# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 4f1c1992-8c89-503e-9297-d42b355cf02a
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2013
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Mels erliess am 15. März 2011 den
Überbauungsplan "G." mit besonderen Vorschriften und den Teilstrassenplan "S.-
Strasse und K.-Gasse". Der Überbauungsplan umfasst die Grundstücke Nrn. 0000,
0001, 0002, 0003 und 0004, Grundbuch Mels, mit einer unregelmässig umgrenzten
Gesamtfläche in der Grundstruktur eines Pentagons von 7'187 Quadratmetern in der
Bauzone W2. Die Fläche ist gegen Westen ganz, gegen Süden gut zur Hälfte und
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gegen Osten auf einer kurzen Strecke von der Kernzone, im Übrigen von der Bauzone
W2 umfasst. Sie wird von der von Südwesten nach Nordosten verlaufenden K.-Gasse
und der von Südosten nach Nordwesten verlaufenden S.-Strasse begrenzt, welche in
der nordöstlichen Ecke des Plangebietes aufeinander treffen. In nordsüdlicher Richtung
wird die Fläche vom G.-Weg durchschnitten. Der Überbauungsplan sieht fünf
ringförmig angeordnete Baubereiche mit je einem Mehrfamilienhaus mit drei
Vollgeschossen und einem Attikageschoss sowie im Zentrum eine grössere
zusammenhängende Freifläche mit einem Spielplatz vor. Gemäss Teilstrassenplan
sollen entlang des Plangebietes die S.-Strasse (Gemeindestrasse zweiter Klasse) um
1,5 Meter und die K.-Gasse (Gemeindestrasse dritter Klasse) um einen Meter
verbreitert und der G.-Weg als Verbindung von Westen gegen Nord- bzw. Südosten
neu angelegt und klassiert (Gemeindeweg zweiter Klasse) werden.
X.Y. ist Eigentümer des südöstlich des Plangebietes an der K.-Gasse liegenden und mit
einem Wohnhaus überbauten Grundstücks Nr. 0005 in der Zone W2. Während der vom
29. März bis 27. April 2011 dauernden öffentlichen Auflage erhob er beim Gemeinderat
Mels Einsprache mit dem Antrag, es sei auf den Erlass des Überbauungsplanes und
des Teilstrassenplanes zu verzichten. Der Gemeinderat wies die Einsprache am 4. Juli
2011 ab.
B./ Das Baudepartement des Kantons St. Gallen trat am 13. April 2012 auf den von
X.Y. gegen den Einspracheentscheid erhobenen Rekurs nicht ein, soweit er damit eine
Wertverminderung seiner Liegenschaft geltend machte, und wies ihn im Übrigen ab. Es
auferlegte ihm die Entscheidgebühr von 3'000 Franken und verpflichtete ihn, den
damaligen Eigentümer der Mehrzahl der Grundstücke im Plangebiet mit 3'250 Franken
zuzüglich Mehrwertsteuer ausseramtlich zu entschädigen.
X.Y. (nachfolgend Beschwerdeführer) erhob gegen den am 16. April 2012 entgegen
genommenen Rekursentscheid durch seinen Rechtsvertreter mit Eingabe vom 30. April
2012 und Ergänzung vom 29. Mai 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem
Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben und auf den Erlass des Überbauungsplanes "G." und des
Teilstrassenplanes "S.-Strasse und K.-Gasse" zu verzichten (Verfahren B 2012/91). Das
Baudepartement des Kantons St. Gallen (nachfolgend Vorinstanz) beantragte mit
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Vernehmlassung vom 13. Juni 2012 die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat
der Politischen Gemeinde Mels (nachfolgend Beschwerdebeteiligte) ersuchte am 2. Juli
2012 um Beurteilung der Beschwerde nach den Vorakten. Die Q. AG (nachfolgend
Beschwerdegegnerin), welche im Laufe des Verfahrens die Grundstücke Nrn. 0000,
0001, 0002 und 0003 erworben hatte, beantragte durch ihren Rechtsvertreter mit
Vernehmlassung vom 5. Juli 2012, die Beschwerde sei – soweit darauf überhaupt
einzutreten sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen. Der
Beschwerdeführer nahm innert verlängerter Frist am 7. September 2012 zu den
Vernehmlassungen Stellung und beantragte eine mündliche Verhandlung. Am 13. Mai
2013 reichte die Vorinstanz die Genehmigung des Überbauungsplanes durch den
Leiter des kantonalen Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation vom 9. Juli
2012 zu den Akten. Anlässlich der am 22. Mai 2013 durchgeführten mündlichen
Verhandlung überliess der Bauverwalter der Politischen Gemeinde Mels dem Gericht
das zum Überbauungsplan erstellte Modell.
C./ Der Leiter des Rechtsdienstes des kantonalen Tiefbauamtes genehmigte für die
Vorinstanz am 31. Mai 2013 den Teilstrassenplan "S.-Strasse und K.-Gasse" unter der
Bedingung der zwingenden Beachtung der Stellungnahme der Abteilung
Verkehrstechnik der Kantonspolizei St. Gallen vom 24. Mai 2013 bei dessen
Ausführung. Das Verwaltungsgericht brachte die der Beschwerdebeteiligten gegenüber
eröffnete Genehmigung am 12. Juni 2013 den Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis.
Der Beschwerdeführer erhob gegen die Genehmigung durch seinen Vertreter mit
Eingabe vom 27. Juni 2013 und Ergänzung vom 12. Juli 2013 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit den Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die
Verfügung vom 31. Mai 2013 aufzuheben (Verfahren B 2013/132). Die Vorinstanz,
vertreten durch ihren Rechtsdienst beziehungsweise durch den Rechtsdienst des
kantonalen Tiefbauamts beantragte am 19. beziehungsweise 20. August 2013, auf die
Beschwerde sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolge – nicht einzutreten. Am 10.
September 2013 beantragte auch die Beschwerdebeteiligte, auf die Beschwerde sei
nicht einzutreten. Die Beschwerdegegnerin beantragte am 10. September 2013, die
Beschwerde sei – soweit auf sie überhaupt einzutreten sei – unter Kosten- und
Entschädigungsfolge abzuweisen.
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D./ Auf die schriftlichen und mündlichen Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur
Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die vom Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht anhängig gemachten
Beschwerden gegen den Überbauungsplan "G." und den Teilstrassenplan "S.-Strasse
und K.-Gasse" (Verfahren B 2012/91) und gegen die Genehmigung des
Teilstrassenplanes "S.-Strasse und K.-Gasse" (Verfahren B 2013/132) betreffen
dieselben Verfahrensbeteiligten und stehen in einem unmittelbaren sachlichen und
rechtlichen Zusammenhang. Deshalb ist es gerechtfertigt, die beiden Verfahren zu
vereinigen und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (vgl. GVP 1972 Nr. 30).
2. Das Verwaltungsgericht ist in beiden Verfahren zum Entscheid in der Sache
zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS
951.1, abgekürzt VRP).
Der Beschwerdeführer ist Adressat des Rekursentscheides vom 13. April 2012, welcher
im Verfahren zum umstrittenen Überbauungs- und Teilstrassenplan ergangen ist. Er ist
zudem Eigentümer des Grundstücks Nr. 0005, das südöstlich des Plangebietes "G."
liegt und an die K.-Gasse angrenzt, und damit vom Überbauungsplan und vom
Teilstrassenplan in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen und damit zur
Erhebung der Beschwerde im Verfahren B 2012/91 befugt (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe vom 30. April 2012 ist rechtzeitig eingereicht worden
und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 29. Mai 2012 in formeller und inhaltlicher
Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde im Verfahren B 2012/91 ist deshalb
einzutreten.
Vorinstanz, Beschwerdebeteiligte und Beschwerdegegner bestreiten die
Rechtsmittelbefugnis des Beschwerdeführers im Verfahren B 2013/132, welches die
Genehmigung des Teilstrassenplanes durch die Vorinstanz betrifft. Im Zusammenhang
mit der Änderung eines Zonenplanes hat das Verwaltungsgericht festgehalten, dass die
Genehmigung dem Erlass des Planes und einem allenfalls dagegen angestrengten
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Rechtsmittelverfahren grundsätzlich nachgeordnet ist. Hat der Grundeigentümer den
Nutzungsplan während des Auflageverfahrens angefochten, ist der nachfolgende
Genehmigungsbeschluss – welcher nach der Rechtsprechung Voraussetzung für die
Behandlung des Rechtsmittels gegen den Nutzungsplan selbst ist (vgl. B. Heer, St.
Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 226 und 238 f. mit Hinweisen) –
grundsätzlich nicht separat beziehungsweise zusätzlich anzufechten. Der
Genehmigungsverfügung kommt keine eigenständige Bedeutung mehr zu, sofern der
Nutzungsplan selbst bereits im Streit liegt. Sie teilt im Gegenteil das rechtliche
Schicksal des genehmigten Planerlasses, weshalb sie mit dessen Aufhebung ohne
Weiteres dahin fällt (vgl. VerwGE B 2010/246 und 250 sowie B 2011 38-40 vom 15.
Dezember 2011 E. 1.2.1.-1.2.4., abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Gleiches muss
auch für das Verfahren beim Erlass und der Genehmigung eines Strassenplanes gelten
(vgl. Art. 13 Abs. 2 des Strassengesetzes; sGS 732.1, abgekürzt StrG). Da der
Anfechtung des Genehmigungsbeschlusses vom 31. Mai 2013 deshalb keine
eigenständige Bedeutung zukommt, fehlt es dem Beschwerdeführer, welcher im
Übrigen auch nicht Adressat der Verfügung ist, an einem schutzwürdigen Interesse. Auf
die Beschwerde im Verfahren B 2013/132 ist dementsprechend nicht einzutreten.
3. In der Stellungnahme vom 7. September 2012 beantragte der Beschwerdeführer
eine mündliche Verhandlung mit der Begründung, das Verwaltungsgericht sei die erste
gerichtliche Instanz, welche den Fall beurteile.
3.1. Nach Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte
und Grundfreiheiten (SR 0.101, abgekürzt EMRK) besteht in Verfahren über
zivilrechtliche Streitigkeiten ein Anspruch auf öffentliche Verhandlung, sofern die
Parteien nicht ausdrücklich oder stillschweigend darauf verzichten (BGE 127 I 44 E. 2a
mit Hinweisen). Der Antrag wurde während des ordentlichen Schriftenwechsels und
deshalb trotz abgelaufener Rechtsmittelfrist rechtzeitig gestellt (BGE 134 I 331 E. 2.3)
3.2. Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 55 Abs. 1 VRP wird eine mündliche
Verhandlung angeordnet, wenn sie zur Wahrung der Parteirechte notwendig ist oder
zweckmässig erscheint. Ein Entscheid über zivilrechtliche Ansprüche im Sinn von Art. 6
Ziff. 1 EMRK liegt unter anderem vor, wenn eine bau- oder planungsrechtliche
Massnahme direkte Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der
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Grundeigentümer hat (BGE 127 I 44 E. 2a; vgl. auch P. Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl. 2008, S. 531). Der Nachbar muss die
Verletzung von Normen geltend machen, die auch seinem Schutz dienen; die
pauschale Rüge der Verletzung von "Privatrechten" wie Eigentum, Gesundheit,
körperliche Unversehrtheit usw. genügt nicht (BGer 1A.56/2006 vom 11. Januar 2006,
in BGE 133 I 100 nicht publizierte E. 3.2). Zusätzlich muss er dartun, dass er sich im
Schutzbereich der Vorschriften befindet und durch die behaupteten widerrechtlichen
Auswirkungen der Bauten betroffen ist (vgl. BGer 1A.29/2003 vom 9. Juli 2003 E. 8 mit
Hinweis auf BGE 127 I 44 E. 2c; 118 la 112 E. 2a, 232 E. 1a).
Nach der Strassburger Rechtsprechung ist Art. 6 EMRK bei Drittinterventionen gegen
die Erteilung einer Bau- oder sonstigen behördlichen Genehmigung anwendbar, soweit
auf das Eigentum gegründete Abwehrrechte geltend gemacht werden. Nicht
anwendbar ist Art. 6 EMRK, wenn lediglich die Einhaltung öffentlich-rechtlicher
Bestimmungen verfolgt wird. Das Bundesgericht hat in ständiger Rechtsprechung
anerkannt, dass Bestimmungen über den Immissionsschutz, die Ausnützungsziffern
und die zulässigen Baumasse und –abstände auch dem Schutz der Nachbarn dienen
(vgl. BGE 127 I 44 E. 2d). Der umstrittene Überbauungsplan legt die künftige Bebauung
der Nachbargrundstücke des Beschwerdeführers hinsichtlich Gebäudevolumen,
Grenzabständen, Erschliessung und Parkierung detailliert fest. Da der
Überbauungsplan Abweichungen von den allgemeinen Zonenvorschriften und
insbesondere zur Verwirklichung eines besseren Projekts auch eine Mehrausnützung
zulässt, soweit die Interessen der Nachbarn nicht erheblich beeinträchtigt werden (vgl.
Art. 27 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht; Baugesetz,
SR 731.1, abgekürzt BauG), kann sich der Beschwerdeführer auch auf eine Norm
berufen, die seinem Schutz dient. Das Gericht hat deshalb am 22. Mai 2013 eine
mündliche und öffentliche Verhandlung durchgeführt.
4. Die Beschwerdegegnerin beantragt, die Stellungnahme des Beschwerdeführers vom
7. September 2012 zu den Vernehmlassungen der übrigen Verfahrensbeteiligten sei
aus dem Recht zu weisen.
Gemäss Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) sowie Art. 6 Ziff. 1 EMRK (in Bezug auf
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zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen und strafrechtliche Anklagen) haben die
Parteien eines Gerichtsverfahrens Anspruch auf rechtliches Gehör und auf ein faires
Gerichtsverfahren, unter Beachtung des Grundsatzes der Waffengleichheit. Diese
Garantien umfassen das Recht, von allen bei Gericht eingereichten Stellungnahmen
Kenntnis zu erhalten und sich dazu äussern zu können, unabhängig davon, ob die
Eingaben neue und/oder wesentliche Vorbringen enthalten. Es ist Sache der Parteien
zu beurteilen, ob eine Entgegnung erforderlich ist oder nicht (BGE 138 I 484 E. 2.1 mit
Hinweisen auf BGE 137 I 195 E. 2.3.1, 133 I 100 E. 4.3-4.7 und Urteil des Europäischen
Gerichtshofes für Menschenrechte Nideröst-Huber gegen Schweiz vom 18. Februar
1997, Recueil CourEDH 1997-I S. 101 § 29). Das Replikrecht hängt nicht von der
Entscheidrelevanz der Eingaben ab (BGer 1B_459/2012 vom 16. November 2012 E. 2.6
mit Hinweis auf BGE 138 I 154 E. 2.3.3). Nicht schutzwürdig ist demgegenüber das
blosse Beharren darauf, das letzte Wort zu haben, ohne dass damit eine effektive
Rechtswahrnehmung verbunden wäre (BGE 138 I 154 E. 2.8).
Dem Beschwerdeführer wurden die Vernehmlassungen der Vorinstanz, der
Beschwerdegegnerin und der Beschwerdebeteiligten am 6. Juli 2012 zur
Stellungnahme innert 14 Tagen zugestellt (vgl. act. 15). Da die innert erstreckter Frist
eingereichte Eingabe vom 7. September 2012 damit jedenfalls nicht als blosses
Beharren auf dem letzten Wort erscheint, erweist sie sich als zulässig und kann nicht
aus dem Recht gewiesen werden. Von der Frage der Zulässigkeit der Eingabe ist die
Frage zu unterscheiden, inwieweit deren Inhalt zu berücksichtigen ist. Die
Beschwerdegegnerin liess an der öffentlichen Verhandlung ausführen, die Eingabe
äussere sich lediglich zu ihrer Eingabe vom 5. Juli 2012. Einerseits hält sie damit dem
Beschwerdeführer nicht vor, er habe die Eingabe in unzulässiger Weise dazu
verwendet, seine Beschwerde zu ergänzen oder zu verbessern (vgl. BGE 132 I 42).
Anderseits geht auch sie davon aus, mit der Eingabe werde – ihrem Zweck
entsprechend - zur Vernehmlassung Stellung genommen. Die Replik ist zu
Darlegungen zu verwenden, zu denen die Ausführungen in der Vernehmlassung eines
anderen Verfahrensbeteiligten Anlass geben (BGer 4A_197/2012 vom 30. Juli 2012 E. 1
mit Hinweisen auf BGE 135 I 19 E. 2.2). Damit ist auch nicht ausgeschlossen, dass im
Beschwerdeverfahren rechtliche und tatsächliche Ausführungen wiederholt werden,
weil pauschale Verweisungen auf Eingaben im vorangehenden Rekursverfahren nicht
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zulässig sind (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2.
Aufl. 2003, Rz. 921).
5. Der Beschwerdeführer macht erstmals im Beschwerdeverfahren geltend, die in Art. 8
Abs. 1 BV und Art. 4 lit. a der Kantonsverfassung (sGS 111.1, abgekürzt KV) verankerte
Rechtsgleichheit sowie Art. 2 Abs. 1 des Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 141.1,
abgekürzt StVG), wonach die Staatsverwaltung die Aufgaben gesetzmässig,
zweckmässig und verhältnismässig erfüllt, und Art. 12 Abs. 1 VRP, wonach die
Behörde von Amtes wegen den Sachverhalt ermittelt und die Beweise erhebt, seien
verletzt.
5.1. Gemäss Art. 61 Abs. 3 VRP sind im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht
neue Begehren unzulässig. Mit der Rüge der Verletzung bisher nicht genannter
Rechtsnormen stützt der Beschwerdeführer sein Begehren auf eine neue
Rechtsgrundlage. Dies ist zulässig, weil das Novenverbot die Möglichkeit, die Anträge
mit einer gegenüber dem vorinstanzlichen Verfahren geänderten rechtlichen
Begründung zu versehen, nicht einschränkt (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 649).
5.2. Nach der Auffassung des Beschwerdeführers konnten die zuständigen Stellen des
Staates zu Einwänden Dritter nicht mehr neutral und unbefangen Stellung beziehen,
weil sie bei der Erarbeitung des Überbauungsplanes im Gegensatz zu den betroffenen
Nachbarn frühzeitig einbezogen worden und deshalb vorbefasst seien. Im Ergebnis
rügt der Beschwerdeführer damit eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV, der auch eine
bestimmte Unvoreingenommenheit der Behördenmitglieder verlangt (vgl.
beispielsweise BGer 2C_450/2011 vom 26. September 2011 E. 3).
5.2.1. Gemäss Art. 31 BauG bedürfen unter anderem Überbauungspläne und gemäss
Art. 13 Abs. 2 Satz 2 StrG (Teil-)Strassenpläne der Genehmigung des zuständigen
Departements. Zur Genehmigung der Ortsplanungserlasse ist gemäss Nr. BD.A.12 der
Ermächtigungsverordnung (sGS 141.41, abgekürzt ErmV) die Leiterin oder der Leiter
des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation, zur Genehmigung der
Teilstrassenpläne gemäss Nr. BD.A.23 ErmV die Leiterin oder der Leiter des
Rechtsdienstes des Tiefbauamtes zuständig. Die kantonalen Behörden – namentlich
das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation – werden sodann am
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Rekursverfahren gemäss Art. 30bis BauG beteiligt. Das st. gallische Baurecht regelt
weder das Genehmigungsverfahren im Detail noch bestimmt es ausdrücklich, dass die
Genehmigungsbehörde an einem vorgängigen Rekursverfahren zu beteiligen ist.
Insbesondere enthält es keine Bestimmung zur Frage, in welchem Zeitpunkt die
politische Gemeinde das Genehmigungsverfahren einzuleiten hat. Es schliesst deshalb
auch nicht aus, dass die Planungsbehörde bereits vor Erlass und öffentlicher Auflage
des Planes und vor einem allfälligen Rechtsmittelverfahren die Genehmigungsbehörde
um eine vorläufige Beurteilung ersucht.
5.2.2. Der Gemeinderat Mels hat der zuständigen Kreisplanerin der Abteilung
Ortsplanung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation am 25. November
2010 einen Entwurf des Überbauungsplanes "G." zur Vorprüfung und am 30.
November 2010 ergänzende Unterlagen eingereicht. Am 17. Januar 2011 hat die
Kreisplanerin – nach Beizug eines Mitberichts des kantonalen Tiefbauamtes - Stellung
genommen (vgl. dazu act. 11-12). Aus dem Planungs- und Mitwirkungsbericht zum
Überbauungsplan und zum Teilstrassenplan vom 1. Februar 2011 kann abgeleitet
werden, dass der Überbauungsplan und die besonderen Bestimmungen in der Folge –
möglicherweise in Absprache mit der Kreisplanerin - angepasst wurden (vgl. act.
11-6/17, Ziff. 2.2.5). Im Rekursverfahren hat die Leiterin der Abteilung Ortsplanung des
Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation am 7. November 2011 Stellung
genommen. Der Überbauungsplan wurde am 9. Juli 2012, der Teilstrassenplan am 31.
Mai 2013 genehmigt.
5.2.3. Der Ablauf der Bereinigung des Überbauungsplanes in der Zeit vom 17. Januar
bis 1. Februar 2011 ist in den Akten nicht dokumentiert. Der Beschwerdeführer verlangt
die Edition entsprechender Dokumente und die Befragung der an der Bereinigung
beteiligt gewesenen Personen von Gemeinde und Kanton als Zeugen. Eine Erhebung
dieser Beweise erübrigt sich, wenn die Beteiligung am Vorprüfungsverfahren für die
Stellungnahme im Rekursverfahren ohnehin keine unzulässige Vorbefassung zur Folge
haben kann.
5.2.4. Das beschriebene gesetzlich zulässige Vorgehen mit einer frühzeitigen
Zusammenarbeit von Planungsbehörde und Genehmigungsbehörde erscheint zur
Vermeidung planerischer Leerläufe sinnvoll. Es führt zwar dazu, dass die
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Genehmigungsbehörde während einer längeren Zeitspanne, jedoch innerhalb ein und
desselben Verfahrensabschnittes mit der Sache befasst war. Allein aus der Begleitung
eines einzelnen Verfahrensabschnitts selbst durch ein und dieselbe Person kann
jedoch nicht auf deren Vorbefassung geschlossen werden (vgl. B. Schindler, Die
Befangenheit der Verwaltung, Zürich 2002, S. 147). Im Übrigen wurde die Vorprüfung
nicht durch die letztlich zur Genehmigung ermächtigte Person vorgenommen.
Die Vorprüfung beschränkte sich auf eine objektive Würdigung der Planung nach den
Gesichtspunkten der Recht- und Zweckmässigkeit. Dabei blieben die Interessen der
Nachbarn nicht ausser Acht. Im Bericht vom 17. Januar 2011 wurde einerseits
festgehalten, deren Interessen seien gesamthaft nicht stärker als bei einer Überbauung
nach der Regelbauweise beeinträchtigt, anderseits ausdrücklich darauf hingewiesen,
bei den zwei westlichsten Gebäuden sei nachzuweisen, dass das – von der
Regelbauweise abweichend definierte – Attikageschoss die Interessen der Nachbarn
nicht erheblich beeinträchtige. Ob der Überbauungsplan zu einer unzulässigen
Beeinträchtigung der nachbarlichen Interessen führen werde, blieb offen. Der
Empfehlung, von der Senkrechtparkierung an der K.-Gasse – an welcher auch das
Grundstück des Beschwerdeführers liegt – zugunsten des Fussgängerschutzes
abzusehen, wurde mit einer Plananpassung Rechnung getragen. Abschliessend wurde
der Erlass nach Berücksichtigung der teilweise als zwingend bezeichneten
Anpassungen zwar als genehmigungsfähig bezeichnet, jedoch der Ausgang eines
allfälligen Rechtsmittelverfahrens ausdrücklich offen gelassen (vgl. act. 11-6/18).
Im Rechtsmittelverfahren hat die Kreisplanerin festgehalten, der Überbauungsplan
beeinträchtige die Interessen des Beschwerdeführers als Eigentümer des Grundstücks
Nr. 0005 nicht stärker als eine Überbauung nach der Regelbauweise. Sie begründete
dies damit, dass das Attikageschoss sowohl auf der Südost- als auch auf der
Südwestfassade zurückgesetzt werde und so vom Grundstück des Beschwerdeführers
aus nicht vier Vollgeschosse wahrgenommen würden, auch wenn die Definition des
Attikageschosses von jener der Regelbauordnung abweiche (vgl. act. 11-11). Die
Genehmigungsbehörde hat diese Beurteilung lediglich im Rahmen einer
Vernehmlassung in einem Rechtsmittelverfahren und in Kenntnis der Vorbringen des
Beschwerdeführers vorgenommen. Im Verfahren des Erlasses des Überbauungsplanes
und des anschliessenden Rechtsmittelverfahrens kommt der zur Genehmigung
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ermächtigten Behörde mithin keine Entscheidbefugnis zu. Sie ist einzig auf die
Genehmigung des Planes nach Abschluss des Rechtsmittelverfahrens vor dem
Baudepartement beschränkt. Insoweit erweist sich der Vorwurf der unzulässigen
Vorbefassung der staatlichen Behörden als unbehelflich.
