt, dass er vor allem über Erfahrung im theoretisch-planerischen Bereich (GEP, ARA, Spezialbauwerke), jedoch über wenig Erfahrung im praktischen Bereich auf der Stufe Gemeinde verfüge. Ob dies eine Minderbewertung um zwei Punkte rechtfertigt, mag diskutabel sein, liegt jedoch ebenfalls noch im Rahmen des der Gemeinde zustehenden Ermessens.
Die Qualifikation der Schlüsselperson (Teilkriterium 2b) mit nur 2 von 5 Punkten rechtfertigt die Beschwerdegegnerin damit, dass es sich dabei um einen jungen Zeichner/ Konstrukteur ohne jede Erfahrung auf der Stufe Gemeinde handle. Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass Tätigkeiten wie Abnahme, Kontrolle und Einmessen kein erhöhtes Fachwissen voraussetzten und auch durch einen motivierten jungen Tiefbautechniker vorgenommen werden könnten. Wenn die Beschwerdegegnerin der Mitbeteiligten attestiere, dass diese ein erfahrenes, gut zusammengestelltes Team aus Zeichnern, Technikern und jungen Ingenieuren vorsehe, so könne ein entsprechendes Team selbstverständlich auch durch sie (die Beschwerdeführerin) angeboten werden. – Die Mitbeteiligte hat aufgrund der Angaben in der Präqualifikation und im Angebotsformular als Hauptsachbearbeiter drei Fachleute mit entsprechender praktischer Erfahrung, in einem Fall mit abgeschlossener Ausbildung als Dipl. Bauingenieur HTL, vorgesehen, was sich auch in den Honorarkosten niederschlägt (alle drei fallen in die Honorarkategorie C). Demgegenüber nennt die Beschwerdeführerin in ihrem Angebot als Hauptsachbearbeiter für alle Arbeitsgattungen ihren Mitarbeiter R, dessen Fachgebiet mit "Leitungsinformationssystem, CAD" angegeben wird (Honorarkategorie E). Ihr Hinweis, dass auch sie in der Lage sei, ein mit dem Angebot der Mitbeteiligten vergleichbares Team zusammenzustellen, ist nicht massgeblich, da sie in ihrem konkreten Angebot tatsächlich eine für die Bedürfnisse der Beschwerdegegnerin weniger qualifizierte Wahl getroffen hat (die dafür mit entsprechenden Kostenvorteilen verbunden ist; vgl. hinten, E. e). Dass die Beschwerdegegnerin diese Personalauswahl mit Blick auf ihre praktischen Bedürfnisse schlechter bewertete als jene der Mitbeteiligten, ist nicht zu beanstanden.
Beim Teilkriterium 3 (Referenzen/Erfahrung im Bereich Siedlungsentwässerung) gestand die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin lediglich 2 von 5 Punkten zu, wogegen die Mitbeteiligte die volle Punktzahl von 5 erhielt. Die Beschwerdeführerin, die geltend macht, eines der führenden Schweizer Ingenieurbüros der Siedlungswasserwirtschaft zu sein, hält dies für willkürlich. Die Beschwerdegegnerin bestreitet die Qualifikationen der Beschwerdeführerin nicht, weist jedoch darauf hin, dass diese vor allem im planerisch-theoretischen, nicht im praktisch vollziehenden Bereich auf Stufe Gemeinde lägen; auf diesem Gebiet habe die Beschwerdeführerin erst seit wenigen Jahren punktuell Erfahrungen gesammelt. Ob diese Unterscheidung die grosse Bewertungsdifferenz zu begründen vermag, ist nicht ohne weiteres deutlich, kann jedoch offen bleiben.
Insgesamt erweisen sich damit die von der Beschwerdegegnerin vorgenommenen Benotungen der Qualität in Anbetracht ihres Ermessensspielraums zum grösseren Teil als vertretbar. Einzelne Bewertungen können allerdings nicht abschliessend überprüft werden, weil auf die von der Beschwerdegegnerin erst mit der Duplik vorgebrachten Angaben nicht abgestellt werden kann. Die Begründung des Vergabeentscheids erweist sich insofern als unzureichend.
f) Die Beurteilung des
Preises
ist bei Dienstleistungsaufträgen, deren Umfang im Voraus nicht genau umschrieben werden kann, regelmässig mit Schwierigkeiten verbunden. Die in einem Angebot genannten Stundenhonorare sind nur beschränkt aussagekräftig, da der Zeitaufwand, der für die Bearbeitung benötigt wird und der sich vor Beginn der Arbeit nicht genau beziffern lässt, ebenfalls in die Gesamtrechnung einfliesst (vgl. VGr, ZBl 2000, S. 589 E. 4b = BEZ 1999 Nr. 35). Im Grundsatz war es daher durchaus folgerichtig, wenn die Beschwerdegegnerin vorliegend nicht allein auf die offerierten Stundentarife abstellte, sondern auch weitere Kostenfaktoren in die Bewertung einbeziehen wollte.
Unter diesem Titel nahm sie zunächst eine Aufrechnung des Zeitaufwandes für die voraussichtlichen Fahrten der Anbietenden zum Einsatzort in der Gemeinde vor. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden. Zwar dürfen ortsfremde Anbietende gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM) bei einer öffentlichen Beschaffung nicht benachteiligt werden, und Vergabekriterien, die auf die Länge der Anfahrtswege der Anbieter abstellen, sind daher unter dem Aspekt der Gleichbehandlung problematisch (vgl. RB 1998 Nr. 70 = BEZ 1999 Nr. 12 = URP 1999 S. 165 = ZBl 101/2000, S. 262 E. 5a; BEZ 1999 Nr. 27 = URP 1999 S. 814 E. 4; Matthias Hauser, Umweltaspekte von Baustellen im Vergaberecht, URP 2002, S. 339, 358 ff.). Vorliegend handelt es sich jedoch nicht um ein von der Beschwerdegegnerin aufgestelltes zusätzliches Kriterium, sondern um eine Folge der Tarifierung, die auf einer separaten Vergütung des Zeitaufwandes für die Anreise beruht. Die Länge der Anfahrtswege wirkt sich daher unmittelbar auf die Wirtschaftlichkeit des Angebots aus, was im Rahmen eines Vergabeverfahrens ohne weiteres berücksichtigt werden darf; die Beachtung dieser wirtschaftlichen Auswirkungen wurde denn auch in der erwähnten Rechtsprechung nicht abgelehnt (vgl. BEZ 1999 Nr. 27 = URP 1999 S. 814 E. 4b). Die Anbieter hätten im Übrigen die Möglichkeit gehabt, den Aufwand für die Fahrten zum Einsatzort zu einem günstigeren Stundenansatz oder z.B. als Pauschale zu offerieren, um die Wirtschaftlichkeit ihres Angebots zu verbessern. Ebenso hätte es der Beschwerdegegnerin frei gestanden, in den Ausschreibungsunterlagen einen Vergütungsmodus vorzusehen, der den Einfluss der Anfahrtswege auf die Kostenberechnung einschränkt oder beseitigt hätte.
Problematisch ist allenfalls, dass der Einfluss der Reisezeiten auf die Beurteilung der Angebote in den von der Beschwerdegegnerin abgegebenen Unterlagen nicht erwähnt wurde. Nachdem aber die Berechnungsweise als solche den Anbietenden offenbar bekannt war – sie wurde jedenfalls von keiner Seite bestritten –, mussten diese auch damit rechnen, dass die Einsatzdistanzen, deren Einfluss auf die Gesamtkosten hier offensichtlich ist, bei der Beurteilung berücksichtigt würden. Das Vorgehen der Beschwerdegegnerin erweist sich daher in diesem Punkt als zulässig. Wieweit die von der Beschwerdeführerin gegen die Berechnung der Anfahrtswege erhobenen Einwendungen zutreffen, kann dabei offen bleiben.
g) Des Weiteren hat die Beschwerdegegnerin auch die Erfahrung und die Qualifikationen der Sachbearbeiter, die für die Ausführung des Auftrags eingesetzt werden sollen, bei der Beurteilung des Preises in Rechnung gestellt. In der Tat spricht manches dafür, dass auch diese Qualitäten der ausführenden Personen in die Bewertung des voraussichtlichen Gesamtaufwandes eines Angebots einfliessen, und die Berechnungsmethode, welche die Beschwerdegegnerin dabei angewandt hat, erscheint nicht von vornherein als ungeeignet. Diese indirekt kostenrelevanten Faktoren wären zwar nach der Systematik von § 31 Abs. 1 SubmV eher unter dem Kriterium der (gesamthaft zu würdigenden) Wirtschaftlichkeit als unter jenem des Preises einzuordnen (vgl. VGr, 19. April 2002, VB.2001.00402, E. 5e), doch steht diese Frage hier nicht im Vordergrund. Fragwürdig ist jedoch, dass die Beschwerdegegnerin auf diese Weise vorging, obschon sie in den Zuschlagskriterien, die sie mit den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegeben hatte, klar zwischen den Kriterien Preis und Qualität unterschieden und beim Kriterium Qualität als Unterkriterien insbesondere die personellen Ressourcen der Anbieter, die Qualifikation von Projektleiter und Schlüsselpersonen sowie die Referenzen und Erfahrungen im Bereich der Siedlungsentwässerung genannt hatte. Die Gesamtheit dieser für die Qualität massgebenden Elemente gewichtete sie mit lediglich 40 % und stellte sie dem nicht näher umschriebenen Preis gegenüber, der für sich allein ein Gewicht von 60 % erhielt. Aufgrund dieser Bekanntgabe mussten die Anbietenden davon ausgehen, dass die Beschwerdegegnerin dem Preis ein grosses Gewicht beimass, wogegen die Qualifikation und Erfahrung der mitwirkenden Personen in ihrer Bedeutung zurücktraten. Dass die Qualitäten der vorgesehenen Bearbeiter auch beim Preis nochmals berücksichtigt würden, war aufgrund der Kriterien nicht zu erwarten.
Gewichtungen dieser Art sind für die Anbietenden, die ihre Offerten darauf ausrichten, von grosser Bedeutung. Die Teilnehmer des Verfahrens dürfen nach dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999) darauf zählen, dass die bekannt gegebenen Vergabekriterien grundsätzlich Bestand haben (vgl. VGr, 31. Januar 2002, VB.2000.00403, E. 2a–b; 13. Februar 2002, VB.2001.00035, E. 3a/cc). Ob eine nachträgliche Änderung der Kriterien in Ausnahmefällen zulässig ist, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden (vgl. dazu VGr, 10. Mai 2001, VB.2000.00261, E. 4); die Beschwerdegegnerin hat eine solche Änderung weder bekannt gegeben noch begründet. Unter diesen Umständen war es nicht zulässig, Erfahrung und Qualifikation der Sachbearbeiter beim Kriterium Preis nochmals in Rechnung zu stellen. Dass Personen mit geringerer Erfahrung in den spezifischen Belangen des Gemeindeingenieurwesens zumindest in der Anfangsphase mehr Zeit für die Bearbeitung benötigen, ist zwar durchaus denkbar. Dieser Umstand wird jedoch beim Kriterium Qualität mit berücksichtigt, und die Beschwerdegegnerin hat mit der Gewichtung der Kriterien festgelegt, welche Bedeutung sie ihm zumisst. Die zweimalige Berücksichtigung der qualitativen Gesichtspunkte (beim Kriterium Qualität wie auch beim Kriterium Preis) würde auf eine nachträgliche Anpassung der Kriterien bzw. deren Gewichtung hinauslaufen, was nicht zulässig ist.
h) Beim Vergleich der Kosten hat die Beschwerdegegnerin den voraussichtlichen Arbeitsaufwand ("Bürozeit") der Beschwerdeführerin unter Hinweis auf die geringere Erfahrung der eingesetzten Sachbearbeiter um 100 Std. (ca. 21%), denjenigen eines weiteren Mitbewerbers um 25 Std. (ca. 5 %) erhöht. Verzichtet man auf diese unzulässigen Aufrechnungen, belaufen sich die angenommenen jährlichen Totalkosten der Beschwerdeführerin noch auf Fr. 58'295.--, während jene der Mitbeteiligten bei Fr. 78'650.-- verbleiben. Nach der Berechnungsmethode der Beschwerdegegnerin, die für jedes Prozent Mehrkosten einen Abzug von 5 Punkten vornahm, ergibt dies für den um 35 % höheren Gesamtpreis der Mitbeteiligten eine Wertung von 325 Punkten, die aufgrund der Gewichtung von 60 % mit 195 Punkten ins Gesamttotal eingeht. Damit erreicht die Mitbeteiligte insgesamt 391 Punkte und rangiert deutlich hinter der Beschwerdeführerin, deren Gesamtzahl von 432 Punkten unverändert bleibt. Entsprechendes gilt für die anderen Mitbewerber, deren Wertungen im Vergleich zum günstigeren Preis der Beschwerdeführerin ebenfalls zurückgestuft werden müssen. So liegen die Gesamtkosten der Firma G, die nach der Rangierung der Beschwerdegegnerin im Gesamtergebnis noch vor der Beschwerdeführerin lag, nunmehr um 15 % über jenen der Beschwerdeführerin; sie erreicht damit beim Preis eine gewichtete Wertung von 255 Punkten und steht im Gesamttotal mit 391 Punkten auf der gleichen Stufe wie die Mitbeteiligte.
Im Ergebnis erzielt die Beschwerdeführerin aufgrund dieser Neuberechnung klarerweise das beste Gesamtresultat aller Anbietenden. Das gilt bereits dann, wenn die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene qualitative Bewertung unverändert zugrunde gelegt wird; die von der Beschwerdeführerin dagegen erhobenen Einwendungen, die nicht in allen Punkten überprüft werden können, bleiben damit ohne Einfluss auf das Resultat.
i) Bei dieser Sachlage muss der Auftrag an die Beschwerdeführerin vergeben werden. Die Beschwerde ist gutzuheissen und der angefochtene Vergabeentscheid aufzuheben. Da dem Gericht jedoch nicht bekannt ist, ob mit dem Zuschlag allenfalls Nebenbestimmungen oder ergänzende vertragliche Regelungen – z.B. mit Bezug auf die durch das Beschwerdeverfahren verzögerte Terminplanung – zu verbinden sind, wäre es nicht zweckmässig, den Zuschlag unmittelbar mit dem Beschwerdeentscheid zu erteilen. Die Sache ist vielmehr mit einer entsprechenden Anordnung an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. VGr, 17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 25, E. 5b).
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdegegnerin kostenpflichtig. Die Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin, die sich im Beschwerdeverfahren nicht vertreten liess, erscheint dagegen nicht als gerechtfertigt.