# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 5217faf7-0b15-499d-8940-de410e3e167b
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2010
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Das Amt für Arbeit des Volkswirtschaftsdepartements schrieb im Amtsblatt vom
6. April 2010 verschiedene arbeitsmarktliche Massnahmen im offenen Verfahren aus,
unter anderem zehn Aufträge für die Durchführung von Deutschkursen in den
verschiedenen RAV-Regionen. Innert der Ausschreibungsfrist gingen 24 Offerten ein.
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Bei der Offerte der HDS Handels- und Dolmetscherschule St. Gallen AG fehlte das
Formular Eignungsprüfung. Das Amt für Arbeit gab in der Folge dieser Anbieterin am
25. Mai 2010 Gelegenheit, zu einem allfälligen Ausschluss aus dem Vergabeverfahren
Stellung zu nehmen. Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 2. Juni 2010 beantragte
die HDS Handels- und Dolmetscherschule St. Gallen AG, von einem Ausschluss sei
abzusehen. Gleichzeitig reichte sie das fehlende Formular "Eignungsprüfung" nach.
Das Volkswirtschaftsdepartement verzichtete in der Folge auf einen
Ausschluss.
Die Regierung beschloss am 29. Juni 2010 über die Auftragsvergabe. Sie vergab unter
anderem den Zuschlag für achtzehn Deutschkurse intensiv für die RAV-Region St.
Gallen vom 1. Januar bis 31. Dezember 2011 mit Option auf 36 weitere Kurse zum
Preis von Fr. 1'984'500.-- der HDS Handels- und Dolmetscherschule St. Gallen AG. Die
Zuschlagsverfügung wurde vom Amt für Arbeit am 30. Juni 2010 eröffnet.
B./ Mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 12. Juli 2010 erhob die Genossenschaft
Migros Ostschweiz, Klubschule Migros, Gossau, Beschwerde beim Verwaltungsgericht
und stellte folgende Rechtsbegehren:
"1. Rechtsanwalt Linder, Vizepräsident des Verwaltungsgerichts, habe für das
vorliegende Verfahren in den Ausstand zu treten.
2. Der angefochtene Vergabeentscheid des Beschwerdegegners in Sachen Kurse
"Deutsch für den Arbeitsmarkt intensiv in St. Gallen" vom 30. Juni 2010 sei
aufzuheben.
3. Der Zuschlag sei der Beschwerdeführerin zu erteilen.
4. Es sei dem Beschwerdegegner superprovisorisch zu untersagen, die
Leistungsvereinbarung mit der Mitbeteiligten abzuschiessen und es sei der
Submissionsbeschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
5. Die Mitbeteiligte/Zuschlagsempfängerin sei zu verpflichten, dem
Verwaltungsgericht - unter Wahrung berechtigter Geheimhaltungsinteressen der
Mitbeteiligten/Zuschlagsempfängerin - die detaillierten Angaben ihres Angebots offen
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zu legen. Diese Unterlagen bzw. Angaben seien der Beschwerdeführerin mit der
Fristansetzung für die Replik zuzustellen.
6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulosten der Mitbeteiligten/
Zuschlagsempfängerin."
Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 16. Juli 2010 teilte die Beschwerdegegnerin
mit, sie verzichte auf einen Antrag und eine Vernehmlassung zum Begehren um
aufschiebende Wirkung.
Die Vorinstanz teilte in ihrer Vernehmlassung vom 19. Juli 2010 ebenfalls mit, sie
verzichte auf eine Stellungnahme zum Begehren um aufschiebende Wirkung.
Mit Verfügung vom 22. Juli 2010 hiess der Präsident des Verwaltungsgerichts das
Begehren um Erteilung der aufschiebenden Wirkung gut und untersagte der Vorinstanz
bis zu einem anderslautenden Entscheid über die aufschiebende Wirkung bzw. bis zum
Entscheid des Gerichts einen Vertragsschluss. Vorinstanz und Beschwerdegegnerin
wurden eingeladen, zur Beschwerde materiell Stellung zu nehmen.
Die Vorinstanz nahm in ihrer Vernehmlassung vom 16. August 2010 materiell zur
Beschwerde Stellung und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, unter
Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin.
Die Beschwerdegegnerin liess sich mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 16. August
2010 materiell zur Beschwerde vernehmen. Sie hielt fest, das Ausstandsbegehren
gegen ihren Rechtsvertreter werde anerkannt, wie der Gerichtsleitung bereits mitgeteilt
worden sei. Im übrigen sei die Beschwerde abzuweisen und die angefochtene
Verfügung zu bestätigen und der Beschwerdeführerin sei entsprechend der Praxis des
Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen keine Akteneinsicht in ihre detaillierte
Offerte zu gewähren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz
und der Beschwerdegegnerin Stellung zu nehmen. Sie tat dies mit Eingabe ihrer
Rechtsvertreterin vom 2. September 2010.
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Am 3. September 2010 wurde der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin die
Vernehmlassung der Beschwerdeführerin zur Kenntnisnahme zugestellt und mitgeteilt,
ein weiterer Schriftenwechsel sei nicht vorgesehen. Die Beschwerdegegnerin reichte in
der Folge ihre Kostennote ein.
Am 20. September 2010 reichte die Vorinstanz unaufgefordert eine Stellungnahme zur
Vernehmlassung der Beschwerdeführerin ein. In der Folge wurde der
Beschwerdegegnerin Gelegenheit geboten, ebenfalls eine Stellungnahme zur
Vernehmlassung der Beschwerdeführerin einzureichen. Die Beschwerdegegnerin
verzichtete mit Eingabe vom 8. Oktober 2010 auf eine Vernehmlassung und hielt fest,
sie schliesse sich der Stellungnahme der Vorinstanz vollumfänglich an.
Die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, sich zur Vernehmlassung der Vorinstanz
zu äussern. Dies tat sie mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 28. Oktober 2010.
Die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten

## Considerations

Ausführungen werden, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
dargelegt und gewürdigt. Die Verfahrensbeteiligten werden entsprechend der Praxis
des Verwaltungsgerichts als Vorinstanz (Regierung bzw. Amt für Arbeit) und
Beschwerdegegnerin (HDS Handels- und Dolmetscherschule St. Gallen AG)
bezeichnet.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 2 Abs. 1 litt. a
und Art. 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche
Beschaffungswesen, sGS 841.1, abgekürzt EGöB). Die Beschwerdeführerin ist als
unterlegene Anbieterin zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt
VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 12. Juli 2010 wurde fristgerecht eingereicht und
erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 15 Abs. 3 der
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.32,
abgekürzt IVöB). Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
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Soweit die Beschwerdeführerin ein Ausstandsbegehren gegen den Vizepräsidenten
des Verwaltungsgerichts stellt, hat dieser das Begehren anerkannt, weshalb darüber
kein förmlicher Entscheid durch den Gerichtspräsidenten gefällt werden musste.
2. Zu prüfen ist zunächst das Begehren der Beschwerdeführerin um Akteneinsicht.
2.1. Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei ihr Akteneinsicht zu gewähren. Im
Submissionsverfahren dürfe die Akteneinsicht nur eingeschränkt werden, soweit
Geheimhaltungsgründe vorliegen würden. Solche könnten insbesondere in
Fabrikations- und Geschäftsgeheimnissen von Konkurrenten bestehen. Sie verlange
keine Einsicht in die Kalkulationsgrundlagen des Angebots der Beschwerdegegnerin.
Es gehe darum, Kenntnis von den Eigenschaften des obsiegenden Angebots zu
erhalten, um dessen höhere Bewertung zu prüfen und allenfalls in Frage stellen zu
können, namentlich in den ausschlaggebenden Kriterien "Konzept" und "Kursleitung"
bzw. den entsprechenden Teilaspekten. Ein legitimes Geheimhaltungsinteresse
bestehe diesbezüglich nicht, da es sich dabei um Punkte handle, die durch eine
spätere Durchführung der Kurse gegenüber den Teilnehmenden ohnehin offen gelegt
würden und daher keinen Geheimnischarakter haben könnten. Es sei ihr daher in
diejenigen Teile der Offerte der Beschwerdegegnerin Einsicht zu gewähren, die für die
qualitative Beurteilung ihres Angebots massgebend gewesen seien.
2.2. Nach Art. 16 Abs. 1 VRP haben die Beteiligten Anspruch auf Einsicht in die Akten,
soweit nicht wichtige öffentliche oder schutzwürdige private Interessen
entgegenstehen. Gestützt auf die Bestimmung verweigert das Verwaltungsgericht im
Beschwerdeverfahren betr. das öffentliche Beschaffungswesen in ständiger Praxis die
Einsicht in die Offerte einer konkurrierenden Anbieterin. Dies entspricht auch der Praxis
der Bundesinstanzen. Gemäss ständiger Rechtsprechung der Eidg. Rekurskommission
für das öffentliche Beschaffungswesen (heute Bundesverwaltungsgericht) besteht
selbst für das Beschwerdeverfahren ohne Zustimmung der Betroffenen kein
allgemeiner Anspruch auf Einsicht in Konkurrenzofferten (vgl. Galli/Moser/Lang/Clerc,
Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 2. Aufl., Band 1, Zürich 2007, Rz. 899 mit
Hinweisen). Das Bundesgericht entschied, im Submissionsbeschwerdeverfahren sei die
Vertraulichkeit der eingereichten Offerten gewährleistet, und diese würden Schutz als
Geschäftsgeheimnisse geniessen. Der unterlegene Bewerber habe nur Anspruch auf
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Bekanntgabe jener Elemente, die von Gesetzes wegen zur Begründung des Zuschlags
angeführt werden müssen. Diese Regelung könne nicht durch das blosse Einlegen
eines Rechtsmittels umgangen werden, weshalb die unmittelbar durch die Verfassung
gewährleisteten Minimalgarantien für das Submissionsverfahren auch im
Rechtsmittelstadium grundsätzlich keinen Anspruch auf direkte Einsicht in die
Offertunterlagen von Konkurrenten gewährten. Das in anderen Bereichen übliche
allgemeine Akteneinsichtsrecht müsse in Submissionsverfahren gegenüber dem
Interesse der Anbieter an der vertraulichen Behandlung ihrer Geschäftsgeheimnisse
sowie des in den Offertunterlagen zum Ausdruck kommenden unternehmerischen
Know hows zurücktreten. Nicht zu verkennen sei zwar, dass eine solche
Einsichtsbeschränkung dem unterlegenen Konkurrenten die Möglichkeit erschwere,
vermutete Mängel des Vergabeentscheides auf dem Rechtsmittelweg geltend zu
machen. Die Anbieter könnten jedoch von der Vergabebehörde eine Begründung für
die Nichtberücksichtigung ihres Angebots verlangen, deren Stichhaltigkeit dann von
der Rechtsmittelinstanz - gestützt auf einen vollumfänglichen Einblick in die
Konkurrenzofferten - überprüft werde (Galli/Moser/Lang/Clerc, a.a.O., Rz. 899 mit
Hinweisen, namentlich auf die Praxis des Bundesgerichts).
Nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip beschränkt sich die Verweigerung der
Einsichtnahme ganz allgemein auf diejenigen Aktenstücke, für die
Geheimhaltungsgründe bestehen (vgl. Galli/Moser/Lang/Clerc, a.a.O., Rz. 901). Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts bestimmt sich aufgrund einer
Interessenabwägung, wie weit und in welcher Form vertrauliche Informationen im
Rechtsmittelverfahren andern Bewerbern bekanntgegeben werden müssen (BGE 2P.
14/2007 vom 3. September 2007, E. 5.2).
2.3. Ein überwiegendes privates Interesse an der Verweigerung der Einsicht besteht
nach den vorstehend dargelegten Grundsätzen also bei denjenigen Teilen einer Offerte,
welche als Geschäftsgeheimnis eingestuft werden können. Darunter fallen
insbesondere sämtliche Tatsachen, die den kaufmännischen und
betriebswirtschaftlichen Bereich eines Geschäfts oder Unternehmens betreffen. Wie
die Vorinstanz zutreffend festhält, handelt es sich bei den Tatsachen, welche im Lichte
der Zuschlagskriterien "Konzept" und "Kursleitung" beurteilt werden, durchaus um
Sachumstände, bei denen ein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse anerkannt
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werden darf. Namentlich Angaben zu den Lehrpersonen, persönliche Unterlagen und
Ausbildungs- sowie Arbeitszeugnisse sind Teile einer Offerte, an welcher eine
Anbieterin ein überwiegendes privates Geheimhaltungsinteresse hat. Bei
Dienstleistungsaufträgen, wie sie im vorliegenden Fall streitig sind, wäre eine teilweise
Gewährung der Akteneinsicht zudem unpraktikabel. Während namentlich bei
Bauaufträgen die Verweigerung der Akteneinsicht in der Regel auf den
Leistungsbeschrieb im engeren Sinne (Devis) beschränkt wird, kann im vorliegenden
Fall eine Trennung der Offerte in Teile, an denen kein überwiegendes privates
Geheimhaltungsinteresse der Anbieterin besteht, und in andere Teile nicht
vorgenommen werden. Der Beschwerdeführerin wurde Einsicht in die
Bewertungsunterlagen gewährt. Dies entspricht im übrigen nicht nur der
Rechtsprechung des Bundesgerichts, sondern auch der Praxis anderer Kantone (vgl.
