# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 39bccde9-c6d9-4e65-927f-bf864f2bf905
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Entscheid Verwaltungsgericht, 20.05.2019 Baurecht. Überbauungsplan. Art. 22 f., 27 und 49 Abs. 1 BauG (sGS 731.1). Art. 1-3 und 22 Abs. 1 lit. b RPG (SR 700). Art. 47 Abs. 1 RPV. Art. 1 in Verbindung mit Anhang der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS, SR 451.12). Bestätigung der Zonenkonformität des Überbauungsplans (ÜP) und der Zweckmässigkeit der strassenmässigen Erschliessung durch das Verwaltungsgericht. Bejahung einer Gehörsverletzung, da die - im waldrechtlichen Verfahren erlassene - Rodungsbewilligung (Verfügung vom 14. Januar 2014) den direkt betroffenen Anstössern nicht zu-gestellt wurde. Diese war jedoch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren insofern als geheilt zu betrachten, als die Beschwerdeführer sich dazu im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren umfassend äussern konnten und dies auch taten. Im Weiteren legte das Verwaltungsgericht dar, der von den Beschwerdeführern angeführte Aspekt "Waldabstand" tangiere zwar in einem weitergefassten Sinn den streitigen ÜP, wenn und soweit bei der Ersatzmassnahme von Wald im Sinn des Bundesgesetzes über den Wald (SR 921.0; WaG) auszugehen wäre. Mit ihren im Beschwerdeverfahren erstmals vorgebrachten Rügen hätten die Beschwerdeführer jedoch nicht lediglich neue rechtliche Argumente im Rahmen des Streitgegenstandes vorgebracht, sondern das tatsächliche Fundament des Verfahrens insofern geändert, als sie neue Einwände gegen den Überbauungsplan geltend gemacht hätten, welche sich nicht auf den im Rekursverfahren ermittelten Sachverhalt bzw. das dort abgehandelte Tatsachenfundament beziehen und damit auch nicht eine blosse Reaktion auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid darstellen würden. Hierauf sei somit im vorliegenden Verfahren nicht einzutreten. Selbst wenn auf die Prüfung der Rüge einzutreten wäre, könnte sie nicht gutgeheissen werden: Die Verfügung vom 14. Januar 2014 sehe keine Ersatzaufforstung, sondern Ersatzmassnahmen (1000 m2 ein-heimische Gehölzstrukturen) vor. Gemäss Planungsbericht zum Überbauungsplan handle es sich dabei um Hecken, welche aus niedrigen Gehölzen bestehen würden (Wachstumshöhe
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auf 4 m beschränkt). Solche Hecken würden gemäss Art. 2 Abs. 3 WaG nicht unter den Waldbegriff fallen, weshalb Art. 14 EG-WaG in Verbindung mit Art. 58 BauG keine Anwendung finde. Sodann verneinte das Verwaltungsgericht eine übermässige Beeinträchtigung nachbarlicher Interessen durch den Überbauungsplan (Verwaltungsgericht, B 2018/150). Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde beim Bundesgericht wurde mit Urteil vom 27. April 2020 abgewiesen (Verfahren 1C_348/2019).
Entscheid vom 20. Mai 2019
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner;
Gerichtsschreiber Schmid
Verfahrensbeteiligte
A._,
Erbengemeinschaft B._, bestehend aus:
C._,
D._,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Bettina Deillon, relevanz.legal,
Teufener Strasse 11, Postfach 1733, 9001 St. Gallen,
gegen
Immobiliengesellschaft E._,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, Advokaturbüro Pfister,
Museumstrasse 35, 9000 St. Gallen,
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Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54,
9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Politische Gemeinde F._,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand
Überbauungsplan G._
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Die Immobiliengesellschaft E._ ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 1 (H._-
Strasse), 2 (I._-Strasse), 3 (I._-Strasse), 4 (I._-Strasse), 5 (H._-Strasse), 6 (K._-
Weg), 7 (K._-Weg), 8 (K._-Weg), 9 (L._-Weg) und 10 (K._-Weg). Im gleichen Areal
wie die vorerwähnten Grundstücke liegt das einem anderen Eigentümer gehörende
Grundstück Nr. 11. Die genannten Grundstücke sind gemäss Zonenplan F._ den
Wohnzonen 2a, 3 oder 3a zugeteilt. Das ganze Areal umfasst insgesamt eine Fläche
von rund 58'000 m . Es ist weitgehend mit Schul- und Institutsgebäuden sowie Sport-
und Freizeitanlagen überbaut. Lediglich das Grundstück Nr. 9 ist unüberbaut und wird
als Parkplatz genutzt.
b. Mit Beschluss vom 30. Juni 2015 leitete der Stadtrat F._ das Verfahren für den
Erlass des Überbauungsplans "G._" mit besonderen Vorschriften (besV) ein (act. G
14/8/2; nachstehend: ÜP G._). Die hiergegen während der öffentlichen Planauflage
von A._ und B._ erhobene Einsprache wies der Stadtrat mit Beschluss vom 5. Juli
2016 ab und stimmte dem ÜP G._ zu (act. G 14/8/1). Den gegen diesen Beschluss
von A._ und B._ - beide vertreten durch Dr. Bettina Deillon, St. Gallen - erhobenen
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Rekurs wies das Baudepartement des Kantons St. Gallen, nachdem es mit den
Beteiligten am 24. August 2017 einen Augenschein an Ort durchgeführt hatte, mit
Entscheid vom 7. Juni 2018 ab, soweit es darauf eintrat (act. G 2).
B.
a. Gegen diesen Entscheid erhob Rechtsanwältin Deillon für A._ und B._, bestehend
aus C._ und D._, mit Eingabe vom 21. Juni 2018 Beschwerde (act. G 1). In der
Beschwerdeergänzung vom 6. September 2018 stellte sie die Anträge, der Entscheid
sowie der mit Beschluss vom 5. Juli 2016 erlassene ÜP G._ seien aufzuheben (Ziff. 1
und 2), unter Kosten- und Entschädigungsfolge (Ziff. 3; act. G 1).
b. In der Vernehmlassung vom 27. September 2018 beantragte die Vorinstanz
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen
Entscheid (act. G 13). Gleichzeitig reichte sie eine Kopie der Verfügung vom 5. Juli
2018 ein, mit welcher das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) den
ÜP G._ genehmigt hatte (act. G 15). Die Beschwerdebeteiligte beantragte in ihrer
Vernehmlassung vom 8. Oktober 2018 Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung
verwies sie auf den angefochtenen Entscheid sowie ihre Ausführungen in der
Rekursvernehmlassung vom 15. November 2016 und nahm zu den Vorbringen in der
Beschwerde Stellung (act. G 17). Die durch Rechtsanwalt lic. iur Urs Pfister, St. Gallen,
vertretene Beschwerdegegnerin stellte in der Vernehmlassung vom 22. Oktober 2018
das Rechtsbegehren, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (act. G 18).
c. Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführer nahm zu den Vernehmlassungen mit
Eingabe vom 19. November 2018 Stellung und bestätigte ihre Rechtsbegehren (act. G
23). Hierzu äusserte sich der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin mit Eingabe
vom 7. Dezember 2018 mit dem Antrag, die Eingabe vom 19. November 2018 sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; im Übrigen bestätigte er seine früher
gestellten Anträge (act. G 26). In der Folge reichten die Beschwerdeführer und die
Beschwerdegegnerin weitere Eingaben vom 18. Dezember 2018 und 7. Januar 2019
ein (act. G 29 und 33).
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d. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit für den Entscheid

## Considerations

notwendig, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführer sind als Adressaten des angefochtenen Entscheids und Eigentümer
von an das Überbauungsplangebiet angrenzenden Grundstücken zur Anfechtung des
Rekursentscheids legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die
Beschwerde vom 21. Juni 2018 (act. G 1) entspricht in Verbindung mit der
Beschwerdeergänzung vom 6. September 2018 (act. G 8) zeitlich, formal und inhaltlich
den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist, soweit in den nachstehenden Erwägungen
keine Eintretenseinschränkung erfolgt, einzutreten.
Nach Art. 174 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; PBG), in Kraft seit 1.
Oktober 2017, wird auf Nutzungspläne, die bei Vollzugsbeginn dieses Erlasses nach
Art. 29 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz,
BauG; in Kraft gewesen bis 30. September 2017) bereits öffentlich aufgelegen haben,
das bisherige Recht angewendet. Der ablehnende Entscheid der Baubehörde datiert
vom 5. Juli 2016, weshalb vorliegend das BauG zur Anwendung kommt.
2. Die Beschwerdegegnerin hält fest, dass die Beschwerdeführer neue Gründe gegen
den angefochtenen Erlass und den ÜP G._ vorbringen würden, die nicht Gegenstand
des bisherigen Verfahrens gewesen seien, indem sie nunmehr die Unzulässigkeit der
gesamten für die Rodungsbewilligung vorgesehenen Ersatzpflanzung im Baubereich K
rügen würden, wohingegen ihre Anträge im Rekursverfahren sich nicht darauf bezogen
hätten (act. G 18 S. 13 unten). Art. 61 Abs. 3 VRP regelt das sogenannte Novenverbot.
Dieses besagt, dass im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht grundsätzlich keine
neuen Begehren gestellt werden können (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, 2. Aufl 2003, Rz. 919). Ausdruck des Novenverbots ist, dass das
Verwaltungsgericht Tatsachen, die nach Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens
eingetreten sind (echte Noven), grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt (Cavelti/Vögeli,
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a.a.O., Rz. 642). Demgegenüber dürfen neue Tatsachen, die sich vor Abschluss des
vorinstanzlichen Verfahrens verwirklicht haben, die der Vorinstanz aber nicht bekannt
waren oder von ihr nicht berücksichtigt wurden (unechte Noven), im Verfahren vor
Verwaltungsgericht vorgebracht werden und sind zu würdigen (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 643). Eine Schranke bei der Berücksichtigung unechter Noven besteht dann, wenn
der dem vorinstanzlichen Entscheid zugrundeliegende Sachverhalt nicht ergänzt oder
neu gewürdigt wird, sondern wenn dem Rechtsbegehren ein neues tatsächliches
Fundament unterstellt wird. Eine solche Änderung des Klagefundaments ist nach der
Praxis gestützt auf Art. 61 Abs. 3 VRP nicht zulässig. Eine Einschränkung ergibt sich
aber aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, EMRK).
Soweit die Vorinstanz des Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, garantiert
Art. 6 Ziff. 1 EMRK in ihrem Anwendungsbereich eine richterliche Überprüfung mit
voller Kognition. Eine solche steht dem Verwaltungsgericht grundsätzlich zu (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 645 mit Hinweis). Soweit die Beschwerdeführer in der
Beschwerdebegründung ihren Standpunkt, wonach die vom Baubereich F verursachte
Dauerbeschattung (Ersatzpflanzung) zu einer übermässigen Beeinträchtigung
nachbarlicher Interessen führe (act. G 8 S. 10-12) mit weiteren, sich aus dem ÜP G._
ergebenden Argumenten untermauern und ihre Argumentation im Wesentlichen eine
Reaktion auf die Darlegungen im angefochtenen Entscheid darstellt, sind die
Vorbringen zu berücksichtigen (vgl. dazu nachstehende E. 6.3).
3. Formelle Fragen des Rekursverfahrens
3.1. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet der angefochtene
Rekursentscheid vom 7. Juni 2018, mit welchem der Beschluss der
Beschwerdebeteiligten vom 5. Juli 2016 (Zustimmung zum ÜP G._ und Abweisung der
Einsprachen; act. G 14/8/1) bestätigt worden war. Unbestritten blieb die (zutreffende)
Feststellung im angefochtenen Entscheid, dass die im Einspracheverfahren gestellten
Anträge im Rekursverfahren mit einem neuen tatsächlichen Fundament (Klagegrund)
begründet werden durften (act. G 2 S. 7 E. 1.3.1). Hiervon ist nachstehend auszugehen.
3.2. Nach Art. 45 Abs. 1 VRP setzt die Rechtsmittellegitimation ein eigenes
schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Aktes
voraus. Die Rechtsmittelbefugnis ist nicht nur zu bejahen, wenn die betroffene Person
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rechtlich geschützte Interessen geltend macht, sondern auch dann, wenn eine
Verfügung oder ein Entscheid sie in ihrer tatsächlichen Interessenstellung mehr berührt
als einen beliebigen Dritten oder die Allgemeinheit. Die Beeinträchtigung ihrer
Interessen muss insofern objektivierbar sein, als die Beschwerdeführerin in einer
besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen muss. Das
Rechtsschutzinteresse muss einen praktischen Nutzen beinhalten, d.h. eine
erfolgreiche Beschwerde muss zur Abwendung materieller, ideeller oder sonstiger
Nachteile führen, die der angefochtene Akt mit sich bringen würde. Der Zugang zum
Rekursverfahren wird also durch den Nachweis eines aktuellen materiellen oder
ideellen Nachteils eröffnet. Das Anfechtungsinteresse muss zudem aktuell sein. Verfügt
der Beschwerdeführer über eine (insbesondere räumliche) Beziehungsnähe zur
Streitsache, kann er die Überprüfung eines Überbauungsplans im Licht all jener
Rechtssätze verlangen, die sich rechtlich oder tatsächlich auf seine Stellung auswirken
in dem Sinn, dass ihm im Fall des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht (vgl.
GVP 2006 Nr. 77 E. 1; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 389 ff.; BGE 139 II 499 E. 2.2, 141 II
50 E. 2.1).
Die Beschwerdegegnerin bestätigt im vorliegenden Verfahren ihren im vorinstanzlichen
Verfahren eingenommenen Standpunkt, wonach sich die besondere Betroffenheit der
Beschwerdeführer auf die Baubereiche D und F sowie Teile der Parzelle Nr. 9
(Baubereich K) beschränke (act. G 18 S. 4 f.). Die Vorinstanz hatte im angefochtenen
Entscheid ausgeführt, mit ihren Anträgen zu den Baubereichen A, M, E und C
verlangten die Beschwerdeführer eine Überbauung nach Regelbauweise. Die
Dimensionen der Gebäude in diesen Baubereichen wirkten sich zwar aufgrund der
erheblichen Distanz zu den Grundstücken der Beschwerdeführer nicht unmittelbar aus.
Allerdings hätte eine Reduktion der Gebäudedimensionen eine weniger starke
Ausnützung des Plangebiets zur Folge und würde zu geringeren Immissionen auf die
Grundstücke der Beschwerdeführer führen. Auch seien sie befugt, die Recht- und
Zweckmässigkeit aller Festlegungen im Überbauungsplan zu rügen, weil bei einer
Gutheissung der ganze Überbauungsplan aufzuheben wäre (act. G 2 S. 8). Diese
Ausführungen erweisen sich als nachvollziehbar und überzeugend begründet, weshalb
die Vorinstanz - entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin (act. G 18 S. 4 f.
und 9 f.) - die Legitimation der Beschwerdeführer zur Anfechtung der
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Sonderbauvorschriften zu Recht auch hinsichtlich der Baubereiche A, M, E und C
bejahte.
3.3. Eine ausdehnende Änderung eines Antrags ist grundsätzlich nur innerhalb der
Rekursfrist bzw. der zur Antragstellung angesetzten Nachfrist zulässig (GVP 2015 Nr.
67 E. 3). Auch die Sachverhaltsdarstellung hat im Rekursverfahren im Rahmen der
Rekurseingabe zu erfolgen. Nach Ablauf der Rekursfrist oder einer allfälligen
Rekursergänzungsfrist kann der Sachverhalt von den Beteiligten nur noch ergänzt
werden, wenn die Voraussetzungen für eine nachträgliche Eingabe gegeben sind
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 610). Einwände sind spätestens anlässlich des die
Sachverhaltsermittlung grundsätzlich abschliessenden Rekursaugenscheins
vorzubringen (BGer 1C_643/2015 vom 3. August 2016 E. 2.2.3). Die Vorinstanz hielt im
angefochtenen Entscheid - entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin (act. G
18 S. 6) - zutreffend fest, dass auf die von den Beschwerdeführern anlässlich des
Rekursaugenscheins erstmals vorgebrachten Einwände (Unzweckmässigkeit/
Rechtswidrigkeit des Zonenplans, weil ein Internat keinen Bezug zur
Zweckbestimmung einer Wohnzone habe; materielle Zonenplanänderung durch den
Überbauungsplan; Verletzung der Koordinationspflicht) einzutreten und sie für die
Rekursprüfung zu berücksichtigen seien (act. G 2 S. 10). Ihre diesbezüglichen
materiellen Ausführungen im angefochtenen Entscheid bilden dementsprechend auch
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens.
4.
