# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 6bc53a57-59b0-48af-88eb-366a155f82bd
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2008
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Mit Eingabe vom 28. November 2007 unterbreitete das Initiativkomitee "Unsere
Regeln gelten für alle", Wil, der Regierung folgendes Initiativbegehren zur Vorprüfung:
"Initiativtext
Der Kanton St. Gallen sorgt dafür, dass in den öffentlichen Schulen gleiche Rechte und
Pflichten für alle Schülerinnen und Schüler gelten, unabhängig von Religion und
Geschlecht. Ebenso festzulegen sind Sanktionen gegen die gesetzlichen Vertreter von
Schülerinnen und Schüler, die sich nicht an diese Rechte und Pflichten halten.'
Begründung:
Die Tatsache, dass heute muslimische Schülerinnen und Schüler sich zum Beispiel
während der Fastenzeit vom Turnunterricht oder von Schülerreisen dispensieren
lassen, den Schwimmunterricht nicht besuchen, dass schulhausinterne Regeln
betreffend Kopfbedeckungen (Käppli während dem Unterricht abnehmen) im Fall eines
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Kopftuches nicht durchgesetzt werden, führt mitunter zur Ausgrenzung einzelner
Kinder in unserer Gesellschaft. Dies, obwohl die Klassenlehrpersonen die Umstände
thematisieren, um die fehlende Integration besorgt sind und den betroffenen
Schülerinnen und Schülern in der sozialen Führung spezielles Augenmerk widmen.
Nicht ohne Grund wird daher das Tragen des Kopftuches, das Tolerieren von
Schulabsenzen aus kulturellen/religiösen Gründen von Experten, auch muslimischen,
ausnahmslos abgelehnt.
Selbst in laizistischen islamischen Staaten (Türkei) gilt ein Kopftuchverbot in der
Schule. Die Gleichbehandlung aller Schülerinnen und Schüler ist mit dem Islam
vereinbar; nicht aber mit dessen fundamentalistischen Strömungen, welche in unserem
Land nicht zu tolerieren sind. Dies sollte eigentlich eine Selbstverständlichkeit sein.
Eine neu zu schaffende ausdrückliche gesetzliche Grundlage bietet die Pflicht, unsere
Regeln und Wertordnung durchzusetzen."
Dem Initiativkomitee gehören 15 Personen an.
B./ Am 5. Dezember 2007 überwies das Departement des Innern das Initiativbegehren
an das Bildungsdepartement zur Prüfung und Antragsstellung an die Regierung
hinsichtlich der Frage der Zulässigkeit des Begehrens. Mit Beschluss vom 22. Januar
2008 verneinte die Regierung die Zulässigkeit des eingereichten Initiativbegehrens. Zur
Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt, dass das Begehren nicht anders
interpretiert werden könne, als dass die Verwirklichung des Grundrechtsanspruchs von
Art. 15 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101,
abgekürzt BV) bzw. Art. 2 Bst. i der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1,
abgekürzt KV) generell verhindert werden soll. Würde die Initiative angenommen,
müsste insbesondere die Teilnahme religiöser Minderheiten an spezifischen Feiertagen
unterbunden werden; zudem würden verhältnismässige Konzessionen innerhalb des
Unterrichts verunmöglicht. Auch verletze das Initiativbegehren durch die geforderte
absolute Gleichbehandlung das Differenzierungsgebot gemäss Art. 8 BV bzw. Art. 2
Bst. b KV.
C./ Mit Eingabe vom 11. Februar 2008 erhoben das Initiativkomitee und sieben
Komiteemitglieder Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Begehren, der
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Entscheid der Regierung vom 22. Januar 2008 sei aufzuheben und es sei festzustellen,
dass der Initiativtext "Unsere Regeln gelten für alle" nicht unzulässig sei (Ziff. 1), die
Regierung habe die Initiative bezüglich den übrigen Voraussetzungen
(Durchführbarkeit, Einheit der Materie und der Form, formale Voraussetzungen) zu
prüfen und erneut zu entscheiden (Ziff. 2). Zur Begründung wurde geltend gemacht,
dass es sich um eine Einheitsinitiative handle, welche genügend Spielraum lasse, um
eine verfassungskonforme Vorlage auszuarbeiten. Die Initiative ziele einzig auf eine
materielle Rechtsgleichheit ab. Gleiche Rechte und Pflichten zu haben bedeute im
Prinzip nichts anderes als ein Diskriminierungsverbot. Durch die Initiative sollten
allgemein gültige Grundsätze im Bereich der Schule angeregt werden, um die heute
bestehende Willkür bei der Abwägung der Wertpositionen der kulturellen Freiheit, der
Integrationsförderung und der öffentlichen Interessen zu verhindern. Die heutige Praxis
mit Entscheiden von Fall zu Fall und unterschiedlichen Handhabungen in den einzelnen
Schulgemeinden sei ungerecht. Die Initianten verweisen zudem auf die vom Kanton
Solothurn erlassenen Richtlinien zum Umgang mit Fragen zur Religion in der Schule.
Auch im Kanton St. Gallen müsse der Erlass solcher allgemein gültiger Regeln zulässig
sein. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, dass sich das offen formulierte
Initiativbegehren durchaus verfassungskonform umsetzen lasse und dadurch der
religiöse Friede, ein geordneter Anstaltsbetrieb, die Rechtsgleichheit und die
Rechtssicherheit im Rahmen des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit
gestärkt würden.
Die Regierung nahm am 22. Februar 2008 zur Beschwerde Stellung und beantragt ihre
Abweisung. Der rigide Text, der an den öffentlichen Schulen gleiche Rechte und
Pflichten für alle Schülerinnen und Schüler unabhängig von Religion und Geschlecht
verlange, könne ungeachtet den Ausführungen des Initiativkomitees in der
Beschwerdeschrift nicht verfassungskonform interpretiert werden.
Das Initiativkomitee und die sieben Komiteemitglieder verzichteten in der Folge auf eine
weitere Stellungnahme.
Mit Schreiben vom 17. April 2008 forderte das Verwaltungsgericht die Mitglieder des
Initiativkomitees auf, eine Beschwerde einzureichen, die von sämtlichen
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Komiteemitgliedern unterzeichnet ist. Mit Eingaben vom 28. April und 5. Mai 2008
wurde diesem Ersuchen entsprochen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerde wurde einerseits im Namen des Initiativkomitees "Unsere Regeln gelten
für alle" und anderseits im Namen der 15 Mitglieder des Komitees eingereicht.
Während die Mitglieder des Initiativkomitees zur Ergreifung des Rechtsmittels
legitimiert sind (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP) und eine
notwendige Streitgenossenschaft bilden, handelt es sich beim Initiativkomitee um eine
Personenvereinigung, der das Gesetz nicht ausdrücklich die Fähigkeit zur
Prozessführung im eigenen Namen einräumt (vgl. Art. 8 VRP). Das Komitee ist deshalb
selbständig nicht beschwerdeberechtigt. Auf die Beschwerde des Komitees kann
deshalb nicht eingetreten werden. Im übrigen entspricht die Beschwerdeeingabe vom
11. Februar 2008 zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Auf die Beschwerde der Mitglieder des Initiativkomitees ist einzutreten.
2. Zu prüfen ist, ob das Initiativbegehren "Unsere Regeln gelten für alle" von der
Regierung zu Recht als verfassungswidrig und dementsprechend als ungültig erklärt
wurde.
