# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 8d51a1c5-02fd-4fb6-b810-ad65e04e7356
**Court:** GR_VG
**Chamber:** GR_VG_001
**Year:** 2021
**Language:** it
**Jurisdiction:** GR / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. Ritenuto in fatto:
1. Nel marzo 2021 il Municipio del Comune di B._, tramite il
progettista arch. D._, ha messo in appalto diverse opere (tra cui
quelle da carpentiere-copritetto qui in oggetto) nell'ambito della
sistemazione dell'Alpe E._ in B._. Al progettista il
Comune aveva demandato il compito di elaborare il progetto, allestire il
preventivo dei costi nonché individuare, una volta stabiliti, il tipo di lavori
da effettuare e i relativi costi nonché la divisione delle opere in edilizia
principale, secondaria e forniture e la procedura idonea per la messa in
appalto in rispetto delle disposizioni legali e del Manuale cantonale sugli
appalti e in considerazione dei valori soglia.
2. Il progettista ha contattato delle imprese per l'inoltro di offerte concorrenti.
Nel capitolato preparato dal progettista il tipo di procedura di messa in
appalto era definito sia come "Procedura a invito. Invito per incarico
diretto" (Pos. 221.300), sia come "Incarico diretto." (Pos. 221.400). Dopo
aver valutato le offerte ottenute, relativamente alle opere da carpentiere-
copritetto dall'C._ SAGL per l'importo di CHF 138'942.69 (IVA
inclusa) e dalla A._ SAGL per l'importo di CHF 134'815.53 (IVA
inclusa), il progettista ha trasmesso al Comune l'incarto contente le offerte
e la sua proposta di delibera delle opere alle rispettive imprese per il
relativo importo ma senza ulteriore motivazione. Riguardo alle opere da
carpentiere-copritetto il progettista ha proposto la delibera alla
A._ SAGL, che aveva presentato l'offerta più vantaggiosa.
3. Il 16 agosto 2021 il Municipio ha contattato l'C._ SAGL, essendo
questa l'unica ditta ad aver presentato un'offerta sia per le opere da
impresario costruttore sia per quelle da carpentiere-copritetto, per vagliare
la possibilità di incaricarle l'esecuzione di entrambe le opere, cosa che, a
mente del Municipio, avrebbe consentito un'esecuzione senza interruzioni
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nei tempi ristretti a disposizione. Stando alle dichiarazioni dell'C._
SAGL, il Municipio le avrebbe inoltre offerto la possibilità di concedere uno
sconto sull'offerta. Oltre a ciò, essa avrebbe confermato al Municipio che
avrebbe eseguito le opere senza subappalti e che poteva garantire
un'esecuzione nel tempo stabilito.
4. Nella seduta del 17 agosto 2021 il Municipio ha deliberato tutti i lavori per
la sistemazione dell'Alpe E._. I lavori da carpentiere-copritetto
(nonché quelli da impresario costruttore qui non oggetto di ricorso) sono
stati assegnati all'C._ SAGL, relativamente alle opere da
carpentiere-copritetto per l'importo totale di CHF 131'995.55 (IVA inclusa)
dopo deduzione di uno sconto del 5 % sul lordo dell'offerta.
5. Il 27 agosto 2021 il Municipio ha comunicato all'C._ SAGL (qui di
seguito: aggiudicataria) l'aggiudicazione dell'appalto per le opere da
carpentiere-copritetto (nonché quelle da impresario costruttore qui non
oggetto di ricorso) per suddetto importo. Una relativa notifica all'ulteriore
offerente (A._ SAGL) non è avvenuta.
6. Il 6 settembre 2021 la A._ SAGL ha chiesto al Comune come mai
non aveva ricevuto il protocollo di apertura delle offerte inerente ai lavori
per i quali era stata invitata e ne ha richiesto l'edizione, sapendo di essere
il miglior offerente e osservando che ci sarebbe stato qualcosa di non
molto chiaro.
7. Il 9 settembre 2021 il Comune ha chiesto delucidazioni alla A._
SAGL riguardo a chi che le avrebbe comunicato la graduatoria delle offerte
e a quando avrebbe ricevuto questa comunicazione nonché riguardo
all'asserzione che ci sarebbe qualcosa di non molto chiaro. Inoltre, il
Comune le ha riferito che avrebbe ricevuto una presa di posizione nei
prossimi giorni.
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8. Dopo che il 19 settembre 2021 il progettista aveva comunicato al Comune
che la procedura seguita era a invito per incarico diretto, con lettera del 20
settembre 2021 anticipata per e-mail il Municipio ha chiesto chiarimenti
risp. un rapporto completo al progettista riguardo alla messa in appalto
delle opere da impresario costruttore, da carpentiere-copritetto e da
lattoniere per la sistemazione dell'Alpe E._, segnatamente
riguardo al tipo di procedura adottato, al numero di ditte che avevano
ricevuto il relativo modulo e delle offerte consegnate nonché al rapporto di
controllo delle offerte e alle informazioni fornite alle ditte interessate. Una
conferma sulla correttezza delle informazioni fornite alle ditte interessate
dalla commessa veniva richiesta al progettista poiché due ditte (la
ricorrente nella procedura qui in oggetto e la ricorrente nelle procedure U
21 74 e 76) avevano comunicato al Municipio la propria insicurezza circa
il risultato delle gare d'appalto. In assenza di precise risposte da parte del
progettista, il Municipio ha proceduto all'analisi dell'operato del progettista.
9. Il 20 settembre 2021 il patrocinatore della A._ SAGL ha chiesto al
Comune di trasmettergli la formale decisione di delibera per l'appalto delle
opere da carpentiere-copritetto nonché di poter visionare il relativo incarto
completo.
10. Con lettera del 20 settembre 2021 il Municipio ha comunicato alle due
partecipanti la decisione, munita del rimedio legale, di ripetere la
procedura d'appalto per le opere da carpentiere-copritetto. Come
motivazione il Municipio ha addotto che dall'analisi delle posizioni nel
modulo d'offerta avrebbe rilevato che un'esecuzione così come esposta
presenterebbe delle incognite esecutive e di costi. Esso non potrebbe
quindi garantire un'esecuzione sia a livello di costi che tecnico-esecutivo.
Una riproposta dell'appalto con un'impostazione tecnica diversa e più
completa potrebbe garantire al Municipio una possibilità dei costi più
analitica e garantita a livello d'importo dell'esecuzione dell'opera, oltre alla
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modifica di parti costruttive. Inoltre, il modulo d'offerta racchiuderebbe
opere che potrebbero essere oggetto di subappalti, la cui responsabilità
indiretta andrebbe assunta dalla ditta appaltatrice. Ciò andrebbe sommato
al fatto che "il coinvolgimento di ditte di artigiani locali specializzate in
opere del proprio campo, rischiano di essere escluse dal progetto. Oppure
in alternativa nelle delibere a livello contrattuale andrebbero scorporate
parti di elementi costruttivi, cosa che potrebbe anche non rendere
concorrenziali le ditte offerenti di elementi della carpenteria principale o
secondaria". Infine, il limite richiesto dalla base legale in riferimento al tipo
di procedura scelto (incarico diretto) sarebbe superato.
11. Con e-mail del 21 settembre 2021 il patrocinatore della A._ SAGL
ha chiesto nuovamente al Comune l'acceso agli atti, considerato il breve
termine di ricorso di 10 giorni. Lo stesso giorno il Comune gli ha risposto
che avrebbe richiesto la documentazione al progettista e che lo avrebbe
avvisato appena ne sarebbe giunto in possesso. Non avendo avuto
risposta, con e-mail del 24 settembre 2021 il patrocinatore ha sollecitato il
Comune la messa a disposizione degli atti.
12. Il 29 settembre 2021 la A._ SAGL (qui di seguito: ricorrente) ha
inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo contro la decisione di
ripetizione della procedura d'aggiudicazione delle opere da carpentiere-
copritetto nell'ambito della sistemazione dell'Alp E._ chiedendone
l'annullamento e che di conseguenza sia fatto ordine al Comune di
proseguire la procedura d'aggiudicazione e di appaltare le opere da
carpentiere-copritetto alla ricorrente per l'importo di CHF 134'815.53 (IVA
inclusa); in via eventuale, essa chiedeva che sia fatto ordine al Comune di
proseguire la procedura d'aggiudicazione delle opere da carpentiere-
copritetto. In via formale, essa ha chiesto il conferimento dell'effetto
sospensivo al ricorso e che di conseguenza sia fatto divieto al Comune di
adottare qualsiasi atto in esecuzione dell'impugnata decisione. Nella
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motivazione, la ricorrente ha innanzitutto rimostrato una lesione del diritto
di essere sentiti, visto che il Comune non le avrebbe messo a disposizione
gli atti della relativa procedura. Materialmente, essa ha eccepito che il
Comune non avrebbe addotto un motivo concreto e oggettivo perché il
progetto debba essere rivalutato a causa di un ripensamento tecnico e con
l'introduzione di nuove prestazioni. Inoltre, anche la tempistica non
sarebbe data visto che non sarebbe realistico che il Comune, assistito da
un progettista valido e di lunga esperienza, si sia accorto solamente dopo
l'apertura delle offerte delle incognite e divergenze asserite dal convenuto.
L'inconsistente motivazione lascerebbe poi trasparire il sospetto che
l'interruzione sia stata provocata per non aggiudicare i lavori alla
ricorrente. Oltre a ciò, sarebbe incomprensibile l'ipotesi del Comune
secondo cui il modulo conterrebbe delle opere che potrebbero essere
oggetto di subappalto. Mettere in discussione ora questo punto sarebbe
inaccettabile, così come la motivazione della tutela di "ditte artigianali locali
specializzate", che darebbe un'impressione di nepotismo e protezionismo.
13. Con decreto procedurale 1° ottobre 2021 il Giudice istruttore ha conferito
l'effetto sospensivo al ricorso e interdetto ogni misura esecutiva.
14. Nella presa di posizione del 13 ottobre 2021 il Comune di B._ (qui
di seguito: convenuto) ha chiesto il rigetto del ricorso per quanto ricevibile;
subordinatamente che la procedura sia dichiarata evasa e stralciata. Il
convenuto ha sottolineato che il tipo di procedura per la commessa in
questione era quella dell'incarico diretto (con richiesta di offerte a più
concorrenti) e non quella a invito, come confermato dal progettista. Stando
alle dichiarazioni del convenuto, visto che l'Alpe E._ si troverebbe
a un'altitudine di 1948 m.s.m., la tempistica lavorativa sarebbe al massimo
di 1.5-2 mesi per cui le opere da impresario costruttore e da copritetto si
sarebbero dovute affidare a una singola ditta per ragioni di tempistica. La
convocata, oltre a essere una ditta specializzata e domiciliata nel Comune
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di B._ da più di 20 anni, avrebbe confermato al convenuto che
non avrebbe proceduto ad alcuna forma di subappalto, gestendo in modo
diretto e responsabile i lavori, in particolare in riferimento a quelli da
carpentiere-copritetto, impresario costruttore e gessatore. Ciò in
considerazione che il convenuto – secondo quanto da esso riferito –
intendeva scorporare opere minori dall'offerta iniziale per consentire di
individuare, sempre in procedura a incarico diretto, altre ditte della zona
specializzate ed economicamente vantaggiose per l'ente pubblico.
Sarebbe sulla base di tali valutazioni e tenendo conto della stima effettuata
dal progettista che il convenuto ha deliberato le relative opere alla
convocata nonché le ulteriori opere a altre ditte locali. Dopodiché il
convenuto avrebbe ricevuto delle richieste di chiarimenti da parte della
ricorrente e avrebbe quindi iniziato a dubitare della correttezza delle
indicazioni fornite dal progettista alle offerenti. Il convenuto avrebbe perciò
proceduto a dei chiarimenti. Dall'analisi dell'operato del progettista da
parte del convenuto sarebbe emerso che il modulo d'offerta era
incompleto, così da rendere impossibile procedere secondo le modalità
stimate dal progettista sia a livello di esecuzione concreta sia sulla
sostenibilità economica del progetto da egli preventivato. Oltre a segnalare
l'erroneità delle opere da impresario costruttore preventivate dal
progettista, il convenuto eccepiva le opere da carpentiere-copritetto
preventivate dal progettista come segue: l'intervento alla carpenteria
principale del tetto (ca. 400 m2 su due stabili) dovrà essere completamente
diverso da quello stabilito nel modulo d'offerta, il quale, per un'errata
valutazione dei quantitativi operati dal progettista, risulterebbe nettamente
superiore a quello stabilito dal modulo d'offerta. Ciò tenendo conto che il
prezzo del mercato del legname sarebbe notevolmente aumentato
nell'ultimo anno (ca. 200 %), con la conseguenza che se la sostituzione
dovrà avvenire come preventivato dal Municipio, la differenza solo di
questa posizione raggiungerebbe con ragionevole certezza un aumento di
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CHF 35'000.00 fino a CHF 40'000.00. Per poter scongiurare un simile
aumento il Municipio starebbe rivalutando completamente la tipologia dei
rivestimenti da sottotetto e di coperture che si richiedono, in quanto il
sistema indicato dal progettista porterebbe a costi troppo elevati e
ingiustificati rispetto a sistemi diversi di copertura. Anche in questo caso la
riedizione della procedura terrebbe necessariamente conto di tali richieste
modifiche con costi diversi. E anche in questo caso, le relative posizioni
non sarebbero state inserite a suo tempo nel modulo d'offerta. Stessa cosa
varrebbe per le opere da carpentiere (per le pareti perimetrali in legno,
solette e isolamenti), che non sono state esposte nel modulo d'offerta a
livello di tipologia di esecuzioni. Tutto ciò si rifletterebbe sulla concreta
possibilità dell'ente pubblico di garantire il preventivo inizialmente indicato
dal progettista. Oltretutto, le opere da impresario costruttore e quelle da
carpentiere-copritetto secondo il convenuto si sarebbero dovute affidare a
una singola ditta per ragioni della tempistica sopra descritta. Per questo,
la procedura a incarico diretto scelta dal progettista non sarebbe stata
adatta per il tipo di progetto prospettato, perché i lavori d'insieme (da
impresario costruttore e da copritetto) supererebbero i valori soglia
previsti. In conclusione, a mente del convenuto il progetto iniziale sarebbe
oggettivamente irrealizzabile e i costi effettivi sarebbero palesemente

## Considerations