# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** d3bb1770-b086-5b12-87aa-44e0fe77a31c
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2006
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 5. April 2004 beantragte die Swisscom Mobile AG, St. Gallen, bei der
Baupolizeikommission der Stadt St. Gallen die Bewilligung für den Bau einer
Mobilfunkantennenanlage auf dem Bahnareal St. Gallen-Winkeln, Parzelle Nr. W2378,
Grundbuch Bruggen. Das Baugrundstück ist im Zonenplan der Stadt St. Gallen vom 1.
November 1980 weiss dargestellt. Die Anlage soll sechs Sektorenantennen für die
Funkdienste GSM-900, GSM-1800 und UMTS umfassen sowie über eine
Richtfunkantenne und eine Gerätekabine verfügen. Sie soll rund 200 m westlich des
Bahnhofgebäudes, südlich der Gleisanlagen neben dem Geräteschuppen an der
Letzistrasse 12 errichtet werden. Am 20. April 2004 erhob die I. AG, durch ihren
Rechtsvertreter Einsprache gegen das Baugesuch. Die I. AG ist Eigentümerin des
Grundstücks Nr. XY, welches auf der Nordseite der Gleisanlagen in rund 50 m
Entfernung zum geplanten Anlagestandort liegt.
Mit Beschluss vom 9. Juli 2004 erteilte die Baupolizeikommission die Baubewilligung
mit Auflagen und Bedingungen. Zugleich wies sie die öffentlich-rechtliche Einsprache
der I. AG sowie deren privatrechtliche Einsprache gemäss Art. 684 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, abgekürzt ZGB) ab und verwies die
übrigen privatrechtlichen Teile der Einsprache auf den Zivilrechtsweg.
B./ Gegen diesen Beschluss erhob die I. AG durch ihren Rechtsvertreter am 28. Juli
2004 Rekurs beim kantonalen Baudepartement und beantragte, der Beschluss der
Baupolizeikommission vom 9. Juli 2004 sei vollumfänglich aufzuheben, das Baugesuch
vollumfänglich abzuweisen und dementsprechend die nachgesuchte Baubewilligung zu
verweigern; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegnerinnen I
und II, eventualiter zulasten der Vorinstanz. Zur Begründung wurde im wesentlichen
vorgebracht, dass das Baugrundstück im übrigen Gemeindegebiet und somit in einer
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Nichtbauzone liege. Mangels Zonenkonformität und Standortgebundenheit könne das
Bauprojekt nicht bewilligt werden.
Mit Entscheid vom 6. September 2005 wies das kantonale Baudepartement den
Rekurs ab und ergänzte den Beschluss der Baupolizeikommission vom 9. Juli 2004
dahingehend, dass die Höhe der Gerätekabine, gemessen von Oberkant
Erdgeschossfussboden bis zum Schnittpunkt zwischen Fassadenflucht und Dachhaut,
drei Meter und der Gebäudeabstand zwischen der Gerätekabine und dem
Geräteschuppen an der Letzistrasse 12 sechs Meter betragen müsse. Es erwog im
wesentlichen, dass es sich beim Bauprojekt um eine Nebenanlage im Sinne des
Eisenbahngesetzes (SR 742.101, abgekürzt EBG) handle, weshalb dessen
Verwirklichung dem kantonalen Recht unterliege. Die weisse Darstellung des
Baugrundstücks im Zonenplan der Stadt St. Gallen trage der Tatsache Rechnung, dass
das Areal dem Bahnbetrieb diene. Weil das Areal bereits weitgehend zu Zwecken des
Bahnbetriebs überbaut sei und von einer Industriezone, Gewerbe-Industrie-Zone,
Wohn-Gewerbe-Zone, Kernzone und Zone für öffentliche Bauten und Anlagen
umgeben sei, handle es sich um ein Bauvorhaben innerhalb der Bauzone. Das
Bauvorhaben bedürfe deshalb keiner Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des
eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG).
C./ Mit Eingabe vom 21. September 2005 und Ergänzung vom 20. Oktober 2005 erhob
die I. AG durch ihren Rechtsvertreter Beschwerde beim Verwaltungsgericht und
beantragt, der Rekursentscheid des kantonalen Baudepartements vom 6. September
2005 sei vollumfänglich aufzuheben, das Baugesuch abzuweisen und die
nachgesuchte Baubewilligung zu verweigern. Des weitern seien die
Beschwerdegegnerin und die Beschwerdebeteiligte II zu verpflichten, sie für das
Rekursverfahren ausserrechtlich angemessen zu entschädigen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdebeteiligten
II, eventualiter zulasten des Staates. In prozessualer Hinsicht beantragt sie einen
zweiten Schriftenwechsel sowie die einstweilige Sistierung des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bis zum Vorliegen der sich in Bearbeitung
befindenden Studie über den "Einfluss von UMTS Radiofrequenz Feldern auf das
Wohlbefinden und kognitive Funktionen bei elektrosensiblen und nicht-elektrosensiblen
Personen" der Forschungsstiftung Mobilkommunikation in Zusammenarbeit mit der
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ETH Zürich. In materieller Hinsicht begründet die I. AG ihre Begehren im wesentlichen
damit, dass das Baugrundstück weiss gekennzeichnet und somit dem übrigen
Gemeindegebiet zugewiesen sei und in einer Nichtbauzone liege. Indem die Vorinstanz
über diese klare Festlegung im Zonenplan hinweggegangen sei, habe sie das
Legalitätsprinzip sowie weiteres Bundesrecht verletzt.
