# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 3bdef721-5cd1-42bd-8072-47a152112400
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** Urban Planning and Environmental

## Facts

Sachverhalt
A.
D._, ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 001, Grundbuch Z._.
Das Baugrundstück liegt nach dem geltenden Zonenplan der Ge-
meinde Z._ in der Wohn- und Gewerbezone WG2 mitten im Dorf
Z._. Das Grundstück ist mit dem Gewerbebau der E._ überbaut.
B.
a) Mit Baugesuch vom 12. April 2017 bzw. 1. Mai 2017 ersuchte
C._, um Bewilligung des Neubaus einer Mobilfunkanlage mit zwei
neuen OMNI-Antennen auf dem Firmengebäude der E._.
b) Innert der Auflagefrist vom 16. Mai 2017 bis 29. Mai 2017 gingen
fünf Einsprachen ein, worunter eine aus einer "F._Gruppe" mit fünf
Anwohnern und eine andere aus einer Sammeleinsprache mit 196 An-
wohnern besteht.
c) Mit Gemeinderatsbeschluss vom 18. Mai 2017 startete die Ge-
meinde Z._ ihre Ortsplanungsrevision.
d) Am 2. Juli 2017 reichte das "Initiativkomitee der Einsprecher-
Gemeinschaft Z._" dem Gemeinderat Z._ eine "Gemeinde-Initia-
tive Mobilfunkantennen" ein mit dem Antrag:
Mobilfunkantennen dürfen nicht in einem Wohngebiet  werden und müssen mindestens 250 m Abstand von  Wohngebiet haben.
Wir ersuchen den Gemeinderat, ein Moratorium bezüglich der Bewilligung von Mobilfunkantennen zu erlassen, bis die Initiative abgeschlossen ist.
e) Der Gemeinderat kam am 10. August 2017 zum Schluss, dass
die Initiative unzulässig sei, beschloss aber im Hinblick auf die Orts-
planungsrevision eine Planungszone für Wohnzonen, wobei die Aus-
dehnung auf Kern-, Wohn- und Gewerbe- sowie Weilerzonen getestet
und gegebenenfalls auf dem Rechtsmittelweg überprüft werden sollte
um festzustellen, ob Art. 12 Abs. 2 Bst. b des Planungs- und Bauge-
setzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) tatsächlich nur für Wohnzonen
gelte.
f) Mit Verfügung vom 22. August 2017 erklärte der Gemeinderat
das Initiativbegehren sowohl in seiner Zielsetzung eines Bauverbots
für Mobilfunkantennen im Wohngebiet sowie dessen angrenzenden
Umgebung als auch das entsprechende Moratorium als bundesrechts-
widrig und unzulässig.
C.
a) Mit Beschluss vom 25. August 2017 erliess der Gemeinderat
eine Planungszone mit folgendem Zweck bzw. mit folgender Wirkung:
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 3/12
Der Gemeinderat
1. wird im Rahmen der Ortsplanungsrevision die Einfüh-
rung eines Modells in Anlehnung an das  auf Grundlage von Art. 12 Abs. 2 Bst. b PBG ;
2. erlässt gestützt auf Art. 105 ff. des Baugesetzes (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) die Planungszone "Z._ Mobilfunkanlagen" über den in der Planbeilage festgelegten Geltungsbereich. Dieser umfasst alle Bauzonen mit Ausnahme der Gewerbe- nach Art. 13 BauG;
3. bestimmt: Die Planungszone gilt – unter dem  von Art. 107 Abs. 2 BauG – ab sofort für die Dauer von drei Jahren, längstens aber bis zur Anpassung des Zonenplans und der Schutzverordnung;
4. bestimmt: Innerhalb der Planungszone dürfen keine bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen erstellt werden, welche die vorgesehene Nutzungs- und Schutzplanung erschweren könnten. Unzulässig sind insbesondere Mobilfunksendeanlagen;
5. beauftragt die Ratskanzlei mit der Durchführung des notwendigen Planverfahrens. Die von der  betroffenen Grundeigentümerinnen und die  Mobilfunkantennenanbieter werden über  Beschluss auszugsweise mit eingeschriebenem Brief informiert.
b) Gegen diesen Beschluss erhoben während der öffentlichen Auf-
lagefrist vom 31. August bis 30. September 2017 A._, B._ und
C._, alle vertreten durch Rechtsvertreter Dr. Mischa Morgenbesser,
Rechtsanwalt, Zürich, am 14. September 2017 Einsprache.
c) Der Gemeinderat wies die Einsprache der Mobilfunkbetreiberin-
nen am 21. Dezember 2017 (Versand 3. Januar 2018) ab und aufer-
legte den Einsprecherinnen gemeinsam eine Entscheidgebühr von
Fr. 500.–.
D.
a) Die Einsprecherinnen erhoben am 17. Januar 2018 Rekurs
beim Baudepartement. Dabei werden folgende Anträge gestellt:
1. Der Beschluss des Gemeinderates der Gemeinde
Z._ vom 21. Dezember 2017 sei aufzuheben;
2. Die Planungszone Mobilfunkanlagen sei aufzuheben;
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 4/12
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer zu Lasten der .
Zur Begründung wird geltend gemacht, mit einer Planungszone über
sämtliche Wohn-, Wohn-Gewerbe-, Weilerzonen und Zonen für öffent-
liche Bauten und Anlagen werde im gesamten Gemeindegebiet nicht
nur der Bau neuer Mobilfunkanlagen verhindert, untersagt werde auch
die Erweiterung bestehender Mobilfunkanlagen, weil in der Politischen
Gemeinde Z._ kaum bzw. im Ortsteil Z._ gar keine Flächen in der
Gewerbe-Industriezone eingezont seien und es sich bei den übrigen
Zonen um Nichtbauzonen handle. Somit könne auf dem Gemeindege-
biet Z._ die Mobilfunkabdeckung nicht mehr sichergestellt werden,
weshalb sich die Planungszone als unverhältnismässig erweise.
b) Mit Vernehmlassung vom 19. Februar 2018 beantragt die Vo-
rinstanz, vertreten durch lic.iur. Christoph Spahr, Rechtsanwalt, Arbon,
den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird be-
stritten, dass mit der Planungszone ein absolutes Bauverbot über das
gesamte Gemeindegebiet bezweckt werde. Die Rekurrentinnen hätten
nicht dargelegt, weshalb ein Antennenstandort in den Gewerbe-In-
dustriezonen nicht möglich sein sollte. Ziel der Ortsplanungsrevision
sei unter anderem, das Kaskadenmodell für Mobilfunkantennenstan-
dorte einzuführen, wofür die vorliegende Planungszone unerlässlich
sei. Würde man während der Planungsphase Mobilfunkantennen in
den Bauzonen vorübergehend nicht verbieten, würde das Planungs-
ziel der Standortplanung für Mobilfunkanlagen unterlaufen. Z._
werde bereits heute flächendeckend mit Mobilfunk versorgt und für
eine Unterdeckung bestünde kein Beweis.
c) Mit Vernehmlassung vom 30. April 2018 führt das Amt für Raum-
entwicklung und Geoinformation (abgekürzt AREG) aus, dass die ver-
fügte Planungszone im Spannungsfeld mit der Fernmeldegesetzge-
bung des Bundes (SR 784.10; abgekürzt FMG) stehe, die unter ande-
rem eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fern-
meldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen ge-
währleiste. Ein weitgehendes Verbot von Mobilfunkantennen im über-
bauten Gebiet sei mit der Bundesgesetzgebung nicht vereinbar. Eine
Planungszone sei jedoch zeitlich beschränkt und es sei sinnvoll, mit
Einzelprojekten vorerst zuzuwarten, bis Klarheit herrsche, wie eine all-
fällige Standortplanung aussehe. Alsdann sei die Ortsplanung Sache
der politischen Gemeinde, weshalb der Kanton deren Ermessungs-
spielraum bei der Orts- und Regionalplanung wahre. Dies gelte insbe-
sondere für den Erlass und die Verfügung von Planungszonen. Die
vorliegende Absicht der Vorinstanz sei nachvollziehbar, weshalb für
das AREG kein Grund bestehe, in das Planungsermessen der Ge-
meinde einzugreifen.
E.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 5/12
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

## Considerations

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigungen sind gegeben (Art. 45
VRP). Auf den Rekurs ist somit einzutreten.
2.
Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das BauG auf-
gehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Sinngemäss nach Art. 174
PBG werden auf Planungszonen wie auf Nutzungspläne, die bei Voll-
zugsbeginn des PBG nach Art. 29 Abs. 1 bzw. Art. 108 Abs. 1 BauG
bereits öffentlich aufgelegen bzw. bekannt gemacht worden sind, das
bisherige Recht, mithin das Baugesetz und das kommunale Bauregle-
ment, weiterhin angewendet.
