# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** ca5f8d6c-7eda-4c35-b76c-8d60f3b76023
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2010
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
Le plan directeur des carrières (PDCAR) est un plan sectoriel du plan directeur cantonal (art. 4 de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières - LCar; RSV 931.15). Le Grand Conseil l’a adopté par décret, le 18 septembre 1991 (DPDCar, RSV 931.151). Il l’a complété le 9 septembre 2003 (décret du 9 septembre 2003 portant sur l’adaptation du plan directeur sectoriel des carrières – DAPDCar, RSV 931.153). Dans sa nouvelle version, le PDCAR retient, parmi les sites de première priorité, celui désigné sous la rubrique n°1203/7, sis au lieu-dit «Les Vursis», sur le territoire de la commune d’Yvonand. Le volume disponible estimatif est de 400'000 m3, la surface du gisement de 130'000 m2 et la couche exploitable d’une hauteur de 3m. En complément au PDCAR, le Conseil d’Etat a adopté un plan de gestion des carrières (PGCar), dont la dernière version est celle du 11 janvier 2006. Le site des Vursis y figure, en première priorité (p. 22). Il figure également, pour un volume de 243'000 m3, à l’inventaire des sites de comblement pour matériaux d’excavation, régi par le plan directeur cantonal des dépôts d’excavation et des matériaux (PDDEM), intégré au plan de gestion des déchets (PGD).
B.
Au printemps 2006, la société Yves Busset Transports S.A. (ci-après: YBT) a présenté un projet de plan d’extraction de graviers et une demande de permis d’exploiter, relativement au lieu-dit «Les Frouyes», à proximité immédiate des hameaux des Vursis et de Frouye. A l’appui de ce projet, YBT a joint notamment une étude géologique et hydrogéologique établie en mai 2006 par la société Aba-Geol (ci-après: étude Aba-Geol), ainsi qu’une étude de bruit établie le 27 janvier 2006 par la société Prona S.A. (ci-après: étude Prona). En cours de procédure, YBT a renoncé au projet.
C.
En juin 2008, YBT a présenté un nouveau projet de plan d’extraction avec demande de permis d’exploiter. Le dossier comprend un plan de situation, des profils, un mémoire technique et une notice d’impact (y compris le rapport au sens de l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire – OAT; RS 700.1 – ci-après: rapport OAT), ainsi que les études Aba-Geol et Prona, reprises du dossier précédent. Les terrains mis à contribution par le plan se trouvent sur le territoire de la commune d’Yvonand, dans la plaine alluviale de La Menthue, soit à environ 1km au Nord-Est du hameau de La Mauguettaz, à proximité des hameaux des Vursis et des Frouyes. Le périmètre du plan englobe les parcelles n°663, 701, 702, 703, 709, 710, 1742 et 1839 du Registre foncier d’Yvonand. José Durussel est propriétaire des parcelles n°663, 703, 709 et 710, Bernard Genillod de la parcelle n°701, Daniel Bugnon de la parcelle n°702, la société Morandi Frères S.A. de la parcelle n°1742 et Serge Rebeaud de la parcelle n°1839. Tous ces biens-fonds sont classés dans la zone agricole régie par les art. 41 à 46 du règlement communal sur le plan général d’affectation (RPGA) adopté le 14 décembre 1992 par le Conseil communal et approuvé par le Conseil d’Etat le 3 septembre 1993. Un degré de sensibilité III, au sens de l’art. 43 de l’ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), est attribué à cette zone (art. 69 RPGA).
Les terrains compris dans le périmètre du plan d’extraction occupent une surface totale de 148'393 m2, dont une part exploitable de 124'300 m2, pour un volume total d’extraction de 155'910 m3. Le périmètre est divisé en trois sous-périmètres, correspondant à trois étapes d’extraction. Les sous-périmètres I et II sont situés au Sud des hameaux des Vursis et des Frouyes, le sous-périmètre III au Nord de ceux-ci. Le sous-périmètre I, dont la surface exploitable est de 36'300 m2 et le volume d’extraction de 78'750 m3, serait exploité pendant cinq ans; il comprend les parcelles n°709 et 710. Le sous-périmètre II, dont la surface exploitable est de 59'500 m2 et le volume d’extraction de 51'400 m3, serait exploité pendant trois ans; il comprend les parcelles n°1742 et 703, ainsi qu’une portion des parcelles n°701 et 702. Le sous-périmètre III, dont la surface exploitable est de 28'500 m2 et le volume d’extraction de 25'760 m3, serait exploité pendant deux ans; il comprend une portion des parcelles n°663 et 1839. Pour chaque étape successive, une digue de terre serait édifiée (d’une hauteur de 4m pour une largeur de 8m), afin de protéger du bruit et de la poussière les habitants du hameau des Frouyes. Grâce à une installation mobile comprenant un concasseur et une trémie, les matériaux extraits seraient lavés et traités sur place. L’eau nécessaire à cette fin serait pompée dans la nappe phréatique. Une partie des terrains compris dans le périmètre du plan servirait au dépôt de matériaux d’excavation et de terre végétale provenant d’autres chantiers, afin de combler la légère dépression du terrain. A la fin des travaux, les lieux seraient remblayés et remis en état.
Les services cantonaux concernés se sont référés à l’avis positif donné au précédent projet de 2006, sous réserve d’une demande de complément du Service des eaux, sols et assainissement (SESA). Soumis à l’enquête publique du 29 juillet au 28 août 2008, le projet a s
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scité 432 oppositions. Le 3 novembre 2008, le Département de la sécurité et de l’environnement (ci-après: le Département) a tenu une réunion d’audition des opposants. Le 7 avril 2009, la Cheffe du Département a adopté le plan d’extraction et accordé le permis d’exploiter; elle a levé les oppositions.
D.
L’Association des opposants à la gravière d’Yvonand (ci-après: l’Association) et 106 consorts, Joëlle Gerzner, ainsi que la Commune d’Yvonand ont recouru contre la décision du 7 avril 2009, dont ils demandent l’annulation et, s’agissant de Joëlle Gerzner, subsidiairement la réforme. Le SESA, se déterminant pour le Département, le Service des routes (SR), le Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN), le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) et YBT ont produit des observations tendant au rejet du recours. Le Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPAL) a produit des observations. Le Service du développement territorial (SDT) a renoncé à se déterminer, en se référant à son préavis. Les propriétaires des terrains concernés ne se sont pas déterminés. Invités à répliquer, l’Association et ses 106 consorts ont maintenu leurs conclusions.
E.
Le Tribunal a tenu une audience avec inspection locale le 25 novembre 2009 à Yvonand. Il a entendu les parties et leurs représentants. A l’issue de l’audience, le Tribunal a décidé de rendre un arrêt partiel sur la conformité du plan d’extraction à la planification supérieure.
F.
A ce sujet, le SESA a produit une notice et Yves Busset une prise de position, au sujet desquelles les parties ont eu l’occasion de se déterminer. Les recourants ont produit des observations.
G.
L’affaire a été portée devant la Chambre de l’aménagement du territoire et des constructions de la Cour de droit administratif et public, dans sa composition plénière, selon la procédure de coordination régie par l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13 novembre 2007 (ROTC, RSV 173.31.1).

## Considerations

Considérant en droit
1.
L’arrêt est partiel, en ce sens que son objet est circonscrit à la question de la conformité à la planification supérieure des périmètres définis par le plan d’extraction.
2.
a) Les cantons édictent des plans directeurs déterminant les grandes lignes de l’aménagement de leur territoire (cf. art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire - LAT; RS 700; art. 4ss OAT). Ces plans directeurs définissent l’état et le développement souhaité (art. 6 al. 3 LAT). Aux termes de l’art. 8 LAT, ils indiquent la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité (let. a) et de l’ordre dans lequel il est envisagé d’exercer ces activités et les moyens à mettre en œuvre (let. b). Le plan directeur est l’élément central de la planification cantonale, notamment du point de vue de la coordination des plans (Pierre Tschannen, Remarques préliminaires aux art. 6-12 LAT, in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexandre Ruch/Pierre Tschannen (ed), Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Zurich, 2009; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, N. 7 et 8 Vorbemerkungen ad Art. 6-12 LAT). La détermination des lieux propices pour l’extraction de gravier et le dépôt de matériaux relève de l’approvisionnement; cet aspect de l’aménagement du territoire doit être réglé dans le cadre du plan directeur cantonal (art. 6 al. 3 let. b LAT, mis en relation avec l’art. 1 al. 2 let. d de la même loi; Tschannen, op. cit., N.39 ad art. 6 LAT; Waldmann/Hänni, op. cit., N.30 ad art. 6 LAT). Les cantons doivent disposer d’un inventaire précis des réserves de gravier, permettant de fixer l’ordre de priorité d’exploitation des gisements, en fonction des divers intérêts en jeu (ATF 112 Ib 26).
b) Il est malaisé de déterminer la nature juridique du plan directeur, car il ne s’intègre pas dans le schéma classique de la distinction entre la norme et la décision. La jurisprudence et la doctrine procèdent à cet égard par élimination. Le plan directeur n’est ni une loi, ni une décision, car il ne crée ni droits, ni obligations pour les citoyens (Tschannen, op. cit., N.7-11 ad art. 9 LAT; Waldmann/Hänni, op. cit. N.4 ad art. 9 LAT; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n°227-229). Même s’il peut arriver qu’un plan directeur fixe de manière relativement précise les lieux réservés pour certains ouvrages ou installations, c’est toujours dans la perspective ultérieure de l’adoption d’un plan d’affectation, puis de l’octroi d’une autorisation de construire (ATF 121 II 430 consid. 1c p. 432; 119 Ia 285 consid. 3e p. 293, concernant un dépôt de déchets). Les plans directeurs n’en sont pas davantage des ordonnances administratives, dès lors qu’ils ne produisent pas d’effet (externe) sur les tiers (ATF 107 Ia 77 consid. 2a p. 82-84; critique sur ce point: Alexandre Flückiger, Le régime juridique des plans, thèse Lausanne, 1996, p. 110-115). On admet dès lors que les plans directeurs sont des actes juridiques sui generis (Waldmann/Hänni, op. cit., N.5 ad art. 9 LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n°229).
c) Les plans directeurs cantonaux ont force obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT), soit toutes les autorités administratives, fédérales, cantonales et communales, chargées de tâches relevant de l’aménagement du territoire au sens large, notamment celles compétentes pour l’adoption d’un plan d’affectation, général ou de détail (ATF 119 Ia 362 consid. 4a p. 367; Tschannen, op. cit., N.15-24 ad art. 9 LAT; Waldmann/Hänni, op. cit., N. 7-14 ad art. 9 LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n°245). Le plan directeur cantonal n’a pas pour seul effet de décrire un état existant; il a aussi pour fonction d’impulser et de diriger les procédures de planification ultérieures. Il est possible que l’adoption du plan d’affectation puisse produire des effets en retour sur le plan directeur, car celui-ci ne repose pas sur une pesée détaillée des intérêts en présence, à laquelle l’autorité ne peut procéder qu’au stade de l’adoption du plan d’affectation (ATF 119 Ia 362 consid. 4a p. 368, et les références cités; Tschannen, op. cit., N.28-31, 36-40 ad art. 9 LAT; Alexander Ruch, Das RPG und die Siedlungsbegrenzung, ZBl 2005, p. 329; Flückiger, op. cit., p. 124-128). En cela, le plan d’affectation concrétise et précise le plan directeur. Si les modifications sont importantes, le plan d’affectation ne peut être adopté qu’après la révision du plan directeur (ATF 119 Ia 362 consid.
4a p. 368; Waldmann/Hänni, op. cit., N.19 ad art. 9 LAT).
Cela étant, le plan d’affectation peut s’écarter du plan directeur cantonal sur des points secondaires, lorsque cela est objectivement justifié, que la solution retenue par le plan directeur n’est pas conforme à la loi ou inapplicable, ou encore lorsque les circonstances, notamment de nouvelles constatations de fait, commandent de déroger au plan directeur, et qu’il paraît de surcroît déraisonnable de modifier le plan directeur avant l’adoption du plan d’affectation (ATF 119 Ia 362 consid. 4a p. 368; 1P.37/2003 du 12 septembre 2003, consid. 4.1; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n°248, et les références citées). Plus le plan directeur est précis, plus il est difficile de s’en écarter (Waldmann/Hänni, op. cit., N. 19 ad art. 9 LAT). Selon l’art. 11 LAT, les plans directeurs cantonaux sont soumis au Conseil fédéral (al. 1), dont l’approbation leur confère force obligatoire pour les autorités de la Confédération et des cantons voisins (al. 2).
3.
a) Aux termes de l’art. 25 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11), les plans directeurs ont pour but d’assurer un aménagement continu et cohérent du territoire (al. 1); ils fixent dans les grandes lignes les objectifs à atteindre, compte tenu du développement souhaité et des besoins individuels et collectifs (al. 2); ils indiquent la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur le territoire (al. 3); ils fixent le programme des priorités et les mesures à prendre pour son exécution (al. 4). Le plan directeur cantonal détermine les objectifs généraux d’aménagement d’intérêt cantonal en vue d’utiliser rationnellement le sol, de répartir judicieusement les activités et de sauvegarder la nature et le paysage (art. 33 LATC). Il indique notamment les gisements de matériaux (art. 34 let. e LATC). Adopté par le Grand Conseil (art. 8 LATC), le plan directeur cantonal est soumis à l’approbation du Conseil fédéral (art. 29 LATC). Selon l’art. 31 LATC, le plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral lie toutes les autorités (al. 1); les autres plans directeurs approuvés par le Conseil d’Etat sont des plans d’intention servant de référence et d’instrument de travail pour les autorités cantonales et communales (al. 2). Quant aux plans d’affectation, ils règlent l’affectation, la mesure de l’utilisation et les conditions de construction dans les diverses zones qu’ils définissent; ils sont élaborés sur la base des plans directeurs (art. 43 al. 1 LATC).
b) Les gisements de pierre, de gravier, de sable, de marne, de glaise ou de tourbe notamment, sont des carrières (art. 1 LCar). Le PDCAR contient un inventaire des gisements exploitables en l’état de la technique, les données géologiques sur les réserves de matériaux, l’état des exploitations en cours ou passées (art. 3 du règlement d’application de la LCar, du 26 mai 2004 – RLCar, RSV 931.151.1). A teneur de l’art. 4 LCar, le PDCAR délimite les territoires se prêtant à l’exploitation commerciale et industrielle de ces matériaux (al. 1); il a pour objectif d’assurer un approvisionnement continu du canton (al. 2); il peut être établi par le département, une commune ou un ensemble de communes (al. 3); sa portée juridique est réglée par l’art. 31 LATC (al. 4). Selon l’art. 5 LCar, le PDCAR tient compte des autres plans directeurs coordonnant les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire (al. 1); il comporte l’inventaire des territoires déjà exploités ou en cours d’exploitation, les surfaces pouvant être utilisées ou développées, ainsi que les aménagements routiers existants (al. 2); il indique les éléments à coordonner avec d’autres plans (al. 3); la procédure de la LATC régissant les plans directeurs est applicable (al. 4). Le PDCAR désigne les secteurs se prêtant en priorité à l’exploitation, lesquels doivent assurer un approvisionnement régulier et suffisant du canton, pendant quinze ans au moins (art. 5 RLCar). L’exploitation de nouvelles carrières ne peut s’effectuer que dans une zone affectée à cet effet et selon les conditions particulière d’exploitation fixées pour l’extraction des matériaux; ces éléments font l’objet d’un plan spécial – dit «plan d’extraction» - s’il n’existe pas une zone d’extraction dans le plan général d’affectation communal (art. 6 al. 1 LCar). Le plan d’extraction tient compte dans la mesure adéquate des intérêts du canton et de la région, en particulier de la préservation des eaux souterraines, des terres agricoles, de la forêt, du paysage, du milieu naturel, de la nécessité d’approvisionner la région en matériaux ou d’autres intérêts publics (art. 7 LCar). Le plan d’extraction délimite le périmètre de la zone d’extraction et des surfaces propres à l’extraction (art. 8 let. a LCar). Aucun travail d’extraction ou préparatoire de l’extraction ne peut débuter avant que le département n’ait délivré le permis d’exploiter (art. 15 LCar).
c) Le Grand Conseil a adopté le 5 juin 2007 le plan directeur cantonal (PDCn), entré en vigueur le 1
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août 2008. Il est composé d’un volet stratégique et d’un volet opérationnel. Le volet stratégique prévoit une ligne d’action (F4) selon laquelle l’aménagement du territoire peut contribuer à une gestion durable des ressources indigènes, notamment lorsque leur exploitation est soumise à certaines procédures de planification; tel est notamment le cas des gisements de matériaux pierreux. Dès lors, le canton identifie les sites réservés à l’exploitation des ressources, protège les zones permettant leur renouvellement et définit les mesures assurant leur exploitation à long terme en tenant compte de l’évolution démographique. S’agissant des carrières, gravières et sites de dépôts d’excavation, le PDCn prévoit une mesure (F41) selon laquelle le canton définit sa politique d’extraction des matériaux pierreux dans le PDCAR. Un programme de gestion permet de réévaluer périodiquement la situation en matière d’extraction et les contraintes à imposer aux exploitations, notamment en matière de transports. Le canton affecte le sol par des plans d’extraction s’il n’existe pas une zone adéquate dans le plan d’affectation communal. Une analyse multicritères vise à déterminer la localisation optimale des sites d’exploitation. Le choix définitif est fixé en association avec les communes et annexé au plan d’affectation des sols. Le PDDEM inventorie les sites de comblement et régit les principes de choix et de localisation des sites. Le volet opérationnel (p. 222) du PDCn règle les modalités de la mise en œuvre de cette mesure.
d) Le Grand Conseil a adopté le PDCAR, comme plan sectoriel du PDCn, le 18 septembre 1991; il l’a complété le 9 septembre 2003. Le PDCAR, dans sa version de 1991, reposait sur des études de base résultant d’un mandat confié en 1982 par le Conseil d’Etat aux Instituts de géologie et de géophysique de l’Université de Lausanne, afin de déterminer «les endroits du canton dans lesquels les probabilités de trouver des gisements de graviers ou de matériaux concassables étaient bonnes» (PDCAR de 1991, p. 5/6). Pour les graviers, ces investigations ont permis d’établir un inventaire de tous les gisements d’une certaine importance. Si leur situation géographique a pu être identifiée de manière relativement précise, de même que leur étendue maximale probable, le volume présumé, la profondeur, l’épaisseur, la proportion émergée du gisement, de même que la qualité du matériau, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit là d’approximations, le gisement pouvant se révéler, dans les faits, notablement plus grand ou plus petit, ce que seuls des forages permettraient de déterminer (PDCAR de 1991, p. 6). L’inventaire de ces gisements «potentiellement exploitables» a été répertorié sur les feuilles de la carte topographique nationale à l’échelle 1:25'000, chaque site étant en outre reporté séparément sur une carte à l’échelle 1:10'000. Le site des Vursis (site n°1203/7) fait l’objet d’une fiche et d’une carte délimitant le gisement, défini comme «potentiel» (p. 147 et 148 du PDCAR de 1991). Le complètement du PDCAR, de 2003, n’a pas produit d’effet sur la situation du gisement des Vursis.
e) La loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD, RSV 814.11) prévoit que le Conseil d’Etat adopte un plan de gestion des déchets (PGD), établi conformément aux dispositions de l’ordonnance fédérale du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets - OTD; RS 814.600 (art. 4 LGD). Le PDDEM a été intégré au PGD (PGD, ch. 9.1). Le site des Vursis figure à l’inventaire des sites de comblement pour matériaux d’excavation, régi par le PGD (p. 27ss, 33). La révision de celui-ci, de 2008, n’a pas produit d’effet sur la situation du gisement des Vursis. Dans leur prise de position du 15 janvier 2010, l’Association des opposants et consorts, recourants, contestent ce point, en faisant valoir, en bref, que le site des Vursis n’étant pas cité dans la liste des sites supplémentaires au PDDEM, selon un addendum d’août 2008, il en serait a contrario exclu. Cette affirmation est contredite par la révision de 2008 du PGD, figurant au dossier et soumis à la consultation des parties.
f) En l’occurrence, l’ouverture d’une gravière à l’endroit projeté s’inscrit dans le système des instruments de l’aménagement du territoire, soit le plan directeur cantonal (art. 1 al. 2 let. d et 6 al. 3 let. b LAT; art. 34 let. e LATC et mesure F41 du PDCn), le plan directeur (sectoriel) des carrières (art. 4 al. 1 LCar), le PDDEM, le plan d’extraction (art. 6 al. 1 et 7 LCar), et le permis d’exploiter (art. 15 LCar). Les exigences formelles ont été respectées de ce point de vue (ATF 120 Ib 207; 116 Ib 321 consid. 4d p. 330; arrêts AC.2006.0131 du 13 juillet 2007, consid. 3; AC.2004.0256 du 23 juin 2006, consid.
3 et 4; Pierre Moor/Eric Brandt, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (ed), op. cit.,
N.146-148 ad art. 18 LAT).
4.
a) Le PDCAR, dans sa version de 1991, délimite le périmètre du gisement potentiel du site des Vursis (p. 148 du PDCAR de 1991). Cette limite est reportée (en traitillé orange) sur le plan de situation joint au dossier du plan d’extraction. A comparer cette limite à celles du plan d’extraction, figurant sur le même plan, il apparaît qu’une portion d’environ 36'000 m2 du sous-périmètre I et de 14'000 m2 du sous-périmètre III se trouve à l’extérieur du périmètre défini par le PDCAR, pour une part correspondant à 40% de la surface totale du périmètre.
b) Dans l’affaire de la gravière projetée sur le territoire des communes d’Etoy et de Buchillon, qui a donné lieu au prononcé de l’arrêt AC.2006.0131 du 13 juillet 2007, le Tribunal administratif avait considéré ce qui suit (consid. 3, p. 18/19):
« Le principe selon lequel le périmètre d’exploitation peut être affiné par rapport aux données figurant dans le PDCar au moment de l’élaboration du plan d’extraction doit être admis de manière générale. Utilisant les instruments du plan directeur des carrières, du permis d’extraction et du permis d’exploitation, l’exploitation des gravières s’intègre en effet dans le système des instruments d’aménagement du territoire comportant le plan directeur, le plan d’affectation, ainsi que la procédure d’autorisation de construire (...). Ainsi, pas plus que le plan directeur cantonal (...), le plan directeur des carrières n’a pour vocation de régler définitivement l’affectation de chaque parcelle. Il doit être concrétisé par les plans d’extraction, qui peuvent s’en écarter légèrement, comme cela a été le cas en l’espèce».
La question qui se pose en l’espèce est celle de la portée à donner au membre de phrase mis en exergue.
Les recourants en concluent que compte tenu de l’importance de l’écart entre les périmètres définis par le PDCAR d’une part, et le plan d’extraction, d’autre part, le projet ne serait pas conforme au PDCAR et devrait être rejeté pour ce motif déjà. L¿utorité intimée et l’exploitant contestent ce point de vue, en retenant que les périmètres définis par le PDCAR n’auraient qu’une valeur indicative. Le plan d’extraction aurait pour but de préciser l’étendue et les limites des périmètres définis par le PDCAR. L’écart constaté n’aurait pas pour effet d’empêcher la réalisation du projet.
La section appelée à statuer dans la présente procédure estime que la règle posée dans l’arrêt AC.2006.0131 doit être précisée, raison pour laquelle le juge instructeur a mis en œuvre la procédure de coordination régie par l’art. 34 ROTC.
5.
Comme on l’a vu (consid. 2c ci-dessus), la doctrine et la jurisprudence admettent que dans des circonstances déterminées, le plan d’affectation (en l’occurrence, le plan d’extraction) puisse s’écarter du plan directeur cantonal (en l’occurrence le PDCAR). Il convient d’examiner si ces conditions sont remplies en l’espèce.
a) La délimitation des gisements de matériaux, telle que la prévoit le PDCAR, est imprécise. Dans sa partie introductive, le PDCAR de 1991 – qui n’a pas été modifié sur ce point par le complément de 2003 – met en évidence le caractère provisoire des études de base effectuées en 1982 par les Instituts de géologie et de géophysique de l’Université de Lausanne (cf. consid. 3d ci-dessus). Le mandat confié sur ce point par le Conseil d’Etat avait pour but de repérer les lieux où les probabilités de trouver des gisements de gravier étaient «bonnes». Ces études de base ne pouvaient dès lors prétendre à l’exhaustivité, tant du point de vue de l’inventaire des sites que de leur délimitation. Une autre solution aurait exigé de procéder, sur de vastes portions du territoire cantonal, à de multiples forages, ce qui aurait nécessité une procédure excessivement longue et coûteuse (PDCAR de 1991, p. 6). Le PDCAR souligne que les gisements qu’il indique sont «potentiels» et leurs limites approximatives. Ainsi, l’art. 2 ch. 2 DPDCar indique que lient les autorités «
les cartes des gisements dont les limites exactes seront précisées par le plan d’extraction»
. Le PDCAR désigne ainsi, des secteurs, soit des portions du territoire cantonal, se prêtant à l’extraction du gravier; ces secteurs servent à fixer un ordre de priorité d’exploitation (art. 5 RLCar). Cet inventaire est établi en fonction de données évolutives (cf. art. 3 RLCar). Il n’a pas pour but de délimiter, de manière précise et contraignante, la zone à exploiter; cet élément fait l’objet du plan d’extraction. Il suit de là que la délimitation du gisement des Vursis, telle qu’elle ressort du plan annexé au PDCAR (p. 148), doit être tenue pour indicative. On ne saurait en tout cas lui conférer une portée absolue et intangible, comme le font les recourants. C’est dans le cadre de l’adoption du plan d’extraction qu’est établi, de manière précise et définitive, le périmètre du gisement qui fait l’objet du permis d’exploiter. Il serait en outre déraisonnable d’exiger du Département qu’il suspende la procédure d’adoption du plan d’extraction, chaque fois que les limites de celui-ci s’écartent du PDCAR, pour faire modifier préalablement le PDCAR par le Grand Conseil. La jurisprudence (y compris l’arrêt AC.2006.0131, précité) admet au demeurant que les limites du gisement, telles que définies par le PDCAR, soient «affinées» lors de l’adoption du plan d’extraction.
A l’appui de leur thèse, les recourants se prévalent de l’arrêt rendu le 9 mars 2009 dans la cause AC.2006.0192, affaire dans laquelle le Tribunal cantonal a jugé que le fait de reporter le pourtour d’un biotope d’importance nationale sur le plan cantonal avec de légères variations, ne heurtait pas le droit fédéral. Cette jurisprudence n’est cependant pas transposable, comme telle, à la délimitation du plan d’extraction. En effet, celui-ci est adopté par des autorités différentes de celles compétentes en matière de biotopes, sur la base de normes différentes.
b) Le plan d’extraction repose sur des constatations de fait (notamment des forages) qui ne pouvaient être effectuées au moment de l’adoption du PDCAR. Selon l’exploitant et l’autorité intimée, la qualité du matériau à extraire dans le périmètre défini par le plan d’extraction serait excellente et justifierait l’entreprise projetée. Malgré les doutes exprimés par les recourants à ce sujet, il n’existe pas de motifs objectifs de s’écarter de cette appréciation. La pesée des intérêts auquel doit procéder le Tribunal – s’agissant notamment de la proximité des lieux d’habitation, ainsi que du respect des prescriptions relatives à l’aménagement du territoire et de la protection des eaux – s’en trouve notablement modifiée par rapport à celle opérée dans le cadre de l’adoption du PDCAR.
c) Plus délicate est la question de savoir si la dérogation au PDCAR porte sur un point secondaire. L’arrêt AC.2006.0131, dont se prévalent les recourants, laisse entendre que l’écart entre le PDCAR et le plan d’extraction ne pourrait être admis que s’il est «léger». En l’espèce, comme on l’a vu, l’écart entre le PDCAR et le plan d’extraction correspond à 40% de la surface totale du périmètre d’exploitation. Cette différence n’est pas mineure: lors de l’audience du 25 novembre 2009, l’exploitant a indiqué clairement que l’entreprise ne serait pas rentable si le périmètre du gisement devait être ramené aux limites fixées dans le PDCAR; dans cette hypothèse, le projet serait condamné. Cela étant, il convient de replacer le plan litigieux dans le contexte plus général du PDCAR. Celui-ci, établi à l’échelon cantonal, recense des dizaines de sites, occupant de grandes portions du territoire, en vue de l’extraction de quantités considérables de gravier. Dans son volet opérationnel, le PDCn évalue à 2 ou à 3 millions de m3 par an les besoins du canton pour son approvisionnement en matériaux; les gisements repérés permettraient de répondre aux besoins pour plusieurs dizaines d’années (mesure F41, p. 222). Pour ce qui est du dépôt de matériaux d’excavation, qui constitue également l’un des éléments du plan litigieux, la situation serait critique, les comblements de carrières et de gravières existantes n’offrant qu’une réserve pour deux ou trois ans (mesure F41, p. 222). Le PDCAR contient également une analyse des besoins. Il a été constaté qu’au cours des années 1990, la production de gravier avait diminué de 38% par rapport à la décennie précédente; dans cette part, la production de gravier autochtone avait diminué de près de moitié, alors que les importations depuis la France avaient doublé. Le principe retenu par le PDCAR est de favoriser la création de gravières à proximité des pôles de transformation ou des grands chantiers, le but étant de trouver, autant que possible, dans chaque région les matériaux nécessaires pour le marché local, ceci aussi dans la perspective de pouvoir recycler sur place les matériaux d’excavation (p. 9). Selon le PGCar, reposant sur des données actualisées, le volume annuel total nécessaire jusqu’en 2015 serait de l’ordre de 700'000 m3 à 1'000'000 m3 de gravier autochtone; en cas de tarissement des importations depuis la France, ce volume pourrait atteindre 1'400'000 m3 (Rapport annexé au PGCar 2006, p. 4). En tablant sur le fait que dans la moitié des extensions et des nouveaux projets en cours le permis d’exploiter était délivré, les besoins pouvaient être couverts jusqu’en 2011, mais seulement avec l’appoint du gravier français (Rapport, p. 5). Le PDCn et le PDCAR visent un intérêt public très important, découlant de l’art. 1 al. 2 let. d LAT. L’écart entre le PDCAR et le plan litigieux doit être mesuré par rapport à la fiche et à la carte délimitant le gisement des Vursis, comme le fait le PDCAR (p. 147 et 148 de la version de 1991). De ce point de vue, la part de 40% dépassant le périmètre du PDCAR – de caractère indicatif, comme on l’a vu – apparaît comme secondaire. Cette différence, comparée à l’aune du gisement de secteur de La Menthue considéré dans son ensemble, peut encore être qualifiée de «légère», au sens de la jurisprudence (arrêt AC.2006.0131, précité).
6.
En conclusion, le moyen tiré de la violation du PDCAR doit être écarté, et le recours rejeté sur ce point. L’instruction de la cause se poursuit s’agissant des autres éléments litigieux de la décision attaquée. C’est dans ce cadre qu’il conviendra de procéder à une pesée complète des intérêts en présence, du point de vue de l’aménagement du territoire et de la protection des eaux (cf. arrêt AC.2004.0256, précité).
7.
Le sort des frais et dépens du présent arrêt suivra celui de l’arrêt final.