# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 890e5aef-53d1-4326-909a-923b75d71b88
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A wird von der Gemeinde E mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Mit Schreiben vom 3. Mai 2016 teilte ihm die Sozialbehörde mit, dass sie zur Verringerung der Kosten für den öffentlichen Verkehr für seine Arzt- und Therapiebesuche die Kosten für ein Halbtax-Abonnement der SBB übernehme. A solle sich ein solches besorgen und sich damit am Schalter melden. Am 10. November 2017 ersuchte A die Sozialbehörde um Übernahme der Kosten des Halbtax-Abonnements in der Höhe von Fr. 165.-, welches er am 27. Oktober 2017 (mit einjähriger Gültigkeit ab 26. November 2017) erworben hatte. Mit Beschluss vom 6. Dezember 2017 wies die Sozialbehörde das Gesuch indes ab, wobei sie ihren Entscheid im Wesentlichen damit begründete, dass gemäss den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) kein Anspruch auf die Übernahme der Kosten für ein Halbtax-Abonnement bestehe und die in Aussicht gestellte Kostengutsprache nicht mehr gültig sei, nachdem A mit seinem Gesuch mehr als 18 Monate gewartet habe.
II.
Gegen den Beschluss vom 6. Dezember 2017 erhob A am 18. Januar 2018 Rekurs beim Bezirksrat E und beantragte, die Sozialbehörde sei zu
verpflichten, ihm den Kaufpreis des – das
Halbtax-Abonnement beinhaltenden –
SwissPasses für einen Neukunden von Fr. 165.- zu vergüten und ihn mit Fr. 50.- für die Kosten des Rekurses (namentlich für das Schreibwerkzeug, den benötigten Strom und den Einsatz technischer Geräte) zu entschädigen. Sodann habe der Bezirksrat abzuklären, ob der Sozialsekretär und sein – von A – Sozialberater "von den SKOS-Richtlinien, Gesetzen und der Bundesverfassung überfordert" und die Tatbestände der Nötigung und des Amtsmissbrauchs erfüllt worden seien. Zudem ersuchte A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Mit Beschluss vom 21. November 2018 wies der Bezirksrat den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat. Verfahrenskosten erhob er keine.
III.
A.
A gelangte daraufhin am 2. Januar 2019 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte (wortwörtlich) Folgendes:
" 1. Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, mir den vollen Kaufpreis für den SwissPass (Halbtax) zu erstatten.
2. Die Vorinstanz sei zu verpflichten, detailliert abzuklären, ob die Herren B und C im Zeitraum vor der Rekurs Eingang für diesen Job in der Sozialbehörde geeignet waren, diesen nach bestem Wissen und Gewissen vertreten, nicht von den SKOS-Richtlinien, Gesetzen und der Bundesverfassung überfordert waren. Weiter sei die Vorinstanz zu verpflichten, abzuklären, ob es sich bei diesem Fall nicht um «grobfahrlässig und oder mutwillig» handelt und im Rekurs und Replik festgehalten, mit dem Lohn verrechnet werden muss.
3. lm Weiteren sei die Vorinstanz als Aufsichtsorgan zu verpflichten, ob der Tatbestand einer Nötigung und Amtsmissbrauches erfüllt wurden. Der Bezirksrat (Vorinstanz) ist eigentlich jene Stelle, die die Sozialbehörde überwachen sollte und gleichzeitig zum Schutze von behördlichem Handeln.
4. Die Sozialbehörde sein zu verpflichten, mir eine detaillierte Auflistung zuzustellen, ab welchen Zeitpunkt eine Unterschrift verbildlich ist und als Weisung (Vertrag) anzusehen ist, umgekehrt, wann liegt nur ein Verfasser-Gruss vom Schreiben vor. Diese Auflistung muss zwingend Gültigkeit für beide Parteien enthalten, denn alle sind vor dem Gesetz gleich.
5. Die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz sei zu verpflichten, mir Würde und Respekt entgegenzubringen bzw. zu garantieren, sprich eine schriftliche Abmahnung an die betroffenen Personen.
6. Die Vorinstanz sei zu verpflichten, eine Strafanzeige gegen die Herren B und C einzuleiten (weitere Organe vorbehalten) oder aber diese gutzuheissen und zu unterstützen, wegen Amtsmissbrauch, Nötigung und Mobbing (nicht abschliessend gelistet). Ihnen liegt bereits eine Aufsichtsbeschwerde 01 mit Rechtsverzögerung vor betr. IV- Neuanmeldung/Sozialversicherungsgericht D, Urteil vom 15.01.18. Alles gehört zusammen und erklärt das Verhalten der Sozialbehörde, zumal ist Herr B befangen und nicht mehr objektiv, nähere Details in den Begründungen im Rekurs Schreiben und Replik.
7. Die Vorinstanz sei zu verpflichten, die Gemeindeverwaltung E, Abteilung Personalwesen aufzufordern, die Anstellung von Herrn B, Leiter Soziales, zu kündigen, da diese Person als Leiter Soziales nicht mehr tragbar ist. Dieser Peron sei die Leitung als Leiter Soziales zu entziehen und durch die stellvertretende Person zu ersetzen."
Daneben ersuchte A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung für das Beschwerdeverfahren; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen "für alle Instanzen" zu seinen Gunsten.
B.
Am 10. Januar 2019 reichte der Bezirksrat seine Vernehmlassung zur Beschwerde ein, ohne einen formellen Antrag zu stellen. Die Sozialbehörde verzichtete am 16. Januar 2019 auf die Einreichung einer Beschwerdeantwort. A nahm zu diesen Eingaben nicht mehr Stellung.
Die Einzelrichterin

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da der Streitwert Fr. 165.- beträgt und dem Fall keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist die Einzelrichterin zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).
1.2
1.2.1
Dem Verwaltungsgericht kommen keine Aufsichtsfunktionen gegenüber Gemeinden und Bezirksbehörden zu. Es ist daher für die Beurteilung der aufsichtsrechtlichen Rügen des Beschwerdeführers nicht zuständig. Das allgemeine Aufsichtsorgan über die Gemeinden sind die Bezirksräte. Auf der Ebene der Direktionen ist die für das Gemeindewesen zuständige Direktion allgemeines Aufsichtsorgan über die Gemeinden. Die übrigen Direktionen sind zuständige Aufsichtsstellen in ihrem Fachbereich, soweit die Gemeinden als ausführende Organe tätig sind. Ein umfassendes Oberaufsichtsrecht steht schliesslich dem Regierungsrat als Gesamtbehörde zu (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 5 N. 16; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 61, 72–74, 76 und 85). Auf die Anträge 2, 3 und 5–7 des Beschwerdeführers bzw. seine entsprechenden Ausführungen in der Beschwerdeschrift ist folglich nicht weiter einzugehen und auf die Beschwerde insofern nicht einzutreten. Desgleichen hat das Verwaltungsgericht auch nicht darüber zu befinden, ob die Vorinstanz die mit Rekurs vom 18. Januar 2018 erhobenen aufsichtsrechtlichen Rügen im Rahmen des Beschlusses vom 21. November 2018 hätte prüfen müssen. Soweit der Beschwerdeführer der Vorinstanz insoweit ein rechtsverweigerndes Verhalten vorwerfen wollte, was sich indes nicht eindeutig aus der Beschwerdeschrift ergibt, hätte er dies ebenfalls bei der nächst höheren Aufsichtsinstanz geltend machen müssen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 85). Die Beschwerdeanträge 1 und 4 hingegen betreffen die streitgegenständliche Frage der Übernahme der Abonnementskosten. Diesbezüglich ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2.2
Der Vollständigkeit halber ist zu erwähnen, dass die Vorinstanz in ihrem Beschluss vom 4. Dezember 2018 (01 vereinigt mit 02) aufsichtsrechtliche Rügen des Beschwerdeführers prüfte.
2.
2.1
Die Vorinstanz erwog zunächst, der Beschwerdeführer habe im Rahmen der Rekursreplik beantragt, der Sozialsekretär dürfe ab sofort nicht mehr für seine Fälle zuständig sein, da er befangen sei. Dieses sinngemässe Ausstandsbegehren hätte der Beschwerdeführer indes schon seit längerer Zeit stellen können, weshalb er seinen Anspruch darauf verwirkt habe. Ohnehin habe er keinen konkreten Ausstandsgrund im Sinn von § 5a Abs. 1 VRG substanziiert vorgebracht.
2.2
Sodann erwog die Vorinstanz, gemäss Kapitel B.2 der gemäss § 17
der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981
Grundlage für die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe bildenden SKOS-Richtlinien umfasse der Betrag für den Grundbedarf für den Lebensunterhalt neben anderem die Position "
Verkehrsauslagen inkl. Halbtaxabo (öffentlicher Nahverkehr, Unterhalt Velo/Mofa)
". Das Halbtax-Abonnement müsse daher nicht zusätzlich vergütet werden, und es bestehe auch kein Anspruch darauf. Sodann berufe sich der Beschwerdeführer zwar sinngemäss auf den Vertrauensschutz im Sinn von Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV), indem er geltend mache, er habe sich auf das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 3. Mai 2016 verlassen dürfen. Die darin enthaltene Zusicherung habe sich jedoch "auf damals" bezogen bzw. darauf, dass er sich "kurz nachher" ein Halbtax-Abonnement kaufe, um die Kosten für Arzt- und Therapiebesuche zu vermindern. Es dürfe als bekannt vorausgesetzt werden, dass Halbtax-Abonnemente für die Dauer eines Jahres gelöst werden könnten. Bis zum Gesuch des Beschwerdeführers im November 2017 sei indes deutlich mehr als ein Jahr und damit zu viel Zeit verstrichen, weswegen er sich nicht mehr auf den Vertrauensschutz stützen könne. Überdies wäre es dem Beschwerdeführer zumutbar gewesen, vor der Anschaffung des Abonnements hinsichtlich der Kostenübernahme nochmals bei der Beschwerdegegnerin nachzufragen. Obwohl er eine Kaufquittung vorgelegt habe, müsse die Beschwerdegegnerin für das Halbtax-Abonnement deshalb nicht aufkommen.
2.3
Schliesslich erwog die Vorinstanz, die Auslagen die dem Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem Rekurs entstanden seien, seien bereits im Betrag für den Grundbedarf für den Lebensunterhalt enthalten. Da der Rekurs zudem nicht einen ausserordentlichen Mehrbedarf an Papier, Druckertinte, Strom etc. verursacht habe, bestehe auch kein Raum für eine Pauschalentschädigung im Rahmen situationsbedingter Leistungen.
3.
3.1
Der Beschwerdeführer setzt sich mit den Erwägungen der Vorinstanz nur am Rande auseinander. Vielmehr enthalten seine Ausführungen zum grössten Teil Rügen aufsichtsrechtlicher Natur, auf die das Verwaltungsgericht wie erwähnt nicht einzugehen hat (vorn E. 1.2.1). Das Gleiche gilt, soweit er die in den SKOS-Richtlinien vorgesehenen Beträge als zu niedrig kritisiert und grundsätzlich höhere Leistungen von der Beschwerdegegnerin verlangt. Dies gehört nicht zum Streitgegenstand, der sich auf die Frage beschränkt, ob die Beschwerdegegnerin die Kosten des Halbtax-Abonnements zu übernehmen hat (vgl.
Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45).
