# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 793b5abb-5442-5106-9a53-60d4cca53f83
**Court:** BE_VB
**Chamber:** BE_VB_001
**Year:** 2017
**Language:** de
**Jurisdiction:** BE / Espace_Mittelland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdeführerin reichte am 27. August 2015 ein Baugesuch ein für den
Einbau eines Asphaltbelags auf einem Naturstrassenabschnitt der C._strasse auf
Parzelle Wohlen bei Bern Grundbuchblatt Nr. B._ (Länge 275 m, Breite 3.50 m).
Die Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone. Der betroffene Strassenabschnitt ist zudem
im Inventar der historischen Verkehrswege verzeichnet (IVS-Objekt von regionaler
Bedeutung BE E._). Im Verkehrsrichtplan "Fussverkehr" der Gemeinde ist die
C._strasse als historischer Verkehrsweg aufgeführt. Gegen das Bauvorhaben
gingen keine Einsprachen ein.
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Das Tiefbauamt, Oberingenieurkreis II (TBA OIK II) beantragte mit Fachbericht "historische
Verkehrswege der Schweiz" vom 14. Oktober 2015, das Bauvorhaben sei nicht zu
bewilligen. Mit Stellungnahme vom 19. Februar 2016 kam das AGR zum Schluss, das
Vorhaben sei nicht zonenkonform; aufgrund der fehlenden Zustimmung des TBA OIK II sei
dieses zudem nicht mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar, weshalb auch
keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG1 erteilt werden könne. Nachdem die
Beschwerdeführerin hierzu Stellung nahm und nach einer von ihr beantragten Sistierung
des Verfahrens verweigerte das AGR mit Verfügung vom 11. Mai 2017 die
Ausnahmebewilligung. Gestützt darauf erteilte das Regierungsstatthalteramt Bern-
Mitteland mit Gesamtentscheid vom 13. Juni 2017 den Bauabschlag.
2. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 6. Juli 2017 Beschwerde bei der Bau-,
Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragt die Aufhebung
des Gesamtentscheides vom 13. Juni 2017 und die Erteilung der Baubewilligung mitsamt
der Ausnahmebewilligung für das Bauen ausserhalb des Baugebiets und der Bewilligung
für das Bauen in Waldesnähe gemäss Baugesuch vom 26. August 2015. Eventualiter sei
der Gesamtentscheid vom 13. Juni 2017 aufzuheben und die Angelegenheit zum neuen
Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dabei bestreitet sie die Schutzwürdigkeit des
betroffenen Strassenabschnitts und bringt zudem vor, die geplante Asphaltierung sei
aufgrund einer Interessenabwägung zulässig.
3. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet2, holte die
Vorakten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Neben den Verfahrensbeteiligten
wurde auch das TBA OIK II zu einer Stellungnahme aufgefordert. Mit Schreiben vom
13. Juli 2017 verzichtete das Regierungsstatthalteramt unter Verweis auf die Akten auf das
Einreichen einer förmlichen Vernehmlassungseingabe. Das AGR mit Stellungnahme vom
22. Juli 2017 und das TBA OIK II mit Eingabe vom 4. August 2017 beantragen die
Abweisung der Beschwerde.
1 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700). 2 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (OrV BVE; BSG 152.221.191).
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4. Mit Stellungnahme vom 29. August 2017 nahm die Beschwerdeführerin Stellung zur
Eingabe des TBA OIK II vom 4. August 2017. Das Rechtsamt holte sodann eine fachliche
Beurteilung zu den Unterhalts- und Investitionskosten des betreffenden Strassenabschnitts
beim TBA OIK II ein. Die Verfahrensbeteiligten hatten danach Gelegenheit, zu diesem
Fachbericht vom 20. Oktober 2017 Stellung zu nehmen und Schlussbemerkungen zum
Verfahren einzureichen. Diese Gelegenheit nahm die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom
17. November 2017 wahr.
5. Auf die Rechtsschriften und die Fachberichte des TBA OIK II wird, soweit für den
Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

II. Erwägungen
1. Eintretensvoraussetzungen
Angefochten ist ein Gesamtentscheid nach Art. 9 KoG3. Laut Art. 11 Abs. 1 KoG kann er –
unabhängig von den geltend gemachten Einwänden – nur mit dem Rechtsmittel
angefochten werden, das für das Leitverfahren massgeblich ist. Das Leitverfahren ist im
vorliegenden Fall das Baubewilligungsverfahren (Art. 5 Abs. 1 KoG). Bauentscheide – und
mit ihnen zusammen die Verfügungen des AGR nach Art. 24 ff. RPG – können nach
Art. 40 Abs. 1 BauG4 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE
angefochten werden. Die BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde gegen den
Gesamtentscheid zuständig. Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen und
Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen und Einsprecher und die zuständige
Gemeindebehörde (Art. 10 KoG in Verbindung mit Art. 40 Abs. 2 BauG). Die
Beschwerdeführerin, deren Baugesuch abgewiesen wurde, ist durch den vorinstanzlichen
Entscheid beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf ihre form- und
fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
3 Koordinationsgesetz vom 21. März 1994 (KoG; BSG 724.1). 4 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721).
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2. Ausgangslage, rechtliche Grundlagen
a) Zu beurteilen ist der Einbau eines Asphaltbelags auf einem Naturstrassenabschnitt
mit einer Länge von 275 m. Das Bauvorhaben liegt in der Landwirtschaftszone. Es ist
unbestrittenermassen nicht landwirtschaftlich begründet und deshalb nicht zonenkonform,
weshalb es auf eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG angewiesen ist. Näher zu
prüfen sind einzig die Ausnahmetatbestände von Art. 24 RPG und Art. 24c RPG; die
übrigen Ausnahmetatbestände (Art. 24a RPG Zweckänderung ohne bauliche
Massnahmen; Art. 24b RPG nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe; Art. 24d RPG
landwirtschaftsfremde Wohnnutzung und Zweckänderung von schützenswerten Bauten;
Art. 24e hobbymässige Tierhaltung; Art. 37a RPG zonenfremde gewerbliche Bauten)
finden auf das umstrittene Bauvorhaben keine Anwendung.
Es ist unbestritten, dass die streitbetroffene Gemeindestrasse (C._strasse) vor
dem 1. Juli 1972 erstellt wurde und damit grundsätzlich in den Anwendungsbereich von
Art. 24c RPG fällt. Nach dieser Bestimmung und den dazugehörigen
Ausführungsbestimmungen in der RPV5 (Art. 41 und 42 RPV) werden
bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die vor dem
1. Juli 1972 rechtmässig erstellt wurden, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt. Sie
dürfen zudem erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut
werden. (Art. 24c Abs. 1 und 2 RPG, Art. 41 Abs. 1 RPV). Eine Änderung gilt als teilweise
und eine Erweiterung als massvoll, wenn die Identität der Baute oder Anlage
einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt (Art. 42 Abs. 1
RPV). In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung
vorbehalten (Art. 24c Abs. 5 RPG).
Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG setzt voraus, dass der Zweck der Bauten
und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Standortgebundenheit,
Art. 24 lit. a RPG) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Bst. b
RPG).
5 Raumplanungsverordnung des Bundesrates vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1).
https://www.swisslex.ch/LawDetail.mvc/Show?normalizedReference=CH%2F700%2F24%2Fa https://www.swisslex.ch/LawDetail.mvc/Show?normalizedReference=CH%2F700%2F24%2Fb https://www.swisslex.ch/LawDetail.mvc/Show?normalizedReference=CH%2F700%2F24%2Fb
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Das AGR kam in seiner Verfügung vom 11. Mai 2017 zum Schluss, dass der Belagseinbau
auf der altrechtlich erstellten Strasse zwar noch eine teilweise Änderung im Sinne von
Art. 24c Abs. 2 RPG darstelle, das Vorhaben jedoch aufgrund der Einwände des TBA
OIK II im Fachbericht "historische Verkehrswege der Schweiz" vom 14. Oktober 2015 nicht
mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar sei. Eine Ausnahmebewilligung
nach Art. 24c RPG könne daher nicht erteilt werden. Angesichts der fehlenden
Zustimmung des TBA OIK II und der im Vergleich zu den geltend gemachten Argumenten
der Gemeinde höher zu gewichtenden Interessen des historischen Verkehrswegs stünden
dem Vorhaben auch überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Bst. b RPG entgegen,
was zu einer Verweigerung der Standortgebundenheit in Sinne von Art. 24 RPG führe.
b) Der umstrittene Naturstrassenabschnitt der C._strasse ist gemäss dem
Inventar historischer Verkehrswege der Schweiz (IVS) zudem Teil eines historischen
Verkehrswegs von regionaler Bedeutung mit Substanz (IVS-Objekt BE E._).
