# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 7e003b43-e56f-44dd-993a-9c1908183a27
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2012
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Im Gebiet L. Nord, M., liegen fünf benachbarte Grundstücke: Nrn. 0000, 0001,
0002, 0003, 0004. Das Grundstück Nr. 0000 befindet sich im Miteigentum von H. und
D. B., M. Die beiden Grundstücke Nrn. 0001 und 0002 befinden sich im Miteigentum
von H. und F. H., M. P. und E. G. sind Miteigentümer der Grundstücke Nrn. 0003 und
0004. Ohne den östlichen Teil des Grundstücks Nr. 0000 bilden die fünf Grundstücke
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zusammen ein Rechteck von rund 3'500 m . Gemäss Zonenplan der politischen
Gemeinde O. vom 26. Mai 1994 sind sie der Landwirtschaftszone zugewiesen.
Auf den fünf Grundstücken im Gebiet L. Nord befinden sich zahlreiche Bauten und
Anlagen und die Fläche ist überwiegend versiegelt. Die Halle auf dem Grundstück G.,
das Gebäude in dem H. B. einen Metallbaubetrieb führt, sowie ein weiteres Gebäude
stehen Wand an Wand mit Gebäuden, die sich auf dem südlich angrenzenden
Grundstück Nr. 0005 befinden, das in der Intensiverholungszone Reiten (IE R) liegt.
B./ Am 16. Februar 2009 erliess der Gemeinderat O. den Teilzonenplan L. I, M.
(Teilzonenplan L. I), nachdem ihn das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation
(AREG) als genehmigungsfähig erachtet hatte. Damit sollen die Grundstücke Nrn. 0005,
0006 und 0007, die gemäss Zonenplan teilweise in der Landwirtschaftszone (LwZ) und
teilweise in der IE R liegen, vollständig der IE R zugewiesen werden.
Gegen diesen Teilzonenplan erhoben H. und D. B. und H. H., vertreten durch
Rechtsanwältin lic. iur. L. K., Einsprache beim Gemeinderat O. Sie beantragten, ihre
eigenen Grundstücke (Nr. 0000 [B.] und Nr. 0002 [H.] seien ebenfalls einzuzonen, und
zwar in die zweigeschossige Wohn- und Gewerbezone (WG2), eventuell sei das ganze
Gebiet der WG2 zuzuordnen und subeventuell sei der Teilzonenplan L. I aufzuheben.
Sodann reichten sie einen privat erarbeiteten Teilzonenplan L. I, M., Ergänzung
(Teilzonenplan L. Nord) ein. Am 7. September 2009 wies der Gemeinderat O. die
Einsprache mit der Begründung ab, der Teilzonenplan L. I sei recht- und zweckmässig.
Er stellte in Aussicht, über einen Teilzonenplan L. Nord in einem separaten Verfahren zu
beschliessen.
C./ Am 21. September 2009 entschied der Gemeinderat O., er befürworte die
Umzonung verschiedener Grundstücke von der LwZ in die WG2 und damit den Entwurf
des Teilzonenplans L. Nord, weshalb dieser dem AREG zur Vorprüfung eingereicht
werde.
Am 29. Oktober 2009 erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin
gegen den zustimmenden Entscheid der Bürgerschaft zum Teilzonenplan L. I Rekurs
beim Baudepartement (Nr. 09-6301). In diesem Zusammenhang stellten sie
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insbesondere auch bezüglich Dr. B. D.-S. ein Ausstandsbegehren wegen unzulässiger
Vorbefassung. Die Rekurrenten beantragten u.a., der angefochtene Entscheid sei
aufzuheben und das Rekursverfahren sei zufolge des Beschlusses des Gemeinderats
O. vom 21. September 2009 zu sistieren. Anschliessend seien die beiden Rekurs- und
Genehmigungsverfahren zu vereinigen.
Am 1. Februar 2010 wies der Gemeinderat O. das Umzonungsgesuch aufgrund der

## Considerations

Erwägungen des AREG vom 8. Januar 2008 ab, worauf H. und D. B. sowie H. H. durch
ihre Rechtsvertreterin gegen diesen Entscheid Rekurs beim Baudepartement erhoben
(Nr. 10-1176). Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das
Rekursverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord sei mit dem Rekursverfahren
betreffend Teilzonenplan L. I zu vereinigen. Sodann sei im Rahmen des
Rekursverfahrens auf den Einbezug des AREG zu verzichten, eventuell sei die
Fachstelle eines Nachbarkantons für die planerische Beurteilung beizuziehen. Letzteres
wurde damit begründet, Dr. A. N., Leiterin der Ortsplanung AREG, und P. R.,
Sachbearbeiter Ortsplanung AREG, seien vorbefasst.
Das Baudepartement lehnte es ab, den Rekurs im Hinblick auf einen Teilzonenplan L.
Nord zu sistieren und entschied am 25. Oktober 201O über die Angelegenheit
Teilzonenplan L. I (Nr. 64/2010). Das Rekursverfahren betreffend den Teilzonenplan L. I
(Nr. 09-6301) wurde nicht mit demjenigen betreffend den Teilzonenplan L. Nord
(Nr. 10-1176) vereinigt, und der Rekurs von H. und D. B. sowie H. H. betreffend den
Teilzonenplan L. I wurde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte. Das
Baudepartement gelangte zum Ergebnis, dass keine Umstände ersichtlich seien,
welche die beteiligten Personen als befangen erscheinen lassen könnten.
D./ Am 9. November 2010 erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre
Rechtsvertreterin gegen den Entscheid des Baudepartements vom 25. Oktober 2010
betreffend den Teilzonenplan L. I Beschwerde beim Verwaltungsgericht (B 2010/266).
Am 17. Dezember 2010 sistierte der Präsident des Verwaltungsgerichts das Verfahren
B 2010/266 bis zur Genehmigung des Teilzonenplans L. I und hob die Fristansetzung
zur Beschwerdebegründung auf.
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E./ Am 10. Januar 2011 entschied das Baudepartement in der Angelegenheit
Teilzonenplan L. Nord(Nr. 1/2011).Das Ausstandsbegehren gegen das AREGund gegen
Mitarbeiter des AREG wurde abgewiesen. Sodann wurde der Rekurs abgewiesen,
soweit darauf eingetreten werden konnte. Am 25. Januar 2011 erhoben H. und D. B.
sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen den Entscheid des Baudepartements
vom 10. Januar 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (B 2011/19). Sie
beantragten, die Beschwerdeverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord sei mit
demjenigen betreffend den Teilzonenplan L. I zu vereinigen, weil aufgrund der
tatsächlichen Verhältnisse eine Gesamtbeurteilung stattzufinden habe.
Dementsprechend sei das Beschwerdeverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord
bis zur Fortsetzung des Beschwerdeverfahrens betreffend den Teilzonenplan L. I zu
sistieren. Sodann stellten sie u.a. das Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid
des Baudepartements vom 10. Januar 2011 (Nr. 1/2011) betreffend den Teilzonenplan
L. Nord sowie der dazugehörige Entscheid des Gemeinderats O. vom 1. Februar 2010
seien aufzuheben (Ziff. 1). Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht,
der angefochtene Entscheid sei unter Missachtung von Art. 30 Abs. 1 der
Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) ergangen, weil von einer Vorbefassung des
AREG für das nachfolgende Rekursverfahren auszugehen sei. Sodann bestehe ein
Rechtsanspruch auf Umzonung, weil sich die fragliche Fläche als Bauland eigne, heute
schon weitgehend überbaut sei und weil auch alle andern Voraussetzungen erfüllt
seien.
Am 17. Februar 2011 lehnte es der Präsident des Verwaltungsgerichts ab, das
Beschwerdeverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord (B 2011/19) zu sistieren.
Nachdem das Verwaltungsgericht einen Augenschein durchgeführt hatte, wurde die
Beschwerde betreffend den Teilzonenplan L. Nord am 20. März 2012 abgewiesen.
Am 14. Mai 2012 erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen
den Beschwerdeentscheid vom 20. März 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten und subsidiär Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie
stellten u.a. das Rechtsbegehren, das Urteil des Verwaltungsgerichts B 2011/19 vom
20. März 2012, der Entscheid des Baudepartements Nr. 1/2011 vom 10. Januar 2011
und der Beschluss des Gemeinderates O. vom 1. Februar 2010 seien aufzuheben und
die Angelegenheit sei an den Gemeinderat O. zurückzuweisen. Sodann stellten die
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Beschwerdeführer das Gesuch, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu
erteilen. Sie machten geltend, es bestehe ein Rechtsanspruch auf Einzonung, weil sich
die fragliche Fläche als Bauland eigne, heute schon weitgehend überbaut sei,
unmittelbar an eine andere Bauzone angrenze und auch die anderen Voraussetzungen
erfüllt seien. Sodann rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung der Pflicht zur
Gleichbehandlung und des Willkürverbots, insbesondere weil sich die Vorinstanz in
Widerspruch zu einem eigenen Entscheid setze, ohne dafür eine Begründung
abzugeben. Am 11. Juni 2012 wies der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab.
F./ Am 21. Februar 2011 brachte das AREG dem Verwaltungsgericht ein Schreiben an
den Gemeinderat O. zur Kenntnis, wonach der Teilzonenplan L. I in engem
koordinationsbedürftigem Zusammenhang mit dem Überbauungsplan L. I steht,
weshalb letzterer ebenfalls zur Genehmigung einzureichen sei. Am 22. August 2011
erliess der Gemeinderat O. die "Änderung bezüglich FFF zum Teilzonenplan L. I, M."
und den Überbauungsplan L. I, M., und legte diese ab 7. September 2011 öffentlich auf
(ABl 2011/2269).
Am 5. Oktober 2011 erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin
Einsprache gegen den geänderten Teilzonenplan L. I und den Überbauungsplan L. I.
Der Gemeinderat O. wies die Einsprache am 19. März 2012 ab. Am 11. April 2012
erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen den
Einspracheentscheid Rekurs beim Baudepartement (Nr. 12-2088). Nachdem die
Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen war, lehnte das Baudepartement ein
Sistierungsgesuch ab. Am 5. Juli 2012 wurde u.a. der Rekursantrag gestellt, der
Entscheid der Bürgerschaft betreffend die Änderung des Teilzonenplans L. I (Änderung)
sei aufzuheben, unter Einschluss des Einspracheentscheids vom 19. März 2012. Auf
die Einzonung L. sei zu verzichten. H. und D. B. sowie H. H. stellen zudem das
Begehren, an der Behandlung des Rekurses dürften keine Personen beteiligt sein, die
bereits in den seit dem Jahr 2006 für das Gebiet L., M., durchgeführten
Rekursverfahren mitgewirkt hätten. Weil die leitenden Mitarbeitenden der
Rechtsabteilung des Baudepartements in dieser Angelegenheit vorbefasst seien und
deshalb nach Art. 7 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1,
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abgekürzt VRP) in den Ausstand zu treten hätten, sei die Verfahrensleitung dem
Departement des Innern als stellvertretendem Departement zu übertragen.
G./ Am 16. Juli 2012 wies das Baudepartement das Ausstandsbegehren gegen den
Leiter der Rechtsabteilung sowie die Leiter-Stellvertreterin ab (Nr. 32/2012).
Am 27. August 2012 erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin
gegen die Abweisung des Ausstandsbegehrens Beschwerde beim Verwaltungsgericht
(B 2012/179). Innert erstreckter Frist stellten sie am 18. Oktober 2012 die
Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Bearbeitung des
Rekurses sei dem Departement des Innern zu überweisen, obschon das
Baudepartement den Rekurs Nr. 12-2088 am 2. Oktober 2012 materiell abgewiesen
hatte, soweit darauf eingetreten werden konnte, und die Eröffnung des Entscheids
gleichentags erfolgt war. Das Baudepartement nahm am 8. November 2012 Stellung
und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei die Beschwerde
abzuweisen. Am 19. November 2012 ersuchten H. und D. B. sowie H. H. darum, es sei
ihnen Frist für die Einreichung einer Stellungnahme zur Vernehmlassung der Vorinstanz
einzuräumen (vgl. dazu E. 2 hienach).
H./ Wie erwähnt, wies das Baudepartement den Rekurs von H. und D. B. sowie H. H.
betreffend die Änderung des Teilzonenplans L. I und den Überbauungsplan L. I (Nr.
12-2088) am 2. Oktober 2012 ab, soweit darauf eingetreten werden konnte
(Nr. 48/2012). Gegen diesen Entscheid erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre
Rechtsvertreterin am 17. Oktober 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (B
2012/227). Am 4. November 2012 stellten sie das Begehren, das Verfahren sei vorläufig
zu sistieren. Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, Dr. B. D.-S.,
gegen die sich das Ausstandsbegehren richte, habe das Rekursverfahren weitergeführt
und sämtliche Beweisanträge abgelehnt. Sodann sei der angefochtene Entscheid auf
ihren Antrag hin erfolgt. Für den Fall, dass die Beschwerde betreffend
Ausstandsbegehren geschützt werde, müsste auch der Entscheid des
Baudepartements vom 2. Oktober 2012 aufgehoben werden. Am 8. November 2012
beantragte das Baudepartement, das Sistierungsgesuch sei abzuweisen.
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Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:
1.1. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide
des Baudepartements zuständig (Art. 59bis Abs. 1 VRP). Sodann sind H. und D. B.
sowie H. H. zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Weiter entsprechen die Eingaben vom 27. August 2012 und vom 18. Oktober
2012 zeitlich und formal den gesetzlichen Anforderungen (Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP).
1.2. Zu prüfen ist, ob ein selbständig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
anfechtbarer Entscheid vorliegt. Das Baudepartement verneint dies unter Berufung auf
Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003,
Rz. 565, und hält fest, es handle sich um eine Zwischenverfügung, die nach st.
gallischem Recht nur mit der Hauptsache angefochten werden könne.
Zwischenverfügungen der zur Diskussion stehenden Art sind nach innerkantonalem
Recht nicht selbständig anfechtbar. Aus Sicht von Cavelti/Vögeli handelt es sich dabei
um eine unbefriedigende Ordnung, weshalb prüfenswert sei, ob die Anfechtung nicht
analog der bundesrechtlichen Regelung zugelassen werden müsste (Cavelti/Vögeli,
a.a.O, Rz. 566).
Nach Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) ist die Beschwerde
gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und
über Ausstandsbegehren zulässig, auch wenn sie ein Verfahren nicht im Sinn eines
Endentscheids abschliessen (F. Uhlmann, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger,
Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Rz. 9 zu Art. 92). Die Garantie eines durch Gesetz
geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Gerichts ergibt sich aus
Art. 30 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR
0.101) und Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II sowie für Verwaltungsbehörden aus Art. 29 Abs.
1 BV (Uhlmann, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 92). Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person auch
in Verfahren vor Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung.
Auch wenn die Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit nicht unbesehen auf nicht
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richterliche Behörden bzw. auf Art. 29 Abs. 1 BV übertragen werden dürfen (BGE 127 I
198 E. 2b mit Hinweisen, G. Steinmann, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/
Vallender (Hrsg.), St. Galler Kommentar BV, 2. Aufl. 2008, N 18 zu Art. 29 BV), ist es
sachgerecht, einen Entscheid einer Rekursinstanz, mit welchem ein
Ausstandsbegehren abgewiesen worden ist, als selbständig mit Beschwerde beim
Verwaltungsgericht anfechtbaren Entscheid entgegenzunehmen. Diese Voraussetzung
ist vorliegend erfüllt.
1.3. Zu prüfen ist weiter, inwieweit die Beschwerdeführer der Begründungspflicht
nachgekommen sind. Die Begründung ist Gültigkeitserfordernis der Beschwerde, an
Qualität und Ausgestaltung werden in der Regel aber keine hohen Anforderungen
gestellt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 921).
Die Beschwerdeführer beantragen, der Entscheid des Baudepartements vom 16. Juli
2012, mit welchem das Ausstandsbegehren gegen den Leiter der Rechtsabteilung, R.
C., sowie die Leiter-Stellvertreterin, Dr. B. D.-S., abgewiesen worden ist, sei
aufzuheben und die Leitung des Rekursverfahrens sei dem Departement des Innern zu
übertragen (was überdies die Aufhebung des Rekursentscheids Nr. 12-2088 vom
2. Oktober 2012 bedingen würde). Sie begründen aber nicht näher, inwiefern der Leiter
der Rechtsabteilung mit der Angelegenheit befasst gewesen sein soll und aus ihrer
Sicht deshalb befangen erscheint. Die Tatsache allein, dass sie sich auf den
Standpunkt stellen, bei R. C. handle es sich um eine gegenüber dem
Departementsvorsteher des Baudepartements "visumsberechtigte Person", genügt den
Anforderungen an die Begründung einer Beschwerde gegen ein abgewiesenes
Ausstandsbegehren jedenfalls nicht. Soweit die Beschwerdeführer die Auffassung
vertreten, dem Ausstandsbegehren hätte auch bezüglich des Leiters der
Rechtsabteilung entsprochen werden müssen, kann auf die Beschwerde deshalb nicht
eingetreten werden.
1.4. Auf die Beschwerde ist im Sinn der Erwägungen einzutreten.
2. Mit Schreiben vom 19. November 2012 ersuchen die Beschwerdeführer das
Verwaltungsgericht darum, es sei ihnen unter Zustellung der Vorakten eine Frist für die
Einreichung einer Stellungnahme zur Vernehmlassung des Baudepartements vom 8.
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November 2012 einzuräumen. Sie begründen dies damit, einerseits enthalte die
Vernehmlassung neue Argumente und andererseits sei unklar, inwieweit die Vorinstanz
den Beweisanträgen nachgekommen sei bzw. nachkommen wolle.
Die Vernehmlassung des Baudepartements enthält keine neuen Argumente, die eine
neuerliche Stellungnahme der Beschwerdeführer und die Zustellung der Vorakten
erforderlich machen könnten. Mit dem angefochtenen Entscheid über die
Ausstandspflicht hat das Baudepartement bereits zum Ausdruck gebracht, aus seiner
Sicht handle es sich dabei um einen Zwischenentscheid, der nicht selbständig