Galli/Moser/ Lang/Clerc, a.a.O., Rz. 902 ff.; H. Stöckli, Das Vergaberecht der Schweiz,
6. Aufl., Zürich 2004, S. 480).
Im vorliegenden Fall wurden in den Bewertungsunterlagen die Gründe für Abzüge von
der Maximalbewertung detailliert dargelegt. Die Beschwerdeführerin hat daher die
Möglichkeit, die Bewertung ihrer Offerte nachzuvollziehen und die geltend gemachten
sachwidrigen Bewertungen zu rügen. Soweit eine fehlerhafte Bewertung der Offerte der
Beschwerdegegnerin geltend gemacht wird, so prüft das Gericht diese Rügen, soweit
sie für den Entscheid erheblich sind.
2.4. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der Beschwerdeführerin
keine Einsicht in die detaillierte Offerte der Beschwerdegegnerin zu geben ist.
3. Der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin wurde am 3. September 2010 die
Vernehmlassung der Beschwerdeführerin zu den Beschwerdeantworten in materieller
Hinsicht zugestellt, und es wurde den Beteiligten angezeigt, dass kein weiterer
Schriftenwechsel vorgesehen sei. In der Folge reichte die Vorinstanz mit Eingabe vom
20. September 2010 unaufgefordert eine Stellungnahme ein. Darauf wurde der
Beschwerdegegnerin nochmals Gelegenheit geboten, sich zu äussern. Die
Beschwerdegegnerin verzichtete aber auf eine weitere Vernehmlassung. Die
unaufgefordert zugestellte Stellungnahme der Vorinstanz wurde der
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Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung übermittelt, verbunden mit dem Hinweis,
dass das Gericht entscheiden werde, ob sie berücksichtigt wird.
3.1. Die Vorinstanz macht geltend, sie habe im Sinne des rechtlichen Gehörs einen
Anspruch auf eine Duplik, da der Beschwerdeführerin die Möglichkeit einer Replik
gewährt worden sei. Zudem habe die Beschwerdeführerin mit ihrer Replik neue
Unterlagen eingereicht.
Aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs lässt sich kein Anspruch der Vorinstanz auf
eine Stellungnahme zu einer Beschwerdeantwort begründen. Eine Vorinstanz bzw. eine
verfügende Behörde wird nicht zwingend gleich behandelt wie eine am
Beschwerdeverfahren beteiligte Privatperson. Das Bundesgericht hat in einem
grundsätzlichen Urteil zum Recht auf Äusserung vor einem Gericht unlängst
entschieden, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör ein Teilaspekt des allgemeinen
Grundsatzes des fairen Verfahrens von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101)
bzw. Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101) sei. Aus
diesen Grundsätzen leitete das Bundesgericht das Recht ab, von jeder dem Gericht
eingereichten Stellungnahme Kenntnis zu nehmen und sich dazu äussern zu können,
unabhängig davon, ob diese neue Tatsachen oder Argumente enthält und ob sie das
Gericht tatsächlich zu beeinflussen vermag (BGE 133 I 100). Träger dieses Anspruchs
waren private Beschwerdeführer. Dass auch der verfügenden Behörde ein solcher
Anspruch zukommt, ergibt sich weder aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs
noch aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Der Anspruch auf rechtliches
Gehör ist ein Recht, das Privatpersonen zusteht, nicht der Behörde, deren Verfügung
angefochten wird.
3.2. Zutreffend ist, dass die Beschwerdeführerin mit ihrer Stellungnahme vom 2.
September 2010 neue Unterlagen einreichte. Ob dies einer verfügenden Behörde einen
Anspruch auf Zulassung einer Vernehmlassung gibt, kann offen bleiben. Wie erwähnt,
kommt das Recht auf Äusserung zu allen dem Gericht eingereichten Eingaben den
privaten Verfahrensbeteiligten zu. Im Streitfall hat sich zudem die Beschwerdegegnerin
nicht mehr mit einer eigenen Stellungnahme vernehmen lassen, sondern auf die
Vernehmlassung der Vorinstanz verwiesen.
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Grundsätzlich findet im Beschwerdeverfahren ein einfacher Schriftenwechsel statt,
wobei die Beschwerdeführerin das Recht hat, sich zu den Vernehmlassungen der
Vorinstanz zu äussern (Art. 53 VRP). Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Stellungnahme
zu den Vernehmlassungen von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin neue Tatsachen
und Beweismittel vorgebracht. Dies ist nicht unbeschränkt zulässig. Soweit
Tatsachenvorbringen aber erst aufgrund der Vernehmlassungen der
Verfahrensbeteiligten möglich sind und sie erhebliche Sachumstände betreffen, sind
sie im Lichte des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs zulässig. Dies gilt namentlich
dann, wenn wie im Beschaffungswesen Verfügungen nur kurz (vgl. Art. 41 Abs. 1 VöB)
begründet sind. Soweit sich daher die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zu den von
der Beschwerdeführerin neu vorgebrachten Tatsachen äussert, kann ihre
Stellungnahme berücksichtigt werden. Dies bedeutet aber nicht, dass die verfügende
Behörde einen Rechtsanspruch hat, sich zu sämtlichen Stellungnahmen der
Verfahrensbeteiligten zu äussern. Ein solcher Anspruch kommt nur Privaten zu.
4. Nach Art. 16 Abs. 1 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.
Dagegen kann Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB).
Diese Vorschriften entsprechen den allgemeinen Grundsätzen des st. gallischen
Verfahrensrechts (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Beschwerdeverfahren gegen
Verfügungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens kann somit nur geprüft
werden, ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit
rechtswidrig handelte. Solange die Behörde ihren Entscheid innerhalb des ihr
zustehenden Ermessensspielraums getroffen hat, ist dem Verwaltungsgericht eine
Korrektur hingegen verwehrt, selbst wenn es einen anderen Entscheid ebenfalls als
zweckmässig oder sogar als angemessener erachtet. Die Behörde darf aber nicht
willkürlich entscheiden, sondern ist an die in Verfassung und Gesetz enthaltenen
Rechtsgrundsätze gebunden. Im Streitfall bedeutet dies, dass das Verwaltungsgericht
den Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren hat, wenn diese beim
Erlass der Zuschlagsverfügung von sachlichen und vernünftigen Überlegungen
ausging, die im Einklang mit Sinn und Zweck des Gesetzes stehen (vgl. statt vieler GVP
1999 Nr. 37 mit Hinweisen; VerwGE B 2008/161 vom 19. Februar 2009, in:
www.gerichte.sg.ch).
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4.1. Aus Art. 16 IVöB leitet das Verwaltungsgericht des weiteren in ständiger
Rechtsprechung ab, dass die Beschwerdeinstanz nicht von Amtes wegen eine
angefochtene Verfügung auf allfällige Sachverhaltsmängel oder Rechtswidrigkeiten
überprüfen muss, sondern vom Beschwerdeführer im einzelnen darzulegen ist,
inwiefern die Verfügung mangelhaft sein soll. Ein Beschwerdeführer muss in seiner
Eingabe dartun, in welchen Punkten der angefochtene Entscheid auf einem unrichtigen
oder unvollständig festgestellten Sachverhalt beruht oder Rechtsnormen unrichtig oder
in Überschreitung bzw. Missbrauch des Ermessens angewendet wurden (vgl. GVP
1999 Nr. 37 mit Hinweisen).
4.2. Art. 34 Abs. 1 VöB bestimmt, dass das wirtschaftlich günstigste Angebot den
Zuschlag erhält. Das wirtschaftlich günstigste Angebot ist nicht identisch mit dem
preisgünstigsten bzw. preislich tiefsten Angebot. Bei der Wirtschaftlichkeit können
neben dem Preis weitere Kriterien berücksichtigt werden (GVP 1999 Nr. 37 mit
Hinweis). Art. 34 Abs. 2 VöB beinhaltet eine (unvollständige) Aufzählung von Kriterien,
darunter Preis, Qualität, Erfahrung sowie Sicherung des Ausbildungsstandes einer
Berufsgattung. Gemäss Art. 34 Abs. 3 VöB sind die Kriterien und allfällige Unterkriterien
im Rahmen der Ausschreibung in der Reihenfolge ihrer Bedeutung oder mit ihrer
Gewichtung bekannt zu geben.
Dem Auftraggeber wird mit Art. 34 Abs. 2 VöB ein weiter Ermessensspielraum
eingeräumt. Die Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien ist einer Rechtskontrolle
nur beschränkt zugänglich. Wie beispielsweise die Erfahrung einer Unternehmung
gewichtet und in Relation zu einer bestimmten Preisdifferenz gesetzt wird, ist
weitgehend eine Ermessensfrage, in die das Verwaltungsgericht nicht eingreift (vgl.
statt vieler GVP 2006 Nr. 58).
4.3. In der Ausschreibung wurden insgesamt vier Zuschlagskriterien festgelegt, nämlich
"A Kursanbieter und Infrastruktur" mit einer Maximalpunktzahl von 24, "B Konzept" mit
einer Maximalpunktzahl von 30, "C Kursleitung" mit einer Maximalpunktzahl von 36
und "D Preis" mit einer Maximalpunktzahl von 30. Angebote, welche in den Kriterien A,
B und C die Mindestzahl von total 60 Punkten nicht erreichten, wurden nicht
berücksichtigt.
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Das Angebot der Beschwerdegegnerin erzielte 101,5 Punkte, während jenes der
Beschwerdeführerin 93,5 Punkte erreichte. Beim Kriterium "Kursanbieter und
Infrastruktur" wurde das Angebot der Beschwerdegegnerin mit 22,5 Punkten und jenes
der Beschwerdeführerin mit 22 Punkten bewertet. Das Kriterium "Konzept" wurde bei
der Beschwerdegegnerin mit 30 und bei der Beschwerdeführerin mit 26,5 Punkten
bewertet, das Kriterium "Kursleitung" bei der Beschwerdegegnerin mit 34 und bei der
Beschwerdeführerin mit 30 Punkten und das Kriterium "Preis" bei beiden Anbieterinnen
mit je 15 Punkten.
4.4. Die Beschwerdeführerin rügt eine rechtswidrige Teilnahme der
Beschwerdegegnerin am Verfahren. Diese habe nicht nur die Einreichung eines
einzigen Dokuments unterlassen, sondern in der Offerte hätten sämtliche Angaben und
Unterlagen für die Eignungsprüfung gefehlt. Der Beschwerdegegnerin sei somit nicht
nur ein untergeordnetes Versehen anzulasten; vielmehr habe sie wesentliche
Formvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 VöB verletzt. In Ausübung
pflichtgemässen Ermessens hätte sie daher aus dem Vergabeverfahren
ausgeschlossen werden müssen.
Wie erwähnt, kann in der Beschwerde gegen Verfügungen aus dem Gebiet des
öffentlichen Beschaffungswesens Unangemessenheit einer Verfügung nicht gerügt
werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB). Auch Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP beschränken die
Kognition des Verwaltungsgerichts im Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle,
nicht aber auf die Überprüfung der Ermessensausübung der Verwaltung. Die
Beschwerdeführerin legt in diesem Punkt nicht dar, inwiefern die Zulassung der
Beschwerdegegnerin im Submissionsverfahren bzw. das Absehen von einem
Ausschluss wegen Verstosses gegen Formvorschriften einem Missbrauch bzw. einer
Überschreitung des Ermessens gleichkommt. Art. 12 Abs. 1 VöB bestimmt, dass bei
Verletzung wesentlicher Formvorschriften ein Ausschluss verfügt werden kann. Ein
Ausschluss ist also nicht zwingend vorgeschrieben. Der Vergabebehörde kommt in
diesem Punkt ein Ermessensspielraum zu. Bei dieser Sachlage ist die Rüge, in
Ausübung pflichtgemässen Ermessens hätte die Beschwerdegegnerin ausgeschlossen
werden müssen, im Beschwerdeverfahren nicht zulässig. Im übrigen stellt es keinen
Ermessensmissbrauch dar, wenn die Auftraggeberin bei einem versehentlichen Fehlen
von Unterlagen auch dann auf einen Ausschluss verzichtet und die nachträgliche
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Einreichung zulässt, wenn die nachgereichten Unterlagen für die Eignungsprüfung
zwingend erforderlich sind.
4.5. Weiter beanstandet die Beschwerdeführerin, es habe keine genügende
Eignungsprüfung stattgefunden. In den Ausschreibungsunterlagen verweise die
Vorinstanz pauschal auf das Formular "Eignungsprüfung", das von ihr als Teil ihrer
Offerte ausgefüllt worden sei. Es enthalte Angaben über die Anbieterin generell,
Kontaktadressen, unter dem Titel "wirtschaftliche Leistungsfähigkeit" den Bestand an
Kursleitenden und Administrationsmitarbeitenden insgesamt nach Qualifikationen
aufgeschlüsselt, Referenzen, Angaben über das Kapital und allfällige Betreibungs- und
Konkursverfahren, Fragen bezüglich der Sozialversicherungen sowie als Beilagen
Handels- und Betreibungsregisterauszüge und die Bewilligung zur privaten
Arbeitsvermittlung. Daraus erhelle, dass für das vorliegende Ausschreibungsverfahren
gar keine spezifischen Eignungskriterien festgelegt worden seien. Die Kriterien würden
inhaltlich einen Bezug zu dem in Art. 9 VöB vorgesehenen System der generellen
Eignungsprüfung aufweisen; die Nachweise seien jedoch nur im Hinblick auf die
Ausschreibung vom 6. April 2010 verlangt worden. Nicht Gegenstand der
Eignungsprüfung sei insbesondere der Nachweis gewesen, dass die jeweilige
Anbieterin über eine genügende Anzahl qualifizierter Personen und ausreichende
räumliche Kapazitäten verfüge, um alle von ihr angebotenen Kurse vollumfänglich
durchführen zu können. Auch im offenen Verfahren dürfe der Zuschlag nur einem
Anbieter erteilt werden, der über die zur einwandfreien Erfüllung des zu vergebenden
Auftrags erforderliche Leistungsfähigkeit verfüge; eine entsprechende Prüfung sei
daher zwingend. Vorliegend sei die Eignung mit Bezug auf die konkrete Ausschreibung
gar nicht geprüft worden, weshalb die Methode des Beschwerdeführers (richtig wohl:
der Vorinstanz) diesen Anforderungen nicht genüge. Durch das Vorgehen der
Vorinstanz sei auch die Prüfung der Zuschlagskriterien unterlaufen worden. Eingehende
Nachweise über sämtliche Kursleiter und die Kursräumlichkeiten zu verlangen habe nur
dann einen Sinn, wenn die Gewähr bestehe, dass alle Kurse dann tatsächlich durch
diese Personen geleitet würden und an diesen Orten stattfänden, dass also nicht etwa
kurzfristig Ersatz beschafft werden müsse, der den Kriterien der Offerte nicht
entspreche. Der Beschwerdeführer (recte die Vorinstanz) habe dadurch das Risiko in
Kauf genommen, letztlich nicht die Leistung des wirtschaftlich besten Angebots zu
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erhalten, sondern eine qualitativ deutlich schwächere. Dies widerspreche diametral
Sinn und Zweck des Submissionsverfahrens.
Dagegen wendet die Vorinstanz ein, dass aus den Ausschreibungsunterlagen klar
hervorgehe, welche Eignungskriterien geprüft würden. Dies trifft grundsätzlich zu. Die
Ausschreibung kann zudem selbständig mit Beschwerde angefochten werden (Art. 15
Abs. 2 lit. a IVöB). Mängel der Ausschreibung können nicht mehr mit Beschwerde
gegen den Zuschlag angefochten werden (vgl. statt vieler VerwGE B 2008/161 vom
19. Februar 2009, in: www.gerichte.sg.ch).
Im vorliegenden Fall rügt die Beschwerdeführerin im Grunde genommen nicht die
Ausschreibung. Vielmehr bemängelt sie, dass durch das System der Eignungsprüfung
die Prüfung der Zuschlagskriterien unterlaufen werde. Die Eignung der Anbieterinnen
sei mit Bezug auf die konkrete Ausschreibung gar nicht geprüft worden. Diesen
Einwand konnte die Beschwerdeführerin nicht bereits in einer Beschwerde gegen die
Ausschreibung vorbringen, weshalb auf die entsprechenden Vorbringen einzutreten ist.
Entgegen den Vorbringen der Beschwerdegegnerin ist nicht ausschliesslich zu prüfen,
ob die Kapazität und Eignung zur Durchführung der vorliegend streitigen 18 Kurse
Deutsch intensiv in der RAV-Region St. Gallen gegeben ist. Die Regierung hat der
Beschwerdegegnerin neben dem vorliegend streitigen Kurs verschiedene weitere Kurse
vergeben, nämlich 6 Deutschkurse für Frauen halbtags für Fr. 384'0000.-- und 24
Deutschkurse halbtags für Fr. 1'537'200.-- in der RAV-Region St. Gallen.
Die Vorinstanz ist zwar nicht gehalten, Mindestanforderungen hinsichtlich der Kapazität
oder Leistungsfähigkeit vorzuschreiben. Es ist auch nicht zwingend, dass eine
Anbieterin die für die Auftragserfüllung erforderlichen Kapazitäten bereits vor Erlangung
des Zuschlags bzw. vor Vertragsabschluss bereitstellt. Dennoch ist im Rahmen der
Eignungsprüfung die Leistungsfähigkeit einer Anbieterin im Hinblick auf die Ausführung
des Auftrages zu beurteilen. Die Beschwerdegegnerin gab einen Personalbestand von
30 Personen im Zeitpunkt der Angebotsabgabe an, wovon 25 Personen mit höherer
Fachausbildung und 5 Personen mit Fachausbildung sowie zusätzlich eine Praktikantin.
Für den Auftrag vorgesehen waren 14 Personen mit höherer Fachausbildung und 3
Personen mit Fachausbildung sowie zusätzlich eine Praktikantin. Damit stellte sich die
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Frage, ob die Beschwerdeführerin sämtliche Kurse, die ihr zugeschlagen wurden, mit
dem im Zeitpunkt der Angebotsabgabe beschäftigten Personal bewältigen konnte oder
ob sie zusätzliches Personal einstellen musste. Bei der Beurteilung des
Zuschlagskriteriums "Kursleitung" bewertete die Vorinstanz im wesentlichen das
Anforderungsprofil für die Kursleiter sowie deren Qualifikation und Erfahrung.
Qualifikation und Erfahrung derjenigen Kursleiter, die im Zuge einer allfälligen
Aufstockung des Personalbestands rekrutiert werden müssen, konnten nicht anhand
konkreter Unterlagen bewertet werden, sondern ausschliesslich im Rahmen der
Anwendung und Durchsetzung des Anforderungsprofils. Nach Darstellung der
Beschwerdeführerin griff die Beschwerdegegnerin zur Bewältigung der bisherigen,
aktuell laufenden Kurse auf Kursleiter der Beschwerdeführerin zurück. Da die
Qualifikation und Erfahrung dieser Leitungspersonen im vorliegenden Fall aufgrund
anderer Qualifikationen etwas geringer bewertet wurden als jene der Kursleiter der
Beschwerdegegnerin, wirkt sich ein allfällig erforderlicher Ausbau des
Personalbestands auf die Bewertung aus.
Da die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin insgesamt drei Kurse vergeben hat, hat sie
im Sinne einer Gesamtbeurteilung zu prüfen, inwieweit die Eignung gegeben ist. Dies
kann aufgrund der vorliegenden Akten vom Verwaltungsgericht nicht geprüft werden,
da aus den Offerten nicht ersichtlich ist, inwiefern die eingesetzten Personen auch für
andere Kurse eingesetzt werden oder ob eine Vergrösserung des Personalbestands
erforderlich ist.
4.6. Im folgenden sind die Rügen der Beschwerdeführerin gegen die Bewertung zu
prüfen. Die Beschwerdeführerin ficht die Bewertung der Kriterien "Kursanbieter und
Infrastruktur" und "Konzept" sowie "Kursleitung" an.
4.6.1. Die Vorinstanz nahm beim Unterkriterium "Kursanbieter" des Kriteriums
"Kursanbieter und Infrastruktur" bei der Offerte der Beschwerdeführerin einen Abzug
von einem Punkt vor und begründete diesen damit, das Leitbild enthalte keine
Aussagen zur Zielgruppe und das Kurszertifikat enthalte keine differenzierten Aussagen
zum GER (Gemeinsamer Europäischer Referenzrahmen).
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Dagegen wendet die Beschwerdeführerin ein, eine Definition der Zielgruppe sei nicht
explizit verlangt worden. Insbesondere sei jedoch darauf zu verweisen, dass sie sich im
Dokument "Allgemeine Bemerkungen zur Methodik und Didaktik des Kursunterrichts"
eingehend und differenziert zur Zielgruppe geäussert habe.
Die Vorinstanz hat in den Ausschreibungsunterlagen ein Leitbild verlangt. Dies
bedeutet aber nicht, dass sie sämtliche Elemente, welche sie als Bestandteil eines
solchen Leitbildes betrachtet, in den Ausschreibungsunterlagen detailliert vorzugeben
hat. Die Anbieterin bestimmt Form und Inhalt des Leitbildes. Entscheidend ist für die
Vergabebehörde, ob die im Leitbild enthaltenen Grundsätze ihre konkreten
Erwartungen erfüllen und inwiefern ein Leitbild einer bestimmten Anbieterin ihren
Erwartungen besser entspricht als dasjenige einer anderen Anbieterin. Es kann nicht
als Missbrauch oder Überschreitung des Ermessens, geschweige denn als Willkür
qualifiziert werden, wenn die Vergabebehörde spezifische Angaben im Leitbild als
vorteilhaft bewertet, während das Fehlen von Angaben zu spezifischen Zielgruppen im
Leitbild zu einem Abzug führt. Auch ist es sachgemäss, wenn die Auftraggeberin bei
der Vergabe von Kursen für spezifische arbeitsmarktliche Massnahmen den Umstand,
dass eine Anbieterin im Leitbild Angaben zur Zielgruppe macht, bei der Bewertung
positiv qualifiziert. Daran ändert die Tatsache nichts, dass sich die Beschwerdeführerin
anderswo in der Offerte zur Zielgruppe äussert. Zudem ist der Auffassung der
Vorinstanz beizupflichten, dass es beim Kriterium "Methodik/Didaktik" entscheidend
ist, ob der Kurs auf die relevante Zielgruppe ausgerichtet ist, während es bei der
Beurteilung des Leitbildes im wesentlichen um die Frage geht, auf welche
Tätigkeitsbereiche und damit auf welche Zielgruppe das Unternehmen ausgerichtet ist.
Wie die Vorinstanz ausserdem zutreffend festhält, hat die Beschwerdegegnerin in ihrem
Leitbild auf Teilnehmer aus verschiedenen Kulturen als Zielgruppe verwiesen, worin die
Ausrichtung auf eine spezifische Gruppe von Teilnehmern an arbeitsmarktlichen
Massnahmen zum Ausdruck kommt. Demgegenüber finden sich in den Leitideen der
Beschwerdeführerin keine spezifischen Angaben zu fremdsprachigen Teilnehmern bzw.
zu solchen aus fremden Kulturkreisen. Dass die Kurse der Beschwerdeführerin auch
auf solche Zielgruppen zugeschnitten sind und dies anderswo aus den eingereichten
Unterlagen hervorgeht, ist nicht ausschlaggebend. Jedenfalls erweist sich die
Bewertung im Hinblick auf den Inhalt des Leitbildes in diesem Punkt nicht als
fehlerhaft.
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Im weiteren hält die Vorinstanz fest, dass in den Ausschreibungsunterlagen für das
Kurszertifikat Aussagen zum europäischen Referenzrahmen (GER) verlangt wurden.
Diese Anforderung war Bestandteil der Ausschreibung (Anhang 8, Ziff. 8.4) und hätte
daher mit einer Beschwerde gegen die Ausschreibung angefochten werden können,
falls sie von einer Anbieterin als unzulässig betrachtet worden wäre (vgl. oben E. 4.5. in
fine). In diesem Punkt ist daher auf die entsprechenden Ausführungen in der
Beschwerde nicht weiter einzugehen.
4.6.2. Weiter bemängelt die Beschwerdeführerin, bei der Ausschreibung der Kurse im
Jahr 2007 sei der Beschwerdegegnerin im Unterkriterium "Kursort" ein halber Punkt
wegen der Lage ausserhalb des Zentrums abgezogen worden. Es sei nicht einzusehen,
weshalb bei der Vergabe 2010 der entsprechende Abzug nicht mehr vorgenommen
worden sei, zumal sich in der Zwischenzeit die Standorte der Verfahrensbeteiligten
nicht verschoben hätten.
In den Ausschreibungsunterlagen wurde die Erreichbarkeit mit öffentlichen
Verkehrsmitteln und der zeitliche Aufwand, um vom Bahnhof zum Kurslokal zu
gelangen, als entscheidend bezeichnet. Massgebend ist nicht die Bewertung der Kurse
im Jahr 2007, sondern die Bewertung der vorliegenden Offerten. Allein unter Hinweis
auf die frühere Bewertung kann deshalb eine sachwidrige bzw.
ermessensmissbräuchliche Bewertung einzelner Zuschlagskriterien nicht begründet
werden. Der Standort der Beschwerdegegnerin befindet sich an der Ecke
Hodlerstrasse/Spinnereistrasse nahe bei Bushaltestellen und beim Bahnhof St. Fiden.
Demgegenüber befindet sich der Standort der Beschwerdeführerin im Gebäude des
Hauptbahnhofs St. Gallen. Obwohl der Standort der Beschwerdegegnerin zweifelsohne
gut mit öffentlichen Verkehrsmitteln erschlossen ist, kann er dennoch nicht als
gleichwertig mit dem Standort der Beschwerdeführerin eingestuft werden. Immerhin ist
zu berücksichtigen, dass am Bahnhof St. Fiden in der Regel keine Schnellzüge halten
und für auswärtige Kursbesucher ein Umsteigen auf dem Hauptbahnhof und eine
zusätzliche Bahn- oder Busfahrt nach St. Fiden nachteilig ist. In diesem Punkt erweist
sich die Bewertung der Offerte der Beschwerdegegnerin als fehlerhaft; ein Abzug von
einem halben Punkt entsprechend der früheren Bewertung ist gerechtfertigt.
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4.6.3. Beim Kriterium "Konzept" nahm die Vorinstanz bei der Bewertung der
Unterkriterien "Lehrplan Kurs" und "Probelektion zum Thema Dialekt am Arbeitsplatz"
bei der Offerte der Beschwerdeführerin einen Abzug von je einem halben Punkt vor.
Zur Begründung hielt sie fest, im Lehrplan Kurs sei der Bezug zum Arbeitsmarkt nicht
gegeben oder sichtbar, und Inhalte und Ziele (Morgen) seien knapp ausgeführt.
Hinsichtlich der Probelektion hielt sie fest, das Thema "Vor- und Nachteile des eigenen
Berufes" sei unpassend für die Zielgruppe.
Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, im Lehrplan seien in der Spalte "Bezug
zum Arbeitsmarkt" jeweils Lernziele definiert worden, die das Verhalten in alltäglichen
Situationen am Arbeitsplatz beträfen, das Verständnis von Texten, deren Verständnis
bei der Arbeit wichtig sei, oder die eigene Erstellung von Texten für ein
Bewerbungsdossier oder am Arbeitsplatz. Für jede Lektion seien mindestens drei Ziele
definiert worden. Um das Dokument nicht noch deutlich länger als zwanzig Seiten
werden zu lassen, sei eine gewisse Knappheit der Beschreibung notwendig, die jedoch
nicht auf Kosten der Anschaulichkeit und Präzision gehe. Auch dieser Abzug sei
tatsachenwidrig bzw. es würden, ohne dass aus der Ausschreibung erkennbar wäre,
unsachliche Anforderungen gestellt.
Die Vorinstanz erhebt dagegen in der Vernehmlassung vom 16. August 2010 keine
Einwendungen. Die Beschwerdegegnerin bringt vor, den Darlegungen der
Beschwerdeführerin könne entnommen werden, dass sie sich im Rahmen des
Lehrplans nur sehr allgemein zum Problemfeld "Arbeitsmarkt" geäussert habe. Die
Beschwerdeführerin habe sich offenbar damit begnügt, "alltägliche Situationen am
Arbeitsplatz" im Unterricht zu behandeln. Damit gehe sie zu wenig auf die spezifischen
Bedürfnisse von Arbeitssuchenden ein, welche die konkrete Zielgruppe darstellten.
Demgegenüber unterscheide sie in ihrer Offerte klar drei Bezüge zum Arbeitsmarkt und
lege auch detailliert dar, wie sie diese Bezüge im Unterricht herstellen werde.
Die Beschwerdegegnerin hat in ihrer Offerte (Ziff. 1.5.1) unter den Titeln "Allgemeine
Bemerkungen zur Methodik und Didaktik des Kursunterrichts" und "Bezug zum
Arbeitsmarkt" detaillierte Ausführungen zu den Bezügen der angebotenen Kurse mit
dem Arbeitsmarkt gemacht. Aber auch in der Offerte der Beschwerdeführerin finden
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sich solche Angaben. Eine unterschiedliche Bewertung ist in diesem Punkt nicht
ausgewiesen.
4.6.4. Die Beschwerdeführerin rügt im weiteren den Abzug bei der Bewertung wegen
des unpassenden Themas "Vor- und Nachteile des eigenen Berufes" und hält fest, bei
den Teilnehmern handle es sich um Personen mit fremder Muttersprache und in der
Regel geringer formaler Bildung, auch in beruflicher Hinsicht. Bei ihnen sei ein Wechsel
des Berufs oder der Branche grundsätzlich leichter möglich als bei Personen mit
qualifizierter Berufsausbildung und hoher Spezialisierung. Ob dies zutrifft, ist fraglich,
kann aber offen bleiben. Gerade bei Personen mit schlechten Deutschkenntnissen und
geringen beruflichen Qualifikationen ist in erster Linie die Eingliederung in den
Arbeitsmarkt im Rahmen der bestehenden Qualifikationen von ausschlaggebender
Bedeutung. Wohl mag es ebenfalls bedeutsam sein, dass sich Teilnehmer über Vor-
und Nachteile ihres angestammten Berufs vertiefte Gedanken machen. Bei arbeitslosen
Personen mit wenig oder geringen Deutschkenntnissen steht aber die Eingliederung in
den Arbeitsmarkt im Vordergrund. Es kann daher nicht als Missbrauch oder
Überschreitung des Ermessens qualifiziert werden, wenn die Vorinstanz das Thema
"Vor- und Nachteile des eigenen Berufes" als unpassend für die Zielgruppe qualifizierte
und hiefür einen minimalen Abzug von einem halben Punkt vornahm.
4.6.5. Bei der Bewertung des Zuschlagskriteriums "Kursleitung" nahm die Vorinstanz
einen Abzug von je einem halben Punkt bei den Unterkriterien "Qualifikation" und
"Erfahrung" sowie "Anforderungsprofil für Kursleiter" vor. Zur Begründung hielt sie fest,
die Mehrheit der Kursleiter verfüge nur über eine Qualifikation SVEB 1 oder eine interne
SVEB-Anerkennung (Analogie). Ausserdem lägen wenig Aussagen zu formellen
Voraussetzungen vor.
Die Beschwerdeführerin beruft sich auch in diesem Punkt auf die Bewertung ihres
Angebotes in einem Vergabeverfahren aus dem Jahr 2007. Dazu ist auf das oben
Ausgeführte zum Unterkriterium "Kursort" zu verweisen. Bewertungen von Offerten in
früheren Verfahren vermögen im vorliegenden Fall eine Unrichtigkeit einer Bewertung
nicht darzutun. Massgebend ist, ob die angefochtene Bewertung sachgerecht ist und
einem Vergleich mit der Bewertung anderer Anbieter im selben Verfahren standhält.
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Nicht massgebend ist der Umstand, dass in den Ausschreibungsunterlagen kein
höheres Niveau als SVEB 1 zwingend verlangt wurde. Es ist kein Merkmal einer
sachwidrigen Bewertung, wenn einzelne Eigenschaften eine höhere Einstufung zur
Folge haben als andere, die aber die Mindestvoraussetzungen auch erfüllen. Es
genügt, wenn die ausschreibende Behörde einen gewissen Mindeststandard vorgibt
und bei dessen Erfüllung die Eignung grundsätzlich bejaht. Es ist hingegen nicht
erforderlich, in einer Ausschreibung bei sämtlichen Kriterien darauf hinzuweisen, dass
eine bessere Qualifikation in einzelnen Bereichen zu einer höheren Bewertung führt.
Andernfalls hätte die Vorinstanz ausdrücklich festhalten müssen, dass die Erfüllung
gewisser Mindestanforderungen ohne weiteres eine maximale Bewertung zur Folge
hat. Dies hat sie aber nicht. Es ist als zulässige und sachgerechte Betätigung des
Ermessens zu qualifizieren, wenn eine Vergabebehörde bei der Prüfung von
Zuschlagskriterien im Bereich der Erwachsenenbildung bessere Qualifikationen des
Lehrpersonals höher bewertet als geringere, gleichwohl noch genügende
Qualifikationen.
Die Vorinstanz hält weiter fest, es sei nicht belegt, dass die internen Weiterbildungen
der Beschwerdeführerin von der Zertifizierungsstelle für Weiterbildungsinstitutionen
EDUQUA als gleichwertig zum SVEB 1 anerkannt worden seien. Das von der
Beschwerdeführerin als Beleg angeführte Zertifikat für den Zeitraum vom 12. März
2010 bis 11. März 2012 enthalte jedenfalls keine entsprechende Aussage. Dagegen
wendet die Beschwerdeführerin ein, bei der Gleichwertigkeitsbeurteilung des SVEB
gehe es darum, dass eine im Bereich Weiterbildung tätige Person ihre entsprechenden
Qualifikationen anerkennen lassen wolle, während EDUQUA ein Qualitätszertifikat für
Institutionen darstelle.
Es stellt keine Überschreitung bzw. keinen Missbrauch des Ermessens dar, wenn die
Vergabebehörde bei der Beurteilung der Kursleitung vorwiegend auf die Qualifikation
der einzelnen Lehrpersonen abstellt und dem Umstand der Qualifikation der Institution
als solche weniger Gewicht beimisst. Ebenso ist es zulässig, eine externe Anerkennung
eines bestimmten Ausbildungsstandards besser zu bewerten als eine interne
Anerkennung bzw. eine Gleichstellung aufgrund interner Richtlinien. Zudem sind auch
in diesem Punkt die Bewertungen von Offerten für die Kurse des Jahres 2007 nicht von
ausschlaggebender Bedeutung. Soweit sich die Beschwerdeführerin auf vorgängige
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Abklärungen hinsichtlich der Akzeptanz ihres Lehrkörpers durch die Vorinstanz beruft,
erweisen sich ihre Vorbringen als nicht stichhaltig. Aus den eingereichten Unterlagen
geht lediglich hervor, dass die Beschwerdeführerin bezüglich des Einsatzes zweier
Personen als Kursleiter an die Vorinstanz gelangte. Inwieweit es zulässig war, bezüglich
einzelner Personen der Beschwerdeführerin bindende Zusicherungen abzugeben,
erscheint fraglich, kann aber offen bleiben. Eine fehlerhafte Bewertung wird dadurch
jedenfalls nicht belegt.
4.7. Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die
Bewertungen der Verfahrensbeteiligten mit zwei Ausnahmen im Rahmen des
Ermessensspielraums der Vorinstanz liegen und eine missbräuchliche bzw.
ermessensüberschreitende Bewertung der Beschwerdeführerin in der
Gesamtbeurteilung nicht dargetan ist. Selbst wenn bei der Bewertung des
Unterkriteriums "Lehrplan Kurs" eine unterschiedliche Bewertung der
Verfahrensbeteiligten und beim Unterkriterium "Kursort" eine identische Bewertung
nicht gerechtfertigt ist und der Beschwerdeführerin deswegen ein halber Punkt bzw.
gewichtet zwei Punkte zusätzlich zugesprochen und der Beschwerdegegnerin ein
halber Punkt (absolut wie auch gewichtet) abgerechnet würden, ergäbe dies für die
Beschwerdeführerin ein Total von 95,5 Punkten gegenüber 101,0 der
Beschwerdegegnerin. Die Korrektur würde also die Offerte der Beschwerdeführerin
nicht als die wirtschaftlich günstigste erscheinen lassen.
Allerdings ist wie erwähnt offen, ob die Leistungsfähigkeit der Beschwerdegegnerin im
Bereich des Personals zu Recht ausschliesslich aufgrund des bestehenden Bestands
an Kursleitern beurteilt wurde und ob die Eignung wie auch die Erfüllung des
Zuschlagskriteriums in diesen Punkt zutreffend gewertet wurde. Diesen Umstand hat
die Vorinstanz im Licht der Tatsache, dass der Beschwerdegegnerin insgesamt drei
Kurse zugeschlagen wurden, näher abzuklären. In diesem Punkt erweisen sich die
Feststellungen der Vorinstanz als unvollständig. Die Zuschlagsverfügung vom 29. Juni
2010 ist daher aufzuheben und die Angelegenheit ist gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur neuen Beurteilung und Entscheidung im Sinne
der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dies entspricht einer teilweisen
Gutheissung der Beschwerde.
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5. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte der Beschwerdeführerin und der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
Fr. 7'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Der von
der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss von Fr. 7'500.-- ist zu verrechnen
und der Rest von Fr. 4'000.-- der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.
Für das Zwischenverfahren betr. aufschiebende Wirkung ist auf die Erhebung von
Kosten zu verzichten, da Vorinstanz und Beschwerdegegnerin zur Gewährung der
aufschiebenden Wirkung keine Einwendungen erhoben bzw. keine Anträge stellten.
Bei einer hälftigen Auflage der amtlichen Kosten sind keine ausseramtlichen
Entschädigungen zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP; R. Hirt, Die
Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St.
Gallen 2004, S. 183).
Demnach hat das Verwaltungsgericht