# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 6ca4c3eb-872b-4838-8130-f8c20531bfae
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2013
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
En 1964, les communes vaudoises d'Epalinges, Lausanne, Prilly, Pully et Renens ont constitué le Service intercommunal des taxis de l'arrondissement de Lausanne (ci-après: SIT), qui s'est progressivement étendu à Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne. Le Conseil communal de chaque commune concernée a adopté le règlement intercommunal sur le service des taxis (ci-après: RIT), approuvé pour la première fois par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 28 avril 1964 et entré en vigueur le 1er novembre 1964. Le RIT a été complété par des
Prescriptions d'application du Règlement intercommunal sur le service des taxis
, en vigueur depuis le 1er novembre 1966.
Il ressort de cette réglementation que l'exploitation d'un service de taxis dans l'arrondissement est soumise à une autorisation de type A, B ou C (art. 12 RIT), que le conducteur doit obtenir une autorisation de conduire professionnellement un taxi (carnet de conducteur: CCT; art. 20 RIT), et que les véhicules affectés à un service de taxi doivent obtenir une autorisation (carte de taxi; art. 24 et 26 RIT).
B.
Le 28 octobre 1998, le SIT a autorisé X._ à exploiter un service de taxis de type B (sans permis de stationner sur le domaine public). Le 14 décembre 1998, celle-ci a été mise au bénéfice d'un permis de conducteur professionnel de catégorie D1. Elle a ensuite vainement tenté d'obtenir un carnet de conducteur, en échouant à trois reprises aux examens de conducteur de taxi du SIT, les 19 janvier, 16 février et 16 mars 1999.
Le 3 avril 2000, la Commission administrative du SIT (ci-après: la Commission administrative) a infligé un avertissement à X._ pour des infractions commises le 31 janvier 2000 par le conducteur de son taxi. Le compte-rendu de l'audition de celle-ci par la Commission administrative à cet égard relève en particulier ce qui suit: "
il apparaît que, n'étant pas titulaire d'un CCT, elle ignore à peu près tout du taxi. Ses obligations d'indépendante lui ayant été rappelées, elle manifeste l'intention de déposer les plaques de l'un de ses deux véhicules, lequel a été accidenté, voire même de renoncer à son autorisation au profit de M. Y._
"
.
Le 30 octobre 2001, X._ a renoncé à son autorisation B, qui a été annulée.
C.
Le 13 janvier 2009, X._ a obtenu du SIT une nouvelle autorisation d'exploiter un service de taxis de type B.
A cinq reprises, les 29 octobre, 12, 17, 20 et 21 novembre 2009, la police a dressé des rapports successifs dénonçant une tierce personne, Z._, pour avoir effectué des courses à Lausanne au volant du taxi de X._ sans être en possession d'un carnet de conducteur.
Pour ces motifs, la Commission administrative a indiqué le 3 décembre 2009 à X._ qu'elle envisageait de lui retirer son autorisation B et lui a imparti un délai de détermination à cet égard.
Le 5 décembre 2009, X._ a exposé à la Commission administrative qu'elle "
prêtait
" son véhicule à Madame Z._ "
sans la concession
", que la manière dont celle-ci travaillait ne la concernait pas, et qu'elle ne voyait dès lors pas les raisons de la sanction envisagée.
D.
Après avoir été entendue le 28 janvier 2010, X._ a reçu un avertissement de la Commission administrative le 4 février 2010. Il en ressort qu'"
il apparaît, pour l'essentiel, que vous ne pouvez pas prêter votre taxi sans vous soucier de l'usage qui en sera fait. Nous avons déjà attiré votre attention à ce sujet, lors d'une précédente audition, en mars 2000. Nous vous rappelons donc la teneur de l'article 41 du règlement intercommunal sur le service des taxis (RIT), qui stipule que l'exploitant doit s'assurer que les conducteurs à son service répondent aux exigences du RIT. De plus, il donne à son personnel des instructions appropriées et le contrôle de manière suivie
".
Le 26 novembre 2011, Y._, époux de X._, a été interpellé par la police après avoir effectué une course professionnelle, en ville de Lausanne, au volant d'un véhicule VD ******** sans carte de taxi qui appartenait à son épouse. Selon le rapport de police du 1
er
décembre 2011, celle-ci a été contactée par téléphone et priée de se mettre en conformité dans les plus brefs délais. Elle n'aurait toutefois pas admis le bien-fondé de cette intervention.
Le 6 décembre 2011, le SIT a refusé d'homologuer le véhicule VD ******** de X._ au motif que sa couleur ne serait pas conforme aux dispositions réglementaires.
E.
Le 20 décembre 2011, la Commission administrative a informé X._ de l'ouverture d'une procédure de retrait de son autorisation B pour les motifs de l'interpellation du 26 novembre 2011. Un délai de détermination lui a été imparti.
Le 7 janvier 2012, le conducteur du véhicule immatriculé VD ******** a encore été interpellé par la police après une course professionnelle à Lausanne notamment pour infraction à l'interdiction de maraudage (art. 63 RIT). Il s'est par ailleurs avéré que ni le véhicule ni son conducteur, A._, ne bénéficiaient des autorisations pour effectuer des courses dans l'arrondissement. Selon le rapport de police du 12 janvier 2012, celui-ci a reconnu avoir circulé en ville à la recherche de clients et ne pas avoir été mandaté téléphoniquement, il a déclaré effectuer régulièrement des courses dans l'arrondissement depuis le 23 décembre 2011, et, selon Y._ qui lui louait le véhicule, il n'aurait pas eu besoin de carnet de conducteur et pouvait exercer où bon lui semblait.
Le 16 janvier 2012, X._ a présenté ses observations à la Commission administrative, dans lesquelles elle expose en substance que son mari a un statut d'indépendant, que ses voitures sont à la disposition de celui-ci, qu'après une "
enquête en interne
", le taxi immatriculé VD ******** se serait trouvé ailleurs au moment des faits, qu'elle contestait le refus d'autorisation de ce véhicule, et qu'elle demandait d'être inscrite sur le site internet de la Ville de Lausanne en qualité de concessionnaire.
F.
Par décision du 24 janvier 2012, la Commission administrative a retiré l'autorisation d'exploitation B de X._ et lui a imparti un délai au 31 mars 2012 pour la déposer.
Le 2 février 2012, A._ a une nouvelle fois été intercepté, sans carnet de conducteur, au volant du taxi non homologué de X._ après avoir effectué une course professionnelle en ville de Lausanne.
Le 16 février 2012, X._ a requis le SIT d'homologuer son véhicule VD ********, au motif qu'il était de couleur beige et qu'il ne saurait être confondu avec un taxi A. Elle a également réclamé à l'autorité un dédommagement financier au titre de son manque à gagner.
Le 1
er
mars 2012, le SIT a maintenu sa décision du 6 décembre 2012 en s'appuyant sur la circulaire 468 du 27 janvier 2006 qui prohibe pour les taxis B la couleur gris métallisée et toutes les nuances qui s'en rapprochent et seraient susceptibles de créer une confusion aux yeux de la clientèle.
Le 2 mars 2012, X._ a recouru contre la décision du 24 janvier 2012 auprès du Comité de direction de l'association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis (ci-après: Comité de direction).
G.
Par décision du 31 août 2012 notifiée le 4 septembre 2012, le Comité de direction a rejeté son recours en considérant qu'elle avait enfreint les art. 41 et 24 ss RIT, et lui a imparti un délai au 30 septembre 2012 pour déposer son autorisation d'exploitation.
H.
X._ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 2 octobre 2012. Elle a complété son recours le 18 octobre 2012, en concluant à l'octroi de l'effet suspensif, à l'annulation de la décision attaquée, et au maintien de son autorisation d'exploiter de type B.
Dans son mémoire de réponse du 14 novembre 2012, le Comité de direction a conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision du 31 août 2012. Le 14 décembre 2012, la Commission administrative a également conclu au rejet du recours.
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 17 janvier 2013.
La Commission administrative a déposé des déterminations complémentaires le 8 février 2013, et s'est encore exprimée le 22 février 2013.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

## Considerations

Considérant en droit
1.
X._ est directement touchée par la décision attaquée contre laquelle elle a recouru dans le délai et les formes requises auprès du tribunal compétent (art. 75, 79, 92, 95 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le recours est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Est litigieux en l'espèce le retrait d'une autorisation d'exploiter des taxis.
a) Dans les limites de l'autonomie que leur accordent la Constitution et les lois cantonales, les communes disposent d'un pouvoir normatif et peuvent réglementer les matières qui rentrent dans leurs attributions, soit celles qui ne font l'objet d'aucune règle cantonale et fédérale, soit celles dont le droit cantonal ou fédéral confie la mise en œuvre à la commune en lui laissant une certaine responsabilité (Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, ch. 4.2.3, p. 171). Les communes vaudoises disposent d'autonomie en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal (art. 139 let. a Cst-VD) et dans l'ordre public (let. e). Pour les communes vaudoises, le pouvoir de réglementer le service des taxis, qui touche aussi bien à l'utilisation du domaine public qu'à l'ordre public, résulte ainsi directement de l'autonomie que leur reconnaît la Constitution. L
’administration du domaine public est une tâche propre des communes, dont la gestion incombe aux municipalités (cf. art. 2 al. 2 let. c et 42 ch. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes – LC; RSV 175.11).
