# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 34fe5dc9-0225-4a5f-9505-a329360abbd4
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2022
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A.
A._, née en 1977, domiciliée à ********, pratique l'accueil familial de jour.
Par courrier du 27 août 2015, le représentant de la structure compétente à cette époque pour l'accueil familial de jour, dans le district Broye-Vully, a informé A._, alors domiciliée à ********, localité de ********, qu'il avait reçu des informations laissant supposer qu'elle accueillait des enfants à son domicile contre rémunération. Il a exposé qu'il avait pris contact avec elle téléphoniquement, qu'elle avait déclaré avoir renoncé à cet accueil faute de pouvoir l'exercer comme indépendante et qu'elle avait ensuite mis fin abruptement à l'entretien en raccrochant. Le représentant l'invitait en substance, si elle souhaitait poursuivre l'accueil, à le contacter afin de débuter la procédure d'autorisation.
B.
Depuis le 1
er
janvier 2021, l'Association régionale pour l'enfance et la jeunesse (ARPEJE), regroupant les communes d'Avenches, Cudrefin, Faoug et Vully-les-Lacs, exerce les compétences et assume les tâches dévolues aux communes en lien avec l'accueil de jour des enfants.
Par courrier du 30 août 2021 expédié à A._ à son adresse figurant au Contrôle des habitants de ********, à savoir à ********, l'ARPEJE a indiqué avoir appris incidemment qu'elle exerçait à son domicile une activité d'accueil familial de jour. Elle l'invitait par conséquent à un entretien. Celui-ci s'est déroulé le 13 septembre 2021. A cette occasion, A._ a confirmé qu'elle gardait des enfants contre rémunération et a précisé qu'elle ignorait si elle allait entamer des démarches en vue d'obtenir une autorisation, dès lors qu'elle devait quitter son domicile à fin septembre 2021. A la suite de cette entrevue, l'ARPEJE a informé l'intéressée des possibilités ouvertes à elle par courrier du 16 septembre 2021, dont on extrait ce qui suit:
"
- Si vous déclarez ne pas souhaiter obtenir d'autorisation d'accueillir des enfants à la journée et entamer une procédure en ce sens, nous vous signifierons de cesser tout accueil soumis à autorisation.
Si vous deviez tout de même accueillir des enfants dans le cadre d'une activité soumise à autorisation au sens de la LAJE, vous vous exposeriez aux sanctions prévues par l'art. 55 LAJE.
-
Si vous déclarez vouloir obtenir une autorisation provisoire d'accueillir des enfants à la journée. Il s'agira dans ce cas d'entamer une enquête qui sera faite par
[...]
, responsable de l'accueil familial de jour, afin de de déterminer si vous répondez aux critères qui permettent de pratiquer l'accueil de jour d'enfants à la journée.
"
Sans nouvelles de A._, l'ARPEJE l'a derechef interpellée sur ses intentions le 18 octobre 2021, en vain.
Aussi, le 16 décembre 2021, des représentants de l'ARPEJE se sont-ils rendus de manière inopinée à l'adresse ********. Ils ont alors constaté que le logement était vide, ont appris que A._ était désormais domiciliée à ********, toujours à ********, et se sont déplacés à cette nouvelle adresse. Ils y ont effectivement rencontré l'intéressée et remarqué qu'elle poursuivait l'accueil familial de jour. A._ a alors déclaré qu'elle devait quitter son récent appartement de la ******** au 31 décembre suivant.
A la suite de cette visite, l'ARPEJE a dénoncé A._, le 23 décembre 2021, auprès de la Préfecture de la Broye-Vully pour avoir pratiqué l'accueil familial de jour en violation de la législation. Par ordonnance pénale du 25 janvier 2022, en force, le Préfet a condamné A._ à une amende de 1'000 fr., en application de l'art. 55 de la loi cantonale sur l'accueil de jour des enfants. Il a retenu qu'elle avait accueilli chez elle des enfants depuis un certain temps, de façon régulière, durable et rémunérée, sans disposer de l'autorisation requise, ni être affiliée à une structure de coordination d'accueil familial de jour.
C.
Le 1
er
mars 2022, toujours sans nouvelle de A._, des représentants de l'ARPEJE se sont déplacés à l'adresse ********, où ils ont observé que l'appartement était vide. Interpellé, le Contrôle des habitants les a informés que A._ était toujours inscrite à sa première adresse, à ********, mais qu'elle aurait déménagé à ********, où elle poursuivrait son activité d'accueil familial de jour.
Le 15 mars 2022, des représentants de l'ARPEJE se sont rendus à ********. Selon le courriel qu'ils ont adressé à l'Office cantonal de l'accueil de jour des enfants (OAJE), à leur coup de sonnette, des enfants sont apparus à la fenêtre, puis le rideau a été fermé et personne n'a ouvert malgré leur insistance.
Le 18 mars 2022, des parents d'enfants accueillis par A._ ont contacté l'ARPEJE en vue d'une régularisation de la situation de l'intéressée ou de l'aménagement de toute autre solution de garde en leur faveur.
Le 21 mars 2022, A._ a requis de l'ARPEJE un entretien, en présence de son avocat. Cette séance a eu lieu le 28 mars 2022. Il ressort en bref du procès-verbal que A._ a indiqué qu'elle acceptait de "s'inscrire" à l'ARPEJE. Les représentants de l'ARPEJE ont alors déclaré qu'il ne s'agissait pas d'une inscription, mais d'un engagement, car cela impliquait de faire partie d'une institution. Or, ils n'entreraient pas en matière sur un éventuel "engagement", au vu des antécédents de A._. Ils ont néanmoins précisé qu'ils consentaient, exclusivement afin de permettre aux familles de trouver une autre solution, à entrer en matière sur le maintien de l'accueil pour une durée de trois mois. Encore fallait-il que A._ fournisse diverses pièces, dont la liste des enfants accueillis. Une visite à domicile serait effectuée et le nombre d'enfants autorisés pendant ce laps de temps serait ensuite défini. Sur ce dernier point, A._ a exposé qu'elle pouvait légitimement accueillir 5 "petits" et 3 "grands", mais a admis avoir un "extrascolaire" en trop.
Par courriel du 29 mars 2022, A._ a requis, sous la plume de son mandataire, une autorisation provisoire d'accueillir des enfants.
D.
Par décision du 30 mars 2022, intitulée "interdiction de l'accueil d'enfants soumis à autorisation", l'ARPEJE a ordonné à A._ de "cesser l'accueil de jour des enfants soumis à autorisation" conformément à la législation ainsi qu'à l'art. 14 al. 3 des Directives cantonales pour l'accueil familial de jour des enfants. L'ARPEJE retenait d'une part un refus réitéré de se mettre en règle et de procéder aux démarches nécessaires pour obtenir l'autorisation requise, depuis le 13 septembre 2021, d'autre part l'exercice de l'activité d'accueil familial de jour en violation délibérée des normes, enfin le maintien d'une adresse de domicile erronée auprès du Contrôle des habitants de la commune. L'ARPEJE confirmait toutefois qu'elle tolérait, dans l'intérêt prépondérant des enfants, que A._ poursuive l'accueil jusqu'au 1
er
juillet 2022, afin de laisser aux parents le temps de trouver une place d'accueil. Cette tolérance était néanmoins soumise à des conditions déterminées, correspondant à celles ténorisées dans le procès-verbal du 28 mars 2022. Enfin, l'ARPEJE avertissait A._ que la poursuite de son activité au-delà du 1
er
juillet 2022, ou le non-respect des conditions fixées, l'exposerait aux sanctions de l'art. 292 CP et de l'art. 55 de la loi sur l'accueil de jour des enfants.
La visite annoncée le 28 mars 2022 a été effectuée le 31 mars 2022. La liste des enfants accueillis a été fournie. Il en découlait que certains d'entre eux étaient domiciliés hors des communes membres du réseau, et hors canton.
E.
Par décision du 7 avril 2022, l'ARPEJE a confirmé à A._ qu'elle serait exceptionnellement autorisée, à réception de l'extrait requis du casier judiciaire, à reprendre l'accueil d'enfants jusqu'au 1
er
juillet 2022 y compris, aux conditions suivantes:
"
1. Vous pourrez accueillir maximum 5 enfants en âge scolaire ou 2 enfants en âge préscolaire ou 3 enfants en cas d'accueil mixte (préscolaire et parascolaire) en respect de l'article 2 alinéa d) des directives cantonales de l'accueil de jour des enfants, que vous trouverez en annexe de ce courrier.
2. Nous vous remercions de nous transmettre la liste des enfants que vous déciderez d'accueillir, les contrats établis avec les parents ainsi qu'une grille horaire avec la fréquentation des enfants sur la semaine.
3. Il sera nécessaire de nous obtenir une autorisation écrite de la part des parents des enfants accueillis pour pouvoir les transporter dans votre véhicule.
4. Nous vous rappelons qu'il n'est pas autorisé de fumer en présence des enfants, ce que vous avez confirmé respecter.
5. Les enfants que vous choisissez d'accueillir doivent être domiciliés dans les communes membres de notre réseau, à savoir Avenches, Faoug, Cudrefin et Vully-les-Lacs.
"
L'extrait du casier judiciaire ayant été produit, l'ARPEJE a confirmé le 13 avril 2022 à A._ qu'elle pouvait reprendre l'accueil d'un certain nombre d'enfants, en respectant les conditions posées le 7 avril 2022.
Par courriel du 14 avril 2022, A._ a interpellé l'ARPEJE par une série de questions relatives au nombre d'enfants qu'elle pouvait accueillir, en y annexant un planning. L'ARPEJE a indiqué par retour de courriel que le planning ne respectait pas les conditions posées, a formulé une contre-proposition et l'a requise de transmettre une copie du contrat passé avec chacune des familles concernées.
F.
Agissant le 29 avril 2022 par l'intermédiaire de son avocat, A._ a déféré les décisions de l'ARPEJE du 30 mars et du 7 avril 2022 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à leur annulation, ainsi qu'à ce qu'elle soit autorisée à accueillir 14 enfants définitivement, indépendamment de leur commune d'origine. La recourante a en outre requis l'assistance judiciaire totale, respectivement la désignation de son avocat, Me Olivier Bigler de Mooij, comme conseil d'office. Elle a déposé des pièces, notamment des extraits d'un livret de formation attestant des cours suivis en 2008-2009 auprès de l'Association Accueil Familial de Jour du District de la Broye, le bail à loyer de son logement sis à ********, signé le 10 décembre 2021 avec effet dès le 1
er
janvier 2022, des extraits de conversations What's App avec une représentante de l'ARPEJE ainsi qu'un courrier du 23 mars 2022 adressé par les parents des enfants précités à l'ARPEJE. Ce dernier courrier louait les qualités de maman de jour de l'intéressée et attestait de l'attachement que les enfants lui portaient, de même que du bonheur qu'ils éprouvaient en sa compagnie.
G.
Le 3 mai 2022, l'ARPEJE a adressé au mandataire de A._ un courriel analysant les documents reçus entre-temps de l'intéressée, dans les termes suivants:
"
Madame A._ nous a transmis une série de copie d'anciens contrats que nous avons trouvée hier dans notre boîte postale. Les différents échanges demandaient de nouveaux contrats avec une date de reprise. Cette consigne n'a pas été respectée. Néanmoins, après analyse des contrats reçus, nous pouvons déjà vous signifier ce qui suit :
Lundi:
la proposition faite ne correspond pas à l'autorisation. J'ose espérer que votre cliente ne met pas en pratique ces accueils. Il y a 4 enfants dont un préscolaire. En cas de mixité seuls 3 enfants sont
possibles.
Mardi:
les enfants B._ et C._ peuvent être accueillis mais aucun enfant supplémentaire. L'accueil
de l'enfant D._ n'est pas autorisé.
Mercredi:
les enfants B._ et E._ peuvent être accueillis mais aucun enfant supplémentaire.
L'accueil de l'enfant D._ n'est pas autorisé.
Jeudi:
idem que mardi
Vendredi:
la proposition ne correspond pas à l'autorisation.
Je rappelle que l'enfant D._ est domiciliée hors réseau et qu'aucun accueil de cet enfant n'est autorisé comme indiqué dans notre courrier du 7 avril, point 5.
Je vous prie de me confirmer que depuis notre visite du 31 mars et après réception de notre courrier du 7 avril votre cliente a respecté scrupuleusement nos directives.
Aussi, j'ai demandé à votre cliente un planning détaillé et à jour des horaires des enfants sur la semaine, point 2 de notre courrier. Planning que je n'ai jamais reçu.
Le manque de rigueur, de respect des délais et d'organisation et planification de votre cliente ne rendent pas le processus de mise en place simple et sont des éléments supplémentaires qui confirment la justesse de notre décision.
Toujours dans notre courrier du 7 avril, le nombre d'enfants autorisés par jour selon les caractéristiques d'âge est très précis et il nous semble qu'un mois pour s'organiser est un délai plus qu'honnête.
Néanmoins, par soucis de ne pas mettre davantage de pression à votre cliente, nous acceptons le délai au 9 mai pour recevoir les indications suivantes:
- planning hebdomadaire incluant chaque jour le nom de l'enfant accueilli et son horaire exact
- contrat à jour selon les informations précédentes avec un délai de fin au 1er juillet.
"
Le 5 mai 2022, A._ a transmis à l'ARPEJE les contrats d'accueil, corrigés et mis à jour, de quatre enfants.
Le 9 mai 2022, l'ARPEJE s'est derechef adressée au mandataire de A._, en relevant que les contrats mis à jour comportaient des incohérences et des imprécisions. Elle confirmait néanmoins, afin de pouvoir avancer, une autorisation d'accueil dès le lundi 1
er
mai, en détaillant les jours, les horaires et l'identité des enfants. Elle précisait qu'il ne serait accepté aucune variation de ces horaires, ni l'accueil d'enfants supplémentaires sans validation. Les commentaires de A._ sur les documents laissant entendre qu'elle pourrait dépanner des parents qui la contacteraient le matin n'étaient pas admissibles.
Le 19 mai 2022, une visite inopinée a été opérée au domicile de A._. Il a alors été constaté que le quota d'enfants autorisés était dépassé et qu'un nouvel enfant était accueilli sans autorisation, sans contrat validé et sans informations sur les coordonnées familiales.
H.
Par décision du 20 mai 2022, l'ARPEJE a prononcé, avec effet au 30 mai, le retrait du délai qui avait été accordé à A._ pour cesser son activité, en raison des constats opérés la veille.
Le 24 mai 2022, la recourante a étendu son recours à ladite décision du 20 mai 2022, en concluant à son annulation. Elle a déposé de nouvelles pièces, en particulier des extraits de compte, ainsi qu'une décision du Centre Social Régional (CSR) Broye-Vully, du 6 mai 2022, lui accordant le revenu d'insertion, à son – ancien – domicile de ********.
I.
L'ARPEJE a déposé sa réponse le 2 juin 2022, concluant au rejet des recours. Elle a transmis son dossier.
La recourante a répliqué le 7 juillet 2022, en indiquant notamment avoir désormais annoncé sa nouvelle adresse au Contrôle des habitants. Elle a produit des pièces complémentaires, notamment une décision du 3 mai 2022 du CSR notifiée à son domicile actuel. Selon cette décision, après réexamen de son dossier suite à son recours du 1
er
juin 2022, le CSR annulait la décision de sanction du 3 mai 2022 qu'il avait rendue en raison de son refus réitéré de se mettre en règle et de procéder aux démarches nécessaires pour obtenir une autorisation de pratiquer l'accueil familial de jour.
Le 18 août 2022, l'autorité intimée a précisé la portée de ses décisions.
Sur interpellation de la CDAP, la cheffe de l'OAJE s'est exprimée le 19 août 2022.
A sa requête, la recourante a été mise
au bénéfice de l'assistance judiciaire. Me Olivier Bigler de Mooij a été désigné conseil d'office.
La recourante a communiqué ses ultimes déterminations le 7 septembre 2022. Elle a modifié ses conclusions, en ce sens qu'elle requiert, subsidiairement à l'octroi de l'autorisation d'accueillir 14 enfants définitivement et indépendamment de leur commune d'origine, le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.

## Considerations

Considérant en droit:
1.
La recourante conteste trois décisions de l'ARPEJE, à savoir la décision du
30 mars 2022 lui ordonnant de cesser l'accueil de jour d'enfants soumis à autorisation, la décision du 7 avril 2022 l'autorisant à reprendre cet accueil jusqu'au 1
er
juillet 2022 (à des conditions déterminées) et la décision du 20 mai 2022 ramenant ce délai au 30 mai 2022.
De telles décisions, fondées sur la loi vaudoise du 20 juin 2006 sur l’accueil de jour des enfants (LAJE; BLV 211.22), peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (cf. art. 54 LAJE). Au surplus, le recours ayant été interjeté dans la forme (art. 79
de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; BLV 173.36
) et le délai (art. 95 LPA-VD) prescrits par la loi, il y a lieu d’entrer en matière.
2.
Les trois prononcés litigieux ont été signés par le Président du Comité de direction de l'ARPEJE et par la Directrice de cette association, F._. La recourante soutient à cet égard que ces décisions n'auraient pas été valablement rendues, dès lors que la procuration établie en faveur de F._ n'émanerait pas de l'ARPEJE, mais d'une autre association, à savoir l'
"ASIA".
a) Le dossier comporte une procuration, établie par l'ASIA le 1
er
mai 2017, selon laquelle le Comité de direction de l'ASIA "
délègue le pouvoir d'engager l'ASIA envers les tiers à Mme F._ (...), par une signature collective à deux, accompagnée de la signature du Président du Comité de direction ou, en cas d'empêchement, par le vice-président, conforment aux statuts (art. 24)
." Il est encore précisé: "
Cette procuration est valable pour toute la durée de sa fonction de directrice au sein de l'ASIA, soit dès le 1
er
mai 2017, et prendra fin en cas de résiliation des rapports de travail
".
b) L'autorité intimée, à savoir l'Association régionale pour l'enfance et la jeunesse (ARPEJE), est une association de communes au sens des art. 112 ss de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11). Elle regroupe les communes d'Avenches, Cudrefin, Faoug et Vully-les-Lacs. Selon l'art. 2 de ses Statuts révisés, approuvés par le Conseil d'Etat le 30 septembre 2020 et entrés en vigueur le 1
er
janvier 2021, elle exerce les compétences et assume les tâches dévolues aux communes en lien avec l'enseignement obligatoire (al. 1), ainsi qu'avec l'accueil de jour des enfants, pour les enfants domiciliés ou résidants sur le territoire des communes associées (al. 2). La révision des statuts visait précisément à étendre à l'accueil de jour des enfants l'activité de cette association, jusqu'alors circonscrite à l'enseignement obligatoire. Il s'agissait de reprendre, pour les quatre communes précitées, l'activité exercée jusque-là par l'Association de réseau d'accueil de jour Broye-Vully (ARAJ). En ce sens, il était également décidé de modifier en "ARPEJE" le nom porté jusqu'alors, à savoir l'Association scolaire intercommunale d'Avenches et environs (ASIA). En effet, cet ancien intitulé ne correspondait plus à la nouvelle étendue du champ d'activité de l'association (cf. préavis municipal 2020/08 du 2 juin 2020 relatif à la modification des statuts de l'ASIA).
Par conséquent, l'association ASIA et l'association ARPEJE sont la même personne morale, peu importe que le nom ait été modifié et les statuts révisés.
c) Selon l'art. 122 LC, le Comité de direction de l'association de communes exerce, dans le cadre de l'activité de celle-ci, les fonctions prévues pour les municipalités (al. 1); les statuts de l'association peuvent autoriser une délégation de pouvoir (al. 2).
Les Statuts de l'ARPEJE prévoient à leur art. 23 que le Comité de direction a notamment pour attribution de nommer et destituer le personnel engagé par l'ARPEJE, de fixer le traitement à verser dans chaque cas et d'exercer le pouvoir disciplinaire (let. a ch. 4). Depuis le 1
er
janvier 2021, ils disposent que le Comité de direction a également la compétence d'autoriser et de surveiller l'accueil familial de jour au sens de l'art. 6d LAJE (let. c ch. 7).
L'art. 22 des Statuts, demeuré inchangé hormis le nom de l'association, prévoit que l'ARPEJE est valablement engagée envers les tiers par la signature collective à deux du président du Comité de direction (ou, en cas d'empêchement, par le vice-président) et du secrétaire ou de son remplaçant désigné par le Comité de direction (cf. art. 67 LC). L'art. 24 des Statuts, dont la teneur n'a pas davantage été modifiée, précise que le Comité de direction peut déléguer certains de ses pouvoirs et attributions à un ou plusieurs de ses membres; la délégation de pouvoirs est exclue en ce qui concerne la nomination, la destitution du personnel et l'exercice du pouvoir disciplinaire (al. 1); la délégation de pouvoirs repose sur une décision ou une procuration écrite signée par le Comité de direction, l'art. 22 des Statuts étant applicable pour le surplus (al. 2).
d) Ainsi, l'association ARPEJE étant la même personne morale que l'association ASIA et les conditions de la délégation de pouvoirs (art. 22 et 24 des Statuts) n'ayant pas changé, la procuration établie le 1
er
mai 2017 en faveur de sa Directrice F._ engage toujours l'ARPEJE. Les décisions attaquées sont dès lors valables à la forme.
e) Les arguments de la recourante ne conduisent pas à une autre conclusion.
La recourante prétend certes, à bien la suivre, que F._ ne pourrait pas représenter l'ARPEJE en matière d'accueil de jour, dès lors que l'association ne pratiquait pas cette activité lorsque la procuration a été délivrée, le 1
er
mai 2017. Toutefois, la recourante perd de vue que ladite procuration, par laquelle le Comité de direction délègue à F._ le pouvoir d'engager l'association envers les tiers, est une procuration générale ne comportant aucune restriction de mandat. Par conséquent, depuis le 1
er
janvier 2021, sa portée a suivi la même extension que celle des compétences du Conseil de Direction. Ses effets sont ainsi élargis, tout comme les attributions du Conseil de Direction, aux décisions relatives à l'accueil familial de jour.
De même, c'est en vain que la recourante se prévaut de l'art. 24 al. 1 des Statuts, selon lequel la délégation de pouvoirs est exclue en ce qui concerne la nomination, la destitution du personnel et l'exercice du pouvoir disciplinaire. En effet, l'exclusion précitée se rapporte uniquement aux décisions relatives au personnel engagé au service de l'ARPEJE au sens de l'art. 23 let. a ch. 4 des Statuts. Or, les décisions contestées n'entrent pas dans le champ d'application de cette disposition, mais dans celui de l'art. 23 let. c
ch. 7 des Statuts et de l'art. 6d LAJE
.
3.
Selon l'art. 316 al. 1 CC, le placement d’enfants auprès de parents nourriciers est soumis à l’autorisation et à la surveillance de l’autorité tutélaire ou d’un autre office du domicile des parents nourriciers, désigné par le droit cantonal.
En vertu de l'art. 12 de l'ordonnance du 19 octobre 1977 réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption (OPE; RS 211.22.338), les personnes qui publiquement s’offrent à accueillir régulièrement dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, des enfants de moins de douze ans, doivent l’annoncer à l’autorité (al. 1). Les dispositions concernant le placement d’enfants chez des parents nourriciers s’appliquent par analogie à la surveillance qu’exerce l’autorité en cas de placement à la journée (art. 5 et 10) (al. 2).
Ainsi, selon l'art. 5 al. 1 OPE en lien avec l'art. 12 al. 2 OPE, l'autorité compétente pour surveiller les personnes pratiquant l'accueil à la journée doit veiller à ce que les qualités personnelles, les aptitudes éducatives, l'état de santé de ces personnes et des autres personnes vivant dans leur ménage, ainsi que les conditions de logement, offrent toute garantie que l'enfant placé bénéficiera de soins, d'une éducation et d'une formation adéquats et que le bien-être des autres enfants vivant dans la famille sera sauvegardé.
La LAJE, entrée en vigueur le 1
er
septembre 2006, et son règlement d’application du 3 avril 2019 (RLAJE; BLV 211.22.1) constituent la législation cantonale concrétisant l'art. 12 OPE.
4.
La LAJE régit ainsi l'accueil familial de jour, par lequel on entend la prise en charge d’enfants par toute personne qui accueille des enfants dans son foyer, à la journée (à temps partiel ou à temps plein) et contre rémunération, régulièrement et de manière durable (art. 3 let. c LAJE, mis en relation avec l’art. 2, sixième tiret, de la même loi).
a) Aux termes de l’art. 15 LAJE, les personnes qui accueillent dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, régulièrement et de manière durable, des enfants doivent y être autorisées (al. 1). Le Service (aujourd'hui l'OAJE) fixe les exceptions à l'obligation de se soumettre au régime d'autorisation et de surveillance (al. 2).
Les personnes définies à l'art. 15 al. 1 LAJE doivent être affiliées à une structure de coordination d'accueil familial de jour (art. 18 al. 2 LAJE).
La LAJE prévoit que l'OAJE, pour l'accueil familial de jour, fixe le référentiel de compétences, à savoir une directive relative aux titres et qualifications demandés aux personnes travaillant dans le cadre de l'accueil de jour des enfants (art. 7 LAJE, associé à l'art. 2, septième tiret, de la même loi), ainsi qu'un cadre de référence, à savoir une directive concernant notamment les taux d'encadrement des enfants, les infrastructures et le projet pédagogique (art. 7a LAJE, associé à l'art. 2, huitième tiret, de la même loi). L'OAJE a rassemblé ces deux directives en un seul document, édicté le 1
er
septembre 2021 et intitulé "Directives cantonales pour l'accueil de jour des enfants" (ci-après: les Directives cantonales).
Les communes ou associations de communes sont compétentes pour autoriser et surveiller l'accueil familial de jour (art. 6d et 16 al. 1 LAJE). Elles assurent la surveillance des personnes pratiquant l'accueil familial de jour par l'intermédiaire d'une coordinatrice (ou d'un coordinateur) (art. 16 al. 2 LAJE).
L'octroi de l'autorisation est subordonné au respect de l'OPE, ainsi qu'à celui de la LAJE et des Directives cantonales (art. 18 al. 1 LAJE).
Si l'une des conditions posées pour l'accueil familial de jour par l'OPE, la LAJE et les Directives cantonales n'est d'emblée pas remplie, la commune refuse l'autorisation (art. 22 RLAJE).
Lorsque la commune entre en matière sur la demande, elle charge la coordinatrice de mener notamment une enquête socio-éducative sur la personne candidate (art. 17 al. 4 LAJE et 23 RLAJE). La coordinatrice s'assure que cette personne possède les qualités personnelles et les aptitudes éducatives exigées par les Directives cantonales (art. 23 RLAJE). Les Directives cantonales énumèrent, à leur art. 5, les qualités personnelles en cause. En particulier, l'accueillant·e doit disposer des aptitudes éducatives, personnelles et sociales définies dans le cadre de référence (cf. art. 19, à savoir connaissances administratives et informatiques, capacités relationnelles, aptitudes éducatives, aptitudes de communication et aptitudes personnelles).
La procédure d'autorisation prévoit une autorisation provisoire avant l'autorisation définitive (art. 17 al. 4 LAJE, art. 25 et 26 RLAJE). L'autorisation définitive de pratiquer l'accueil familial de jour est délivrée en principe pour une durée de cinq ans et mentionne l'âge et le nombre des enfants qui peuvent être accueillis simultanément (art. 17 al. 4 LAJE, art. 30 RLAJE, art. 10 des Directives cantonales).
b) Comme exposé ci-dessus (consid. 4a), l'OAJE fixe les exceptions à l'obligation de se soumettre au régime d'autorisation et de surveillance (art. 15 al. 2 LAJE). Ces exceptions figurent dans les Directives cantonales, plus spécifiquement à l'art. 2, qui dispose:
Art. 2 Exceptions au régime d’autorisation
Les formes d’accueil suivantes sont exemptées de l’obligation d’obtenir une autorisation, le cumul étant exclu (art. 15 al. 2 LAJE):
a. accueil uniquement des membres de sa proche parenté ;
b. accueil d’un maximum de 5 enfants de degré primaire, y compris ceux de l’accueillant·e, pendant au maximum l’une des tranches horaires suivantes par jour:
• 3 heures avant le début des cours de la matinée, ou
• 3 heures entre la fin des cours de la matinée et le début des cours de l'après-midi, ou
• 3 heures après la fin des cours de l’après-midi, jusqu’à 18h30 au plus tard.
c. accueil d’au maximum deux demi-journées par semaine, sans repas, dans les limites suivantes:
• deux enfants d’âge préscolaire au maximum, ou
• cinq enfants de degré primaire au maximum, ou
• trois enfants au maximum en cas d’accueil mixte (préscolaire et parascolaire);
d. accueil pour une durée inférieure à 3 mois consécutifs une fois dans l’année civile, dans les limites suivantes:
• deux enfants d’âge préscolaire au maximum, ou
•
cinq enfants de degré primaire au maximum, ou
•
trois enfants au maximum en cas d’accueil mixte (préscolaire et parascolaire).
Ainsi, les exceptions au régime d'autorisation sont liées non seulement au nombre maximum d'enfants (5) mais encore à l'âge et aux horaires.
De surcroît, indépendamment du régime d'autorisation, les Directives cantonales prévoient à leur art. 1 que tout accueil au sens des art. 12 OPE et 15 al. 1 LAJE est soumis à une obligation d'annonce auprès des autorités communales compétentes, sauf s'il s'agit de membres de la proche parenté.
Par conséquent, les personnes qui accueillent des enfants dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, régulièrement et de manière durable, sont soumises soit à autorisation, soit à obligation d'annonce, hormis si les enfants appartiennent à leur proche parenté.
c) La LAJE prévoit, en cas de non-respect de ladite loi ou des conditions d'autorisation, la suspension de l'autorisation (art. 19 al. 1) ou le retrait (art. 19 al. 2).
Cela étant, selon l'art. 20 LAJE, intitulé "interdiction", indépendamment du régime d'autorisation, le Service (OAJE) peut, en respectant notamment le principe de proportionnalité, intervenir si les conditions d'accueil ne sont pas satisfaisantes. Cette intervention peut consister en un avertissement (let. a) et en une interdiction d'accueillir pour une durée déterminée ou indéterminée (let. b) (voir aussi l'art. 36 RLAJE).
Les Directives cantonales prévoient en outre, à leur art. 14, une procédure spécifique en cas d'accueil sans autorisation, dans les termes suivants:
Art. 14 Procédure en cas d’accueil sans autorisation
1
Lorsque l’autorité compétente a connaissance du fait qu’une personne accueille des enfants sans autorisation alors qu’elle devrait en être titulaire, elle confie à la coordinatrice ou au coordinateur le soin de procéder à une visite au domicile de la personne afin de:
a. constater la situation,
b. informer la personne des exigences du cadre légal,
c. évaluer les conditions d’accueil.
2
Si la personne concernée souhaite procéder aux démarches afin d’obtenir une autorisation, l’autorité compétente évalue si l’accueil peut être maintenu le temps de la procédure, pour une durée de 3 mois au maximum; les extraits de casiers judiciaires requis (art. 21 al. 2 et 3 RLAJE) et un certificat médical doivent en tous les cas être immédiatement produits.
3
S’il apparaît d’entrée que les conditions d’octroi d’une autorisation ne sont pas remplies, ou que la personne ne souhaite pas entreprendre les démarches en vue d’en obtenir une, l’autorité compétente ordonne à la personne concernée de cesser l’accueil soumis à autorisation.
4
Lorsque l’autorité compétente rend une décision interdisant l’accueil en raison de conditions d’accueil mettant en danger les enfants, elle en informe l’OAJE.
5
Il appartient à l’autorité compétente de déterminer les suites pénales à donner à l’infraction à la LAJE que constitue un accueil sans autorisation (dénonciation à l’autorité pénale compétente).
5.
Comme déjà exposé ci-dessus (consid. 1), le recours est dirigé contre trois prononcés de l'ARPEJE, à savoir la décision du 30 mars 2022 ordonnant à la recourante de cesser l'accueil de jour d'enfants soumis à autorisation, la décision du 7 avril 2022 l'autorisant à reprendre cet accueil jusqu'au 1
er
juillet 2022 (à des conditions déterminées) et la décision du 20 mai 2022 ramenant ce délai au 30 mai 2022.
a) La recourante requiert, selon ses conclusions portées devant la CDAP, l'annulation des décisions attaquées et l'octroi d'une autorisation d'accueillir 14 enfants définitivement, indépendamment de leur commune d'origine, subsidiairement le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.
A l'appui, la recourante affirme qu'elle pratique le métier d'accueillante familiale de jour depuis 17 ans. Elle indique avoir effectué tous les cours nécessaires à exercer dans le canton de Fribourg, en 2008, puis avoir déménagé en 2015 à ******** et avoir continué à pratiquer selon les règles de l'association fribourgeoise. Elle précise avoir annoncé son départ aux autorités fribourgeoises, lesquelles auraient informé l'association vaudoise alors compétente, de son arrivée.
La recourante soutient que les décisions attaquées ne seraient pas conformes au bien-être des enfants. Elle affirme qu'elle accueillerait les enfants confiés de manière irréprochable, à la pleine et entière satisfaction des parents. Ses compétences professionnelles et éducatives n'auraient jamais été contestées. Les décisions attaquées priveraient les enfants accueillis de ses soins, alors qu'ils lui seraient attachés et que certains d'entre eux la connaîtraient depuis l'âge de six mois. Elle explique encore qu'au moment où l'ARPEJE avait pris contact, elle vivait une période très difficile sur le plan personnel et professionnel (son conjoint et elle se seraient séparés en juillet 2020, cf.
ch. 12 du mémoire). Elle reproche à l'ARPEJE de l'avoir dénoncée pénalement sans autre avertissement. Ensuite de cette condamnation, elle aurait sollicité une rencontre avec l'autorité intimée et, à cette occasion, une autorisation provisoire. Elle aurait ainsi constamment collaboré avec l'autorité intimée et ne se serait en rien livrée à des refus persistants. La décision du 30 mars 2022 serait ainsi manifestement disproportionnée et violerait sa liberté économique en tant qu'elle consistait en une interdiction d'accueillir des enfants pour une durée indéterminée. Un avertissement serait amplement suffisant, d'autant plus qu'elle avait déjà écopé d'une amende.
S'agissant pour le surplus des conditions imposées par les décisions des
30 mars et 7 avril 2022 à la poursuite de son activité jusqu'au 1
er
juillet 2022, la recourante les conteste. Elle relève en particulier que les exigences relatives au nombre et à l'âge des enfants correspondent à l'art. 2 let. d des Directives cantonales qui, précisément, ne soumettent pas une telle constellation à autorisation. De surcroît de son avis, rien n'autoriserait l'autorité intimée à lui interdire d'accueillir des enfants domiciliés hors des communes du réseau.
Quant à la décision du 20 mai 2022 prononçant, avec effet au 30 mai 2022, le retrait du délai qui lui avait été accordé pour cesser son activité, elle confirme qu'elle avait accueilli un enfant non annoncé. Elle explique toutefois que cet enfant n'aurait pas eu de solution de garde et qu'elle l'aurait accueilli temporairement, jusqu'à ce que la situation se dénoue. Elle reproche à l'ARPEJE de considérer que la présence de cet enfant malmènerait la sécurité de tous les autres enfants. Elle estime, sous la plume de son avocat, que "
cette décision se place dans l'acharnement dont
[elle est]
victime et est tout aussi vicieuse et abusive que les décisions précédentes
".
b) aa) L'autorité intimée a fait application de la procédure prévue en cas d'accueil d'enfant sans autorisation au sens de l'art. 14 des Directives cantonales (consid. 4c supra). Selon cette disposition, en substance, si la personne concernée souhaite régulariser sa situation, l'autorité peut maintenir l'accueil le temps de la procédure (pour une durée de trois mois au maximum) (al. 2). Toutefois, s’il apparaît d’entrée que les conditions d’octroi d’une autorisation ne sont pas remplies, l’autorité compétente ordonne à la personne concernée de cesser l’accueil soumis à autorisation (al. 3; voir aussi l'art. 22 RLAJE, consid. 4a supra).
bb) Le tribunal relève que déjà le 13 septembre 2021, la recourante a admis qu'elle gardait des enfants contre rémunération. Or, elle savait qu'une telle activité était en principe soumise à autorisation. Par la suite, elle a indiqué qu'elle ignorait si elle allait requérir cette autorisation, dès lors qu'elle devait déménager. Toutefois, la recourante a déménagé à fin septembre 2021 (semblerait-t-il), puis à fin décembre 2021 dans le logement qu'elle occupe actuellement, sans en informer l'autorité intimée, tout en continuant délibérément à accueillir des enfants sans autorisation. Cette attitude répréhensible a du reste été sanctionnée par ordonnance pénale préfectorale du 25 janvier 2022, condamnant la recourante à une amende de 1'000 fr. pour infraction à la LAJE.
Le comportement que la recourante a adopté par la suite, respectivement pendant la période de tolérance accordée jusqu'au 1
er
juillet 2022, n'a pas évolué à suffisance. En particulier, la recourante a éprouvé les plus grandes difficultés pour comprendre et respecter les conditions en termes de nombre d'enfants posées par le ch. 1 de la décision du 7 avril 2022. Elle a ensuite accueilli des enfants domiciliés hors du réseau, contrairement à la condition claire du ch. 5 de ladite décision. Sur ce dernier point, il sied de préciser que l'art. 2 al. 2 des Statuts de l'ARPEJE limite expressément l'accueil de jour aux enfants domiciliés ou résidants sur le territoire des communes associées (cf. encore l'art. 28 LAJE et l'art. 3.4 du règlement de l'ARPEJE de l'accueil de jour des enfants du 1
er
avril 2022). Enfin, la recourante a admis le 24 mai 2022 avoir accepté un enfant qui n'avait pas de solution de garde, alors même que l'autorité intimée avait mentionné dans un courrier adressé le 9 mai 2022 au mandataire de la recourante qu'un tel acte n'était pas admissible.
Pour le surplus, les indications de la recourante selon lesquelles elle pratiquerait son activité depuis 2015 dans le canton de Vaud, à savoir sans autorisation de ce canton, ne sont pour le moins pas de nature à rassurer.
cc) L'activité d'accueil de jour d'enfants en milieu familial est une activité non seulement soumise à autorisation, mais également à surveillance, ce qui présuppose une saine collaboration entre l'accueillant·e et l'autorité, ainsi qu'un rapport de confiance. Le système d'autorisation et de surveillance a pour but de garantir au mieux aux parents que les tiers auxquels ils confient leurs enfants offrent à ceux-ci des conditions d'accueil adéquates, notamment en termes de bien-être et de sécurité. Corollairement, le refus de telles autorisations permet d'exclure du cercle des personnes autorisées à pratiquer l'accueil familial de jour, non seulement celles qui ne répondent pas aux exigences requises, mais encore celles dont il n'est pas possible de vérifier qu'elles les satisfont.
Or, la recourante a démontré par son attitude qu'elle n'a pas la volonté, ou la capacité, de se conformer aux exigences liées à une autorisation de pratiquer l'accueil familial de jour. En particulier, la recourante peine à saisir et remplir correctement ses obligations administratives, éprouve des difficultés à respecter les limites posées et marque une tendance à ne pas dévoiler en temps utile à l'autorité – pourtant tenue de vérifier la qualité et la sécurité de l'accueil des enfants – la réelle étendue de ses activités. Une telle situation n'est manifestement pas compatible avec la fiabilité attendue d'une personne qui pratique l'accueil en milieu familial exerçant au bénéfice d'une autorisation formelle, ni, partant, avec les exigences des art. 5 al. 1 et 12 al. 2 OPE (cf. consid. 3 supra).
C'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée a considéré d'emblée, par une décision équivalant à un refus d'autorisation, que les conditions d'octroi d'une autorisation n'étaient pas remplies en l'état. De même, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée d'ordonner à la recourante de cesser l'accueil de jour soumis à autorisation, du moment qu'un tel prononcé n'est que la conséquence légale du refus d'autorisation et qu'aucune mesure provisoire, cas échéant, ne se justifie en l'espèce.
En particulier, dès lors qu'il n'est pas possible de vérifier à suffisance que la recourante offre aux enfants un accueil répondant aux exigences requises, les prononcés attaqués s'avèrent conformes au principe de la proportionnalité. En effet, l'intérêt public à garantir le bien-être des enfants l'emporte largement sur l'intérêt privé de la recourante à exercer une activité lucrative d'accueillante familiale de jour, dans la mesure soumise à autorisation. Pour les mêmes motifs, les décisions attaquées ne violent pas la liberté économique de la recourante (art. 27 Cst.).
c) Dans ces circonstances, les conclusions de la recourante, tendant à ce que les décisions attaquées soient annulées et à ce qu'elle soit autorisée à accueillir 14 enfants définitivement, indépendamment de leur commune d'origine, doivent être rejetées. Pour le surplus, la situation étant limpide, on ne discerne pas en quoi la cause devrait être renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
d) Encore peut-on rappeler que les décisions attaquées se limitent à interdire l'accueil familial de jour soumis à autorisation. La faculté pour la recourante de pratiquer cet accueil dans une mesure non soumise à autorisation (cf. art. 15 al. 2 LAJE, art. 2 des Directives cantonales) ne fait pas l'objet de la présente procédure, aucune décision n'ayant été formellement prise à cet égard.
6.
Vu ce qui précède, le recours est mal fondé et les décisions attaquées doivent être confirmées.
La recourante a procédé au bénéfice de l'assistance judiciaire. Les frais de justice, arrêtés à 1'500 fr., sont donc laissés à la charge de l'Etat.
Le conseil d'office peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. en tant qu'avocat (cf. art. 2 al. 1 let. a du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) et au remboursement de ses débours. En l'occurrence, Me Olivier Bigler de Mooij prétend, selon sa liste des opérations du 15 septembre 2022, à 2'871 fr. 31 d'honoraires et débours, ce qui peut être admis. Il convient d'y ajouter la TVA (7,7%) par 221 fr. 09 et d'en déduire, conformément à ladite liste, la somme de 1'000 fr. versée par l'assurance de protection juridique de la recourante. L'indemnité d'office s'élève ainsi à 2'092 fr. 40 fr.
L'indemnité du conseil d'office est supportée provisoirement par le canton, la recourante étant rendue attentive au fait qu'elle est tenue de rembourser les montants ainsi avancés dès qu'elle sera en mesure de le faire (art. 122 al. 1 let. a et art. 123 al. 1 du Code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).