5.3. Der Beschwerdeführer leitet aus dem Umstand, dass der Überbauungsplan
zusammen mit den Grundeigentümern im Planungsgebiet ohne den Beizug der
Nachbarn erarbeitet wurde, auch eine unzulässige Vorbefassung der
Gemeindebehörden bei der Behandlung der Einsprachen ab.
Gemäss Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz; SR 700, abgekürzt RPG) ordnen die Kantone Zuständigkeit und
Verfahren. Durch die Ortsplanung die zweckmässige Nutzung des Bodens sowie die
geordnete Besiedlung und die bauliche Entwicklung des Gemeindegebietes
sicherzustellen, ist gemäss Art. 4 BauG Aufgabe der politischen Gemeinde. Sie löst
diese Aufgabe gemäss Art. 6 Abs. 1 BauG unter anderem auch durch den Erlass von
Überbauungsplänen. Als Sondernutzungsplan kann der Überbauungsplan für ein
engeres, bestimmt umgrenztes Gebiet, wie für ein Quartier, die Erschliessung und die
besondere Bauweise ordnen; er besteht aus einer planlichen Darstellung und aus den
dazugehörenden Bauvorschriften (Art. 21 BauG). Im Gegensatz zum Gestaltungsplan
bedarf er nicht der schriftlichen Zustimmung der Grundeigentümer im Plangebiet und
kann ohne Weiteres auch gegen deren Willen verfügt werden (vgl. Art. 28 BauG). Der
Erlass eines Überbauungsplanes stellt dementsprechend in erster Linie einen
erheblichen Eingriff in die Baufreiheit der Grundeigentümer im Plangebiet dar. Es ist
deshalb gerechtfertigt, dass die Planungsbehörde vorab die Vorstellungen dieser
Grundeigentümer berücksichtigt, indem sie mit diesen zusammen den Plan erarbeitet.
Wie bei einem Bauprojekt verletzt die Beteiligung der Nachbarn erst im
Einspracheverfahren, in welchem deren schutzwürdige Interessen nötigenfalls durch
Korrekturen berücksichtigt werden, auch im Verfahren des Erlasses eines ebenfalls
projektbezogenen Überbauungsplanes den vom Beschwerdeführer geltend gemachten
"Grundsatz der Waffengleichheit" nicht. Dementsprechend erweist sich auch der
Vorwurf der unzulässigen Vorbefassung der Gemeindebehörden als unbegründet.
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6. Die von Art. 33 Abs. 2 und 3 Ingress und lit. b RPG geforderte volle Überprüfung von
Nutzungsplänen durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde umfasst neben
der Sachverhalts- und Rechtskontrolle auch die Ermessensüberprüfung (BGE 127 II
242; 118 Ib 397). Diese Funktion ist im kantonalen Recht dem Rekursverfahren vor dem
Baudepartement zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP; VerwGE B 2010/227 und 228 vom 6.
Juli 2011 E. 3.1). Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 61 Abs. 1 VRP auf eine
Rechtskontrolle beschränkt. Rechtswidrig ist eine Ermessensausübung durch die
Verwaltungsbehörde bei Ermessensüberschreitung – die Behörde lässt Ermessen
walten, wo das Gesetz ein solches nicht vorsieht - bzw. Ermessungsunterschreitung –
die Behörde nimmt ein ihr vom Gesetz eingeräumtes Ermessen nicht wahr – und
Ermessensmissbrauch – eine Behörde stützt ihren Ermessensentscheid auf sachlich
nicht vertretbare Gründe (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 741 ff.).
Planungsbehörde ist gemäss Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 f. BauG im Rahmen von
Verfassung, Gesetz und übergeordneter Planung die politische Gemeinde. Während für
Erlass und Änderung von Baureglement und Zonenplan die Bürgerschaft zuständig ist,
werden Schutzverordnungen und Sondernutzungspläne von der zuständigen
Gemeindebehörde bzw. dem Gemeinderat, also der Exekutive, erlassen und geändert
(Art. 29 ff. BauG). Die demokratischen Mitwirkungsrechte sind Folge – und nicht
Determinante – einzelner Planungsinstrumente. Erweist sich der Erlass eines
Überbauungsplanes raumplanungsrechtlich als zulässig, war also insbesondere nicht
die Aufzonung des Plangebietes in die Zone W3 geboten, kann damit entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers keine Umgehung demokratischer
Mitwirkungsrechte verbunden sein.
Das Instrument des Überbauungsplanes, wie es Art. 22 ff. BauG der Planungsbehörde
zur Verfügung stellt, überlässt der Gemeinde einen erheblichen Ermessens- und
Beurteilungsspielraum (vgl. BGer 1P.365/2001 vom 19. September 2001 E. 5b zum
Gestaltungsplan nach luzernischem Recht). Ob eine Strasse als öffentlich bezeichnet
und wieweit gegebenenfalls der Gemeingebrauch gehen soll, das heisst welcher der
möglichen Kategorien die Strasse oder der Weg zuzuteilen ist, beurteilt sich im
Rahmen von Art. 1 ff. und Art. 7 ff. StrG. Auch diese Vorschriften lassen der Gemeinde
einen grossen Entscheidungsspielraum (vgl. BGer 1C_46/2010 vom 28. April 2010 E.
2.2).
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Der Beschwerdeführer rügt unter Hinweis auf Art. 3 Abs. 2 BauG, trotz des grossen
Ermessens- und Beurteilungsspielraums der Gemeinde sei eine Ermessenskontrolle
nicht ausgeschlossen. Es könne nicht sein, dass jeder Planungserlass "einfach
durchgewunken" werde. Damit macht er geltend, die Vorinstanz habe das ihr
zustehende Ermessen nicht ausgeübt und dadurch Recht verletzt. Allein daraus, dass
die Vorinstanz den Rekurs abgewiesen und damit die Beurteilung durch die zuständige
Gemeindebehörde übernommen hat, kann nicht auf eine Ermessensunterschreitung
geschlossen werden. Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich vielmehr, dass
sich die Vorinstanz eingehend mit den Vorbringen im Rekurs auseinandergesetzt und
eine ausführliche eigene Beurteilung vorgenommen hat.
7. In der Beschwerde wird geltend gemacht, der Erlass des Überbauungsplanes
verletze die Planungssicherheit.
7.1. Der Beschwerdeführer bringt vor, in der Politischen Gemeinde Mels sei seit 14.
Juni 2010 ein total revidiertes Baureglement in Vollzug. Für die Zone W2 seien die
Ausnützungsziffer von 0,45 auf 0,5 und die Gebäudehöhe von 7,5 auf 8 Meter erhöht
sowie der Mehrlängenzuschlag gestrichen worden. Nicht nur die Änderung der
Zonengrenzen, sondern auch die Änderung der Vorschriften über Ausnützung,
Abstände, Grösse der Bauten und Art der Überbauung stellten eine
Zonenplanänderung dar. Das neue Baureglement lasse dem Grundeigentümer deutlich
mehr Spielraum und bringe eine Verdichtung mit sich. Eine massgebliche Veränderung
der Nutzungsmöglichkeit eines Grundstückes ergebe sich nicht nur, wenn es in eine
andere Zone umgeteilt werde. Für die vom Überbauungsplan betroffenen Grundstücke
führe die Überarbeitung des Baureglements zu einer Sperrwirkung. Nur gerade zehn
Monate nach dem Vollzugsbeginn sei der Überbauungsplan "G." erlassen worden. Die
Voraussetzungen für eine derart kurzfristige Anpassung der Nutzungsplanung seien
nicht erfüllt.
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid dazu ausgeführt, es habe aus der Sicht
der Planungsbehörde keine Notwendigkeit bestanden, das fragliche Gebiet der
Kernzone zuzuteilen oder eine Abstufung vorzusehen. Angesichts der Möglichkeit des
Überbauungsplanes, die bereits nach altem Baureglement bestanden habe, könne der
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Beschwerdeführer daraus, dass mit der Revision das Gebiet nicht neu eingeteilt
worden sei, nichts zu seinen Gunsten ableiten.
