# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 5f78b964-bf82-4545-a848-d6b51c75f577
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2008
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A.
Im Juni 2001 machten verschiedene Berufsorganisationen aus dem Gesundheitsbereich in einer Eingabe an das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich geltend, dass die Krankenschwestern und weitere Berufe im Gesundheitswesen gegenüber den Polizeibeamten lohnmässig diskriminiert würden. Sie ersuchten um raschestmögliche Behebung der Diskriminierung und verlangten, dass dementsprechend auch Nachzahlungen für die letzten fünf Jahre zu leisten seien.
Nachdem die Stadt Zürich das Vorliegen einer Diskriminierung in Abrede gestellt hatte, gelangten die Berufsorganisationen an den Bezirksrat Zürich. Dieser stellte in teilweiser Gutheissung des Rekurses fest, dass die Entlöhnung der Krankenpflegenden, der Unterrichtsassistentinnen und -assistenten sowie der Kliniklehrerinnen und -lehrer während des im Streit liegenden Zeitraums vom 1. Januar 1997 bis zum 30. Juni 2002 gegen Art. 8 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 3 Abs. 1 und 2 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (GlG) verstossen habe. Der Bezirksrat schloss auf eine Besserstellung der betroffenen Gesundheitsberufe um jeweils zwei Besoldungsklassen. Das Verwaltungsgericht schützte diesen Entscheid in den wesentlichen Punkten (VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00007, www.vgrzh.ch). Das Bundesgericht wies die dagegen erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerden ab (BGr, 20. November 2007, 2A.97/2007, www.bger.ch).
B.
Auf den 1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 28. November 2001 (Personalrecht, PR; AS 177.100, www.stadt-zuerich.ch) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom 27. März 2002 (AB PR; AS 177.101, www.stadt-zuerich.ch) in Kraft (Stadtratsbeschluss [StRB] Nr. 828 vom 12. Juni 2002). Damit führte die Stadt Zürich ein neues Lohnsystem ein, welches unter anderem im Pflegebereich zu besser entlöhnten Einreihungen führte.
C.
A arbeitet seit Oktober 1989 als Leiterin einer Fachweiterbildung im Spital X der Stadt Zürich. Gestützt auf die neurechtlichen Personalbestimmungen wurde sie per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 10 der Funktionskette 308 überführt; als nutzbare Erfahrung wurden ihr 9 Jahre angerechnet; die Lage im Lohnband betrug 95 % des Mittelwerts (Verfügung vom 27. Oktober 2003).
Auf Einsprache von A rechnete ihr der Stadtrat von Zürich rückwirkend per 1. Juli 2002 neu 10 Jahre an nutzbarer Erfahrung an. Im Übrigen liess er die Einreihung unverändert (Beschluss vom 8. Februar 2006).
II.

## Considerations

Im nachfolgenden Rekurs an den Bezirksrat Zürich verlangte A per 1. Dezember 2002 die Einreihung in Funktionsstufe 11 und die Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung von 13 Jahren; zudem sei die Lage im Lohnband auf 100 % festzulegen. Mit Beschluss vom 30. August 2007 hiess der Bezirksrat den Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut, wies die Sache zu neuer Entscheidung an die Stadt Zürich zurück und wies den Rekurs im Übrigen ab. Die Stadt Zürich wurde angewiesen, A nach Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids bezüglich ihres Lohnes im alten Lohnsystem im Sinne der Erwägungen nochmals per 1. Juli 2002 ins neue Lohnsystem überzuleiten. Aus den Erwägungen ergibt sich, dass der Antrag auf Einreihung in die Funktionsstufe 11 gutgeheissen, derjenige auf Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung von 13 Jahren dagegen abgewiesen wurde; keine abschliessende Anordnung traf der Bezirksrat betreffend die prozentuale Lage des Salärs im Lohnband.
III.
Gegen diesen Beschluss gelangten sowohl die Stadt Zürich wie auch A mit Beschwerden vom 26./27. September bzw. vom 4. Oktober 2007 an das Verwaltungsgericht.
A wendet sich mit ihrer Beschwerde gegen die Rückweisung der Angelegenheit durch den Bezirksrat und beantragt ihre Einreihung in die Funktionsstufe 11, unter Festlegung der nutzbaren Erfahrung auf 10 Jahre und der Lage im Lohnband auf 100 %. Ausserdem verlangt sie eine Prozessentschädigung.
Die Beschwerde der Stadt Zürich wendet sich gegen eine Einreihung in die höhere Funktionsstufe 11. Zudem richtet sie sich gegen die Vorgaben, welche ihr der Bezirksrat für die neue Entscheidung hinsichtlich der Platzierung des Salärs im Lohnband gemacht hat.
Mit ihren Beschwerdeantworten beantragen die Parteien jeweils die Abweisung der Begehren der Gegenseite; A verlangt zusätzlich eine Parteientschädigung zuzüglich 7,6 % Mehrwertsteuer. Der Bezirksrat hat für beide Beschwerden auf Vernehmlassung verzichtet.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die Beschwerden richten sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).
Die Einreihung in Besoldungsklassen und -stufen ist trotz § 74 Abs. 2 VRG kraft § 43 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 80c VRG stets dann überprüfbar, wenn ein Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht (vgl. VGr, 28. Mai 2003, PB.2002.00049, E. 2a/aa, www.vgrzh.ch). Gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) entfällt die Geltung von Art. 6 Abs. 1 EMRK für öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnisse nur unter zwei Voraussetzungen: Erstens muss im nationalen Recht für die entsprechende Kategorie von Angestellten bzw. bestimmte Stelleninhaber der Zugang zu einem Gericht ausdrücklich ausgeschlossen sein und zweitens muss dieser Ausschluss objektiv im staatlichen Interesse liegen und gerechtfertigt sein (EGMR, 19. April 2007, Vilho Eskelinen et al., 63235/00, § 62; 21. Juni 2007, Redka, 17788/02, § 25 [Steuerinspektor]; 21. Juni 2007, Pridatchenko et al., 2191/03, 3104/03, 16094/03, 24486/03, § 45 ff. [Militärpersonal] – alles unter www.echr.coe.int; vgl. auch VGr, 27. Juli 2007, PB.2006.00046, E. 2.2.1, www.vgrzh.ch). Für das vorliegende Arbeitsverhältnis ist der Zugang zum Verwaltungsgericht somit grundsätzlich zu bejahen.
1.2
Als Gemeinde ist die Stadt Zürich kantonalrechtlich zur Beschwerde insbesondere dann legitimiert, wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (§ 21 lit. b in Verbindung mit §§ 70 und 80c VRG). Dies ist in der vorliegenden Streitigkeit ohne weiteres zu bejahen, weshalb auch die Stadt Zürich grundsätzlich beschwerdelegitimiert ist.
1.3
Bezüglich Einreihung in die Funktionsstufe 11 hat die Vorinstanz den Rekurs gutgeheissen. Insofern handelt es sich um einen Endentscheid, der ohne weiteres anfechtbar ist. Zu beachten ist demgegenüber, dass der Bezirksrat die Sache im anderen heute noch umstrittenen Punkt, nämlich bezüglich der prozentualen Lage des Salärs im Lohnband, an die Stadt Zürich zurückgewiesen hat.
1.3.1
Obschon Rückweisungsentscheide nur das Verfahren vor einer bestimmten Instanz abschliessen, hat es das Verwaltungsgericht abgelehnt, die Möglichkeit des Weiterzugs solcher Entscheide an die Voraussetzungen von § 19 Abs. 2 bzw. von § 48 Abs. 2 VRG zu binden (vgl. Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl
, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 57, § 48 N. 48).
Die neuere Praxis des Verwaltungsgerichts verlangt für die Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden immerhin prozessökonomische Gründe im Sinne einer erheblichen Verfahrensverkürzung (VGr, 2. November 2007, VB.2007.00350, E. 1.1 – 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 1.2 – 17. Juni 2005, VB.2005.00037 [RB 2005 Nr. 82], E. 1.1.1 [je unter www.vgrzh.ch]; RB 2002 Nr. 20).
1.3.2
Der Rückweisungsentscheid des Bezirksrats beinhaltet die Anweisung an die Stadt Zürich, mit der Einreihung im Lohnband zuzuwarten, bis ein rechtskräftiger Entscheid bezüglich des Lohnes im alten Lohnsystem vorliegt (Dispositiv-Ziff. I). Damit hat der Bezirksrat die erste Instanz im Ergebnis angewiesen, das Verfahren einstweilen zu sistieren.
1.3.3
Nach Meinung der privaten Beschwerdeführerin ist der Entscheid des Bundesgerichts zur Frage, ob die altrechtlichen Besoldungen diskriminierend waren (vgl. vorn I), für das vorliegende Verfahren nicht präjudiziell. Die Sache sei spruchreif und es bestehe kein Anlass für eine Rückweisung. Der Entscheid des Bundesgerichts betreffend die altrechtlichen Besoldungen liegt inzwischen vor. Damit sprechen prozessökonomische Gründe heute offensichtlich für die Anhandnahme der Beschwerde.
1.4
Die Beschwerde der Stadt Zürich betrifft bezüglich der Rückweisung dieselbe Frage wie die Beschwerde der Gegenpartei, nämlich die Platzierung des Lohns innerhalb des Lohnbands. Die Verfahrensökonomie verlangt deshalb von vornherein auch ein Eintreten auf die Beschwerde der Stadt Zürich. Hinzu kommt, dass der Stadt Zürich beim angefochtenen Rückweisungsentscheid kein grosser Spielraum gelassen wird. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts müssen die Gemeinden einen
Rückweisungsentscheid grundsätzlich anfechten können, wenn dieser ihren Entscheidungsspielraum derart einschränken würde, dass sie gezwungen wäre, im zweiten Rechtsgang entgegen ihrer Rechtsauffassung zu entscheiden und hernach ihren eigenen Neuentscheid anzufechten. Dies würde einen prozessualen Leerlauf darstellen, ganz abgesehen davon, dass die Anfechtung einer Verfügung durch die verfügende Behörde dem Verwaltungsverfahrensrecht fremd ist (VGr, 8. November 2006,
VB.2006.00279,
E. 1.3,
und
19. August 2004, VB.2004.00154, E. 1 [je unter www.vgrzh.ch]; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 17).
1.5
Es ist somit auf beide Beschwerden einzutreten.
1.6
Aus Gründen der Prozessökonomie kann das Gericht mehrere Verfahren vereinigen, namentlich wenn sich zwei Beschwerden gegen denselben Entscheid richten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 34). In diesem Sinne sind die beiden Verfahren zu vereinigen.
1.7
Beschwerden mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter. Bei grösseren Streitwerten entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung (§ 38 VRG).
1.7.1
Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses seitens der angestellten Person (Andreas Keiser, Das neue Personalrecht – eine Herausforderung für die Zürcher Gemeinden, ZBl 102/2001, S. 561 ff., 572, mit Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3).
1.7.2
Die private Beschwerdeführerin ist entsprechend dem Inkrafttreten der revidierten städtischen Besoldungsordnung per 1. Juli 2002 neu eingereiht worden. Die erste gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde ging hierorts Ende September 2007 ein. Gemäss Art. 16 Abs. 1 und Abs. 4 PR war das Dienstverhältnis damals auf Ende Dezember 2007 kündbar. Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für 66 Monate.
Die Einreihung der privaten Beschwerdeführerin ist heute noch in zwei Punkten umstritten. Gegenüber den Erwägungen der Vorinstanz verlangt die private Beschwerdeführerin, ihren Lohn von 95 % auf 100 % des Mittelwertes im Lohnband zu erhöhen. Die Beschwerde der Stadt Zürich richtet sich gegen eine solche Anhebung im Lohnband. Insoweit liegen vor Verwaltungsgericht rund 5 % der per 1. Juli 2002 festgesetzten Besoldung im Streit. Die Beschwerde der Stadt Zürich richtet sich zudem gegen die vom Bezirksrat vorgenommene Überführung der privaten Beschwerdeführerin in Funktionsstufe 11 statt Funktionsstufe 10. Die Differenz zwischen diesen beiden Lohnklassen macht knapp 10 % aus (vgl. AB PR Anhang A). Insgesamt ergibt sich somit eine strittige Lohndifferenz von rund 15 %.
Das der privaten Beschwerdeführerin rückwirkend per 1. Juli 2002 festgesetzte Jahressalär betrug Fr. 110'189.-. Auf der Basis von jährlich zwölf Monatslöhnen ergibt dies Fr. 9'182.40.- pro Monat. Die strittige Anhebung dieses Salärs um rund 15 % ergibt einen monatlichen Betrag von rund Fr. 1'380.-. Umgerechnet auf 66 Monate resultiert damit ein Streitwert von ca. Fr. 90'000.-. Dies führt zur Zuständigkeit der Kammer.
2.
Gemäss Art. 47 PR (in der bis Ende Juni 2007 gültigen Fassung) richtete sich der Lohn der Angestellten nach dem Schwierigkeitsgrad der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag. Bei seiner Festsetzung konnte auch die Situation auf dem Arbeitsmarkt berücksichtigt werden. In der neuen Fassung lautet Art. 47 PR wie folgt: "Der Lohn der Angestellten richtet sich nach dem Schwierigkeitsgrad der Funktion, der nutzbaren Erfahrung sowie nach Leistung und Verhalten."
2.1
Die drei hauptsächlichen Elemente der Lohnfestsetzung finden ihren Niederschlag im städtischen Lohnsystem wie folgt: Unter Berücksichtigung des Schwierigkeitsgrades der einzelnen Funktionen legt der Stadtrat einen Funktionsraster und Funktionsumschreibungen fest. Die Funktionsumschreibungen zeigen modellhaft den Schwierigkeitsgrad der einzelnen Funktionen auf; sie basieren auf analytischen Arbeitsplatzbewertungen, mit denen die Anforderungen an die Fach-, Selbst-, Sozial-, Führungs- und Beratungskompetenz sowie die Arbeitsbedingungen erfasst werden. Jede Stelle wird aufgrund der Funktionsumschreibung einer von 18 Funktionsstufen zugeordnet. Der Stadtrat erlässt eine Lohnskala, indem er den 18 Funktionsstufen je einen Jahreslohn zuordnet (Art. 48–51 PR). Gemäss der bis Ende Juni 2007 geltenden Fassung richtete sich der Lohn innerhalb einer Funktionsstufe nach der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag der Angestellten (Art. 52 f. PR; zur leicht modifizierten Regelung ab 1. Juli 2007 vgl. insbesondere die Art. 52 und 56 PR).
Für die Wahl der Funktionsstufe ist somit grundsätzlich allein der Schwierigkeitsgrad einer Funktion massgeblich. Allenfalls könnte die in Art. 47 Satz 2 PR (alte Fassung) erwähnte Situation auf dem Arbeitsmarkt zusätzlich berücksichtigt werden. Diese Frage kann indes offen gelassen werden, da vorliegend keine Hinweise dafür vorhanden sind, dass die Einreihung der privaten Beschwerdeführerin in Funktionsstufe 10 durch Arbeitsmarktüberlegungen beeinflusst worden wäre. Es bleibt somit dabei, dass für die Einreihung der privaten Beschwerdeführerin in die Funktionsstufe der Schwierigkeitsgrad ihrer Tätigkeit entscheidend ist.
2.2
Nach übereinstimmender und zutreffender Auffassung der Beteiligten ist die Funktion der privaten Beschwerdeführerin der Kette 308 (Praktische Lehrtätigkeit in der Pflege) zuzuordnen. Strittig ist allein, ob die Einreihung in Funktionsstufe 10 oder in die besser entlöhnte Funktionsstufe 11 zu erfolgen hat.
2.2.1
Die Funktionsstufe 11 der Kette 308 umfasst neben den in Funktionsstufe 10 genannten die folgenden zusätzlichen Aufgaben (AB PR Anhang B):
-
Erarbeitung und Einführung von pädagogischen Konzepten
-
Durchführung von Spezialaufgaben
-
Leitung von Teilprojekten
-
Betreuung und Beratung von Kliniklehrerinnen/-lehrern
Unter dem Titel "Ausbildung, Praxiskenntnisse, Fertigkeiten" nennt die Funktionsstufe 11 zusätzlich:
-
Fachhochschule (Therapie, Pflege)
-
Hohe Praxiskenntnisse
-
Hohe Kenntnisse der Prozesse und Abläufe innerhalb des Betriebes
2.2.2
Der Bezirksrat führte im angefochtenen Entscheid aus, dass die private Beschwerdeführerin (im Wesentlichen) die Aufgaben der Funktionsstufe 11 wahrnehme. Sodann zog er in Betracht, dass die private Beschwerdeführerin zwar nicht über einen Fachhochschulabschluss verfüge, dass dies aber nicht entscheidend sei; ein rein formales Abstellen auf einen Ausbildungsabschluss widerspreche vielmehr der Grundregel, wonach für die Funktionsstufenzuordnung der Schwierigkeitsgrad einer Funktion massgebend sei.
2.2.3
Mit der Beschwerde misst die Stadt Zürich dem fehlenden Fachhochschulabschluss keine entscheidende Bedeutung mehr zu. Indessen ist sie der Meinung, dass es bei einer gesamthaften Würdigung der Tätigkeit nicht gerechtfertigt wäre, die private Beschwerdeführerin eine Funktionsstufe höher als andere Lehrerinnen einzureihen.
2.2.4
Mit diesen Ausführungen nimmt die Stadt Zürich keinen relevanten Bezug auf die Umschreibung von Funktionsstufe 11 der Kette 308. Angesichts dessen und gestützt auf die Stellenbeschreibung ist mit dem Bezirksrat davon auszugehen, dass die private Beschwerdeführerin die Aufgaben der Funktionsstufe 11 ausübt. Zu Recht hat der Bezirksrat auch erwogen, dass der fehlende Fachhochschulabschluss eine tiefere Einreihung nicht rechtfertigt; es kann hierauf in Anwendung von § 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit §§ 70 und 80c VRG verwiesen werden.
Die seinerzeitige Einreihung der privaten Beschwerdeführerin in Funktionsstufe 10 steht damit im Widerspruch zu den Art. 47 ff. PR, wonach der Lohn entsprechend dem Schwierigkeitsgrad einer Funktion festzusetzen ist und wonach eine Stelle aufgrund der Funktionsumschreibung der entsprechenden Funktionsstufe zuzuordnen ist. Die Funktionsraster und Funktionsumschreibungen gelten überdies als integrierender Bestandteil der Ausführungsbestimmungen zum Personalrecht (Art. 60 AB PR).
2.2.5
Die Missachtung dieser Bestimmungen lässt sich auch nicht damit rechtfertigen, dass drei andere, von der Stadt Zürich genannte Personen allenfalls auch in Funktionsstufe 10 eingereicht wurden. Es handelt sich dabei nicht um vergleichbare Leitungsfunktionen in der Weiterbildung. Schliesslich bleibt es für die Einreihung per 1. Juli 2002 auch belanglos, wenn die Kette 1406 seit 1. Juli 2007 keine Funktionsstufe 11 aufführt; es ist jedenfalls kein plausibler Grund dafür ersichtlich, um einer solchen Gesetzesänderung ausnahmsweise eine Vorwirkung zuzugestehen.
2.3
Zusammenfassend liegt in der vorinstanzlichen Anordnung, die private Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002 in Funktionsstufe 11 statt Funktionsstufe 10 einzureihen, keine Rechtsverletzung. Im Gegensatz zur erstinstanzlichen Einreihung in Funktionsstufe 10 entspricht der Rekursentscheid vielmehr den städtischen personalrechtlichen Bestimmungen und stellt entgegen der Auffassung der Stadt Zürich keinen unzulässigen Eingriff in ihr Ermessen dar. Die Beschwerde der Stadt Zürich ist in diesem Punkt abzuweisen.
3.
3.1
Gemäss Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt. Nach Satz 3 der Bestimmung haben sie Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. Laut Art. 3 Abs. 1 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden. Unter anderem gilt das Verbot ausdrücklich für die Entlöhnung (Abs. 2). Wer von einer solchen Diskriminierung betroffen ist, kann die Zahlung des geschuldeten Lohns verlangen (Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG).
3.1.1
Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn sich eine Ungleichbehandlung ausdrücklich auf die Geschlechtszugehörigkeit oder auf ein Kriterium stützt, das nur von einem der beiden Geschlechter erfüllt werden kann, und wenn sie sich nicht sachlich rechtfertigen lässt (BGE 124 II 409 E. 7 S. 424). Eine Diskriminierung dieser Art steht hier nicht zur Diskussion.
3.1.2
Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend Angehörige des einen Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 124 II 409 E. 7 S. 425; Béatrice Weber-Dürler, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 357 ff., 375 ff.; Kathrin Arioli, Die Rechtsfigur der indirekten Diskriminierung, AJP 1993, S. 1327 ff., 1330; Michèle Stampe, Das Verbot der indirekten Diskriminierung wegen des Geschlechts, Zürich 2001, S. 175 ff.; Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 338 ff.).
Bei der Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin als Angehörige eines Pflegeberufs handelt es sich um einen so genannt "typischen Frauenberuf" (vgl. VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011, E. 2a – 22. Januar 2001, VK.1996.00013, E. 2a – 20. Dezember 2006, PB.2006.00007, E. 1.1 – 11. Juni 2008, PB.2007.00038, E. 1.1 Abs. 1 [je unter www.vgrzh.ch]). Sie kann daher unter dem Aspekt des Diskriminierungsverbots zu Recht eine Überprüfung ihrer Entlöhnung verlangen.
3.2
Gemäss der bis Ende Juni 2007 gültigen Fassung des städtischen Personalrechts war den 18 Funktionsstufen gemäss einer Lohnskala je ein Jahreslohn als Mittelwert zugeordnet, wobei sich die konkreten Löhne der Angestellten innerhalb eines von diesem Mittelwert abhängigen Lohnbands bewegten. Dabei waren die nutzbare berufliche und ausserberufliche Erfahrung und der zu erwartende Leistungsbeitrag geschlechtsneutral nach einheitlichen Massstäben zu berücksichtigen (Art. 51 ff. PR, Anhang A AB PR, jeweils in der damaligen Fassung). Die Bandbreite des Lohnbandes betrug für jede Funktionsstufe plus/minus 5 %, ausgehend vom Mittelwert (Art. 52 PR, in der damaligen Fassung).
3.3
Gemäss Art. 89 Abs. 3 PR regelt der Stadtrat die Überleitung der Angestellten ins Lohnsystem gemäss der Verordnung. Dabei trifft er Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht. Insbesondere kann er die Löhne dieser Angestellten schrittweise erhöhen bzw. senken und Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen vorsehen. Mit Beschluss vom 12. Juni 2002 legte der Stadtrat übergangsrechtlich weiter fest, dass der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren Erfahrung ermittelte individuelle Überleitungslohn im Einzelfall zu keiner unverhältnismässigen, in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen dürfe. Überleitungen, die diesem Erfordernis nicht entsprechen würden, seien entsprechend zu korrigieren. Sodann hielt der Stadtrat fest, dass sich solche Ergebniskorrekturen auf Art. 87 Abs. 3 PR (jetzt Art. 89 Abs. 3 PR; Umnummerierung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 27. Februar 2002, Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2003) stützen und in erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung erfolgen würden (StRB Nr. 828, Dispositiv-Ziffer 3; vgl. dazu VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 2.2, und 11. Juni 2008, PB.2007.00038, E. 2.2.2, je unter www.vgrzh.ch).
3.4
Das Verwaltungsgericht hatte sich bereits in anderen Verfahren mit Lohnkorrekturen zu befassen, welche die Stadt Zürich im Rahmen der hier in Frage stehenden Besoldungsrevision vorgenommen hatte. Dabei erachtete es das Gericht als mit dem städtischen Personalrecht vereinbar, Lohnkorrekturen allgemein bei einer bestimmten Berufsgruppe vorzunehmen.
3.4.1
Im Speziellen qualifizierte das Gericht Lohnkorrekturen bei den Kundenberatern und - beraterinnen eines öffentlichen Transportbetriebs grundsätzlich als zulässig. Zu beanstanden war allerdings, dass Lohnanpassungen in Abweichung von Art. 89 Abs. 3 PR auch dort vorgenommen wurden, wo der bisherige Lohn nicht deutlich vom ermittelten Lohn abgewichen war. Im Ergebnis hatte dies zur Folge, dass den Angehörigen der Berufsgruppe Kundenberatung Lohnerhöhungen in der Grössenordnung von 5 % zustanden, soweit der gemäss neuem Besoldungssystem ermittelte Lohn in diesem oder noch grösserem Umfang vom bisherigen Lohn abgewichen war (VGr, 26. Januar 2005, PB.2004.00054, E. 2.5 und 2.6, www.vgrzh.ch).
Allerdings handelte es sich bei der Tätigkeit "Kundenberatung" nicht um einen so genannten aufholenden Beruf; Kundenberaterinnen und -berater wurden deshalb auch als "unechte Aufholer" bezeichnet. Das Gericht fügte bei, dass es kaum zulässig wäre, die mit der Revision entstehenden Lohnerhöhungen bei den aufholenden Berufen – also bei erfahrungsgemäss vorwiegend weiblich identifizierten Tätigkeiten – abzuschwächen. Dazu wies das Gericht auch darauf hin, dass die Verbesserung der internen Lohngerechtigkeit – und somit eine Besserstellung der so genannten aufholenden Berufe – mit eine Zielsetzung der Besoldungsrevision gewesen war (VGr, 26. Januar 2005, PB.2004.00054, E. 2.4 – 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.1 [je unter www.vgrzh.ch]). Die höhere Einreihung für Angehörige aufholender Berufe gründete in der höheren Bewertung ihrer Arbeitstätigkeit. Das neue Lohnsystem orientiert sich am Grundprinzip des gleichen Lohnes für gleichwertige Arbeit; von der Neubewertung profitierten daher insbesondere Personen aus dem Gesundheits- und Sozialbereich (vgl. VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.1, www.vgrzh.ch; Weisung des Stadtrats betreffend Erlass eines neuen städtischen Personalrechts vom 25. Oktober 2000, S. 13 und S. 15 f.). Die so genannten unechten Aufholer gelangten dagegen in Funktionsstufen, die über den Resultaten der Arbeitsbewertung lagen (vgl. VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.1, www.vgrzh.ch).
3.4.2
In einem nachfolgenden Entscheid präzisierte das Verwaltungsgericht seine Rechtsprechung bezüglich der aufholenden Berufe: Entsprechend ihrer Funktion und Erfahrung hätte sich für eine Hortleiterin gemäss dem neuen Personalrecht eine Lohnerhöhung von 12,5 % ergeben; tatsächlich gewährte ihr die Stadt Zürich jedoch eine Lohnerhöhung von lediglich 2,55 %. Bei dieser Sachlage hatte die Hortleiterin allein schon bei gleicher Anwendung der personalrechtlichen Bestimmungen wie bei den Kundenberatern Anspruch auf eine Lohnerhöhung von 5 %. Zusätzlich war zu berücksichtigen, dass es sich bei der Funktion Hortleitung um einen vorwiegend weiblich identifizierten Beruf mit echtem Aufholbedarf handelte. Infolgedessen wirkte sich deren Gleichbehandlung mit unechten Aufholern wie den Kundenberatern, d.h. die generelle Beschränkung der Lohnanhebung auf rund 5 %, diskriminierend im Sinne des Gleichstellungsgesetzes aus (VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 4.4.1, www.vgrzh.ch).
An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten: Dem echten Aufholbedarf bezüglich Funktionsstufen wird ungenügend Rechnung getragen, wenn die mit dem Inkrafttreten des neuen Personalrechts an sich verbundenen Lohnerhöhungen ebenso stark gekürzt bzw. in gleicher Weise etappiert werden wie bei den unechten Aufholern. Die formal geschlechtsneutrale Regelung, wonach der neue Lohn erst nach Jahren greift, trifft deshalb die Angehörigen weiblich besetzter Berufe mit grossem, durch den Wert ihrer Arbeit bedingtem Aufholbedarf weit härter als die unechten Aufholer. Das Verbot der indirekten Diskriminierung verlangt deshalb, die ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige weiblich besetzter Berufe nicht auf dasselbe Mass zu kürzen wie die für unechte Aufholer ermittelten Lohnerhöhungen (vgl. auch VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.2 – 11. Juni 2008, PB.2007.00038, E. 2.3.2 [je unter www.vgrzh.ch]).
3.4.3
Um eine Diskriminierung gegenüber den Berufen ohne echten Aufholbedarf zu beseitigen, erachtete das Gericht in besagtem Entscheid betreffend die Hortleiterin einen Lohnanstieg von 10 % als erforderlich – selbstverständlich immer unter der Voraussetzung, dass die Differenz zwischen dem bisherigen Lohn und dem gemäss neuen Personalrecht ermittelten Lohn effektiv mindestens 10 % betrug. Tiefere Werte, das heisst eine Kürzung des ermittelten Lohns auf unter 10 %, würden der Lohnerhöhung, wie sie die Kundenberater erhielten, zu nahe kommen (VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 4.5.3, www.vgrzh.ch). Mit anderen Worten: Für die Angehörigen überwiegend weiblich besetzter aufholender Berufe sind allgemeine Korrekturen bei der ermittelten Lohnerhöhung zulässig, wenn das neue Besoldungsrecht eine Lohnerhöhung von über 10 % ergab (VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.3 – 11. Juni 2008, PB.2007.00038, E. 2.3.3 [je unter www.vgrzh.ch]).
3.5
Die private Beschwerdeführerin übt als Leiterin einer Fachweiterbildung im Pflegebereich einen Beruf aus, der bei der Besoldungsrevision 2002 einen echten Aufholbedarf hatte. Mit der Besoldungsrevision ist die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin deshalb – entsprechend dem Arbeitswert – einer besser bezahlten Funktionsstufe zugeordnet worden.
Damit durfte die nach neuem Personalrecht ermittelte Lohnerhöhung nicht auf 5 % oder noch weniger gekürzt werden. Vielmehr hat die private Beschwerdeführerin Anspruch auf Erhöhung ihres Salärs um 10 %, sofern der nach neuem Personalrecht ermittelte Lohn eine Erhöhung in mindestens diesem Umfang ergeben hatte.
3.6
Laut Überleitungsverfügung vom 27. Oktober 2003 war der privaten Beschwerdeführerin gegenüber der altrechtlichen Besoldung eine Lohnerhöhung von 7,75 % gewährt worden. Weitere Erhöhungen ergaben sich mit der bereits durch den Stadtrat vorgenommenen Anrechnung von zusätzlich einem Jahr an nutzbarer Erfahrung sowie mit der vom Bezirksrat beschlossenen Einreihung in die Funktionsstufe 11 statt 10. Mit diesen nachträglich gewährten Lohnerhöhungen beläuft sich der Saläranstieg der privaten Beschwerdeführerin rückwirkend per 1. Juli 2002 auf weit über 10 %.
Die private Beschwerdeführerin hat deshalb keinen Anspruch auf ungeschmälerte Lohnerhöhung per 1. Juli 2002. Die Lohnerhöhung gegenüber dem Ausgangslohn lag deutlich über der in einem ersten Schritt minimal zu gewährenden Lohnerhöhung von 10 %. Die Festsetzung des neuen Salärs auf 95 % des Mittelwertes im Lohnband war demnach nicht diskriminierend.
Die Beschwerde der Stadt Zürich erweist sich insofern als begründet.
3.7
Allerdings bleibt es insoweit nicht bei einer inhaltlichen Änderung der vorinstanzlichen Erwägungen zur Rückweisung. Nachdem das präjudizierende Urteil des Bundesgerichts bezüglich Einreihung der Pflegeberufe für den Zeitraum bis zum Inkrafttreten des neuen Personalrechts am 1. Juli 2002 inzwischen vorliegt, ist der vom Bezirksrat für die Rückweisung angeführte Grund dahin gefallen. Demzufolge ist der Beschluss des Bezirksrats, soweit damit die Sache an die Stadt Zürich zurückgewiesen wurde (mit anderen Worten: betreffend die prozentuale Festsetzung des Salärs im Lohnband) – entsprechend dem Antrag der privaten Beschwerdeführerin – aufzuheben.
4.
4.1
Hebt das Verwaltungsgericht eine Anordnung auf, so entscheidet es grundsätzlich selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Die Stadt Zürich ist zwar mit der erfolgten Rückweisung in formaler Hinsicht einverstanden; indes wendet sie gegen eine materielle Entscheidung nichts Substanzielles ein. Der neue Entscheid ist daher durch das Gericht zu fällen.
4.2
Wie dargelegt, stellt die Kürzung der per 1. Juli 2002 ermittelten Lohnerhöhung auf 95 % im Lohnband keine Diskriminierung dar (oben 3.6). Es besteht deshalb für diesen Zeitpunkt kein Anspruch auf eine Anhebung im Lohnband auf 100 % des Mittelwertes. Die Stadt Zürich war vielmehr berechtigt, die ermittelte Lohnerhöhung durch eine Platzierung auf 95 % im Lohnband zu kürzen. Der Rekurs der privaten Beschwerdeführerin bleibt in diesem Punkt erfolglos.
Der Klarheit halber ist sodann im Dispositiv zusammenzufassen, dass die private Beschwerdeführerin
per 1. Juli 2002 unter Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung von 10 Jahren und einer Lage im Lohnband von 95 % des Mittelwertes in Funktionsstufe 11 eingereiht wird.
5.
5.1
Soweit Streitigkeiten aus öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnissen das Gleichstellungsgesetz betreffen, ist das Verfahren kostenlos (Art. 13 Abs. 5 GlG). Andere personalrechtliche Beschwerdeverfahren sind kostenlos, wenn der Streitwert unter Fr. 20'000.- liegt (§ 80b VRG).
5.2
Ob die private Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Platzierung auf 100 % im Lohnband zusteht, war unter dem Aspekt des Diskriminierungsverbots zu beurteilen (vgl. oben 3). Demgegenüber korrigierte der Bezirksrat die Funktionsstufeneinreihung der privaten Beschwerdeführerin nicht wegen einer Diskriminierung im Sinne von Art. 3 GlG oder Art. 8 Abs. 3 BV, sondern gestützt auf das gemeindeeigene Personalrecht; auch im Beschwerdeverfahren erfolgte die Überprüfung ohne Anwendung des Gleichstellungsgesetzes. Insofern greift für die Kostenregelung einzig § 80b VRG.
5.3
Wie gesehen liegt vor Verwaltungsgericht eine Lohndifferenz von rund 15 % im Streit, wovon 5 % die Lage im Lohnband und rund 10 % die Funktionsstufeneinreihung betreffen. Vom Gesamtstreitwert von rund Fr. 90'000.- betrifft damit nur rund 1/3, also rund Fr. 30'000.-, das Verfahren nach dem Gleichstellungsgesetz. Insoweit sind die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Für den Anteil von 2/3, also von rund Fr. 60'000.-, sind dagegen Kosten zu erheben. Mit Bezug auf diesen kostenrelevanten Streit um die Funktionsstufeneinreihung unterliegt die Stadt Zürich vollumfänglich. Dementsprechend sind ihr die Kosten des Beschwerdeverfahrens im Umfang von 2/3 aufzuerlegen.
6.
Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenseite verpflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Die private Beschwerdeführerin verlangt eine Parteientschädigung. Angesichts der komplizierten Materie war der erfolgte Beizug einer Rechtsanwältin ohne weiteres gerechtfertigt. Betreffend Obsiegen und Unterliegen fällt Folgendes in Betracht: Mit Bezug auf die Lage im Lohnband ist die private Beschwerdeführerin insofern erfolgreich, als die angefochtene Rückweisung des Bezirksrats aufgehoben wird; materiell obsiegt diesbezüglich aber der Standpunkt der Stadt Zürich. Hinsichtlich der Funktionsstufeneinreihung liegt ein vollständiges Obsiegen der privaten Beschwerdeführerin vor; da die strittige Funktionsstufeneinreihung 2/3 der gesamten Streitsumme ausmacht, gilt die private Beschwerdeführerin insgesamt als überwiegend obsiegend; damit hat sie Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung (vgl. dazu auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32). Als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 2'000.-.