# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 1e6b51f7-3c0d-5151-8ff3-4a8147680d48
**Court:** SO_VG
**Chamber:** SO_VG_001
**Year:** 2017
**Language:** de
**Jurisdiction:** SO / Espace_Mittelland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

In Sachen
1.
Gemeinde Birr,
2.
Gemeinde Lupfig,
Beschwerdeführerinnen
gegen
1.
 Justizdepartement,
2. A._
,
Beschwerdegegner
betreffend
Abtransport des Kugelfangmaterials aus der Schiessanlage
zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung
:
I.
1. Die ehemalige 300 m-Schiessanlage Birr ist im Kataster der belasteten Standorte des Kantons Aargau als sanierungsbedürftiger Standort eingetragen. Die Firma B._ AG, Luzern, wurde von der Gemeinde Birr mit der Ausarbeitung und Realisierung eines Sanierungsprojekts für die Schiessanlage beauftragt.
2. Mit Entsorgungsgesuch vom 29. April 2016 beantragte die B._ AG beim Amt für Umwelt des Kantons Solothurn (AfU) die Bewilligung zur Ablagerung von 725 t Material aus der 300 m-Schiessanlage Birr mit VeVA-Code 170505 S (Aushub-, Abraum- und Ausbruchmaterial, das durch gefährliche Stoffe verunreinigt ist) in der Reaktordeponie Erlimoos in Trimbach/SO.
3. Mit Entsorgungsentscheid vom 3. Mai 2016 genehmigte das AfU die Ablagerung von 725 t Material aus der 300 m-Schiessanlage Birr, sofern dieses den Vorschriften der aktuellen Verordnung über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA, SR 814.600) entspreche. Zudem gelte die Genehmigung nur für Fraktionen, welche die Anforderungen gemäss VVEA, Anhang 5, Ziff. 5.2 einhalten würden.
4. Im Zeitraum vom 10. bis 11. Mai 2016 wurden in der Deponie Erlimoos rund 483.8 t Material aus der 300 m-Schiessanlage Birr zur Ablagerung angeliefert. Die Analysen von Rückstellproben des angelieferten Materials haben gezeigt, dass die Grenzwerte gemäss VVEA für Material Typ E insbesondere für Antimon (Sb) in mehreren Proben um bis zu Faktor 14 überschritten sind.
5. Unter Gewährung des rechtlichen Gehörs ordnete das AfU mit Verfügung vom 13. Februar 2017 Folgendes an: Die 483.8 t Kugelfangmaterial aus der Sanierung der 300 m-Schiessanlage Birr, welche die Anforderungen nach VVEA für eine Deponie Typ E nicht erfüllen, seien aus der Deponie Erlimoos abzuführen. Die Gemeinde Birr als Abgeberin des Kugelfangmaterials werde verpflichtet, das Kugelfangmaterial gemäss Ziff. 1 des Dispositives bis am 21. April 2017 aus der Deponie Erlimoos abzuführen und korrekt zu entsorgen. Der Abtransport und die gesetzeskonforme Entsorgung des Kugelfangmaterials aus der Sanierung der 300 m‐Schiessanlage Birr seien dem AfU bis am 28. April 2017 schriftlich zu dokumentieren. Die Gemeinde Birr habe zudem eine Gebühr von Fr. 1‘000.00 mit beiliegender Rechnung innerhalb von 30 Tagen zu bezahlen.
6. Gegen diese Verfügung erhoben die Gemeinden Birr und Lupfig (nachfolgend Beschwerdeführerinnen genannt) mit Schreiben vom 17. Februar 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Die Beschwerde wurde mit Schreiben vom 10. März 2017 begründet und es wurden folgende Anträge gestellt: Das Kugelfangmaterial sei in der Deponie Erlimoos zu belassen, da die Entfernung des Materials insbesondere nicht zur Wiederherstellung eines rechtmässigen Zustandes führe, die Grenzwerte nur geringfügig überschritten würden und die Massnahme auch unverhältnismässig sei. Die Gebühr für den Erlass der Verfügung von CHF 1’000.00 sei vom AfU des Bau- und Justizdepartementes (BJD) neu anzusetzen und nachvollziehbar zu begründen (z.B. mittels Leistungsnachweis oder Stundenrapportierung).
7. Mit Präsidialverfügung vom 13. März 2017 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.
8. Mit Vernehmlassung vom 24. April 2017 beantragte das BJD die Beschwerde sei abzuweisen, alles unter Kostenfolge.
9. Für die weiteren Parteistandpunkte wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12).
1.2 Gemeinden sind gemäss § 12 Abs. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (
VRG, BGS 124.11) zur
Beschwerde
legitimiert, wenn sie durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt werden und ein schutzwürdiges kommunales Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben.
1.3 Die Legitimationsvoraussetzungen nach solothurnischem Recht (§ 12 Abs. 2 VRG) entsprechen denjenigen des Bundesrechts, so dass die entsprechende Praxis auch für das kantonale Recht übernommen werden kann.
1.4 Nach der Praxis des Bundesgerichts zur Beschwerdelegitimation der Gemeinwesen (Art. 89 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG, SR 173.110) kann sich eine Gemeinde für ihre Legitimation nicht nur auf die Gemeindeautonomie, sondern auch auf das allgemeine Beschwerderecht berufen, wenn sie durch den angefochtenen Hoheitsakt gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen oder in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt ist, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt (ausführlich BGE 138 II 506 E. 2 S. 508 ff.; ferner statt vieler BGE 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406 mit Hinweisen). Das Bundesgericht erkannte in jüngster Zeit, dass einer Gemeinde, wenn ihr ein kantonaler Entscheid finanzielle Lasten auferlegt, nach Art. 89 Abs. 1 BGG nur zur Beschwerde legitimiert ist, wenn sie in qualifizierter Weise in zentralen hoheitlichen Interessen berührt ist (Urteile des Bundesgerichts 2C_169/2013 E. 1.2, insbes. E. 1.2.2 und 2C_949/2013 E. 2.2.2).
1.5
Aus den Darlegungen der Beschwerdeschrift und der ihr vorangegangenen Verfügung geht hervor, dass bei einer allfälligen Abführung und korrekten Entsorgung der 483.8 t Kugelfangmaterial nicht unerhebliche Mehrkosten entstehen würden. Insgesamt geht es um einen erheblichen Betrag für die Sanierung von Schiessanlagen, der einerseits für alle Gemeinden der Schweiz und andererseits auch für diese selbst von weitreichender Bedeutung ist. Die Beantwortung der Streitfrage hat zudem präjudizielle Bedeutung für die Zukunft. Es rechtfertigt sich deshalb von einer qualifizierten Betroffenheit in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben auszugehen. Da das Kugelfangmaterial aus einer gemeinsam betriebenen Schiessanlage der Gemeinden Birr und Lupfig stammt, ist auch die Gemeinde Lupfig zur Erhebung der Beschwerde berechtigt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.1 Gemäss Art. 25 Abs. 1 VVEA dürfen Abfälle auf Deponien nur abgelagert werden, wenn sie die Anforderungen nach Anhang 5 erfüllen. Bei der Deponie Erlimoos handelt es sich um eine Deponie des Typs E. Abfälle dürfen auf diesem Typ nur abgelagert werden, wenn sie u.a. die Grenzwerte bei Antimon von 50 mg/kg Trockensubstanz und bei Blei von 2000 mg/kg Trockensubstanz nicht überschreiten.
2.2 Unbestritten ist, dass es sich bei dem aus der 300 m-Schiessanlage stammenden und in der Deponie Erlimoos abgelagerten Kugelfangmaterial um Abfall handelt, welcher die Grenzwerte für Antimon nicht einhält. Damit sind die Anforderungen für die Ablagerung und den Einbau in die Deponie Erlimoos nicht erfüllt und die Ablagerung somit widerrechtlich. Es ist zu prüfen, ob der rechtmässige Zustand widerhergestellt werden muss. Dabei sind die massgebenden allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien zu berücksichtigen. Dazu gehören insbesondere die in Art. 5 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) festgehaltenen Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens. So kann die Wiederherstellung des rechtswidrigen Zustandes unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, die von ihm ausgeübte Nutzung stehe mit der Baubewilligung im Einklang, und ihre Fortsetzung nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht (BGE 132 II 21. E.6; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1C_498/2015 E.2.2).
