# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 87b998c8-8a3b-48c7-9b5e-96c06a9d3d3f
**Court:** JU_TC
**Chamber:** JU_TC_005
**Year:** 2017
**Language:** fr
**Jurisdiction:** JU / Espace_Mittelland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

En fait :
A. A. et B. (ci-après : les recourants) ont été engagés par la République et Canton du Jura en tant qu'employés au sein de la Section de l'entretien des routes du Service des infrastructures (ci-après : la Section de l'entretien des routes) en qualité de chauffeurs de balayeuse, en classe 9.
B. Le 26 mars 2015, un préavis d'attribution et de classification de fonction a été envoyé par courrier à chaque recourant, leur indiquant que, suite à l'entrée en vigueur du nouveau système d'évaluation des fonctions EVALUATION.JU, il était prévu de leur attribuer la fonction d' "Agent-e d'exploitation voirie II", évaluée en classe 7. Dans ce préavis, chaque recourant était invité à s'adresser à son supérieur immédiat en cas
2
de question ou de désaccord sur l'évaluation, l'attribution et/ou la classification de sa nouvelle fonction (dossier gouvernement, p. 1-4).
C. Les recourants ont fait connaître leur intention de s'opposer à l'attribution de leur nouvelle fonction en faisant parvenir à l'intimé une détermination écrite commune, datée du 30 novembre 2015, dans laquelle ils contestent les points attribués à leur fonction sous différents critères et demandent que leurs postes de chauffeurs de balayeuse fassent l'objet d'un traitement différent des autres employés auxquels l'intimé envisage d'attribuer la fonction et la classification d' "Agent-e d'exploitation voirie II" (dossier gouvernement, p. 5-9).
D. Par décisions du 3 mai 2016, le Gouvernement (ci-après : l'intimé) a attribué aux recourants la fonction de "Agent-e d'exploitation voirie II", évaluée en classe 8, dès le 1er août 2016 (dossier Gouvernement, p. 10-17).
E. Les recourants ont tous deux déposé un recours de droit administratif contre les décisions précitées le 29 juin 2016. Dans leurs mémoires respectifs, ils concluent à l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'il soit ordonné à l'intimé, sous suite de frais et dépens, de leur attribuer la fonction d' "Agent-e d'exploitation voirie III" évaluée en classe 10 de l'échelle des traitements, étant précisé que l'intimé est invité à fixer la date d'entrée en vigueur de leur nouvelle évaluation.
Les recourants ont également pris des conclusions subsidiaires et sub-subsidiaires en ce sens qu'après annulation des décisions querellées, le dossier devrait être renvoyé à la Commission paritaire d'évaluation et de classification des fonctions ( : CEF) pour nouvelle évaluation au sens des considérants, respectivement qu'il conviendrait d'inviter la CEF à intégrer la fonction de "chauffeur de balayeuses" dans les tâches particulières du système "EVALUATION.JU" en attribuant à cette tâche particulière la classe de fonction 9.
À l'appui de leurs recours, ils reprennent certains des arguments qu'ils avaient présentés dans leur détermination du 30 novembre 2015 et les développent. Ils reprochent à l'intimé d'avoir procédé à une appréciation inexacte des faits, notamment en méconnaissant le travail effectué par les chauffeurs de balayeuse et, en particulier, les risques liés à ce travail et l'expérience nécessaire pour le réaliser. Ils revendiquent avoir droit à l'attribution de plus de points pour leur travail que les autres "Agent-e-s d'exploitation voirie II" sur la base du système d'évaluation EVALUATION.JU.
F. Par ordonnance du 16 août 2016, la présidente de la Cour de céans a joint les deux procédures de recours.
G. Par mémoire de réponse daté du 15 novembre 2016, mais déposé le 22 novembre 2016, l'intimé a conclu au rejet du recours, sous suite des frais et dépens. Il conteste l'ensemble des arguments des recourants et confirme la motivation de la décision querellée dont il développe la motivation.
3
H. Le 30 mars 2017, une audience d'instruction a été tenue au cours de laquelle les recourants ont été entendus, de même que le chef du Service des ressources humaines, C., et D., collaborateur au sein du même service, tous deux en tant que représentants du Gouvernement, ainsi que le responsable de la Section de l'entretien des routes, E., en tant que membre d'un service administratif appelé à fournir des renseignements.
I. Le 10 avril 2017, les recourants ont requis le dépôt du rapport soumis par la CEF au Gouvernement pour l'évaluation de leur fonction à titre de complément de preuve. La juge instructrice a rejeté cette demande de complément de preuves après avoir procédé à une appréciation anticipée des preuves, sous réserve de décision contraire de la Cour.
J. Dans ses remarques finales du 16 mai 2017, le Gouvernement a confirmé ses conclusions en développant les différents critères. Les recourants ont également déposé leurs remarques finales le 19 mai 2017, sans toutefois requérir à nouveau le rapport précité soumis par la CEF à l'intimé.
K. Pour le surplus, il sera revenu ci-après en tant que besoin sur les autres éléments du dossier.

## Considerations

En droit :
1. La Cour administrative, dans une composition à cinq juges (art. 24 al. 2 LOJ ; RSJU 181.1), est compétente pour statuer sur les recours interjetés contre des décisions de classification de fonction en vertu des articles 160 let. a Cpa et 32 al. 1 du décret sur les traitements du personnel de l'État du 18 décembre 2018 (ci-après : le décret; RSJU 173.411), étant précisé que la procédure d'opposition est exclue (art. 95 let. f Cpa).
Il est en outre rappelé que les litiges ayant trait à la rémunération ou à une procédure d'évaluation de fonction ne peuvent pas faire l'objet d'une requête auprès de l'autorité de conciliation du personnel de l'Etat, si bien qu'une telle requête n'est pas une étape préalable indispensable à la recevabilité du présent recours (art. 94 et 99 de la loi sur le personnel de l'État du 22 septembre 2010 [LPer ; RSJU 173.11] et 166 al. 1 de l'ordonnance sur le personnel de l'État du 29 novembre 2011 [OPer ; RSJU 173.111]).
Pour le surplus, interjetés dans les forme et délai légaux par des personnes disposant manifestement de la qualité pour recourir, les recours sont recevables et il y a lieu d'entrer en matière.
