# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** bd89ed65-a9f0-5c5e-9030-9053a6e3d25d
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2012
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ H. P. führt einen Landwirtschaftbetrieb in H. Am 17. September 2010 nahm die
Grenzpolizei eine ausländerrechtliche Kontrolle bei ihm vor. Dabei traf sie einen
brasilianischen Staatsangehörigen bei Stallarbeiten an, für den keine Arbeitsbewilligung
vorgewiesen werden konnte. Am 20. September 2010 wurde H. P. hierzu auf der
Polizeistation B. befragt. In der Folge erklärte ihn das Untersuchungsamt Altstätten mit
Bussenverfügung vom 9. November 2010 der Förderung des rechtswidrigen
Aufenthalts und der Beschäftigung eines Ausländers ohne Bewilligung für schuldig. Es
verurteilte ihn zu einer Geldstrafe von 40 Tagessätzen zu je Fr. 80.-- sowie einer Busse
von Fr. 400.--; der Vollzug der Geldstrafe wurde unter Ansetzung einer Probezeit von
zwei Jahren aufgeschoben. Die Bussenverfügung erwuchs unangefochten in
Rechtskraft.
Die Bussenverfügung wurde daraufhin vom kantonalen Kontrollorgan zur Bekämpfung
der Schwarzarbeit an das Volkswirtschaftsdepartment weitergeleitet. Dieses gewährte
H. P. mit Schreiben vom 18. Juli 2011 das rechtliche Gehör mit Bezug auf die
beabsichtigte Kürzung der Direktzahlungen für das Jahr 2011. H. P. liess sich mit
Eingabe vom 15. August 2011 vernehmen. Mit Verfügung vom 26. September 2011
kürzte das Volkswirtschaftsdepartment die Direktzahlungen 2011 um 25%.
B./ Dagegen liess H. P. mit Eingabe vom 10. Oktober 2011 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen erheben:
"1. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 26.09.2011 sei aufzuheben und von
einer Kürzung der landwirtschaftlichen Direktzahlungen um 25% bzw. 12.5% sei
abzusehen.
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2. Die Kürzung sei im Rahmen der Verhältnismässigkeit auf einen Betrag von Fr.
1'000.-- festzusetzen.
3. Der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu erteilen.
4. Kosten- und Entschädigungsfolgen gehen zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
Das Volkswirtschaftsdepartement beantragte in seiner Vernehmlassung vom 2.
November 2011, die Beschwerde sei abzuweisen.
Am 3. November 2011 wurde dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers die
Vernehmlassung der Vorinstanz zugestellt. Gleichzeitig wurde ihm eine Frist von
vierzehn Tagen eingeräumt, um zu den in der Vernehmlassung allfällig vorgebrachten
neuen tatsächlichen und rechtlichen Argumenten eine ergänzende Stellungnahme
einzureichen. Der Beschwerdeführer liess sich nicht ergänzend vernehmen.
Auf die Begründungen des Beschwerdeführers und der Vorinstanz sowie die
Ausführungen im angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den folgenden
Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Der Beschwerdeführer beschäftigte vom 13. September bis zum 17. September
2010 auf seinem Landwirtschaftsbetrieb in H. einen weder anwesenheits- noch
arbeitsberechtigten Brasilianer. Dafür wurde er strafrechtlich verurteilt. Vorliegend liegt
nun die daran anknüpfende Verwaltungssanktion im Streit, welche eine Kürzung der
Direktzahlungen für das Jahr 2011 zum Gegenstand hat. Der Beschwerdeführer macht
zu Recht nicht geltend, die teilweise Verweigerung der Verwaltungsleistungen sei von
Vornherein unzulässig.
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2.1. Mit Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Bekämpfung der
Schwarzarbeit (SR 822.41, abgekürzt BGSA) besteht eine gesetzliche Grundlage, die
es erlaubt, Direktzahlungen zu kürzen. Nach dieser Bestimmung wird der Arbeitgeber,
der wegen schwerwiegender oder wiederholter Missachtung seiner Melde- und
Bewilligungspflichten gemäss Sozialversicherungs- oder Ausländerrecht rechtskräftig
verurteilt worden ist, während höchstens fünf Jahren von künftigen Aufträgen des
öffentlichen Beschaffungswesens ausgeschlossen oder es können ihm während
höchstens fünf Jahren Finanzhilfen angemessen gekürzt werden.
2.2. An der Bekämpfung der Schwarzarbeit besteht ein gewichtiges öffentliches
Interesse. Schwarzarbeit führt nicht nur zum Verlust von Staatseinnahmen in Form von
Steuern sowie Sozialabgaben, sondern auch zu Wettbewerbsverzerrungen. Zudem
gefährdet sie den Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (vgl. BBl 2002 III, S.
3608 f.).
3. Im Unterschied zum Ausschluss von der Auftragsvergabe durch die öffentliche Hand
räumt Art. 13 Abs. 1 BGSA mit Bezug auf die Kürzung von Finanzhilfen ein
Entschliessungsermessen ein. Der Spielraum der zuständigen kantonalen Behörde
besteht darin, dass sie entscheiden kann, ob eine Sanktion ergriffen wird oder nicht.
Weiter räumt das Gesetz einen Entscheidungsspielraum in dem Sinn ein, als es mit
dem Begriff der «schwerwiegenden Missachtung» den Tatbestand unbestimmt
umschreibt. Schliesslich wird auch die Höhe der Sanktion in das pflichtgemässe
Ermessen der zuständigen kantonalen Behörde gestellt; das Gesetz sieht in diesem
Zusammenhang einzig vor, dass Finanzhilfen während maximal fünf Jahren gekürzt
werden können.
4. Auch wenn die zuständige Behörde durch das ihr eingeräumte Ermessen über einen
Entscheidungsspielraum verfügt, bedeutet dies nicht, dass sie bei der
Ermessensausübung völlig frei ist. Sie ist vielmehr an die Verfassung gebunden und hat
insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip
einzuhalten (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich
2010, Rz. 441).
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4.1. Um diesen Verfassungsprinzipien gerecht zu werden, hat das
Volkswirtschaftsdepartment eine Richtlinie betreffend Kürzung der Direktzahlungen
erlassen. Danach werden als schwerwiegend all diejenigen (sozialversicherungs- und
ausländerrechtlichen) Melde- und Bewilligungsverstösse eingestuft, die ein Vergehen
oder Verbrechen darstellen. Mithin sollen Übertretungen erst im Wiederholungsfall
sanktioniert werden. Weiter stuft die Richtlinie die Höhe der Sanktion danach ab, ob ihr
eine Erst-, Zweit-, Dritt- oder Viertverurteilung zu Grunde liegt. Für einen erstmaligen
schwerwiegenden Verstoss ist eine Kürzung von 25% vorgesehen. Diese kann um die
Hälfte reduziert werden, wenn der Arbeitgeber nachweist, dass er sämtliche
Sozialversicherungsabgaben und Quellensteuern abgeliefert und den vereinbarten
Lohn dem betroffenen Arbeitnehmer bezahlt hat. Weitere Abstufungen sind nicht
vorgesehen.
4.2. Bei der vorerwähnten Richtlinie handelt es sich um eine verwaltungsinterne
Weisung. Sie richtet sich somit (einzig) an die Verwaltungsbehörden. Für das
Verwaltungsgericht ist sie nicht verbindlich. Wenn sie jedoch eine dem Einzelfall
angepasste und gerecht werdende Konkretisierung der gesetzlichen Bestimmung
darstellt, wird davon nicht ohne triftigen Grund abgewichen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 128).
Zu berücksichtigen bleibt weiter, dass das Verwaltungsgericht nicht über umfassende
Prüfungsbefugnis verfügt. Aufgrund von Art. 61 VRP ist die verwaltungsgerichtliche
Prüfungsbefugnis vielmehr beschränkt auf Rechtsverletzungen, wozu
Ermessensüberschreitung und –missbrauch gehören, sowie die unrichtige oder
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts; die Überprüfung der
Angemessenheit einer Entscheidung ist dem Verwaltungsgericht hingegen verwehrt.
4.3. Das Volkswirtschaftsdepartement verfügte gegenüber dem Beschwerdeführer eine
Kürzung der Direktzahlungen für das Jahr 2011 um 25%. Die Sanktion beschränkt sich
somit auf ein Jahr. Der Beschwerdeführer lässt im Wesentlichen einwenden, die
Schematisierung sei willkürlich und die Sanktion unverhältnismässig; die Kürzung
würde bei ihm rund Fr. 25'000.-- ausmachen. Ausserdem habe er alle Voraussetzungen
für eine Reduktion der Kürzung auf 12.5% nachgewiesen.
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4.3.1. Die Vorinstanz verweigerte die Halbierung der Kürzung im angefochtenen
Entscheid deshalb, weil sie die Lohnzahlung an den vom Beschwerdeführer
beschäftigten Brasilianer für nicht nachgewiesen hielt. Aus den Vorakten ergibt sich
jedoch, dass der mit der Kontrolle vom 17. September 2010 und mit der Befragung
vom 20. September 2010 betraute Polizist in einem Telefon vom 30. September 2011
gegenüber der Vorinstanz angab, die Frau des Beschwerdeführers habe Fr. 200.-- für
den Brasilianer auf dem Polizeiposten abgegeben. Dieses Telefonat erging erst nach
Versand des angefochtenen Entscheids. Die darin gemachten und unbestritten
gebliebenen Ausführungen können im vorliegenden Verfahren noch berücksichtigt
werden, zumal sie sich auf Tatsachen beziehen, die sich vor Abschluss des
vorinstanzlichen Verfahrens verwirklicht haben. Trotzdem sind die Voraussetzungen für
die Halbierung der Sanktion nicht erfüllt. Aus den Akten ergibt sich, dass der
Beschwerdeführer die Quellensteuer auf Bruttoeinkünften von total Fr. 530.--
abgeliefert hat (vgl. Vorakten, act. 7.4). Dies entspricht einem Lohn von Fr. 132.50 pro
Tag, wenn von einer Einsatzdauer von 4 Tagen ausgegangen wird. Auf den gegenüber
den Steuerbehörden gemachten Angaben ist der Beschwerdeführer zu behaften. Er hat
einen Bruttolohn abgerechnet, der ungefähr den Ansätzen der Lohnrichtlinie für
familienfremde Arbeitnehmende in der Schweizer Landwirtschaft entspricht. Danach
beläuft sich der Bruttolohn für saisonale Arbeitskräfte ohne Arbeitserfahrung auf Fr.
13.15 pro Stunde, was bei einer täglichen Arbeitszeit von 10 Stunden zu einem Lohn
von Fr. 131.50 pro Tag führt. Wird nun entsprechend der Richtlinie für Kost und Logis
noch ein Naturallohn von Fr. 33.-- pro Tag angerechnet beziehungsweise in Abzug
gebracht, so zeigt sich, dass der Lohn nicht vollständig beglichen wurde. Ob der
Beschwerdeführer mit dem Arbeitnehmenden einen tieferen Lohn vereinbart hat, ist
unerheblich. Widersprüchliches Verhalten verdient keinen Rechtsschutz. Ein
Abweichen von den Angaben, die der Beschwerdeführer gegenüber den
Steuerbehörden gemacht hat, scheidet somit aus. Daraus folgt, dass nicht alle
Voraussetzungen erfüllt sind, welche die Richtlinie für eine Halbierung der Kürzung
aufstellt.
4.3.2. Auch sonst sind keine Umstände erkennbar, die eine Kürzung der Sanktion
rechtfertigen würden. Es ist zwar nicht zu verkennen, dass eine Kürzung der
Direktzahlungen um 25% für den Beschwerdeführer eine schwer wiegende Sanktion
darstellt, insbesondere wenn die Zahlungen für das Jahr 2011 ähnlich hoch ausfallen
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sollten wie im Vorjahr (vgl. dazu Vorakten, act. 1). Dies gilt umso mehr, als der weder
anwesenheits- noch arbeitsberechtigte Brasilianer nur während vier Tagen für den
Beschwerdeführer tätig war. Dass diese Beschäftigung lediglich erfolgte, um einen
unvorhergesehenen Personalausfall zu kompensieren, weist der Beschwerdeführer
hingegen nicht nach. Auch kann von einem Arbeitgeber, der mittels Direktzahlungen
vom Staat (erhebliche) Finanzhilfen erhält, erwartet werden, dass in seinem Betrieb die
geltenden Bewilligungsvorschriften eingehalten und die dem Staat geschuldeten
Abgaben (unaufgefordert) abgeliefert werden. Wer dies nicht macht, soll nicht noch
mittels Finanzhilfen belohnt werden (vgl. die entsprechenden Voten im Parlament: Amtl.
Bull. NR 2005, N 696 f.). Unter diesem Aspekt ist denn auch nicht zu beanstanden,
dass die Richtlinie der Vorinstanz die Kürzung weder betragsmässig beziffert noch eine
betragliche Obergrenze vorsieht. Es erscheint vielmehr sachgerecht, dass sich die
Sanktion bei hohen Finanzhilfen auch betragsmässig stärker auswirkt. Hinzu kommt,
dass an der Bekämpfung der Schwarzarbeit ein gewichtiges öffentliches Interesse
besteht. Dies ruft nach strengen Sanktionen, auch in Form der
Administrativmassnahmen. Dabei kann es auch nicht bloss darum gehen, den mit der
Schwarzarbeit einhergehenden wirtschaftlichen Vorteil wieder abzuschöpfen. Vielmehr
soll der Fehlbare gewarnt und in Zukunft zu einem rechtskonformen Verhalten
bestimmt werden. So gesehen erscheint eine Kürzung der Direktzahlungen um 25% -
beschränkt auf das Jahr 2011 – durchaus vertretbar. Zu einer Gefährdung der
betrieblichen Existenz führt dies nicht. Vielmehr erweist sich die Sanktion als geeignet
und erforderlich, um das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel – die Bekämpfung
der Schwarzarbeit - zu erreichen. Eine Rechtsverletzung ist damit nicht auszumachen.
5. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht