# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 38d1e823-2784-59b6-9691-2f0b763655ba
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die L._ ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 0001, Grundbuch A._, welche seit 1979 mit
der Gewerbebaute, Assek.-Nr. 0002, überbaut ist. Im Nordosten grenzt das
Grundstück an die S._strasse (Parzelle Nr. 0003, Kantonsstrasse zweiter Klasse), im
Osten an die Parzelle Nr. 0004 im Eigentum der Politischen Gemeinde A._, im
Südwesten an das Werksareal der T._ GmbH, A._ (Parzellen Nrn. 0005, 0006, 0007,
0008), und im (Nord-)Westen an das Grundstück Nr. 0009 im Eigentum der
Stockwerkeigentümergemeinschaft M._strasse an. Zugunsten der Grundstücke
Nrn. 0005 und 0006 sowie zulasten des Grundstücks Nr. 0001 ist im Grundbuch A._
ein unbeschränktes Fuss- und Fahrwegrecht eingetragen. Es verläuft entlang der
nordwestlichen Grenze des Grundstücks Nr. 0001. Vereinbart wurde eine Breite von
4.50 m. Nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde A._ sind die Grundstücke
Nrn. 0001 und 0004 der Gewerbe-Industrie-Zone GI C, die Parzellen Nrn. 0005, 0006
0007, 0008 der Gewerbe-Industrie-Zone GI B und das Grundstück Nr. 0009 der Wohn-
Gewerbe-Zone WG2 zugewiesen (act. 6/1-5, act. 9/32, 9.10/2-14, www.geoportal.ch,
www.zefix.ch).
B.
Am 4. Dezember 2017 reichte die L._ ein Gesuch für einen Anbau mit Tiefgarage an
die bestehende Gewerbebaute, Assek.-Nr. 0002, auf Parzelle Nr. 0001 ein. Das
Baugesuch sieht unter anderem die Änderung bzw. Ergänzung der bestehenden
Zufahrt ab der S._strasse vor. Neu soll die Grundstückseinfahrt in der Nordwestecke
und die Ausfahrt in die Kantonsstrasse in der Nordostecke des Grundstücks erfolgen
(Einbahnregime im Gegenuhrzeigersinn). Die dienstbarkeitsrechtlich gesicherte Ein-
und Ausfahrt der Grundstücke Nrn. 0005 und 0006 in der Nordwestecke des
Baugrundstücks Nr. 0001 bleibt davon unberührt bestehen. Während der öffentlichen
Auflage vom Dezember 2017 erhoben R._, O._ und P._ für sich und im Namen der
Stockwerkeigentümergemeinschaft M._strasse zusammen mit Q._ (Eigentümer der
Parzelle Nr. 0010) Einsprache. Nach Durchführung einer Einspracheverhandlung mit
Augenschein durch den Gemeinderat A._ am 22. Februar 2018 reichte die L._ am
27. März 2018 ein Korrekturgesuch ein, welches sie am 24. Mai 2018 zurückzog. Im
Juni 2018 wies der Gemeinderat A._ die Einsprache ab und bewilligte das
Bauvorhaben unter gleichzeitiger Eröffnung aller kantonalen Teilverfügungen,
insbesondere derjenigen der Kantonspolizei vom Januar 2018 und des Tiefbauamtes
(nachfolgend: TBA) vom Mai 2018, als Gesamtentscheid (act. 9.10/1-14, 17, 20, 23, 26,
27-29).
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C.
Dagegen rekurrierten R._, O._ und P._ für sich und im Namen der
Stockwerkeigentümergemeinschaft M._strasse zusammen mit Q._ im Juli 2018 an
das Baudepartement. Im November 2018 reichte das TBA einen Amtsbericht ein. Im
April 2019 führte das Baudepartement einen Augenschein durch. Im Mai 2019 ergänzte
das TBA seinen Amtsbericht. Mit Entscheid vom Januar 2020 hiess das
Baudepartement den Rekurs gut und hob den Gesamtentscheid des Gemeinderates
A._ vom Juni 2018 auf (act. 2, act. 9/1, 14, 32 f., 37).
D.
Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom Januar 2020 erhob die
L._ (Beschwerdeführerin) durch ihre Rechtsvertreterin am 23. Januar 2020
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, es sei der
angefochtene Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben (act. 1).
Am 18. Februar 2020 ergänzte sie ihre Beschwerde mit einer Begründung (act. 5). Mit
Vernehmlassung vom 3. März 2020 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde (act. 8). Mit Stellungnahme vom 25. März 2020 beantragte die Politische
Gemeinde A._ (Beschwerdebeteiligte) durch ihren Rechtsvertreter, es sei die
Beschwerde gutzuheissen (act. 11). Am 4. Mai 2020 nahmen die
Stockwerkeigentümergemeinschaft M._strasse sowie Q._, R._, O._ und P._
(Beschwerdegegner 1 bis 5) durch ihren Rechtsvertreter Stellung und beantragten die
kostenfällige Abweisung der Beschwerde (act. 17). Am 13. Mai 2020 liessen sich die
Beschwerdeführerin (act. 19) und am 18. Juni 2020 die Beschwerdegegner (act. 23)
abschliessend vernehmen.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin
ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45
Abs. 1 VRP). Die Beschwerde vom 23. Januar 2020 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und
erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 18. Februar 2020 (act. 5) die formellen und
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inhaltlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 sowie Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. Nicht
einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit die Beschwerdeführerin (act. 5, S. 2 Ziff. II/5)
pauschal auf ihre Eingaben im Rahmen des erst- und vorinstanzlichen Verfahrens
verweist (vgl. VerwGE B 2017/46 vom 20. März 2018 E. 1 mit Hinweisen).
2.
Die Beschwerdegegner fordern (act. 17, S. 2 Ziff. II/3 f., act. 23 Ziff. II/3), die von der
Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren eingereichten Akten (act. 6/1-13) seien
nicht zu berücksichtigen. Dabei lassen sie ausser Acht, dass das Novenverbot vor
Verwaltungsgericht (Art. 61 Abs. 3 VRP) spätestens seit Inkrafttreten des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG)
am 1. Januar 2007 an Bedeutung verloren hat. Konsequenz daraus ist, dass das
Verwaltungsgericht echte Noven zu berücksichtigen hat, falls die Vorinstanz des
Verwaltungsgerichts, wie hier, keine richterliche Behörde ist. Unechte Noven dürfen im
Verfahren vor Verwaltungsgericht berücksichtigt werden, wenn dadurch das im
Rekursverfahren abgehandelte Tatsachenfundament, wie vorliegend, nicht abgeändert
wird (vgl. VerwGE B 2018/235 vom 21. November 2019 E. 1, VerwGE B 2018/150 vom
20. Mai 2019 E. 2, bestätigt mit BGer 1C_348/2019 vom 27. April 2020, VerwGE
B 2016/105 vom 22. März 2018 E. 1, VerwGE B 2015/6 vom 23. August 2016 E. 4.2,
bestätigt mit BGer 2C_980/2016 vom 7. März 2017, und VerwGE B 2013/254 vom
28. Juli 2015 E. 4.2 je mit Hinweisen sowie zum Anwendungsbereich von Art. 6
Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten, SR 0.101, EMRK, in Bezug auf das Bau- und Planungsrecht, VerwGE
B 2016/161; 2016/162 vom 15. August 2017 E. 4.2 mit Hinweisen). Unbesehen davon
hat die Beschwerdebeteiligte einen Teil dieser Akten (act. 6/1-3) bereits im
vorinstanzlichen Rekursverfahren eingereicht (vgl. act. 9/50).
3.
Die Beschwerdeführerin rügt eine unzulässige Ausdehnung des Streitgegenstands und
eine unzulässige reformatio in peius durch die Vorinstanz (act. 5, S. 9 f. Ziff. IV/F/f).
Im angefochtenen Entscheid (act. 2) hiess die Vorinstanz den Rekurs der
Beschwerdegegner antragsgemäss (vgl. act. 9/1) gut und hob den erstinstanzlichen
Gesamtentscheid der Beschwerdebeteiligten vom 22. Juni 2018 auf. Durch diesen
kassatorischen Entscheid (ohne Rückweisung) hat die Vorinstanz nichts
"reformiert" (vgl. dazu T. Häberli, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, N 21 zu Art. 62 VwVG).
Entgegen anderslautender Auffassung der Beschwerdeführerin kann demzufolge keine
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Rede davon sein, dass sich die Vorinstanz dadurch über die Parteibegehren
hinweggesetzt oder gar den Verfahrensgegenstand (Baugesuch der
Beschwerdeführerin vom 4. Dezember 2017) erweitert hätte, obgleich sie als Rekurs-
und Aufsichtsbehörde grundsätzlich dazu befugt gewesen wäre (vgl. Art. 28 Abs. 1 und
Art. 56 Abs. 1 VRP, Art. 155 ff. des Gemeindegesetzes; sGS 151.2, GG, Art. 25 Ingress
und lit. a und b des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei; sGS
141.3, GeschR, sowie Art. 16 Abs. 1 des Strassengesetzes; sGS 732.1, StrG).
4.
Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz weiter vor, ihrer Begründungspflicht nicht
nachgekommen zu sein (act. 5, S. 2 f., 8-10 Ziff. II/6, IV/F/d/37, IV/F/g/48, act. 19, S. 5
Ziff. III/C/18). Die Begründung des angefochtenen Entscheids war, soweit vorliegend
von Interesse (vgl. act. 2, S. 11-17 E. 5 bis 10), so abgefasst, dass sich die
Beschwerdeführerin über die Tragweite des Entscheids hinreichend Rechenschaft
geben und ihn, wie ihre ausführlich begründete Beschwerdeergänzung zeigt, in voller
Kenntnis der Sache an das Verwaltungsgericht weiterziehen konnte. Damit genügt die
Begründung den von Lehre und Rechtsprechung verlangten Anforderungen und
verletzt den Anspruch auf rechtliches Gehör der Beschwerdeführerin auch sonst nicht
(vgl. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
SR 101, BV, Art. 4 lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen, SR 131.225,
sGS 111.1, KV, und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP sowie
BGer 1C_219/2018 vom 9. November 2018 E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 143 III 65
E. 5.2).
5.
Der erstinstanzliche Entscheid der Beschwerdebeteiligten erging im Juni 2018
(act. 9.10/27-28) und damit nach Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes (sGS
731.1, PBG) am 1. Oktober 2017 (nGS 2017-049). Auf das strittige Bauvorhaben sind
somit grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar (vgl. Art. 173 Abs. 1 PBG
sowie BGE 141 II 393 E. 2.4 mit Hinweisen, in: Pra 105 [2016] Nr. 52, und G. Müller,
Zulässigkeit der begünstigenden Rückwirkung, in: ZBl 118/2017, S. 268 ff., S. 273 ff.).
Die Anwendung "neuen Rechts" (vgl. Art. 173 Abs. 2 PBG) setzt allerdings gemäss der
Praxis im Kanton St. Gallen voraus, dass die ans PBG angepassten kommunalen
Rahmennutzungspläne bereits in Kraft sind (vgl. dazu VerwGE B 2019/140 vom
22. April 2020 E. 2 mit Hinweisen). Das Baureglement der Beschwerdebeteiligten mit
dazugehörendem Zonenplan wurde nun aber noch nicht an das neue Recht angepasst.
Von den neuen Regelungen kann daher vorerst nur Gebrauch gemacht werden, sofern
sie direkt anwendbar sind (vgl. dazu Anhang des zitierten Kreisschreibens). Ist dies
nicht der Fall, ist das bis 30. September 2017 gültig gewesene Gesetz über die
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Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; nGS 32-47, BauG, in der
Fassung vom 1. Januar 2015) heranzuziehen.
6.
In der Sache stellt sich die Beschwerdeführerin in erster Linie auf den Standpunkt
(act. 5, S. 2, 6-11 Ziff. II/6, IV/E und F, act. 19, S. 4-6 Ziff. III/C-D), entgegen der
Darstellung der Vorinstanz werde die Zu- und Wegfahrt auf Grundstück Nr. 0001 einzig
dahingehend geändert, als die bisher in der Nordwestecke angeordnete Ausfahrt in die
Kantonsstrasse neu in die Nordostecke verlegt werde. Die Einfahrt zum Grundstück
Nr. 0001 bleibe demgegenüber unverändert. Es sei widersprüchlich, wenn im Rahmen
eines Amtsberichtes die Beurteilung der dem gleichen Amt angehörenden kantonalen
Stelle, deren Zufahrtsbewilligung explizit in Kenntnis von Fuss- und Fahrwegrecht
sowie des daraus möglichen Gegenverkehrs erteilt worden sei, auf einmal nicht mehr
gelten solle, obschon sich weder die tatsächliche noch rechtliche Situation geändert
habe.
Die Parteien gehen darin einig, dass die streitbezogene Erschliessung (vgl. dazu Art. 19
Abs. 1 und Art. 22 Abs. 1 und 2 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung,
Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG, sowie Art. 66 lit. a und Art. 67 lit. a PBG sowie
VerwGE B 2016/215 vom 22. Februar 2018 E. 9.1 mit Hinweisen, bestätigt mit
BGer 1C_219/2018 vom 9. November 2018) des Baugrundstücks Nr. 0001 weder den
Erlass eines Sondernutzungsplans (vgl. dazu Art. 23 Abs. 1 lit. c Ziff. 1 PBG oder Art. 7
in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 StrG sowie VerwGE B 2017/211 vom 26. Februar 2019
E. 3.2 f.) noch die Durchführung von Parzellarordnungsmassnahmen wie einer
Landumlegung oder von Grenzbereinigungen (vgl. dazu Art. 20 RPG, Art. 46 ff. PBG
und VerwGE B 2012/1 vom 12. Juni 2013 E. 2.2.4) voraussetzt. Dementsprechend
steht ausser Frage, dass das Baugrundstück Nr. 0001 über die S._strasse
erschlossen werden kann. Sodann hat die Vorinstanz nicht in Abrede gestellt, dass die
Wahrung der Verkehrssicherheit grundsätzlich nicht gegen eine (einzige) hinreichende
private Hauszufahrt bzw. Ein- und Ausfahrt von Parzelle Nr. 0001 in die S._strasse
spricht. Da eine Einmündung in die Kantonsstrasse an der nordwestlichen
Grundstücksecke auf Parzelle Nr. 0001 vorbesteht, beschlägt die Einhaltung der
Verkehrssicherheit der im Erschliessungskonzept vom 1. Mai 2018 (act. 9.10/6,
nachfolgend: Konzept) neu projektierten Ausfahrt in die S._strasse beim nordöstlichen
Grenzpunkt deshalb im Grundsatz – vorbehältlich der technischen Ausgestaltung der
bestehenden Hauszufahrt – mit Blick auf das Baugrundstück Nr. 0001 nicht die
Erschliessungsanforderungen nach Art. 19 Abs. 1 RPG und Art. 67 lit. a PBG, sondern
6.1.
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die Bewilligungsfähigkeit nach Art. 63 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 des Strassengesetzes
(sGS 732.1, StrG). Dies auch daher, weil Hauszufahrten, welche ein Grundstück mit der
Erschliessungsanlage verbinden, selbst nicht mehr zur (Fein-)Erschliessung zählen (vgl.
dazu BGer 1C_248/2019 vom 3. Februar 2020 E. 5.3, VerwGE B 2018/246 vom
8. Juli 2019 E. 4.2 und VerwGE B 2011/9 vom 7. Dezember 2011 E. 4.2, in: GVP 2011
Nr. 21, je mit Hinweisen, anders: VerwGE B 2018/52 vom 27. Februar 2019 E. 5.1 mit
Hinweisen). Laut Art. 63 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 StrG wird eine Bewilligung für Bau oder
Änderung von Zufahrten erteilt, wenn weder die Strasse beeinträchtigt noch der
Verkehr gefährdet wird (vgl. dazu VerwGE B 2012/216 vom 22. Mai 2013 E. 2.4).
Die Behörde ermittelt den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen,
wobei vorbehältlich der Wahrung der öffentlichen Interessen nur die von den
Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche
Tatsachen aufzunehmen sind (vgl. Art. 12 VRP). Unrichtig ist ein Sachverhalt
festgestellt, wenn aus den vorhandenen Beweismaterialien unrichtige Schlüsse
gezogen werden, insbesondere indem der Sachverhalt falsch oder aktenwidrig
festgestellt wird oder indem Beweise unrichtig gewürdigt werden (vgl. VerwGE
B 2019/146 vom 13. August 2020 E. 6.1 mit Hinweis).
Die Vorinstanz führte in Erwägung 7.2 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 16)
aus, nach ständiger Praxis müssten Ausfahrten von Privatgrundstücken in dieselbe
Kantonsstrasse zusammengefasst werden. Durch das Bauvorhaben werde eine
Situation geschaffen, in welcher in kürzester Entfernung drei private Ausfahrten in die
Kantonsstrasse einmündeten (Ein-/Ausfahrt im Nordwesten, Ausfahrt im Nordosten der
Parzelle Nr. 0001 sowie Ausfahrt auf Grundstück Nr. 0004). Auf einer derart stark
frequentierten Strasse wie der S._strasse sei diese dichte Anordnung von Ausfahrten
verkehrsgefährdend.
Die Vorinstanz hat die von ihr angerufene Praxis betreffend Regelung der Anzahl von
privaten Zufahrten in Kantonsstrassen zwar nicht weiter belegt. Sie wird von der
Beschwerdeführerin indes auch nicht bestritten, weshalb von einer entsprechenden
ständigen einheitlichen und rechtsgleichen kantonalen Bewilligungspraxis auszugehen
ist. Sodann ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht weiter
nachgewiesen, inwiefern die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz aktenwidrig
sein sollten (vgl. dazu act. 9/14, 32 f., 37, act. 9.10/1-10, 20, 22, 27,
www.geoportal.ch). Wie sich dem Geoportal (Rubrik "Zählstellen Kanton permanent"),
welchem ein offizieller Anstrich anhaftet und welches im Internet leicht zugänglich ist
6.2.
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(vgl. dazu BGer 1C_582/2018 vom 23. Dezember 2019 E. 2.3 mit Hinweisen,
insbesondere auf BGE 143 IV 380 E. 1.2, in: Pra 107 [2018] Nr. 61), unschwer
entnehmen lässt, hat das TBA auf der S._strasse (A._ Zollamt) im Jahr 2019 einen
durchschnittlichen täglichen Verkehr (DTV) von 12'189 ermittelt (www.geoportal.ch).
Damit trifft die vorinstanzliche Feststellung zu, dass es sich um eine stark frequentierte
Kantonsstrasse handelt (vgl. demgegenüber VerwGE B 2003/141 vom 23. Januar 2004
E. 2c/dd). Weiter durfte die Vorinstanz den Weiterbestand der Ausfahrt in die
S._strasse beim nordwestlichen Grenzpunkt der Parzelle Nr. 0001 bejahen: Erstens
verschafft das zivilrechtlich statuierte Fuss- und Fahrwegrecht vom 6. November 2006
zugunsten der Parzellen Nrn. 0005 und 0006 sowie zulasten der Parzelle Nr. 0001
(act. 6/4) den jeweiligen Grundeigentümern der Parzellen Nrn. 0005 und 0006 objektiv
erkennbar unter anderem das Recht, über die bestehende Ausfahrt auf Parzelle
Nr. 0001 in die S._strasse auszufahren (vgl. dazu BGer 1C_255/2015 vom
14. März 2016 E. 3.3 f. mit Hinweisen, siehe dazu auch E. Jeannerat, in: Aemisegger/
Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, N 35 zu
Art. 19 RPG, und zur vorfrageweisen Beurteilung eines zivilrechtlichen Anspruchs im
Baubewilligungsverfahren auch BGer 1C_246/2015 vom 4. März 2016 E. 2.4, VerwGE
B 2014/27 vom 30. Juni 2015 E. 3.4.3 sowie VerwGE B 2012/184 vom 4. April 2013
E. 4.3 mit Hinweis[en]). Die Beschwerdeführerin als Eigentümerin der
Wegrechtsparzelle Nr. 0001 bestreitet den (Fort-)Bestand dieses Fuss- und
Fahrwegrechts zulasten des Baugrundstücks Nr. 0001 nicht. Vielmehr räumt sie selbst
ein (act. 5, S. 9 Ziff. IV/F/f/42), sie habe dieses vorbestehende Fuss- und Fahrwegrecht
bei der Ausgestaltung des Baugesuchs mitberücksichtigt, um eine privatrechtlich
motivierte Einsprache wegen Verletzung dieses Nutzungsrechts zu vermeiden. Folglich
steht fest, dass diese Dienstbarkeit bislang nicht gemäss Art. 736 Abs. 2 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB) abgelöst wurde (siehe dazu auch
BGer 5A_361/2017 vom 1. März 2018 E. 4.4.1 und 4.5.1 mit Hinweise[n]). Daran ändert
nichts, falls die dienstbarkeitsberechtigten Parzellen Nrn. 0005 und 0006 nicht nur via
die S._strasse, sondern – gemäss Darstellung der Beschwerdeführerin – auch über die
Werkstrasse (Parzellen Nrn. 1364, 1614, 1645 1968, 1969) erschlossen sind. Dies
schliesst eine Zweiterschliessung der Grundstücke Nrn. 0005 und 0006 mittels des
privatrechtlichen Nutzungsrechts über die S._strasse nicht aus. Zweitens lassen sich
den Akten keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die seit 1979 bestehende,
private Ausfahrt in die S._strasse beim nordwestlichen Grenzpunkt der Parzelle
Nr. 0001 gestützt auf Art. 65 Abs. 2 StrG bzw. nach Art. 92 des bis
31. Dezember 1988 gültigen Gesetzes über das Strassenwesen (Neudruck
Januar 1973, nGS 8, 461) oder Art. 5 lit. a des Enteignungsgesetzes (sGS 735.1,
EntG SG) durch die zuständige Behörde nachträglich beschränkt oder aufgehoben, als
bis
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Einbahnstrasse signalisiert (vgl. dazu Art. 18 Abs. 3, Art. 113 Abs. 2 und Anhang 2
Abb. 2.02 der Signalisationsverordnung; SR 741.21, SSV, sowie Verfügung der
Kantonspolizei vom 26. Januar 2018, act. 9.10/27) oder mit der Zufahrt auf der östlich
angrenzenden Parzelle Nr. 0004 im Eigentum der Beschwerdebeteiligten
zusammengefasst worden wäre. Solches sieht auch das vorliegend strittige Baugesuch
nicht vor. Aus den Fotos zum vorinstanzlichen Augenschein vom 3. April 2019
(act. 9/33) lässt sich lediglich schliessen, dass eine vorbestehende zweite Ausfahrt an
der nordöstlichen Grundstücksecke der Parzelle Nr. 0001 zwischenzeitlich aufgehoben
und mittels Blocksteinen geschlossen wurde. Vor diesem Hintergrund kann nicht von
einer blossen Verlegung der bestehenden Ausfahrt von Parzelle Nr. 0001 in die
S._strasse gesprochen werden. Unter Berücksichtigung des bestehenden Fuss- und
Fahrwegrechts ergibt sich aus dem Konzept und dem Geoportal, dass zwischen den
Einmündungen der Eiben- (Parzelle Nr. 1038) und der Werkstrasse (Parzelle Nr. 1364)
in die S._strasse, welche einen Abstand von rund 150 m aufweisen, auf einer Strecke
von rund 50 m entlang der Grundstücke Nrn. 0001 und 0004 zu den zwei weiterhin
bestehenden Ausfahrten (jeweils an der Nordwestecke der Parzellen Nr. 0001 und
0004) eine zusätzliche (dritte) Ausfahrt beim nordöstlichen Grenzpunkt der Parzelle
Nr. 0001 in die S._strasse erstellt werden soll. Auch in dieser Hinsicht bestätigt sich,
dass die eingehende Beweiswürdigung der Vorinstanz nicht gerichtlich zu berichtigen
ist. Vielmehr hat die Vorinstanz unter diesen Umständen nachvollziehbar dargetan,
dass für die Wahrung der Verkehrssicherheit die Zusammenfassung der privaten
Ausfahrten in die S._strasse angesichts des hohen Verkehrsaufkommens auf dieser
Strasse, auf welcher eine Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h erlaubt ist (vgl. Beilage
zu act. 9/14, S. 2), unentbehrlich ist und sich daher die projektierte zusätzliche Ausfahrt
im Nordosten der Parzelle Nr. 0001 unter strassenpolizeilichen Gesichtspunkten
unabhängig ihrer konkreten Ausgestaltung nicht mehr als bewilligungsfähig erweist.
Der Umstand, dass die S._strasse im fraglichen Abschnitt gerade und übersichtlich
verläuft (www.geoportal.ch, siehe dazu auch VerwGE B 2008/107 vom
19. Februar 2009 E. 3.4), lässt keinen gegenteiligen Schluss zu. Im Übrigen ist nicht
erkennbar, inwiefern die festgestellte Gefährdung der Verkehrssicherheit durch die
zusätzliche Ausfahrt in die S._strasse mittels Nebenbestimmungen behoben werden
könnte (vgl. dazu VerwGE B 2018/246 vom 8. Juli 2019 E. 4.1 mit Hinweisen).
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes und das Verbot widersprüchlichen Verhaltens
bilden Ausprägungen des in Art. 9 und Art. 5 Abs. 3 BV verankerten Gebots von Treu
und Glauben. Dieses gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im
Rechtsverkehr und verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten
6.3.
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Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges bestimmte Erwartungen
begründendes Verhalten der Behörden, sofern sich dieses auf eine konkrete, den
betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht. Das Verbot widersprüchlichen
Verhaltens untersagt Behörden, von einem Standpunkt, den sie in einer bestimmten
Angelegenheit einmal eingenommen haben, ohne sachlichen Grund abzuweichen. Die
Abgrenzung zwischen den beiden Ausprägungen ist zwar umstritten, doch müssen in
beiden Fällen die gleichen Voraussetzungen erfüllt sein. Verlangt wird, dass die Person,
die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage
vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie
nicht mehr rückgängig machen kann. Ferner darf die relevante Rechtslage seit der
Auskunftserteilung keine Änderung erfahren haben. Keinen Vertrauensschutz
geniessen die Rechtsuchenden, wenn sie bzw. ihre Rechtsvertreter den Fehler selbst
erkannten oder bei zumutbarer Sorgfalt hätten erkennen müssen. Schliesslich scheitert
die Berufung auf Treu und Glauben, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen
entgegenstehen (vgl. BGer 2C_706/2018 vom 13. Mai 2019 E. 3.1 mit zahlreichen
Hinweisen). Bevor eine Verfügung in formelle Rechtskraft erwächst, kann die
Verwaltung voraussetzungslos auf sie zurückkommen. Der Rechtssicherheit und dem
Vertrauensschutz kommt bis zum Zeitpunkt der formellen Rechtskraft nicht die gleiche
Bedeutung zu wie nach Eintritt der Rechtskraft (vgl. dazu BGE 134 V 257 E. 2.2, in:
Pra 2009 Nr. 49, und GVP 2011 Nr. 59 E. 2.2 je mit Hinweisen sowie T. Tschumi, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege,
Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 12 zu Art. 28 VRP, und A. Pfleiderer, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
2. Aufl. 2016, N 16 zu Art. 58 VwVG).
Am 24. Mai 2018 bewilligte das TBA die Ausfahrt in die S._strasse beim nordöstlichen
Grenzpunkt auf Parzelle Nr. 0001 (act. 9.10/27). Im Sachverhalt dieser
strassenpolizeilichen Bewilligung ging es fälschlicherweise davon aus, dass insgesamt
nur eine Ein- und Ausfahrt in die S._strasse projektiert sei ("Nach den
Gesuchsunterlagen beabsichtigen Sie, auf dem Grundstück Nr. 0001 in A._ einen
Neubau mit Tiefgarage sowie eine Ein- und Ausfahrt auf die Kantonsstrasse Nr. 41 zu
erstellen."). Im Amtsbericht vom 14. November 2018 (Beilage zu act. 9/14, S. 2-4)
stellte es hingegen richtigerweise darauf ab, dass im Konzept eine zusätzliche Ausfahrt
in die S._strasse geplant sei. Unter Berücksichtigung dieses Umstands kam es in
diesem Amtsbericht (S. 3 f.) und dessen Vertreter am Augenschein vom 3. April 2019
(act. 9/32, S. 4, und act. 9/37) – wie zuvor bereits an der Einspracheverhandlung mit
Augenschein vom 22. Februar 2018 (act. 9.10/22, S. 2) – in öffentlich-rechtlicher
Hinsicht zum Schluss, dass die bestehende, den dienstbarkeitsberechtigten
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Grundstücken Nrn. 0005 und 0006 weiterhin offen zu haltende Ausfahrt in die
S._strasse in der Nordwestecke der Parzelle Nr. 0001 baulich und/oder mit geeigneter
Signalisation zu verhindern bzw. die Bewilligung dieser bestehenden Ausfahrt
anzupassen resp. aufzuheben sei. Dadurch hat es seine strassenpolizeiliche
Bewilligung vom 24. Mai 2018 sozusagen konkludent widerrufen resp. den Rekurs
diesbezüglich konkludent "anerkannt".
Da die Bewilligung des TBA vom 24. Mai 2018 nicht in formelle Rechtskraft erwachsen
ist, durfte die Beschwerdeführerin nicht auf deren Bestand vertrauen. Es ist gerade das
Wesen eines Rechtsmittelverfahrens, dass die rechtliche Beurteilung eines
Sachverhalts im Verlauf der verschiedenen Instanzen ändern kann. Zudem musste der
Beschwerdeführerin bewusst gewesen sein, dass die im Konzept angegebenen
Pfeilrichtungen nicht die vollständige Situation – insbesondere betreffend bestehendes
Fuss- und Fahrwegrecht – abbildeten. Aus diesen Gründen fehlt es vorliegend bereits
an einer durch den Staat geschaffenen Vertrauensgrundlage. Ob für das TBA gemäss
der Beschwerdeführerin im erstinstanzlichen Verfahren aus dem Konzept (vgl. dazu
Dispositiv-Ziff. 7 der Bewilligung des TBA vom 24. Mai 2018) hätte leicht erkennbar
sein müssen, dass die dienstbarkeitsrechtlich gesicherte Ausfahrt von den
Grundstücke Nrn. 0005 und 0006 über das Baugrundstück Nr. 0001 in die
Kantonsstrasse vom strittigen Bauvorhaben unberührt blieb, und deswegen kein
sachlicher Grund vorlag, im Rekursverfahren von dem noch in der Bewilligung vom
24. Mai 2018 eingenommenen Standpunkt abzuweichen, kann daher dahingestellt
bleiben. Selbst wenn die Beschwerdeführerin auf den Bestand der erstinstanzlichen
Beurteilung des TBA im Rechtsmittelverfahren hätte vertrauen dürfen, würde das
gewichtige öffentliche Interesse an verkehrssicheren Zufahrten in Kantonsstrassen im
Übrigen das Interesse der Beschwerdeführerin am Schutz ihres Vertrauens in die
Aufrechterhaltung der ersten Beurteilung durch das TBA überwiegen. Entsprechend
kann die Beschwerdeführerin aus der ursprünglichen Beurteilung des TBA so oder
anders nichts zu Gunsten ihrer Begehren ableiten.
Bereits aus den dargelegten Gründen ist der Beschwerde auch in der Sache selbst kein
Erfolg beschieden. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob sich das TBA auf eine
gesetzliche Grundlage hätte stützen können, soweit es die Beschwerdeführerin –
gemäss deren Darstellung – mit Amtsbericht vom 16. November 2018/27. Mai 2019
überhaupt verpflichten konnte, die zu Gunsten der Grundstücke Nrn. 0005 und 0006
bestehende Dienstbarkeit anzupassen und diese Grundstücke ebenfalls in das
Einbahnregime auf Parzelle Nr. 0001 einzubinden. Dasselbe gilt, soweit die Vorinstanz
6.4.
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7.
Aufgrund des Dargelegten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 4'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Diese ist mit dem von der
Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Der Verlegung der amtlichen Kosten entsprechend hat die Beschwerdeführerin die
obsiegenden Beschwerdegegner, deren Rechtsvertreter keine Kostennote eingereicht
hat, für das Beschwerdeverfahren ermessensweise pauschal mit insgesamt CHF 4'000
zuzüglich CHF 160 Barauslagen (vier Prozent von CHF 4'000) zu entschädigen (Art. 98
Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 98 VRP; Art. 98 VRP in Verbindung mit Art. 106
Abs. 3 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO,
Art. 30 Ingress und lit. b Ziff. 1 sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes; sGS
963.70, AnwG; Art. 6, Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. b sowie Art. 28 der
Honorarordnung, sGS 963.5, HonO). Mangels Antrag ist den Beschwerdegegnern
keine Mehrwertsteuer zuzusprechen (vgl. Art. 29 HonO).
die Beschwerdeführerin verpflichtet hat (vgl. dazu E. 6 des angefochtenen Entscheids,
act. 2, S. 15), die Sichtzone zu Gunsten der Grundstücke Nrn. 0005 und 0006 auf
Grundstück Nr. 0009 freizuhalten (vgl. dazu BGer 1C_332/2017 vom 23. Februar 2018
E. 5.2). Ferner kann offenbleiben, ob die Vorinstanz in Erwägung 5.4-5.8 des
angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 12-15) bei der technischen Beurteilung der
Ausgestaltung der bestehenden Ausfahrt in die S._strasse sowie des Fahrstreifens auf
der Westseite des Baugrundstücks Nr. 0001 (vgl. dazu BGer 1C_193/2007 vom
18. Januar 2008 E. 3.1-3.3 mit Hinweisen) die Normen des Schweizerischen Verbands
der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) unbesehen einer
Verhältnismässigkeitsprüfung zur Anwendung bringen durfte (vgl. dazu
BGer 1C_219/2018 vom 9. November 2018 E. 8.2 mit Hinweisen). Der Vollständigkeit
halber ist diesbezüglich lediglich festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin die
Feststellung der Vorinstanz (vgl. E. 5.5 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 13 f.)
nicht substantiiert bestreitet, wonach die Breite der bestehenden Zufahrt auf Parzelle
Nr. 0001 von 3.50 m nur für ein Einbahnregime hinreichend konzipiert sei.
bis ter
bis
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