# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** c98c5d67-c0f4-48c8-8c08-723f62932578
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2010
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ a) Die Politische Gemeinde Altstätten strebt im Rahmen des
Stadtentwicklungsprojekts Freihof-Rathaus eine neue Zentrumsüberbauung für die
Stadtverwaltung und weitere Dienstleistungsbetriebe sowie Wohnungen und
Parkierungsmöglichkeiten an. Gleichzeitig sollen das städtische Verkehrsregime
geändert, die Strassenräume umgestaltet und damit die Sicherheit der
Verkehrsteilnehmer und des Verkehrssystems verbessert werden.
b) Das Entwicklungsgebiet schliesst direkt an die östliche Altstadt an. Es umfasst eine
Fläche von knapp 10'000 m . Drei der insgesamt vierzehn betroffenen Grundstücke
(Nrn. 442, 443 und 444, Grundbuch Altstätten) bzw. 1'692 m gehören der Brauerei
Schützengarten AG, St. Gallen, elf bzw. 7'770 m sind im Eigentum der Stadt. Ausser
dem Rathaus und der Bushaltestelle (Grundstücke Nrn. 316 und 334), die sich im
Verwaltungsvermögen befinden, wurden die Grundstücke im Hinblick auf das Projekt
gekauft. Diese befinden sich im Finanzvermögen der Stadt und sollen nach Erteilung
der Baubewilligungen für die Bauprojekte an die Investorin, die AXA Leben AG,
Winterthur, verkauft werden. Die Stadt besitzt für die Dauer von fünf Jahren an den
Grundstücken ein Rückkaufsrecht. Für das Teilgebiet Rathaus bestehen zwei Optionen.
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Entweder werden diese Grundstücke ebenfalls an die Investorin verkauft, worauf diese
das neue Rathaus samt Tiefgarage mit 48 Plätzen bauen und der Stadt vermieten
würde - für die Tiefgarage wäre in diesem Fall eine Leistungsvereinbarung vorgesehen
-, oder die Gemeinde wird den Ratshausneubau selbst realisieren. In diesem Fall
würden die Investitionen über die Spezialfinanzierung der Parkplatzbewirtschaftung
finanziert.
c) Für das Überbauungskonzept wurde im Jahr 2007 ein Wettbewerb durchgeführt.
Nach dem Siegerprojekt sollen das in den Jahren 1959/60 erbaute Rathaus und die
gesamte Freihof-Überbauung abgebrochen und mit einem unterirdisch
zusammenhängenden Gebäudekomplex ersetzt werden. Im fünfeckigen Gebäude am
Rathausplatz ist neben der Verwaltung ein Restaurant geplant. Zwischen dem Rathaus
und der Kirche soll ein grosser, offener Platz entstehen. Auch der Grundriss des neuen
Freihof-Gebäudekomplexes ist polygonal geplant, wo unter anderem der Grossverteiler
Coop Ostschweiz Ticino und die Raiffeisenbank Oberes Rheintal einziehen sollen. Die
Gebäude östlich davon sollen ebenfalls abgebrochen und mit neuen Wohn- und
Geschäftshäusern ersetzt werden. Gleichzeitig soll die Churer Strasse (Kantonsstrasse
2. Klasse) um rund 50 m nach Osten verschoben werden. Für die Einmündung in die
Rorschacher Strasse (Kantonsstrasse 2. Klasse) ist ein Kreisel geplant. Im Bereich der
heutigen Churer Strasse sollen die heutigen Bushaltestellen an der Trogener Strasse
(Kantonsstrasse 2. Klasse) und beim Rathaus in einem Bushof zusammengefasst
werden. Dabei ist vorgesehen, die beiden Gebäudekomplexe des Rathauses und des
Freihofs mit der katholischen Kirche und dem Bushof in einen Kontext zu stellen.
d) Für diese Gesamterneuerung beschloss der Stadtrat am 6. August 2008 den
Teilzonenplan "Freihof". Ein dagegen geführtes Rechtsmittelverfahren wurde mit Urteil
des Verwaltungsgerichtes vom 17. Dezember 2009 rechtskräftig abgeschlossen. Das
Gericht bestätigte, dass die Beschwerdeführerin E. mangels eigenem schutzwürdigen
Interesse zur Einsprache nicht legitimiert sei.
e) An der Bürgerversammlung vom 11. Mai 2009 genehmigten die Stimmbürger von
Altstätten für die Infrastrukturanlagen des Stadtentwicklungsprojekts (Verkehrsanlagen
Kanton und Stadt/Energieversorgung und Gemeinschaftsantennenanlagen/
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Wasserversorgung/Fernwärmeversorgung/Schmutzwasserleitung) von insgesamt
Fr. 7,638 Mio. einen Netto-Anteil Bereiche Stadt von insgesamt Fr. 1,937 Mio.
B./ Gegen diesen Beschluss erhoben E. und J., beide Altstätten, mit Eingaben ihres
Rechtsvertreters vom 20. Mai bzw. 10. Juni 2009 beim Departement des Innern des
Kantons St. Gallen Kassations- bzw. Abstimmungsbeschwerde und verlangten die
kostenpflichtige Aufhebung des Bürgerschaftsbeschlusses. Das Departement wies die
Beschwerde mit Entscheid vom 6. November 2009 ab, wobei es festhielt, dass die von
der Stadt Altstätten vorgenommene Aufteilung des Gesamtprojekts in die drei
Teilprojekte Infrastrukturanlagen, Verkehrsführung und Hochbauten nicht gegen das
Prinzip der Einheit der Materie verstosse. Die Kostenschätzung sei sorgfältig und
insofern richtig erfolgt, als die Stadt berechtigt gewesen sei, von den
Bruttoaufwendungen die Drittbeiträge sowie die Investitionen in die Grundstücke im
Finanzvermögen in Abzug zu bringen.
C./ Gegen den ablehnenden Entscheid erhoben die Beschwerdeführerinnen mit
Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 23. November und 10. Dezember 2009 beim
Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen Beschwerde:
"1. Der Entscheid des Departementes des Innern vom 6. November 2009 sei
aufzuheben;
2. Der Beschluss der Bürgerschaft der Stadt Altstätten betreffend die Genehmigung
eines Nettokredites von Fr. 1,937 Mio. für die Erschliessung des Teilgebiets Freihof,
Rathaus und Müller in Altstätten mit Infrastrukturanlagen sei aufzuheben;
3. Der Beschluss der Bürgerschaft über die Tilgung des Nettokredits von Fr. 1,937
Mio. für die Erschliessung des Teilgebiets Freihof, Rathaus und Müller in Altstätten sei
aufzuheben;
4. Eventualiter sei die Streitsache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen;
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
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Zur Begründung bringen sie im wesentlichen vor, das Stadtentwicklungsprojekt
Freihof-Rathaus bilde eine Einheit, das nicht in einzelne Teilbereiche aufgeteilt werden
könne. Wegen der gemeinsamen Tiefgarage Freihof-Rathaus müsste das Projekt
überarbeitet werden, wenn auf den Neubau des Rathauses verzichtet würde, wie der
Stadtpräsident selbst einräume. Die Tiefgarage unter den Teilbereichen Freihof, Müller
und Rathaus sei ein immenses Konstrukt, das wegen seines Ausmasses kaum
gestaffelt gebaut werden könne. Eine Etappierung sei denn auch nicht vorgesehen.
Dazu komme, dass das vorliegende Strassenprojekt auf die Zu- und Wegfahrten aus
dieser Tiefgarage ausgerichtet seien. Da die Hochbauten des Gesamtprojekts
miteinander verbunden würden, müssten die Erschliessungsanlagen (Energie- und
Wasserversorgung, Kanalisation und Fernwärmeversorgung) in grosse Tiefe verlegt
werden. Der grosse Begegnungsplatz zwischen dem neuen Rathaus, der Kirche und
dem Freihof bedinge sodann, dass die Churer Strasse im Bereich des Gesamtprojekts
verlegt und der Individualverkehr östlich um das Gesamtprojekt herumgeführt werde.
Die Infrastrukturmassnahmen seien somit unmittelbar notwendiger Bestandteil des
Gesamtprojekts und würden dieses präjudizieren. Obwohl die Beschlüsse über die
Hochbauten erst an einer späteren Urnenabstimmung gefasst würden, habe die
Bürgerversammlung bereits am 11. Mai 2009 über die Erschliessung des gesamten
Gebiets abstimmen müssen. Damit werde das Projekt unzulässig aufgeteilt, womit die
Bestimmungen für das Referendum gegen Kreditbeschlüsse umgangen worden seien.
Dazu komme, dass der effektive Anteil der Stadt nicht knapp Fr. 2 Mio., sondern ein
Vielfaches betrage. Eine Urnenabstimmung habe nur deshalb vermieden werden
können, weil 57 Prozent der Kosten als Perimeterkosten den gemeindeeigenen
Liegenschaften im Finanzvermögen belastet worden sein. Diese Liegenschaften
würden aber nicht im entsprechenden Umfang aufgewertet, wie die Stadt behaupte.
Insbesondere sei nicht klar, ob die angerechneten Infrastrukturkosten mit einem
entsprechend höheren Kaufpreis wieder realisiert werden oder die Grundstücke
dereinst mit Gewinn verkauft werden könnten, wie behauptet werde. Bei den
präsentierten Fr. 1,937 Mio. handle es sich ohnehin nur um eine grobe
Kostenschätzung. Mit Blick auf den Ungenauigkeitsgrad der Kostenermittlung hätte
eine Toleranz von zehn Prozent eingerechnet werden müssen. Bei approximativen
Kostenschätzungen toleriere die Rechtsprechung sogar einen Genauigkeitsgrad von
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lediglich 20 bis 25 Prozent. Damit sei die Limite für Kreditbeschlüsse der
Bürgerversammlung von Fr. 2 Mio. von vornherein überschritten.