7.2. Gemäss Art. 21 RPG sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich (Abs. 1); haben
sich die Verhältnisse erheblich geändert, werden sie überprüft und nötigenfalls
angepasst (Abs. 2). Nach Art. 32 Abs. 1 BauG werden Baureglement, Zonen-,
Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- und Abbaupläne sowie Schutzverordnungen
geändert oder aufgehoben, wenn es aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten ist,
insbesondere wenn sich die Grundlagen ihres Erlasses wesentlich geändert haben oder
wenn wesentliche neue Bedürfnisse nachgewiesen sind. Ob die Anpassung des
Baureglements im Jahr 2010 einer Zonenplanänderung gleichkommt (vgl. dazu
nachfolgend E. 7.2.1.), kann offen bleiben, wenn das Interesse an der
Planbeständigkeit dem Instrument des Überbauungsplans ohnehin nicht entgegen
gehalten werden kann (vgl. dazu nachfolgend E. 7.2.2.).
7.2.1. Der Begriff des Nutzungsplans umfasst sowohl den eigentlichen Plan in
Kartenform als auch die dazugehörigen Nutzungsvorschriften: Der Plan ordnet jede
Parzelle, die in seinem Perimeter gelegen ist, einer bestimmten Zone bzw. Zonenart zu.
In den Vorschriften, die regelmässig in Form eines Reglements oder teilweise gar einer
Verordnung gekleidet sind, wird die in den einzelnen Zonen zulässige Nutzung näher
definiert (P. Moor, Kommentar RPG, Loseblattsammlung Stand 2010, N 2 zu Art. 14
RPG; Waldmann/Hänni, Stämpflis Handkommentar zum RPG, Bern 2006, N 6 zu Art.
14 RPG). Art. 6 Abs. 1 BauG sieht deshalb vor, dass die Aufgaben der Ortsplanung
durch den Erlass von Baureglementen, Zonen-, Überbauungs- und Gestaltungsplänen
sowie von Schutzverordnungen gelöst werden. Die politische Gemeinde ist verpflichtet,
ein Baureglement mit dazugehörendem Zonenplan zu erlassen (Art. 7 BauG). Laut der
Definition in Art. 8 BauG enthält das Baureglement unter Vorbehalt der Gesetzgebung
des Bundes und des Kantons für das gesamte Gebiet der politischen Gemeinde
öffentlich-rechtliche Bauvorschriften. Der Zonenplan dagegen teilt das Gemeindegebiet
in Teilgebiete verschiedener Nutzungsart und Nutzungsintensität sowie verschiedener
Regelbauweise und Immissionstoleranz ein (Art. 9 Abs. 1 BauG). Er besteht aus einer
planerischen Darstellung und aus den dazugehörenden Bauvorschriften, die im
Baureglement aufgestellt werden (Art. 9 Abs. 2 BauG; vgl. BGer 1C_492/2011 vom 23.
Februar 2012 E. 4.1).
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Mit dem seit 14. Juni 2010 anwendbaren Baureglement wurde die für die Zone W2
geltende Regelbauweise angepasst. Die Frage der Änderung der Zuordnung der vom
Überbauungsplan erfassten Grundstücke im Zonenplan zur Zone W2 wurde mit der
Änderung des Baureglements nicht aufgeworfen. Entsprechend den Ausführungen des
Bauverwalters der Politischen Gemeinde Mels anlässlich der mündlichen Verhandlung
wurden Zonenzuteilung und –bezeichnung im Plangebiet während der vergangenen
zehn Jahre nicht geändert. Zudem hat der Gemeinderat Mels am 29. Juni 2010 eine
Umzonung in die Zone W4 ausdrücklich nicht befürwortet. Insoweit unterscheidet sich
die Situation von jener, welche das Bundesgericht im Entscheid vom 23. Februar 2012
zu beurteilen hatte. Dort wurden auch die Zonen und ihre Nutzungsart neu definiert, so
dass schliesslich für Dritte nicht mehr klar war, ob ein Grundstück nun der Zone WE
oder W2a zugeteilt war, ob die Zonen einander gleichgestellt und ob nun
Mehrfamilienhäuser zulässig waren oder nicht (vgl. BGer 1C_492/2011 E. 4.2). Da die
mit der Reglementsänderung einhergehende faktische Planänderung mangels
Anpassung des Nutzungsplans nicht rechtsgenüglich erfolgt war, konnten sich die
Beschwerdeführer in jenem Verfahren nicht auf Art. 21 RPG über die Planbeständigkeit
berufen. Mit der Auflage des Teilzonenplanes wurde erstmals über die planerische
Zuordnung der Grundstücke im Plangebiet entschieden, was den Beschwerdeführern
in jenem Verfahren nicht zum Nachteil gereichen durfte (vgl. BGer 1C_492/2011 vom
23. Februar 2012 E. 4.3). Aus der vom Beschwerdeführer angeführten
bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann für die vorliegende Situation nicht abgeleitet
werden, die Änderung der Vorschriften zur Regelbauweise stelle eine
Zonenplanänderung dar, welche im Interesse der Planbeständigkeit eine Sperrwirkung
auslöse.
7.2.2. Selbst wenn die neue Umschreibung der Regelbauweise für die Zone W2 als
Zonenplanänderung zu behandeln wäre, würde sie dem Erlass eines
Überbauungsplanes, dem projektorientierter und nicht zonenorientierter Charakter
zukommt, nicht entgegen stehen, zumal ein Überbauungsplan die Grenze der
Zonenplanänderung gerade nicht überschreiten darf (vgl. unten E. 8.2.). Der
Gemeinderat Mels hat eine Zuteilung des Gebietes zur Kernzone oder eine Auf- oder
Abzonung nicht als notwendig erachtet. Um dem Anliegen einer optimalen Anpassung
der Überbauung an die Umgebung (Kernzone, W2) einerseits und eine gute
Ausnützung des Bodens mit grosszügigen Grünflächen anderseits zu ermöglichen, hat
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er mit dem Überbauungsplan mit einer erhöhten Ausnutzung zu Recht ein Instrument
der Sondernutzungsplanung gewählt (act. 11-12/Protokollauszug). Vor diesem
Hintergrund ist das Datum der Änderung des Baureglements nicht relevant.
8. In der Beschwerde ist die Ausgestaltung des Überbauungsplans "G." umstritten.
8.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Plangebiet liege in einem für sein
Grundstück wesentlichen Bereich (Nachmittags- und Abendsonne, Aussicht). Die
Überbauung erscheine - insbesondere auch von seinem Grundstück aus gesehen –
massiv und übermässig. Es würden nicht – wie in der Zone W2 zulässig – zwei
Vollgeschosse und ein Attikageschoss, sondern drei Vollgeschosse und ein
modifiziertes Attikageschoss zugelassen, weshalb die Gebäude gegenüber der
Nachbarschaft als viergeschossig erschienen. Die geplanten Bauten würden sich nicht
in die Landschaft einordnen. Das Quartier "Kleinfeld" sei in erster Linie mit
Einfamilienhäusern überbaut. Die Mehrfamilienhäuser in der dafür vorgesehenen
Kernzone seien gestalterisch missglückt und könnten nicht als Vorbild für weitere
Gebäude dienen. Planungsabsicht sei eine verdichtete Überbauung im historischen
Ortsbild und eine sinnvolle Abstufung zwischen der Kernzone und der Zone W2. Die
Bauten müssten sich deshalb entweder am historischen Ortsbild oder an den
bestehenden Gebäuden in der Zone W2 orientieren. Beides sei nicht der Fall. Vielmehr
stellten die geplanten Bauten Fremdkörper dar, welche die schlechte Wirkung der
bestehenden Bauten am Rand des Dorfkerns massgeblich verstärkten.
Variantenstudien fehlten. Die Lösung sei architektonisch keineswegs überzeugend. Zu
gewichten sei, dass das Plangebiet lediglich auf einer Seite an die Kernzone und im
Übrigen an die Zone W2 grenze. Die mangelhafte Einfügung ergebe sich nicht nur
daraus, dass sie sich ausschliesslich an den in der Kernzone errichteten
Mehrfamilienhäusern und nicht auch an den Einfamilienhäusern mit Giebeldächern in
der Zone W2 orientiere, sondern auch aus der fehlenden Abstufung, so dass der
Übergang zu den Einfamilienhäusern der Zone W2 abrupt ausfalle. Eine Aufwertung für
das ganze Gebiet wird bestritten. Die raumplanerische Interessenabwägung sei falsch
vorgenommen worden.
