# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** fb76bf27-b1ad-528d-926f-1c91604d6eb3
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2004
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Kollektivgesellschaft E. betreibt seit längerem in der nördlichen Altstadt von St.
Gallen ein Raumplanungsbüro. Bis 1986 war dieses an der Schwertgasse angesiedelt.
Danach zog das Unternehmen in die Liegenschaft Kirchgasse .., wo es im Erdgeschoss
sowie im ersten Obergeschoss insgesamt neun Arbeitsplätze einrichtete. Daneben
verfügte das Unternehmen in der Liegenschaft Magnihalden .. über weiteren Büroraum.
Die E. beabsichtigte, dieses Büro aufzugeben und den Betrieb räumlich
zusammenzufassen, indem die Dreizimmerwohnung im zweiten Obergeschoss des
Gebäudes Kirchgasse .. aufgehoben und dort Büros eingerichtet würden. Das dritte
Obergeschoss sowie das Dachgeschoss der Liegenschaft Kirchgasse .. werden als
Wohnraum genutzt. Die E. reichte am 26. Mai 2003 ein Baugesuch für die Umnutzung
des zweiten Obergeschosses ein.
Das Grundstück Kirchgasse .. liegt nach dem Zonenplan der Stadt St. Gallen vom 1.
November 1980 in der Kernzone, Bauklasse Altstadt. Gemäss Nutzungsplan Altstadt,
Teilzonenplan vom 18. April 1995, ist an der Kirchgasse .. maximal ein Nicht-
Wohngeschoss zulässig. Diese Nutzungsplanung wird durch Art. 66bis und 66ter der
Bauordnung der Stadt St. Gallen (sRS 731.1, abgekürzt BO) modifiziert. Art. 66bis BO
und Art. 66ter BO lauten wie folgt:
Art. 66bis BO: Randtitel: IIbis Nutzungsvorschriften, 1. Allgemeines
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"Mit Nutzungsvorschriften gemäss Art. 28ter BauG kann im Zonenplan oder in
Sonderbauvorschriften die Wohnnutzung und die Nicht-Wohnnutzung in Bauten
anteilmässig festgelegt werden.
Die zulässigen Nutzungsanteile werden durch die Bezeichnung der belegbaren
Geschosse, eines Prozentsatzes der anrechenbaren Geschossfläche oder auf andere
geeignete Weise bestimmt.
Die Vorschriften finden Anwendung bei Nutzungsänderungen, bei der Errichtung von
Bauten und bei wesentlichen baulichen Aenderungen. Als wesentlich gelten bauliche
Aenderungen, die über den Unterhalt und die zeitgemässe Erneuerung hinausgehen.
Zwischen verschiedenen Bauten ist eine Nutzungsverlagerung zulässig, wenn der
vollständige Flächenausgleich grundbuchlich sichergestellt ist und eine städtebaulich
und wohnhygienisch gute Lösung erzielt wird."
Art. 66ter BO: Randtitel: 2. Altstadt
"In den Gebieten mit höchstens zwei zulässigen Nicht-Wohngeschossen in der Altstadt
kann eine als Wohnraum genutzte Fläche in Dach- oder Galeriegeschossen in den
jeweiligen Bauten grundsätzlich für die Nicht-Wohnnutzung verwendet werden. Die
Nicht-Wohnnutzung ist bis zu drei Vollgeschossen zulässig.
Für eine in der Altstadt notwendige und angemessene Erweiterung eines beim Erlass
der Nutzungsvorschriften schon bestehenden Betriebs ist die Erhöhung des Nicht-
Wohnanteils zulässig, sofern eine Nutzungsverlagerung oder die Schaffung von
Wohnraum in Dach- oder Galeriegeschossen nicht möglich ist."
Mit Verfügung vom 15. August 2003 bewilligte die Baupolizeikommission St. Gallen das
Baugesuch "unter Vorbehalt des Nachweises und grundbuchlichen Sicherstellung einer
entsprechenden Mehr-Wohnnutzung in einer anderen Liegenschaft innerhalb der
Altstadt", welcher vor der Umnutzung des zweiten Obergeschosses zu erbringen sei.