D./ Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 12. Januar 2010 die Abweisung
der Beschwerde. Dabei weist sie darauf hin, dass mit dem Kreditbeschluss vom
11. Mai 2009, der einzig den Projektbestandteil Infrastrukturen betreffe, nicht über die
Zukunft des Rathauses und die Überbauung des Freihofgeländes entschieden werde.
Zwar bilde die Zentrumsüberbauung Freihof-Rathaus eine Einheit, die in einem Zug
realisiert werden soll. Vorliegend seien aber die Kriterien erfüllt, die ausnahmsweise
eine Aufteilung eines Gesamtprojekts in Teilprojekte zulasse, ohne dass das Prinzip der
Einheit der Materie verletzt werde. Mit der Verlegung der Churer Strasse, der
Verbreiterung der Trogener Strasse und der Erstellung eines Kreisels in der
Rorschacher Strasse werde in erster Linie die heutige schwierige Verkehrssituation
entschärft und eine Begegnungszone auf dem künftigen zentralen Rathaus- und
Kirchplatz ermöglicht. Die Vergabe von Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträgen
durch die Gemeinden unterstünden sodann der Gesetzgebung über das öffentliche
Beschaffungswesen (sGS 841.1). Es sei deshalb kein Grund ersichtlich, weshalb
zusätzlich noch ein Toleranzbereich hätte eingerechnet werden müssen.
E./ Der Stadtrat beantragt mit Vernehmlassung vom 28. Januar 2010, auf die
Beschwerde sei wegen verspäteter Einreichung der Abstimmungsbeschwerde nicht
einzutreten, eventuell sei diese kostenpflichtig abzuweisen. Das
Stadtentwicklungsprojekt Freihof-Rathaus beinhalte folgende drei eigenständigen,
unabhängig voneinander realisierbaren Projekte:
1. Verkehrsführung/Verkehrserschliessung/Infrastrukturanlagen (Tiefbau);
2. Rathausneubau (Hochbau);
3. Zentrumsüberbauung (Hochbauten).
Die drei Projekte würden einander nicht bedingen, auch wenn sie aus Kosten- und
Zeitgründen parallel miteinander erarbeitet würden. Falls das Rathaus nicht ersetzt,
sondern lediglich saniert werde, werde das Hochbauprojekt der Zentrumsüberbauung
Freihof gleichwohl realisiert, es müsse aber angepasst werden. Die Lage der
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Tiefgaragen habe keinen Einfluss auf die Höhenlage der Werkleitungen. Die
Versorgungsanlagen würden wie üblich in die Strassen verlegt.
Während über die Infrastrukturkosten von weniger als Fr. 2 Mio. die Bürgerschaft der
Stadt an der Bürgerversammlung habe befinden können, müsse über den Baukredit für
das Rathaus bzw. den entsprechenden Grundstücksverkauf und die
Liegenschaftsverkäufe für die Zentrumsüberbauung an den privaten Investor an der
Urne abgestimmt werden. Den Grundstücken der Stadt im Finanzvermögen werde ein
Kostenanteil von Fr. 2,639 Mio. belastet. Dabei handle es sich um keine Ausgaben,
wofür ein Kredit notwendig wäre, sondern um eine entsprechende Aufwertung dieser
Liegenschaften. Für das Grundstück des Rathauses ergebe sich von vornherein keine
Kostenbelastung, weil dieses bereits voll erschlossen sei. Zwar sei das neue
Verkehrskonzept mit dem Stadtentwicklungsprojekt Freihof-Rathaus abgestimmt, aus
Gründen des unzulänglichen Verkehrsflusses und der mangelhaften Verkehrssicherheit
müsse es aber auch umgesetzt werden, wenn die angrenzenden Grundstücke nicht
wie geplant überbaut würden. Mithin sei es auf Grund des Prinzips der Einheit der
Materie sogar geboten, eine getrennte Abstimmung über die Verkehrsführung und die
Zentrumsüberbauung abzuhalten.
Eine Etappierung der Zentrumsüberbauung und des Rathausneubaus sei tatsächlich
nicht vorgesehen. Grund dafür seien aber einzig die Kosten, die für einen separaten
Bauaushub für das Rathaus zu hoch wären. Die Kosten für die Infrastrukturanlagen
seien seriös erarbeitet worden und würden nicht auf einer bloss ungefähren
Kostenschätzung, sondern auf einem detaillierten Kostenvoranschlag beruhen. Die
Arbeiten hätten denn auch nach den Bestimmungen des Submissionsgesetzes
unterhalb des Kostenvoranschlags vergeben werden können. Bei Arbeitsvergebungen
über rund Fr. 1,8 Mio. ergäben sich Minderaufwendungen von rund Fr. 370'000.--.
