# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** ddad8f25-3cf9-5471-aaaa-d00ded89558e
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2008
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 30. Oktober 2007 beschloss der Stadtrat St. Gallen eine Zonensignalisation
"Höchstgeschwindigkeit 30 km/h" als Verkehrsanordnung für das Teilgebiet
Rotmonten-Waldguet (begrenzt durch die Guisanstrasse sowie die Bebauung südlich
der Klosterweidlistrasse und nördlich der Waldgutstrasse). Das Gebiet umfasst die
Waldgutstrasse sowie die Glärnischstrasse, die Baumgartenstrasse, den Primelweg
und die Klosterweidlistrasse. Der Stadtrat stützte sich u.a. auf ein Gutachten der
Stadtpolizei und des Tiefbauamts. Die Verkehrsanordnung wurde am 5. November
2007 im St. Galler Tagblatt publiziert.
B./ Gegen die Verkehrsanordnung erhob der an der Guisanstrasse xx wohnhafte X.Y.
mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 19. November 2007 Rekurs. Zu seiner
Legitimation führte er aus, er wohne zwar nicht in dem von der Verkehrsanordnung
unmittelbar betroffenen Gebiet, sondern an der Guisanstrasse, die als Zufahrt zu
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diesem Bereich diene. Im Vergleich zu denjenigen Strassen, für die mit einer
Tempo-30-Zone Verkehrsbeschränkungen verfügt worden seien, sei die
Verkehrssicherheit auf der Guisanstrasse weit weniger gewährleistet. Auf dieser sei das
Verkehrsaufkommen ungleich grösser und Tempoexzesse an der Tagesordnung,
obwohl die Fahrbahn und die Uebersichtlichkeit eingeschränkt seien und die
Guisanstrasse einer der wichtigsten Schulwege sei.
In seiner Stellungnahme zur stadträtlichen Vernehmlassung hielt der Rekurrent fest, er
beantrage ausdrücklich die aufsichtsrechtliche Behandlung der Streitsache, falls seine
Rekursberechtigung verneint werden sollte.
Das Sicherheits- und Justizdepartement entschied am 11. August 2008 über die
Streitsache. Es trat auf den Rekurs von X.Y. wegen fehlender Legitimation nicht ein
(Ziff. 1). Es hiess hingegen seine Aufsichtsbeschwerde gut und hob die Tempo-30-
Zone auf (Ziff. 2). Das Departement erwog, die Anordnung einer Tempo-30-Zone im
Teilgebiet Waldguet widerspreche den strassenverkehrsrechtlichen Vorgaben und der
aktuellen Rechtsprechung. Die gesetzlichen Voraussetzungen seien in diesem
Teilgebiet offensichtlich nicht gegeben. Laut Gutachten seien weder ein hohes
Verkehrsaufkommen noch eine entsprechende Umweltbelastung zu verzeichnen noch
sei mit dem Hinweis auf zwei Kindergärten und das Schwimmbad eine spezifische
Gefahrensituation belegt. Auch sei das gemessene Geschwindigkeitsniveau tief und
liege unterhalb der von der Beratungsstelle für Unfallverhütung für
Verkehrsberuhigungsmassnahmen als erforderlich erachteten Schwelle. Die
angefochtene Tempo-30-Zone sei daher aufsichtsrechtlich aufzuheben, da die
strassenverkehrsrechtlichen Voraussetzungen offensichtlich nicht erfüllt seien.
C./ Mit Eingabe vom 26. August 2008 erhob die Stadt St. Gallen Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. In ihrer Beschwerdeergänzung vom 16. September 2008
beantragte sie, der Entscheid des Sicherheits- und Justizdepartements vom 11. August
2008 sei aufzuheben und die Verfügung des Stadtrats vom 30. Oktober 2007 sei zu
bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung macht der
Stadtrat geltend, das Departement betone unter Hinweis auf die Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts, dass die Einführung einer Tempo-30-
Zone in einem Wohnquartier ohne Durchgangsverkehr und mit geringer Verkehrsdichte,
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in dem weder eine Gefährdungssituation noch eine übermässige Umweltbelastung
bestehe, nicht möglich sei. Diese Darstellung greife zu kurz. Die allgemeinen
Höchstgeschwindigkeiten könnten u.a. dann herabgesetzt werden, wenn eine Gefahr
nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben sei oder
bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes
bedürften. Das Departement gehe offenkundig davon aus, dass eine nur schwer oder
nicht rechtzeitig erkennbare Gefahr sowie ein Schutzbedürfnis bestimmter
Strassenbenützer ausschliesslich auf Strecken mit grosser Verkehrsbelastung vorliegen
könnten. Gefahrensituationen für die schwächsten Verkehrsteilnehmer, vor allem
Kinder und ältere Menschen, ergäben sich insbesondere bei unübersichtlichen
Situationen des Strassenraums, etwa bei schmalen, kurvigen Strassen. Im Teilgebiet
Rotmonten-Waldguet seien die Fahrbahnbreiten mit 5 bis 6 m und den versetzt
angeordneten Parkfeldern eher schmal. Die Situationen an den Knoten seien teilweise
schlecht überschaubar. Besonders unübersichtlich sei die Einmündung des Fussweges
aus dem Klosterfrauenwald in den nördlichen Seitenast der Waldgutstrasse. Einzelne
Strassen im Gebiet der Zone verfügten lediglich über einen einseitigen Gehweg. Da
Garagen- und Parkplatzausfahrten direkt in den Strassenraum mündeten, könne es zu
gefährlichen Situationen kommen. Zudem führten die Hauszugänge teilweise direkt,
teilweise über einen Hausgarten ohne weiteren Schutz unmittelbar auf die Fahrbahn.
Dadurch seien die Anwohner einer erhöhten Gefahr ausgesetzt. Daneben sei ein
besonderes Schutzbedürfnis für Kinder aufgrund der Nutzung der Strassen als
Schulweg ausgewiesen. Im Gutachten seien die Kindergärten und Schulen sowie das
Schwimmbad gekennzeichnet. Im Gutachten werde festgehalten, dass die Kinder aus
dem Teilgebiet Rotmonten-Waldguet die Strassen ohne gesicherte
Querungsmöglichkeiten überschreiten müssten, um die zwei Kindergärten an der
Waldgutstrasse zu erreichen. An schönen Sommertagen würden Parkplatzsuchende,
welche das Freibad Rotmonten besuchen wollten, einen im Verhältnis zum normalen
Verkehrsaufkommen spürbaren Zusatzverkehr verursachen. An solchen Tagen seien
auch Kinder zu Fuss, auf Fahrrädern oder Kickboards unterwegs zum Freibad. Somit
sei innerhalb des Teilgebietes Rotmonten-Waldguet ein besonderes Schutzbedürfnis
für Kinder ausgewiesen. Weiter macht der Stadtrat geltend, das Departement sei auf
die Aufsichtsbeschwerde des Rekurrenten eingetreten, ohne eine
Eintretensvoraussetzung zu prüfen. Würde man dieser Rechtsauffassung folgen, wäre
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inskünftig jederzeit eine aufsichtsrechtliche Popularbeschwerde gegen Verfügungen
möglich. Dies erscheine mit Blick auf die unter Umständen zur Verfügung stehenden
ordentlichen Rechtsmittel als wenig sachgerecht. Bei der Anordnung von
Geschwindigkeitsbeschränkungen komme dem Stadtrat ein Entscheidungsspielraum
zu. Ob eine Gefahr nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar sei oder bestimmte
Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes bedürften,
könne naturgemäss nicht präzise beantwortet werden. Ein Ermessensfehler des
Stadtrates liege nicht vor. Das Departement greife aufsichtsrechtlich in den
Ermessensentscheid des Stadtrats ein, der mit den tatsächlichen Verhältnissen besser
vertraut sei. Dadurch werde die Gemeindeautonomie verletzt. Auf die einzelnen
Vorbringen sowie auf die weiteren Erwägungen des angefochtenen Entscheids wird,
soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Sicherheits- und Justizdepartement beantragte in seiner Vernehmlassung vom
18. September 2008 unter Hinweis auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids
sowie die Akten die Abweisung der Beschwerde.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Stadt
St. Gallen macht als Beschwerdeführerin eine Verletzung der Gemeindeautonomie
geltend. Daher ist die Beschwerde zulässig, obwohl es sich vorliegend um eine
Anordnung im Rahmen der Staatsaufsicht handelt (Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP).
Die Beschwerdeeingaben vom 26. August und 16. September 2008 entsprechen
zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist
daher einzutreten.
2./ Die Beschwerdeführerin rügt, das Departement sei auf die Aufsichtsbeschwerde
des Rekurrenten eingetreten, ohne eine Eintretensvoraussetzung zu prüfen.
2.1. Art. 241 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, abgekürzt GG) bestimmt
ausdrücklich, dass jedermann Mängel in der Führung der Verwaltung einer Gemeinde
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bei der Aufsichtsbehörde anzeigen kann. Der Rekurrent hat ausdrücklich eine Prüfung
seines Rekurses als Aufsichtsbeschwerde beantragt, falls seine Rekursberechtigung
verneint werden sollte. Die Aufsichtsbeschwerde bzw. aufsichtsrechtliche Anzeige ist
nicht an besondere Formen und Fristen gebunden, und insbesondere muss der
Anzeiger keine Legitimation zur Einreichung einer Anzeige bzw. Aufsichtsbeschwerde
dartun. Mit einem solchen Rechtsbehelf kann eine Privatperson eine Behörde dazu
anhalten, in Ausübung ihrer Aufsichtsfunktion einen bestimmten Sachverhalt zu prüfen
oder eine Behörde zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 1218). Der
Anzeiger ist aber nicht am aufsichtsrechtlichen Verfahren beteiligt; ihm kommen keine
Parteirechte zu. Die Aufsichtsbeschwerde ist gegenüber einem Rechtsmittel subsidiär.
Richtet sich eine Aufsichtsbeschwerde gegen eine Verfügung oder einen Entscheid, so
ist ein Eingreifen der Aufsichtsbehörde zulässig, wenn klares Recht, wesentliche
Verfahrensvorschriften oder wichtige öffentliche Interessen missachtet wurden (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 1225 mit Hinweisen).
2.2. Bei der Ausübung der Staatsaufsicht haben die kantonalen Behörden den
Ermessensspielraum der Gemeinden zu wahren. Art. 229 Abs. 2 GG bestimmt
ausdrücklich, dass sich die Staatsaufsicht im Bereich der Gemeindeautonomie auf die
Ueberprüfung der Rechtmässigkeit beschränkt.
Dem Stadtrat ist beizupflichten, dass der Gemeinde ein Ermessensspielraum zusteht,
wo und nach welchen Grund-sätzen Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen
eingerichtet werden. Allerdings sind die rechtlichen Voraussetzungen für die
Anordnung solcher Zonen im Strassenverkehrsgesetz des Bundes (SR 741.01,
abgekürzt SVG) und in der Signalisationsverordnung (SR 741.11, abgekürzt SSV)
abschliessend geregelt. Der Entscheidungsspielraum bzw. der Bereich des
kommunalen Ermessens erstreckt sich im wesentlichen auf die Frage, ob in den dafür
geeigneten Gebieten und beim Vorliegen der bundesrechtlichen Voraussetzungen
Tempo-30-Zonen oder Begegnungszonen angeordnet werden sollen. In bezug auf die
rechtlichen Voraussetzungen für die Anordnung solcher Verkehrsbeschränkungen steht
den Gemeinden hingegen kein Ermessensspielraum zu. Ein gewisser
Beurteilungsspielraum kommt der Gemeinde aber zu, wenn es um die Anwendung der
bundesrechtlichen Vorschriften geht, was nachfolgend näher auszuführen ist.
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2.3. Das Bundesgericht hat im Urteil 2A.38/2006 vom 13. Juli 2006 zur Tempo-30-Zone
im Gebiet Kesselhalden in St. Gallen klargestellt, dass solche Zonen nur zulässig sind,
wenn die Voraussetzungen nach Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt sind (vgl. auch die Urteile
des Verwaltungsgerichts B 2005/43 vom 6. Dezember 2005 und B 2006/208 vom 23.
Januar 2007, beide publiziert in: www.gerichte.sg.ch).
Für Geschwindigkeitsbeschränkungen kommt namentlich Art. 32 Abs. 3 SVG zur
Anwendung. Danach kann die vom Bundesrat festgesetzte Höchstgeschwindigkeit für
bestimmte Strassenstrecken von der zuständigen Behörde nur aufgrund eines
Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden. Der Bundesrat hat von der Kompetenz
zum Erlass näherer Bestimmungen in Art. 108 SSV Gebrauch gemacht. Dies erfolgte im
Bestreben, dass abweichende Geschwindigkeiten im schweizerischen Verkehrsraum
nach einheitlichen Kriterien erfolgen sollen. Die Gründe für eine Herabsetzung der
allgemeinen Höchstgeschwindigkeit sind in Art. 108 Abs. 1 SSV in allgemeiner Weise
und in Art. 108 Abs. 2 SSV detailliert und abschliessend aufgeführt. Danach können die
allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten herabgesetzt werden, wenn eine Gefahr nur
schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben ist (lit. a),
bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes
bedürfen (lit. b), auf Strecken mit grosser Verkehrsbelastung der Verkehrsablauf
verbessert werden kann (lit. c), dadurch eine im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung
übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden kann, wobei der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren ist (lit. d). Vor der Festlegung von
abweichenden Höchstgeschwindigkeiten wird durch ein Gutachten abgeklärt, ob die
Massnahme nötig sowie zweckmässig und verhältnismässig ist oder ob andere
Massnahmen vorzuziehen sind (Art. 108 Abs. 4 SSV).
2.4. Art. 108 Abs. 2 SSV enthält zahlreiche unbestimmte Gesetzesbegriffe. Ob eine
Gefahr schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar ist, muss aufgrund der konkreten
örtlichen Verhältnisse abgeklärt werden. Art. 108 Abs. 4 SSV schreibt sogar
ausdrücklich ein Gutachten vor. Auch besteht ein gewisser Ermessensspielraum,
welche Personengruppen als besonders schutzwürdig eingestuft werden. Die
Feststellung des massgebenden Sachverhalts und dessen Würdigung lassen der
Gemeinde einen gewissen Beurteilungsspielraum offen. Der Beschwerdeführerin ist
zudem beizupflichten, dass sie im Regelfall die örtlichen Verhältnisse am besten kennt.
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Das Bundesgericht hielt im Urteil zur Tempo-30-Zone im Gebiet Kesselhalden fest, es
gäbe im betroffenen Wohnquartier keinen Durchgangsverkehr und nur eine geringe
Verkehrsdichte, so dass weder eine Gefährdungssituation noch eine übermässige
Umweltbelastung im Sinn von Art. 108 Abs. 2 SSV bestehe. In jenem Verfahren war gar
nicht streitig, dass die Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV nicht erfüllt waren.
Streitig war vielmehr, ob Tempo-30-Zonen unmittelbar gestützt auf Art. 3 Abs. 4 SVG
bzw. aus anderen als den in Art. 108 Abs. 2 SSV aufgeführten Gründen erlassen
werden können. Vorliegend ist hingegen streitig, ob die Voraussetzungen nach Art. 108
Abs. 2 lit. a und b SSV erfüllt sind.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, es bestehe eine nur schwer oder nicht
rechtzeitig erkennbare Gefahr. Sie begründet dies mit teilweise unübersichtlichen
Situationen des Strassenraums bei schmalen, kurvigen Strassen, versetzt
angeordneten Parkfeldern, eingeschränkter Sicht auf den Strassenraum und teilweise
schlecht überschaubaren Situationen an den Knoten. Als Gefahrensituation wurde im
Gutachten (Ziff. 42.1) festgehalten, eine Gefahr für die Bewohner und Bewohnerinnen
stellten diejenigen Hauszugänge dar, welche direkt auf die Fahrbahn führten. Dies
bedeute, dass Personen beim Verlassen der Häuser ohne weiteren Schutz direkt auf
die Fahrbahn treten müssten und dadurch einer erhöhten Gefahr ausgesetzt seien.
Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, es bestünden Gefahrensituationen für
die schwächsten Verkehrsteilnehmer, vor allem für Kinder und ältere Menschen sowie
für die Kinder auf dem Weg zur Schule oder zum Kindergarten bzw. -hort. Dazu wird
ausgeführt, die Kinder müssten im Teilgebiet Rotmonten-Waldguet die Strassen ohne
gesicherte Querungsmöglichkeiten überschreiten, um die zwei Kindergärten an der
Waldgutstrasse zu erreichen. An schönen Sommertagen verursachten
Parkplatzsuchende einen im Verhältnis zum normalen Verkehrsaufkommen spürbaren
Zusatzverkehr. An solchen Tagen seien auch Kinder, beispielsweise zu Fuss, auf
Fahrrädern oder Kickboards, unterwegs zum Freibad.
Aufgrund des Gutachtens und der Darlegungen der Beschwerdeführerin bestehen
verschiedene Anhaltspunkte, dass die Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 lit. a oder
b SSV erfüllt sein können. Namentlich die eingeschränkte Uebersichtlichkeit und die
Funktion als Schulweg bzw. Zugang zu Kindergärten und -horten bzw. zum
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Schwimmbad lassen es als vertretbar erscheinen, dass Kinder mittels einer
Geschwindigkeitsreduktion besonders geschützt werden. Jedenfalls lässt sich
aufgrund der Akten und namentlich des Gutachtens nicht ohne weiteres folgern, die
Voraussetzungen für eine Tempo-30-Zone seien offensichtlich nicht erfüllt. Wie
erwähnt, wird ein aufsichtsrechtlicher Eingriff als zulässig erachtet, wenn klares Recht,
wesentliche Verfahrensvorschriften oder wichtige öffentliche Interessen missachtet
werden. Von einer klaren Sachlage, wonach die Voraussetzungen für die Anwendung
von Art. 108 Abs. 2 lit. a oder b SSV offensichtlich nicht erfüllt sind, kann im
vorliegenden Fall aber nicht gesprochen werden. Die Voraussetzungen für ein
aufsichtsrechtliches Eingreifen waren daher nicht erfüllt. Daher ist die Beschwerde der
Stadt St. Gallen gutzuheissen und Ziff. 2 des Entscheids des Sicherheits- und
Justizdepartements aufzuheben.
3. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf Ersatz ausseramtlicher Kosten (vgl. R.
Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz,
Diss. St. Gallen 2004, S. 176).
Demnach hat das Verwaltungsgericht