2.1. Gemäss Art. 44 KV i.V.m. Art. 36 des Gesetzes über Referendum und Initiative
(sGS 125.1, abgekürzt RIG) ist eine Volksinitiative ganz oder teilweise für ungültig zu
erklären, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstösst, undurchführbar ist oder die
Einheit der Materie oder der Form nicht wahrt. Für sämtliche kantonalen Initiativen hat
das gesamte Bundesrecht (Bundesverfassung, Gesetze, Verordnungen,
Gewohnheitsrecht) einschliesslich des Völkerrechts als übergeordnetes Recht zu
gelten. Eine kantonale Gesetzesinitiative ist zudem dem Verfassungsrecht des Kantons,
dem interkantonalen Recht sowie Staatsverträgen, die vom Kanton abgeschlossen
wurden, unterstellt (BGE 1P.451/2006 vom 28. Februar 2007 E. 2.1; BGE 124 I 118
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E. 5b; 119 Ia 157 E. 2b mit Hinweisen). Ein Widerspruch zum übergeordneten Recht
liegt vor, wenn das Initiativbegehren dazu führt, dass das höherrangige Recht nicht
angewendet oder aufgehoben würde. Dies unabhängig davon, ob die Kollision lediglich
einen konkreten Einzelfall oder eine Vielzahl von Konstellationen betrifft. Aufgrund der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts hat auch eine Initiative, die übergeordnetes
Recht unnötig wiederholt, als unzulässig zu gelten (vgl. Hangartner/Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 2118 ff.).
Die Behörde, die sich über die materielle Gültigkeit einer Initiative ausspricht, hat diese
nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom
Wortlaut der Initiative auszugehen. Massgebend ist dabei, wie der Initiativtext von den
Stimmberechtigten und den späteren Adressaten des vorgeschlagenen Erlasses
vernünftigerweise verstanden werden muss. Vorrangig ist der Text deshalb aus sich
selbst heraus und nicht nach dem subjektiven Willen der Initianten zu interpretieren
(Hangartner/Kley, a.a.O., Rz. 2124). Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und
Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist
von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem
Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht, anderseits im Sinne der
verfassungs- und bundesrechtskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht
von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Eine Initiative ist dann als gültig zu erklären
und der Volksabstimmung zu unterstellen, wenn ihr ein Sinn beigemessen werden
kann, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt (BGE 129 I 395 E. 2.2 mit
Hinweisen; Hangartner/Kley, a.a.O., Rz. 2124 ff.; L. Odermatt, Ungültigerklärung von
Volksinitiativen, in: AJP 1996, S. 710 724, S. 715). Der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit verlangt zudem, dass bei einer als mit höherrangigem Recht nicht
vereinbar beurteilten Initiative geprüft wird, ob eine Teilungültigkeit angenommen
werden kann.
2.2. Das zu beurteilende Initiativbegehren ist insbesondere auf seine Übereinstimmung
mit dem Grundrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV) zu prüfen.
2.2.1. Die in Art. 15 neues Fenster BV verankerte und in Art. 2 Abs. 1 lit. i KV
wiederholte Glaubens- und Gewissensfreiheit schützt den Einzelnen im Grundsatz vor
https://www.swisslex.ch/slwl/search/Document.asp?DocService=DocLink&D=DEx101xA15&AnchorTarget=
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jeder Einflussnahme des Staates auf seine religiösen und weltanschaulichen
Überzeugungen. Die Religionsfreiheit umfasst sowohl die innere Freiheit zu glauben,
nicht zu glauben oder die religiöse Anschauung zu ändern, wie auch die äussere
