# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** ad063254-adf0-4247-b90d-5400f1f78e30
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2013
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y. ist Eigentümer des westlich des Siedlungsgebietes des Dorfes
Niederhelfenschwil liegenden Grundstücks Nr. 000, Grundbuch Niederhelfenschwil.
Das Grundstück mit einer Fläche von etwas mehr als sieben Hektaren und einem
landwirtschaftlichen Betriebszentrum liegt gemäss dem Zonenplan aus dem Jahr 1993
in der Landwirtschaftszone. Es grenzt gegen Süden an die Kantonsstrasse und gegen
Osten an die Bauzone. Am 21. April 2010 ersuchte X.Y. um Umteilung einer
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quadratischen Teilfläche von 800 Quadratmetern in die Bauzone WE. Die Fläche liegt
am östlichen Rand des Grundstücks und grenzt gegen Osten und - abgetrennt durch
die Q.-strasse – gegen Norden an die Zone WE. In einem Vorprüfungsbericht
anerkannte das kantonale Amt für Raumentwicklung und Geoinformation fehlende
Baulandreserven in der Gemeinde Niederhelfenschwil bis zum Jahr 2020 für rund 200
Personen, lehnte die Einzonung aber aus grundsätzlichen Überlegungen ab.
B./ Am 28. März 2011 reichte X.Y. das Einzonungsbegehren erneut ein. Der
Gemeinderat stimmte dem Begehren am 5. Mai 2011 zu und leitete das Verfahren zum
Erlass eines Teilzonenplanes, der vom 2. November bis 2. Dezember 2011 öffentlich
auflag, ein. Am 5. Januar 2012 hiess er die dagegen unter anderem von A.C. und B.C.,
D.E. und F.G., L.M. sowie H.I. erhobenen Einsprachen gut und stellte das
Teilzonenplanverfahren für die Teilfläche auf dem Grundstück Nr. 000 ein.
C./ Das Baudepartement wies den von X.Y. gegen den Beschluss des Gemeinderates
erhobenen Rekurs am 30. Oktober 2012 ab, auferlegte ihm die Entscheidgebühr von
3'500 Franken, wies sein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ab und
verpflichtete ihn, die Rekursgegner mit 3'250 Franken zuzüglich Mehrwertsteuer
ausseramtlich zu entschädigen.
D./ X.Y. (nachfolgend Beschwerdeführer), vertreten durch seinen Sohn Z.Y., erhob
durch dessen Rechtsvertreter mit Eingabe vom 16. November 2012 und Ergänzung
vom 4. Dezember 2012 gegen den am 31. Oktober 2012 versandten Rekursentscheid
des Baudepartements (nachfolgend Vorinstanz) Beschwerde. Er beantragt, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid und der Beschluss des
Gemeinderates vom 5. Januar 2012 aufzuheben, die Einsprachen, soweit auf sie
einzutreten sei, abzuweisen und der Teilzonenplan Q., Grundstück Nr. 000, zur
Durchführung des Referendumsverfahrens an den Gemeinderat Niederhelfenschwil
zurückzuweisen. Eventualiter sei festzustellen, dass ein Anspruch auf Einzonung einer
Teilfläche des Grundstücks Nr. 000 bestehe und die Angelegenheit zur Durchführung
eines Teilzonenplanverfahrens an den Gemeinderat Niederhelfenschwil
zurückzuweisen.
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Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 20. Dezember 2012, die
Beschwerde abzuweisen. Mit Vernehmlassung vom 25. Februar 2013 beantragen A.C.
und B.C., D.E. und F.G., L.M. sowie H.I. (nachfolgend Beschwerdegegner) durch ihren
gemeinsamen Rechtsvertreter, die Beschwerde sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolge abzuweisen. Die Politische Gemeinde Niederhelfenschwil
(nachfolgend Beschwerdebeteiligte) verzichtete stillschweigend auf eine
Vernehmlassung. Der Beschwerdeführer verzichtete am 5. März 2013 auf eine weitere
Stellungnahme.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird,
soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt VRP).
Da der angefochtene Rekursentscheid an die Stelle des ihm zugrunde liegenden
Beschlusses des Gemeinderates Niederhelfenschwil vom 5. Januar 2012 getreten ist
("Devolutiveffekt", BGE 134 II 142 E. 1.4 und BGer 1C_166/2013 vom 27. Juni 2013 E.
1.1), kann auf die Beschwerde, soweit damit die Aufhebung der erstinstanzlichen
Verfügung beantragt wird, nicht eingetreten werden. Sodann beantragt der
Beschwerdeführer erstmals im Beschwerdeverfahren, eventualiter sei ein Anspruch auf
Einzonung einer – grösseren – Teilfläche seines Grundstücks Nr. 000 festzustellen und
die Angelegenheit deshalb zur Durchführung eines Teilzonenplanverfahrens an den
Gemeinderat zurückzuweisen. Da im Beschwerdeverfahren gemäss Art. 61 Abs. 3 VRP
neue Begehren unzulässig sind, kann auf diesen Antrag nicht eingetreten werden.
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist einzig der am 5. Mai 2011 erlassene
Teilzonenplan Q., welcher die Einzonung einer Teilfläche von 800 Quadratmetern des
Grundstücks Nr. 000, Grundbuch Niederhelfenschwil, vorsieht, bzw. eben der
Rekursentscheid Nr. 55/2012 des Baudepartements vom 30. Oktober 2012.
Im Übrigen sind die Eintretensvoraussetzungen erfüllt: Der Beschwerdeführer ist
Eigentümer des landwirtschaftlichen Grundstücks Nr. 000, welches die Teilfläche von
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rund 800 Quadratmetern, um deren Umteilung in die Bauzone WE er nachsuchte,
umfasst und Adressat des angefochtenen Entscheides. Damit ist er zur Erhebung der
Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde
gegen den am 2. November 2012 zugestellten Rekursentscheid wurde mit Eingabe
vom 16. November 2012 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung
vom 4. Dezember 2012 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist – unter den genannten Vorbehalten - einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer leitet aus dem Umstand, dass die Planungsbehörde seinem
Begehren um Einzonung einer Teilfläche von rund 800 Quadratmetern des
Grundstücks Nr. 000 am 5. Mai 2011 zunächst zustimmte und den Teilzonenplan Q.
erliess, zu Recht keine Ansprüche ab. Der Schutz berechtigten Vertrauens in
Planungsfragen setzt unter anderem ein spezielles Versprechen oder eine
Vorgeschichte, die eine auf die Einzonung ausgerichtete Abfolge von Ereignissen
umfasst, voraus (vgl. BGE 132 II 218 E. 6.1 mit Hinweisen; VerwGE B 2009/219 vom
24. August 2010 E. 5.2., abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Eine abweichende
Beurteilung in einem Einsprache- oder Rechtsmittelverfahren fällt nicht darunter.
3. Gemäss Art. 21 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz;
SR 700, abgekürzt RPG) sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich (Abs. 1); sie
werden überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich
geändert haben (Abs. 2). Gemäss Art. 33 Abs. 1 Satz 1 des st. gallischen Gesetzes
über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; sGS 731.1, abgekürzt
BauG) kann der Grundeigentümer nach Ablauf von zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit
insbesondere die Überprüfung von Zonenplänen verlangen. Die Verfahrensbeteiligten
gehen übereinstimmend davon aus, dass die raumplanungsrechtliche Zuordnung des
Grundstücks Nr. 000 zur Landwirtschaftszone auf den Zonenplan aus dem Jahr 1993
zurückgeht und der Beschwerdeführer dementsprechend allein aus Zeitablauf einen
Anspruch auf dessen Überprüfung hat.
Die Vorinstanz hat das Begehren des Beschwerdeführers um Einzonung einer
Teilfläche seines Grundstücks Nr. 000 im angefochtenen Rekursentscheid eingehend
geprüft. Dementsprechend erweist sich die Rüge des Beschwerdeführers, sie schränke
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diesen Prüfungsanspruch in unzulässiger Weise ein und verweigere Eigentümern
kleiner Grundstücke das Recht, wenn sie ausführe, ein Teilzonenplan, der nur eine
einzelne Baulandparzelle umfasse, diene nicht der Sicherung des künftigen
Baulandbedarfs der Gemeinde, sondern befriedige von Vornherein einzig singuläre
Interessen des Grundeigentümers, als unbegründet. Damit ist allerdings noch nicht
entschieden, ob die Einzonung der Teilfläche von 800 Quadratmetern des Grundstücks
Nr. 000 allein mit dem Hinweis auf die geringe Fläche verweigert werden dürfte.
4. Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet
(vgl. dazu nachfolgend E. 4.1.) und entweder weitgehend überbaut ist (lit. a; vgl. dazu
nachfolgend E. 4.2.) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen
wird (lit. b; vgl. dazu nachfolgend E. 4.3. und 4.4.).