F./ Die Beschwerdeführerinnen verzichteten am 15. Februar 2010 auf eine zusätzliche
Stellungnahme. Auf die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten

## Considerations

Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
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1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführerinnen sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 23. November
und 10. Dezember 2009 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Die Beschwerdegegnerin beantragt, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei
nicht einzutreten, weil die Abstimmungsbeschwerde vom 20. Mai 2009 verspätet
eingereicht worden sei. Die Beschwerdeführerinnen hätten ausschliesslich
Verfahrensmängel gerügt, die innert vierzehn Tagen seit Bekanntwerden des
Beschwerdegrunds hätten geltend gemacht werden müssen. Der Jahresbericht 2008
samt Gutachten sei am 23. April 2009 verschickt und die Bürgerversammlung vom
11. Mai 2009 am 25. April 2009 in den amtlichen Publikationsorganen ausgekündigt
worden. Das Flugblatt von E. vom 8. Mai 2009 bestätige, dass die
Beschwerdeführerinnen vom Gutachten rechtzeitig Kenntnis gehabt hätten.
2.1. Anschlussbeschwerden von Verfahrensbeteiligten, die selber innert Frist keine
Beschwerde erhoben haben, sind grundsätzlich nicht zulässig. Somit kann der
gegnerische Verfahrensbeteiligte, soweit er nicht selbst ein Rechtsmittel eingelegt hat,
nicht im Rahmen seiner Stellungnahme zum Rekurs oder zur Beschwerde eigene,
weitergehende Anträge stellen (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 640). Das vorliegende Begehren ist indessen als
sinngemässer Einwand zu verstehen, die Beschwerde sei abzuweisen, weil die
Vorinstanz mangels rechtzeitig erhobener Abstimmungsbeschwerde gar nicht erst auf
den Rekurs hätte eintreten dürfen. Die damit gerügte Rechtsverletzung ist von Amtes
wegen zu überprüfen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl.,
Zürich 2006, Rz. 1632).
2.2. Die Abstimmungs- bzw. Kassationsbeschwerde wird in Art. 243 ff. des
Gemeindegesetzes (nGS 36-29, abgekürzt aGG) bzw. seit dem 1. Januar 2010 in
Art. 164 ff. des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, abgekürzt GG) geregelt.
Übergangsrechtlich gilt grundsätzlich, dass auf hängige Rechtsmittelverfahren das
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neue Recht anzuwenden ist, wenn eine Rechtsmittelinstanz mit voller Kognition
ausgestattet ist. Im Rechtsmittelverfahren mit eingeschränkter Überprüfungsbefugnis -
so auch im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht - wird das neue Recht
prinzipiell nur angewendet, wenn sich die Anwendung dieses Rechts um der
öffentlichen Ordnung willen aufdrängt, so zum Beispiel im Bereich des Umwelt- und
Gewässerschutzes, bei der Überprüfung von Dauerschuldverhältnissen und dort, wo
ein allfälliger Beschwerdeentscheid wegen der Anwendung des bisherigen Rechts nur
noch eine theoretische Bedeutung hätte. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Im Bereich
des Verfahrensrechts wird das neue Recht grundsätzlich sofort nach Inkrafttreten
angewendet und zwar auch auf bereits hängige Verfahren (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 665 und 667). Der Grundsatz des Verbots der echten Rückwirkung gebietet zudem,
dass niemandem Verpflichtungen auferlegt werden können, die sich aus Normen
ergeben, die diesem im Zeitpunkt, als sich der Sachverhalt verwirklicht hat, nicht
bekannt sein konnten, mit denen er also nicht rechnen konnte und musste (Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 330).
2.3. Der wesentliche Unterschied zwischen der neu- und altrechtlichen Abstimmungs-
bzw. Kassationsbeschwerde liegt darin, dass Beschwerden wegen Verfahrensmängeln
neu innert vierzehn Tagen seit Bekanntwerden des Beschwerdegrunds, spätestens
innert vierzehn Tagen seit der Abstimmung einzureichen sind, während das alte Recht
nur die absolute Frist von vierzehn Tagen seit der Abstimmung kannte. Nicht geändert
hat sich dagegen, dass Verfahrensmängel in der Bürgerversammlung grundsätzlich nur
dann als Beschwerdegründe gelten, wenn sie in der Versammlung gerügt worden sind
(Art. 244 Abs. 2 aGG [Art. 164 Abs. 2 GG]). Bezüglich der Beschwerde wegen
Rechtswidrigkeit erfuhr das Gesetz keine Änderung. Hier ist nach wie vor innert einer
Frist von vierzehn Tagen seit Annahme des Beschlusses bzw. seit unbenutztem Ablauf
der Referendumsfrist Beschwerde zu erheben.
2.4. Die Beschwerdegegnerin ist der Ansicht, mit der Rüge, statt einer
Urnenabstimmung sei eine Bürgerversammlung abgehalten worden, werde ein
Verfahrensmangel geltend gemacht. Dieser Einwand würde zutreffen, wenn die
Bürgerversammlung aus formalen Gründen nicht zuständig gewesen wäre, über die
Vorlage zu entscheiden (vgl. dazu Ch. Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich
1990, S. 127). Konkret beanstanden die Beschwerdeführerinnen aber nicht, die Vorlage
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mit der Kredithöhe von Fr. 1,937 Mio. hätte nicht der Bürgerversammlung zur
Abstimmung vorgelegt werden dürfen - Art. 7 lit. d der Gemeindeordnung der Stadt
Altstätten vom 19. September 2006 (abgekürzt GO) sieht für einmalige Ausgaben bis
Fr. 2 Mio. den Beschluss der Bürgerversammlung vor -, sondern dass der Betrag
(materiell) falsch berechnet sei. Damit wird - wie auch mit dem Einwand, das Prinzip
der Einheit der Materie sei verletzt worden - kein blosser Verfahrensfehler, sondern eine
materielle Rechtsverletzung gerügt. Die Vorinstanz ist daher zu Recht zum Schluss
gekommen, die vierzehntägige Beschwerdefrist gemäss Art. 243 Abs. 2 aGG sei
eingehalten worden.
3. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit stellt einen Teilgehalt der umfassenden Garantie
der politischen Rechte nach Art. 34 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) und
Art. 2 lit. x der Kantonsverfassung (sGS 111.1) dar.
3.1. Art. 34 Abs. 2 BV garantiert unter anderem den Anspruch auf Respektierung der
Einheit der Materie der Abstimmungsvorlage (Müller/Schefer, Grundrechte in der
Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 616). Demnach muss zwischen den einzelnen Teilen
eines Antrags ein sachlicher Zusammenhang bestehen (Art. 120 Abs. 2 aGG [Art. 72
Abs. 2 GG]), ansonsten in einer einzigen Vorlage nicht über mehrere Fragen ohne
inneren Zusammenhang abgestimmt werden darf (Häfelin/Haller/Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich 2008, Rz. 1388). Mit dem Kriterium
des sachlichen Zusammenhangs soll man grosszügig umgehen, ansonsten die Gefahr
besteht, dass die politische Gestaltungsfreiheit verloren geht (BGE 129 I 366 E. 2.3). Im
Vordergrund steht dabei der Gesichtspunkt, die freie, unverfälschte Kundgabe des
politischen Willens des Stimmbürgers zu garantieren (P. Tschannen, Staatsrecht der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, § 52 Rz. 44).
3.2. Im Gegenzug dazu müssen Gegenstände, die zwingend zusammengehören, in
einem Antrag zusammengefasst werden (Art. 120 Abs. 3 aGG [Art. 72 Abs. 3 GG]). Bei
Finanzvorlagen ist für die Berechnung der massgeblichen Ausgabenhöhe auf das
Gesamtprojekt und damit auf die nach dem Nettoprinzip zusammengestellten
Gesamtkosten des Projekts abzustellen. Das sogenannte Zerstückelungsverbot
verbietet insbesondere, das Ausgabenreferendum dadurch zu umgehen, dass einzelne
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Teile einer zusammengehörenden Vorlage gesondert behandelt werden (Tschannen,
a.a.O., § 52 Rz. 52).
Das Zerstückelungsverbot schliesst nicht aus, dass grosse Vorhaben etappenweise
verwirklicht werden. Für die Unterteilung sind aber sachliche Gründe erforderlich. Da
der Entscheid über die einzelnen Ausbauetappen stark von der Feststellung und der
Bewertung tatsächlicher Verhältnisse abhängt, muss der zuständigen Behörde im
Interesse einer sachgerechten und wirtschaftlichen Lösung auch in diesem Bereich ein
erhebliches Ermessen zugestanden werden (BGE 118 Ia 184 E. 3c). Zulässig sind
beispielsweise einzelne besondere Vorlagen für den Ausbau eines Kantonsspitals oder
zur Verwirklichung eines Strassenbauprogramms, wenn die Ausführung der einzelnen
Teile für sich allein gesehen einen vernünftigen Sinn ergibt. Dies trifft immer dann zu,
wenn eine Etappe auch dann sinnvoll ist, wenn die andere allenfalls nicht ausgeführt
werden kann, die nächste Etappe sich also nicht rechtlich oder faktisch zwingend aus
der vorhergehenden ergibt (Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und
Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 1891 f.).
3.3. Gemäss Vorlage werden mit dem Stadtentwicklungsprojekt Freihof-Rathaus
folgende Ziele verfolgt:
· Zentrumsüberbauung für Einkaufen, Gastronomie, Dienstleistungen, Wohnen
und Parkieren;
· Revitalisierung und Aktivierung der Altstadt;
· Aufwertung Altstadt mit Schaffen eines neuen, grossen Rathausplatzes/
Kirchplatzes als Begegnungszone;
· Attraktive Zugänge zur Altstadt;
· Lösung Parkplatzproblem Altstadt Ost;
· Optimierung Verkehrsführung Altstadt Ost;
· Verlegung RTB-Bushaltestellen Rathaus und Trogener Strasse;
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· Rathausneubau mit Neuorganisation der Verwaltungsstruktur;
· Reduktion Energieverbrauch Rathaus;
· Verbesserung der Kundenfreundlichkeit durch ein attraktives Rathaus;
· Umsetzung der Vorwärtsstrategie der Stadt;
· Positionierung von Altstätten in der Region.
Ein wesentliches Anliegen des Projekts liegt folglich darin, das bestehende
Verkehrsproblem im Altstadtbereich zu lösen. Dieses zeigt sich besonders an der
Churer Strasse Nr. 1 bis 13, wo die Strassenführung unübersichtlich, die Strassenbreite
gefährlich schmal und damit die Verkehrssicherheit für alle Verkehrsteilnehmer stark
eingeschränkt ist. Trottoirs fehlen gänzlich. Zudem verursachen die RTB-Busse täglich
prekäre Situationen. Die neue Strassenführung steht auf Grund der neuen Zonierung
(Teilzonenplan Freihof) und des entsprechenden Teilstrassenplans bereits rechtskräftig
fest. Konkret sollen die Churer Strasse verlegt, ein neuer Kreisel gebaut und die
Rorschacher und Trogener Strasse angepasst, die Ringgasse (Gemeindestrasse
2. Klasse) umgebaut und verlängert sowie ein neuer Bushof realisiert werden. Diese
Massnahmen bedingen, dass zahlreiche Gebäude abgebrochen werden. Die
Zwischenräume zwischen den zum Teil neuen Strassen können bzw. müssen
dementsprechend neu überbaut werden. Vernünftigerweise hat die Stadt diese
Überbauungen mit der Neuregelung des Verkehrs koordiniert, wobei die erforderlichen
Werkleitungen bzw. Leerrohre wie üblich in den angrenzenden - vorliegend ohnehin zu
erneuernden - Strassen verlegt werden. Die Hauptstränge der verschiedenen Zu- und
Ableitungen werden unabhängig von der konkret geplanten Zentrumsüberbauung samt
Tiefgaragen und dem allfälligen Rathausneubau nötig, weil mit Blick auf die
Zonenordnung und die zentrale und städtebaulich bedeutsame Lage ohnehin klar ist,
dass dieses Gebiet wieder überbaut werden soll. Demnach ist die politische Gemeinde
mit Blick auf Art. 50 Abs. 1 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) sogar
verpflichtet, das Baugebiet mitten im Stadtzentrum unabhängig von einem konkreten
Projekt (wieder) zu erschliessen. Dabei sind die einzelnen Erschliessungsprojekte wie
die Zu- und Ableitungen für das Frisch- und Abwasser sowie die Energie- und
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Fernwärmeversorgung kreditmässig in einer Vorlage zusammenzufassen (GVP 1977
Nr. 44), was vorliegend der Fall ist.
3.4. Aus dem Gesagten folgt, dass zwischen der Zentrumsüberbauung und dem neuen
Rathaus auf der einen und den Infrastrukturanlagen auf der anderen Seite kein
zwingender Sachzusammenhang im Sinn der Einheit der Materie vorliegt, weshalb das
Stadtentwicklungsprojekt Freihof-Rathaus als Ganzes der Bürgerschaft hätte zur
Abstimmung vorgelegt werden müssen. Folglich durfte das Projekt Infrastrukturanlagen
den Stimmbürgern in einer separaten Vorlage zur Beschlussfassung unterbreitet
werden.
4. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten, dass von den Gesamtkosten der
Infrastrukturanlagen von Fr. 7,638 Mio. der Anteil der Stadt von Fr. 4,576 Mio. weiter
aufgesplittet, im Betrag von Fr. 2,639 Mio. bzw. zu gut 57 Prozent den Grundstücken
im Finanzvermögen angelastet und damit dem Finanzreferendum entzogen werden
durfte.
4.1. Nach Art. 183 aGG (Art. 110 GG) bestehen die Aktiven des Gemeindevermögens
aus Verwaltungs- und Finanzvermögen. Ersteres dient der unmittelbaren Erfüllung
öffentlicher Aufgaben und besteht aus Anlagen im Gemeingebrauch und anderen
Vermögenswerten wie Strassen und Leitungsnetzen, Verwaltungsgebäuden,
Versorgungs- und Entsorgungsanlagen sowie dem Verwaltungsinventar. Das
Finanzvermögen besteht aus Vermögenswerten, die veräussert werden können, ohne
dass die Erfüllung öffentlicher Aufgaben beeinträchtigt wird. Es wird nach
kaufmännischen Grundsätzen bewertet. Der Erwerb von Finanzvermögen stellt keine
Ausgabe, sondern eine Kapitalanlage dar, die jederzeit realisierbar ist, weshalb ein
Finanzreferendum im Sinn eines Ausgabenreferendums entfällt. Einer Anlage steht
daher ein frei realisierbarer Wert gegenüber, mit dem grundsätzlich kein
weitergehender öffentlicher Zweck als die Vermögensverwaltung und -erhaltung
angestrebt wird. Demgegenüber führen sowohl der Erwerb von Verwaltungsvermögen
als auch die Umwandlung von Finanz- in Verwaltungsvermögen zu einer Ausgabe, die
je nach den anwendbaren Bestimmungen dem Finanzreferendum unterliegt (Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2340; H. Arta, Die Zuständigkeitsordnung nach dem st.
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gallischen Gemeindegesetz in der politischen Gemeinde mit Bürgerversammlung, Diss.
St. Gallen 1990, S. 113).
4.2. Mit den Infrastrukturanlagen, namentlich mit den projektierten Verkehrsanlagen,
sollen nach Ausführungen der Beschwerdegegnerin in erster Linie das Verkehrsregime
geändert, der private und öffentliche Verkehr sowie die Fussgängerströme entflochten
und damit die allgemeine Verkehrssicherheit erhöht werden. Das Verkehrsproblem auf
den Kantonsstrassen - die Churer Strasse zum Beispiel ist ein Zubringer zur A13 für
den Kanton Appenzell I.Rh. - wird wesentlich vom regionalen und überregionalen
Verkehr verursacht, das mit der Verlegung und dem Ausbau sowie mit einem neuen
Kreisel entschärft werden soll. Gleichwohl lastet die Beschwerdegegnerin ihren
Kostenanteil für die kantonalen und städtischen Verkehrsanlagen mehrheitlich den
betroffenen bzw. angrenzenden städtischen Grundstücken im Finanzvermögen an.
Worin der massgebliche Sondervorteil nach Art. 78 Strassengesetz (sGS 732.1,
abgekürzt StrG) für diese Grundstücke liegen soll, begründet sie nicht und nimmt auch
zur konkreten Rüge nicht näher Stellung.
4.3. Ein entsprechender Sondervorteil müsste so geartet sein, dass er nur bestimmten
Kategorien von Privatpersonen, nicht aber jedem Strassenbenützer zukommt. Er
müsste sich insbesondere in einer Wertvermehrung ausdrücken, der daraus resultiert,
dass die Zugänglichkeit des Grundstücks für Personen und/oder Fahrzeuge durch den
Strassenbau verbessert wird. Allgemeine Grundwerterhöhungen, die ihren Grund nicht
in der Strasse selbst haben, reichen zur Begründung der Beitragspflicht nicht aus (A.
Weder in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom
12. Juni 1988, St. Gallen 1989, S. 147).
4.4. Die Vorinstanz erachtet den zugeteilten Mehrwert als ausgewiesen bzw. gesichert,
weil der Stadtrat seinerseits annimmt, die Grundstücke könnten dereinst mit Gewinn an
die Investorin der Zentrumsüberbauung weiterverkauft werden. Diese Annahme ist aber
- wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht einwenden - durch nichts belegt. Die
Beschwerdegegnerin musste in ihrer Vernehmlassung im Gegenteil einräumen, dass
die Verhandlungen mit der Investorin noch gar nicht abgeschlossen sind.
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4.5. Ein Sondervorteil in der geltend gemachten Höhe ist aber auch sonst nicht
nachvollziehbar. Davon abgesehen, dass die Grundstücke mitten im Zentrum liegen
und strassenmässig seit je her voll erschlossen sind, trägt bei Kantonsstrassen
grundsätzlich der Kanton die Kosten für den Bau und Unterhalt ihrer Strassen. Die
politische Gemeinde leistet Beiträge von 35 Prozent der Baukosten für Geh- und
Radwege entlang den Kantonsstrassen (Art. 68 f. StrG). Dies gilt nach dem
14. Strassenbauprogramm praxisgemäss auch für die Strassenraumgestaltung.
Weitere kommunale Beiträge sind denkbar bei Anpassungen für Einlenker von
Gemeindestrassen, deren Kosten bei Erst- und Zweitklassstrassen grundsätzlich von
der politischen Gemeinde getragen werden, wobei Grundeigentümer zum Teil
erhebliche Beiträge leisten (Art. 72 StrG). Mithin fragt es sich tatsächlich, weshalb die
Beschwerdegegnerin ihren Grundstücken im Finanzvermögen den grösseren Anteil
ihres Kostenanteils - namentlich für den Ausbau und die Verlegung der
Kantonsstrassen, darunter den Neubau des Kreisels - überbunden hat, obwohl zum
Beispiel in den Kreisel (Kostenanteil für die Grundstücke im Finanzvermögen:
Fr. 443'800.--) neben drei Kantonsstrassen einzig der Friedhofsweg einmündet, der
sich zudem nicht einmal im Gebiet des Stadtentwicklungsprojekts Freihof-Rathaus,
sondern nördlich davon befindet. Aber auch beim Anteil für die Verkehrsanlagen der
Stadt ist nicht erkennbar, worin der konkrete Sondervorteil für die angrenzenden
Liegenschaften der Stadt liegen soll. Als Beispiel sei hierzu der Bushof erwähnt, der
dem Finanzvermögen mit Fr. 178'000.-- angelastet wird, während das
Verwaltungsvermögen keinen Anteil trägt. Auf Grund der Kostenaufstellung muss
angenommen werden, dass dieser Betrag weder der RTB Rheintal Bus AG
weiterbelastet wird, noch dass die Investorin der Zentrumsüberbauung sich dereinst
mit dem entsprechenden Betrag am Bushof beteiligen wird. Weiter fällt auf, dass auch
der Brauerei Schützengarten AG, der im Perimeter des Stadtentwicklungsprojekts
Freihof-Rathaus drei ganz zentrale Grundstücke gehören, von den gesamten
Bruttoaufwendungen für die Infrastrukturanlagen weder für die Verkehrsanlagen noch
für die Werkleitungen einen Kostenanteil im Sinn eines Sondervorteils angerechnet
werden. Seitens Dritter sind einzig der Kanton (Anteil am Bushof) sowie die
Gebäudeversicherungsanstalt (Anteil an der Wasserversorgung) aufgeführt. Die
Nichtberücksichtigung privater Grundeigentümer ist ein zusätzliches Indiz dafür, dass
hinsichtlich der vorliegenden Infrastrukturanlagen Privaten kein Sondervorteil
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angerechnet werden soll, weshalb den Grundstücken im Finanzvermögen der Stadt
ebenfalls keine Aufwertung angelastet werden darf. Soweit die Werkleitungen durch die
Erneuerung selbst einen Mehrwert erfahren, würden die Werkeigentümer
sonderbeitragspflichtig, nicht die angrenzenden Grundeigentümer (Weder, a.a.O.,
S. 149). Die Eigentümer der angeschlossenen Grundstücke leisten ihren Beitrag (für die
Erstellung, den Betrieb, die Sanierung und Instandstellung sowie Erneuerung der
öffentlichen Anlage) in einem nächsten Schritt gemäss Gebühren- und Beitragsplan der
entsprechenden Reglemente (Art. 51 Abs. 1 BauG; B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 548). Dies gilt insbesondere auch für die Grundstücke
der Stadt, zumindest für jene im Finanzvermögen (vgl. Weder, a.a.O., S. 149 f.).
4.6. Aus dem Gesagten folgt, dass bei den vorliegenden Infrastrukturanlagen für die
betroffenen Grundstücken im Perimeter des Stadtentwicklungsprojekts Freihof-
Rathaus kein Mehrwert ausgewiesen ist, der es überdies rechtfertigen würde, einzig
den gemeindeeigenen Grundstücken im Finanzvermögen einen Kostenanteil der Stadt
im Betrag von Fr. 2,639 Mio. als Sondervorteil anzurechnen.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Anlagekosten für die Infrastrukturanlagen
des Stadtentwicklungsprojekts Freihof-Rathaus den Stimmbürgern unabhängig von
den Kosten für die Hochbauten der geplanten Zentrumsüberbauung und des
Rathausneubaus zur Abstimmung vorgelegt werden durften. Demgegenüber ist nicht
nachvollziehbar, weshalb die Infrastrukturanlagen bei den betroffenen
gemeindeeigenen Grundstücken im Finanzvermögen - anders als bei den ebenfalls
betroffenen Grundstücken Privater - einen Sondervorteil auslösen und wieso die
entsprechende Aufwertung Fr. 2,639 Mio. bzw. über 57 Prozent des Anteils der Stadt
an die Infrastrukturanlagen betragen soll. Bei diesem Ergebnis ist der weiteren Rüge,
auf Grund der Toleranzgrenze von zehn bis 25 Prozent hinsichtlich der Genauigkeit von
Kostenschätzungen überschreite der Finanzbeschluss die Beschlusskompetenz der
Bürgerversammlung, nicht weiter zu prüfen. Demzufolge ist die Beschwerde
gutzuheissen, der Rekursentscheid vom 6. November 2009 und der Beschluss der
Bürgerversammlung vom 11. Mai 2009 betreffend Baukredit Infrastrukturanlagen
aufzuheben. Dies entspricht mit Blick auf die Anträge der Beschwerdeführerinnen einer
Gutheissung der Beschwerde.
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6. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs 3 VRP). Der geleistete
Kostenvorschuss ist zurückzuzahlen.
Die Beschwerdeführerinnen haben Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Für die Beschwerdeverfahren vor dem
Departement des Innern und dem Verwaltungsgericht ist eine Entschädigung von
insgesamt Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt angemessen und von der Beschwerdegegnerin zu
bezahlen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht