# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 66de2d6e-8428-4848-9fa9-87b9c19eeaed
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2009
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
Sur le territoire de la commune fribourgeoise de Chatonnaye se trouve, au lieu-dit "Impasse des Chaffeyrus", un coteau qui domine le village de Sédeilles, partie de la commune vaudoise de Villarzel.
Les parcelles cultivées situées au pied de ce coteau, en territoire vaudois, sont séparées du sommet de celui-ci par un talus naturel en forte pente où poussent par endroit des arbustes. En dessus de ce talus, le sommet du coteau est colloqué pour l'essentiel en zone à bâtir de la commune fribourgeoise et de nombreuses villas y sont construites, dont celle du recourant, qui est implantée sur le bord du coteau sur la parcelle 110.
Au sud de l'endroit litigieux, la limite entre les cantons de Vaud et de Fribourg suit le talus naturel dans sa partie rectiligne. Au droit de la parcelle du recourant et des parcelles voisines, ce talus présente un tracé incurvé. La limite des parcelles cultivées situées à l'aval du talus suit le tracé incurvé du talus en décrivant une ligne brisée en plusieurs segments. En revanche, en dessus du talus, la limite du territoire cantonal est constituée à cet endroit d'une unique droite entre deux points distants d'une centaine de mètres. Se trouve ainsi délimitée, entre la ligne brisée qui épouse le contour incurvé du talus et la ligne droite correspondant à la frontière cantonale, une surface en forme de demi-fuseau dont la plus grande largeur atteint une dizaine de mètres. Cette surface constitue pour l'essentiel la parcelle 1155 de la commune vaudoise de Villarzel, bordée par la parcelle 110 du recourant. Comme les champs situés à l'aval, la surface du demi-fuseau décrit ci-dessus est inclue dans la zone agricole du plan d'affectation de Villarzel. Elle est directement adjacente à la zone à bâtir fribourgeoise où sont érigées les villas du recourant et de son voisin Christian Rod.
En 1993, l'agriculteur Philippe Goumaz a demandé au Service des améliorations foncières une autorisation de fractionnement pour détacher la parcelle 1155 de la parcelle agricole à l'aval dont il était propriétaire. Il exposait que cette parcelle 1155 faisait topographiquement partie du replat situé en dessus du talus et qu'il était déjà propriétaire de la parcelle constructible adjacente. Par la suite, lorsque Philippe Goumaz a vendu cette dernière au recourant, il a expliqué à son notaire qu'il entendait lui vendre également la parcelle 1155, trop étroite pour une exploitation rationnelle et à laquelle il ne pouvait accéder que par un long détour. Le recourant et son épouse ont acheté la parcelle 1155 le 9 août 2001. De même, leurs voisins Rod sont propriétaire de l'extrémité du demi-fuseau (parcelle 1218) située en bordure de la parcelle où se trouve leur villa.
Le recourant et son épouse ont emménagé dans leur villa en mai 2005. Pendant la construction, la commune les a interpellés par lettre du 28 décembre 2004 au sujet du dépôt de terre présent sur la parcelle 1155. Le 7 février 2005, le recourant a répondu que ce dépôt ferait l'objet d'un remblaiement au printemps, lors des aménagements extérieurs de la villa. Il ajoutait qu'il souhaitait rehausser de 50 cm une surface d'environ 50 m
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et il demandait à être dispensé d'enquête publique pour ces travaux de peu d'importance. Le 12 avril 2005, la municipalité a demandé au recourant de déposer une demande de permis de construire. Elle lui a transmis la réponse du Service de l'aménagement du territoire (SAT), qu'elle avait consulté par ailleurs, qui exposait dans une lettre du 17 décembre 2004 que les mouvements de terre prévus sur le canton de Vaud devaient être mis à l'enquête, que les aménagements liés au bâtiment situé en zone à bâtir devaient impérativement être réalisés à l'intérieur de la zone à bâtir, seul un entreposage des terres à titre provisoire pouvant éventuellement être toléré si aucun intérêt prépondérant ne s'y opposait. Le SAT ajoutait que la parcelle en zone agricole ne peut pas être transformée ou utilisée comme jardin d'agrément.
La municipalité a encore interpellé le recourant le 14 juillet 2006 au sujet des mouvements de terre constatés sur sa parcelle située en zone agricole.
L'architecte du recourant a déposé une demande de permis de construire le 26 mai 2008. Dans les documents d'enquête, on constate qu'il est prévu, sur la parcelle 1155, un rehaussement du terrain de 50 cm sur 30 ou 40 m
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à l'extrémité sud de la parcelle 1155, le long de la limite du voisin Christian Rod. A l'autre extrémité de la parcelle 1155 est prévu un cabanon de jardin de 250 sur 237 cm. A proximité de celui-ci est dessiné un rectangle de 10 sur 3,50 m intitulé "jardin potager".
De ses lettres du 12 juin 2008 adressées aux recourants et à ses voisins, on déduit que la municipalité aurait considéré qu'elle était compétente pour accorder le permis de construire sous condition d'accord des voisins mais qu'en cas d'opposition de ceux-ci, elle exigerait une mise à l'enquête publique et transmettrait le dossier aux instances cantonales.
Claude Goumaz, propriétaire de la parcelle agricole située à l'aval de la parcelle 1155, a répondu à la municipalité qu'il s'opposait à l'implantation d'un cabanon de jardin, de même que Christian et Martine Rod, qui ont demandé une enquête publique en exposant que les plans mis en consultation ne correspondaient pas aux aménagements extérieurs déjà réalisés sur cette parcelle. La demande a finalement été mise à l'enquête publique et transmise aux autorités cantonales.
L'enquête publique a eu lieu du 23 juillet au 21 août 2008. Philippe Goumaz et les époux Rod ont réitéré leur opposition, ces derniers dénonçant les aménagements extérieurs réalisés sans demande de permis (rehaussement du terrain sur toute la surface, talus rehaussant le terrain vaudois au pied du mur d'enrochement érigé à la limite cantonale, terrasse dallée de 25 m
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débordant de 80 cm sur la partie vaudoise.
B.
Le Service du développement territorial (précédemment Service de l'aménagement et du territoire) s'est déterminé dans la synthèse établie le 3 septembre 2008 par la centrale des autorisations CAMAC dans les termes suivants :
"Compris à l'intérieur de la zone agricole du plan général d'affectation communal de Sédeilles, ce projet est soumis à autorisation du département selon l'article 120, alinéa 1, lettre a LATC.
En préambule, notre service relève que le plan de situation du géomètre n'a pas été établi conformément aux dispositions légales (art. 69 RLATC) puisque ledit plan ne mentionne notamment pas l'affectation réglementaire de la zone concernée par le projet (art. 69 lettre d RLATC).
Après examen du dossier, il ressort que le projet envisagé consiste à réaliser sur le bien-fonds n° 1155 des aménagements (jardin potager, cabane de jardin, rehaussement du terrain naturel en prolongation d'un pavillon) en rapport avec un bâtiment sis en zone à bâtir sur la parcelle n° 110 du territoire de la commune de Châtonnaye (FR).
Or, ces aménagements ne sont pas conformes à l'affectation de la zone agricole au sens des dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et de son ordonnance (OAT). En effet, lesdits aménagements ne sont pas nécessaires à une exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (art. 16a LAT et 34 OAT).
D'autre part, ces travaux ne sauraient également pas être autorisés sous l'angle du droit dérogatoire en la matière, ceux-ci n'étant pas imposés par leur destination hors des zones à bâtir (art. 24 ss LAT).
Conformément à la jurisprudence en la matière, tous les aménagements (routes privées, places de stationnement, terrasse, chemin, cabanon de jardin, serres, couverts, piscine, mouvement de terre, clôtures, etc.) en rapport direct avec des constructions situées en zone à bâtir doivent être exclusivement prévus à l'intérieur de ces dernières.
En conclusion, notre service se voit dans l'obligation de refuser de délivrer l'autorisation requise pour le projet soumis.
Par ailleurs, afin de garantir les restrictions d'utilisation du bien-fonds n° 1155 sis en zone agricole sur territoire vaudois, une mention sera inscrite au Registre foncier afin de préciser qu'aucun aménagement, travail ou changement de l'usage du sol ne devra être entrepris sur ladite parcelle (art. 44 0AT).
Dans la mesure ou des travaux auraient déjà été entrepris en zone agricole (rehaussement du terrain naturel, etc.), l'autorité communale devra exiger, dans le cadre d'une décision avec indication des voies de recours, une remise en état complète du bien-fonds. "
La municipalité a statué par décision du 1er octobre 2008 dont la teneur est la suivante:
"L'enquête publique de l'affaire susmentionnée a suscité trois oppositions de vos voisins directs sur territoire vaudois. En outre, le SDT (Service du développement territorial) refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise. Son préavis détaillé vous est remis en annexe à ce courrier.
Nous vous informons que notre autorité se rallie à la décision du Service du développement territorial, transmise par la CAMAC, et se voit dans l'obligation de vous refuser le permis de construire sollicité.
D'autre part, lors de notre passage sur place, nous avons constaté que des aménagements avaient déjà été effectués sur la surface vaudoise de votre parcelle. Deux regards ont également été relevés. Nous vous rappelons que vous n'êtes pas autorisé à effectuer des modifications de terrain sans autorisation et nous exigeons que vous procédiez à une remise en état complète du bien-fonds d'ici au 31 octobre 2008.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours (...)"
C.
Ayant déclaré recourir par lettre du 21 octobre 2008, le recourant a été invité à fournir ses conclusions et ses motifs, ce qui a été fait par lettre de son conseil du 3 novembre 2008 qui expose que le recourant a renoncé à la partie du projet consistant à ériger une cabane à outils à l'extrémité de la parcelle. Il se plaint de ce que la décision du Service du développement territorial serait floue, qu'interdire un jardin potager en zone agricole irait largement au-delà des exigences de l'art. 16 LAT et que les voisins Rod, qui s'opposent au rehaussement du terrain, ont eux-mêmes créé un mur de planches pour rehausser le terrain sur l'extrémité de l'ancienne parcelle qu'ils ont achetée devant leur jardin.
Le recourant conclut à la réforme des décisions communale et cantonale en ce sens que le jardin potager soit autorisé, subsidiairement à ce que le rehaussement du terrain à l'extrémité de la parcelle le soit aussi, à ce qu'aucune restriction ne soit inscrite au registre foncier et à ce qu'aucune obligation ne lui soit imposée quant à la remise en état.
D.
La municipalité a conclu au rejet du recours par acte du 18 décembre 2008. Le Service du développement territorial en a fait de même par lettre de son avocat du 19 décembre 2008.
E.
Le tribunal a tenu audience le 20 mars 2009 à Sedeilles en présence du recourant assisté de son conseil, de l'avocat du SDT et des représentants de la municipalité, la syndique Geneviève Mayor et le conseiller municipal François Falcone, assistés de l'avocat Jacques Haldy. Le conseiller municipal Falcone a exposé que d'après ses constatations, faites sur place et à l'aide de profils précédemment fournis par le recourant, le profil du terrain, précédemment en pente douce, a été modifié pour être rendu plat. A été évoquée la question de savoir s'il est interdit de cultiver un jardin potager en zone agricole. Pour le recourant, une telle interdiction serait contraire au bon sens. La commune la juge pour le moins bizarre. L'avocat du SDT en a au contraire confirmé le principe, mais il était moins catégorique sur place et il a déclaré que le groseillier en place pouvait subsister.
Le tribunal a procédé à une inspection locale. Le talus naturel à forte pente qui sépare la parcelle des champs situés en aval est recouvert d'herbe naturelle. Toutefois, à proximité de son sommet et sur toute la surface de la parcelle litigieuse est semé un gazon épais. A l'endroit où les plans d'enquête prévoient un rehaussement du terrain se trouvent quelques tas de terre non égalisés. A l'autre extrémité de la parcelle se trouvent deux conteneurs à compost. Un groseillier est planté. Il n'y a pas de jardin potager.
L'avocat du SDT a exposé que celui-ci avait statué "en droit", sans s'être rendu sur place ni avoir élucidé l'état de fait. Le représentant de la commune a exposé au sujet du remblaiement exécuté que si le SDT l'acceptait, la commune ne demanderait pas la remise en état. Pour l'avocat du SDT, il y aurait lieu de planter une barrière pour délimiter la limite de la zone agricole et de semer la parcelle en herbe.
F.
Le Tribunal a encore pris connaissance d'une lettre de la municipalité du 11 novembre 2009 transmettant une lettre de M. Oppliger, autre voisin du recourant. Il a adopté les considérants du présent arrêt par voie de circulation.

## Considerations

Considérant en droit
1.
Les décisions attaquée portent tout d'abord sur une demande d'autorisation de construire comportant l'implantation d'un cabanon de jardin, un rehaussement du terrain de 50 cm sur 30 ou 40 m
2, le tout sur la base d'un plan figurant
un rectangle de 10 sur 3,50 m intitulé "jardin potager"
.
Le recourant ayant renoncé dans l'intervalle au cabanon de jardin, les parties ont évoqué en audience la principale question litigieuse que est de savoir s'il doit être interdit au recourant de cultiver l'endroit litigieux (une telle interdiction serait contraire au bon sens selon le recourant et la commune la juge pour le moins bizarre). Sur ce point, la position du représentant du SDT était catégorique en audience mais il s'agirait peut être de savoir de manière plus détaillée ce qu'il en est de la possibilité de cultiver des légumes, de soigner des rosiers, de faire pousser des arbustes à petits fruits (en inspection locale, le SDT semblait admettre que le groseillier en place soit conservé), ou encore de planter des arbres décoratifs ou de créer un verger d'arbres fruitiers (pour une solution nuancée sur divers de ces points voir par exemple la décision confirmée dans l'arrêt AC.2007.0286 du 28 mai 2009).
Quant au rehaussement du terrain, il semble qu'il ne se limiterait pas à la faible surface annoncée dans la demande d'autorisation. En audience, le représentant de la municipalité a exposé que le profil du terrain aurait déjà été modifié sur toute la parcelle litigieuse mais simultanément, il a exposé au sujet du remblaiement que si le SDT l'acceptait, la commune ne demanderait pas la remise en état.
Pour les motifs qui résultent des considérants qui suivent, il n'est pas nécessaire de résoudre ici toutes ces questions. La présente cause s'y prête d'ailleurs particulièrement mal car il est évident que l'on se trouve en présence d'une anomalie de la planification. En effet, le tracé schématique de la frontière cantonale a empêché l'adoption d'un plan d'affectation respectant la topographie locale caractérisée par un talus naturel séparant les terres agricole, situées à l'aval, du sommet du coteau que la commune fribourgeoise de Chatonnaye a voué à la construction.
2.
Qu'il s'agisse de délivrer l'autorisation sollicitée ou d'ordonner une remise en état, il n'est pas contesté que la parcelle 1155, même si elle est limitrophe de celle où le recourant a construit sa villa dans la zone à bâtir du plan d'affectation fribourgeois, se trouve en zone agricole du plan d'affectation de la commune vaudoise de Villarzel. S'applique ainsi l’art. 25 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui prévoit l’autorisation ou l’approbation d’une autorité cantonale pour tout projet de construction sis hors des zones à bâtir. Selon la jurisprudence, un permis de construire délivré par une commune hors de la zone à bâtir, sans autorisation cantonale préalable, ne déploie aucun effet et il est radicalement nul. L’autorisation cantonale est en effet un élément constitutif et indispensable de l’application de l’art. 24 LAT (ATF 132 II 21; 111 Ib 213)
3.
L'art. 105 al. 1 LATC, qui concerne les travaux non conformes aux dispositions légales et réglementaires, prévoit que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Selon la jurisprudence (v. p. ex, l'ATF
1C_387/2008 du 21 janvier 2009 ou l'arrêt
AC.2007.0286 déjà cité
)
, l'autorité renonce à ordonner la remise en état si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 123 II 248 consid.
3bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69).
Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée).
Il découle de la nécessité d'une autorisation cantonale (rappelée ci-dessus) que lorsque un ordre de démolition est envisagé hors de la zone à bâtir et qu'il faut examiner si le principe de la proportionnalité pourrait conduire à renoncer à tout ou partie de la remise en état, la municipalité n'est pas compétente pour consentir au maintien de tout ou partie de l'installation litigieuse. Seule l'autorité cantonale pourrait rendre une telle décision, qui revient à autoriser ce qui sera maintenu. Il est donc douteux que la municipalité puisse statuer puisqu'il lui est interdit de le faire dans un tel sens. Le Tribunal administratif, tout en relevant que
le champ d'application de l'art. 105 LATC n'est apparemment pas limité aux cas dans lesquels seul le respect des prescriptions communales serait en cause,
s'était d'ailleurs déjà demandé si
la commune peut ordonner elle-même, sans consulter l'autorité cantonale, la démolition de constructions nécessitant une autorisation de cette autorité cantonale: cela paraissait peut-être envisageable lorsque d'emblée et de manière manifeste la délivrance d'une autorisation cantonale est totalement exclue, mais la question a été laissée ouverte (
AC.2001.0010 du 8 mai 2001
). Depuis lors, la Cour de droit administratif et public a jugé qu'en raison des règles de compétence rappelées ci-dessus, elle ne pouvait pas, sur recours contre une décision municipale, statuer sur des conclusions tendant à faire interdire une activité donnée hors de la zone à bâtir et à ordonner la démolition d'un couvert-dépôt: le
Tribunal cantonal ne saurait en effet trancher sur recours des questions qui ne relèvent pas de la compétence de l’autorité intimée (AC.2008.0293 du 8 juin 2009). Le Tribunal cantonal a donc jugé récemment qu'à part dans l'hypothèse exceptionnelle où l'application de prescriptions communales (indépendantes du droit fédéral hors zone à bâtir) serait en cause, c'est à l'autorité cantonale qu'il appartient de statuer sur le sort des constructions hors de la zone à bâtir,
que ce soit pour en ordonner la démolition ou pour autoriser le maintien de tout ou partie des installations litigieuses (
AC.2009.0089 du 6 novembre 2009
).
Pour ces motifs, il se justifie en l'espèce d'annuler la décision communale. Elle est certes fondée en partie sur l'injonction de l'autorité cantonale mais la position de l'autorité communale en audience est révélatrice de l'impossibilité où elle se trouve de statuer librement sur le principe ou la modalité de l'ordre de remise en état: elle a exposé au sujet du remblaiement que si le SDT l'acceptait, la commune ne demanderait pas la remise en état. Il faut donc éviter de placer l'autorité communale dans la situation de devoir statuer sans disposer de la compétence de le faire de manière complète.
4.
Quant à la décision cantonale, elle se borne pour l'essentiel à rappeler des principes. On a toutefois vu plus haut que leur l'application pourrait être nuancée suivant les éléments concernés par la demande d'autorisation. En particulier, sur la question de la remise en état, il faut bien admettre avec le recourant que la décision cantonale est imprécise. Le représentant du SDT a admis que celui-ci avait statué "en droit", sans s'être rendu sur place ni avoir élucidé l'état de fait. Or une décision ordonnant une remise en état, qui nécessite une pesée des intérêts dans l'application du principe de la proportionnalité, doit décrire avec précision les travaux qui sont exigés et les éléments dont le maintien est cas échéant admis. Il ne suffit pas que la décision enjoigne son destinataire à "
une remise en état complète du bien-fonds
". En effet, ce destinataire doit pouvoir reconnaître clairement la teneur de l'ordre qu'il reçoit. Il faut bien voir en outre qu'une telle décision doit être susceptible d'exécution forcée, ce qui présuppose que le tiers qui pourrait être chargé de procéder aux travaux sache exactement, par les indications fournies dans la décision, à quelles opérations il doit procéder.
La décision cantonale viole ainsi l'art. 42 let. d LPA qui prévoit qu'une décision doit contenir un dispositif. Il n'y a pas lieu que le tribunal entreprenne de corriger ce défaut. En effet, la jurisprudence a déjà considéré à de multiples reprises qu'il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (AC.2009.0173 du 22 septembre 2009; AC.2009.0114 du 15 juillet 2009; PS.2008.0024 du 7 juillet 2009; AC.2009.0106 du 3 juillet 2009; PE.2009.0010 du 1er mai 2009; BO.2008.0060 du 31 octobre 2008; PS.2007.0094 du 12 juin 2008; PS.2007.0223 du 5 juin 2008 et les nombreuses références citées; AC.2007.0051 du 3 mai 2007; GE.2005.0188 du 30 décembre 2005; GE.2002.0107 du 28 janvier 2005; AC.1999.0225 du 24 janvier 2005; AC.2000.0186 du 2 décembre 2004; AC.2002.0138 du 25 octobre 2004; AC.2004.0079 du 22 septembre 2004; GE.2002.0029 du 24 juillet 2003; AC.2000.0134 du 19 avril 2001; AC.1996.0216 du 18 juin 1998). Il en va de même lorsque le dispositif de la décision est insuffisamment précis comme en l'espèce: dès lors que l'autorité devra faire usage de son pouvoir d'appréciation pour formuler la description de ce qu'elle exige et de ce qu'elle accepte cas échéant de maintenir, il n'appartient pas au tribunal, dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité, ainsi que de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 76 let a LPA-VD), de donner à la décision attaquée le dispositif précis dont elle est actuellement dépourvue (dans le même sens AC.2009.0143 du 24 novembre 2009).
5.
Le recours est ainsi partiellement admis. La décision municipale est annulée, de même que celle de l'autorité cantonale, qui devra statuer à nouveau. Les frais restent à la charge de l'Etat. Le recourant a droit à des dépens partiels, à la charge du département cantonal, par son Service du développement territorial.