# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 6e24aec2-6ab6-5c7c-985d-cc73c8a7beee
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2007
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
Il ricorrente RI 1 è proprietario del mappale n. _ RF di _, in località _, sul quale sorge un rustico, classificato dall'inventario comunale degli edifici situati fuori della zona edificabile come meritevole di conservazione, categoria 1a (oggetto n. _), di cui fanno parte gli edifici rustici finora utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione, intesa come cambiamento di destinazione.
B.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 24 novembre 1999 il municipio di _ ha rilasciato a RI 1 una licenza edilizia per la trasformazione del suo rustico in abitazione secondaria. Il progetto prevedeva di trasformare e ampliare l'immobile esistente in un edificio articolato su due livelli abitabili, con la demolizione del corpo di fabbrica addossato nella parte sud-ovest all'edificio principale, di più recente costruzione, e con una nuova copertura innalzata di 50 cm rispetto all'esistente.
C.
La licenza è stata rinnovata dal municipio, su richiesta di RI 1, una prima volta il 14 novembre 2001 e una seconda volta il 27 gennaio 2004, senza coinvolgimento delle autorità cantonali.
D.
Un terzo rinnovo della licenza è stato richiesto il 5 dicembre 2005 e questa volta negato con decisione 25 ottobre 2006 del municipio di _, il quale ha fondato la sua risoluzione sull'avviso negativo del 13 ottobre 2006 del Dipartimento del territorio. Quest'ultimo si è formalmente opposto al rinnovo della licenza edilizia, in quanto il rustico non sarebbe più meritevole di conservazione, ma da considerare quale semplice diroccato non più ricostruibile; gli interventi sarebbero quindi in chiaro contrasto con i criteri pianificatori applicabili in materia di utilizzazione dei sedimi ubicati fuori delle zone edificabili.
E.
Con giudizio 23 gennaio 2007, il Consiglio di Stato ha confermato il diniego della licenza edilizia, respingendo il ricorso contro di esso inoltrato dall'insorgente.
L'autorità di ricorso di prime cure ha in sostanza condiviso le motivazioni addotte dal Dipartimento del territorio nella sua opposizione al rinnovo della licenza. In particolare, il Consiglio di Stato ha censurato i precedenti rinnovi della licenza edilizia, concessi senza raccogliere il vincolante parere del Dipartimento del territorio, unica autorità competente ad applicare il diritto federale. In merito all'edificio oggetto della vertenza, ha osservato che lo stesso aveva subito un degrado tale da ridurlo alla stregua di una opera in rovina, decaduta e lasciata deperire, ormai priva di qualsiasi caratteristica tipica di un edificio da conservare e da poter essere trasformato. In conclusione, ha annotato che l'inventario comunale degli edifici fuori zona edificabile ha un valore limitato e non vincolante nell'ambito dell'esame di una domanda di costruzione concernente un bene inventariato e che nessuna norma della LPT autorizzava la trasformazione del rustico in residenza secondaria fuori zona edificabile.
F.
Contro il predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando implicitamente il rinnovo della controversa licenza edilizia. Domanda inoltre l'annullamento della nuova classificazione di "diroccato" conferita all'edificio nel contesto dell'elenco delle costruzioni fuori perimetro edificabile, unitamente al preavviso negativo sul rinnovo del Dipartimento del territorio, e il riconoscimento del diritto di essere sentito sulle modifiche di classificazione pianificatoria apportate al suo fondo e della facoltà di visionare gli atti relativi.
Il ricorrente afferma di aver iniziato i lavori al suo rustico, continuandoli, sia pur lentamente e con lunghe pause, tra il 1999 ed il 2005. Di conseguenza, la richiesta di rinnovo della licenza edilizia sarebbe avvenuta per eccesso di zelo. Il rustico non avrebbe quindi subito un degrado, ma al contrario sarebbe stato consolidato e predisposto alla riattazione. L'autorità comunale non avrebbe pertanto negato il rinnovo della licenza edilizia, ma l'avrebbe di fatto revocata, poiché già utilizzata. Sostiene pure che la decisione di derubricare il rustico dalla categoria 1a) a diroccato non gli sarebbe stata notificata e quindi sarebbe stato violato il suo diritto ad essere sentito in merito. Egli ravvisa un diniego formale di giustizia nel comportamento delle autorità comunali e cantonali.
G.
All’accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il municipio, il quale precisa che l’avviso cantonale n. 55311 del 13 ottobre 2006 è negativo, i mappali oggetto dell’edificazione si trovano fuori della zona edificabile, il progetto è in contrasto con l’art. 39 OPT e 24 LPT e il rustico ha perso la classificazione 1a) divenendo un diroccato non ricostruibile.
H.
Con scritto 9 maggio 2007, il Tribunale cantonale amministrativo ha comunicato al patrocinatore del ricorrente che gli atti di causa sarebbero stati a sua disposizione presso la cancelleria e consultabili fino al 25 maggio 2007, termine in seguito prorogato di 15 giorni, informandolo pure che dopo tale scadenza la decisione avrebbe potuto essere pronunciata in ogni momento. A tutt'oggi il patrocinatore non ha utilizzato la sua facoltà di visionare gli atti.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dai piani e dalle fotografie agli atti. Il sopralluogo, chiesto dal ricorrente, non appare atto a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Tanto meno risulta utile procedere all'assunzione di non meglio precisati testi, ordinare l'allestimento di una perizia o acquisire documentazione sulla rete dei sentieri d'interesse cantonale e comunale.
2. Il Tribunale ha messo a disposizione del ricorrente l'intero incarto, dandogli modo di pronunciarsi in merito. Il suo diritto di essere sentito è stato quindi ampiamente salvaguardato.
3. Il ricorrente afferma in sostanza che egli non avrebbe nemmeno dovuto richiedere il rinnovo della licenza edilizia, in quanto i lavori erano già stati iniziati. Di conseguenza, la licenza edilizia sarebbe già stata utilizzata e l'ultimazione delle opere di risanamento del rustico dovrebbe essere autorizzata.
3.1. Giusta l'art. 23 cpv. 3 RLE, i lavori sono considerati iniziati quando:
a)
sono in corso d'esecuzione i lavori di demolizione necessari; oppure
b)
sono state poste in cantiere le installazioni necessarie all'esecuzione dell'opera; oppure
c)
è accertato che furono fatte spese ingenti per garantire la protezione del cantiere e di opere vicine; oppure
d)
sono state gettate le fondamenta dell'edificio o impianto.
Per essere considerati iniziati, i lavori devono inoltre essere proseguiti nei modi e nei termini usuali, senza interruzioni importanti che non siano determinate da motivi estranei alla volontà del proprietario. Deve cioè trattarsi dell'effettiva messa in cantiere dell'opera e non di una semplice finzione per raggirare le disposizioni di legge sulla validità del permesso. Non è tuttavia sufficiente riferirsi esclusivamente a questi criteri oggettivi; devono essere considerate anche tutte le circostanze, anche soggettive, di ogni singolo caso. L'effettiva volontà del proprietario d'iniziare i lavori o di continuare quelli iniziati deve in particolare essere tenuta in debita considerazione. Devono per esempio essere tenute in considerazione importanti spese fatte in vista dell'utilizzazione del permesso (Adelio Scolari, Commentario, II. ed., ad art. 14 LE n. 869 e 870).
3.2. Nella fattispecie, non si può certo affermare che i lavori siano iniziati; anzi, il rustico da trasformare è nel frattempo crollato nella parte nord-est, come si evince dalle foto attuali agli atti confrontate con le foto presentate nel 1999 per la domanda di costruzione.
Il ricorrente non ha sostanziato le sue asserzioni in merito ai lavori intrapresi per trasformare il rustico. Egli non ha nemmeno presentato eventuali prove (fatture, consuntivi di artigiani, documenti bancari, ecc.) atte a dimostrare le sue dichiarazioni.
Il ricorrente asserisce di aver incominciato i lavori e di averli continuati, sia pure lentamente e con lunghe pause, dal 1999 al 2005. In realtà, in questi anni il rustico non è stato trasformato, ma abbandonato sino a degradarsi. L'asportazione totale del tetto e gli interventi eseguiti in sei anni non costituiscono inizio dei lavori di trasformazione giusta l'art. 23 cpv. 3 RLE. Nemmeno si può sostenere che quei pochi lavori intrapresi dal ricorrente siano serviti a mantenere nello stato originario il rustico, in quanto, come già evidenziato, una parte dei muri perimetrali e del tetto sono crollati.
Di conseguenza, occorre ammettere che la licenza edilizia non è mai stata utilizzata e i lavori non sono mai concretamente iniziati dal 1999 ad oggi.
4. A sua tutela il ricorrente ha quindi correttamente richiesto il rinnovo della licenza edilizia prima della scadenza della stessa.
4.1. Giusta l'art. 21 cpv. 3 RLE, per il rinnovo della licenza è applicabile la procedura seguita per la concessione della licenza (ordinaria o della notifica), escluso l'art. 17 per i casi in cui non è stata nel frattempo approvata alcuna modifica al diritto applicabile.
Dal profilo giuridico, il rinnovo della licenza edilizia equivale alla concessione di un nuovo permesso. L'autorità dispone dunque degli stessi poteri che ha nei confronti di una domanda di costruzione ordinaria (Scolari, op. cit., ad art. 14 LE n. 878).
Il rinnovo è unicamente una verifica di una licenza già correttamente rilasciata. Le autorità dovranno procedere all'analisi del progetto che, comunque, non potrà limitarsi ad una valutazione sommaria, bensì dovrà equivalere alla verifica puntuale della validità di tutti i presupposti per i quali, originariamente, era stata concessa la licenza.
4.2. In concreto, i due rinnovi della licenza edilizia del 14 novembre 2001 e del 27 gennaio 2004 sono stati concessi dal municipio di _ senza chiedere il preavviso del Dipartimento del territorio. Questi rinnovi sono quindi nulli in difetto dell'indispensabile autorizzazione cantonale prescritta dalla legge. In effetti, l'art. 25 cpv. 2 LPT prevede che per tutti i progetti edilizi fuori dalle zone edificabili l'autorità cantonale competente decide se siano conformi alla zona o se un'eccezione possa essere autorizzata. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la licenza edilizia accordata dal comune senza l'autorizzazione di un'autorità cantonale è, per edifici situati fuori dalle zone edificabili e non conformi alla funzione di zona, radicalmente nulla (cfr. DTF 111 Ib 220, consid. 5b; STA 5 luglio 2001 in re A.).
Il rinnovo della licenza postulato il 5 dicembre 2005 va quindi trattato sotto ogni aspetto alla stregua di una nuova domanda di costruzione.
5. L'adozione dell'inventario da parte dei comuni, con integrazione delle relative norme nei piani regolatori, non ha come conseguenza anche di modificare lo statuto giuridico degli edifici e impianti fuori delle zone edificabili: questi sono e rimangono edifici e impianti fuori delle zone edificabili ad ogni effetto giuridico. La loro trasformazione, benché ammessa dall'inventario, deve quindi essere approvata dal Dipartimento del territorio, al quale spetta di accertare se corrisponde ancora ai dettati della legislazione federale e cantonale concretamente applicabile. L'iscrizione di un oggetto nell'inventario significa soltanto che esso merita di essere conservato. Dal profilo giuridico, l'inventario ha la portata di una direttiva ed ha per scopo di rendere particolarmente attenta l'autorità preposta alla concessione della licenza edilizia. Il diritto federale non può quindi venir eluso per mezzo dell'inventario (Scolari, op. cit., ad art. 73 LALPT n. 563 e 564).
Di conseguenza, il fatto che il rustico fosse stato classificato nella categoria 1a) dell'inventario degli edifici fuori zona edificabile non vincola l'autorità; non sussiste quindi, su questa base, nessun obbligo di rinnovare o rilasciare una licenza edilizia per la trasformazione del rustico classificato come degno di protezione.
Non è neppure previsto l'obbligo per l'autorità di pronunciare un declassamento in una decisione formale indipendente; il diritto di essere sentito è garantito nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia. In casu, non si può nemmeno rimproverare al Consiglio di Stato di non aver motivato a sufficienza la sua decisione.
6. L'intervento previsto dal ricorrente non può beneficiare di un permesso di costruzione ordinario, in quanto il rustico si trova fuori zona edificabile. L'ammissibilità del progetto va pertanto esaminata in applicazione degli art. 24 e segg. LPT, nella versione entrata in vigore il 1° settembre 2000.
6.1. Giusta l'art. 24 LPT, in deroga al principio della conformità di zona (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT), fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, a condizione che, cumulativamente, la loro destinazione esiga una ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e che non vi si oppongano interessi preponderanti (lett. b).
6.2. Con ogni evidenza, la residenza secondaria progettata dal ricorrente non è una costruzione ad ubicazione vincolata. La sua destinazione, residenziale, non esige affatto che sorga fuori della zona edificabile. Già per questo motivo, un permesso fondato sull'art. 24 LPT non entra in considerazione.
7. L'intervento in disamina non può beneficiare nemmeno di un'autorizzazione giusta l'art. 24
a
LPT. Questa norma si riferisce esclusivamente a cambiamenti di destinazione senza l'esecuzione di lavori di costruzione, ciò che nella fattispecie non si verifica. Inapplicabile risulta pure l'art. 24
b
LPT, in quanto regola le aziende accessorie non agricole, con cui l'edificio in esame non ha nulla a che vedere.
8. 8.1. Occorre ora verificare se la fattispecie possa venir sussunta sotto l'art. 24
c
LPT, norma che, sostituendo, nella sostanza, la regolamentazione prevista dall'art. 24 cpv. 2 vLPT, tutela le situazioni acquisite (Besitzstandsgarantie).
