# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 29afe542-ae12-4535-91a9-4403204acf03
**Court:** CH_EDÖB
**Chamber:** CH_EDÖB_001
**Year:** 2019
**Language:** fr
**Jurisdiction:** CH / Federation
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence constate :
1. Conformément à la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration (Loi sur la
transparence, LTrans, RS 152.3), le demandeur (personne privée) a déposé, le 13 novembre
2018, une demande d’accès auprès de la Centrale de compensation (CdC) concernant le rapport
d’audit intitulé « AFac – Respect des délais légaux (section cotisation) » du 28.08.2013 rédigé par
l’inspectorat interne.
2. Par courriel du 03 décembre 2018, le CdC a accordé un accès au rapport préalablement
anonymisé.
3. Par lettre recommandée, datée du 23 décembre 2018, le demandeur a déposé une demande en
médiation auprès du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (Préposé)
en vue d’obtenir un accès complet aux noms et signatures figurant dans le document demandé.
Pour étayer sa demande en médiation, le demandeur y a joint de nombreux éléments de preuve
démontrant, selon lui, de supposés disfonctionnements au sein de la CdC.
4. Par courrier recommandé du 03 janvier 2019, adressé au demandeur, le Préposé a accusé
réception de la demande en médiation et, a informé, par mail du même jour, la CdC du dépôt de la
demande en médiation et lui a imparti un délai de 10 jours pour lui transmettre le dossier relatif au
cas ainsi qu’une prise de position complémentaire.
5. Le 07 janvier 2019, la CdC a transmis au Préposé le dossier relatif au cas ainsi qu’une précision quant au contenu du rapport qui, dit-elle, est complet mais a « été rendu anonyme par le caviardage des noms et prénoms des personnes qui y apparaissaient (art. 7, al. 2 et 9, al. 1 LTrans).».
6. Le 15 janvier 2019, la CdC a communiqué au Préposé une brève prise de position. Il en ressort en substance, qu’il n’existe pas d’intérêt public prépondérant justifiant la divulgation des données personnelles caviardées.
7. Les allégations du demandeur et de la CdC ainsi que les documents déposés sont pris en compte, dans la mesure où cela s'avère nécessaire, dans les considérants ci-après.
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## Considerations

II. Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence considère ce qui suit :
A. Considérants formels : Médiation et recommandation selon l’art. 14 LTrans
8. Le demandeur a déposé une demande d’accès au sens de l’art. 10 LTrans auprès de la CdC et a
obtenu un accès partiel. Etant partie à la procédure préliminaire de demande d’accès, il est
légitimé à déposer une demande en médiation (art. 13 al. 1 let. a LTrans). Celle-ci a été remise
selon la forme prescrite (forme écrite simple) et dans le délai légal (20 jours à compter de la
réception de la prise de position de l’autorité) au Préposé (art. 13 al. 2 LTrans).
9. La procédure de médiation peut se dérouler par écrit ou par oral (en présence de tous les
intéressés ou de certains d’entre eux), sous l’égide du Préposé. C’est à lui qu’il incombe de fixer
les modalités.1 Si la médiation n’aboutit pas ou si aucune solution consensuelle n’est envisageable,
le Préposé est tenu par l’art. 14 LTrans de formuler une recommandation fondée sur son
appréciation du cas d’espèce.
B. Considérants matériels
10. Selon l’art. 12 al. 1 de l’ordonnance sur le principe de la transparence dans l’administration (Ordonnance sur la transparence, OTrans, RS 152.31), le Préposé examine la licéité et l’adéquation de l’appréciation de la demande d’accès par l’autorité.
11. A titre préalable, le Préposé rappelle que dans une procédure en médiation, il agit en tant que
médiateur et non en tant que juge. De ce fait, contrairement à un tribunal, il n’a pas de pouvoir
décisionnel2 et n’a donc pas la compétence de traiter les divers moyens de preuve remis par le
demandeur qui dépassent le cadre d’une procédure en médiation. En effet, ladite procédure est
délimitée par les documents demandés par le demandeur et ne peut en aucun cas s’étendre à
d’autres considérations. Il sied également de mentionner que tous les demandeurs d’accès, et ce
même s’ils justifient un intérêt personnel important, sont traités de la même manière et qu’aucun
statut ne permet de bénéficier d’un accès privilégié.3
12. Dans sa première prise de position destinée au Préposé, la CdC motive sommairement sa décision
de remettre au demandeur un rapport d’audit anonymisé de 24 pages en invoquant les articles 7
al. 2 LTrans et 9 al. 1 LTrans. La CdC précise ensuite dans sa brève prise de position qu’elle a
respecté l’intérêt public à la transparence en accordant l’accès au rapport. L’autorité ajoute que le
rapport « ne fait pas suite à des événements importants (art. 6, al. 2, let. a OTrans) et, d’autre part,
[que] l’intérêt public réside dans le contenu du rapport d’audit : déroulement, résultats,
recommandations, dont l’intégralité a été transmise. Les prénoms et noms des collaborateurs
ayant participé à l’audit (audités, auditeurs et membres de l’équipe de projet), qui seuls ont été
anonymisés, ne relèvent pas d’un intérêt public prépondérant ou d’un besoin particulier
d’information de la part du public. Par conséquent, nous avons privilégié la protection de la sphère
privée de ces collaborateurs, dont la plupart n’ont pas de fonction dirigeante. ».
13. Aux termes de l’art. 6 al. 1 LTrans, tout document officiel est accessible. Comme le mentionne la
jurisprudence, « si l’autorité décide de refuser l'accès à des documents officiels, elle supporte alors
le fardeau de la preuve destinée à renverser la présomption du libre accès aux documents officiels,
instituée par la LTrans. En d'autres termes, elle doit alors prouver que les conditions des art. 7 et 8
LTrans – instituant des exceptions au principe de la transparence – sont réalisées. ».4 En l'absence
1 Message relatif à la loi fédérale sur la transparence dans l’administration (Loi sur la transparence, LTrans) du 12 février 2003, FF
2003 1807 (cité : FF 2003), FF 2003 1865. 2 FF 2003 1865. 3 FF 2003 1844. 4 TAF, arrêt A-3649/2014 du 25 janvier 2016, c. 8.1.2 ; ATAF 2014/24, c. 3 ; ATAF 2011/52, c. 6 ; FF 2003 1807, 1844.
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d'éléments de preuve, l'accès doit en principe être accordé.5
14. Selon l’art. 7 al. 2 LTrans, le droit d’accès peut être limité, différé ou refusé si l’accès à un
document officiel peut porter atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu’un intérêt public à la
transparence ne soit exceptionnellement jugé prépondérant. Une atteinte à la sphère privée peut
résulter entres autres de la communication de données personnelles au sens de l’art. 3 let. a de la
loi fédérale sur la protection des données (LPD ; RS 235.1). Afin de résoudre le conflit qui peut
opposer l’intérêt à la protection de la sphère privée et l’intérêt d’accéder aux documents officiels, la
loi sur la transparence consacre à son article 9 des règles de coordination entre elle-même et la loi
sur la protection des données.6 L’art. 9 LTrans prévoit que les documents officiels contenant des
données personnelles doivent être si possible rendus anonymes avant d’être consultés (art. 9 al. 1
LTrans). Si ce n’est pas possible, ce qui est le cas en l’espèce comme la demande porte
expressément sur les noms et les signatures figurant dans le rapport, la question de la
communication des données doit être réglée par l’art. 19 LPD (art. 9 al. 2 LTrans). Dans ce cas,
l’accès peut être accordé s’il existe une base légale au sens de l’art. 19 al. 1 LPD, ce qui fait défaut
dans le cas présent, ou si les conditions de l’art. 19 al. 1bis LPD sont remplies. Selon cette
disposition, les organes fédéraux peuvent communiquer des données personnelles en vertu de la
loi sur la transparence si les données concernées sont en rapport avec l’accomplissement de
tâches publiques (let. a) et si la communication répond à un intérêt public prépondérant (let. b). En
raison de la définition légale donnée au document officiel (art. 5 LTrans), la première condition est
remplie par la simple présence de tels documents, ce qui n’est pas discuté dans le cas d’espèce.7
La deuxième condition implique pour l’autorité de procéder à une pesée des intérêts entre l’intérêt
public à l’accès aux documents officiels et l’intérêt privé du tiers concerné à la protection de sa
sphère privée.8
15. La pesée d’intérêt doit s’effectuer au cas par cas et tient notamment compte de l’intérêt public à
l’accès aux documents officiels. D’après l’art. 1 LTrans, le but de la loi est la promotion de la
transparence quant à la mission, l’organisation et l’activité de l’Etat. La doctrine admet que ce but
représente un intérêt public qui figure au premier plan et qui revêt en lui-même de l’importance
dans la pondération des intérêts.9 Le Tribunal fédéral ajoute que le principe de transparence
permet de « [...] susciter la confiance du citoyen en l'administration et en son fonctionnement,
renforcer le caractère démocratique des institutions publiques, tout en améliorant le contrôle des
autorités étatiques».10
16. En plus de l’art. 1 LTrans, il faut aussi tenir compte de l’art. 6 al. 2 OTrans, qui prévoit une
prépondérance de l’intérêt public notamment dans trois situations, premièrement quand le droit
d’accès à un document répond à un besoin particulier d’information de la part du public, suite par
exemple à des événements importants (let. a), deuxièmement quand le droit d’accès sert à
protéger des intérêts publics spécifiques, notamment l’ordre, la sécurité ou la santé publics (let. b)
et pour finir lorsque la personne dont la sphère privée pourrait être atteinte par le droit d'accès à un
document officiel est liée à une autorité soumise à la LTrans par un rapport de fait ou de droit qui
5 TAF, arrêt A-6108/2016 du 28 mars 2018, c. 4.2.1. 6 Recommandation du PFPDT du 23 décembre 2016 : DFAE/Rapport sur la Fondation des immeubles pour les organisations
internationales, ch. 29. 7 TAF, arrêt A-6738/2014 du 23 septembre 2015, c. 5.1.2 ; Recommandation du PFPDT du 6 février 2017 : AFD/Formulaire
d’annonce de tabacs manufacturés, ch. 19s. 8 TF, arrêt 1C_14/2016 du 23 juin 2016, c. 3.4 ; TAF, arrêt A-8073/2015 du 13 juillet 2016, c. 6.1.3 ; Recommandation du PFPDT du
6 février 2017 : AFD/Formulaire d’annonce de tabacs manufacturés, ch. 20. 9 FLÜCKIGER/MINETTO, La communication des documents officiels contenant des données personnelles – La pesée des intérêts
dans la pratique des autorités fédérales, Genève 2018, p. 18; ATF 142 II 340, c. 4.5; ATF 133 II 209, c. 2.3.1. 10 TAF, arrêt A-6/2015 du 26 juillet 2017, c. 4.1 ; ATF 142 II 340, c. 4.5.
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lui procure des avantages importants (let. c).
17. La CdC estime, dans le présent cas, que le rapport ne fait pas suite à des événements importants.
Dans un cas similaire, le Préposé était déjà arrivé à la conclusion que les disfonctionnements
survenus ces dernières années au sein de la CdC pourraient, de par l’intérêt suscité et la
couverture médiatique en découlant, être considérés comme des événements importants qui
justifieraient un droit d’accès en raison d’un besoin particulier d’information du public.11 En l’espèce,
le Préposé considère qu’il existe, selon les articles 1 LTrans et 6 al. 2 let .a OTrans, un intérêt
public important à accorder l’accès au rapport afin notamment que la population puisse vérifier que
ce dernier ait été correctement mené.12
18. Après la pondération de l’intérêt public, il sied d’évaluer l’intérêt privé des tiers concernés. La
pesée d’intérêt doit, entre autres, prendre en considération la nature des données personnelles, la
fonction des personnes concernées et les conséquences d’une divulgation.13 Le Préposé rappelle
cependant que la divulgation d’un document contenant des données personnelles ne constitue pas
nécessairement une atteinte à la sphère privée et ne justifie pas automatiquement un refus
complet d’accès au document. Pour qu’une atteinte soit réalisée, elle doit avoir une certaine
intensité, cela signifie que des conséquences bénignes ou désagréables ne suffisent pas à faire
valoir un intérêt privé prépondérant.14
19. Concernant la nature des données personnelles, le Préposé constate que le document officiel
demandé ne contient ni des données sensibles (art. 3 let. c LPD) ni des profils de personnalités
(art. 3 let. d LPD).
20. Le deuxième élément pris en compte est la fonction des personnes concernées. La jurisprudence
et la doctrine précisent que les employés de l’administration fédérale ne peuvent pas, au vu de
leurs fonctions publiques, se prévaloir d’une protection de leurs sphères privées équivalente à celle
d’un tiers. De plus, il faut différencier les employés ayant une fonction dirigeante des employés
ayant une fonction subalterne. Les employés occupant une fonction dirigeante doivent admettre
que, dans certaines circonstances, des données personnelles sensibles soient divulguées.15 En
l’espèce, une partie des personnes concernées occupe des positions élevées et doit partant
admettre plus largement que leurs données personnelles soient divulguées. En sus, la doctrine
ajoute qu’il n’est généralement pas nécessaire d’anonymiser les données personnelles des
personnes ayant une fonction officielle et accomplissant une tâche publique, comme par exemple
les employés de la Confédération ou les membres de commissions.16 La jurisprudence apporte
néanmoins une précision en relevant que «dem Interesse, die Namen auch derjenigen
Verwaltungsangestellten zu kennen, welche lediglich in untergeordneter Weise, d.h. ohne
massgebenden Einfluss auf die Entscheidung an einem bestimmten Geschäft gearbeitet haben,
vermag demgegenüber grundsätzlich kein erhebliches Gewicht beizukommen; es ist nicht (ohne
Weiteres) ersichtlich, inwiefern eine solche Bekanntgabe der Transparenz und der Kontrolle der
Verwaltung dienen würde».17 Finalement, le Tribunal administratif fédéral ajoute qu’en application
11 Recommandation du PFPDT du 04 décembre 2018 : CDF/Rapport d’audit, ch. 20. 12 TAF, arrêt A-8073/2015 du 13 juillet 2016, c. 6.2.2.1 ; Recommandation du PFPDT du 14 octobre 2015 : GS-
EDI/Administrativuntersuchung, ch. 43. 13 TAF, arrêt A-3609/2010 du 17 février 2011, c. 4.4 et TAF, arrêt A-8073/2015 du 13 juillet 2016, c. 6.1.3 ; AMMANN/LANG, in:
Passadelis, Rosenthal/Thür [Edit.], Datenschutzrecht, Bâle 2015, ch. 25.80ss. 14 TF, arrêt 1C_14/2016 du 23 juin 2016, c. 3.4 ; TAF, arrêt A-8073/2015 du 13 juillet 2016, c. 6.1.3. 15 TAF, arrêt A-6054/2013 du 18 mai 2015, c. 4.2.2 ; TAF, arrêt A-6738/2014 du 23 septembre 2015, c. 5.1.3.1 ; TAF, arrêt A-
4962/2012 du 22 avril 2013, c. 7 ; Recommandation du PFPDT du 26 septembre 2017 : WBF/Administrativuntersuchungsbericht,
ch. 27s. 16 AMMANN/LANG, ch.26.62 ; WALTER, Accès aux documents officiels contenant des données personnelles et droit à la protection des
données, in : Dunand/Mahon [Edit.], La protection des données dans les relations de travail, Genève, Zürich, Bâle 2017, p. 96. 17 TAF, arrêts A-8073/2016 du 13 juillet 2016, c. 6.1 et A-6738/2014 du 23 septembre 2015, c. 5.1.3.2.
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du principe de proportionnalité des restrictions minimes du droit d’accès peuvent être admises tant
que celles-ci n’impactent pas le contenu du document.18
21. Indépendamment de la fonction, les données personnelles ne peuvent pas être divulguées si cela
entraîne des inconvénients majeurs pour les personnes concernées. Dans le cas présent, la CdC,
qui porte le fardeau de la preuve, n’a pas apporté d’éléments permettant de prouver que la
divulgation des données personnelles causerait une atteinte dépassant le seuil de la conséquence
bégnine ou désagréable ni d’éléments permettant de déterminer un intérêt privé important.
22. En résumé, le Préposé arrive à la conclusion que la CdC, lors de la procédure de médiation, n’a
pas suffisamment motivé l’applicabilité du motif d’exception invoqué (art. 7 al. 2 et art. 9 LTrans).
Par conséquent, le Préposé recommande à l’autorité de réexaminer l’accès aux données
personnelles des employés occupant une fonction officielle élevée au regard des dispositions
légales et de la jurisprudence précitées. Si elle envisage de l’accorder, elle consulte les personnes
concernées au sens de l’art. 11 LTrans.
III. Se fondant sur les considérants susmentionnés, le Préposé fédéral à la protection des