Mit Vernehmlassung vom 14. November 2005 beantragt das kantonale
Baudepartement, die Beschwerde sei abzuweisen. Ebenso tragen die Swisscom
Mobile AG in ihrer Stellungnahme vom 16. Dezember 2005 sowie die
Baupolizeikommission in ihrer Stellungnahme vom 6. Januar 2005 auf Abweisung der
Beschwerde an. Die Schweizerischen Bundesbahnen SBB verzichteten auf eine
Stellungnahme.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingaben vom 21. September und 20. Oktober
2005 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art.
64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
2./ a) Die Beschwerdeführerin stellt zunächst den Antrag auf Durchführung eines
zweiten Schriftenwechsels.
aa) Aus Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 VRP wird nach ständiger
Rechtsprechung abgeleitet, dass im Beschwerdeverfahren grundsätzlich nur ein
einfacher Schriftenwechsel stattfindet (VerwGE vom 8. Juli 1992 i.S. E.W. AG; Cavelti/
Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 949).
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Nach Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, abgekürzt
EMRK) haben die Parteien Anspruch auf ein faires Verfahren. Der Europäische
Gerichtshof für Menschenrechte hat daraus abgeleitet, dass eine Verfahrenspartei
Gelegenheit erhalten muss, sich zu einer von der Vorinstanz eingereichten
Vernehmlassung zu äussern (ZBl 2001, S. 662; Urteil im Verfahren 45228/99 vom 11.
Oktober 2005). Im weiteren hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte
bisweilen beiläufig ausgeführt, ein fairer Prozess bedinge, dass sich die Parteien
grundsätzlich zu jedem Aktenstück äussern können müssten (ZBl 2005, S. 37 mit
weiteren Hinweisen). Das Bundesgericht hat nun in diesem Zusammenhang
präzisierend ausgeführt, dass kein unbedingter Anspruch darauf besteht, sich in jedem
Fall zu den Vorbringen einer Gegenpartei zu äussern, denn dies hätte zur Folge, dass
ein Schriftenwechsel gar nie geschlossen werden könnte. Überdies stünde ein solcher
Anspruch im klaren Widerspruch zu anerkannten Prozessgrundsätzen, welche der
prozessleitenden Behörde das Recht einräumen, den Schriftenwechsel abzuschliessen,
wenn die Sache liquid ist, aber auch zu dem ebenfalls konventions- und
verfahrensrechtlich garantierten Anspruch auf eine Beurteilung innert angemessener
Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
SR 101, abgekürzt BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK). Ein Recht, sich zu Eingaben einer
Gegenpartei zu äussern, besteht nur, wenn diese nach pflichtgemässer Beurteilung der
verfahrensleitenden Instanz neue und möglicherweise umstrittene rechtserhebliche
Vorbringen enthalten (ZBl 2005, S. 38; vgl. ferner Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 952).
Die Verfahrensrechte nach Art. 6 EMRK setzen das Vorliegen einer zivilrechtlichen
Streitigkeit ("civil right") voraus. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt
eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne dieser Bestimmung vor, wenn die
Beschwerdeführer geltend machen, auf ihren Grundstücken seien die (geltenden)
Immissions- oder Anlagegrenzwerte der Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, abgekürzt NISV) überschritten (BGE 128 I 61
f.). Dies ist vorliegend der Fall (vgl. nachfolgende Erw. 5./ c bb).
bb) Die Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf Anordnung eines zweiten
Schriftenwechsels mit der grundsätzlichen Bedeutung der sich stellenden
Rechtsfragen. Indes ist nicht ersichtlich, inwiefern es der Beschwerdeführerin nicht
möglich gewesen sein soll, die ihrer Ansicht nach erforderlichen Tatsachen- und
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Rechtsbehauptungen in ihrer Eingabe vom 20. Oktober 2005 vorzubringen. Des weitern
werden in den Vernehmlassungen der Verfahrensbeteiligten, welche der
Beschwerdeführerin zugestellt wurden, keine neuen prozessualen Vorfragen
aufgeworfen oder neue Rechts- und Tatsachenbehauptungen vorgetragen. Unter
diesen Umständen besteht weder gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK noch aufgrund der
kantonalen Bestimmungen ein Anspruch auf Durchführung eines zweiten
Schriftenwechsels. Dem Begehren ist daher nicht stattzugeben.
b) Sodann beantragt die Beschwerdeführerin, das verwaltungsgerichtliche Verfahren
sei bis zum Vorliegen einer Studie der Forschungsstiftung Mobilkommunikation in
Zusammenarbeit mit der ETH Zürich einstweilen zu sistieren.
aa) Die Sistierung als vorübergehende Einstellung eines Verfahrens bedeutet eine
Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Fortführung und Erledigung
des Verfahrens (sog. Beschleunigungsgebot, Art. 29 Abs. 1 BV). Eine solche
Abweichung ist dann gerechtfertigt, wenn die Sistierung gesetzlich vorgeschrieben ist
oder ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung
ist (BGE 123 II 3). Sodann fällt eine Sistierung in Betracht, wenn sie aus wichtigen
Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder privaten
Interessen entgegenstehen (VerwGE vom 4. Juli 1991 i.S. M.W.).
bb) Vorliegend ist eine Sistierung weder gesetzlich vorgeschrieben, noch ist ein
anderes Verfahren mit gleichen oder ähnlichen Rechtsfragen hängig, dessen Ausgang
für das vorliegende Verfahren von massgeblicher Bedeutung wäre. Somit bleibt zu
prüfen, ob die Sistierung aus anderen wichtigen Gründen geboten erscheint. Die
Beschwerdeführerin führt hierzu an, dass der heutige Wissensstand über die Gefahren
nichtionisierender Strahlung und ihre Wirkungen auf die Gesundheit des Menschen
noch lückenhaft sei. Wie die Vorinstanz zutreffend festhalte, gehöre nichtionisierende
Strahlung zu den schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere
und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gemäss Art. 1 Abs. 1 und
Art. 7 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes (SR 814.01, abgekürzt USG) zu schützen
seien.
