# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 0984027a-959d-4b6b-9cf7-68594cce2b70
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Standpunkt hinsichtlich der Festlegung eines kommunalen Landschaftsschutzgebietes im Sinn von Art. 98 Abs. 1 lit. b (besonders schöne und naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften) und lit. d BauG (Lebensraum für schutzwürdige Tiere und Pflanzen) durch die Diskussion der beteiligten Interessen nachvollziehbar dargelegt habe, fehle es an einem Anlass, in ihr Ermessen korrigierend einzugreifen, zumal weder ein Ermessensmissbrauch noch unzutreffende Sachverhaltsannahmen dargetan seien. Hieran vermöge der Umstand, dass der SchutzV eine lange Planungsgeschichte vorausging, nichts zu ändern. Das Akteneinsichtsrecht umfasse den Anspruch, während eines hängigen Verfahrens diejenigen Unterlagen einzusehen, auf welche die Behörde ihren Entscheid zu stützen beabsichtige. Es bestehe kein verfahrensrechtlicher Anspruch auf Einsicht in rein interne Akten, die dem behördeninternen Meinungsbildungsprozess dienten und denen kein Beweischarakter zukomme. Die Klassierung eines Aktenstücks als "verwaltungsintern" richte sich nach dessen objektiver Bedeutung für den Entscheid. Die Annahme der Beschwerdeführerin - bezugnehmend auf die von der Beschwerdegegnerin eingereichten Unterlagen -, dass nicht alle Akten eingereicht worden seien, die es geben müsse, dürfte als solche zwar zutreffend sein, sei jedoch nicht geeignet, das Vorhandensein von weiteren für den Entscheid wesentlichen und damit dem Akteneinsichtsrecht unterliegenden Akten zu belegen (Verwaltungsgericht, B 2018/232).
Entscheid vom 12. August 2019
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner;
Gerichtsschreiber Schmid
Verfahrensbeteiligte
Ortsgemeinde A._,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, Advokaturbüro Pfister,
Museumstrasse 35, 9000 St. Gallen,
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gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54,
9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde A._,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Schutzverordnung - Teil Natur und Landschaft
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Die Ortsgemeinde A._ ist Eigentümerin der im Gebiet B._ liegenden Grundstücke
Nrn. 691, 2009, 2014, 2016, 2019, 2024, 2033, 2037, 2038, 2042, 2043, 2044, 2049,
2054, 2057, 2058, 2109, 2118 und 2238, Grundbuch A._. Die Grundstücke liegen
gemäss Zonenplan der Gemeinde A._ vom 16. Juli 1999 allesamt in der
Landwirtschaftszone. Gemäss kantonalem Richtplan ist das Gebiet B._ als
Fruchtfolgefläche bezeichnet (Richtplankarte und Koordinationsblatt V11;
www.geoportal.ch). Zudem reicht ein Lebensraum bedrohter Arten-Schongebiet von
der Bahnlinie bis zur Autobahn. Das Gebiet zwischen Autobahn und Rhein ist als
Kerngebiet Lebensraum ausgeschieden. Sodann befindet sich im Gebiet C._ ein
Lebensraum Gewässer/Auen (vgl. Koordinationsblatt V31 zum Richtplan). Am 13. April
2010 (act. G 15/7/6) erliess der Gemeinderat A._ die Schutzverordnung, Teil Natur und
Landschaft (nachfolgend: SchutzV). Gemäss Plan zur Schutzverordnung liegt B._ in
einem Landschaftsschutzgebiet, in welchem sich auch verschiedene Einzelobjekte
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(Bäume, Hecken und Giessen) befinden. Die innert der Auflagefrist von der
Ortsgemeinde A._ gegen die SchutzV erhobene Einsprache wurde vom Gemeinderat

## Considerations

A._ mit Entscheid vom 15. April 2015 "im Sinn der Erwägungen teilweise
gutgeheissen, im Übrigen jedoch abgewiesen." Die Änderungen der SchutzV seien
öffentlich im Rahmen einer Korrekturauflage aufzulegen (act. G 15/7/11).
b. Den gegen diesen Entscheid von der Ortsgemeinde, vertreten durch Rechtsanwalt
lic. iur. Urs Pfister, St. Gallen, erhobenen Rekurs vom 29. April 2015 schrieb das
Baudepartement des Kantons St. Gallen, nachdem das Amt für Raumentwicklung und
Geoinformation (AREG) unter Beizug des Amtes für Natur, Jagd und Fischerei (ANJF)
am 24. September 2015 Stellung genommen hatte (act. G 15/14) und am 8. September
2016 mit den Verfahrensbeteiligten ein Augenschein an Ort durchgeführt worden war
(act. G 15/27-30), mit Entscheid vom 15. Oktober 2018 ab, soweit die Ortsgemeinde
ihre Rekursanträge betreffend Hecke und Trockenmauer am 31. Oktober 2016 bzw. 29.
März 2017 zurückgezogen hatte (act. G 15/33, 15/35). Im Übrigen wurde der Rekurs
abgewiesen (act. G 2). Der Entscheid des Gemeinderats A._ vom 19. November 2015
betreffend Korrekturauflage (Nichteintreten auf die Einsprache der Ortsgemeinde gegen
die Korrekturauflage; act. G 15/15) war in Rechtskraft erwachsen.
B.
a. Mit Eingabe vom 24. Oktober 2018 erhob Rechtsanwalt Pfister für die Ortsgemeinde
A._ Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 15. Oktober 2018 (act. G 1). In der
Beschwerdeergänzung vom 24. Januar 2019 beantragte die Beschwerdeführerin
Aufhebung des Entscheids, soweit der Rekurs gegen die Ausscheidung eines
Landschaftsschutzgebietes B._ abgewiesen worden sei; ebenso, soweit der
Beschwerdeführerin amtliche Kosten auferlegt worden seien und ihr Begehren um
Ersatz der ausseramtlichen Kosten abgewiesen worden sei. Im Weiteren werde eine
persönliche Anhörung der Beschwerdeführerin durch das Gericht beantragt; dieser
Antrag erübrige sich, wenn der (ebenfalls beantragte) Augenschein durchgeführt werde
(act. G 11).
b. In der Vernehmlassung vom 7. Februar 2019 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und
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nahm ergänzend zur Beschwerde Stellung (act. G 14). Die Beschwerdegegnerin stellte
in ihrer Vernehmlassung vom 22. Februar 2019 den Antrag, die Beschwerde
abzuweisen. Zur Begründung verwies sie auf ihren Entscheid vom 19. November 2015
und den angefochtenen Rekursentscheid (act. G 17).
