# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 01baf598-670a-42c3-a170-5e353c23301d
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2010
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A.
A, geboren 1954, war im Kantonalzürcher Amt X angestellt. Im Sommer 2004 wurde eine Administrativuntersuchung durchgeführt. Auf Grund des diesbezüglichen Schlussberichts kündigte die Direktion D mit Verfügung vom 26. April 2005 das Arbeitsverhältnis mit A per 31. Oktober 2005 und stellte ihn von seiner Funktion per Ende April frei.
B.
Gegen diese Verfügung erhob A Rekurs beim Regierungsrat. Gleichzeitig stellte er bestimmte Anträge auch gegenüber der Direktion D. Diese hiess mit Verfügung vom 3. Februar 2006 einen der Anträge gut (betreffend Ferienguthaben) und wies die anderen Begehren von A ab. Den gegen die Verfügung vom 3. Februar 2006 erhobenen Rekurs vereinigte der Regierungsrat mit Beschluss vom 20. Juni 2006 mit dem Rekurs gegen die Verfügung der Direktion D vom 26. April 2005. Der Regierungsrat stellte in teilweiser Gutheissung der Rekurse fest, dass die Kündigung des Arbeitsverhältnisses infolge eines formellen Mangels (Verweigerung einer Bewährungsfrist) missbräuchlich sei und A Anspruch auf eine Entschädigung von drei Monatslöhnen habe. Die Direktion D wurde zudem verpflichtet, A einen zugesicherten Weiterbildungsbeitrag und eine Abfindung, deren Höhe im Einvernehmen mit dem Personalamt festzusetzen sei, zu bezahlen.
C.
Die Direktion D setzte die Höhe der Abfindung mit Verfügung vom 20. September 2006 auf acht Monatslöhne (inklusive Anteil 13. Monatslohn) fest.
D.
Auf ein Wiedererwägungsgesuch von A vom 1. Oktober 2006 hin erhöhte die Direktion D mit neuer Verfügung vom 22. November 2006 antragsgemäss die Abfindung auf zwölf Monatslöhne (inklusive Anteil 13. Monatslohn, zuzüglich 5 % Zins seit 1. November 2005). Gleichzeitig hielt sie in der Verfügung fest, dass sich die Abfindung bei Antritt einer neuen Stelle beim Kanton oder einer seiner selbstständigen oder unselbstständigen Anstalten innert eines Jahres nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses entsprechend reduziere (sinngemäss auch eine Klausel in der Verfügung vom 20. September 2006).
E.
Auf Begehren von A wurde die Verfügung vom 22. November 2006, insbesondere die von A als nicht gesetzmässig gerügte Rückforderungsklausel, durch die Direktion D begründet.
II.
Gegen die Verfügung der Direktion D vom 22. November 2006 erhob A Rekurs beim Regierungsrat. Er beantragte, es sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Direktion D festzustellen, dass keine Rechtsgrundlage für die Rückzahlungsverpflichtung bestehe. Er beantragte zudem die Aufhebung der Rückzahlungsverpflichtung und die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels.
Auf ein Schreiben der Staatskanzlei hin bezüglich der Legitimation von A zum Rekurs reichte dieser eine Kopie seiner neuen Anstellungsverfügung ein. Aus dieser Verfügung ergab sich, dass A bereits per 1. Mai 2006 eine neue Stelle angetreten hatte.
Der Regierungsrat kam daraufhin mit Beschluss vom 24. Juni 2009 zum Ergebnis, dass die Direktion D beim Erlass der Verfügung vom 22. November 2006 der Bemessung der Abfindung, in Verletzung ihrer Untersuchungspflicht, den Tatsachen nicht entsprechende Angaben zugrunde gelegt habe.
Er hob infolgedessen die Verfügung aufsichtsrechtlich vollumfänglich auf und wies die Sache zum Neuentscheid zurück. Den Rekurs von A schrieb er als dadurch gegenstandslos geworden ab.
III.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats erhob A am 11./12. September 2009 Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Er stellte folgendes Begehren:
"Der angefochtene Entscheid des Regierungsrats sei aufzuheben und es sei dem Beschwerdeführer eine Abfindung von zwölf Monatslöhnen ohne Rückzahlungsverpflichtung zuzusprechen bzw. es sei festzustellen, dass die von der Beschwerdegegnerin verfügte und längst ausbezahlte Abfindung im Umfang von 12 Monatslöhnen rechtmässig, die Rückzahlungsverpflichtung hingegen zu Unrecht stipuliert worden sei.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."
Die Direktion D beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom 20./21. Oktober 2009 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und die Feststellung, dass eine Rückzahlungsverpflichtung bestehe, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A.
Die Staatskanzlei liess sich namens des Regierungsrats mit dem Schluss vernehmen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
A reichte am 8./9. November 2009 unaufgefordert eine Replik ein.
Die Kammer

## Considerations

zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die Beschwerde richtet sich gegen einen personalrechtlichen Beschluss des Regierungsrats. Dieser Beschluss besteht einerseits aus der Anordnung einer aufsichtsrechtlichen Massnahme, namentlich der Aufhebung der Verfügung vom 22. November 2006, andererseits aus der daraufhin erfolgten Abschreibung des Rekurses des Beschwerdeführers wegen Gegenstandslosigkeit. Der Regierungsrat handelte somit sowohl als Aufsichtsbehörde der Direktion D als auch als Rekursinstanz. Entsprechend ist auf die Unterschiede der beiden Verfahren (Aufsichts- und Rekursverfahren) Rücksicht zu nehmen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 89 f.).
1.2
Dem Verwaltungsgericht kommen keine Aufsichtsfunktionen über den Regierungsrat zu. Hebt der Regierungsrat jedoch aus Anlass einer Aufsichtsbeschwerde oder von Amtes wegen aufsichtsrechtlich eine Verfügung auf, so stellt diese Aufhebung ihrerseits eine Verfügung dar. Gemäss verwaltungsgerichtlicher Praxis können die nach § 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) legitimierten Personen gegen diese Verfügung Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben, sofern das Verwaltungsgericht in der betreffenden Materie zuständig ist (RB 2002 Nr. 14 E. 1c, 1972 Nr. 24, 1969 Nr. 14; BGE 102 IB 81 E. 3; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 44 mit weiteren Hinweisen, § 41 N. 17; Eduard Sommer, Zwei Jahre zürcherisches Verwaltungsgericht, ZBl 63/1962, S. 273 ff., 277; vgl. auch Fritz Gygi, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBl 83/1982, S. 149 ff., 153). Gemäss § 74 Abs. 1 VRG ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung von Beschwerden gegen personalrechtliche Anordnungen und personalrechtliche Rekursentscheide des Regierungsrats zuständig und somit einerseits zur Beantwortung der Frage, ob die aufsichtsrechtliche Aufhebung der Verfügung durch den Regierungsrat zu Recht erfolgte, und andererseits, ob der Rekurs des Beschwerdeführers als gegenstandslos abgeschrieben werden durfte.
