# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 4a40f82c-7cef-4614-91d0-04bc35cad6bc
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2010
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
a) La société KT SWISS ALPS ASSETS SA à Gryon (ci-après: la société ou KT SWISS ALPS) est propriétaire de la parcelle n° 50, située au lieu-dit "Plancret" à Gryon. La parcelle est longée au sud par la route cantonale 715d sur laquelle la voie ferrée du chemin de fer Bex-Villars-Bretaye (BVB) est aménagée le long de la parcelle n°50. D’une superficie totale de 4'089 m
2
, le terrain comporte deux bâtiments dont la surface bâtie au sol s’élève à 160 m
2
pour le bâtiment ECA 954 et à 206 m
2
pour le second bâtiment ECA 211. Le terrain était propriété de l’Etat de Vaud jusqu’au mois de juin 2006, et les bâtiments étaient alors utilisés pour l’hébergement des requérants d’asile.
b) La parcelle n° 50 est classée en zone de chalets A par le plan des zones communal approuvé par le Conseil d’Etat le 6 mai 1983. Elle bénéficie d’un accès sur la route cantonale 715d reliant Gryon à Villars par une servitude de passage sur la parcelle voisine n° 48, débouchant directement sur la partie de la route réservée à la voie ferrée du BVB.
B.
a) La société a entrepris l’étude d’un projet de transformation du bâtiment ECA 954. Alors que le bâtiment était utilisé comme pension pour les requérants d’asile, le projet prévoit d’aménager au rez-de-chaussée deux logements et de créer une terrasse dans le prolongement de l’un des logements sur une profondeur de 6 m, servant de couvert à voitures au niveau inférieur. Le projet prévoit aussi de créer deux logements au 1
er
étage et au 2
ème
étage, l’un des logements du 2
ème
étage donnant accès à une surface habitable aménagée au niveau des combles. Le projet prévoit en outre la création d’un mur d’escalade dans le prolongement du mur extérieur de la cage d’escaliers à l’amont de la construction.
b) A la demande de la Municipalité de Gryon (ci-après: la municipalité), la société a encore prévu la création d’un parking extérieur de dix places le long du chemin d’accès, aménagées en surplomb sur le talus rejoignant en aval la voie ferrée du BVB sur la route cantonale 715d.
C.
a) Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l’enquête publique du 18 mars au 18 avril 2008 et elle a soulevé le 24 mars 2008 un préavis négatif du Service de la mobilité. Le Service de la mobilité relevait que les travaux projetés sur une parcelle en contiguïté avec le domaine d’exploitation ferroviaire nécessitaient l’accord préalable de l’entreprise de chemin de fer concernée, qui n’était pas joint au dossier.
b)
La centrale des autorisations (CAMAC) a transmis
le 8 août 2008
à
la municipa
lité
le pr
éavis du Service de la mob
ilité, duquel il ressort que l
a société des T
ransports publics du Chablais SA
(ci-après:
société TPC)
s’est opposée au projet le 26 mai 2008 en sollicitant divers documents complémentaires
;
il s’agissait en particulier
d’une étude géotechnique sur la faisabilité du projet
comportant
les garanties
nécessaires pour
préserver l’exploitation du chemin de fer pendant et après les travaux
,
ainsi que l’engagement
de la société
de prendre en charge les frais résultant du trafic occasionné par les travaux et la renonciation à toute prétention concernant d’éventuelles émissions découlant de l’exploitation ordinaire de la ligne de chemin de fer.
c)
La municipalité a transmis le 3 juin 2008 l’
opposition de la société
TPC
du 26 mai 2008 à
KT SWISS ALPS
qui s’est déterminée le 27 août 2008
sur
les différents points de l’opposition.
D.
a) La centrale des autorisations (CAMAC) a transmis le 11 septembre 2008 à la municipalité une nouvelle synthèse des différentes autorisations requises par le projet. Le Service de la mobilité a préavisé favorablement en constatant que la société avait consulté l’entreprise de chemin de fer; il précisait toutefois que l’autorisation de construire ne pouvait être délivrée que sous réserve de l’accord de l’entreprise de chemin de fer, la municipalité devant s’assurer de l’octroi de cet accord avant toute décision.
b)
La municipalité
a transmis
le 19 septembre 2008 à
KT SWISS ALPS
les conditions fixées par le Service de la mobilité pour l’octroi du permis de construire en rappelant qu’elle attendait l’accord formel de la société
TPC
pour délivrer le permis de construire.
c)
KT SWISS ALPS
s’est déterminée
le 5 octobre 2008 en produisant un avis géotechnique établi par l’ingénieur Marco Barragans. La société
TPC
s’est déterminée le 14 octobre 2008 en relevant que la création des places de parc pouvait engendrer un important trafic
sur
l’accès à la propriété, ce qui nécessitait d’équiper le passage à niveau en conséquence. Selon les discussions résultant d’une séance ten
ue sur place le 13 octobre 2008 avec
un représentant de l’Office fédéral des transports et de la municipalité, il appar
aissait que le passage à niveau
devait être équipé de feux routiers pour assurer une bonne sécurité.
La société
TPC
s’engageait à mandater un bureau spécialisé pour établir un avant-projet et une estimation budgétaire des coûts.
E.
a) La société TPC a transmis le 26 janvier 2009 à KT SWISS ALPS une offre établie par l’entreprise Mauerhofer & Zuber estimant le total des coûts d’équipement de deux passages à niveau à 370'000 fr. avec une répartition à raison de 50 % pour chacun des passages, soit 185'000 fr. par passage. La société TPC s’est proposée de prendre à sa charge le 25 % du coût relatif aux passages, soit 46'000 fr., ce qui représentait un solde à charge de KT SWISS ALPS de 139'000 fr.
b) KT SWISS ALPS s’est opposée à la prise en charge de ces frais d’équipement et a demandé à la municipalité d’accorder le permis de construire et de lever l’opposition de la société TPC.
c) Par décision du 4 mars 2009, la municipalité a refusé le permis de construire en raison de l’absence d’un accord de l’entreprise de chemin de fer pour les travaux litigieux.
F.
a) La société KT SWISS ALPS ASSETS SA a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 8 avril 2009. Elle conclut à l’admission du recours et à ce que la décision municipale du 4 mars 2009 soit annulée et le permis sollicité accordé. Subsidiairement, elle demande que la cause soit renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
b) Le Service de la mobilité s’est déterminé sur le recours le 11 mai 2009 en concluant à son rejet. La société TPC s’est déterminée le 12 juin 2009 en concluant principalement au rejet du recours et subsidiairement, dans la mesure où l’Office fédéral des transports renonce à un éventuel pouvoir de décision et fournisse un préavis, à ce que le recours soit admis et le permis délivré dans le sens des mesures préconisées par l’Office fédéral des transports sur la nature des travaux et la répartition des frais. L’Office fédéral des transports s’est également déterminé sur le recours le 20 juillet 2009.
c) Le tribunal a tenu le 29 octobre 2009 une audience à Gryon. Le compte rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes:
"
Les représentants de la société recourante indiquent que le projet litigieux consiste en la transformation du chalet concerné en six appartements et en l'aménagement de dix places de stationnement. Le but est la création de logements à loyers modérés (quatre pièces). Le chalet a été construit en 1962 et il abritait 56 lits (colonie de vacances). Il a été ensuite loué à la FAREAS (jusqu'en 2002), puis à des saisonniers travaillant pour les exploitations de remontées mécaniques. Il est actuellement loué à des familles et des personnes seules, qui représentent onze personnes pour quatre contrats de bail. Deux places de stationnement sont aménagées à proximité du chalet.
Selon l'OFT, l'assainissement du passage à niveau concerné s'imposerait pour des motifs de sécurité, en raison du défaut de visibilité à cet endroit (art. 37ss de l'ordonnance sur les chemins de fer; OCF); l'usager routier ne peut traverser le passage en toute sécurité. Le degré d'assainissement est ensuite apprécié en fonction de critères pondérateurs (charges de trafic envisagées, situation locale, etc.). L'OFT n'intervient qu'en cas de désaccord, sur sollicitation de l'une des parties. Il est alors habilité à rendre une décision sur la base de l'art. 40 al. 1 let. a de la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF), susceptible de recours au Tribunal administratif fédéral (le TAF). Les procédures d'approbation technique des plans et de répartition des coûts sont distinctes, mais elles s’engagent en principe parallèlement. La décision d’approbation des plans peut faire l’objet d’un recours auprès du TAF. En ce qui concerne la répartition des coûts, l'OFT rend, en cas de désaccord, une décision susceptible de recours au TAF.
Les représentants du Service de la mobilité indiquent que la société recourante a coché la case n°127 du questionnaire de demande de permis de construire ; le dossier a donc circulé auprès du Service de la mobilité, qui doit s’assurer que le constructeur a pris contact avec l’entreprise ferroviaire. Mais en l’espèce, la société constructrice n'a pas entrepris les démarches consécutives, puisqu'elle n'a pas demandé l'accord de l'entreprise ferroviaire. Comme aucune démarche n'avait été effectuée, le Service de la mobilité a émis un préavis négatif.
Au sujet de la possibilité prévue par l'art. 37c OCF d'installer des signaux acoustiques en cas de trafic routier faible, le spécialiste du réseau d'exploitation de l'OFT indique que ces signaux ne sont pas une mesure permanente, mais destinés à remédier à des insuffisances temporaires (brouillard). Ils ne sont en outre pas adéquats en zone habitée car ils sifflent à chaque passage. Il ne s'agit donc pas d'une mesure satisfaisante, malgré le texte de l'art. 37c OCF. Quant aux miroirs, ils ne sont pas considérés comme une mesure d'assainissement.
Selon les TPC, une dizaine de passages à niveau sont à assainir sur la ligne Bex-Villars-Bretaye (BVB) jusqu'au 31 décembre 2014. Des discussions ont déjà eu lieu avec l'OFT à ce sujet. Sur l'ensemble du réseau suisse, 2'500 passages à niveau doivent être assainis jusqu'au 31 décembre 2014. Les procédures d'assainissement peuvent durer un certain temps, mais dès le moment où la procédure d'approbation technique est définitive, l'autorisation de construire pourrait être délivrée, malgré le fait que la procédure de répartition des coûts n'ait pas encore abouti. Un groupe de soutien aux entreprises a été mis sur place par l'OFT pour faciliter la collaboration. Selon les TPC, la société recourante n'admettrait pas qu'il y ait des problèmes de sécurité au passage à niveau concerné. Celle-ci répond qu'elle ne s'est jamais désintéressée de cette question, en se prévalant de la pièce n°6 de son bordereau (courrier adressé au TPC le 27 août 2008). La société recourante conteste toutefois l'application de l'art. 18m LCdF, car selon elle, l'ouvrage litigieux ne serait pas situé à moins de 50 m de la ligne ferroviaire. La société relève en outre que la servitude de passage dont elle bénéficie dessert d'autres parcelles (n°47 et n°48) et que ce n'est pas à elle seule d'assumer les frais d'assainissement. Les TPC admettent que les autres propriétaires concernés n'ont pas été consultés, mais relèvent que la société recourante n'aurait pas respecté la procédure initiale. Il faut d'abord choisir l'équipement de sécurité adéquat, et ensuite répartir les coûts entre les TPC et les propriétaires. Les TPC se réfèrent à cet égard à un arrêt rendu par le TAF le 19 mai 2009 (A-5896/2007) dans un cas similaire, où les frais ont été répartis par moitié entre l’entreprise de transport et le propriétaire de la route. Il est également précisé que l'assainissement du passage à niveau devant de toute manière être effectué jusqu'au 31 décembre 2014, les frais seront inévitablement répartis entre tous les propriétaires concernés, même si le projet de construction devait être retiré. Selon le Service de la mobilité, la société recourante serait favorisée par la rapide mise en œuvre de la procédure d'assainissement au lieu d'attendre l'échéance au 31 décembre 2014. Selon l'OFT, la procédure de répartition des coûts s'effectue en deux étapes: la première, en fonction de la nécessité d'assainissement induite par le projet de construction (augmentation des charges de trafic), et la deuxième, en fonction d'autres facteurs de pondération tels que le profit retiré par les propriétaires concernés. L'OFT précise que le propriétaire de la route d'accès serait le seul interlocuteur avec les TPC; si des droits de passage existent, la répartition des frais se ferait ensuite entre les bénéficiaires. La réflexion doit de toute manière être engagée entre toutes les personnes concernées, et si un accord aboutit, l'OFT n'intervient pas.
Le tribunal procède ensuite à une inspection locale en présence des parties. Il se rend à l'endroit du passage à niveau concerné. Le spécialiste du réseau d'exploitation de l'OFT explique les motifs pour lesquels une mesure d'assainissement s'impose. Lorsque l'usager routier veut regarder si un train arrive, il mord sur la zone de sécurité (2 m de la ligne ferroviaire); cette situation présenterait un danger certain selon l'OFT. La mesure d'assainissement projetée consiste en un signal lumineux gyroscopique de couleur rouge, qui permet d'être vu dans toutes les directions et qui ne s'arrête pas jusqu’au passage du train depuis le moment où il est enclenché. Il s'agit d'un système garantissant une totale fiabilité (système de commandes redondant). Un feu de contrôle est en outre prévu sur la voie à la distance de freinage, ainsi qu'une ligne d'arrêt sur la route. Un train circule justement au moment de l'inspection locale (16h16). Le tribunal se déplace ensuite sur la route d'accès menant au chalet de la société recourante et à celui situé sur la parcelle n°48. Il est notamment indiqué que les dix places de stationnement seront aménagées au moyen d'une dalle qui surplombe le talus donnant sur la voie ferrée et qui élargira la route d’accès au chalet.
"
G.
a) A la suite de l’audience, les parties ont été invitées à se déterminer sur le compte rendu de l’audience. L’Office fédéral des transports a formulé le 26 novembre 2009 les remarques suivantes:
"
1. Qualité du spécialiste technique de I’OFT
Aux pages 1 (présentation des intervenants), 2 (3
ème
paragraphe) et 4 (dernier paragraphe) du compte rendu, il est indiqué «(...) spécialiste du réseau d’exploitation de I’OFT (...) ». Nous nous permettons de relever que M. Droz a la qualité
de spécialiste en exploitation ferroviaire
au sein de l’OFT.
2. Point de vue de I’OFT quant à la nécessité d’assainir le passage à niveau
Le conditionnel est à plusieurs reprises utilisé pour retranscrire nos propos concernant la nécessité d’assainissement du passage à niveau (page 2 [ et paragraphe : « s’imposerait »] et page 3 [ paragraphe : « présenterait »]. Lors de l’audience, l’OFT a eu l’opportunité d’exprimer son avis sur cette question. Il a été communiqué que selon lui, le passage à niveau en question doit être considéré comme présentant un danger certain. Dès lors, l’usage du conditionnel dans les passages précités ne nous paraît pas adéquat.
3. Intervention de I’OFT sur la question de la nécessité d’assainir
En page 2 du compte rendu (1
er
paragraphe), il est indiqué « L’OFT n’intervient qu’en cas de désaccord, sur sollicitation de l’une des parties. Il est alors habilité à rendre une décision sur la base de l’art. 40 al. 1 let. a de la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF) susceptible de recours au Tribunal administratif fédéral (le TAF) ».
Nous souhaiterions préciser et
rectifier
notre propos en fonction du contexte du cas d’espèce et rappeler à cet effet notre intervention écrite du 20 juillet 2009 qui explicitait (en page 2 sous point 1.3) que:
« Sur la base des dispositions légales précitées ainsi qu’au vu des éléments communiqués sur le projet de la recourante, I’OFT confirme que l’art. 18m LCdF est applicable. Plus spécifiquement, I’OFT relève que le projet consiste à modifier une construction ne servant pas exclusivement ou principalement à l’exploitation ferroviaire. Il s’agit donc bien d’une installation annexe. Celle-ci est par ailleurs située sur une parcelle contiguë à celle de l’entreprise de chemin de fer (al. 1 lit. a), l’accès à la parcelle de la recourante se faisant par le passage à niveau de la ligne du BVB. Enfin, il est probable que le changement d’affectation du bâtiment puisse compromettre la sécurité de l’exploitation (al. 1 lit. b) avec une possible augmentation du trafic routier sur le passage à niveau.
L‘octroi de l’autorisation de construire nécessite ainsi l’accord de l’entreprise ferroviaire (art. 18m al. 1 LCdF). En l’espèce, I’OFT constate que les TPC ont manifesté leur désaccord au cours de la procédure d’autorisation. La commune a pris acte de ce désaccord et a rendu la décision aujourd’hui attaquée. Il sied ici d’ajouter que les parties n‘ont pas sollicité l’intervention de l’OFT lors de la procédure menée par la commune comme l’art. 18m al. 2 let. a LCdF l’autorise. Enfin, l’OFT note que les TPC présentent cette requête aujourd’hui, soit en cours de procédure de recours devant votre Instance.
Par conséquent
, I’OFT confirme que la procédure d’autorisation pour le projet de la recourante continue d’être régie par le droit cantonal
. Toutefois et malgré l’état actuel de la procédure, I’OFT peut être appelé à se prononcer dans le cadre de celle-ci par votre Instance en application de l’art. 18m al. 2 let. a LCdF (requête des TPC). Il sied ici de préciser que notre intervention consisterait en une prise de position sur les éléments du projet liés au domaine ferroviaire. Pour qu’une telle prise de position soit possible, la production du dossier complet du projet de la recourante est nécessaire ainsi que la définition d’un catalogue de points sur lesquels la prise de position de l’OFT est demandée. »
L’intervention de l‘OFT par le biais de l‘art. 40 aI. 1 let. a LCdF doit être perçue ici comme une consultation par l‘autorité cantonale de l‘autorité spécialisée (OFT) en matière de chemins de fer.
Cette consultation ne débouche par sur une décision en tant que telle mais sur une prise de position sur les éléments du projet, liés au domaine ferroviaire. L’autorité cantonale reste l’autorité compétente et doit ensuite prendre en considération la prise de position de l’OFT dans le cadre de sa décision.
Les parties qui ne tomberaient pas d’accord avec la décision de l’autorité cantonale et/ou les considérations de l’OFT devraient dès lors
faire recours contre la décision cantonale selon les voies de droit indiquées dans cette dernière.
Ce mécanisme ressort directement du
principe de coordination entre les procédures
.
Nous invitons votre Instance ainsi que toutes les parties à prendre acte de ces éléments.
4. Remarque complémentaire
En page 2 (paragraphe 4), il est indiqué que « les procédures d’assainissement peuvent durer un certain temps, mais dès le moment où la procédure d’approbation technique est définitive, l’autorisation de construire pourrait être délivrée, malgré le fait que la procédure de répartition des coûts n’ait pas encore abouti ».
S’agissant de propos qu’ont été tenus par les TPC, l’OFT souhaite uniquement préciser ici que selon l’art. 6 al. 6 de l’ordonnance sur la construction et l’exploitation des chemins de fer (Ordonnance sur les chemins de fer [OFC
]
)
1
l’approbation des plans a valeur d’autorisation de construire.
"
b) Le tribunal a ensuite requis la position formelle de l’Office fédéral des transports sur les éléments du projet liés au domaine ferroviaire, en particulier sur la nécessité de l’assainissement du passage à niveau. L’Office fédéral des transports a communiqué sa prise de position le 15 janvier 2010, dans les termes suivants:
"
I.
Bases légales
Les art. 24 ss de la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF)
1
traitent des croisements entre route et voie ferrée. Les modalités de protection et de signalisation des passages à niveau sont déterminées par les art. 37 ss de l’ordonnance sur la construction et l’exploitation des chemins de fer (Ordonnance sur les chemins de fer [OCF])
2
.
Selon l’art. 37b al. 1 OFC, « les passages à niveau doivent, selon la charge de trafic et les risques, soit être supprimés, soit être munis de signaux ou d’installations de sorte qu’on puisse les traverser et les emprunter en toute sécurité ». L’al. 2 précise que « la signalisation et la régulation de la circulation sur le passage à niveau sont déterminées par le mode d’exploitation du chemin de fer ».
L’art. 37c al. 1 LCdF défini le type de signaux et d’installations devant équiper les PN. L’al. 3 de ce même article reconnaît certaines dérogations au premier alinéa dans la mesure du respect de conditions strictes.
II.
Prise de position de l’OFT
Au vu des pièces remises, des différents échanges intervenus jusqu’ici et de la vision locale ayant suivi l’audience du 29 octobre 2009, l’OFT est d’avis que le passage à niveau en question, dans sa configuration actuelle, doit être considérée comme présentant un danger certain. Dès lors, un assainissement de ce dernier s’impose.
L’OFT entend préciser ici que la pose de simples croix de St-André comme signalisation unique sur ce PN n’est pas possible car la condition préalable prévue au chiffre 3 al. c de l’art. 37c OCF n’est pas remplie. En effet la visibilité est insuffisante pour que l’usager routier puisse utiliser le PN en toute sécurité, comme démontré lors de la vision locale du 29 octobre 2009.
En outre et à ce stade de la procédure, l’OFT n’a pas à se prononcer sur le niveau d’équipement nécessaire sur le PN. Une fois acquis le principe de la nécessité d’équiper le PN avec une installation de sécurité, c’est aux TPC à déterminer qu’elle est l’installation garantissant le niveau de sécurité requis. L’OFT jugera en fonction des informations fournies dans le dossier soumis à approbation.
"
c) La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur la prise de position de l’autorité fédérale. La municipalité s’est déterminée le 26 janvier 2010 en estimant que les dispositions citées par l’autorité fédérale permettraient un aménagement sécuritaire plus simple du passage à niveau, notamment par l’installation du signal qui a la forme d'une croix de Saint-André. Elle reproche à l’autorité fédérale de ne pas avoir indiqué les raisons pour lesquelles cette alternative avait été écartée.
d) La société TPC estime en revanche que la pose d’une signalisation unique par une croix de Saint-André serait insuffisante en raison de l’avancement du mur en amont. L’Office fédéral des transports s’est également déterminé sur la remarque formulée par la municipalité le 10 mars 2010 dans les termes suivants:
"
Dans son écrit du 26 janvier 2010, la Municipalité de Gryon se réfère à l’art. 37c al. 3 litt. c OCF et déclare que « l’OFT ne justifie pas pour quelles raisons l’emploi du signal d’avertissement ne pourrait pas suppléer aux conditions de visibilité insuffisantes, conformément à l’art. précité ». Dans son écriture du 1
er
février 2010, la recourante indique se joindre aux explications de la Municipalité. Cette remarque fait dès lors appel à la précision suivante de notre office:
Le 1
er
juillet 2010, entrera en vigueur la version actualisée des Dispositions d’exécution de l’OCF (DE-OCF). Celle-ci précise à la DE 37c.3 chiffre 3.3.1 que « Les signaux ferroviaires "Siffler" conformes aux Prescriptions suisses de circulation des trains doivent être installés selon l’art. 37c al. 3 lettre c OCF si les conditions de visibilité sont temporairement mauvaises (p. ex. à cause du brouillard). Ceux-ci doivent être placés à une distance telle qu’ils pourront être entendus par les usagers de la route entre 15 et si nécessaire, 10 secondes avant le passage de la circulation de train ou du mouvement de manœuvre le plus rapide ».
Dans le cas qui nous occupe,
les conditions de visibilité sont continuellement insuffisantes
, ceci est dû à la topographie des lieux, comme démontré lors de la vision locale. Si effectivement on pourrait en théorie palier à ce problème par des signaux "Siffler" selon le texte actuel des DE-OCF cela ne sera plus le cas dès le 1
er
juillet 2010 et l’assainissement de ce passage à niveau est inéluctable. De plus, il sied de préciser qu’en matière de sécurité, les signaux "Siffler" n’apporteraient pas une amélioration significative de celle-ci. "

## Considerations

Considérant en droit
1.
a) La loi fédérale sur les chemins de fer du 20 décembre 1957 (LCdF; RS 742.101) réglemente de manière exhaustive la procédure et les règles matérielles applicables à la construction et à l’exploitation d’installations ferroviaires (art. 18 LCdF). La procédure fédérale est ainsi applicable aux constructions et aux installations servant exclusivement ou principalement à la construction et à l’exploitation d’un chemin de fer. En revanche, les constructions qui ne servent ni exclusivement ni principalement aux installations ferroviaires sont soumises au droit cantonal. Mais dans certains cas, elles peuvent affecter des immeubles appartenant aux chemins de fer, être contiguës à de tels immeubles, mettre en jeu la sécurité de l’exploitation ou empêcher l’extension d’installations. Ce type de construction était soumis à l’approbation préalable de l’Office fédéral des transports jusqu’au 31 décembre 1999. Par mesure de simplification, la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures d’approbation des plans du 18 juin 1999 a supprimé la procédure d’approbation de l’Office fédéral des transports. L’art. 18m al. 1 LCdF soumet en revanche depuis le 1
er
janvier 2000 les constructions pouvant affecter l’exploitation ferroviaire, désignées "installations annexes", à l’accord préalable de l’entreprise ferroviaire dans les deux hypothèses suivantes: l’installation affecte des immeubles appartenant à l’entreprise ferroviaire ou leur est contiguë (let. a); ou l’installation risque de compromettre la sécurité de l’exploitation (let. b).
b) L’art. 18m al. 2 LCdF prévoit que l’autorité cantonale compétente doit consulter l’Office fédéral des transports avant d’autoriser une installation annexe dans les trois hypothèses suivantes: à la demande d’une partie lorsque aucun accord entre le maître de l’ouvrage et l’entreprise ferroviaire n’a été trouvé (let. a); lorsque l’installation annexe peut empêcher ou rendre considérablement plus difficile une extension ultérieure de l’installation ferroviaire (let. b) et lorsque le terrain à bâtir est compris dans une zone réservée ou touchée par un alignement déterminé par la législation ferroviaire (let. c). L’avis donné par l’Office fédéral des transports est alors consultatif et ne lie pas l’autorité cantonale. En revanche, l’autorité fédérale est habilitée à user de toutes les voies de recours prévues par le droit fédéral et cantonal contre les décisions rendues par les autorités cantonales concernant les installations annexes soumises à la législation fédérale sur les chemins de fer ou de ses dispositions d’exécution (art. 18m al. 3 LCdF). Ainsi, l’art. 18m LCdF impose une obligation de procédure spéciale aux municipalités et aux constructeurs dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire prévue par le droit cantonal en ce sens que le permis de construire ne peut être délivré qu’avec l’accord de l’entreprise ferroviaire concernée; mais cette situation ne donne pas à l’entreprise ferroviaire un pouvoir discrétionnaire de refuser l’accord ou de fixer des conditions qui paraîtraient exorbitantes. La prise de position de l’entreprise ferroviaire doit être fondée sur les dispositions de la réglementation fédérale sur les chemins de fer et les moyens de droit à disposition de l’Office fédéral des transports contre une décision cantonale autorisant une installation annexe sont en principe limités au seul respect de ces dispositions.
c) Il convient donc de déterminer si les travaux projetés font partie des constructions annexes régies par l’art. 18m LCdF et s’ils sont soumis aux règles de procédure spécifiques à cette disposition, exigeant l’accord de l’entreprise ferroviaire.
La parcelle n° 50 est directement contiguë à la voie ferrée du BVB, aménagée sur la route cantonale 715d Gryon-Villars longeant la limite sud de ce bien-fonds. A cet emplacement, le terrain de la société recourante forme un talus avec une forte pente sur lequel les travaux d’aménagement de places de stationnement vont être réalisés. Il s’agit de places de stationnement débordant en porte-à-faux sur le talus sur une profondeur de 5 m environ, impliquant la réalisation de contreforts et de fondations relativement importantes dans la pente même du talus contigu à la voie ferrée. De plus, le projet prévoit la construction de dix nouvelles places de stationnement. Selon les critères pris en compte par la jurisprudence, les places de stationnement destinées au logement génèrent en moyenne 2.5 à 3 mouvements de véhicules par jour (voir arrêt AC.2000.0051 du 10 avril 2001 consid. 3b). Ainsi, la construction des places de stationnement peut entraîner un trafic supplémentaire sur le passage à niveau, lequel constitue l’accès à la construction existante, de 25 à 30 véhicules par jour, alors que la construction existante compte seulement deux places de stationnement entraînant 5 à 6 mouvements de véhicules par jour.
Il résulte de cette situation que les travaux projetés entrent dans le champ d’application de l’art. 18m LCdF pour deux raisons principales. D’une part, les travaux sont réalisés sur une parcelle contiguë au domaine ferroviaire exploité par l’entreprise (art. 18m al. 1 let. a LCdF), et d’autre part, l’accroissement du trafic sur le passage à niveau dans la situation actuelle risque de compromettre la sécurité de l’exploitation (art. 18m al. 1 let. b LCdF). Ainsi, dès lors que l’une des conditions fixées à l’art. 18m al. 1 LCdF est remplie, l’autorité communale ne peut délivrer le permis de construire sans l’accord de l’entreprise ferroviaire.
2.
a) La société TPC qui exploite la ligne Bex-Villars-Bretaye subordonne son accord à l’octroi du permis de construire à la condition que la société recourante participe, à hauteur de 139'000 fr., à la réalisation d’un passage à niveau sécurisé sur l’accès traversant la voie ferrée. Constatant le désaccord manifesté par la société recourante, à la fois lors de la procédure de demande de permis de construire et dans la procédure de recours, la société TPC a requis, conformément à la possibilité qui lui est donnée par l’art. 18m al. 2 let. a LCdF, l’avis de l’Office fédéral des transports. Dans l’avis délivré le 15 janvier 2010, l’autorité fédérale estime que le passage à niveau, dans sa configuration actuelle, présenterait un danger certain et nécessiterait un assainissement; en outre, la pose de simples croix de Saint-André comme signalisation unique ne serait pas possible, car la visibilité serait insuffisante pour que les usagers de la route puissent traverser la voie en toute sécurité. L’Office fédéral des transports estime d’ailleurs que le tribunal n’aurait pas à se prononcer sur le niveau d’équipement nécessaire, car il appartiendrait à l’entreprise ferroviaire, une fois que le principe de la nécessité d’assainir le passage à niveau serait admis, de déterminer quelle est l’installation garantissant le niveau de sécurité requis.
b) La municipalité soutient que les conditions réglementaires requises pour la pose d’un signal unique par une croix de Saint-André seraient remplies, ce que l’office fédéral conteste en se référant à une nouvelle disposition d’exécution de l’ordonnance sur les chemins de fer qui entrerait en vigueur le 1
er
juillet 2010.
aa) Le Conseil fédéral a adopté le 12 novembre 2003 une modification de l’ordonnance sur la construction et l'exploitation des chemins de fer du 23 novembre 1983 (OCF ou ordonnance sur les chemins de fer; RS 742.141.1). Cette modification avait pour but de redéfinir les bases légales concernant l’amélioration et la signalisation des passages à niveau. Sur les 2'000 passages à niveau non surveillés dont la signalisation et la protection devaient être améliorées, l’Office fédéral des transports avait demandé aux entreprises ferroviaires d’élaborer des projets d’assainissement pour les 190 passages les plus dangereux, le délai d’assainissement de l’ensemble des autres passages étant fixé au 31 décembre 2014 (art. 37f al. 1 OCF). L'ordonnance sur les chemins de fer de novembre 2003 fixe les principes applicables à la protection et à la signalisation des passages à niveau. Selon l’art. 37b OCF, les passages à niveau doivent, selon la charge de trafic et les risques, soit être supprimés, soit être munis de signaux ou d’installations, de sorte qu’on puisse les traverser et les emprunter en toute sécurité (al. 1). La signalisation et la régulation de la circulation sur le passage à niveau sont déterminées par le mode d’exploitation du chemin de fer (al. 2). L’art. 37c OCF fixe le principe général selon lequel des installations de barrières ou de demi-barrières doivent être mises en place aux passages à niveau (al. 1). Les dérogations à cette exigence sont toutefois possibles dans les cas suivants (al. 3):
"a. aux passages à niveau où la mise en place de barrières ou de demi-barrières génère des coûts disproportionnés, elles peuvent être remplacées d’un côté de la voie par des signaux à feux clignotants et de l’autre par une installation de demi-barrières. Lorsque cette solution provoque elle aussi des coûts disproportionnés, on peut mettre en place des installations de signaux à feux clignotants;
b. aux passages à niveau où le trafic routier est faible, on admet des installations de signaux à feux clignotants munis de signaux acoustiques ou des installations de barrières à ouverture sur demande;
c. si les conditions de visibilité sont suffisantes ou si les véhicules ferroviaires émettent des signaux d’avertissement en cas de conditions de visibilité insuffisantes, des croix de Saint-André peuvent être installées aux passages à niveau à titre de signal unique à condition que:
1. la route ou le chemin ne soit ouvert que pour la circulation des piétons et que celle-ci soit faible, ou
2. la circulation routière soit faible et le trafic ferroviaire lent, ou
3. la route ou le chemin serve exclusivement à l’exploitation agricole (chemin agricole), qu’elle ne desserve pas de biens-fonds habité et qu’elle ne soit ouverte, vu la signalisation, qu’à un cercle limité de personnes; le gestionnaire de l’infrastructure doit instruire ces personnes en la matière.
"
bb) Les travaux d’aménagement d’une installation de sécurité sur un passage à niveau doivent être autorisés dans le cadre de la procédure applicable aux constructions et installations servant exclusivement ou principalement à la construction et à l’exploitation d’un chemin de fer au sens des art. 18 ss LCdF. L’autorité chargée de l’approbation des plans est l’Office fédéral des transports (art. 18 al. 2 let. a LCdF). La procédure d’approbation des plans comporte notamment une enquête publique (art. 18d LCdF), mais une procédure simplifiée est possible, notamment si les plans s’appliquent à un projet qui affecte un espace limité et ne concerne qu’un ensemble restreint et bien défini de personnes (art. 18i al. 1 let. a LCdF). La demande d’approbation n’est alors pas mise à l’enquête publique et l’autorité chargée de l’approbation soumet le projet aux intéressés qui peuvent faire opposition dans un délai de 30 jours (art. 18i al. 3 LCdF). Par ailleurs, la répartition des coûts d’assainissement d’un passage à niveau est régie par les art. 25 à 29 et 32 LCdF (art. 37e OCF) et elle fait l’objet d’une procédure distincte.
c) Il convient donc d’examiner si les conditions de sécurité au passage à niveau qui assure l’équipement en accès des dix places de stationnement projetées sont conformes aux principes de protection et signalisation définis par l’ordonnance sur les chemins de fer. En d’autres termes, compte tenu de l’augmentation de la charge de trafic, il faut examiner si le passage doit être muni de signaux pour qu’il soit possible de l’emprunter en toute sécurité (art. 37b al. 1 OCF).
3.
a) Pour apprécier si la visibilité est suffisante à un carrefour donné en matière de circulation routière, le tribunal se réfère en principe à la norme de l'Union des professionnels suisses de la route VSS 640'273 désignée "carrefours visibilité" (voir arrêt GE.1996.0079 du 5 septembre 1997). Bien que les normes VSS ne soient pas des règles de droit, elles sont tout de même l'expression de la science et de l'expérience de professionnels éprouvés. Par exemple, la norme VSS 640'273 a été élaborée sur la base d'un rapport établi par le bureau d'ingénieurs et de planification Hasler en 1992 et fondé sur des études approfondies et des investigations scientifiques (voir la publication de l'Office fédéral des routes à Berne:
Sichtweiten und Verkehrssicherheit in Knoten, Forschungsauftrag 07/88 auf Antrag der
VSS). Le tribunal peut donc considérer que les normes VSS ont en tous les cas une portée comparable à celle d'un avis d'expert.
b) La norme VSS 640'273 définit la distance de visibilité A qu'il faut respecter entre le véhicule s'approchant de la route prioritaire en circulant sur la route sans priorité et le véhicule circulant de la route prioritaire en direction du carrefour. La norme définit aussi la distance d'observation B, qui est la distance entre le point correspondant aux yeux du conducteur de la voiture circulant sur la route sans priorité et le bord le plus rapproché de la voie prioritaire ou le bord avant de la ligne d'arrêt ou d'attente. Selon le chapitre 6 de la norme, la distance d'observation B ne devrait pas être inférieure à 2.50 m, mais des exceptions sont possibles dans les espaces bâtis. Lorsque la vitesse d'approche des véhicules à moteur circulant sur la route prioritaire est limitée à 50 km/h, la distance minimale de visibilité A au carrefour doit être comprise entre 50 et 70 m, pour une distance d'observation de 2.50 m. Si la distance de visibilité A au carrefour n'est pas atteinte avec une distance d'observation de 2.50 m, mais qu'elle peut l'être lorsque la distance d'observation est supérieure ou égale à 1.50 m, la norme prévoit que le problème sera résolu au moyen de mesures techniques de signalisation s'il n'existe aucune solution constructive. Selon la jurisprudence du tribunal, l'expression
"au moyen de mesures techniques de signalisation"
signifie qu'il faut en principe placer un signal stop, sauf dans les cas où les véhicules ralentissent de toute manière fortement et s'arrêtent même avant de s'engager sur la route principale (voir arrêt AC.1996.0116 du 29 octobre 1998 consid. 1b). Ainsi, lorsqu'il existe un trottoir de 1.50 m et que la distance d'observation supérieure ou égale à 1.50 m permet de garantir une distance de visibilité A suffisante, les conditions de visibilité requises sont en principe satisfaites, en particulier lorsqu'il s'agit de route de quartier ou de route collectrice. En revanche, d'autres mesures doivent être prises dans le cas où la distance de visibilité A reste insuffisante même lorsque la distance d'observation est réduite jusqu'à 1.50 m. En pareille hypothèse, la norme prévoit les mesures suivantes:
"a) Déplacer la ligne d'arrêt plus en avant, en prenant des mesures supplémentaires adéquates (surface interdite)
b) Abaisser la vitesse maximale autorisée sur la route prioritaire
c) Introduire l'obligation de tourner à droite si la distance de visibilité n'est insuffisante que vers la droite
d) Installation de feux de circulation fonctionnant en permanence
e) Sous certaines conditions (chiffre 8), et sur des routes de faible importance, améliorer la situation en introduisant le régime de priorité de droite
f) Mettre en place un miroir de signalisation : seulement en tant qu'expédient et aux conditions suivantes :
- Seulement avec pose simultanée d'un signal STOP ou aux accès privés
- Distance entre miroir et ligne d'arrêt inférieure à 15 m
- Seulement trafic faible ou local prédominant sur la route sans priorité
- Vitesse limitée à 60 km/h au maximum sur la route prioritaire
- Emplacement du miroir sanctionné par voie légale
- Miroir chauffant".
Le tribunal a toutefois précisé dans sa jurisprudence que les miroirs n'offraient pas les garanties de sécurité optimales, d'une part en raison du fait qu'ils se couvrent de givre ou de buée quelques jours par an, et d'autre part, par le fait qu'il est plus difficile d'apprécier la distance et la vitesse du véhicule par le truchement d'un miroir que par la vision directe. Si les miroirs peuvent convenir pour les automobilistes qui pratiquent régulièrement ce dispositif, des usagers occasionnels tels que les visiteurs peuvent être induits en erreur. C'est la raison pour laquelle la norme VSS 640'273 admet la pose de miroirs seulement comme expédient et à la condition notamment qu'il s'agisse de miroirs chauffants (voir arrêt GE.1994.0056 du 23 septembre 1997).
c) En l’espèce, la distance de visibilité A par rapport à la ligne de chemin de fer n’est pas respectée. La configuration des lieux, en particulier le mur longeant la voie ferrée à l’aval, ainsi que le mur et le talus à l’amont, empêchent de voir un train montant en direction de la Barboleuse ou descendant de la Barboleuse, même pour une distance d’observation inférieure à 2.50 m. En outre, l’abaissement de la distance d’observation n’est pas possible dans la configuration du passage à niveau, dès lors que l’emprise du train (ligne de sécurité de 2 m) est très proche de la ligne d’arrêt des véhicules; la configuration des lieux ne permet pas d’empiéter sur l’espace de sécurité pour améliorer les conditions de visibilité sans présenter un danger accru. Il faut tenir compte aussi du fait que les distances de freinage d’un train en mouvement sur des voies ferrées sont nettement plus grandes que celles d’une voiture et les conséquences d’un accident beaucoup plus graves, notamment en raison de la configuration de la tête du train et des matériaux qui ne sont pas conçus pour amortir un choc frontal. L’absence de visibilité sur la voie ferrée en amont et en aval aboutit au constat selon lequel il n’est actuellement pas possible de traverser le passage en toute sécurité au sens de l’art. 37b al. 1 OCF; un assainissement est nécessaire en raison de la construction de dix nouvelles places de stationnement, qui entraînent une augmentation du nombre de trajets et des risques sur le passage à niveau; le permis de construire ne peut ainsi être délivré sans améliorer les conditions de sécurité. Pour cette raison, le refus de l’accord de l’entreprise ferroviaire se justifie et c’est à juste titre que la municipalité a refusé le permis de construire dès lors que les conditions de l’art. 18m al. 1 LCdF ne sont pas remplies.
d) Par ailleurs, la pose d’un miroir présente des risques encore trop importants et n’est pas adaptée à la signalisation d’un train. L’art. 93 al. 1 de l’ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR; RS 741.21) réglemente les signaux aux passages à niveau de la manière suivante:
"Pour signaler les passages à niveau, il faut utiliser des barrières, des demi-barrières, des barrières à ouverture sur demande, des signaux à feux clignotants (3.20; 3.21), des croix de Saint-André (3.22 à 3.25), des signaux acoustiques, des signaux «Tramway ou chemin de fer routier» et des signaux lumineux (art. 68 à 71). L’aspect et la mise en place des signaux aux passages à niveau sont régis par la législation sur les chemins de fer, sauf en ce qui concerne les signaux lumineux et le signal «Tramway ou chemin de fer routier»."
Il faut donc se référer à la législation sur les chemins de fer pour déterminer si la pose du seul signal d'une croix de Saint-André suffirait. A cet égard, l’Office fédéral des transports estime que le texte de l’art. 37c al. 3 let. c OCF ne permet la pose d’une croix de Saint-André comme signal unique que lorsque la visibilité est suffisante; s'agissant de l’hypothèse mentionnée dans cette disposition selon laquelle
les véhicules ferroviaires émettent des signaux d’avertissement en cas de conditions de visibilité insuffisantes, elle viserait uniquement
les cas où les conditions de visibilité sont temporairement mauvaises (p. ex. à cause du brouillard). Cette faculté de poser le signal de la croix de Saint-André comme signal unique ne s’appliquerait ainsi pas aux situations dans lesquelles les conditions de visibilité sont en permanence insuffisantes, comme en l’espèce. Une telle interprétation peut s’expliquer pour des motifs de sécurité. En l’espèce,
le tribunal constate que la seule pose d’une croix de Saint-André ne résout pas le problème de visibilité qui impose à l’automobiliste de s’engager sur la voie ferrée avant de pouvoir observer la présence d’un train montant depuis Gryon ou descendant de la Barboleuse. La situation présente en effet un danger réel. En tout état de cause,
le tribunal ne doit pas se prononcer sur les modalités de l’assainissement du passage à niveau, ni sur son financement ou la répartition des frais entre l’entreprise ferroviaire, les propriétaires et autres bénéficiaires du passage. Il suffit de constater que le passage à niveau nécessite un assainissement en raison des travaux envisagés par la société recourante et que le refus de l’accord de l’entreprise ferroviaire se justifie pour ce motif.
e) Il appartient en définitive à l’entreprise ferroviaire d’élaborer un plan d’assainissement du passage à niveau qu’elle doit soumettre sans délai
s
à l’approbation de l’Office fédéral des transports. Elle veillera à étudier une solution appropriée, respectant le principe de proportionnalité et n’imposant pas des investissements disproportionnés par rapport au but poursuivi. Il appartient également à l’entreprise ferroviaire de proposer une répartition des coûts entre tous les propriétaires concernés qui peuvent être desservis par l’accès, soit les propriétaires des parcelles n
os
48, 49, 50, et le cas échéant, le propriétaire de la parcelle n° 47 s’il peut bénéficier de l’accès.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Compte tenu des circonstances particulières de la cause, des motifs d’équité conduisent à compenser les dépens et à laisser les frais de justice à la charge de l’Etat.