# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 7a339030-2971-5b2c-80d9-a7a2239487b5
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2005
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. a) Il 22 agosto 2000 il municipio di RI 1 ha indetto un pubblico concorso per la nomina di un custode affossatore presso il cimitero comunale.
Con decisione 5 dicembre 2000 la medesima autorità ha risolto di assumere per tale funzione il qui resistente CO 1 (1964), a partire dal 1° febbraio 2001 per una durata indeterminata.
b) Il 1° ottobre 2004 il municipio ha deciso di disdire per il 31 gennaio 2005 il rapporto di lavoro con CO 1 per "giustificati motivi", escludendo la possibilità di trasferire il dipendente ad altra funzione.
L'esecutivo comunale ha motivato il provvedimento con la necessità di garantire il buon funzionamento del servizio pubblico ed ha ritenuto che non fosse più esigibile la continuazione del rapporto d'impiego con il proprio dipendente a causa del suo insufficiente rendimento lavorativo.
La decisione è stata resa sulla base dell'art. 71 del regolamento organico dei dipendenti del comune di RI 1 e delle sue aziende municipalizzate, del 15 dicembre 2003 (in seguito: ROD), entrato in vigore il 19 febbraio 2004.
B. Con giudizio 28 giugno 2005 il Consiglio di Stato ha annullato tale disdetta, accogliendo il ricorso contro di essa inoltrato da CO 1.
Il Governo ha ritenuto che le prove raccolte nel corso dell'istruttoria non avevano permesso di dimostrare che il dipendente avesse avuto un rendimento lavorativo insufficiente, così come asserito dal municipio al fine di giustificare il provvedimento litigioso. Per questo motivo non vi erano gli estremi per ritenere inesigibile la continuazione del rapporto d'impiego.
Secondo l'Esecutivo cantonale, la decisione impugnata andava inoltre annullata anche perché il municipio non aveva valutato la possibilità di trasferire il dipendente ad un'altra funzione disponibile nell'ambito dei posti vacanti.
C. Contro il predetto giudicato governativo, il RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la conferma del controverso licenziamento.
Il ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di avere accertato i fatti in modo arbitrario e di avere violato la sua autonomia comunale. Sostiene che CO 1 non sarebbe idoneo allo svolgimento delle proprie funzioni in seno all'amministrazione comunale, ragione per la quale si giustifica la rescissione del rapporto d'impiego. Critica il Governo per avere esaminato la fattispecie come se si fosse trattato di una disdetta disciplinare e non amministrativa. Esclude inoltre la possibilità di trasferire il resistente ad altra funzione, in quanto, non disponendo di diplomi e certificati professionali, egli non sarebbe idoneo ad occupare alcun posto vacante.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. Ad identica conclusione perviene CO 1, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che saranno discussi, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC) e la legittimazione del comune ricorrente è certa (art. 43 PAmm e 209 lett. b LOC).
Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 71 cpv. 1 ROD, il municipio può sciogliere il rapporto d'impiego del dipendente assunto a tempo indeterminato per la fine di un mese con il preavviso di tre mesi, prevalendosi di giustificati motivi.
Tale disposizione era sconosciuta al vecchio regolamento organico comunale del 1983 (in seguito: ROD 1983), che prevedeva unicamente la possibilità della mancata conferma alla scadenza del periodo di nomina quadriennale (art. 3 cpv. 5 ROD 1983).
È
considerata come un "giustificato motivo", precisa il cpv. 3 lett. c della medesima norma, qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non si può pretendere in buona fede che l’autorità di nomina possa continuare il rapporto di impiego nella stessa funzione o in un’altra funzione adeguata e disponibile nell’ambito dei posti vacanti.
2.2. L'art. 71 cpv. 3 lett. c ROD ha il medesimo tenore dell'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD concernente i dipendenti cantonali. Per la risoluzione del caso in rassegna ci si può dunque senz'altro ispirare alla giurisprudenza sgorgante dall'applicazione della menzionata norma cantonale.
In questo senso, va rilevato che la disdetta amministrativa, a differenza della destituzione, non ha alcuna valenza afflittiva. Non è una sanzione disciplinare. È un semplice provvedimento di natura amministrativa, che pone termine al rapporto d'impiego. Essa non presuppone in particolare un comportamento colpevole da parte del dipendente. Non dipende in particolare dalla violazione di doveri di servizio. Può essere giustificata anche da motivi imputabili al datore di lavoro. È sufficiente che subentrino circostanze tali da far apparire ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto d'impiego da parte di quest'ultimo.
2.3. L'art. 71 cpv. 3 lett. c ROD riserva all'autorità di nomina un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui integra gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso d'apprezzamento. Ipotesi, questa, che si verifica quando l'apprezzamento è esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la buona fede (DTF 119 Ib 452, 104 Ia 206; RDAT 1995 I n. 14; M. Borghi / G. Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm; A. Scolari, Diritto amministrativo, II. ed., parte generale, n. 413). Censurabili, in particolare, sono decisioni di licenziamento che procedono da considerazioni estranee alla materia, che si fondano su argomenti contrari alla logica o che appaiono altrimenti insostenibili.
Di conseguenza, la protezione contro il licenziamento assicurata dal ROD di _ ai dipendenti nominati è limitata all'arbitrio. L'autorità di ricorso deve dal canto suo limitarsi a rilevare l'eventuale esistenza di un abuso, evitando in particolare di sostituire il suo apprezzamento a quello dell'istanza inferiore.
2.4. Va rilevato che, contrariamente a quanto assume il resistente, il fatto che il nuovo ROD sia entrato in vigore dopo la sua assunzione non permette di affermare che il suo rapporto d'impiego sia retto dal precedente regolamento abrogato il 18 febbraio 2004. Alle disposizioni del ROD 1983 soggiacciono unicamente gli stipendi e le indennità in vigore all'inizio del 2004 (v. art. 79 ROD), che non sono oggetto della presente vertenza.
3. 3.1. In concreto, il municipio di RI 1 ha nominato CO 1 custode affossatore presso il cimitero comunale di _ a partire dal 1° febbraio 2001 per svolgere le seguenti mansioni: lavori di giardinaggio, pulizia degli spazi interni ed esterni del cimitero, scavo e rinterro di fosse di sepoltura, presenza durante le cerimonie funebri, amministrazione corrente e gestione dei documenti d'archivio del cimitero.
Il 1° ottobre 2004 l'autorità comunale ha deciso di sciogliere per il 31 gennaio 2005 il rapporto di lavoro con il dipendente, escludendo la possibilità di trasferirlo ad altra funzione, per i seguenti motivi (v. scritto del 29 luglio 2004, richiamato nella decisione):
"
(...)
Alle nostre dipendenze dal 01.02.2001 l'operato del custode del cimitero è stato oggetto di ripetuti interventi, rapporti, segnalazioni che non possono non preoccupare. In generale il grado di rendimento non raggiunge un livello di soddisfazione, inizialmente e principalmente per i lavori manuali, in seguito anche per le attività collaterali svolte da un custode. L'abbiamo già convocata altre volte per ammonirla severamente riguardo al suo rendimento. I miglioramenti registrati sono stati minimi e le lettere di disappunto da parte di utenti, ditte, ecc., non sono mancate. Richiesto di giustificazioni sulle condizioni indecorose del cimitero durante alcuni periodi dell'anno ci ha sempre dato motivazioni legate a difficili condizioni meteorologiche, a indisponibilità di manodopera alternativa, ecc.; mai ha ammesso il suo insufficiente rendimento lavorativo. Le lamentele dell'utenza sono tali da indurci a decisioni più drastiche, che vanno oltre il semplice richiamo
(...)
"
.
Adìto da CO 1, il Consiglio di Stato ha considerato la disdetta ingiustificata. Esperita l'istruttoria, il Governo ha ritenuto che il municipio avesse generalizzato alcuni episodi e travalicato i limiti del suo potere di apprezzamento.
3.2. CO 1 è stato assunto senza avere alle spalle un'esperienza quale custode affossatore. A causa delle carenze dimostrate in particolare nei lavori di scavo e di giardinaggio, il municipio lo aveva inizialmente inserito nella squadra giardinieri del comune per un breve periodo di formazione. Alla fine dell'anno di prova l'esecutivo comunale lo aveva confermato nelle proprie funzioni, ritenendo in tal modo che non fossero adempiute le condizioni dell'allora vigente art. 3 ROD 1983 per sciogliere il rapporto di lavoro alla scadenza del periodo di prova, causa rendimento insoddisfacente. L'autorità comunale avrebbe pertanto adottato un provvedimento contrario alla buona fede se avesse giustificato il licenziamento del resistente unicamente sulla base del suo rendimento durante il primo anno di prova, ciò che non è tuttavia il caso nella presente fattispecie dove è stato preso in considerazione il suo intero stato di servizio.
Ferma questa premessa, gli accertamenti esperiti dal Consiglio di Stato hanno permesso di evidenziare quanto segue.
Sentiti quali testi, _ e _, titolari di una ditta di marmi e graniti rispettivamente di un'impresa di onoranze funebri, hanno espresso giudizi tutto sommato positivi sul custode per quanto hanno potuto constare durante la loro presenza in cimitero. Anche _ e _, due abituali visitatrici del cimitero di _, si sono espresse favorevolmente su CO 1, alla stessa stregua di vari altri utenti e conoscenti, nonché del parroco Don _, così come emerge dalle dichiarazioni versate agli atti dinnanzi all'autorità inferiore. Bisogna comunque considerare che gran parte di queste testimonianze vertono essenzialmente sulla persona del resistente e sullo stato generale del cimitero, mentre che il giudizio del municipio concerne l'attività svolta dal custode nel suo complesso e il modo con il quale quest'ultimo si è occupato della gestione di tutte le infrastrutture cimiteriali.
In questo senso l'arch. _, capotecnico e responsabile della conduzione della squadra comunale non ha nascosto le
difficoltà riscontrate da CO 1 nello svolgere il proprio lavoro in modo indipendente, dichiarando di averlo richiamato a diverse riprese, segnatamente per quanto riguarda la manutenzione degli spazi esterni del cimitero e i tempi e modi di esecuzione dei lavori. Egli h
a pure constatato negli ultimi tempi una certa incuria nella manutenzione dell'area cimiteriale dovuta alla presenza di sacchi arancioni nei cestini delle camere mortuarie e di una stufetta nell'atrio delle celle, con la porta del locale attrezzi situato a contatto con il locale aperta da dove si scorgeva il tagliaerba (v. rapporto del 25 giugno 2004 e l'audizione testimoniale del 20 aprile 2005).
Il fatto che il dipendente non rispettasse i tempi di esecuzione previsti per lo svolgimento dei propri compiti è stato confermato anche dal caposquadra comunale _ che, sentito in qualità di teste, ha rilevato una certa disorganizzazione nello svolgimento degli incarichi affidati al resistente, autosufficiente solo nel disbrigo delle mansioni amministrative.
La lentezza e la mancanza di pratica nei citati lavori è pure stata constatata da _, attivo nella squadra muratori del comune. Il teste _, il quale ha avuto occasione di scavare delle fosse insieme al CO 1, si è spinto fino al punto da ritenerlo non portato per il mestiere di custode affossatore.
Anche il municipale _, in carica dal 4 aprile 2004, ha manifestato la propria insoddisfazione per il modo in cui era tenuto il cimitero, constatando personalmente in occasione di due o tre funerali una certa mancanza di pulizia segnatamente per quanto riguarda la piscina all'interno del camposanto, invasa da foglie. A questo proposito non va dimenticato che già il 17 giugno 2003 la ditta di pompe funebri _ si era lamentata per lo stato di decadenza generale del cimitero che costringeva il suo impresario a operare con difficoltà e insicurezza (doc. A15). Pur ritenendo tale giudizio eccessivamente severo, l'arch. _ si era comunque preoccupato di richiamare il custode alle sue responsabilità.
Le varie assenze accumulate dal resistente durante il periodo di nomina, causa infortunio o malattia, non lo hanno poi aiutato a migliorare il livello delle sue prestazioni, contribuendo così ulteriormente a far crescere nei suoi superiori, come pure negli amministratori comunali, il grado di insoddisfazione per la qualità del suo operato.
3.3. Ora, i
l quadro complessivo che scaturisce dall'istruttoria esperita dal Servizio dei ricorsi del
Consiglio di Stato
permette di escludere che la decisione del municipio proceda da un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento, di cui dispone l'autorità comunale in ordine alla rescissione del rapporto d'impiego.
Il municipio ha notificato la disdetta al proprio dipendente per giustificati motivi, non a titolo disciplinare. I
giustificati motivi per una disdetta possono fondarsi anche solo sull'interesse al buon funzionamento del servizio, senza che al dipendente possa essere rimproverato un determinato comportamento.
È
la natura stessa del servizio pubblico che impone questa soluzione, affinché siano garantiti la considerazione e la fiducia di cui essa abbisogna (RDAT II-2000 n. 11 consid. 3b con numerosi rinvii).
Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, non era quindi decisivo accertare se CO 1 avesse
violato i suoi doveri di servizio o avesse
avuto un comportamento deplorevole. Bastava
rilevare che erano subentrate circostanze tali da far apparire ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto d'impiego. Presupposto, questo, che appare in concreto soddisfatto, visto il disservizio constatato dal municipio e sostanzialmente confermato dall'istruttoria.
Considerata l'esistenza di un rapporto di lavoro contrassegnato da un crescendo di problemi e non essendo emerso alcun indizio suscettibile di collegare la disdetta ad altri fattori, estranei al rapporto d'impiego, la conclusione a cui è pervenuto il municipio non appare per nulla insostenibile. A torto quindi il Governo ha ritenuto che l'esecutivo comunale avrebbe dovuto richiamare il proprio dipendente e indicare per quali prestazioni lavorative considerava insufficiente il suo rendimento (qualità dei lavori, ordine, precisione, tempi d'esecuzione), verificando in seguito il suo operato periodicamente anche tramite sopralluoghi in sua presenza.
Non permette di mutare questo giudizio nemmeno la natura sussidiaria della disdetta rispetto al trasferimento ad un'altra funzione. Per contestare con successo il licenziamento da questo profilo occorre in effetti che nell'ambito dei posti vacanti sia disponibile un posto confacente alle attitudini del dipendente. Presupposto, questo, che in concreto non si realizza.
4. Pronunciando l'impugnata disdetta in applicazione dell'art. 71 cpv. 3 lett. c ROD, il municipio non è pertanto incorso in un abuso od eccesso del vasto potere d'apprezzamento che la norma gli conferisce, né ha violato il principio della buona fede. Il licenziamento litigioso non può pertanto essere dichiarato ingiustificato.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso dev'essere accolto, la risoluzione governativa impugnata annullata e la decisione del municipio confermata.
La tassa di giudizio dev'essere posta a carico dell'insorgente (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili, dal momento che RI 1 non si è avvalso del patrocinio di un legale iscritto all'apposito registro.