# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** fd8516dd-fcef-495f-afd6-1103d62076a7
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

Sachverhalt
A.
Die D._ GmbH ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grund-
buch Z._, an der E._strasse (Gemeindestrasse 1. Klasse) in
Z._. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Ge-
meinde Z._ in der Kernzone (KE), wobei ein kleines Stück im west-
lichen Bereich der Grünzone Freihaltung (GF) zugeordnet ist. Sodann
befindet sich das Grundstück im Gewässerschutzbereich Au. Westlich
des Grundstücks verläuft die F._strasse (Gemeindestrasse
2. Klasse), welche über den G._weg (Weg 2. Klasse) mit der
E._strasse verbunden ist. Das Gebiet westlich der F._strasse ist
der Kernzone B zugeordnet. Das genannte Gebiet der Kernzone B be-
findet sich sodann im Perimeter des Strukturschutzgebiets gemäss der
geltenden Schutzverordnung. Das Grundstück Nr. 001 ist derzeit mit
einem zusammengebauten Wohnhaus (Vers.-Nrn. 100 und 101) über-
baut. A._ und B._ sind Stockwerkeigentümer in der Liegenschaft
"E._strasse " (Vers.-Nr. 102) auf dem Nachbargrundstück Nr. 002.
B.
a) Mit Baugesuch vom 27. April 2018 beantragte das C._ bei der
Bau- und Infrastrukturkommission Z._ die Baubewilligung für den
Abbruch der bestehenden Gebäude und die Erstellung eines vierge-
schossigen Wohn- und Gewerbehauses samt Attikageschoss auf
Grundstück Nr. 001. Im Erdgeschoss soll ein Ladenlokal errichtet wer-
den. In den darüber liegenden Geschossen befinden sich insgesamt
sieben Wohnungen. Im Untergeschoss ist eine Einstellhalle für Fahr-
zeuge geplant. Die Einstellhalle soll über einen Autolift von der
E._strasse her erschlossen werden.
b) Innert der Auflagefrist vom 16. Juli bis 30. Juli 2018 erhoben
A._ und B._ öffentlich-rechtliche Einsprache. Sie rügten, dass die
Bauordnung in der Kernzone eine gute Einordnung in die charakteris-
tische Umgebung verlange. Die erforderte Einordnung sei beim vorlie-
genden Bauvorhaben nicht gegeben, da es der Bebauungsstruktur
zwischen E._strasse und F._strasse widerspreche.
c) Mit Beschluss vom 12. März 2019 erteilte die Bau- und Infra-
strukturkommission Z._ die Baubewilligung unter Bedingungen und
Auflagen und wies die Einsprache von A._ und B._ ab. Der Argu-
mentation der Einsprecher, wonach zwischen der E._strasse und
der F._strasse ein einheitliches städtebauliches Konzept mit weni-
ger hohen Gebäuden und geringen Gebäudevolumen im rückwärtigen
Bereich zur F._strasse hin bestehe, könne nicht gefolgt werden.
C.
Gegen diesen Beschluss erhoben A._ und B._, beide vertreten
durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, St.Gallen, mit Schreiben vom
1. April 2019 Rekurs beim Baudepartement. Mit Rekursergänzung
vom 8. Mai 2019 werden folgende Anträge gestellt:
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 3/25
1. Ziff. 1 des Einspracheentscheides der Bau- und Infra-
strukturkommission der politischen Gemeinde Z._ (im Folgenden kurz BIK Z._) vom 12. März 2019 für das Baugesuch Nr. 104/2018, Abbruch Wohnhaus und Neubau Mehrfamilienhaus mit Ladenlokal auf Grundstück Nr. 001, sei aufzuheben;
die öffentlich-rechtliche Einsprache A._ und B._ sei gutzuheissen;
2. Ziff. 2 des Einspracheentscheides der BIK Z._ vom 12. März 2019 für das Baugesuch Nr. 104/2018,  Wohnhaus und Neubau Mehrfamilienhaus mit Ladenlokal auf Grundstück Nr. 001, sei aufzuheben;
die privatrechtliche Einsprache nach Art. 684 ZGB von A._ und B._ sei gutzuheissen;
3. Ziff. 3 und 4 des Einspracheentscheides der BIK Z._ vom 12. März 2019 für das Baugesuch Nr. 104/2018, Abbruch Wohnhaus und Neubau Mehrfamilienhaus mit Ladenlokal auf Grundstück Nr. 001, sei ,
 mit Einschluss der gesondert von der BIK Z._ ausgestellten Baubewilligung zum Beschluss vom 12. März 2019 (versandt am 19. März 2019); und
 mit Einschluss von allen weiteren Teilbewilligungen von kommunalen und kantonalen Behörden.
4. Dementsprechend sei das Baugesuch Nr. 104/2018
 wegen Verletzung öffentlich-rechtlicher  abzuweisen;
 wegen Verletzung von Art. 684 ZGB abzuweisen.
5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Zur Begründung wird geltend gemacht, dass die Baubewilligung den
Rekurrenten nicht vollständig eröffnet worden sei. Sodann sei die Bau-
bewilligung unter der Auflage erteilt worden, dass zahlreiche Unterla-
gen (Farb- und Materialkonzept, Detailangaben zur Gestaltung von
Sockel, Mittelschaft und Dachrand, Umgebungsgestaltung usw.) nach-
zureichen seien. Da offenbar weitere Unterlagen notwendig seien,
habe das Bauvorhaben nicht abschliessend beurteilt werden können.
Entsprechend hätte die Baubewilligung nicht erteilt werden dürfen. In
materieller Hinsicht rügen die Rekurrenten, dass die Regelbauvor-
schriften gemäss Art. 12 des Baureglements der Politischen Ge-
meinde Z._ (abgekürzt BauR) für die Kernzone lediglich einen all-
seitigen Grenzabstand von 4 m vorsehen würden. Regelungen über
Gebäudelänge, Gebäudetiefen, Geschosszahl, Zulässigkeit des Aus-
baus von Unter- oder von Dachgeschossen, Gebäude- und Firsthöhen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 4/25
oder Nutzungsdichten würden fehlen. Daher seien subsidiär die Bau-
vorschriften gemäss Art. 67 des Baugesetzes vom 6. Juni 1972
(nGS 8,134; abgekürzt BauG) anwendbar. Diese Bauvorschriften
seien jedoch nicht eingehalten. Das Bauvorhaben würde sodann auch
nicht die gemäss Art. 12 BauR verlangte gute Einordnung in die cha-
rakteristische Umgebung erfüllen. In der Umgebung des Bauvorha-
bens zeige sich eine städtebauliche Grundordnung, wonach sich
Hauptvolumen und Hauptfassaden zur E._strasse hin orientierten
und so einen Bezug zur Öffentlichkeit schaffen würden. Nebennutzun-
gen seien im rückwärtigen Bereich angeordnet und seien in der Regel
weniger hoch. Das als konventioneller Zweispänner konzipierte Bau-
vorhaben ordne sich in diese Umgebung – auch unter Berücksichti-
gung der Dachform – nicht gut ein. Im Weiteren lasse sich das streitige
Bauvorhaben auch nicht mit dem Strukturschutzgebiet des ehemali-
gen Stickereiquartiers F._strasse vereinbaren. Weiter rügen die Re-
kurrenten eine Verletzung von Art. 684 des Schweizerischen Zivilge-
setzbuches (SR 210; abgekürzt ZGB) in Bezug auf erteilte Ausnahme-
bewilligungen und die Beschattung ihres Grundstücks.
D.
a) Mit Vernehmlassung vom 28. Juni 2019 beantragt die
Vorinstanz den Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird geltend ge-
macht, dass im Einspracheentscheid die gute Einordnung nach Art. 12
BauR eingehend dargelegt worden sei. Die von den Rekurrenten ge-
rügten gestalterischen Auflagen hätten aufgrund eines Personalwech-
sels irrtümlicherweise Eingang in die Baubewilligung gefunden. Diese
Auflagen werde die Vorinstanz nach Durchführung eines Rekursau-
genscheins widerrufen. Ein Teil der gerügten Auflagen sei sodann be-
reits erfüllt. So sei die Sichtzone zwischenzeitlich im Grundbuch ange-
merkt. Auch sei die Bestimmung der genauen Nutzung des Ladenlo-
kals erst in einem späteren Zeitpunkt zulässig. Die erforderlichen Park-
plätze seien jedenfalls bereits vorhanden.
b) Mit Vernehmlassung vom 12. Juli beantragt 2019 C._, vertre-
ten durch lic.iur. Samuel Mäder, Rechtsanwalt, Gossau, den Rekurs,
soweit darauf einzutreten ist, unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Be-
gründung wird geltend gemacht, dass die Eröffnung des Einsprache-
entscheids und der Baubewilligung ausreichend sei. Die Rüge, wo-
nach die Auflage zur Nachreichung weiterer Unterlagen unzulässig
sei, gehe fehl. So habe z.B. das Material- und Farbkonzept bereits im
Einspracheverfahren vorgelegen. Zahlreiche der von den Rekurrenten
gerügten Unterlagen seien sodann im Einspracheverfahren nie Thema
gewesen. Durch die nachzureichenden Unterlagen seien die Rekur-
renten auch nicht in ihren schützenswerten Interessen betroffen. Zwar
regle Art. 12 BauR lediglich einen allseitigen Grenzabstand von 4 m.
Aus der Vorschrift, dass sich Bauten bezüglich Stellung, Gebäude-
und Dachform, Traufe und Fassadengliederung gut in die charakteris-
tische Umgebung einzuordnen hätten, seien die nötigen Rahmenbe-
dingungen bezüglich Höhe, Ausdehnung und Gestaltung gegeben.
Die Kritik, wonach das Bauvorhaben die Einordnungsvorschrift nach
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 5/25
Art. 12 BauR nicht erfülle, gehe fehl. Zum einen hätten es die Rekur-
renten versäumt sich mit den diesbezüglichen vorinstanzlichen Aus-
führungen auseinanderzusetzen. Zum anderen liege der Entscheid
über die gute Einordnung in der von der Gemeindeautonomie ge-
schützten Ermessens- und Entscheidfreiheit der Vorinstanz. Darüber
hinaus wiederholt der Rekursgegner die im Einsprachverfahren ge-
machten Ausführungen zur guten Einordnung und bestreitet das Be-
stehen eines städtebaulichen Grundprinzips. In Bezug auf Art. 684
ZGB macht der Rekursgegner geltend, dass lediglich für die Erstellung
eines Unterflurbehälters eine Ausnahmebewilligung erteilt worden sei.
Die Rüge der Beschattung sei sodann irrelevant, der Entzug von
Sonne und Licht nur dann unzulässig sei, wenn er von baurechtlich
nicht gesetzeskonformen Bauten ausgehe.
c) Mit Amtsbericht vom 26. August 2019 führt das kantonale Hoch-
bauamt (HBA) aus, dass es für die Integration eines Gebäudes primär
eine gute städtebauliche Setzung brauche. Allein ohne eine konsis-
tente volumetrische und architektonische Umsetzung könnten die An-
forderungen an die Einfügung in den Ort jedoch nicht erfüllt werden.
Im vorliegenden Fall der E._strasse seien die historischen Struktu-
ren in der jüngeren Vergangenheit mehrheitlich übernommen und wei-
terentwickelt worden. Damit sei das hergebrachte städtebauliche Mus-
ter in die Gegenwart überführt worden. Dieses Muster besitze damit
eine klare Relevanz. Es gehe von einem Hauptvolumen an der
E._strasse und einem Sekundärvolumen an der F._strasse aus.
Aufgrund der aktuell angestrebten inneren Entwicklung der Siedlun-
gen sei es denkbar, diese beiden Gebäudevolumina in einem Baukör-
per umzusetzen. Dabei sei jedoch zu beachten, dass sich das Sekun-
därvolumen volumetrisch markant vom Hauptvolumen absetze. Dem
widerspreche jedoch das vorliegende Bauprojekt, so dass die städte-
baulichen und architektonischen Qualitäten einer guten Einordnung
nicht gegeben seien.
E.
a) Das Baudepartement führte am 14. November 2019 in Anwe-
senheit der Verfahrensbeteiligten sowie des Kantonsbaumeisters ei-
nen Augenschein durch.
b) Mit Eingabe vom 14. November 2019 reichte der Rekursgegner
das am Augenschein erwähnte Dossier mit Stellungnahmen und Plä-
nen ein.
c) Mit Eingabe vom 23. Dezember 2019 lassen sich die Rekurren-
ten zum Augenscheinprotokoll vernehmen. Sie wiederholen, dass
Art. 12 BauR als Regelbauvorschrift lediglich einen allseitigen Grenz-
abstand von 4 m vorsehe. Diese Regelung genüge nicht mit Blick auf
Art. 4 BauG. Daran ändere auch die Einordnungsvorschrift nach
Art. 12 BauR nichts, da diese lediglich als kommunale Einordnungs-
vorschrift zu betrachten sei. Als Konsequenz daraus folge, dass die
"Ersatzvorschriften" von Art. 67 BauG anwendbar seien. Bei der Beur-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 6/25
teilung der Einordnung habe die Vorinstanz den Neubau "104" (Grund-
stück Nr. 004) und "E._strasse 5" (Grundstück Nr. 006) als Ver-
gleichsobjekte herangezogen. Die genannten Objekte seien für die
Beurteilung des Bebauungsmusters jedoch nicht relevant. So gehe
auch der Kantonsbaumeister von einer fehlenden städtebaulichen Ein-
ordnung des Bauvorhabens aus. Darüber hinaus missachte das Bau-
projekt auch die in unmittelbarer Umgebung vorherrschende Dachform
und Trauflinie. Durch die Fassadenhöhe von über 15 m im hinteren
Bereich würden die Rekurrenten in Bezug auf das Tageslicht und die
Besonnung beeinträchtigt. Diese wohnhygienischen Gesichtspunkte
seien sowohl in die öffentlich-rechtliche Interessensabwägung wie
auch in die Beurteilung nach Art. 684 ZGB einzubeziehen. Zu bemän-
geln sein sodann die Erschliessung mittels Autolifts über die
E._strasse.
d) Mit Beschluss vom 3. Januar 2020 widerrief die Vorinstanz die
nachfolgenden – in der Baubewilligung vom 12. März 2019 verfügten
– Bedingungen bzw. Auflagen:
 Ziffer 3.5.1 und Ziffer 17.1 betreffend detailliertes Farb-
und Materialkonzept;
 Ziffer 3.5.5 und Ziffer 17.4 betreffend Vorschlag zur Materialität;
 Ziffer 3.5.4 und Ziffer 17.3 betreffend konstruktive Durchbildung;
 Ziffer 3.5.7 und Ziffer 16.6 betreffend  über Eck zur E._strasse / Fensteröffnung.
e) Mit Eingabe vom 7. Januar 2020 lässt sich die Vorinstanz, seit
dem Augenschein vertreten durch Dr.iur. Benedikt Fässler, Rechtsan-
walt, St.Gallen, zum Augenscheinprotokoll vernehmen. Die Einord-
nungsvorschrift nach Art. 12 BauR habe rein kommunale Bedeutung.
Die Beurteilung des HBA greife stark in den Ermessensspielraum der
Vorinstanz bei der Auslegung von Art. 12 BauR ein. Die von den Re-
kurrenten behauptete mögliche Erschliessung über die F._strasse –
und somit über die Grünzone – sei unzulässig.
f) Mit Eingabe vom 31. Januar 2020 lässt sich der Rekursgegner
zum Augenscheinprotokoll vernehmen. Er weist darauf hin, dass das
Bauvorhaben weder im Strukturschutz- noch im Ortsbildschutzgebiet
liege; anwendbar seien lediglich die Regelbauvorschriften. Es sei of-
fensichtlich unzutreffend, dass ein Bebauungsmuster mit Vorder- und
Hinterhaus bestehe. Die Liegenschaft der Rekurrenten sei im hinteren
Bereich nicht deswegen tiefer, weil damit Rücksicht auf ein angebli-
ches Bebauungsmuster genommen worden sei. Der Grund liege viel-
mehr darin, dass wegen Ausschöpfung der Ausnützungsziffer keine
weiteren bzw. höheren Bauten mehr zulässig gewesen seien. Der Hin-
weis des Kantonsbaumeisters, wonach sich ein Satteldach besser in
die bestehende Umgebung einordne, ignoriere die Tatsache, dass die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 7/25
Umgebung gar nicht von Satteldächern geprägt sei. Der Kantonsbau-
meister schränke das Beurteilungsgebiet ohne Begründung und damit
willkürlich so stark ein, dass nicht mehr von einem "Ortsbild" oder einer
"Umgebung" gesprochen werden könne. Vielmehr mache er letztlich
das Grundstück der Rekurrenten zum Massstab. Mit Blick auf die all-
gemein gehaltene Einordnungsvorschrift obliege es den örtlichen Be-
hörden zu bestimmen, auf welches Gebiet sich der Begriff "charakte-
ristische Umgebung" beziehe und welche Baubeschränkungen –
wenn überhaupt – sich daraus ergeben könnten. In dieses Ermessen
sei nicht einzugreifen.
g) In Reaktion auf die erhaltenen Stellungnahmen wiederholten die
Rekurrenten mit Eingabe vom 24. Februar 2020, dass es sich bei
Art. 12 BauR nicht einfach um eine "rein kommunale Einfügungsvor-
schrift" handle, welche die Baubehörden "nach freiem Ermessen" aus-
legen könnten. Die Pflicht zur "guten Einordnung" sei in Art. 15 BauG
enthalten, womit eine kantonale Einordnungvorschrift vorliege. Die Kri-
tik des Rekursgegners am Augenscheinprotokoll stütze sich auf ein
von ihm selbst erstelltes "Dossier" mit einseitiger und willkürlicher In-
terpretation von Dachformen und Gebäudearten. Der von der Vo-
rinstanz mit Beschluss vom 3. Januar 2020 erfolgte teilweise Widerruf
der Bedingungen und Auflagen sei aufgrund des Devolutiveffekts wäh-
rend des Rekursverfahrens unzulässig.
F.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

## Considerations

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Der Rekursgegner bestreitet jedoch in mehrfacher
Hinsicht die Rekursberechtigung. Die Rekurrenten würden mehrere
Auflagen zur Nachreichung von Unterlagen rügen, obwohl dadurch
ihre Interessen gar nicht berührt seien. Sodann sei auf Rügen, welche
nicht bereits in der Einsprache erhoben worden seien, ohnehin nicht
einzutreten.
1.2.1 Nach Art. 45 VRP ist zur Erhebung des Rekurses berechtigt, wer
an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids
ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Nach der bundesgericht-
lichen Rechtsprechung sind Nachbarn zur Beschwerdeführung gegen
ein Bauvorhaben legitimiert, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 8/25
grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschüt-
terungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden, die der
Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft. Als wichtiges Krite-
rium zur Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche
Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur Anlage. Die Rechtsprechung be-
jaht in der Regel die Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften
sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden. Die erforderli-
che räumliche Nähe der Rekurrenten zum Bauvorhaben wird zu Recht
nicht bestritten. Der Rekursgegner stellt jedoch das schutzwürdige In-
teresse der Rekurrenten bei einzelnen Rügen in Abrede. In Bausa-
chen wird nach der Rechtsprechung ein praktischer Nutzen bejaht,
wenn das Durchdringen von Rügen dazu führen würde, dass das Bau-
vorhaben im die Beschwerdeführer belastenden Bereich nicht oder an-
ders realisiert würde als geplant. Das schutzwürdige Interesse besteht
im Umstand, einen materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden,
den der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Sind die Vo-
raussetzungen für die Beschwerdelegitimation gegeben, ist der Be-
schwerdeführer mit sämtlichen Rügen zum Verfahren zugelassen,
wenn ihm durch die Gutheissung der Beschwerde ein praktischer Nut-
zen entstehen würde. In diesem Rahmen ist eine rügespezifische Be-
urteilung der Legitimation nicht statthaft. Ein bloss mittelbares oder
ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet hinge-
gen – ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber –
keine Parteistellung (Urteil des Bundesgerichtes 1C_313/2019 vom
28. April 2020 Erw. 2.3; 1C_25/2019 vom 5. März 2020 Erw. 3.1). Da-
mit ist die Rekursberechtigung der Rekurrenten grundsätzlich unab-
hängig von den einzelnen Rügen gegeben.
