# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 5b0a84b0-ba40-546f-a280-a01ce8c1d1c0
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2007
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Eheleute X. und Y. Z., . . sind Staatsangehörige von Bosnien und Herzegowina.
Sie gelangten 1986 bzw. 1988 in die Schweiz. Seit 1990 leben sie in A. Ihre Kinder
wurden 1991 und 1994 geboren. Am 8. Juni 2004 stellten sie ein Einbürgerungsgesuch.
Der Einbürgerungsrat beurteilte dieses positiv und stellte an der Bürgerversammlung
vom 24. März 2006 der Bürgerschaft . . den Antrag, dem Einbürgerungsgesuch
zuzustimmen. An der Versammlung fand eine Diskussion zur Einbürgerungsvorlage
statt, und es wurde ein Ablehnungsantrag gestellt. Die Bürgerschaft lehnte das
Einbürgerungsgesuch ab. Dieser Entscheid wurde den Gesuchstellern am 27. März
2006 schriftlich mitgeteilt. In der Mitteilung wurden die an der Bürgerversammlung
geäusserten Voten zusammengefasst und ausgeführt, die Bürgerschaft habe das
Gesuch abgelehnt. An der Bürgerversammlung sei die Auffassung geäussert worden,
es fehle die Integration. Die Gesuchsteller würden nicht am gesellschaftlichen Leben in
der Gemeinde teilnehmen. Es fehle eine Mitgliedschaft bei einem Verein. Auch könnten
die Gesuchsteller keine andere gesellschaftliche Aktivität in der Gemeinde vorweisen.
Die sozialen Kontakte, aber auch die kulturelle Integration, seien für eine Einbürgerung
zu mangelhaft.
B./ X. und Y. Z. erhoben durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe vom 12. April 2006
Kassationsbeschwerde beim Departement des Innern und beantragten, der Beschluss
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der Bürgerschaft sei wegen Rechtswidrigkeit aufzuheben und ihr Einbürgerungsgesuch
sei zur Neubeurteilung an die Bürgerversammlung zurückzuweisen. Sie rügten eine
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, was sich namentlich darin geäussert
habe, dass ihnen die persönliche Anwesenheit an der Bürgerversammlung verweigert
worden sei. Ausserdem seien das Diskriminierungsverbot und das
Rechtsgleichheitsgebot verletzt worden. Während drei aus Vietnam stammende
Personen problemlos eingebürgert worden seien, habe die Bürgerschaft die
Einbürgerung von sechs Personen aus Bosnien und Herzegowina abgelehnt.
Das Departement des Innern entschied am 5. September 2006 über die
Kassationsbeschwerde. Es trat auf den Antrag, der Vorsitzende des
Einbürgerungsrates sei zu einem bestimmten Verhalten zu verpflichten, mangels
Anfechtungsobjekts nicht ein. Sodann kam es zum Schluss, den Anhörungs- und
Mitwirkungsrechten sei mit dem Einbürgerungsgespräch vor dem Einbürgerungsrat
und der Einladung zur Vorgemeinde Genüge getan worden. Weiter hielt es fest, an der
Bürgerversammlung seien die fehlenden gesellschaftlichen Aktivitäten in der Gemeinde
und die fehlende Zugehörigkeit in einem örtlichen Verein erwähnt worden, womit eine
hinreichende Begründung vorliege. Grundsätzlich bestehe kein Anspruch auf
Einbürgerung. Der Stimmbürgerschaft komme ein erheblicher Handlungsspielraum zu.
Sie habe sich mit dem Beizug des Eignungskriteriums der Integration in die örtlichen
Verhältnisse im Rahmen dieses Handlungsspielraums bewegt. Der Einbürgerungsrat
habe den Sachverhalt aber nur auf die Erfüllung der gesetzlichen
Eignungsvoraussetzungen hin geprüft. Dem Kriterium der Eingliederung in die örtlichen
Verhältnisse habe er keine besondere Bedeutung beigemessen. Damit seien die
entscheidrelevanten Umstände nicht hinreichend abgeklärt bzw. offen gelegt worden,
und es sei nicht möglich, die Beurteilung der Einbürgerungseignung durch die
Stimmbürgerschaft auf die Rechtmässigkeit hin zu prüfen. Daher sei der angefochtene
Beschluss aufzuheben und die Sache an die Politische Gemeinde A. zurückzuweisen.
Somit erübrige sich eine weitere Ueberprüfung mit Blick auf das
Diskriminierungsverbot.
C./ Mit Eingabe vom 19. September 2006 erhob der Gemeinderat A. Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Departementsentscheid vom 5. September
2006 sei abzuweisen (gemeint aufzuheben), soweit die Kassationsbeschwerde
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teilweise gutgeheissen worden sei, der ablehnende Einbürgerungsbeschluss sei nicht
aufzuheben und die Sache sei nicht an die Gemeinde A. zurückzuweisen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird vorgebracht, die Bürgerschaft
habe die Integration in die lokalen Verhältnisse als zusätzliches Eignungskriterium
beiziehen dürfen. Mit der Begründung, dass die Beschwerdegegner am
gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde zu wenig teilnähmen, nicht Mitglied in einem
Verein seien und keine gesellschaftlichen Aktivitäten in der Gemeinde vorweisen
könnten, sei das Fehlen einer lokalen Verwurzelung der Bewerber festgestellt worden.
Dagegen habe sich die Gesuchstellerin aus Vietnam lokal sehr gut integriert. Es sei
unzutreffend, dass sich der Einbürgerungsrat nicht mit der Frage der lokalen Integration
befasst habe.
Das Departement des Innern beantragt in seiner Vernehmlassung vom 30. Oktober
2006, die Beschwerde sei abzuweisen. Es hält fest, die politischen Gemeinden hätten
einem Zusatzkriterium einen genügend erstellten Sachverhalt zugrunde zu legen und
müssten dabei die Grundrechte der Einbürgerungskandidaten beachten. Diese
Ansprüche ergäben sich unmittelbar aus der Qualifikation des
Einbürgerungsentscheids als Verfügung und stellten keinen Eingriff in den
Ermessensspielraum der Gemeinde dar.
Die Beschwerdegegner beantragen mit Vernehmlassung ihres Rechtsvertreters vom
21. Dezember 2006 ebenfalls, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie halten fest, die Zusatzkriterien müssten in einem
Reglement der Gemeinde festgehalten werden. Es fehle daher an einer genügenden
gesetzlichen Grundlage. Ausserdem sei das Zusatzkriterium der lokalen Integration
unzulässig. Im übrigen seien die Kriterien für alle Einbürgerungswilligen gleich
anzuwenden. Schliesslich sei das Kriterium der lokalen Integration erfüllt.
Mit Eingabe vom 10. Januar 2007 liess sich die Beschwerdeführerin zu den
Stellungnahmen der Vorinstanz und der Beschwerdegegner vernehmen.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in den
nachstehenden Erwägungen näher eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
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1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Politische Gemeinde A. ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung
öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlichen-rechtlichen
Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation
des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines
Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche
Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden
öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten
Zuständigkeitsordnung (Cavelti/ Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.
Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6.
Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., auszugsweise publ. in GVP 2005 Nr. 1 und
www.gerichte.sg.ch). Beschlüsse der Bürgerversammlung über Einbürgerungen
berühren die Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin
gegeben ist. Im übrigen wurde die Beschwerde rechtzeitig eingereicht, und sie genügt
formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Einbürgerungsentscheide galten bisher als politische Entscheide bzw. als
Souveränitätsakte, analog dem Erlass von Gesetzen oder von Begnadigungen (vgl. Yvo
Hangartner, Neupositionierung des Einbürgerungsrechts, in: AJP 2004, S. 7; BGE 129 I
235 E. 3.1 und 3.3 mit Hinweisen auf die frühere Lehre und Rechtsprechung).
Dementsprechend stand gegenüber ablehnenden Einbürgerungsentscheiden kein
Rechtsmittel offen. Aufgrund der neuen Rechtsprechung des Bundesgerichts sind
Einbürgerungsentscheide aber als Verwaltungsakte bzw. als Verfügungen zu
betrachten (BGE 129 I 238 E. 3.3). Das Bundesgericht erkannte
Einbürgerungsgesuchstellern einen Anspruch auf rechtliches Gehör und auf
Begründung des Entscheids zu und hielt fest, Einbürgerungsentscheide unterlägen
dem Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 der
Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV). Es qualifizierte Urnenabstimmungen über
Einbürgerungen als unzulässig, da solche Entscheide systembedingt nicht begründet
werden könnten (BGE 129 I 243 E. 3.7).
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2.1. Nach der gesetzlichen Ordnung besteht, abgesehen von hier nicht
interessierenden Sonderfällen, kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Ein solcher
wurde im Vorfeld der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung diskutiert; er
wurde aber nicht in die dem Stimmvolk unterbreitete Verfassungsvorlage
aufgenommen (ABl 2001, S. 1111 f.). Nach Art. 104 Abs. 1 der Kantonsverfassung (sGS
111.1) entscheiden die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde über die Erteilung
des Gemeindebürgerrechts. Dies bedeutet, dass entweder das Gemeindeparlament,
wo ein solches besteht, oder die Stimmberechtigten an der Bürgerversammlung über
Einbürgerungsgesuche entscheiden.
Aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat der Kantonsrat ein neues
Bürgerrechtsgesetz verabschiedet (vgl. ABl 2004, S. 2213 ff.). Dieses wurde aber in der
Volksabstimmung vom 24. November 2004 abgelehnt. In der Folge hat die Regierung
eine befristete Verordnung (sGS 121.12) erlassen, welche das bestehende kantonale
Bürgerrechtsgesetz (sGS 121.1, abgekürzt BüG des Kantons St. Gallen) den Vorgaben
der Kantonsverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts anpasst.
2.2. Einbürgerungsentscheide stehen in einem Spannungsverhältnis verschiedener sich
zum Teil tangierender und widersprechender Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze.
Einerseits ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie erwähnt der
Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu qualifizieren, wobei
in formeller Hinsicht das rechtliche Gehör und die Begründungspflicht und materiell das
Diskriminierungs- und das Willkürverbot zur Anwendung kommen. Dem gegenüber
stehen die verfassungsrechtlichen Grundsätze, dass der Entscheid über
Einbürgerungen in einem direktdemokratischen Verfahren getroffen wird, dass kein
Anspruch auf Einbürgerung besteht und dass sich die Stimmenden auf die
grundrechtlich gewährte Garantie der politischen Rechte und die freie Willensbildung
berufen können (Art. 34 BV).
2.3. Es gibt keine feste Praxis, wie der Begründungspflicht bei
Einbürgerungsbeschlüssen der Gemeindeversammlung nachzukommen ist (BGE 131 I
18 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 130 I 140 ff.). Problematisch sind vor allem diejenigen
Gemeindeversammlungsbeschlüsse, die von der Empfehlung des Gemeinderats oder
einer vorberatenden Kommission abweichen (BGE 131 Ia 18 E. 3.1). Werden an der
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Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer konkreten Einbürgerung
genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die Diskussion abgestimmt, so
kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe von der Mehrheit der
Abstimmenden mitgetragen werden. In der Regel wird damit ein ablehnender
Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden können, so dass der
abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen wurde, und der
Entscheid gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren überprüft werden kann (BGE
132 I 167 ff. E. 2; 130 I 154 mit Hinweis auf Thürer/ Frei, Einbürgerungen im
Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, in: ZSR 2004 I S.
225 f., und Hangartner, a.a.O., S. 3 ff., insbesondere S. 16 f.).
Im vorliegenden Fall wurde mit dem Beschluss der Bürgerversammlung die
Einbürgerungsvorlage des Einbürgerungsrats abgelehnt. Die Diskussion anlässlich der
Bürgerversammlung wurde protokolliert, und es wurden verschiedene Voten zur
Einbürgerungsvorlage abgegeben. In einem Votum wurde festgehalten, die
Beschwerdegegner nähmen nicht am gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde teil.
Sie seien nicht Mitglied in einem Verein und könnten auch keine andere
gesellschaftliche Aktivität in der Gemeinde vorweisen. Das Departement hat unter den
gegebenen Umständen zu Recht eine hinreichende Begründung des
Ablehnungsbeschlusses angenommen.
2.4. Die Beschwerdeführerin hielt in ihrer Stellungnahme an die Vorinstanz fest, die
gesetzlichen Mindestanforderungen für eine Einbürgerung seien erfüllt, ansonst der
Einbürgerungsrat seine Aufgabe schlecht erfüllt hätte. Nach Art. 14 des
Bürgerrechtsgesetzes des Bundes (SR 141.0, abgekürzt BüG des Bundes) werde
geprüft, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet sei bzw. die gesetzlichen
Voraussetzungen erfülle. Mit der Begründung, dass die Beschwerdegegner am
gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde zu wenig teilnähmen, nicht Mitglied in einem
Verein seien und keine gesellschaftlichen Aktivitäten in der Gemeinde vorweisen
könnten, habe die Bürgerschaft festgestellt, dass eine besondere lokale Verwurzelung
der Bewerber fehle. Die lokale Verwurzelung stelle ein zusätzliches Erfordernis dar, was
legitim und zulässig sei.
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Die Vorinstanz hielt dazu fest, der in Art. 14 lit. a BüG des Bundes umschriebene
Begriff der Integration beziehe sich lediglich auf die Eingliederung in die
schweizerischen Verhältnisse. Die Gemeinde habe sinngemäss die Forderung nach
einer örtlichen Integration aufgestellt. Die mit der bundesrechtlichen
Integrationsvoraussetzung verbundene Erwartung nach Kontakt mit der einheimischen
Bevölkerung könne sich auf die örtliche Bevölkerung der einbürgernden Gemeinde
beziehen, sie müsse es jedoch nicht (BGE 132 I 167 ff.). Die Voraussetzung der
örtlichen Integration stelle dementsprechend eine Einengung und somit eine
Verschärfung der bundesrechtlich vorgegebenen materiellen Eignungsvoraussetzungen
dar (vgl. Botschaft zum Entwurf des Bürgerrechtsgesetzes, in: ABl 2003, S. 1912 f.).
Die in Art. 14 lit. a bis d BüG des Bundes aufgestellten Voraussetzungen stellten
Mindestvoraussetzungen dar. Den Kantonen bleibe es unbenommen, darüber
hinausgehende Voraussetzungen aufzustellen. Der Kanton St. Gallen habe dies bislang
nicht getan. Ob den politischen Gemeinden trotz dieses Verweises des kantonalen
Bürgerrechtsgesetzes auf Art. 14 BüG des Bundes weiterhin ein eigener
Handlungsspielraum zukomme, sei aus dem Gesetzestext selbst nicht ohne weiteres
ersichtlich. Da für die Politische Gemeinde keine Verpflichtung zur Aufnahme ins
Bürgerrecht bestehe, komme der Stimmbürgerschaft bei einer Einbürgerung ein
erheblicher Handlungsspielraum zu. Sie könne diesen nutzen, indem sie anstelle der
möglichen Ablehnung über die Mindestvoraussetzungen hinausgehende materielle
Eignungskriterien aufstelle. Auf diese Weise könne sie eine selbständige
Einbürgerungspraxis entwickeln.
Die Beschwerdegegner machen geltend, ein Zusatzkriterium müsste in einem
Reglement der Gemeinde festgehalten werden. Das Verwaltungsgericht kann sich
dieser Auffassung nicht anschliessen. Nach Art. 10ter Abs. 1 der Verordnung über das
Einbürgerungsverfahren erlässt die politische Gemeinde ein Reglement, wenn sie die
Einbürgerung von der Wohnsitzdauer in der Gemeinde abhängig macht. Dies bedeutet
nicht, dass sie sämtliche weiteren Kriterien, welche sie beim Entscheid über eine
Einbürgerung anwendet, ebenfalls in einem Reglement festhalten muss. Auch das
Bundesgericht hat beispielsweise die sprachliche Integration eines Bewerbers als
zulässiges Kriterium betrachtet, obwohl dieses in Art. 14 lit. a bis d BüG des Bundes
nicht explizit aufgeführt ist und auch nicht in einem Reglement der Gemeinde verankert
war (BGE 131 Ia 18 E. 3.2). Wie erwähnt, kommt der Bürgerversammlung beim
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Entscheid über die Einbürgerung ein weiter Ermessensspielraum zu. Das
Rechtsgleichheitsgebot belässt der Behörde, die im Bereich des
Einbürgerungsermessens entscheidet, einen gleichermassen grossen Spielraum wie
dem Bürgerrechtsgesetzgeber (vgl. Hangartner, a.a.O., S. 12). Weil die
Bürgerrechtsgesetzgebung die Richtung der Einbürgerungspolitik bei der
Ermessenseinbürgerung im Bereich der ordentlichen Naturalisation von Ausländern
nicht bestimmt, also Ermessen von Grund auf gewährt, steht es der zuständigen
Behörde frei, eine freizügige oder eine zurückhaltende Einbürgerungspolitik zu
entwickeln. Die Berufung auf das Rechtsgleichheitsgebot hilft also nur in einem
inkonsistenten Einzelfall zulasten eines Gesuchstellers im Kontext einer sonst
unveränderten Praxis (Hangartner, a.a.O., S. 12). Es ist geradezu kennzeichnend für
den Bereich der Einbürgerung, dass im positiven Recht nur gewisse
Mindestanforderungen gesetzlich verankert sind. Die Erfüllung dieser
Mindestanforderungen verschafft aber wie erwähnt keinen Rechtsanspruch auf
Einbürgerung. Ein solcher ist dem Verfassungsrecht der Schweiz fremd. Da die
Gemeindeversammlung in diesem Bereich über grundlegendes Ermessen verfügt und
nicht auf eine bestimmte Zielsetzung des Bürgerrechtsgesetzes verpflichtet ist, steht
ihr die Befugnis zu, in konkreten Einzelfällen die Voraussetzungen für die Erteilung des
Bürgerrechts festzulegen und bei den einzelnen Gesuchstellern zu prüfen, ob diese
weiteren Voraussetzungen erfüllt sind und ob gegebenenfalls bei der Erfüllung dieser
weiteren Voraussetzungen das Bürgerrecht erteilt wird. Auch ist es gar nicht möglich,
sämtliche über die gesetzlichen Mindestanforderungen hinausgehenden Kriterien in
einem Reglement festzuhalten. Dies würde den der Bürgerschaft zustehenden
Ermessensspielraum in unzulässiger Weise beschränken und den Einbürgerungsakt auf
eine blosse Prüfung reduzieren, ob die reglementarischen Voraussetzungen erfüllt sind.
Auch würde mit der abschliessenden gesetzlichen Regelung von Zusatzkriterien ein
verfassungswidriger Rechtsanspruch auf Einbürgerung begründet, indem es bei
Erfüllung der reglementarisch verankerten Kriterien faktisch ausgeschlossen wäre,
einen Einbürgerungsantrag abzulehnen. Der besondere Ermessensspielraum, der der
Bürgerschaft in diesem Bereich zusteht, rechtfertigt eine Verpflichtung zur
abschliessenden Normierung aller denkbaren Entscheidungskriterien nicht. Von einem
willkürlichen oder im Widerspruch zum Grundsatz von Treu und Glauben stehenden
Verfahren kann unter diesen Umständen nicht gesprochen werden.
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2.5. Die Vorinstanz erwog, die Stimmbürgerschaft stütze ihren Vorhalt der fehlenden
örtlichen Integration auf die Tatsache, dass die Beschwerdegegner nicht Mitglied in
einem örtlichen Verein seien. Weitere Tatsachen würden in der Begründung nicht
genannt. Diese Feststellung ist in dieser Form nicht zutreffend. An der Diskussion in der
Bürgerversammlung wurde festgehalten, die Gesuchsteller könnten (abgesehen von
der fehlenden Vereinsmitgliedschaft) auch keine andere gesellschaftliche Aktivität in
der Gemeinde vorweisen. Diese Aeusserung wurde als Element der Begründung in der
schriftlichen Mitteilung des ablehnenden Entscheids offen gelegt. Somit kann der
Bürgerschaft nicht vorgehalten werden, sie habe die örtliche Integration mit der
Zugehörigkeit zu einem örtlichen Verein gleichgesetzt. Es ist deshalb auch nicht weiter
zu prüfen, ob das Kriterium der Vereinszugehörigkeit einer erzwungenen
Vereinsmitgliedschaft für jeden Einbürgerungskandidaten gleichkommt. Wenn die
Beschwerdeführerin festhält, Einbürgerungswilligen könne durchaus eine
Vereinsmitgliedschaft zugemutet werden, so kann dies nicht als Zwangsmitgliedschaft
in einem Verein verstanden werden, wie die Beschwerdegegner geltend machen.
Selbstredend kann niemand zur Zugehörigkeit in einem Verein verpflichtet werden (Art.
23 Abs. 3 BV), und alle Einbürgerungsgesuchsteller können sich auf die
verfassungsmässigen Rechte berufen. Es lässt sich aber mit guten Gründen die
Auffassung vertreten, dass namentlich in ländlichen Gemeinden mit der Mitgliedschaft
in einem örtlichen Verein die Integration in die lokalen Verhältnisse besonders gut
dokumentiert werden kann. Es obliegt aber allein dem Einbürgerungsgesuchsteller, ob
er sich mit einer freiwilligen Vereinsmitgliedschaft eine vorteilhafte Stellung in einem
Einbürgerungsverfahren verschaffen will.
2.6. Die Vorinstanz erwog im weiteren, die Stimmbürgerschaft habe immerhin erkennen
lassen, dass die Vereinszugehörigkeit zwar die einzige Tatsache sei, die sie zu nennen
gewusst habe, dass sie jedoch auch bereit wäre, andere gesellschaftliche Aktivitäten in
der Gemeinde als Hinweis auf die örtliche Integration zu akzeptieren. Welches diese
seien und inwiefern sie bei den Beschwerdegegnern nicht gegeben seien, sei aus dem
vorliegenden Sachverhalt jedoch nicht ersichtlich. Das Verwaltungsgericht kann sich
auch dieser Auffassung nicht anschliessen. Die Bürgerversammlung hat ausdrücklich
festgestellt, die Gesuchsteller könnten, abgesehen von der fehlenden
Vereinsmitgliedschaft, auch keine andere gesellschaftliche Aktivität in der Gemeinde
vorweisen. Sie hat somit zum Ausdruck gebracht, dass gesellschaftliche Aktivitäten in
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der Gemeinde als Merkmal der örtlichen Integration betrachtet bzw. akzeptiert würden.
Sie war unter diesen Umständen nicht gehalten, im einzelnen darzulegen, worin solche
gesellschaftlichen Aktivitäten bestehen könnten. Dies hätten die Gesuchsteller selber
vorbringen müssen. In der mündlichen Befragung vor der Einbürgerungskommission
wurden die Gesuchsteller nach Vereinstätigkeiten, Hobbys und allgemeinen Interessen
gefragt. Auch wurde die Frage gestellt, was sie für die Allgemeinheit täten und an
welchen Anlässen in A. oder in der näheren Umgebung sie teilnehmen und welches die
persönlichen Kontakte im Dorf und in der Region seien. Die Gesuchsteller konnten
somit davon ausgehen, dass Vereinstätigkeiten, Aktivitäten für die Allgemeinheit oder
die Teilnahme an gesellschaftlichen Anlässen am Wohnort oder in der Region für die
Beurteilung des Einbürgerungsgesuchs von Bedeutung sind. Es ist daher nicht
zutreffend, dass den Gesuchstellern die Kriterien vorenthalten wurden, welche die
Bürgerschaft allenfalls zur Anerkennung einer besonderen örtlichen Integration
veranlasst hätten. Die Gesuchsteller konnten vielmehr aufgrund des
Einbürgerungsgesprächs unschwer erkennen, auf welche Kriterien die
Bürgerversammlung unter Umständen Gewicht legt. Jedenfalls steht fest, dass die
Beschwerdegegner nicht Mitglied in einem Verein sind. In der
Beschwerdevernehmlassung machen sie geltend, sie lebten seit 16 Jahren in A. und
seit bald zwanzig Jahren in der Schweiz. Sie hätten an ihrem Wohnort verschiedenste
Kontakte geknüpft. Die Ehefrau sei während acht Jahren in einem Restaurant tätig
gewesen und habe dort und auch in der Freizeit Kontakte zur Bevölkerung geknüpft.
Im Protokoll des Gesprächs mit dem Einbürgerungsrat gaben die Beschwerdegegner
an, keine Vereinstätigkeiten zu pflegen. Als Hobbies nannten sie die sportlichen
Betätigungen der Kinder. Die Fragen nach allgemeinen Interessen und nach Tätigkeiten
für die Allgemeinheit blieben unbeantwortet, ebenso die Frage, an welchen Anlässen in
A. oder in der näheren Umgebung sie teilnehmen, sowie die Frage, wie sie die
persönlichen Kontakte im Dorf und in der Region charakterisieren. Weder aus der
Berufstätigkeit der Ehefrau noch aus der Mitwirkung des Ehemannes bei der
Kinderbetreuung und -erziehung und der Unterstützung der Kinder bei deren
sportlichen Aktivitäten ergeben sich Anhaltspunkte für intensive Kontakte mit der
einheimischen Bevölkerung bzw. für gesellschaftliche Aktivitäten im Wohnort oder der
Region. Aufgrund der Akten handelt es sich bei den Beschwerdegegnern um Personen,
die seit langem in der Gemeinde ansässig und unbescholten sind. Von Personen, die
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sich um das Schweizer Bürgerrecht bewerben, darf eine allmähliche Angleichung an
die schweizerischen Gewohnheiten verlangt werden, die darin besteht, dass die Person
tatsächlich in einen eigentlichen Kontakt mit der Bevölkerung des aufnehmenden
Gemeinwesens tritt und hierfür einen entsprechenden Integrationswillen bezeugt (vgl.
BGE 132 Ib 167 E. 4.3 in fine). Die fehlende Erwerbstätigkeit - die Ehefrau ist IV-
Rentnerin, der Ehemann hat eine IV-Rente beantragt - stellt jedenfalls kein Hindernis
dar, in einem gewissen Mass an Aktivitäten in der Gemeinde teilzunehmen und
konkrete Merkmale anzuführen, welche eine solche Teilnahme am gesellschaftlichen
Leben des Wohnortes oder der Wohnregion begründen. Es liegt auf der anderen Seite
in der freien Entscheidung der Beschwerdegegner, sich am gesellschaftlichen Leben
nicht bzw. nicht intensiv zu beteiligen. Wenn die Bürgerschaft dies als Grund für die
Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs betrachtet, kann ihr allerdings kein
willkürliches Handeln vorgeworfen werden. Im übrigen liegt im Umstand, dass an der
Bürgerversammlung von 24. März 2006 das Einbürgerungsgesuch einer
vietnamesischen Staatsangehörigen gutgeheissen wurde, weder eine Verletzung der
Rechtsgleichheit noch eine Diskriminierung. Die Beschwerdeführerin hielt fest, weshalb
bei jener Person die lokale Integration als gegeben erachtet wurde. Somit ist die
abweichende Beurteilung sachlich begründet. Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern die
fehlende Erwerbstätigkeit der Beschwerdegegner Grund für die Ablehung des
Einbürgerungsgesuchs war bzw. hätte sein können.
Nachdem die Beschwerdegegner zwar die gesetzlichen Mindestvoraussetzungen für
die Einbürgerung erfüllen, seit rund sechzehn Jahren in der Gemeinde A. wohnen und
in persönlicher und beruflicher Hinsicht keine negativen Vorkommnisse festgestellt
wurden, welche eine Einbürgerung gesetzlich ausschliessen, erachtete die
Einbürgerungskommission die Voraussetzungen für die Einbürgerung als gegeben,
doch durfte die Bürgerschaft in Wahrnehmung ihres weiten Ermessensspielraums
prüfen, ob bei den Beschwerdegegnern eine besondere lokale Integration gegeben war
und diese im vorliegenden Fall wegen Fehlens besonderer Beziehungen zur Gemeinde
bzw. gesellschaftlicher Aktivitäten in der Gemeinde ohne Willkür verneinen. Im Ergebnis
beruht somit der negative Einbürgerungsentscheid auf einer sachlich haltbaren
Begründung. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen und der Entscheid des
Departements des Innern vom 5. September 2006 ist in Ziff. 1, 3 und 4 aufzuheben.
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3. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdegegner (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS
941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 97 VRP).
Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'200.-- sind ebenfalls den
Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Auf die Erhebung ist zu
verzichten (Art. 97 VRP).
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen. Die Beschwerdegegner ist
unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdeführerin hat als öffentlich-rechtliche
Körperschaft keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (vgl. R. Hirt, Die
Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St.
Gallen 2004, S. 176); zudem war sie nicht anwaltlich vertreten.