# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 2c12913e-2a9b-4046-ab3a-381d8e95fe1e
**Court:** GR_VG
**Chamber:** GR_VG_001
**Year:** 2012
**Language:** de
**Jurisdiction:** GR / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

im Hinblick auf bestimmte Personen und für einen bestimmten Sachverhalt
erlassen worden. Die Verfassungsbeschwerde falle damit ausser Betracht, zur
Anwendung gelange die Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Die Legitimation der Beschwerdeführer sei zumindest fraglich. Der Beschluss
richte sich an die Pioniergemeinden, diese seien Verfügungsadressaten. Die
Pioniergemeinden hätten aber keine Beschwerde erhoben. Fraglich sei auch
das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführer. Da die vorliegende
Angelegenheit in den betroffenen Gemeinden mit grossen Emotionen
verbunden sei, dränge es sich ungeachtet der Legitimationsfrage auf, dass das
Verwaltungsgericht die Streitsache einer materiellen Überprüfung unterziehe.
Mit dem angefochtenen Beschluss habe die Regierung im Nachhinein eine
Regelung getroffen, welche bereits Gegenstand des Regierungsbeschluss 2007
hätte bilden müssen. Im Beschluss 2007 habe nämlich eine Regelung über das
bei einer allfälligen Wiedereinführung des Idioms zum Tragen kommende
Ausstiegsszenario gefehlt. Damals sei eben nicht voraussehbar gewesen, dass
sich ein derartiger Widerstand gegen das Rumantsch Grischun als
Alphabetisierungssprache breit machen würde. Für die Pioniergemeinden sei
die Rechtslage aber nicht so gewesen, dass sie bei einer Rückkehr zum Idiom
autonom über das Ausstiegsszenario hätten entscheiden können. Aus diesem
Grunde habe die Regierung die Lücke im Rahmen des bewilligten
Schulversuches schliessen müssen.
Der angefochtene Regierungsbeschluss knüpfe somit an das von der
Regierung verabschiedete Grobkonzept 2004 sowie an den Beschluss vom 24.
April 2007 an. Im Prinzip lasse sich die von der Regierung getroffene
verbindliche Festlegung als Auflage im Sinne einer Nebenbestimmung einer
Verfügung betrachten, welche nachträglich mit dem erwähnten
Bewilligungsentscheid aus dem Jahre 2007 betreffend Schulversuch verknüpft
werde. Das Legalitätsprinzip gelte zwar grundsätzlich auch für die
Nebenbestimmungen einer Verfügung. Diese müssten aber nicht ausdrücklich
in einem Rechtssatz vorgesehen sein. Sie könnte sich auch aus dem mit dem
Gesetz verfolgten Zweck oder aus einem mit der Hauptanordnung
zusammenhängenden öffentlichen Interesse ergeben.
Den Pioniergemeinden würden gestützt auf Art. 6 des Schulgesetzes kantonale
Beiträge geleistet (Rechtsgrundlage: Art. 33 des Gesetzes über den
Finanzhaushalt und die Finanzierung des Kantons Graubünden [FFG]). Laut
Art. 33 Abs. 2 lit. a FFG könne der Kanton Beiträge an Bedingungen knüpfen.
Der Wortlaut dieser Bestimmung sei allerdings zu eng gefasst. Es verstehe sich
von selbst, dass Beitragsleistungen auch mit Auflagen verbunden werden
könnten. Ob eine Bedingung oder eine Auflage vorliege, beurteile sich im
Übrigen nicht nach deren Bezeichnung, sondern nach deren Sinn und Zweck
unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips.
Eine Verletzung der Sprachenfreiheit gemäss Art. 18 BV und Art. 3 KV liege
nicht vor. Der Kerngehalt der Sprachenfreiheit garantiere das Erlernen sowie
das Benützen der eigenen Sprache im engen privaten Bereich. Die von der
Regierung getroffene Regelung, auf welchen Zeitpunkt eine allfällige neu
gewählte romanische Sprachvariante greifen solle, tangiere die von der BV
gewährleistete Sprachenfreiheit in keiner Weise.
Die Bündner Kantonsverfassung bekenne sich sowohl zur kommunalen
Sprachautonomie als auch zum Territorialprinzip. In der Botschaft zum
Sprachengesetz (S. 86 und 108) habe die Regierung ausdrücklich festgehalten,
dass der vorliegende Gesetzesentwurf in keiner Hinsicht gesetzliche Vorgaben
über die Verwendung des Rumantsch Grischun auf Gemeine- und Kreisebene
enthalte. Der Entscheid, welche rätoromanische Sprachvariante im
kommunalen Amts- und Schulbereich verwendet werden solle, falle auch nach
dem Erlass des Sprachengesetzes unverändert in die Zuständigkeit der
Gemeinden. Vorliegend gehe es aber nur um die Frage, auf welchen Zeitpunkt
eine allfällige neu gewählte romanische Sprachvariante greifen solle und diese
Festlegung falle in die Kompetenz der Regierung, welche im Rahmen des
bewilligten Schulversuches eine entsprechende Regelung getroffen habe.
Schulsprache im Sinne des kantonalen Sprachengesetzes sei jene Sprache, in
welcher der Unterricht in den einzelnen Fächern erfolge bzw. in welcher die
Kinder in der ersten Klasse alphabetisiert würden. Mit andere Worten habe die
Schulsprache als Alphabetisierungssprache ab der ersten Primarklasse, also
aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr von unten nach oben zu erfolgen.
Der Wechsel von Rumantsch Grischun zum Idiom stelle keinen
Sprachenwechsel im Sinne des kantonalen Sprachengesetzes dar. Das ergebe
sich auch klar aus der Botschaft zum Sprachengesetz (S. 112 f).
Mit der im angefochtenen Beschluss getroffenen Regelung habe man für die
Rückkehr zum Idiom das gleiche Vorgehen gewählt wie bei der damaligen
Einführung von Rumantsch Grischun als Alphabetisierungssprache. Schon
damals sei man davon ausgegangen, dass die Konfrontation der Schülerinnen
und Schüler mit zwei schriftlichen Varianten grundsätzlich problematisch wäre,
Verwirrung stiften und die Spracherlernung unnötig verkomplizieren würde.
Auch aus Gründen der Chancengleichheit und auf Grund des
Gleichbehandlungsgebotes gelte, dass für jene Schülerinnen und Schüler,
welche in der ersten Klasse in Rumantsch Grischun alphabetisiert worden
seien, diese Unterrichtssprache bis zum Ende der obligatorischen Schulzeit
beibehalten werde. Auch hinsichtlich der Aufnahmeprüfungen für den Eintritt in
eine Bündner Mittelschule erscheine diese Lösung sachgerecht.
Auch der Grosse Rat habe den Beschluss der Regierung gestützt, indem er an
der Dezembersession 2011 die Aufnahme eines neuen Art. 32 in das total
revidierte Schulgesetz beschlossen habe (mit 84 : 2 Stimmen), der folgenden
Wortlaut trage: „ Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der
Schulsprache vom Idiom zum Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt
dieser aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr.“ Die in der grossrätlichen Debatte
gefallenen Voten zeigten deutlich, welche Überlegungen der Schaffung dieser
Gesetzesbestimmung zugrunde gelegen hätten.
4. Der zweite Schriftenwechsel erbrachte – mit Ausnahme des Vermerks des
Beschwerderückzuges der Familie ... (vgl. Replik vom 20. April 2012; II.
Begründung A. Formelles; Ziff. 2) - nichts wesentlich Neues. Die Parteien
hielten vielmehr unverändert an ihren gegensätzlichen Standpunkten fest.

## Considerations

Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Anfechtungsobjekt bildet der Beschluss der Bündner Regierung (Prot.-Nr. 1082)
vom 5. Dezember 2011, worin festgestellt wurde: Dass ein allfälliger Wechsel
der Schulsprache vom Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt
grundsätzlich auf Beginn der 1. Primarklasse zu erfolgen habe. Ausnahmsweise
könne ein entsprechender Wechsel in der Schulsprache auch für Schüler und
Schülerinnen, die derzeit die 1. Primarklasse besuchten, bis spätestens zu
Beginn des Schuljahres 2012/2013 vorgenommen werden, sofern dies von der
Schulträgerschaft beschlossen würde. Diese Feststellung erfolge im Sinne einer
Ergänzung der Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit dem von der
Regierung am 24. April 2007 bewilligten Schulversuch betreffend
Ausgestaltungsphase „Pionier“ 2007 bis 2011 des Projektes „Rumantsch
Grischun in der Schule“ (vgl. Ziff. 1 des Beschluss-Dispositivs). – Strittig sind
dabei (formell) im Wesentlichen die Qualifikation der dagegen erhobenen
Einwände als Verfassungs- oder als Verwaltungsgerichtsbeschwerde sowie die
Legitimation der Beschwerdeführer geblieben. Materiell ist vor allem das
Vorhandensein bzw. eine hinreichende gesetzliche Grundlage (Schulversuch
nach Art. 6 des Schulgesetzes) bzw. die Kompetenz der Regierung für die
Regelung des genauen Zeitpunktes einer allfälligen Wiedereinführung bzw. der
Rückkehr zum jeweiligen Idiom in den betreffenden Gemeinden (anstelle des
„Rumantsch Grischun“ als bereits regional in der Primarschule eingeführten
Alphabetisierungssprache) zu prüfen. Nicht Gegenstand dieser Beschwerde ist
indes die grundsätzliche Anerkennung der Regierung, wonach im Kanton
Graubünden – aufgrund des einschlägigen Sprachengesetzes (SpG) vom 19.
Oktober 2006 – unbestritten die kommunale Sprachautonomie und das
Territorialprinzip gelten und zu beachten sind. Damit ist zumindest schon
geklärt, dass an sich die Bündner Gemeinden für die Einführung und
Verwendung der jeweils von ihnen gewünschten rätoromanischen
Sprachvariante im kommunalen Amts- und Schulbereich zuständig und
verantwortlich sind. Im konkreten Fall handelt es sich aber um einen von der
Bündner Regierung initiierten und finanziell unterstützten „Schulversuch“ nach
Art. 6 des kantonalen Schulgesetzes (SchulG) in Verbindung mit Art. 33 des
Gesetzes über den Finanzhaushalt und die Finanzaufsicht des Kantons
Graubünden (FFG), womit sich im Kern einzig die Rechtsfrage stellt, ob der
Kanton – genau gleich wie beim Einstiegsszenario in den freiwilligen
Schulversuch der damals ab 2007 sukzessive teilnehmenden rätoromanischen
Gemeinden – auch wieder das Ausstiegsszenario einheitlich mittels
Regierungsbeschlusses regeln durfte, obwohl ein solches Szenario bei der
gestaffelten Einführung des „Rumantsch Grischun“ offensichtlich noch
überhaupt kein Thema war und somit „eine Regelungslücke“ seitens der dafür
zuständigen Instanzen zu schliessen war. In diesem Gesamtkontext ist die
Streitsache zu klären und gerichtlich zu entscheiden.
2. a) Nach Art. 57 Abs. 1 lit. a) und lit. c) des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG) beurteilt das Bündner Verwaltungsgericht als
Verfassungsgericht Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse sowie gegen
endgültige Entscheide von Gemeinden, von anderen Körperschaften und von
selbständigen Anstalten des kantonalen Rechts sowie des Grossen Rates, der
Regierung und der kantonalen Departemente in öffentlich-rechtlichen
Streitigkeiten. Sind die beiden in lit. a) und lit. c) erwähnten Voraussetzungen
nicht erfüllt, besteht für das Gericht immer noch die Möglichkeit, Einwände und
Bedenken gegen einen Beschluss der Regierung als verwaltungsgerichtliche
Beschwerde gestützt auf Art. 49 Abs. 1 lit. d) entgegenzunehmen und zu
beurteilen. Letztere Beschwerde ist nämlich ausdrücklich gegen Entscheide
(und Beschlüsse) der Regierung über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten
zulässig, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht
endgültig sind. - Im konkreten Fall kann letztlich offen gelassen werden, ob es
sich bei der Eingabe der Beschwerdeführer vom 19. Januar 2012 um eine
Verfassungsbeschwerde (nach Art. 57 VRG) oder bloss um eine
verwaltungsgerichtliche Beschwerde (nach Art. 49 VRG) handelt, weil das
angerufene Gericht in beiden Fällen auf die Beschwerde einzutreten hat und
die Kognition des Gerichts (Spruchbefugnis) in beiden Fällen dieselbe ist.
b) Gemäss Art. 50 VRG ist zur (verwaltungsgerichtlichen) Beschwerde legitimiert,
wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere
Vorschrift dazu ermächtigt ist. Nach Art. 58 Abs. 1 VRG ist zur (Verfassungs-)
Beschwerde gegen rechtsetzende Erlasse legimitiert, wer durch die Anwendung
der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen
Interessen berührt werden könnte. Im konkreten Fall ist für das Gericht
zweifelsfrei erstellt, dass sowohl die am Schulversuch teilnehmenden
Gemeinden als auch die Eltern und die Kinder der in diesen Gemeinden
wohnhaften Stimmberechtigten und schulpflichtigen Schutzbefohlenen allesamt
(mehr oder weniger stark) von den konkreten Auswirkungen der im
angefochtenen Beschluss enthaltenen Anweisungen (vgl. Ziff. 1 des Beschluss-
Dispositivs) berührt werden und somit sicherlich ein aktuelles und eigenes
Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung und Rechtmässigkeit des fraglichen
Regierungsbeschlusses geltend machen können. Auf die Beschwerde ist daher
schon gemäss Art. 50 VRG einzutreten. Die Prüfung der potentiellen
Betroffenheit nach Art. 58 Abs. 1 VRG erübrigt sich damit, da die
Beschwerdelegitimation in jedem Fall zu bejahen ist.
3. a) In materieller Hinsicht steht die Frage im Vordergrund, ob sich die Regierung
beim angefochtenen Beschluss auf eine hinreichende Rechtsgrundlage
abstützen kann oder ob sie damit in unzulässiger Weise in die Autonomie der
Gemeinden eingegriffen hat. Zunächst gilt es festzuhalten, dass die Regierung
ihren Beschluss vom 5. Dezember 2011 nicht plötzlich aus dem „Nichts“ heraus
getroffen hat, sondern derselbe in Abfolge verschiedener anderer Beschlüsse
zu dieser Thematik erging. Begonnen hatte die Sache mit dem Beschluss des
Grossen Rates in der Augustsession 2003. Dort war die Herausgabe der
rätoromanischen Lehrmittel in Rumantsch Grischun beschlossen und die
Regierung beauftragt worden, ein Konzept für die Einführung des Rumantsch
Grischun in den Schulen auszuarbeiten. Am 21. Dezember 2004
verabschiedete die Regierung dieses vom Grossen Rat in Auftrag gegebene
Grobkonzept „Rumantsch Grischun [RG] in der Schule“. Kernpunkte dieses
Grobkonzepts sollten die drei Einführungsvarianten „Pionier“, „Standard“ und“
Konsolidierung“ bilden mit je drei Einführungsphasen (RG passiv, RG aktiv,
Pädagogische Weiterbetreuung). Die Einführung sollte zudem durch
verschiedene Begleitmassnahmen unterstützt werden (Sprachstandardisierung,
Ausbildung, Lehrmittel, Weiterbildung, Kommunikation, sprachlicher und
didaktischer Support, Förderung der gesprochenen Varietäten,
ausserschulische Begleitmassnahmen). Auf Grund der gegebenen Rechtslage
sollten diese Einführungsschritte in den folgenden 10 Jahren ausschliesslich
nur in jenen Gemeinden erfolgen, die dies explizit wünschten. Gestützt auf Art.
6 SchulG beschloss die Regierung sodann am 24. April 2007, die
Ausgestaltungsphase „Pionier“ 2007-2011 des Projektes Rumantsch Grischun
als Schulversuch zu bewilligen und den Pioniergemeinden für den Zeitraum
2007 bis 2013 Gesamtbeiträge von Fr. 3.45 Mio. zuzusprechen. Somit ist aber
der Beschluss der Regierung durch den zitierten Art. 6 SchulG vollständig
abgedeckt, was bedeutet, dass eine genügende gesetzliche Grundlage für die
erforderliche „Lückenfüllung“ der erst nachträglich getroffenen Festlegung des
Ausstiegsszenarios durch die Regierung bestanden hat. Abgedeckt ist damit
auch der diesem Beschluss und diesem Konzept zu Grunde liegende
Grundsatz, dass das Rumantsch Grischun schrittweise eingeführt werden solle
und zwar in der 1. Primarklasse, und dass unbedingt zu vermeiden sei, dass die
Schülerinnen und Schüler im Laufe ihrer Primarschulzeit mit zwei
verschiedenen schriftlichen Sprachvarianten konfrontiert sein sollten.
b) Offensichtlich war die Regierung (zu Beginn des Schulversuchs)
irrtümlicherweise davon ausgegangen, dass jene Gemeinden, die im Laufe der
folgenden Jahre freiwillig Rumantsch Grischun als Alphabetisierungssprache
wählten, in Zukunft auch dabei bleiben würden. Der anfangs 2011 aufgetretene
Widerstand gegen das Rumantsch Grischun als Schulsprache hat der
Regierung dann gezeigt, dass der Beschluss vom 24. April 2007 betreffend
Genehmigung des Schulversuchs offensichtlich unvollständig war, da eine
ausdrückliche Regelung bezüglich der Modalitäten des Ausstiegs aus dem
Schulversuch fehlte. Eine gesetzliche Grundlage für eine solche Regelung ist –
wie vorne unter E. 3a) bereits dargetan – in Art. 6 SchulG ausreichend
gegeben. Richtig ist zwar, dass sich eine solche Regelung eigentlich bereits im
Beschluss der Regierung vom 24. April 2007 hätte finden müssen. Rechtlich
war es indessen dennoch unbedenklich, wenn die Regierung nun im
nachgeschobenen Beschluss vom 5. Dezember 2011 die bestehende
Regelungslücke des Ausstiegs geschlossen und somit für alle Betroffenen ein
einheitliches und praktikables Ausstiegsszenario getroffen hat. Der
Haupteinwand der Beschwerdeführer, es habe der Regierung die gesetzliche
Grundlage für eine derart weitreichende Beschlusskompetenz (Festlegung
Zeitpunkt: „Ende Schulversuch“) gefehlt, erweist sich deshalb als unbegründet.
c) Im Übrigen vermögen auch die weiter vorgebrachten [materiellen] Einwände der
Beschwerdeführer gegen den angefochtenen Regierungsbeschluss vom 5.
Dezember 2011 nicht zu überzeugen. Von einer Verletzung der
Gemeindeautonomie (Art. 50 BV) kann schon deshalb keine Rede sein, weil
den am kantonalen Schulversuch ab 2007 teilnehmenden Gemeinden die freie
Entscheidung über die (Aus-)Wahl der Schulsprache in keiner Art und Weise
beschränkt worden ist. Sodann kann auch von einer Missachtung der
Sprachenfreiheit (Art. 18 BV) sicherlich nicht gesprochen werden, da kein
eigentlicher Wechsel vom Romanischen auf Deutsch oder Italienisch
angeordnet wurde, sondern ein solcher innerhalb des Romanischen. Hinzu
kommt, dass der angefochtene Regierungsbeschluss auch inhaltlich (aus
pädagogischer Sicht) sachgerecht erscheint; denn es ist durchaus
nachvollziehbar, dass wie die Einführung auch die Beendigung des
Schulversuchs mit dem Rumantsch Grischun schrittweise erfolgen sollte, damit
keine Schülerin und kein Schüler gezwungen wird, während seiner
obligatorischen Schulzeit die Schulsprache zu wechseln. Das wäre für die
Schülerschaft höchst verwirrend und würde die Spracherlernung zweifellos
erschweren sowie die Chancengleichheit bei den Aufnahmeprüfungen
gefährden. Für die materielle Richtigkeit des angefochtenen
Regierungsbeschlusses spricht zudem auch die Tatsache, dass der Grosse Rat
(Legislative) in der Dezembersession 2011 fast einstimmig (Stimmenverhältnis
84 Ja zu 2 Nein) einen neuen Art. 32 des kantonalen Schulgesetzes
verabschiedet hat (tritt aber voraussichtlich erst am 1. August 2012 in Kraft),
welcher besagt: „Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der
Schulsprache vom Idiom zum Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt
dieser aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr.“ Wie den einzelnen
Wortmeldungen der sich dazu explizit äussernden Parlamentarier (Grossräte
Parolini, Toutsch, Bezzola, Augustin, Pult, und RR Jäger) im Grossratsprotokoll
(Nr. 3, 2011/2012, S. 691 f.) zweifelsfrei entnommen werden kann, wurde die im
angefochtenen Beschluss getroffene Ausstiegslösung der Regierung
grossmehrheitlich akzeptiert.
4. a) Der angefochtene Beschluss der Regierung vom 5. Dezember 2011 (so Ziff. 1
Beschluss-Dispositiv) ist demnach rechtmässig und sachlich gerechtfertigt, was
zur Abweisung der Beschwerde vom 19. Januar 2012 führt.
b) Aufgrund der demokratischen Bedeutung und Wichtigkeit dieses Beschlusses
für alle Beteiligten verzichtet das angerufene Gericht (ausnahmsweise) auf die
Erhebung von Gerichtskosten. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der
Beschwerdegegnerin (Regierung) nach Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie
lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.