# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** da961e5c-110e-4e00-bc50-f6b2721b5dad
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** Urban Planning and Environmental

## Facts

Sachverhalt
A.
a) F._ und G._ sind Eigentümer des Grundstücks Nr. 001,
Grundbuch Z._, in Z._. Das Grundstück entstand durch eine Ab-
parzellierung vom Grundstück Nr. 002. Es liegt gemäss geltendem Zo-
nenplan der Stadt Z._ vom 19. Dezember 1995 in der Wohnzone für
zweigeschossige Bauten (W2) und ist bis auf einen kleinen Schopf un-
überbaut. Das westlich angrenzende Grundstück Nr. 003 steht im Ei-
gentum von A._ und B._; das südlich angrenzende Grundstück
Nr. 004 im Eigentum von C._ und D._.
b) Etwa 30 m westlich des Baugrundstücks verläuft der H._weg,
eine Gemeindestrasse 2. Klasse. Vom H._weg führt derzeit eine
Privatstrasse bis ans Grundstück Nr. 002. Die Privatstrasse verläuft im
nördlichen Bereich der Grundstücke Nrn. 003 und 001 und endet beim
Grundstück Nr. 002.
c) Aufgrund der beabsichtigten Überbauung des Grundstücks
Nr. 001 erliess der Stadtrat Z._ am 4. November 2019 den Teilstras-
senplan "Neubau H._weg". Gemäss Teilstrassenplan soll die Pri-
vatstrasse auf eine Breite von 3 m ausgebaut und als Gemein-
destrasse 3. Klasse klassiert werden. Der Teilstrassenplan wurde am
21. Februar 2021 vom Tiefbauamt (TBA) genehmigt.
B.
a) Mit Baugesuch vom 18. Mai 2020 beantragte die E._ GmbH,
deren Gesellschafter die Grundeigentümer F._ und G._ sind,
beim Stadtrat Z._ die Baubewilligung für den Neubau eines Reihen-
familienhauses mit insgesamt drei Wohneinheiten auf dem Baugrund-
stück Nr. 001. Nach Fertigstellung der Baute soll das Baugrundstück
in drei Grundstücke unterteilt werden und jede Wohneinheit einem
Grundstück zugewiesen werden (die vorgesehene Mutation ist in der
aktuellen amtlichen Vermessung vermerkt aber noch nicht vollzogen).
Weil der Strassenabstand zur neuklassierten Strassen nicht eingehal-
ten werden könne, beantragte die Bauherrschaft die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung. Die Bauherrschaft reichte zusammen mit dem
Baugesuch sodann eine öffentliche Urkunde ein, gemäss welcher ein
Ausnützungstransfer von 94,35 m2 vom östlichen Nachbargrundstück
Nr. 002 an das Baugrundstück vereinbart worden sei. Zusätzlich
reichte die Bauherrschaft einen Vertrag (datierend vom 20. August
2019) ein, wonach eine Ausnützungsfläche von 180 m2 vom südlichen
Grundstück Nr. 004 an das Baugrundstück transferiert werden soll.
b) Innert der Auflagefrist vom 11. bis 24. Juni 2020 reichten
mehrere Anwohner Einsprache ein, darunter auch A._ und B._
sowie C._ und D._, vertreten durch lic.iur. HSG Liliane Kobler,
Rechtsanwältin, St.Gallen. Die Einsprecher rügten unter anderem eine
Überschreitung der Ausnützungsziffer sowie eine Verletzung des
Strassenabstands.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 41/2021), Seite 3/12
c) Mit Beschlüssen vom 2. November 2020 erteilte der Stadtrat
Z._ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies
die Einsprachen ab. Hinsichtlich des Strassenabstands hielt der Stadt-
rat fest, dass dieser um 22 cm bzw. 1,77 m unterschritten werde. Aus
ortsbaulichen Überlegungen und aus Gründen der Gleichbehandlung
erteilte der Stadtrat hierfür eine Ausnahmebewilligung. In Bezug auf
die Ausnützung stellte der Stadtrat fest, dass die Ausnützungsziffer
von 0,5 in der W2 unter Berücksichtigung der beiden Ausnützungs-
transfers zu Lasten der Grundstücke Nrn. 004 und 002 eingehalten
sei.
C.
a) Gegen diese Beschlüsse erhoben A._ und B._ mit Schrei-
ben vom 20. November 2020 Rekurs beim Baudepartement (im Fol-
genden Rekurs 1; Verfahren Nr. 20-9094). Mit Rekursergänzung vom
7. Januar 2021 werden folgende Anträge gestellt:
1. Die Protokollauszüge des Stadtrates Z._ vom 2. No-
vember 2020 betreffend Einspracheentscheid diverser Einsprecher gegen das Baugesuch Nr. 005 der E._ GmbH sowie betreffend Baubewilligung inkl. Nebenbewilligungen für den Neubau von drei  auf Grundstück Nr. 001 der E._ GmbH seien aufzuheben und die Baubewilligung sei zu verweigern.
2. Im Eventualfall sei die Angelegenheit an die Stadt Z._ zur erneuten Beurteilung zurückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
b) C._ und D._ erhoben durch ihre Rechtsvertreterin mit
Schreiben vom 18. November 2020 ebenfalls Rekurs (im Folgenden
Rekurs 2; Verfahren Nr. 20-9095). Mit Rekursergänzung vom
15. Januar 2021 werden folgende Anträge gestellt:
1. Der Protokollauszug/Beschluss des Stadtrates Z._,
Sitzung vom 2. November 2020 betreffend  (div. Einsprecher vs. Baugesuche Nr. 005 der E._ GmbH; Grundstück Nr. 001) sei , die Baubewilligung sei zu verweigern und das Baugesuch abzuweisen.
2. Der Protokollauszug/Beschluss des Stadtrates Z._, Sitzung vom 2. November 2020 betreffend  inkl. Nebenbewilligungen (Abbruch Schopf und Neubau drei Reiheneinfamilienhäuser mit ; H._weg; Grundstück Nr. 001) der E._ GmbH, und damit auch die Verfügung der  der Ausnützung zu Gunsten Grundstück Nr. 001 bzw. zu Lasten insbesondere des Grundstückes Nr. 004, sei aufzuheben, die Baubewilligung sei zu verweigern und das Baugesuch abzuweisen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 41/2021), Seite 4/12
3. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich  geschuldeter Mehrwertsteuer von 7,7%.
c) In beiden Rekursen wird die Erteilung der Ausnahmebewilligung
vom Strassenabstand sowie eine Überschreitung der Ausnützung ge-
rügt. Es wird geltend gemacht, dass die Ausnahmebewilligung einzig
vor dem Hintergrund der grösstmöglichen Ausnützung erteilt worden
sei. Die Ausnützungstransfers – welche aufgrund von Willensmängeln
nichtig seien – würden ebenfalls zu einer übermässigen Massierung
von Baumasse führen. Die Vorinstanz hätte im Rahmen ihres Ermes-
sens den Transfer untersagen müssen. Darüber hinaus wird unter an-
derem eine Befangenheit der Vorinstanz in Zusammenhang mit der
Erteilung der Ausnahmebewilligung, die Einordnung in die Umgebung,
die Geschossigkeit und die Verletzung der Vorschriften über die Dach-
aufbauten gerügt.
D.
a) Die Vorinstanz stellt mit Schreiben vom 26. Januar 2021 die
Vorakten zu und verweist auf den Einspracheentscheid.
b) Mit Vernehmlassung vom 8. Februar 2021 beantragt die
Rekursgegnerin sinngemäss die Abweisung des Rekurses. Zur
Begründung wird geltend gemacht, dass die Behauptungen im Zusam-
menhang mit dem nichtigen Ausnützungstransfer bestritten seien. Die
Rekursgegnerin sei immer bemüht gewesen, frühzeitig und korrekt zu
informieren. Ein Beweis dafür sei, dass die Rekurrenten 2 sowie deren
Rechtsbeistand vor der Zustimmung zum Ausnützungstransfer die
nötigen Abklärungen beim Grundbuchamt und der Bauverwaltung der
Stadt Z._ getätigt hätten. Zudem hätten sie volle Kenntnis vom Bau-
projekt gehabt. Durch das neu in Kraft getretene Planungs- und Bau-
gesetz werde die Situation für die Rekurrenten nicht besser. Die neue
Gesetzeslage ermögliche noch dichtere Überbauungen, zumal keine
Ausnützungsziffer mehr gelten würde.
c) Mit Schreiben vom 26. Februar 2021 reicht die Vorinstanz auf
Nachfrage hin den Protokollauszug im Zusammenhang mit der in
Aussicht gestellten Ausnahmebewilligung nach.
E.
a) Das Baudepartement führte am 19. März 2021 in Anwesenheit
der Verfahrensbeteiligten einen Augenschein durch.
b) Mit Eingaben vom 23. März, 3. und 6. April 2021 lassen sich die
Beteiligten zum Augenscheinprotokoll vernehmen.
c) Mit Eingabe vom 19. April 2021 präzisieren die Rekurrenten 2
ihr Vorbringen zur Befangenheiten der Vorinstanz hinsichtlich der Aus-
nahmebewilligung.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 41/2021), Seite 5/12
F.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

## Considerations

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die beiden Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zu-
sammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen
auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen
und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96
und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30).
1.2 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.3 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP).
Auf die Rekurse ist einzutreten.
2.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1;
abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972
(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a
PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-
scheid erging am 2. November 2020. Mithin sind vorliegend grundsätz-
lich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss An-
hang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im
PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-
gen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen
gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bauregle-
ment zur Anwendung.
3.
Die Rekurrenten 2 bringen vor, dass einige Mitglieder der Vorinstanz
bei der Fällung des angefochtenen Entscheids befangen gewesen
seien. Die Baukommission der Stadt Z._ habe am 2. März 2020 eine
Ausnahmebewilligung für den Strassenabstand in Aussicht gestellt. An
diesem Entscheid hätten I._, J._, K._ und L._ mitgewirkt. Am
vorliegend angefochtenen Beschluss, mit welchem die Ausnahmebe-
willigung erteilt worden ist, hätten wiederum die Stadträte I._, J._
und K._ (als Präsident) mitgewirkt. L._ sei sodann als Gast eben-
falls anwesend gewesen. Angesichts dieser Umstände lasse sich die
Möglichkeit, dass die diesbezügliche Haltung der in der Baukommis-
sion vertretenen Mitglieder für ihren späteren Stadtratsbeschluss vor-
bestimmt gewesen sei, nicht von der Hand weisen. Dementsprechend
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 41/2021), Seite 6/12
scheine, als hätten sie auch die gegen das Baugesuch erhobenen Ein-
sprachen – zumindest was diesen Punkt betreffe – nicht ohne An-
schein der Vorbefassung beurteilen können.
3.1 Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV)
gewährleistet den Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Ent-
scheidbehörde. Von der entscheidenden Behörde und deren Mitglie-
dern wird zudem ein gewisses Mass an Unabhängigkeit verlangt
(G. STEINMANN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.],
Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl.,
Zürich/St.Gallen 2014, N 35 zu Art. 29 BV). Wegen fehlender Unab-
hängigkeit können Mitglieder von gerichtlichen und von Verwaltungs-
behörden unter anderem dann abgelehnt werden, wenn Umstände
vorliegen, die nach objektiven Gesichtspunkten geeignet sind, den An-
schein der Befangenheit zu erwecken (BGE 127 I 198). Die in
Art. 29 BV statuierten Verfahrensgarantien gelten in allen Gerichts-
sowie Verwaltungsverfahren. Die bundesgerichtlichen Anforderungen
an die Unabhängigkeit der Mitglieder einer Entscheidbehörde werden
im kantonalen Recht in Art. 7 Abs. 1 VRP konkretisiert. Danach haben
Behördenmitglieder, öffentliche Angestellte und amtlich bestellte
Sachverständige, die Anordnungen treffen, solche vorbereiten oder
daran mitwirken, von sich aus in den Ausstand zu treten, wenn (Bst. a)
sie selbst oder ihre Verwandten in der Angelegenheit betroffen sind,
(Bst. b) sie wirtschaftlich betroffen sind, (Bst. bbis) sie bei einer Anord-
nung einer Vorinstanz mitgewirkt haben oder (Bst. c) wenn sie aus an-
deren Gründen befangen erscheinen. Durch die Ausstands-
vorschriften soll vermieden werden, dass Mitglieder, die voreingenom-
men sind oder so erscheinen, an einem Entscheid mitwirken. Ein strik-
ter Nachweis ist nicht erforderlich – es genügt die Glaubhaftmachung.
Auf rein individuelle – subjektive – Eindrücke eines Verfahrensbetei-
ligten darf nicht abgestellt werden. Vielmehr sind nur die objektiv fest-
gestellten Umstände zu berücksichtigen (VerwGE B 2017/115 vom
26. Oktober 2017 Erw. 2.3 mit Hinweisen).
3.2 Bei Verfahren vor Verwaltungsbehörden ist dem Umstand Rech-
nung zu tragen, dass diese im Gegensatz zu den gerichtlichen Instan-
zen nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung und Streitentscheidung
berufen sind, sondern auch weitere öffentliche Aufgaben erfüllen und
öffentliche Interessen wahren sowie in eine Verwaltungsorganisation
eingebunden sind. Ist die Unbefangenheit von Verwaltungsbehörden
zu beurteilen, ist immer zu berücksichtigen, dass diese zunächst
hauptsächlich ihre Verwaltungsfunktionen zu erfüllen haben und nicht
Rechtsprechungsfunktionen. An ihre Unbefangenheit können deshalb
nicht dieselben Anforderungen gestellt werden, wie an die Unabhän-
gigkeit von Justizbehörden (C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Pra-
xiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zü-
rich/St.Gallen 2020, Art. 7-7bis N 26). Im verwaltungsinternen Verfah-
ren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht in der Regel nur
dann, wenn das betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein
persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat. Im Zu-
sammenhang mit Vorabklärungen bei Verwaltungsbehörden, für die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 41/2021), Seite 7/12
bei komplexen Sach- und Rechtsfragen ein Bedürfnis bestehen kann,
dürfen die Äusserungen der Behörde aber nicht den Eindruck erwe-
cken, diese habe sich bereits ihre Meinung in Bezug auf ein konkretes
Vorhaben gebildet. Äusserungen dürfen nicht einer abschliessenden
Beurteilung gleichkommen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_150/2009
vom 8. September 2009 Erw. 3.5.2). In jedem Fall ist eine Beurteilung
aller konkreten Umstände nötig. Massgebend sind sowohl die behörd-
liche Organisation als auch die Funktionen, welche die Betreffenden
wahrzunehmen haben, sowie ihre Stellung im konkreten Verfahren
(VerwGE B 2020/59 vom 19. Januar 2021 Erw. 2.2.1 mit weiteren Hin-
weisen).
3.3 Gemäss Art. 2 des gültigen Baureglements der Stadt Z._ vom
6. Juli 2009 (abgekürzt BauR) entscheidet der Stadtrat über Baugesu-
che, wenn gleichzeitig über Einsprachen zu entscheiden oder eine we-
sentliche Ausnahmebewilligung zu erteilen ist. Sofern der Stadtrat zu-
ständig ist, stellt die Baukommission diesem Anträge. Mit Protokol-
lauszug der Baukommissionssitzung vom 2. März 2020 äusserte sich
diese zur Anfrage, wie sich die Baukommission zu einer allfälligen
Ausnahmebewilligung betreffend Strassenabstand stelle. Im Protokol-
lauszug teilte die Baukommission mit, dass eine Ausnahmebewilligung
in Aussicht gestellt werden könne. Der Abstand des Gebäudes zur
nördlichen Grundstücksgrenze habe sich an den bestehenden Gebäu-
den zu orientieren. Die Baukommission hat die Erteilung einer Aus-
nahmebewilligung lediglich "in Aussicht" gestellt. Hiermit ist die Bau-
kommission dem berechtigten Bedürfnis nach Beratung, Auskunftser-
teilung und Information nachgekommen. Dieses Vorgehen im Sinn der
"Bürgernähe" und "Kundenorientierung" ist anerkannt und entspricht
der gängigen Praxis (B. SCHINDLER, Befangenheit der Verwaltung, Zü-
rich/Basel/Genf 2002, S. 136 f.). Aus dem Wortlaut geht zudem hervor,
dass es sich um eine vorläufige und nicht etwa eine abschliessende
Beurteilung handelt. Aufgrund dieser Umstände kann nicht auf eine
unzulässige Vorbefassung von I._, J._, K._ und L._ ge-
schlossen werden. Umso weniger, als wie gezeigt an die Unbefangen-
heit von Verwaltungsbehörden nicht dieselben Anforderungen gestellt
werden kann wie an die Unabhängigkeit von Justizbehörden. Die
Rüge erweist sich damit als unbegründet.
4.
Beide Rekurrenten rügen, dass die Ausnahmebewilligung vom Stras-
senabstand zu Unrecht erteilt worden sei.
4.1 Mit dem Baugesuch beiliegendem Schreiben vom 21. Mai 2020
beantragte die Rekursgegnerin die Erteilung einer Ausnahmebewilli-
gung hinsichtlich des Strassenabstands. Darin führte die Rekursgeg-
nerin aus, dass nach Rücksprache mit der Bauverwaltung das Fuss-
und Fahrwegrecht zwecks hinreichender Erschliessung in eine Ge-
meindestrasse 3. Klasse habe umgewandelt werden müssen. Dabei
sei es ein grosses Anliegen der Rekursgegnerin gewesen, auf den
Strassenabstand verzichten zu dürfen. Die Baukommission Z._
habe eine Ausnahmebewilligung auch bereits in Aussicht gestellt. Für
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 41/2021), Seite 8/12
die Erteilung der Ausnahmebewilligung führte die Rekursgegnerin zum
einen ortbauliche Überlegungen an. Zum anderen sei eine Ausnahme-
bewilligung aus Gründen der Gleichbehandlung angezeigt. Schliess-
lich sei zu berücksichtigen, dass die Verkehrssicherheit nicht gefähr-
det werde.
4.2 Im angefochtenen Beschluss führte die Vorinstanz aus, dass der
vorgeschriebene Strassenabstand von 3 m gegenüber dem H._weg
nicht eingehalten werden könne. Im Erdgeschoss betrage der Abstand
zur klassierten Strasse 1,23 m, im Sockelgeschoss 2,78 m. Auf die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung bestehe grundsätzlich kein
Rechtsanspruch. Ausnahmebewilligungen seien zurückhaltend und
nur bei Vorliegen besonderer Umstände zu erteilen. Im vorliegenden
Fall sei die Zufahrt nach aktueller Praxis des Baudepartementes klas-
siert worden, da sie über Eigentum eines Dritten hinweg der Erschlies-
sung von mindestens zwei ständig bewohnten Wohneinheiten diene.
Der erlassene Teilstrassenplan diene jedoch nicht einem zu erschlies-
senden Baugebiet, sondern sei über eine bereits bestehende Zufahrt
gelegt worden. Die bestehenden Gebäude auf den Grundstücken
Nrn. 003 und 002 würden daher ebenfalls den Strassenabstand ver-
letzten. Aus ortsbaulicher Sicht und damit im übergeordneten öffentli-
chen Interesse bzw. zwecks Vermeidung rechtsungleicher Behand-
lung müsse dem vorliegenden Bauprojekt gegen Norden ebenfalls das
Abstandsprivileg zugestanden werden. Damit lägen sämtliche Ge-
bäude auf einer Häuserflucht im üblichen Grenzabstand. Ohne die Er-
teilung einer Ausnahmebewilligung würde eine allgemeine Unordnung
Platz greifen. Zumal die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigt werde
und für die Unterschreitung des Strassenabstands ein erhebliches öf-
fentliches Interesse bestehe, sei die Ausnahmebewilligung zu erteilen.
4.3 Dagegen bringen die Rekurrenten vor, dass es das Bauvorha-
ben der Rekursgegnerin gewesen sei, welches einen Teilstrassenplan
erst erfordert habe. Da es sich um einen Neubau handle, müsse es
möglich sein, diesen unter Einhaltung der anwendbaren Vorschriften
zu planen. Alleine die übermässige Ausnützung des Baugrundstücks
führe dazu, dass der Strassenabstand massiv unterschritten werden
müsse. Auch sei Art. 10 Abs. 2 BauR nicht eingehalten, weil kein Vor-
platz von minimal 5,5 m Länge bestehe. Bis zur Grenze im Norden
seien es gerade einmal 5,78 m, wovon 3 m auf die klassierte Zu-
fahrtstrasse fallen würden. Keine der Nachbarbauten brauche die
Strasse als Garagenvorplatz. Ein Grund für eine Ausnahmebewilli-
gung bestehe damit nicht.
4.4 Gemäss Art. 6 Abs. 1 BauR haben Bauten und Anlagen – sofern
keine Baulinie besteht – bei der M._strasse und der N._strasse
einen Strassenabstand von 4,5 m einzuhalten; bei den übrigen Ge-
meindestrassen gilt dagegen ein Strassenabstand von 3 m. Weiter
sieht Abs. 1 vor, dass entlang klassierter Strassen die Strassenab-
standsvorschriften anderen Abständen vorgehen. Sodann sieht Art. 10
Abs. 2 BauR vor, dass bei jeder Garage ein Vorplatz von mindestens
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 41/2021), Seite 9/12
5,5 m Länge so anzulegen ist, dass ein übliches Motorfahrzeug abge-
stellt werden kann, ohne Trottoir- oder Fahrbahnfläche zu beanspru-
chen. Es ist unbestritten, dass das Vorhaben den Strassenabstand
von 3 m gegenüber dem neuklassierten H._weg mit 2,78 m im Erd-
geschoss und 1,23 m im Sockelgeschoss nicht einhält. Ebenfalls un-
bestritten ist, dass die Vorplatzbestimmung nach Art. 10 Abs. 2 BauR
nicht eingehalten ist.
4.5 Gemäss Art. 108 des Strassengesetzes (sGS 732.1; abgekürzt
StrG) kann die zuständige Behörde Ausnahmen von den Strassenab-
standsvorschriften bewilligen, wenn weder Verkehrssicherheit noch
Strasse beeinträchtigt werden (Bst. a), Schutzobjekte nach Art. 115
PBG zu erhalten sind (Bst. b) oder reduzierte Abstände für Lärm-
schutzanlagen der Einhaltung der Lärmschutzgesetzgebung dienen
(Bst. c). Auf eine Ausnahmebewilligung besteht kein Rechtsanspruch
(D. GMÜR, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st.gallischen
Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St.Gallen 1988, N 3 zu Art. 108).
Ein solcher kann sich unter Umständen aber aus dem Gleichbehand-
lungsgrundsatz ergeben. Ausnahmen nach Strassenrecht sind nur zu-
rückhaltend und einzig bei Vorliegen besonderer Verhältnisse zu ge-
währen, auch wenn der Gesetzeswortlaut nicht zwingend nach einem
Härtefall im Sinn von Art. 77 Abs. 1 Bst. a BauG verlangt (GVP 2006
Nr. 35 S. 155; GMÜR, a.a.O., N 3 zu Art. 108) und strassenrechtliche
Ausnahmebewilligungen nicht nur bei Vorliegen einer eigentlichen
Ausnahmesituation erteilt werden dürfen (VerwGE B 2013/50 und 51
vom 8. Juli 2014 Erw. 3.3.2). Strassenabstandsvorschriften verlangen
vielmehr, dass die zuständigen Behörden bei der Erteilung von Aus-
nahmebewilligungen einen grossen Spielraum haben. Gleichwohl
heisst das aber nicht, dass Ausnahmebewilligungen generell und ohne
Vorliegen besonderer mit dem Einzelfall zusammenhängender
Gründe oder gar nach Gutdünken erteilt werden können, ansonsten
die Grundordnung aufgehoben würde (VerwGE B 2013/50 und 51 vom
8. Juli 2014 Erw. 3.3 mit Verweis auf B 2011/63 vom 7. Dezember
2011 Erw. 4.4; BDE Nr. 37/2017 vom 13. November 2017 Erw. 6.2).
4.6 Die Vorinstanz begründete die Ausnahmebewilligung unter an-
derem mit ortsbaulichen Überlegungen. Durch die Erteilung der Aus-
nahmebewilligung könne erreicht werden, dass alle Gebäude in einer
Flucht im üblichen Grenzabstand zu liegen kommen. Damit könne eine
allgemeine Unordnung verhindert werden. Es ist der Vorinstanz zwar
zuzustimmen, dass bei der Beurteilung der besonderen Verhältnisse
auch die Raum- und Ortsplanung mitberücksichtigt werden kann. Dies
kann beispielsweise der Fall sein, wenn Motorfahrzeuge anstatt auf
öffentlichem auf privatem Grund abgestellt werden können; dies umso
mehr, wenn im Quartier Parkplatzknappheit herrscht und die Parkie-
rung unterirdisch angeordnet werden kann (GVP 2006 Nr. 35). Im Ver-
gleich dazu machen weder Vorinstanz noch Rekursgegnerin vorlie-
gend spezielle ortsplanerische Gründe geltend, die eine Ausnahme-
bewilligung verlangen. Eine einheitliche Strassenflucht und eine allfäl-
lige allgemeine Reduktion des Strassenabstands wäre bei den vorlie-
genden konkreten Verhältnissen als dann mittels der Festlegung von
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 41/2021), Seite 10/12
Baulinien – wie in Art. 6 Abs. 1 BauR auch vorgesehen – und nicht
mittels Ausnahmebewilligung zu bewerkstelligen. Ebenso wenig ist
eine Ausnahmebewilligung aus Gründen der Gleichbehandlung ange-
zeigt. Der Anspruch auf Gleichbehandlung verlangt, dass Rechte und
Pflichten der Betroffenen nach dem gleichen Massstab festzusetzen
sind. Das Gleichheitsprinzip verbietet unterschiedliche Regelungen,
denen keine rechtlich erheblichen Unterscheidungen zu Grunde liegen
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auf-
lage, Zürich/St.Gallen 2020, N 572). Mit dem im Jahr 2021 genehmig-
ten Teilstrassenplan besteht jedoch gerade ein erheblicher rechtlicher
Unterschied, so dass auch keine Ungleichbehandlung bestehen kann.
Nur weil die bestehenden Gebäude durch den Teilstrassenplan hin-
sichtlich des Strassenabstands nachträglich materiell rechtswidrig
werden, rechtfertigt es sich nicht, auch bei zukünftigen Gebäuden auf
den Strassenabstand zu verzichten. Ansonsten könnten sich Stras-
senabstände bei neuklassierten Strassen nie durchsetzen und wären
in ihrem Kern letztlich obsolet. Das Interesse der Rekursgegnerin, ihr
Grundstück möglichst optimal auszunützen, rechtfertigt ebenfalls
keine Ausnahmebewilligung. Zum einen kann dieses Interesse bei je-
der Abstandsunterschreitung vorgebracht werden. Zum anderen ist
die Rekursgegnerin nur darum auf eine Ausnahmebewilligung ange-
wiesen, weil sie auf einem 623,5 m2 grossen Grundstück mit einer
Ausnützungsziffer von 0,5 mittels Ausnützungstransfers eine massive
Wohnbaute mit 542,7 m2 anrechenbarer Geschossfläche realisieren
möchte. Dabei verhindert aber weder die Topografie, Form oder Lage
des Baugrundstücks eine regelkonforme Überbauung. Damit steht
fest, dass keine besonderen Verhältnisse im Sinn von Art. 108 StrG
vorliegen. Somit hat die Vorinstanz – selbst wenn weder Verkehrssi-
cherheit noch Strasse beeinträchtigt sein sollten – die Ausnahmebe-
willigung zu Unrecht erteilt. Der Vorinstanz kommt bei der Beurteilung
von Ausnahmetatbeständen zwar ein grosser Spielraum zu. Bei der
Frage, ob besondere Verhältnisse vorliegen, welche die Erteilung ei-
ner Ausnahmebewilligung rechtfertigen handelt es jedoch um eine
Rechtsfrage. Als Ermessensfrage gilt dagegen, durch welche Abwei-
chung von den Vorschriften und durch welche Anordnungen den be-
sonderen Verhältnissen Rechnung zu tragen ist (BGE 97 I 134 Erw. 3;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 424 ff).
4.7 Zusammenfassend ergibt sich, dass das Vorhaben den Stras-
senabstand verletzt und die Vorinstanz hierfür zu Unrecht eine Aus-
nahmebewilligung erteilt hat. Bereits aus diesem Grund sind die ange-
fochtene Baubewilligung und der Einspracheentscheid der Vorinstanz
vom 2. November 2020 aufzuheben. Die Rekurse erweisen sich als
begründet und sind im Sinn der Erwägungen gutzuheissen. Bei dieser
Ausgangslage ist auf die übrigen Einwände nicht weiter einzugehen.
5.
5.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 20.13.01 des
Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 41/2021), Seite 11/12
sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die
amtlichen Kosten der Rekursgegnerin zu überbinden.
5.2 Der von den Rekurrenten 1 am 11. Dezember 2020 geleistete
Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten. Dasselbe gilt
für den von den Rekurrenten 2 am 15. Dezember 2020 in derselben
Höhe geleisteten Kostenvorschuss.
6.
Die Rekurrenten 1 und 2 stellen je ein Begehren um Ersatz der aus-
seramtlichen Kosten.
6.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich
mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine aus-
seramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95
Abs. 3 Bst. c ZPO). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten für
Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer be-
sonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit nur
ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte Sa-
che mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheb-
lich ist und zwischen dem betrieblichen Aufwand und dem Ergebnis
der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht. Nicht an-
waltlich vertretenen Personen spricht das Baudepartement lediglich
eine Umtriebsentschädigung ohne Bezugnahme auf den Anwalts-
oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxisgemäss in der
Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. VerwGE B 2013/178 vom
12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff. und 5 ff., zusammengefasst in: Baude-
partement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6).
6.2 Die Rekurrenten 1 obsiegen zwar mit ihren Anträgen. Ihr Kos-
tenbegehren haben sie aber trotz Aufforderung nicht begründet. Ihr
Antrag ist damit mangels Begründung abzuweisen.
6.3 Die Rekurrenten 2 obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfah-
ren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten
bot, die den Beizug einer Rechtsvertreterin rechtfertigen, besteht
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der
Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 3'250.–
(zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist von der
Rekursgegnerin zu bezahlen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 41/2021), Seite 12/12