# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9596f839-4962-5f34-aeb5-ff35b4950c6b
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2020
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
a
. Con messaggio del 26 maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90; approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali (comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili (IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.
b. Il 27 aprile 2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo stanziamento di un credito per il suo finanziamento.
c. Nella seduta dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174 seg.).
d. Il piano è stato pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010, pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.
B.
a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP. Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un ritiro completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI 1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte. Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni - portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette
zone rosse
, ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.
b. Il 6 dicembre 2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.
C.
Il PUC-PEIP è stato contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati giudizi.
D.
a. Nella seduta del 28 giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto del cambiamento di destinazione dei rustici.
b. Contro la modifica del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare anche a queste procedure.
E.
a. Il 21 novembre 2012 RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il ritiro parziale del ricorso.
b. In occasione dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:
1. quali domande ricorsuali vengono mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno brevemente, i motivi;
2. per le domande mantenute che concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso (cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali paesaggi;
3. l'elenco dei Comuni i cui territori sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.
F.
Il 24 luglio 2013 RI 1 ha comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19 incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (Studio _ di _), sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP (
zone viola
). RI 1 ha quindi sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km
2
dei 642.5 km
2
della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato (circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati 1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili), ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori oggetto di contestazione.
G.
Il 9 dicembre 2013 il Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU 2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal ricorso, la possibilità di presentare una risposta.
H.
a. Con risposta del 7 aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.

## Considerations

b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi, concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 - testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte ribadita di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in diritto.
I.
Il 24 giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.
J.
Tra il 24 luglio 2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata ridiscussa.
K.
Terminati i sopralluoghi, con replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A Intragna-Calezzo-Corcapolo (regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle Maggia) e 21-B Menzonio (regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi versato agli atti 102 dossier, uno per ciascun settore contestato, dai quali risultano i motivi generali e di dettaglio a sostegno delle richieste; essi contengono a tal fine una ricca documentazione fotografica, comprensiva di vedute aeree. In estrema sintesi, RI 1 ribadisce le censure di carattere generale sollevate con l'impugnativa, che determinerebbero la non conformità del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla legislazione pianificatoria e con la pianificazione direttrice cantonale. Per i settori contestati esso ritiene poi che non esista
un paesaggio di tipo rurale tradizionale, integro e con delle qualità particolari, riconducibile alla civiltà contadina e in particolare alle attività collegate alla pastorizia e alla transumanza
(pag. 9) né che le costruzioni rurali presenti (molto poche rispetto al complesso dei manufatti e non di rado prive di qualità particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in rapporto di simbiotica valorizzazione con il paesaggio, che non arricchirebbero.
L.
In sede di duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni, contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei verbali d'udienza.
M.
Il 6 marzo 2018 il giudice delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine (poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.
Considerato,
in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.
1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111 cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12
a
cpv. 1
dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999; Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso cantonale.
1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette
zone rosse
). Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso. Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI 1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti (cosiddette
zone viola
, non sempre corrispondenti alle sole
zone rosse
), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi dall'intesa bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la sospensione della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe rilasciato le licenze edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la seconda non vi si sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.
1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e - nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo (RDAT 1990 n. 44 consid.
1.2; cfr. nello stesso senso
Ruth Herzog
in: Ruth Herzog/Michel Daum [curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).
1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per (nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24 settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo
Indicazioni operative complementari
facente parte dell'allegato B della citata approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni federali avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda le ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate - ove necessario - nei successivi considerandi.
1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18 cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (
infra
, 12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio. Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia
edilizia. In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o mancanza di volontà) da parte dell'Autorità
cantonale di far rispettare le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione del perimetro del PUC-PEIP.
Anzi, questo piano pone le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale motivo l'esclusione di determinati
comparti dal suo perimetro avrebbe quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta: si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557 consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.
2.
2.1. In ambito di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura, specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).
2.2. U
na misura pianificatoria può costituire una restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la
garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.
3.1. Secondo l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700)
. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254 consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
3.2.
3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere utilizzato con misura (cfr.
Peter Hänni
, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b, pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU 2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980, della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22
quater
cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29 maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1;
Hänni
, op.cit., §7 I.1., pag. 64;
Eric Brandt
, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17 marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972, pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra territorio edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1). Secondo questa legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di edifici e impianti di ogni genere possono essere concessi unicamente all'interno delle zone edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono essere realizzati unicamente in quanto sia dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il principio fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile è oggi dedotto dal citato art. 75 Cost.
(
Rudolf Muggli,
Vorbemerkungen zu den Art. 24
bis
24
e
und 37
a
, in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra 2017, n. 16).
La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA 52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio 2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005 in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.; 52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).
3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e, dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale; essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid. 2.5.1).
4.
4.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola produttiva (art. 16
a
cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).
4.2. In deroga al principio della conformità di zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico, inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214 consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid. 5; cfr. pure
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii;
Waldmann/
Hänni
,
loc. cit.
).
L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica
l'assenza
di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63 consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).
4.3. L'art. 24
d
cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre 2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag. 2042) dal marginale
Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici e impianti degni di protezione
prescrive che può essere autorizzato il cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett. b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).
4.4.
4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e impianti
.
4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino al 1° novembre 2012:
2
I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3
Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a.
l'edificio
non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b. il
cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).
4.4.3. L'11 marzo 2012 è entrato in vigore l'art. 75
b
Cost. che stabilisce che la quota di abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in materia, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec 2012 permette il rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT anche se la quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi capoversi all'art. 39:
4
Le autorizzazioni di cui al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito di responsabilità del proprietario fondiario.
5
In caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della situazione conforme al diritto.
Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato, permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore, il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20 marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24
d
cpv. 2 e 3 LPT e 39 cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2;
Beat Stalder
in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9;
Franco Pedrazzini
, Le abitazioni secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale,
in: Marco Lucchini/Fulvio Campello [curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).
4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag. 5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).
3
Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati.
Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art. 43
a
OPT
Disposizioni comuni
, che riguarda ora tutte le autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art. 39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43
a
).
5.
Ai fini dell'evasione dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla base legale dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso di applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i quali evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento nell'art. 24
d
LPT.
5.1.
5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag. 1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo art. 24
a
cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte della Commissione degli Stati l'art. 24
d
cpv. 2 LPT, che è stato adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24 vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24 cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU 1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto, dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24
a
cpv. 3 del progetto venga definito
"lex rustici"
, rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).
5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale, chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF 137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24
d
cpv. 2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv. 2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di esecuzione dell'art. 24
d
LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).
5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito all'art. 39 OPT.
Secondo
Muggli
l'art. 39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo art. 24
d
LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di quest'ultimo, siccome
lex specialis
in rapporto all'art. 24 LPT (
Muggli
,
op. cit., n. 38 ad art. 24 e n. 8 ad art. 24
d
). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24
d
LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (
ibidem
, n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art. 24
d
cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la regolamentazione sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano d'utilizzazione cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è sufficiente una semplice decisione di protezione (
ibidem
, n. 42). L'autore sostiene dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon esempio di come l'art. 39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente all'art. 24
d
cpv. 2 LPT (
loc. cit.
).
H
änni
rileva che la revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria (
Hänni
, op. cit., §10 VII.3., pag. 204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata DTF 137 II 338 (
Hänni
, op. cit., §10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure
Dupré
distingue tra l'art. 24
d
cpv. 2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (
Chantal Dupré
in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da
Favre
(
Anne-Christine Favre
, La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009, pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui all'art. 24 LPT.
Infine, secondo
Waldmann/Hänni
l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio edificabile da quello non edificabile (
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art.
39 OPT (
loc. cit.
; ancora più categorico:
Bernhard Waldmann
, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor, Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da
Karlen
e da
Marti
(Peter Karlen
, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24
d
RPG, System der neuen Regelung, in: ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305;
Arnold Marti
, Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).
5.2. Alla luce di quanto appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT e ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT e dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24
d
cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.), aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24
d
cpv. 3 LPT sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr. messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza, l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di
ubicazione vincolata
, mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24
d
LPT prescinda da
questa
necessità (cfr., ad esempio,
Waldmann
, op. cit., pag. 780). Secondo questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il concetto di natura indeterminata (
Muggli
, op. cit., n. 2 ad. 24;
Waldmann
, op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione
esige un'ubicazione fuori della zona edificabile
di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe esigenze affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il cambiamento di destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici. Condizioni che appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono essere ritenute contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale, atteso come permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione della zona edificabile da quella non edificabile. Nel solco della giurisprudenza dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della STF 1A.20/2005 del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2 dell'art. 39 OPT è dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione dell'art. 24 lett. a LPT.
6.
Ai fini di poter far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque adottato la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio 2002 dal Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e facendo proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE del 14 novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a carico del Cantone, segnatamente:
I.
Il Cantone tiene inventari in merito a:
a.
paesaggi protetti ai sensi dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),
b.
edifici che in questi paesaggi sono stati posti sotto protezione,
c.
autorizzazioni per costruire o trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:
1) autorizzazioni concernenti edifici protetti;
2) autorizzazioni concernenti altri edifici o impianti,
d.
messa sotto protezione di edifici rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,
e.
abusi edilizi in questi paesaggi indicando stato e genere del disbrigo,
f.
rendiconti periodici (almeno ogni due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.
II.
Il Cantone trasmette annualmente all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.
III.
Il Cantone adegua le "Direttive dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale degli edifici situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la "Norma integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto 1994)" alla versione della scheda di coordinamento approvata.
6.1.
6.1.1. La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla seguente analisi:
Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati, testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del territorio.
Il paesaggio merita pertanto un'attenzione particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel limite del possibile:
-
l'impoverimento nel senso di una ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,
-
l'inselvatichimento nel senso di una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue componenti morfologiche e storiche,
-
il degrado naturale nel senso di una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile aumento degli incendi boschivi.
Il problema della forte progressione del bosco a scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.
La presenza dell'uomo sul territorio in questo contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.
Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo utilizza.
In Ticino vi è un numero considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.
Il cambiamento di destinazione diventa una misura che permette:
-
la conservazione dell'edificio stesso
-
la creazione delle premesse necessarie per la cura delle aree circostanti.
È quindi evidente che la condizione che sta alla base di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la conservazione dei rustici).
6.1.2. La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende
i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.
La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale, l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.
6.1.3. In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:
- definiscono il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);
- allestiscono l'inventario IEFZE;
- raccolgono le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività agricola, selvicoltura ecc.);
- individuano gli elementi naturali;
- definiscono eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;
- rilevano le infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:
-
decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
-
decidono quali edifici, compresi all'interno di questo perimetro, proteggere;
-
indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
-
definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
-
definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
7.
7.1. L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA 90.2017.43 del 16 dicembre 2019 consid. 4).
7.2. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv. 3 LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14 novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (
pro multis
: STA 90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).
7.3. Gli edifici sono suddivisi negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:
1.
Edifici meritevoli di conservazione
a)
Edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione);
b)
edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;
c)
edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d)
edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.
2.
Edifici diroccati non ricostruibili
Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di conservazione.
3.
Edifici rustici già trasformati
Edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali.
4.
Altri edifici rilevati
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
Censure di carattere generale
8.
8.1. RI 1, pur avendo ridotto l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv. 1 OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità preposta all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò che non ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di vasti comparti (oltre 600 km
2
), senza un esame puntuale delle loro qualità paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra edifici e paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero una delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica. Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni. In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente) delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la
seconda scelta
, come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3 OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché l'apparato normativo non lo permetterebbe.
8.2. La Divisione spiega il processo che ha condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In merito al concetto di
degno di protezione
secondo l'art. 39 OPT la Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel paesaggio che
presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di eccezionalità ed essere assolutamente intatto
. Questi ultimi apparterrebbero piuttosto al concetto di
particolarmente degno di protezione
, insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un concetto di
paesaggio dinamico
, in continua evoluzione, la cui trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione tecnica commissionata dalRI 1 alla _ di _, la Divisione sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio. S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla base di studi
ad hoc
. A torto questo studio parla di
paesaggio compromesso
o
paesaggio pregiudicato
, termini che implicitamente esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco, percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.
9.
Per valutare la correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del PUC-PEIP.
9.1. Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato 1):
-
sono caratterizzati dall'
alternanza tra foreste e spazi aperti
e da ampie superfici pascolive alpestri (legate alla transumanza stagionale);
-
sono valorizzati dalla
presenza di edifici
, raggruppati o isolati,
testimonianza di un'arte edilizia minore
ma di grande dignità;
-
costituiscono una
ricchezza culturale con carattere di unicità
;
-
contengono un
patrimonio edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica
e per la
conservazione della sua specificità
;
-
necessitano della
trasformazione
del patrimonio edilizio che vi si trova quale
condizione per garantire la presenza dell'uomo
e quindi
per evitare il loro degrado e il loro abbandono
.
Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità territoriali chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha individuato tre tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):
1.
comprensori che, nel loro complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere già considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;
2.
comprensori che contengono in modo evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;
3.
comprensori nei quali non emerge in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.
9.2. La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).
Il rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di lavoro interdisciplinare (pag. 22):
Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il capitolato ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo studio, da cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli comprensori, in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e storiche, così come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze evolutive.
In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione all'interno dei medesimi. (...)
Affinato il metodo sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il rapporto:
Il compito principale del rilievo è consistito in una lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:
-
territorio prevalentemente insediato;
-
territorio prevalentemente agricolo;
-
territorio prevalentemente boschivo (comprensivo di radure);
-
territorio a carattere fluviale e dei laghi;
-
territorio aperto oltre il limite del bosco;
-
territorio al di sopra della quota di 2000 m s.l.m.;
-
altri territori.
I risultati della lettura territoriale, che è stata effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (...) negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT. Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.
Sempre in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:
In seguito ai risultati emersi dalla lettura territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di delimitazione.
9.3. Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio cantonale.
10.
10.1.
Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale, senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo, fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo edilizio in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era già tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012, la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.
10.2. Come visto, la scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo, ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio, sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali, prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5 del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma, dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).
10.3. In una prima fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione. Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano tre:
-
stabilire giuridicamente il bosco, le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse pubblico su quasi tutto il territorio cantonale avrebbe comportato un grande dispendio e procrastinato l'entrata in vigore del piano;
-
il riconoscimento giuridico di queste componenti non è necessario ai fini della lettura del paesaggio nel suo insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle loro qualità percettibili;
-
infine, si tratta di superfici non stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti, ciò che comporterebbe un continuo adattamento del piano per adeguare la delimitazione dei paesaggi.
La proposta di delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28 giugno 2006.
Esempio di scheda pubblicata:
10.4. Terminata la fase di consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione. Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1, l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di pianificazione spiega poi che (pag. 28):
[P]ur essendo stati considerati in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente legale.
La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un criterio di esclusione
.
(...)
[L']appartenenza di un edificio ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo potenzialmente trasformabile. (...) [Con la procedura di autorizzazione edilizia] si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.
10.5. Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il PUC-PEIP.
11.
Il Governo ha quindi trasmesso il piano accompagnato dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione speciale per la pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla tematica, rendendo il 27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).
11.1. La Commissione non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che (Rapporto cit., pag. 138):
ha dapprima allestito un resoconto della consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei paesaggi e le loro conseguenze pratiche (...) quindi ha proceduto ad un'analisi più ampia della situazione (...).
La sottocommissione e altri membri della commissione hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (...)
Per una valutazione degli aspetti economici (...) sono stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica del Dipartimento delle finanze e dell'economia.
11.2. Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel momento (pag. 125 segg.):
a) Bosco
La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale, l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco, che ha cancellato quasi tutte le radure.