# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 37a6205b-7e10-4646-aade-e9574e3b919b
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2008
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
Alain-Valéry Poitry, né le 10 février 1950, est arrivé à Nyon en 1976. A partir du 10 décembre 1990, il a habité au chemin de la Redoute 4. Avocat de formation, il exerce cette profession depuis 1991 à Nyon, où il a ouvert une étude dont son épouse est la collaboratrice administrative. Il a été élu à la Municipalité de Nyon en 1990, puis réélu en 1994, 1998, 2002 et 2006. Depuis 1992, il assume la charge de syndic.
B.
En juin 2006, Alain-Valéry Poitry a acquis avec son épouse un bien-fonds au chemin de la Redoute 57, sur le territoire de la commune de Prangins.
C.
Selon le contrôle des habitants de la commune de Nyon, Alain-Valéry Poitry a annoncé le 1
er
mai 2007 un changement d'adresse du chemin de la Redoute 4 à Nyon à la rue Juste-Olivier 16 à Nyon, correspondant à l'adresse de son étude d'avocat.
D.
Alain-Valéry Poitry a construit une villa sur le
bien-fonds sis chemin de la Redoute 57 et, à la fin août 2007, les conjoints Poitry y ont emménagé avec leur dernier fils âgé de seize ans (cf. mémoire de recours, ch. IV/4 p. 12).
E.
Le 7 septembre 2007, Philippe Leuba, Chef du Département de l'intérieur, a invité le Préfet du district de Nyon à lui fournir un rapport sur le domicile d'
Alain-Valéry Poitry. Sur cette base, le Conseil d'Etat a, le 21 novembre 2007, dans le cadre de sa compétence générale en matière de surveillance des communes, adressé un courrier à la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité), constatant qu'Alain-Valéry Poitry avait son domicile politique sur le territoire de la commune de Prangins et sommant la municipalité de radier l'intéressé du rôle des électeurs dans un délai de cinq jours à réception de ce courrier. En outre, le Conseil d'Etat relevait que "
l'éligibilité, comme le droit de vote, dépendant de l'inscription sur ce registre, M. Alain-Valéry Poitry sera dès lors réputé démissionnaire.
"
F.
Le 27 novembre 2007, la municipalité a adressé un courrier au Conseil d'Etat dans lequel elle indiquait vouloir demander un avis de droit pour déterminer la notion de domicile civil d'Alain-Valéry Poitry et ainsi confirmer ou infirmer la décision du Conseil d'Etat. Un avis de droit a été établi par François Bellanger, professeur à l'Université de Genève; il concluait que le domicile politique d'Alain-Valéry Poitry se situait à Prangins et non à Nyon.
G.
Par décision du 20 décembre 2007, la municipalité a prononcé la radiation d'Alain-Valéry Poitry
du rôle des électeurs avec effet au lendemain. Elle a en outre indiqué à l'intéressé que son mandat politique de syndic prenait fin simultanément. Elle retenait notamment qu'Alain-Valéry Poitry ne résidait plus à Nyon, mais à Prangins; le fait d'exercer une activité professionnelle ou de payer ses impôts dans une commune ne donnait pas droit à être inscrit dans le registre des électeurs.
L'intéressé a alors quitté la municipalité.
H.
Agissant le 7 janvier 2008, Alain-Valéry Poitry (ci-après: le recourant) a formé recours contre la décision de la municipalité du 20 décembre 2007 auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, concluant à l'annulation de la décision attaquée, très subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée dans la mesure où elle prononce que son mandat politique prenait fin simultanément (procédure GE.2008.0009). Il a en outre requis l'octroi de l'effet suspensif.
Le 10 janvier 2008, à réception du recours, la juge instructeur a accordé l'effet suspensif à titre préprovisionnel.
Le recourant a ainsi recommencé à siéger et à présider la municipalité.
I.
Le 21 janvier 2008, la municipalité a déposé sa réponse au recours, se prononçant tant sur le fond que sur l'effet suspensif. Elle a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de sa décision du 20 décembre 2007. Elle a requis le retrait de l'effet suspensif accordé au recours à titre préprovisionnel et le refus de tout effet suspensif.
Le Conseil d'Etat s'est exprimé à la même date, également quant au fond et à l'effet suspensif. Il a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à la transmission du recours à l'autorité compétente (soit à son avis à la Cour constitutionnelle), très subsidiairement au rejet du recours. Il a sollicité principalement le retrait de l'effet suspensif octroyé au recours à titre préprovisionnel, respectivement le refus de l'effet suspensif à titre provisionnel. Subsidiairement, il a demandé que l'effet suspensif accordé à titre préprovisionnel soit confirmé en ce sens que les opérations relatives à l'organisation d'une élection complémentaire à la municipalité soient suspendues jusqu'à ce que le tribunal ait rendu son arrêt sur le fond; l'effet suspensif devait en revanche être retiré s'agissant du fait que le recourant était considéré comme démissionnaire, respectivement l'effet suspensif à titre provisionnel devait être refusé.
Les dossiers de la municipalité et du Conseil d'Etat (y compris celui du Préfet) ont été produits simultanément. Le recourant s'est exprimé spontanément par télécopie et courrier du 23 janvier 2008. La municipalité y a répondu par télécopie et courrier du lendemain, ce qui a conduit le recourant à se déterminer derechef par télécopie et courrier du 25 janvier suivant.
J.
Par décision incidente sur effet suspensif du 26 janvier 2008, la juge instructeur de la CDAP a refusé l'octroi de l'effet suspensif. Elle a considéré que le recours apparaissait d'emblée manifestement mal fondé étant donné
que le recourant n'avait a priori plus son domicile politique et civil dans la commune de Nyon, ce qui entraînait la perte de sa qualité d'électeur de la commune de Nyon et qu'il devait par conséquent être réputé démissionnaire.
K.
Se déterminant en date du 4 février 2008, l'autorité intimée a indiqué s'en remettre à justice sur la question de la compétence et le recourant a renvoyé aux développements contenus dans son recours.
L.
Le 14 mars 2008, le recourant a présenté des observations sur le déroulement de la procédure.
M.
Le 29 avril 2008, après consultation des juges de la Cour constitutionnelle et de la CDAP, le dossier a été transféré à la Cour constitutionnelle comme objet de sa compétence.
N.
Le 29 mai 2008, le recourant a demandé à pouvoir s'exprimer devant la Cour constitutionnelle. Il a également requis de celle-ci qu'elle se prononce à nouveau sur la question de l'effet suspensif, la décision du 26 janvier 2008 du juge instructeur de la CDAP à cet égard devant selon lui être considérée comme nulle puisque rendue par une autorité incompétente.

## Considerations

Considérant en droit
1.
a) En vertu de l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; RS/VD 101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale.
Reprenant ce principe, l’art. 19 de la loi
du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RS/VD 173.32)
dispose que la cour connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi du 16 mai 1989 sur l’exercice des droits politiques (
LEDP; RS/VD 160.01)
. Faisant écho à l'art. 19 LJC, l'art. 123a LEDP prévoit que
les décisions relatives aux scrutins communaux et cantonaux peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle.
b) En l'espèce, se pose la question de savoir si la radiation du recourant du rôle des électeurs (et l'inéligibilité qui en découle) entre dans le cadre des décisions "
en matière de droits politiques" (art. 19 LJC) ou, selon la formulation de l'
art. 123a LEDP, dans celui des décisions
"
relatives aux scrutins communaux et cantonaux", fondant ainsi la compétence de la Cour constitutionnelle. Si tel n'était pas le cas, le litige relèverait de la compétence de la CDAP du Tribunal cantonal, en vertu de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RS/VD 173.36), qui dispose que la CDAP connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité ou cour du Tribunal cantonal n’est expressément désignée par la loi pour en connaître.
aa) Les dispositions légales topiques (
art. 19 LJC et
art. 123a LEDP) n'étant pas absolument claires, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de ces normes, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 133 IV 228 consid. 2.2 p. 230 et les références citées).
bb) Les travaux préparatoires relatifs à l'art. 19 LJC ne fournissent guère d'indications et renvoient à la LEDP pour les détails du recours en matière de droits politiques (cf. Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] LJC, BGC 15 septembre 2004, p. 3657: "
Il apparaît en effet important de maintenir les voies de recours relatives à des objets spécifiques dans la loi qui les traite, afin de permettre au justiciable de prendre connaissance de ses droits sans avoir à consulter plusieurs textes
"). On relèvera néanmoins, d'une part, que l'EMPL cite l'art. 77 al. 1 let. a de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP; RS 161.1), selon lequel le recours pour violation des dispositions sur le domicile politique – en matière de scrutins fédéraux – est adressé au gouvernement cantonal. L'EMPL se réfère précisément à la LDP pour justifier le maintien de la compétence du Conseil d'Etat et éviter de cette manière que la voie de recours permettant de trancher des litiges relatifs, par exemple, à l'inscription au rôle des électeurs, diffère selon la nature du scrutin
(c
f. EMPL LJC, BGC 15 septembre 2004, p. 3658). Il apparaît ainsi qu'il y avait – à tout le moins dans l'idée des auteurs du projet de loi – une volonté de soumettre le contentieux relatif à la tenue du rôle des électeurs à la connaissance du Conseil d'Etat, et partant de la Cour constitutionnelle
(c
f. EMPL LJC, BGC 15 septembre 2004, p. 3658 en bas de page). D'autre part, on notera que le Tribunal fédéral considère, de jurisprudence constante, que l'obligation de domicile, lorsqu'elle est conçue comme une condition d'éligibilité, relève clairement de la protection des droits politiques (cf. ATF 128 I 34 consid. 1, résumé et traduit in RDAF 2003 I 363). Sans que cette jurisprudence soit déterminante, on imagine mal que la notion de droit politique soit définie plus restrictivement en matière cantonale (ce qui serait le cas si l'on considérait que les questions liées à la tenue du rôle des électeurs ne relèvent pas des droits politiques couverts par l'art. 19 LJC) qu'en matière fédérale.
Cette interprétation est confirmée
par l'examen des bases constitutionnelles de la LEDP:
la cour relève à cet égard que, selon le principe dit "d'interprétation conforme à la constitution", lorsqu'une disposition légale ou constitutionnelle cantonale peut être interprétée de manière différente, il faut choisir l'interprétation qui est la plus conforme à la constitution. En l'occurrence, la Constitution vaudoise dispose que la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale (l'art. 136 al. 2 let. b Cst.-VD). Or, selon l'art. 142 al. 2 Cst.-VD, "
Les droits politiques ont pour objet la participation aux élections et votations, l'éligibilité ainsi que la signature des demandes d'initiative et, dans les communes à conseil communal, de référendum
". En conséquence, l'interprétation la plus conforme à la constitution de l'art. 123a LEDP interdit de limiter le champ d'application de cet article à la pure opération de vote ou d'élection (comme pourrait le laisser entendre le terme de "scrutin" employé) et impose d'y intégrer les questions liées à la tenue du rôle des électeurs.
La compétence de la Cour constitutionnelle découle également de l'
analyse systématique et téléologique de la LEDP.
Etant précisé que "
le recours à la Cour constitutionnelle est ouvert dans la même mesure que celui au Conseil d'Etat, respectivement au Grand Conseil
" (EMPL
LJC
, BGC 15 septembre 2004, p. 3658),
on peut, pour circonscrire le type de décis
ions pouvant faire l'objet d'un
recours devant la
Cour constitutionnelle
,
se référer
à l'art. 117 LEDP qui définit les contours des actes
susceptibles de
faire l'objet d'un recours en première instance cantonale
comme
suit
: "
Toute contestation relative à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation, ainsi qu'aux demandes d'initiative et de référendum peut faire l'objet d'un recours
". Il ressort de cette formulation que ce n'est pas seulement l'opération de vote ou d'élection, et les actes qui y sont directement liés, (comme pourrait le laisser entendre le terme de "scrutin" évoqué à l'art. 123a LEDP) qui peuvent faire l'objet d'une contestation, mais bien l'ensemble du processus d'exercice des droits politiques. Or ce processus débute par la définition des conditions du droit de vote. Les conditions d'exercice du droit de vote prédéterminent les scrutins puisque le droit de vote comprend le droit de prendre part aux élections et votations populaires ainsi que de signer les demandes d'initiative et de référendum. Cette interprétation est confirmée par l'art. 118 LEDP, figurant dans la même section, selon lequel "
Quiconque est concerné par une décision relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un recours
". Il en ressort que les questions liées au droit de vote peuvent, de manière générale, faire l'objet
d'un recours au Conseil d'Etat, puis à la Cour constitutionnelle.
Or c'est bien au chapitre I "Droit de vote" du titre I (dispositions générales) de la LEDP que sont réglées les questions de domicile politique (art. 4) et de qualité d'électeur (art. 5). Fait également partie de ce chapitre l'art. 6 qui dispose que chaque commune tient un rôle des électeurs (al. 1) et que la municipalité radie d'office les électeurs qui cessent de remplir les conditions légales (al. 3). Cette systématique se fonde sur le fait que l'expression fidèle et sûre de la volonté du corps électoral (garantie par l'art. 34 al. 2 de
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) impl
ique la composition exacte de ce corps électoral
(cf. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2
ème
éd., Berne 2006, n° 876 ss, p. 300 s.; Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003, n° 4 , p. 307, ad art. 34 Cst.; dans le même sens JAB/BVR 2005 p. 289 consid. 1 p. 292). Relevant ainsi du droit de vote, les questions relatives à la tenue du rôle des électeurs qui sont soulevées dans la présente procédure doivent, au vu des considérations qui précèdent, pouvoir faire à ce titre l'objet d'un recours au Conseil d'Etat, puis à la Cour constitutionnelle (au sens des art. 117, 122 et 123a LEDP).
Reste encore à déterminer si l'art. 7 LEDP, figurant également au chapitre I "Droit de vote" de la LDEP, instaure une
lex specialis
dérogeant à la
lex generalis
de l'art. 117 LEDP, ce qui aurait pour conséquence que la décision attaquée serait susceptible de recours devant la CDAP en vertu de l'art. 4 al. 1 LJPA. L'art. 7 LEDP règle les contestations, en prévoyant que l'électeur qui estime qu'une inscription ou une radiation a été admise ou opérée à tort peut présenter une réclamation auprès de la municipalité jusqu'au lundi précédant le jour du scrutin (al. 1) et que la municipalité tranche la contestation par une décision motivée rendue dans les trois jours, avec indication des voies de recours (al. 2). Il y a lieu d'interpréter l'art. 7 LEDP à la lumière de l'art. 119 LEDP. L'art. 119 LEDP (fixant les délais de recours au Conseil d'Etat et au Grand Conseil) réserve certes l'art. 7 al. 1 LEDP, mais uniquement en ce qui concerne le délai de recours pour le cas particulier où un scrutin serait imminent. Une interprétation a contrario dudit article conduit à considérer que la matière régie par l'art. 7 al. 1 LEDP demeure pour le surplus soumise aux règles des art. 117 ss LEDP. L'analyse systématique de la LEDP ne permet par conséquent pas de conclure au caractère de
lex specialis
de l'art. 7 LEDP.
La décision litigieuse se prononce également sur les conditions d'exercice de la fonction de syndic. L'analyse de la législation topique en la matière, à savoir la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RS/VD 175.11), ne conduit pas à une solution différente quant à l'autorité de recours compétente. En effet, même s'il fallait considérer que la décision attaquée constitue, en vertu de l'art. 97 LC (qui prévoit que les membres des municipalités qui sont radiés du rôle des électeurs sont réputés démissionnaires), une décision basée sur dite loi, l'art. 149 LC prévoit justement que ces décisions font l'objet d'un recours conformément aux règles sur la juridiction et la procédure administratives, qui réserve pour sa part les règles spéciales (cf. art. 4 al. 1 LJPA mentionné ci-dessus).
Selon le recourant, l'art. 29a Cst., en vertu duquel toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire, imposerait la compétence de la CDAP. L'argument n'est pas pertinent dans la mesure où le recours à la Cour constitutionnelle permet, tout autant que le recours à la CDAP, un contrôle judiciaire des décisions relatives à la tenue du rôle des électeurs et aux conditions d'éligibilité.
c)
Selon l’article 122 LEDP, le Grand Conseil tranche des recours relatifs à son élection, à celle du Conseil d’Etat ainsi qu’à l’élection des députés au Conseil des Etats, alors que le Conseil d’Etat tranche les autres recours.
Vu ce qui précède, il apparaît que c'est le
Conseil d’Etat
qui serait compétent pour statuer sur le recours formé contre la décision attaquée et non pas directement la Cour constitutionnelle. Le présent recours devrait par conséquent être déclaré irrecevable, ceci en application de la règle dite de l'épuisement des voies de droit préalables à la saisine de l'autorité de recours supérieure (cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 322-323). On relèvera à cet égard que les règles de procédures administratives sont en principe impératives et que l'on ne peut par conséquent y déroger - même par accord entre l'autorité et les parties (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2
ème
édition, Berne 2002, p. 227).
En l'occurrence, la situation est toutefois particulière dès lors que c'est le Conseil d'Etat qui a ordonné à l'autorité intimée de rendre la décision attaquée. De plus, dans le cadre de la présente procédure, le Conseil d'Etat n'a, d'une part, pas contesté la compétence de la Cour constitutionnelle et s'est, d'autre part, prononcé sur le fond en défendant la décision prise par la municipalité. Dans ces circonstances, le fait de retourner au Conseil d'Etat le dossier afin qu'il statue dans un premier temps sur le recours formé contre la décision litigieuse n'aurait aucun sens et se heurterait au principe de l'économie de procédure, qui postule notamment d'éviter dans le traitement des procédures administratives des pertes de temps inutiles et des actes sans portée réelle (cf. Moor, op. cit. p. 333). Dès lors que les conditions d'un recours
omisso medio
sont remplies, la Cour constitutionnelle est compétente pour connaître d'un recours dirigé contre la décision de l'instance inférieure au Conseil d'Etat.
d) L'art. 123c LEDP dispose que le recours est formé dans un délai de dix jours dès la publication officielle de la décision.
Selon le principe de la bonne foi ancré à l'art. 9 Cst., lorsqu'il existe une obligation de mentionner une voie de droit, le justiciable ne doit pas pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (cf. sous l'angle de l'art.
4 aCst.,
ATF 127 II 198
consid. 2c p. 205;
127 IV 150
consid. 1a p. 151;
126 II 506
consid.
1b p. 509, et les arrêts cités; cf. aussi l'art. 107 al. 3 OJ, applicable par analogie à la procédure du recours de droit public,
ATF 124 I 255
consid. 1a p. 257/258). Cela étant, celui qui s'aperçoit du vice qui affecte l'indication de la voie de droit ou qui devait s'en apercevoir en faisant usage de la prudence que l'on pouvait attendre de lui, ne peut se prévaloir d'une indication inexacte ou incomplète (
ATF 127 II 198
consid.
2c p. 205;
121 II 72
consid. 2a p. 78;
119 IV 330
consid. 1c p. 333;
118 Ib 326
consid. 1c p. 330;
117 Ia 421
consid. 2a p. 422).
En particulier, ne mérite pas de protection la partie dont l'avocat eût pu déceler l'omission ou l'erreur par la seule lecture du texte légal, sans recourir à la consultation de la jurisprudence ou de la doctrine (
ATF 127 II 198
consid. 2c p. 205;
117 Ia 297
consid. 2 p. 299, 421 consid. 2a p. 422).
En l'espèce, la question de l'autorité de recours compétente était certainement complexe et on ne pouvait pas attendre de l'avocat du recourant qu'il décèle l'erreur figurant dans les voies de droit indiquées sur la décision attaquée (indiquant un délai de recours de 20 jours). Il n'est ainsi pas nécessaire de vérifier si le délai de recours prévu par la LEDP a été respecté et il y a lieu de considérer le recours comme recevable, dès lors qu'il a été déposé dans un délai de 20 jours dès la notification de la décision attaquée.
Les autres conditions de recevabilité étant remplies, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
a) Dans son mémoire de recours, le recourant a requis des débats publics et l’audition de témoins.
Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (
ATF 127 III 576
consid. 2c p. 578 s.
; 127 V 431
consid. 3a p. 436). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (
ATF 130 II 425
consid. 2.1 p. 429
; 119 Ib 492
consid. 5b/bb p. 505 s.). Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) ne comprend par ailleurs pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428). Enfin, l'art. 49 LJPA, applicable par renvoi des art. 12 et 19 al. 2 LJC et 123e LEDP, ne confère aucun droit à obtenir des débats publics.
Dans le cas présent, de l’avis de la cour, les débats publics et l’audition de témoins requis par le recourant ne sont manifestement pas nécessaires, les éléments de fait déterminants n'étant pas litigieux et les parties ayant pu faire valoir leurs moyens de manière complète par écrit.
b) Le 29 mai 2008, le recourant a demandé à pouvoir s'exprimer devant la Cour constitutionnelle. Il a également requis de celle-ci qu'elle se prononce à nouveau sur la question de l'effet suspensif.
La cour s'estimant suffisamment renseignée pour trancher le présent litige, la requête tendant à déposer des observations complémentaires doit être rejetée. Elle doit en outre être considérée comme tardive dès lors que le recourant a connaissance des réponses des autres parties depuis la fin du mois de janvier 2008. Il n'y a pas non plus lieu de statuer sur la question de l'effet suspensif, la notification du présent arrêt privant la requête d'objet.
3.
a) L'
ancienne Constitution fédérale (cf. art. 43 aCst.), en vigueur jusqu'au 31 décembre 1999, prévoyait que le droit de vote en matière cantonale et communale (à l'exclusion des affaires bourgeoisiales) devait obligatoirement être exercé au lieu du domicile. Dans cette mesure, la notion du domicile politique ressortissait au droit fédéral et les cantons ne pouvaient la modifier (ATF 91 I 8).
Selon l'art. 39 al. 2 Cst., "
les droits politiques s'exercent au lieu de domicile. La Confédération et les cantons peuvent prévoir des exceptions
". Le canton de Vaud a repris le principe à l'art. 142 al. 1 Cst.-VD, sans prévoir d'exceptions:
"Font partie du corps électoral communal, s'ils sont âgés de dix-huit ans révolus et ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit:
a. les Suissesses et les Suisses qui sont domiciliés dans la commune;
b. les étrangères et les étrangers domiciliés dans la commune qui résident en Suisse au bénéfice d'une autorisation depuis dix ans au moins et sont domiciliés dans le canton depuis trois ans au moins".
La règle "
a pour but à la fois de garantir aux citoyens suisses qu'ils pourront exercer leurs droits politiques au lieu de leur domicile, tout en assurant en même temps la régularité de la composition du corps électoral concerné, c'est-à-dire en excluant qu'une personne puisse prendre part à un scrutin dans une collectivité publique dans laquelle
elle n'est pas domiciliée. La règle garantit donc la sécurité du droit et l'égalité de traitement
.". (Aubert/Mahon, op. cit., n° 8, p. 361, ad art. 39). La règle permet aussi d'assurer la convergence des intérêts entre les personnes qui votent les lois et celles qui y sont soumises. Pour ce qui concerne les exceptions, il y a par ailleurs lieu de considérer que le législateur ne peut pas autoriser n'importe quelles exceptions dans la mesure où celles-ci vont à l'encontre du principe de territorialité sous-jacent à l'idée de démocratie (cf. dans ce sens Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000, n° 140, p. 64, relevant qu'il est souhaitable que ceux qui décident des lois y soient soumis). On relèvera d'ailleurs que le droit fédéral ne prévoit pas d'exception au principe selon lequel le vote s’exerce au domicile politique, à savoir la commune où l’électeur habite et s’est annoncé à l’autorité locale (art. 3 al. 1 LDP; cf. à ce propos le Message du Conseil fédéral relatif à cet article, in FF 1975 I p. 1349 selon lequel "
Le choix arbitraire d'un domicile politique consistant par exemple à s'inscrire au lieu de travail plutôt qu'au lieu où on demeure
[travailleurs faisant la navette
] n'est pas admissible
"; le droit fédéral est par contre plus large en ce qui concerne les conditions d'éligibilité).
b) D'après l'art. 6 LEDP, chaque commune tient un rôle des électeurs (al. 1); la municipalité radie d'office les électeurs qui cessent de remplir les conditions légales (al. 3). L'art. 5 al. 2 LEDP subordonne la qualité d'électeur en matière communale à la condition que l'intéressé ait son domicile politique dans la commune. A teneur de l'art. 4 al. 1 LEDP, le domicile politique est la commune où l'électeur a son domicile civil et s'est annoncé à l'autorité locale.
L'exigence de domicile se retrouve à l'art. 97 al. 1 LC, qui prévoit que les membres des municipalités doivent avoir et conserver leur domicile, aux termes du Code civil, dans la commune où ils exercent leurs fonctions (al. 1). Si ceux-ci perdent la qualité d'électeurs, ils sont réputés démissionnaires; la municipalité en informe immédiatement le bureau du conseil (al. 2).
Le domicile politique est ainsi déterminant tant pour la jouissance des droits politiques (conditions d'éligibilité) que pour leur exercice (droit à figurer dans le registre des électeurs), les droits politiques actifs étant – dans le système vaudois – indivisibles des droits politiques passifs.
c) En l'occurrence, l'art. 4 LEDP dispose que le domicile politique se confond avec le domicile civil, à savoir le domicile défini par l'art. 23 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), ce qui constitue d'ailleurs la solution "par défaut" lorsque le droit cantonal ou communal ne contient pas de disposition topique définissant le domicile politique (cf. ATF 1P.511/2006 du 12 décembre 2006 consid.
2; ATF109 IA 41 consid.
4 et 5 p. 48 ss; Hangartner/Kley, op. cit., p. 64 et 66 s.).
Selon l'art. 23 CC, le domicile de toute personne se trouve au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir. Cela suppose une résidence, soit un séjour d'une certaine durée en un endroit déterminé, et une volonté, soit une intention de se fixer en cet endroit. Selon la jurisprudence, ce dernier élément n'est pas purement subjectif; il doit au contraire ressortir des circonstances extérieures et objectives (
ATF 127 V 237
consid. 1 p. 238 et les arrêts cités). Pour savoir si une personne réside à un endroit avec l'intention de s'y établir, ce qui importe n'est pas la volonté interne de cette personne mais les circonstances, reconnaissables pour des tiers, qui permettent de déduire qu'elle a cette intention (
ATF 113 II 5
consid. 2 p. 7-8;
97 II 1
consid. 3 p. 3). A cet égard, le fait de dormir à un endroit, d'y passer son temps libre et d'y avoir ses effets personnels est normalement déterminant (Daniel Staehelin, in Basler Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, 3ème éd., Bâle/Genève/Munich 2006, ad art. 23, n° 6, p. 220).
Lorsqu'une personne séjourne en deux endroits différents et qu'elle a des relations avec ces deux endroits, il faut tenir compte de l'ensemble de ses conditions de vie, le centre de son existence se trouvant à l'endroit, lieu ou pays, où se focalise un maximum d'éléments concernant sa vie personnelle, sociale et professionnelle, de sorte que l'intensité des liens avec ce centre l'emporte sur les liens existant avec d'autres endroits ou pays (ATF 125 III 100 consid. 3 p. 101). Dans ce cas de figure, il faut considérer, selon l'expérience de la vie, que les rapports familiaux (conjoint et enfants) créent, plus que tout autre contact, des relations particulières avec le lieu où ils s'exercent et qu'ils sont plus forts que les liens tissés au lieu de travail (Henri Deschenaux/Paul-Henri Steinauer, Personnes physiques et tutelle, 4
e
éd., Berne 2001, n° 377 p. 116 et références citées; Andreas Bucher, Personnes physiques et protection de la personnalité, 4
e
éd., Bâle 1999, n° 376 p. 90). Tel est également le cas pour l'indépendant (Staehelin, op. cit., ad art. 23, n° 13, p. 222).
Il y a lieu d'examiner également les règles déduites en relation avec la détermination du domicile fiscal (cf. ATF 91 I 8 consid. 1 p. 10 dans lequel le Tribunal fédéral affirme que les principes, posés
afin de fixer le domicile fiscal dans les cas de double imposition, sont aussi applicables en matière de domicile politique). En effet, même si les notions de domicile civil et domicile fiscal sont théoriquement indépendantes, elles se fondent toutes deux sur une condition objective, à savoir l'existence d'une résidence en un endroit du contribuable, et une condition subjective, à savoir l'intention de s'y établir avec une certaine stabilité. Yves Noël (Le domicile fiscal des personnes physiques dans la jurisprudence actuelle, RDAF 2002 II 405) relève qu'en ce qui concerne les personnes mariées qui ont un lieu de résidence unique, qui leur est commun, la détermination du domicile fiscal ne fait pas problème: celui-ci est au lieu de la résidence commune. Même s'agissant des contribuables qui exercent une activité professionnelle durant la semaine loin de leur famille et qui la rejoignent régulièrement en fin de semaine, on considère, lorsque ceux-ci sont mariés, que les liens créés par les rapports personnels et familiaux sont plus forts que ceux tissés au lieu du travail. Dans cette hypothèse, le domicile du contribuable se trouve auprès du foyer familial (pour une analyse approfondie ATF 132 I 29 consid. 4.2. p. 36 s).
Il convient encore de mentionner l'ATF 131 V 59 consid. 6.1 p. 65 auquel se réfère le recourant et dans lequel le Tribunal fédéral a déclaré que la présomption de l'art. 26 CC, selon lequel le séjour dans une localité en vue d'y fréquenter des écoles, ou le fait d'être placé dans un établissement d'éducation, un hospice, un hôpital, une maison de détention, ne constituent pas le domicile, pouvait être renversée. Le fait que le Tribunal fédéral ait admis dans cet arrêt que, lorsqu'une personne entre de son plein gré dans un établissement afin d'y faire le centre de son existence, la constitution d'un domicile volontaire peut être admise, ne peut être pertinent que pour l'analyse de situations dans lesquelles il s'agit de définir s'il y a constitution d'un domicile dans un lieu, par exemple un établissement, où une personne
séjourne
.
4.
a) En l'espèce,
le recourant s'est annoncé le 1
er
mai 2007 au contrôle des habitants de la commune de Nyon comme étant domicilié à la rue Juste-Olivier 16 à Nyon (correspondant à l'adresse de son étude d'avocat). On rappelle que, à teneur de l'art. 4 al. 1 LEDP, le domicile politique est la commune où l'électeur a son domicile civil et s'est annoncé à l'autorité locale. L'une de ces deux conditions est ainsi remplie. Il reste à déterminer si le domicile civil du recourant se trouve également à la rue Juste-Olivier 16 à Nyon.
En l'occurrence, le domicile civil du recourant est manifestement au chemin de la Redoute 57, sur le territoire de la commune de Prangins, là où il a acquis une propriété avec son épouse, où il a construit une villa et où, selon ses propres dires, les conjoints ont emménagé avec leur fils cadet. Son étude d'avocat sise à la rue Juste-Olivier 16 à Nyon, même "
équipée pour faire office de pied à terre
" (cf. mémoire de recours, ch. IV/4 p. 12), ne peut en effet pas être tenue pour son domicile au sens de l'art. 23 CC. Il en va de même du logement dont le recourant "
dispose, en cas d'exigence
", à l'avenue Alfred Cortot à Nyon (mémoire de recours, loc. cit.). Il n'est pas contesté que le recourant rejoint chaque soir sa famille au chemin de la Redoute 57, sur le territoire de la commune de Prangins, qu'il y a ses effets personnels et y passe ses nuits. Il n'a jamais soutenu dormir à la rue Juste-Olivier 16 à Nyon. Au demeurant, même si l'on devait envisager (étant entendu que le recourant ne l'invoque pas) que ses journées de travail de ce dernier à l'étude se prolongent et qu'il doive, pour cette raison ou pour une autre, occasionnellement y passer la nuit, on ne pourrait pas considérer qu'il y réside, alors que sa famille se trouve au chemin de la Redoute 57. Au surplus, même un usage régulier de l'étude d'avocat comme "chambre à coucher" ne permettrait pas de considérer que le recourant y réside. En effet, comme cela ressort de la jurisprudence susmentionnée relative au domicile fiscal, même en cas d'usage régulier d'une seconde résidence, la présence d'un conjoint et d'un enfant dans la première résidence devrait conduire à considérer les liens avec celle-ci comme prépondérants. Le seul et unique lieu de résidence du recourant se trouvant en l'espèce, selon l'état de fait, au chemin de la Redoute 57, c'est à cet endroit que se trouve également son domicile civil (cf. l'arrêt du Conseil d'Etat bernois du 23 juin 2004, publié in BVR 2005 p. 289, considérant qu'un élu municipal, vice-président d'un
Gemeinderat
, ayant quitté le canton de Berne, où se trouvaient ses parents, ses beaux-parents et ses frères et où il exerçait son activité politique, avait néanmoins le centre de ses intérêts, et par conséquent son domicile civil et politique, dans le canton de Fribourg, où se trouvaient sa femme, son enfant, sa maison et son travail). Si le recourant a son domicile fiscal à Nyon, c'est uniquement parce qu'il exerce une activité indépendante dans cette commune et non parce qu'il y aurait des liens particuliers (cf. art. 11 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux [LICom; RS/VD 650.11]).
Dans ces conditions, il est manifeste que l'intéressé n'a plus son domicile civil dans la commune de Nyon. Peu importe à cet égard que sa maison soit immédiatement frontalière de dite commune. La Cour ne peut que constater que le recourant n'est plus domicilié dans les limites de l'entité territoriale déterminante. Il s'en suit que l'une des conditions fondant le domicile politique à teneur de l'art. 4 al. 1 LEDP n'est pas réalisée.
b) L'absence de domicile politique a Nyon a deux conséquences:
1) L'art. 5 al. 2 LEDP subordonnant la qualité d'électeur en matière communale à la condition que l'intéressé ait son domicile politique dans la commune, il faut considérer que le recourant a perdu sa qualité d'électeur de la commune de Nyon et que c'est partant à juste titre qu'il a été rayé du rôle des électeurs.
2) Selon l'art. 97 al. 2 LC, s'ils perdent la qualité d'électeurs, les membres d'une municipalité sont réputés démissionnaires. Le recourant ayant perdu sa qualité d'électeur de la commune de Nyon, c'est également à juste titre qu'il a été réputé démissionnaire. Par conséquent, il ne peut plus être considéré comme un membre de la municipalité de dite commune. Il ne s'agit pas d'une révocation pour motifs graves (art. 139b LC), mais de la disparition d'un critère d'éligibilité.
c) Le recourant affirme que la condition de domicile à laquelle est subordonné le mandat de syndic devrait être assouplie par voie d'interprétation conforme au droit supérieur. Il se réfère en particulier à l'article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (Pacte-ONU II; RS 0.103.2) qui dispose ce qui suit:
"
Tout citoyen a le droit et la possibilité, sans aucune des discriminations visées à l’art. 2 et sans restrictions déraisonnables:
a) De prendre part à la direction des affaires publiques, soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis;
b) De voter et d’être élu, au cours d’élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin secret, assurant l’expression libre de la volonté des électeurs;
c) D’accéder, dans des conditions générales d’égalité, aux fonctions publiques de son pays".
La Cour se réfère à cet égard aux propos de Claude Rouiller (Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, in RDS 1992 I p. 128), selon lequel "
les principes d'universalité et d'égalité qui régissent la liberté de vote ne s'opposent naturellement pas à ce que des limites plus étroites soient assignées à l'éligibilité. Sont compatibles avec ces principes les règles ordinaires qui soumettent certains actes de candidature aux exigences d'un âge minimal, d'une formation particulière (magistrature judiciaire), voire au dépôt de garanties formelles préalables
".
Au vu des exemples précités, l'obligation de domicile ne constitue manifestement pas une restriction déraisonnable, contraire aux principes d'universalité et d'égalité qui régissent la liberté de voter et d'être élu. Il s'agit, on l'a vu, d'une condition qui découle de la Constitution fédérale (pour laquelle la Confédération n'a pas jugé nécessaire d'émettre une réserve au Pacte, signe de sa compatibilité évidente avec le Pacte) et qui se justifie pour divers motifs évoqués ci-dessus (consid. 2a), et non seulement comme le soutient le recourant pour des besoins de disponibilité de l'élu et d'intégration à la communauté.
Contrairement à ce que soutient le recourant, le critère du domicile politique dans une commune en tant que condition d'éligibilité à une fonction publique dans cette commune ne peut pas être considérée comme obsolète. Elle a certes pu disparaître de certaines législations cantonales (cf. le cas valaisan cité par le recourant); elle a cependant aussi été nouvellement introduite dans d'autres législations. On citera à titre d'exemple la nouvelle loi fribourgeoise prévoyant que toute personne jouissant de l'exercice des droits politiques n'est éligible au Grand Conseil que dans le cercle électoral où elle a son domicile: (cf. ATF 1P.564/2001 du 26 février 2002 consid 2.3 dans lequel le Tribunal fédéral a déclaré: "
la norme contestée apparaît clairement comme compatible avec la Constitution
").
On relève encore qu'en accordant aux personnes étrangères satisfaisant aux conditions de résidence en Suisse et de domicile dans le canton posées par l'art. 142 al. 1 let. b Cst.-VD le droit de vote et le droit d'être élu, y compris à la fonction de syndic, le législateur vaudois a privilégié la notion de domicile, plutôt que celle de nationalité, comme critère de rattachement à la collectivité locale (art. 5 al. 2 LEDP). Le domicile comme condition d'exercice et de jouissance des droits politiques est ainsi loin d'être suranné.
d) Le recourant déclare ne pas vouloir contester que l'usage de la liberté d'établissement puisse avoir pour conséquence la perte de l'exercice des droits politiques, mais il estime que cet usage ne peut pas avoir pour conséquence la perte d'un emploi au service d'une collectivité publique. A ce titre, il estime que sa situation doit être examinée à l'aune des principes régissant l'obligation de domicile des fonctionnaires.
La liberté d'établissement est garantie à l'art. 12 Pacte-ONU II, à l'art. 24 Cst. et à l'art. 24 Cst.-VD. Selon l'art. 12 al. 1 Pacte-ONU II, quiconque se trouve légalement sur le territoire d’un Etat a le droit d’y circuler librement et d’y choisir librement sa résidence. Selon l'art. 24 Cst., les Suisses et les Suissesses ont le droit de s'établir en un lieu quelconque du pays. Cet article oblige les cantons et les communes à permettre l'établissement de tout citoyen suisse sur leur territoire et il leur interdit en même temps d'empêcher ou de rendre plus difficile le transfert de domicile (ATF 108 Ia 248 c. 1).
La cour relève en premier lieu qu'il est douteux qu'un élu puisse se prévaloir des règles applicables aux salariés ordinaires des collectivités publiques. Cela étant, même dans ce cas de figure, la liberté d'établissement peut être restreinte en respectant les conditions de l'article 36 Cst.: la restriction doit être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et respecter le principe de la proportionnalité; de surcroît, l'essence du droit est inviolable. Sur le plan de l'intérêt public, le Tribunal fédéral a déclaré, dans un ATF 128 I 280 consid. 4 = RDAF 2003 I 426, que l'exercice de mandats politiques supérieurs pouvaient incontestablement être réservé aux habitants du canton, en se référant à l'idée démocratique selon laquelle la puissance étatique devrait être exercée par les personnes qui lui sont soumises. Il a relevé que cette idée se reflétait également dans les nouvelles normes et traités sur la libre circulation des personnes – applicables aussi à la fonction publique – qui excluent de leur champ d'application les activités relevant de la puissance publique. Le Tribunal fédéral a encore relevé dans l'ATF 128 I 280 que le confort personnel du recourant (exerçant la fonction de notaire, qualifiée par le Tribunal fédéral de comparable à l'exercice de mandats politiques supérieurs) et le fait que celui-ci habitait près de la frontière cantonale n'étaient pas des arguments qui l'emportaient devant l'intérêt public qui justifiait, de manière générale, l'obligation de domicile. Sous l'angle de la proportionnalité, il a également considéré dans un ATF 128 I 34 (résumé et traduit in RDAF 2003 I 363) qu'il n'était pas disproportionné d'exiger d'un préfet qu'il réside dans le district qu'il gérait et qu'il représentait.
En l'espèce, s'il fallait admettre que le recourant puisse invoquer la liberté d'établissement en tant que (syndic) salarié, la cour ne pourrait que constater que l'atteinte repose sur une base légale suffisante (art. 97 LC). De surcroît, cette restriction ne touche pas l'essence de la liberté invoquée. Il apparaît également, au vu des considérations qui précèdent, que l'atteinte répond à un intérêt public et est conforme au principe de la proportionnalité dans la mesure où le syndic d'une commune entretient par définition des liens étroits avec celle-ci et ne peut prétendre être gravement atteint par l'obligation de résider dans dite commune.
En conclusion, la liberté d'établissement n'interdit pas au législateur d'imposer au syndic d'une municipalité la règle du domicile politique et civil dans sa commune.
e) Le recourant met encore en cause la compétence de la municipalité pour le considérer comme démissionnaire, sans toutefois préciser à qui reviendrait cette compétence. Il s'appuie sur l'art. 97 al. 2 LC dont la teneur est la suivante: "
[Si les membres des conseils généraux, des conseils communaux et des municipalités] perdent la qualité d'électeurs, ils sont réputés démissionnaires; la municipalité en informe immédiatement le bureau du conseil
". Comme le relève à juste titre le Conseil d'Etat, il ressort des travaux préparatoires relatifs à la modification de la LC que l'al. 3 de l'art. 97 LC (instaurant la compétence du conseil) a été abrogé car l'art. 7 LEDP réglait ce problème en prévoyant la compétence de la municipalité (BGC 19 avril 2005 p. 9114). Selon les travaux préparatoires, l'art. 97 al. 2 LC a pour but de permettre que les membres du conseil soient avertis du fait que l'un des leurs a perdu la qualité d'électeur (BGC 19 avril 2005 p. 9114). Il ne peut en aucun cas être interprété dans le sens qu'il retire à la municipalité une compétence attribuée par l'art. 7 al. 1 LEDP. Le grief du recourant n'est dès lors pas pertinent.
5.
Le recourant invoque encore une violation du droit constitutionnel à la protection de la bonne foi.
Découlant directement de l’art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités; il le protège donc lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration (ATF 129 I 161 consid. 4.1 p. 170, 361 consid. 7.1 p. 381; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125/126, et les arrêts cités). La confiance créée ne peut toutefois l’emporter que dans des circonstances exceptionnelles, notamment lorsque l’application correcte de la loi contredirait son but même, ou lorsque l’état de fait contraire au droit a été toléré pendant un temps très long et que la situation qui en résulte ne contrevient qu’à un intérêt public d’importance secondaire (arrêts FI.2005.0180 du 25 octobre 2005 consid. 5 et GE.2001.0060 du 21 janvier 2002 consid. 7a et b).
On relève en premier lieu que le recourant ne peut pas se prévaloir d'une assurance reçue d'une autorité et sur la base de laquelle il aurait réglé sa conduite.
Il n'y a pas non plus eu violation du droit à la protection de la bonne foi par le fait que la municipalité aurait tardé à agir, en attendant "
la mise en oeuvre de ses projets, leur achèvement et le transfert effectif de résidence pour prononcer sa sanction sous la pression du canton
". Il faut tout d'abord relever que la municipalité ne pouvait en tout cas pas agir avant le déménagement du recourant. Par la suite, la municipalité n'a en aucune manière cautionné le comportement du recourant; on ne peut dès lors lui reprocher une attitude contradictoire. De plus, le recourant, avocat, ne pouvait ignorer le texte de l'art. 97 LC et devait pour le moins s'interroger sur sa portée à son égard, d'autant plus que son déménagement avait déjà fait l'objet d'interpellations de conseillers communaux en 2006. Par ailleurs, il a annoncé un changement d'adresse – du chemin de la Redoute 4 à l'adresse de son étude – en mai 2007, montrant ainsi qu'il se rendait compte du problème que poserait son futur départ pour la rue de la Redoute 57. Au vu de ces divers éléments, le recourant ne peut valablement se prévaloir de sa bonne foi.
6.
S'agissant de la conclusion très subsidiaire du recours tendant à ce que la décision attaquée soit annulée dans la mesure où elle prononce que le mandat politique du recourant prend fin "
simultanément
", il a été considéré dans la décision sur effet suspensif qu'elle devait être tenue pour manifestement mal fondée, au vu du texte clair de l'art. 97 LC, qui ne prévoit pas de délai de transition, et compte tenu de la capacité de la municipalité à oeuvrer sans le recourant jusqu'à droit connu sur le sort du recours. Le recourant n'ayant au jour de la notification de cet arrêt plus aucun intérêt à l'admission de cette conclusion subsidiaire, il ne sera pas entré en matière sur ce grief.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Conformément aux art. 123e et 121a LEDP le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.