2. Les recours portent sur des décisions prises par l'intimé dans le cadre du processus de réévaluation complète des fonctions des agents de l'Etat classant l'ensemble du personnel de l'Etat, y compris les enseignants, dans une nouvelle échelle de traitements et fixant des règles de rémunération communes à tous les collaborateurs.
4
2.1 En vertu de l'article 44 LPer, le mode de rémunération ainsi que la classification sont réglés par voie de décret. Sur cette base, le Parlement a adopté, le 18 décembre 2013, un nouveau décret sur les traitements du personnel de l'État entré en vigueur le 1er janvier 2015. Il prévoit que chaque fonction soumise à la législation sur le personnel de l'État fait l'objet d'une description, d'une évaluation et d'une classification (art. 19 al. 1), étant précisé qu'il existe 25 classes de traitement (art. 5 al. 1 du décret). Les critères d’évaluation sont liés aux exigences et charges intellectuelles, psychosociales, physiques et de responsabilité de la fonction (art. 19 al. 2 du décret). Pour procéder aux évaluations, le Gouvernement dispose d'une commission paritaire d'évaluation et de classification des fonctions (CEF) qui est chargée de lui soumettre des propositions ou des "préavis" s'agissant de la description de l’évaluation et de la classification des fonctions ainsi que des tâches particulières (art. 20 du décret et art. 7 de l'ordonnance concernant la commission paritaire d'évaluation et de classification des fonctions ; RSJU 173.411.02). Le Gouvernement adopte par voie de règlement le système d'évaluation des fonctions et arrête la classification salariale des fonctions (art. 19 al. 3 et 4 du décret).
2.2 Se fondant sur cette délégation de compétences, le Gouvernement a adopté le règlement sur le système d'évaluation des fonctions et des tâches particulières du 2 décembre 2014 (ci-après le règlement ; RSJU 173.411.2) et l'arrêté fixant la classification des fonctions et des tâches particulières du personnel de l'État du 5 avril 2016 (RSJU 173.411.21). Le règlement précise que les fonctions soumises à la législation sur le personnel de l'Etat et les tâches particulières sont évaluées à l'aide du système d'évaluation des fonctions appelé EVALUATION.JU (art. 1 al. 1). L'évaluation porte sur les exigences et les charges des domaines intellectuel, psychosocial, physique et de responsabilité de la fonction ou de la tâche particulière (art. 2 al. 1 du règlement) selon la pondération suivante : 67 % pour le domaine intellectuel, 13 % pour le domaine psychosocial, 7 % pour le domaine physique et 13 % pour le domaine de la responsabilité (art. 2 al. 2 du règlement).
2.3 Le décret pose le principe selon lequel le salaire est déterminé en tenant compte, pour la classe de traitement, de la fonction, pour les annuités, de la durée des rapports de service et de l'expérience et, pour les primes, des prestations de l'employé (art. 3 let. c du décret). Le nouveau système remplace l'ancien système qui apparaissait en partie dépassé et incohérent sur plusieurs points, qui ne tenait pas compte des dernières formations (hautes écoles notamment) et qui permettait des interprétations suscitant de nombreuses contestations (Message du Gouvernement relatif au projet de décret sur les traitements du personnel de l'État et adaptations législatives, du 21 mai 2013, in Journal des débats (JDD) no 19 du 27 novembre 2013, p. 759, ci-après JDD 2013 p. 759). Parmi la multitude de systèmes existant sur le marché, le Gouvernement a fait le choix de reprendre un modèle établi à l'initiative du Bureau fédéral de l'égalité entre femmes et hommes, dont l'acronyme est ABAKABA (Analystische Bewertung von Arbeitstätigkeiten nach Katz und Baitsch : Évaluation analytique du travail selon Katz et Baitsch), largement utilisé en Suisse (JDD 2013 p. 761). Le système ABAKABA est en effet déjà appliqué dans d'autres cantons suisses (notamment Fribourg et Argovie). Son introduction dans le canton du Jura,
5
par le biais du système EVALUATION.JU, vise la mise en place d'un système de rémunération équitable, compréhensible et transparent unique pour tout le personnel de l'État (y compris pour les enseignants) assurant une égalité de traitement entre les métiers et entre les genres. Logiquement, dans ce système d'évaluation, la priorité est donnée à la "fonction" et non au "titre" du poste ou à la "personne" elle-même (JDD 2013 p. 759).
2.4 Le système d'évaluation EVALUATION.JU, qui a été publié au Journal officiel le 2 décembre 2015 (JOJ 2015 p. 908ss, consultable sur www.jura.ch/srh), se présente comme une sorte de "formulaire commenté" qui définit et explique les critères et  applicables pour évaluer chacun des quatre domaines fixés par le décret sur les traitements et attribue des points correspondants en fonction de situations normalisées. Le système EVALUATION.JU permet ainsi d'évaluer toutes les fonctions selon des critères et des sous-critères identiques relevant des domaines intellectuel, psychosocial, physique et de la responsabilité. Ces critères et ces  sont liés aux exigences de formation de base minimales requises pour exercer la fonction à évaluer (p. ex. diplôme universitaire, apprentissage, formation continue, permis de conduire) ainsi qu'aux charges et inconvénients spécifiques à celle-ci (p. ex. nombre de subordonnés, charges lourdes à porter, interruptions dans le travail), combinés avec leur fréquence dans l'exercice quotidien de l'activité (voir aussi PFAMMATER, Effectivité de la protection judiciaire en cas de contestation de la classification d'une fonction en droit fribourgeois, Annuaire suisse de droit public, 2008, p. 241 ss, spéc. p. 242).
L'addition des points attribués à une fonction pour chaque critère – respectivement pour les sous-critères – donne le nombre de points du domaine considéré, lequel devra encore être pondéré conformément à l'article 2 al. 2 du règlement. La somme des points pondérés est ensuite convertie en classe de traitement, étant précisé qu'EVALUATION.JU ne fixe aucune table de conversion préétablie à cet égard. Autrement dit, EVALUATION.JU impose un système d'évaluation des différentes fonctions du personnel de l'État, sans définir directement la classification de ces fonctions.
2.5 EVALUATION.JU ne peut pas être modifié sans l'approbation du Gouvernement (art. 1 al. 2 du règlement). Fondé sur les articles 19 al. 2 du décret et 1er du règlement, il reprend les quatre critères à prendre en compte pour la classification des emplois (intellectuel, psychosocial, physique et responsabilité). Ces critères sont des notions juridiques indéterminées, que le système d'évaluation en question vise à expliciter et à concrétiser. EVALUATION.JU peut donc être assimilé à une ordonnance d'exécution, contenant des règles secondaires. Certes, il n’a pas été publié au Recueil systématique, contrairement à la prescription de l’article 3 al. 1 litt. g de la loi sur les publications officielles, qui prévoit que les arrêtés, règlements et autres actes publics de portée générale émanant du Parlement, du Gouvernement ou d’un Département sont publiés au Recueil systématique. EVALUATION.JU a cependant été publié au Journal officiel le 2 décembre 2015. Il pouvait déjà être consulté sur le site internet du SRH dès l'adoption du règlement sur le système d'évaluation qui y renvoyait.
http://www.jura.ch/srh
6
L'absence de publication au recueil systématique n’a pas pour effet de priver EVALUATION.JU de validité puisque l’article 4 al. 2 de la loi sur les publications officielles du 9 novembre 1978 (RSJU 170.51) dispose que l’acte législatif non encore publié dans le Recueil systématique déploie ses effets pour autant qu’il n’ait pas été abrogé. La situation est ici comparable à celle qui prévalait sous l'empire de l'ancien règlement concernant l’évaluation des fonctions du 10 décembre 1985 qui n'avait pas non plus fait l'objet d'une publication dans le recueil systématique jurassien (notamment ADM 8/2009 du 12 mai 2010 consid. 2 et 3, et ADM 6/2004 du 31 août 2006 consid. 3.1 ; voir, aussi, arrêt du Personalrekursgericht argovien BE.2003.5008 du 18 octobre 2004, AGVE 2004, p. 392, où le tribunal reconnaît au système ABAKABA un "mittelbar rechtsetzenden Charakter" même s'il n'est pas mentionné explicitement par la législation).
3. 3.1 Le contrôle de la Cour administrative porte sur la violation du droit, y compris l'excès
ou l'abus du pouvoir d'appréciation et sur la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En revanche, la Cour administrative ne saurait examiner le grief tiré de l'inopportunité, aucun des cas prévus aux chiffres 1 à 5 de la litt. c de l'article 122 Cpa n'étant réalisé. Il y a abus du pouvoir d'appréciation, ce qui constitue une violation du droit, lorsque l'autorité, tout en respectant les conditions et les limites que lui fixe la loi, ne se fonde pas sur des motifs sérieux et objectifs, se laisse guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles, ou viole des principes généraux tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité, la bonne foi ou le principe de la proportionnalité (BROGLIN/WINKLER DOCOURT, Procédure administrative, Principes généraux et procédure jurassienne, 2015, no 451 et les références citées).
3.2 Sur les questions de droit telles que l’interdiction de l’arbitraire et le respect de l'égalité de traitement, la Cour administrative dispose d’un plein pouvoir d’examen (voir notamment ADM 6/04 du 31 août 2006, consid 3 in fine). Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire et du principe de l'égalité de traitement, les autorités administratives disposent d'une grande marge d'appréciation, particulièrement en ce qui concerne les questions d'organisation et de rémunération. La juridiction saisie doit observer une retenue particulière lorsqu'il s'agit non seulement de comparer deux catégories d'ayants droit, mais également de juger tout un système de rémunération ; elle risque en effet de créer de nouvelles inégalités. La question de savoir si des activités doivent être considérées comme identiques dépend d'appréciations qui peuvent se révéler différentes (TF 8C_418/2013 du 15 octobre 2014 consid. 4.2). Les autorités sont habilitées à choisir, parmi les multiples éléments pouvant entrer en considération, les critères qui doivent être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires. Le droit constitutionnel n'exige pas que la rémunération soit fixée uniquement selon la qualité du travail fourni, voire selon des exigences effectivement posées. Les inégalités de traitement doivent cependant être raisonnablement motivées, et donc apparaître objectivement défendables (TF 8C_991/2010 du 28 juin 2011 consid. 5.2). Ainsi le Tribunal fédéral a-t-il reconnu que l'article 8 Cst. n'était pas violé lorsque les différences de rémunération reposaient sur les motifs objectifs tels que l'âge, l'ancienneté,
7
l'expérience, les charges familiales, les qualifications, le genre et la durée de la formation requise pour le poste, le temps de travail, les horaires, le cahier des charges, l'étendue des responsabilités ou les prestations (ATF 143 I 65 consid. 5 ; 131 I 105 consid. 3.1 ; 124 II 409 consid. 9c ; TF 1C_186/2008 du 8 décembre 2008 consid. 5.1; MARTENET, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, PJA 1997, p. 828/829). Dans le cadre de leur large pouvoir d'appréciation, les autorités cantonales sont en particulier autorisées à réserver une contribution supérieure aux porteurs d'un diplôme qui bénéficient d'une formation plus poussée. Il faut néanmoins que cette formation soit utile au travail exercé et que la différence de rémunération reste dans des limites acceptables (TF 1C_186/2008 consid. 5.5 ; ATF 123 I 1 consid. 6h ; 117 Ia 270 consid. 4a ; TF 1C_358/2007 du 2 avril 2008 consid. 5). Enfin, la pertinence d'un critère de différenciation et, donc, l'admissibilité d'une différence de salaire dépend aussi de la mesure de cette différence de salaire (ATF 138 I 321 consid. 5.3, ATF 123 I 1 consid. 6h et TF 8C_991/2010 consid. 5.5).
3.3 Selon la doctrine et la jurisprudence, une procédure d'évaluation implique donc nécessairement de reconnaître un certain pouvoir d'appréciation à l'autorité chargée de cette tâche. Plus la marge de manœuvre de l'évaluateur est importante, plus grande doit être également la retenue avec laquelle le juge revoit les décisions de ce dernier, sous peine de substituer sa propre appréciation à celle de l'évaluateur. La situation est différente lorsque la décision d'évaluation repose sur des critères matériels, organisés selon un système préétabli, comme celui d'EVALUATION.JU. Dans la mesure où l'évaluation s'inscrit alors nécessairement dans un cadre précis et normé, l'examen de l'autorité de recours peut être plus incisif puisque des limites claires ont été posées au pouvoir de l'évaluateur. Même si ce dernier garde un large pouvoir d'appréciation, il se doit d'observer les règles et critères qui définissent son activité. Son pouvoir d'appréciation est ainsi structuré par une série de limites dont le respect peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire effectif. Or, du moment que ces règles ne concernent pas seulement des questions de procédure, mais également l'aspect matériel de l'évaluation, l'examen du juge peut être plus poussé, sans toutefois aller jusqu'à revoir la décision sous l'angle de l'opportunité (PFAMMATER, op. cit., spéc. p. 244 ; ADM 144/2010 du 1er septembre 2010 consid. 4 ; ADM 14/2009 du 12 mai 2010 consid. 3).
3.4 Il s'agit ainsi pour la Cour de céans d'examiner, d'une part, si la décision repose sur un constat exact et complet des faits, en d'autres termes si la fonction des recourants a été correctement appréhendée par le Gouvernement, et, d'autre part, d'apprécier le bien-fondé de l'évaluation de la fonction qui doit être faite sur la base des facteurs et critères déterminés par EVALUATION.JU et en conformité avec les principes d'égalité de traitement et de l’interdiction de l’arbitraire.
Lorsqu'ils saisissent le juge d'un recours contre la classification d'une fonction, les recourants font souvent valoir que les contours exacts de leurs activités n'ont pas été déterminés correctement. Il leur appartient cependant de ne pas confondre les questions d'établissement des faits avec celle de l'appréciation de ces mêmes faits (PFAMMATER, op. cit., p. 245).
8
En l'espèce, les éléments de faits sur lesquels reposent les décisions attaquées ont été globalement confirmés lors de l'audience d'instruction du 30 mars 2017. Il en ressort que dans la mesure où l'autorité d'évaluation, en l'occurrence le Gouvernement, aurait décidé de ne pas tenir compte de certains éléments de faits avancés par les recourants en considérant qu'ils n'étaient pas aptes à influencer la classification d'un poste de travail et, plus particulièrement, à donner droit à davantage de points à une éventuelle fonction de "Chauffeur de balayeuse" au sens d'EVALUATION.JU, les recourants ne peuvent pas lui reprocher une mauvaise constatation des faits, mais une mauvaise appréciation de ceux-ci au moment d'appliquer EVALUATION.JU ou, alors, une mauvaise application de ce système d'évaluation.
En somme, le reproche formulé par les recourants selon lequel l'intimé aurait mal constaté les faits dans les décisions querellées est mal fondé.
4. Les recourants concluent à titre principal à ce que la fonction d' "Agent-e d'exploitation voirie III" évaluée en classe 10 leur soit attribuée en application du système EVALUATION.JU.
4.1 En l'occurrence, l'intimé a attribué la fonction d' "Agent-e d'exploitation voirie II", évaluée en classe 8, aux recourants qui travaillent comme chauffeurs de balayeuse au sein de la Section de l'entretien des routes. Selon le Répertoire des fonctions établi par la CEF (cf. Répertoire des fonctions, Descriptions de fonctions selon EVALUATION.JU, Delémont, mars 2015 [1ère édition], Mise à jour le 5 avril 2016 / 17 mai 2016, p. 84), cette fonction est attribué aux "Cantonnier-ère[s] qualifié-e[s] à la Section de l'entretien des routes". Les missions et les tâches principales de cette fonction de référence sont les suivantes :
- Effectuer les travaux d'entretien des routes et de leurs abords : nettoyage, génie civil, déblaiement (service hivernal) ;
- Conduire les groupes de travail ou commissions constitués en vue de la réalisation du projet ;
- Entretenir les ouvrages d'art, les écoulements d'eau et autres infrastructures routières ;
- Entretenir les espaces verts.
Quant à la fonction d' "Agent-e d'exploitation voirie III", évaluée en classe 10, elle est censée regrouper les "Cantonnier-ère[s] chef-fe[s] d'équipe à la Section de l'entretien des routes" et couvre logiquement une mission ou une tâche supplémentaire par rapport à la fonction d' "Agent d'exploitation voirie II" : celle d' "être responsable de la gestion opérationnelle d'une équipe de voirie" (voir Répertoire des fonctions, op. cit., p. 85).
4.2 En l'occurrence, les recourants ne sont pas "Cantonniers chefs" et ne sont pas responsables de la gestion d'une équipe de voirie. Ils n'ont pas la tâche de surveiller la qualité du travail d'autres personnes du même service ou secteur. Le travail de
9
chauffeur de balayeuse représente bien au contraire un travail individuel et, dans leur mémoire, les recourants allèguent eux-mêmes le fait qu'ils travaillent de "manière autonome" (recours, p. 8). Les recourants ne prétendent par ailleurs pas qu'ils exercent le même travail que les cantonniers chefs auxquels l'intimé a attribué la fonction d' "Agent-e[s] d'exploitation voirie III". La fonction d' "Agent d'exploitation voirie III" ne pouvait dès lors pas leur être attribuée.
4.3 La conclusion des recourants selon laquelle la fonction d' "Agent-e d'exploitation voirie III" doit leur être attribuée doit dès lors être rejetée.
5. Les recourants considèrent, à titre subsidiaire, que le travail qu'ils exercent ne correspond pas à la fonction d' "Agent-e d'exploitation voirie II" dans la mesure où la fonction de chauffeur de balayeuse doit en réalité obtenir plus de points selon le système EVALUATION.JU que cette fonction de référence n'en a reçu. Selon eux, il conviendrait de "renvoyer le dossier à la Commission paritaire d'évaluation et de classification des fonctions (CEF) pour nouvelle évaluation au sens des considérants".
5.1 La Cour remarque à titre liminaire que la description de la fonction d' "Agent-e d'exploitation voirie II" faite dans le Répertoire des fonctions couvre le travail de chauffeur de balayeuse. Celui-ci correspond en effet à un travail de "cantonnier-ère qualifié-e à la Section de l'entretien des routes" dont la mission et la tâche principale est d' "effectuer les travaux d'entretien des routes et de leurs abords", notamment du "nettoyage", et d'"entretenir les ouvrages d'art, les écoulements d'eau et autres infrastructures routières" (Répertoire des fonctions, op. cit., p. 84). La seule question véritablement litigieuse reste de savoir si le travail des recourants se distingue du travail des autres cantonniers à qui l'intimé a attribué la fonction d' "Agent-e d'exploitation voirie II" et, plus particulièrement, s'il doit être évalué différemment en application du système EVALUATION.JU, spécialement sous l'angle des critères suivants, comme le prétendent les recourants :
- Connaissances supplémentaires et expériences nécessaires à la fonction (I 1.3) ;
- Planification et organisation (I 2) ; - Responsabilité concernant des valeurs matérielles ou environnementales (R 3).
5.2 Compte tenu du pouvoir d'examen de la Cour de céans exposé ci-dessus (consid. 3.2 et 3.3), il convient de relever que, contrairement aux allégués des recourants dans leurs remarques finales, le fait que le canton de Fribourg semble retenir une fonction particulière pour les chauffeurs de balayeuses n'est pas déterminant. Ces deux cantons ont effectivement une base commune pour leur système d'évaluation de fonction, à savoir la méthode ABAKABA. Cela ne signifie pas pour autant que toutes les règles en matière de classification, y compris les fonctions elles-mêmes, doivent être identiques, dans la mesure où les cantons sont indépendants dans leurs choix respectifs (cf. consid. 3).
10
5.3 Selon les recourants, les chauffeurs de balayeuse doivent disposer d'une expérience professionnelle de deux à quatre ans pour pouvoir assurer des prestations conformes aux attentes, car, même formé, un chauffeur de balayeuse doit parfaitement connaître son territoire d'intervention. Les recourants prétendent ainsi de manière implicite que la fonction de chauffeur de balayeuse devrait être mise au bénéfice de 20 points supplémentaires – correspondant à 13.4 points pondérés dans le domaine Intellectuel – par rapport à la fonction de référence d' "Agent-e d'exploitation voirie II".
5.3.1 EVALUATION.JU attribue 20 points sous le critère "I 1.3" aux fonctions dont l'exercice correct nécessite une expérience professionnelle de 2 à 4 ans. EVALUATION.JU précise que le critère de l'expérience professionnelle s'applique notamment aux "cadres" ainsi qu'aux "responsables hiérarchiques de personnes de même niveau de formation", mais aussi, par extension, aux "fonctions qui nécessitent de faire usage de la force publique" (convaincre des personnes de même niveau de formation au moins) ou encore de "superviser des travaux" de personnes tierces. Enfin, aux termes d'EVALUATION.JU, la "conduite stratégique" de projets peut également nécessiter une expérience professionnelle selon les cas (JO 2015, p. 909).
En outre, EVALUATION.JU pose le principe supplémentaire selon lequel il convient de distinguer le processus de sélection du personnel de celui d’évaluation des fonctions : dans le second cas, l’expérience est considérée sous un angle restrictif puisqu’elle correspond aux années nécessaires pour exercer la fonction. Il ne faut pas confondre ce critère avec le fait que dans un processus de sélection, on choisira peut-être la personne candidate la plus expérimentée. L'expérience de celle-ci sera le cas échéant alors prise en compte au travers des annuités (Journal officiel, op. cit., p. 909). Cette règle va dans le même sens que l'ancienne règle, confirmée par la jurisprudence, selon laquelle la classification d'une fonction ne saurait se fonder sur le fait que son titulaire est surqualifié. Si les aptitudes d'un titulaire dépassent celles qui sont exigées pour le poste, la cotation de ce poste ne devra pas en être influencée (ADM 8/2009 du 12 mai 2010, consid. 4.2 + ADM 90/2016 du 26 avril 2017 consid. 4.3.2).
5.3.2 Aux termes d'EVALUATION.JU, une expérience professionnelle est donc en principe requise uniquement pour des postes impliquant l'exercice d'une certaine autorité, d'un certain pouvoir de conviction ou, alors, de capacités de conduite de projets. Comme l'exprime l'intimé dans son mémoire de réponse (p. 5), il s'agit de valoriser les années "nécessaires" pour exercer la fonction et non pas les années nécessaires pour avoir la parfaite maîtrise de tous les sujets traités. Au sens d'EVALUATION.JU, l'expérience est donc considérée sous un angle restrictif. L'approche restrictive adoptée par l'intimé – que ce soit au moment de l'élaboration d'EVALUATION.JU, au moment de l'évaluation des fonctions de référence sur la base de ce système et, enfin, au moment d'attribuer un poste déterminé à une fonction de référence – s'inscrit dans la marge d'appréciation des pouvoirs politiques en matière de rémunération du personnel et de classification de fonction. Une application restrictive des critères et sous-critères prévus par EVALUATION.JU répond au demeurant à une certaine logique.
11
Une application restrictive de l'expérience professionnelle s'impose d'autant plus au cas particulier que l'expérience professionnelle que les employés acquièrent avec le temps et qui leur permet d'améliorer la qualité ou le rythme de leur travail est rétribuée par l'octroi d'annuités (voir art. 5 OPer). Enfin, du point de vue du personnel de l'État, une approche restrictive dans le domaine de l'expérience professionnelle requise peut se révéler avantageuse au regard du fait que l'employé ne disposant pas de l'expérience exigée risque de voir son traitement initial arrêté à une classe inférieure, en application de l'article 11 al. 2 du décret sur les traitements. Le fait d'exiger de manière large une expérience professionnelle pour l'exercice d'une fonction déterminée ou d'un travail déterminé au sein de l'État pourrait donc avoir un effet pervers lors de l'engagement des nouveaux employés, sans forcément conduire, d'ailleurs, à une meilleure classification des fonctions concernées.
5.3.3 Vu ce qui précède, force est d'admettre que le travail de chauffeur de balayeuse – qui n'implique pas de responsabilité hiérarchique – ne constitue pas une fonction dont l'exercice nécessite une expérience professionnelle selon le système EVALUATION.JU, qui n'attribue que restrictivement des points à ce titre. Il est évident que la connaissance de routes cantonales et nationales facilite l'accomplissement du nettoyage de routes, mais elle n'est pas un prérequis obligatoire à l'exécution de cette tâche. Lors de l'audience, les recourants ont d'ailleurs eux-mêmes déclaré avoir appris sur le tas, avec un autre chauffeur, la conduite de leur balayeuse et les routes à nettoyer. Quant au responsable de la Section de l'entretien des routes, il a expliqué que la formation des chauffeurs de balayeuse était essentiellement une formation interne de quelques semaines, même s'il fallait plusieurs mois de travail pour effectuer un travail optimal (dossier p. 79, 85 et 86). À titre de comparaison, l'intimé n'a pas non plus attribué de points pour une éventuelle "expérience professionnelle" à d'autres fonctions de référence qui couvrent des postes de travail dans lesquels le fait de jouir d'une certaine "routine" ou "pratique" représente assurément un atout pour les employés qui les occupent sans être absolument nécessaire. On pensera notamment aux fonctions d' "Éducateur-trice", d' "Enseignant-e" et d' "Agent-e de détention", ainsi que, spécialement, à celles d' "Agent-e de gendarmerie" et de "Sous-officier-ère de gendarmerie", fonctions dans l'exercice desquelles la connaissance du terrain d'intervention est également nécessaire.
5.4 Selon les recourants, les chauffeurs de balayeuse – qui interviendraient seuls – doivent coordonner leurs activités en fonction des travaux des équipes du terrain et des événements prévus, ainsi que des sollicitations les plus diverses, lesquelles devraient être priorisées par rapport aux missions initiales. Les recourants prétendent ainsi de manière implicite que la fonction de chauffeur de balayeuse devrait être mise au bénéfice de points – sans préciser le nombre – au titre du critère "I 2" (Planification et organisation) contrairement à la fonction de référence "Agent d'exploitation voirie II" qui n'a reçu aucun point sous ce même critère (voir recours, N 21-23).
5.4.1 EVALUATION.JU attribue jusqu'à 50 points sous le critère "I 2" aux fonctions dans l'exercice desquelles des tâches, mandats ou activités doivent être planifiés et organisés de manière autonome. Le nombre de points à attribuer varie en fonction du
12
nombre de tâches à planifier ou à organiser simultanément et de la fréquence des situations dans lesquelles plusieurs tâches doivent être planifiées et organisées simultanément de manière autonome. EVALUATION.JU précise qu'il ne faut attribuer de points sous ce critère que si le titulaire de la fonction concernée doit fixer seul ses priorités. Cela n'est pas le cas lorsque l'organisation et la planification des tâches sont effectuées par un supérieur hiérarchique ou s'imposent ponctuellement en fonction de la situation (p. ex. urgence absolue). Cela n'est pas le cas non plus lorsque les tâches, même nombreuses, doivent être traitées dans un ordre d'arrivée (les unes après les autres) ou simplement "à l'occasion" (JO 2015, p. 909).
5.4.2 Aux termes d'EVALUATION.JU, des points doivent donc être attribués pour ce critère à une fonction ou à un poste uniquement si l'exercice de celui-ci implique de procéder à une véritable activité d'organisation ou de planification des tâches en attente impliquant un certain effort intellectuel. Tel n'est pas le cas du travail de chauffeur de balayeuse. Comme expliqué lors de l'audience du 30 mars 2017, chaque chauffeur de balayeuse est responsable d'un secteur qu'il nettoie quatre à cinq fois par année en principe en suivant un ordre prédéfini (p. ex. routes d'une ville, routes des villages de la couronne, routes entre les localités, etc.), cette tâche courante et journalière étant ponctuellement interrompue par le nettoyage de certains sites ou routes sur demande du chef de région (p. ex. à cause de coupes de bois ; dossier p. 78, 80 et 85). Quant aux éventuelles tâches venant interrompre ce plan de balayage (p. ex. accident, déversement sur la chaussée), elles ne nécessitent par définition aucune activité d'organisation du fait de leur urgence ou de leur caractère imprévisible. Les recourants doivent uniquement, comme ils le reconnaissent eux-mêmes, "arrêter tout de suite [leur] travail pour aller nettoyer un autre endroit" (dossier p. 78). Il ne s'agit pas de tâches en attente. La nature particulière de ces tâches – qui ne peuvent pas toujours être interrompues une fois commencées – est en fait prise en compte sous le critère "PS 4.4" (Possibilité d'influer sur le déroulement horaire), critère à l'aune duquel la fonction d' "Agent-e d'exploitation voirie II" s'est vu attribuer 10 points.
5.4.3 Force est donc d'admettre, à l'instar de l'intimé, que le travail de chauffeur de balayeuse n'implique pas l'exercice de tâches, mandats ou activités qui doivent être planifiés et organisés de manière autonome au sens d'EVALUATION.JU. Il ne se distingue pas sur ce point du travail des autres "Agent-e d'exploitation voirie II". Il ne se distingue pas non plus d'autres fonctions, comme celle d'"Agent-e d'exploitation bâtiments II" dont le cahier des charges consiste notamment à "[e]ffectuer de manière autonome des travaux de nettoyage intérieurs et extérieurs de bâtiments" et à "[c]ontrôler la bonne marche des appareils techniques" et qui n'a pas reçu de points sous le critère "I 2" (Planification et organisation). Il est possible que les recourants soient capables d'organiser leur travail de manière autonome – sous la surveillance du chef d'équipe – compte tenu de l'expérience qu'ils ont acquise à ce poste. Pour rappel toutefois, le nouveau système EVALUATION.JU se concentre sur la fonction et non sur la personne qui remplit la fonction, l'expérience acquise en cours de travail se voyant compensée par l'octroi d'annuités et non de classes de traitement supplémentaires.
13
5.5 Enfin, selon les recourants, les chauffeurs de balayeuse seraient soumis au risque élevé, en cas d'erreur, de causer des dégâts pouvant équivaloir à une somme se situant entre CHF 10'000.- et CHF 100'000.- en raison de la circulation et de la présence de piétons, alors qu'hors localité, il existerait un risque moyen, en cas d'erreur, de causer des dégâts pouvant se monter à une somme se situant au-delà de CHF 100'000.- en raison du fait que la balayeuse, d'une valeur de près d'un million de francs, roule au pas et constituerait donc un obstacle pour les autres usagers de la route. Les recourants prétendent ainsi que l'exercice de la fonction de chauffeur de balayeuse devrait être mise au bénéfice de 15 points supplémentaires – correspondant à 1.95 points pondérés dans le domaine Intellectuel – par rapport à la fonction de référence "Agent-e d'exploitation voirie II" qui a reçu 20 points sous le critère "R 3" (Responsabilité concernant des valeurs matérielles ou environnementales), l'intimé n'ayant reconnu qu'un risque faible de provoquer des dégâts d'un montant de plus CHF 100'000.- et un risque moyen de provoquer des dégâts entre CHF 10'000.- et CHF 100'000.-.
5.5.1 Il ressort d'EVALUATION.JU qu'au moment d'attribuer des points sous le critère "R 3" (Responsabilité concernant des valeurs matérielles ou environnementales), il s'agit d'évaluer, sur une échelle de risque de quatre niveaux (aucun risque/risque faible/risque moyen/risque élevé), les dégâts pouvant être causés, dans l'exercice d'une fonction à évaluer, par le titulaire de celle-ci suite à des erreurs d'inattention, à l'exclusion des risques de dégâts encourus du fait du comportement d'autres personnes dans l'environnement de travail du titulaire (JO 2015, p. 916). Pour la Cour, la nécessité de relier les dommages qui peuvent être provoqués à un acte fautif commis par l'employé est en fait inhérente à la notion même de responsabilité. Elle doit aussi être mise en lien avec la problématique de la responsabilité de l'État qui suppose la commission d'un acte illicite de la part de l'un de ses agents et d'une éventuelle action récursoire que pourrait engager l'État contre son employé (art. 63ss LPer).
La Cour relève également qu'aux termes d'EVALUATION.JU, pour estimer le montant possible des dégâts, il ne faut enfin pas se fonder sur la seule valeur d'un appareil manipulé par l'employé exerçant la fonction à évaluer – appareil qui ne peut en principe être détruit totalement que volontairement – et qu'il faut partir de l'idée que la plupart du temps, en cas d'erreur, seule une partie de la valeur totale du matériel est perdue (JO 2015, p. 916).
5.5.2 En l'espèce, l'intimé n'a pas négligé le fait que les "Agent-e-s d'exploitation voirie II" étaient amenés à utiliser du matériel de grande valeur qu'ils pouvaient endommager en cas d'erreur commise par inadvertance lors de son emploi. Ainsi, l'intimé a retenu, pour la fonction "Agent-e-s d'exploitation voirie II" un risque moyen de provoquer des dégâts se situant entre CHF 10'000.- et CHF 100'000.-, ainsi qu'un risque faible de provoquer des dégâts de plus de CHF 100'000.-, tous deux évalués à hauteur de 20 points selon EVALUATION.JU. Comme l'a fait remarquer l'intimé, c'est le plus haut niveau de points attribué parmi les fonctions évaluées au sein de l'État. Ce faisant, force est d'admettre que l'intimé n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en
14
considérant qu'il n'existe aucun risque élevé que les recourants provoquent des dégâts se situant entre CHF 10'000.- et CHF 100'000.-, ni aucun risque moyen de qu'ils causent des dégâts de plus de CHF 100'000.-. Il est tout d'abord soutenable de considérer qu'un risque élevé de provoquer des dommages d'une valeur située entre CHF 10'000.- et CHF 100'000.- ne doit être pris en compte que lorsqu'il est avéré que chaque erreur d'inattention conduit à un événement dommageable correspondant au moins à la valeur considérée et que le risque d'erreur est lui-même important. Tel n'est manifestement pas le cas lors de la conduite d'une balayeuse dès lors que le fait que la balayeuse roule très lentement (env. 7 à 9 km/h [dossier, p. 79]) limite fortement le risque de commettre des erreurs graves, que le montant des dommages n'est pas élevé lors de l'emploi d'une balayeuse et qu'en cas d'accident, seule une partie de la valeur de la balayeuse sera perdue, très souvent inférieure au montant de CHF 10'000.- (p. ex. changement de pièces). Les recourants reconnaissent d'ailleurs eux-mêmes que les accrocs – le plus souvent liés aux couvercles et grilles de routes – peuvent en général être réparés par le serrurier employé par l'État (dossier p. 79). Par ailleurs, il n'y a jamais eu aucun dégât de plus de CHF 100'000.-, étant précisé que c'est l'entretien de la machine qui est cher (dossier p. 87). Il n'existe ainsi pas de risque moyen de causer des dégâts supérieurs à CHF 100'000.-. En effet, des dégâts d'un montant aussi important ne peuvent être causés qu'en cas de graves accidents impliquant une balayeuse qui se verrait fortement endommagée. Or, il est certes possible qu'il existe un risque accru de collision avec d'autres usagers du fait d'une balayeuse représente un obstacle sur la route compte tenu de sa lenteur. La responsabilité en cas d'accident incombera toutefois généralement aux usagers fautifs, non au chauffeur de balayeuse.
5.6 De manière générale, il faut relever que le travail des recourants n'est certes pas parfaitement identique à celui des autres personnes à qui l'intimé a attribué la fonction d' "Agent-e d'exploitation voirie II", même si, comme cela a été établi lors de l'audience du 30 mars 2017, la différence de travail a tendance à s'estomper (dossier p. 83 et 87). Cependant, ce qui est actuellement déterminant, c'est que le poste de travail des recourants correspond à la description donnée pour cette fonction de référence et qu'en outre, même apprécié individuellement et spécifiquement à l'aune d'EVALUATION.JU le poste de chauffeur de balayeuse ne doit pas recevoir plus de points que la fonction de référence "Agent-e d'exploitation voirie II" telle qu'elle a été appréciée au regard du même système d'évaluation. En fait, dans le domaine de la rémunération des emplois publics, un certain schématisme est possible, voire inévitable pour assurer l'égalité de traitement entre agents, car en prenant en considération les caractéristiques générales de la fonction et du statut, il permet de ne pas se fonder uniquement sur les prestations individuelles du fonctionnaire (ATF 143 I 65 consid. 5 et TF 8C_991/2010 du 28 juin 2011 consid. 8.3). Un tel schématisme peut en outre se justifier par l'intérêt qui peut exister à ne pas multiplier les fonctions ad personam, comme semblent le désirer les recourants. Un système de rémunération qui aboutirait à "un salaire pour chaque poste" – comme le connaissait pratiquement l'ancien droit – freine la mobilité professionnelle interne qu'entend encourager le nouveau droit (cf. notamment JDD p. 762 ; dossier p. 83 ; ADM 90 / 2016 du 26 avril 2017 consid. 6.2).
15
La Cour relève d'ailleurs que les recourants ont peut-être profité du schématisme inhérent à tout système de rémunération plutôt qu'ils n'en ont subi les inconvénients. En effet, dans leur mémoire de recours, ils reconnaissent eux-mêmes que "[leur] mission [de chauffeur de balayeuse] appelle à collaborer moins d'1/3 de leur temps avec plus de 5 personnes" et qu'ils n'auraient donc pas forcément eu droit à l'attribution de 10 points – correspondant à 1.3 points pondérés – à ce titre sous le critère "PS 2" (Exigences concernant l'aptitude à la collaboration), comme c'est le cas des autres cantonniers, ce qui a été confirmé à l'audience d'instruction (dossier, p. 78 à 80). Il n'est dès lors pas totalement exclu qu'une fonction hypothétique " de balayeuse" puisse être classée dans une classe inférieure, comme l'a évoqué l'intimé en audience (dossier, p. 84).
5.7 Vu ce qui précède, le fait que l'intimé ait décidé d'attribuer la fonction de "Agent-e d'exploitation voirie II", évaluée en classe 8, aux recourants qui exercent un travail de chauffeur de balayeuse ne viole ni le droit cantonal, ni ne viole le principe d'égalité de traitement. Les recours doivent donc être également rejetés dans la mesure où ils concluent au renvoi du dossier à la CEF ou à l'intimé pour que celui-ci évalue spécifiquement leur travail et leur attribue une fonction de référence propre.
6. Les recourants demandent enfin, à titre sub-subsidiaire, que leur activité figure au rang des tâches particulières et qu'elle soit considérée comme une activité spécifique qui mérite une classe de traitement supplémentaire. Ils demandent ainsi l'attribution de la classe 9 pour tenir compte de leur formation spécifique ainsi que de la responsabilité qu'ils assument.
L'intimé conteste cette conclusion, estimant que la fonction occupée par les recourants ne peut être considérée comme une tâche particulière au sens du droit cantonal et, plus particulièrement, de l'article 48 al. 6 LPer.
6.1 Aux termes de l'article 48 al. 6 LPer, le Gouvernement doit prévoir, selon les cas, un allègement de programme ou une rémunération complémentaire lorsqu'un employé est chargé d'une tâche spécifique dans l'intérêt de l'État. Cette obligation est précisée par l'article 16 du décret sur les traitements qui dispose que le Gouvernement doit dresser la liste des "tâches particulières" et en déterminer les conditions et les modalités de rétribution sur proposition de la CEF. Selon le message accompagnant le projet de décret sur les traitements et la modification de la LPer, les "tâches particulières" consistent en des activités qui peuvent échoir à tout employé bien qu'elles ne soient pas inhérentes à la fonction qu'il occupe et, le cas échéant, sans garantie (JDD 2013, p. 761).
Le Gouvernement a mis en œuvre l'article 48 al. 6 LPer à l'annexe II de l'arrêté fixant la classification des fonctions et des tâches en listant, de manière exhaustive, les huit tâches particulières – en dehors de l'enseignement – existant au sein du personnel de l'État. Selon l'article 4 de l'OPer, l'exercice de l'une de ces "tâches particulières" peut donner droit, si la fonction de base exercée par l'employé fait l'objet d'une classe de traitement plus basse que la tâche particulière, à une rémunération
16
complémentaire équivalant soit à une somme fixe ou soit à une augmentation d'une ou deux classes.
Concrètement, le Gouvernement a décidé de reconnaître les tâches particulières suivantes : correspondant-e RH et correspondant-e informatique, toutes deux en classe 6, responsable de la formation des apprenti-e-s en classe 8, membre ou responsable du Groupe d'intervention de la police en classe 14, respectivement en classe 15 et, enfin, praticien-ne formateur-trice (fonction de base: éducateur-trice) en classe 14 (voir EVALUATION.JU, Tâches particulières, notion d'adjoint-e, Définitions et mode de rémunération, version du 10 mars 2015). Conformément au droit cantonal, il s'agit là de tâches qui impliquent une formation spécifique et une responsabilité suffisamment importante et durable aux yeux de l'Etat pour figurer dans la liste des tâches particulières, à l'exclusion d'autres types de travail liés à des postes de travail déterminés et qui restent dans le contour de la définition des fonctions de base (p. ex. secrétariat d'une commission, d'une instance ou d'un groupe de travail, etc. (EVALUATION.JU, Tâches particulières, op. cit., p. 2).
6.2 En l'occurrence, force est d'admettre qu'en l'état du droit cantonal, le fait de conduire une balayeuse ne constitue pas une tâche particulière qui donne droit, au sens de l'OPer, à une rémunération supplémentaire, en particulier à l'attribution d'une classe de traitement supérieure à celle attribuée à la fonction d'"agent-e d'exploitation voirie II". Le Gouvernement n'a par ailleurs pas violé le mandat que lui confère l'article 48 al. 6 LPer en n'intégrant pas la tâche de "conducteur de balayeuse" au sein de la liste des "tâches particulières". En effet, conformément à ce qui a été exposé au considérant précédent, le législateur cantonal avait dans l'intention d'instaurer un régime de rétribution complémentaire pour des "tâches particulières" qui consistent en des activités qui peuvent échoir à "tout employé", en tant que travail supplémentaire et provisoire, et qui ne sont pas inhérentes à la fonction qu'il occupe. Or, la conduite d'une balayeuse à plein temps pendant une dizaine de mois par année (dossier p. 78) constitue le cœur même de l'activité des recourants qui effectuent aussi d'autres tâches dévolues aux agents d'exploitation. Elle ne représente pas une "tâche particulière" mais s'intègre – pleinement et, au demeurant, exclusivement – dans la fonction d' "agent d'exploitation voirie II".
6.3 Vu ce qui précède, les recours doivent également être rejetés dans la mesure où ils tendent à ce que les recourants soient mis au bénéfice d'une classe de fonction évaluée en classe 9, du fait que la conduite de balayeuse représenterait une "tâche particulière" qui leur donnerait le droit de bénéficier d'une classe supérieure à celle normalement attribuée à la fonction "agent-e-s d'exploitation voirie II". Il n'y a ainsi pas lieu d'administrer des preuves complémentaires comme le requéraient les recourants dans leur détermination du 10 avril 2017.
7. Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de la procédure (art. 219 al. 1 Cpa).
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 227 al. 1 et 230 al. 2 Cpa).
17