4.1. Die Vorinstanz hat die Fläche, deren Umteilung von der Landwirtschaftszone in die
Bauzone WE der Beschwerdeführer anstrebt, von ihrer hügeligen Topografie her nicht
als "besonders gut für eine Überbauung geeignet" bezeichnet, weil ohne massive
Terrainveränderungen nicht sinnvoll gebaut werden könne (E. 2.2.3 des angefochtenen
Entscheides). Der Beschwerdeführer weist auf verschiedene Eigenschaften der
Teilfläche – wie Angrenzen auf zwei Seiten an die Bauzone, hervorragende Exposition,
Überbaubarkeit ohne massive Terrainveränderungen – hin und erachtet die Eignung für
eine Überbauung als gegeben. Abgesehen davon, dass auch die Vorinstanz nicht von
einer mangelnden, sondern lediglich nicht von einer "besonders guten" Eignung der
Fläche zur Überbauung ausgeht, kann eine Beurteilung dieser Frage offen bleiben,
wenn andere Gründe einer Einzonung entgegenstehen.
4.2. Übereinstimmend mit der vorinstanzlichen Beurteilung geht der Beschwerdeführer
davon aus, dass die Teilfläche, deren Einzonung umstritten ist, keine Baulücke in einem
weitgehend überbauten Gebiet darstellt (vgl. dazu BGer 1C_252/2012 vom 12. März
2013 E. 6 mit Hinweis auf BGE 132 II 218 E. 4.1 und 121 II 417 E. 5a) und damit aus
Art. 15 Ingress und lit. a RPG kein Anspruch auf Zuteilung zur Bauzone abgeleitet
werden kann.
4.3. / 4.3.1. Die Verfahrensbeteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass in der
Gemeinde Niederhelfenschwil Baulandreserven bis zum Jahr 2020 für zweihundert
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Einwohner fehlen. Insoweit ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Teilfläche
des Grundstücks Nr. 000, dessen Einzonung in die Bauzone der Beschwerdeführer
anstrebt, im Sinn von Art. 15 Ingress und lit. b RPG innert fünfzehn Jahren benötigt und
– soweit dies nicht bereits der Fall ist - erschlossen wird.
Die Vorinstanz hat einen Anspruch auf Einzonung gestützt auf Art. 15 Ingress und lit. b
RPG mit der Begründung verneint, von Bauerwartungsland im Sinn dieser Bestimmung
könne grundsätzlich nur dann gesprochen werden, wenn es sich bei dem vom
fraglichen Zonenplan betroffenen Gebiet um Land handle, das den voraussichtlichen
Baulandbedarf der betreffenden Gemeinde in den nächsten 15 Jahren zumindest zum
Teil zu decken vermöge und deshalb mehrere Baulandparzellen umfasse. Ein
Teilzonenplan, der nur gerade eine einzelne Baulandparzelle umfasse, diene nicht der
Sicherung des künftigen Baulandbedarfs der Gemeinde, sondern befriedige von
vornherein einzig singuläre Interessen des entsprechenden Grundeigentümers. Fehlten
Baulandreserven für 200 Personen in der Gemeinde, könne es sich bei der streitigen
Einzelparzelle für ein Einfamilienhaus nicht um für die Gemeinde relevantes
Bauerwartungsland handeln.
Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, der Anspruch auf Änderung der Zonierung
dürfe sich nicht auf Eigentümer grossflächiger Grundstücke, welche für die Gemeinde
relevantes Bauerwartungsland darstellten, beschränken. Bei zahlreichen
Zonenplanrevisionen würden neben wenigen relevanten Einzonungen auch zahlreiche
kleinräumige Um- und Einzonungen vorgenommen.
4.3.2. Art. 15 Ingress und lit. b RPG enthält keine ausdrückliche Angabe zur minimalen
Grösse der Erweiterung einer Bauzone. Aus einer Zusammenschau von Art. 15 Ingress
lit. a und b RPG liesse sich – in Übereinstimmung mit der Verknüpfung der beiden lit.
durch "oder" - schliessen, dass kleine Flächen nur dann eingezont werden sollen, wenn
sie als Baulücke in einem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von lit. a bezeichnet
werden können. Soweit kleinflächige Arrondierungen des Baugebietes sich nicht durch
eine entsprechende Handhabung des Begriffes des weitgehend überbauten Gebietes
bewerkstelligen liessen, käme eine Einzonung relativ kleiner Flächen gestützt auf Art.
15 Ingress und lit. b RPG nur in Frage, wenn sie sich aus einer raumplanerischen
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Gesamtschau rechtfertigen lässt. Dies entspricht indessen dem üblichen Standpunkt,
aus welchem die Frage des Anspruchs auf Einzonung zu beurteilen ist.
In der Literatur wird die Auffassung vertreten, die Tatbestände von lit. a und b
schlössen sich nicht gegenseitig aus (vgl. Flückiger/Grodecki, in: Aemisegger/Kuttler/
Moor/Ruch, Kommentar zum RPG, Loseblattsammlung, 2008, N 34 zu Art. 15 RPG).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die kommunale Nutzungsplanung
für einen Teil des Gemeindegebietes oder gar für eine einzelne Liegenschaft gesondert
erfolgen. Derartige Sondernutzungsordnungen dürfen in der Regel aber nicht isoliert
erlassen werden. Sie müssen sich vielmehr in die Zonenplanung der Gemeinde
einfügen und dürfen nicht aus dem planerischen Gesamtkonzept herausgerissen
werden (vgl. BGer 1P.21/2005 vom 6. Oktober 2005 E. 4.3).
Spricht die Gesamtschau gegen die Umteilung der Teilfläche von 800 Quadratmetern in
die Bauzone, kann deshalb offen bleiben, ob die Einzonung allein mit der Begründung,
die Fläche werde nicht einen wesentlichen Teil des Baulandbedarfs der Gemeinde
tragen, verweigert werden dürfte.
4.4. / 4.4.1. Mit Blick auf die raumplanungsrechtlichen Ziele und Grundsätze hat die
Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausgeführt, Neueinzonungen im Bereich der
Landwirtschaftszone seien grundsätzlich nur gestützt auf ein ortsplanerisches Konzept
möglich. Das Grundstück Nr. 000 sei langfristig für die landwirtschaftliche Nutzung
vorgesehen. Mit der Einzeleinzonung werde die bestehende Dorffläche nicht sinnvoll
arrondiert. Die heutige Siedlungsgrenze sei zweckmässig und nachvollziehbar. Sie
bilde sich durch eine klare Linie senkrecht zum Hang bzw. durch die parallel zur
Höhenlinie verlaufende Erschliessungstrasse um den Q.-hügel. Die bestehende
Westgrenze des Siedlungsgebietes würde durch den neuen Vorsprung – die Grenze
zwischen Bau- und Nichtbauzone, in welcher das landwirtschaftliche Betriebszentrum
liege, springe im fraglichen Abschnitt nicht zurück - empfindlich gestört. Dass sich die
zwar nicht als Fruchtfolgefläche ausgeschiedene Parzelle – die rege mit Obstbäumen
genutzt werde – nur bedingt für die landwirtschaftliche Nutzung eigne, bleibe eine
blosse Behauptung. Es könne keine Rede davon sein, dass die anbegehrte Einzonung
mit Blick auf die Nutzung der ab Höhe des Grundstücks Nr. 000 auf privatem Grund
stehenden und als Gemeindestrasse dritter Klasse eingeteilten Q.-strasse einer
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haushälterischen Bodennutzung Vorschub leiste, denn das Verhältnis der
Infrastrukturfläche zur überbauten Fläche verändere sich nicht nennenswert, wenn
lediglich eine zusätzliche Baulandparzelle durch die Strasse erschlossen werde. Die
Behauptung, der Baulandbedarf der Gemeinde könne ortsplanerisch am Besten im
Gebiet Q. gedeckt werden, gehe fehl. Der Gemeinderat favorisiere im Richtplan in
nachvollziehbarer Weise eine weitere Besiedlung auf der Ostseite des Dorfkerns, auf
der die Erschliessung nicht nur weniger wertvolles Landwirtschaftsland berühre,
sondern auch einem abgerundeten Dorfbild zuträglicher sei.
In der Beschwerde wird dagegen vorgebracht, die Bauzone springe im fraglichen
Bereich zwischen der Wohnzone WE im Nordosten bis zur Wohn-Gewerbe-Zone WG2
im Südwesten auf einer Länge von rund 140 Metern um rund 30 Meter zurück. Die
aufgrund der Topografie und Exposition hervorragend für die Wohnnutzung mit
niedriger Dichte und ausgezeichneter Wohnqualität (keine schädlichen
Umwelteinwirkungen wie Lärm, Luftverunreinigungen oder nichtionisierende Strahlen)
geeignete Fläche liege nur 370 Meter (Luftlinie) vom Dorfzentrum mit der Kirche und
der Anbindung an den öffentlichen Verkehr entfernt. Dem Gebot der haushälterischen
Nutzung entspreche es, die Q.-strasse beidseitig zu nutzen. Die Fläche sei nicht als
Fruchtfolgefläche ausgeschieden, so dass keine wesentlichen Interessen der
Landwirtschaft betroffen seien. Die nicht optimale Zonengrenze könne durch spätere
zusätzliche Einzonungen - sei es senkrecht zum Hang, sei es entlang der Höhenlinie
des Q.-hügels - behoben werden. Eine künftige Einzonung des landwirtschaftlichen
Betriebszentrums könne nicht ausgeschlossen werden, was zu einer geradezu idealen
Bauzonengrenze führen würde, die heute nicht verhindert werden dürfe. Aus einer
ortsplanerischen Gesamtbetrachtung bestünden keine gleichwertigen Alternativen in
anderen Gebieten zur Deckung des unbestrittenermassen bestehenden Bedarfs an
zusätzlichen Bauzonen. Auf der Ostseite des Dorfes, namentlich in den Gebieten
Oberwisen und Rohracker, würden Fruchtfolgeflächen ausgewiesen. Es treffe also
nicht zu, dass dort weniger wertvolles Landwirtschaftsland berührt würde. Inwiefern in
jenen Gebieten eine bessere Abrundung des Ortsbildes erreicht würde, werde nicht
dargelegt.
Nach Auffassung der Beschwerdegegner soll nicht einfach alles Land eingezont
werden, dessen Einzonung den raumplanerischen Grundsätzen nicht zuwiderläuft. Die
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Gemeinde habe sich im Hinblick auf einen demokratisch und rechtsstaatlich gebotenen
gerechten Ausgleich zwischen den drei Dörfern der Gemeinde entschlossen, zunächst
in Oberwiesen/Egg, in Walhusen/Zuckenriet und Lenggenwil und erst dann allenfalls in
Niederhelfenschwil Bauland einzuzonen. Der Q.-hügel bestehe aus einem abfallenden
Hangteil und einem durch die Q.-strasse begrenzten "tonsurartig ausgebildeten
Deckel". Deshalb würde die Einzonung zu einem neuen störenden Vorsprung der
westlichen Siedlungsgrenze führen. Das Land werde mit über zwanzig in Reihen
gepflanzten Obstbäumen seit Jahrzehnten landwirtschaftlich genutzt und sei nie brach
gelegen. Dass es nicht als Fruchtfolgefläche ausgewiesen werde, spiele keine Rolle.
Ausgeschieden werde lediglich qualitativ bestgeeignetes ackerfähiges Kulturland, was
rund 40 Prozent der gesamten landwirtschaftlich genutzten Fläche der Schweiz
entspreche. Dass von allfälligen Einzonungen in den Bereichen Oberwisen und
Rohracker Fruchtfolgeflächen betroffen wären, sei nicht substantiiert.
4.4.2. Art. 15 RPG vermittelt wie Art. 26 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) grundsätzlich keinen Anspruch auf
Einzonung von Land in die Bauzone, zumal die Bauzonenausscheidung eine
Gestaltungsaufgabe darstellt und einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller
räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen unterliegt (Art. 1 Abs. 1, Art. 2
Abs. 1 RPG; BGer 1C_206/2009 vom 19. November 2009 E. 2.2.2 mit Hinweis auf BGE
122 I 294 E. 3e und 116 Ia 221 E. 3b; VerwGE B 2009/221 vom 24. August 2010 E. 4.2.,
abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Im Rahmen dieser Abwägung dürfen
Querverbindungen unter den massgebenden Kriterien hergestellt werden (vgl. BGer
1C_252/2012 vom 12. März 2013 E. 5.2 mit Hinweis auf BGE 113 Ia 444 E. 4b/bc). Die
Bauzonenausscheidung hat wie alle Raumplanung eine auf die erwünschte
Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen (Art.
75 Abs. 1 BV; BGer 1P.343-346/2002 vom 16. Januar 2003 E. 5). Der objektive
Baulandbedarf stellt bei dieser Abwägung lediglich ein, wenn auch wichtiges
Entscheidungskriterium dar (BGer 1C_119/2007 vom 13. November 2008 E. 3.2.3 mit
Hinweisen). Ein Grundeigentümer hat zudem keinen aus Art. 8 Abs. 1 BV folgenden
Anspruch darauf, im Zusammenhang mit dem Erlass einer Zonenordnung gleich
behandelt zu werden wie alle übrigen Grundeigentümer, die von einer
Raumplanungsmassnahme berührt werden. Es liegt vielmehr im Wesen der
Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und dass
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Grundstücke ähnlicher Lage und Art bau- und zonenrechtlich völlig verschieden
behandelt werden können. Verfassungsrechtlich genügt es, dass die Planung sachlich
vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist (vgl. BGer 1P.21/2005 vom 6. Oktober 2005 E. 4.2.;
VerwGE B 2009/221 vom 24. August 2010 E. 5.2., a.a.O.).
Auch unter verfassungsrechtlichen Aspekten entspricht es anerkannter Praxis, dass der
Bedarf an Bauland nicht einfach einer im Einzelfall möglicherweise bestehenden
subjektiven Nachfrage gleichgesetzt und auf persönliche Baubedürfnisse oder
finanzielle Überlegungen abgestützt werden darf (vgl. BGE 117 Ia 434 E. 3f und BGE
116 Ia 328 E. 4b/cc je mit Hinweisen). Das private Interesse des Grundeigentümers, auf
seinem Grundstück bauen zu dürfen, hat hinter das öffentliche Interesse an einer
geordneten Besiedlung des Landes zurückzutreten (vgl. BGer 1P.343-346/2002 vom
16. Januar 2003 E. 8.3). Andernfalls wäre jede Raumplanung verunmöglicht. Es ist
vielmehr gerechtfertigt, diesen Bedarf nach den als Grundlage der Ortsplanung
bestimmten Planungszielen zu bemessen. Massgebend sind demnach objektive,
übergeordnete, nicht nur auf einzelne Parzellen bezogene Anforderungen, mit der
Folge, dass den individuellen Interessen eines jeden einzelnen der betroffenen
Grundeigentümer nur in beschränktem Umfang Rechnung getragen werden kann.
Ausdehnung und Einteilung der Bauzone sind entsprechend festzulegen (vgl. BGer 1P.
650/1999 vom 6. März 2000 E. 5c/aa; BGE 113 Ia 444 E. 4bd).
Nach Art. 89 Abs. 3 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, abgekürzt KV)
in Verbindung mit Art. 2 und 7 BauG sind die politischen Gemeinden im Kanton St.
Gallen in der Nutzungsplanung im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen
grundsätzlich autonom (vgl. auch BGer 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 1). Die
Gemeinden dürfen dementsprechend unter den für eine Überbauung geeigneten
Gebieten insoweit frei auswählen, als die Festlegung nach sachlichen Kriterien erfolgt
und dabei die verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen sachgerecht
gewichtet werden (vgl. BGE 119 Ia 362 E. 5a). Kommen mehrere Grundstücke für eine
Zuweisung in die Bauzone in Frage, hat die Gemeinde grundsätzlich freie Wahl. Die
Gemeinden verfügen als Planungsträgerinnen im Rahmen des eidgenössischen und
kantonalen Rechts und der übergeordneten Planung über einen Ermessensspielraum,
innerhalb dessen sie aufgrund politischer Beurteilung frei entscheiden können. Daraus,
dass eine Zuweisung eines Grundstücks zur Bauzone zulässig wäre, folgt nicht, dass
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diese Lösung die einzig rechtmässige ist. In welchen Gebieten die Gemeinde eine
Entwicklung begrenzen oder fördern will, ist ein politischer oder Ermessensentscheid,
welcher dem Verwaltungsgericht nicht zusteht (vgl. BGer 1P.611/2001 vom 25. Januar
2002 E. 3.7.2, veröffentlicht in: ZBl 104/2003 S. 654 ff., S. 661). Ein solcher politisch
geprägter Ermessensentscheid bei ähnlich geeigneten Flächen ist nicht zuletzt auch
deshalb erforderlich, weil Art. 15 RPG den Gemeinden die Schaffung
überdimensionierter Bauzonen untersagt (vgl. beispielsweise BGE 117 Ia 302 E. 4).
4.4.3. Eine sachgerechte Zonenabgrenzung orientiert sich grundsätzlich an den
natürlichen und künstlichen Barrieren im Gelände. In Frage kommen Fluss- und
Bachläufe, Hecken, Hügelzüge wie auch Verkehrswege. Schon eine blosse Strasse
dient in vielen Fällen als sachgerechte Bauzonenbegrenzung. Aus raumplanerischer
Sicht sind vorab optische Gesichtspunkte von Bedeutung, so unter anderem das
Verhältnis der Siedlungsfläche zur Landschaftsraumgrösse, die Exponiertheit, die
Häufigkeit von Bauten und Anlagen ausserhalb des Siedlungsgebiets oder die Distanz
zu Nachbarsiedlungen. Eine zweckmässige Zonenbegrenzung kann sich aber auch
aufgrund der Eignung des Bodens für eine landwirtschaftliche Nutzung ergeben, was
unter Umständen zu einem unregelmässigen Verlauf der Zonengrenze führt. Ebenso
können Gründe des Landschafts- und Naturschutzes sowie solche der
Siedlungsgestaltung ein Ineinandergreifen von Landwirtschafts-, Schutz- und
Bauzonen rechtfertigen. Ferner darf auch auf den optimalen Einsatz der
Infrastrukturanlagen, die bestehende und geplante Erschliessung durch öffentliche
Verkehrsmittel, die Entfernung und Erreichbarkeit von Schulen und Geschäften sowie
auf die Immissionsbelastung abgestellt werden. Landwirtschaftliche Gewerbe gehören
aufgrund der damit verbundenen Immissionen (richtig wohl Emissionen) grundsätzlich
nicht in eine reine Wohnzone. Hingegen liegt im Umstand, dass eine Liegenschaft
schon seit langem nicht mehr landwirtschaftlich genutzt wird, kein ausschlaggebendes
Argument dafür, die Parzelle in die Bauzone aufzunehmen (vgl. F. Jost, Grösse und
Lage von Bauzonen, Zürich 2000, S. 147 mit Hinweisen).
Die politische Gemeinde Niederhelfenschwil umfasst – neben verschiedenen Weilern –
die drei Dörfer Lenggenwil, Zuckenriet und Niederhelfenschwil. Anlässlich des
Augenscheins, den die Vorinstanz am 27. Juni 2012 durchführte, erläuterte der
Gemeindepräsident von Niederhelfenschwil, Einzonungen seien in Oberwiesen/ Egg, in
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Walhusen/Zuckenriet, in Lenggenwil und erst dann in Niederhelfenschwil geplant (vgl.
act. 8/17). Diese Prioritätenordnung ergibt sich im Wesentlichen aus dem Richtplantext
vom 3. Juni 2004 (vgl. act. 8/13, S. 34 ff.). Dabei ist eine weitere Überbauung westlich
des bestehenden Siedlungsgebietes von Niederhelfenschwil zurzeit nicht vorgesehen.
Die Richtplanung ist für die mit der Planung beauftragten Organe und Behörden
gemäss Art. 5 Abs. 3 BauG wegleitend.
Die bestehende westliche Grenze der Bauzone zwischen Hauptstrasse und Q.-hügel ist
unter raumplanerischen Gesichtspunkten ohne Weiteres nachvollziehbar. Einerseits
wird sie begrenzt durch die entlang der Höhenlinie verlaufende Q.-strasse, die als
künstliche Barriere im Gelände wirkt und das Baugebiet auf der Hügelkuppe vom
landwirtschaftlich genutzten Gebiet an dessen Abhängen trennt. Anderseits verläuft die
Grenze in Falllinie hinter dem landwirtschaftlichen Betriebszentrum, welches
zusammen mit den Gebäulichkeiten auf der anderen Seite der Hauptstrasse im
Rahmen des Ortsbildschutzes als Einzelelement erfasst ist (vgl. Inventarblatt der
schützenswerten Ortsbilder von kantonaler Bedeutung, E 0.0.31; abrufbar unter
www.sg.ch, Kultur/ Denkmalpflege/Ortsbilder ISOS/ISOS und Ortsplanung/
Inventarblätter der geschützten Ortsbilder). Im Bericht zur Revision der Richtplanung
wird im Zusammenhang mit den Entwicklungsstrategien bei den räumlichen
Zielsetzungen im Bereich der Ortsgestaltung die Auszeichnung der Ortseingänge
angestrebt (vgl. S. 10, Ziff. 3.3.4). Die Wahrnehmung dieses Ensembles aus Gehöft,
Linde und Stallscheune als markanter Eingang zum Ort rechtfertigt einen
hinterliegenden Verlauf der Grenze des Baugebietes. Unter diesen Umständen
erscheint es sachlich gerechtfertigt, wenn die kommunale Planungsbehörde dem
Begehren des Beschwerdeführers, die Einzonung einer in der Ecke von Q.-strasse und
in Falllinie verlaufenden Zonengrenze liegenden Fläche von rund 800 Quadratmetern
nicht entsprochen hat. Das landwirtschaftliche Grundstück Nr. 000 umfasst eine
zusammenhängende Fläche von über sieben Hektaren mit einem in der südöstlichen
Grundstücksecke gelegenen Betriebszentrum. Dies erlaubt eine landwirtschaftliche
Nutzung der gesamten Fläche mit kurzen Bewirtschaftungswegen. Im Übrigen genügt
es für die Zuweisung zur Landwirtschaftszone nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, dass eine Fläche einer extensiven landwirtschaftlichen Nutzung
zugänglich, das heisst das Land als Grundlage für die Futtergewinnung geeignet ist
(vgl. BGer 1P.21/2005 vom 6. Oktober 2005 E. 5.2.5 mit Hinweisen).
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Die Beschwerdebeteiligte hat zudem in der Revision der Richtplanung als räumliche
Zielsetzung die Schaffung gut erschlossener, zentrumsnaher Mehrfamilienhauszonen
genannt (vgl. Bericht zur Revision der Richtplanung vom 26. September 2005). Mit
Blick auf dieses Ziel ist es sachlich nachvollziehbar, dass das Dorf Niederhelfenschwil
nicht im Bereich der Zone WE, das heisst gegen Westen, sondern in den östlichen
Gebieten, die Zonen mit intensiverer Nutzung zugewiesen sind, ausgedehnt wird (vgl.
www.geoportal.ch, Zonenplan, letztmals aufgesucht am 3. Dezember 2013).
4.4.4. Schliesslich darf das Nutzungsplanungsverfahren nicht dazu missbraucht
werden, Vorhaben zu realisieren, die einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
nicht zugänglich sind (vgl. VerwGE B 2000/77 vom 26. Oktober 2000 E. 3b mit
Hinweisen). Art. 34 Abs. 3 der Raumplanungsverordnung (SR 700.1, abgekürzt RPV)
beschränkt Wohnbauten in Landwirtschaftszonen auf den für den Betrieb des
entsprechenden landwirtschaftlichen Gewerbes unentbehrlichen Wohnbedarf
einschliesslich des Wohnbedarfs der abtretenden Generation. Das Instrument der
Zonenplanrevision ist deshalb nicht dazu geschaffen, individuellen Baulandbedarf eines
Eigentümers landwirtschaftlichen Landes zu decken. Soweit der Beschwerdeführer
eigenen Wohnraumbedarf geltend macht, wäre deshalb vorab zu prüfen, ob
entsprechend den raumplanungs- und bodenrechtlichen Vorgaben aufgrund der
betrieblichen Verhältnisse ein Anspruch auf Schaffung von Wohnraum im
Nichtbaugebiet besteht.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Teilfläche von 800 Quadratmetern des
Grundstücks Nr. 000, deren Umteilung der Beschwerdeführer in die Bauzone WE
beantragt, weder als Baulücke eines weitgehend überbauten Gebietes im Sinn von Art.
15 Ingress lit. a noch als Baulandreserve von der Landwirtschafts- in die Bauzone
umzuteilen ist. Die Beschwerde erweist sich deshalb, soweit auf sie eingetreten werden
kann, als unbegründet und ist abzuweisen.
6. Dem Verfahrensausgang entsprechend hat der Beschwerdeführer die amtlichen
Kosten des Beschwerdeverfahrens zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von 3'500 Franken ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenvorschuss von 3'500 Franken ist
zu verrechnen.
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Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegner ausseramtlich zu entschädigen (Art.
98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegner hat keine
Honorarnote eingereicht. Für das Beschwerdeverfahren ist eine Entschädigung von
2'500 Franken (inklusive Barauslagen, zuzüglich Mehrwertsteuer) angemessen (Art. 22
Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 19 und 6 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und
Rechtsagenten, sGS 963.75).
Der Beschwerdeführer weist auf die Abweichung zwischen Dispositiv und Erwägung
bei der Festlegung der amtlichen Kosten für das Rekursverfahren durch die Vorinstanz
hin. Entsprechend dem Inhalt der Erwägung sei die Entscheidgebühr auf 3'000 Franken
festzusetzen. Die Vorinstanz hält fest, massgebend sei die im Dispositiv des
angefochtenen Entscheides festgesetzte Gebühr neu 3'500 Franken. Massgebend ist
der Rechtsspruch (vgl. Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 Ingress und lit. b
VRP); er allein erwächst in Rechtskraft (Cavelti/Vögeli; Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1059). Ist dessen Wortlaut klar und liegt kein
offenkundiges Versehen – die Kosten gemäss Dispositiv entsprechen den auch
öffentlich bekanntgegebenen internen Richtlinien der Vorinstanz - vor, besteht kein
Anlass, vom Inhalt des Rechtsspruchs abzuweichen (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz.
1079). Eine Berichtigung des vorinstanzlichen Kostenspruchs gemäss Ziffer 2 des
angefochtenen Entscheides ist deshalb nicht angezeigt.