1.2.2 Weiter beanstandet der Rekursgegner, dass die Rügen zu spät
vorgebracht worden seien. Gemäss Art. 19 Abs. 1 VRP können die
Beteiligten bis zum Abschluss des Verfahrens neue Begehren stellen
und sich auf neue Tatsachen, Beweismittel und Vorschriften berufen.
Die Bestimmung ist im Rekursverfahren gestützt auf Art. 58 VRP er-
gänzend anwendbar. Die Anwendbarkeit von Art. 19 VRP im Rekurs-
verfahren bedeutet jedoch nicht, dass nach Ablauf der Rekursfrist bzw.
der Nachfrist eine ausdehnende Änderung der Rechtsbegehren statt-
haft wäre. Art. 19 VRP hat nur zur Folge, dass die gestellten Anträge
bis zum Zeitpunkt des Rekursentscheids mit einer gegenüber dem
erstinstanzlichen Verfahren geänderten rechtlichen Begründung oder
mit neuen Tatsachen versehen werden können
(M.LOOSER/M.LOOSER-HERZOG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Ge-
setz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zü-
rich/St.Gallen 2020, N 5 und 17 zu Art. 19; VerwGE B 2013/97 vom
23. Januar 2015 Erw. 3). Dadurch ergibt sich, dass es durchaus zuläs-
sig ist, im Rahmen der Rekurserhebung andere Gründe, die gegen ein
Bauvorhaben sprechen, vorzubringen, als dies im erstinstanzlichen
Verfahren der Fall war.
1.2.3 Darüber hinaus stellt sich der Rekursgegner auf den Stand-
punkt, dass die Rekurrenten ihre Rügen insbesondere in Bezug auf
die mangelhafte Einordnung nicht substantiiert vorgebracht hätten.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 9/25
Rügen sind substantiiert vorzubringen bzw. haben eine Begründung
zu enthalten (Art. 48 Abs. 1 VRP). Eine Begründung ist ausreichend,
wenn Argumente vorgebracht werden, nach denen der angefochtene
Entscheid auf einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung oder
Rechtsanwendung beruht. Darüber hinaus gilt das Rügeprinzip. Re-
kurrenten haben demnach im Rekurs selbst konkret darzutun, in wel-
chen Punkten die Baubewilligung unhaltbar sein soll. Aus dem Rekurs
geht ohne Weiteres hervor, dass die Rekurrenten der Einschätzung
der Vorinstanz, wonach kein städtebauliches Muster vorliege, wider-
sprechen. Das städtebauliche Muster wird sodann mit Verweis auf Ge-
bäude und Fotos begründet. Die Rüge ist damit hinreichend substan-
tiiert.
1.2.4 Auf den Rekurs ist somit einzutreten.
2.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1;
abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das BauG aufgehoben worden
(Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewil-
ligungsentscheid erging am 12. März 2019. Mithin sind vorliegend
grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie ge-
mäss Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmun-
gen im PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mit-
teilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Üb-
rigen gelangen weiterhin das BauG und das entsprechende Bauregle-
ment zur Anwendung.
3.
Die Rekurrenten stellen mehrere verfahrensrechtliche Anträge. So be-
antragen sie die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels, die
Durchführung eines Augenscheins sowie die Gewährung der Einsicht
in die Rekursakten.
Den Rekurrenten wurden die Rekursakten antragsgemäss vor dem
Augenschein zur Einsicht zugestellt. Der Augenschein wurde am
14. November 2019 durchgeführt. Auf die Durchführung eines zweiten
Schriftenwechsels wurde verzichtet. Die Anordnung eines zweiten
Schriftenwechsels liegt grundsätzlich im pflichtgemässen Ermessen
der Rekursinstanz. Selbstredend war es den Rekurrenten unbenom-
men, sich im Rahmen des Replikrechts zu den erhaltenen Stellung-
nahmen zu äussern. Von diesem Recht haben die Rekurrenten mehr-
fach Gebrauch gemacht, womit das Replikrecht auch ohne Anordnung
eines zweiten Schriftenwechsels gewahrt ist.
4.
Die Rekurrenten beanstanden, es sei ihnen eine unvollständige Ver-
fügung eröffnet worden, weil nur die Baubewilligung mit Einsprache-
entscheid vom 12. März 2019 eröffnet worden sei. Ein genehmigter
Plansatz, Formularsatz sowie weitere Teilverfügungen (z.B. Brand-
schutz, Zivilschutz, kantonale Teilverfügungen) seien nicht eröffnet
worden.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 10/25
4.1 Einsprecher haben zwar – basierend auf den Grundsätzen des
rechtlichen Gehörs – im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens
grundsätzlich das Recht, während der öffentlichen Auflage in ein Bau-
gesuch und alle dazugehörenden Formulare, Pläne, Berichte usw.
Einsicht zu nehmen. Es ist ihnen auch unbenommen, von diesen Un-
terlagen auf eigene Kosten Kopien zu erstellen. Das hat aber nicht zur
Folge, dass die Bewilligungsbehörde ihnen zusätzlich zum Entscheid
über das Baugesuch und die Einsprache (vgl. Art. 157 PBG) auch ei-
nen bewilligten (oder nichtbewilligten) Plansatz mit allen zugehörigen
Unterlagen zustellen müsste. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten
besteht dazu keine rechtliche Verpflichtung (BDE Nr. 6/2020 vom
6. Februar 2020 Erw. 3.5).
4.2 Die von den Rekurrenten gerügte brandschutzrechtliche Baube-
willigung wurde im Rahmen der Baubewilligung in Ziff. 12 erteilt. Damit
wurde diese den Rekurrenten auch eröffnet. Anders verhält es sich
aber mit den kantonalen Teilverfügungen. Gemäss der angefochtenen
Baubewilligung bilden die Verfügung über Umweltschutzmassnahmen
des Amtes für Umwelt (AFU) vom 4. Dezember 2018 sowie die Verfü-
gung betreffend Schutzraumpflicht vom Amt für Militär und Zivilschutz
vom 22. November 2018 integrierenden Bestandteil der Baubewilli-
gung. Die Teilverfügungen bildeten demnach Teil der Baubewilligung
und die Rekurrenten hätten ein schutzwürdiges Interesse an der
Kenntnisnahme der darin enthaltenen Ausführungen und Ergebnisse.
Die Teilverfügungen hätten auch den Rekurrenten zugestellt bzw. er-
öffnet werden müssen. Durch die nicht vollständige Eröffnung des
Baubewilligungsentscheids wurde das rechtliche Gehör der Rekurren-
ten verletzt.
4.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist nach der Rechtspre-
chung formeller Natur und führt bei seiner Verletzung grundsätzlich zur
Aufhebung des betreffenden Entscheids und zur Rückweisung der
Streitsache an die Vorinstanz. Nach der Rechtsprechung des Bundes-
gerichtes kann ein solcher Verfahrensmangel durch die Gewährung
des rechtlichen Gehörs in einem nachfolgenden Rechtsmittelverfahren
nur geheilt werden, wenn der Rechtsmittelinstanz die volle Überprü-
fungsbefugnis zusteht und sie von diesem Recht tatsächlich Gebrauch
macht (BGE 126 I 72, 110 Ia 82). Zurückhaltung ist jedoch am Platz,
wenn es um die Beurteilung von Ermessensfragen geht und der
Vorinstanz ein erheblicher Beurteilungsspielraum zukommt. Wenn hin-
gegen die unterbliebene Anhörung nachgeholt werden kann und die
Rechtsmittelbehörde mit derselben Kognition entscheidet, wird eine
Heilung zugelassen (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfahren vor Verwaltungsge-
richt, 2. Aufl., St.Gallen 2003, Rz. 990).
4.4 Im vorliegenden Fall verfügt die Rekursinstanz zum einen über
volle Kognition. Zum anderen wurden dem Vertreter der Rekurrenten
im Rahmen dieses Rekursverfahrens sämtliche Vorakten zur Einsicht-
und Stellungnahme zugestellt. Insgesamt steht somit fest, dass die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 11/25
Rekurrenten den Inhalt der Teilverfügungen kannten und sich rechts-
genüglich dagegen zur Wehr setzen konnten. Die Gehörsverletzung
wiegt unter den gegebenen Umständen nicht schwer und der formelle
Mangel ist als geheilt zu betrachten (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 731
f.). Die Gehörsverletzung ist jedoch bei der Kostenverlegung zu be-
rücksichtigen.
5.
Die Rekurrenten rügen, dass die Baubewilligung zahlreiche Auflagen
enthalte, wonach noch fehlende Unterlagen nachzureichen seien. So-
mit habe die Vorinstanz die Baubewilligung erteilt, obwohl gewisse Un-
terlagen noch fehlen würden. Dies stehe im Widerspruch zu den
Grundsätzen der Koordination nach Art. 25a des eidgenössischen
Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG). Der mit Beschluss
der Vorinstanz vom 3. Januar 2020 erfolgte teilweise Widerruf der Auf-
lagen sei aufgrund des Devolutiveffekts des Rekurses unzulässig.
5.1 Gemäss Art. 28 Abs. 1 VRP können Verfügungen durch die er-
lassende Behörde geändert oder aufgehoben werden, wenn der Wi-
derruf die Betroffenen nicht belastet oder wenn er aus wichtigen öf-
fentlichen Interessen geboten ist. Grundsatz ist somit, dass ein Verfü-
gungsadressat auf einen einmal autoritativ festgelegten Verfügungsin-
halt abstellen und sein Verhalten darauf ausrichten darf. Ein schüt-
zenswertes Vertrauen in den Bestand einer Verfügung setzt jedoch
voraus, dass diese formell rechtskräftig geworden ist. Erst dann ver-
mag sie in der Regel die mit ihr angestrebte konkrete verwaltungs-
rechtliche Rechtsbeziehung allseits rechtsverbindlich zu begründen
und ein Zurückkommen auf den Entscheid durch die Behörden nach
diesem Zeitpunkt soll deshalb nur noch beschränkt möglich sein.
5.2 Der Rechtssicherheit und dem Vertrauensgrundsatz kommen
daher bis zum Eintritt der Rechtskraft der Verfügung nicht die gleiche
Bedeutung zu wie nach diesem Zeitpunkt (Urteil des Bundesgerichtes
1C_651/2015 vom 15. Februar 2017 Erw. 3.3). Vor Ablauf der Rechts-
mittelfrist darf eine Behörde deshalb in der Regel auf eine fehlerhafte
Verfügung zurückkommen, ohne das besondere Voraussetzungen er-
füllt sein müssen. Praxisgemäss darf die Verwaltungsbehörde eine
Verfügung auch während eines hängigen Rechtsmittelverfahrens wi-
derrufen, um den Rechtsmittelkläger klaglos zu stellen (T.TSCHUMI in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege, Praxiskommentar, Zürich/St.Gallen 2020, N12 zu Art. 28). Die
erlassende Behörde muss deshalb einen angefochtenen Akt widerru-
fen dürfen, bevor eine Rechtmittelentscheidung ergangen ist, wenn sie
sich von seiner Mangelhaftigkeit überzeugt hat oder sich die Mangel-
haftigkeit im Verlauf eines Rechtsmittelverfahrens offenbart. Kann eine
Behörde ihren Entscheid gesamthaft widerrufen, so ist es fraglos auch
zulässig, lediglich einzelne Teile einer Anordnung zu widerrufen. So
ist es denn auch gefestigte und unbestrittene Verwaltungspraxis, dass
die Vorinstanz während eines hängigen Rekursverfahrens berechtigt
ist, den Rechtsmittelkläger durch Änderung der angefochtenen Verfü-
gung ganz oder teilweise klaglos zu stellen. Einem Rekurs kommt in
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 12/25
diesem Sinn kein Devolutiveffekt zu (W.E. HAGMANN, Die st.gallische
Verwaltungsrechtspflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem Re-
gierungsrat, Zürich 1979, S. 202; GVP 1970 Nr. 19).
5.3 Der teilweise Widerruf der Vorinstanz vom 3. Januar 2020 ist
somit ohne Weiteres zulässig. Nachdem die Vorinstanz die entspre-
chenden Ziffern betreffend detailliertes Farb- und Materialkonzept,
Vorschlag zur Materialisierung, konstruktiven Durchbildung und dem
Öffnungsverhältnis über Eck widerrufen hat, bleiben noch folgende,
von den Rekurrenten gerügte, Auflagen zu prüfen:
 Detailplan zur Gestaltung von Sockel, Mittelschaft und Dachrand (Ziff. 3.5.2 und 17.2 der Baubewilligung)
 Detaillierter Umgebungsplan (Ziff. 3.5.3 und 17.6 der )
 Lösung zu Sicht- und Sonnenschutz (Ziff. 3.5.6 und 17.5 der Baubewilligung)
 Plan für den Kinderspielplatz (Ziff. 7.12 der Baubewilligung)
 Gewässerschutzrechtliche Bewilligung (Ziff. 11.1 und 11.2 der Baubewilligung)
 Zustimmung eines Dritten in Zusammenhang mit einer  (Ziff. 8.1 der Baubewilligung)
 Deklaration zur Nutzung des Erdgeschosses (Ziff. 3.3. und 17.7 der Baubewilligung)
5.4 Nach ständiger Rechtsprechung ist es allein der Baugesuchstel-
ler, der mit seiner Eingabe den Umfang eines Baugesuchs bestimmen
kann (GVP 1998 Nr. 9). Nach Art. 137 PBG sind Baugesuche bei der
zuständigen Baubehörde einzureichen. Ergänzend führt Art. 21 der
Verordnung zum Planungs- und Baugesetz (sGS 731.11; abgekürzt
PBV) aus, dass Gesuchstellende für das Baugesuch das Formular des
Baudepartementes verwenden. Das unterzeichnete Baugesuch muss
die für die Beurteilung notwendigen Unterlagen wie Situationsplan,
Grundriss, Ansichten, Schnitte und Kanalisationspläne enthalten
(Abs. 1). Die Bewilligungsbehörden sind berechtigt, weitere für die Be-
urteilung erforderliche Unterlagen einzufordern (Abs. 2). Art. 149
Abs. 1 PBG sieht die Möglichkeit vor, dass für das Bauvorhaben un-
tergeordnete Einzelheiten, deren Beurteilung keinen Koordinationsbe-
darf auslöst, wie technische Ausführungsdetails oder Gestaltungsde-
tails, vor Bauausführung zur Genehmigung eingereicht werden kön-
nen (sog. nachlaufendes Bewilligungsverfahren). Jedoch kann nur die
Regelung von Nebenpunkten, die für die Bewilligungsfähigkeit eines
Bauvorhabens nicht von ausschlaggebender Bedeutung sind, in ein
späteres Verfahren verwiesen werden (GVP 2010 Nr. 132).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 13/25
5.4.1 Gemäss Ziffern 3.5.2 und 17.2 sind der Vorinstanz vor Bauaus-
führung die Detailschnitte für die Fügungen zu Sockel, Mittelschaft und
Dachrand einzureichen. Bei den verlangten Detailschnitten handelt es
sich um Ausführungsdetails, welche ohne Weiteres ins nachlaufende
Verfahren verwiesen werden können. Die Einordnung des Gebäudes
– worauf später noch einzugehen ist – kann auch ohne die Detail-
schnitte beurteilt werden. Aus den eingereichten Ansichten und
Schnitten kann die grundsätzliche Ausbildung von Sockel, Mittelschaft
und Dachrand und deren Verhältnis in genügender Weise nachvollzo-
gen und beurteilt werden.
5.4.2 Gemäss Ziffern. 3.5.3 und 17.6 ist vor Bauausführung ein detail-
lierter Umgebungsplan mit Pflanzliste einzureichen. Ein Umgebungs-
plan ist für die Beurteilung des vorliegenden Bauvorhabens jedoch
nicht erforderlich. Dass die Vorinstanz das umstrittene Bauvorhaben
bewilligt und gleichzeitig angeordnet hat, die Umgebungsarbeiten
seien zu einem späteren Zeitpunkt bewilligen zu lassen, stellt keinen
Verstoss gegen die Koordinationsbestimmungen von Art. 25a RPG
dar (Urteil des Bundesgerichtes 1C_25/2019 vom 5. März 2020 Erw.
8.3). Von der Koordinationspflicht nicht erfasst werden Verwaltungs-
akte, welche Details des Projekts oder die Bauausführung beschlagen
und deshalb der Hauptbewilligung zeitlich nachgeordnet sind. Darun-
ter fällt in der Regel – d.h. sofern es für die Gesamtbetrachtung des
Projekts nicht entscheidend ist – auch der Umgebungsplan
(FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF/KUNZ, Zürcher Planungs- und Baurecht,
Band 1, 6. Aufl. Wädenswil 2019, S. 393 f.). Ob die nachträgliche Be-
willigung im nachlaufenden Bewilligungsverfahren möglich ist oder gar
ein erneutes Baubewilligungsverfahren notwendig ist, hängt wiederum
von konkret geplanten Umgebungsarbeiten ab.
5.4.3 Das voran ausgeführte gilt auch für die geforderten Lösungen
zu Sicht- und Sonnenschutz nach Ziffern. 3.6 und 17.5.
5.4.4 Gemäss dem direkt anwendbaren Art. 71 PBG sind bei Wohn-
bauten mit sechs und mehr Wohnungen mit wenigstens drei Zimmern
angemessene und den Bedürfnissen der Benutzerinnen und Benutzer
angepasste Spiel- und Begegnungsbereiche zu erstellen (Abs. 1). Die
politische Gemeinde kann in einem Reglement Mindestflächen und
Mindestanforderungen für Spiel- und Begegnungsbereiche festlegen
(Abs. 2). So sah auch der nicht mehr anwendbare Art. 42 Abs. 1 BauR
beim Bau von Mehrfamilienhäusern mit sechs und mehr Wohnungen
Spielflächen vor. Nach Abs. 2 der Bestimmung mussten die Spielflä-
chen mindestens 20% der anrechenbaren Wohngeschossfläche auf-
weisen. Gemäss der Berechnung Spielplatzflächen hat der Rekurs-
gegner eine Spielfläche von 257,30 m2 ausgewiesen. Damit kann in
genügender Weise die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit Art. 71
PBG überprüft werden. Weiter Unterlagen sind für die Beurteilung des
Bauvorhabens nicht notwendig.
5.4.5 Die Rekurrenten rügen, dass gemäss Ziff. 11 der Baubewilligung
die gewässerschutzrechtliche Bewilligung offenbar noch nicht erteilt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 14/25
werden konnte. Sie verkennen jedoch, dass die notwendige Zustim-
mung des Amtes für Umwelt mit Teilverfügung vom 4. Dezember 2018
vorliegt. Somit ist hierauf nicht weiter einzugehen.
5.4.6 Die Rekurrenten rügen mit Verweis auf Ziff. 8.1 der Baubewilli-
gung, dass die Zustimmung eines Dritten fehle, damit eine Sichtzone
verfügt werden könne. Die Sichtzone für die Wegfahrt vom Baugrund-
stück kommt auf dem Nachbargrundstück Nr. 005 zu liegen. Die in
Ziff. 8.1 erwähnte fehlende Zustimmung des Miteigentümers liegt zwi-
schenzeitlich vor und ist bei den Akten, so dass auch hierauf nicht wei-
ter einzugehen ist.
5.4.7 Schliesslich rügen die Rekurrenten, dass die notwendigen Un-
terlagen zur Deklaration der Nutzung des Ladenlokals fehlen würden.
Gemäss Ziffern. 3.3 und 17.7 der Baubewilligung sei vor der Nutzung
des Ladenlokals ein entsprechendes Baugesuch einzureichen. Ein
solches Vorgehen sei unzulässig, sowohl mit Blick auf das öffentliche
Recht wie auch auf die Beurteilung nach Art. 684 ZGB. Wenn die Nut-
zung des Ladenlokals erst später bestimmt werde, könnten allenfalls
erforderliche weitere Autoabstellplätze nicht mehr erstellt werden kön-
nen.
5.4.7.1 Es ist alleine der Baugesuchsteller, der mit seiner Eingabe
den Umfang seines Baugesuchs bestimmt. Dabei ist auf seine Erläu-
terungen und Angaben zum Baugesuch abzustellen. Gegenstand des
vorliegenden Baugesuchs ist somit unter anderem ein Ladenlokal von
60 m2 Fläche, dessen genaue Nutzung noch nicht feststeht. Diese Um-
schreibung reicht ohne weiteres aus, um die grundsätzliche Zulässig-
keit eines einfachen Ladenlokals in einer Kernzone materiell beurteilen
zu können. Sodann hat die Vorinstanz zu Recht die Auflage gemacht,
dass für die konkrete Nutzung des Ladenlokals ein Baugesuch einzu-
reichen sei.
5.4.7.2 Schwieriger ist die Frage der erforderlichen Parkplätze in
Zusammenhang mit der Nutzung des Ladenlokals. Die Vorinstanz
führt in Ziff. 7.11 der Baubewilligung aus, dass nach Art. 44 BauR ins-
gesamt neun Parkplätze zu bauen seien, wovon zwei als oberirdische
Besucherparkplätze auszuweisen seien. Die Nutzung des Ladenlokals
sei noch nicht deklariert, so dass die dafür notwendigen Abstellplätze
im Rahmen des späteren Baugesuchs für das Ladenlokal festgelegt
werden würden. Mit einem oberirdischen Besucherparkplatz und neun
Parkplätzen in der Tiefgarage bestünden jedenfalls genügend Abstell-
flächen für die sieben Wohnungen inkl. Besucher. Die Situation werde
gesamthaft beim Nutzungsgesuch des Ladenlokals neu geprüft.
5.4.7.3 Die erforderlichen Parkplätze für die zu erwartende Nut-
zung oder die möglichen Nutzungsarten müssen in der Regel bereits
im Baugesuch für einen Neubau ausgewiesen sein. Denn würde die
Beurteilung der Parkplätze erst im Rahmen des nachträglichen Bau-
gesuchs für die konkrete Nutzung des Ladenlokals vorgenommen wer-
den, so könnte es sein, dass die notwendigen Parkplätze aufgrund
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 15/25
vollständiger Überbauung bzw. Übernutzung des Grundstücks nicht
mehr auf privatem Grund erstellt werden könnten. So könnte die Pflicht
zur Erstellung von Abstellplätzen umgangen werden, obwohl die erfor-
derliche Anzahl Parkplätze im Rahmen des Neubaus hätten erstellt
werden können, was aber eine Redimensionierung des Bauvorhabens
bedingt hätte.
5.4.7.4 Gemäss Art. 44 Abs. 1 Bst. a BauR sind bei Mehrfamilien-
häusern ein Parkplatz pro 120 m2 anrechenbare Geschossfläche, min-
destens aber ein Parkplatz pro Wohnung zu erstellen. Pro sechs Woh-
nungen ist ein Besucherparkplatz zu erstellen. Für alle weiteren Nut-
zungen verweist Art. 44 Abs. 1 Bst. c BauR auf den Bedarf gemäss
VSS-Norm SN 640 281 vom Februar 2006 oder auf Ergebnisse be-
sonderer Erhebungen im Einzelfall.
5.4.7.5 Das geplante Wohn- und Gewerbehaus verfügt über sie-
ben Wohnungen mit einer anrechenbaren Geschossfläche von
852.20 m2 und ein Ladenlokal mit einer Fläche von 60 m2. Damit sind
für die Wohnnutzung mindestens sieben Parkplätze und ein Besucher-
parkplatz zu erstellen. Schwieriger gestaltet sich die Beurteilung der
notwendigen Parkplätze für die Gewerbenutzung zumal die konkrete
Nutzung noch nicht bekannt ist. Die Vorinstanz geht in ihrer Vernehm-
lassung von einem "übrigen Verkaufsgeschäft" gemäss VSS-Norm
SN 640 281 aus. Dies ergibt unter Berücksichtigung eines Standort-
Typen A (20% des Richtwerts) ein minimal erforderliches Parkplatz-
Angebot für die gewerbliche Nutzung von 0,6 Parkplätzen. Bei einer
Nutzung des Ladenlokals als kundenintensiver Dienstleistungsbetrieb
beträgt das Parkplatzangebot 0,36 bzw. 0,3 bei Nutzung als übriger
Dienstleistungsbetrieb. Zusammenaddiert beträgt das aufgerundete
minimal erforderliche Parkfeld-Angebot in allen drei Fällen neun Park-
plätze. Selbst wenn es sich beim Standort des Bauvorhabens tatsäch-
lich um einen Standort-Typen A handeln sollte, benötigt das Vorhaben
minimal neun Parkfelder. Davon ging auch die Vorinstanz aus und
stellte fest, dass die vorgesehenen neun Tiefgaragenparkplätze und
der oberirdische Besucherparkplatz ausreichend seien.
5.4.7.6 Zwar weist das Bauvorhaben im Untergeschoss neun
Parkfelder auf. Jedoch sind lediglich acht Parkplätze anrechenbar. Die
Parkplätze Nr. 8 und 9 liegen hintereinander, so dass ein Parkplatz nur
befahrbar ist, wenn der andere frei ist. Entsprechend ist von acht Park-
plätzen im Untergeschoss auszugehen. Sodann fehlt es an dem ober-
irdischen Besucherparkplatz. In den bewilligten Plänen ist jedenfalls
kein oberirdischer Parkplatz vorgesehen. Damit verfügt das Bauvorha-
ben lediglich über acht statt der minimal notwendigen neun Parkplätze.
6.
Die Rekurrenten bringen vor, dass die Regelbauvorschriften der Poli-
tischen Gemeinde Z._ gemäss Art. 12 BauR für die Kernzone ledig-
lich einen Grenzabstand von 4 m vorsehen würden. Regelungen über
Gebäudelänge, Gebäudetiefe, Geschosszahl, Zulässigkeit des Aus-
baus von Unter- oder von Dachgeschossen, Gebäudehöhe, Firsthöhe
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 16/25
oder Nutzungsdichte würden fehlen. Damit entspreche die Regelbau-
vorschrift nicht der Minimalregelung, die eine geordnete Besiedelung
sicherstellen würde. Entsprechend seien die subsidiären Bauvorschrif-
ten nach Art. 67 BauG anwendbar. Dem hält der Rekursgegner entge-
gen, dass Art. 12 BauR neben dem Grenzabstand auch ein Einord-
nungsgebot enthalte. Daraus ergäben sich die nötigen Rahmenbedin-
gungen bezüglich Höhe, Ausdehnung und Gestaltung.
6.1 Im Rahmen der vom Bundesgesetz über die Raumplanung be-
stehenden materiellen Vorgaben kommt den Kantonen bzw. den Ge-
meinden in der Ausgestaltung der Nutzungspläne eine relativ erhebli-
che Entscheidungsfreiheit zu (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar
RPG, Bern 2006, N 23 zu Art. 14). Da die Politische Gemeinde Z._
Zonenplan und Baureglement noch nicht an das neue Recht gemäss
Art. 175 PBG angepasst hat, ist für die Beurteilung von Art. 12 BauR
weiterhin das BauG massgebend. Nach Art. 4 BauG ist es Sache der
politischen Gemeinde, durch die Ortsplanung die zweckmässige Nut-
zung des Bodens sowie die geordnete Besiedlung und die bauliche
Entwicklung des Gemeindegebiets zu sichern. Hinsichtlich der Vor-
schriften, welche die äusseren Abmessungen von Bauten und Anla-
gen bestimmen – wie Abstands- und Höhenvorschriften sowie Nut-
zungsziffern – enthält das BauG lediglich Legaldefinitionen, überlässt
es im Übrigen aber dem kommunalen Recht, die Masse festzulegen
(RRB Nr. 720 vom 20. November 2001 Erw. 6b). Wenn weder Baureg-
lement noch Überbauungs- oder Gestaltungsplan die äussere Erschei-
nungsform von Bauten und Anlagen regeln, so gelten die in Art. 67
Abs. 1 Bst. a bis g BauG vorgesehenen Masse subsidiär. Art. 67 BauG
bedeutet jedoch nicht, dass die politischen Gemeinden in ihrem Bau-
reglement alle in Bst. a bis g genannten Abstands-, Höhen- bzw. Dich-
tevorschriften umsetzen müssten. Die politischen Gemeinden sind in
ihrer Wahl, welche dieser Instrumente sie in ihr kommunales Recht
übernehmen wollen, grundsätzlich frei. Einzige Grenze in ihrer Wahl-
freiheit stellt die Vorgabe von Art. 4 BauG dar. Das bedeutet, dass eine
politische Gemeinde nur – aber immerhin – verpflichtet ist, so viele
Regelbauvorschriften in ihrem Baureglement zu statuieren, dass sie
die zweckmässige Nutzung des Bodens sowie die geordnete Besied-
lung und die bauliche Entwicklung des Gemeindegebiets sicherstellen
kann.
6.2 Von den klassischen Abstands- und Höhenvorschriften sieht die
Politische Gemeinde Z._ für die Kernzone lediglich einen allseitigen
Grenzabstand vor. Somit ist zumindest gegen aussen der Schutz der
Nachbarn durch die Abstandsbestimmung gesichert. Weiter sieht
Art. 12 BauR vor, dass sich Bauten bezüglich Stellung, Gebäude- und
Dachform, Traufhöhe und Fassadengliederung gut in die charakteris-
tische Umgebung einzuordnen haben. Die Regelung der Dimensionie-
rung und der Nutzungsintensität der Bauten erfolgt somit über das Ge-
bot der guten Einordnung in die charakteristische Umgebung. Damit
liegt der im Sinn von Art. 4 BauG erforderliche Präzisionsgrad für die
Kernzone vor. Von „inhaltsleeren“ und damit unzulässigen Nutzungs-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 17/25
plänen, denen jeglicher fassbarer normativer Gehalt fehlt, kann jeden-
falls keine Rede sein (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 25 zur Art. 2). Auf
die Festlegung von bezifferten Massen wie Gebäudehöhe oder Aus-
nützungsziffern hat die Politische Gemeinde bewusst verzichtet. Der
Verzicht stellt ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers dar
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl.,
Zürich/St.Gallen 2016, Rz. 202). Mangels einer gesetzgeberischen Lü-
cke besteht kein Raum für eine subsidiäre Anwendung von Art. 67
BauG. Die Rüge erweist sich als unbegründet.
7.
Die Rekurrenten rügen, dass – sollte Art. 67 BauG nicht subsidiäre
Anwendung finden – die Einordnungsvorschrift nach Art. 12 BauR als
Regelbauvorschrift zu betrachten seien. Die Rekursinstanz sei des-
halb zur vollen Überprüfung des angefochtenen Gesamtentscheids
verpflichtet. Der Rekursgegner und die Vorinstanz stellen sich dage-
gen auf den Standpunkt, dass der örtlichen Baubehörde bei der Beur-
teilung der Einordnung aufgrund der Gemeindeautonomie eine beson-
dere Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zustehe. Die oberen In-
stanzen dürften nur einschreiten, wenn die vorgenommene Würdigung
sachlich nicht vertretbar sei.
7.1 Nach Art. 33 Abs. 3 Bst. b RPG hat das kantonale Recht zu ge-
währleisten, dass angefochtene Verfügungen und Nutzungspläne
durch wenigstens eine Beschwerdebehörde vollumfänglich überprüft
werden können. In diesem Sinn sieht Art. 46 Abs. 1 VRP vor, dass mit
Rekurs alle Mängel der angefochtenen Verfügung oder des angefoch-
tenen Entscheids geltend gemacht werden können, besonders die Un-
zuständigkeit der erlassenden Behörde, der Verstoss gegen wesentli-
che Form- und Verfahrensvorschriften, die unrichtige oder unvollstän-
dige Feststellung des Sachverhalts sowie die Rechtswidrigkeit und die
Unangemessenheit des Inhalts der Verfügung oder des Entscheids.
Art. 46 Abs. 2 VRP schränkt jedoch die Ermessensüberprüfung der
Rekursinstanzen ein. Die Rekursinstanz besitzt keine Befugnis zur An-
gemessenheitsüberprüfung, wenn sich die zu beurteilende Angele-
genheiten im Bereich der Autonomie einer öffentlich-rechtlichen Kör-
perschaft oder einer selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt be-
findet. Diese Beschränkung der Kognition der Rekursinstanz ist vor al-
lem durch die Gemeindeautonomie bedingt (M.LOOSER/M.LOOSER-
HERZOG, a.a.O., N 20 zu Art. 46). Gemäss Art. 50 Abs. 1 der Bundes-
verfassung (SR 101; abgekürzt BV) ist die Gemeindeautonomie nach
Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Nach der Rechtspre-
chung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das
kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz
oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug
eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechen-
den Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen
Rechts betreffen (BGE 145 I 52 Erw. 3.1).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 18/25
7.2 Gemäss Art. 15 BauG sind in Kernzonen öffentliche Gebäude
und Wohnhäuser sowie gewerbliche Bauten, insbesondere Gaststät-
ten und andere Dienstleistungsbetriebe zulässig, wenn sie sich gut in
das Ortsbild einordnen und die Benützung nur mässig stört. Dies wird
in Art. 12 Abs. 1 BauR konkretisiert. Demnach haben sich Bauten in
der Kernzone bezüglich Stellung, Gebäude- und Dachform, Traufhöhe
und Fassadengliederung gut in die charakteristische Umgebung ein-
zuordnen. Bei der genannten Bestimmung handelt es sich um eine äs-
thetische Generalklausel, genauer genommen um ein Einordnungsge-
bot. Damit soll nicht bloss eine einzelne bauliche Fehlleistung verhin-
dert werden, wie dies beim Verunstaltungs- oder Beeinträchtigungs-
verbot der Fall ist, sondern das Bauvorhaben soll sich in seine Umge-
bung einpassen. Die Baute ist daher bezüglich ihrer eigenen architek-
tonischen Qualität als auch in ihrer Beziehung zur Umgebung zu be-
urteilen (B. ZUMSTEIN, Die Anwendung der ästhetischen Generalklau-
seln des kantonalen Baurechts, St.Gallen 2001, S. 30). Ästhetische
Generalklauseln sind in der Regel typische Anwendungsfälle der Ge-
meindeautonomie. Der kommunalen Baubehörde steht bei der An-
wendung dieser Ästhetikvorschriften ein besonderer Beurteilungs-
spielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten ist (A. REY, in:
Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr (Hrsg.), Fachhandbuch Öffentliches
Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, N. 3.475). Demnach darf die Re-
kursinstanz trotz ihrer umfassenden Überprüfungsbefugnis nur dann
einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Be-
hörden sachlich nicht mehr vertretbar ist (Urteil des Bundesgerichtes
1C_5/2016 vom 18. Mai 2016 Erw. 5.3).
7.3 Die im Bundesgerichtsurteil 1C_5/2016 vom 18. Mai 2016 fest-
gelegte Formulierung – auf welche sich der Rekursgegner wie auch
die Vorinstanz stützen – würde bedeuten, dass kommunale Ent-
scheide inhaltlich nur noch korrigiert werden könnten, wenn diese ge-
radezu willkürlich sind. Dies würde jedoch einem wirksamen Rechts-
schutz zuwiderlaufen (B. SCHINDLER, Die Gemeindeautonomie als Hin-
dernis für einen wirksamen Rechtsschutz, in Staats- und Verwaltungs-
recht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobis Jaag, Zürich 2012, S. 149).
Diesen Einwand erachtete das Bundesgericht als berechtigt. Es hielt
im Sinn einer Präzisierung fest, dass die Zurückhaltung bei der Über-
prüfung von Ermessensentscheiden zur Wahrung der Gemeindeauto-
nomie nicht so weit gehen dürfe, dass sich Rechtsmittelbehörden auf
eine Willkürprüfung beschränkten, weil eine solche Beschränkung mit
der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV nicht vereinbar wäre. Dage-
gen lässt die Rechtsweggarantie eine richterliche Zurückhaltung bei
der Überprüfung unbestimmter Rechtsbegriffe zu, was den Gerichten
erlaubt, den entsprechenden Handlungsspielraum der unteren Instan-
zen und insbesondere der Gemeinden zu wahren. Die kantonalen Ge-
richte haben sich daher auch dann, wenn sie nach Art. 33 Abs. 3 Bst. b
RPG die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids prüfen, Zu-
rückhaltung aufzuerlegen, um die Gemeindeautonomie gemäss
Art. 50 Abs. 1 BV zu respektieren. Da die kommunale Behörde ihr Er-
messen pflichtgemäss ausüben muss, hat sie vom Sinn und Zweck
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 19/25
der anzuwendenden Regelung auszugehen und neben dem Willkür-
verbot auch das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeits-
prinzip und das übergeordnete Gesetzesrecht zu beachten (BGE 145
I 52 Erw. 5.3).
7.4 In diesem Sinn ist nachfolgend nicht nur zu prüfen, ob die von
der Vorinstanz vorgenommene Würdigung sachlich vertretbar ist. Son-
dern es ist auch zu prüfen, ob die Vorinstanz bei ihrer Würdigung vom
Sinn und Zweck der anzuwendenden Regelung ausgegangen ist und
neben dem Willkürverbot auch das Rechtsgleichheitsgebot, das Ver-
hältnismässigkeitsprinzip und das übergeordnete Gesetzesrecht be-
achtet hat.
8.
Die Rekurrenten bringen vor, dass sich in der Bebauung zwischen
E._strasse- und F._strasse Hauptvolumen und Hauptfassade zur
E._strasse hin orientieren und dadurch einen Bezug zur Öffentlich-
keit schaffen würden. Nebennutzungen seien im rückwärtigen Bereich
angeordnet und in der Regel auch weniger hoch. Dieses städtebauli-
che Grundprinzip sei heute noch lesbar. Die Vorinstanz habe zur Be-
urteilung dieser Struktur zwei nicht relevante Vergleichsobjekte heran-
gezogen. Das streitige Bauvorhaben sei als konventioneller Zweispän-
ner, senkrecht zur E._strasse stehend, konzipiert. Im rückwärtigen
Bereich sei der Bau so hoch wie vorne und erscheine aufgrund des
fassadenbündigen Attikageschosses als fünfgeschossiger Baukörper.
Auch entspreche das geplante Flachdach nicht der charakteristischen
Dachform. Des Weiteren bringen die Rekurrenten vor, dass das Bau-
vorhaben nicht mit dem Strukturschutzgebiet des Stickereiquartiers
"F._strasse" vereinbar sei.
8.1 Der Rekursgegner verweist auf seine Vernehmlassung im Ein-
spracheverfahren, in welcher bereits zur guten Einordnung in die Um-
gebung Stellung genommen worden sei. Ergänzend bringt er vor, dass
weder eine einheitliche Gebäudeform noch eine einheitliche Dachform
in der Umgebung gegeben sei. Ebenso wird bestritten, dass Neben-
nutzungen im hinteren Bereich angeordnet seien und entsprechend
weniger hoch ausgestaltet seien. Das jüngste Bauprojekt auf Grund-
stück Nr. 004 zeige, dass ein städtebauliches Grundprinzip nicht mehr
vorhanden sei. Eine Beeinträchtigung des Strukturschutzgebiets sei
auch nicht gegeben. Denn hätte der Gesetzgeber gewollt, dass die
Bauten und Anlagen die Kleinteiligkeit und Massstäblichkeit des ehe-
maligen Stickereiquartiers zu respektieren hätten, so hätte er dies
durch eine entsprechende Zonierung bzw. Schutzverordnung ge-
macht.
8.2 Im Amtsbericht des HBA führt der Kantonsbaumeister aus, dass
die Setzung aufgrund der Gebäudetiefe, Gebäudebreite und dem un-
mittelbaren Anschluss an die Baulinie der E._strasse vor dem Hin-
tergrund der inneren Verdichtung akzeptiert werden könne. Jedoch wi-
derspreche der solitäre Baukörper der historischen Bebauung, welche
auf einem Vorder- und einem Hinterhaus basiere. Dieses Muster
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 20/25
schaffe eine einfache und klare städtebauliche Hierarchie. Im vorlie-
genden Fall seien die historischen Strukturen in der jüngeren Vergan-
genheit mehrheitlich übernommen, weiterentwickelt und so in die Ge-
genwart überführt worden. Dieses Muster besitze eine klare Relevanz.
Es gehe von einem Hautbauvolumen an der E._strasse und einem
Sekundärvolumen an der F._strasse aus. Durch die Erschliessung
über die E._strasse mittels eines Autolifts verkomme die ortsbauli-
che wichtige Hauptfassade zur Nebenfassade. Die architektonische
Umsetzung weise die üblichen zeitgenössischen Elemente auf und sei
in der Materialisierung wie auch der geplanten Farbgebung gut ange-
dacht. Der vorgesehene einstöckige Sockel im Erdgeschoss trage
grundsätzlich positiv zur Einordnung in den Ort bei. Das Erdgeschoss
sei aufgrund des Autolifts und der damit einhergehenden kleinen La-
denfläche in der architektonischen Umsetzung lieblos. Zusammen mit
den bescheidenden Abstandsflächen dürfte sich zwischen den Bauten
kein attraktiver Aussenraum etablieren. Zusammenfassend weise das
Projekt weder städtebaulich noch architektonisch die notwendigen
Qualitäten einer guten Einordnung auf.
8.3 Art. 12 Abs. 1 BauR verlangt, dass sich Bauten bezüglich Stel-
lung, Gebäude- und Dachform, Traufhöhe und Fassadengliederung
gut in die charakteristische Umgebung einordnen. Einordnen bedeu-
tet, dass versucht wird, mit Form, Materialisierung, Farbgebung usw.
die Sprache der bestehenden baulichen und landschaftlichen Umge-
bung mehr oder weniger zu übernehmen. Unter dem Begriff der Um-
gebung wird gemeinhin das Orts-, Quartier- und Strassenbild verstan-
den, welches aus dem Zusammenwirken von Bauten und Anlagen so-
wie dessen Umgebung resultiert (M. REINHARD, § 238 PBG – Eine Ge-
brauchsanleitung zur Beurteilung der Einordnung und Gestaltung,
PBG aktuell 2017/3, S. 43 f.). Die Frage, ob in ästhetischer Hinsicht
eine gute Einordnung erreicht wird, ist im Einzelfall anhand der kon-
kreten Verhältnisse zu prüfen. In einem ersten Schritt ist die massge-
bende Umgebung zu bestimmen, in die sich die zu beurteilende Baute
einzuordnen hat. In einem zweiten Schritt ist die so bestimmte Umge-
bung qualitativ zu beurteilen. Es ist zu prüfen, ob eine homogene oder
eine heterogene Bebauung vorliegt. Die Setzung der Volumina, die
Topografie, die Anordnung der Aussen-, Frei- und Strassenräume sind
zu analysieren und daraus die positiv prägenden Einordnungskriterien
abzuleiten. Schliesslich hat in einem dritten Schritt die Beurteilung des
geplanten Eingriffs anhand der entwickelten Einordnungskriterien zu
erfolgen (A. REY, a.a.O., Rz. 3460; M. REINHARD, a.a.O, S. 51 f.).
8.4 Die Kernzone beidseits der E._strasse bildet die für die Ein-
ordung grundsätzlich massgebliche Umgebung. Das von den Rekur-
renten erwähnte ehemalige Stickereiquartier westlich der
F._strasse gehört nicht zur massgeblichen Umgebung. Zum einen
liegt das Stickereiquartier nicht in der Kernzone, sondern in der Kern-
zone B, für welche andere Regelbauvorschriften (Art. 10 BauR) gelten.
Zum anderen endet das Strukturschutzgebiet, welches das Stickerei-
quartier umfasst, westlich der F._strasse.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 21/25
8.5 Beim massgeblichen Gebiet beidseits der E._strasse handelt
es sich um ein kompaktes Bahnhof- bzw. Geschäftsquartier aus dem
19./20. Jahrhundert. Die E._strasse bildet damit die Einkaufs- bzw.
Flanierstrasse von Z._. Entsprechend ist die E._strasse auch ver-
kehrsberuhigt. Die Verkehrsführung erfolgt einspurig und ist auf 20
km/h beschränkt. Die Erschliessung der Gebäude erfolgt grösstenteils
rückwärtig oder über eine kleine Querstrasse. So wird z.B. das Bau-
grundstück Nr. 001 derzeit über den G._weg, einen Gemeindeweg
2. Klasse, erschlossen. Ausnahme bildet das Gebäude auf dem
Grundstück Nr. 005, welches direkt ab der E._strasse erschlossen
ist. Die Grundstücke entlang der E._strasse sind orthogonal ange-
legt. Die Setzung der Gebäude folgt den Grundstücksformen, so dass
in der Regel die kürzere Fassadenseite auf die E._strasse ausge-
richtet ist. Die zur E._strasse hin ausgerichteten Fassaden bilden
die ortsbaulich wichtige Hauptfassade. Im Erdgeschoss der Gebäude
befinden sich Gewerbelokale für Verkaufsläden (Blumen, Drogerie,
Spielwaren) oder Dienstleistungsbüros (Versicherungen). Die Haupt-
fassaden stehen in einer Flucht zur E._strasse. Die Mehrheit der
Gebäude weist zur E._strasse hin drei oder vier Vollgeschosse auf.
Lediglich das Gebäude "104" (Grundstück Nr. 004) und das Gebäude
Grundstück Nr. 006 weisen fünf Vollgeschosse auf. Sodann treten das
Versicherungs-Gebäude und das Postgebäude aufgrund ihrer Attika-
ausgestaltung teilweise fünfgeschossig in Erscheinung. Von der
E._strasse her betrachtet dominieren Steil- und Walmdächer. Ver-
einzelt sind aber auch Flachdächer vorhanden. So weisen das Ge-
bäude "104" (Grundstück Nr. 004), das Versicherungs-Gebäude, das
Postgebäude und das gegenüberliegende Wohn- und Gewerbege-
bäude (Grundstück Nr. 006) ein Flachdach auf. Massgebend ist so-
dann die Umgebung, welche von der F._strasse her ersichtlich ist.
Östlich der F._strasse befindet sich zunächst ein schmaler – etwa
zwischen 6 und 11 m breiter und etwa 100 m langer – unüberbauter
Streifen, welcher der Grünzone Freihaltung (GF) zugeordnet ist. Das
Gebäude "104" (Grundstück Nr. 004) präsentiert sich zur F._strasse
hin ebenfalls fünfgeschossig. Zur E._strasse hin weisen die Ge-
bäude Vers-Nrn. 102 und 103 (Grundstück Nrn. 002 und 003) ein Vor-
derhaus mit Satteldach auf. Zur F._strasse hin sind die beiden Ge-
bäude mit einer eingeschossigen Terrasse verbunden. Sodann verfü-
gen beide Gebäude über ein volumetrisch abgesetztes Hinterhaus.
Auf dem Baugrundstück Nr. 001 weist das auf die E._strasse aus-
gerichtete Gebäude Vers.-Nr. 100 ein grösseres Volumen auf als das
rückwärtige Gebäude Vers.-Nr. 101. Das Gebäude auf dem Grund-
stück Nr. 005 weist zur E._strasse hin ebenfalls ein grösseres Volu-
men auf. Der hintere Teil des Gebäudes ist zur F._strasse hin ab-
gesetzt. Die Gebäude auf dem Grundstück Nr. 007 sind nicht zusam-
mengebaut. Sodann tritt das auf die F._strasse ausgerichtete Ge-
bäude dreigeschossig mit Flachdach in Erscheinung. Das Gebäude
Vers-Nr. 106 verfügt zur F._strasse hin über einen eingeschossigen
Anbau mit einem grosszügigen Parkplatz. Insgesamt zeigt sich, dass
die Umgebung zwischen E._strasse und F._strasse, begrenzt
durch den H._platz und die I._strasse, in einem anderen Kontext
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 22/25
steht, als der Bereich zwischen I._strasse und J._strasse. In die-
sem Bereich – zwischen I._strasse und J._strasse – fehlt die cha-
rakteristische Grünzone, die Setzung und das Volumen unterscheiden
sich ebenfalls massgeblich. Dies zeigt sich insbesondere beim Post-
gebäude und dem gegenüberliegenden Wohn-und Gewerbegebäude
(Grundstück Nr. 006).
8.6 Mit Amtsbericht vom 26. August 2019 führte das HBA aus, dass
die Umgebung zwischen E._strasse und F._strasse ein städte-
bauliches Muster aufweist. Am Augenschein vor Ort bestätigte der
Kantonsbaumeister diese Einschätzung und führte aus, dass das Be-
bauungsmuster insbesondere im Bereich zwischen H._platz und die
I._strasse gut erhalten sei.
8.6.1 Ein Amtsbericht ist eine bei einer anderen Behörde oder Amts-
stelle eingeholte amtliche Auskunft über bestimmte Tatsachen und
Verhältnisse, über die die betreffende Behörde aufgrund ihrer amtli-
chen Tätigkeit Kenntnisse besitzt. Bezüglich Amtsgutachten besteht
wie bei Gutachten und sachkundigen Auskünften im Allgemeinen die
Besonderheit, dass nur dann von ihnen abgewichen wird, wenn dafür
stichhaltige Gründe bestehen. Dies ist etwa der Fall bei offensichtli-
chen Mängeln und Widersprüchen (Baudepartement SG, Juristische
Mitteilungen 2010/III/4; CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 974 ff.).
8.6.2 Von offensichtlichen Mängeln und Widersprüchen kann vorlie-
gend keine Rede sein. Am Augenschein hat sich gezeigt, dass die der-
zeitige Bebauung zwischen E._strasse und F._strasse ein städ-
tebauliches Muster aufweist. Das Bebauungsmuster zeichnet sich
durch ein auf die E._strasse ausgerichtetes Hauptvolumen mit ei-
nem rückwärtigen Sekundärvolumen aus. Auf diese Weise erfolgt ein
harmonischer Übergang zwischen der dichteren E._strasse und
dem dahinterliegenden Strukturschutzgebiet. Diesem Übergang dient
auch die Grünzone (Freihaltung), welche nicht ohne Grund im besag-
ten Bereich vorgesehen ist. Die Vorinstanz verneinte im Einsprache-
entscheid das Vorliegen eines Bebauungsmusters und verwies dabei
auf das Gebäude "104" (Grundstück Nr. 004; Vers.-Nr. 4212) sowie
das Gebäude "E._strasse 5" (Grundstück Nr. 006; Vers.-Nr. 2604).
Das "104"-Gebäude weist zwar zur F._strasse kein Sekundärvolu-
men auf. Hierdurch wird aber das Bebauungsmuster nicht durchbro-
chen. Das Gebäude wurde im Rahmen eines Gestaltungsplans als
Kopfbau erstellt und ist primär auf den Bahnhofsplatz ausgerichtet.
Der massive Bau nimmt eine platzbildende Funktion ein und unter-
scheidet sich damit in der Funktion grundlegend von den anderen Bau-
ten entlang der E._strasse. Das von der Vorinstanz genannte Ver-
gleichsobjekt "E._strasse 5" ist ebenfalls nicht massgebend. Das
Objekt liegt in einiger Entfernung zum Baugrundstück und ist als Ge-
genstück zum grosszügig dimensionierten Post- und Gemeindege-
bäude auch in einem anderen Kontext zu lesen. Dies zeigt sich auch
darin, dass im Bereich zwischen der I._strasse und der J._strasse
die charakteristische Grünzone fehlt. Das vom Rekursgegner ins
Recht gelegte Plan-Dossier vermag das Bebauungsmuster nicht zu
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 23/25
widerlegen. Unbeachtlich ist, aus welchem Grund die Gebäude Vers.-
Nrn. 102 und 103 im hinteren Teil tiefere Bauten aufweisen. Selbst
wenn, wie der Rekursgegner vorbringt, wegen Ausschöpfung der da-
maligen Ausnützungsziffer keine weiteren bzw. höheren Bauten mög-
lich gewesen sein sollten, hat dies keinen Einfluss auf das Bestehen
des Bebauungsmusters. Dies umso mehr, als die heutige Ausnützung
nicht mehr über eine Ausnützungsziffer, sondern über die Einordnung
in die bestehende Umgebung beschränkt wird. Die mit der RPG-
Revision angestrebte innere Verdichtung hat auf die Frage der Einord-
nung nur bedingten Einfluss. Auch wenn im Zuge der inneren Verdich-
tung der Siedlungen eine höhere Nutzungsintensität angestrebt wird,
muss den ortsüblichen und ortsbestimmenden Strukturen dennoch
Beachtung geschenkt werden. Ebenso unbeachtlich ist, aus welcher
Zeit die für die Umgebung charakteristischen Überbauungen stam-
men. Auch neuere Bauprojekte haben die historischen Strukturen und
Muster zu übernehmen.
8.7 Das Bauprojekt ist als solitärer Baukörper mit fünf Vollgeschos-
sen ausgestaltet. Zwar springt das oberste Geschoss in der nordöstli-
chen und der südwestlichen Ecke von der Fassade zurück und sugge-
riert damit auf den ersten Blick den Eindruck eines Attikageschosses.
Jedoch hält das Geschoss die Attikabestimmungen nach Art. 27
Abs. 3 Bst. b BauR nicht ein. Denn das oberste Geschoss springt nicht
auf den ganzen Gebäudelängsseiten zurück. Baurechtlich handelt es
sich somit um ein Vollgeschoss und entsprechend tritt das Gebäude
auch als fünfgeschossige Baute in Erscheinung. Im Zeitpunkt des Au-
genscheins waren die Visiere gestellt, so dass die Einordnung beurteilt
werden konnte. Es hat sich gezeigt, dass sich das geplante Gebäude
nicht in die charakteristische Umgebung einordnet. Das fünfgeschos-
sige Gebäude weicht bezüglich der Geschossanzahl von der Umge-
bung ab und erscheint zu voluminös. Die Übernutzung zeigt sich – wie
der Kantonsbaumeister ausgeführt hat – darin, dass das ganze Unter-
geschoss als Tiefgarage genutzt werden muss (wobei nicht einmal die
minimal geforderte Anzahl an Parkplätzen erstellt werden kann). Da-
her bleibt kein Platz für Nebenräume, so dass diese im Erdgeschoss
eingeplant werden mussten. Dies wirkt sich wiederum negativ auf das
Ladenlokal aus. Im Dachgeschoss konnten die Nebenräume wiede-
rum nicht eingeplant werden, weil im obersten Geschoss eine Attika-
wohnung vorgesehen ist. Insgesamt zeigt sich eindeutig, dass sich
das Gebäude aufgrund der Übernutzung hinsichtlich Gebäudevolu-
men nicht in die Umgebung einordnet. Hinsichtlich der Dachformen
und Trauflinien fügt sich das Gebäude ebenfalls nicht ein. In der Um-
gebung dominieren Schrägdächer wie Sattel- oder Walmdächer.
Dadurch bildet sich – wie der Kantonsbaumeister am Augenschein
ausführt – eine Trauflinie, die den Strassenraum massgeblich gestal-
tet. Schrägdächer hätten den Vorteil, dass Nebenräume im Dachge-
schoss untergebracht werden können. Dadurch wirke das Gebäude
weniger massiv und füge sich besser in die bestehende Umgebung
ein. Zwar weisen auch andere Gebäude an der E._strasse Flachdä-
cher auf, diese stehen aber in einem anderen Kontext. Darüber hinaus
nimmt der solitäre Baukörper das charakteristische städtebauliche
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 24/25
Muster mit Hauptvolumen und Sekundärvolumen nicht auf. Dies zeigt
sich insbesondere von der F._strasse her. Der Baukörper durch-
bricht die für die Umgebung charakteristische Struktur.
8.8 Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass das geplante Vor-
haben die nach Art. 12 BauR verlangte gute Einordnung in die charak-
teristische Umgebung nicht aufweist. Es ist somit den überzeugenden
Ausführungen der kantonalen Fachstelle (Hochbauamt) zu folgen. Die
von der Vorinstanz vorgenommene Würdigung ist demgegenüber
sachlich nicht vertretbar, ignoriert sie doch das bestehende städtebau-
liche Muster und stützt sich auf Vergleichsobjekte, welche städtebau-
lich in einem völlig anderen Kontext stehen. Damit trägt die Vorinstanz
dem Sinn und Zweck der Einordnungsvorschrift nach Art. 12 BauR
keine Rechnung. Wenn sich die Politische Gemeinde schon dazu ent-
schieden hat, in der Kernzone lediglich den Grenzabstand zu regeln
und die Dimensionierung der Gebäude über Einordnungsvorschriften
zu beschränken, so muss sie auch einen strengen Massstab anwen-
den. Die Einordnung von Gebäuden anhand von platzbildenden Kopf-
bauten zu beurteilen geht jedenfalls an der Sache vorbei. Die Rüge
der ungenügenden Einordnung erweist sich als begründet.
9.
Zusammenfassend ergibt sich, dass das Bauvorhaben nicht genügend
Parkplätze aufweist und sich nicht in die charakteristische Umgebung
einordnet. Die angefochtene Baubewilligung und der Einspracheent-
scheid der Vorinstanz vom 12. März 2019 sind deshalb aufzuheben.
Der Rekurs erweist sich als begründet und ist im Sinn der Erwägungen
gutzuheissen. Auf die übrigen Einwände bezüglich Art. 684 ZGB oder
der unzureichenden Erschliessung ist daher auch nicht weiter einzu-
gehen.
10.
10.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 20.13.01 des
Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung,
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die
amtlichen Kosten dem Rekursgegner zu überbinden.
10.2 Der von den Rekurrenten am 15. April 2019 geleistete Kosten-
vorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.
11.
Rekurrenten und Rekursgegner stellen ein Begehren um Ersatz der
ausseramtlichen Kosten.
11.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 60/2020), Seite 25/25
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
11.2 Die Rekurrenten obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfahren
zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot,
die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund-
sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis
VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschä-
digung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Hono-
rarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 3'250.– zuzüglich
der beantragten 4% Barauslagen (Fr. 130.–); insgesamt 3'380.– (zu-
züglich Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist vom Rekursgegner zu be-
zahlen.
11.3 Da der Rekursgegner mit seinen Anträgen unterliegt, hat er von
vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung.
Sein Begehren ist deshalb abzuweisen.