1.3
Zum Entscheid ist vorliegend die Kammer berufen, da der Regierungsrat als Vorinstanz gewaltet hat (§ 38 Abs. 3 Satz 2 VRG).
1.4
Zum Rekurs ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges, aktuelles Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 21 lit. a VRG). Adressat der durch den Regierungsratsbeschluss aufsichtsrechtlich aufgehobenen Verfügung vom 22. November 2006 ist der Beschwerdeführer. Gemäss Verfügung der Direktion D war dem Beschwerdeführer eine Abfindung von zwölf Monatslöhnen auszurichten (inklusive Anteil 13. Monatslohn, zuzüglich Zins). Der Beschwerdeführer hat demnach ein schutzwürdiges und zudem aktuelles Interesse an der Aufhebung der regierungsrätlichen Aufsichtsmassnahme. Ob dem Beschwerdeführer darüber hinaus ein Feststellungsinteresse zukommt und auch ein solches vor der Vorinstanz gegeben war, kann indes offen bleiben, da die diesbezüglich aufgeworfenen Fragen im Rahmen der Überprüfung des vorinstanzlichen Beschlusses beantwortet werden und die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist.
2.
Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil ihm im Rekursverfahren weder die Rekursantwort der Direktion D noch die Stellungnahme des Personalamts zugestellt worden seien, obwohl er ausdrücklich nicht auf einen zweiten Schriftenwechsel verzichtet habe. Der Gehörsanspruch sei insofern auch nicht gewahrt worden, als die Vorinstanz ihm vor der zu seinem Nachteil getroffenen Anordnung keine Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt habe.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) ist formeller Natur. Ist er verletzt, wird der Entscheid grundsätzlich unabhängig davon, ob dieser materiell richtig ist oder nicht, aufgehoben (BGE 127 V 431 E. 3d/aa, 126 V 130 E. 2b; VGr, 16. Oktober 2003, VB.2003.00093, E. 2 am Anfang, www.vgrzh.ch). Die Rüge der Gehörsverletzung ist deshalb vorweg zu prüfen (BGE 124 V 389 E. 1, 117 Ia 5 E. 1a; VGr, 12. August 2005, VB.2005.00271, E. 2.1 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
2.1
Art. 29 Abs. 2 BV anerkennt den Anspruch auf rechtliches Gehör als selbständiges Grundrecht, das Geltung für alle Rechtsanwendungsorgane im Bund und in den Kantonen hat. Für die kantonalen Behörden gelten neben den Mindestgarantien, die sich aus Art. 29 Abs. 2 BV und der langjährigen Bundesgerichtspraxis ergeben, zusätzlich die im kantonalen Recht vorgesehenen Verfahrensvorschriften (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 1674, 1676 mit Hinweisen). Im Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich findet der Grundsatz des rechtlichen Gehörs nicht ausdrücklich Erwähnung. Der Gesetzgeber wollte diesen Grundsatz nur im Rahmen des Bundesrechts gewährleisten (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 1).
2.1.1
Der Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV ist das Recht der Privaten, in einem von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1672). Gemäss bundesgerichtlicher Praxis sind die Gerichte verpflichtet, in sämtlichen gerichtlichen Verfahren den Beteiligten jede ihnen eingereichte Stellungnahme zur Kenntnis zu bringen,
unabhängig davon, ob die Stellungnahme neue Tatsachen oder Argumente enthält und ob sie das Gericht tatsächlich zu beeinflussen vermag (BGE 133 I 100 E. 4.6). Die Stellungnahme muss aber immerhin taugliches Mittel zur Beeinflussung des Gerichts sein. Inwiefern Art. 29 Abs. 2 BV ein solches Recht auch im Verwaltungsverfahren verleiht, liess das Bundesgericht bis anhin offen (BGE 133 I 98 E. 2.1; vgl. auch BGE 133 I 100 E. 4.6). Das Verwaltungsgericht hat die Frage mittlerweile bejaht (VGr, 2. September 2009, VB.2009.00083, E. 4.2.1 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Dieselbe Meinung vertritt die Lehre (Patrick Sutter in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 29 Rz. 2, Art. 30 Rz. 2, Art. 31 Rz. 3 f.; Bernhard Waldmann/Jürg Bickel in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich etc. 2009, Art. 31 N. 22). Sie ist folgerichtig, da laut Bundesgericht dieses Recht auch für die nicht unter Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) fallenden Gerichtsverfahren zu bejahen und insoweit aus Art. 29 Abs. 2 BV abzuleiten ist. Art. 29 BV wiederum ist auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren gleichermassen anwendbar.
2.1.2
Gemäss unbestritten gebliebener Darstellung des Beschwerdeführers wurde ihm im vorinstanzlichen Verfahren die Rekursantwort der Direktion D und die Stellungnahme des Personalamts nicht zugestellt. Der Rekurs des Beschwerdeführers wurde wegen Gegenstandslosigkeit abgeschrieben, weil die Verfügung der Direktion D vom 22. November 2006 aufsichtsrechtlich aufgehoben wurde und das Anfechtungsobjekt des Rekurses somit weggefallen ist. Die Vorinstanz hat sich nicht zur Begründetheit oder Unbegründetheit der Rekursbegehren geäussert, das heisst materiell über den Rekurs befunden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 7). Insofern waren die Rekursantwort und die Stellungnahme des Personalamts von vornherein weder tatsächlich noch dem Anschein nach zur Beeinflussung der Vorinstanz bezüglich des Rekursverfahrens geeignet. Die Stellungnahmen waren aber immerhin zur Beeinflussung des aufsichtsrechtlichen Verfahrens geeignet, in dessen Rahmen auch über die Auslegung der personalrechtlichen Bestimmungen zur Abfindung befunden werden musste. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist somit zu bejahen.
2.2
Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer vor Erlass der aufsichtsrechtlichen Anordnung, das heisst vor der Aufhebung der Verfügung vom 22. November 2006 und der Rückweisung der Sache an die Direktion D zum Neuentscheid, angehört werden musste.