4.1. Nach Art. 22 Abs. 1 des Baugesetzes (BauG; sGS 731.1) kann der
Überbauungsplan für ein engeres, bestimmt umgrenztes Gebiet, wie für ein Quartier,
die Erschliessung und die besondere Bauweise ordnen (GVP 1995 Nr. 93 S. 214; GVP
2003 Nr. 19 S. 73). Ein Überbauungsplan mit besV, wie er vorliegend zur Diskussion
steht, regelt die besondere Bauweise, vor allem hinsichtlich der Baumasse und der
Ausnützungsziffer. Dabei kann unter Beibehaltung der Zweckbestimmung der Zone von
den allgemeinen Zonenvorschriften abgewichen werden (Art. 23 lit. b BauG). Die
Behörde hat sich bei der Überbauungsplanung an die Ziele und Planungsgrundsätze
nach Art. 75 BV sowie Art. 1 und 3 des Raumplanungsgesetzes (SR 700, RPG) zu
halten (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 153). Zu den
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massgebenden Planungsgrundsätzen gehören namentlich der Landschafts- und
Umweltschutz, die Siedlungsgestaltung und -begrenzung, die Förderung und der
Schutz der Wirtschaft sowie sozialer und kultureller Werte (Art. 1 Abs. 2 und Art. 3
RPG; VerwGE B 2014/194 vom 28. Juni 2016 E. 2.1; www.gerichte.sg.ch).
Der zum Erlass von Sondernutzungsplänen zuständigen Gemeindebehörde kommt ein
Entscheidungsspielraum zu (vgl. Art. 3 Abs. 2 BauG). Die Ausübung des Ermessens hat
gestützt auf allgemeine Rechtsprinzipien zweckmässig und angemessen zu erfolgen
(Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003,
Rz. 740). Nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG) gewährleistet das kantonale Recht die volle
Überprüfung von Nutzungsplänen durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. Der
Anspruch umfasst neben der Rechts- und Sachverhaltskontrolle auch die
Ermessensüberprüfung (BGE 127 II 242; BGE 118 Ib 397). Diese Funktion ist im
kantonalen Recht dem Rekursverfahren vor dem Baudepartement zugedacht (Art. 46
Abs. 1 VRP). Liegt ein Entscheid noch innerhalb des Ermessensspielraums bzw.
wurden die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung
beachtet, ist noch keine Rechtsverletzung gegeben, selbst wenn das Ermessen
unzweckmässig gehandhabt wurde. Anders verhält es sich bei einem qualifizierten
Ermessensfehler, wenn die Verwaltungsbehörde das Ermessen missbraucht bzw. über-
oder unterschritten hat. Dies ist der Fall, wenn Ermessen ausgeübt wird, wo der
Rechtssatz keines einräumt bzw. wo die Behörde auf die Ermessensausübung
verzichtet, obschon ihr eine solche Betätigung aufgetragen ist. Beim
Ermessensmissbrauch hält sich die Behörde formell zwar an den
Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz einräumt, der Entscheid ist aber nicht
bloss unzweckmässig oder unangemessen, sondern schlicht unhaltbar; er steht im
Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zu Sinn und Zweck des Gesetzes (Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 740).
4.2. Gemäss Art. 2 besV beinhaltet der ÜP G._ insbesondere die Festlegung der
bebaubaren und freizuhaltenden Bereiche sowie die Bauweise in den Baubereichen,
die Sicherstellung der hinreichenden Erschliessung des Plangebiets und die Festlegung
des Umgangs mit dem Baumbestand und den Gehölzgruppen (act. G 14/8/4). Im
Vergleich zur Bauordnung der Beschwerdebeteiligten vom 29. August 2000/15.
November 2005 (BO) weicht der ÜP G._ bei der Geschosszahl, der Gebäudehöhe, der
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Gebäudelänge und bei der Gebäudetiefe sowie beim Grenzabstand von der
Regelbauweise ab (vgl. Übersicht im Planungsbericht zum ÜP G._ Ziff. 7.1, act. G
14/8/5). Gemäss Inventar der schützenswerten Bauten der F._ befinden sich innerhalb
des Planungsgebiets zwei Schutzobjekte, unmittelbar daran angrenzend fünf
Schutzobjekte (Villa N._ sowie I._-Strasse 84, 99, 108 und 110) und in der näheren
Umgebung weitere Schutzobjekte. Der südliche Teil des Planungsgebiets (Baubereiche
B und H) liegt im Gebiet mit besonderem Erscheinungsbild (EB) G._. Dieses ist durch
eine siedlungsgeschichtlich, typologisch und architektonisch einmalige
Villenüberbauung mit grosszügigem Parzellenzuschnitt und starker Durchgrünung
charakterisiert. Die Baubereiche B und H befinden sich sodann innerhalb eines
Baumschutzgebietes, in welchem das Fällen von Bäumen ab einem bestimmten
Stammumfang der Bewilligungspflicht unterliegt (Art. 39 Abs. 1 BO). Die
Voraussetzungen für eine Bewilligungserteilung werden in Art. 39 Abs. 2 BO geregelt.
Mit der Bewilligung kann eine Ersatzpflanzung verfügt werden (Art. 39 Abs. 3 BO).
Nach Art. 1 in Verbindung mit dem Anhang der Verordnung über das Bundesinventar
der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS, SR 451.12; kantonaler
Richtplaneintrag 22 IV) überschneidet sich das Planungsgebiet mit Gebieten mit
Erhaltungsziel A (vgl. act. G 14/17 Beilage). Art. 11 besV sieht vor, dass Bauten und
Anlagen städtebaulich und architektonisch so zu gestalten sind, dass hinsichtlich
Situierung, Massstäblichkeit, Formensprache, Materialwahl und Farbgebung eine gute
Gesamtwirkung erzielt wird. Im Baubewilligungsverfahren ist ein Material- und
Farbkonzept einzureichen. Aspekte der Denkmalpflege und des EB G._ sind zu
berücksichtigen. Bauliche Anlagen sind gemäss Art. 12 Abs. 1 besV auf die Bebauung
abzustimmen und dürfen die Qualität des Freiraums nicht beeinträchtigen. Art. 14 besV
stellt Regeln für die Bepflanzung auf.
4.3. In der Stellungnahme vom 26. Februar 2017 legte das Amt für Raumentwicklung
und Geoinformation (AREG) unter anderem dar, dass die Abweichungen des ÜP G._
von der Regelbauweise formell möglich seien. Hinsichtlich der Frage der durch die
Abweichungen bewirkten Beeinträchtigung von nachbarlichen Interessen kam es zum
Schluss, die durch die Erschliessung via M._-Strasse, die Garagenzufahrt, den
Kehrichtsammelplatz oder auch die (kleinräumige) Verlegung des L._-Wegs
verursachten Immissionen seien jedenfalls nicht grösser als im Fall einer Überbauung
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nach Regelbauweise. In den Baubereichen A, B, E, F und M werde gegenüber der
Grundnutzung ein zusätzliches Geschoss zugelassen. Gemäss Planungsbericht
vergrössere sich dabei die Gebäudehöhe - trotz Mehrgeschoss - lediglich um maximal
1.5 m (Ausnahme Baubereich A: 5 m). Demgegenüber seien in den Baubereichen G, I
und H im Vergleich zur Regelbauweise Gebäude mit erheblich reduzierter Höhe
vorgeschrieben (Reduktion um ein Vollgeschoss in den Baubereichen G und I;
Reduktion um zwei Vollgeschosse im Baubereich H). Zudem seien die Abstände zu den
wegen ihrer Höhenregelung beanstandeten Baubereichen weit grösser, als es die
Bauordnung vorschreibe. In der Summe sei keine übermässige Beeinträchtigung
nachbarlicher Interessen erkennbar. Durch die Bestimmungen des ÜP G._ betreffend
Hecken und Baumgruppen ergebe sich keine stärkere Beeinträchtigung als im Fall
einer Überbauung und Bepflanzung (vgl. Art. 98 EG zum ZGB) nach Regelbauweise.
Die zulässige Überbauungsdichte sei - verglichen mit anderen städtischen Arealen in
der dreigeschossigen Wohnzone - immer noch sehr bescheiden. Durch die gezielte
Anordnung der Baufelder und die Bestimmungen des ÜP G._ werde eine gute
Einbindung der Neubauten in die baulichen und freiräumlichen Strukturen des Quartiers
sichergestellt. Gegen die Festlegung der Waldabstandslinie bestünden weder fachliche
noch formelle Einwände. Mit einer Ausnützungsziffer von knapp 0.5 werde eine
vergleichsweise niedrige Bebauungsdichte erzielt, die nicht höher liege, als es in zwei-
und dreigeschossigen Wohnzonen regelkonform sei. Von einer Mehrausnützung könne
damit kaum die Rede sein. Mehrhöhen oder -längen würden durch Einschränkungen
(Lage und Fläche der Baubereiche, Freiräume usw.) wieder kompensiert. Eine
wesentliche Beeinträchtigung nachbarlicher Interessen sei nicht erkennbar. Die
Genehmigung des Überbauungsplans könne in Aussicht gestellt werden (act. G 14/17).
Gemäss Stellungnahme der kantonalen Denkmalpflege ist der Überbauungsplan mit
den Schutzobjekten und dem Gebiet mit besonderem baulichem Erscheinungsbild
vereinbar und genehmigungsfähig (act. G 14/17).
5. Zonenkonformität/materielle Zonenplanänderung
5.1. Sinn und Zweck der Wohnzone ist in erster Linie das Wohnen. Mit der Unterteilung
des Wohngebiets in verschiedene Bauklassen wird zwar die Intensität der
Wohnnutzung für ein bestimmtes Gebiet definiert, nicht aber die Nutzungsart bzw. der
Zweck der Zone. Abweichungen von der Regelbauweise sind im Rahmen eines
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Überbauungsplanes grundsätzlich möglich. Der Entscheid, ob in einem bestimmten
Gebiet Ein- und Zweifamilienhäuser oder Mehrfamilienhäuser zugelassen werden, hat
planerischen Charakter. Es liegt somit im Planungsermessen der zuständigen Behörde,
unter Beibehaltung der zugrundeliegenden Nutzungsart (ruhiges und gesundes
Wohnen) von den allgemeinen Regelbauvorschriften abzuweichen. Entsprechend
können - wenn es aufgrund der örtlichen und baulichen Situation Sinn macht - auch in
Gebieten, die grundsätzlich Ein- und Zweifamilienhäusern vorbehalten sind,
Mehrfamilienhäuser zugelassen werden. Im Vordergrund stehen dabei insbesondere
die Planungsgrundsätze nach Art. 3 Abs. 2 RPG, wonach die Landschaft zu schonen
ist, indem die Zersiedelung durch innere Verdichtung gebremst werden soll, bzw. nach
Art. 3 Abs. 3 RPG, wonach die Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu
gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen sind (VerwGE B 2015/308 vom 26.
Oktober 2017, E. 6.5.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Die Frage, unter welchen
Voraussetzungen Abweichungen von Regelbauvorschriften materiell als
Zonenplanänderung zu qualifizieren sind, kann nicht generell beantwortet werden. Sie
ist anhand der konkreten Umstände im Einzelfall zu beurteilen (vgl. VerwGE B 2015/308
a.a.O., E. 6.5.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).
Hinsichtlich des am Rekursaugenschein von den Beschwerdeführern vorgebrachten
Einwands, wonach ein internationales Institut dem Zweck der Wohnzone widerspreche,
führt der vorinstanzliche Entscheid aus, dass der streitige Überbauungsplan
hinsichtlich der Nutzungsart keine Vorschriften enthalte, weshalb die Zonenkonformität
im Baubewilligungsverfahren anhand der konkreten Bauvorhaben zu beurteilen sei (act.
G 2 S. 14). Gestützt auf eine Darlegung der Geschosszahl, der Gebäudelängen und -
tiefen, der Grenzabstände und Wegabstände (im Vergleich zur Regelbauweise) sowie
der örtlichen Verhältnisse in den Baubereichen A, M, E, B, C, F und G erachtet es die
Vorinstanz als nachvollziehbar, dass die bauliche Verdichtung vor allem im Baubereich
A erfolge. Die Mehrhöhe im Baubereich B werde durch eine Erhöhung des
Grenzabstands gegenüber dem östlich angrenzenden Grundstück von 5 m auf 7.5 m,
eine Erhöhung des Strassenabstands von 3 m auf 9 m sowie einen Gebäudeabstand
zum Baubereich H von mindestens 30 m kompensiert. Mit Blick auf die
Geschosszahlen und Gebäudehöhen der benachbarten Gebäude sei die Zulassung
einer massvoll dichteren Überbauung (als nach Regelbauweise) im Baubereich C nicht
zu beanstanden. Unter Berücksichtigung der konkreten Umstände sei aus planerischer
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Sicht auch nachvollziehbar, dass die Beschwerdebeteiligte im Baubereich F eine etwas
dichtere Überbauung zulasse. In den Baubereichen G, H und I seien die nach
Regelbauweise zulässigen Gebäudehöhen reduziert worden. Die Rüge, es liege eine
materielle Zonenplanänderung vor, sei damit unbegründet (act. G 2 S. 14-17).
5.2. Die Beschwerdeführer bestätigen im vorliegenden Verfahren ihre im
Rekursverfahren vertretene Auffassung, dass der ÜP G._ zu einer unzulässigen
materiellen Zonenplanänderung führe. Auf den in der Wohnzone W2 und W3 gelegenen
Grundstücken werde ein Internat betrieben, dem der funktionale Bezug zur Wohnzone
fehle. Mit dem Erlass des ÜP G._ werde eine bereits jetzt nicht zonenkonforme
Nutzung mit einem Überbauungsplan überlagert, der aufgrund der darin enthaltenen
erheblichen Abweichungen von den Regelbauvorschriften für sich allein betrachtet
schon eine materielle Zonenplanänderung darstelle. Die Aussage der Vorinstanz, der
ÜP G._ enthalte keine Bestimmungen hinsichtlich der künftigen Nutzungsart, sei
falsch. Vielmehr sei die künftige beabsichtigte Nutzung klar festgelegt. Die
Rekursinstanz habe zu Unrecht die Rüge der Beschwerdeführer nicht geprüft, ob die
bestehende Nutzung zonenkonform sei. Damit habe sie gegenüber den
Beschwerdeführern eine Rechtsverweigerung begangen und deren rechtliches Gehör
verletzt sowie einen rechtswidrigen Überbauungsplan bestätigt (Verletzung von Art. 23
lit. b BauG). Sie habe die massgebliche Rechtsfrage offenbar gar nicht erkannt. Liege
wie vorliegend eine bereits zonenwidrige Nutzung vor, komme eine Überlagerung mit
einem Sondernutzungsplan, der bei den Baumassen erhebliche Abweichungen von
den Regelbauvorschriften enthalte und dadurch die Rechtswidrigkeit der Nutzung
insgesamt weiter verstärke, nicht in Frage (act. G 8 S. 3-5).
Im Weiteren rügen die Beschwerdeführer, der ÜP G._ stelle wegen der Abweichungen
von der Regelbauweise in den Baubereichen A, B, C, E, F und M eine unzulässige
Zonenplanänderung dar und sei deshalb mit Art. 23 lit. b BauG nicht vereinbar. Die
Abweichungen würden flächenmässig in keiner Weise kompensiert; im Gegenteil
würden durch die 11 Baubereiche praktisch sämtliche noch vorhandenen Freiflächen
geopfert. Das Kriterium "Erhaltung von Freiflächen" sei nicht berücksichtigt worden. Ein
Überbauungsplan, der praktisch auf der ganzen Fläche erhebliche Höhen- und
Geschossigkeitsabweichungen vorsehe, ohne dies durch die Schaffung von
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zusätzlichen Freiflächen zu kompensieren, bewirke eine unzulässige
Zonenplanänderung (act. G 8 S. 9, 10).
5.3. Mit der Beschwerdegegnerin (act. G 18 S. 6) ist vorab festzuhalten, dass der ÜP
G._ keine von Art. 11 BauG abweichenden Bestimmungen enthält. Er stellt m.a.W.
keine grundeigentümerverbindlichen neuen Bauvorschriften auf, welche mit Art. 11
BauG nicht vereinbar wären, zumal diese Bestimmung auch "nicht störende
Gewerbebetriebe" in der Wohnzone zulässt. Die Art. 3-20 besV (act. G 14/8/4) regeln
keine die Zonenkonformität tangierenden Sachverhalte, und Art. 2 besV hält lediglich
fest, dass mit dem ÜP G._ die baulichen Absichten der Schule "G._" - unter
Beibehaltung des bestehenden baulichen und freiräumlichen Charakters - umgesetzt
werden sollen. Von daher könnte der ÜP G._ auch nicht eine aktuell bestehende
Zonenwidrigkeit verstärken, soweit eine solche zu bejahen wäre. Dies umso weniger,
als der ÜP G._ keine Bestimmungen enthält, welche sich auf bereits bestehende
Bauten und Anlagen auswirken. Die Beibehaltung der Zweckbestimmung der Zone (Art.
