# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 076c3342-b34d-4507-8bf5-fe4ec257b7cb
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2019
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
a. Il 1° dicembre 2009, la Delegazione del C
onsorzio CO 1
ha aperto nei confronti di RI 1, capo istruttore e sostituto del comandante,
un'inchiesta amministrativa per violazione intenzionale dei doveri
di funzione e dell'obbligo di fedeltà, nonché delle prescrizioni
contenute nella direttiva concernente l'uso degli strumenti informatici e
di telecomunicazione del 5 marzo 2009. Raccolte le giustificazioni del dipendente inquisito, la Delegazione consortile l'ha licenziato
con decisione del 22 febbraio 2010, dichiarata immediatamente esecutiva, ritenendolo colpevole delle violazioni dei doveri di servizio addebitategli e privandolo del diritto allo stipendio.
b. Il licenziamento in tronco è stato confermato dal Consiglio di Stato, che con giudizio del 5 ottobre 2010 ha respinto l'impugnativa contro di esso interposta da RI 1.
c. Con sentenza del 23 aprile 2012 (STA 52.2010.411), il Tribunale cantonale amministrativo ha invece accolto il gravame inoltrato da RI 1 contro il predetto giudizio governativo, che ha annullato, assieme al controverso provvedimento della Delegazione consortile. In sintesi, ha ritenuto che l'accertamento effettuato dal Consorzio mediante una sorveglianza informatica del ricorrente fosse illecito e inutilizzabile a scopo probatorio. Non potendo essere dimostrata alcuna violazione dei doveri di servizio, il licenziamento con effetto immediato per motivi disciplinari è stato ritenuto ingiustificato. In ogni caso, ha aggiunto il Tribunale, anche se fosse stata dimostrata, la violazione dei doveri di servizio addebitata all'insorgente non sarebbe stata sufficientemente grave da giustificare il provvedimento disciplinare inflitto.
d. Un ricorso in materia di diritto pubblico, inoltrato dal CO 1 al Tribunale federale contro la summenzionata sentenza di questa Corte, è stato respinto con sentenza del 17 gennaio 2013 (DTF 138 I 113).
B.
a. A seguito di circostanze che saranno riprese, per quanto necessario, nei seguenti considerandi,
il 13 maggio 2013 RI 1 ha chiesto al CO 1 di pronunciarsi con decisione formale sul suo diritto a percepire ulteriormente
lo stipendio, r
itenendosi tuttora alle sue dipendenze.
b. Con risoluzione del 4 luglio 2013, la Delegazione consortile ha respinto l'istanza, ribadendo che il rapporto d'impiego era stato
sciolto con il licenziamento.
c. Con risoluzione del 17 dicembre 2013 il Consiglio di Stato ha
annullato la predetta decisione della Delegazione consortile, accogliendo
il ricorso contro di essa inoltrato da RI 1, obbligando il CO 1
a continuare a versagli lo stipendio. Il Governo ha in sostanza ritenuto che il rapporto d'impiego sussistesse ulteriormente poiché il Tribunale cantonale amministrativo aveva annullato la decisione di licenziamento.
d. Il Tribunale cantonale amministrativo, con decisione del 3 novembre 2014 (n. 52.2014.25), ha respinto il ricorso inoltrato dal
CO 1 avverso la predetta risoluzione governativa. La Corte ha ritenuto che RI 1 era stato reintegrato nella funzione precedentemente occupata grazie all'annullamento del suo licenziamento deciso
con la citata sentenza del 23 aprile 2012. Essa è infatti cresciuta in giudicato, non avendo il CO 1 contestato la disattenzione
dell'art. 69 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), che prescriveva al Tribunale di limitarsi ad accertare l'illegittimità del provvedimento.
C.
a. Nel frattempo, con decisione del 25 marzo 2014, il CO 1 ha sciolto il rapporto di impiego di RI 1 per mancata conferma
, ritenuto che lo stesso sarebbe giunto a scadenza il 3 aprile 2014.
b. Il ricorso interposto da RI 1 contro la predetta risoluzione è stato respinto dal Consiglio di Stato il 4 marzo 2015. Decisione, quest'ultima, confermata dal Tribunale cantonale amministrativo che ha disatteso l'impugnativa inoltrata da RI 1 (STA 52.2015.199 del 4 dicembre 2015). In sunto, la Corte ha accertato l'esistenza di una situazione di tensione tra le parti, rammentando le diverse procedure giudiziarie avviate dal ricorrente, che oltre al contenzioso di cui si è detto nei precedenti considerandi ha presentato querela penale nei confronti del presidente, del vice-presidente e dei membri della delegazione consortile, nonché nei confronti del comandante e capo del personale del CO 1 per titolo di sottrazione di dati personali. Il Tribunale ha quindi concluso che i rapporti tra le parti erano deteriorati al punto da non apparire ragionevole esigere il mantenimento in servizio del ricorrente, senza tuttavia esprimersi sulle responsabilità addebitabili al ricorrente nel conflitto. Estranea alla procedura, ha stabilito il Tribunale in quella sede, era la questione relativa al diritto del ricorrente a un'indennità di uscita, sulla quale spettava alla Delegazione consortile determinarsi in prima istanza.