L'art. 24
c
cpv. 1 LPT dispone che, fuori delle zone edificabili, gli edifici e gli impianti utilizzabili in base alla loro destinazione, ma non più conformi alla destinazione di zona, sono per principio protetti nella loro situazione di fatto. Con l'autorizzazione dell'autorità competente, soggiunge il cpv. 2, tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale. Gli art. 41 e 42 OPT specificano i suddetti requisiti, recependo, anche su questo aspetto, la precedente giurisprudenza del Tribunale federale (cfr. DTF 127 II 209, consid. 2c).
L'art. 24
c
LPT codifica di fatto la precedente giurisprudenza del Tribunale federale, secondo la quale la protezione della situazione di fatto è limitata agli edifici e installazioni che si trovano in uno stato tale per cui la loro utilizzazione è ancora possibile conformemente alla destinazione originaria della costruzione. Pertanto, le costruzioni in rovina, inutilizzabili o atte alla demolizione non beneficiano della garanzia della proprietà, la quale non protegge neppure le utilizzazioni cessate ormai da lungo tempo. Per gli immobili d'abitazione, si deve almeno esigere che i muri esterni siano intatti per proteggere gli occupanti dal vento e dal freddo, in particolare nelle regioni di montagna (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 595 e rif.).
8.2. Nella fattispecie, non si può fare a meno di evidenziare nuovamente come il rustico si trovi in una situazione di incuria, con addirittura una parte delle pareti perimetrali e del tetto a nord-est crollate. Si deve forzatamente concludere che lo stato attuale del rustico sia il risultato di un processo di decadimento progressivo dell'immobile, privato da tempo di manutenzione. Le fotografie agli atti confermano tale situazione di complessivo e avanzato degrado dell'edificio. Lo stato attuale del rustico attesta una mancanza di interesse al suo utilizzo, corroborato dal mancato uso della licenza edilizia durante l'arco di sei anni.
Da quanto precede, ne consegue, senza bisogno di verificare se la progettata ricostruzione sia compatibile con le importanti esigenze della pianificazione del territorio, che i requisiti per il rilascio della licenza edilizia ai sensi degli art. 24
c
LPT e 41-42 OPT non risultano soddisfatti.
9. 9.1. Da ultimo, va osservato che l'intervento in esame non potrebbe venir autorizzato nemmeno in base all'art. 24
d
LPT, riguardante le eccezioni di diritto cantonale per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Il cpv. 2 di tale norma prevede che il diritto cantonale può autorizzare il cambiamento totale di destinazione di edifici o impianti degni di protezione, se sono stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e se la loro conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett. b). Il cpv. 3 enuncia ulteriori condizioni cumulative che devono essere ossequiate. Occorre, in particolare, che l'edificio esistente si presti all'utilizzazione prevista (lett. a) e che l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restino sostanzialmente immutati (lett. b).
Vero è che il rustico in oggetto è stato classificato nella categoria 1a) nell'ambito dell'inventario degli edifici situati fuori delle zone edificabili del comune di _, ma dato il suo profondo decadimento attualmente l'edificio non può più essere considerato degno di protezione (cfr. considerando 5). D'altra parte, i lavori progettati travalicano i limiti degli interventi ammissibili, che concernono, di principio, il solo cambiamento di destinazione, senza modifiche sostanziali delle fattezze della costruzione.
9.2. Giusta l'art. 39 cpv. 2 OPT, i cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio. Ciò presuppone, in particolare, che il paesaggio e gli edifici formino un'unità degna di protezione e siano stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione (lett. a). L'oggetto protetto non è infatti costituito soltanto dagli edifici del paesaggio ma anche dal paesaggio stesso, che va posto sotto protezione nel quadro della pianificazione dell'utilizzazione (Ruffinen/Ecabert, op. cit., n. 624).
Nonostante il 30 gennaio 2002 il Consiglio federale abbia approvato la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore cantonale, il Ticino non si è ancora dotato di un piano di utilizzazione conformemente alla lettera a) della disposizione citata. Poco importa dunque che l'edificio in parola sia annoverato nell'inventario dei rustici nella categoria 1a), dove è ammesso il cambiamento di destinazione; questo non è sufficiente per autorizzare interventi edilizi sulla base dell'art. 39 OPT. Ciò sarà il caso solo dopo che il nostro Cantone si sarà munito di un piano di protezione del paesaggio. Fino ad allora, non potranno essere rilasciate autorizzazioni edilizie ai sensi della norma appena citata, né per cambiamenti di destinazione, né per semplici ampliamenti.
10. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto con la conseguente conferma della decisione governativa impugnata.
La tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall'impugnativa, è posta a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 PAmm).