3.
Die Politische Gemeinde Z._ besteht aus den drei Dörfern Z._,
Y._ und X._.
Der grösste Ort Z._ verfügt über keine Grundstücke in der Gewerbe-
Industriezone GI, der zweitgrösste Ort Y._ über lediglich ein Grund-
stück am östlichen Dorfrand. In X._ gibt es am nördlichen Siedlungs-
rand eine GI-Zone, die aus rund 14 Parzellen besteht. Sodann ist im
W._ ausserhalb des Siedlungsgebiets mitten in der Landwirtschafts-
zone ein Grundstück der GI-Zone zugeschieden.
3.1 Nach Art. 175 Abs. 1 PBG hat die politische Gemeinde den Zo-
nenplan und das Baureglement innert zehn Jahren seit Vollzugsbe-
ginn bzw. bis Ende September 2027 an das neue Recht anzupassen.
Dabei sind nicht nur das neue PBG, sondern auch die geänderten pla-
nerischen Voraussetzungen des am 1. Mai 2014 revidierten eidgenös-
sischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG), die ent-
sprechend geänderte Raumplanungsverordnung (SR 700.1; abge-
kürzt RPV) und der überarbeitete kantonale Richtplan, Teil Siedlung,
zu beachten.
3.2 Müssen Nutzungspläne angepasst werden, kann die zuständige
Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen.
Innerhalb der Planungszone darf nichts unternommen werden, was
die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG). Auf
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 6/12
kantonaler Ebene findet sich die entsprechende Regelung in Art. 105
BauG bzw. neu in Art. 42 in Verbindung mit Art. 43 Bst. a PBG. Dem-
nach kann die politische Gemeinde ein bestimmtes Gebiet als Pla-
nungszone bezeichnen, wenn der Erlass oder die Änderung von Nut-
zungsplänen angezeigt ist. Die Planungsbehörde legt dabei die Wir-
kung bzw. den Zweck der Planungszone fest (Art. 106 Abs. 2 BauG
bzw. Art. 42 Abs. 2 PBG). Die Planungszone gilt während längstens
drei Jahren, sie kann aber um zwei Jahre verlängert werden (Art. 107
BauG bzw. Art. 42 Abs. 3 PBG). Rechtskräftige Bewilligungen bleiben
von der Planungszone unberührt. Die Baubehörde sistiert hängige
Baugesuche für die Geltungsdauer der Planungszone, wenn das Bau-
vorhaben dem Zweck der Planungszone widerspricht. Ist ein Bauge-
such hängig, wird die Planungszone innert drei Monaten seit der Be-
kanntmachung des Baugesuchs bezeichnet. Später bezeichnete Pla-
nungszonen entfalten keine Wirkung für das Baugesuch (Art. 106
Abs. 1 BauG bzw. Art. 45 PBG).
3.3 Die Vorinstanz hat die vorliegende Planungszone zur künftigen
aktiven Standortplanung für Mobilfunksendeanlagen erlassen. Dafür
will sie das so genannte Kaskadenmodell anwenden, wonach prioritär
ein Standort in einer Arbeitszone zu wählen ist. Erst wenn dies unmög-
lich ist, sollen bei Bedarf Standorte in den gemischten Zonen und als
letztes in den reinen Wohnzonen möglich sein. Ihrer Meinung nach
kann dieses Modell nur zur Anwendung gelangen, wenn vorüberge-
hend in allen Zonen mit Wohnnutzungen ein Bauverbot für Mobilfunk-
antennen gelte, ansonsten das Planungsziel massiv beeinträchtigt
werde.
3.3.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Kan-
tone und Gemeinden grundsätzlich berechtigt, zum Schutz vor ideel-
len Immissionen Vorschriften über Standorte von Mobilfunkanlagen zu
erlassen (BGE 138 II 173 Erw. 7.4.3, S. 188 mit Hinweisen). Unter
ideellen Immissionen von Mobilfunkantennen wird dabei verstanden,
dass bestimmte Nutzungen oder Anlagen in der Bevölkerung oder Tei-
len davon unangenehme psychische Eindrücke erwecken und dazu
führen, dass die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonst un-
erfreulich empfunden wird. Die Begrenzung von Mobilfunkantennen in
Wohngebieten erscheint daher grundsätzlich als geeignetes Mittel,
Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren. Nicht zu recht-
fertigen vermögen solche subjektiven Ängste und Gefühle des Unbe-
hagens hingegen weitgehende Einschränkungen oder gar ein Verbot
von im allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen (Urteil
des Bundesgerichtes 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 Erw. 2.5.2). Völ-
lig ausgeschlossen sind kantonale oder kommunale Regelungen zum
Immissionsschutz; diesbezüglich können Gemeinden keine Auflagen
oder Bedingungen verfügen, die über das Bundesgesetz über den
Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) und die darauf gestützten
Verordnungen, insbesondere die Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV), hinausge-
hen. Das Gleiche gilt für das Vorsorgeprinzip gemäss Art. 1 Abs. 2
USG, wie das Bundesgericht wiederholt bestätigt hat. Demnach wird
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 7/12
die gesetzliche Vorsorge mit den Anlagegrenzwerten der NISV ab-
schliessend sichergestellt (Art. 3 Abs. 6 NISV). Diese Werte liegen
deutlich tiefer als die Immissionsgrenzwerte und sind auf Grund tech-
nischer, betrieblicher und wirtschaftlicher Kriterien festgelegt worden;
sie begrenzen die Strahlung einer einzelnen Anlage und müssen dort
eingehalten werden, wo sich Menschen während längerer Zeit aufhal-
ten. Damit sorgen sie dafür, dass die Elektrosmogbelastung an Orten
mit empfindlicher Nutzung grundsätzlich niedrig ist, womit auch das
Risiko für vermutete Gesundheitsauswirkungen vermindert wird. Die
unbestrittenermassen verbleibenden Unsicherheiten über allfällige ne-
gative Auswirkungen von Mobilfunkstrahlen sind kein Grund, den wei-
teren Ausbau der Mobilfunknetze zu verbieten und sind somit hinzu-
nehmen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_348/2017 vom 21. Februar
2018 Erw. 4.2 f. mit Hinweis).
3.3.2 Auch wenn die Steuerung der Festlegung von Antennenstand-
orten mit raumplanerischen Mitteln grundsätzlich zulässig ist, darf die
politische Gemeinde dies nur mit planerisch zweckmässigen Mass-
nahmen tun (BGE 133 II 321 Erw. 4.3.5). Eine zulässige planerische
Massnahme kann die Negativplanung sein, die in einem bestimmten
schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten die Erstel-
lung von Mobilfunkantennen untersagt. Denkbar sind auch positive
Planungsmassnahmen, mit welchen besondere Zonen für Mobilfunk-
sendeanlagen ausgewiesen werden, sofern es sich um Standorte han-
delt, die sich besonders gut eignen und eine genügende Versorgung
durch alle Mobilfunkanbieter ermöglichen. Der Konzentration von Sen-
destandorten innerhalb des Siedlungsgebiets werden allerdings durch
die Anlagegrenzwerte der NISV enge Grenzen gesetzt, weil alle Mo-
bilfunksendeantennen, die in einem engen räumlichen Zusammen-
hang stehen, als eine Anlage gelten und gemeinsam den Anlage-
grenzwert einhalten müssen (BGE 133 II 321 Erw. 4.3.4). Erlaubt ist
sodann ein Kaskadenmodell, das Mobilfunkanlagen in erster Linie in
den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den übrigen (gemischten) Bauzo-
nen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen zulässt. Selbst im
Interesse des Ortsbildschutzes erlassene Ästhetikvorschriften können
auf Mobilfunkanlagen angewendet werden (BGE 141 II 245 Erw. 7.1).
3.3.3 Unabhängig vom kantonalen Recht ergibt sich aus dem funda-
mentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und
Nichtbaugebiet, dass Infrastrukturanlagen zur Erschliessung oder Ver-
sorgung des Siedlungsgebiets grundsätzlich innerhalb und nicht aus-
serhalb der Bauzonen errichtet werden müssen. Mobilfunkanlagen
ausserhalb der Bauzone sind nicht zonenkonform und erfordern daher
eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Innerhalb der Bauzonen
gelten sie als zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und Aus-
gestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort ste-
hen, an dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzo-
nenland abdecken (Urteil des Bundesgerichtes 1C_451/2017 vom
30. Mai 2018 Erw. 2.2 f.).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 8/12
3.3.4 Voraussetzung für raumplanungsrechtliche Planungsmassnah-
men ist in jedem Fall eine gesetzliche Grundlage im kommunalen oder
kantonalen Recht. Bau- oder planungsrechtliche Vorschriften verfol-
gen öffentliche Interessen und müssen nebst den raumrelevanten In-
teressen im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen insbesondere den
in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen
hinreichend Rechnung tragen. Dabei handelt es sich um das Interesse
an einer zuverlässigen und erschwinglichen Grundversorgung mit
Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise, an qualitativ hochste-
henden Fernmeldediensten und an einem funktionierenden Wettbe-
werb zwischen den Fernmeldedienstanbietern. Die Erfüllung des ent-
sprechenden Versorgungsauftrags der Mobilfunkbetreiber darf nicht
vereitelt oder über Gebühr erschwert werden (BGE 141 II 245
Erw. 7.1).
3.4 Art. 12 Abs. 2 PBG bestimmt, dass die politische Gemeinde die
Errichtung von nicht auf den Standort angewiesenen Antennenanla-
gen ausschliessen kann. Die Bestimmung in Art. 12 PBG gilt für Wohn-
zonen (W). In den nachfolgenden Artikeln 13 ff. PBG die anderen Zo-
nenarten betreffend findet sich keine vergleichbare Regelung, wonach
Antennenanlagen auch dort ausgeschlossen werden könnten. Die Vo-
rinstanz will nun auf dem Rechtsmittelweg überprüft haben, ob nicht
standortgebundene Antennenanlagen auch in anderen Zonen als in
den reinen Wohnzonen verboten werden können.
3.4.1 Besteht bezüglich des rechtsverbindlichen Sinns eines Rechts-
satzes bzw. über dessen Tragweite Unklarheit, ist die Norm auszule-
gen. Auslegung eines Gesetzestexts ist aber nur nötig, wo der Geset-
zeswortlaut unklar ist oder wo Zweifel bestehen, ob ein scheinbar kla-
rer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt (HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/
St.Gallen 2016, N 175).
3.4.2 Wie oben ausgeführt ist die von der Vorinstanz angestrebte ab-
steigende Kaskade für die Bewilligung von Mobilfunkantennen, ange-
fangen bei Arbeits-, Kern- und Wohn-Gewerbezonen bis hin zur reinen
Wohnzone, an sich zulässig. Der St.Gallische Gesetzgeber hat die
Kaskade aber gemäss systematischer Auslegung und auf Grund des
Umkehrschlusses beschränkt, indem die politischen Gemeinden An-
tennenanlagen, die nicht auf den Standort angewiesenen sind, einzig
in Wohnzonen ausschliessen dürfen (vgl. dazu HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., N 186 mit Hinweisen). Auch der Botschaft und
dem Entwurf der Regierung vom 11. August 2015 zu Art. 12 PBG lässt
sich nichts anderen entnehmen: Demnach richtet sich ein solches Ver-
bot am bundesgerichtlich entwickelten Kaskadenmodell aus, wonach
die Gemeinden nur in überwiegend dem Wohnen dienenden Gebieten
störende Infrastrukturbauten wie Mobilfunkantennen ausschliessen
können und dies auch nur dann, wenn ein entsprechendes Verbot die
Versorgung der Wohngebiete mit einer guten Mobilfunkabdeckung
nicht verhindert. Die kommunale Ortsplanung ist zwar – wie das AREG
zu Recht aufführt – Sache der politischen Gemeinden, weshalb der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 9/12
Kanton deren Ermessensspielraum bei der Orts- und Regionalplanung
wahrt. Diese können ihr Ermessen aber nur innerhalb des Rahmen
des übergeordneten kantonalen Rechts ausüben.
3.4.3 Eine Planungszone stellt eine öffentlich-rechtliche Eigentums-
beschränkung dar (Urteil des Bundesgerichtes 1C_511/2018 vom
3. September 2019 Erw. 5.4 mit Hinweisen) und darf somit nicht über
das hinausgehen, was zur Erreichung des Sicherungsziels in räumli-
cher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erforderlich ist (BGE 133 II 353
Erw. 4.2). Sodann versteht es sich von selbst, dass der vorsorgliche
Schutz für Massnahmen, die mit dem übergeordneten Recht oder der
übergeordneten Planung im Widerspruch stehen, nicht im öffentlichen
Interesse liegen kann. Im Kanton St.Gallen ist die Kaskade in Anwen-
dung der allgemeinen Auslegungsregeln von Gesetzes wegen auf die
reinen Wohnzonen beschränkt. Eine solche ortsplanerische Ein-
schränkung ist nach dem Gesagten – anders als eine umweltschutz-
rechtliche – zulässig. Auf Grund dieser ausdrücklichen Einschränkung
können die verschiedenen Mischzonen sowie die Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen somit nicht in die Kaskade einbezogen werden.
Dazu kommt, dass die ebenfalls in die Planungszone aufgenommene
Weilerzone eine Nichtbauzone ist (BGE 145 II 83 Erw. 4.1), nicht aus-
schliesslich dem Wohnen dient und somit ebenfalls nicht unter Art. 12
Abs. 2 PBG fällt.
4.
Die Rekurrentinnen rügen überdies, das temporäre Bauverbot be-
schlage praktisch die gesamte Bauzone und sei auch deshalb unver-
hältnismässig, zumal damit selbst die Erweiterung von bereits beste-
henden Antennen verunmöglicht werde. Für die Vorinstanz ist das
temporäre Bauverbot gleichwohl zulässig, weil zumindest in der Ge-
werbe-Industriezone nach wie vor neue Antennen errichtet und bereits
bestehende erweitert werden dürfen. Zudem sei das Verbot zeitlich
beschränkt.
4.1 Vorschriften, die einem weitgehenden Verbot von Mobilfunkan-
tennen im überbauten Gebiet gleichkommen, sind mit dem Bundes-
recht nicht vereinbar (BGE 133 II 353 Erw. 4.2; Baudepartement SG,
Juristische Mitteilungen 2009/III/3). Die Vorinstanz hat das vorliegende
Bauverbot mit Ausnahme einer Zonenart über das ganze Baugebiet
gelegt. Über ein paar wenige Grundstücke in der Gewerbe-Industrie-
zone, wo – sofern sich dort überhaupt ein entsprechender Grundei-
gentümer finden lässt, der seine Liegenschaft dafür zur Verfügung
stellt – Mobilfunkantennen nach wie vor erstellt und erweitert werden
können, verfügt die Politischen Gemeinde Z._ nur gerade am nörd-
lichen Dorfrand von Z._. Diese befinden sich zudem alle im selben
Gebiet nördlich des bevölkerungsschwächsten Dorfs. Im nächst grös-
seren Ort Y._ sind Mobilfunkantennen nur gerade auf einem Grund-
stück am Dorfrand möglich, während im grössten Dorf Z._ gar kein
Grundstück der Gewerbe-Industriezone zugeteilt ist. Antennen für den
Siedlungsraum müssen aber grundsätzlich in den entsprechenden
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 10/12
Gebieten errichtet werden können. Mithin würde das vorliegende tem-
poräre Bauverbot die Mobilfunkbetreiber zwingen, ihre Antennen na-
mentlich für die Orte Z._ und Y._ mit entsprechend höherer Strah-
lung weit weg von den Nutzern zu errichten. Dem steht entgegen, dass
die Sendeleistung der Sendeanlagen mit zunehmender Distanz zwi-
schen der Basisstation und den Nutzenden höher ausgelegt werden
muss und deshalb mit der Grösse des Versorgungsgebiets einer Mo-
bilfunkanlage auch die erforderliche Sendeleistung ansteigt (Urteil des
Bundesgerichtes 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 Erw. 3.2.). Ent-
sprechend stark strahlenden Anlagen sind wegen der deutlich tieferen
Anlagegrenzwerte als der Immissionsgrenzwerte aber enge Grenzen
gesetzt. Dazu kommt, dass solche peripheren Antennen insbesondere
für die Wohnbevölkerung am Empfangsort zu einer erheblich höheren
Strahlenbelastung führen, weil nicht bloss die Antennen, sondern vor
allem auch die Mobilfunkgeräte selbst strahlen. Diese strahlen umso
stärker, je weiter weg sich die entsprechende Mobilfunkantenne befin-
det, im Extremfall bis 100'000 Mal stärker als bei optimaler Netzabde-
ckung. So sind im Durchschnitt 90 bis 95 Prozent der Strahlenbelas-
tung vom Handy selbst gemacht, während nur rund fünf bis zehn Pro-
zent von der Mobilfunkantenne stammen. Um den Strahlungsbeitrag
vom eigenen Handy zu minimieren, braucht es folglich dort Antennen,
wo die Leute ihre Handys nutzen (vgl. dazu M. RÖÖSLI, Professor für
Umweltepidemiologie und Leiter des Bereichs Umwelt und Gesundheit
des Schweizerischen Tropen- und Public Health-Instituts und Mitglied
der BERENIS, beratende Expertengruppe NIS, in den Wiler Nachrich-
ten vom 1. März 2018 [www.wiler-nachrichten.ch/wil-region/detail/ar-
ticle/pro-mehr-mobilfunkantennen-gleich-weniger-strahlung-
00135766/] sowie B. DYTTRICH, WOZ vom 22. Februar 2018
[www.woz.ch/1808/mobilfunk/mehr-antennen-gleich-weniger-strah-
lung]).
4.2 Da insbesondere für die Versorgung der grössten Ortschaft
Z._ im Ort selbst keine und in Y._, der zweitgrössten Ortschaft,
bloss eine Möglichkeit besteht, während der Zeit des vorübergehen-
den Bauverbots Mobilfunkantennen für die Wohnbevölkerung zu er-
richten oder auszubauen, verstösst die vorliegende Planungszone ge-
gen öffentliches Interesse und erweist sich zudem als unverhältnis-
mässig, denn wie gesagt bezweckt Art. 1 FMG, dass der Bevölkerung
und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hochstehende so-
wie national und international konkurrenzfähige Fernmeldedienste an-
geboten werden. Insbesondere die Konkurrenzfähigkeit ist bei einem
fünfjährigen Baustopp stark gefährdet (Urteil des Bundesgerichtes
IC_274/2009 vom 21. Mai 2010 Erw. 3.8). So ist es bei einer Gesamt-
revision der Nutzungsplanung sehr wahrscheinlich, dass dafür mit all-
fälligen Rechtsmittelverfahren mehr als drei Jahre benötigt wird. Fünf
Jahre sind aber für den Mobilfunk, der einer rasanten Entwicklung un-
terliegt, eine sehr lange Zeit, zumal die Mobilfunkbetreiber eben daran
sind, die neue 5G-Generation aufzuschalten. Mithin ändert an der Un-
verhältnismässigkeit des vorliegend gewählten Vorgehens auch
nichts, dass die Planungszone zeitlich begrenzt ist.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 11/12
5.
Nach dem Gesagten beschlägt die vorliegende Planungszone mit dem
Einbezug der Wohngewerbe- und Kernzonen, der Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen sowie der Weilerzone weit mehr, als nötig ist, um
die zulässige Zielsetzung der kommunalen Mobilfunkplanung gemäss
Art. 12 Abs. 2 PBG zu erreichen. Dazu kommt, dass mit der Planungs-
zone zumindest für die Ortschaften Z._ und zum Teil auch für Y._
für längere Zeit keine neue Mobilfunkantennen mehr errichtet oder
ausgebaut werden können, was gegen Bundesrecht verstösst.
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtene Planungszone
unzulässig ist, weshalb sie aufzuheben ist. Der Rekurs erweist sich
somit als begründet und ist gutzuheissen.
7.
7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 10.01 des Ge-
bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5).
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kos-
ten der Politischen Gemeinde Z._ zu überbinden. Auf deren
Erhebung wird jedoch verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
7.2 Der von den Rekurrentinnen am 24. Januar 2018 geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'000.– ist zurückzuerstatten.
8.
Die Rekurrentinnen und die Vorinstanz stellen ein Begehren um Ersatz
der ausseramtlichen Kosten.
8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
8.2 Die Rekurrentinnen obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Ver-
fahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten
bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigten, besteht
grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche
Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der
Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– fest-
zulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde Z._ zu bezahlen. Weil
die zu entschädigenden Rekurrentinnen selber mehrwertsteuerpflich-
tig sind, können sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete
Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 70/2019), Seite 12/12
ihnen dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehr-
wertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung
nicht zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kos-
ten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, La-
chen/St.Gallen 2004, S. 194).
8.3 Die Vorinstanz hat dem Ausgang entsprechend aber auch
grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten
(HIRT, a.a.O., S. 176). Ihr Begehren ist daher abzuweisen.