D.
Con scritto del 6 giugno 2016 RI 1 ha chiesto al CO 1 il versamento di un'indennità per mancata conferma ai sensi dell'art. 7 del regolamento organico del personale del CO 1 del 23 gennaio 1989 (ROP) dell'importo di fr. 245'613.-, calcolata tenendo conto di 28,5 anni di servizio e dell'ultimo stipendio percepito.
E.
Con decisione del 24 agosto 2016 la Delegazione consortile ha respinto la richiesta, ritenendo che la condotta del dipendente abbia instaurato una situazione incompatibile con il buon andamento del servizio e rotto irrimediabilmente il rapporto di fiducia che il datore di lavoro deve poter riporre nel vice-comandante. Comportamenti che avrebbero potuto giustificare il licenziamento per motivi gravi, impedendo così al dipendente di aspirare all'indennità di cui all'art. 7 ROP.
F.
RI 1 ha impugnato la predetta decisione dinanzi al Consiglio di Stato, il quale ha respinto il gravame con risoluzione del 25 ottobre 2017. Il Governo ha considerato che per l'art. 7 ROP
il diritto all'indennità di uscita è dovuto se la mancata conferma del dipendente non è stata determinata da motivi gravi, ossia da ragioni che legittimano la disdetta durante il periodo di nomina. Possibilità riservata al Consorzio se il dipendente non risponde più alle condizioni della nomina oppure se ricorrono gli estremi del licenziamento disciplinare (art. 10 ROP). Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto che l'agire del ricorrente successivamente alla (prima) decisione di licenziamento ha portato a una grave e insanabile esasperazione della situazione e che il medesimo, specialmente rivolgendosi alla stampa, ha commesso una grave violazione dei propri doveri di servizio, in particolare dell'obbligo al segreto d'ufficio. Il Governo ha quindi tutelato la decisione con cui il Consorzio ha negato all'insorgente il diritto all'indennità di partenza siccome la condotta di quest'ultimo avrebbe giustificato lo scioglimento del rapporto di impiego per motivi disciplinari.
G.
RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione chiedendone l'annullamento e il conseguente riconoscimento di un'indennità ai sensi dell'art. 7 ROP di fr. 245'613.-. A mente sua non vi sarebbero motivi gravi a lui ascrivibili atti a giustificare la destituzione durante la nomina e, di conseguenza, il rifiuto dell'indennità.
H.
All'accoglimento del ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il CO 1, secondo cui l'insieme delle manchevolezze imputabili all'insorgente avrebbero giustificato il licenziamento durante il periodo di nomina vuoi perché le condizioni della nomina sarebbero venute meno vuoi perché suscettibili di condurre alla destituzione del dipendente.
I.
Con la replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi affinandole con motivi di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 42 della legge sul consorziamento dei comuni del 22 febbraio 2010 (RL 183.100), che dichiara applicabile per analogia l'ordinamento delle competenze sancito dall'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100).
La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dal giudizio impugnato, è certa (art. 209 lett. b LOC e art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm e 213 cpv. 2 LOC), è dunque ricevibile in ordine.
1.2.
Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2.
Per l'art. 7 ROP il personale del Consorzio è nominato per un periodo di quattro anni, che scade sei mesi dopo il rinnovo degli organi consortili; anche la nomina del personale assunto durante il periodo amministrativo scade alla stessa data. Salvo il caso del dipendente pensionato, in caso di mancata conferma non determinata da motivi gravi, soggiunge la norma, il dipendente ha diritto a un'indennità pari a un mese di stipendio per ogni anno di servizio. La disposizione definisce motivi gravi come quelli che legittimano lo scioglimento del rapporto di lavoro durante il periodo di nomina.
Il rapporto di impiego può essere sciolto dalla Delegazione consortile in ogni tempo se il dipendente non risponde più alle condizioni della nomina, oppure se ricorrono gli estremi del licenziamento disciplinare (art. 10 ROP). Il regolamento ribadisce che in queste ipotesi al Consorzio non incombe l'obbligo di versare alcuna indennità (art. 10 seconda frase ROP).
3.
3.1. Per verificare se a torto o a ragione la Delegazione consortile prima e il Consiglio di Stato poi hanno negato al ricorrente il diritto all'indennità di partenza occorre verificare se la mancata conferma è stata determinata da uno di questi due motivi: la decadenza dei presupposti della nomina oppure il verificarsi degli estremi del licenziamento disciplinare. A mente del Consorzio resistente si sarebbero verificate entrambe le ipotesi.
3.2. Il licenziamento disciplinare è la più gravosa tra le misure previste all'art. 35 ROP, che ricalca in buona parte l'art. 134 cpv. 1 LOC, con cui il Consorzio può sanzionare, previa inchiesta, le violazioni dei doveri di servizio commesse dai dipendenti.
I doveri del personale sono enunciati agli art. 14 segg. ROP. In particolare, l'art. 14 ROP prescrive che nelle ore di lavoro il dipendente deve dedicare tutta la sua attività al disimpegno delle mansioni affidategli, di cui è personalmente responsabile. Deve adempiere il suo lavoro con diligenza, correttezza e cortesia. Deve astenersi anche al di fuori del lavoro da ogni atto che torni di pregiudizio alla propria reputazione e al buon nome del Consorzio. Per quanto qui interessa, inoltre, l'art. 31 ROP prescrive che il dipendente è tenuto al segreto d'ufficio anche dopo la cessazione del rapporto di lavoro. Esso ha il divieto di divulgare gli affari di servizio che devono rimanere riservati, per il loro carattere stesso o in virtù di disposizioni speciali.
3.3.
Nella commisurazione della sanzione l
'autorità deve tener conto della gravità oggettiva dell'infrazione e del grado di colpa del trasgressore, rispettando il principio di proporzionalità (
René Rhinow/Beat Krähenmann
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea 1990, n. 54 B V). La sanzione irrogata deve essere adeguata e idonea a conseguire il risultato auspicato, evitando nel contempo di incidere senza ragionevole necessità sulla situazione personale ed occupazionale del dipendente. L'azione disciplinare, come quella
penale, soggiace al principio di legalità. A differenza di quest'ultima, non è tuttavia retta dal principio dell'obbligatorietà, ma da
quello dell'opportunità, che riserva all'autorità un ampio margine d'apprezzamento sia in ordine alla decisione di procedere o meno in via disciplinare nei confronti di un dipendente che ha violato i doveri di servizio, sia in ordine alla scelta dei provvedimenti da adottare. Il diritto disciplinare mira principalmente a salvaguardare il buon funzionamento dell'amministrazione e la sua immagine nell'opinione pubblica e di questi fini occorre tener conto anche per quanto attiene alla commisurazione del provvedimento che dev'essere adottato: la scelta della sanzione dev'essere effettuata tenendo conto in
primo luogo del fatto che la medesima dovrà principalmente permettere il ripristino dell'ordine e dell'efficienza nel settore pubblico coinvolto. I vari aspetti della personalità del colpevole non devono pertanto esser presi in considerazione in maniera approfondita, come è invece il caso nel diritto penale (
Guido
Corti
, Costituzione e cessazione del rapporto di pubblico impiego, in: Diritto senza devianza - Studi in onore di Marco Borghi per il suo 60° compleanno, Basilea 2006, pag. 3539, n. 12).
3.4. Di regola, il provvedimento della destituzione è adottato a carico di dipendenti che violano intenzionalmente i doveri di servizio in modo talmente grave, sia dal profilo oggettivo, sia dal profilo soggettivo, da compromettere in modo irrimediabile la fiducia in loro riposta dall'autorità. Il licenziamento disciplinare può anche essere giustificato da una serie di trasgressioni che,
considerate singolarmente, non rivestono particolare rilevanza, ma che, nel complesso, denotano un'attitudine inconciliabile con i doveri di servizio. Di principio, in questi casi, la destituzione dev'essere preceduta da sanzioni minori e da un'esplicita comminatoria di licenziamento (STA 52.2016.249 del 22 dicembre 2016 consid. 3, 52.2005.396 del 15 settembre 2006 consid. 2.2 con riferimenti).
3.5. Secondo l'autorità di nomina, il licenziamento disciplinare sarebbe giustificato da una serie di mancanze che valutate nel loro insieme configurerebbero una grave violazione delle regole di diligenza e fedeltà. Innanzitutto il ricorrente avrebbe distratto tempo di lavoro per scopi estranei al rapporto di impiego, come risulterebbe dalle sue stesse ammissioni e dall'analisi dei
log-files
del suo computer. Inoltre, il ricorrente sarebbe stato più volte richiamato formalmente dal Comandante _ per ritardi lavorativi e interventi non corrispondenti a quanto indicato dal ricorrente sui suoi piani settimanali di lavoro, di cui quello dal 31 agosto al 4 settembre 2009. A partire da marzo 2013, in seguito alla decisione del Tribunale federale concernente il suo licenziamento in tronco, l'insorgente avrebbe inoltre aggredito il Consorzio con una serie di precetti esecutivi inutili per rivendicare il pagamento dello stipendio. Biasimevoli sarebbero inoltre le querele penali promosse dal ricorrente nei confronti dei quadri del Consorzio. Da ultimo, l'autorità di nomina ha rimproverato al dipendente di aver indetto una conferenza stampa il 23 novembre 2009, lo stesso giorno in cui è stato informato dell'esito del controllo informatico sul suo computer, senza autorizzazione e in
violazione dell'art. 31 ROP, se non addirittura del segreto d'ufficio.
3.6. Questo Tribunale ha già stabilito che al momento in cui è stata pronunciata la destituzione del ricorrente non vi erano sufficienti e giustificati motivi per farlo. Da un lato, l'infrazione disciplinare non è stata ritenuta provata, data l'assunzione illecita della perizia informatica, dall'altro la mancanza non sarebbe stata in ogni caso di gravità tale da giustificare un licenziamento in tronco. La distrazione di tempo di lavoro messa in atto utilizzando il PC per scopi estranei al rapporto d'impiego è stata infatti ritenuta di importanza minore. Per fondare un motivo di destituzione il ricorrente avrebbe dovuto commetterla in spregio di espliciti richiami all'ordine del datore di lavoro, che tuttavia non sono mai stati pronunciati. Tali non sono i richiami che il Comandante _ ha dichiarato di aver rivolto all'insorgente per ritardi lavorativi (cfr. verbale di udienza dinanzi alla Pretura di _ del 14 novembre 2011 doc. 2 del plico prodotto dal Consorzio dinanzi al Consiglio di Stato). Nemmeno considerando questi ultimi, che non sono stati posti a fondamento della destituzione né hanno dato luogo a richiami scritti, la situazione poteva apparire così compromessa da giustificare una disdetta con effetto immediato. Occorre pertanto valutare se il comportamento tenuto dal ricorrente posteriormente a quest'ultima, unito alle predette circostanze, sia atto a giustificare lo scioglimento, per motivi disciplinari, del rapporto di impiego che il Tribunale ha ripristinato con la sua decisione del
23 aprile 2012
.
3.7. Come detto, il Consorzio ha rimproverato al ricorrente di aver avviato procedure esecutive a suo carico per rivendicare il pagamento degli stipendi. Contrariamente a quanto sostenuto dall'autorità di nomina, da queste azioni non si può dedurre un intento
nocivo
o
detrattorio
: non si può biasimare il ricorrente per aver messo in atto, con mezzi leciti, quanto in suo potere per ottenere il pagamento di pretese che gli sono infine state riconosciute anche in sede giudiziaria. Nemmeno nelle querele penali promosse nei confronti dei dirigenti del Consorzio possono essere ravvisati gli estremi di un'infrazione disciplinare. Benché le stesse siano poi sfociate in decreti di non luogo a procedere, non si può ancora concludere che l'insorgente abbia inteso gettare discredito sui denunciati. Lo stesso ha infatti sporto querela da un lato per sottrazione di dati personali (art. 179novies del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937; CP; RS 311.0) e dall'altro per violazione del segreto d'ufficio (art. 320 n. 1 CP). I fatti alla base delle denunce (la perizia effettuata sul suo PC, nonché la trasmissione del suo incarto personale ai nuovi membri del Consorzio) sono realmente accaduti. Malgrado ogni rilevanza penale sia stata esclusa, non si può ancora rimproverare al ricorrente di aver utilizzato questa via in maniera del tutto pretestuosa nel solo intento di nuocere ai dirigenti del Consorzio. Ammettere il contrario significherebbe punire il dipendente che denuncia un superiore ritenendo, sulla base di fatti realmente accaduti, che abbia commesso un reato e la cui querela, per un motivo o per l'altro, non conduce ad alcuna condanna.
Resta la questione relativa alla divulgazione a mezzo stampa dei risultati del controllo informatico operato sul proprio PC dal Consorzio. A questo proposito si rileva che il rimprovero di aver violato il segreto d'ufficio (art. 31 ROP) appare ingiustificato: non si vede in effetti quale legittimo interesse potesse vantare l'Ente pubblico, nell'ottica di assicurare il buon funzionamento dell'amministrazione, a mantenere tali informazioni confidenziali (sulla nozione di segreto cfr.
Pierre Moor, François Bellanger, Thierry Tanquerel
, Droit administratif, Vol.
III, L'organisation des activités administratives, Les biens de l'Etat, II ed., Berna 2018, pag. 608 segg.;
Bernard Corboz
, Les infractions en droit suisse, Vol.
II, III ed., Berna 2010, ad art. 320 CP, n. 10). Seguendo la tesi dell'autorità di nomina il ricorrente non avrebbe potuto rivelare a nessuno i fatti che lo hanno riguardato personalmente. Per quanto l'aver reso la faccenda di dominio pubblico possa aver contribuito ad esacerbare le tensioni, in questa iniziativa non è ancora ravvisabile una violazione dei doveri di servizio dell'insorgente. In ogni caso, se anche si volesse riconoscere carattere confidenziale alle informazioni rivelate al pubblico, il comportamento dell'insorgente non avrebbe comunque meritato la sanzione più grave tra quelle previste dal ROP. Avendo sostanzialmente denunciato un'ingiustizia di cui si sentiva vittima riportando, anche in questo caso, i fatti così come si sono svolti, sarebbe lesivo del principio di proporzionalità, anche considerando la lunga durata del rapporto di impiego, destituire il ricorrente per aver agito senza l'autorizzazione dell'autorità di nomina. Valutata nel complesso la condotta dell'insorgente, occorre escludere la presenza di motivi atti a giustificare il licenziamento disciplinare.
4.
Secondo il Consorzio sarebbero in ogni caso
venute meno le condizioni della nomina, soprattutto quelle condizioni di natura morale e etica di correttezza e buona fede
. Con questa tesi, tuttavia, l'autorità ha addotto motivi che si confondono con quelli da prendere semmai in conto per giustificare una disdetta del rapporto di impiego. Vero è che il ROP pone quale requisito per l'assunzione, tra gli altri - segnatamente il possesso di titoli di studio o professionali (cfr. art. 4 lett. c e 57 ROP) - la dimostrazione di una condotta irreprensibile (art. 4 lett. b ROP). Tuttavia, gli elementi addotti non essendo sufficienti per giustificare il licenziamento disciplinare, tantomeno potrebbero condurre allo scioglimento del rapporto di impiego per decadenza dei presupposti della nomina.
5.
Accertato che la mancata conferma non è giustificata da motivi che avrebbero potuto condurre al licenziamento durante il periodo di nomina, non vi sono ragioni per negare al ricorrente il diritto all'indennità di uscita. Nulla muta a questa circostanza il fatto che la disdetta si sia resa necessaria a causa del ripristino del rapporto di impiego che il Tribunale ha deciso, invece di limitarsi a dichiarare il (primo) licenziamento ingiustificato. In quest'ultima ipotesi il ricorrente avrebbe comunque avuto diritto a un'indennità secondo l'art. 91 cpv. 2 LPAmm, che da giurisprudenza del Tribunale, in caso di disdetta con effetto immediato ingiustificata, corrisponde a quanto il dipendente avrebbe guadagnato se il rapporto di lavoro fosse terminato alla scadenza del termine di disdetta o col decorso della durata determinata del contratto, dedotto quanto ha risparmiato in seguito alla cessazione del rapporto di lavoro e ha guadagnato con altro lavoro o omesso intenzionalmente di guadagnare (
STA 53.1995.8 del 6 giugno 1995 consid. 2;
Marco
Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 69 n. 3
). Oltre a vedersi attribuire un'indennità per ingiusto licenziamento equivalente allo stipendio fino alla data utile alla mancata conferma, il ricorrente avrebbe potuto aspirare anche in quel caso all'indennità di uscita. Nessuna valida ragione avrebbe infatti permesso di riservare un trattamento diverso al dipendente licenziato in tronco, ma senza sufficienti motivi, rispetto a quello il cui rapporto di lavoro è sciolto per mancata conferma.
6.
Visto quanto precede il ricorso deve essere accolto. La decisione governativa impugnata e quella consortile sono annullate e gli atti rinviati alla Delegazione consortile affinché riconosca al ricorrente l'indennità di uscita ai sensi dell'art. 7 ROP. La stessa corrisponderà all'ultima mensilità di stipendio moltiplicata per gli anni di servizio, considerato che il rapporto di impiego ha preso fine il 3 aprile 2014. Data la sua natura salariale, dall'indennità dovranno essere dedotti gli oneri sociali (DTAF 2016/11 consid. 12.8).
7.
La tassa di giustizia è posta a carico del Consorzio secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Esso rifonderà inoltre al ricorrente congrue ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).