Die Baupolizeikommission hielt fest, nach Art. 66ter Abs. 2 BO sei zu beachten, dass
die Erhöhung des Nicht-Wohnanteils für eine in der Altstadt notwendige und
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angemessene Erweiterung eines beim Erlass der Nutzungsvorschriften schon
bestehenden Betriebes zulässig sei, sofern eine Nutzungsverlagerung oder
Beschaffung von Wohnraum im Dach- oder Galeriegeschoss nicht möglich sei. Ein
reiner Bürobetrieb müsse mit den heute zur Verfügung stehenden Kommunikations-
und EDV-Mitteln nicht notwendigerweise an einem Standort zentral untergebracht
werden. Die Voraussetzungen für die gewerbliche Umnutzung des zweiten
Obergeschosses seien daher nicht erfüllt. Demzufolge könnte die Umnutzung nur noch
gestützt auf Art. 66bis Abs. 4 BO erfolgen. Der Umnutzung könne daher unter der
Bedingung zugestimmt werden, dass eine entsprechende Mehr-Wohnnutzung in einer
anderen Liegenschaft in der Altstadt nachgewiesen und grundbuchlich sichergestellt
werde.
B./ Die E. erhob Rekurs und beantragte, die Auflage des Nachweises und der
grundbuchlichen Sicherstellung einer Mehr-Wohnnutzung in einer anderen
Liegenschaft innerhalb der Altstadt und die Verpflichtung zum Nachweis vor der
Umnutzung des zweiten Obergeschosses seien aufzuheben.
Das Baudepartement wies den Rekurs mit Entscheid vom 18. August 2004 ab. Es hielt
fest, die personelle Aufstockung des Betriebs in den bisherigen Räumlichkeiten und
Standorten sei nicht möglich gewesen. Der Erweiterungsbedarf am bestehenden
Standort in der Altstadt sei ausgewiesen. Eine Unterscheidung zwischen Bürobetrieben
und Produktionsbetrieben sei in diesem Bereich nicht zulässig. Dagegen habe die
Baupolizeikommission zu Recht eine Nutzungsverlagerung verlangt. Da die
Nutzungsverlagerung eine städtebaulich und wohnhygienisch gute Lösung erzielen
müsse, sei es der Rekurrentin zumutbar, sich in der Altstadt zumindest dort nach einer
entsprechenden Möglichkeit zu bemühen, wo sich nach dem Nutzungsplan die
höchsten Wohnanteile konzentrierten. Dass sie bereits entsprechende Anstrengungen
unternommen habe, werde nicht geltend gemacht.
C./ Mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 3. September und 6. Oktober 2004 erhob
die E. Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid des
Baudepartements vom 18. August 2004 sei aufzuheben und die Verfügung der
Baupolizeikommission vom 15. August 2003 sei in Ziff. II/1 und IV/3 insofern
aufzuheben, als ihr der Nachweis und die grundbuchliche Sicherstellung einer
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entsprechenden Mehr-Wohnnutzung in einer anderen Liegenschaft innerhalb der
Altstadt vor der Umnutzung des zweiten Obergeschosses auferlegt worden sei, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung macht die Beschwerdeführerin im
wesentlichen geltend, sie habe keine Möglichkeit für eine Nutzungsverlagerung
innerhalb eigener Liegenschaften in der Altstadt. Die Bewilligung zur Erweiterung davon
abhängig zu machen, dass ein Dritter vertraglich einer Nutzungsbeschränkung
zustimmt, sei gesetzwidrig und vom Wortlaut nicht gedeckt, weil damit die Anwendung
von öffentlichem Recht vom rechtsgeschäftlichen Willen eines Dritten abhängig
gemacht würde. Art. 66ter BO sei deshalb dahingehend auszulegen, dass die
Möglichkeit einer Nutzungsverlagerung nur gegeben sei, wenn sie zwischen
verschiedenen Grundstücken ein und desselben Eigentümers erfolgen könne.
Ausserdem dürften keine unverhältnismässigen Anstrengungen verlangt werden, womit
sich die ungeklärte Frage ergebe, was denn allenfalls zumutbar sei. Bereits zur Zeit
ihres Erlasses sei die rechtliche Tragweite der Bestimmung umstritten gewesen. Die
Auflage einer Nutzungsverlagerung gemäss Art. 66ter Abs. 2 BO sei daher nur unter
restriktiven Bedingungen zu verfügen. Dazu gehöre, dass der Nutzungstransfer
innerhalb des eigenen Grundeigentums möglich sein müsse. Im übrigen habe sich auch
die Situation verändert, indem Wohnraum in der Altstadt auch nach Markt-
mechanismen nicht mehr verdrängt zu werden drohe. Die Auflage verstosse daher
auch gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 15. Oktober 2004 auf Abweisung
der Beschwerde. Sie hält fest, die Beschwerdeführerin wolle von einer
Ausnahmebestimmung einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsbeschränkung profitieren.
Eine solche Privilegierung dürfe durchaus von einem Dritten abhängig gemacht
werden. Das Baurecht kenne dafür zahlreiche Beispiele, so z.B. die
Grenzabstandsvereinbarung, die Inanspruchnahme eines Nachbargrundstücks für den
Ausnützungstransfer oder die Möglichkeit, auf dem Grundstück eines Dritten
Ersatzparkplätze zu schaffen. Die Beschwerdeführerin könne trotz grundsätzlicher
Nutzungsbeschränkung die Nicht-Wohnnutzung erhöhen, wenn sie einen vollständigen
Flächenaustausch nachweise. Habe sie nachgewiesen, dass ihr dies nicht möglich sei,
sei es ihr sogar erlaubt, die Nicht-Wohnnutzung bedingungslos zu erweitern.
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Auch die Baupolizeikommission schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 5. November
2004 auf Abweisung der Beschwerde. Sie hält fest, Nutzungsbeschränkungen in der
Altstadt lägen nach wie vor im öffentlichen Interesse und stünden mit dem Grundsatz
der Verhältnismässigkeit im Einklang. Bei dieser Sachlage sei das Gesuch schon
deshalb abzuweisen, weil kein Nachweis erbracht worden sei, dass eine
Nutzungsverlagerung unmöglich sei. Es sei im Baubewilligungsverfahren sogar erklärt
worden, die Gesuchsteller seien bereit, der Auflage zu einer Nutzungsverlagerung in
eine andere Liegenschaft innert kurzer Zeit nachzukommen, sofern das letztlich
erforderlich sein sollte. Im übrigen halte sie an ihrer Beurteilung, wonach es sich nicht
um eine in der Altstadt notwendige Erweiterung handle, nach wie vor fest.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 3. September und
6. Oktober 2004 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ a) Streitig ist im Beschwerdeverfahren einzig noch die Frage, ob die Vorinstanz
gestützt auf Art. 66ter Abs. 2 BO die Auflage des Nachweises und der grundbuchlichen
Sicherstellung einer entsprechenden Mehr-Wohnnutzung in einer anderen Liegenschaft
innerhalb der Altstadt zu Recht bestätigt hat.
Demgegenüber ist die Frage, ob die Erweiterung des Betriebs der Beschwerdeführerin
als in der Altstadt notwendig und angemessen im Sinn von Art. 66ter Abs. 2 BO zu
betrachten ist, zwischen Vorinstanz und Beschwerdeführerin nicht mehr streitig. In
diesem Punkt ist der Rekursentscheid unangefochten geblieben, weshalb auf die
entsprechenden Ausführungen in der Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin nicht
weiter einzugehen ist.
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Fest steht weiter, dass die Schaffung von neuem Wohnraum im Dachgeschoss oder in
Galeriegeschossen des Gebäudes Kirchstrasse .. nicht möglich ist, weshalb eine
Erhöhung des Nicht-Wohnanteils aufgrund der Schaffung von Wohnraum in solchen
Geschossen nicht zum Tragen kommt.
b) Materielle baupolizeiliche Vorschriften sind Eigentumsbeschränkungen (vgl. P.
Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S.
286). Dies bedeutet, dass sie einer gesetzlichen Grundlage bedürfen und durch ein
öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein
müssen; daneben müssen Eigentumsbeschränkungen verhältnismässig sein und
dürfen den Kerngehalt des Grundrechtes nicht antasten (Art. 36 der Bundesverfassung,
SR 101, abgekürzt BV).
Das Kriterium der Verhältnismässigkeit misst sich am Verhältnis des
Grundrechtseingriffs zum Zweck der Regelung, der dem öffentlichen Interesse bzw.
dem Schutz der Grundrechte Dritter dienen muss. Dabei müssen drei Aspekte erfüllt
sein: die Eignung, die Erforderlichkeit und die Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck
und Eingriffswirkung (Rainer J. Schweizer, St. Galler Kommentar zu Art. 36 BV, Rz. 21
mit Hinweisen). Das Erfordernis der Geeignetheit bedeutet, dass die fragliche
Massnahme das richtige Mittel zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels darstellen muss. Demnach wird verlangt, dass mit der Massnahme der
gewünschte Erfolg überhaupt erzielt werden kann, dass sie also für den verfolgten
Zweck geeignet ist. Zu prüfen ist somit die Zielkonformität und die Zwecktauglichkeit
der Massnahme (Ulrich Zimmerli, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im
öffentlichen Recht, in: ZSR 1978, II, S. 13; vgl. auch BGE 128 II 297 f. zur Eignung einer
Massnahme zur Verminderung von Lärmimmissionen).
c) Die Vorinstanz erwog, aufgrund des klaren Wortlauts von Art. 66ter Abs. 2 BO
komme die ersatzlose Erweiterung der Nicht-Wohnnutzung erst dann zum Zug, wenn
feststehe, dass die Möglichkeit einer Nutzungsverlagerung zwischen verschiedenen
Gebäuden oder die Schaffung von Wohnraum im Dach- oder Galeriegeschoss
desselben Hauses nicht möglich bzw. bereits ausgeschöpft worden sei. Es entspreche
auch Sinn und Zweck des Nutzungsplans, wenn der Wohnanteil, namentlich in den
Liegenschaften an der Kirchgasse, die in der Zone mit maximal einem Nicht-
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Wohngeschoss lägen, möglichst hoch gehalten werde. Die Auffassung der
Bauherrschaft, dass ein langjährig ansässiger Betrieb ausserhalb seiner eigenen
Liegenschaften keinen Ersatz schaffen müsse, finde weder im Wortlaut noch in den
Materialien eine Stütze. Im Gegenteil, in der vorberatenden Kommission habe die
Meinung geherrscht, dass ein Gewerbebetrieb zusätzlichen Nicht-Wohnraum nicht
ohne Gegenleistung für Wohnraum beanspruchen dürfe. Einzig zur Vermeidung einer
offensichtlichen Härte sollten bereits bestehende Betriebe im Bedarfsfall angemessen
erweitern können, falls ihnen ein Flächenausgleich in derselben oder einer anderen
Liegenschaft nicht möglich sein sollte.
In ihrer Vernehmlassung verweist die Vorinstanz auf die Bestimmungen von Art. 56
Abs. 2, Art. 63 und Art. 72ter des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG). Das
Baurecht kenne zahlreiche Beispiele, bei denen die Anwendung von
Ausnahmebestimmungen von einem Rechtsgeschäft mit Dritten abhängig gemacht
werde.
Die Einwendungen der Vorinstanz sind nicht stichhaltig. Die von ihr angeführten
Sachverhalte sind im kantonalen Baugesetz explizit geregelt. Art. 56 Abs. 2 BauG sieht
vor, dass der Grenzabstand ungleich auf benachbarte Parzellen verteilt werden kann,
wenn sich der Nachbar schriftlich zur Einhaltung eines entsprechend grösseren
Grenzabstandes verpflichtet, wobei die zuständige Gemeindebehörde diese
Verpflichtung als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung verfügt und im
Grundbuch anmerken lässt. Eine ähnliche Regelung findet sich in Art. 63 BauG für die
Inanspruchnahme von Nachbargrundstücken zur Berechnung der Ausnützungsziffer.
Art. 56 und 63 BauG lassen indes keine Abweichung vom Grenzabstand oder der
Ausnützungsziffer zu, wenn eine Einigung mit dem Eigentümer des
Nachbargrundstücks nicht zustandekommt. Art. 72ter BauG sieht ausserdem vor, dass
eine Ersatzabgabe geleistet werden kann, wenn gesetzlich vorgeschriebene Parkplätze
nicht beschafft werden können. In diesem Bereich ist somit eine Ausnahmeregelung
unabhängig vom Willen eines Dritten möglich. Entweder kann also beim Scheitern einer
Vereinbarung mit einem Dritten der Ausnahmetatbestand nicht in Anspruch genommen
werden, oder es ist die Leistung einer Ersatzabgabe möglich. Diese Rechtsfolgen sind
im Gesetz ausdrücklich geregelt.
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d) Die Vorinstanz anerkennt eine Unmöglichkeit der Nutzungsverlagerung nur, wenn
der Gesuchsteller Anstrengungen zum Abschluss einer Vereinbarung nachweist. Sie
hält fest, es sei der Gesuchstellerin zumutbar, sich in der Altstadt zumindest dort nach
einer entsprechenden Möglichkeit zu bemühen, wo sich nach dem Nutzungsplan die
höchsten Wohnanteile konzentrierten. Worin diese Bemühungen bestehen, legt die
Vorinstanz nicht dar. Insbesondere umschreibt sie auch nicht näher, wann
entsprechende Bemühungen eines Gesuchstellers ausreichend sind und unter welchen
Voraussetzungen die Unmöglichkeit der entsprechenden Nutzungsverlagerung
angenommen werden kann. Eine solche Verpflichtung eines Gesuchstellers,
Anstrengungen zum Abschluss einer Vereinbarung für eine Nutzungsverlagerung
nachzuweisen, hätte explizit im Baureglement verankert werden müssen. Bei einer
Bestimmung mit derart weitreichenden Folgen für die Einschränkung des
Grundeigentums müssten zumindest im Reglement die Voraussetzungen umschrieben
sein, unter denen der Tatbestand der Unmöglichkeit eintritt.
Ausserdem enthält die Bauordnung keine Bestimmungen, in welchem Gebiet eine
Nutzungsverlagerung zulässig ist. Das Erfordernis der städtebaulich und
wohnhygienisch guten Lösung in Art. 66bis Abs. 4 BO ist nicht auf die Altstadt
beschränkt, und in der für diese massgebenden Bestimmung von Art. 66ter Abs. 2 BO
ist nicht explizit vorgeschrieben, dass der Flächenausgleich in der Altstadt zu erfolgen
hat. Bei der Beratung in der gemeinderätlichen Baukommission wurde von einzelnen
Mitgliedern die Meinung vertreten, dass eine Verlagerung nur in benachbarten bzw.
räumlich nahegelegenen Gebieten zulässig sein sollte, doch wurde auf den Erlass einer
solchen Vorschrift verzichtet und das Erfordernis der städtebaulich guten Lösung als
genügend erachtet (vgl. Protokolle vom 21. Juni 1984, S. 6, und vom 24. April 1985, S.
4). Die Baubewilligungsbehörde verlangte eine Nutzungsverlagerung in der Altstadt,
während die Vorinstanz der Beschwerdeführerin die Suche nach einer Verlagerung in
gewissen Quartieren und Gassen der Altstadt zumutete. Die Vorschrift ist daher auch in
bezug auf die räumliche Festlegung einer Nutzungsverlagerung unbestimmt, was sie
als Grundlage für Eigentumsbeschränkungen ungenügend erscheinen lässt.
e) Hinzu kommt, dass die Bestimmung von Art. 66ter Abs. 2 BO gar nicht ihrem Sinn
und Zweck entsprechend angewendet werden kann. Objektiv unmöglich ist eine
Nutzungsverlagerung nur, wenn im gesamten Stadtgebiet (oder in jenem Bereich des
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Stadtgebietes, in dem eine Nutzungsverlagerung als zulässig erachtet wird) keine
Mehr-Wohnnutzung ausgeschieden werden kann. Solange dies theoretisch noch
möglich ist, kann objektiv keine Unmöglichkeit angenommen werden. Die Vorinstanz
geht davon aus, dass ein Gesuchsteller die Mehr-Wohnnutzung zu entschädigen hat,
wobei sich die zumutbare Höhe der Entschädigung zwischen der höheren
quartierüblichen Geschäftsmiete und der tieferen qartierüblichen Wohnungsmiete
bewegen müsse. Sie lässt aber unberücksichtigt, dass sich eine solche
Nutzungsbeschränkung nicht nur im Bereich des laufenden Ertrages, sondern in
erheblichem Mass auch im Bereich des Ertragswertes und damit des Marktwertes einer
Liegenschaft niederschlägt. Dies führt dazu, dass eine Erhöhung der Nicht-
Wohnnutzung mit überaus hohen Aufwendungen verbunden wäre, welche die
Erweiterung eines Betriebs praktisch vereiteln könnten.
Im weiteren könnte ein Gesuchsteller für eine Nutzungsverlagerung derart niedrige
Angebote machen, dass generell keine Vereinbarung zustandekommt. Es fragt sich
also, wann sich ein Gesuchsteller auf die Unmöglichkeit einer Nutzungsverlagerung
berufen kann.
f) Wie erwähnt, setzt das Erfordernis der Geeignet-heit voraus, dass mit der
Massnahme der gewünschte Erfolg überhaupt erzielt werden kann, dass sie also für
den verfolgten Zweck geeignet ist. Unbestritten ist, dass die Erhaltung von Wohnraum
in der Altstadt im öffentlichen Interesse liegt. Dies würde aber bedeuten, dass beim
Misslingen einer Vereinbarung über die Nutzungsverlagerung und ihrer
grundbuchlichen Sicherstellung eine Erweiterung des Nicht-Wohnanteils untersagt
wird. Wenn der Schutz des Wohnanteils ausschliesslich vom Erfolg der Bemühungen
des Gesuchstellers abhängig gemacht wird, der die Wohnnutzung einzuschränken
beabsichtigt, so fehlt es der Vorschrift an der Eignung, ihren Zweck zu erfüllen.
Hinzu kommt, dass Art. 66ter Abs. 2 BO gerade in jenen Fällen eine Ausdehnung der
Nicht-Wohnnutzung erleichtert, in denen der Druck auf den Wohnraum besonders
gross ist. Ist die Nachfrage nach Nicht-Wohnnutzungen in der Altstadt gross, so sinken
die Chancen zur Vereinbarung einer Nutzungsverlagerung. Der Grund liegt darin, dass
bei günstigen Aussichten für eine geschäftliche Nutzung höhere Entgelte für
Nutzungsverlagerungen zu entrichten sind als bei geringer Nachfrage nach Nicht-
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Wohnnutzung. Je stärker die Nicht-Wohnnutzung nach der Absicht des Gesetzgebers
eingeschränkt werden sollte, desto einfacher lässt somit das Reglement ihre
Ausdehnung zu. Das Reglement führt dazu, dass bei einer maximalen Ausschöpfung
der Nicht-Wohnnutzung eine nochmalige Ausdehnung zwingend bewilligt werden
müsste, weil eine Verlagerung objektiv unmöglich ist, während bei einer theoretisch
noch bestehenden Möglichkeit einer Nutzungsverlagerung verlangt werden könnte,
zuerst sei diese auszunutzen. Dies widerspricht Sinn und Zweck des Gesetzes in
diametraler Weise.
Damit fehlt es nicht nur an der hinreichend konkreten Regelung der
Eigentumsbeschränkung, sondern auch an ihrer Eignung, den ihr zugedachten Zweck
zu erfüllen. Die Verpflichtung eines Grundeigentümers, für die Erweiterung der
betrieblichen Nutzung eine Nutzungsverlagerung auf dem Grundstück eines Dritten zu
vereinbaren bzw. entsprechende Anstrengungen zu unternehmen, ist keine geeignete
Massnahme, um die Wohnnutzung sicherzustellen. Fehlt es aber an der Eignung zur
Erzielung des angestrebten Erfolgs, so widerspricht die Bestimmung dem Grundsatz
der Verhältnismässigkeit, und es steht folglich mit dem übergeordneten Recht im
Widerspruch, eine Nutzungsverlagerung zwischen Grundstücken verschiedener
Eigentümer zu verlangen. Geeignet ist die Massnahme nur, wenn die
Nutzungsverlagerung zwischen Grundstücken ein und desselben Eigentümers verlangt
wird. In diesen Fällen ist die Nutzungsverlagerung nicht von subjektiven Aspekten
abhängig. Vielmehr sind objektive Umstände massgebend, ob die Möglichkeit einer
Nutzungsverlagerung gegeben ist. Im Rahmen dieser Auslegung lässt sich die
Geeignetheit der Eigentumsbeschränkung bejahen.
g) Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die
Beschwerde gutzuheissen ist. Der angefochtene Rekursentscheid vom 18. August
2004 sowie Ziff. II/1 und IV/3 des Beschlusses der Baupolizeikommission vom 15.
August 2003 sind aufzuheben.
3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif,
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sGS 941.12). Auf ihre Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der geleistete
Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine aus-seramtliche Entschädigung (Art.
98bis VRP). Ihr Vertreter hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung
ermessensweise festzusetzen ist (Art. 6 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und
Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren erscheint eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- zuzügl. MWSt
angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a und c HonO).