# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 32ba208f-1cd6-5fab-b125-9117da203500
**Court:** TI_TE
**Chamber:** TI_TE_001
**Year:** 2005
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** Expropriation

## Facts

in fatto ed in diritto
1.
1.1. Il mapp. no. 107 di S_ è ubicato sul limitare occidentale del vecchio nucleo. Di conformazione alquanto irregolare si estende da nord, con una parte ampia ma spigolosa in declivio, verso sud dove si riduce ad una striscia allungata pianeggiante. Esso è edificato nella sua parte superiore confinante con la strada comunale al mapp. no. 109 che scende nella campagna sottostante e si collega con la nuova strada di circonvallazione.
Il terreno è così censito a RF:
sub. A) autorimessa mq 11
sub. B) tettoia mq 34
sub. C) posteggio mq 57
sub. d) incolto mq 266
sub. e) prato mq 1195
totale mq 1563
1.2. Con risoluzione 22.1.1991 il Consiglio di Stato approvò parzialmente il PR di S_ invitando però il Comune ad attuare una serie di adeguamenti oltre che a riesaminare il territorio edificabile e quindi a ripubblicare integralmente il piano. Il mapp. no. 107 era attribuito per la parte alta alla zona residenziale a 2 piani (R2) e per il resto alla zona agricola, soluzione che i proprietari non contestarono.
Nell’ambito della conseguente revisione del PR adottata dal Consiglio Comunale il 10/11.10.1994, il terreno fu assegnato in parte alla zona spazi liberi ed in parte alla zona di espansione del nucleo (EN Comparto A Prato Rotondo), quest’ultima destinata alla costruzione di unità edilizie principali ed accessorie alternate a corti e spazi liberi secondo modalità definite nelle norme di applicazione. A cavallo del mapp. no. 107 e del confinante mapp. no. 106 fu inoltre inserito un posteggio pubblico (P2) completato con una strada di servizio (16).
Il Consiglio di Stato approvò la revisione – riservate alcune modifiche che qui non interessano – con risoluzione del 15.3.1995 respingendo contestualmente il ricorso interposto dai proprietari del mapp. no. 107 che postulavano lo stralcio della nuova zona EN e del posteggio P2.
I proprietari, riproponendo sostanzialmente le medesime censure, adirono quindi il Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) che, con sentenza 2.7.1996, accolse parzialmente il ricorso annullando la decisione impugnata per quanto riferita alla zona EN e confermando, invece, il vincolo con destinazione posteggio pubblico. Un ulteriore ricorso presentato dinanzi al Tribunale federale fu respinto con sentenza del 28.1.1997.
Negli anni successivi furono approvate altre varianti al piano di utilizzo che non coinvolgono la part. no. 107.
1.3. Con memoria 10.9.1999 MIST 1 e MIST 2 hanno adito il Tribunale di espropriazione chiedendo che sia accertata l’espropriazione materiale del mapp. no. 107, riconducibile al vincolo a posteggio pubblico P2, e sollecitando inoltre un risarcimento per tale titolo di fr. 258'750 oltre interessi al 5% dal 22.4.1997. Essi argomentano che il vincolo avrebbe precluso la possibilità di sfruttare la proprietà a scopi edilizi, ritenuto che il precedente assetto pianificatorio dipendente dal PR/91 garantiva l’edificabilità dei 2/3 ca. della proprietà. Da ciò l’indennità richiesta che si compone di fr. 250.- il mq per la parte già edificabile (mq 903) e di fr. 50.- il mq per la superficie restante (mq 660), a sua volta svalutata poiché da considerarsi, ormai, come semplice zona agricola e non più area di respiro rivalutante per il settore residenziale.
La pretesa è contestata dal Comune secondo cui qualora anche il posteggio P2 fosse stato annullato, l’intero comparto territoriale sarebbe stato escluso dalla zona edificabile. Tale conclusione troverebbe riscontro inequivocabile tanto nelle stesse argomentazioni di ordine pianificatorio svolte dai proprietari nell’ambito della procedura ricorsuale contro la revisione del PR, quanto nella sentenza del TPT che ha peraltro stralciato l’intera zona EN senza procedere al rinvio degli atti al Comune per un nuovo riazzonamento. Per altro verso, al momento dell’entrata in vigore del vincolo, il fondo non aveva le qualità intrinseche di un terreno edilizio né prospettive di miglior uso ed i proprietari non avevano manifestato l’intenzione concreta di edificare il sedime. Di conseguenza i requisiti dell’espropriazione materiale non sarebbero adempiuti.
Esperita l’istruttoria le parti sono comparse all’udienza finale riconfermandosi nelle rispettive tesi e domande.
2.
2.1. L’espropriazione materiale, che è corollario della garanzia costituzionale della proprietà, si avvera e conferisce il diritto ad una piena indennità quando l’ente pubblico, attraverso un atto pianificatorio definitivo, decreta un divieto o una limitazione particolarmente grave dell’uso attuale o del prevedibile uso futuro di un bene – generalmente riferiti al diritto di costruire – privando il soggetto colpito di una delle prerogative essenziali insite nel diritto di proprietà.
Anche una restrizione meno rilevante può costituire espropriazione materiale quando coinvolge una cerchia ristretta di proprietari o ne colpisce uno solo in maniera tale che, fosse loro negato l’indennizzo, sarebbero costretti a sopportare, a beneficio della comunità, un sacrificio eccessivo ed incompatibile con il principio della parità di trattamento.
In entrambi i casi l’edificabilità del fondo immediata o quantomeno prevedibile in un prossimo futuro è condizione imprescindibile: occorre cioè che con l’instaurazione del vincolo il proprietario veda svanire una concreta possibilità di miglior uso (Riva, Kommentar zum RPG, 1999, ad art. 5 no. 123-134; DTF 121 II 417 c. 4a; 125 II 431 c. 3a; RDAT 1990 no. 67 e 85, I-1991 no. 68, I-1992 no. 49).
La problematica verte dunque sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio nella sfera protetta e sul potenziale edificatorio che soggiacciono ad una ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulla legittimità di un risarcimento. Perciò occorre vagliare tutti gli elementi che qualificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento – deducibili tanto dagli atti pianificatori e dalla legislazione edilizia, quanto dall’effettiva e prevedibile utilizzazione del suolo e dalle qualità intrinseche del fondo – onde accertare se, al momento dell’istituzione del vincolo, l’edificabilità fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a breve termine oltre che giuridicamente plausibile.
Il Tribunale è tenuto a procedere d’ufficio all’indagine (DTF 116 Ib 235; RDAT I-1993 no. 53 c. 3).
2.2. La giurisprudenza associa all’istituto dell’espropriazione materiale i concetti di dezonamento e di non-attribuzione.
Un dezonamento si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo da una zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla legge sulla pianificazione del territorio (LPT) per attribuirlo ad una zona non edificabile. Sebbene attui una restrizione della proprietà, il dezonamento non ha, sic et sempliciter, connotazione di espropriazione materiale quest’ultima essendo subordinata all’imprescindibile requisito di verosimiglianza oggettiva dell’edificabilità del fondo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163; DTF 121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4).
Dà luogo, invece, ad una cosiddetta non-attribuzione l’autorità pianificatoria che, adottando il suo primo piano di utilizzo conforme alla LPT, omette di assegnare un terreno alla zona edificabile. Secondo un’opinione diffusa la non-attribuzione di principio non adempie ai presupposti di un’espropriazione materiale e quindi nemmeno è fonte di indennità (Riva, op. cit., no. 114, 141-145; DTF 121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; RDAT II-1998 no. 47 c. 3b). Infatti l’ordinamento giuridico vigente ed in particolare la garanzia della proprietà, non riconoscono al titolare alcun diritto generico all’attribuzione del fondo ad una zona edificabile o al mantenimento di uno specifico regime edilizio, neppure se il terreno era edificabile in base al diritto previgente e dotato delle infrastrutture minime (DTF 120 Ia 227 c. 2b p. 232, 121 I 245 c. 6a, 455 c. 4a).
Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive, avrebbero giustificato l’inserimento in una zona edificabile. Tale ipotesi potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse nel contempo edificabile o quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, compreso nel piano generale delle canalizzazioni (PGC) ed il proprietario avesse investito somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione; oppure qualora il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato; oppure ancora qualora l’azzonamento fosse legittimato da motivi riconducibili al principio della buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro estendersi all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione sostanzialmente finalizzata a compensare, attraverso un risarcimento, una reale aspettativa di miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi oggettivamente fondati e concreti, ha riposto nell’ente pubblico e che questi a deluso (Riva, op. cit., no. 114, 146-160; DTF 121 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6a, 125 II 431 c. 4a).
2.3. Il provvedimento pianificatorio definitivo che sopprime o limita la componente edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne compromette la libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il valore. Di conseguenza per il giudizio sull’espropriazione materiale è decisiva la data di entrata in vigore della misura restrittiva che è causa del deprezzamento (Riva, op. cit., no. 194; DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68).
Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto pianificatorio che definitivamente programma, organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale istituendo, tra l’altro, anche le restrizioni che fossero motivate da necessità pubbliche è il PR (art. 24 LALPT, 14 LPT). L’approvazione del Consiglio di Stato ne sancisce l’entrata in vigore e con ciò, oltre ad essere giuridicamente vincolante, il PR crea la presunzione di pubblica utilità per tutte le espropriazioni, le imposizioni e le opere pubbliche pianificate (art. 39 cpv. 1 e 40 LALPT).
3.
3.1. Il PR/91 è il primo piano di utilizzo di S_ e pertanto l’estromissione della parte meridionale del mapp. no. 107 dalla zona edificabile si configura come semplice non-attribuzione. Il quesito se un azzonamento differente orientato verso l’edificabilità di quel sedime fosse allora ragionevolmente ipotizzabile, va risolto negativamente.
Innanzitutto poiché oltre ad essere esclusa dalle zone edificabili delineate in applicazione del DEPT del 29.1.1980 (cfr. piano), la superficie era pure esclusa dal perimetro del PGC provvisorio (cfr. estratto) e quindi dal territorio urbanizzato o da urbanizzare annoverandosi, invece, tra i terreni idonei alla campicoltura.
D’altra parte essa non apparteneva al territorio largamente edificato, concetto quest’ultimo che la giurisprudenza interpreta restrittivamente assimilandovi soltanto il territorio edificato in senso stretto e gli spazi vuoti tra costruzioni – le cosiddette Baulücken – a tal punto segnati dall’impronta edilizia dei fondi circostanti da non poter essere attribuiti ad altro destinazione (Riva, op. cit., no. 159, DTF 121 II 417 c. 5°, 122 II 455 c. 6; Zbl 1999 p. 33 c. 4°; RDAF 1999 I p. 392 c. 4°; RDAT II-1998 no. 48 c. 5b, II-2000 no. 74). Infatti, prescindendo da alcune case lungo la strada cantonale per D_ ancora appartenenti al nucleo vecchio e da qualche baracca, il comparto in esame, adagiato immediatamente ad ovest della strada al mapp. no. 109, non era insediato bensì occupato da piccoli orti e giardini ed era marcato da una forte componente agricola; la strada stessa costituiva una sorta di confine naturale rispetto al vecchio nucleo.
Da ciò la constatazione che la parte meridionale del mapp. no. 107 non aveva le qualità di un’area edificabile e che tantomeno costituiva una necessità nell’azzonamento ai fini edificatori. Ne da ulteriore conferma la risoluzione di approvazione del PR/91 laddove il Consiglio di Stato annotò che la contenibilità del piano andava oltre le prevedibili necessità del Comune e specificò che eventuali proposte future di ampliamento della zona edificabile avrebbero dovuto essere giustificate da un interesse pubblico preponderante (ris. del 22.1.1991 p. 30).
Non è trascurabile, infine, che i proprietari non impugnarono il piano, segno che non avevano aspettative concrete e che non intendevano destinare la superficie ad un altro uso.
Di conseguenza nel 1991 la parte esclusa dalla zona edilizia non è stata colpita da espropriazione materiale.
3.2. Il PR/91 attribuì invece la parte alta del fondo alla zona R2 garantendone così, secondo gli istanti, l’edificabilità.
L’argomento trascura, tuttavia, che il Consiglio di Stato, pur approvando il piano delle zone, rilevò il carattere conflittuale della zona R2 con i principi pianificatori propugnati dal Piano direttore cantonale e suggerì di riesaminare la situazione nell’ottica di una densificazione degli insediamenti almeno in quelle parti di territorio dove non era necessario, per particolari ragioni paesaggistiche, mantenere la zona. Il Comune fu quindi invitato a tenerne conto ed a formulare proposte concrete nell’ambito dell’aggiornamento del PR da ripubblicare integralmente (ris. del 22.1.1991 p. 30-31, 52-53, p. 64).
Perciò ben difficilmente si può dedurre dal PR/91 una garanzia assoluta di edificabilità.
4.
4.1. Il PR/95 modificò la situazione nella misura in cui il Comune propose, per la località P_ R_, l’istituzione di una zona EN e di un posteggio pubblico P2. Tali provvedimenti colpirono la parte alta del mapp. no. 107 che, per il resto, si trovò posto in zona spazi liberi. In esito alla procedura ricorsuale innescata dai proprietari la zona EN fu annullata ed il posteggio confermato (dispositivo no. 1 della sentenza del TPT del 9.7.1996).
Occorre dunque stabilire quale sarebbe stata la destinazione del fondo in assenza del vincolo.
Il ragionamento va impostato su due premesse fondamentali. Innanzitutto con la risoluzione di approvazione del PR/95 i documenti relativi al previgente PR/91 furono dichiaratamente abrogati (ris. del 15.3.1995 p. 52 disp. no. 10). In secondo luogo, per questo motivo, la successiva decisione del TPT – ad eccezione del vincolo P2 confermato – creò un vuoto pianificatorio in quello specifico comparto già inserito in zona R2 e poi EN.
Infatti lo stralcio della zona EN non ripristinò la previgente zona R2 poiché questa era oramai abrogata, ma nemmeno comportò sic et sempliciter l’attribuzione ad una zona non edificabile poiché il TPT non è autorità pianificatoria e dunque non poteva certamente decretare la nuova destinazione del comparto. Sotto questo profilo l’omesso rinvio degli atti al Comune è di secondaria importanza dal momento che quest’ultimo, in quanto autorità preposta, ha l’obbligo di pianificare (art. 2 LPT, 3 LALPT) e pertanto, in applicazione analogica dell’art. 37 LALPT, in esito al ricorso e conformemente ai suoi considerandi, era tenuto a valutare nuove e compatibili ipotesi di azionamento (cfr. BVR 1987 p. 181 ss; Ruch, Kommentar zum RPG, 1999, ad art. 26 no. 36).
Nel frattempo vi ha provveduto con la variante approvata dal Consiglio di Stato il 15.6.2004 che ha ridimensionato il posteggio P2 ed attribuito alla zona agricola tutta l’area racchiusa tra la strada al mapp. no. 109 e la circonvallazione.
4.2. Detto questo, rispetto al 1991, nel 1995 il quadro generale non aveva subito cambiamenti sostanziali. Il territorio ad ovest del nucleo ed a valle della strada al mapp. no. 109, di cui era stata confermata l’estromissione dal perimetro delle canalizzazioni (cfr. estratto PGS), si presentava ancora come località prevalentemente campestre punteggiata solo qua e là da alcune baracche e tettoie. La strada stessa demarcava sempre il limite tra le costruzioni del nucleo e la sottostante zona agricola mentre gli insediamenti facevano da cornice solo alla strada cantonale per D_. La constatazione del TPT (sentenza cit. consid. 5.4) che la superficie non apparteneva al territorio largamente edificato e che, in ragione del sovradimensionamento del PR, un’estensione del perimetro edificabile non rispondeva ad alcuna concreta necessità, è dunque pienamente condivisibile.
Pure non vi erano elementi riconducibili al principio della buona fede che legittimassero una concreta aspettativa di edificabilità né risulta che i proprietari avessero investito somme considerevoli in vista dell’urbanizzazione e dell’edificazione del fondo.
Non è riscontrabile, infine, alcuna violazione del principio della parità di trattamento già solo per il fatto che l’annullamento della zona EN ha colpito un intero comparto e non soltanto la part. no. 107.
Considerate tali circostanze, che depongono univocamente contro la tesi dell’edificabilità, il PR/95 non ha determinato l’espropriazione materiale del fondo.
5.
L’addebito della tassa di giustizia e delle spese segue la soccombenza in applicazione del principio secondo cui qualora l’espropriazione formale fosse contestata, l’istante si assume tutti i rischi, anche quelli inerenti le spese processuali com’è consuetudine nelle procedure amministrative (RDAT I-1994 no. 48) compreso quindi l’obbligo di corrispondere le ripetibili al Comune che si è avvalso della consulenza di un legale.

## Considerations