8.2. Nach Art. 22 Abs. 1 BauG kann der Überbauungsplan für ein engeres, bestimmt
umgrenztes Gebiet, wie für ein Quartier, die Erschliessung und die besondere
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Bauweise ordnen. Er besteht gemäss Art. 22 Abs. 2 BauG aus einer planlichen
Darstellung und den dazugehörenden Bauvorschriften. Unter Beibehaltung der
Zweckbestimmung der Zone kann von den allgemeinen Zonenvorschriften abgewichen
werden (Art. 23 lit. b BauG). Gemäss Art. 27 BauG darf durch einen Überbauungsplan
eine Mehrausnützung gewährt werden, wenn ein besseres Projekt als nach
zonengemässer Überbauung verwirklicht wird, die Grösse des Grundstückes dies
rechtfertigt und die Interessen der Nachbarn nicht erheblich beeinträchtigt werden.
Zum Gegenstand eines Überbauungsplans mit besonderen Vorschriften gehören
regelmässig die Lage bzw. örtliche Festlegung, das Mass, die Höhe und die Gestaltung
der Bauten, die Ausscheidung von Freiflächen sowie die vorgesehene Erschliessung
(GVP 1995 Nr. 93). Er bezweckt insbesondere eine architektonisch und hygienisch
gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste Überbauung, die
Gestaltung sowie die Erschliessung zusammenhängender Flächen. Dafür dürfen
grundsätzlich Zahl, Art, Lage, äussere Abmessungen, Geschosszahl, Durchmischung
der Nutzung und weitere bauliche Einzelheiten der im Planungsgebiet zu erstellenden
Bauten und Anlagen abweichend von den Regelbauvorschriften bestimmt werden
(Hänni, a.a.O., S. 241 mit Hinweisen). In einem Überbauungsplan mit besonderen
Vorschriften kann grundsätzlich von der im Zonenplan vorgegebenen Geschosszahl
abgewichen werden, wobei mit der damit verbundenen Mehrausnützung die Grenze
der materiellen Zonenplanänderung nicht überschritten werden darf, weil sonst das in
Art. 30 BauG vorgesehene Referendum umgangen würde (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 145;
GVP 2003 Nr. 19).
8.3. Der Überbauungsplan darf mithin die Grenze einer materiellen Zonenplanänderung
nicht überschreiten (vgl. dazu nachfolgend E. 8.3.1.). Die Mehrausnützung ist zulässig,
wenn ein besseres Projekt als nach zonengemässer Überbauung realisiert wird (vgl.
dazu nachfolgend E. 8.3.2.), die Grösse des Grundstücks dies rechtfertigt (vgl. dazu
nachfolgend E. 8.3.3.) und die Interessen der Nachbarn nicht erheblich beeinträchtigt
werden (vgl. dazu nachfolgend E. 8.3.4.).
8.3.1. Die Regelbauvorschriften des Baureglements der Beschwerdebeteiligten lassen
in der Zone W2 Gebäude mit zwei Vollgeschossen, einer Länge von 24 Metern, einer
Höhe von acht Metern und einer Firsthöhe von elf Metern unter Beachtung eines
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kleinen Grenzabstandes von vier Metern und einer Ausnützungsziffer von 0,5 zu. In der
Zone W3 sind Gebäude mit drei Vollgeschossen, einer Länge von dreissig Metern,
einer Höhe von elf Metern und einer Firsthöhe von 14 Metern bei einem kleinen
Grenzabstand von sechs Metern und einer Ausnützungsziffer von 0,7 zulässig. In
beiden Zonen gilt bei Flachdachbauten ein Attikageschoss, welches auf zwei
Schmalseiten bis an die Fassadenflucht der Vollgeschosse reichen darf, als
Dachgeschoss (vgl. Art. 15 Abs. 1 des Baureglements).
Der Überbauungsplan weicht von den Regelbauvorschriften der Zone W2 in zweierlei
Richtungen ab. Er sieht einerseits eine Erhöhung der Ausnützung vor, indem ein
zusätzliches Vollgeschoss, eine Überschreitung der Firsthöhe durch das
Attikageschoss von elf Metern um 1,35 auf 12,35 Meter und eine um zwanzig Prozent
(vgl. Art. 10 des Baureglements) auf 0,6 erhöhte Ausnützungsziffer zugelassen werden.
Anderseits werden die zulässigen Gebäudelängen – mit 18 statt 24 Metern – und die
kleinen Grenzabstände – mit 5,02 bis 17,90 Meter statt vier Metern – nicht
ausgeschöpft. Da damit die in der Zone W3 zulässigen Dimensionen offenkundig nicht
erreicht werden, führt der Überbauungsplan nicht zu einer materiellen
Zonenplanänderung.
des Beschwerdeführers, das Plangebiet grenze auf drei Seiten an die Zone W2
(Norden, Osten und Süden) ist ebenso richtig wie jene der Vorinstanz, das Plangebiet
grenze im Norden und Süden teilweise an bereits überbaute in der Zone W2 liegende
Flächen. In der Beschwerde wird geltend gemacht, es treffe nicht zu, dass die
wesentlichen Parameter des Überbauungsplanes die S.-Strasse und die K.-Gasse
sowie die angrenzende viergeschossige Kernzone seien.
Die Feststellung der Vorinstanz ist indessen anhand des Zonenplanes, von
Luftaufnahmen und der Fotodokumentation zum vorinstanzlichen Augenschein
nachvollziehbar. Die vom Überbauungsplan erfasste Fläche grenzt gegen Westen und
Süden an die Kernzone, deren lückenloser Abschluss einerseits durch grossformatige
markante Baukörper und anderseits durch Gebäude geringerer Kubatur geprägt wird.
Gegen Nordosten wird die Fläche durch die S.-Strasse, gegen Südosten durch die K.-
Gasse begrenzt. Das entlang der beiden Verkehrswege überbaute Gebiet wird durch
kleinere Wohngebäude, vorab Einfamilienhäuser, und eine bis an die Strassen
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reichende differenzierte Begrünung der dazu gehörenden Gärten gekennzeichnet.
Insoweit fällt dem Plangebiet die anspruchsvolle Aufgabe zu, einen Übergang vom
unruhig und inhomogen erscheinenden Abschluss der Kernzone mit teilweise
grossvolumigen gemischt genutzten Gebäuden zu einem mit kleinvolumigen
Wohnhäusern geprägten Wohnquartier zu schaffen. Die Auffassung des
Beschwerdeführers, die geplanten Baukörper orientierten sich weder an den Bauten
der Kernzone noch an jenen in der Zone W2, bringt dieses Spannungsfeld zum
Ausdruck. Wenn es mit der Überbauung der Lücke zwischen der Kernzone und der
bereits überbauten Zone W2 gelingen soll, die inhomogene Struktur des Abschlusses
der Kernzone zu beruhigen und einen Übergang zur differenzierten, jedoch homogenen
Überbauung in der Zone W2 zu schaffen, ist das Mittel des Überbauungsplanes
jedenfalls ein geeignetes Instrument, indem auf einer grösseren Fläche von rund 7'200
Quadratmetern Anordnung und Proportionierung mehrerer Gebäude vorgezeichnet
werden können. Die Gestaltung des Übergangs gelingt einerseits durch eine Erhöhung
der Gebäude um ein zusätzliches Vollgeschoss und der damit verbundenen Erhöhung
der zulässigen Ausnützung gegenüber der Regelbauweise in der Zone W2 um zwanzig
Prozent von 0,5 auf 0,6 – in der Kernzone gilt keine Ausnützungsziffer, in der Zone W3
eine solche von 0,7 (vgl. Art. 8 des Baureglements) - und anderseits durch die relativ
lockere Überbauung mit vergrösserten Grenzabständen und verkürzten
Gebäudelängen sowie Grünflächen, welche die Struktur eines Einfamilienhausquartiers
mit Gartenflächen in einer grösseren Dimension aufnimmt.