Freiheit, entsprechende Überzeugungen innerhalb gewisser Schranken zu äussern, zu
praktizieren und zu verbreiten (BGE 123 I 300 E. 2b/aa; 119 Ia 184 E. 4c). Sie enthält
den Anspruch des Einzelnen darauf, sein Verhalten grundsätzlich nach den Lehren des
Glaubens auszurichten und den Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln. Zur
derart gewährleisteten Religionsausübung zählen über kultische Handlungen hinaus
auch die Beachtung religiöser Gebräuche und andere Äusserungen des religiösen
Lebens, soweit solche Verhaltensweisen Ausdruck der religiösen Überzeugung sind
(vgl. zuletzt BGE 1D_12/2007 vom 27. Februar 2008 E. 2.3 sowie BGE 123 I 300 E. 2b/
aa; 119 Ia 184 E. 4c). Art. 15 Abs. 4 BV unterstreicht zudem den negativen
Schutzbereich der Religionsfreiheit. Der Staat hat sich jeder direkten oder indirekten
Beeinflussung des Einzelnen im Bereich religiöser oder weltanschaulicher
Fragestellungen zu enthalten. Die konfessionelle Neutralität verpflichtet den Staat
jedoch nicht zu einem Ausschluss des Religiösen aus dem staatlichen
Handlungsbereich, sondern zur Unparteilichkeit gegenüber den in einer pluralistischen
Gesellschaft bestehenden religiösen und weltanschaulichen Auffassungen. Dadurch
soll der konfessionelle Friede gesichert und die religiöse Entfaltung des Einzelnen
unterstützt werden. Die Einhaltung der konfessionellen Neutralität setzt stets eine
Abwägung und Prüfung der in Frage stehenden individualrechtlichen Ansprüche sowie
der teilweise gegenläufigen öffentlichen Interessen voraus (B. Ehrenzeller, Glauben,
Gewissen und Weltanschauung, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte,
Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, Bd. VII/2, Heidelberg 2007, § 212
N. 23 und 29 ff.; Kiener/Kälin, Grundrechte, Bern 2007, S. 269, mit Hinweisen). Unter
dem Schutz der Religionsfreiheit stehen nicht nur die traditionellen Glaubensformen der
christlich-abendländischen Kirchen und Religionsgemeinschaften, sondern alle
Religionen, unabhängig von ihrer quantitativen Verbreitung in der Schweiz (BGE 119 Ia
184 E. 4b; 123 I 300 E. 2b/aa).
Die konfessionelle Neutralität erhält besonderes Gewicht im Bereich der öffentlichen
Schule. Der Unterricht ist für alle Personen, unabhängig ihrer religiösen und
weltanschaulichen Überzeugung, obligatorisch. Die Verpflichtung zur konfessionellen
Neutralität macht im schulischen Bereich insbesondere eine Abwägung der
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individualrechtlichen Ansprüche der Schüler, Eltern und der Lehrkräfte einerseits und
der öffentlichen Interessen an der Durchsetzung des Schulobligatoriums (Art. 62 Abs. 2
BV), der Sicherung eines geordneten und effizienten Schulbetriebs sowie an der
Erhaltung des konfessionellen Friedens (Art. 72 Abs. 2 BV) andererseits erforderlich
(GVP 2005 Nr. 86; Tappenbeck/Pahud de Mortanges, Religionsfreiheit und religiöse
Neutralität in der Schule, in: AJP 2007, S. 1401 1414, S. 1403 ff. und S. 1413; Kiener/
Kälin, a.a.O., S. 269 ff.; Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl.,
Zürich 2005, N 405 ff.; U.J. Cavelti, in: St. Galler Kommentar zur BV, Zürich 2002, N 23
zu Art. 15 BV; J.P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 83).
2.2.2. Ein Initiativbegehren in Form der Einheitsinitiative (Art. 43 KV; Art. 53bis ff. RIG)
belässt dem Kantonsrat bei der Umsetzung einen grossen Spielraum, um einen mit
dem übergeordneten Recht in Einklang stehenden Gesetzestext zu formulieren.
Dementsprechend sind an die Ungültigerklärung einer Volksinitiative in dieser Form
strenge Anforderungen zu stellen.
Das hier in Frage stehende Initiativbegehren kann, wenn auf die erläuternden
Ausführungen der Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift abgestellt wird, als
Anstoss zur Schaffung von Leitlinien für den Umgang mit der zunehmenden
Pluralisierung der religiösen Ausrichtung von Schülerinnen und Schülern verstanden
werden. So interpretiert würde das Initiativbegehren auf Richtlinien zur Abwägung der
in verschiedenen Konstellationen im schulischen Bereich voraussichtlich in Frage
stehenden Interessen der Schülerinnen und Schüler fremder Religionen wie auch der
betroffenen öffentlichen Interessen hinwirken. Die Beschwerdeführer verweisen in ihrer
Beschwerdeschrift denn auch ausdrücklich auf die vom Kanton Solothurn verfassten
Richtlinien für den Umgang mit Fragen der Religion in der Schule. Der Kanton
Solothurn liess sich vom Grundsatz leiten, dass in der obligatorischen Schule gleiche
Rechte und Pflichten für alle gelten sollen, unabhängig von ihrer Religion. Gleichzeitig
wird aber auch festgehalten, dass die Schule so weit als möglich darauf Rücksicht
nehmen soll, dass Schülerinnen und Schüler ihre religiösen Pflichten erfüllen können.
Dementsprechend differenziert wurden die verschiedenen Empfehlungen zu Fragen der
Bekleidungsvorschriften, der Dispensation vom Unterricht oder von Klassenlagern
sowie dem Gestalten von christlichen Feiertagen formuliert. Die Beschwerdeführer
sprechen sich in der Beschwerdeschrift verschiedentlich für die Einhaltung der
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Religionsfreiheit und der Gleichbehandlung aller Schülerinnen und Schüler aus und
zitieren verschiedene Aufsätze, die sich für eine differenzierte Abwägung der im
Einzelfall in Frage stehenden Interessen aussprechen. Würde das Initiativbegehren in
diesem Sinn verstanden, wäre das aus der verfassungsrechtlich gewährleisteten
Glaubens- und Gewissensfreiheit fliessende Neutralitätsgebot des Staates in keiner Art
und Weise beeinträchtigt.
Massgebend für die Auslegung eines Initiativbegehrens ist jedoch in erster Linie der
Initiativtext. Dieser verlangt, dass sämtlichen Schülerinnen und Schülern die gleichen
Rechte und Pflichten zukommen, unabhängig von Religion und Geschlecht. Als Sinn
und Zweck des Begehrens erscheint die Durchsetzung einer Gleichbehandlung, die
insbesondere Unterschiede hinsichtlich Religion und Weltanschauung zwischen den
Schülerinnen und Schülern ausblenden soll. Sämtliche Schülerinnen und Schüler sollen
jenen Regeln unterworfen werden, die für "uns", d.h. für eine durch die christlich-
abendländische Kultur geprägten Bevölkerungsmehrheit, gelten. Die Beschwerdeführer
halten in ihrer Begründung denn auch ausdrücklich fest, dass die neu zu schaffende
gesetzliche Grundlage die Möglichkeit biete, "unsere Regeln und Wertordnung
durchzusetzen." Weder der Initiativtext noch seine Begründung enthalten einen
Vorbehalt, wonach eine Abwägung der in Frage stehenden Interessen möglich bleiben
soll. Wie aus der Beschwerdeschrift hervor geht, soll vielmehr an Stelle der von den
Beschwerdeführern als willkürlich empfundenen Abwägung von Fall zu Fall eine
einheitliche Regelung treten, die sämtlichen Schülerinnen und Schülern unbesehen
ihrer religiösen Ausrichtung die gleichen Rechte und Pflichten auferlegt.
