# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 26d24fe1-a9b2-4998-947b-b5c320bfd309
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A.Y., geboren 1957, erwarb im Jahr 1977 an der Seminarabteilung der
Kantonsschule K. das Primarlehrerpatent. Nach zweijähriger Anstellung als
Unterstufenlehrperson in L. absolvierte sie am Heilpädagogischen Seminar (heute:
Interkantonale Hochschule für Heilpädagogik) Zürich vom 22. April 1980 bis
27. Februar 1981 den Grundkurs und vom 21. April 1981 bis 2. Oktober 1981 die
Spezialausbildung Pädagogik für Verhaltensgestörte. Gemäss beglaubigter Kopie ihres
Karteieintrags bestand sie das Vordiplom am 27. März 1981 und besuchte die
„Abteilung 223“, legte aber keine mündliche Prüfung ab (act. 11/4a/1-4).
A.Y. erteilte von November 1994 bis Juli 1998 Dyskalkulie- und Legasthenietherapie in
der Schulgemeinde M. mit einem Pensum zwischen 15 und 22 Wochenlektionen. Im
Anschluss war sie in der Stadt O. bis Juli 2003 an der Primarschule P. als Lehrkraft ISF
(= integrierte Schulförderung) mit unbekanntem Pensum angestellt. Sie erteilte Einzel-
und Kleingruppenunterricht sowie Team-Teaching für Kinder mit Legasthenie,
Dyskalkulie, Sprachstörungen, emotionalen Schwierigkeiten und POS sowie mit
Hochbegabungen. Von Januar 2006 bis Ende Dezember 2008 führte A.Y. mit einem
Teilpensum von 16 Wochenstunden in einem Lernstudio, Sekundarschule, schulische
Eignungsabklärungen und Standortbestimmungen durch und stand für die
psychologische Begleitung einzelner Schüler und für Gespräche mit Kindern und
Jugendlichen zur Verfügung. Von November 2009 bis Juli 2010 war sie Mitglied und ab
August 2010 bis Juni 2011 Leiterin des Aktivierungsteams im Alters- und Pflegeheim Q.
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Von August 2011 bis Juli 2013 war sie in der Schule R. als Förderlehrperson mit einem
Pensum von durchschnittlich rund 70 Prozent angestellt und unterrichtete im Rahmen
des ISF-Modells schwerpunktemässig in den Klassen der Mittel- und der Unterstufe
(act. 11/ 4a/6-10). Schliesslich war sie gemäss Arbeitszeugnis vom 15. Oktober 2016
ab August 2013 bis Juli 2016 an der integrativen Primarschule S. als Schulische
Heilpädagogin mit einem Pensum von 70 bis 80 Prozent tätig (act. 6/2). Seit dieser Zeit
präsidiert sie einen einschlägigen Berufsverband.
A.Y. absolvierte diverse Weitbildungen. Im Jahr 1996 besuchte sie den Kurs für die
Ausbildung zur „Psychologischen Beraterin“ des Frauenseminars Bodensee
(act. 11/4a/ 21). Am 13./14. Dezember 1996 nahm sie am Basisseminar „Praktische
und theoretische Grundlagen zur Methode des Sandspiels“ des Zentrums für
Sandspieltherapie und Persönlichkeitsentwicklung, Zollikon, teil. An der Paulus-
Akademie Zürich absolvierte sie vom 29.-31. Mai 1997 einen Kurs zum Thema
„Sexuelle Ausbeutung von Mädchen und Jungen“. Im Pestalozzianum Zürich nahm sie
an Intensivseminarien zur „Begabungsförderung in der Schule“, nämlich vom
11.-15. Oktober 1999 („Wings99“) und vom 17.-21. April 2001 („Wings01“), teil. Am
31. August/1. September 2006 besuchte sie den Kurs „Spieltherapie“ am Institut für
Angewandte Psychologie, Zürich. Am Institut für Systemische Therapie und
Organisationsberatung, München, belegte sie am 29./30. März 2006 den Workshop
„Ich schaff’s – Ein lösungsorientiertes Programm für die Arbeit mit Schul- und
Vorschulkindern“ sowie am 5./6. Juni 2008 den Workshop „Der Ressourcenkoffer –
Einsatz von Objekten in der Beratungsarbeit“. Am 16. März 2013 nahm sie am
Freiburger Heilpädagogik-Tag zum Thema „Neurowissenschaften und Heilpädagogik
im Dialog“ sowie am 26. Juni 2014 an der Fachtagung der Fachstelle Autismushilfe
Ostschweiz „Das Asperger-Syndrom im Kindesalter“ teil (act. 11/4a/12-20).
B. Im Hinblick auf eine Anstellung als Sehberaterin beim X.-verein reichte A.Y. mit
Eingabe vom 5. Mai 2016 – eingereicht zusammen mit einem Schreiben des X.-vereins
vom 17. Mai 2015 (richtig 2016) – und Ergänzung samt Beilagen vom 27. Mai 2016 bei
der Abteilung Sonderpädagogik des Amtes für Volksschule des Bildungsdepartements
des Kantons St. Gallen zuhanden des Erziehungsrates ein Gesuch um Gleichstellung
ihrer bisherigen beruflichen Ausbildungen und Leistungen mit dem Diplom in
Schulischer Heilpädagogik ein (act. 11/1 und 1a/1, 4 und 4a/ 1-21). Am 25. April/3. Juni
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2016 unterzeichnete der X.-verein einen Arbeitsvertrag, wonach A.Y. ab 1. August 2016
als „Schulische Heilpädagogin EDK anerkannt“ mit einem Pensum von 75 Prozent
angestellt sein sollte (act. 6/1). Nach einem Gespräch mit einer Mitarbeiterin der
Abteilung Aufsicht und Schulqualität am 21. Juni 2016, nach deren Auffassung für eine
Anerkennung der Gleichwertigkeit „alles erfüllt“ wäre (act. 11/7), liess sich der X.-verein
im Hinblick auf den bevorstehenden Entscheid des Erziehungsrates mit einer Eingabe
vom 12. September 2016 an den Leiter des Amtes für Volksschule vernehmen
(act. 11/9). Mit Beschluss vom 16. September 2016 – in den Verfahrensakten finden
sich lediglich zwei nicht unterzeichnete Kopien (act. 2 und act. 11/10) – wies der
Erziehungsrat des Kantons St. Gallen das Gesuch um Feststellung der gleichwertigen
Qualifikation als Schulische Heilpädagogin ab.
C. A.Y. (Beschwerdeführerin) erhob gegen die am 26. Oktober 2016 versandte und von
ihr am 31. Oktober 2016 entgegengenommene Abweisung ihres Gesuchs durch den
Erziehungsrat des Kantons St. Gallen (Vorinstanz) durch ihren Rechtsvertreter mit
Eingabe vom 11. November 2016 und Ergänzung vom 16. Dezember 2016 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei
der angefochtene Entscheid aufzuheben und ihr Gesuch um Feststellung einer
gleichwertigen Qualifikation als Schulische Heilpädagogin gutzuheissen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2017, die Beschwerde
sei abzuweisen. Der Ostschweizerische Blindenfürsorgeverein (Beschwerdebeteiligter)
verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin äusserte
sich am 3. April 2017 innert angesetzter Frist zur vorinstanzlichen Vernehmlassung.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz zur Begründung ihrer

## Considerations

Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2. Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf
rechtliches Gehör im vorinstanzlichen Verfahren.
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2.1. Der Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) und Art. 15
Abs. 1 VRP umfasst insbesondere das Recht auf Stellungnahme. Dem Anspruch kann
auch Genüge getan werden, wenn der Betroffene Gelegenheit zur mündlichen
Äusserung erhält und ihm nicht auch noch eine Frist zur Einreichung einer schriftlichen
Stellungnahme angesetzt wird (vgl. BGer 8C_502/2017 vom 30. November 2017 E. 5).
Die Behörde ist grundsätzlich nicht gehalten, dem Gesuchsteller im Rahmen des
rechtlichen Gehörs bekannt zu geben, wie sie zu entscheiden gedenkt. Vielmehr wird
im Gesuchsverfahren das rechtliche Gehör ins Anfangsstadium des Verfahrens
vorverlagert mit der Begründung, es werde in erster Linie bereits mit der Einreichung
des Gesuchs selber gewährt, in welchem aus der Sicht des Gesuchstellers darzulegen
sei, weshalb die ersuchte Massnahme oder Leistung gerechtfertigt sei (vgl. BGE 111 Ia
101 E. 2, BGer 5A_580/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 3.2, 5A_648/2017 vom 22.
Januar 2018 E. 4.2.2; M. Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches
Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 322 ff.).
2.2. Die Beschwerdeführerin hatte zum einen Gelegenheit, entsprechend den
Aufforderungen der den vorinstanzlichen Entscheid vorbereitenden Amtsstelle vom
20. Mai 2016 (act. 11/3) und vom 8. Juni 2016 (act. 11/6) ihr Gesuch zu ergänzen und
ihre Auffassung, ihre bisherigen beruflichen Ausbildungen und Leistungen seien mit
dem Diplom in Schulischer Heilpädagogik gleichzustellen, schriftlich darzulegen.
Sodann wurden die Beschwerdeführerin und eine Vertreterin des
Beschwerdebeteiligten von einer Mitarbeiterin der Abteilung Aufsicht und Schulqualität
des Amtes für Volksschule am 21. Juni 2016 angehört (vgl. act. 11/7). In diesem
Zeitpunkt lagen sämtliche entscheidwesentlichen Unterlagen vor. Der Inhalt des
Gesprächs und insbesondere die Einschätzung durch die Mitarbeiterin, welche das
Gespräch führte, sind jedoch umstritten und wurden nicht protokolliert. Insoweit ist in
der Tat davon auszugehen, dass der Inhalt der mündlichen Äusserungen der
Beschwerdeführerin und der Mitarbeiterin des Beschwerdebeteiligten der Vorinstanz
nicht bekannt waren. Der Beschwerdebeteiligte äusserte sich indessen am
12. September 2016 unmittelbar vor dem Entscheid des Erziehungsrates noch einmal
schriftlich zugunsten der Beschwerdeführerin (act. 11/9). Dieses Verhalten deutet
darauf hin, dass ihm und der Beschwerdeführerin auch nach der möglicherweise
geäusserten günstigen Einschätzung durch die Mitarbeiterin der Abteilung Aufsicht und
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Schulqualität im Gespräch vom 21. Juni 2016 klar war, dass auch die Abweisung des
Gesuchs durch die Vorinstanz in Betracht kam. Unter Berücksichtigung sämtlicher
Umstände des vorinstanzlichen Verfahrens erweist sich damit der Vorwurf der
Beschwerdeführerin, ihr Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs sei verletzt
worden, als unbegründet.
Die Vorinstanz hat auch die Vorgaben, die sie sich selbst im – nicht in den Akten
liegenden (vgl. aber www.schule.sg.ch Volksschule/Schulorganisation-Schulaufsicht/
Verwaltung/Anstellung Lehrpersonen/Löhne) – Merkblatt „Lehrdiplom: Erteilung eine
kantonalen Wahlfähigkeit bei gleichwertigem Ausweis“ auferlegt, nicht verletzt. Das
Merkblatt sieht für Fälle, in denen die Voraussetzungen für eine Anerkennung der
Gleichwertigkeit klar nicht erfüllt sind, die Erstellung eines Vorprüfungsberichts
zuhanden des Gesuchstellers vor, aus welchem hervorgeht, weshalb nach
Einschätzung des Amtes für Volksschule, unter Würdigung der Praxis des
Erziehungsrates, voraussichtlich keine Wahlfähigkeit erteilt werden wird. Der
Gesuchsteller erhält gleichzeitig Gelegenheit, das Gesuch zurückzuziehen, so dass das
Verfahren – in der Regel kostenfrei – abgeschrieben werden kann. Aus einem
amtsinternen E-Mail-Verkehr vom 22. Juni 2016 wird klar, dass sich die Mitarbeiterin
der Abteilung Aufsicht und Schulqualität einerseits und die Mitarbeiterin der Abteilung
Sonderpädagogik anderseits in der Beurteilung des Gesuchs nicht einig waren. Unter
diesen Umständen fiel das Gesuch nicht in die Kategorie der Fälle, in welchen die
Voraussetzungen für eine Anerkennung der Gleichwertigkeit klar nicht erfüllt waren. Es
bestand deshalb – insbesondere auch mit Blick auf die Eingabe der
Beschwerdebeteiligten vom 12. September 2016 – kein Anlass, der
Beschwerdeführerin vor dem Entscheid des Erziehungsrates die Möglichkeit
einzuräumen, ihr Gesuch zurückzuziehen.
2.3. Selbst wenn aber die Vorinstanz ihre eigenen Vorgaben missachtet haben sollte
und daraus auf eine Verletzung des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf Gewährung
des rechtlichen Gehörs geschlossen werden müsste, erschiene eine Heilung des
Mangels als angebracht. Der Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs ist zwar
formeller Natur, doch gilt er nicht um seiner selbst willen; er ist vielmehr mit der
Berechtigung in der Sache selbst verbunden (vgl. BGer 2C_111/2007 vom 8. Juni 2007
E. 2.2.1). Deshalb kann eine untergeordnete Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
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Gehör auch geheilt werden; es gilt formalistische Leerläufe zu vermeiden (vgl. BGer
2D_74/2015 vom 28. April 2016 E. 3.2 mit Hinweisen auf BGE 137 I 195 E. 2.3.2, 125 II
369 E. 2e, 124 II 132 E. 2d, 117 Ib 64 E. 4; 2P.352/2005 vom 24. April 2006 E. 3.4 mit
Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht ist zwar auf eine Rechtskontrolle beschränkt und kann ihr
Ermessen nicht an die Stelle des Ermessens der Vorinstanz stellen (vgl. Art. 61 Abs. 1
VRP). Jedoch würde eine Rückweisung im Ergebnis nichts ändern. Die Vorinstanz hat
im Rahmen ihrer Vernehmlassung unmissverständlich geäussert, dass sie das Gesuch
auch unter Berücksichtigung der Vorbringen der Beschwerdeführerin – und der neu
bekannt gewordenen Tatsache, dass sie während dreier Jahre in der Primarschule S.
als Schulische Heilpädagogin mit einem Pensum von 75 Prozent tätig war – abweisen
würde. Deshalb erübrigt es sich auch, die Angelegenheit mit der Begründung, das
Arbeitszeugnis der Schule S. sei als neue Tatsache zu berücksichtigen, zur neuen
Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Zu klären sind vorab die für die Beurteilung des Gesuchs der Beschwerdeführerin
um Feststellung der Gleichwertigkeit ihrer bisherigen beruflichen Ausbildungen und
Tätigkeiten mit dem Diplom in Schulischer Heilpädagogik massgebenden Tatsachen.
3.1. In tatsächlicher Hinsicht ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin nach
der abgeschlossenen Ausbildung zur Primarlehrerin im Jahr 1977 am
Heilpädagogischen Seminar Zürich am 27. März 1981 das Vordiplom im Studium der
Psychologie und Sonderpädagogik bestanden hat. Dass sie diese Tatsache nicht mit
einer Diplomurkunde, wie sie das Seminar offenbar im März 1979 noch ausstellte
(act. 12), belegt, schadet nicht. Zum einen ist angesichts der nicht eindeutigen
Auskünfte der Interkantonalen Hochschule für Heilpädagogik (vgl. act. 6/3 und 11/8)
unklar, ob diese Praxis auch noch im Jahr 1981 galt. Zum andern wird die Tatsache
des bestandenen Vordiploms mit der vom Rektor beglaubigten Kopie des
Karteieintrags der Beschwerdeführerin ausreichend dargetan (act. 11/4a/3). Der
zuständige Abteilungsleiter bestätigte sodann am 1. Oktober 1981, die
Beschwerdeführerin habe vom 21. April bis 2. Oktober 1981 „die Spezialausbildung
Pädagogik für Verhaltensgestörte absolviert“ (act. 11/4a/2). Ob und in welchem
Umfang die Beschwerdeführerin die Lehrveranstaltungen tatsächlich besuchte, bleibt
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mit dieser Formulierung offen. Die Beschwerdeführerin belegt ebenso wenig die von ihr
behauptete Tatsache, sie habe die schriftliche Prüfung bestanden. Wenn die
Beschwerdeführerin aus dem Hinweis in der Kartei auf die fehlende mündliche Prüfung
schliesst, sie habe die schriftliche Prüfung bestanden, weil auch auf weitere fehlende
Leistungen hingewiesen worden wäre, handelt es sich dabei lediglich um eine
Vermutung, der umgekehrt entgegengehalten werden könnte, wie das bestandene
Vordiplom hätte auch eine bestandene schriftliche Prüfung festgehalten werden
können. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin
das Vordiplom des Studiengangs, nicht aber die Spezialausbildung Pädagogik
absolviert und erfolgreich abgeschlossen hat.
3.2. Die Beschwerdeführerin war seit November 1994, das heisst in den vergangenen
rund 23 Jahren, während zwölf Jahren und neun Monaten – drei Jahre und neun
Monate in M. (November 1994 bis Juli 1998), vier Jahre in der Primarschule der Stadt
O. (August 1998 bis Juli 2003), zwei Jahre in der Primarschule R. (August 2011 bis Juli
2013) und drei Jahre in der Primarschule S. (August 2013 bis Juli 2016) – im Bereich
der Sonderpädagogik und insbesondere auch als Schulische Heilpädagogin –
Legasthenie, Dyskalkulie, Sprachstörungen, emotionale Schwierigkeiten, POS,
Hochbegabungen – tätig. Sämtliche Schulen haben ihr sehr gute Zeugnisse ausgestellt.
In einem Lernstudio übte sie während weiterer drei Jahre (Januar 2006 bis Dezember
2008) zwar nicht eine Lehrtätigkeit aus, erwarb aber als Schulungsberaterin auf der
Stufe Sekundarschule Kenntnisse und Fähigkeiten im Bereich von
Eignungsabklärungen und Standortbestimmungen sowie der psychologischen
Betreuung von Kindern und Jugendlichen. Auch diese Arbeitgeberin stellte ihr ein sehr
gutes Zeugnis aus.
Die Beschwerdeführerin ist schliesslich seit 1. August 2016 bei der
Beschwerdebeteiligten als Schulische Heilpädagogin angestellt. Zwar liegt kein
Zwischenzeugnis vor, jedoch hat die Beschwerdebeteiligte in ihrer Eingabe vom
12. September 2016 an die Vorinstanz festgehalten, die Beschwerdeführerin habe – im
Gegensatz zu ihrem Vorgänger mit vollständigem Anforderungsprofil, der „im
Beratungssetting gegenüber Lehrpersonen nicht bestehen“ konnte und bei dem bereits
nach rund fünf Monaten „entsprechende Konsequenzen“ gezogen wurden – schon bei
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ihrem ersten Auftritt in der Sehberatung „ihre ausserordentlichen Qualitäten in Beratung
und ihr langjähriges Wissen im schulischen Unterricht“ gezeigt (act. 11/9).
3.3. Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin zwischen 1996 und 2014 besuchten
Weiterbildungen bestehen zwischen den Verfahrensbeteiligten in tatsächlicher Hinsicht
keine Streitpunkte. Diesbezüglich kann auf die Darstellung des Sachverhaltes
verwiesen werden.
4. Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführerin die festgestellte Lücke in der
Ausbildung mit ihren bisherigen beruflichen Ausbildungen und Leistungen zu füllen
vermag.
4.1. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass der
Beschwerdebeteiligte eine anerkannte private Sonderschule als Teil der öffentlichen
Volksschule im Sinn von Art. 1 Abs. 1 des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG)
betreibt. Unbestritten ist auch, dass die Beschwerdeführerin – soll sie als Schulische
Heilpädagogin unbefristet angestellt werden – als Fachlehrperson für
sonderpädagogische Massnahmen im Sinn von Art. 91 VSG ein entsprechendes
anerkanntes Lehrdiplom oder eine „gleichwertige Qualifikation“ besitzen muss (Art. 57
VSG). Das Gesetz enthält keine Regelung, nach welchen Kriterien diese
Gleichwertigkeit zu beurteilen ist. Namentlich fehlt es auch an einer Vorschrift, in
welchen Fällen ein staatlich anerkanntes Lehrdiplom für einen bestimmten Schultypus
zur Wahlfähigkeit als Lehrkraft eines anderen Schultypus berechtigt. Beim Begriff der
„gleichwertigen Qualifikation“ handelt es sich mithin um einen unbestimmten
Rechtsbegriff. Der Gesetzgeber hat es dem Erziehungsrat überlassen, bei der
Anwendung des Gesetzes die massgebenden Kriterien zu bestimmen (vgl. zum
früheren Recht GVP 2004 Nr. 82).
Gemäss dem per 1. August 2015 aufgehobenen Art. 60 Abs. 1 VSG war wahlfähig, wer
ein st. gallisches „oder ein anderes vom Staat anerkanntes Lehrdiplom oder einen
gleichwertigen Ausweis besitzt“. Die Praxis zu dieser Bestimmung ging – in
Übereinstimmung mit deren Wortlaut – davon aus, für die Zulassung zum Lehrerberuf
im Kanton St. Gallen sei primär die dem jeweiligen Schultypus entsprechende
Ausbildung massgebend (Ausbildungsprimat): Die Lehrberechtigung für die öffentliche
bis
bis
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Volksschule wurde Inhaberinnen und Inhabern eines Lehrerpatents erteilt, die eine
entsprechende Diplomprüfung bestanden haben. Fehlte das Diplom einer anerkannten
Lehrerbildungsstätte für den spezifischen Einsatzbereich, war wahlfähig, wer „einen
gleichwertigen Ausweis“ besass (GVP 2004 Nr. 82; vgl. dazu Botschaft und Entwurf
des Regierungsrates vom 5. Juli 1994 zum II. Nachtragsgesetz zum Volksschulgesetz,
in: ABl 1994 S. 1657 ff., S. 1669). Fehlte das Diplom einer anerkannten
Lehrerbildungsstätte für den spezifischen Einsatzbereich, so konnte eine
Gleichwertigkeit nur angenommen werden, wenn die Unterrichtsperson stattdessen
aus ihrem Lebenslauf den Nachweis erbrachte, berufsrelevante, insbesondere auch
allgemeine Pädagogik und Methodik/Didaktik beinhaltende Aus- beziehungsweise
Weiterbildungen in namhafter Qualität und Dichte abgeschlossen zu haben. Diese Aus-
und Weiterbildungen konnten zwar für sich betrachtet partikulären Charakter haben,
mussten sich jedoch in der Gesamtwürdigung zu einem Ganzen fügen lassen, das als
Ersatz für die fehlende spezifische Lehrerausbildung bezeichnet werden konnte. Die so
erworbene Kompetenz hatte im Wesentlichen dem zu entsprechen, was an einer
Pädagogischen Hochschule gelehrt wird. Erst sekundär wurden anhand der Berichte
über die Schulpraxis die Berufserfahrung und die praktische Unterrichtsführung
mitberücksichtigt (vgl. GVP 2004 Nr. 82).
Von diesem Grundsatz des Ausbildungsprimats ging auch der Entwurf der Regierung
zum XVI. Nachtrag zum Volksschulgesetz aus, der keine Änderung von Art. 60 Abs. 1
VSG vorsah (vgl. dazu Botschaft und Entwürfe der Regierung vom 17. Dezember 2013
zum XVI. Nachtrag zum Volksschulgesetz und zum Gesetz über den Lohn der
Volksschul-Lehrpersonen, in: ABl 2014 S. 127 ff., S. 137). Die vorberatende
Kommission des Kantonsrates hob jedoch Art. 60 Abs. 1 VSG auf und überführte
dessen Regelungsgegenstand – nämlich die Umschreibung der Voraussetzungen für
die Begründung eines unbefristeten Arbeitsverhältnisses – in Art. 57 VSG. Dabei erfuhr
auch der Wortlaut der Regelung eine Änderung (vgl. Protokoll der Sitzung der
vorberatenden Kommission des Kantonsrates zum XVI. Nachtrag zum
Volksschulgesetz und Gesetz über den Lohn der Volksschul-Lehrpersonen vom
13. August 2014; www.ratsinfo.sg.ch, Geschäftsnummer 22.13.14). An die Stelle des
gleichwertigen „Ausweises“ trat die gleichwertige „Qualifikation“. Die Qualifikation im
Sinn der Befähigung zu einer bestimmten beruflichen Tätigkeit kann nicht nur durch
Ausbildung, sondern auch durch Erfahrung oder Ähnliches erworben werden (vgl.
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Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 7. Aufl. 2011, S. 1396). Demgegenüber stellt
der Ausweis ein (amtliches) Dokument dar, das als Bestätigung für etwas – mithin für
eine abgeschlossene Ausbildung – ausgestellt wird (vgl. Duden, a.a.O, S. 240).
4.2. In rechtlicher Hinsicht anerkennt auch die Vorinstanz, dass die Beschwerdeführerin
die Voraussetzungen für eine Anstellung als Schulische Heilpädagogin erfüllen würde,
wenn sie im Jahr 1981 am Heilpädagogischen Seminar Zürich nach dem bestandenen
Vordiplom in Psychologie und Sonderpädagogik die Spezialausbildung Pädagogik für
Verhaltensgestörte erfolgreich abgeschlossen hätte. Umgekehrt anerkennt die
Beschwerdeführerin, dass sie diese Ausbildung nicht abgeschlossen hat und insoweit
die Voraussetzungen für eine Anstellung als Schulische Heilpädagogin nicht erfüllt.
Indessen geht sie davon aus, dass sie die Ausbildungslücke mit ihrer langjährigen
beruflichen Tätigkeit als Sonderpädagogin und den verschiedenen Weiterbildungen zu
schliessen vermöge.
4.2.1. Allenfalls fehlende Praktika für die Spezialausbildung Pädagogik für
Verhaltensgestörte hat die Beschwerdeführerin mit ihrer langjährigen und erfolgreichen
Tätigkeit in verschiedenen Bereichen der Sonderpädagogik auf der Volksschulstufe
zweifellos kompensiert. Zu prüfen bleibt, ob die praktische Unterrichtstätigkeit und die
besuchten Weiterbildungen die Ausbildungslücke zu füllen vermögen. Wie dargelegt ist
davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin weder den tatsächlichen Besuch der
Lehrveranstaltungen am Heilpädagogischen Seminar Zürich für die Spezialausbildung
Pädagogik für Verhaltensgestörte noch das Bestehen der schriftlichen Prüfungen
nachzuweisen vermag. Nachgewiesen ist einzig der erfolgreiche Abschluss des
Vordiploms nach dem einjährigen Grundkurs in Psychologie und Sonderpädagogik.
Die Beschwerdeführerin führt eine Reihe von Kursen und Weiterbildungen auf, welche
sie in der Vergangenheit besucht hat. Quantitativ hat die Kompensation zwar nicht eins
zu eins zu erfolgen. Dauer und Umfang der Weiterbildungen sind für das Kriterium der
Gleichwertigkeit nicht allein ausschlaggebend (vgl. VerwGE B 2004/28 vom 18. Mai
2005 E. 2c, www.gerichte.sg.ch). Dennoch haben die Weiterbildungen zumindest in
einem direkten Zusammenhang mit dem Lehrstoff, der Gegenstand der nicht
absolvierten Ausbildung ist, zu stehen. Lediglich die beiden fünftägigen Kurse zur
Begabungsförderung in der Schule weisen einen direkten Bezug zum Bereich der
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Schulischen Heilpädagogik auf. Die weiteren Weiterbildungen, die jeweils nur einzelne
beziehungsweise zwei, allenfalls drei Tage dauerten, scheinen von ihrer Thematik her
zwar durchaus geeignet, sich auch auf die Tätigkeit einer Heilpädagogin auszuwirken.
Indessen können sie nicht die spezifische Ausbildung ersetzen. Hinzu kommt, dass
allein Kursbestätigungen ohne Nachweis eines Lernerfolgs nicht geeignet sind, eine
fehlende staatlich anerkannte Ausbildung zu ersetzen. Auch wenn – wie die
Beschwerdeführerin vorbringt – die Weiterbildungen der in der Schulischen
Heilpädagogik geforderten Interdisziplinarität Rechnung tragen, vermögen sie deshalb
insgesamt den fehlenden Abschluss eines Studiums im Bereich der Sonderpädagogik
nicht zu ersetzen.
4.2.2. Bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit ist allerdings auch die berufliche
Erfahrung der Beschwerdeführerin zu berücksichtigen. Die mit der Überführung von
Art. 60 Abs. 1 in Art. 57 VSG verbundene Änderung des Wortlautes – vom
gleichwertigen „Ausweis“ zur gleichwertigen „Qualifikation“ – deutet auf eine
Lockerung des Grundsatzes des Ausbildungsprimats bei der Anerkennung der
Gleichwertigkeit hin. Selbst wenn auch mit der neu formulierten Bestimmung die
Gleichwertigkeit der Qualifikation nicht allein durch berufliche Erfahrung ohne formale
Ausbildung erlangt werden kann, entspricht es dem Sinn und Zweck der neu
formulierten Bestimmung, dass zumindest eine teilweise Lücke in der
Spezialausbildung – die Beschwerdeführerin hat nach dem Erwerb des
Primarlehrerpatents das Studium der Psychologie und Sonderpädagogik erfolgreich
mit einem Vordiplom abgeschlossen – jedenfalls dann mit einer langjährigen
erfolgreichen Berufstätigkeit geschlossen werden kann, wenn sie in einem Bereich
erbracht wurde, für den die fragliche Ausbildung an sich erforderlich gewesen wäre
oder mittlerweile erforderlich ist.
Die Beschwerdeführerin verfügt über rund 12 Jahre Berufserfahrung im Bereich der
Sonder- und Heilpädagogik auf der Stufe der Volksschule. Insbesondere hat sie sich in
den Jahren 1994 bis 1998 als Dyskalkulie- und Legasthenietherapeutin in der
Schulgemeinde M. und anschliessend während weiterer fünf Jahre in der Stadt O. als
Lehrkraft im Einzel- und Kleingruppenunterricht und im Team-Teaching für Kinder mit
Legasthenie, Dyskalkulie, Sprachstörungen, emotionalen Schwierigkeiten und POS
einerseits sowie mit Hochbegabungen anderseits breite Erfahrungen angeeignet. Eine
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vergleichbare Tätigkeit übte sie in den Jahren 2011 bis 2013 als Lehrkraft im Modell der
Integrierten Schulförderung aus. In diesen Anstellungen war sie im Kanton St. Gallen
entsprechend den sehr guten Zeugnissen der jeweiligen Arbeitgeber erfolgreich tätig,
obwohl sie bei Anwendung des damals noch strikter geltenden Ausbildungsprimats die
Anforderungen hinsichtlich der formalen Ausbildung an sich nicht erfüllte. An die
Tätigkeit im Kanton St. Gallen schloss sich eine weitere erfolgreiche dreijährige
Tätigkeit als schulische Heilpädagogin im Kanton Appenzell-Ausserrhoden an.
Schliesslich hat sie mit ihren weiteren – ebenfalls erfolgreichen – Tätigkeiten in den
Bereichen der psychologischen Begleitung von Kindern und Jugendlichen einerseits
und der Aktivierung von Menschen im fortgeschrittenen Lebensalter anderseits und
nicht zuletzt auch mit der offenbar gelungenen Aufnahme der Tätigkeit beim
Beschwerdebeteiligten Flexibilität im Umgang mit in ganz verschiedenen Bereichen
förderungsbedürftigen Personen bewiesen. Schliesslich fällt ins Gewicht, dass die
Beschwerdeführerin in den drei der neuen Anstellung vorangegangenen Jahren –
nämlich von 2013 bis 2016 – auf der Stufe der Volksschule als Schulische
Heilpädagogin tatsächlich erfolgreich tätig war.
4.2.3. Dementsprechend ist es angebracht, die mit dem nicht nachgewiesenen
erfolgreichen Abschluss der Spezialausbildung Pädagogik für Verhaltensgestörte nach
dem Vordiplom in Psychologie und Spezialpädagogik bestehende Ausbildungslücke
als mit der jahrelangen und bis in die jüngste Vergangenheit erfolgreichen beruflichen
Tätigkeit der Beschwerdeführerin in genau jenen Bereichen, für welche der fehlende
Abschluss erforderlich wäre, geschlossen zu betrachten.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz bei der Beurteilung des
Gesuches der Beschwerdeführerin um Gleichstellung ihrer bisherigen beruflichen
Ausbildungen und Leistungen mit dem Abschluss eines Studiums in Schulischer
Heilpädagogik den Grundsatz des Ausbildungsprimats mit Blick auf die seit 1. August
2015 geltende neue Formulierung der Anerkennung der Gleichwertigkeit zu stark und
die jahrelange einschlägige und erfolgreiche Tätigkeit der Beschwerdeführerin als
Sonder- und Heilpädagogin zu wenig gewichtet hat. Dementsprechend ist die
Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Beschluss des Erziehungsrates ist
aufzuheben. Es ist die Gleichwertigkeit der Qualifikation der Beschwerdeführerin als
Schulische Heilpädagogin festzustellen.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/15
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St.Galler Gerichte
6. (...).
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