2.3 Bei der Sanierung der 300 m-Schiessanlage in Birr wurde gemäss den vorhandenen Vollzugshilfen mittels Leitparameter Blei triagiert. Abfall mit weniger als 2’000-50 ppm Blei wurde gemäss bewilligtem Sanierungsprojekt (inkl. Entsorgungskonzept) und Annahmebestätigung des Deponiebetreibers auf der Deponie Erlimoos abgelagert. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hält in seinem Schreiben vom 28. September 2016 an die kantonalen Fachstellen für den Altlastenvollzug, betreffend Information über (zu) hohe Antimon-Konzentrationen im Kugelfangmaterial, das zur Ablagerung auf Deponien vorgesehen ist, Folgendes fest: Ursprünglich sei man (so auch in der alten BAFU-Mitteilung 34/06) davon ausgegangen, dass der Antimongehalt gegenüber dem Bleianteil rund 2% betrage und habe diesen Anteil als in etwa konstant angesehen. Bei diesem Antimongehalt wäre der Antimon-Grenzwert gemäss VVEA (50 mg Sb/kg [TS]) für die Ablagerung von Kugelfangmaterial mit Bleigehalten von 2‘000 mg/kg [TS] unterschritten. Bei Antimongehalten >2.5% gegenüber dem Bleigehalt und gleichzeitig Bleigehalten von knapp unter 2‘000 mg/kg [TS] werde der Antimongrenzwert gemäss VVEA jedoch bereits überschritten. Die Gemeinde Birr stellte für die Wahl des Entsorgungsweges auf den Bleigehalt des Kugelfangmaterials ab. Ihr Vorgehen entsprach somit der Praxis, und sie kann sich auf den Gutglaubensschutz berufen. Vorliegend kann eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nur verlangt werden, wenn eine schwere Verletzung eines öffentlichen Interessens gegeben ist.
2.4 Ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse wird verletzt, wenn der rechtswidrige Zustand nicht nur geringfügig von den gesetzlichen Vorschriften abweicht. Die zu berücksichtigenden öffentlichen Interessen sind für den vorliegenden Fall in der Umweltschutzgesetzgebung definiert worden. Gemäss Art. 25 Abs. 1 und Anhang 5 VVEA dürfen Abfälle auf Deponien des Typs E nur abgelagert werden, wenn sie die Grenzwerte bei Antimon von 50 mg/kg Trockensubstanz und Blei von 2000 mg/kg Trockensubstanz nicht überschreiten. Die Vorinstanz hielt fest, dass die Überprüfung des in der Deponie Erlimoos aus der 300 m‐Schiessanlage Birr abgelagerten Kugelfangmaterials durch Messungen des AfU ergeben haben, dass 483.8 t Kugelfangmaterial den Grenzwert für Antimon nicht einhalten würden und der Grenzwert bis um das 14-Fache überschritten werde. Auch könnten, da Antimon eine höhere Löslichkeit in Wasser als Blei aufweise, im Deponiesickerwasser zu hohe Antimonwerte auftreten. Die Vorinstanz gelangte sodann auch zum Ergebnis, dass das öffentliche Interesse an der Einhaltung der Grenzwerte gross und die Abweichung vom Zulässigen gravierend sei. Dementgegen stellen sich die Beschwerdeführerinnen auf den Standpunkt, dass gemäss der aktualisierten Ausgabe der Mitteilung VASA‐Abgeltung bei Schiessanlagen der Antimongehalt in den Kugelfängen von 300 m-Schiessanlagen zwischen 2-5% in Bezug auf den Bleigehalt liege. Bei einem fast unglaublichen Antimongehalt von 26.3% in Bezug auf den Bleigehalt sollte auch in Betracht gezogen werden, dass es sich um einen analytischen Fehler handeln könnte. Die Beurteilung der Grenzwertüberschreitung und die folgende Abschätzung des öffentlichen Interessens könne nicht mit einem statistischen Ausreisser beurteilt werden, der nicht repräsentativ für die gesamte Menge des abgelagerten Materials sei.