2.2.1
Die Rekursinstanz kann eine angefochtene Anordnung auch zu Ungunsten der rekursführenden Person abändern (§ 27 VRG, reformatio in peius). Beabsichtigt die Rekursinstanz dies zu tun, hat sie die Partei – ebenfalls als Ausfluss des Anspruchs auf rechtliches Gehör – vorgängig darüber zu informieren und ihr Gelegenheit zu geben, Stellung zu nehmen (BGE 118 V 182 E. 2d; Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 214 mit Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl, § 27 N. 15; vgl. auch Art. 62 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren). Dadurch soll der Partei die Möglichkeit eingeräumt werden, durch Rückzug des Rechtsmittels eine Verschlechterung der Rechtsstellung abzuwenden. Die Gehörsgewährung dient aber auch der Sachverhaltsabklärung (Annette Guckelberger, Zur reformatio in peius vel melius in der schweizerischen Bundesverwaltungsrechtspflege nach der Justizreform, ZBl 111/2010, S. 96 ff., 112). Wird der angefochtene Entscheid indes aufgehoben und zum Neuentscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen, so stellt sich die Frage, ob schon die blosse Möglichkeit einer Schlechterstellung als reformatio in peius betrachtet werden kann. Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat dies in seiner ständigen Rechtsprechung grundsätzlich verneint wie auch nunmehr die sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts. Eine reformatio in peius liegt dementsprechend aber dann vor, wenn die Rückweisung an die Vorinstanz mit Sicherheit eine Verschlechterung der Rechtsstellung der oder des Betroffenen zur Folge hat (BGr, 10. Dezember 2007, U 30/07, E. 2.2; Michele Albertini, S. 214; Annette Guckelberger, S. 101 [je mit Hinweisen]).
2.2.2
Zu beachten ist vorliegend, dass die durch den Beschwerdeführer gerügte Schlechterstellung durch die
aufsichtsrechtliche
Aufhebung der umstrittenen Verfügung erfolgte. Der Beschwerdeführer hätte folglich keine Möglichkeit gehabt, die Aufhebung der Abfindungsverfügung durch Rückzug seines Rekurses abzuwenden. Die dem Regierungsrat zukommende Kompetenz zum Erlass einer aufsichtsrechtlichen Anordnung – hier zum Nachteil des Beschwerdeführers – ergibt sich zudem aus seiner Funktion als oberste leitende und vollziehende Behörde und aus der damit verbundenen Oberaufsicht über die kantonale Verwaltung (Art. 60 Abs.1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101], Art. 70 Abs. 1 und 2 KV in Verbindung mit § 8 Abs. 1 des Organisationsgesetzes des Regierungsrats vom 6. Juni 2005 [OG RR, LS 172.1]), nicht aber aus § 27 VRG.
Dessen ungeachtet muss auch bei einer aufsichtsrechtlichen Aufhebung einer Verfügung das vorhin Genannte gelten, nämlich dass der oder die Betroffene vor Erlass der Anordnung grundsätzlich angehört werden muss, falls seine oder ihre Rechtsstellung wesentlich verändert wird (Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 81 B III; Michele Albertini, S. 213 ff.). Der Regierungsrat ist – zumindest implizit – davon ausgegangen, dass bei der Bemessung einer personalrechtlichen Abfindung Tatsachen berücksichtigt werden können, die nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses eingetreten sind (siehe nachfolgend 3.4.3.1 f.). Die durch neue Verfügung der Direktion D festzusetzende Höhe der Abfindung wird daher mit Sicherheit eine Kürzung erfahren und somit eine Verschlechterung der Rechtsposition des Beschwerdeführers zur Folge haben. Da dem Beschwerdeführer keine Möglichkeit eingeräumt wurde, dazu Stellung zu nehmen (insbesondere zur Frage des treuwidrigen Verhaltens), ist das rechtliche Gehör nicht gewahrt worden.
2.3
Nach der Rechsprechung kann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geheilt werden.
2.3.1
Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich in einem Rechtsmittelverfahren zu äussern, das eine Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet. Von einer Rückweisung der Sache ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 133 I 201 E. 2.2 mit Hinweisen; BGE 132 V 387 E. 5.1, 126 I 68 E. 2; kritisch zu verfahrensökonomischen Argumenten Benjamin Schindler, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten, ZBl 106/2005, S. 169, 188 ff.; vgl. ferner Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377, 381 ff.).
2.3.2
Der Beschwerdeführer beantragt vorliegend die Aufhebung des vorinstanzlichen Beschlusses, da mangels Gelegenheit zur Äusserung weder eine Heilung der Gehörsverletzung vorliege noch eine solche vorgenommen werden könne. Die Aufhebung des Beschlusses wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs hätte die Rückweisung an die Vorinstanz zur Durchführung eines verfassungskonformen Verfahrens zur Folge. Der Beschwerdeführer ersucht das Gericht indes, die Sache nicht "zurückzuweisen und damit einer weiteren Rechtsverzögerung auszusetzen, sondern die Abfindung definitiv auf 12 Monatslöhne" festzusetzen. Das Interesse des Beschwerdeführers an einer möglichst beförderlichen Beurteilung seines Anspruchs steht somit in unauflösbarem Widerspruch zu seinem Interesse auf Durchsetzung eines in formeller Hinsicht korrekten Verfahrens (vgl. BGE 119 V 208 E. 6). Beiden Interessen kann indes nicht gleichzeitig Geltung verschafft werden.
2.3.3
Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist im Allgemeinen gegenüber jener des Regierungsrats (als Rekursinstanz) eingeschränkt, weil § 50 VRG im Gegensatz zu § 20 Abs. 1 VRG die Rüge der Unangemessenheit – von hier nicht relevanten Ausnahmen abgesehen – ausschliesst. Als Aufsichtsbehörde darf der Regierungsrat indes nur eingreifen, wo klares Recht oder wesentliche prozessuale Formen verletzt oder öffentliche Interessen offensichtlich missachtet worden sind (René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 145 B I). Eine Ermessensprüfung ist im Rahmen des aufsichtsrechtlichen Verfahrens praxisgemäss ausgeschlossen. Bezüglich des vorliegend im Mittelpunkt stehenden aufsichtsrechtlichen Verfahrens besitzt das Verwaltungsgericht folglich die gleiche Kognition wie die Vorinstanz.
Dem Beschwerdeführer wurden nach eigenen Angaben – nach Eröffnung des vorinstanzlichen Entscheids – auf Ersuchen hin die Rekursantwort der Direktion D und die Stellungnahmen des Personalamts zugestellt. Er konnte folglich alle allfällig relevanten Aktenstücke einsehen und vor Verwaltungsgericht eingehend dazu Stellung nehmen. Angesichts der Dauer des gesamten Verfahrens und des vom Beschwerdeführer dringlich vorgebrachten Wunsches, dass wieder "Ruhe, Friede und Ordnung" einkehre, kann zudem angenommen werden, das Interesse des Beschwerdeführers an einem formell korrekt durchgeführten Verfahren trete in den Hintergrund. Aus prozessökonomischen Gründen ist deshalb von einer Heilung der Gehörsverletzung auszugehen.
3.
3.1
Der Regierungsrat ist die oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons Zürich (Art. 60 Abs. 1 KV). Ihm obliegt die Oberaufsicht über die kantonale Verwaltung (Art. 70 Abs. 1 und 2 KV in Verbindung mit § 8 Abs. 1 OG RR). Als Aufsichtsbehörde hat der Regierungsrat von Amtes wegen oder auf Anzeige hin diejenigen Massnahmen zu ergreifen, mit denen nach seinem pflichtgemässen Ermessen auf die bestehenden Missstände oder Rechtswidrigkeiten angemessen reagiert werden kann. Zu den möglichen Massnahmen gehört unter anderem auch die Aufhebung von Anordnungen untergeordneter Amtsstellen (Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005, Rz. 1803). Der Regierungsrat kann von seinem Aufsichtsrecht jederzeit Gebrauch machen, auch während eines Rekursverfahrens, sofern die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten erfüllt sind (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 31; ZR 89/1990 Nr. 15 E. 3; RB 1976 Nr. 36 [=ZBl 78/1977, S. 143]). Gemäss konstanter Praxis können Verfügungen einer Verwaltungsbehörde durch die Aufsichtsbehörde grundsätzlich jedoch nur aufgehoben werden, wenn klares Recht, wesentliche Verfahrensvorschriften oder öffentliche Interessen missachtet worden sind. Geht es um die Aufhebung einer rechtskräftigen Verfügung, müssen zudem die Voraussetzungen für einen Widerruf erfüllt sein, das heisst, einer aufsichtsrechtlichen Anordnung dürfen nicht inzwischen entstandene, schützenswerte Rechtspositionen entgegenstehen (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 39 mit zahlreichen Hinweisen, auch zum Folgenden; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, 6. A., Basel/Frankfurt a. M. 1986, Nr. 145 B III). Die aufsichtsrechtliche Aufhebung einer Verfügung kann mithin dann erfolgen, wenn die beaufsichtigte Behörde bei Kenntnis der Sachlage von sich aus hätte einschreiten dürfen und müssen.
3.2
Dem aufsichtsrechtlichen Einschreiten des Regierungsrats lag folgender Sachverhalt zugrunde:
3.2.1
Der Regierungsrat sprach dem Beschwerdeführer mit rechtskräftigem Beschluss vom 20. Juni 2006 wegen missbräuchlicher Kündigung unter anderem eine Abfindung zu, deren Höhe durch die Direktion D, im Einvernehmen mit dem Personalamt, festzusetzen war. Die Direktion D erliess daraufhin am 20. September 2006 eine Verfügung, mit welcher dem Beschwerdeführer eine Abfindung in der Höhe von acht Monatslöhnen (inklusive Anteil 13. Monatslohn) zugesprochen wurde. Sie verpflichtete A, innerhalb von acht Monaten nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses erzieltes Erwerbseinkommen zu melden, damit allenfalls die Abfindung rückwirkend gekürzt und eine entsprechende Rückforderungsverfügung erlassen werden könne.
3.2.2
Mit Schreiben vom 1. Oktober 2006 ersuchte der Beschwerdeführer um Wiedererwägung dieser Verfügung. Der Beschwerdeführer rügte unter anderem die Verletzung seines rechtlichen Gehörs, da ihm keine Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt worden sei. Er machte zudem geltend, die Höhe der Abfindung trage seinen persönlichen Verhältnissen nicht genügend Rechnung. Insbesondere nannte er den Umstand, dass er für seine sich im Studium befindenden Kinder voll unterstützungspflichtig sei. Weiter sei zu berücksichtigen, dass ihm im Rahmen der Durchführung des Administrativverfahrens Anwaltskosten ebenso wie Kosten für eine professionelle Unterstützung bei der Stellensuche entstanden seien. Schliesslich erkundigte sich der Beschwerdeführer, auf welcher Rechtsgrundlage sich die Aufforderung stütze, die Direktion D über während der Abfindungsdauer erzieltes Erwerbseinkommen zu informieren.
3.2.3
Die Direktion D zog ihre Verfügung in Wiedererwägung und erliess am 22. November 2006 eine neue Verfügung, welche dem Beschwerdeführer antragsgemäss eine Abfindung in der Höhe von zwölf Monatslöhnen (inklusive Anteil 13. Monatslohn, zuzüglich 5 % Zins) zusprach. In der Verfügung wurde zudem Folgendes festgehalten:
"Falls A innert einem Jahr nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses eine Stelle beim Kanton oder einer seiner selbständigen oder unselbständigen Anstalten antritt, reduziert sich die Abfindung auf höchstens die Differenz zwischen dem Bruttolohn, wie er bei ungekündigtem Verhältnis beim Kanton erzielt worden wäre zum Bruttolohn, wie er aufgrund der neuen Anstellung beim Kanton in diesem Jahr erzielt wird. Eine bereits ausbezahlte Abfindung ist in diesem Umfang zurückzubezahlen. Diese Bestimmung stützt sich auf das alte, bis zum 31. Dezember 2005 anwendbare Recht."
3.2.4
Die mit Verfügung vom 22. November 2006 festgelegte Höhe der Abfindung wurde durch den Beschwerdeführer nicht angefochten, weshalb die Verfügung in diesem Umfang in Teilrechtskraft erwachsen ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 7; ferner BGE 122 V 356 E. 4b, 119 V 350 E. 1b). Die Abfindung in der Höhe von zwölf Monatslöhnen wurde dem Beschwerdeführer auch schon ausbezahlt. Streitgegenstand des gegen die Verfügung vom 22. November 2006 eingeleiteten Rekursverfahrens war lediglich noch die Rechtmässigkeit der Rückforderungsklausel.
3.2.5
Im Zeitpunkt der Rekurserhebung war die gemäss Rückforderungsklausel massgebende einjährige Rückforderungsfrist schon verstrichen, eine Rückforderungsverfügung war nicht erlassen worden. Die Rekursabteilung der Staatskanzlei wies den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 10. April 2007 folglich darauf hin, dass voraussichtlich mangels Beschwer nicht auf den Rekurs eingetreten werden könne, falls die Angabe des Personalamts, der Beschwerdeführer habe beim Kanton innert dieser Frist keine Stelle angetreten, stimme. Der Beschwerdeführer reichte daraufhin eine Dokument-Kopie betreffend seine neue Anstellung ein mit der Bitte, "die Angaben zu [seiner] neuen Stelle absolut vertraulich zu behandeln und keinesfalls der Direktion D zur Kenntnis zu bringen".
3.2.6
Die Vorinstanz bewertete das Verhalten des Beschwerdeführers als treuwidrig, da er den Umstand, dass er eine neue Stelle angetreten hatte, nicht nur nicht von sich aus offengelegt, sondern vielmehr zu verheimlichen getrachtet habe. Das Ergebnis, welches darin bestehe, dass der Beschwerdeführer durch die Zusprechung einer Abfindung von zwölf Monatslöhnen (inklusive 13. Monatslohn, zuzüglich Zins) ungerechtfertigt bereichert erscheine, sei somit klarerweise in Verletzung von wesentlichen Verfahrensvorschriften zustande gekommen und laufe im Ergebnis auf eine Verletzung von gewichtigen öffentlichen Interessen hinaus. Der Direktion D sei ihrerseits vorzuhalten, dass sie die erforderlichen Sachverhaltsabklärungen nicht umfassend vorgenommen habe. Die Verfügung sei deshalb vollumfänglich aufzuheben, was zur Gegenstandslosigkeit des erhobenen Rekurses führe.
3.3
Zentrale Bestimmung der vorliegenden Rechtsstreitigkeit ist § 26 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10), der Angestellten, die mindestens 35-jährig sind und wenigstens fünf Dienstjahre geleistet haben, einen Anspruch auf Abfindung gewährt. Die zum Kündigungszeitpunkt gültige Fassung von § 26 Abs. 5 PG (OS 54, 752) hielt folgendes fest:
"Die Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalles festgelegt. Angemessen berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der Lohn, falls der oder die Angestellte weiterbeschäftigt wird. Leistungen der Versicherungskasse für das Staatspersonal beginnen erst nach Ablauf der Zeitspanne, für die eine Abfindung ausgerichtet wird."
Die am 1. Januar 2006 in Kraft getretene neue Fassung von § 26 Abs. 5 PG sieht nun, im Unterschied zur alten, ausdrücklich eine Kürzung der Abfindung vor, wenn während der Abfindungsdauer neues Einkommen erzielt wird, und zwar unabhängig davon, ob Einkommensquelle der Kanton, eine seiner selbständigen oder unselbständigen Anstalten, ein subventionierter Betrieb oder ein Dritter ist (vgl. zur Änderung von § 26 Abs. 5 PG ABl 2005, 14):
"Die Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalles festgelegt. Angemessen berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse und die Arbeitsmarktchancen, die Dienstzeit und der Kündigungsgrund.
Angestellten, die während der Abfindungsdauer neues Einkommen erzielen, wird die Abfindung angemessen gekürzt
. Der Regierungsrat regelt die Grundsätze für die Kürzung. Leistungen der Vorsorgeeinrichtung für das Staatspersonal beginnen nach Ablauf der Abfindungsdauer."
Zudem verpflichtet der neue § 26 Abs. 7 PG zur Information der verfügenden Stelle über das während der Abfindungsdauer erzielte Einkommen. Diese fordert daraufhin ungerechtfertigt bezogene Abfindungen zurück.
Zunächst stellt sich somit die Frage, welche Fassung des Personalgesetzes vorliegend zur Anwendung gelangt. Die Kündigung erfolgte im April 2005 per 31. Oktober des gleichen Jahres. Der massgebliche Sachverhalt für die Auslösung des Abfindungsanspruchs verwirklichte sich folglich noch vor Inkrafttreten der neuen Bestimmungen am 1. Januar 2006. Nur unter bestimmten, restriktiven Voraussetzungen können Gesetze rückwirkend angewendet werden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 331). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Insbesondere ist eine (echte) Rückwirkung im vorliegenden Fall nicht ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Gesetzes klar gewollt.
Rechtsgrundlage für Anspruch und Bemessung der Abfindung sind folglich § 26 PG und § 17 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG; OS 55, 249), jeweils in der zum Kündigungszeitpunkt (und bis zum 31. Dezember 2005) gültigen Fassung, sowie (der unveränderte) § 7 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PV).
3.4
Anspruch auf eine Abfindung haben Angestellte, die mindestens 35-jährig sind und die wenigstens fünf Dienstjahre aufweisen, wenn ihr Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Staates und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird. Für das Personal der Verwaltung bis Lohnklasse 23 ist die vorgesetzte Direktion für die Festlegung zuständig. Die Direktion hat im Einvernehmen mit dem Personalamt zu handeln (§ 7 Abs. 2 PV in Verbindung mit a§ 17 Abs. 1 VVPG). Gemäss a§ 17 Abs. 2 VVPG wird eine Abfindung als Einmalzahlung mit der Beendigung des Arbeitsverhältnisses ausbezahlt. Massgebend bei der Festlegung der Abfindungshöhe sind die Umstände des Einzelfalles. Als wichtigste Kriterien zur Bemessung nennt das Gesetz die persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, den Kündigungsgrund sowie den neuen Lohn, falls der oder die Angestellte weiterbeschäftigt wird (a§ 26 Abs. 5 Satz 1 und 2 PG).
Umstritten ist, ob und unter welchen Voraussetzungen ein allfälliger Lohn an die Abfindung angerechnet werden kann bzw. ob eine Kürzung und Rückforderung einer schon festgesetzten Abfindung in Anwendung von a§ 26 PG möglich ist. Diese Frage wurde bis anhin durch das Verwaltungsgericht noch nicht beantwortet.
3.4.1
Dem Wortlaut von a§ 26 Abs. 5 PG nach ist ein allfälliger neuer Lohn bei der
Festlegung
der Abfindung zu berücksichtigen. Eine Berücksichtigung von Einkommen nach der Festsetzung der Abfindung, das heisst eine
nachträgliche
Kürzung oder Anrechnung, ist nach dem Wortlaut der Bestimmung nicht vorgesehen. Aus den Materialien zu a§ 26 Abs. 5 PG kann – wie auch das Personalamt in seiner Stellungnahme eingehend dargelegt hat – nichts Gegenteiliges geschlossen werden (ABl 1996, 1107 ff.; Prot. KR 1995–99, S. 11533 ff.). Das alte Recht sah denn auch keine Rechtsgrundlage für eine nachträgliche Rückforderung bereits (fehlerfrei) festgelegter und ausbezahlter Abfindungen vor. Auf Grund des Legalitätsprinzips hätte eine Rückzahlungspflicht aber einer solchen bedurft (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 368 ff.). Mit dem neuen § 26 Abs. 5 und 7 PG in Verbindung mit § 17 VVPG wurde die notwendige gesetzliche Grundlage für die nachträgliche Kürzung und Rückzahlung einer bereits festgelegten und ausbezahlten Abfindung geschaffen.
3.4.2
Neuer Lohn soll sodann gemäss a§ 26 Abs. 5 PG nur berücksichtigt werden, wenn der oder die Angestellte "weiterbeschäftigt" wird. In seiner Weisung zur Schaffung des Personalgesetzes war der Regierungsrat noch davon ausgegangen, dass auch der Lohn an einer anderen Stelle ausserhalb der Verwaltung zu berücksichtigen sei (ABl 1996, 1155). In der Praxis wurde jedoch nur der Lohn bei Weiterbeschäftigung "beim Kanton" angerechnet (RRB Nr. 599/2001 S. 2, www.rrb.zh.ch; vgl. ABl 2005, 7 unten). Diese Praxis spiegelt sich auch im regierungsrätlichen Beschluss betreffend die Festsetzung von Sozialplänen gemäss a§ 27 PG: Nach den im Beschluss festgesetzten Richtlinien ist eine angemessene Herabsetzung der Abfindung nur bei Weiterbeschäftigung beim Kanton oder seinen unselbständigen Anstalten vorgesehen (RRB Nr. 599/2001 Ziff. 4.1.3, www.rrb.zh.ch). Dieser Auslegung von a§ 26 Abs. 5 PG ist zuzustimmen. Als "Weiterbeschäftigung" kann nur eine (neue) Arbeitstätigkeit beim gleichen Arbeitgeber gelten. Da dem Personalgesetz grundsätzlich nur das Personal des Kantons und seiner unselbständigen Anstalten unterstehen (§ 1 PG), ist nur dann eine "Weiterbeschäftigung" gegeben, wenn dementsprechend nach wie vor der Kanton als Arbeitgeber auftritt oder eine seiner unselbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten. Anders als die unselbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten sind die selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten hingegen eigenständige Rechtssubjekte mit eigener Rechtspersönlichkeit und eigenem Vermögen (Jaag, Rz. 1711; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1320 f.). Eine Anstellung bei einer selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt kann folglich nicht als "Weiterbeschäftigung" im Sinne von a§ 26 Abs. 5 PG gelten.
[...] Der neue Arbeitgeber Y des Beschwerdeführers ist eine selbständige, öffentlichrechtliche Anstalt des Kantons. Eine Anrechnung des Lohns an die Abfindung ist somit nicht möglich.
3.4.3
Zu prüfen ist aber, ob die neue Anstellung allenfalls im Rahmen der persönlichen Verhältnisse berücksichtigt werden musste. Bei den persönlichen Verhältnissen sind insbesondere vorhandene Unterstützungspflichten, die Chancen auf dem Arbeitsmarkt und die finanziellen Verhältnisse zu berücksichtigen (RRB Nr. 599/2001 Ziff. 4.1.6; vgl. auch den neuen § 16g Abs. 3 VVPG). Da eine neue Anstellung etwas über die Chancen auf dem Arbeitsmarkt und auch über die finanziellen Verhältnisse des oder der Angestellten aussagt, kann sie im Einzelfall als Teilgehalt der persönlichen Verhältnisse zu einer Reduktion der Abfindung führen.
3.4.3.1
Wie vorhin gezeigt wurde (3.4.1), kann eine
nachträgliche
Änderung der persönlichen Verhältnisse respektive ein
nach
der Festsetzung der Abfindung eingegangenes Arbeitsverhältnis nicht berücksichtigt werden. Die entscheidende Fragestellung des vorliegenden Falles ist aber eine andere. Gemäss a§ 17 Abs. 2 VVPG wird eine Abfindung grundsätzlich als Einmalzahlung mit der Beendigung des Arbeitsverhältnisses ausbezahlt. Liegen die Beendigung des Arbeitsverhältnisses und der Erlass der Abfindungsverfügung wie vorliegend zeitlich auseinander, stellt sich die Frage, auf welchen Zeitpunkt bzw. Wissensstand bei der Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse abzustellen ist. Dies ist vorliegend insofern von entscheidender Bedeutung, als der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Beendigung des Arbeitsverhältnisses noch keine neue Stelle in Aussicht hatte, im Zeitpunkt des Erlasses sowohl der ersten Verfügung vom 20. September 2006 als auch der zweiten Verfügung vom 22. November 2006 indes bei Y angestellt war.
3.4.3.2
Grundsätzlich ist beim Erlass einer Verfügung auf die zu dieser Zeit massgebenden persönlichen Verhältnisse abzustellen, sofern nicht gerade eine rechtsmissbräuchliche Verzögerung vorliegt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 13 mit Hinweisen). Gemäss a§ 17 Abs. 2 VVPG ist die Abfindung zwar mit Beendigung der Anstellung auszuzahlen; das sagt indes nur etwas über den Zeitpunkt der Fälligkeit der Abfindung aus, nicht aber über die Bemessung der Höhe. Tatsachen, die sich nach Beendigung der Anstellung ereignet haben und die geeignet sind die Bemessung der Abfindung – erhöhend oder reduzierend – im Zeitpunkt des Verfügungserlasses zu beeinflussen, dürfen und müssen durch die Verwaltungsbehörde berücksichtigt werden (vgl. zur Berücksichtigung von Tatsachen durch den Richter, die sich nach Erlass einer angefochtenen sozialversicherungsrechtlichen Verfügung verwirklichten, BGE 99 V 98 E. 4). Sinn und Zweck der Abfindung sprechen für ein solches Vorgehen. Eine Abfindung beruht vorab auf Billigkeitserwägungen und will Staatsangestellten ab einer bestimmten Zahl von Dienstjahren, die zwar aus objektiven Gründen, aber ohne persönliches Verschulden entlassen werden, eine gewisse Überbrückungshilfe und Anerkennung für ihre Diensttreue gewähren und zugleich die sozialen Härten einer Kündigung mildern helfen; die Abfindung soll auch präventiv gegen leichtfertige Kündigungen wirken (ABl 1996, 1151; Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 69). Der Umstand, dass eine neue Stelle während der Abfindungsdauer angetreten wird, schliesst eine Abfindung nicht von vornherein aus (VGr, 14. März 2001, PB.2000.00029, E. 9b, www.vgrzh.ch). Es würde dem Billigkeitsgedanken indes nicht gerecht werden, wenn die Tatsache, dass allenfalls gar kein Härtefall besteht oder bestanden hat, nicht in die Gesamtbetrachtung aller Umstände miteinbezogen werden könnte.
Auch das Verwaltungsgericht ist in seiner Rechtsprechung jeweils davon ausgegangen, dass die persönlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt der Festlegung der Abfindung massgebend sind (vgl. VGr, 9. März 2005, PB.2004.00075, E. 6.2 – 5.
Juli 2002, PB.2002.00008
, E. 4c – 11. April 2001, PB.2000.00024/25, E. 6c [je unter www.vger.ch]).
Schliesslich ist festzuhalten, dass dieses Vorgehen auch mit dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) vereinbar ist, da bei der Bemessung der Abfindung in allgemeiner Weise jeweils auf den gleichen Zeitpunkt abgestellt wird, nämlich den Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung.
3.4.3.3
Im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 22. November 2006 (und auch schon bei Erlass der ersten Verfügung vom 20. September 2006) war der Beschwerdeführer bei Y angestellt. Dies hätte die Direktion D – wie gezeigt wurde – bei der Bemessung der Abfindungshöhe in ihre Gesamtbeurteilung miteinfliessen lassen müssen. Die Direktion D hat es indes unterlassen, konkrete Abklärungen über die Arbeitssituation des Beschwerdeführers durchzuführen. Der Beschwerdeführer seinerseits hat die Direktion D nicht darauf aufmerksam gemacht, dass er eine neue Stelle angetreten hatte.
3.4.4
Im Verwaltungsverfahren gilt der Untersuchungsgrundsatz; die Verwaltungsbehörde hat die Pflicht, den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen umfassend zu untersuchen (§ 7 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 7). Die Untersuchungspflicht wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der am Verfahren Beteiligten eingeschränkt. Eine Mitwirkungspflicht besteht, wenn eine solche gesetzlich vorgesehen ist oder wenn der oder die am Verfahren Beteiligte das (nichtstreitige) Verfahren eingeleitet hat (§ 7 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 11). Eine Mitwirkungspflicht kann sich darüber hinaus auch daraus ergeben, dass die Beteiligten gehalten sind, sich in einem Verfahren nach Treu und Glauben zu verhalten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 59 mit Hinweisen; Rhinow/Krähenmann, Nr. 88 B II c).
Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 622; Elisabeth Chiariello, Treu und Glauben als Grundrecht nach Art. 9 der Schweizerischen Bundesverfassung, Bern 2003, S. 210 f.). Art. 5 Abs. 3 BV verpflichtet nicht nur die staatlichen Organe, sondern ausdrücklich auch die Privaten, nach Treu und Glauben zu handeln. Das bedeutet unter anderem, dass der Private, der in seiner Sache Kenntnis von einem amtlichen Versehen erhält, die Behörde sofort auf den Mangel aufmerksam zu machen hat. (BGr, 3. Dezember 2002, 1P.477/2002, E. 2, www.bger.ch; vgl. auch BGE 121 I 181 E. 2a; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 623).
Ob eine Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers im Rahmen des Erlasses der ersten Verfügung vom 20. September 2006 bestand, kann vorliegend offen bleiben. Tatsache ist, dass der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 1. Oktober 2006 ein Wiedererwägungsgesuch an die Direktion D gestellt hat. Er machte insbesondere geltend, die Höhe der Abfindung trage seinen persönlichen Verhältnissen nicht genügend Rechnung. Er berief sich dabei im Wesentlichen auf seine Unterstützungspflichten gegenüber seinen Kindern. Weiter nannte er Anwaltskosten, die im Rahmen der Administrativuntersuchung entstanden seien, und Kosten für eine professionelle Unterstützung bei der Stellensuche. Seine neue Anstellung erwähnte der Beschwerdeführer indes nicht, obwohl im bewusst war oder zumindest sein musste, dass diese Tatsache – wie auch die anderen vom Beschwerdeführer geltend gemachten – die Höhe der Abfindung zu beeinflussen vermochte und die Direktion D bei der Festsetzung der Abfindung von einem unvollständigen Sachverhalt ausging. Dafür spricht auch die Tatsache, dass in der ersten Verfügung vom 20. September 2006 ausdrücklich eine Meldepflicht statuiert wurde. Auch in der Begründung der Verfügung vom 22. November 2006 hielt die Direktion D fest, dass bei der Bemessung der Abfindung auf die persönlichen Verhältnisse, das heisst insbesondere das Lebensalter, die Arbeitsmarktchancen und die wirtschaftlichen Verhältnisse, abzustellen sei. Der Beschwerdeführer kann also wahrlich nicht behaupten, dass er in guten Treuen davon ausgehen durfte, dass er mangels entsprechender Aufforderung keine Unterlagen einreichen musste.
Erst als ihm Nichteintreten auf seinen Rekurs mangels Beschwer in Aussicht gestellt wurde, wies der Beschwerdeführer auf die neue Anstellung hin. In seinem Schreiben vom 19. April 2007 bat der Beschwerdeführer die Staatskanzlei "die Angaben zu [seiner] neuen Stelle absolut vertraulich zu behandeln und keinesfalls der Direktion D zur Kenntnis zu bringen". Der Beschwerdeführer macht geltend, dass er so gehandelt habe, weil die Direktion D unautorisierte Referenzauskünfte erteilt habe und zwei Anstellungsoptionen sich deswegen zerschlagen hätten. Die Direktion D bestreitet dies. Angesichts der Tatsache, dass die Direktion D zu diesem Zeitpunkt gar keine Referenzauskünfte mehr hätte geben müssen oder können (der Beschwerdeführer hatte ja schon seit 1. Mai 2006 eine Anstellung), scheint die Erklärung des Beschwerdeführers eher fragwürdig. Das gesamte Verhalten erweckt den Eindruck, dass der Beschwerdeführer von Anfang an nicht mit offenen Karten spielen wollte. Dadurch, dass er gegenüber der Direktion D im Rahmen des Wiedererwägungsgesuchs nur die zu seinen Gunsten sprechenden Tatsachen erwähnte, erweckte er (aktiv) den Anschein, dass er noch arbeitslos sei und alle für die Festsetzung der Abfindungshöhe relevanten Sachverhaltselemente abgeklärt worden seien. Angesichts aller Umstände ist das Verhalten des Beschwerdeführers als treuwidrig zu bezeichnen.
3.5
Zu prüfen ist, ob deshalb eine aufsichtsrechtliche Aufhebung der Verfügung durch den Regierungsrat angezeigt war.
3.5.1
a§ 26 Abs. 5 PG lässt zwar keine Anrechnung des neuen Lohns des Beschwerdeführers zu; die neue Anstellung hätte aber im Rahmen der persönlichen Verhältnisse mindernd berücksichtigt werden müssen. Da dies auf Grund des Verhaltens des Beschwerdeführers nicht getan werden konnte, litt die Verfügung vom 22. November 2006 schon bei Erlass an einem Mangel, das heisst an einer ursprünglichen tatsächlichen Unrichtigkeit (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 948; vgl. BGE 135 V 201 E. 5.1; VGr, 27. November 1997, VB.97.00055, E. 3a). Eine solche bildet, nach der mit dem überwiegenden Teil der Lehre übereinstimmenden Praxis des Verwaltungsgerichts, Grundvoraussetzung des Widerrufs einer Verfügung (VGr, 27. November 1997, VB.97.00055, E. 3b). Ein Zurückkommen auf eine ursprünglich fehlerhafte Verwaltungsverfügung ist zudem grundsätzlich dann zulässig, wenn revisionsähnliche Gründe gegeben sind (BGE 103 Ib 87 E. 2; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 31 N. 38). Gemäss § 86a lit. b VRG ist ein Zurückkommen bei Neuentdeckung von erheblichen Tatsachen und Beweismitteln möglich, die im früheren Verfahren nicht beigebracht werden konnten. Die Anstellung des Beschwerdeführers bei Y war der Direktion D im Zeitpunkt des Verfügungserlasses nicht bekannt. Diese Tatsache legte der Beschwerdeführer erst im Rahmen des Rekursverfahrens offen. Mit Verfügung vom 20. September 2006 verpflichtete die Direktion D den Beschwerdeführer, nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses erzieltes Erwerbseinkommen rechtzeitig zu melden. Der Beschwerdeführer zweifelte die Rechtmässigkeit der Meldepflicht in seinem Wiedererwägungsgesuch vom 1. Oktober 2006 an und verschwieg in der Folge seine neue Anstellung. Auf Grund dessen hatte die Direktion D keine Möglichkeit, diese Information bei Erlass der Verfügung vom 22. November 2006 zu berücksichtigen.
3.5.2
An der richtigen Festsetzung einer Abfindung besteht einerseits ein fiskalisches Interesse des Staates. Im Mittelpunkt steht jedoch die Wahrung des Grundsatzes von Treu und Glauben als elementaren Prinzips des schweizerischen Rechtssystems und als unabdingbarer Voraussetzung von Kommunikation und sozialer Kooperation im demokratischen Rechtsstaat (vgl. Chiariello, S. 5; Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997, 134). Art. 5 Abs. 3 BV gebietet ein redliches, vertrauenswürdiges und rücksichtsvolles Verhalten sowohl des Staates gegenüber den Bürgern als auch umgekehrt (Imboden/Rhinow, Nr. 74 B IV; Thomas Gächter, Rechtsmissbrauch im öffentlichen Recht, Zürich etc. 2005, S. 134 [je mit Hinweisen]).
Dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts und der Durchsetzung wesentlicher verfassungsmässiger Prinzipien kommt vorliegend der Vorrang vor dem Interesse der Rechtssicherheit zu (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 31 N. 49; Häfelin/Müller/ Uhlmann, Rz. 1033; BGE 100 Ib 94 E. 3). Das Postulat der Rechtssicherheit geht im Allgemeinen dann vor, wenn durch die frühere Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden ist, wenn die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis in guten Treuen bereits Gebrauch gemacht hat (BGE 103 Ib 204 E. 3 mit Hinweisen, 100 Ib 93 E. 2; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1002 ff.). Dem Beschwerdeführer war bewusst, dass seine neue Anstellung Einfluss auf die Höhe der Abfindung haben würde. Dennoch verheimlichte er aktiv diese wesentliche Tatsache. Da die Frage der Meldepflicht bzw. der Berücksichtigung neuen Lohnes von Beginn an strittig war, konnte der Beschwerdeführer sich auch nicht auf die Verfügung als Vertrauensgrundlage stützen. Das treuwidrige Verhalten des Beschwerdeführers beim Erlass der Verfügung kann nicht geschützt werden.
3.6
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die aufsichtsrechtliche Aufhebung der Verfügung vom 22. November 2006 rechtmässig war. Da das Anfechtungsobjekt des Rekurses des Beschwerdeführers somit aufgehoben wurde, durfte der Regierungsrat den Rekurs als gegenstandslos geworden abschreiben (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 95, § 28 N. 17). Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten ist.
3.7
Klarzustellen bleibt noch, dass der Rechtsgrund für eine allfällige (Teil-)Rückforderung der schon ausbezahlten Abfindung, nach neuer Festlegung der Abfindungshöhe, im allgemeinen Rechtsgrundsatz erblickt werden kann, dass Zuwendungen, die aus einem nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen Grund erfolgen, zurückzuerstatten sind. Dieser Grundsatz, der für das Privatrecht in Art. 62 Abs. 2 des Obligationenrechts ausgesprochen ist, gilt auch im Bereich des öffentlichen Rechts und sowohl für Private als auch für das Gemeinwesen (BGr, 2. Juni 2003, 2A.321/2002, E. 2.2, und 4. Juli 2002, 1A.137/2001, E. 5.1, beides unter www.bger.ch; BGE 88 I 213; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 187 f.)
4.
Für personalrechtliche Streitigkeiten mit einem Streitwert von unter 20'000 Franken werden keine Gerichtskosten erhoben (§ 80b VRG). Der Regierungsrat hat die Verfügung der Direktion D aufgehoben und die Sache zur neuen Bemessung der Abfindungshöhe an diese zurückgewiesen, wobei zu berücksichtigen ist, dass der Beschwerdeführer ab dem 1. Mai 2006 eine neue Anstellung hatte. Der Streitwert liegt zweifellos über der genannten Schwelle. Somit besteht für die Parteien keine Kostenfreiheit.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und muss ihm eine Parteientschädigung versagt bleiben (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
Wie schon im Rekursverfahren beantragt die Direktion D eine Parteientschädigung. Sowohl im Rekurs- wie auch im Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenseite verpflichtet werden. Vorliegend ist aber nicht dargetan, dass ein besonderer Aufwand für die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen oder der Beizug eines Rechtsbeistands erforderlich war, noch waren die Rechtsbegehren des Beschwerdeführers offensichtlich unbegründet (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist deshalb nicht geschuldet.
5.
Da der Streitwert 15'000 Franken übersteigt, kann gegen den vorliegenden Entscheid Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erhoben werden (vgl. Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).