# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 20322ab7-fd9e-5bb7-91e6-13ce618cf8f3
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2012
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. a. Con domanda di costruzione 1° giugno 2011, per il tramite dello studio d'architettura _ la RI 1), qui ricorrente, ha chiesto al municipio di Lugano il permesso per rifare ed allargare il ponte - realizzato negli anni '60 del secolo scorso - che collega il 3° piano dei due stabili (part. _) occupati dal grande magazzino _
che si affacciano su due lati della salita _ Il manufatto è situato all'interno della zona del nucleo storico e tradizionale (Nt) di Lugano che attribuisce agli stabili del complesso commerciale un grado d'intervento di
edificazioni a nuovo.
Secondo la relazione annessa alla domanda di costruzione, l'opera migliorerà il flusso dei clienti e l'attrattività delle superfici di vendita, armonizzandosi con il rifacimento delle facciate in corso e l'immagine del centro commerciale. Il progetto prevede una
struttura portante a traliccio che apparirà in trasparenza sulle 2 pareti completamente vetrate sui due lati di salita _
.
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione di CO 1 CO 2 CO 3 e PA 2, comproprietari dello stabile_, qui resistenti, i quali hanno in particolare censurato il progetto dal profilo dell'art. 19 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
c. Il 27 agosto 2010 l'insorgente ha presentato alcune modifiche al progetto, che prevede in sostanza di allargare il ponte, perpendicolare ai due edifici, da ca. m 2.90 a m 7.10. La sua altezza (ca. m 4.90) verrebbe invece leggermente ridotta (m 4.10).
La variante è stata sottoposta ai resistenti i quali hanno mantenuto la loro opposizione.
d. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, con decisioni 8 dicembre 2010 il municipio ha respinto l'opposizione dei vicini e rilasciato alla RI 1 il permesso richiesto, subordinandolo tra l'altro alla condizione che
il rivestimento del ponte dovrà essere eseguito mediante l'utilizzo
di vetro e con l'ausilio di una struttura portante che risulti il più
esile possibile. Lo spazio interno dovrà rimanere libero in maniera da garantire la trasparenza integrale su ambedue i fronti di salita _. Prima della richiesta d'inizio lavori sarà pertanto necessario presentare, per approvazione, i piani costruttivi e di dettaglio.
B. Con decisione 4 ottobre 2011, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa inoltrata dai vicini opponenti avverso il suddetto provvedimento che ha annullato. Il Governo ha in sostanza ritenuto che il progetto - in base al quale è previsto il raddoppio del volume del ponte - fosse contrario all'art. 19 cpv. 4 lett. a NAPR, che ammette la ricostruzione nel rispetto della volumetria e del perimetro preesistenti. L'opposta decisione municipale sarebbe arbitraria. Ferme queste premesse, ha aggiunto, priva di rilievo sarebbe la mancanza di una licenza edilizia per l'opera esistente. L'Esecutivo cantonale ha invece disatteso le eccezioni riferite alla condizione di presentare successivamente i piani di dettaglio e alla disattenzione dell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS).
C. Con ricorso 25 ottobre 2011, la RI 1 impugna ora il predetto giudizio dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della licenza edilizia accordata dal municipio.
L'opera controversa, argomenta la ricorrente, rispetterebbe la volumetria preesistente, intesa nel suo sviluppo verticale. Una deroga al perimetro preesistente - essenzialmente riferito allo sviluppo orizzontale della costruzione - sarebbe senz'altro giustificata, considerato il preavviso favorevole della commissione del nucleo e la compatibilità con la caratteristica ambientale, segnatamente con gli edifici che si affacciano sul tratto iniziale della salita _. L'impatto visivo sarebbe inoltre alleggerito dalla trasparenza e dall'esilità della struttura. L'art. 19 cpv. 4 NAPR riferito agli spazi liberi non sarebbe invece applicabile
. La questione del permesso del ponte esistente sarebbe irrilevante; i
ricorrenti non si sarebbero comunque mai opposti alla sua costruzione.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Il municipio condivide le domande di giudizio formulate dalla ricorrente. Ad opposta conclusione pervengono invece i resistenti. Delle rispettive argomentazioni sviluppate dalle parti si dirà per quanto occorre nel seguito.