Die Beschwerdeführerinnen übersehen, dass gerade in der von ihnen erwähnten Mitteilung zur VASA-Abgeltung bei Schiessanlagen darauf hingewiesen wird, dass auch beim empfohlenen Vorgehen grundsätzlich sicherzustellen sei, dass die VVEA‐Grenzwerte auf der Deponie eingehalten werden und es daher beim vorgeschlagenen Vorgehen ein gewisses Restrisiko hinsichtlich der Antimonkonzentration gebe. Die VVEA stützt sich insbesondere auf das Bundesgesetz über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01). Gemäss Abs. 1 USG soll dieses Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen, insbesondere die biologische Vielfalt und die Fruchtbarkeit des Bodens, dauerhaft erhalten. Im Sinne der Vorsorge sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig zu begrenzen. In diesem Sinne spricht auch die VVEA im Anhang 5 von Grenzwerten und gerade nicht von Richtlinien. Es besteht sodann auch kein Ermessensspielraum, weshalb jede Abweichung von den Grenzwerten als erheblich angesehen werden muss. Vorliegend weisen vier von sechs Probeentnahmen einen zu hohen Antimongehalt auf – davon zwei um rund das Doppelte (1x 96 mg/kg und 1x 100 mg/kg), einmal um das 14-Fache (710 mg/kg) und einmal um das 1.25-fache (63 mg/kg). Auch bei einem durchschnittlichen Antimongehalt der Probeentnahmen, ohne die Probe mit der 14‐fachen Grenzwertüberschreitung, liegt eine zu hohe Antimonbelastung vor. Ein allfälliger analytischer Fehler fällt folglich ohnehin nicht ins Gewicht. Die Verletzung eines besonders gewichtigen öffentlichen Interessens ist somit zu bejahen und die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes, auch im Hinblick auf die möglicherweise präjudizielle Wirkung, von Bedeutung.
2.5 Zu prüfen ist, ob die Wiederherstellung des Zustandes auch verhältnismässig ist, d.h. geeignet und erforderlich, um die rechtmässige Ordnung wiederherzustellen, und zumutbar. Die Beschwerdeführerinnen sehen die verfügte Massnahme zur Entfernung des Materials als nicht geeignet an. Dies deshalb, da die geforderte Einhaltung der Grenzwerte in der Deponie sowie die befürchteten zu hohen Antimonwerte im Deponiesickerwasser keinesfalls gewährleistet bzw. verhindert werden könnten, da noch Kugelfangmaterial von mindestens sieben bis zehn weiteren Schiessanlagen deponiert sei, welches höchstwahrscheinlich auch zu stark verschmutzt sei. Es könne somit nicht von der Wiederherstellung eines rechtmässigen Zustandes gesprochen werden. Um diesen Zustand wiederherzustellen, müsste das bereits deponierte Aushubmaterial aller Schiessanlagen ausgehoben werden und nicht nur dasjenige der Schiessanlage Birr. Diese Begründung basiert auf reinen Vermutungen. Beweise dafür liegen keine vor. Vorliegend ist aber ohnehin lediglich das Kugelfangmaterial der Schiessanlage Birr Gegenstand des Beschwerdeverfahrens. Die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes kann sich somit auch nur auf dieses beziehen und gerade nicht auf sämtliches Kugelfangmaterial in der Deponie Erlimoos. Das Abführen der 483.8 t Kugelfangmaterial aus der Sanierung der 300 m-Schiessanlage Birr ist somit geeignet den rechtmässigen Zustand in der Deponie Erlimoos wiederherzustellen.
2.6 Die Wahl des Entsorgungsweges hängt von den Grenzwerten des Abfalls ab. Nur wenn die Grenzwerte nach Anhang 5 VVEA eingehalten werden, dürfen die Abfälle auf der Deponie Erlimoos abgelagert werden. Die Entsorgungskosten auf der Deponie Erlimoos betragen CHF 89.00 pro Tonne, d.h. für 483.8 Tonnen CHF 43‘058.20. Werden die Grenzwerte überschritten, so muss das Kugelfangmaterial vorgängig behandelt werden. Dies geschieht in der Regel über eine Bodenwaschanlage. Diese Behandlung des hoch belasteten, mineralischen Kugelfangmaterials ist nicht nur technisch machbar und ökologisch sinnvoll, sondern auch wirtschaftlich tragbar. Rein theoretisch wäre aber auch eine Verbringung in eine Untertagedeponie (UTD) möglich. Dies erweist sich in der Praxis aber als zu teuer (BAFU [Hrsg.]: VASA-Abgeltungen bei Schiessanlagen, Mitteilung des BAFU als Vollzugsbehörde, Bern 2016, S. 18). Die Entsorgungskosten im Falle einer Bodenwäsche betragen CHF 171.00 pro Tonne, d.h. für 483.8 Tonnen CHF 82‘729.80. Bei der Differenz der Entsorgungskosten handelt es sich, wie die Vorinstanz zu Recht bemerkt hat, nicht um Mehrkosten, welche wegen der bereits erfolgten Ablagerung auf der Deponie entstehen, sondern um die Kosten für die korrekte Entsorgung aufgrund der Nichteinhaltung der Grenzwerte des Kugelfangmaterials. Die Kosten von CHF 171.00 pro Tonne wären auch angefallen, wenn das Kugelfangmaterial direkt über die Bodenwaschanlage entsorgt worden wäre. Die Entsorgung über eine Bodenwäsche erweist sich somit auch als erforderlich.