3.2
Hinsichtlich der vorinstanzlichen Erwägungen zum Ausstandsbegehren beanstandet der Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin oder die Vorinstanz hätten ihn bereits früher darauf aufmerksam machen müssen, dass er ein solches Begehren stellen könne. Dies trifft indes nicht zu. Zwar ist das Vorliegen von Ausstandsgründen im Sinn von § 5a Abs. 1 VRG ihrer zwingenden Natur entsprechend stets von Amtes wegen und damit auch dann zu prüfen, wenn von den Parteien keine entsprechenden Einwände erhoben wurden. Umgekehrt hat aber eine Partei, die Ausstandsgründe geltend macht, ein Ausstandsbegehren zu stellen, wenn eine mit einer Anordnung befasste Person nicht von Amtes wegen in den Ausstand tritt. Seitens der mit einer Anordnung befassten Behörde bzw. ihrer Mitglieder besteht keine Verpflichtung, die Partei (vorgängig) auf diese Möglichkeit hinzuweisen. Eine Aufklärungspflicht liegt lediglich insofern vor, als den betroffenen Parteien mitzuteilen ist, welche Personen an einem Entscheid mitwirken bzw. mitgewirkt haben, damit der Ausstand auch rechtzeitig und effektiv vorgebracht werden kann. Dabei genügt es der Praxis zufolge, wenn die Namen aller an der Anordnung mitwirkenden Personen ohne Weiteres aus einer allgemein zugänglichen Publikation wie beispielsweise dem Internet, dem Staatskalender oder dem Rechenschaftsbericht der Behörde ersichtlich sind (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 40, 45; Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 199 ff.). In Bezug auf den Beschluss vom 6. Dezember 2017 ist diese Voraussetzung ohne Weiteres erfüllt, zumal der Beschwerdeführer zuvor schon seit längerer Zeit von den daran mitwirkenden Personen bzw. von der Beschwerdegegnerin sozialhilferechtlich betreut worden war. Der Beschwerdeführer brachte in der Rekursreplik im Übrigen auch gar nicht vor, der Sozialsekretär hätte an besagtem Beschluss nicht mitwirken dürfen, weshalb dieser aufzuheben sei. Vielmehr beantragte er, der Sozialsekretär dürfe "ab sofort" nicht mehr für seine Fälle zuständig sein. Ebenso wenig rügt er nun mit Beschwerde die damalige Mitwirkung des Sozialsekretärs. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht, dass diese Person von Amtes wegen in den Ausstand hätte treten müssen.
3.3
3.3.1
Im Zusammenhang mit der Frage der Übernahme der Kosten des Halbtax-Abonne-ments beruft sich der Beschwerdeführer sinngemäss auf den Vertrauensschutz. So bringt er insbesondere vor, die Beschwerdegegnerin habe ihm keine "Deadline" gesetzt, bis wann er das Abonnement spätestens hätte erwerben müssen.
3.3.2
Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliches Verhalten, sofern (kumulativ) eine genügende Vertrauensgrundlage vorliegt, auf welche sie sich in guten Treuen verlassen durfte, sie im Vertrauen in die Richtigkeit des behördlichen Verhaltens Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteile nicht rückgängig gemacht werden können, und zudem das private Interesse am Vertrauensschutz das öffentliche Interesse an der objektiv richtigen Rechtsanwendung überwiegt. Bei behördlichen Auskünften ist zusätzlich vorausgesetzt, dass die Auskunft eine gewisse inhaltliche Bestimmtheit aufweist, die Amtsstelle, welche die Auskunft gab, zur Auskunftserteilung zuständig gewesen ist, wobei es genügt, dass in guten Treuen angenommen werden durfte, die Behörde sei zur Erteilung der Auskunft befugt, und die Auskunft vorbehaltlos erfolgt ist. Geschützt werden ausserdem nur gutgläubige Private. Wer die Unrichtigkeit einer behördlichen Auskunft kannte oder hätte erkennen sollen, kann sich nicht auf sein Vertrauen berufen. Ändert sich die tatsächliche Situation massgeblich, so hat die Behörde den neuen Sachverhalt zu beurteilen und ist an ihre früheren Aussagen nicht mehr gebunden (VGr, 19. Januar 2017, VB.2016.00333, E. 2.2; 21. Januar 2016, VB.2014.00074, E. 2.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016, Rz. 627 ff., Rz. 668 ff.).
3.3.3
Das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 3. Mai 2016 stellt ohne Zweifel eine genügende Vertrauensgrundlage dar, zumal der Beschwerdeführer damit sogar zum Kauf des Halbtax-Abonnements aufgefordert wurde. Gemäss der Vorinstanz sind die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes denn auch nur deshalb nicht erfüllt, weil der Beschwerdeführer sich zu viel Zeit gelassen habe, bis er sich mit dem Abonnement bei der Beschwerdegegnerin gemeldet habe (vorn E. 2.2). Tatsächlich ist der Schutz des Vertrauens in eine Zusicherung auf eine bestimmte Zeit beschränkt. Diese bestimmt sich je nach dem infrage stehenden Rechtsverhältnis. Ob und während welcher Zeit sich die rechtsuchende Person auf eine einmal geschaffene Vertrauensgrundlage berufen kann, ist im Rahmen einer Interessenabwägung zu entscheiden. Das Bundesgericht bejahte eine erhöhte Bedeutung öffentlicher Interessen in diesem Sinn etwa in Konstellationen, in welchen die unrichtige Auskunft eine Zusicherung auf dauernde staatliche Leistungen betraf bzw. wenn die vom Bürger angestrebte Bindung an die Vertrauensgrundlage in die – unbeschränkte – Zukunft wirkte, beispielsweise im Fall einer zu Unrecht zugesagten oder gewährten Rente (BGr, 14. April 2008, 8C_542/2007, E. 4.2.2). Vorliegend gelangte der Beschwerdeführer zwar erst rund eineinhalb Jahre nach dem Schreiben vom 3. Mai 2016 an die Beschwerdegegnerin. Dieses enthält entgegen der Vorinstanz jedoch keine – auch nicht sinngemässe – zeitliche Beschränkung hinsichtlich der Gültigkeit der Kostengutsprache. Eine übermässig lange, in die unbeschränkte Zukunft gerichtete Bindungswirkung steht zudem nicht infrage, sondern die einmalige Übernahme der Kosten eines für ein Jahr gültigen Halbtax-Abonnements. Der Vorinstanz ist immerhin insofern beizupflichten, als die Kostengutsprache von der Inanspruchnahme des öffentlichen Verkehrs für Arzt- und Therapiebesuche seitens des Beschwerdeführers abhängt. Aus den Akten ergibt sich diesbezüglich, dass die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer offenbar aufgrund der von ihm eingereichten Kaufquittungen jeweils den Preis der Einzeltickets vergütete, zuletzt – wie im Schreiben vom 3. Mai 2016 angekündigt – am 30. Mai 2016. Danach erfolgten anscheinend keine solchen Zahlungen mehr, wobei der Grund hierfür nicht ersichtlich ist. Der Beschwerdeführer nahm aber auch seither unbestrittenermassen zahlreiche  Therapietermine wahr, und angesichts seiner chronischen Leiden ist davon auszugehen, dass er dies auch heute noch tut. Insoweit hat sich der Sachverhalt seit dem Schreiben vom 3. Mai 2016 also nicht verändert, weshalb die Beschwerdegegnerin weiterhin an die damit zugesicherte Kostenübernahme gebunden ist. Daran ändert schliesslich auch nichts, dass die "
Verkehrsauslagen inkl. Halbtaxabo" gemäss den
SKOS-Richtlinien im Grundbedarf für den Lebensunterhalt enthalten sind
(vorn E. 2.2). Der Sinn des Vertrauensschutzes kann gerade darin liegen, dem Rechtsuchenden eine vom Gesetz abweichende Behandlung zu gewähren (BGr, 8C_542/2007, E. 4.2.2).
3.3.4
Demzufolge hätte die Beschwerdegegnerin für die Kosten des Halbtax-Abonnements aufkommen müssen.
3.4
3.4.1
Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz den Beschwerdeführer für die ihm entstandenen Auslagen für das Rekursverfahren hätte entschädigen müssen. Sofern der Beschwerdeführer damit tatsächlich einen Antrag auf situationsbedingte Leistungen stellen wollte (vorn E. 2.3), wofür indes keine eindeutigen Anhaltspunkte bestehen, wäre darauf bereits mangels Zuständigkeit nicht einzutreten gewesen. Die (erstinstanzliche) Gewährung situationsbedingter Leistungen ist Sache der Beschwerdegegnerin und nicht der Vorinstanz. Wahrscheinlicher ist denn auch, dass der Beschwerdeführer um Zusprechung einer Parteientschädigung ersuchen wollte.
3.4.2
Nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann eine Partei entschädigungsberechtigt sein, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte oder schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte. Dabei geht es um den notwendigen Verfahrensaufwand. Relevant sind jene Kosten, die unmittelbar durch das Verfahren bedingt und aus Vorkehren entstanden sind, die sich bei sorgfältiger Interessenwahrung als geboten erweisen oder doch in guten Treuen verantworten lassen (Plüss, § 17 N. 67, 69). Von einem besonderen Aufwand ist dann auszugehen, wenn aufgrund der Umstände eines Prozesses im Rahmen einer fehlenden oder einer internen Vertretung objektiv notwendiger, nicht bloss geringfügiger Aufwand entsteht. Ein solcher wird von der Rechtsprechung etwa bejaht, wenn der erforderliche Aufwand das in einem solchen Verfahren übliche Ausmass übersteigt, wenn wegen der Komplexität des Streitfalls aufwendige Darlegungen notwendig sind, wenn ein erheblicher Zeitaufwand notwendig war, der auf Kosten der Berufs- bzw. Erwerbstätigkeit der in eigener Sache prozessierenden Person ging, oder wenn der Beizug einer externen Vertretung gerechtfertigt gewesen wäre (VGr, 24. Oktober 2018, VB.2018.00600, E. 7.2; 9. Juni 2016, VB.2015.00631/632, E. 7.2, jeweils mit Hinweis auf Plüss, § 17 N. 49).
3.4.3
Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Dass dem Beschwerdeführer ein besonderer Aufwand entstanden sein soll, ist nicht ersichtlich. Für das Rekursverfahren war ihm deshalb keine Parteientschädigung zuzusprechen. Im Ergebnis ist daher der vorinstanzliche Beschluss vom 21. November 2018 insofern nicht zu beanstanden.
4.
4.1
Nach dem Gesagten sind somit in teilweiser Gutheissung der Beschwerde Dispositivziffer 1 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 6. Dezember 2017 aufzuheben und diese zu verpflichten, dem Beschwerdeführer Fr. 165.- für die Anschaffung des Halbtax-Abonnements zu bezahlen. Dispositivziffer I des Beschlusses der Vorinstanz vom 21. November 2018 ist insoweit aufzuheben, als damit der Rekurs gegen Dispositivziffer 1 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 6. Dezember 2017 abgewiesen wurde. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
4.2
Ausgangsgemäss rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Aufgrund des Hinweises im Beschluss vom 21. November 2018, dass im Rahmen der (damals noch hängigen) Rekursverfahren 01 und 02 über seine Aufsichtsbeschwerde befunden werde, sowie Dispositivziffer VI des Beschlusses vom 4. Dezember 2018 musste dem Beschwerdeführer bewusst sein, dass das Verwaltungsgericht seine aufsichtsrechtlichen Vorbringen nicht überprüfen kann (vgl. vorn E. 1.2). Mit Verweis auf die vorstehenden Erwägungen (E. 3.4.2 f.) ist dem Beschwerdeführer auch für das Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen. Die Beschwerdegegnerin hat keine solche beantragt.
4.3
Da der Beschwerdeführer Sozialhilfe bezieht, ist von seiner Mittellosigkeit auszugehen. Zudem erwies sich die Beschwerde nicht als offensichtlich aussichtslos. Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung für das Beschwerdeverfahren ist daher gutzuheissen (§ 16 Abs. 1 VRG). Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder Rechtsvertretung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.