# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** c081aaa2-6350-5948-9ecd-ea2c0a211f2e
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2003
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. La _ è proprietaria di un fondo (part. n. _ RFD), situato a _ in località _. Il fondo, compreso nella zona edificabile, presenta sul versante S una ripida scarpata, che scende verso il sottostante riale _. Il 3 maggio 2002, in seguito a forti precipitazioni, parte della scarpata è franata, convogliando nel riale un'ingente quantità di detriti terrosi e vegetali, che sono stati trasportati verso valle, dove hanno arrecato danni alle proprietà sottostanti.
Preso atto dell'evento, il municipio di _ ha incaricato il dott. geol. _ di allestire uno studio idrogeologico sulle cause del dissesto e di proporre gli interventi di risanamento e di premunizione necessari.
B. Il geologo ha stabilito che le cause del dissesto erano riconducibili alle qualità intrinseche del materiale in relazione all’angolo d’inclinazione del pendio, nonché alle intense precipitazioni registrate in quel periodo. Nel suo referto ha inoltre rilevato che il pendio continuava ad essere instabile e pericoloso, in particolare nella parte a monte, la quale presenta importanti crepe e fessure. Di conseguenza, ha raccomandato quale intervento urgente il taglio delle piante ad alto fusto e, quali misure di risanamento e premunizione, la realizzazione di una fila di cassoni doppi in legno poggianti sulla roccia, la posa di viminate nelle parti di pendio sottostanti e sovrastanti i cassoni nell’intento di favorire la stabilizzazione del pendio tramite il suo rapido rinverdimento e, quale ulteriore misura, l'arretramento della corona di almeno 1.5 m dall’orlo della scarpata allo scopo di alleggerire i carichi alla sommità del pendio.
C. Esperito un sopralluogo in contraddittorio, il 19 giugno 2002 il municipio ha sollecitato la ricorrente ad
"intervenire immediatamente per ripristinare la stabilità del pendio con i provvedimenti indicati dal dott. _ "
. All'ingiunzione, la _ non ha dato seguito.
Con decisione 14 agosto 2002, il municipio ha pertanto formalmente ordinato alla ricorrente di:
a) tagliare le piante ad alto fusto presenti sul mappale,
b) realizzare una fila di cassoni doppi in legno (...) poggianti su roccia affiorante,
c) smussare la corona di almeno m 1,5 in arretramento dell'attuale orlo, e
d) posare viminate (...) per le parti sovrastanti e sottostanti i cassoni.
L’ordine, da eseguire entro e non oltre il 6 settembre 2002, era assortito alla comminatoria dell’art. 292 CPS e dell'esecuzione sostitutiva a spese dell'obbligata in caso d'inosservanza. Ad un eventuale ricorso è stato tolto l’effetto sospensivo.
D. Con giudizio 1° ottobre 2002, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione, respingendo il ricorso contro di essa interposto dalla _.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che nel caso concreto fossero dati gli estremi per un intervento dell’autorità comunale sulla base della generale clausola di polizia istituita dagli art. 107 LOC e 23 RLOC, e ciò in considerazione dell’urgenza data dalla situazione di pericolo imminente, costituito dall’instabilità del terreno. In quanto proprietaria del fondo, la ricorrente, è stata considerata perturbatrice per situazione e quindi tenuta ad intervenire per scongiurare la situazione di pericolo.
E. Contro il predetto giudizio governativo, la _ si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo in via principale l’annullamento della decisione 1° ottobre 2002 del Consiglio di Stato. In via subordinata, chiede invece che i lavori di consolidamento vengano eseguiti a cura del municipio, previa approvazione degli stessi da parte del legislativo comunale sulla scorta di una licenza edilizia rilasciata dietro presentazione di un progetto particolareggiato dei lavori di risanamento con indicazione del preventivo di spesa.
L’insorgente contesta la qualifica di perturbatrice attribuitale dall'autorità. Perturbatore per comportamento sarebbe il vicino _ (part. n. _ RFD _), che avrebbe manomesso il suo fondo depositandovi materiale, mentre perturbatore per situazione sarebbe il proprietario del riale _, che avrebbe provocato il franamento.
La _ ribadisce che non sussiste alcuna situazione di pericolo, visto che dalla decisione municipale avversata non si è verificato alcun ulteriore franamento. Per evidenziare le responsabilità dello scoscendimento, la ricorrente rievoca poi i provvedimenti presi dal municipio a partire dal 1992 per prevenire dissesti idrogeologici. Si oppone quindi ai lavori ordinati, pretendendo che sia fatta anzitutto chiarezza in punto ai reali responsabili.
Delle ulteriori motivazioni si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.
F. All’accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio, il quale contesta in dettaglio le tesi della ricorrente, sottolineando come la decisione municipale, dettata da motivi di urgenza e di sicurezza pubblica, sia circoscritta al ripristino di un pendio ancora instabile e pericoloso.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 LE e 208 LOC. La legittimazione attiva del ricorrente e la tempestività dell’impugnativa sono incontestabilmente date dagli art. 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza procedere all’assunzione delle prove notificate dall’insorgente. Sopralluogo, richiamo incarto penale e audizione del sindaco di _ e del geologo _ non appaiono atte a procurare a questo tribunale alcun elemento rilevante per il giudizio che si appresta a rendere (art. 18 PAmm).
2. 2.1. Per regola generale, propria di uno stato di diritto, laddove occorre eliminare un pericolo od una situazione altrimenti lesiva di un bene di polizia l'autorità esecutiva è tenuta ad intervenire nei confronti del perturbatore per ordinargli di ripristinare una situazione conforme al diritto, eliminando la turbativa. Dottrina e giurisprudenza considerano perturbatore per comportamento chi cagiona, mediante il comportamento proprio o di terzi di cui è responsabile, un pericolo o una situazione contraria alle disposizioni poste a tutela di un determinato bene di polizia. Perturbatore per situazione è invece chi ha la disponibilità, giuridica o fattuale, della cosa dalla quale è scaturito il pericolo o la turbativa per il bene tutelato (DTF 122 II 65 consid. 6a, 118 Ib 407 consid. 4c, 114 Ib 44 consid. 2c, 107 Ia 19 consid. 2a con riferimenti).
Quale perturbatore per situazione entra in linea di conto non solo il proprietario, ma anche chi detiene il potere di disporre della cosa da cui deriva la situazione di pericolo e di intervenire per eliminare la turbativa. È irrilevante la causa che determina la situazione contraria al diritto di polizia. La turbativa può esser stata provocata da terzi, da avvenimenti naturali, da cause di forza maggiore o dal caso fortuito. Decisivi sono unicamente l'esistenza oggettiva di una turbativa ed il fatto che la cosa stessa costituisca direttamente la fonte del pericolo (DTF 114 Ib 44 consid. 2c/aa con rinvio).
2.2. In presenza di più perturbatori, l'autorità può rivolgersi alternativamente o cumulativamente ad ogni perturbatore per comportamento o per situazione per conseguire il ripristino di una situazione conforme al diritto. Nella scelta del perturbatore, al quale rivolgersi, essa gode di un certo potere d'apprezzamento. Decisiva nella scelta del perturbatore è l’urgenza con la quale deve essere ripristinata una situazione conforme al diritto. Pertanto, se la turbativa od il pericolo deve esser eliminato al più presto per impedire un grave danno, la scelta deve ricadere su quel perturbatore che si trova più prossimo alla fonte del pericolo e che appare più idoneo a ripristinare l'ordine pubblico. Se invece tal ripristino non è urgente e lo stato di turbativa dura da lungo tempo, la scelta può avvenire secondo altri criteri, preferibilmente operanti maggiori differenziazioni, stabiliti non più o non esclusivamente in funzione dell'esigenza di rapidità ed efficacia dell'intervento (DTF 107 Ia 19 consid. 2b).
2.3. Le misure imposte al perturbatore per eliminare il pericolo e ripristinare una situazione conforme al diritto devono rispettare il principio di proporzionalità. Esse devono quindi essere idonee a conseguire il risultato auspicato, apparire necessarie e limitare nella misura minima possibile le libertà individuali. Tra il risultato previsto e le restrizioni necessarie deve sussistere un rapporto ragionevole (Scolari, Diritto amministrativo, II. ed., parte generale, n. 595 seg.).
3. 3.1. Nel caso concreto, va anzitutto rilevato che il fondo della ricorrente presenta tuttora un rischio di ulteriori scoscendimenti.
Il franamento verificatosi l'anno scorso non ha eliminato la situazione di pericolo. Il rischio latente è chiaramente attestato dalla perizia del dott. _, che ha rilevato la presenza di crepe e fessure nella scarpata. Il referto dell'ing. _, consulente della _, non ne smentisce l'esistenza. Diverge in parte sulle cause del dissesto e sui provvedimenti da adottare, ma riconosce in sostanza che il fondo rappresenta ancora una minaccia per la sicurezza di persone e cose. È quindi data la più importante delle premesse che giustificano un intervento dell'autorità volto ad eliminare i fattori di rischio.
Contrariamente a quanto assume la ricorrente, dal fatto che nel frattempo non si siano verificati altri franamenti non si può in nessun caso dedurre che il pericolo sia scomparso. Il fondo è ancora instabile. La necessità e l'urgenza di un intervento di consolidamento della scarpata continuano pertanto ad essere date.
3.2. Competente ad ordinare il ripristino di una situazione conforme al diritto è il municipio, al quale gli art. 107 cpv. 1 LOC e 35 LE affidano l'esercizio delle funzioni di polizia locale, rispettivamente il compito di vigilare sulla buona conservazione delle opere edilizie, ordinando a seconda dei casi il restauro, il consolidamento o la demolizione, con facoltà d'intervento sostitutivo a spese dell'obbligato in caso d'urgenza o d'inadempimento.
A torto chiede la ricorrente, in via subordinata, che l'intervento sia sottoposto all'approvazione del legislativo comunale sulla scorta di una licenza edilizia rilasciata dietro presentazione di un progetto particolareggiato dei lavori di risanamento con indicazione del preventivo di spesa. Detentrice del potere di polizia è esclusivamente l'autorità esecutiva, che non può nemmeno delegare le sue competenze al legislativo. Misure volte ad eliminare situazioni di pericolo incombente non soggiacciono d'altro canto a permesso di costruzione. In linea di massima, la legittimità delle misure ordinate per rimuovere la turbativa va esaminata soltanto per rapporto alle regole che disciplinano questo genere di interventi, in particolare al principio di proporzionalità.
Il preventivo di spesa assume rilevanza unicamente nell'ambito del giudizio sull'adeguatezza dei provvedimenti adottati.
3.3. Esente da critiche, in concreto, è pure la scelta del destinatario dell'ordine operata dal municipio. Rivolgendosi alla ricorrente, proprietaria del terreno franato ed ulteriormente pericolante, l'autorità comunale non ha violato il diritto. Nella sua qualità di proprietaria del terreno, la _ è infatti perturbatrice per situazione. Irrilevante ai fini della scelta del destinatario dell'ordine di ripristino è il fatto che vi possano essere altri responsabili dell'evento dannoso. Le misure di consolidamento ordinate dal municipio sono volte ad eliminare i pericoli insiti nel fondo della ricorrente. Non sono destinate a porre rimedio al danno verificatosi. Sono quindi rivolte al futuro e non al passato. Nelle circostanze concrete, non si può del resto pretendere che l'ordine di mettere in sicurezza il fondo della ricorrente sia impartito al vicino, che vi avrebbe depositato abusivamente il materiale franato. Il fatto che questi possa essere considerato perturbatore per comportamento, non permette di ignorare che il potere di disporre del fondo compete esclusivamente alla ricorrente. Tanto meno si può sostenere con successo che tale ordine avrebbe dovuto essere impartito al proprietario del riale sottostante, che avrebbe contribuito al verificarsi dell'evento dannoso. Il pericolo di ulteriori franamenti sussiste in primo luogo sul fondo della ricorrente, dove si è verificato lo scoscendimento che ha dato luogo alla presente vertenza. L'eliminazione del pericolo residuo comporta pertanto l'esecuzione di opere di consolidamento su questo fondo e non sul riale. Il fatto che si rendano eventualmente necessari interventi di premunizione anche sul corso d'acqua, come prospetta l'ing. _, non libera l'insorgente.
Stando così le cose, appare del tutto conforme alle regole del diritto di polizia ingiungere in primo luogo alla proprietaria del fondo pericolante e non ad eventuali altri corresponsabili dello scoscendimento di realizzare le opere di consolidamento necessarie per prevenire ulteriori smottamenti.
3.4. I provvedimenti ordinati appaiono infine sufficientemente definiti e convenientemente ragguagliati allo scopo perseguito. Dall'ordine in contestazione, integrato dalla perizia del dott. _, nota alla ricorrente, emerge chiaramente che per stabilizzare la scarpata pericolante occorre, (a) posare una doppia fila di cassoni, volti a consolidare la base del pendio, (b) arretrare la corona della scarpata di m 1.5, al fine di diminuire il carico, (c) disporre una serie di viminate volte a favorire la ricrescita della vegetazione e (d) tagliare le piante d'alto fusto, che potrebbero comprometterne la stabilità in caso di sradicamento.
Le misure ordinate sono concretamente definite, ma lasciano alla ricorrente un'ampia libertà di precisare i dettagli dell'intervento in sede d'esecuzione.
Il fatto che la perizia del dott. _ non indichi esattamente l'ubicazione e le dimensioni dei cassoni non è di decisivo rilievo. In questo genere di interventi, di portata tutto sommato limitata, tali aspetti vanno infatti definiti in corso d'opera, valutando sul posto le necessità effettive. È in quest'ambito, che la stessa ricorrente potrà semmai decidere la posa di eventuali drenaggi.
Le soluzioni alternative, genericamente prospettate dal consulente della _, non permettono di dedurre che le misure ordinate siano eccessive od inidonee a mettere in sicurezza il pendio. Lo stesso ing. _ riconosce peraltro che l'arretramento della corona costituisce l'intervento meno oneroso. La libertà d'esecuzione riservata alla ricorrente costituisce d'altro canto la migliore garanzia per contenere al minimo i costi dell'intervento.
In tali circostanze, ben si può di conseguenza escludere che l'ordine impugnato violi il principio di proporzionalità.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve quindi essere respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 28 e 31 PAmm).