2.7 Die Deponie Erlimoos hat der Gemeinde Birr bis heute noch keine Rechnung zugestellt. Wären nach der ersten Anlieferung keine weiteren Massnahmen nötig gewesen, hätte die Deponie CHF 43‘058.20 (483.8 t x CHF 89.00) in Rechnung gestellt. Wegen den Grenzwertüberschreitungen baute die Deponie Erlimoos den Abfall bereits wieder aus und lagerte ihn in einem Depot. Dürfte der Abfall trotz der Grenzwertüberschreitungen in der Deponie belassen werden, so müsste er erneut eingebaut werden, weshalb zu den CHF 43‘058.20 noch die Kosten für den Ausbau und den Wiedereinbau von CHF 10‘159.80 dazukommen würden. In diesem Fall würden die Mehrkosten ca. CHF 10‘159.80 betragen. Wird das Kugelfangmaterial dagegen korrekt über die Bodenwaschanlage entsorgt, so wird die Deponie Erlimoos der Gemeinde Birr folgende geschätzten Kosten in Rechnung stellen:
Waaggebühren und VeVA-Scheine
(wäre ansonsten im Entsorgungspreis von CHF 89.00 enthalten)
CHF
845.00
Verstossen und Einbau Material in Reaktordeponie
(wäre ansonsten im Entsorgungspreis von CHF 89.00 enthalten)
CHF
4‘354.20
Ausbau Material aus Deponiekörper in Depot
CHF
5‘805.60
Auflad Material aus Depot auf LKW
CHF
1‘451.40
Total geschätzte Kosten exkl. 8.0% MWST
CHF
12‘456.20
Dazu kommen die Kosten für den Transport von der Deponie Erlimoos in die Bodenwaschanlage von CHF 25.00 – 30.00 pro Tonne, total CHF 15‘595.00. Die Mehrkosten für die Entsorgung des Kugelfangmaterials über die Bodenwaschanlage werden ca. CHF 28‘051.00 betragen. Somit stehen sich die Kosten für den Ausbau und Wiedereinbau auf die Deponie von ca. CHF 10‘159.80 und die Mehrkosten für die Entsorgung des Kugelfangmaterials über die Bodenwaschanlage von ca. CHF 28‘051.00 gegenüber. In Anbetracht der Überschreitungen der Grenzwerte und dem öffentlichen Interesse an deren Einhaltung erscheint die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zumutbar. Der Ausbau und Abtransport des Kugelfangmaterials aus der Deponie und dessen Entsorgung über die Bodenwaschanlage ist somit verhältnismässig und wird von der Vorinstanz zu Recht gefordert.
2.8 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass auch die durch die korrekte Entsorgung des Kugelfangmaterials entstehenden Mehrkosten durch den Bund abgeltungsfähig sein dürften (vgl. Aktennotiz der Sitzung vom 17. August 2016 S. 3).
3. Die Gebühr für den Erlass der Verfügung richtet sich nach § 106 Abs. 6 lit. b des Gebührentarifs (GT, BGS 615.11). Dort ist für den Erlass einer Verfügung nach der
eidgenössischen Technischen Verordnung über Abfälle (TVA, SR 814.600), seit dem 1. Juni 2016 VVEA genannt,
ein Gebührenrahmen von CHF 100.00 ‐ 5‘000.00 vorgegeben.
Innerhalb eines Gebührenrahmens sind die Gebühren gemäss § 3 GT nach dem Zeit- und Arbeitsaufwand, nach der Bedeutung des Geschäftes, nach dem Interesse an der Verrichtung sowie nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Gebührenpflichtigen zu bemessen.
Die moderate Gebühr ist, im Hinblick auf den Erlass der sechsseitigen Verfügung und der Teilnahme der zuständigen Sachbearbeiterin an der Sitzung vom 17. August 2016, nicht zu beanstanden.
4. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang haben die Beschwerdeführerinnen die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 3‘000.00 festzusetzen sind. Die Verfahrenskosten sind von den Beschwerdeführerinnen zu gleichen Teilen zu bezahlen (je CHF 1‘500.00).
Demnach wird
erkannt
:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerdeführerinnen haben die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von insgesamt CHF 3‘000.00 (je CHF 1‘500.00) zu bezahlen.

## Considerations