c. Mit Verfügung vom 27. Februar 2019 genehmigte das AREG die Schutzverordnung,
Teil Natur und Landschaft, im Sinn der Erwägungen (act. G 20). Die
Beschwerdeführerin bestätigte in der Eingabe vom 23. April 2019 ihren Standpunkt
(act. G 28). Mit Schreiben vom 30. April und 3. Mai 2019 verzichteten die Vorinstanz
und die Beschwerdegegnerin - letztere unter Zustellung weiterer Akten - auf eine
weitere Stellungnahme (act. G 31 f.). In einer weiteren Eingabe vom 6. Juni 2019
äusserte sich die Beschwerdeführerin ergänzend (act. G 37).
d. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 24. Oktober 2018 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 24. Januar 2019 (act. G 11) formal und inhaltlich die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP). Als Adressat des angefochtenen Entscheids kommt der
Beschwerdeführerin die Beschwerdebefugnis nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45
Abs. 1 VRP zu. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
Nach Art. 174 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; PBG), in Kraft seit 1.
Oktober 2017, wird auf Nutzungspläne (dazu zählen auch Schutzverordnungen; Art. 1
Abs. 3 lit. c PBG), die bei Vollzugsbeginn des PBG nach Art. 29 BauG bereits öffentlich
aufgelegen haben, das bisherige Recht angewendet. Vorliegend lagen die Planauflagen
bei Vollzugsbeginn des PBG schon öffentlich auf, weshalb das Baugesetz (BauG, sGS
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731.1) in der bis 30. September 2017 gültig gewesenen Fassung zur Anwendung
kommt.
2.
2.1. Streitig ist die Festlegung des Landschaftsschutzgebietes B._ und die dadurch
bewirkte Nutzungsbeschränkung des Grundeigentums der Beschwerdeführerin. Art. 17
Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes (SR 700; RPG) nennt die Objekte, deren Einbezug
in eine Schutzzone oder in eine andere Schutzmassnahme von den zuständigen
Planungsträgern zu prüfen ist. Schutzzonen umfassen unter anderem besonders
schöne sowie naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften (Art. 17
Abs. 1 lit. b RPG) sowie Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen (Art. 17
Abs. 1 lit. d RPG). Die Grundnormen dazu sind in Art. 18 des Bundesgesetzes über den
Natur- und Heimatschutz (SR 451, NHG) und in der dazugehörenden Verordnung (SR
451.1, NHV) sowie in weiteren Spezialvorschriften geregelt, weshalb Art. 17 RPG keine
eigenständige Bedeutung zukommt. Seine Relevanz liegt aber immerhin darin, dass er
die Bedeutung der Nutzungsplanung als Instrumentarium des Biotopschutzes
unterstreicht (Waldmann/Hänni, Kommentar RPG, Bern 2006, Rz. 22 f. zu Art. 17 RPG).
Art. 18 Abs. 1 und 1 NHG verlangen den Schutz von Biotopen, die eine
ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige
Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, als Massnahmen zur Erhaltung
von Lebensräumen für Tiere und Pflanzen. Der in Art. 18b Abs. 1 NHG verankerte
Schutz von Biotopen von regionaler und lokaler Bedeutung ist nach der
Rechtsprechung (BGE 121 II 161 E. 2b/bb S. 164 mit Hinweis) eine vom Bund den
Kantonen übertragene Bundesaufgabe. Anders als etwa beim Wald (vgl. Art. 3 des
Bundesgesetzes über den Wald [SR 921.0, WaG]), bei der Ufervegetation (Art. 21 NHG)
oder bei Mooren von nationaler Bedeutung sind die zu schützenden Lebensräume von
regionaler oder lokaler Bedeutung nicht von Gesetzes wegen geschützt, sondern
müssen von den zuständigen kantonalen bzw. kommunalen Behörden im Einzelfall
unter Abwägung aller auf dem Spiel stehenden Interessen erst noch bezeichnet werden
(Waldmann/Hänni a.a.O., Rz. 25 zu Art. 17 RPG). Art. 14 Abs. 3 NHV enthält Kriterien
und Indikatoren zur Bezeichnung und Bewertung schutzwürdiger Biotope.
bis
http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2011&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-II-161%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page161
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Nach Art. 98 Abs. 1 BauG sind unter anderen besonders schöne und naturkundlich
oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften (lit. b) sowie Lebensräume für
schutzwürdige Tiere und Pflanzen (lit. d) zu erhaltende Schutzgegenstände. Deren
Beseitigung oder Beeinträchtigung darf nur bewilligt werden, wenn sich ein das
Interesse an der Erhaltung überwiegendes („gewichtiges“) Bedürfnis nachweisen lässt.
Die Aufzählung der Schutzgegenstände in Art. 98 BauG ist auf Art. 17 RPG
abgestimmt. Für die Auslegung des Begriffs der Schutzgegenstände ist
dementsprechend auf Literatur und Rechtsprechung zu Art. 17 RPG (i.V. mit Art. 18 ff.
NHG) abzustellen (VerwGE B 2011/4 vom 21. Juni 2011, E. 3). Das BauG allein bildet
(wie das Bundesrecht) keine zureichende Grundlage, um ein einzelnes Objekt
unmittelbar als geschützt zu qualifizieren. Art. 98 Abs. 1 BauG gewährleistet nur dann
einen individuellen Rechtsschutz, wenn das Schutzobjekt bezeichnet und über die
Schutzwürdigkeit des Sachverhalts befunden wurde (VerwGE 2010/246 u.a vom 15.
Dezember 2011, E. 3.1.3).
In den Bereichen der Raumplanung und des öffentlichen Baurechts steht der
Planungsbehörde ein weitreichender Ermessensspielraum zu. Dagegen unterliegt die
Frage des vollständigen Einbezugs der massgeblichen Einzelaspekte in die
Interessenabwägung im Rahmen der Planung grundsätzlich der Rechtskontrolle (so
bereits GVP 1996 Nr. 12; VerwGE B 1999/6 vom 16. März 2000). Ein
Beurteilungsspielraum steht der Planungsbehörde namentlich dort zu, wo es um die
Wertung bzw. Gewichtung der einzelnen Grundsätze geht. Erst eine deutlich
unsorgfältige Interessenabwägung stellt eine Rechtsverletzung dar und unterliegt der
Rechtskontrolle (vgl. P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6.
Aufl. 2016, S. 91 f.). Art. 3 Abs. 2 BauG bestimmt in diesem Zusammenhang, dass dem
Staat in allen Belangen der Raumplanung die Rechts- und Ermessenskontrolle zusteht,
dass er aber den nötigen Ermessensspielraum der Politischen Gemeinden bei der Orts-
und Regionalplanung wahrt. Dies bedeutet, dass der Staat den kommunalen Entscheid
zu respektieren hat, wenn der Plan beziehungsweise der Erlass den massgebenden
Rechtsnormen entspricht und zweckmässig sowie sachgerecht ist (vgl. statt vieler
VerwGE B 2015/189 vom 26. Oktober 2016 E. 4.2). Die rechtsanwenden Behörden
haben in ihrem Ermessensbereich insbesondere die sich aus dem kantonalen Richtplan
ergebenden Aussagen zu berücksichtigen. Der kantonale Richtplan ist indes nur für die
Behörden und auch für diese nicht strikte verbindlich. Nebst dem, dass der kantonale
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Richtplan wegen seines Massstabs räumlich keine parzellenscharfen Inhalte haben
kann, ist eine Abweichung davon im Nutzungsplanverfahren dort grundsätzlich
zulässig, wo der Richtplan einer gesamthaft besseren Lösung in der Nutzungsplanung
entgegensteht (Waldmann/Hänni a.a.O., Rz. 16 und 19 zu Art. 9 RPG). Die fehlende
Allgemeinverbindlichkeit schliesst eine Anfechtung des Richtplans durch
Privatpersonen grundsätzlich aus. Dementsprechend räumt das kantonale Recht
Privatpersonen auch kein Rechtsmittel gegen den kantonalen Richtplan ein (vgl. Art. 43
Abs. 1 i.V.m Art. 30 Abs. 1 BauG). Indes können diese den Richtplan in einem
Rechtsmittelverfahren gegen einen Nutzungsplan gegebenenfalls vorfrageweise
überprüfen lassen (Waldmann/Hänni a.a.O., Rz. 11 zu Art. 9 RPG).
2.2. Anlässlich des Rekursaugenscheins vom 8. September 2016 führte der
Fachplaner (W._) unter anderem aus, die Ebene B._ grenze rheinwärts an ein
Lebensraum-Kerngebiet an, stosse südlich und nördlich an Schon- und Kerngebiete
sowie im Nordosten an ein Lebensraumgebiet an. Einerseits habe man bei der Planung
die heute wichtigen Elemente des Lebensraums bewahren wollen, weshalb man
Einzelobjekte unter Schutz gestellt habe. Anderseits sei man auch der Ansicht
gewesen, dass die Ebene B._ selbst als Lebensraum und Landschaft möglichst zu
erhalten sei. Deshalb sei das Gebiet insgesamt als Landschaftsschutzgebiet
ausgeschieden worden. Diese Lösung gewährleiste auch, die bestehenden Betriebe
und die landwirtschaftliche Nutzung beizubehalten (act. G 15/29 S. 4). In der
Stellungnahme vom 1. September 2015 hatte das ANJF in diesem Zusammenhang
festgehalten, die Ebene weise noch zahlreiche Elemente der früheren, vom Rhein
geprägten Landschaft auf (Giessen, Hecken, Auenwaldreste). Zudem sei die Ebene als
grossflächiges Element für die Naherholung und das Raumempfinden von besonderer
Bedeutung, auch wenn die Flächen heute landwirtschaftlich intensiv genutzt würden.
Die Ausscheidung als Landschaftsschutzgebiet anstelle eines Lebensraumgebiets
könne akzeptiert werden, da die in Lebensraumgebieten weitergehenden Vorschriften
in der intensiv landwirtschaftlich genutzten Ebene nicht generell umsetzbar wären.
Lebensraumverbesserungen seien sinnvoll für Wildtierkorridore oder im Rahmen von
Vernetzungsprojekten (act. G 15/14 Beilage). Der Vertreter des ANJF ergänzte am
vorinstanzlichen Augenschein unter anderem, bei der Umsetzung der Lebensräume sei
das gesamte Gebiet entlang des Rheins zu berücksichtigen. Die Ebene sei als
Ineinandergreifen grosser Lebensräume zu sehen, die durch Menschenhand geprägt
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sei. Sie stelle aber dennoch einen bedeutenden Lebensraum dar, der durch die
genannten Elemente charakterisiert werde. Auch sei deren Wert als Erholungsraum und
Landschaftselement wichtig, selbst wenn er weniger augenfällig sei als etwa bei
touristischen Bergen. Die Ebene sei auch als Lebensraum für nicht erdgebundene Tiere
(Vögel, Fledermäuse) und für Pflanzen wichtig, auch wenn erdgebundene Tiere durch
die bestehenden Bauten und Anlagen (Autobahn) in der Vernetzung eingeschränkt
seien. Das Landschaftselement und dessen Qualität rechtfertige die Bezeichnung als
Schongebiet. Die von der Beschwerdegegnerin umgesetzte Lösung erscheine vor
diesem Hintergrund als richtig (act. G 15/29 S. 6).
2.3. Im angefochtenen Entscheid legte die Vorinstanz unter anderem dar, die
Beschwerdeführerin habe gegen die Vorgaben im Richtplan kein Rechtsmittel ergreifen
können. Im Nutzungsplanverfahren, das den kantonalen Richtplan verwirkliche, dürften
indes Einwände gegen den Richtplan im Rahmen der Interessenabwägung geprüft
werden. Dabei sei grundsätzlich von der Richtigkeit der Richtplanvorgaben auszugehen
(act. G 2 S. 12). Der Richtplan widerspreche nicht den gesetzlichen Vorgaben, wenn er
für die Lebensräume bedrohter Arten (Schon- bzw. Kerngebiete) zusätzlich die
Schutzziele der Landschaftsschutzgebiete für massgebend erkläre. Beide Definitionen
im Richtplan entsprächen der Beschreibung der Schutzgegenstände in Art. 98 BauG
bzw. Art. 17 RPG und schlössen sich nicht gegenseitig aus. Es sei somit nicht zu
beanstanden, wenn solche geschützten Lebensräume nach Richtplan auch als
Landschaftsschutzgebiete gelten würden und deren Schutzziele einhalten müssten. In
der Richtplankarte sei klarerweise das gesamte Gebiet B._ als Lebensraum bedrohter
Arten (Schon- und Kerngebiet) dargestellt. Es bestünden keine Anzeichen dafür, dass
die planerische Darstellung falsch sein könnte, zumal auch in den angrenzenden
Gemeinden die Lebensräume nicht nur die eng umgrenzten bewaldeten Gebiete
entlang des Rheins umfassen würden, sondern auch daran anschliessende Ebenen (als
Lebensraum bedrohter Arten, Schongebiet). Die Bezeichnung sei deshalb nicht
entscheidend für die räumliche Festlegung des Lebensraums bedrohter Arten;
massgeblich sei der Eintrag in der Richtplankarte. Gleichfalls lasse der Hinweis in der
Liste auf die ausserdem im Lebensraum bedrohter Arten geschützte Kategorie
"Auengebiet regional" nicht den Schluss zu, dass allein die am Rhein liegenden Auen
zum Lebensraum bedrohter Arten zählen würden, zumal durch das Gebiet auch der
C._, ein Lebensraum Gewässer/Auen, fliesse (act. G 2 S. 14).
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Zur Frage, ob überhaupt ein Schutzgegenstand (richtig wohl: Landschaftsschutzgebiet)
nach Art. 98 BauG vorliege, führte die Vorinstanz unter Verweis auf die Stellungnahmen
des Fachplaners und des ANJF (vgl. vorstehende E. 2.2) aus, die in Frage stehende
Fläche sei einerseits geprägt von Hecken, Giessen und Uferböschungen, denen schon
aufgrund des Biotopschutzes nach Bundesrecht eine erhebliche Bedeutung zukomme.
Als solche biete sie verschiedenen Tier- und Pflanzenarten einen schutzwürdigen
Lebensraum. Die natürliche Verbindung der Lebensräume für nicht erdgebundene Tiere
werde verstärkt durch den in der SchutzV mit einem Lebensraum Kerngebiet
vorgesehenen Schutz des Wildtierkorridors im Norden des B._. Die Unterführung
unter der Bahnlinie und der Autobahn ermögliche Rehen und Rothirschen einen
Durchgang. Neben der landwirtschaftlichen Nutzung und den verstreut liegenden
Landwirtschaftsgebäuden wirke das Gebiet der B._ wenig beeinträchtigt. Durch die
Kombination von natürlichen und von Menschenhand geprägten
Landschaftselementen ergebe sich insgesamt ein wertvoller Eindruck, der als
besonders erlebnisreich und wohltuend empfunden werde. Nicht nur
Landschaftsräume in erhöhter Lage, sondern auch Ebenen könnten "exponiert" sein.
Die Festlegung der B._ als Landschaftsschutzgebiet sei rechtmässig und entspreche
den Vorgaben des kantonalen Richtplans. An diesem Ergebnis ändere nichts, dass
Bauten und Anlagen für bodenunabhängige Produktion oder für Intensivlandschaft
ohnehin nicht oder nur beschränkt möglich seien. Dies bedeute nicht, dass die
bundesrechtlichen Zonenvorschriften in jedem Fall genügen würden, um die mit dem
Ausscheiden von Schutzgegenständen verbundenen Schutzziele zu erreichen. Zur
Erreichung der Schutzziele erschienen gestalterische Vorschriften und das Verbot von
Intensivlandwirtschaftszonen in der SchutzV erforderlich, was die Beschwerdeführerin
mit ihrer Argumentation nicht substantiell in Frage zu stellen vermöge (act. G 2 S.
17-19).
3.
3.1. Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über
Streitigkeiten mit Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen von
einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem
fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Der
Erlass einer Schutzverordnung im Gebiet der im Eigentum der Beschwerdeführerin
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stehenden Grundstücke betrifft grundsätzlich einen zivilrechtlichen Anspruch im Sinn
der erwähnten Norm. Dass die Ortsgemeinde eine öffentlich-rechtliche Körperschaft
ist, ändert daran nichts. Der konventionsrechtliche Anspruch auf eine öffentliche
Verhandlung ist grundsätzlich vor der ersten Instanz zu gewähren. Wenn eine untere
Instanz eine öffentliche Verhandlung durchgeführt hat, ist dem Anspruch in aller Regel
genüge getan, und die Rechtsmittelinstanz kann darauf verzichten, namentlich wenn
sie ohne eigene Beweismassnahmen aufgrund der Akten entscheidet (BGer
5D_141/2014 vom 22. Januar 2015, E. 5.1 mit Hinweisen).
Hinsichtlich des Antrags der Beschwerdeführerin um Durchführung eines gerichtlichen
Augenscheins ist festzuhalten, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse aus den
Verfahrensakten, insbesondere dem vorinstanzlichen Augenscheinprotokoll (act. G
15/27-30), und dem öffentlich zugänglichen Geoportal (www.geoportal.ch) ergeben.
Auf die Durchführung eines Augenscheins durch das Gericht kann daher verzichtet
werden (vgl. BGer 1C_281/2015 vom 28. Juni 2016 E. 2 mit Hinweisen). Mit Bezug auf
den Antrag einer persönlichen Anhörung durch das Gericht (act. G 11 S. 5) ist
festzuhalten, dass sich die Beschwerdeführerin in ihren schriftlichen Eingaben
umfassend äussern konnte, weshalb auch dieser Antrag abzulehnen ist. Eine
mündliche Verhandlung im vorstehend erwähnten Sinn beantragte sie nicht, und die
Durchführung einer solchen erscheint im Lichte des Dargelegten auch nicht geboten.
Dies umso weniger, als von der Beschwerdeführerin nicht begründet wurde, inwiefern
privatrechtliche Interessen bestehen und verletzt sein sollten (vgl. dazu nachstehende
E. 3.4.4).
3.2. Planungserlasse bedürfen nach Art. 31 Abs. 1 BauG beziehungsweise Art. 26 Abs.
1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700, RPG) der Genehmigung des
zuständigen Departementes. Zur Genehmigung der Ortsplanungserlasse ist nach Art.
25 lit. a des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3)
das Baudepartement zuständig. Die Genehmigungsverfügung wird in Anwendung von
Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 6 der Ermächtigungsverordnung (sGS 141.41)
durch den Leiter des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation im Namen des
Baudepartementes erlassen. Ausschliesslicher Adressat dieser
Genehmigungsverfügung ist der Gemeinderat. Private sind nicht Adressaten der
Genehmigungsverfügung. Ihnen steht das ordentliche Rechtsmittelverfahren nach Art.
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29 ff. BauG zur Verfügung (vgl. dazu VerwGE B 2013/232 und 267 vom 16. April 2014
E. 1.4, www.gerichte.sg.ch). Der Genehmigungsentscheid muss, in Anwendung Art. 31
BauG und Art. 1 Abs. 1 und 2 lit. a sowie Art. 8 Abs. 1 lit. c des bis 30. September 2017
gültigen Gesetzes über die Verfahrenskoordination in Bausachen (nGS 34-12, VKoG),
spätestens im Rahmen des Verfahrens vor der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz
eingeholt und in die Beurteilung miteinbezogen werden (vgl. neu Art. 38 Abs. 1 PBG in
Verbindung mit Art. 3 lit. c der Verordnung zum PBG, sGS 731.11, PBV, und Art. 43
Abs. 1 lit. b VRP; VerwGE B 2014/229 vom 7. April 2017 E. 2 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch).
Die Genehmigungsverfügung erging vorliegend am 27. Februar 2019 und wurde durch
den Leiter des AREG unterzeichnet. Hierzu war er - entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin (act. G 28 S. 10 f.) - in Anwendung der vorerwähnten
Rechtsgrundlagen zuständig. Eine rechtsgültige Genehmigung der Schutzverordnung
liegt somit vor. Die von der Beschwerdeführerin gerügte Tatsache, dass sich die
Genehmigungsverfügung zu materiellen Fragen in gleicher Weise äussere wie die
Vorinstanz im angefochtenen Entscheid sowie im Beschwerdeverfahren und deren
Begründung ergänze (act. G 28 S. 11 f.), vermag die formelle Rechtsgültigkeit der
Genehmigungsverfügung ebenfalls nicht in Frage zu stellen. Inwiefern die Begründung
für die Schutzverordnung in inhaltlicher Hinsicht überzeugt, ist nachstehend zu klären.
3.3. Grundsätzlich unbestritten blieb die im vorinstanzlichen Entscheid (act. G 2 S.
19-22) bestätigte Rechtmässigkeit von Art. 19 und 20 Abs. 3 SchutzV (vgl. act. G 11 S.
26 f.); hierzu erübrigen sich somit weitere Ausführungen. Die Beschwerdeführerin
wendet indes ein, die streitigen Vorschriften seien von der Beschwerdegegnerin mit
Beschluss vom 13. April 2010 erlassen worden. Vorschriften, die sich auf eine
Beurteilung stützten, die bereits mehr als 10 Jahre zurückliege, müssten insbesondere
im Hinblick auf die zwischenzeitlichen Gesetzesänderungen (Revision RPG, in Kraft seit
1. Mai 2014; Teilrevision Gesetzgebung über den Gewässerschutz, in Kraft seit 1. Juni
2011; Teilrevisionen NHG 2012-2014; Wasserbaugesetz [sGS 734.1, WBG], in Kraft seit
1. Januar 2010; Erlass des PBG) zwingend nochmals überprüft werden. Die im
Beschluss vom 13. April 2010 vorgenommene Interessenabwägung müsse zwingend
nochmals vorgenommen werden. Im Weiteren beruhe der angefochtene Entscheid
bezüglich des streitbezogenen Landschaftsschutzgebiets insofern auf einem
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unvollständig erhobenen Sachverhalt, als im Gebiet F._ (Gemeinden A._, D._ und
E._) gemäss Nachtrag 18 zum kantonalen Richtplan eine Windenergieanlage geplant
sei. Dieser Mangel könne im Beschwerdeverfahren aufgrund der eingeschränkten
Kognition des Verwaltungsgerichts nicht geheilt werden. Sodann fehle ein konkreter
Bezug der vorinstanzlichen Ausführungen zu den örtlichen Verhältnissen und damit zur
Frage, ob die fragliche Fläche einen Schutzgegenstand nach Art. 98 BauG darstelle.
Die Ausscheidung eines Landschaftsschutzgebietes könne nicht damit begründet
werden, dass der kantonale Richtplan dies vorsehe. Vielmehr sei das Vorhandensein
eines Schutzgegenstands einzig im Nutzungsplanverfahren zu prüfen. Die Auffassung
der Vorinstanz, wonach die Beurteilung Schutzgegenstand "ja/nein" nur im Rahmen
der Interessenabwägung geprüft werden dürfe, sei rechtswidrig. Auch die Aussage,
wonach von der Richtigkeit der Beurteilung im kantonalen Richtplan auszugehen sei,
sei rechtswidrig. Es gebe keine Umkehr der Beweislast. Der eingeschränkte
Prüfungsmassstab, den die Vorinstanz ihrem Entscheid zugrunde gelegt habe, stelle
eine Rechtsverweigerung dar. Der kantonale Richtplan enthalte für das fragliche Gebiet
B._ keinen Eintrag "Landschaftsschutzgebiet" (act. G 12/6 f.). Ein Lebensraum für
schutzwürdige Pflanzen und Tiere könne ein Landschaftsschutzgebiet sein - müsse
aber nicht. Umstritten sei nicht, ob die fragliche Ebene einen Schutzgegenstand nach
Art. 98 BauG darstelle, sondern ausschliesslich, ob ein Landschaftsschutzgebiet nach
Art. 98 Abs. 1 lit. b BauG vorliege. Der beteiligte Fachplaner habe weder erläutert noch
nachgewiesen, aus welchen Gründen die Ebene eine "besonders schöne oder
naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaft" (Art. 98 Abs. 1 lit. b BauG)
darstelle. In seiner Beurteilung habe der Fachplaner auch die bis zu 250 m hohen
Windräder vergessen, die ebenfalls die B._ betreffen würden. Auch das ANJF
vermöge das Vorliegen eines Landschaftsschutzgebietes nicht bzw. nicht hinreichend
zu begründen. Auch das ANJF habe in seiner Fachbeurteilung die Windräder nicht
berücksichtigt. Streitig sei nicht ein Lebensraum für schutzwürdige Tiere und Pflanzen
(Art. 98 Abs. 1 lit. d BauG), sondern ein Landschaftsschutzgebiet. Für die vom ANJF
erwähnten Vögel und Fledermäuse dürften die Windräder das grössere Problem
darstellen als die Einfügung eines Landwirtschaftsgebäudes in das Landschaftsbild. Im
angefochtenen Entscheid sei gar keine Prüfung im Hinblick auf Art. 98 Abs. 1 lit. b
BauG vorgenommen worden. Es fehle an einer umfassenden Interessenabwägung, bei
welcher auch die privaten Interessen der Beschwerdeführerin als Eigentümerin eines
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Grossteils der betroffenen Flächen gewürdigt und berücksichtigt würden. Der
angefochtene Entscheid sei auch in diesem Punkt unvollständig (act. G 11 S. 6-26).
Einen Schutzgegenstand "... für das Raumempfinden der Bevölkerung von besonderer
Bedeutung..." gebe es im Gesetz nicht. Die Verfügung von Eigentumsbeschränkungen
ohne Rechtsgrundlage sei willkürlich und verletze die Eigentumsgarantie. Soweit
nunmehr im Beschwerdeverfahren neu behauptet werde, es handle sich um ein
"kommunales Schutzgebiet", handle es sich um eine nachgeschobene
Schutzbehauptung. Die Nachbargemeinden D._, E._, G._ und H._ hätten für das
"Raumempfinden der Bevölkerung" keine Landschaftsschutzgebiete ausgeschieden.
Auch der Kanton St. Gallen betrachte die Rheinebene nicht als für den
Landschaftsschutz "wichtige Fläche". Andernfalls wäre er nicht auf die Idee
gekommen, in diesem Gebiet in E._ einen Durchgangsplatz für Fahrende erstellen zu
wollen (act. G 28; G 29/13 f.). Die unbegründet gebliebene Weigerung der
Beschwerdegegnerin, die beantragten Vorakten dem Verwaltungsgericht einzureichen,
stelle eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar (act. G 28).
3.4.
3.4.1. Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen
geltend gemacht werden. Die Beschwerdeführer können sich auch darauf berufen, die
angefochtene Verfügung oder der angefochtene Entscheid beruhe auf einem unrichtig
oder unvollständig festgestellten Sachverhalt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Soweit die
Vorinstanz des Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, garantiert Art. 6
Ziff. 1 EMRK in ihrem Anwendungsbereich indes eine richterliche Überprüfung mit
voller Kognition. Eine solche steht dem Verwaltungsgericht grundsätzlich zu (vgl.
Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, Rz. 645 mit Hinweis).
Es verfügt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G 11 S. 9 oben und
act. G 37 S. 5) auch vorliegend - als erste gerichtliche Instanz - über eine volle
Kognition (vgl. auch VerwGE B 2016/134 vom 18. April 2018, E. 3.5; VerwGE B 2017/58
vom 23. Mai 2018, E. 3.2). Dabei dürfen wie dargelegt (vorstehende E. 2.1 am Schluss)
auch Einwände gegen den kantonalen Richtplan sowie allfällige neue, während des
Verfahrens erfolgte Vorbringen bzw. ergänzende Begründungen geprüft werden.
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3.4.2. In der Genehmigungsverfügung bestätigte das AREG, dass die Ausführungen
der Vorprüfung vom 14. Mai 2007 berücksichtigt seien. Das ANJF erachte die
Genehmigung der SchutzV als wünschenswert, selbst wenn gewisse Grundlagen wie
die Waldgrenzen nicht mehr aktuell seien. Das Kantonsforstamt (KFA) halte fest, dass
aufgrund der langen Zeiträume die Genehmigung der SchutzV sinnvoll und aus
forstlicher Sicht möglich sei. Der Umstand, dass die Waldgrenzen nicht mehr überall
mit den aktuellen Grundlagen übereinstimmen würden, stelle forstrechtlich kein
grundsätzliches Problem dar, da der Wald ein hinweisendes Element sei. Bei Flächen,
welche auf dem Waldareal definiert seien, seien allfällige Differenzen in den
Pflegeverträgen zu beachten. Mit der Massnahmenplanung Naturgefahren seien im
Wald verschiedene Schutzbauten wie Dämme und Netze ein Thema. Aufgrund der
vorliegenden Schutzbestimmungen seien die Schutzbauten jedoch auch innerhalb des
Landschaftsschutzgebietes möglich (act. G 20 S. 2).
Die Beschwerdeführerin beruft sich zur Begründung ihres Standpunktes, wonach die
streitige SchutzV bereits vor ihrer Inkraftsetzung überholt sei, auf Art. 33 BauG (act. G
11 S. 10). Nach Art. 33 Abs. 1 Bau G kann der Grundeigentümer nach Ablauf von zehn
Jahren seit Rechtsgültigkeit die Überprüfung von Baureglement, Zonen-,
Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- und Abbauplänen sowie von
Schutzverordnungen verlangen. Anspruch auf Änderung oder Aufhebung besteht,
wenn die Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 BauG erfüllt sind (Art. 33 Abs. 2 lit. a
BauG). Baureglement, Zonen-, Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- und Abbaupläne
sowie Schutzverordnungen werden gemäss Art. 32 Abs. 1 BauG geändert oder
aufgehoben, wenn es aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten ist, insbesondere
wenn sich die Grundlagen ihres Erlasses wesentlich geändert haben oder wenn
wesentliche neue Bedürfnisse nachgewiesen sind. Nach Art. 176 PBG müssen die
Gemeinden ihre Nutzungsplanungen innert 10 Jahren nach Vollzugsbeginn des PBG (1.
Oktober 2017) überarbeiten und anpassen. Nach Art. 176 PBG beträgt die Frist für die
Überarbeitung von Schutzverordnungen 15 Jahre.
Die erwähnten Bestimmungen beziehen sich allesamt auf tatsächlich in Rechtskraft
stehende Erlasse (bspw. Schutzverordnungen), was bei der streitigen SchutzV nicht der
Fall ist. Eine direkte Anwendbarkeit der erwähnten Normen fällt damit ausser Betracht.
Im Übrigen ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin den Erlass der SchutzV mit
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dem Einspracheentscheid vom 15. April 2015 bestätigte und ihre Interessenabwägung
insofern in jenem Zeitpunkt erneuerte (vgl. act. G 35/31). Die Zehnjahresfrist von Art. 33
BauG läuft ab Rechtsgültigkeit des entsprechenden Erlasses und nicht ab Beginn der
Planungsarbeiten. Entscheidend bleibt indes, dass in jedem Fall eine detaillierte
Interessenabwägung im Zeitpunkt des Erlasses vorzunehmen ist, wie sie auch von der
Vorinstanz gemacht wurde. Wie nachstehend darzulegen sein wird, fehlt es inhaltlich/
materiell an einem Anlass, aufgrund dessen die der SchutzV zugrundeliegenden
Annahmen und Abklärungen als nicht mehr aktuell zu erachten wären.
3.4.3. Die Regierung hatte am 17. April 2018 im Richtplannachtrag 18 (Kap. VII 23
Windenergieanlagen; vgl. act. G 12/2-5) für F._ eine Interessenabwägung
vorgenommen und sie für einen künftigen Standort für eine Windenergieanlage
festgesetzt. Dieser war zum grossen Teil auf dem Gebiet der Gemeinden D._ und E._
sowie zu einem kleinen Teil auf demjenigen der Beschwerdegegnerin vorgesehen (vgl.
act. G 20 S. 2 f.). Mit Beschluss vom 8. April 2019 verzichtete die Regierung indes auf
die angedachte Aufnahme des Windpark-Standorts F._ in den Richtplan mit Hinweis
darauf, dass dieser aufgrund des ungelösten Konflikts mit dem Vogelschutz aktuell
nicht genehmigungsfähig sei (vgl. www.sg.ch/news/sgch_allgemein/2019/04/regierung-
passt-richtplan-an.html). Hinsichtlich des Einwands der Beschwerdeführerin, wonach
übersehen worden sei, dass dieses Gebiet von der Regierung im Richtplannachtrag 18
(Kap. VII 23) als Standort für den künftigen Windpark F._ vorgesehen und der Verzicht
auf dessen Realisierung nur ein vorläufiger sei (act. G 11; G 28 S. 4), ist festzuhalten,
dass dies - selbst wenn ein Windpark (trotz derzeitigem Verzicht) künftig als möglich zu
erachten und im heutigen Zeitpunkt zu berücksichtigen wäre - für sich allein die
Bezeichnung von Teilen der Ebene als kommunales Landschaftsschutzgebiet nicht
ausschlösse, zumal Detailabklärungen für den Windpark erst im Nutzungsplanverfahren
erfolgen könnten (Kap. 4.4.2 des Richtplannachtrags). Soweit der Windpark überhaupt
noch zur Diskussion steht, liegen derzeit somit weder zum Standort noch zur Planung
des Windparks konkrete Angaben vor.
Die Beschwerdeführerin führt sodann nicht aus, inwiefern die von ihr angeführten
Gesetzesanpassungen sich auf die im Beschluss vom 13. April 2010 vorgenommene
Interessenabwägung konkret auszuwirken vermöchte. Auch ist nicht erkennbar,
inwiefern die allfällige Erstellung eines Durchgangsplatzes für Fahrende in F._ ein
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entscheidrelevantes Argument gegen die Ausscheidung eines kommunalen
Schutzgebiets darstellen könnte (act. G 28 S. 7 f., G 29/13 f.). Es fehlt diesbezüglich an
konkreten Vorbringen, welche geeignet wären, die damalige Interessenabwägung in
Frage zu stellen.
3.4.4. Wie dargelegt ist das Gebiet B._ in der kantonalen Richtplankarte als
Lebensraum bedrohter Arten (Schon- und Kerngebiet), nicht jedoch als kantonales
Landschaftsschutzgebiet ausgeschieden. Die Planungsbehörde (Beschwerdegegnerin),
das ANJF als kantonale Fachbehörde, das AREG als Genehmigungsbehörde sowie die
Vorinstanz gehen übereinstimmend von der Rechtmässigkeit der Festlegung eines
kommunalen Landschaftsschutzgebietes B._ aus. Diese Festlegung wird mit Hinweis
auf die Bedeutung der Ebene für die Naherholung bzw. als Identifikationsraum für die
Bewohner sowie für die Erhaltung der Biodiversität (Lebensraum für Tiere und Pflanzen)
bzw. die Bewahrung von wichtigen Elementen des Lebensraums (Giessen, Hecken,
Auenwaldreste) nachvollziehbar begründet. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin (act. G 28 S. 2 f.) nahm auch die Vorinstanz im angefochtenen
Entscheid nicht das Vorliegen eines kantonalen Landschaftsschutzgebiets an; vielmehr
bestätigte sie lediglich, dass geschützte Lebensräume nach Richtplan auch als
Landschaftsschutzgebiete gelten würden und deren Schutzziele einhalten müssten
(act. G 2 E. 7.2). Sie ging damit von der Rechtmässigkeit der Festlegung der B._ als
Landschaftsschutzgebiet und dessen Vereinbarkeit mit den Vorgaben des kantonalen
Richtplans aus (act. G 2 E. 9.5). Inwiefern diesbezüglich - wie die Beschwerdeführerin
geltend macht (act. G 28 S. 3 Ziff. 3 und 4) - die vorinstanzliche Interessenabwägung
rechtsfehlerhaft sein und auf einem falschen Sachverhalt beruhen sollte, erscheint nicht
nachvollziehbar. Hieran kann ihr Hinweis in der Stellungnahme vom 6. Juni 2019 (act. G
37 S. 2) auf Aktenstück Nr. 10 (wohl Nr. 9) der Beschwerdegegnerin (Aktennotiz
Sprechstunde Ortsgemeinde vom 19. Mai 2010; act. G 35/9) nichts ändern, zumal auch
in jenem Aktenstück nicht von einem kantonalen Landschaftsschutzgebiet die Rede ist.
Soweit die Beschwerdeführerin das Fehlen einer umfassenden Interessenabwägung
rügt, bei welcher die privaten Interessen der Beschwerdeführerin als Ortsgemeinde und
Eigentümerin eines Grossteils der betroffenen Flächen zu würdigen seien (act. G 11
S. 26), ist festzuhalten, dass eine Ortsgemeinde ihre Aufgaben im öffentlichen Interesse
erfüllt (vgl. Art. 12 Gemeindegesetz [GG], sGS 1512.). Inwiefern private Interessen
bestehen und verletzt wurden, begründete die Beschwerdeführerin nicht.
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Sodann vermag die Beschwerdeführerin (in act. G 28 S. 6) nicht darzulegen, warum
eine (im Sinn von Art. 98 Abs. 1 lit. b BauG) besonders schöne bzw. kulturgeschichtlich
wertvolle Landschaft nicht auch für das Raumempfinden der Bevölkerung von
besonderer Bedeutung sein sollte. Die in Art. 98 BauG vorgesehenen
Schutzgegenstände können - ungeachtet der Frage, ob dazu eine kantonale
richtplanerische Festlegung besteht oder nicht - bei entsprechender
Schutzbedürftigkeit direkt auf kommunaler Ebene mit geeigneten Massnahmen
(Ausscheidung von Schutzzonen, Erlass Schutzverordnung) geschützt werden. Indem
die Vorinstanz ihren Standpunkt hinsichtlich der Festlegung eines kommunalen
Landschaftsschutzgebietes im Sinn von Art. 98 Abs. 1 lit. b (besonders schöne und
naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften) und lit. d BauG
(Lebensraum für schutzwürdige Tiere und Pflanzen) für die B._ durch die Diskussion
der beteiligten Interessen nachvollziehbar darlegte, fehlt es für das angerufene
Verwaltungsgericht an einem Anlass, in ihr Ermessen korrigierend einzugreifen, zumal
weder ein Ermessensmissbrauch noch unzutreffende Sachverhaltsannahmen dargetan
sind. Hieran vermag der Umstand, dass der SchutzV eine lange Planungsgeschichte
vorausging, nichts zu ändern.
3.4.5. Die Beschwerdeführerin rügt, dass Vorinstanz und Beschwerdegegnerin sowie
das AREG den in der Beschwerdeergänzung angeführten Beweisanträgen nicht
stattgegeben hätten. Diese Weigerung stelle eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
dar (act. G 28 S. 5 und S. 12 f.). Sie bestätigt ferner ihr Editionsbegehren hinsichtlich
der Schutzverordnungen (Plan, Vorschriften) der Gemeinden E._, D._, und H._ . Im
Weiteren ersucht sie um Einreichung sämtlicher Unterlagen zur Richtplan-Anpassung
18 einschliesslich des Beschlusses der Regierung (das Kapitel VII 23 betreffend) sowie
der Grundlagenberichte/Vorprüfungsakten zur Schutzverordnung (act. G 29 S. 3).
Hierzu ist festzuhalten, dass die Schutzverordnungen der Nachbargemeinden (Text und
Plan) auf dem Geoportal öffentlich einsehbar sind (vgl. auch act. G 12/8-11). Die
Grundlagen zum Richtplan bzw. die einschlägigen Grundlagenberichte und Studien
finden sich auf der Website des Kantons St. Gallen (https://www.sg.ch/bauen/
raumentwicklung/kantonaleplanung/grundlagenzumrichtplan.html). Von daher bestand
kein Anlass für die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin, diese Unterlagen
einzureichen, weshalb ihnen keine Gehörsverletzung vorgeworfen werden kann.
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Das Akteneinsichtsrecht umfasst den Anspruch, während eines hängigen Verfahrens
diejenigen Unterlagen einzusehen, auf welche die Behörde ihren Entscheid zu stützen
beabsichtigt (vgl. René Wiederkehr, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich 2016, Rz. 81
mit Hinweisen). Es besteht kein verfahrensrechtlicher Anspruch auf Einsicht in rein
interne Akten (Mitberichte, Hilfsbelege, Notizen, Anträge u.a), die dem
behördeninternen Meinungsbildungsprozess dienen und denen kein Beweischarakter
zukommt (BGE 125 II 473 E. 4a S. 474; Pra 1997 Nr. 20 E. 2; BGE 129 II 497 E. 2.2).
Die Klassierung eines Aktenstücks als "verwaltungsintern" richtet sich nach dessen
objektiver Bedeutung für den Entscheid (vgl. BGer 1C_159/2014 vom 10. Oktober 2014
E. 4.3). Die Annahme der Beschwerdeführerin - bezugnehmend auf die von der
Beschwerdegegnerin eingereichten Unterlagen (act. G 35) -, dass nicht alle Akten
eingereicht worden seien, die es geben müsse (act. G 37 S. 2 und 3), dürfte als solche
an sich zwar zutreffend sein, ist jedoch nicht geeignet, das Vorhandensein von weiteren
für den Entscheid wesentlichen und damit dem Akteneinsichtsrecht unterliegenden
Akten zu belegen. Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin als fehlend gerügten
Unterlagen (act. G 37 S. 4 oben), welche die Beschwerdegegnerin dem AREG im
Oktober bzw. Dezember 2006 zur Vorprüfung eingereicht hatte, stellte das AREG im
Vorprüfungsbericht vom 14. Mai 2007 die Überarbeitungs- und
Ergänzungsbedürftigkeit fest (act. G 35/1). Diese Unterlagen konnten somit für den
vorliegend streitigen Entscheid in der damals eingereichten Form nicht zum Tragen
kommen. Weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz berufen sich - und dies
ist hier ausschlaggebend - für die Begründung ihrer Sichtweise auf Unterlagen, welche
der Beschwerdeführerin nicht zugänglich gemacht wurden. Insgesamt ist nicht
ersichtlich, welche für die Klärung der streitigen Angelegenheit erforderlichen bzw. mit
dieser in Zusammenhang stehenden (objektiv bedeutsamen) Akten der
Beschwerdeführerin nicht verfügbar sein sollten oder ihr nicht zur Einsicht zugestellt
wurden. Ihre Editionsbegehren, soweit sie über die dem Verwaltungsgericht von den
Verfahrensbeteiligten eingereichten Akten hinausgehen, sind daher abzuweisen.
3.4.6. Im angefochtenen Entscheid zitierte die Vorinstanz die Ausführungen des "von
der Gemeinde beigezogenen Fachplaners" (act. G 2 S. 15 E. 9.2) bzw. bezog sich in
ihrer Begründung auf die Darlegungen des "vorinstanzlichen Fachplaners" (act. G 2 S.
17 E. 9.4). Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, der Fachplaner sei
im vorliegenden Verfahren "Partei" und ein Teil der entscheidenden Gemeindebehörde
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gewesen. Er habe diese Tatsache am Rekursaugenschein nicht offengelegt. Dies sei
mehr als ungebührlich und als Verstoss gegen Art. 7 VRP zu werten (act. G 37 S. 6).
Dazu ist festzuhalten, dass zu keinem Zeitpunkt in Frage stand, dass der Fachplaner
von der Beschwerdegegnerin beauftragt worden war. Dies ist auch klar aus den Akten
ersichtlich und wurde im vorinstanzlichen Entscheid wie erwähnt auch so vermerkt.
Eine Befangenheitsproblematik (Art. 7 VRP) ist in dieser Situation nicht erkennbar:
Allein die Auftragserteilung durch die Beschwerdegegnerin und die anschliessende
Auftragsausführung durch den Fachplaner in Zusammenarbeit mit der
Beschwerdegegnerin kann jedenfalls keine Befangenheit bewirken.
4.
4.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschwerde als
unbegründet und ist daher abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen
die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdeführerin
(Art. 95 Abs. 1 VRP). Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von CHF 4'500 (Art.
7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12), welche mit dem in gleicher
Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet wird.
4.2. Bei diesem Verfahrensausgang ist die Beschwerdeführerin nicht ausseramtlich zu
entschädigen. Vorinstanz und Beschwerdegegnerin haben keinen Anspruch auf
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98 VRP;
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 829); beide stellten auch keinen Antrag.