L'Ufficio delle domande di costruzione è invece rimasto silente.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, istante in licenza, personalmente e direttamente toccata dal provvedimento impugnato (art. 21 cpv. 2 LE; art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti. Non occorre esperire il sopralluogo genericamente richiesto dalla ricorrente.
2.2.1. Il piano regolatore di Lugano (adottato il 21 marzo 1984 dal consiglio comunale e approvato dal Consiglio di Stato il 24 giu-gno 1986, attualmente in vigore) assoggetta i nuclei storici e tra-dizionali (del comprensorio comunale precedente alle recenti ag-gregazioni) ad un regime edilizio d'indirizzo particolarmente con-servativo. In queste zone, l'art. 19 cpv. 2 delle norme di attuazio-ne del piano regolatore (NAPR) ammette soltanto alcuni tipi di in-tervento: il
restauro totale
di edifici che presentano pregi artistici e storici (cpv. 2.1), l'
intervento conservativo
degli edifici che de-vono essere conservati in quanto componenti culturali essenziali del tessuto storico ed ambientale (cpv. 2.2) e l'
intervento conser-vativo limitato
, previsto per gli edifici che non possono essere demoliti e che, per aver subito modifiche sostanziali alle strutture originali, non consentono più né il restauro totale né l'intervento conservativo (cpv. 2.3).
Gli edifici che non sono soggetti a vincoli di natura conservativa (
edificazioni a nuovo
) possono essere demoliti e ricostruiti nel rispetto delle volumetrie e del perimetro preesistenti.
Laddove la caratteristica ambientale non lo richiede, il municipio sentito il parere delle commissioni comunali competenti può concedere una deroga al rispetto del perimetro della costruzione preesistente. Modifiche e completazioni saranno possibili solo per armonizzare la volumetria del nuovo edificio a quella degli adiacenti. È esclusa la formazione di corpi tecnici oltrepassanti le falde del tetto
(art. 19 cpv. 2.4 lett. a NAPR).
I muri perimetrali, le facciate ed i porticati,
soggiunge la norma,
dovranno essere adattati alle caratteristiche ed ai valori architettonici della via o piazza nella quale il nuovo edificio si inserirà. Particolare cura è da porre nella scelta dei materiali, nella disposizione delle aperture e di eventuali balconi
(art. 19 cpv. 2.4 lett. b NAPR).
2.2. L'art. 19 cpv. 2.4 lett. a NAPR subordina il permesso di demolire e ricostruire gli edifici non soggetti a vincoli conservativi all'obbligo di rispettare la
volumetria
ed il
perimetro
preesistenti. Il
perimetro
è essenzialmente riferito allo sviluppo orizzontale dell'edificio. Per
volumetria
è invece da intendere l'ingombro, ovvero lo sviluppo verticale. Lo confermano indirettamente il divieto di formare corpi tecnici oltrepassanti le falde del tetto e l'art. 19 cpv. 6 NAPR, che impone il mantenimento dell'altezza della linea di gronda. Deroghe all'obbligo di rispettare il perimetro sono ammesse solo se la
caratteristica ambientale
non vi si oppone.
Modifiche e completazioni
della volumetria possono invece essere autorizzate solo per armonizzarla a quella degli edifici adiacenti (cfr. STA 52.2005.88 del 2 maggio 2005, consid. 3.1; cfr. anche STA 52.2005.95 del 2 maggio 2005, consid. 2; 90.2008.1 del 4 dicembre 2009 consid. A).
2.3. Le disposizioni in questione, attinenti al diritto comunale autonomo, configurano prescrizioni di natura estetica che, oltre ad essere fondate su concetti giuridici indeterminati, conferiscono all'autorità decidente un margine discrezionale relativamente ampio.
In quanto basate su concetti giuridici di natura indeterminata, esse lasciano invero all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del contenuto normativo; latitudine di giudizio, che le istanze di ricorso sono tenute a rispettare, intervenendo con riserbo, anche se dispongono di pieno potere di cognizione. Ove si tratti di nozioni appartenenti al diritto comunale autonomo, le predette istanze sono inoltre tenute a rispettare la libertà di decisione costituzionalmente garantita dell'autorità comunale, limitandosi a censurare le decisioni lesive del diritto in
quanto insostenibili (cfr. DTF 96 I 369 consid. 4; STA
52.2010.147 del 24 agosto 2010, consid. 2.3 con rinvii, confermata da STF 1C.442/2010 e 1C.448/2010 del 16 settembre 2011 pubbl. in RtiD I-2012 n. 11, consid. 2.1;
Max Imboden/René Rhinow
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea e Stoccarda 1976, V. ed., n. 66 B I seg.;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo - parte generale, Cadenazzo 2002, n. 396 segg.).
Circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente dal profilo dell'eccesso o abuso di potere, è il controllo da parte delle autorità di ricorso dell'apprezzamento esercitato dal municipio in sede di applicazione di tali nozioni. Censurabili sono le interpretazioni sprovviste di ragioni oggettive, fondate su considerazioni estranee o procedenti da valutazioni lesive del diritto segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere. Ove la valutazione estetica appaia plausibile, l'autorità di ricorso non può censurarla sostituendo il suo apprezzamento a quello dell'istanza decidente (cfr. RtiD I-2012 n. 11, consid. 2.1; STF 1C.136/2010 del 17 maggio 2010 consid. 3.3.2 con rinvii; STA 52.2010.147 citata, consid. 2.3 con rimandi; STA 52.2008.358 del 3 marzo 2009, consid. 3.1; 52.2003.61 del 7 luglio 2003 consid. 3).
3.3.1. Nel caso concreto, il progetto prevede di ricostruire e allargare il ponte esistente che sovrasta la salita _ e collega il 3° piano dei due stabili (part. _) occupati dal grande magazzino _, di cui si è detto in narrativa.
Il municipio ha rilasciato la licenza edilizia subordinandola alla condizione di rivestire il ponte mediante una copertura di vetro e realizzare una struttura portante il più esile possibile, così da garantire la trasparenza dei due fronti che si affacciano sulla salita _. Entro questi termini, l'autorità comunale ha in sostanza ritenuto che il controverso ponte, meno ingombrante nel suo sviluppo verticale (h = m 4.10) rispetto all'attuale (h = m 4.90), fosse conforme all'art. 19 NAPR; il manufatto verrebbe ampliato in modo contenuto rispetto agli stabili commerciali con cui è strettamente connesso dal profilo funzionale e volumetrico e sarebbe insuscettibile di pregiudicare la fruibilità dell'area pubblica sottostante ad una quota di una decina di metri inferiore.
Ad opposta conclusione è invece pervenuto il Governo, dopo essersi riallacciato alla sentenza (STA 52.2005.88 citata) con cui questo Tribunale aveva annullato la licenza edilizia 21 luglio 2004 rilasciata alla RI 1 per innalzare l'edificio centrale del complesso commerciale, aggiungendovi un ulteriore piano: l'autorità comunale (...), ha argomentato l'Esecutivo cantonale, ha ritenuto che
il "de facto" raddoppio del preesistente ponte previsto dai piani approvati potesse essere inserito nel concetto normativo "rispetto della volumetria" ai sensi dell'art. 19 cpv. 2.4. Tale apprezzamento configura tuttavia una decisione arbitraria, ritenuto che stravolga il senso della norma ammettendo interventi che raddoppiano addirittura il substrato costruito.
Tanto il municipio, quanto la ricorrente contestano questo giudizio rilevando come l'art. 19 cpv. 2.4 NAPR permetta di concedere una deroga. In concreto, questa va riferita al
perimetro
della costruzione esistente; la volumetria, considerata la riduzione dell'ingombro verticale dell'opera, sarebbe invece rispettata. La decisione del municipio, adeguatamente motivata, non sarebbe pertanto arbitraria. La censura è pertinente e fondata.
3.2. L'intervento qui controverso va valutato per rapporto al ponte esistente. L'art. 19 cpv. 2.4 NAPR disciplina infatti la demolizione e la ricostruzione con riferimento al perimetro e al volume delle costruzioni esistenti.
Il manufatto in discussione è stato costruito una cinquantina d'anni fa, sulla base di un
precario
accordato dal municipio nel 1966, sostituito solo in tempi più recenti (1996) da una concessione per l'occupazione dell'area pubblica (cfr. risposta del municipio pag. 3). Dal profilo edilizio e pianificatorio, non vi è motivo per fare astrazione da quest'opera né tanto meno per ritenerla illegittima. Il municipio - quale autorità competente - non l'ha ritenuta all'epoca soggetta all'obbligo del permesso. Anche se errata, questa decisione non potrebbe ora essere rimessa in discussione. La fiducia riposta dal proprietario nell'autorità comunale prevarrebbe. Per analoghe considerazioni e per perenzione dell'azione di ripristino (cfr. art. 57 cpv. 5 LE 1973; BU 1974 pag. 49), essa andrebbe - perlomeno - ritenuta legittima
ope temporis
. In quanto costruzione esistente e parte integrante dei due stabili per i quali è ammessa la
nuova edificazione
, non si pone in contrasto con l'attuale pianificazione. Salvo deroghe (cfr.
infra
consid. 3.3), essa può dunque essere demolita e ricostruita nel rispetto del perimetro e del volume esistente. Non sovverte questa conclusione la circostanza che - in quanto opera sporgente a diversi metri d'altezza - sovrasta anche la via della zona pedonale raffigurata sul piano. L'area occupata non è d'altro canto uno spazio libero ai sensi dell'art. 19 cpv. 4 NAPR; norma, questa, riferita alla proprietà privata (cfr. STA 52.2005.95 citata consid. 3, pag. 5). Non è neppure un edificio o un corpo esistente estraneo per i quali è stata sancita la
demolizione senza ricostruzione
(cfr. art. 19 cpv. 2.5 NAPR).
3.3. L'intervento controverso non prevede la demolizione e ricostruzione del ponte nel rispetto del perimetro e del volume esistenti, ma ne contempla l'ampliamento, segnatamente sul piano orizzontale. Da questo profilo, è dunque certo che - come ha correttamente ritenuto il municipio - esso può essere autorizzato soltanto sulla base di una deroga ai sensi dell'art. 19 cpv. 2.4 NAPR. La deroga, contrariamente a quanto stabilito dal Governo, non concerne tuttavia la
volumetria
del manufatto, intesa come sviluppo verticale - che viene leggermente ridotto - ma il perimetro, ovvero il suo sviluppo orizzontale. Già solo per questo motivo, le considerazioni del Governo fondate esclusivamente sull'asserito mancato rispetto della volumetria ed un'insostenibile interpretazione da parte del municipio di questo concetto, non possono essere condivise. Una deroga, contrariamente a quanto pretendono i resistenti, non è invece esclusa a priori per il solo fatto che l'opera controversa sporge sull'area pubblica. L'art. 19 cpv. 2.4 NAPR si riferisce infatti al perimetro della costruzione esistente e non al perimetro del fondo su cui si estende.
Il municipio ha d'altro canto esaurientemente motivato la deroga in questione, previamente avallata dalla commissione del nucleo (cfr. art. 19 cpv. 2.4 NAPR). Le caratteristiche ambientali, ovvero l'insieme degli stabili di fattura moderna che fanno da corona alla parte bassa della salita _, ai piedi della scalinata, non impongono di mantenere il perimetro del ponte, che d'altronde si presenta come parte integrante di questo insieme. Nella misura in cui il nuovo manufatto sarà sí più sviluppato sul piano orizzontale, ma più contenuto su quello verticale, non è insostenibile ritenere che esso si armonizzerà meglio con gli stabili che collega. Percepito più che altro nel suo ingombro verticale, con una struttura portante più esile dell'attuale e le facciate di vetro - che dovranno rimanere libere (cfr. licenza edilizia, condizione n. 3) - il suo impatto sul tessuto edilizio circostante - anche per rapporto alla vista dai piedi e dalla cima della salita _ - non potrà che migliorare. Per analoghe considerazioni, in quanto parte integrante di questo insieme, non è inoltre inammissibile ritenerlo conforme all'art. 19 cpv. 2.4 lett. b NAPR.
3.4. Ferme queste premesse, su questo punto il giudizio del Governo che annulla una decisione corretta e sostenibile, per sostituirla con un'altra fondata oltretutto su considerazioni non pertinenti, non può essere confermato siccome lesivo del diritto, segnatamente dell'autonomia comunale.
4.Da respingere è la censura con cui i resistenti invocano la violazione dell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS).
4.1. Agli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere attribuito, quantomeno sotto l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione (art. 17 LPT;
Heribert Rausch/ Arnold Marti/ Alain Griffel
, Umweltrecht, Zurigo 2004, 565, con rinvii; STA 90. 2007.155 del 26 gennaio 2010, consid. 7.1), come avviene anche nel Cantone Ticino (cfr. STA 90.2007.155 citata, consid. 7.1). Di principio, tale strumento diventa vincolante per i privati solo nella misura in cui è stato recepito dai piani di utilizzazione (cfr. DTF 135 II 209, consid. 2.1; cfr. STF 1P.235/2005 del 7 settembre 2005 commentata da
Arnold Marti
, in: ZBl 107/2006, pag. 556 seg.;
Arnold Marti
, Das Schutzkonzept des Natur- und Heimatschutzgesetzes auf dem Prüfstand, in SJZ 104/2008, pag. 81 segg., pag. 87; cfr. anche
Christoph Jäger
, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanug, Zurigo 2010, ad art. 18
a
LPT, n. 33). In quanto valido sostegno scientifico per la valutazione delle qualità spaziali e storico-architettoni-che di un insediamento, esso può comunque essere considerato nel singolo caso nell'ambito di un'eventuale ponderazione degli interessi (cfr. DTF 135 II 209, consid. 2.1).
4.2. Nel caso concreto, la città di Lugano appartiene agli insediamenti svizzeri di importanza nazionale da proteggere. È ben vero che la salita _ rientra nel perimetro del centro storico (P1) al quale è attribuito una categoria di rilievo AB con un obbiettivo di salvaguardia A. Ed è altrettanto vero che l'ISOS raccomanda in generale di valorizzare e rivalutare i percorsi e passaggi pedonali, in primo luogo gradinate, anche con opere di riattamento (come per esempio la gradinata degli Angioli; cfr. Dipartimento federale dell'Interno [editore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, volume 2.2, insediamenti L-Z, Berna 2006, pag. 317). Questa sola circostanza, contrariamente a quanto ritengono i resistenti, non permette tuttavia di ritenere insostenibile la decisione del municipio, resa in applicazione dell'art. 19 NAPR di cui si è detto. Neppure nell'ambito di un'eventuale ponderazione degli interessi nella concessione della deroga al rispetto del perimetro (art. 19 cpv. 2.4 NAPR). Nella misura in cui il progetto approvato permette tutto sommato di attenuare la percezione del ponte dai piedi e dalla cima della salita (cfr.
supra
consid. 3.3), esso non si pone comunque in aperto contrasto con la citata raccomandazione dell'inventario. A maggior ragione se si considera che il passaggio in quanto tale e la sua fruibilità non sono minimamente compromesse.
Né permette di sovvertire questa conclusione la prossimità dell'edificio (part. _) di proprietà dei ricorrenti. Il grado d'intervento assegnato a questo stabile (
conservativo limitato
, art. 19 cpv. 2.3 NAPR) - privo di elementi costruttivi di particolare interesse (art. 19 cpv. 5 NAPR) - non si estende agli edifici circostanti. L'opera progettata non risulta inoltre chiaramente contraria alla raccomandazione dell'inventario federale (ISOS, op. cit., pag. 317) evocata dai ricorrenti di
conservare integralmente l'architettura della Belle Epoque
.
5.5.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere accolto, con conseguente annullamento della decisione governativa e il ripristino della licenza edilizia rilasciata dal municipio alla RI 1.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico dei resistenti, in solido. Questi ultimi rifonderanno inoltre alla ricorrente, assistita da un legale, un adeguato importo a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm), a valere per entrambe le istanze di ricorso.