Le RIT se fonde sur l’art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01), à teneur duquel, outre les pouvoirs qui leur sont délégués en vertu de la présente loi, les communes sont compétentes pour réglementer le service des taxis. Le régime de l'autorisation qui régit l'usage des places de parc officielles repose, d'une part, sur l'utilisation accrue que les taxis font du domaine public, qu'il appartient à la collectivité publique de réglementer et, d'autre part, sur le fait que les taxis délivrent des prestations qui relèvent d'un service quasi public, complémentaire aux transports publics collectifs, auquel le public doit pouvoir s'adresser en toute confiance (GE.2011.0086 du 18 novembre 2011; ATF 2C_18/2012 du 17 octobre 2012; ATF 108 Ia 153 consid. 3 p. 136-138).
b) Selon l'art. 12 RIT, nul ne peut exploiter un service de taxis sur le territoire de l'arrondissement sans en avoir obtenu l'autorisation. Il y a trois types d'autorisation - A, B, et C -, l'autorisation B du cas d'espèce étant celle sans permis de stationner sur le domaine public, et l'autorisation A étant celle avec permis de stationner. Ces autorisations d'exploiter sont personnelles et intransmissibles (art. 19 al. 1 RIT). L'exploitant de taxis doit diriger lui-même son entreprise (art. 40 al. 1 RIT). Il ressort des conditions générales d'obtention de l'autorisation d'exploiter un service de taxis, prescrites à l'art. 13 RIT, qu'il faut en particulier offrir au conducteur des conditions de travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et les vacances (al. 1 let e 1
ère
phrase).
L'art. 41 RIT, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 1
er
février 2013, dispose:
"Personnel
L'exploitant doit établir que les conducteurs à son service répondent aux exigences du présent règlement. Il choisit son personnel avec soin, lui donne des instructions appropriées et le contrôle de façon suivie.
Il est à même de fournir en tous temps, aux directions de police et au préposé intercommunal, des renseignements exacts sur le mode d'occupation, les heures de travail et de présence et le nombre des jours de travail et de repos de chaque conducteur.
Il prend les mesures nécessaires pour garantir la sécurité des conducteurs, des voyageurs et des tiers.
La Conférence des directeurs de police peut édicter des prescriptions sur les objets mentionnés dans le présent article."
Cette disposition a été modifiée aux alinéas premier et deuxième, dès le 1
er
février 2013, comme suit:
"L'exploitant s'assure que les conducteurs à son service répondent aux exigences du présent règlement. Il choisit son personnel avec soin, lui donne des instructions appropriées et le contrôle de façon suivie.
L'exploitant ne peut engager de conducteurs que par la biais d'un contrat de travail, au sens des art. 319 ss du Code suisse des obligations. Une copie du contrat signé par les deux parties est remise dans les 10 jours par l'exploitant au préposé intercommunal."
Conformément à l'art. 42 RIT, l'exploitant doit encore remettre au préposé intercommunal un état détaillé des conducteurs à son service et des véhicules utilisés, toute modification devant être immédiatement annoncée; l'engagement de nouveaux conducteurs ne pouvant s'effectuer qu'après avis préalable au préposé intercommunal.
c) L'art. 98 RIT prévoit que le préposé intercommunal peut vérifier en tout temps si un exploitant satisfait aux conditions d'octroi de l'autorisation dont il est titulaire. Lorsque tel n'est pas le cas ou si l'exploitant ou les conducteurs à son service ont enfreint de façon grave ou répétée les dispositions du présent règlement, de ses prescriptions d'application, les mesures d'exécution ou les règles de la circulation, l'autorisation n'est pas renouvelée ou est retirée.
Selon l'art. 102 RIT, le retrait ou le non-renouvellement d'une autorisation d'exploiter, ou d'une autorisation de conduire professionnellement un taxi peut être ordonné à titre temporaire ou pour une durée indéterminée. Si le retrait ou le refus de renouvellement est prononcé pour une durée indéterminée, ou en cas de retrait ou de non-renouvellement d'un permis de stationnement, une nouvelle demande ne peut être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans.
3.
Le retrait de l'autorisation d'exploiter de la recourante est motivé en premier lieu par des manquements répétés au règlement intercommunal sur le service des taxis, la recourante ayant laissé la conduite de ses véhicules à des conducteurs ne bénéficiant pas d'un carnet de conducteur.
La recourante considère qu'on ne saurait lui imputer les manquements de conducteurs indépendants auxquels elle aurait simplement confié, voire loué ses véhicules.
a) Il résulte du système mis en place par le RIT tel que décrit ci-dessus que les exploitants d'un service de taxis peuvent soit conduire eux-mêmes leurs taxis, soit en laisser la conduite à des conducteurs. Les exploitants, leurs taxis et les conducteurs doivent obtenir une autorisation délivrée par l'autorité. Dans sa teneur en vigueur au moment de la décision attaquée, l'art. 41 RIT ne précisait pas la nature des rapports internes entre un exploitant d'un service de taxis et ses conducteurs. Il a toutefois été admis par la jurisprudence que, dès lors que l'exploitant doit choisir ses conducteurs avec soin, leur donner des instructions appropriées et les contrôler de façon suivie, cela implique un rapport de subordination qui doit prendre la forme d'un contrat de travail (ATF 2C_660/2007 du 6 mars 2008 consid. 4.2). Dans sa nouvelle teneur au 1
er
février 2013, l'art. 40 al. 2 RIT précise expressément une telle exigence.
La recourante ne saurait ainsi se dégager des obligations auxquelles elle est tenue en raison de son activité d'exploitante d'un service de taxis en confiant, voire en louant ses véhicules à des tiers, qu'elle qualifie d'indépendants. Même dans cette hypothèse, l'art. 41 al. 1 RIT exige qu'elle s'assure que ces conducteurs répondent aux exigences du règlement et qu'elle les choisisse, les instruise et les surveille de façon suivie. La recourante ayant admis n'avoir pas exercé une telle surveillance, elle ne s'est partant pas conformée à l'art. 41 RIT.
b) Quant aux manquements imputables aux conducteurs, l'art. 20 al. 1 RIT prévoit que celui qui se propose de conduire professionnellement un taxi d'une entreprise de l'arrondissement doit obtenir au préalable l'agrément du préposé intercommunal et la délivrance d'un carnet de conducteur.
En l'occurrence, une conductrice a effectué à plusieurs reprises, en octobre et novembre 2009, des courses à Lausanne au volant du taxi de la recourante, sans être au bénéfice d'un tel carnet. Le 7 janvier 2012, un second conducteur a été interpellé par la police alors qu'il était au volant du taxi de la recourante, après une course professionnelle à Lausanne, sans être au bénéfice d'un carnet de conducteur. Ce dernier a de plus déclaré effectuer régulièrement des courses avec ce véhicule dans l'arrondissement depuis le 23 décembre 2011, l'époux de la recourante lui ayant indiqué qu'il n'avait pas besoin d'autorisation. Le 2 février 2012, ce conducteur a une nouvelle fois été intercepté sans carnet de conducteur au volant du taxi de la recourante.
Ces conducteurs ont donc exercé un service de taxis sans autorisation, ce que la recourante ne conteste au demeurant pas.
c) Au vu de ce qui précède, la recourante a enfreint l'art. 41 RIT en laissant, à plusieurs reprises, ses véhicules à la disposition de tiers ne disposant pas d'un carnet de conducteur pour exercer un service de taxis, et ce sans exercer de surveillance sur ces derniers.
4.
Il est ensuite reproché à la recourante d'avoir affecté un véhicule non autorisé à un service de taxi.
a) Aucun véhicule ne peut être affecté, même temporairement, à un service de taxis sans une autorisation préalable délivrée à l'exploitant. L'autorisation n'est délivrée, après inspection par la Direction de police de Lausanne, que si le véhicule répond aux exigences réglementaires (art. 24 RIT). L'exploitant qui veut affecter un véhicule au service des taxis adresse au préposé intercommunal une demande écrite et produit le permis de circulation du véhicule. Il doit établir que le véhicule est sa propriété. Toutefois l'autorisation sera également accordée si le véhicule fait l'objet d'un pacte de réserve de propriété régulièrement inscrit au registre desdits pactes (art. 25 RIT). Lorsque la voiture a été reconnue conforme, le préposé intercommunal délivre à l'exploitant une carte de taxi valable pour ce seul véhicule. L'exploitant remet cette carte au conducteur qui doit en être porteur lorsqu'il est en service et la présenter à première réquisition (art. 26 al. 1 et 2 RIT). L'art. 2 al. 2 RIT prévoit par ailleurs que les dispositions du règlement, sauf celles qui ont un caractère territorial, demeurent applicables aux entreprises de l'arrondissement lors de courses effectuées hors du territoire de celui-ci.
b) En l'espèce, à tout le moins les 26 novembre 2011, 7 janvier et 2 février 2012, la recourante a affecté son véhicule VD ******** à un service de taxis à Lausanne sans avoir obtenu l'autorisation préalable prévue aux art. 24 ss RIT. Elle a donc enfreint ces dispositions. Le fait qu'elle aurait indiqué aux conducteurs interpellés de ne pas effectuer de course dans l'arrondissement ne change rien, dans la mesure où les dispositions enfreintes sont également applicables lors de courses effectuées hors du territoire de l'arrondissement (art. 2 al. 2 RIT).
La recourante tente de se justifier par le fait que son autre véhicule au bénéfice d'une autorisation était en réparation. Une telle circonstance n'apparaît pas relevante, seul étant déterminant le fait qu'un véhicule non autorisé a été affecté à un service de taxi.
5.
La recourante considère que le retrait de son autorisation d'exploitation serait une sanction disproportionnée.
a) En l'occurrence, la décision attaquée confirme le retrait de l'autorisation d'exploiter un service de taxis, conformément à l'art. 102 RIT. Un tel retrait a été prononcé pour une durée indéterminée.
Aux termes de l'art. 102 RIT, un retrait peut également être ordonné à titre temporaire. Quant à l'art. 103 RIT, il prévoit des sanctions pour les cas de peu de gravité:
"Dans les cas de peu de gravité, la Commission administrative ou le préposé intercommunal peuvent:
1.
mettre l'intéressé en garde au sujet de son comportement;
2.
l'avertir que s'il fait l'objet de nouvelles plaintes fondées, un retrait sera ordonné;
3.
fixer des conditions au maintien de son carnet, de l'autorisation d'exploiter ou du permis de stationnement.
Dans les autres cas, la Commission administrative peut, si l'intéressé paraît devoir s'amender, surseoir à l'exécution d'une mesure de retrait ou de non-renouvellement qu'elle a ordonnée, et imposer à l'intéressé un délai d'épreuve de cinq ans au plus et, le cas échéant, certaines conditions."
b) En l'espèce, la recourante avait déjà reçu un avertissement le 3 avril 2000, pour des manquements de son conducteur. Elle a par la suite renoncé à son autorisation d'exploiter. Ayant ensuite obtenu à nouveau une autorisation en 2009, elle a fait l'objet d'un avertissement de la Commission administrative le 4 février 2010 pour avoir mis son véhicule à disposition d'une conductrice ne disposant pas d'un carnet de conducteur. Elle a ainsi été avertie à deux reprises et ne pouvait en conséquence ignorer ses obligations en tant que détentrice d'une autorisation d'exploiter.
Ce nonobstant, entre les mois de novembre 2011 et de février 2012, elle a encore laissé son véhicule à la disposition d'un tiers ne disposant pas d'un carnet de conducteur. La dernière infraction constatée le 2 février 2012 est même survenue postérieurement à la décision de retrait prononcée par la Commission administrative le 24 janvier 2012. La mise à disposition de véhicules à des conducteurs ne bénéficiant pas d'un carnet de conducteur de taxi, soit d'une autorisation d'assurer un tel service, constitue une infraction grave. L'absence de tout contrôle sur de tels conducteurs constitue également une infraction grave, dès lors que l'absence de surveillance, notamment quant à leur horaire de travail et leur temps de repos, est de nature mettre en danger la sécurité publique. Pour ce motif déjà, une sanction prise en application de l'art. 103 RIT n'entre pas en question. Au demeurant, la recourante a déjà fait l'objet d'un avertissement, ce qui ne l'a pas empêchée de continuer à enfreindre les dispositions réglementaires régissant son activité. A cela s'ajoute que la recourante persiste à ne pas saisir la portée des responsabilités que lui confère son autorisation d'exploiter un service de taxis, puisqu'elle estime ne pas avoir à les assumer, dès lors qu'elle aurait mis ses véhicules à disposition de tiers indépendants. Compte tenu de ce qui précède, une sanction sous la forme d'un retrait temporaire de son autorisation n'apparaît pas adéquate, la recourante ayant démontré depuis plusieurs années méconnaître et ne pas vouloir respecter les dispositions régissant l'exploitation d'un service de taxis. Le retrait pur et simple de son autorisation d'exploiter doit donc être considéré comme respectant le principe de la proportionnalité et conforme à l'art. 102 RIT.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Un nouveau délai sera imparti à la recourante pour déposer son autorisation d'exploiter. Les frais de justice sont mis à la charge de la recourante qui succombe et il n'est pas alloué de dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).