# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** debc1f06-b8c3-4cda-9788-ec634f38f7f4
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
E, die 2014 geborene Tochter von B und C, besuchte im Schuljahr 2020/2021 den 2. Kindergarten im Schulhaus F im Schulkreis Veltheim-Wülflingen. Ihr Wohnort liegt im Schulkreis Stadt-Töss.
Anfang Februar 2021 ersuchten B und C die Kreisschulpflege Veltheim-Wülflingen mit Blick auf das kommende Schuljahr 2021/2022 um Zuteilung ihrer Tochter E in eine 1. Primarklasse im Schulhaus F. Mit Verfügung vom 2. März 2021 wies der Präsident der Kreisschulpflege Veltheim-Wülflingen dieses Gesuch ab.
II.
Dagegen rekurrierten B und C am 28. März 2021 beim Bezirksrat Winterthur und beantragten unter Hinweis auf ihre Erwerbstätigkeit und die notwendige ausserschulische Betreuung ihrer Tochter E, diese wie bisher dem Schulhaus F zuzuteilen.
Am 4. Juni 2021 teilte die Kreisschulpflege Stadt-Töss E einer 1. Primarklasse in der Schule G zu, worüber B und C den Bezirksrat Winterthur am 8. Juni 2021 in Kenntnis setzten und wogegen sie ebenfalls ein Rechtsmittel einreichten. Das betreffende Rekursverfahren ist aktuell sistiert.
Mit Beschluss vom 16. Juli 2021 hiess der Bezirksrat Winterthur den Rekurs von B und C gut und wies ihre Tochter E einer 1. Klasse im Schulhaus F zu; die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 977.- wurden der Kreisschulpflege Veltheim-Wülflingen auferlegt, und einer allfälligen Beschwerde gegen diesen Entscheid wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
III.
Am 18. August 2021 liess die Kreisschulpflege Veltheim-Wülflingen Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom 16. Juli 2021 aufzuheben und die Verfügung des Schulpflegepräsidenten vom 2. März 2021 zu bestätigen.
Der Bezirksrat Winterthur schloss mit Vernehmlassung vom 24. August 2021 auf Abweisung der Beschwerde. B und C liessen mit Beschwerdeantwort vom 30. August 2021 beantragen, unter Entschädigungsfolge sei das Rechtsmittel abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit weiteren Eingaben vom 10. und 27. September sowie vom 2. und 11. Oktober 2021 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest. Die Rechtvertreterin der Kreisschulpflege Veltheim-Wülflingen reichte am 2. November 2021 zudem eine Honorarnote ein.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen
einer Schulpflege
zuständig (
§ 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100] und
§ 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2])
.
1.2
Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die angefochtene Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c; zum Ganzen Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 Rz. 102 ff. und 116 ff.).
Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft indessen keine Beschwerdebefugnis; insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die im Widerspruch zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz steht (BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit Hinweisen; zum Ganzen auch VGr, 17. Dezember 2020, VB.2020.00556, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen).
1.2.1
Weder wird die Beschwerdeführerin durch den vorinstanzlichen Entscheid wie eine Privatperson betroffen noch greift dieser (direkt oder indirekt) wesentlich in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen ein (vgl. auch BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013, E. 1.3.2, und 29. September 2000, 1P.93/2000, E. 3d).
Sie macht auch nicht geltend, dadurch anderweitig in ihrer Autonomie bzw. ihren Interessen als Hoheitsträgerin in schulrechtlichen Belangen berührt zu sein. Eine entsprechende Rüge ergibt sich allenfalls implizit aus der materiell-rechtlichen Begründung der Beschwerde, merkt die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin darin doch zumindest an, dass den Schulbehörden bei der Schulhaus- und Klassenzuteilung grundsätzlich ein Ermessen zukomme. Ob dies genügt, um die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin zu bejahen, erscheint fraglich, zumal die Beschwerdeführerin im Weiteren bloss rügt, die Vorinstanz habe das ihr zukommende Ermessen sachfremd ausgeübt und zu Unrecht eine nicht einschlägige Bestimmung angewandt (ablehnend in einem vergleichbaren Fall etwa BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013, E. 1.3.1, wo die beschwerdeführende Schulbehörde rügte, dass die Vorinstanz im kantonalen Recht nicht ausdrücklich genannte [Schul-]Zuteilungskriterien zur Anwendung gebracht habe; VGr, 16. Dezember 2009, VB.2009.00556, E. 1.3 f.; bejahend dagegen BGr, 12. Februar 2016, 2C_414/2015, E. 1.1, und 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 1.2; VGr, 17. Dezember 2020, VB.2020.00556, E. 1.2.2; siehe auch BGr, 11. Februar 2019, 2C_733/2018, E. 4.2 ff., wo festgestellt wurde, dass die zuständige Schulbehörde über einen Entscheidungsspielraum betreffend die Bewilligung des auswärtigen Schulbesuchs verfüge, welcher durch die Gemeindeautonomie geschützt sei).
Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben, da die Beschwerde – wie sich nachfolgend zeigt – ohnehin abzuweisen ist.
2.
Vor Verwaltungsgericht können gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 lit. a und b VRG nur Rechtsverletzungen sowie die unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden; die Rüge der Unangemessenheit ist grundsätzlich ausgeschlossen (§ 50 Abs. 2 VRG). In Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht deshalb nur eingreifen, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt, der Entscheid sich insbesondere von sachfremden Motiven leiten lässt (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 25 ff.).
3.
3.1
Nach Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht und an öffentlichen Schulen unentgeltlich ist. Der Anspruch gilt gemäss § 10 Abs. 1 Satz 1 VSG grundsätzlich am Wohnort des Kindes. Die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden (statt vieler BGr, 15. Juli 2019, 2C_167/2019, E. 2.1 mit Hinweis).
3.2
Aus dem kantonalrechtlichen Grundsatz der Schulung am schulrechtlichen Wohnort folgt nicht das Recht, innerhalb des Wohnorts das Schulhaus oder die Klasse frei zu wählen (VGr, 25. November 2021, VB.2021.00546, E. 5.6, und 20. Oktober 2020, VB.2020.00551, E. 3; Herbert Plotke, Schulort, Schulgeld, Schülertransport, in: Thomas Gächter/Tobias Jaag [Hrsg.], Das neue Zürcher Volksschulrecht, Zürich/St. Gallen 2007, S. 99 ff., 102).
Für Entscheide über die Zuteilung zu den Schulen innerhalb der Schulgemeinde bzw. des Schulkreises ist vielmehr die Schulpflege zuständig (§ 42 Abs. 3 Ziff. 6 VSG), welcher in diesem Zusammenhang ein gewisser Ermessensspielraum zukommt. Sie hat ihr Ermessen allerdings pflichtgemäss auszuüben und sich an den in § 25
der Zürcher Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101)
statuierten Kriterien zu orientieren (VGr, 25. November 2021, VB.2021.00546, E. 4.3 mit Hinweisen).
Als massgebliche Zuteilungskriterien nennt § 25 Abs. 1 VSV dabei die Länge und Gefährlichkeit des Schulwegs sowie eine ausgewogene Zusammensetzung der Klassen (Satz 1) namentlich hinsichtlich Leistungsfähigkeit, sozialer und sprachlicher Herkunft der Schülerinnen und Schüler sowie der Verteilung der Geschlechter (Satz 2). Zudem sind bei der Zuteilung der Schülerinnen und Schüler zu den Schulen und Klassen die zulässigen Klassengrössen zu beachten: Gemäss § 21 Abs. 1 lit. b VSV darf auf der Primarstufe in der Regel die Klassengrösse von 25 Schülerinnen und Schülern in einklassigen Klassen bzw. 21 Schülerinnen und Schülern in mehrklassigen Klassen nicht überschritten werden.
4.
4.1
Die Ausgangsverfügung vom 2. März 2021 wird damit begründet, dass die Zuteilungsgebiete zu den Schulhäusern jedes Jahr aufgrund der Schülerzahlen neu beurteilt werden müssten. Kinder aus einem anderen Schulkreis könnten bei der Schulzuteilung nur berücksichtigt bzw. aufgenommen werden, wenn es die Klassenzahlen zuliessen. Für das kommende Schuljahr 2021/2022 seien die "1. Mischklassen" im Schulhaus F jedoch bereits voll, weshalb es nicht möglich sei, dem Gesuch um Zuteilung der Tochter der Beschwerdegegnerschaft in eine 1. Primarklasse im Schulhaus F zu entsprechen.
In ihrem Rekurs an die Vorinstanz vom 28. März 2020 wandte die Beschwerdegegnerschaft dagegen ein, dass es ihnen aus beruflichen Gründen schlicht nicht möglich sei, die Betreuung von E vor und nach dem Unterricht zu gewährleisten, wenn sie einem neuen Schulhaus zugeteilt würde. Der Beschwerdegegner arbeite als Arzt im Kantonsspital H mindestens 50 Stunden pro Woche. Zusätzlich habe er 48 bis 96 Stunden Pikettdienst pro Woche. Sein Rapport beginne um 7.30 Uhr, weshalb er das Haus unter der Woche kurz nach 6.00 Uhr verlasse. Die Beschwerdeführerin sei mit einem 50-%-Pensum beim Kantonsspital I als Ärztin angestellt. Bei ihr beginne der Rapport um 7.00 Uhr, sodass sie spätestens um 6.45 Uhr im Spital sein müsse. Die Übergabe der Patienten auf der Notfallstation an das Nachtteam erfolge um 20.30 Uhr, sodass sie frühestens um 21.00 Uhr zu Hause sein könne. Die Betreuung ihrer Kinder sei aufgrund ihrer unterschiedlichen Arbeitszeiten sehr komplex. E werde bislang an denjenigen Tagen, an denen sie nachmittags Unterricht habe, über Mittag von ihrer Tante mütterlicherseits betreut, deren beide Kinder eine 1. Primarklasse im (rund 700 m von ihrem Zuhause entfernten) Schulhaus F besuchten. Teilweise werde das Mädchen auch nach dem Kindergarten von ihrer Tante betreut. Daneben brächten sie E mehrmals pro Monat vor der Schule zu einer Arbeitskollegin der Beschwerdegegnerin, deren gleichaltrige Tochter ebenfalls in die (rund 1 km von ihrem Zuhause entfernte) Schule F gehe. Ansonsten würden sich die Beschwerdegegnerin und die erwähnte Arbeitskollegin bei der Betreuung der Mädchen je nach Bedarf gegenseitig unterstützen, um ihre Dienstzeiten flexibel und kurzfristig abzudecken. Mit zwei weiteren befreundeten Familien mit Kindern im Alter von E aus dem Schulkreis Veltheim-Wülflingen wechselte sich die Beschwerdegegnerin ebenfalls bei der Kinderbetreuung ab.
4.2
Die Vorinstanz gelangte hierauf zum Schluss, dass bei der Zuteilung eines Kindes im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens immer auch die gegebenen besonderen familiären Verhältnisse zu berücksichtigen seien. Die Beschwerdeführerin aber berufe sich einzig auf das Wohnsitzprinzip und die Tatsache, dass sie zuerst Kinder aus dem eigenen Kreis aufnehmen müsse. Der besonderen Situation der Beschwerdegegnerschaft und deren Interesse, "die funktionierende private Betreuung mit gleichgesinnten Arbeitskolleginnen und Verwandten weiterführen zu können", trage sie keine Rechnung, obschon dies möglich wäre, sei doch die gesetzlich vorgeschriebene Höchstzahl von 21 Kindern in den 1. und 2. Mischklassen im Schulhaus F noch nicht erreicht. Damit erweise sich die Ausgangsverfügung durch die Nichtbeachtung der Betreuungssituation der Beschwerdegegnerschaft als rechtswidrig.
Dem hält die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht entgegen, bei der Schulzuteilung eines gewissen "Puffers" zu bedürfen, um den erwarteten Zuzug von Schülerinnen und Schülern aus dem eigenen Schulkreis auffangen zu können. Vom Wohnortprinzip liesse sich daher selbst dann, wenn die zulässigen Klassengrössen noch nicht erreicht seien, nur bei Vorliegen wichtiger Gründe abweichen, welche hier nicht gegeben seien. So sei E der Schulweg vom Wohnort zur Schule G zumutbar und bestünden mit den Betreuungsstellen J und K zumutbare Betreuungsalternativen in unmittelbarer Nähe dieses Schulhauses. Die persönlichen Präferenzen der Beschwerdegegnerschaft hinsichtlich der Betreuung ihrer Tochter könnten bei einer bestehenden anderweitigen Betreuungsmöglichkeit nicht berücksichtigt werden, zumal eine arbeitsbedingte Betreuungsnotwendigkeit vorliegend ohnehin nur während zwei Tagen pro Woche ausgewiesen sei.
5.
5.1
Wie auch die Vorinstanz anerkennt, ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden bzw. mit Blick auf Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV sogar geboten, wenn eine Schulbehörde bei der Schulhauszuteilung schulpflichtiger Kinder relativ schematisch nach geografischen Kriterien vorgeht und gleichzeitig auf ausgewogene Klassenbestände achtet. Entsprechend werden denn auch in § 25 Abs. 1 VSV der Schulweg und die Klassenzusammensetzung ausdrücklich als massgebliche Punkte für die Schul- und Klassenzuteilung angeführt (vgl. zum Ganzen VGr, 25. November 2021, VB.2021.00546, E. 5.2 mit Hinweisen, und 29. April 2015, VB.2015.00103, E. 3.2).
Die allgemeinen Vorgaben des Verordnungsgebers entbinden die Schulbehörden jedoch nicht davon, jeweils eine Einzelfallbeurteilung vorzunehmen, in deren Rahmen stets auch das Kindeswohl und die gegebenen besonderen familiären Verhältnisse zu berücksichtigen sind (vgl. dazu namentlich Art. 11 Abs. 1 BV und Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes vom 20. November 1989 [SR 0.107]; BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013, E. 2.3.2; VGr, 29. April 2015, VB.2015.00103, E. 3.2; ferner BGr,
3. Juli 2020, 2C_982/2019, E. 5.2, und 20. Februar 2019, 2C_561/2018, E. 3.2
; VGr, 18. August 2020,
VB.2020.00270, E. 3.2, und
26. September 2019, VB.2018.00563, E. 2.1). So kann etwa – gerade bei jüngeren Kindern – auch das Interesse an der Beibehaltung einer gefestigten privaten Betreuungslösung ein ausnahmsweises Abweichen von der nach allgemeinen Grundsätzen vorgenommenen Schulzuteilung rechtfertigen (vgl. VGr, 25. November 2021, VB.2021.00547, E. 5.4 ff., und 25. November 2021, VB.2021.00546, E. 5.6 f.; siehe ferner bereits
VPB 1995 [59], Nr. 58, und VPB 1980 [44], Nr. 19; BGr,
16. September 2003, 2P.150/2003, E. 4.2,
wonach das Gemeinwesen bei Vorliegen besonderer örtlicher und anderer Verhältnisse gar gestützt auf Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV verpflichtet sei, den unentgeltlichen Schulbesuch an einem anderen als dem Wohn- bzw. Aufenthaltsort zu ermöglichen; zum Ganzen auch
Herbert Plotke,
Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S.
177 ff.
)
. Dabei spielt es keine Rolle, dass das kantonale Recht eine entsprechende Ausnahmeregelung (ausdrücklich) nur im Zusammenhang mit der Schulung eines Kindes in einer anderen als der Wohngemeinde kennt (vgl. § 8 Abs. 2 VSV).
5.2
Vorliegend ist unter den Parteien unbestritten, dass die heute siebenjährige Tochter der Beschwerdegegnerschaft aufgrund deren Erwerbstätigkeit an mindestens zwei Tagen pro Woche zu den Randzeiten sowie über Mittag fremdbetreut werden muss und die Betreuung in den letzten Jahren namentlich von ihrer Tante und einer Arbeitskollegin ihrer Mutter übernommen wurde, welche beide in – für eine Erstklässlerin – unzumutbarer Distanz zum Schulhaus
G wohnen.
Entgegen der Beschwerdeführerin legt die Beschwerdegegnerin zudem glaubhaft dar, üblicherweise mehr als die anhand der eingereichten Dienstpläne von Januar 2021 bis Juli 2021 belegten bzw. von der Beschwerdeführerin anerkannten Arbeitstage zu arbeiten und infolgedessen faktisch an mehr als zwei Tagen pro Woche auf eine Betreuung für E angewiesen zu sein. Entscheidend erscheint aber vielmehr, dass die Beschwerdegegnerschaft auf eine äusserst flexible Betreuungslösung angewiesen ist, sind die Arbeitszeiten der Beschwerdegegnerin doch – laut ihrer Arbeitgeberin und den eingereichten Belegen – dem Schichtbetrieb unterworfen und arbeitet sie jede Woche an anderen Arbeitstagen, dies auch zu den Randzeiten ab 7.00 Uhr oder bis 20.30 Uhr. Insofern kann der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie argumentiert, E könne ohne Weiteres auch in einer Einrichtung der schulergänzenden Betreuung untergebracht werden, wenn ihre Mutter arbeite, da – wie auch die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung betont – bei der Anmeldung für eine solche Betreuung die Tage und Zeiten, an denen eine Betreuung benötigt wird, im Vorfeld anzugeben sind. Hinzu kommt, dass die Beschwerdegegnerin und der Beschwerdegegner angesichts ihrer Arbeitszeiten an ihren gemeinsamen Arbeitstagen kaum je um 18.00 Uhr zu Hause sein dürften, wenn die Nachmittagsbetreuung endet. Sofern eine Betreuung von E in einer Einrichtung der schulergänzenden Betreuung überhaupt infrage kommen sollte, wäre damit für die Beschwerdegegnerschaft daher zumindest ein erheblicher organisatorischer Mehraufwand verbunden.
Ohnehin hat die Schulhauszuteilung nach der Praxis des Verwaltungsgerichts – ungeachtet des Vorhandenseins und der Zumutbarkeit eines öffentlichen Betreuungsangebots – grundsätzlich so zu erfolgen, dass die betroffenen Kinder die Mittagspause zu Hause bzw. am Ort der privaten (familiären) Betreuung verbringen können (VGr,
25. November 2021, VB.2021.00546, E. 5.6, 25. November 2021, VB.2021.00547, E. 5.5
)
.
5.3
Insgesamt sprechen somit gewichtige (private) Interessen für eine Zuteilung von E in eine 1. Primarklasse im Schulhaus F. Da dort sodann bis zur vollen Auslastung im Sinn von § 21 Abs. 1 lit. b Ziff. 2 VSV noch mindestens drei Plätze in den vier Mehrjahrgangsklassen für Erst- und Zweitklässler der Primarstufe belegt werden müssten, ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ihr Ermessen
rechtswidrig ausgeübt hat, indem sie die privaten Interessen von E bzw. ihrer Eltern unberücksichtigt liess und dem das Verfahren auslösenden Gesuch nicht entsprach. Namentlich legt etwa auch die Beschwerdeführerin nicht dar, weshalb sie im konkreten Fall noch mehr Plätze für etwaige Zuzüger oder Repetentinnen und Repetenten freihalten müsste.
Nicht beurteilt zu werden braucht bei diesem Ergebnis die Zumutbarkeit des Schulwegs zur Schule G.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Desgleichen ist sie
zu verpflichten, der Beschwerdegegnerschaft eine angemessene Parteienschädigung für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).