Die Mehrausnützung mit einem zusätzlichen Vollgeschoss und einem modifizierten
Attikageschoss trägt dem raumplanungsrechtlichen Anliegen der Verdichtung der
Überbauung Rechnung. Mit den geplanten fünf Mehrfamilienhäusern, welche je eine 3
1⁄2- und sechs 4 1⁄2-Zimmer-Wohnungen umfassen können, wird auf einer Fläche von
rund 7'200 Quadratmetern Wohnraum für insgesamt 35 Familien – was einem
durchschnittlichen Landbedarf je Familie von etwas mehr als 200 Quadratmetern
entspricht - geschaffen, der zudem von relativ grosszügigen Grünflächen umgeben ist.
Gleichzeitig ist die Überbauung einer grösseren Fläche mit grösser dimensionierten
Gebäuden in die bestehende Siedlungsstruktur eingebettet. Insgesamt kann mit dem
Überbauungsplan ein besseres Projekt verwirklicht werden als mit einer
zonengemässen Überbauung.
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8.3.3. Die im Überbauungsplan erfassten Grundstücke weisen zusammen eine Fläche
von rund 7'200 Quadratmetern auf. Der Überbauungsplan erlaubt den Bau von fünf
Mehrfamilienhäusern. Aus dem Zonenplan (vgl. www.geoportal.ch, letztmals
aufgesucht am 8. November 2013) wird ersichtlich, dass die bisher durch einen
Gewerbebetrieb genutzte Fläche – grob betrachtet – keilförmig in die Kernzone reicht.
Lage und Grösse des Plangebiets ermöglichen eine Mehrausnützung mit einer durch
grosszügige Grünflächen relativierten Verdichtung, welche der Zuteilung der
Grundstücke zur Wohnzone W2 Rechnung trägt. Die Grösse der Grundstücke
rechtfertigt insgesamt – nach einer Landumlegung oder bei Einräumung
entsprechender Überbaurechte - deren Überbauung nach dem vorliegenden
Überbauungsplan mit einer Mehrausnützung.
8.3.4. Das vom Überbauungsplan vorgesehene Projekt führt auch nicht zu einer
erheblichen Beeinträchtigung der Interessen des Beschwerdeführers als Nachbar.
Aus dem anlässlich der mündlichen Verhandlung eingereichten Modell wird ersichtlich,
dass der Abstand zwischen dem Wohnhaus auf dem Grundstück Nr. 0005 des
Beschwerdeführers und dem nordwestlich gelegenen geplanten Mehrfamilienhaus
vergleichsweise gering ist. Ebenso weichen die Proportionen des Mehrfamilienhauses
aufgrund des zusätzlichen Vollgeschosses und des modifizierten Attikageschosses von
jenen ab, die sich bei einer zonengemässen Überbauung des Grundstücks Nr. 0004
ergäben. Mangels Schmalseiten – der geplante Baukörper weist einen quadratischen
Grundriss auf - werden nicht zwei sich gegenüber liegende, sondern die zwei im
rechten Winkel zueinander liegenden Fassaden in der nördlichen Ecke des
Attikageschosses an die Flucht der Vollgeschosse geführt. Dadurch weicht das
Attikageschoss vom üblichen Verlauf eines Satteldaches ab. Insoweit sind mit der
Überbauung nach dem Überbauungsplan im Vergleich mit einer Überbauung nach den
Regelbauvorschriften für das Grundstück des Beschwerdeführers Auswirkungen
verbunden, welche als Beeinträchtigungen beurteilt werden können.
Die von der Regel abweichende Ausgestaltung des Attikageschoss führt im Vergleich
zu einer regelkonformen Ausgestaltung nicht zu einer zusätzlichen Beeinträchtigung für
das Grundstück des Beschwerdeführers. Soweit das Attikageschoss nicht bis an die
Fassadenflucht der Vollgeschosse reicht, wird die 45°-Regel eingehalten. Auch wenn
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zwei gegenüber liegende Fassaden auf die Flucht der Vollgeschosse geführt würden,
würde dies dazu führen, dass das Gebäude vom Grundstück des Beschwerdeführers
aus unter einzelnen Blickwinkeln als vierstöckig wahrgenommen würde. Dies hängt mit
der Umschreibung des anstelle eines Dachgeschosses zulässigen Attikageschosses
zusammen. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, wird das Attikageschoss des im
Nordwesten des Grundstücks des Beschwerdeführers gelegenen Mehrfamilienhauses
sowohl auf der Südost- als auch auf der Südwestfassade zurückgesetzt (vgl.
angefochtener Entscheid E. 2.3.5.2), so dass die gegenüber der Umschreibung des
Attikageschosses im Baureglement abweichende Gestaltung nicht zu einer
zusätzlichen Beeinträchtigung bezüglich der Besonnung führt.
Die dargestellten Beeinträchtigungen werden dadurch gemildert, dass die Überbauung
die Regelbauvorschriften teilweise nicht ausschöpft. Der vorgesehene Grenzabstand
von 6,78 bis 6,92 Metern überschreitet die von der Regelbauweise für die Zonen W2
und W3 vorgeschriebenen kleinen Grenzabstände von vier und sechs Metern. Selbst
der für die Zone W4 gemäss Regelbauweise geltende kleine Grenzabstand von sieben
Metern würde nur geringfügig unterschritten. Ein auf dem Grundstück Nr. 0004 nach
den in der Zone W2 geltenden Regelbauvorschriften errichtetes Gebäude läge weniger
weit nördlich des Grundstückes des Beschwerdeführers, würde einen deutlich
geringeren Abstand einhalten und eine grössere Gebäudelänge aufweisen. Auch die
Überbauung des Grundstückes Nr. 0004 nach der Regelbauweise würde also
Beeinträchtigungen mit sich bringen. Der Überbauungsplan führt zu einer Verschiebung
des Mehrfamilienhauses in nordöstlicher Richtung und damit – abgesehen von der auf
die würfelmässige Proportionierung zurückzuführenden massiveren Erscheinung des
Mehrfamilienhauses - tendenziell zu einer Reduktion der Auswirkungen auf das
Grundstück des Beschwerdeführers. Die mit den Abweichungen von der
Regelbauweise insgesamt verbundenen Beeinträchtigungen für das Grundstück des
Beschwerdeführers können damit nicht als erheblich bezeichnet werden.
8.4. Die Auffassung der Vorinstanz, mit dem Überbauungsplan werde ein besseres
Projekt als nach zonengemässer Überbauung verwirklicht, was eine Mehrausnützung
und eine Erhöhung der Geschosszahl rechtfertige, ohne die Interessen des
Beschwerdeführers als Nachbar erheblich zu beeinträchtigen, ist deshalb
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nachvollziehbar. Insbesondere liegt kein qualifizierter Ermessensfehler vor. Die weiteren
Vorbringen des Beschwerdeführers vermögen an dieser Beurteilung nichts zu ändern.
8.4.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei offensichtlich, dass das
flächenmässig grösste Grundstück Nr. 0003 weitaus mehr als die anderen kleinen
Grundstücke vom Überbauungsplan profitiere. Inwieweit das Ausmass, in welchem ein
einzelnes Grundstück von einem Überbauungsplan profitiert, für dessen Zulässigkeit
von Bedeutung ist, wird in der Beschwerde nicht dargelegt und ist auch nicht
ersichtlich. Gleiches gilt für den Einwand, es gebe im Gebiet "Kleinfeld", zu welchem
das Plangebiet gehöre, noch weiteres Bauland. Jedenfalls ist das Gebiet im
Wesentlichen von überbauten Grundstücken, ausgenommen das im Süden
angrenzende Grundstück Nr. 4197, umgeben. Dass die Fläche bisher von einem
Gewerbebetrieb bewirtschaftet und baulich deshalb extensiv genutzt worden ist,
ändert nichts daran, dass sie im Zonenplan rechtskräftig der Bauzone zugeschieden
worden ist. Der Zusammenhalt des Gebietes ist deshalb weniger auf die frühere
Nutzung als vielmehr auf die Lage zwischen der Kernzone und der bereits überbauten
Wohnzone W2 zurückzuführen. Deshalb ist auch nicht von Belang, ob das vom
Überbauungsplan ebenfalls erfasste Grundstück Nr. 0004 zum Gewerbebetrieb gehörte
oder nicht. Der vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang beantragte
Augenschein erübrigt sich vor allem auch angesichts der in den Akten liegenden Pläne,
der anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins erstellten Fotodokumentation und
der öffentlich zugänglichen Luftaufnahmen.
8.4.2. Der Beschwerdeführer bestreitet die vorinstanzlichen Ausführungen zur
Verletzung von Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, abgekürzt
ZGB) lediglich pauschal, weil er davon ausgeht, die Frage sei im
Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Mangels Begründung in der Beschwerde
erübrigen sich Ausführungen zu dieser Frage. Im Übrigen kann auf die Ausführungen
im angefochtenen Entscheid verwiesen werden (vgl. E. 2.3.6.2-2.3.6.4).
8.4.3. Der Beschwerdeführer geht davon aus, die erhöhte Ausnützung sei gegen die
Schaffung der Wegverbindung zugesagt worden. Dies sei ein unzulässiger
"Kuhhandel". Ob ein solcher – bestrittener – "Kuhhandel" stattgefunden hat, ist nicht
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bekannt. Durch das Verwaltungsgericht ist einzig zu prüfen, ob der Überbauungsplan
kein Recht verletzt.
9. Der Beschwerdeführer beanstandet auch den Teilstrassenplan.
9.1. In der Beschwerde wird geltend gemacht, wenn ein Teilstrassenplan zusammen
mit einem Überbauungsplan aufgelegt werde, dürfe eine Lösung sämtlicher
Verkehrsprobleme, welche sich mit der Überbauung ergäben, erwartet werden. Dies
treffe nicht zu, müsse doch nach Auffassung des Tiefbauamtes der Kreuzungsbereich
der S.-Strasse mit der K.-Gasse optimiert werden. Auf die Annahmen hinsichtlich der
zu erwartenden Verkehrsbewegungen sei die Vorinstanz nicht eingegangen. Sie
begnüge sich mit der pauschalen Feststellung, durch die Überbauung seien keine
übermässigen Verkehrsprobleme zu erwarten. Der Teilstrassenplan müsse sich an der
Lösung der Verkehrsprobleme vor allem hinsichtlich der Sicherheit für die Schulkinder
des nahe gelegenen Primarschulhauses messen lassen. Auch wenn die vorgesehene
Zahl der Parkplätze genügen sollte, würden die Verkehrsbewegungen rund um das
Schulhaus deutlich zunehmen. Dies werde auch bei der Liegenschaft des
Beschwerdeführers und dessen Zufahrt und Zugang spürbar sein. Der Fussgänger-,
Velo- und Mofaverkehr auf der K.-Gasse, die nur auf einer beschränkten Länge
verbreitert werden solle, werde stark zunehmen. Auf der übrigen Strecke werde der
Begegnungsfall Personenwagen - Fussgänger/Fahrrad nicht ermöglicht und die
Verkehrssicherheit nicht erhöht. Der Fussgängerverkehr werde aber stark zunehmen.
Anlässlich der mündlichen Verhandlung hat der Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers die strassenmässige Erschliessung der Überbauung, wie sie der
Teilstrassenplan mit der Verbreiterung von S.-Strasse und K.-Gasse, der Zufahrt zur
Tiefgarage in der nördlichen Ecke des Plangebiets und der Anordnung der wenigen
oberirdischen Parkplätze vorsieht, als vernünftig bezeichnet.
Der Beschwerdeführer verweist schliesslich auf die Vorbehalte, welche die
Kantonspolizei im Genehmigungsverfahren in ihrer Vernehmlassung vom 24. Mai 2013
äusserte und welche verschiedene massgebliche Anpassungen beim Strassenprojekt
bedingten. So wie es aufgelegt worden sei, könne es offensichtlich nicht umgesetzt
werden.
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9.2. Die Vorinstanz hat in diesem Zusammenhang zutreffend ausgeführt, dass auch
eine Überbauung nach der Regelbauweise zu einer gewissen verkehrsmässigen
Mehrbelastung führen wird. Der Teilstrassenplan sieht indessen mit dem neu
anzulegenden G.-Weg eine direkte Verbindung für Fussgänger und Radfahrer von
Osten ins westlich gelegene Ortszentrum vor, was zu einer relativen Entlastung der K.-
Gasse führen wird. Die im Entwurf des Überbauungsplanes vorgesehenen
oberirdischen Parkplätze an der K.-Gasse wurden nach der Vorprüfung aufgehoben.
Das Plangebiet wird strassenmässig zur Hauptsache an dessen nördlichem Ende
erschlossen. Auch die geplanten oberirdischen Parkplätze liegen im nördlichen Bereich
des Plangebietes und sind über die S.-Strasse zugänglich. Im Übrigen kann auf die
Ausführungen der Vorinstanz (vgl. angefochtener Entscheid E. 2.6) verwiesen werden.
Insgesamt ist nicht ersichtlich, dass mit dem Teilstrassenplan ein im Vergleich mit einer
Überbauung des Plangebiets – allenfalls nach Durchführung einer Landumlegung –
nach den Regelbauvorschriften erhöhte Beeinträchtigung des Grundstücks des
Beschwerdeführers verbunden ist.
Daran ändern auch die verkehrspolizeilichen Vorbehalte zum Teilstrassenplan nichts.
Sie betreffen die Ausgestaltung des Einmündungsbereichs der K.-Gasse in die S.-
Strasse, den Winkel der Einmündungen des G.-Weges in die K.-Gasse und in die S.-
Strasse, die Anbindung des G.-Weges gegen Westen, die Nutzung der zwei (richtig 1,5)
Meter breiten Neuklassierung der S.-Strasse und eine Neubeurteilung des
Teilfahrverbots auf der S.-Strasse durch die Kantonspolizei. Die Aufteilung der Nutzung
der Fläche der S.-Strasse und die Beibehaltung oder Aufhebung eines Teilfahrverbots
auf der S.-Strasse sind nicht planwirksam. Die Breite des neuen G.-Weges gegen
Westen sowie die Gestaltung der Einmündungsbereiche und -winkel sind zwar
geeignet, sich auf die Darstellung der öffentlichen Strassenflächen im Teilstrassenplan
auszuwirken. Indessen liegt einzig die Einmündung des neuen G.-Weges von Westen in
die K.-Gasse im Bereich des Grundstücks Nr. 0005 des Beschwerdeführers. Inwieweit
eine Anpassung dieses Winkels eine erhöhte Beeinträchtigung nach sich ziehen soll,
wird weder in der Beschwerde ausgeführt, noch ist dies aus den Akten ersichtlich. Im
Übrigen sind die Hinweise der Verkehrspolizei im Rahmen des Strassenprojekts zu
prüfen und umzusetzen.
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St.Galler Gerichte
10. Zusammenfassend erweisen sich die Beschwerden als unbegründet. Auf die
Beschwerde gegen die Genehmigung des Teilstrassenplanes "S.-Strasse und K.-
Gasse" ist nicht einzutreten (Verfahren B 2013/132). Die Beschwerde gegen den
Überbauungsplan "G." und gegen den Teilstrassenplan "S.-Strasse und K.-Gasse" ist
abzuweisen (Verfahren B 2012/91).
11. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der
Beschwerdeverfahren vom Beschwerdeführer zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von 5'000 Franken ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von 3'000 Franken ist
zu verrechnen.
Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegnerin ausseramtlich zu entschädigen
(Art. 98bis und Art. 98ter VRP). Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin hat keine
Honorarnote eingereicht. Für die Beschwerdeverfahren ist unter Berücksichtigung des
Umstandes, dass eine mündliche Verhandlung durchgeführt wurde, eine
Entschädigung von 4'000 Franken inklusive Barauslagen angemessen (Art. 22 Abs. 1
Ingress und lit. b in Verbindung mit Art. 19 und 6 sowie Art. 28bis Abs. 1 der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75). Die
Beschwerdegegnerin ist selbst mehrwertsteuerpflichtig, weshalb sie die in der
Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer von ihrer
eigenen Steuerschuld wieder abziehen kann. Die Mehrwertsteuer kann deshalb bei der
Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung unberücksichtigt bleiben (vgl. VerwGE
B 2012/54 vom 3. Juli 2012, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch; R. Hirt, Die Regelung
der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S.
194). Die Vorinstanz, vertreten durch den Rechtsdienst des kantonalen Tiefbauamtes,
hat im Beschwerdeverfahren B 2013/132 ihren Antrag unter Entschädigungsfolge
gestellt. Diesem Begehren kann mangels Anspruchs des Gemeinwesens auf
Kostenersatz (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 176) nicht entsprochen werden.
Demnach hat das Verwaltungsgericht