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cc) Bei der von der Beschwerdeführerin erwähnten Studie handelt es sich um eine
Anschlussstudie zur holländischen TNO-Studie. Letztere wurde 2003 publiziert und
hatte die Untersuchung des Einflusses von GSM- und UMTS- ähnlichen
elektromagnetischen Feldern auf das subjektive Wohlbefinden und die kognitiven
Funktionen beim Menschen zum Gegenstand. In den zwei untersuchten
Versuchsgruppen (elektrosensible und nicht-elektrosensible Personen) konnte kein
Einfluss auf das Wohlbefinden und kein konsistenter Einfluss auf kognitive Funktionen
durch die Exposition mit GSM elektromagnetischen Feldern nachgewiesen werden. Die
Exposition mit einem UMTS-Signal führte hingegen zu einer Verminderung des
Wohlbefindens in beiden Gruppen, sowie zu einer Verbesserung der kognitiven
Funktion in bezug auf einen Test (“Visual selective attention test”). Die Autoren
empfehlen eine vorsichtige Interpretation ihrer Ergebnisse und weisen darauf hin, dass
die Veränderungen des Wohlbefindens nach der UMTS-Exposition zwar statistisch
signifikant, aber doch relativ klein seien. In einer Stellungnahme vom 12. November
2003 hält das TNO-Institut fest, dass die Ergebnisse zunächst durch andere, von ihnen
unabhängige Forscher reproduziert werden müssten, um wissenschaftlich anerkannt
werden zu können; zudem sei weitere Forschung zum Ausmass und zur
gesundheitlichen Relevanz der Effekte der UMTS-Strahlung auf das Wohlbefinden
erforderlich. Beim gegenwärtigen Stand der Forschung könne nicht gefolgert werden,
dass UMTS-Basisstationen eine Gefahr für die Umwelt darstellten (BGE 1A.86/2003
vom 15. Dezember 2003, Erw. 3.4; http://www.tno.nl/tno/actueel/tno_nieuws/2003/
verklaring_tno_over_de_st/).
Ziel der von der Beschwerdeführerin erwähnten Anschlussstudie ist die Replikation des
Einflusses von UMTS elektromagnetischer Strahlung auf das Wohlbefinden und die
kognitiven Funktionen beim Menschen. Die TNO-Anschluss¬studie wurde Ende 2005
abgeschlossen und ohne Verzögerung in Form eines wissenschaftlichen Artikels bei
einer internationalen Fachzeitschrift eingereicht. Zurzeit wird die Studie von einem
Expertengremium der Zeitschrift überprüft. Dieses Verfahren beansprucht in der Regel
mehrere Monate (vgl. zum Ganzen: www.mobile-research.ethz.ch ->TNO-
Anschlussstudie: Projektbeschreibung resp. ->Stellungnahme bzgl.
Publikationstermin).
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dd) Art. 11 Abs. 2 USG verlangt, dass Emissionen unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge soweit zu begrenzen sind, als dies
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Für die Beurteilung der
schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat sodann durch Verordnung
Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei auch die
Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie
Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG).
Unter anderem gestützt auf Art. 12 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 USG hat der Bundesrat
auf den 1. Februar 2000 die NISV in Kraft gesetzt. Die Verordnung regelt gemäss Art. 2
Abs. 1 lit. a und b die Begrenzung der Emissionen von elektrischen und magnetischen
Feldern (mit Frequenzen von 0 Hz bis 300 GHz), die beim Betrieb ortsfester Anlagen
erzeugt werden, sowie die Ermittlung und Beurteilung der Immissionen von Strahlung.
Die nichtionisierende Strahlung zählt, wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, zu den
schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre
Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7
Abs. 1 USG). Die in der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte müssen überall
eingehalten werden, wo sich Menschen aufhalten können. Ausserdem werden
Einwirkungen im Sinn der Vorsorge durch Anlagegrenzwerte für die von einer Anlage
allein erzeugte Strahlung sowie durch technische und betriebliche Vorschriften für
Anlagen begrenzt.
ee) Es ist unstreitig, dass der Wissensstand zu den gesundheitsgefährdenden Folgen
durch hochfrequente nichtionisierende Strahlung im Niedrigdosisbereich nach wie vor
lückenhaft ist. Die zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung erlassenen
Bestimmungen enthalten nebst eigentlichen Immissionsgrenzwerten immerhin auch
Bestimmungen zur vorsorglichen Emissionsbeschränkung, welche gewährleisten, dass
die Anlagegrenzwerte an Orten mit empfindlicher Nutzung auch durch leistungsstärkere
UMTS-Antennen nicht überschritten werden (vgl. BGE vom 27. Oktober 2005, 1A.
280/2004, Erw. 2.5). Darüber hinaus hat der Bundesrat am 11. März 2005 ein
Nationales Forschungsprogramm beschlossen; das Thema "Nichtionisierende
Strahlung; Umwelt und Gesundheit" soll während der kommenden vier Jahre
wissenschaftlich untersucht werden (vgl. Medienmitteilung des Eidgenössischen
Departements des Innern vom 11. März 2005, http://www.admin.ch/cp/d/
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423157d9_1@fwsrvg.html). Auch wenn die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte
Anschlussstudie die Resultate der TNO-Studie belegen und allenfalls zu weiteren
Erkenntnisgewinnen führen sollte, ergibt sich für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
kein Handlungsbedarf. Wie das Bundesgericht bereits mehrfach bestätigte, bleibt es
Aufgabe der Fachbehörden des Bundes, namentlich des BAFU (früher BUWAL) und
des BAKOM, die technische Entwicklung im Bereich des Mobilfunks zu verfolgen und
die notwendigen Vorkehrungen zu treffen, wenn sich ergeben sollte, dass die
festgelegten Grenzwerte dem Vorsorgeprinzip nicht zu genügen vermögen. Die Justiz
kann erst einschreiten, wenn die zuständigen Behörden dieser Verpflichtung
offensichtlich nicht nachkommen bzw. ihren Ermessensspielraum missbrauchen (vgl.
BGE vom 27. Oktober 2005 1A.280/2004, Erw. 2.6; BGE vom 15. Dezember 2003 1A.
86/2003, Erw. 3.2). Diese Voraussetzungen sind gegenwärtig nicht gegeben. Wichtige
Gründe, welche die Sistierung des Beschwerdeverfahrens rechtfertigen würden, liegen
somit nicht vor, weshalb dem Antrag der Beschwerdeführerin nicht stattzugeben ist.
3./ Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht, die Vorinstanz habe den
Sachverhalt in bezug auf die auf ihr Grundstück einwirkenden Immissionen
unzutreffend und unvollständig festgestellt. Indem die Vorinstanz die diesbezüglich
angebotenen Beweismittel nicht abgenommen habe, habe sie zusätzlich ihren
Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
a) Grundsätzlich gilt im Verwaltungs- und Verwaltungsjustizverfahren, dass die
Behörden resp. die Rechtsmittelinstanzen den rechtserheblichen Sachverhalt von
Amtes wegen richtig und vollständig zu ermitteln und die Beweise zu erheben haben
(Art. 12 Abs. 1 VRP). Mit welchen Beweismitteln der Sachverhalt festzustellen ist, liegt
im Ermessen der Behörde, sofern nicht Beweismittel seitens der Beteiligten bezeichnet
werden, auf deren Erhebung sie einen Anspruch haben (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 594).
Auch wenn das Untersuchungsprinzip Anwendung findet, müssen die
Verfahrensbeteiligten zur Abklärung des Sachverhalts beitragen: Wenn zur Wahrung
des öffentlichen Interesses keine besonderen Erhebungen notwendig sind, sind
lediglich die von den Beteiligten angebotenen und leicht zugänglichen Beweise über
erhebliche Tatsachen aufzunehmen (Art. 12 Abs. 2 sowie Art. 50 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 64 Abs. 1 VRP).
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Ein Sachverhalt ist unrichtig festgestellt, wenn aus den vorhandenen Beweismaterialien
unrichtige Schlüsse gezogen werden, insbesondere indem der Sachverhalt falsch oder
aktenwidrig festgestellt wird oder indem Beweise unrichtig gewürdigt werden.
Unvollständig ist die Sachverhaltsfestlegung, wenn entscheidrelevante Umstände nicht
oder nicht ausreichend abgeklärt werden (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 587).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör beinhaltet unter anderem das Recht des
Betroffenen, Beweisanträge stellen zu können verbunden mit dem Anspruch, dass die
beantragten Beweise auch abgenommen werden, es sei denn, diese betreffen nicht
den erheblichen Sachverhalt oder die angebotenen Beweismittel sind nicht geeignet,
über die streitige Tatsache Beweis zu erbringen (Häfelin/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 1686). Sodann kann auf ein beantragtes
Beweismittel verzichtet werden, wenn bereits Feststehendes bewiesen werden soll
oder der Richter seine Überzeugung bereits aufgrund der Aktenlage bilden konnte (vgl.
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 988).
b) Die Beschwerdeführerin beantragte im Rekursverfahren die Durchführung eines
Augenscheins zur Beurteilung der auf ihr Grundstück einwirkenden Immissionen,
welche durch die geplante Inbetriebnahme der Mobilfunkantenne das zulässige Mass
überschreiten würden. Die Vorinstanz betrachtete den Sachverhalt hingegen als
genügend liquide, weshalb sie auf den Augenschein und auf die Abnahme weiterer
Beweisofferten verzichtete.
c) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ergibt sich der massgebliche
Sachverhalt vorliegend aus den im Recht liegenden Akten und Plänen. Dies gilt
namentlich hinsichtlich der zu erwartenden Strahlungsbelastung, welche im
Standortdatenblatt ermittelt wurde (vgl. dazu auch nachfolgende Erw. 5./ c bb). Im
übrigen erweist sich der Augenschein zur Beurteilung der durch die geplante
Mobilfunkantenne bewirkten Immissionen aber auch zum vornherein als untauglich,
weil die Antenne noch nicht in Betrieb ist und, selbst wenn sie in Betrieb wäre, die
Strahlenbelastung anlässlich eines Augenscheins nicht beurteilt werden könnte. Unter
der nachfolgenden Erw. 5./ c) cc) wird sodann dargelegt, dass die von der
Beschwerdeführerin angeführten Immissionen aus dem Bahnbetrieb (Lärm, Rauch und
Russ) für die Frage der Bewilligungsfähigkeit der geplanten Antennenanlage ohne
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Belang sind. Unter diesen Umständen durfte die Vorinstanz von der Durchführung
eines Augenscheins absehen. Es liegt weder eine falsche bzw. unvollständige
Sachverhaltsfeststellung noch eine Verletzung des Gehörsanspruchs vor. Aus den
gleichen Gründen ist auch für das Beschwerdeverfahren auf einen Augenschein zu
verzichten. Der Sachverhalt ist unverändert und kann aufgrund der Akten ermittelt
werden. Dies gilt auch hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten
Gefährdung der Fahrleitungen bei einem allfälligen Sturz der Mobilfunkantennenanlage
(vgl. nachfolgende Erw. 5./ b).
4./ Die geplante Mobilfunkanlage soll auf dem Bahnareal SBB St. Gallen Winkeln
errichtet werden. Die Anlage soll sechs Sektorenantennen für die Funkdienste
GSM-900, GSM-1800 und UMTS umfassen, wofür auch ein entsprechendes
Standortdatenblatt eingereicht wurde. Nicht Bestandteil der Anlage und des
Standortdatenblatts und dementsprechend nicht Gegenstand des Baugesuchs ist eine
Antennenanlage für den Bahnverkehr (sog. GSM-Rail-Antenne); diese ist lediglich als
Reservestandort optional im Baugesuchsplan vermerkt (siehe Plan "Ostansicht 1:100").
Wie die Vorinstanz zutreffend feststellte, dient die projektierte Mobilfunkanlage somit
nicht ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb. Es handelt sich deshalb um eine
Nebenanlage im Sinne von Art. 18m EBG, deren Errichtung nicht im
eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren gemäss Art. 18 EBG zu bewilligen
ist, sondern sich grundsätzlich nach kantonalem Recht richtet (Art. 18m Abs. 1 EBG),
was auch seitens der Beteiligten unwidersprochen ist.
Strittig ist dagegen die Zonenkonformität des Bauvorhabens, bzw. ob die Anlage im
ordentlichen Baubewilligungsverfahren bewilligt werden kann oder ob sie einer
Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG bedarf.
a) Die Vorinstanz ging aufgrund der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse davon
aus, dass die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG und die Bestimmung über das
übrige Gemeindegebiet gemäss Art. 21 Abs. 1 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt
BauG) nicht zur Anwendung gelangen. Indem das Baugrundstück im Zonenplan weiss
dargestellt und keiner bestimmten Nutzung zugeordnet sei, trage der Zonenplan der
Stadt St. Gallen der Tatsache Rechnung, dass das Areal dem Bahnbetrieb diene und
deshalb grundsätzlich der Eisenbahnhoheit des Bundes und nicht dem kommunalen
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und kantonalen Planungsrecht unterliege. Das Areal sei zudem bereits weitgehend zu
Zwecken des Bahnbetriebs überbaut und rundum von Bauzonen umgeben, weshalb es
sich bei der projektierten Mobilfunkanlage um ein Bauvorhaben innerhalb der Bauzone
handle.
Die Beschwerdeführerin bringt hierzu vor, dass das Baugrundstück im übrigen
Gemeindegebiet liege und somit per gesetzlicher Definition keine Bauzone darstelle.
Des weitern könne für die Beurteilung nach kantonalem und kommunalem Recht nicht
massgebend sein, ob das Gebiet bereits aufgrund des Bahnbetriebs überbaut sei.
Schliesslich sei die Ortsplanung Sache der politischen Gemeinde. Indem die Vorinstanz
ein im Zonenplan als übriges Gemeindegebiet ausgeschiedenes Areal der Bauzone
zuordne, verletze sie den Grundsatz der Gewaltentrennung sowie Bundes- und
kantonales Recht.
b) Wie bereits die Vorinstanz festgestellt hat, befasste sich das Bundesgericht im Urteil
1A.140/2003 vom 18. März 2004 mit einem vergleichbaren Sachverhalt, wie er
vorliegend zu beurteilen ist. Auch dort ging es um die Frage einer Baubewilligung für
eine Mobilfunkanlage auf einem Grundstück der Schweizerischen Bundesbahnen,
welches im kommunalen Zonenplan weiss dargestellt wurde und gemäss Auffassung
der Beschwerdeführer als übriges Gemeindegebiet und damit als Nichtbauzone
ausgeschieden war. Das Bundesgericht nahm im fraglichen Urteil auch Stellung zu der
in der Literatur vorgebrachten Kritik gegen ein früheres Urteil (BGE 114 Ib 344), dem
eine ähnliche Rechtsfrage zugrunde lag. In der Lehre wurde namentlich kritisiert, dass
die bundesgerichtliche Zuweisung des fraglichen Gebiets zur Bauzone zu einer
Verwischung zwischen Bau- und Nichtbauzone führe und kaum praktikabel sei. Auch
wurde die Auffassung vertreten, dass bei einer Lücke des Nutzungsplans weder eine
ordentliche Baubewilligung noch eine Ausnahmebewilligung erteilt werden dürfe;
vielmehr müsse die Lücke im Wege der Nutzungsplanung gefüllt werden. Man warf
dem Bundesgericht vor, selbst planerisch tätig geworden zu sein (vgl. zum Ganzen
BGE 1A.140/2003 vom 18. März 2004, Erw. 2.3 f.).
Das Bundesgericht hielt dazu fest, dass die Nutzung des fraglichen Grundstücks nicht
unbestimmt sei; vielmehr sei es bereits durch eisenbahnrechtliche Plangenehmigung
dem Eisenbahnverkehr gewidmet. Es rechtfertige sich deshalb, die Bestimmungen
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hinsichtlich des übrigen Gemeindegebiets nicht anzuwenden. Die unterbliebene
Zuordnung zu einer bestimmten Nutzung und die weisse Darstellung des fraglichen
Grundstücks im Zonenplan ergebe sich aus der Zuständigkeitsordnung des
Eisenbahngesetzes und sei nicht als bewusster Ausschluss des Bahnhofareals aus der
umgebenden Bauzone zu verstehen. Das Verwaltungsgericht habe deshalb für die
Frage, ob das Areal als Bauzone oder Nichtbauzone zu betrachten sei, zu Recht nicht
allein auf die Darstellung im Zonenplan, sondern auf weitere Kriterien wie bereits
erfolgte Überbauung und Lage inmitten von Bauzonen abgestellt. Es liege deshalb
auch keine Verletzung der vom Raumplanungsgesetz vorgeschriebenen Entscheidfolge
vor: Während bei einer Lücke im Nutzungsplan im allgemeinen ein Handlungsbedarf für
die Nutzungsplanung bestehe, sei eine kommunale Planung des fraglichen Gebiets erst
möglich, wenn der dortige Bahnbetrieb einmal aufgegeben werden sollte. Bis dahin
erscheine es aber sinnvoll, Bahnareale, die im Siedlungsgebiet liegen würden, baulich
zu nutzen; ein Interesse an der Freihaltung solcher Areale bestehe nicht (BGE 1A.
140/2003 vom 18. März 2004, Erw. 2.5).
c) Diese Überlegungen erweisen sich auch im vorliegenden Fall als zutreffend. Im
städtischen Zonenplan ist das Baugrundstück St. Gallen Winkeln (W2378) weiss
dargestellt und keiner bestimmten Nutzung zugeordnet. Dem kantonalen Richtplan ist
zu entnehmen, dass im östlichen Teil des Areals eine Nutzungsreserve angemerkt ist,
dies deshalb, weil die st. gallische Siedlungspolitik dazu beitragen soll, die
Siedlungsentwicklung auf die Knoten des öffentlichen Verkehrs auszurichten und im
weitgehend überbauten Gebiet auszuschöpfen; an der intensiveren Nutzung der
Bahnhofgebiete besteht ein kantonales Interesse (Richtplan IV 13, Nutzungsreserven in
Bahnhofgebieten). Der grösste Teil des Baugrundstücks ist von Bauzonen umgeben,
so namentlich von der Industriezone, der Gewerbe-Industrie-Zone, der Wohn-
Gewerbe-Zone und der Kernzone. Das Grundstück ist zudem weitgehend zu Zwecken
des Bahnbetriebs überbaut. Es erscheint daher durchaus sinnvoll, das Bahnareal,
welches inmitten des Siedlungsgebietes liegt, als Baugrundstück für die Erstellung
einer Mobilfunkantenne zu nutzen. Die Vorinstanz ist deshalb zu Recht davon
ausgegangen, dass es sich um ein Bauvorhaben innerhalb der Bauzone handelt, das
keiner Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG bedarf.
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d) Nicht nachvollziehbar und widersprüchlich erweisen sich vor diesem Hintergrund die
nachfolgenden Erwägungen im vorinstanzlichen Entscheid (Erw. 4), wonach bezüglich
der Frage der Zonenkonformität und der Anwendung der Regelbauvorschriften von den
Bestimmungen für das übrige Gemeindegebiet auszugehen sei, wobei sich das
Bauvorhaben als "standortgebunden im Sinn des kantonalen Rechts" erweise. Beim
übrigen Gemeindegebiet handelt es sich gerade um eine Nichtbauzone, weshalb ein
Heranziehen dieser Vorschriften nicht sachgerecht ist, nachdem zuvor festgestellt
worden ist, dass das Bauvorhaben in der Bauzone liegt.
Mobilfunkanlagen sind Infrastruktureinrichtungen, die der Versorgung der Bevölkerung
mit Fernmeldediensten dienen. Vergleichbar mit Strassen und anderen
Versorgungsanlagen gehören Infrastrukturanlagen grundsätzlich in die Bauzonen. Aus
diesem Grund würde zum Beispiel ein generelles Verbot der Errichtung von
Mobilfunkantennen in Bauzonen Art. 24 RPG verletzen, da damit Siedlungsanlagen aus
den Bauzonen hinaus auf die grüne Wiese gedrängt würden (vgl. URP 2000 S. 269 ff.).
Als Infrastruktureinrichtungen sind Mobilfunkanlagen im Grundsatz in allen Bauzonen
zonenkonform. Jedenfalls aber würde sich vorliegend eine Mobilfunkantennenanlage in
sämtlichen Bauzonen in der unmittelbaren Nähe des geplanten Antennenstandorts als
zonenkonform erweisen, weshalb ohne weiteres von der Zonenkonformität des
Bauvorhabens auszugehen ist. Die konkrete "Zuweisung" zu einer Bauzone erübrigt
sich, nachdem die Einhaltung der Regelbauvorschriften keine Probleme aufwirft,
welche von den jeweiligen Zonenvorschriften abhängig wären.
5./ Nachdem die Zonenkonformität der geplanten Mobilfunkantennenanlage feststeht,
ist im folgenden zu prüfen, ob dem Bauvorhaben keine andern im öffentlichen Recht
begründeten Hindernisse entgegenstehen (Art. 87 Abs. 1 BauG).
a) aa) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die geplante Gerätekabine weder
den Gebäudeabstand zum Geräteschuppen noch die Maximalhöhe von drei Metern
einhalte und somit öffentlich-rechtliche Bauvorschriften verletze. Bei diesen
Bestimmungen handle es sich um wesentliche Bauvorschriften, deren Einhaltung nicht
dadurch sichergestellt werden könne, dass die Baubewilligung unter entsprechenden
Bedingungen und Auflagen erteilt werde. Der vorinstanzliche Entscheid sei daher auch
aus diesem Grund aufzuheben.
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bb) Gemäss Art. 87 Abs. 2 BauG kann die Baubewilligung mit einschränkenden
Bedingungen und Auflagen verbunden werden. Während Bedingungen die
Rechtswirksamkeit der Baubewilligung von einem künftigen ungewissen Ereignis
abhängig machen, verpflichten Auflagen den Adressaten der Bewilligung zu einem
bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen (B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 866 ff.). Mit Bedingungen und Auflagen können nur
Hindernisse von untergeordneter Bedeutung beseitigt werden. Dabei ist auf die
konkreten Verhältnisse abzustellen; allein der Umstand, dass das Bauhindernis in
Zusammenhang mit der Einhaltung des Gebäudeabstands oder der Gebäudehöhe
steht, schliesst die Erteilung einer Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen
jedenfalls nicht aus (vgl. GVP 1979 Nr. 8).
cc) Gemäss Art. 57 Abs. 2 BauG ist der Gebäudeabstand im Baureglement
festzulegen. Art. 37 Abs. 1 der st. gallischen Bauordnung (sRS 731.1, abgekürzt BO)
bestimmt, dass der Gebäudeabstand für kleine An- und Nebenbauten im Sinne von Art.
36 BO bis auf sechs Meter reduziert werden darf. Die Gerätekabine, bei welcher es sich
gemäss zutreffender Feststellung der Vorinstanz um eine kleine Nebenbaute im Sinne
von Art. 36 BO handelt, kommt gemäss Baugesuchsplänen 5.56 m östlich des
Geräteschuppens zu liegen. Sie unterschreitet damit den minimal zulässigen
Gebäudeabstand von sechs Metern minim. Dieses Hindernis ist von untergeordneter
Bedeutung, weshalb dessen Beseitigung über eine entsprechende Auflage in der
Baubewilligung sichergestellt werden kann, zumal die dadurch bewirkte Änderung auch
nicht zu einer erheblichen Abänderung der Planunterlagen führt (vgl. GVP 1990 Nr. 8).
dd) Bei kleinen An- und Nebenbauten im Sinne von Art. 36 BO darf die Höhe der Baute,
von Oberkant Erdgeschossfussboden bis zum Schnittpunkt zwischen Fassadenflucht
und Dachhaut gemessen, drei Meter nicht überschreiten. Im vorliegenden Fall beträgt
die Gebäudehöhe für die Gerätekabine gemäss Baugesuchsplänen 3.10 m. Auch diese
Überschreitung ist im vorliegenden Fall von untergeordneter Bedeutung und schliesst
die Erteilung einer Baubewilligung unter einer entsprechenden Auflage nicht aus.
b) aa) Des weitern bringt die Beschwerdeführerin vor, es bestehe die reelle Gefahr, die
Mobilfunkantenne könnte nach Errichtung auf die Bahnanlage stürzen, weshalb sie im
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Sinne von Art. 24 der Eisenbahnverordnung (SR 742.141.1, abgekürzt EBV) unzulässig
sei.
bb) Art. 24 EBV bestimmt unter anderem, dass neben dem Bahntrassee keine
Konstruktionen stehen dürfen, die dem Wind und den Witterungseinflüssen nicht
genügend Widerstand leisten und auf die Bahnanlage stürzen könnten. Dies bedeutet e
contrario, dass bauliche Konstruktionen neben dem Bahntrassee errichtet werden
dürfen, wenn sie eine genügende Standfestigkeit aufweisen. Im übrigen bestimmt auch
Art. 166 BO, dass jedes Bauwerk so auszuführen und zu unterhalten ist, dass die
seinem Zweck entsprechende Festigkeit und Feuersicherheit gewährleistet ist und eine
Gefährdung von Leben und Gesundheit von Personen und von Sachen nicht besteht.
cc) Gründe, weshalb die zu beurteilende Mobilfunkantenne den Witterungseinflüssen
nicht standhalten könnte, sind nicht ersichtlich und werden auch von der
Beschwerdeführerin nicht vorgebracht. Ohne begründete Zweifel an der geplanten
Konstruktion bzw. der korrekten Bauausführung erweist sich die Rüge der
Beschwerdeführerin indes als unbegründet.
c) aa) Schliesslich bestreitet die Beschwerdeführerin, dass die Mobilfunkanlage die
Grenzwerte der NISV einhalten werde. Zudem sei in bezug auf die ihr aus dem
Baugrundstück entstehenden Immissionen eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen.
Eine solche führe aufgrund der bereits bestehenden Immissionsbelastung zusammen
mit den von der Mobilfunkantenne ausgehenden Strahlen zu einer übermässigen
Immissionsbelastung, welche gemäss Art. 684 ZGB unzulässig sei.
bb) Zur Prognose der massgebenden Strahlungsleistung ist das vom
Mobilfunkbetreiber eingereichte Standortdatenblatt massgebend (BGE 128 II 379). Ein
solches liegt auch der vorliegenden Streitsache bei und wurde vom Amt für
Umweltschutz (AFU) überprüft und für korrekt befunden (vgl. Schreiben des AFU vom
20. Oktober 2004, vorinst. act. 9). Gemäss Ziffer 64 des Anhangs 1 zur NISV beträgt
der Anlagegrenzwert für Anlagen, die sowohl in Frequenzbereichen um 900 MHz als
auch um 1800 MHz oder höher senden, 5,0 V/m. Dem Standortdatenblatt der
Beschwerdegegnerin vom 19. Dezember 2003 ist zu entnehmen, dass sich der
massgebliche Wert für sämtliche GSM- und UMTS-Antennen zwischen 0.36 und 3.17
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V/m und somit innerhalb des zulässigen Bereichs bewegt. Schliesslich ist auch darauf
hinzuweisen, dass die Beschwerdegegnerin gemäss Ziffer 15 der Baubewilligung vom
9. Juli 2004 dazu verpflichtet wurde, drei bis sechs Monate nach Inbetriebnahme der
Mobilfunkanlage mittels Messung durch eine akkreditierte Firma nachzuweisen, dass
die geltenden Grenzwerte eingehalten werden. Unter diesen Umständen kann der
Einwand der Beschwerdeführerin, die Mobilfunkantenne halte die Grenzwerte der NISV
nicht ein, nicht nachvollzogen werden.
cc) Gemäss Art. 11 Abs. 3 USG werden die Emissionsbegrenzungen verschärft, wenn
feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der
bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden. Einwirkungen werden
dabei sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt
(Art. 8 USG).
Die Beschwerdeführerin bringt im Rahmen der privatrechtlichen Immissionseinsprache
vor, die bereits bestehenden Einwirkungen aus dem Bahnbetrieb würden mit der
zukünftigen Strahlungsbelastung das zulässige Mass an Immissionen übersteigen. Art.
8 USG verlangt bei der Beurteilung der Einwirkungen von Belastungen eine
ganzheitliche Betrachtungsweise. Auch im Rahmen des privatrechtlichen
Immissionsschutzes ist, sofern von ein und demselben Grundstück mehrere
Einwirkungen verschiedener Art ausgehen, die Gesamtwirkung aller Immissionen
entscheidend (vgl. BGE 123 II 497).
Grundsätzlich stehen der privatrechtliche und der öffentlich-rechtliche
Immissionsschutz selbständig nebeneinander (BGE 126 III 226); indes ist Art. 684 ZGB
dort praktisch bedeutungslos geworden, wo das Umweltschutzgesetz resp. die
entsprechenden Verordnungen Fragen des Immissionsschutzes einer umfassenden
öffentlich-rechtlichen Regelung unterworfen haben (GVP 1992 Nr. 29). Für die von der
Beschwerdeführerin anfgeführten Einwirkungen wie Lärm, Rauch und Russ sind somit
weitgehend die Luftreinhalte-Verordnung (SR 814.318.142.1) sowie die
Lärmschutzverordnung (SR 814.41) massgebend. Für Erschütterungen hat der
Bundesrat bis heute keine Immissionsgrenzwerte festgelegt. Dies ist im vorliegenden
Fall jedoch unerheblich: Bereits die Ermittlung und Beurteilung von
Kombinationswirkungen innerhalb gleichartiger Immissionen (z.B. Kombination
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verschiedener Luftfremdstoffe) fällt nicht leicht; als praktisch unmöglich erweist sich
aber die Beurteilung des Zusammenwirkens verschiedener Immissionen (bspw. Lärm in
Kombination mit Luftverunreinigungen). Aus Praktikabilitätsgründen ist es deshalb
grundsätzlich zulässig, davon auszugehen, dass eine Immission, die unterhalb des für
sie gültigen Immissionsgrenzwerts liegt, auch dann nicht als schädlich oder lästig gilt,
wenn sie gleichzeitig mit anderen Einwirkungen auftritt (vgl. hierzu Schrade/Loretan,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., N 14a zu Art. 13 USG). Diese
Sichtweise hat nicht nur in bezug auf Art. 8 USG zu gelten, sondern auch für den
privatrechtlichen Immissionsschutz nach Art. 684 ZGB. Nachdem wie vorstehend
dargelegt, die Mobilfunkantennenanlage die massgeblichen Grenzwerte der NISV
einhält, ist somit der Einwand der Beschwerdeführerin nicht zu hören, die bereits
bestehenden Immissionen würden zusammen mit der Strahlungsbelastung das
zulässige Mass überschreiten.
6./ Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zusammenfassend, dass die
Vorbringen der Beschwerdeführerin unbegründet sind. Die Beschwerde ist deshalb
abzuweisen.
7./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr.
4'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Sie ist mit dem
geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Nachdem die Beschwerdegegnerin mit ihren Begehren durchgedrungen ist, hat sie für
das Beschwerdeverfahren antragsgemäss Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Ihr Rechtsvertreter hat keine
Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung ermessensweise festzusetzen ist
(Art. 6 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75,
abgekürzt HonO). Für das Beschwerdeverfahren ist eine Entschädigung von Fr.
4'000.-- (zuzügl. MWSt) angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Art. 19
HonO).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
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