# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** b50c3322-42e7-58b9-abd3-49a4f10e9c78
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
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A.
a. K._ ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 00_, Grundbuch X._. Dieses weist eine
Fläche von 415 m auf und liegt zwischen dem F._-Fluss und der M._-strasse. Nach
dem kommunalen Zonenplan der Gemeinde X._ ist das Grundstück seit 1998 rund zur
Hälfte dem übrigen Gemeindegebiet (üG) und zur anderen Hälfte der Grünzone
Freihaltung (GF), somit Nichtbauzonen zugeteilt. Am 6. März 1973 genehmigte das
Baudepartement den Schutzzonenplan F._-Fluss vom 20. Oktober 1970. Dieser wurde
mit Erlass der heute geltenden Schutzverordnung (vom Baudepartement am
29. Dezember 1998 genehmigt) aufgehoben und durch letztere ersetzt (Art. 30 lit. a der
Schutzverordnung der Gemeinde X._, act. 13/10/19 sowie www. ... .ch). Das
Grundstück liegt im kommunalen Baumschutzgebiet und gemäss kantonalem
Richtplan in einem Lebensraum-Schongebiet bedrohter Arten. Gemäss Gefahrenkarte/
Wassergefahren liegt das Grundstück zum weit überwiegenden Teil und das
bestehende Gebäude vollständig im Bereich mittlerer Gefährdung. Das Grundstück ist
seit dem Jahr 1964 mit einem Ferienhaus (Vers.-Nr. 01_) überbaut. Am 27. September
1984 bewilligte der Gemeinderat X._ die Einwandung des Sitzplatzes, am 9. August
1988 die Aufstockung des Ferienhauses um ein Dachgeschoss und am 21. Dezember
1992 den Anbau eines Geräteraums (act. 13/5/42-43, 60-64, 71-75;
www.geoportal.ch).
b. K._ reichte am 7. April 2016 ein Baugesuch zur energetischen Sanierung des
Ferienhauses ein. Zeitgleich mit der energetischen Sanierung soll der heute fehlende
Witterungsschutz der Tragkonstruktion gewährleistet werden. Gemäss
Baugesuchsunterlagen soll das Gebäude mit einer Aussendämmung mit hinterlüfteter
Holzverschalung versehen, eine Solaranlage auf der westlichen Dachhälfte installiert,
die Fenster erneuert und anstelle der vorhandenen Elektrospeicherheizung ein
Pelletofen mit integriertem Speicher eingebaut werden. Ferner werden auf der
Südwestseite des Gebäudes zusätzlich zu den bestehenden zwei Parkplätzen zwei
neue Parkplätze erstellt. Auf dem Vorplatz wird das Gelände aufgeschüttet und eine
Gartenmauer errichtet. Im Nachgang zum Baubewilligungsverfahren reichte der
Bauherr korrigierte Pläne ein, auf welchen neu am südwestlichen Rand der
Parkierungsfläche ein Stellriemen geplant ist, welcher zur Verringerung der Breite der
Parkierungsfläche um 10 cm führt (act. 13/5/6-20).
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c. Das Baugesuch lag vom 26. April bis 10. Mai 2016 öffentlich auf. Die dagegen
eingegangene Einsprache von A._ und B._, Eigentümer des südlich angrenzenden
Grundstücks Nr. 02_ (act. 13/5/35 und 38), wies der Gemeinderat mit Entscheid vom
8. August 2016 ab. Gleichzeitig bewilligte er das Bauvorhaben unter Auflagen und mit
Zustimmung vom 17. Juni 2016 des kantonalen Amtes für Raumplanung und
Geoinformation (AREG) (act. 13/5/1, 2, 4). Den dagegen von A._ und B._ erhobenen
Rekurs wies das Baudepartement (Vorinstanz) mit Entscheid vom 23. Mai 2017 unter
Kosten- und Entschädigungsfolge ab (act. 2).
B.
a. Gegen den am 24. Mai 2017 versandten Entscheid der Vorinstanz erhob
Rechtsanwalt Dr. Christoph Bürgi für A._ und B._ (Beschwerdeführer) mit Eingabe
12. Juni 2017 und Ergänzung vom 14. Juli 2017 Beschwerde bei Verwaltungsgericht
mit dem Antrag, der Rekursentscheid und damit die Baubewilligung seien aufzuheben,
eventuell sei der Fall an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge (act. 1 und 7).
b. Die Vorinstanz verwies mit Vernehmlassung vom 17. August 2017 auf den
angefochtenen Entscheid und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen (act. 12).
Die Politische Gemeinde X._ (Beschwerdebeteiligte) liess sich am 28. September 2017
vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde (act. 22). Mit – nach
antragsgemäss gewährter Fristerstreckung eingereichter – Eingabe vom 2. Oktober
2017 beantragte Rechtsanwalt Rony Kolb für K._ (Beschwerdegegner) unter Kosten-
und Entschädigungsfolge Nichteintreten auf die Beschwerde, eventualiter deren
Abweisung. Ferner verlangte er, das Verfahren sei zufolge Dringlichkeit wegen des
Alters des Beschwerdegegners zeitlich vorzuziehen und unverzüglich bzw. so schnell
wie möglich zu entscheiden (act. 23).
c. Die Beschwerdeführer nahmen mit Eingabe vom 7. November 2017 Stellung zu den
Vernehmlassungen und reichten zusätzliche Beweismittel ein (act. 27 und 28). Der
Beschwerdegegner äusserte sich dazu am 23. November 2017. Der Rechtsvertreter
der Beschwerdeführer reichte am 27. November 2017 eine Kostennote ein (act. 33).
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d. Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheides und die Vorbringen der
weiteren Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird –
soweit wesentlich – in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführer, deren Begehren mit dem angefochtenen Rekursentscheid
abgewiesen wurden, sind zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 12. Juni 2017 rechtzeitig
erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 14. Juli 2017 in formeller und
inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 VRP und Art. 48 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
Gemäss ständiger Rechtsprechung nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit
damit die Aufhebung der Baubewilligung vom 8. August 2016 verlangt wird, da an
Stelle der Baubewilligung der Rekursentscheid getreten ist und die Baubewilligung mit
diesem als mitangefochten gilt ("Devolutiveffekt", BGE 134 II 142 E. 1.4; BGer
1C_546/2017 vom 26. Januar 2018 E. 1.2).
1.2. Der Beschwerdegegner beantragt Nichteintreten auf die Beschwerde wegen der –
seiner Ansicht nach – eklatanten Verletzung der gesetzlichen Fristenbestimmungen,
wobei er nicht bestreitet, dass die Beschwerde mit Eingabe vom 12. Juni 2017
rechtzeitig erhoben worden ist, und auch nicht geltend macht, die Beschwerde sei
offensichtlich unzulässig (Art. 39 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 VRP), enthalte keine hinreichende
Begründung (Ziff. 2) oder sei querulatorisch oder rechtsmissbräuchlich (Ziff. 3).
Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners handelt es sich bei der Ansetzung
einer Nachfrist zur Ergänzung der rechtsgültig erhobenen Beschwerde – wofür eine
Beschwerdeerklärung nach ständiger Praxis ausreicht (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 911) – nicht um die
Erstreckung einer gesetzlichen Frist. Sodann hat der Beschwerdegegner gegen die ihm
zur Kenntnis gebrachte Erstreckung der Nachfrist am 4. Juli 2017 keine Einwendungen
bis
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erhoben (act. 6). Die Erstreckung bis 14. Juli 2017 bewegte sich schliesslich im
Rahmen des bei der Abwicklung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
üblichen Ausmasses. Der gegenüber den Beschwerdeführern erhobene Vorwurf der
eklatanten Fristverletzung oder rechtsmissbräuchlichen Verzögerungsabsicht erweist
sich damit als unbegründet.
Ferner beantragt der Beschwerdegegner das zeitliche Vorziehen der Beschwerdesache
beziehungsweise deren dringliche Behandlung mit dem Hinweis auf sein Alter. Gemäss
Art. 30 Abs. 1 lit. d und Art. 33 Abs. 2 VRP kann der Abteilungspräsident eine
Beschwerde dringlich erklären. Eine solche Dringlicherklärung war nicht geboten,
zumal es sich um eine Bausache – und nicht etwa um eine Angelegenheit, deren
rechtliche Regelung wie etwa eine Schulzuteilung keinen Aufschub erträgt – handelt
und dem Beschwerdegegner – wie aus der Begründung seiner Anträge erhellt – die
Nutzung des Ferienhauses vor wie nach der energetischen Sanierung gleichermassen
möglich ist. Eine Verletzung des Beschleunigungsgebots macht der
Beschwerdegegner schliesslich – zu Recht – nicht geltend.
1.3. Der Beschwerdegegner bestreitet die Legitimation der Beschwerdeführer, soweit
diese sich auf öffentliche Interessen berufen. Nach Art. 64 VRP in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Beschwerde berechtigt, wer an der Änderung oder
Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse
dartut. Aus Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht
(Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, BGG) ergibt sich, dass die Legitimation im
kantonalen Verfahren mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gewährleistet sein muss.
Verlangt ist nebst der formellen Beschwer (welche gegeben ist; vgl. E. 1.1), dass die
Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügen und
einen praktischen Nutzen aus der Ablehnung oder Änderung des angefochtenen
Entscheids ziehen. Ist die Beziehungsnähe gegeben, was auf die Beschwerdeführer als
Nachbarn fraglos zutrifft, braucht das Anfechtungsinteresse entgegen der Ansicht des
Beschwerdegegners nicht mit dem Interesse übereinzustimmen, das durch die von den
Beschwerdeführern als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird (Beusch/Moser/
Kneubühler, Ausgewählte prozessrechtliche Fragen im Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, ZBl 2008 S. 15 f.). Nachbarn im baurechtlichen Sinn
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können mithin im Rahmen der nach Art. 95 ff. BGG zulässigen Rügen und somit auch
vor Verwaltungsgericht die Überprüfung eines Bauvorhabens im Lichte all jener
Rechtssätze verlangen, die sich rechtlich oder tatsächlich in dem Sinn auf ihre Stellung
auswirken, dass ihnen im Fall des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht (VerwGE
B 2013/153 vom 24. März 2015 E. 2.1, www.gerichte.sg.ch; BGE 137 II 30 E. 2.2.3 und
E. 2.3 S. 33 f.; BGer 1C_139/2017 vom 6. Februar 2018 E. 1.7 mit Hinweisen). Damit
können sich die Beschwerdeführer entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners
auch auf öffentliche Interessen berufen. Denn würden sie mit einer der Rügen
durchdringen, könnte das Bauvorhaben – mit den damit verbundenen möglichen
Auswirkungen auf die Beschwerdeführer und deren Grundstück aufgrund der
Ausführung der Bauarbeiten, verringerter Grenz- und Gebäudeabstände und
möglicherweise intensiverer Nutzung – nicht wie geplant realisiert werden.
2. Nach Ansicht der Beschwerdeführer ist die Baubewilligung bereits aus formellen
Gründen aufzuheben, weil sich bei den Akten der Beschwerdebeteiligten mehrere
Pläne befänden, welche erst nach der Bewilligungserteilung erstellt und eingereicht
worden seien. Die Beschwerdebeteiligte hält dem entgegen, es seien drei Pläne
(Grundriss EG, Nordfassade, Südfassade) am 30. August 2016 bei ihr eingegangen. Die
einzige Differenz dieser Pläne zu den aufgelegten Plänen bestehe in der (neu)
planlichen Abbildung eines zusätzlichen Stellriemens von 10 cm Höhe auf der
Westseite des Baugrundstücks mit der Folge, dass sich die beiden bewilligten
Parkplätze in der Breite von je 2.60 m auf je 2.55 m reduzieren, mithin weder eine
andere Lage noch eine Vergrösserung erfahren würden (act. 22 sowie act. 13/5/12, 13,
15-18). Davon, dass die Baubewilligung wegen dieser marginalen Änderung
aufzuheben wäre oder das Verfahren nach Art. 81 ff. VRP von der Vorinstanz
wiederaufzunehmen wäre, kann keine Rede sein.
3. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, das bestehende Gebäude werde entgegen
den Angaben in den Baugesuchsunterlagen und der Baubewilligung nicht energetisch
saniert, sondern faktisch neu gebaut. Dies führen sie – nebst den Baukosten von
CHF 350'000 – auf die ihrer Ansicht nach divergierenden masslichen Angaben zurück.
Im Brandschutznachweis wird die Dämmstärke der Wände mit 200-250 mm
angegeben. Die Aussenwände weisen demnach eine Stärke von insgesamt 277-327
mm auf (act. 13/5/5). Der Architekt führt demgegenüber in der schriftlichen Erläuterung
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=01.01.2018&to_date=02.08.2018&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22bge+137+II+30%22%2Br%FCge&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F137-II-30%3Ade&number_of_ranks=0#page30
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des Bauvorhabens nur die Masse auf, welche gegen aussen in Erscheinung treten
(zusätzliche 70 mm, gemessen ab Aussenkante der bestehenden Tragkonstruktion;
act. 13/5/10), somit die äussere Gebäudeabmessung erweitern (act. 13/5/10). Die neue
Innendämmung ist in den Baugesuchsplänen weder vermasst, noch im
Erläuterungsschreiben angegeben. Diese Massangaben lassen sich nicht mit
denjenigen im Brandschutznachweis vergleichen. Es wäre unverhältnismässig, eine
Baubewilligung aufzuheben, wenn – wie vorliegend – die Prüfung des Bauvorhabens
auf Übereinstimmung mit dem massgebenden Recht trotz allfälliger Mängel in den
Baugesuchsunterlagen möglich ist (BGer 1C_663/2015 vom 5. April 2016 E. 2.3). Nach
Ansicht der Vorinstanz, welche diese nebst den Akten anhand des Augenscheins
erhärten konnte, sowie des AREG führen die baulichen Massnahmen nicht zu
wesentlichen Eingriffen in die tragende Konstruktion, zumal das Dach mit Lukarnen, die
Böden und die Geschossdecke erhalten bleiben (act. 2 E. 4.3, act. 13/5/4). Dieser
Ansicht ist – trotz der erheblichen Baukosten – zuzustimmen; aus den Akten kann nicht
auf einen faktischen Neubau geschlossen werden. Der vollständige Abbruch und
Wiederaufbau eines bestandesgeschützten Gebäudes ist im Übrigen unter Umständen
rechtlich zulässig (vgl. dazu E. 4).
4.
4.1. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, das Gebäude geniesse keinen
Bestandesschutz, weil die Beschwerdebeteiligte zwar zwischen 1984 und 1992
verschiedene Bewilligungen erteilt habe, diese aber nicht sämtliche vorgenommenen
Bauarbeiten und Anpassungen des Gebäudes abdecken würden. Zudem seien
verschiedene Vorschriften verletzt worden. Die Einwandung des Sitzplatzes verletze
den Gewässerabstand. Ferner fehle die erforderliche kantonale Zustimmung, was die
Nichtigkeit der Bewilligungen zur Folge habe. Auch die Unterschreitung des Grenz- und
Gebäudeabstands sei missachtet worden. Mit der Bewilligung der Aufstockung um das
Dachgeschoss sei die Ausnützungsziffer bereits ohne Einbezug der Fläche des
umwandeten Sitzplatzes überschritten worden. Die Dachaufstockung sei nicht wie
bewilligt ausgeführt worden, die Dachgauben seien anders gestaltet und es sei erneut
ein gedeckter Sitzplatz geschaffen worden. Zu einem späteren Zeitpunkt seien ohne
Bewilligung vorstehende Zierbalken erstellt worden. Der Abbruch der ehemaligen
Aussenwand zwischen Wohnraum und Sitzplatz und dessen Integration in den
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Hauptraum sei nie bewilligt worden, der verglaste Sitzplatz habe nie über eine Heizung
verfügt und sei deshalb zu Unrecht zur vorbestehenden Fläche gezählt worden. Der
1992 bewilligte Anbau des Geräteraums sei grösser als bewilligt erstellt worden. Er
unterschreite sowohl den ordentlichen als auch den für Anbauten geltenden
Grenzabstand. Dennoch solle unzulässigerweise das bestehende Dach abgebrochen
und der Anbau auf 1.80 m erhöht werden. Die Erhöhung der Anbaute habe mit der
energetischen Sanierung nichts zu tun. Das Gebäude weise heute keine Heizung auf,
die eine ganzjährige Nutzung erlaube, der bestehende Elektrospeicherofen verhindere
im Winter lediglich das Gefrieren der Leitungen. Die installierte Gasheizung mit im
Freien aufgebauten Gasflaschen habe der Beschwerdegegner auf Intervention der
Beschwerdeführer im Herbst 2015 ausser Betrieb nehmen müssen. Der in den
Baugesuchsunterlagen als bestehend ausgewiesene Kiesplatz sei nie bewilligt worden.
Gemäss Orthofoto aus dem Jahr 2004 hätten sich vor dem Gebäude noch zwei grosse
Bäume befunden, diese seien entfernt und der Platz ohne Bewilligung aufgeschüttet
und eingekiest worden. Überdies liege das Grundstück in einem Baumschutzgebiet
und sei das Fällen von Bäumen mit einem Stammumfang von mehr als 50 cm
bewilligungspflichtig. Die Dusche sei nie bewilligt worden; bewilligt worden sei
ursprünglich nur ein WC. Mit der nun geplanten Solarthermie-Anlage mit Speicherboiler
werde eine deutliche Komfortsteigerung angestrebt. 2014 sei eine erneute
Sitzplatzerweiterung zur Seeseite, im Gewässerabstand liegend, vorgenommen
worden. Das Haus sei derzeit nicht dazu geeignet, ganzjährig bewohnt zu werden, mit
dem Einbau des Pelletofens und des Solarthermie-Panels auf dem Dach werde dies
aber der Fall sein.
4.2. Nach Art. 24c des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700, RPG) sind
bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone, die nicht
mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche
Bauten können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert,
massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt
worden sind (Abs. 2). Eine Änderung gilt als teilweise und eine Erweiterung als
massvoll, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in
den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind
zulässig (Art. 42 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung, SR 700.1, RPV). Massgeblicher
Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die
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Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand (Abs. 2).
Abs. 3 von Art. 42 RPV macht zur Beurteilung der Wahrung der Identität u.a.
flächenmässige Vorgaben und bestimmt in lit. c, dass bauliche Veränderungen keine
wesentlich veränderte Nutzung ursprünglich bloss zeitweise bewohnter Bauten
ermöglichen dürfen. Das Anbringen einer Aussenisolation gilt nach Art. 42 Abs. 3 lit. a
RPV als Erweiterung innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens.
4.3. Vorab ist die Frage zu klären, ob das Ferienhaus – mindestens soweit heute
bestehend – rechtmässig erstellt wurde beziehungsweise welcher Zustand des
Ferienhauses Besitzstandsgarantie im Sinn von Art. 24c RPG geniesst.
Grundvoraussetzung der Besitzstandsgarantie ist, dass die fragliche Baute
rechtmässig erstellt oder geändert worden ist, bevor das betreffende Grundstück
Bestandteil des Nichtbaugebiets im Sinne des Bundesrechts wurde (Art. 41 Abs. 1
RPV). Während die Vorinstanz mit dem AREG davon ausgeht, das Grundstück sei am
22. Dezember 1998 dem Nichtbaugebiet zugewiesen worden (act. 2 E.4 2 und E. 4.4.5,
act. 13/10), vertreten die Beschwerdeführer die Auffassung, in Gemeinden, welche bis
am 31. Dezember 1987 nicht über eine den Anforderungen des RPG entsprechende
Nutzungsplanung verfügten, habe ab 1. Januar 1988 nur noch das weitgehend
überbaute Gebiet als Bauzone gegolten. Ausserhalb dieses Gebietes würden Bauten
nur Besitzstandsschutz geniessen, soweit eine Bewilligung nach Art. 24 ff. RPG mit
kantonaler Zustimmung vorliege. Andernfalls seien die Bauten formell und materiell
rechtswidrig.
4.4. Unter Art. 24c RPG fallen Bauten, die vor der Einführung der Trennung der
Bauzonen von den Nichtbauzonen in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht
erstellt worden sind. Als massgebender Stichtag dieser Trennung gilt gemäss ständiger
Rechtsprechung das Inkrafttreten des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes am
1. Juli 1972 (BGE 129 II 396 E. 4.2.1; BGer 1C_312/2016 vom 3. April 2017 E. 2.1 mit
Hinweis auf BGer 1C_488/2010 vom 8. September 2011 E. 2.3, in: ZBl 113/2012
S. 271). Unter Art. 24c RPG fallen ferner Bauten, die nach dem 1. Juli 1972 in einer
Bauzone errichtet wurden, welche später als Folge einer Zonenplanänderung einer
Nichtbauzone zugewiesen wurde oder welche infolge Fristablaufs von Art. 35 Abs. 1
lit. b RPG von Gesetzes wegen nach Art. 36 Abs. 3 RPG seit 1. Januar 1988 zur
Nichtbauzone zu rechnen sind. Überdies geniessen Bauten den Besitzstandsschutz
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von Art. 24c RPG, wenn sie zwischen dem 1. Juli 1972 und dem Inkrafttreten des RPG
am 1. Januar 1980 zwar nicht in einer Bauzone, aber in einem Gebiet errichtet wurden,
das innerhalb eines gewässerschutzkonformen Generellen Kanalisationsprojekts (GKP)
lag (Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Bauen ausserhalb der Bauzone, Bern 2017, Rz. 17 zu Art. 24c RPG; Hänni, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2016, S. 205 ff. sowie FN 644;
Bundesamt für Raumentwicklung, Erläuterungen zur RPV und Empfehlungen für den
Vollzug [200072001], Teil V. Bewilligungen nach Artikel 24c RPG, Änderungen an
zonenwidrig gewordenen Bauten und Anlagen, S. 5, FN 3, www.are.admin.ch/are/de/
home/raumentwicklung-und-raumplanung/raumplanungsrecht/bauen-ausserhalb-der-
bauzonen/erlaeuterungen-zur-rpv-und-empfehlungen-fuer-den-vollzug--2000-2.html).
Obiges muss analog für Bauten gelten, die vor dem 1. Juli 1972 rechtmässig erstellt
und in der Übergangsphase bis 31. Dezember 1987 – in einer altrechtlichen Bauzone
liegend – baulich rechtmässig erweitert wurden.
4.5. Seit dem 1. Januar 1988 haben altrechtliche, nicht bundesrechtskonforme
Nutzungspläne ihre bundesrechtliche Wirkung verloren und es kommt Art. 36 Abs. 3
RPG direkt zur Anwendung. Seither gilt, solange keine bundesrechtskonformen
Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, nur noch das
weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone. Ob eine den Anforderungen des
Bundesrechts genügende Bauzone vorliegt oder nicht, ist nicht parzellen- oder
quartierweise zu beurteilen, sondern anhand der damaligen Nutzungsplanung der
Gemeinde insgesamt. Diese muss als Ganzes den Anforderungen des RPG genügt
haben (Art. 35 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 3 RPG; BGE 118
Ib 38 E. 4; BGE 122 II 326 E. 5; Hänni, a.a.O., S. 151, FN 354 und S. 205; Ruch, a.a.O.,
Rz. 30 zu Art. 36 RPG). Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets wurde von der
Rechtsprechung gleich wie derjenige in Art. 15 RPG in dessen Fassung vor dem 1. Mai
2014 ausgelegt und in beiden Fällen eng verstanden (Ruch, a.a.O., Rz. 33). Das
weitgehend überbaute Gebiet umfasst im Wesentlichen den geschlossenen
Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken. Ob ein Grundstück im weitgehend
überbauten Gebiet liegt, beurteilt sich gebietsbezogen, parzellenübergreifend, anhand
der gesamten bestehenden Siedlungsstruktur. Überbautes Gebiet in diesem Sinn liegt
nur vor, soweit die bereits vorhandene Überbauung Siedlungscharakter aufweist;
ausschlaggebend dafür sind das Ausmass, in dem sich Art und Nutzung der Bauten
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von der Bewirtschaftung des Umlandes gelöst haben, eine geschlossene Überbauung
darstellen, erschlossen und miteinander oder den übrigen Bauzonen verbunden sind
und eine öffentliche Infrastruktur besteht. Dies ist in der Regel zu verneinen für
periphere Gebiete, selbst wenn dort schon eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat
(BGer 1C_252/2012 vom 12. März 2013 E. 6.1 mit weiteren Hinweisen; Riva, in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., Rz. 183 zu Art. 5 RPG). Bauten und
Anlagen, die in einer altrechtlichen Bauzone liegen und nicht in Gebieten, die im Sinn
von Art. 36 Abs. 3 RPG als weitgehend überbaut gelten, können somit nur unter den
Voraussetzungen von Art. 24 ff. RPG bewilligt werden (Waldmann/Hänni, Stämpflis
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 8 zu Art. 35).
4.6. Vor der Zonenplanänderung vom 22. Dezember 1998 galt in Bezug auf das
Grundstück des Beschwerdegegners, soweit aus den Akten ersichtlich, in
raumplanerischer Hinsicht ausschliesslich der vom Baudepartement am 6. März 1973
genehmigte Schutzzonenplan F._-Fluss vom 6. März 1973 mit den zugehörigen
besonderen Vorschriften (besV, act. 8/13a sowie act. 13/10/1 und 8). Bei den Akten
befinden sich verschiedene Versionen der besonderen Vorschriften zu diesem
Schutzzonenplan: Die Beschwerdeführer liessen eine offenbar noch auf die Rechtslage
vor Erlass des ersten kantonalen Baugesetzes gestützte Fassung einreichen (act. 8/13a
mit Erlassdatum), während in den Vorakten des AREG eine auf Art. 99 des damaligen
kantonalen Baugesetzes (sGS 731.1; aBauG) gestützte Version vorhanden ist
(act. 13/10/1 und 8 ohne Erlassdatum). Erstere bestimmt in Art. 4/Zonenvorschriften/
Zonierung, das vom Schutzzonenplan erfasste Gebiet gelte als übriges
Gemeindegebiet (Abs. 1). Nach Abs. 2 war die Gemeinde nicht verpflichtet, im
Schutzzonenplangebiet die Erschliessung selbst vorzunehmen oder Kosten an die
Erschliessung zu leisten. Letztere Fassung der besonderen Vorschriften zum
Schutzzonenplan weist in Art. 4 nur diesen, mit Abs. 2 der erstgenannten Fassung
identischen Wortlaut auf; Abs. 1 fehlt. Im Übrigen stimmen die beiden Versionen soweit
hier interessierend überein. Demnach bezweckte der Schutzzonenplan den Schutz des
Mündungsgebietes des F. Flusses vor unkontrollierter Überbauung und die Erhaltung
der Seeufer und Riedgebiete mit ihrem ursprünglichen Pflanzen- und Tierbestand
(Art. 1 besV). Der Schutzzonenplan ersetzte im von ihm umfassten Gebiet den
Zonenplan der Gemeinde X._ vom 5. März 1963 (Art. 3 Abs. 2 besV). Das Grundstück
des Beschwerdegegners – fernab des Siedlungsgebiets zwischen der an den F._-
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Fluss angrenzenden Grünzone und der Landwirtschaftszone gelegen – befand sich
gemäss Schutzzonenplan in der Zone D. Dort waren eingeschossige Wohnbauten mit
einer maximalen Ausnützung von 0.1 gestattet (Art. 14 Abs. 1 besV). Art. 14 Abs. 2
besV regelte zudem die zulässigen Gebäudeabmessungen sowie den Grenzabstand.
Diese Schutzverordnung wurde mit Erlass des Zonenplans und der neuen
Schutzverordnung am 22. Dezember 1998 aufgehoben und das Gebiet dem übrigen
Gemeindegebiet sowie der Freihaltezone, beides Nichtbauzonen, zugewiesen. Wie sich
bereits aus dem Regelungszweck (Art. 1 besV) ergibt, handelte es sich bei dieser
Schutzzone – wie dies auch bei den Schutzzonen nach Art. 17 RPG der Fall ist, soweit
diese nicht eine Bauzone überlagern (Jeannerat/Moor, in: Aemisegger/Moor/Ruch/
Tschannen [Hrsg.], a.a.O., Rz. 9 zu Art. 17 RPG) – nicht um eine den Anforderungen
des RPG genügende Bauzone. Seit Ablauf der in Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG festgelegten
Frist von acht Jahren seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes ist der Perimeter
der Schutzverordnung somit zur Nichtbauzone zu zählen. Referenzzeitpunkt für die
Anwendung von Art. 24c RPG ist somit der rechtmässige Bestand am 1. Januar 1988
und nicht derjenige am 22. Dezember 1998.
4.7. In Bezug auf die von den Beschwerdeführern bereits vor Vorinstanz angeführten
Rügen, wonach nicht alle Erweiterungen des Gebäudes bewilligt worden seien, erwog
die Vorinstanz, der bauliche Zustand sei den Beschwerdeführern seit sehr vielen
Jahren bekannt und sie hätten nach dem Grundsatz von Treu und Glauben längst
Einsprache erheben müssen, sofern die damaligen Bewilligungsverfahren tatsächlich
formell mangelhaft gewesen sein sollten. Es widerspreche dem Grundsatz von Treu
und Glauben, erst im Jahr 2016 – im Rahmen der geplanten energetischen Sanierung
des Ferienhauses – die formelle und materielle Rechtmässigkeit der damals erteilten
Bewilligungen in Frage zu stellen. Die Rügen seien verspätet und die in den Jahren
1984 bis 1992 erteilten Baubewilligungen in formelle Rechtskraft erwachsen (act. 2
E. 4.1.3). Im Zusammenhang mit Art. 24c RPG besteht kein Raum für die Anwendung
des Vertrauensgrundsatzes, wenn es um die Frage der Zulässigkeit der Erneuerung,
der teilweisen Änderung, der massvollen Erweiterung oder des Wiederaufbaus einer
ausserhalb der Bauzone liegenden Baute oder Anlage geht. Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzone sind entweder legal oder illegal erstellt worden. Eine dritte
Kategorie besteht gemäss Bundesgericht nicht. Bei illegal erstellten Bauten ist in erster
Linie zu prüfen, ob die Rechtswidrigkeit bloss formeller oder auch materieller Natur ist.
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Hierzu ist grundsätzlich ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen
(BGer 1A.17/2004 vom 19. Mai 2004 E. 2.2.5). Kann eine nachträgliche Bewilligung
nicht erteilt werden, dürfen solche demnach nicht rechtmässig erstellten Bauten und
Anlagen nur soweit unterhalten werden, als die Unterhaltsarbeiten nicht
bewilligungspflichtig sind (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 4 zu Art. 24c RPG; BGer
1C_514/2011 vom 6. Juni 2012 E. 5.4). Gilt vorliegend nicht der 22. Dezember 1998 als
Referenzzeitpunkt, sondern der 1. Januar 1988, geniessen alle baulichen
Veränderungen des Gebäudes sowie von dessen Umgebung, die ohne oder – ab
1. Januar 1988 – nur mit Bewilligung der Beschwerdebeteiligten, ohne kantonale
Zustimmung, vorgenommen wurden, keinen Bestandesschutz, es sei denn, sie können
nachträglich bewilligt werden. Soweit bauliche Änderungen des heute bestehenden
Gebäudes einschliesslich dessen Umgebung auch nachträglich nicht bewilligt werden
können, gelangt Art. 24c RPG somit unabhängig davon nicht zur Anwendung, ob die
Beschwerdeführer den baurechtswidrigen Zustand schon früher hätten rügen können
oder nicht.
4.8. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist der angefochtene Entscheid aufzuheben und
die Sache an die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 1029). Diese hat den Sachverhalt neu unter dem Aspekt zu prüfen, dass das
Baugrundstück seit dem 1. Januar 1988 und nicht erst seit 22. Dezember 1998 in einer
Nichtbauzone liegt. Seit 1. Januar 1988 durften bewilligungspflichtige Änderungen an
bestehenden Bauten nicht mehr gestützt auf die kommunale Schutzverordnung,
sondern nur noch nach Massgabe von Art. 24 f. RPG bewilligt werden. Bei der
Neuprüfung hat die Beschwerdebeteiligte zu berücksichtigen, dass rechtswidrig
errichtete oder geänderte Bauten ausserhalb der Bauzone keinen Bestandesschutz im
Sinn von Art. 24c RPG geniessen und nur unterhalten werden können, soweit dies mit
bewilligungsfrei zulässigen Massnahmen geschieht (BGer 1C_514/2011 vom 6. Juni
2012 E. 5.4). Soweit die nach dem 1. Januar 1988 ohne kantonale Zustimmung
vorgenommenen Änderungen (insbesondere Dachaufstockung, Anbau Geräteraum)
nachträglich bewilligt werden können, ist überdies zu beachten, dass von der
Möglichkeit, zonenwidrige Bauten teilweise zu ändern, nur einmal Gebrauch gemacht
werden darf (BGE 127 II 215 E. 3.a).
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4.9. Auch die Frage der Identität der Baute beurteilt sich neu nach dem
Referenzzeitpunkt am 1. Januar 1988. Dazu ergibt sich Folgendes: Nach Art. 42 Abs. 1
RPV gilt eine Änderung als teilweise und eine Erweiterung als massvoll, wenn die
Identität der Baute einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt
bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig. Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts wird die Identität einer Baute unter Umständen dann nicht mehr
gewahrt, wenn mit dem Bauvorhaben eine Nutzungsintensivierung beispielsweise von
einem Sommerhaus in ein ganzjährig bewohnbares Einfamilienhaus einhergeht, wobei
das Bundesgericht eine solche Nutzungsintensivierung für sich allein betrachtet nicht
als vorn vornherein unzulässig erachtet. Vielmehr müssen weitere Umstände vorliegen,
welche dazu führen, dass die Identität bzw. Wesensgleichheit der Baute nicht mehr in
den wesentlichen Zügen gewahrt wird (BGer 1C_312./2016 vom 3. April 2017 E. 4.2 f.).
Vorliegend soll ein Holzhaus, welches praktisch keine Wärmedämmung und keinen
Witterungsschutz aufweist, mit einer aussen- sowie einer innenliegenden Dämmung
und einem Witterungsschutz versehen werden. Über die aussenliegende Dämmung soll
neu eine vertikale Holzlattung (bestehend: horizontale Lattung des Dachgeschosses
und des eingewandeten Sitzplatzes; verputzte Ausfachungen zwischen der
Holzkonstruktion im übrigen Teil des Erdgeschosses; act. 13/18 sowie 13/5/10) mit ca.
25 mm Stärke und eine Holzschalung mit ebenfalls 25 mm Stärke als Witterungsschutz
montiert werden. Auch das Dach wird innen- und aussenseitig nachgedämmt
(act. 13/5/10). Überdies werden die Fensteröffnungen neu gestaltet (act. 13/5/18) und
im Obergeschoss ein Fenster zu einer Fenstertüre erweitert (act. 13/5/19). Hinzu
kommen die Änderungen an der Umgebung. All diese Änderungen führen dazu, dass
das ursprünglich einfache, unbeheizte Sommerhaus neu beheizt und ganzjährig
bewohnt werden kann. Ob das Bauvorhaben unter diesen Umständen die Identität
wahrt, hängt massgeblich davon ab, ob die nach dem Referenzzeitpunkt errichtete
Aufstockung des Ferienhauses um ein Dachgeschoss sowie der Anbau eines
Geräteraums und allfällige weitere Änderungen des Gebäudes und der Umgebung im
Lichte von Art. 24 ff. RPG rechtmässig bewilligt wurden oder nicht beziehungsweise
nachträglich bewilligt werden können.
4.10. Soweit die Beschwerdeführer in Bezug auf den Grenz- und Gebäudeabstand
rügen, das Anbringen einer Aussenisolation lasse sich nicht mehr unter Art. 77 Abs. 1
BauG subsumieren, ist ihnen nicht zu folgen. Mit der Vorinstanz (act. 2 E. 5) ist
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festzuhalten, dass die zusätzliche Unterschreitung des Grenz- und Gebäudeabstands
durch das innen- und aussenseitige Anbringen einer Isolation keine wesentliche
Verstärkung der Rechtswidrigkeit herbeiführt.
4.11. Soweit die Beschwerdeführer die Verletzung des Gewässerabstands durch die
Einwandung des Sitzplatzes beanstanden, ist auf den Amtsbericht des kantonalen
Tiefbauamtes vom 20. Januar 2017 (Beilage zu act. 13/12) zu verweisen. Das heute
bestehende Gebäude befindet sich demnach vollständig ausserhalb des 25 m-
Abstandes des im Zeitpunkt des Amtsberichts anwendbaren und bis 30. September
2017 in Kraft gewesenen Art. 59 Abs. 1 aBauG. Ob auch der (gemäss
Übergangsbestimmungen allerdings nur noch bis 31. Dezember 2018 anwendbare)
übergangsrechtlich geltende Abstand von 20 m (vgl. Übergangsbestimmungen zur
Änderung vom 4. Mai 2011 der Gewässerschutzverordnung, SR 814.201, GSchV)
eingehalten ist, ist dem Amtsbericht nicht zu entnehmen. Im Rahmen der
Neubeurteilung ist auch diese Frage zu klären. Dabei ist allerdings darauf hinzuweisen,
dass Art. 41c GSchV im Anwendungsbereich von Art. 24c RPG keine eigenständige
Bedeutung zukommt (BGer 1C_345/2014 vom 17. Juni 2015 E. 4.1.3 zu Art. 41c Abs. 2
GSchV in der alten, inzwischen aufgehobenen Fassung).
5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens – der angefochtene Entscheid ist aufzuheben
und die Angelegenheit mit ergebnisoffenem Ausgang zur neuen Beurteilung an die
Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen – sind sowohl die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens als auch diejenigen des Rekursverfahrens (CHF 4'000) dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP; VerwGE B 2017/76 vom
16. August 2018 E. 5). Eine Entscheidgebühr von CHF 3'500 für das
Beschwerdeverfahren ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung,
sGS 941.12). Den Beschwerdeführern ist der im Beschwerdeverfahren geleistete
Kostenvorschuss von CHF 3'500 zurückzuerstatten. Die Vorinstanz ist anzuweisen, den
Beschwerdeführern den von ihnen im Rekursverfahren geleisteten Kostenvorschuss
von CHF 1'000 zurückzuerstatten.
5.1. Die Beschwerdeführer, welche das Rekursverfahren selbständig führten, haben
Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung im Beschwerdeverfahren (Art. 98
Abs. 1, Art. 98 und Art. 98 VRP, letzterer in Verbindung mit Art. 106 Abs. 1 und bis ter
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Art. 107 Abs. 2 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272). In der
Verwaltungsrechtspflege beträgt das Honorar pauschal CHF 1'000 bis 12'0000 vor
Verwaltungsgericht, Verwaltungsrekurskommission und Versicherungsgericht (Art. 22
Abs. 1 lit. a und b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten,
sGS 963.75, HonO). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das
Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der
Bemühungen, der Schwierigkeit des Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der
Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO). Nach der Praxis müssen Gericht und
Verwaltungsbehörden eingehend begründen, wenn sie die Honorarpauschalen
unterschreiten oder wenn sie sich über die Vorbringen, mit denen ein
ausserordentlicher Aufwand geltend gemacht wird, hinwegsetzen. Ansonsten müssen
die Gründe für Kürzungen der Kostennote nur summarisch dargelegt werden, und der
Vertreter braucht nicht vorgängig angehört zu werden (R. Hirt, Die Regelung der Kosten
nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen SZ/St. Gallen 2004,
S. 208). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer beantragt gemäss Kostennote (act.
33) für das Beschwerdeverfahren ein Pauschalhonorar von CHF 11'500, zuzüglich 4%
Barauslagen und 8% Mehrwertsteuer, insgesamt CHF 12'916.80. Einen konkreten
Nachweis über den getätigten Aufwand, namentlich einen Zeitaufschrieb, hat der
Rechtsvertreter nicht ins Recht gelegt. Der Aufwand, der den Ansatz für das
Pauschalhonorar von CHF 12'000 bis auf CHF 500 ausschöpft, ist daher nicht konkret
nachvollziehbar und wäre im Übrigen lediglich eines der für die Festlegung der
pauschalen Entschädigung massgebenden Kriterien (vgl. VerwGE B 2010/19 vom 1.
Juli 2010 E. 2.4; B 2014/214 vom 27. November 2015 E. 4.2.1). Eine ausseramtliche
Entschädigung in der Höhe von CHF 6'000 (einschliesslich des vom Rechtsvertreter
geltend gemachten Zuschlags für den Beizug erst im Verfahren vor Verwaltungsgericht)
erscheint vorliegend angemessen. Hinzu kommen Barauslagen von CHF 240 (vier
Prozent von CHF 6'000, Art. 28 Abs. 1 HonO) und – die anwaltlichen Leistungen
wurden im Wesentlichen vor dem 1. Januar 2018 erbracht – acht Prozent
Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO; Ziff. 2.1 der MWST-Info 19 zur Steuersatzänderung per
1. Januar 2018, www.estv.admin.ch).