Eine strikte Gleichbehandlung von Schülern unterschiedlicher religiöser Zugehörigkeit
ist dazu geeignet, die Möglichkeit der Betroffenen, ihr Verhalten nach den Lehren ihres
Glaubens auszurichten und ihren Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln,
erheblich einzuschränken. Dies kann sowohl die Möglichkeit betreffen, an religiösen
Feiertagen mitzuwirken, die nicht auf Sonn- oder Feiertage fallen, wie auch die
Einhaltung von religiösen Bekleidungs- und Verhaltensvorschriften beeinträchtigen. Die
Glaubens- und Gewissensfreiheit verbietet nicht, sämtlichen Schülerinnen und
Schülern grundsätzlich die gleichen schulischen Pflichten aufzuerlegen. Die sich daraus
ergebenden Beschränkungen der Religionsfreiheit bedürfen aber stets einer
Rechtfertigung entsprechend den Vorgaben von Art. 36 BV. Erforderlich ist demnach
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insbesondere eine Gesamtwürdigung und Abwägung der im konkreten Einzelfall in
Frage stehenden individuellen und öffentlichen Interessen (vgl. GVP 2005 Nr. 86; BGE
117 Ia 311; 114 Ia 129). Die von der Initiative geforderte strikte Gleichbehandlung lässt
für eine solche Abwägung im Einzelfall jedoch keinen Raum. Zu Recht hat die
Regierung darauf hingewiesen, dass dadurch Schülerinnen und Schülern die Teilnahme
an religiösen Feiertagen kategorisch verweigert werden müsste und verhältnismässige
Konzessionen innerhalb des Unterrichts verunmöglicht würden. Sowohl ein generelles
Kopftuchverbot für Schülerinnen während des Unterrichts als auch die pauschale
Verweigerung einer Bewilligung für Schulabsenzen während eines religiösen Feiertages
stellt eine rechtfertigungsbedürftige Verletzung der Religionsfreiheit dar. Erforderlich
und von der entscheidenden Behörde deshalb stets darzutun ist ein überwiegendes
öffentliches Interesse, das die konkreten Beschränkungen als verhältnismässig
erscheinen lässt. Da der Initiativtext für eine solche Abwägung keinen Raum lässt,
würde die Umsetzung der Initiative zu nicht gerechtfertigten Eingriffen in die positiven
und negativen Gehalte der Religionsfreiheit führen.
2.3. Fraglich ist zudem die Vereinbarkeit des Initiativbegehrens mit dem Gebot der
Gleichbehandlung (Art. 8 BV).
2.3.1. Gemäss Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Die
Rechtsgleichheit gilt nach dem klaren Wortlaut auch für Ausländer (Botschaft über eine
neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 142). Der allgemeine
Gleichheitsgrundsatz weist zwei wesentliche Gehalte auf. Einerseits ist Gleiches nach
Massgabe seiner Gleichheit gleich (Gleichheitsgebot), andererseits Ungleiches nach
Massgabe seiner Ungleichheit ungleich (Differenzierungsgebot) zu behandeln. Sowohl
für eine Gleichbehandlung wie auch für eine Ungleichbehandlung müssen demnach
sachliche Gründe vorliegen (statt vieler BGE 131 V 114 E. 3.4.2; Kiener/Kälin, a.a.O.,
S. 346 f.).
Art. 8 Abs. 2 BV beinhaltet zudem ein Diskriminierungsverbot, wonach niemand wegen
den exemplarisch genannten Kriterien ungleich behandelt werden darf. Die
Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung von Personen in
vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen
bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein
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Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer
aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht. Eine indirekte
oder mittelbare Diskriminierung liegt vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche
Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in
ihren tatsächlichen Auswirkungen jedoch Angehörige einer solchen Gruppe besonders
benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 132 I 169 E. 3; Kiener/
Kälin, a.a.O., S. 359 ff.).
2.3.2. Die von der Initiative geforderte Gleichbehandlung von Schülerinnen und
Schülern sowohl hinsichtlich Religion als auch Geschlecht entspricht grundsätzlich
dem in Art. 8 Abs. 2 und 3 BV explizit enthaltenen Diskriminierungsverbot.
Insbesondere hinsichtlich des Kriteriums der Religion geht aus dem Initiativtext wie
auch aus der Begründung hervor, dass nicht eine relative Gleichheit hinsichtlich
schulischer Rechte und Pflichten verlangt wird. Vielmehr soll die Religion als Kriterium
für eine unterschiedliche Behandlung der Kinder von vornherein ausscheiden. Die
Beschwerdeführer gehen davon aus, dass dadurch eine materielle Rechtsgleichheit
verwirklicht und das Verbot der Diskriminierung beachtet werde. Die Beschwerdeführer
lassen dabei jedoch unberücksichtigt, dass beispielsweise eine gesetzliche Regelung,
die eine Schulabsenz aufgrund eines religiösen Feiertages oder das Tragen von
Kopfbedeckungen während des Unterrichts grundsätzlich verbietet, bei einer gleichen
Anwendung auf sämtliche Schülerinnen und Schüler, zu einer indirekten
Diskriminierung führen kann. Schülern, die nicht dem christlichen Glauben angehören,
wird dadurch verwehrt, an religiösen Feiern, die nicht auf Sonn- oder Feiertage fallen,
teilzunehmen oder religiösen Bekleidungsvorschriften nachzukommen, während
Schüler des christlichen Glaubens durch diese Regelung bei ihrer Glaubensausübung
nicht beeinträchtigt werden, da ihre Feiertage ohnehin schulfrei sind und der christliche
Glaube keine Kopfbedeckung vorschreibt. Obwohl diese Regelungen keine
offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützter
Gruppen enthalten, sind sie dazu geeignet in ihrer tatsächlichen Auswirkung
Angehörige einer solchen Gruppe zu benachteiligen. Die absolute Gleichbehandlung
der Kinder hinsichtlich ihrer schulischen Pflichten und Rechte unbesehen ihrer Religion
und ihres Geschlechts kann damit zu einer rechtfertigungsbedürftigen indirekten
Diskriminierung führen. Diese Rechtfertigung bedarf wiederum einer Untersuchung der
durch die in Frage stehende Regelung verfolgten Ziele (sachliche Gründe) sowie der
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Verhältnismässigkeit der Diskriminierung in bezug auf diese Ziele. Das hier vorliegende
Begehren auf Schaffung einer gesetzlichen Regelung, die eine strikte
Gleichbehandlung der Schülerinnen und Schüler vorsehen soll, lässt für eine solche
Interessenabwägung bei der Rechtsetzung und Rechtsanwendung keinen Raum.
2.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der vorliegende Initiativtext der
Legislative keinen Freiraum lässt, um eine Regelung auszuarbeiten, die eine Abwägung
der in verschiedenen Konstellationen in Frage stehenden Interessen der Schülerinnen
und Schüler sowie ihrer Eltern einerseits sowie der öffentlichen Interessen anderseits
vorsieht. Ein Vorbehalt zugunsten einer Abwägung der Interessen von Fall zu Fall
würde dem Bestreben der Initianten, wie es im Initiativtext zum Ausdruck kommt und in
der Beschwerdeschrift verdeutlicht wird, entgegenlaufen. Jede Beeinträchtigung der
Religionsfreiheit bedarf gemäss Art. 36 BV einer Verhältnismässigkeitsprüfung und die
Verletzung des Differenzierungsgebots hinreichende sachliche Gründe. Indem die
Initiative für die vom Verfassungsrecht zwingend vorgesehene Interessenabwägung im
Einzelfall keinen Raum lässt, wirkt sie auf eine Gesetzgebung hin, die mit der
verfassungsrechtlich verankerten Religionsfreiheit sowie dem Gleichheitsgebot nicht
vereinbar ist. Sie wurde deshalb von der Regierung zu Recht für ungültig erklärt, und
die Beschwerde ist als unbegründet abzuweisen.
3. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten den
Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Auf die
Erhebung der Kosten wird mit Blick auf die grundrechtliche geschützte Betätigung der
Beschwerdeführer (vgl. Art. 34 BV) verzichtet (Art. 97 VRP).
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht