# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 0fffb46e-046e-49d3-9296-9c1768359b95
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2002
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. A ist Eigentümer des Grundstücks Kat.Nr. 01, die B Eigentümerin des Grundstücks Kat.Nr. 02 in Auslikon, Gemeinde Pfäffikon. Die beiden ca. 2,2 ha bzw. 2,8 ha messenden Parzellen liegen südlich des Ortsteiles Auslikon in einem Gebiet, das nördlich von der Strandbadstrasse, westlich von der Bahnlinie Kempten-Pfäffikon und östlich von der Pfäffikerstrasse begrenzt wird. Das fragliche Areal befindet sich nutzungsplanerisch in der kantonalen Landwirtschaftszone.Von der früheren Verordnung zum Schutz des Pfäffikersees vom 2. Dezember 1948 (aSchutzV) wurde das Gebiet nicht erfasst. Gemäss der Verordnung zum Schutz des Pfäffikerseegebietes (Natur- und Landschaftsschutzgebiet mit überkommunaler Bedeutung in den Gemeinden Fehraltorf, Pfäffikon, Seegräben und Wetzikon; SchutzV), welche von der Baudirektion und der Volkswirtschaftsdirektion am 27. Mai 1999 gestützt auf §§ 203 ff. der Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erlassen wurde, liegt es einschliesslich der Grundstücke Kat.Nrn. 01 (grösstenteils) sowie 02 (vollumfänglich) in der Zone III A (Landschaftsschutzzone).
Mit dieser Abgrenzung wurde den übergeordneten Festlegungen Rechnung getragen, die sich aus dem Bundesinventar der Moorlandschaften gemäss Anhang 1 und 2 der Moorlandschaftsverordnung (MLV; SR 451.35) ergeben, welche der Bundesrat am 1. Mai 1996 gestützt auf Art. 23b Abs. 3 und Art. 23c Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; Fassung vom 24. März 1995, in Kraft seit 1. Februar 1996; SR 451) und Art. 24
sexies
Abs. 5 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (Fassung vom 6. Dezember 1987, aBV; heute Art. 78 Abs. 5 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV) erlassen hat und am 1. Juli 1996 in Kraft getreten ist. Danach war das fragliche Gebiet einschliesslich der zwei streitbetroffenen Grundstücke dem Perimeter des Schutzobjektes Nr. 5 (Pfäffikersee) zugewiesen worden. Die in der SchutzV festgesetzte Zone III A, Landschaftsschutzzone, folgt im streitbetroffenen Bereich der vom Bundesrat im Bundesinventar vorgegebenen Linienführung. Bei der Ausarbeitung des Bundesinventars waren über diese Linienführung von den involvierten eidgenössischen und kantonalen Instanzen zunächst unterschiedliche Auffassungen vertreten worden: Der ursprüngliche Vorschlag 1991 des Bundesrats erfasste noch ein weites Gebiet östlich des Ortsteils Auslikon. In seiner Vernehmlassung 1992 beantragte der Regierungsrat, die östliche Begrenzung auf die Bahnlinie Kempten-Pfäffikon zurückzunehmen, welche Linie auch der Grenze des Objekts Nr. 1409 (Pfäffikersee) gemäss
Anhang der Verordnung vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (VBLN; SR 451.11) entsprochen hätte,
womit unter anderen die streitbetroffenen Grundstücke nicht erfasst worden wären. Die schliesslich gewählte Grenzziehung stützt sich auf eine im Januar 1993 zwischen dem Direktor des BUWAL und dem Vorsteher der kantonalen Baudirektion getroffene Vereinbarung, welche zwar den Perimeter gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag des Bundesrats erheblich reduzierte, jedoch entgegen der regierungsrätlichen Vernehmlassung 1992 auch das Gebiet zwischen Bahnlinie und Pfäffikerstrasse mit den streitbetroffenen Grundstücken erfasste.
Den genannten bundesrechtlichen Festlegungen ist in der Folge auch bei der Revision des kantonalen Richtplans Siedlung und Landschaft vom 2. April 2001 Rechnung getragen worden, indem das fragliche Areal als Landschaftsschutzgebiet bezeichnet wurde.
II. Gegen die am 27. August 1999 publizierte Schutzverordnung vom 27. Mai 1999 erhoben A und die Erbengemeinschaft B am 27. September 1999 Rekurs mit den Anträgen, es sei festzustellen, dass die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 nicht Teil eines Schutzobjektes gemäss Art. 24
sexies
Abs. 5 BV, namentlich nicht Teil einer nationalen Moorlandschaft, bildeten (1); es sei weiter festzustellen, dass die beiden Grundstücke nicht Schutzobjekte im Sinn von §§ 203 ff. PBG, namentlich keine Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung, seien (2); die beiden Grundstücke seien aus dem Perimeter der kantonalen Schutzverordnung herauszunehmen (3).
Im Rekursverfahren wurden der Zürcher Vogelschutz und die Pro Natura Zürich entsprechend ihrem Begehren beigeladen. Die beigeladenen Verbände, die Gemeinde Pfäffikon sowie die Baudirektion beantragten Abweisung des Rekurses. Die Rekurrierenden nahmen mit Eingaben vom 27. Dezember 2000, 2. April 2001 und 8. Oktober 2001 zu den im Laufe des Verfahrens ergänzten Akten Stellung. Am 22. November 2001 wurde ein Augenschein durchgeführt. Am 28. Januar 2002 nahmen die Rekurrierenden abschliessend Stellung zu den Akten. Der Regierungsrat wies den Rekurs am 29. Mai 2002 ab, soweit er darauf eintrat.
III. Mit Beschwerde vom 8. Juli 2002 beantragten die unterlegenen Rekurrierenden dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid aufzuheben und die Sache zur Feststellung des Sachverhalts und zu neuer Entscheidung mit voller Kognition an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventuell seien die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 aus dem Perimeter der kantonalen Schutzverordnung zu entlassen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei. Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Beschwerdeschrift Ziff. 5-10) sowie eine unrichtige bzw. ungenügende Feststellung des Sachverhalts (Ziff. 11-28); sie machen im Weiteren geltend, der Einbezug der beiden streitbetroffenen Grundstücke in den Moorlandschaftsperimeter sei willkürlich (Ziff. 29-61).
Die Baudirektion beantragte am 18. Juli 2002 Abweisung der Beschwerde. Die Volkswirtschaftsdirektion, der Regierungsrat, die Gemeinde Pfäffikon, der Zürcher Vogelschutz und die Pro Natura Zürich verzichteten ausdrücklich (Volkswirtschaftsdirektion) bzw. stillschweigend auf Vernehmlassung.
Das Verwaltungsgericht nahm am 11. November 2002 einen Augenschein in Auslikon vor. Dabei hatten die Parteien Gelegenheit, an verschiedenen Standorten auf und nahe den streitbetroffenen Grundstücken zur Frage Stellung zu nehmen, ob diese Grundstücke aufgrund einer engen ökologischen, visuellen, kulturellen oder geschichtlichen Beziehung als Teil der Moorlandschaft Pfäffikon zu betrachten seien.

## Considerations

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist aufgrund von § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Beurteilung von Beschwerden gegen kantonale Schutzmassnahmen für Objekte des Natur‐ und Heimatschutzes zuständig, und zwar ungeachtet dessen, ob sie durch Verordnung erlassen oder durch Verfügung getroffen worden sind (RB 1985 Nr. 15; RB 1985 Nr. 96 = ZBl 87/1986, S. 39 = BEZ 1985 Nr. 44; RB 1986 Nr. 14). Die Legitimation der Beschwerdeführenden ergibt sich ohne weiteres aus § 338a Abs. 2 PBG. Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. a) In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführenden eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs. Dieses sei ihnen zunächst im Verfahren zur Festsetzung des Bundesinventars verweigert worden. Art. 23b Abs. 3 NHG räume den betroffenen Grundeigentümern ausdrücklich das Recht ein, vor der Festlegung der Moorlandschaft angehört zu erden. Um diesen Anspruch zu genügen, hätte der Bundesrat bzw. das BUWAL den Beschwerdeführenden den Entwurf des Moorlandschaftsinventars mit der geplanten Grenzziehung zustellen müssen. Ihr Gehörsanspruch sei sodann auch im Verfahren zur Festsetzung der angefochtenen kantonalen Schutzverordnung verletzt worden. Gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a MLV hätten die Beschwerdeführenden als betroffene Grundeigentümer zum genauen Grenzverlauf der Moorlandschaft angehört werden müssen. Demnach hätten sie unter Beilage eines Entwurfs zur Schutzverordnung persönlich informiert und zur Stellungnahme eingeladen werden müssen. Die Behörden hätten sich jedoch mit einer öffentlichen Auflage begnügt, was im Hinblick auf den ausdrücklich statuierten bundesrechtlichen Gehörsanspruch nicht ausreiche. Hinzu komme, dass die von der Beschwerdeführerin 2 auf die öffentliche Auflage hin verfassten Einwendungen nicht beantwortet worden seien; entgegen § 7 Abs. 4 PBG sei dazu auch keine behördliche Stellungnahme aufgelegt worden.
b) Gemäss Art. 23b Abs. 3 NHG bezeichnet der Bundesrat die schützenswerten Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung, wobei er eng mit den Kantonen zusammenarbeitet, welche ihrerseits die betroffenen Grundeigentümer anhören. Die in Anhang 1 MLV bezeichneten Schutzobjekte werden im
Bundesinventar
(Anhang 2 MLV) kartographisch im Massstab 1:25'000, mithin nicht parzellenscharf, dargestellt. Dieses Inventar lässt sich als Allgemeinverfügung qualifizieren, die allerdings materiell einen Sachplan im Sinn von Art. 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) darstellt (Bernhard Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, Freiburg 1997, S. 149; Karl Ludwig Fahrländer in: Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 18a Rz. 11). Gestützt auf Art. 23c Abs. 2 NHG sieht sodann Art. 3 Abs. 1 Satz 1 MLV vor, dass die Kantone den genauen
Grenzverlauf
der Objekte – parzellenscharf – festlegen. Dabei haben sie unter anderem die Grundeigentümer anzuhören (Art. 3 Abs. 1 lit. a MLV). In der Lehre wird die Auffassung vertreten, Grundeigentümer seien nicht erst bei der Festsetzung des genauen Grenzverlaufs (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 MLV), sondern schon bei der Festsetzung des Inventars (Art. 23b Abs. 3 NHG) anzuhören (Waldmann, S. 144 f., 202).
Demgegenüber enthält das kantonale Recht bezüglich des Erlasses von
Schutzverordnungen
im Sinn von § 205 lit. b PBG keine speziellen Vorschriften betreffend die Gewährung des rechtlichen Gehörs. Beim Erlass solcher Schutzverordnungen gelten daher bezüglich Gehörsgewährung grundsätzlich nicht die gleichen strengen Anforderungen. Wie beim Erlass von Allgemeinverfügungen und von Nutzungsplänen (vgl. dazu Alfred Kölz/ Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8 N. 4) richtet sich hier der Anspruch auf Gehörsgewährung nach Massgabe der Betroffenheit. Demnach genügt es im Allgemeinen, wenn die Grundeigentümer Einwendungen gegen eine Schutzverordnung im Rahmen eines Einsprache- oder Rechtsmittelverfahrens vorbringen können.
Zur Festsetzung des genauen Grenzverlaufs im Sinn von Art. 3 Abs. 1 Satz 1 MLV bedarf es allerdings nicht in jedem Fall einer gesonderten förmlichen Verfügung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 MLV; die Kantone haben diesen Umsetzungsauftrag primär im Rahmen ihrer Nutzungsplanung oder durch den Erlass von Schutzverordnungen zu erfüllen (Waldmann, S. 173 und 189 ff.). Soweit kantonalen Schutzverordnungen diese Funktion zukommt, müssen jedoch bezüglich der Gewährung des rechtlichen Gehörs die strengeren Anforderungen von Art. 3 Abs. 1 MLV beachtet werden.
c) Im vorliegenden Fall ist der genaue Grenzverlauf schon vor der mit dem Inkrafttreten der eidgenössischen Moorlandschaftsverordnung am 1. Juli 1996 erfolgten Inventarisierung des Schutzobjekts Pfäffikersees bereinigt worden, nämlich durch Übereinkunft des Direktors des BUWAL und des Vorstehers der zürcherischen Baudirektion im Januar 1993. Allerdings ist diese Festsetzung weder vor noch nach der Inventarisierung mittels gesonderter Verfügung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 MLV erfolgt, was nach der dargestellten Ordnung zulässig war, indem die kantonalen Behörden ihrem Umsetzungsauftrag nach Art. 3 Abs. 1 Satz 1 MLV durch Erlass der kantonalen Schutzverordnung nachgekommen sind. Darin unterscheidet sich die vorliegende Streitsache im Verfahrensablauf von dem vom Verwaltungsgericht am 21. Januar 2000 und vom Bundesgericht am 4. April 2001 beurteilen Fall in Robenhausen (Ortsteil von Wetzikon), in welchem der Grenzverlauf des Schutzobjekts Nr. 5 Pfäffikersee im damals streitbetroffenen Bereich noch vor Erlass der neuen kantonalen Schutzverordnung vom 27. Mai 1999 durch förmliche Verfügungen festgestellt
worden war, welche Anfechtungsobjekt des damaligen Verfahrens bildeten (VB.1999.00135,
teilweise publiziert in RB 2000 Nr. 92; BGr, 1A.95-97/2000, teilweise publiziert in
BGE 127 II 184). Im vorliegenden Fall sind die Beschwerdeführenden weder anlässlich der Festsetzung des Bundesinventars (d.h. vor Inkrafttreten der Moorlandschaftsverordnung) noch bei der Ausarbeitung der kantonalen Schutzverordnung persönlich zu einer Stellungnahme eingeladen worden. Aufgrund einer öffentlichen Auflage erhob zwar die Beschwerdeführerin 2 am 30. Januar 1998 Einwendungen zum Entwurf der kantonalen Verordnung. Damit wurde indessen nach dem Gesagten den dargelegten bundesrechtlichen Anforderungen an die Gewährung des rechtlichen Gehörs nicht Genüge getan.
d) Die Beschwerdeführenden gehen zu Recht selber davon aus, dass diese formellen Mängel nicht dazu führen können, dass das Verfahren in jenen Stand zurückzuversetzen sei, in welchem es sich vor Festsetzung des Bundesinventars und vor Erlass der kantonalen Schutzverordnung befand, damit in jenem Stadium die Gehörsgewährung nachgeholt werde. Was das Verfahren der Inventarfestsetzung durch den Bundesrat anbelangt, wäre eine Wiederaufnahme schon deswegen nicht möglich, weil die im Inventar selber vorgenommene (nicht parzellenscharfe) Abgrenzung nicht direkt anfechtbar, sondern nur im Rahmen einer akzessorischen Überprüfung in Frage gestellt werden kann (dazu hinten E. 3 b). Die Beschwerdeführenden gehen sodann zu Recht davon aus, dass auch die beim Erlass der kantonalen Schutzverordnung unterbliebene Anhörung im Rekursverfahren vor dem Regierungsrat nachgeholt werden konnte (zu den Voraussetzungen einer solche Heilung vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 48). Sie machen jedoch geltend, der Mangel sei in ihrem Fall nicht geheilt worden, weil sich der Regierungsrat bei der Überprüfung des Bundesinventars auf eine reine Willkürprüfung beschränkt habe; deswegen sei die Sache ”zu neuer Entscheidung mit voller Kognition” an den Regierungsrat zurückzuweisen. Diesem Antrag ist nicht zu entsprechen. Die nämlichen Beschränkungen, die sich der Regierungsrat bei der akzessorischen Überprüfung des Bundesinventars (hinsichtlich der Grenzziehung im streitbetroffenen Bereich) unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Praxis auferlegt hat (vgl. Rekursentscheid E. 5c), hätte nämlich auch die Baudirektion bei Erlass der kantonalen Schutzverordnung beachten müssen, sofern sie damals nach einer Anhörung der Beschwerdeführenden deren Einwendungen gegen das Bundesinventar zu beurteilen gehabt hätte. Die Einschränkungen, welche die kantonalen Behörden und Gerichte beim Vollzug des eidgenössischen Moorschutzrechts hinsichtlich der akzessorischen Überprüfung des Bundesinventars zu beachten haben, gelten nicht erst im kantonalen Rechtsmittelverfahren, sondern bereits bei der Festsetzung der kantonalen Schutzverordnung (vgl. BGE 127 II 184 E. 5a/bb S. 192). Es ist somit davon auszugehen, dass der Regierungsrat die bei der Festsetzung der Schutzverordnung unterbliebene Gehörsgewährung im Rekursverfahren geheilt hat, indem sich die Beschwerdeführenden wiederholt zu den ergänzten Akten sowie auch zu den am Augenschein vom 22. November 2001 getroffenen Feststellungen äussern konnten und indem er das Bundesinventars im richtig verstandenen Rahmen - unter Respektierung des dem Bundesrat zustehenden Ermessens- und Beurteilungsspielraums - akzessorisch überprüft hat.
e) Die Beschwerdeführenden machen geltend, auch im Rekursverfahren sei ihnen das rechtliche Gehör dadurch verweigert worden, dass der Augenschein ohne Teilnahme eines Mitglieds des Regierungsrats durchgeführt worden sei (Beschwerdeschrift Ziff. 12). Der Vorwurf ist unbegründet. Nach der verwaltungsgerichtlichen und bundesgerichtlichen Praxis stellt es keine Gehörsverletzung dar, wenn im Rekursverfahren vor Regierungsrat Augenscheine ohne Mitwirkung eines Behördenmitglieds durchgeführt werden (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 7 N. 43; BGE 110 Ia 81 E. 5c).
f) Die Beschwerdeführenden werfen dem Regierungsrat eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts vor (Beschwerdeschrift Ziff. 11-28): Die Mitwirkenden des Rechtsdienstes der Staatskanzlei hatten bereits vor dem Augenschein eine umfangreiche Fotodokumentation erstellt, die anlässlich der Begehung am Augenschein vom 22. November 2001 als Grundlage verwendet wurde. Bereits in ihrer abschliessenden Stellungnahme vom 28. Januar 2002 kritisierten die Beschwerdeführenden die Aussagekraft dieser Fotografien und reichten ergänzend eigene Fotografien ein. In der Beschwerdeschrift erneuern sie ihre detaillierten Ausführungen darüber, dass die Fotografien des Rechtsdienstes im Lichte der Kriterien von Art. 23b Abs. 1 NHG einen verzerrten und verfälschten Eindruck über die streitbetroffenen Grundstücke und deren Umgebung vermittelten. Auf diese Kritik ist nicht mehr näher einzugehen, nachdem das Verwaltungsgericht anlässlich des am 11. November 2002 durchgeführten Augenscheins aufgrund unmittelbarer Wahrnehmung des streitbetroffenen Geländes sowie unter Berücksichtigung der dortigen Ausführungen der Parteien sich mit der Frage befassen konnte, ob diese Grundstücke aufgrund einer engen ökologischen, visuellen, kulturellen oder geschichtlichen Beziehung als Teil der Moorlandschaft Pfäffikon zu betrachten seien.
3. a) Nach Art. 78 Abs. 5 BV sind Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung zwingend und direkt geschützt. Art. 78 Abs. 5 BV stellt damit eine unmittelbar anwendbare verfassungsrechtliche Nutzungsordnung auf (Waldmann, S. 93 f.). Für Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung hat der Verfassungsgeber die Interessenabwägung abschliessend vorgenommen. Sie sind daher jeglicher weiteren raumplanerischen Interessenabwägung entzogen (Waldmann, S. 94; Jean-Baptiste Zufferey in: Kommentar NHG, 2. Kap. Rz. 86 f., 96). Der Grundsatz der Einheit der Verfassung steht dieser Auslegung nicht entgegen. Soweit Art. 78 Abs. 5 BV zu Eigentumsbeschränkungen führt, ist dies hinzunehmen, denn Art. 78 Abs. 5 BV ist als Spezialregelung aufzufassen, welche das durch Art. 26 BV garantierte Eigentum näher umschreibt. Damit geht er als lex specialis, und nicht etwa aufgrund der lex-posterior-Regel, der Eigentumsgarantie vor (Alfred Kölz, Rechtsfragen des Moorschutzes ‐ am Beispiel des Stauseeprojektes "Grimsel West", URP 1996, S. 171 ff., S. 189 f.; Bundesamt für Justiz, Gutachten vom 30. Oktober 1996 zur Aufnahme der Moorlandschaft Grimsel ins Inventar der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung, URP 1997, S. 66 ff., insbesondere S. 67 f.).
b) Die Abgrenzung des Schutzobjekts in der
bundesrätlichen
Verordnung gemäss Anhang 2 MLV, auf welcher die kantonale Anordnung beruht, unterliegt (ungeachtet ihres Charakters als Allgemeinverfügung) im nachträglichen kantonalen Verfahren zur Feststellung des Grenzverlaufs – durch Erlass einer Schutzverordnung, im Rahmen der Nutzungsplanung oder durch gesonderte Feststellungsverfügung gemäss Art. 3 Abs. 3 MLV – der akzessorischen Prüfung durch die Rechtsmittelinstanzen (BGE 127 II 184 E. 5a S. 190 ff.; Waldmann, S. 152; hinsichtlich der akzessorischen Überprüfung bundesrätlicher Verordnungen durch kantonale Rechtsmittelinstanzen vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 28, § 50 N. 123). Weil die Bestimmung der Inventarobjekte in Verordnungsform erfolgt, sind die Regeln für die vorfrageweise Überprüfung von bundesrätlichen Verordnungen zu beachten. Bei unselbständigen Verordnungen – darum handelt es sich bei den auf das NHG gestützten Verordnungen – kann geprüft werden, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befinden die Rechtsmittelinstanzen auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Räumt die gesetzliche Delegation dem Bundesrat einen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe ein, ist dieser jedoch für das Bundesgericht, und damit auch für die kantonalen Behörden und Gerichte, nach Art. 191 BV (Art. 113 Abs. 3 und Art. 114
bis
Abs. 3 aBV) verbindlich.
Ein derartiger Ermessens- und Beurteilungsspielraum steht dem Bundesrat bei der Inventarisierung von Moorlandschaften und der Festlegung ihrer Grenzen zu, hat er doch dabei die in Art. 23b NHG verwendeten Kriterien als unbestimmte Gesetzesbegriffe anzuwenden. In diesem Fall dürfen die Rechtsmittelinstanzen nicht ihr eigenes Ermessen an die Stelle jenes des Bundesrats setzen, sondern können lediglich prüfen, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder sich aus anderen Gründen als gesetz‐ oder verfassungswidrig erweist. Hat sich der Bundesrat im Einvernehmen mit dem betroffenen Kanton für eine – mit dem Gesetz vereinbare Grenzziehung – entschieden, ist diese Abgrenzung von den kantonalen Behörden und Gerichten zu respektieren. Sie dürfen die Grenzziehung nur korrigieren, wenn der Bundesrat seinen Beurteilungsspielraum überschritten oder missbraucht hat. Ausserdem haben die Rechtsmittelinstanzen zu überprüfen, ob sich die
kantonalen
Behörden bei der genauen Grenzziehung von den massgeblichen Kriterien gemäss Art. 23b NHG haben leiten lassen und ob sie den Spielraum, den ihnen die Bezeichnung des Schutzobjekts durch den Bundesrat belässt, nicht überschritten haben.
c) Die Kriterien für die Abgrenzung der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung werden durch Art. 23b NHG festgelegt. Gemäss dessen Abs. 1 ist eine Moorlandschaft eine in besonderem Mass durch Moore geprägte, naturnahe Landschaft. Ihr moorfreier Teil steht zu den Mooren in enger ökologischer, visueller, kultureller oder geschichtlicher Beziehung, wobei es genügt, dass eines dieser Beziehungselemente vorliegt (keine kumulative Aufzählung, vgl. Peter Keller in: Kommentar NHG, Art. 23b Rz. 8). Abs. 2 benennt die Voraussetzungen, unter denen eine Moorlandschaft "von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung" ist. Abs. 3 führt ergänzend zu Abs. 1 das Kriterium der bestehenden Besiedlung und Nutzung ein.
d) Für die Erstellung der Inventare der verfassungsrechtlich geschützten Moore und Moorlandschaften wurden vom Bundesrat Expertenkommissionen eingesetzt. Diese entwickelten gestützt auf Art. 23b NHG Auswahlkriterien, aufgrund derer die Objekte zu bezeichnen waren. Dabei verfügten die Kommissionen über einen gewissen Ermessensspielraum, weil die gesetzlichen Kriterien unbestimmte Rechtsbegriffe darstellen. Anlässlich der Bestimmung der Objekte durch die verschiedenen Verordnungen hatte der Bundesrat Gelegenheit, seinerseits Ermessen auszuüben und gleichzeitig darüber zu befinden, ob die Kommissionen ihr Ermessen in seinem Sinn wahrgenommen hatten oder nicht (Bundesamt für Justiz, zitiertes Gutachten, URP 1997, S. 69; Keller in: Kommentar NHG, Art. 23b Rz. 16 f.). Das dem Bundesrat und den Kantonen bei der Abgrenzung der Schutzobjekte zustehende Ermessen ist auf die Anwendung der in Art. 23b NHG genannten Kriterien beschränkt.
4. a) Der Regierungsrat hat erwogen, die streitbetroffenen Grundstücke bildeten Teil einer Landschaft, die sich als Einheit bis zum Siedlungsrand bzw. in östlicher Richtung bis zu dem von der Krete begrenzten Sichthorizont erstrecke. Namentlich in geomorphologischer Hinsicht seien eindrückliche Bezüge zwischen den beiden Grundstücken und der westlich der Bahnlinie gelegenen Moorlandschaft feststellbar. Die auf den Grundstücken vorhandenen vom Gletscher gebildeten Landschaftsformationen seien typisch und von prägender Wirkung für eine Moorlandschaft und unterstrichen die unmittelbare Beziehung und Nähe der Parzellen zum Moorgebiet. Von der sich darauf erhebenden Kuppe aus biete sich ein weiter Blick über die Moorlandschaft des Pfäffikersees. Visuelle Bezüge zu dieser Geländeformation bestünden auch vom Gebiet ”Im Neuen Riet” aus, das zum Objekt Nr. 2212 ”Robenhauserriet/Pfäffikersee” des Bundesinventars der Flachmoore von nationaler Bedeutung gehöre. - Zwischen dem Moor- und Seengebiet und den Grundstücken der Rekurrierenden bestünden sodann ökologische Bezüge. Entgegen der Auffassung der Rekurrierenden schaffe der Bahndamm keine Zäsur, welche eine Begrenzung der Moorlandschaft entlang dieser Linie gebieten und die vom Bundesrat gewählte Abgrenzung als willkürlich erscheinen lassen würde. Gleiches gelte hinsichtlich des Umstandes, dass die Pfäffikerstrasse stark und an gewissen Tagen auch die in das eigentliche Naturschutzgebiet führende Strandbadstrasse verhältnismässig stark befahren seien. Der Standpunkt der Rekurrierenden, wonach ihre rund 5 ha umfassenden Parzellen aufgrund ihrer Lage und ihres Erschliessungsstands eine geschlossene Einheit mit dem Weiler Auslikon bildeten, werde durch die Akten, namentlich die Landschaftsaufnahmen, widerlegt. Aufgrund der vielfältigen Bezüge zur angrenzenden Moorlandschaft erfülle der Einbezug der beiden Grundstücke in den Moorlandschaftsperimeter die in Art. 23b NHG vorgegebenen Kriterien, weshalb der Bundesrat bei der Festsetzung des Perimeters den ihm zustehenden  Beurteilungsspielraum gewahrt habe; zu einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung der entgegenstehenden Nutzungsanliegen der Rekurrierenden sei er dabei entgegen deren Auffassung nicht gehalten gewesen.
b) Die Beschwerdeführenden rügen den Einbezug ihrer Grundstücke in den bundesrätlichen Moorlandschaftsperimeter als willkürlich (Beschwerdeschrift Ziff. 29-61). Sie argumentieren dabei in erster Linie mit der Vorgeschichte der Perimeterfestsetzung und legen einlässlich dar, dass die damit befassten kantonalen Behörden und Ämter zunächst die Auffassung vertreten hätten, die Moorlandschaft Pfäffikersee sei im Osten im streitbetroffenen Bereich entlang der Bahnlinie Wetzikon-Kempten zu begrenzen (Ziff. 30-35). Anschliessend legen sie im Einzelnen dar, dass und weshalb aus ihrer Sicht ihre Grundstücke entgegen den Erwägungen des Regierungsrats nach den Kriterien von Art. 23b Abs. 1 NHG nicht Teil einer Moorlandschaft seien und als einzig sinnvolle und gesetzmässige Begrenzung des bundesrätlichen Perimeters die Bahnlinie in Betracht komme (insbesondere Ziff. 42-56).
5. a) Wie die Beschwerdeführenden an sich zutreffend darlegen, vertraten die kommunalen und kantonalen Amtsstellen, welche an der Festsetzung des Bundesinventars bzw. der Inventarisierung des Schutzobjektes Pfäffikersees mitwirkten, ursprünglich die Auffassung, die Moorlandschaft Pfäffikersee sei im Osten im streitbetroffenen Bereich entlang der Bahnlinie Wetzikon-Kempten zu begrenzen. Hieraus können die Beschwerdeführenden indessen nichts zu ihren Gunsten ableiten. Behördliche Stellungnahmen im Verfahren der Inventarfestsetzung begründen keine Vertrauensgrundlage, auf welche sich die Beschwerdeführenden berufen könnten, was diese denn auch nicht geltend machen. Sodann setzen sich die zitierten früheren Stellungnahmen auch nicht näher mit der Frage auseinander, ob die streitbetroffenen Grundstücke nach den Kriterien von Art. 23b NHG als Bestandteil der Moorlandschaft Pfäffikon gelten können. Dass sich das BUWAL hinsichtlich des Osthanges bei Auslikon, an welchem die streitbetroffenen Grundstücke liegen, bewusst über diese gesetzlichen Kriterien hinweggesetzt hätte, lässt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden auch nicht aus der Stellungnahme der technischen Beratungsstelle des BUWAL vom 5. Januar 1993 ableiten. Dort wird ausgeführt, die weite Perimeterziehung am Osthang bilde zugegebenermassen nicht die einzige denkbare Abgrenzung; der relativ weite, unvermoorte Hang, der zudem vom Kerngebiet durch eine Strasse und eine Eisenbahnlinie abgetrennt werde, bilde eine gute und landschaftlich wichtige Ergänzung und Sicherung der Moorlandschaft. Aus dieser Formulierung lässt sich nicht ableiten, das BUWAL bzw. die es beratende Stelle habe einen engen Bezug zwischen dem fraglichen Gebiet und den Mooren westlich der Bahnlinie explizit verneint.
b) Wie sich am gerichtlichen Augenschein bestätigt hat, besteht zwischen den streitbetroffenen Grundstücken und den Mooren entlang des östlichen und südlichen Ufers des Pfäffikersees enge visuelle Bezüge, welche die Grundstücke als Bestandteil der Moorlandschaft erscheinen lassen.
Aufgrund des gerichtlichen Augenschein ist vorab der vorinstanzlichen Feststellung beizupflichten, dass solche Bezüge in geomorphologischer Hinsicht bestehen. Dabei handelt es sich um ein Beurteilungselement, welches im Rahmen der (alternativen) Kriterien von Art. 23b Abs. 1 NHG ebenfalls der visuellen Beziehung zuzurechnen ist (Keller in: Kommentar NHG, Art. 23b N. 7). Die sich auf den Grundstücken erhebende Kuppe bildet entgegen den Darlegungen in der Beschwerdeschrift (Ziff. 16 und 44) gut erkennbar Bestandteil der Moränen, welche die Landschaft rund um den Pfäffikersee kennzeichnen. Wie in der Umschreibung des Schutzobjekts Nr. 5 (nicht publizierter Anhang 2 zur MLV) ausgeführt wird, ist die Moorlandschaft um den Pfäffikersee geprägt vom eiszeitlich geformten Seebecken, den von Moränen (Wallmoränen, Drumlins) durchzogenen, durch vermoorte Mulden und sanfte Hügel reich gegliederten angrenzenden Landschaftsteilen sowie den zuerst sanft, später steil ansteigenden Molassehängen zwischen Irgenhausen und Auslikon. Im gleichen Sinn wird im Ingress zur kantonalen Schutzverordnung der Charakter der Pfäffikerseelandschaft vorab in geomorphologischer Hinsicht beschrieben. Danach ist die heutige Gestalt dieser Landschaft auf die Einwirkungen der letzten Eiszeit (Würmeiszeit) zurückzuführen. Der See liegt in einer flachen, vom Linth-Rhein-Gletscher ausgeformten Mulde, eingebettet in ebenfalls gletschergeprägte Erhebungen und Hügel (Drumlins, Wallmoränen) zwischen Wetzikon und Faichrüti (am westlichen Ufer) sowie zwischen Wetzikon und Pfäffikon (am östlichen Ufer) und in den bogenförmigen Stirnmoränenkranz Lochweid-Speckholz-Barzloo. Dementsprechend sind östlich und westlich des Sees solche prägenden Erhebungen und Hügel oder Teile davon in den Perimeter des Bundesinventars sowie in jenen der kantonalen Schutzverordnung einbezogen worden. In dieses Konzept passt auch der Einbezug der streitbetroffenen Grundstücke, die wie erwähnt ihrer Geländeform nach gut erkennbar Bestandteil der den See umgebenden gletschergeprägten Erhebungen bilden.
Nach Auffassung der Beschwerdeführenden wird die Landschaft im Bereich ihrer beiden Grundstücke hauptsächlich durch die Siedlung Auslikon, die verkehrsintensive Pfäffikerstrasse sowie die stark befahrene Bahnlinie geprägt. Dass die Pfäffikerstrasse bzw. der dort sich abwickelnde intensive Fahrzeugverkehr das Landschaftsbild erheblich mitprägt, trifft zu. Indessen wird das streitbetroffene Areal von dieser Strasse weder durchquert noch unmittelbar begrenzt, befindet sich doch dazwischen – wie auch zwischen ihm und der Strandbadstrasse – ein von der Landschaftsschutzzone nicht erfasster, überbauter Streifen. Zu berücksichtigen ist sodann, dass die Landschaft rund um den Pfäffikersee in grossen Teilen derart eng mit Siedlungen und Verkehrslagen verflochten ist, dass der nach Art. 23b Abs. 1 NHG erforderliche Charakter einer naturnahen Landschaft nicht schon wegen der Nähe einer verkehrsintensiven Strasse verneint werden kann; andernfalls hätte sich das Konzept, die für diese Landschaft charakteristischen gletschergeprägten Erhebungen miteinzubeziehen, überhaupt nicht verwirklichen lassen. Was die Beschwerdeführenden sodann zur trennenden Wirkung der Bahnlinie vorbringen (Beschwerdeschrift Ziff. 52), überzeugt nicht. Wie sich am Augenschein gezeigt hat, tritt die Bahnlinie im streitbetroffenen Bereich zwar als Kunstbaute in Erscheinung, jedoch nicht in einer Weise, die als störender Eingriff in die naturnahe Landschaft empfunden sowie den Zusammenhang zwischen den östlich davon gelegenen Grundstücken der Beschwerdeführenden und den Rieten westlich des Bahndammes unterbrechen würde. Nicht überzeugend ist schliesslich der Einwand, die beiden Grundstücke seien visuell der Siedlung Auslikon zuzuordnen. Diese Sichtweise greift zu kurz, weil sie den optischen Bezug einseitig auf die nördlich angrenzende Siedlung Auslikon fokussiert und den grösseren Zusammenhang ausklammert. Wenn der Ortsteil Auslikon wie auch die hangwärts folgenden Siedlungen Oberbalm, Unterbalm und Hofhalden vom Perimeter des Bundesinventars und der kantonalen Schutzverordnung ausgenommen worden sind, so geschah dies mit Rücksicht auf die dortigen Überbauungen; von daher betrachtet, können die Beschwerdeführenden aus dem Umstand, dass der Ortsteil Auslikon unmittelbar an ihre Grundstücke angrenzt, nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Wie anzumerken ist, können die Beschwerdeführenden auch in diesem Zusammenhang nichts zu ihren Gunsten daraus ableiten, dass der Bundesrat dem Vorschlag des Regierungsrats vom 30. September 1992, den Schutzperimeter wesentlich enger zu fassen, hinsichtlich der Siedlung Auslikon, die in der Folge nicht in den Perimeter einbezogen wurde, gefolgt ist, nicht aber hinsichtlich des streitbetroffenen Geländes südlich dieser Siedlung. Angesichts dessen, dass für die Bestandesaufnahme der Moorschutzinventare grundsätzlich die im Juni 1983 gegebenen Verhältnisse massgeblich sind (vgl. Waldmann, S. 141), wäre auch ein weiter gefasster Perimeter mit Einbezug der Siedlung Auslikon in Betracht gefallen. Wie der Zonenplan 1984 der Gemeinde zeigt, war Auslikon damals wesentlich weniger als heute überbaut; namentlich waren südlich der Strandbadstrasse kaum Häuser vorhanden. Umso weniger kann der Einbezug des streitbetroffenen Areals südlich der bestehenden Überbauung als rechtsverletzend gewürdigt werden.
Ob die betroffenen Grundstücken dem Landschaftsgürtel zuzurechnen sind, welcher mit den Mooren in einer engen visuellen Beziehung steht, ist bereits von der Vorinstanz zu Recht von verschiedenen Standorten aus beurteilt worden. Dass die beiden Parzellen, wie sich auch am gerichtlichen Augenschein gezeigt hat, von einigen der gewählten Standorten aus nicht direkt einsehbar sind (insbesondere den Standorten 10 und 11 und 13), trifft zu. Abgesehen davon, dass dies teilweise durch die Sicht verdeckende Bäume und Sträucher in der näheren Umgebung bedingt ist (so bei den Standorten 10 und 11) und insofern als Gegenbeweis (für einen fehlenden visuellen Bezug) kaum ins Gewicht fällt, hat sich von diesen Standorten aus immerhin gezeigt, dass es - unter dem Gesichtswinkel des in Art. 23b Abs. 1 NHG erforderlichen Kriteriums eines engen visuellen Bezugs zu den Mooren - als vertretbar erscheint, Teile des Osthanges (südlich und nördlich von Auslikon) in den Perimeter des Bundesinventars und dementsprechend auch in die Landschaftsschutzzone gemäss kantonaler Schutzverordnung einzubeziehen. Sodann hat die Vorinstanz zu Recht auch den Ausblick, welcher sich von der Kuppe im Grenzbereich der beiden Grundstücke (Standort 6) nach Westen auf die Moore am Pfäffikersee bietet, als Beleg für eine enge visuelle Beziehung gewürdigt. Daran vermag der Umstand, dass die Grundstücke nicht öffentlich (namentlich nicht als Weideland im Sinn von Art. 699 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches) zugänglich sind (Beschwerdeschrift Ziff. 19), nichts zu ändern. Ob die Beschwerdegrundstücke speziell auch vom Robenhauserriet aus einsehbar seien (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. 41), ist nicht entscheidungswesentlich. Wenn in der von den Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang zitierten Stellungnahme der Baudirektion ausgeführt wird, vom Robenhauserriet her präsentiere sich der in den Perimeter einbezogene "landwirtschaftlich genutzte Landschaftsbereich als ein überwiegend gut einsehbarer, unverzichtbarer Teil der Moorlandschaft”, so dürfte sich diese Bemerkung ohnehin im Rahmen einer weitergreifenden Betrachtungsweise auf den gesamten in den Perimeter einbezogenen Gürtel am Osthang – also nicht spezifisch auf den Ortsteil Auslikon und die südlich angrenzenden Grundstücke der Beschwerdeführenden – beziehen. Im Übrigen hat der Regierungsrat im Rekursentscheid diese Formulierung nicht übernommen; in seinen Erwägungen wird nicht Bezug auf das Robenhauserriet genommen; hingegen findet sich dort unter Bezugnahme auf den Standort 12 der zutreffende Hinweis, dass visuelle Bezüge vom Gebiet ”Im Neuen Riet” aus bestünden. Angesichts des so begründeten Rekursentscheids erscheint es unerheblich, dass in der vor dem vorinstanzlichen Augenschein erstellten Liste die Standorte 10, 11 und 12 fälschlicherweise oder zumindest unpräzis dem Robenhauserriet zugerechnet werden.
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass der Bundesrat mit dem Einzug der streitbetroffenen Grundstücke in den Perimeter des Bundesinventars den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum gewahrt hat; die im fraglichen Bereich vorgenommene Perimeterabgrenzung entspricht den Kriterien von Art. 23b Abs. 1 NHG, indem die genannten Grundstücke jenem Gelände zuzurechnen sind, welches aufgrund einer engen visuellen Beziehung als (moorfreier) Teil der Moorlandschaft Pfäffikersee erscheint. Demzufolge ist es - wovon unter dieser Prämisse auch die Beschwerdeführenden ausgehen (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. 10) - auch nicht zu beanstanden, dass die beiden Grundstücke in die Landschaftsschutzzone der kantonalen Schutzverordnung einbezogen worden sind.
6. Der Einbezug der streitbetroffenen Grundstücke widerspricht sodann nicht dem Gebot der Verhältnismässigkeit (vgl. Art. 36 Abs. 3 BV):
Die Einschränkungen in der Nutzung der streitbetroffenen Grundstücke, die sowohl im Perimeter des Bundesinventars wie auch in der Landschaftsschutzzone gemäss kantonaler Schutzverordnung liegen, ergeben sich nicht unmittelbar aus Art. 78 Abs. 5 BV bzw. dem dort statuierten absoluten Veränderungsverbot, sondern im Einzelnen erst aus Art. 23d NHG sowie gestützt auf Art. 23c Abs. 2 NHG und Art. 5 MLV aus Ziff. 5 SchutzV (vgl. Keller in: Kommentar NHG, Vorbem. zu Art. 23a-23d N. 9). Gemäss Art. 23d Abs. 1 NHG sind die Gestaltung und Nutzung der Moorlandschaft zulässig, soweit sie der Erhaltung der für die Moorlandschaften typischen Eigenheiten nicht widersprechen; unter dieser Voraussetzung ist laut Abs. 2 lit. a insbesondere die land- und forstwirtschaftliche Nutzung zulässig (Keller in: Kommentar NHG, Art. 23d N. 5; kritisch bezüglich der Verfassungsmässigkeit dieser bundesgesetzlichen Bestimmung: Waldmann, S. 283 f.). Gemäss Ziff. 5 Abs. 1 SchutzV sind in der Zone III A (Landschaftsschutzzone) alle Bauten, Vorkehren und Einrichtungen verboten, welche im Landschaftsbild in Erscheinung treten, den Wert des Schutzgebiets beeinträchtigen könnten oder den für die Landschaft typischen Eigenheiten widersprechen. Ziff. 5 Abs. 2 SchutzV umschreibt die Voraussetzungen, unter denen die Baudirektion für die landwirtschaftliche Nutzung erforderliche Einrichtungen sowie landwirtschaftliche Neu-, Um- und Anbauten in den Betriebszentren der bestehenden Landwirtschaftsbetriebe bewilligen kann.
Die damit verbundenen Einschränkungen in der Grundstücknutzung gehen zwar über jene hinaus, welche sich daraus ergeben, dass diese Grundstücke nutzungsplanerisch der kantonalen Landwirtschaftszone zugewiesen sind (vgl. 16a RPG; § 36 PBG). Die Unterschiede sind aber insofern nicht bedeutend, als sowohl nach dem Regime der Landwirtschaftszone wie auch nach jenem der Schutzverordnung (Zone III A) andere als landwirtschaftliche Bauten von vornherein ausgeschlossen sind. Zwar ist davon auszugehen, dass der hier streitige Einbezug der Grundstücke in den Perimeter des Bundesinventars und die Zone III A der kantonalen Schutzverordnung auch jegliche Möglichkeit, sie im Rahmen einer Nutzungsplanungsrevision einer Bauzone zuzuweisen, von vornherein ausschliesst. Die Aussichten auf eine derartige Einzonung wären indessen selbst dann äusserst gering, wenn die beiden Grundstücke entsprechend dem Standpunkt der Beschwerdeführenden nicht der verfassungsrechtlich geschützten Moorlandschaft zuzurechnen und daher auch nicht der kantonalen Landschaftsschutzzone zuzuweisen wären. Denn auch ohne dies spezifisch im Naturschutzrecht verankerten Festlegungen, welche im vorliegenden Verfahren einzig zu beurteilen sind, ginge es wohl kaum an, die beiden Grundstücke anlässlich einer Revision der Nutzungsplanung einer Bauzone zuzuweisen; im Rahmen der dabei erforderlichen Interessenabwägung wäre dies angesichts ihrer Lage am Rand der verfassungsrechtlich geschützten Moorlandschaft mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a und Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG wohl nicht vereinbar.
7. Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. ...