Gesetzliche Grundlage für den Schutz der historischen Verkehrswege auf Bundesebene ist
das NHG6. Das Gesetz bezweckt unter anderem, "das heimatliche Landschafts- und
Ortsbild, die geschichtlichen Stätten sowie die Natur- und Kulturdenkmäler des Landes zu
schonen, zu schützen sowie ihre Erhaltung und Pflege zu fördern" (Art. 1 Bst. a NHG).
Anders als die Objekte von nationaler Bedeutung unterstehen Objekte von regionaler und
lokaler Bedeutung nicht der VIVS7 und nicht dem erhöhten Schutz von Art. 6 NHG. Da das
vorliegende Bauvorhaben eine Ausnahme nach Art. 24 ff. RPG für das Bauen ausserhalb
der Bauzone erfordert, handelt es sich um die Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinn von
Art. 2 NHG. Deshalb kommt Art. 3 NHG zur Anwendung, wonach der Bund und die
Kantone dafür sorgen, dass solche Objekte geschont werden und, wo das allgemeine
Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben.
Art. 86 BauG verpflichtet die Gemeinden, Schutzgebiete zu bezeichnen. Dazu gehören
explizit auch Orts- und Strassenbilder (Art. 86 Abs. 1 BauG). Nicht nur die Objekte von
nationaler Bedeutung, sondern auch die Objekte von regionaler und lokaler Bedeutung mit
Substanz und mit viel Substanz sind daher als Hinweis zwingend in ein kommunales
Planungsinstrument (Zonenplan, Schutzzonenplan, Hinweisplan, Inventarplan)
aufzunehmen. Die Aufnahme dient der Rechtssicherheit bzw. der Information der
6 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451). 7 Verordnung über das Bundesinventar der historischen Verkehrswege der Schweiz (VIVS; SR 451.13).
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Bevölkerung, ist also deklaratorischer Natur.8 Die Beschwerdeführerin ist dieser Forderung
nachgekommen: So ist der betreffende historische Verkehrsweg, welchem das umstrittene
Teilstück angehört, in den Verkehrsrichtplan Fussverkehr9 aufgenommen worden. Gemäss
Art. 38 GBR10 sind zudem die Objekte des IVS in ihrem Verlauf und mitsamt ihren
Bestandteilen wie überlieferte Oberflächen, Mauern und Böschungen, Brücken,
wegbegleitende Vegetation und Einrichtungen ungeschmälert zu erhalten (Abs. 1). Der
Unterhalt im traditionellen Sinne soll eine angepasste Nutzung gewährleisten und die
Substanz erhalten. Bauliche Eingriffe an historischen Verkehrswegen dürfen dem
Schutzzweck nicht zuwiderlaufen (Abs. 2).
Gemäss dem Sachplan Wanderroutennetz des Kantons Bern11 ist das umstrittene
Wegstück dagegen nicht Teil einer Wanderroute. Dieser verläuft vielmehr auf einem
anderen Wegstück parallel zur Strasse. Das FWG12 gelangt deshalb nicht zur Anwendung.
c) Ob die umstrittene Asphaltierung des Naturstrassenabschnitts zulässig ist, muss
damit anhand einer umfassenden Interessenabwägung im Sinne von Art. 3 RPV beurteilt
werden. Eine solche wird einerseits im Zusammenhang mit den Ausnahmetatbeständen
von Art. 24c RPG bzw. Art. 24 RPG verlangt (vgl. Art. 24c Abs. 5 sowie Art. 24 Bst. b
RPG). Andererseits ist auch nach den Vorgaben des NHG ein Eingriff in einen historischen
Verkehrsweg nur zulässig, wenn das allgemeine Interesse an der ungeschmälerten
Erhaltung nicht überwiegt.
Bei der vorzunehmenden, umfassenden Interessenabwägung sind sämtliche für den
Entscheid relevanten öffentlichen und privaten Interessen einzubeziehen und zu
gewichten. Bei ihrer Gewichtung spielen Normen des raumrelevanten Verfassungs- und
Gesetzesrechts eine entscheidende Rolle: Bedeutsam sind insbesondere die Normen der
Verfassung wie Art. 73 bis 78 BV13 sowie deren Konkretisierung in der
8 siehe zum Ganzen: Tiefbauamt des Kantons Bern, Historische Verkehrswege im Kanton Bern, Erläuterungen zum Vollzug, 2011. 9 Verkehrsrichtplan Fussverkehr der Gemeinde Wohlen vom 3. November 2009, genehmigt vom AGR am 11. März 2011. 10 Baureglement der Gemeinde Wohlen vom 1. Dezember 2009, genehmigt durch das AGR am 11. März 2011. 11 Sachplan Wanderroutennetz vom 22. August 2012, nachgeführt am 15. Januar 2016, zu finden im Geoportal des Kantons Bern. 12 Bundesgesetz vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege (FWG; SR 704). 13 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101).
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Spezialgesetzgebung. Sie werden ergänzt durch die Planungsziele und -grundsätze der
Art. 1 und 3 RPG, die Normen des Umweltrechts sowie des Natur- und
Heimatschutzrechts.14 Die Anforderungen für eine ausnahmsweise Bewilligung von
Deckbelägen auf bestehenden Naturstrassen sind hoch. Einem Belagseinbau sollten
deshalb stets sorgfältige Abklärungen der Notwendigkeit und umfassende
Interessenabwägungen vorausgehen.15
Nachfolgend werden – nach Behandlung der Rüge der mangelhaften Begründung des
Entscheids (E. 3) – die verschiedenen Aspekte vorweg einzeln geprüft (vgl. E. 4 bis 8).
Anschliessend folgt die Interessenabwägung (E. 9).
3. Begründungspflicht
a) Die Beschwerdeführerin rügt vorab, die Vorinstanzen und das TBA OIK II hätten die
umfassende Interessenabwägung nicht durchgeführt. Sowohl im Fachbericht des TBA
OIK II als auch in der angefochtenen Verfügung des AGR werde einzig und ohne weitere
Begründung festgehalten, der Hartbelagseinbau verstosse gegen das NHG sowie gegen
das kommunale Baureglement. Eine Ermittlung, Bewertung und Abwägung der Interessen
habe nicht stattgefunden. Der Bauabschlag müsse als ungenügend begründet bezeichnet
werden.
b) Nach Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG16 muss eine Verfügung eine Begründung enthalten.
Eine Begründung muss so abgefasst sein, dass die Betroffenen die Verfügung sachgerecht
anfechten können. Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von
denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Die Behörde
muss jedoch nicht auf jedes Argument der Parteien eingehen; es genügt, wenn sie sich mit
den wesentlichen Gesichtspunkten auseinandergesetzt hat.17
14 Aemisegger, Moor, Ruch, Tschannen, Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Schulthess 2017, Art. 24 N. 21 ff. sowie Art. 24c N. 45 ff. 15 Inforaum VLP-ASPAN Nr. 5/10, S. 5. 16 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21). 17 BVR 2013 S. 443 E. 3.1.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 52 N. 5.
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c) Vorab ist festzuhalten, dass sich das TBA OIK II in seiner Funktion als kantonale
Fachstelle für den Schutz historischer Verkehrswege in seinem Fachbericht nur zu dieser
Thematik zu äussern hatte. Es ist – entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin –
nicht die Aufgabe der Fachbehörde, die umfassende Interessenabwägung vorzunehmen;
vielmehr haben sie das umstrittene Bauvorhaben hinsichtlich ihres Fachgebiets zu
beurteilen. Die Interessenabwägung ist vielmehr durch die Leitbehörde oder – wenn es wie
hier um ein Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone geht – durch das AGR als
Entscheidbehörde bei Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 ff. RPG vorzunehmen.
Trotzdem hat sich auch das TBA OIK II in einem an die Gemeinde gerichteten Schreiben
vom 14. März 201718 eingehend mit den Argumenten und Beweggründen der Gemeinde
für eine Asphaltierung auseinandergesetzt und damit begründet, wieso seiner Ansicht nach
beim betroffenen Wegabschnitt auf einen Hartbelag zu verzichten sei.
Im angefochtenen Entscheid vom 13. Juni 2017 verweist das Regierungsstatthalteramt
hauptsächlich auf die Ausführungen der negativen Verfügung des AGR vom 11. Mai 2017.
Dieses Vorgehen ist durchaus üblich und legitim, zumal der Entscheid des AGR für die
Baubewilligungsbehörde verbindlich ist. Immerhin geht das Regierungsstatthalteramt im
Zusammenhang mit den Ausführungen zur Eigentumsgarantie (E. 3.4 des angefochtenen
Entscheids) auf verschiedene auf dem Spiel stehende Interessen einer allfälligen
Asphaltierung ein. So wird nach einer Aufführung der öffentlichen Interessen an der
Erhaltung des Naturbelages festgehalten, dass die Verweigerung der Baubewilligung das
einzige geeignete Mittel sei, um den öffentlichen Interessen nachzukommen, zumal die
Entwässerungsproblematik mit anderen Massnahmen minimiert werden könne und das
Wegstück im Waldbereich verlaufe, womit der Staubbelastung keinerlei Bedeutung
zukomme. Die Verweigerung der Baubewilligung sei der Bauherrschaft angesichts des
gewichtigen öffentlichen Interesses zumutbar und damit verhältnismässig. Das AGR führte
in seiner Verfügung vom 11. Mai 2017 nach einer Wiederholung der Einschätzung des TBA
OIK II in seinem Fachbericht aus, dass die von der Gemeinde vorgebrachten Gründe
(Mehrkosten des Strassenunterhalts, Staubentwicklung, Werkeigentümerhaftung) für
diesen für das Verkehrsnetz der Gemeinde unbedeutenden Strassenabschnitt zu wenig
gewichtig seien und die Interessen des IVS höher gewichtet werden müssten.
18 Beilage zur Stellungnahme des TBA OIK II vom 4. August 2017 im Rahmen des Beschwerdeverfahrens.
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d) Auch wenn die Ausführungen der Leitbehörde und des AGR zur Interessenabwägung
eher knapp ausgefallen sind, so lässt sich dem angefochtenen Entscheid des
Regierungsstatthalteramts und der angefochtenen Verfügung des AGR entnehmen, warum
die öffentlichen Interessen an der Erhaltung des Naturbelags stark gewichtet wurden, den
Gründen der Gemeinde für Asphaltierung dagegen keine grosse Bedeutung zugemessen
wurde. Die Beschwerdeführerin war damit in der Lage, den Bauabschlag der Vorinstanz
sachgerecht anzufechten. Damit wurden die Anforderungen an die Begründungspflicht
erfüllt. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist zu verneinen.
4. Bedeutung des Wegabschnitts als Verbindungs- und Erschliessungsstrasse
a) Die Beschwerdeführerin begründet die Notwendigkeit einer Asphaltierung damit,
dass das Strassenstück innerhalb der Gemeinde wichtig sei und einiges an Verkehr
aufnehmen müsse. Es verbinde die Ortschaften F._ und G._, erschliesse
die Hundeschule mit 110 Aktivmitgliedern sowie verschiedene Anwohnerinnen und
Anwohner. Es handle sich um eine bedeutende Gemeindestrasse.
Das TBA OIK II entgegnet in seiner Stellungnahme vom 4. August 2017, die
Verkehrsmenge vermöge die Asphaltierung nicht zu begründen. Es gebe sehr wohl
Strassen mit recht hohem Verkehrsaufkommen ohne Hartbelag. Im Verkehrsrichtplan
"Motorisierter Individualverkehr" sei der Abschnitt F._ - H._
(Hundeschule) - I._ als Hauszufahrt deklariert. Laut Erläuterungsbericht seien die
Gemeindestrassen ausserorts von unnötigem Durchgangsverkehr zu entlasten. Der
motorisierte Individualverkehr solle möglichst direkt auf die übergeordnete Kantonsstrasse
geleitet werden. Eine Asphaltierung des Wegabschnitts könne zu einer Zunahme des
motorisierten Individualverkehrs zwischen G._ und F._ führen, was dem
Verkehrsrichtplan widerspreche.
Die Beschwerdeführerin entgegnet in ihrer Eingabe vom 29. August 2017, anders als das
TBA OIK II gehe sie nicht davon aus, dass die Asphaltierung zu einer Zunahme des
motorisierten Individualverkehrs auf diesem Weg führen werde. Für den
Durchgangsverkehr bleibe die Strecke über die Kantonsstrasse allemal schneller und
deutlich attraktiver. Einzig für Anwohnende des östlichen Teils der C._strasse sei
die Wegstrecke über die J._ minim kürzer und schneller und deshalb eine valable
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Alternative. Wer das Teilstück der C._strasse schon heute befahre, werde es auch
weiterhin befahren. Umgekehrt könne aber ausgeschlossen werden, dass weitere
Anwohnerinnen und Anwohner neu über diese Strasse fahren werden. Es gelte dabei zu
berücksichtigen, dass das Teilstück zwischen der Abzweigung D._strasse und
dem Dorfeingang G._ weiterhin über einen Naturbelag verfügen werde. Die
Bezeichnung "Hauszufahrt" im Richtplan dürfe nicht im Sinne von Art. 106 Abs. 3 BauG
verstanden werden. Das Strassenstück sei unzweifelhaft ohne Einschränkung dem
Verkehr gewidmet und werde von der Gemeinde unterhalten, weshalb es sich nicht um
eine private Hauszufahrt im Sinne des BauG handle.
b) Die Beschwerdeführerin begründet die Notwendigkeit einer Asphaltierung des
umstrittenen Wegabschnitts in ihrer Beschwerde unter anderem mit der Wichtigkeit dieses
Strassenabschnitts als Verbindungsweg zwischen F._ und G._. Es ist
daher in einem ersten Schritt näher auf die Bedeutung dieses Teilstücks als
Durchgangsstrasse und Verbindung zwischen den beiden erwähnten Ortschaften
einzugehen.
Dabei ist vorab festzustellen, dass die Beschwerdeführerin zwar die Wichtigkeit dieses
Abschnitts als Durchgangsstrasse und Verbindung zwischen F._ und G._
betont, dies jedoch im Widerspruch zu ihren eigenen planerischen Grundlagen steht. So ist
die Strasse im Verkehrsrichtplan der Gemeinde19 nicht dem Typ "Ortsverbindung"
zugeordnet. Vielmehr ist sie ab der Abzweigung von der Kantonsstrasse bei F._
bis zur Weggabelung C._strasse / D._strasse nach dem umstrittenen
Teilabschnitt als "Hauszufahrt" eingetragen.20 Das Teilstück zwischen der Weggabelung
C._strasse / D._strasse bis zum östlichen Ende von G._ ist
sodann im Verkehrsrichtplan als "übriger Weg ohne Erschliessungsfunktion" verzeichnet.
Diese Einstufungen machen deutlich, dass die C._strasse zwischen F._
und G._ nach den planerischen Grundlagen der Gemeinde nicht die Funktion
einer Durchgangs- oder Verbindungsstrasse zukommen soll. Bereits aus diesem Grund
kann die angebliche Wichtigkeit des Weges als Verbindung zwischen den beiden
Ortschaften nicht als Argument für eine Asphaltierung dieser Strasse beigezogen werden.
19 Einwohnergemeinde Wohlen, Verkehrsrichtplan "Motorisierter Individualverkehr" vom 26. Oktober 2009, beschlossen durch den Gemeinderat am 3. November 2009, genehmigt durch das AGR am 11. März 2011. 20 Die als Hauszufahrt eingetragene Strecke führt dann neben der Hundeschule weiter der D._strasse entlang.
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Dass die Gemeinde den betreffenden Waldweg zwischen F._ und G._
nicht als Ortsverbindung klassiert hat, passierte aus nachvollziehbarem Grund: So besteht
mit der nahegelegenen Kantonsstrasse eine gut ausgebaute und mehr als ausreichend
dimensionierte Verbindungsstrasse zwischen diesen beiden Ortschaften. Selbst für
Bewohnerinnen und Bewohner am östlichen Ende von G._ (an der
C._strasse) stellt der Weg über die Kantonsstrasse zeitmässig kaum einen
Umweg dar, wenn sie von G._ nach F._ gelangen wollen oder umgekehrt.
Zwar ist der Weg über die C._strasse mit dem betroffenen Wegabschnitt
distanzmässig weniger weit. Allerdings macht dies zeitlich kaum eine Differenz aus, da auf
der Kantonsstrasse höhere Geschwindigkeiten zugelassen und möglich sind als auf der
unasphaltierten Waldstrasse. Auch die Beschwerdeführerin kommt in ihrer Stellungnahme
vom 29. August 2017 zum Schluss, der Weg über die C._strasse sei nur minim
kürzer und schneller als derjenige über die Kantonsstrasse, und dies auch nur für die
Anwohnerinnen und Anwohner am östlichen Ende von G._. Für alle anderen sei
der Weg über die Kantonsstrasse schneller. Damit steht fest, dass mit der Kantonsstrasse
eine genügende und ebenso so schnelle Verbindung zwischen F._ und
G._ besteht, was im Übrigen auch für die Notfalldienste gilt. Die
C._strasse wird daher als Verbindungs- bzw. Durchgangsstrasse nicht benötigt.
Gemäss dem Erläuterungsbericht zum Verkehrsrichtplan der Gemeinde21 verfolgt der
Gemeinderat mit dem Verkehrsrichtplan u.a. das folgende Ziel: "Entlasten der
Gemeindestrassen ausserorts von unnötigem Durchgangsverkehr; der motorisierte
Individualverkehr (MIV) wird möglichst direkt auf die übergeordneten Kantonsstrassen
geleitet." Wenn nun die C._strasse asphaltiert wird, selbst wenn dies nur auf
einem Teilstück passiert, so führt dies – der Einschätzung des TBA OIK II folgend – zu
einer gewissen Attraktivitätssteigerung dieses Weges für den Durchgangsverkehr. Ob dies
tatsächlich eine Zunahme des motorisierten Individualverkehrs mit sich bringen würde,
lässt sich nicht abschliessend beurteilen. Jedenfalls aber wird damit ein zusätzlicher Anreiz
geschaffen, dass Autofahrende diese distanzmässige Abkürzung vermehrt benützen; eine
Zunahme des motorisierten Individualverkehrs scheint daher zumindest wahrscheinlich.
Die Schaffung eines solchen Anreizes für den Durchgangsverkehr steht im klaren
Widerspruch zum Verkehrsrichtplan der Gemeinde und der Zielsetzung gemäss
21 Verkehrsrichtplan, Erläuterungsbericht, Genehmigungsexemplar vom 26. Oktober 2009, S. 13.
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Erläuterungsbericht, solche Strassen ausserorts von unnötigem Durchgangsverkehr zu
entlasten und diesen auf die nahe Kantonsstrasse zu leiten.
Weder gestützt auf die planerischen Grundlagen noch basierend auf der tatsächlichen
Strassensituation (mit der als Verbindungsstrasse besser geeigneten Kantonsstrasse)
kann damit der C._strasse eine Bedeutung als Durchgangsstrasse und
Verbindung zwischen F._ und G._ zugemessen werden. Als Argument für
eine Asphaltierung fällt dies daher nicht ins Gewicht. Im Gegenteil: Diese Umstände
sprechen gar gegen eine Asphaltierung des umstrittenen Wegstücks.
c) Die Beschwerdeführerin bringt als Argument für eine Asphaltierung sodann vor, das
umstrittene Wegstück habe auch Erschliessungsfunktion, so insbesondere für eine
Hundeschule mit 110 Aktivmitgliedern. Auch dieses Argument ist jedoch zu relativieren: So
gibt es keine Anwohnerinnen oder Anwohner, deren Grundstück einzig über das
umstrittene Wegstück erreichbar ist. Sowohl die Hundeschule und die wenigen Gebäude
am D._weg Richtung G._ als auch der von der Beschwerdeführerin
erwähnte Landwirtschaftsbetrieb im K._ sind auch von G._ her zu
erreichen, und dies gar über eine durchgehend asphaltierte Strasse. Sie sind damit nicht
zwingend auf die Wegvariante über die C._strasse angewiesen, weshalb ihr
Interesse an einer Asphaltierung des umstrittenen Wegstücks nicht stark ins Gewicht fallen
kann. Dass dieser Weg für die Besucherinnen und Besucher der Hundeschule eine
Abkürzung Richtung Bern darstellt und sie deshalb in der Regel diese Wegvariante wählen,
mag zwar stimmen, kann aber auch kaum als Grund für eine Asphaltierung des
umstrittenen Wegstücks beigezogen werden. So kommt es nicht selten vor, dass kleinere
und unasphaltierte, aber für den Verkehr freigegebene Strassen durch den Wald eine
Abkürzung zu den grösseren Überlandstrassen darstellen. Wäre dieses Argument für eine
Asphaltierung massgebend, so würde dies die Asphaltierung von zahlreichen anderen
Waldstrassen zur Folge haben.
Damit kann die Erschliessungsfunktion der C._strasse in höchstens
untergeordneter Form als Argument für eine Asphaltierung des Wegstücks beigezogen
werden.
5. Nutzung des Wegabschnitts durch den Langsamverkehr, Staubbelastung
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a) Die Beschwerdeführerin betont, das umstrittene Wegstück werde auch durch
Freizeitnutzende rege benutzt. Entgegen der Ansicht des TBA OIK II sei die
Staubentwicklung zudem durchaus ein Problem, da das Strassenstück für den
Langsamverkehr von Bedeutung sei.
Das TBA OIK II entgegnete, da sich die Strasse im Wald befinde, finde auch keine
Staubbelästigung von Anwohnern statt. Dass diese für den Langsamverkehr hoch sei,
möge im Einzelfall zutreffen. Dieses Privatinteresse vermöge indessen das Interesse an
der Erhaltung des Weges im heutigen Zustand in keiner Weise zu überwiegen, zumal es
immer wieder andere Personen treffe und der Einzelne höchst selten davon betroffen sei.
Das Argument sei zudem mit Blick auf die Lage im Wald stark zu relativieren: Im Wald
seien die Naturstrassen wesentlich länger feucht und würden daher weniger Staub
entwickeln.
b) Es ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die Gruppe der Freizeitnutzenden (zu
Fuss Gehende, Reitende, Velofahrende) kaum ein Interesse an einer asphaltierten Strasse
haben. Diese Erholungssuchenden ziehen in aller Regel eine Naturstrasse vor. Am
ehesten könnten noch die Velofahrenden – und dabei insbesondere diejenigen, welche die
Strasse regelmässig (etwa für ihren täglichen Arbeitsweg) befahren – ein gewisses
Interesse an einer Asphaltierung haben, da solche Strassen für sie besser bzw. sicherer
befahrbar sind. Die Gruppe derjenigen Velofahrenden, welche den Weg regelmässig
befahren, dürfte jedoch nicht allzu gross sein, so dass dieses Interesse kaum ins Gewicht
fällt. Kommt dazu, dass auch diese Gruppe – wie die Nutzergruppe des Langsamverkehrs
generell – kein Interesse daran hat, dass die Verbindung durch eine Asphaltierung für den
motorisierten Individualverkehr attraktiver wird.
c) Das umstrittene Wegstück ist beidseitig von Wald umgeben und es gibt keine
Anwohnerinnen und Anwohner an diesem Strassenabschnitt. Der Naturbelag hat daher
auch keine Staubbelästigung von Anwohnerinnen und Anwohnern zur Folge. Auch die
Beschwerdeführerin betont das Problem der Staubbelastung einzig im Zusammenhang mit
dem Langsamverkehr / den Freizeitnutzenden. Da Naturstrassen im Wald wesentlich
länger feucht bleiben, entwickeln diese deutlich weniger Staub als solche, die der Sonne
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vollständig ausgesetzt sind.22 Auch für den Langsamverkehr dürfte daher die
Staubentwicklung kaum ein grösseres Problem darstellen. Die (relativ geringe)
Staubbelastung stellt damit kein zu beachtendes Interesse dar, welches für die
Asphaltierung des umstrittenen Wegstücks spricht.23
d) Insgesamt entsteht – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – für die
Nutzergruppe des Langsamverkehrs kein Vorteil oder wesentlicher Mehrwert, wenn das
umstrittene Wegstück asphaltiert wird. Deren Interesse für eine Asphaltierung fällt daher
bei der Interessenabwägung nicht oder nur sehr unwesentlich ins Gewicht.
6. Reduktion des Unterhaltsaufwandes
a) Die Beschwerdeführerin macht als Gründe für die Asphaltierung die hohen
Unterhaltskosten des umstrittenen Wegstücks geltend. Aufgrund der teilweise markanten
Steigung von bis zu 14.5 % sei die Erosion der Naturstrasse besonders ausgeprägt und
problematisch. Die Steigung sei hier derart ausgeprägt, dass ein Kiesbelag selbst mit
Stabilisierung nicht mehr als geeignet bezeichnet werden könne. Das betroffene
Strassenstück weise immer wieder Schäden auf, was ein Sicherheitsrisiko darstelle.
Mit Eingabe vom 29. August 2017 hat die Beschwerdeführerin eine detaillierte
Zusammenstellung der Unterhalts- und Investitionskosten für das umstrittene Wegstück
eingereicht. Danach seien – unter Berücksichtigung der Eigenleistungen
(Wegmeisterstunden) – für das Wegstück in den letzten acht Jahren im Schnitt pro Jahr
Kosten für den laufenden Unterhalt von rund Fr. 5'512.50 angefallen, was jährliche Kosten
von Fr. 20.05 pro Laufmeter Strasse ergebe. Bei sonstigen Naturstrassen belaufe sich
dieser Wert auf Fr. 8.70 pro Laufmeter, bei Asphaltstrassen Fr. 4.85 pro Laufmeter. Dies
zeige, dass der laufende Unterhalt für das betroffene Teilstück Kosten verursache, die
mehr als doppelt so hoch seien wie bei anderen Naturstrassen und mehr als viermal so
hoch wie bei Asphaltstrassen. Vergleicht man die für das Wegstück anfallenden
Gesamtkosten über einen Zeitraum von 30 Jahren, so würden sich diese für das
umstrittene Teilstück auf annähernd Fr. 200'000.00 belaufen (laufender Unterhalt +
periodisch notwendiger Ersatz der Verschleissschicht), bei Asphaltstrassen dagegen
lediglich auf rund Fr. 65'000.00.
22 Stellungnahme des TBA OIK II vom 4. August 2017, S. 2. 23 so auch VGE 2012/78 vom 12. November 2011, E. 5.3.
RA Nr. 110/2017/69 15
b) Das TBA OIK II erachtet die von der Beschwerdeführerin aufgeführten Kosten als zu
hoch. In dem von der BVE eingeforderten Fachgutachten zu Unterhalts- und
Investitionskosten C._strasse vom 20. Oktober 2017 kommt die Fachbehörde zu
folgenden Schlüssen: Ausgehend vom geschätzten Gesamtverkehr auf der
C._strasse sei die Strasse der Verkehrslastklasse T1 zuzuordnen, was eine sehr
leichte Belastung bedeute. Die Neigung der Strasse sei sodann ein entscheidender Faktor
für die Unterhaltskosten und die technische Ausgestaltung der Strasse. Eine Nachmessung
habe ergeben, dass das Wegstück als Maximalwert auf einem Abschnitt von 20 m eine
Neigung von 14 % aufweise. Da das Wegstück nur auf einem kurzen Abschnitt eine
Neigung von mehr als 12 % aufweise, seien bei einer Naturbelagstrasse insgesamt keine
grösseren Erosionsschäden zu erwarten. Der Strassenabschnitt habe bezüglich
Oberflächenerosion den Charakter einer 12 % steilen Strasse. Ausschlaggebend für die
korrekte Wahl des Belags sei primär der Winterdienst und die Neigung und weniger die
Belastung. Gestützt auf die Annuitätenmethode würden die Berechnungen der Gemeinde
bei der C._strasse im nicht asphaltierten Zustand durchschnittliche jährliche
Erhaltungskosten von Fr. 26.10 pro Laufmeter und Jahr ergeben. Dieser Wert reihe sich
weder in die Durchschnittskosten für andere Naturstrassen der Gemeinde ein, noch könne
der Wert in die Angaben der Literatur bzw. der Experten eingeordnet werden. Unter
Würdigung aller in den Akten vorhandenen Unterlagen könnten Erhaltungskosten bis ca.
Fr. 18.00 pro Laufmeter und Jahr nachvollzogen werden. Auch dieser Wert sei immer noch
sehr hoch und schliesse den erhöhten Unterhalt infolge Winterdiensts mit ein. Die durch
die Gemeinde geschätzten Erhaltungskosten für eine asphaltierte C._strasse
würden sich dagegen mit ihrer Einschätzung decken und bei ca. Fr. 8.90 pro Laufmeter
und Jahr liegen. Das TBA OIK II zog insgesamt folgende Schlussfolgerungen aus ihrer
Einschätzung:
- Sofern der betreffende Strassenabschnitt ganzjährig für den urbanen Alltagsverkehr
befahrbar sein müsse, sei das Bedürfnis, die Strasse im genannten Abschnitt zu
asphaltieren, nachvollziehbar. Entscheidend sei, ob die Strasse für den ordentlichen
Winterdienst ausgelegt werden müsse. Falls ja, so sei aus technischer Sicht ein
Hartbelag fast unumgänglich.
- Die Gemeinde lege dar, dass eine Naturstrasse etwa dreimal so hohe Unterhaltskosten
nach sich ziehe wie eine Asphaltstrasse. Solange im betroffenen Abschnitt ordentlicher
Winterdienst betrieben werde, müsse die Gemeinde bei der Variante Naturbelag mit
zementstabilisierter Verschleissschicht nach ihrer Einschätzung jedoch nur mit rund den
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doppelten Erhaltungskosten rechnen im Vergleich zur Variante Asphaltbelag. Dies
würde für die Gemeinde zu Mehrkosten von ca. Fr. 2'500.00 pro Jahr führen.
- Sofern auf die vollständige Schneeräumung und damit den Einsatz eines Schneepfluges
verzichtet werden könne, so würden die Kosten für eine zementstabilisierte
Verschleissschicht im ähnlichen Rahmen liegen wie bei einer asphaltierten
Belagstrasse. Die primäre Frage müsse daher lauten, ob die C._strasse im
Winter für den Alltagverkehr offen bleiben müsse oder ob ein reduzierter Winterdienst
möglich wäre.
c) Die allfällige Möglichkeit der Reduktion der Unterhaltskosten bei einer Asphaltstrasse
im Vergleich zu einem Naturbelag ist ein Element, welches bei der Interessenabwägung zu
berücksichtigen ist. Bei ausreichendem Unterhalt kann jedoch auch eine Naturstrasse so
betrieben werden, dass kein Sicherheitsrisiko besteht. Die von der Beschwerdeführerin
vorgebrachten Sicherheitsbedenken stellen bei der Interessenabwägung daher kein
Argument für eine Asphaltierung dar. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann
sodann bei den Unterhaltskosten der Naturstrasse nicht einfach auf die von ihr
errechneten, in der Vergangenheit angefallenen Kosten abgestellt werden. Diese sind –
wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen – zu hoch ausgefallen. Vielmehr ist für eine
objektive Beurteilung auf Durchschnittswerte abzustellen, welche üblicherweise für solche
Strassen anfallen. Hierzu hat die BVE das TBA OIK II beigezogen. Dieses kam zum
Schluss, dass die von der Beschwerdeführerin errechneten Erhaltungskosten von Fr. 26.10
pro Laufmeter und Jahr im Vergleich zu den Angaben in der Literatur und der Experten,
wie auch im Vergleich zu den Durchschnittskosten der Gemeinde für Naturstrassen,
deutlich zu hoch seien und (bei ordentlichem Winterdienst) vielmehr höchstens von
Fr. 18.00 pro Laufmeter und Jahr ausgegangen werden dürfe. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin sind diese Zahlen nicht "aus der Luft gegriffen". Vielmehr leitet die
Fachbehörde diese Annahmen aus verschiedenen Erfahrungswerten ab. Dabei wurde
nicht nur die einschlägige Literatur beigezogen, sondern auch verschiedene
Expertenmeinungen eingeholt. Die BVE sieht daher keinen Anlass, diese Schlüsse des
TBA OIK II in Frage zu stellen.
Es kann offen bleiben, wieso der von der Beschwerdeführerin errechnete Wert von
Fr. 26.10 deutlich höher ist. Das TBA OIK II hat jedoch verschiedentlich darauf
hingewiesen, dass die Entwässerung des Wegabschnitts verbesserungsfähig sei. So hielt
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die Fachbehörde etwa im Schreiben vom 14. März 2017 an die Gemeinde24 fest, dass der
Weg nur über eine bergseitige Entwässerung verfüge und mit punktuellen Anpassungen
der Entwässerung (zusätzliche Schächte, 1-2 Querabschläge) die Situation entschärft
werden könne. Gemäss den Fotos scheint der Weg sodann im Querprofil eher flach zu
sein, so dass das Wasser auf der Strasse bleibt und bei den vorhandenen Gefällen
vermehrt zu Erosionsschäden führt.25 Diese Schäden könnten allenfalls auch mit einer
Anpassung der Fahrbahnform (z.B. Bombierung oder Dachprofil26) reduziert werden.
Solche baulichen Massnahmen für eine verbesserte Entwässerung würden zwar anfänglich
gewisse Investitionskosten mit sich bringen, jedoch insgesamt eine Reduktion der
Unterhaltskosten bewirken.
Schliesslich ist – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – eine zementstabilisierte
Naturstrasse realisierbar, auch wenn der Wegabschnitt in einem Bereich eine Steigung von
14 % aufweist. Gemäss einer Wegleitung des TBA27 wird zwar die die Methode der
Zementstabilisierung für Strassen mit einer Steigung von über 12-15 % erfahrungsgemäss
problematisch, da einerseits die Verschleissschicht häufig weggeschwemmt wird und
andererseits Starkniederschläge bei ungenügender Entwässerung den Wegkörper
angreifen und damit zerstören können. Vorliegend ist jedoch zu beachten, dass der
Abschnitt mit einer Steigung von 13-14 % sehr kurz ist und bei Weitem nicht den ganzen
Wegabschnitt betrifft. Sodann verläuft der Weg auf der ganzen Länge im Wald, so dass die
Wassermenge auf dem Weg geringer sein dürfte als etwa im offenen Feld.28 Schliesslich
hat sich die Variante mit Zementstabilisierung im vorliegenden Fall in den vergangenen
Jahren als umsetzbar erwiesen, wobei mit punktuellen Anpassungen der Entwässerung
auch die Unterhaltskosten reduziert werden könnten. Das TBA OIK II ging daher zu Recht
davon aus, dass eine Naturstrasse mit Zementstabilisierung vorliegend möglich ist.
Damit ist – der plausiblen Einschätzung der Fachbehörde folgend – davon auszugehen,
dass die Unterhaltskosten einer Naturstrasse höchstens doppelt so hoch sind wie
diejenigen bei einer asphaltierten Strasse. Auch dieser Wert ist jedoch zu relativieren, da er
24 Beilage zur Stellungnahme des TBA OIK II vom 4. August 2017 im Rahmen des Beschwerdeverfahrens. 25 Solche Erosionsschäden sind beispielsweise auf dem Foto des Strassenabschnitts, Beschwerdebeilage Nr. 5, erkennbar. 26 Vgl. hierzu E. Burlet, Detailprojektierung von Wald- und Güterstrassen, 2003, S. 25. 27 Tiefbauamt des Kantons Bern, Historische Verkehrswege im Kanton Bern, Erläuterungen zum Vollzug, Juni 2016, S. 57. 28 so auch das TBA OIK II in der Stellungnahme vom 4. August 2017, S. 2.
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von einem ordentlichen Winterdienst ausgeht, was vorliegend nicht nötig ist (vgl.
nachfolgend).
d) Massgebend für die Interessenabwägung können letztlich nur diejenigen Kosten sein,
welche beim vorliegend umstrittenen Wegabschnitt tatsächlich notwendig sind, damit diese
die von ihr zu übernehmende Funktion noch wahrnehmen kann. Entscheidend ist nach den
Ausführungen des TBA OIK II insbesondere die Frage, ob auf dem umstrittenen Wegstück
ein ordentlicher Winterdienst (mit Einsatz eines Schneepflugs) notwendig ist oder ob nicht
auch ein reduzierter Winterdienst (mit Splitt-Einsatz) ausreichen würde.
Die Beschwerdeführerin ist in ihren Schlussbemerkungen von 17. November 201 der
Ansicht, dass ein vollständiger Winterdienst aufgrund der Wichtigkeit des Wegstücks
notwendig ist. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Wie bereits ausgeführt (E. 4) kann
der C._strasse weder gestützt auf die eigenen planerischen Grundlagen der
Gemeinde noch basierend auf der tatsächlichen Strassensituation zwischen F._
und G._ mit der nahe gelegenen Kantonsstrasse eine Bedeutung als
Durchgangsstrasse und Verbindung zwischen diesen beiden Ortsteilen zugemessen
werden. Für die Hundeschule und die wenigen Häuser an der D._strasse wie auch
für den Landwirtschaftsbetrieb im K._ ist der umstrittene Weg nicht die einzige
Erschliessungsmöglichkeit; vielmehr besteht sogar eine Erschliessung über eine bereits
asphaltierte Zufahrt. Aufgrund der Asphaltierung ist auf dieser Erschliessungsvariante ein
ordentlicher Winterdienst mit Einsatz eines Schneepfluges einfacher machbar als auf einer
Naturstrasse. Selbst wenn bei dieser Erschliessungsvariante ein enges Teilstück zu
passieren ist, wie dies die Beschwerdeführerin vorbringt, so bleibt eine ganzjährige
Erreichbarkeit über diese Zufahrt bestehen. Das enge Teilstück ist relativ kurz und
überblickbar. Es bestehen mit anderen Worten keine bewohnten oder bewohnbaren
Grundstücke, welche nur über das umstrittene Wegstück erreichbar wären. Die
Notwendigkeit eines vollständigen Winterdiensts lässt sich daher auch aus der
untergeordneten Erschliessungsfunktion dieses Wegabschnitts nicht ableiten. Vielmehr ist
auf dem umstrittenen Wegstück aufgrund der Funktion der C._strasse und der
asphaltierten Erschliessungsvariante höchstens ein reduzierter Winterdienst angezeigt. Ein
solcher würde – entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin – nicht dazu führen,
dass dieser Weg im Winter gar nicht mehr passierbar wäre und damit die Hundeschule bei
Schnee nicht mehr über die C._strasse erreichbar wäre. Vielmehr bliebe bei
reduziertem Winterdienst ein Befahren dieses Abschnitts mit wintertauglich ausgerüsteten
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Fahrzeugen und in angepasster Fahrweise trotzdem noch möglich. Dies gilt insbesondere
auch für Notfallfahrzeuge (Feuerwehr, Ambulanz), wobei diese – wie schon festgehalten
(E. 4b) – über das umstrittene Wegstück kaum schneller sein dürften als über die
Kantonsstrasse.
Damit zeigt sich, dass die Beschwerdeführerin bei der Interessenabwägung in diesem
Zusammenhang höchstens die Unterhaltskosten bei reduziertem Winterdienst geltend
machen kann. Nach Einschätzung des TBA OIK II führt dies dazu, dass bei einer
zementstabilisierten Verschleissschicht verglichen mit einer asphaltierten Belagstrasse
keine oder kaum erhöhte Erhaltungskosten zu erwarten sind. Die BVE sieht auch hier
keinen Grund, diese Einschätzung der Fachbehörde in Zweifel zu ziehen. Vielmehr ist es
nachvollziehbar, dass bei Verzicht auf einen ordentlichen Winterdienst deutlich weniger
Schäden an der Naturstrasse anfallen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin in
ihren Schlussbemerkungen vom 17. November 2017 hat ein reduzierter Winterdienst daher
nicht nur eine Reduktion der ordentlichen, jährlichen Unterhaltskosten zur Folge. Vielmehr
reduzieren sich bei reduziertem Winterdienst wegen des schonenderen Eingriffs auch die
periodischen Unterhaltskosten für den notwendigen Ersatz der Verschleissschicht
(maschinelle Reprofilierung) deutlich.
Dazu kommt, dass aufgrund der Kategorisierung des umstrittenen Wegabschnitts im
Verkehrsrichtplan der Gemeinde und der fehlenden Bedeutung dieses Abschnitts als
Durchgangs- und Verbindungsstrasse gar eine temporäre Schliessung dieses Wegs im
Winter oder dessen gänzliche Schliessung für den ordentlichen Verkehr (Fahrverbot,
allenfalls mit Zubringerdienst zur Hundeschule) nicht ausgeschlossen wären. Diese
Varianten würden den Unterhaltsaufwand auf dem umstrittenen Teilstück aufgrund
kleinerer Beanspruchung noch weiter reduzieren.
e) Zusammenfassend ist beim vorliegend umstrittenen Wegabschnitt bei ordentlichem
Winterdienst gestützt auf die Einschätzung der Fachbehörde bei der Variante "Naturstrasse
mit Zementstabilisierung" im Vergleich zur asphaltierten Variante mit höchstens den
doppelten Kosten zu rechnen. Da jedoch ein reduzierter Winterdienst oder gar eine
Einschränkung des Verkehrs angezeigt wäre, reduzieren sich die für die
Interessenabwägung massgebenden Erhaltungskosten zusätzlich, so dass zwischen den
beiden Varianten kaum noch ein Unterschied besteht. Dem Argument der Kostenreduktion
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kommt daher im Rahmen der Interessenabwägung kein oder ein höchstens geringfügiges
Gewicht zu.
7. Landschaftsschutz im Allgemeinen, Trennung Bau-/Nichtbaugebiet
a) Zu den wichtigen Anliegen der Raumplanung gehört die Schonung der Landschaft
(Art. 3 Abs. 2 RPG). Insbesondere sollen sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die
Landschaft einordnen und naturnahe Landschaften und Erholungsräume sollen erhalten
bleiben (Art. 3 Abs. 2 Bst. b und d RPG). Die natürlichen Lebensgrundlagen (Boden, Luft,
Wasser, Wald, Klima) und die Lebensräume der Tier- und Pflanzenwelt sind zu schützen
(Art. 1 Abs. 2 Bst. a RPG, Art. 54 Abs. 2 Bst. a BauG). Mit der Asphaltierung des
Naturstrassenabschnitts wird eine in der Landwirtschaftszone liegende Fläche versiegelt,
was diesen Vorgaben widerspricht.
b) Zu beachten ist auch, dass sich das umstrittene Wegstück ausserhalb der Bauzone
befindet. Bauliche Vorkehren ausserhalb der Bauzone sind aufgrund des für die
Raumplanung grundlegenden Prinzips der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet nur
zurückhaltend zu bewilligen. Der umstrittene Strassenabschnitt verbindet vorab die zwei
Ortschaften F._ und G._. Diese verfügen jedoch mit der Verbindung über
die Kantonsstrasse über eine genügende und mindestens gleichwertige Erschliessung, so
dass ein Ausbau des umstrittenen Wegabschnitts für die Erschliessung zwischen diesen
Ortschaften nicht notwendig ist (vgl. E. 4). Für die Hundeschule und die wenigen Gebäude
am D._strasse und im K._, welche sich in der Landwirtschaftszone
befinden, stellt dieser Wegabschnitt nicht die einzige Erschliessung dar, so dass auch
diese nicht unbedingt auf einen Ausbau dieses Wegs angewiesen sind. Die Asphaltierung
des umstrittenen Wegstücks dürfte diesen Weg – wie ausgeführt (E. 4b) – vor allem für den
Durchgangsverkehr zwischen F._ und G._ attraktiver machen, was nicht
nur den planerischen Grundlagen der Gemeinde widerspricht, sondern auch den
erwähnten raumplanerischen Grundsätzen zuwiderläuft.
8. Landschaftsschutz im Besonderen: Historischer Verkehrsweg
RA Nr. 110/2017/69 21
a) Gemäss IVS gehört das Wegstück zwischen F._ und G._ zur
historischen Verbindung E._ und ist im IVS als Verkehrsweg von regionaler
Bedeutung "historischer Verlauf mit Substanz" verzeichnet. Die IVS-Dokumentation äussert
sich wie folgt (IVS Nr. E._): "Die Linienführung E._ ist zwischen Bern und Aarberg durchgehend erhalten. Sie quert die Aare bei
Stuckishaus auf der Neubrück und ist bis T._ mit der Strecke Bern-Aarberg BE 29 identisch. Zuerst
verläuft sie sanft ansteigend durch die Dörfer am Südhang des Frienisberges und senkt sich nach dem
höchsten Punkt bei L._ in weiten Kurven und Serpentinen nach Aarberg hinab. Mit Ausnahme des
Teilstücks zwischen T._ und U._ ist die gesamte Linienführung zu einer modernen Erstklass-
Strasse von mindestens 6 m Breite ausgebaut."
Das streitbetroffene Teilstück zwischen F._ und G._ gehört zur nördlichen
Variante des dritten Teilstücks. Zu diesem dritten Teilstück enthält das IVS folgende
Angaben: "Das dritte Teilstück von F._ nach L._ weist zwei Varianten auf. Die südliche via M._
ist baulich eine Fortsetzung der Erstklass-Strasse. Die nördliche Variante via G._ ist bis zum
Ortseingang ein geschotterter Fahrweg von 3.5 m Breite. Im Siedlungsbereich von G._ wurde die
Wegoberfläche asphaltiert und stellenweise auf 4 m Breite ausgebaut. Die beiden Gasthöfe N._ und
O._ stehen nördlich von M._ beziehungsweise in L._."
Neben dem geschotterten Fahrweg wird in der Inventarkarte auch noch auf eine
hangseitige Böschung im Bereich R._ hingewiesen.
b) Das TBA ist die kantonale Fachstelle für den Schutz historischer Verkehrswege
(Art. 12 SV29). Das TBA OIK II nahm in seinem Fachbericht vom 14. Oktober 2015 wie folgt
Stellung: Historisch belegt sei die Verbindung E._ in der ersten Hälfte des 19.
Jahrhunderts, als die Kunststrasse von Bern nach Aarberg erstellt worden sei. Die
nördliche Variante sei bis S._ als "Landstrasse" eingetragen, die südliche
zwischen F._ und G._ bis M._ als "Fussweg" (Topographische
Karte der Schweiz, Blatt XII 1860). Im Topographischen Atlas der Schweiz (1870)
erscheine sie als "Kunststrasse von 3-5 m Breite". Mit Ausnahme zweier Teilstücke (ca.
370 m westlich T._ und 930 m zwischen J._ und G._) weise der
gesamte Verlauf eine asphaltierte Oberfläche auf. Im Bereich des Bauvorhabens weise die
Strasse Substanz auf. Die Substanz beziehe sich auf die traditionelle Wegoberfläche (Kies)
und die vorhandenen Böschungen. Die Strasse befinde sich heute in einem sehr guten
29 Strassenverordnung vom 29. Oktober 2008 (SV; BSG 732.111.1).
RA Nr. 110/2017/69 22
Zustand. Insgesamt stimmte die Fachbehörde einer Asphaltierung des
Naturstrassenabschnitts nicht zu.
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass das hier interessierende Strassenstück materiell
überhaupt schutzwürdig sei und effektiv noch nennenswerte Substanz aufweise. Diese
Frage sei im Baubewilligungs- bzw. Baubeschwerdeverfahren zu klären, da dem IVS keine
verbindliche Schutzwirkung zukomme. Einzig die Kiesoberfläche könne für die Qualifikation
des Strassenstücks als "mit Substanz" gesorgt haben. Andere Substanzelemente (wie
Hecken, Randsteine, Kunstbauten oder Wegbegleiter) seien nicht vorhanden. Die
Wegoberfläche sei zudem bereits zu einem früheren Zeitpunkt mit Zement stabilisiert
worden. Die Verschleissschicht (Mergel) stamme sodann vom Gantrischgebiet und sei
damit auch ortsfremd. Die Wegoberfläche sei damit nicht mehr schutzwürdig. Von einer
wesentlichen Prägung des hier interessierenden Strassenabschnitts durch
Substanzelemente könne nicht die Rede sein. Die blosse Existenz einer bereits
verfestigten Kiesoberfläche auf einigen hundert Metern reiche dafür nicht aus. Wenn
überhaupt von Schutzwürdigkeit auszugehen sei, so wäre diese jedenfalls am unteren
Ende der Skala anzusiedeln, so dass das Interesse am Erhalt dieser Substanz sehr gering
ausfalle. Durch den Belagseinbau drohe auch keine anderweitige Beseitigung des
Charakters der Strasse; Böschungselemente und Verlauf blieben unverändert, eine
Verbreiterung finde nicht statt.
c) Als historischer Verkehrsweg ist beim umstrittenen Wegabschnitt der besondere
Landschaftsschutz gemäss Art. 9a BauG zu beachten. So gilt die betreffende Strasse
aufgrund dieser Klassierung als geschichtliche Stätte im Sinn von Art. 9a Abs. 1 Bst. e
BauG, auf die in besonderem Masse Rücksicht zu nehmen ist. Weiter trägt der historische
Verkehrsweg zum kulturgeschichtlichen Wert von Landschaften im Sinn von Art. 9a Abs. 1
Bst. b BauG bei.
Nach den Vorgaben des NHG ist ein Eingriff in einen historischen Verkehrsweg nur
zulässig, wenn das allgemeine Interesse an der ungeschmälerten Erhaltung nicht
überwiegt (Art. 3 NHG). Zu beachten ist sodann Art. 38 Abs. 2 GBR, wonach bauliche
Eingriffe an historischen Verkehrswegen dem Schutzzweck nicht zuwiderlaufen laufen
dürfen. Diese Bestimmung des kommunalen Rechts ist zwar – der Ansicht der
Beschwerdeführerin folgend – nicht dahingehend zu verstehen, dass inventarisierte
Verkehrswege einen absoluten Schutz geniessen würden, sondern über Eingriffe im
RA Nr. 110/2017/69 23
Rahmen einer Interessenabwägung zu entscheiden ist. Die Bestimmung macht jedoch
deutlich, dass der ungeschmälerten Erhaltung der historischen Verkehrswege
grundsätzlich ein grosses Gewicht einzuräumen ist.
d) Wie die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde richtig ausführt, ist über die Schutz-
und Erhaltungswürdigkeit des umstrittenen Wegstücks als historischer Verkehrsweg im
Baubewilligungsverfahren zu befinden (Art. 13e Abs. 4 BauV30). Der Ansicht der
Beschwerdeführerin, wonach der betreffende Wegabschnitt gar nicht mehr schutzwürdig
sei, kann jedoch nicht gefolgt werden. Trotz der vorgenommenen Zementstabilisierung
handelt es sich noch immer um einen Naturbelag, welcher sich der Einschätzung des TBA
OIK II folgend, grundsätzlich in gutem Zustand befindet und in der Landschaft auch optisch
als Naturbelag wahrgenommen wird, was die in den Akten vorhandenen Fotos bestätigen.
Zur Substanz tragen gemäss Fachbehörde sodann nicht nur die traditionelle
Wegoberfläche (Kies), sondern auch und die vorhandenen Böschungen bei. Die Schutz-
und Erhaltungswürdigkeit ist damit zu bejahen.
Was den Grad der Schutzwürdigkeit betrifft, so kommt auch das TBA OIK II in seiner
Stellungnahme vom 4. August 2017 zum Schluss, dass die Substanz dieses Weges an der
unteren Grenze dessen liege, was zur Beurteilung "mit Substanz" führe. Aufgrund der
bereits vorgenommenen Eingriffe (Zementstabilisierung, ortsfremde Verschleissschicht)
sowie des Umstands, dass das erste Teilstück der C._strasse ebenfalls schon
asphaltiert wurde, kann dieser Einschätzung zugestimmt werden. Dies ändert jedoch auch
nach Ansicht der Fachbehörde nichts daran, dass die Wegoberfläche trotzdem noch eine
gewisse schutzwürdige Substanz aufweist, an welcher gestützt auf die aufgeführten
Grundlagen des NHG und des kommunalen Rechts ein Interesse an der ungeschmälerten
Erhaltung besteht.
Mit einer Asphaltierung geht dieser verbleibende Substanzwert aufgrund der natürlichen
Wegoberfläche vollständig verloren. Es ist davon auszugehen, dass der fragliche
Wegabschnitt dadurch zu einem historischen Verkehrsweg "ohne Substanz" herabgestuft
würde, selbst wenn an den vorhandenen Böschungen keine Eingriffe vorgesehen sind und
der historische Wegverlauf unverändert bleibt. Aufgrund des gänzlichen Verlusts der
geschützten Substanz im Falle der Asphaltierung kann nicht mehr von nur geringen
30 Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1).
RA Nr. 110/2017/69 24
Auswirkungen des Projekts auf den historischen Verkehrsweg gesprochen werden kann.
Aus diesen Gründen kommt die BVE zum Schluss, dass die Asphaltierung einen
bedeutsamen Eingriff in die Qualität des fraglichen Wegabschnittes darstellt und somit
Art. 3 NHG zuwiderläuft, was bei der Interessenabwägung ebenfalls zu berücksichtigen ist.
9. Interessenabwägung, Fazit
Eine umfassende Abwägung der oben diskutierten Interessen führt zu folgendem Ergebnis:
Den Interessen für einen Belagseinbau kommt kein grosses Gewicht zu. Dem umstrittenen
Wegstück bzw. der C._strasse zwischen F._ und G._ soll weder
gestützt auf die planerischen Grundlagen der Gemeinde noch basierend auf der
tatsächlichen Strassensituation in der Umgebung eine Funktion als Verbindungs- und
Durchgangsstrasse zukommen. Diese Umstände sprechen gar gegen eine Asphaltierung,
was bei der Interessenabwägung entsprechend zu berücksichtigen ist. Die
Erschliessungsfunktion der C._strasse kann höchstens in untergeordneter Form
als Argument für eine Asphaltierung des Wegstücks beigezogen werden. Kaum ein
Interesse an der Asphaltierung hat die Nutzergruppe des Langsamverkehrs. Die
Asphaltierung wirkt sich sodann höchstens geringfügig auf den Unterhaltsaufwand aus, so
dass das Argument der Reduktion des Unterhaltsaufwands ebenfalls in höchstens
untergeordneter Form zu berücksichtigen ist. Diesen geringfügigen Interessen am
Belagseinbau stehen gewichtige öffentliche Interessen entgegen (Schutz der Landschaft,
Erhaltung des historischen Verkehrswegs, Vermeidung des Ausbaus von unnötigen
Strassenverbindungen in der Landwirtschaftszone), welche klar überwiegen. Das
Vorhaben steht damit nicht nur im Widerspruch zu Art. 3 NHG, sondern kann – der Ansicht
des AGR folgend – auch nicht mittels Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG bewilligt
werden. Die Vorinstanz hat zu Recht den Bauabschlag erteilt, die Beschwerde ist
abzuweisen.
10. Beweismittel und Kosten
a) Die massgeblichen Sachverhaltselemente konnten anhand der zur Verfügung
stehenden Akten genügend überprüft bzw. festgestellt werden. Auf den von der
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Beschwerdeführerin beantragten Augenschein konnte daher verzichtet werden, da von
diesem Beweismittel keine neuen relevanten Erkenntnisse zu erwarten waren.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie ist als
Bauherrin in ihren Vermögensinteressen betroffen (Art. 108 Abs. 2 VRPG), weshalb sie die
Verfahrenskosten zu tragen hat. Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von
Fr. 2'000.00 (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV31). Parteikosten sind keine
zu sprechen (Art. 104 Abs. 3 VRPG).