23 lit. b BauG) ist von daher nicht in Frage gestellt. Die Frage der Zonenkonformität der
aktuellen Nutzung des Gebiets durch die Schule "G._" wurde im vorinstanzlichen
Verfahren zu Recht nicht geprüft, zumal der ÜP G._ die künftige Nutzung des Gebiets
zum Gegenstand hat. Die Zonenkonformität der gegenwärtigen Nutzung, für welche
unbestritten blieb, dass aktuell der grösste Teil der Bauten für reine Wohnzwecke
(Schülerwohnräume) genutzt wird, kann dementsprechend auch nicht Gegenstand des
vorliegenden Beschwerdeverfahrens bilden. Die Frage der Zonenkonformität von
Bauten und Anlagen kann sich erst in einem konkreten Baubewilligungsverfahren
stellen, da erst dort geplante Nutzungen im Detail zur Sprache kommen.
Die Vorinstanz gelangte im angefochtenen Entscheid nach einlässlicher Darlegung der
Situation in den einzelnen Baubereichen zum Schluss, dass mit den im ÜP G._
enthaltenen Abweichungen von der Regelbauweise dort eine Verdichtung zugelassen
werde, wo sie aufgrund der bereits vorhandenen Bauten nachvollziehbar sei.
Gleichzeitig würden beachtliche Freiräume geschaffen, die auf schützenswerte
Einzelbäume und insbesondere die geschützten Einzelobjekte auf Grundstück Nr. 10
Rücksicht nähmen (act. G 2 S. 14-17). Ihr Schluss, wonach diesbezüglich eine
materielle Zonenplanänderung nicht gegeben sei, erscheint nachvollziehbar und
begründet. Ein visueller Vergleich gestützt auf den Situationsplan des ÜP G._ (act. G
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14/8/3) zeigt ein ausgewogenes Verhältnis der Baubereichs-Flächen einerseits und der
Freiflächen anderseits. Die ausgeschiedenen Baubereiche machen insgesamt einen
eher kleinen Teil der insgesamt für den ÜP G._ ausgeschiedenen Fläche aus
(Nutzungsdichte < 0.5; vgl. Planungsbericht, act. G 14/8/5 S. 17). Das im Vergleich zur
Regelbauweise grössere Bauvolumen im Baubereich A erscheint durch die Lage
unmittelbar beim Institutsgebäude gerechtfertigt. In den Baubereichen M und E
begrenzt der ÜP G._ die Gebäudehöhe auf 8.5 bzw. 10.5 m anstelle der nach
Bauordnung für dreigeschossige Bauten geltenden Gebäudehöhe von 11 m (vgl. Art.
13 BO, mit Anhang Tabelle zu Art. 13). Ein konkreter Anlass, den ÜP G._ in diesem
Punkt zu beanstanden und das Ermessen der Vorinstanzen zu korrigieren, ist nicht
ersichtlich.
6. Erschliessung/Ersatzmassnahmen für Rodung
6.1. Legt ein Sondernutzungsplan die Erschliessung (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG; Art. 49
Abs. 1 und 2 BauG) fest, muss die Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts
schon im Planverfahren geprüft werden (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 153, GVP 1995 Nr. 93
S. 217). Eine eingehendere Prüfung ist hingegen erst im Baubewilligungsverfahren
vorzunehmen und auch ein allfälliges Strassenplanverfahren kann noch im Rahmen der
Baugesuchsprüfung durchgeführt werden (VerwGE B 2014/194 a.a.O. E. 3.3.2 mit
Hinweis auf VerwGE B 2004/67 vom 25. Oktober 2004, E. 7b). Gemäss Art. 4 Abs. 1
besV ist die Erschliessung des Plangebiets ab den öffentlichen Erschliessungsflächen
über die im Plan bezeichneten Erschliessungselemente sicherzustellen. Zu- und
Wegfahrten sowie Zu- und Wegfahrten der Tiefgaragen sind nur an den im Plan
bezeichneten Stellen zulässig. Gemäss Art. 4 Abs. 2 besV ist zwischen den im Plan
bezeichneten Richtungspfeilen eine private unterirdische Erschliessung des
Plangebiets zulässig. Es ist nur eine Zu- und Wegfahrt an der I._-Strasse gestattet. Als
Alternative oder Ergänzung dazu kann laut Art. 4 Abs. 3 besV entlang der entsprechend
bezeichneten Richtungspfeile eine private oberirdische Erschliessung bis zum
Wendeplatz angeordnet werden. Gemäss Art. 4 Abs. 4 ist eine öffentliche Durchfahrt
zwischen I._-Strasse und M._-Strasse nicht zulässig. An den bezeichneten Stellen ist
laut Art. 4 Abs. 5 besV ein Wendeplatz für einen 8 m Lastwagen zu erstellen. Der
Wendeplatz hat auch der zentralen Anlieferung für das Institut zu genügen. Die
Notzufahrt ist gemäss Art. 4 Abs. 6 besV ab den öffentlichen Erschliessungsflächen
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sicherzustellen und im Baubewilligungsverfahren nachzuweisen (act. G 14/8/4; vgl.
dazu auch Planungsbericht Ziff. 5.3 S. 15 f., act. G 14/8/5).
6.2. Bezüglich des Einwands der Beschwerdeführer, wonach die Erschliessung des
Baubereichs K (Grundstück Nr. 9) des ÜP G._ ohne den Überbauungsplan Sporthalle
"G._" (ÜP Sporthalle) nicht realisiert werden könne und die beiden Überbauungspläne
hätten koordiniert werden müssen, hielt die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid
fest, dass das Erschliessungskonzept die Erschliessung von Süden über die I._-
Strasse oder von Norden über die M._-Strasse zulasse. Beide Varianten seien vom
Tiefbauamt im Amtsbericht vom 11. Januar 2017 (act. G 14/17 Beilage) als zureichend
und technisch realisierbar beurteilt worden. Anlässlich des Rekursaugenscheins (vgl.
act. G 14/28-30) habe sich gezeigt, dass die H._-Strasse für eine zureichende
Erschliessung erheblich ausgebaut werden müsste. Demgegenüber würden die I._-
und die M._-Strasse eine genügende Fahrbahnbreite sowie ein zusätzliches Trottoir
aufweisen. Entgegen den Ausführungen im Planungsbericht enthalte der
Überbauungsplan keine Vorschrift, wonach die Erschliessung der Parzelle Nr. 9 einzig
ab der M._-Strasse zulässig sei. Der Baubereich K könne gemäss den Festlegungen
des Überbauungsplans vielmehr auch über die unterirdische Zufahrt ab der I._-
Strasse erschlossen werden. Der Einwand der Beschwerdeführer, die Erschliessung
des Baubereichs K hänge vom ÜP Sporthalle ab, weshalb eine Koordinationspflicht
bestanden hätte, sei somit unbegründet (act. G 2 S. 18 f.).
Die Beschwerdeführer halten hierzu fest, auf planerischer Stufe (Art. 3 Abs. 1 besV) sei
die Art und Weise, wie die Parzelle Nr. 9 (Baubereich K) strassenmässig erschlossen
werden solle, eindeutig festgelegt: von Norden her, ab der M._-Strasse. Dies komme
auch im Planungsbericht zum Ausdruck (act. G 14/8/5 Ziff. 5.3 und 6.2). Die
Schlussfolgerung der Vorinstanz, der Baubereich K könne auch über die unterirdische
Zufahrt ab der I._-Strasse erschlossen werden, sei aktenwidrig und beruhe auf einem
nicht abgeklärten Sachverhalt. Sie setze damit ihr Ermessen an Stelle desjenigen der
Planungsbehörde und verletze damit Art. 3 Abs. 2 BauG (act. G 8 S. 5 f.). Die
Erschliessung des Baubereichs K sei direkt davon abhängig, dass der ÜP Sporthalle
genehmigt werde, weil nur so der Anschluss an das öffentliche Strassennetz gesichert
sei. Aufgrund der gegenseitigen inhaltlichen Abhängigkeiten bestehe offensichtlicher
Koordinationsbedarf. Indem die Vorinstanz dies verkenne, habe sie Art. 25a RPG und
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das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer verletzt. Dies habe zudem zur Folge, dass
die Auswirkungen der südseitig der Grundstücke der Beschwerdeführer vorgesehenen
Erschliessung nicht geklärt worden seien; dies stelle eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1
VRP dar (act. G 8 S. 7-9).
6.3.
6.3.1. Die Beschwerdebeteiligte stimmte dem ÜP Sporthalle mit Beschluss vom 22.
Oktober 2013 zu. Für die darin vorgesehene Freifläche zur Sicherstellung der
Erschliessung von Grundstück Nr. 9 erteilte das Kantonsforstamt am 14. Januar 2014
die erforderliche Rodungsbewilligung. Hierauf wurde der ÜP Sporthalle von der
Vorinstanz (AREG) am 3. Februar 2014 genehmigt. Im Gesamtentscheid vom 30. April
2014 wurden den Verfahrensbeteiligen die Genehmigung und die Rodungsbewilligung
eröffnet. Dieser wurde im Rekursverfahren von der Regierung vom 8. Dezember 2015
bestätigt. Mit Entscheid B 2016/8 vom 22. November 2017 wies das
Verwaltungsgericht die hiergegen erhobene Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat;
der Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. In diesem Entscheid wurde die
Zweckmässigkeit einer strassenmässigen Erschliessung der Parzelle Nr. 9 über die
M._-Strasse mit Anschluss an die Sporthalle und den Parkplatz auf Parzelle Nr. 8
explizit bejaht (VerwGE B 2016/8 a.a.O. E. 4.1).
Die Beschwerdebeteiligte begründet die Aufteilung des Gesamtprojekts in zwei
Überbauungspläne damit, dass ein zeitlich dringenderes Projekt in einem kleineren
Bereich des Geländes mit dem ÜP Sporthalle vorgezogen und im anderen Teil des
Areals (Parzelle Nr. 9), dessen spätere Nutzung (Schulbetrieb oder Wohnüberbauung)
zur Zeit noch offen sei, eine spezielle Regelung (Ausscheidung als Baubereich K)
getroffen worden sei. Auf einer derart grossen Fläche sei ein etappenweises Vorgehen
mit verschiedenen, aufeinander abgestimmten Sondernutzungsplänen grundsätzlich
zulässig und zweckmässig (act. G 17 S. 2). Diesen Standpunkt bestätigte das
Verwaltungsgericht im Entscheid B 2016/8 a.a.O. (E. 4.4 zweiter Absatz) hinsichtlich
der dort streitigen Punkte. Auf die Frage, ob der Baubereich K - im Sinn des im
angefochtenen Entscheid vertretenen Standpunktes der Vorinstanz - auch über die
unterirdische Zufahrt ab der I._-Strasse erschlossen werden könnte, braucht im
vorliegenden Verfahren insofern nicht weiter eingegangen zu werden, als der
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vorinstanzliche Entscheid mit der Rekursabweisung den Beschluss der
Beschwerdebeteiligten und damit den ÜP G._ uneingeschränkt - d.h. ohne
Abänderungen im Entscheiddispositiv - bestätigte. Damit bleibt es bei der im ÜP G._
planerisch festgelegten "Erschliessung Parz. Nr. 9" bzw. bei der Regelung von Art. 3
Abs. 1 besV. Diese steht im Einklang mit den erwähnten Feststellungen in VerwGE B
2016/8, weshalb im Ergebnis die Koordination inhaltlich gewährleistet ist. Von daher
erweist sich die Rüge der Beschwerdeführer betreffend Verletzung der
Koordinationspflicht mit dem (rechtskräftig genehmigten) ÜP Sporthalle als nicht
begründet.
6.3.2. Die vorerwähnte Verfügung vom 14. Januar 2014 statuiert das Dahinfallen der
Rodungsbewilligung für den Fall, dass die Rodung bis Ende 2016 noch nicht
ausgeführt ist (act. G 24/2 S. 5). Die Beschwerdeführer erachten daher eine
wesentliche Grundlage der Genehmigung vom 3. Februar 2014 als nicht mehr
gegeben. Der im ÜP Sporthalle für die Erschliessung ausgeschiedene Freihaltebereich
gelte seit Anfang 2017 wieder als Wald und stehe daher zum Bau einer
Erschliessungsstrasse zum Grundstück Nr. 9 nicht zur Verfügung. Damit entfalle die
Umsetzbarkeit des ÜP Sporthalle. Im Weiteren bewirke der unmittelbar entlang der
südlichen Grenze der Grundstücke der Beschwerdeführer planerisch festgelegte
Bereich zur Pflanzung eines 4 m hohen Lebhags durch die zu erwartende Beschattung
eine Belastung. Diese sei umso augenfälliger, als die als Ersatzaufforstung gedachte
Bepflanzung den von Art. 14 des Einführungsgesetzes zur eidgenössischen
Waldgesetzgebung (EG-WaG, sGS 651.1) i.V.m. Art. 91 Abs. 1 lit. c PBG
vorgeschriebenen Waldabstand von 15 m gegenüber den Wohnhäusern der
Beschwerdeführer nicht einhalte. In das Verfahren betreffend Rodungsgesuch/
Ersatzmassnahmen auf Grundstück Nr. 9 seien die Anstösser nicht einbezogen
worden. Diese krasse Gehörsverletzung sei im Beschwerdeverfahren nicht heilbar (act.
G 23 S. 3).
6.3.3. In dem im Zusammenhang mit dem ÜP Sporthalle im Amtsblatt publizierten
Rodungsgesuch (act. G 24/5) waren die Art und die Realisierung der
Ersatzmassnahmen festgehalten worden. Unbestritten blieb, dass die
Beschwerdeführer zu einer Informationsveranstaltung betreffend den ÜP Sporthalle
vom 24. Januar 2013 eingeladen worden waren (vgl. act. G 26 S. 5 unten). Sie hatten in
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der Folge gegen den öffentlich aufgelegten ÜP Sporthalle und die darin vorgesehene
Rodung - im raumplanungsrechtlichen Verfahren - zwar keine Einsprache erhoben.
Dies stellte indes keinen Anlass dar, ihnen die - im waldrechtlichen Verfahren erlassene
- Rodungsbewilligung (Verfügung vom 14. Januar 2014) als direkt betroffene Anstösser
nicht zuzustellen. Eine Gehörsverletzung ist von daher zu bejahen. Diese ist jedoch im
vorliegenden Verfahren insofern als geheilt zu betrachten, als die Beschwerdeführer
sich dazu im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren umfassend äussern konnten und
dies auch taten. Das Verwaltungsgericht verfügt über volle Kognition (vgl. vorstehende
E. 2). In der nachträglichen Heilung der Gehörsverletzung ist somit keine
Rechtswidrigkeit zu erblicken. Eine Rückweisung zur Gehörseinräumung würde
lediglich zu einem formalistischen Leerlauf führen (vgl. VerwGE B 2012/102 vom 21.
August 2013, E. 3.2.2, www.gerichte.sg.ch). Dies umso mehr, als die Verfügung vom
14. Januar 2014 für die planerische Festlegung der Ersatzmassnahmen auf Parzelle Nr.
9 auf den hier streitigen Sondernutzungsplan "Masterplanung G._" verwies (act. G
24/2 S. 5 Ziff. 5). Die Gehörsverletzung wird indessen bei der Kostenverlegung zu
berücksichtigen sein.
6.3.4. Der von den Beschwerdeführern im Weiteren angeführte Aspekt "Waldabstand"
tangiert zwar in einem weitergefassten Sinn den streitigen ÜP G._, wenn und soweit
bei der Ersatzmassnahme von Wald im Sinn des Bundesgesetzes über den Wald (SR
921.0; WaG) auszugehen wäre. Mit ihren im Beschwerdeverfahren in der Eingabe vom
19. November 2018 erstmals vorgebrachten Rügen trugen sie jedoch nicht lediglich
neue rechtliche Argumente im Rahmen des Streitgegenstandes vor (vgl. dazu vorne E.
2). Vielmehr änderten sie das tatsächliche Fundament des Verfahrens insofern, als sie
neue Einwände gegen den ÜP G._ geltend machten, welche sich nicht auf den im
Rekursverfahren ermittelten Sachverhalt bzw. das dort abgehandelte
Tatsachenfundament beziehen und damit auch nicht eine blosse Reaktion auf die
Ausführungen im angefochtenen Entscheid darstellen. Hierauf ist somit im vorliegenden
Verfahren nicht einzutreten (vgl. VerwGE B 2015/20 vom 23. August 2016, E. 1.2 mit
Hinweisen; www.gerichte.sg.ch). Selbst wenn entgegen den vorstehenden
Ausführungen auf die Prüfung der erwähnten Rüge einzutreten wäre, könnte sie nicht
gutgeheissen werden: Entgegen der von den Beschwerdeführern verwendeten
Bezeichnung (act. G 23 S. 3 unten) sieht die Verfügung vom 14. Januar 2014 keine
Ersatzaufforstung, sondern Ersatzmassnahmen (1000 m einheimische 2
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Gehölzstrukturen) vor (act. G 24/2 S. 5 Ziff. 5). Gemäss Planungsbericht zum ÜP G._
(act. G 14/8/5 S. 17) handelt es sich dabei um Hecken, welche aus niedrigen Gehölzen
bestehen (Wachstumshöhe auf 4 m beschränkt). Solche Hecken fallen gemäss Art. 2
Abs. 3 WaG nicht unter den Waldbegriff, weshalb Art. 14 EG-WaG in Verbindung mit
Art. 58 BauG keine Anwendung findet.
6.3.5. Nach Art. 5 Abs. 5 WaG sind Rodungsbewilligungen zu befristen. Die bis Ende
2016 befristete (act. G 24/2 S. 5 Ziff. 10) Rodungsbewilligung erwuchs - mit dem
Entscheid B 2016/8 des Verwaltungsgerichts - ca. Mitte Januar 2018 in Rechtskraft.
Die Frist für die Rodungsbewilligung war somit während noch laufendem
Rechtsmittelverfahren abgelaufen. Die Beschwerdegegnerin hatte wegen des
laufenden Rechtsmittelverfahrens gar keine Möglichkeit, von der Rodungsbewilligung
innert der in der Verfügung angesetzten Frist Gebrauch zu machen. Schon aus diesem
Grund konnte der Ablauf der Frist nicht das Dahinfallen des (damals noch nicht
rechtskräftig beurteilten) planungsrechtlichen Gesamtentscheides bewirken. Die
Rodungsbewilligung konnte sodann auch nach Eintritt der Rechtskraft des VerwGE B
2016/8 nicht zufolge Fristablaufs dahinfallen, da die Frist wie erwähnt schon lange
vorher abgelaufen war. Bei der Frist nach Art. 5 Abs. 5 WaG handelt es sich zudem
nicht um eine gesetzliche Frist, deren Ablauf das Dahinfallen der Bewilligung zur Folge
hat, sondern um eine von der zuständigen Behörde im Rahmen ihres Ermessens
anzusetzende Frist. Auf Gesuch des Rechtsvertreters der Beschwerdegegnerin vom
15. Mai 2018 erneuerte das Kantonsforstamt die Frist für die Rodungsbewilligung mit
Verfügung 18. Juni 2018 und setzte sie bis Ende 2021 an; die Frist für die Ausführung
des Rodungsersatzes setzte sie auf Ende 2022 fest (act. G 27/30). Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer (act. G 29) wurde somit mit Verfügung vom 18. Juni
2018 (act. G 27/30) keine neue Rodungsbewilligung erteilt. Durch die Nichtzustellung
der Verfügung an die Beschwerdeführer wurde indes auch hier wieder das rechtliche
Gehör verletzt. Das in E. 6.3.3 Ausgeführte gilt dementsprechend sinngemäss.
7. Beeinträchtigung nachbarlicher Interessen durch den ÜP G._
7.1. Art. 47 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV) verpflichtet die
Behörden, welche einen Nutzungsplan erlassen oder ändern, der kantonalen
Genehmigungsbehörde unter anderem darüber Bericht zu erstatten, wie der
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Nutzungsplan der Umweltschutzgesetzgebung Rechnung trägt. Die Intensität der
Prüfung hängt vom Detaillierungsgrad des Plans ab: Erfolgt die Planfestsetzung mit
Blick auf ein konkretes und bereits detailliert ausgearbeitetes Projekt, muss die
Behörde schon in diesem Stadium prüfen, ob das Projekt in Übereinstimmung mit den
bundesrechtlichen Anforderungen an den Umweltschutz realisiert werden kann. In den
übrigen Fällen muss sie sich zumindest vergewissern, dass eine Zonenentwicklung in
Übereinstimmung mit diesen Anforderungen möglich ist, gegebenenfalls mittels
Vorkehrungen, welche hernach im Baubewilligungsverfahren festzulegen sind (VerwGE
B 2015/31 vom 25. Mai 2016, E. 5.1 mit Hinweisen).
Eine Mehrausnützung durch das Abweichen von den allgemeinen Zonenvorschriften
darf nach Art. 27 BauG im überbauungsplan gewährt werden, wenn ein besseres
Projekt als nach zonengemässer Überbauung verwirklicht wird, die Grösse des
Grundstücks dies rechtfertigt und die Interessen von Nachbarn nicht erheblich
beeinträchtigen werden (VerwGE B 2015/31 a.a.O., E. 6.1 mit Hinweisen).
7.2. Unter Verweis auf den Planungsbericht (act. G 14/8/5 S. 7 ff. und 24 ff.) sowie die
Berichte des AREG und der kantonalen Denkmalpflege (vgl. vorstehende E. 4.3) führte
die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid aus, die Beschwerdebeteiligte habe sich
bei der Abwägung zwischen dem Interesse am Erhalt der besonderen baulichen und
freiräumlichen Qualitäten und demjenigen an einer inneren Verdichtung der
Siedlungsfläche entschieden, auf eine integrale Erhaltung der Freiräume zugunsten der
Siedlungsentwicklung nach innen und eines haushälterischen Umgangs mit dem
Boden zu verzichten. Die Einhaltung der Vorgaben gemäss Art. 11 besV werde im
Rahmen des Baubewilligungsverfahrens geprüft. Auch hinsichtlich der Freiraum- und
Umgebungsgestaltung sowie der Bepflanzung stelle der Überbauungsplan erhöhte
Anforderungen (Art. 12 Abs. 1 und 14 besV). Mit dem AREG bzw. dem Kantonsforstamt
sei festzuhalten, dass die im Überbauungsplan festgelegte reduzierte
Waldabstandslinie gegenüber dem Waldrand einen Abstand von 8 m und gegenüber
der Stockgrenze von 10 m messe. Die Beschwerdebeteiligte habe alle relevanten
Interessen berücksichtigt. Die Festlegungen des Überbauungsplans lägen innerhalb
des Ermessensspielraums der Planungsbehörde (act. G 2 S. 20 f.). Hinsichtlich der
Frage, ob der Überbauungsplan nachbarliche Interessen übermässig beeinträchtige,
legte die Vorinstanz dar, gemäss Planungsbericht (act. G 14/8/5 S. 11) sei der durch
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den Mehrverkehr entstehende Lärm rechtlich nicht relevant. Nach den Feststellungen
der Beschwerdebeteiligten diene die geplante Tiefgaragenein- und -ausfahrt westlich
des L._-Wegs zwischen den Baubereichen D und L sowie der dort ausgeschiedene
Bereich für oberirdische Parkplätze, wie bisher, den Bedürfnissen des Instituts und
habe im Vergleich zu heutigen Situation keinen nennenswerten Mehrverkehr zur Folge.
Diese Anlagen befänden sich rund 40 m vom Wohnhaus M._-Strasse entfernt. Es
lägen keine konkreten Projekte für die Überbauung des Gebiets vor. Unter diesen
Umständen seien an den Planungsbericht betreffend Luft- und Lärmbelastung nicht
allzu hohe Anforderungen zu stellen; er genüge den in Art. 47 Abs. 1 RPV gestellten
Anforderungen. Im Weiteren seien die von den Beschwerdeführern in der
Stellungnahme vom 28. September 2017 (act. G 14/32) vorgebrachten Mängel der
Schattenstudie (Beschattung der Grundstücke der Beschwerdeführer durch eine
Überbauung des Grundstücks nach Regelbauweise sowie gemäss den Festlegungen
im Baubereich F) durch die Beschwerdegegnerin mit Eingabe vom 10. November 2017
(act. G 14/38) behoben worden. Die Schattenstudien zeigten, dass von einem gemäss
Überbauungsplan zulässigen Gebäude im Baubereich F für die Liegenschaften der
Beschwerdeführer keine übermässige Mehrbeschattung als bei einer Überbauung nach
Regelbauweise resultiere. Nachdem bereits der Baubereich F zu keiner übermässigen
Beschattung führe, könne aufgrund der örtlichen Verhältnisse, insbesondere der
Distanz zwischen den Grundstücken der Beschwerdeführer und den Baubereichen A
und M, eine übermässige Beeinträchtigung durch Schattenwurf ausgeschlossen
werden. Der Einwand der Beschwerdeführer sei somit unbegründet (act. G 2 S. 22-25).
7.3. Die Beschwerdeführer hielten im vorliegenden Verfahren am Einwand einer
übermässigen Beeinträchtigung nachbarlicher Interessen mit Verletzung von Art. 684
ZGB durch den ÜP G._ hinsichtlich der vorgesehenen Ersatzpflanzung (Hecken und
Baumgruppen; hellgrüne Schraffur im ÜP G._ auf dem Grundstück Nr. 9, act. G
14/8/3) und der dadurch bewirkten Beschattung (act. G 8 S. 10 f.) fest. Im Weiteren
beanstanden sie eine vom Baubereich F (Gebäudehöhe 12.2 m) verursachte
Dauerbeschattung vor allem im Winterhalbjahr und eine ungenügende Abklärung dieser
Gegebenheiten. Sodann rügen sie die Anordnung immissionsträchtiger Ausstattungen
(Kehrichtsammelstelle, Tiefgaragenzufahrt, oberirdische Parkplätze) in unmittelbarer
Nähe ihrer Grundstücke. Die Vorinstanz habe eine übermässige Beeinträchtigung zu
Unrecht verneint und damit Art. 27 BauG verletzt (act. G 8 S. 10-12).
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7.4. Was vorab die Berufung der Beschwerdeführer auf Art. 684 ZGB betrifft, ist in
formeller Hinsicht festzuhalten, dass es vorliegend an einer Einsprache nach Art. 684
ZGB fehlt (vgl. Art. 86 Abs. 1 BauG und act. G 14/8/13). Sodann setzt die Prüfung der
Rügen gestützt auf diese Bestimmung in materieller Hinsicht grundsätzlich ein
Baubewilligungsverfahren bzw. ein konkretes Projekt voraus (vgl. Art. 86 Abs. 2 BauG).
Zu Recht weist die Vorinstanz in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der ÜP G._
die Höhe der Bepflanzung (Hecken, Bäume) offenlasse (Art. 14 besV) und damit eine
mit Art. 684 ZGB konforme Bepflanzung möglich bleibe (act. G 2 S. 25). Zutreffend ist
auch der Hinweis der Beschwerdegegnerin (act. G 18 S. 14), dass mit dem ÜP G._
keine von den Art. 98 ff. des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch (sGS 911.1;
EGZGB) abweichenden Regelungen getroffen werden und sie (die
Beschwerdegegnerin) im Rahmen dieser Bestimmungen unabhängig vom ÜP G._ eine
Bepflanzung im betreffenden Bereich vornehmen könnte. In diesem Punkt bewirkt
daher der ÜP G._ keine zusätzlichen nachbarlichen Beeinträchtigungen.
Im Weiteren begründete die Vorinstanz ihre Schlussfolgerung, wonach die von den
Beschwerdeführern in der Stellungnahme vom 28. September 2017 (act. G 14/32)
vorgebrachten Mängel der Schattenstudie (Beschattung der Grundstücke der
Beschwerdeführer durch eine Überbauung des Grundstücks nach Regelbauweise
sowie gemäss den Festlegungen im Baubereich F) durch die Beschwerdegegnerin mit
Eingabe vom 10. November 2017 (act. G 14/38 mit Beilagen) behoben worden und die
Einwände der Beschwerdeführer unbegründet seien, im angefochtenen Entscheid
nachvollziehbar. Sie hielt fest, das Architekturbüro habe die Vorgehensweise bei der
Erstellung der Schattenstudie detailliert belegt. Der Niveaupunkt in der Beilage 15 (act.
G 14/38) sei anhand von Höhenaufnahmen des Vermessungsamtes berechnet worden.
Die dagegen vorgebrachten Einwände der Beschwerdeführer seien nicht stichhaltig. Es
sei nicht nachvollziehbar, weshalb für die Festlegung des Niveaupunktes auf die
historische Karte von 1977 abgestellt werden solle. Aus der aktuellen Höhenkurven-
Karte (Geoportal) ergebe sich, dass der in der Schattenstudie festgelegte Niveaupunkt
zwischen den Höhenlinien 731 und 732 m ü.M. liege und damit plausibel sei. Die
Schattenstudien zeigten, dass von einem gemäss Überbauungsplan zulässigen
Gebäude im Baubereich F für die Liegenschaften der Beschwerdeführer keine
übermässige Mehrbeschattung (im Vergleich zu einer Überbauung nach
Regelbauweise) resultiere (act. G 2 S. 23-25). Das Vorbringen der Beschwerdeführer,
bis
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wonach die Vorinstanz nicht dargelegt habe, warum sie das gewählte Vorgehen (des
Architekturbüros) für nachvollziehbar halte (act. G 8 S. 11), vermag die Begründetheit
der vorinstanzlichen Schlussfolgerung nicht in Frage zu stellen, zumal es an
Anhaltspunkten fehlt, dass das Vorgehen zu beanstanden wäre; solche werden auch
von den Beschwerdeführern nicht geltend gemacht.
Hinsichtlich der von den Beschwerdeführern gerügten Anordnung immissionsträchtiger
Ausstattung trat die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid auf die Einwände
betreffend den (zwischen den Baubereichen D und L liegenden) Kehrichtsammelplatz
zu Recht nicht ein mit der Begründung, dass der Kehrichtsammelplatz in den besV
lediglich als Hinweis (Art. 1 Abs. 3 besV) aufgenommen worden und als solcher nicht
verbindlich, sondern lediglich richtunggebend sei (act. G 2 S. 7 E. 1.2). Der ÜP G._
stellt keine Baubewilligung für den Kehrichtsammelplatz, die Tiefgaragenzufahrt oder
für oberirdische Parkplätze dar. Die Immissionsträchtigkeit dieser Anlagen lässt sich
erst im Baubewilligungsverfahren anhand der konkreten Ausführungsplanung
beurteilen.
8.
8.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde in materieller Hinsicht
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95
Abs. 1 VRP). Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens gehen somit
grundsätzlich zulasten der Beschwerdeführer. Eine Entscheidgebühr von CHF 4'000
erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12).
Eine Gehörsverletzung und deren Heilung haben jedoch Folgen für die
Verfahrenskostenauferlegung, wenn unter anderem die Gehörsverletzung Anlass für die
Anhebung eines Beschwerdeverfahrens bildete (vgl. BVR 2008, 97). Da wie dargelegt
Gehörsverletzungen zu bejahen sind und die Beschwerdeführer unter anderem deshalb
das Rechtsmittel erhoben haben, hat die Beschwerdebeteiligte einen Teil der Kosten zu
tragen (vgl. L. Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, ZBl 1998, 97ff, 119; B.
Schindler, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten, ZBl 2005, 169ff, 193).
Vorliegend rechtfertigt es sich, den Beschwerdeführern drei Viertel (CHF 3'000) und der
Beschwerdebeteiligten einen Viertel (CHF 1'000) der Verfahrenskosten aufzuerlegen.
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Auf die Erhebung des Kostenanteils der Beschwerdebeteiligten wird gestützt auf Art.
95 Abs. 3 VRP verzichtet. Der Kostenanteil der Beschwerdeführer ist mit dem von
ihnen geleisteten Kostenvorschuss (CHF 4'000) zu verrechnen; der verbleibende Betrag
(CHF 1'000) ist ihnen zurückzuerstatten.
In gleicher Weise sind die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens (CHF 3'500) zu
einem Viertel (CHF 875) der Beschwerdebeteiligten zufolge Verletzung des rechtlichen
Gehörs und zu drei Vierteln (CHF 2'625) den Beschwerdeführern aufzuerlegen. Der für
jenes Verfahren von den Beschwerdeführern geleistete Kostenvorschuss (CHF 1'000)
ist anzurechnen. Die Dispositiv-Ziffer 2 des vorinstanzlichen Entscheids ist
dementsprechend aufzuheben und die Beschwerde aus diesem Grund im Kostenpunkt
teilweise gutzuheissen.
8.2. Die materiell obsiegende Beschwerdegegnerin hat Anspruch auf ausseramtliche
Entschädigung zulasten der Beschwerdeführer (Art. 98 VRP). Ihr Rechtsvertreter hat
keine Kostennote eingereicht. Folglich ist die Entschädigung nach Ermessen
festzusetzen. Eine Entschädigung von insgesamt CHF 3'120 (inkl. Barauslagen von
CHF 120 [4%]) für das Beschwerdeverfahren erscheint als angemessen (Art. 22 Abs. 1
lit. b der Honorarordnung, sGS 963.75, HonO). Die Mehrwertsteuer wird grundsätzlich
dazu gerechnet (Art. 29 HonO). Weil die Beschwerdegegnerin selber
mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete
Mehrwertsteuer als Vorsteuer in Abzug bringen. Daher muss die Mehrwertsteuer bei
der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt
werden (vgl. statt vieler VerwGE B 2013/206 vom 3. Dezember 2013, E. 3).
Aufgrund der Gehörsverletzungen haben die Beschwerdeführer für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren Anspruch auf eine (gekürzte) ausseramtliche Entschädigung
zulasten der Beschwerdebeteiligten. Es rechtfertigt sich, diese auf CHF 1'000
(einschliesslich Barauslagen, zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen.