# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** a3ce3793-0711-53ff-ba69-afe9ee1d16f0
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2006
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. RI 1 è proprietario della particella n. 4 RFD di PI 1, di m
2
14'808, sita in località C_, sul versante della collina che domina il nucleo storico di PI 1. Sulla parte bassa del fondo si trovano la villa padronale e la piscina, attorniate dal parco, mentre la parte alta è adibita a vigneto. Il piano regolatore previgente, approvato dal Consiglio di Stato in data 21 dicembre 19, attribuiva la parte bassa della particella n. 4 RFD alla zona “territorio senza destinazione specifica”, mentre la parte restante era inserita in zona agricola (vigneti).
B. Nella seduta del 15 febbraio 2000, il consiglio comunale di _ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In questa sede ha proce
duto ad alcuni adattamenti della zona ed
ificabile che hanno portato, tra l’altro, all’attribuzione parziale - parte inferiore del fondo - del mapp. 4 RFD alla zona di contorno del nucleo tradizionale (Cn); la parte restante del fondo è stata invece attribuita alla zona agricola. Contro questa deliberazione il 26 aprile 2000 RI 1 è insorto al Consiglio di Stato chiedendo, con motivazioni che verranno per quanto rilevanti riprese nei considerandi di diritto, che l’intero fondo fosse inserito nella zona di contorno del nucleo tradizionale e comunque in zona edificabile.
Con risoluzione
n. 34_
del 9 lu
glio 20_ il Consiglio di Stato ha manifestato l’intenzione di non approvare l’inserimento in questa zona del mappale n. 4 RFD per motivi legati alla salvaguardia della qualità pa
esaggistica
e spaziale
del nucleo storico di _, inserito nell’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere. Il Governo ha quindi assegnato alle parti interessate un temine per presentare le proprie osservazioni e nel contempo ha respinto il ricorso presentato da RI 1, dal momento che già per l’edificio che sorge attualmente sulla particella, da considerarsi quale oggetto isolato, non vi è alcuna relazione con il nucleo tradizionale. Nel termine assegnato il PI 1 ha chiesto la riconferma dell’assetto pianificatorio adottato dal consiglio comunale, osservando come il comparto in parola sia già utilizzato a scopi residenziali. Il completamento dell’edificazione esistente non porterebbe effetti pregiudizievoli sul tessuto del nucleo grazie alla regolamentazione restrittiva adottata per quella zona. RI 1 invece non ha presentato osservazioni.
C. Con risoluzione n. 19_ del il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione dell’inserimento in zona edificabile Cn del fondo n. 4 RFD. Ha rilevato che il fondo in questione, unitamente al fondo n. 3 RFD, pure inserito nel medesimo comparto, non concorrevano ad una migliore definizione della trama urbanistica del nucleo; anzi le potenzialità edificatorie previste avrebbero avuto per conseguenza quella di compromettere l’identità del nucleo storico. Il Governo ha inoltre ribadito la necessità di mantenere uno stacco tra il nucleo e le costruzioni esistenti poste a monte, come preconizzato anche dall’ISOS. L'esecutivo ha quindi ordinato al comune di elaborare una variante pianificatoria per la definizione e regolamentazione dei fondi in questione.
D. Con ricorso del 12 giugno 2003 RI 1 è insorto innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l’annullamento con, in via principale, l’attribuzione totale del mappale n. 4 RFD alla zona Cn, e in via subordinata, l’inserimento parziale in questa zona. Dei motivi si dirà per quanto
necessario
nei considerandi.
La divisione della pianificazione territoriale, riprendendo quanto esposto dal Consiglio di Stato nelle risoluzioni precitate e ricordando il sovradimensionamento generale del piano, ha postulato la reiezione del gravame.
Il PI 1, che parallelamente al ricorrente ha pure contestato dinanzi a questo tribunale la decisione del Consiglio di Stato su questo e su altri aspetti - il gravame del comune verrà evaso in separata sede - chiede, in parziale accoglimento del ricorso, l’approvazione della zona Cn così come adottata dal consiglio comunale.
In data 13 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, dove le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e richieste.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data ed il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). La legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ammissibile, fatta eccezione per le censure di cui si dirà sotto al consid. 3.1.
2.
In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. Il ricorrente ripropone in questa sede in sostanza le medesime censure già sollevate con il suo ricorso al Consiglio di Stato del 26 aprile 2000, evaso con decisione n. 34_ del, che non è stata impugnata dal ricorrente. Egli contesta l’esistenza di un interesse pubblico sufficiente e considera violato il principio della proporzionalità per la mancata attribuzione dell’intero suo fondo alla zona Cn e comunque alla zona edificabile, e per l’inserimento della parte alta della proprietà nella zona agricola. Il terreno non sarebbe idoneo a questo scopo, che del resto non è stato considerato quale zona SAC. Il Consiglio di Stato avrebbe inoltre violato il principio della parità di trattamento per il fatto che altri terreni siti nelle vicinanze sarebbero stati inclusi nel territorio edificabile. In ogni caso, associandosi alle osservazioni presentate dal RA 2 all’indirizzo dell’esecutivo cantonale in merito all’intenzione di non approvare la zona Cn, il ricorrente considera che almeno la parte inferiore del suo fondo, attribuita alla zona Cn dovrebbe essere confermata. Ritiene a questo proposito che il Consiglio di Stato abbia basato la sua decisione essenzialmente sull’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS), documento che tuttavia non può avere conseguenze dirette sulla pianificazione comunale ma svolge tutt’al più una funzione di sensibilizzazione. Ritiene in questo senso che la decisione del Governo sia anche lesiva dell’autonomia comunale.
3.2. Le censure ricorsuali riguardanti la mancata attribuzione della parte superiore del fondo, ora adibita a vigneto, nella zona edificabile sono inammissibili. Infatti, il comune, nell’ambito della revisione generale del piano regolatore, aveva proposto per questa fascia alta del fondo l’attribuzione alla zona agricola (cfr. piano del paesaggio). Questa decisione è stata contestata dal ricorrente davanti al Consiglio di Stato, il quale ha manifestato l’intenzione di non approvare l’inserimento parziale dei fondi 3 e 4 RFD nella zona Cn. Di fatto, quindi, l’attribuzione parziale alla zona agricola di questi fondi è stata approvata. Non avendo impugnato questa decisione sulla specifica tematica della zona agricola nella quale viene inserita la parte alta del suo fondo, la stessa è quindi divenuta definitiva per il ricorrente. In questa sede, laddove è unicamente contestata la mancata approvazione della zona Cn, decisa dal Consiglio di Stato con la seconda decisione - qui unicamente oggetto di impugnativa - le censure riguardanti la parte superiore della particella n. 4 RFD attribuita alla zona agricola e la richiesta di inserimento anche di questa parte del fondo in zona Cn o in un’altra zona edificabile non sono più ammesse. Stessa cosa vale per le critiche relative all’idoneità agricola della parte superiore della proprietà del ricorrente.
4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.;
DTF 129 I 337 consid.
4.1; 126 I 219 consid. 2).
Rettamente nella fattispecie l’esistenza di una base legale non è messa in discussione.
In linea generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
4.1.
Nel concreto caso, la scelta di preservare dall’edificazione la fascia a monte del nucleo di PI 1 risponde a un interesse pubblico chiaro e prevalente su quello dei proprietari toccati e in particolare su quello del ricorrente e a questo proposito va quindi confermata la decisione del consiglio di Stato e respinto il suo ricorso. Infatti,
nell’ambito di una ponderazione globale degli interessi in presenza, come è stato possibile rilevare in sede di sopralluogo, il nucleo tradizionale di _ presenta ancora oggi caratteristiche storico - architettoniche degne di particolare rilevanza, ed una struttura insediativa che ha mantenuto - sostanzialmente inalterato nel tempo - il suo carattere originario. La pregevolezza dell’agglomerato può essere garantita solo ricercando una migliore definizione della trama urbanistica del nucleo attraverso interventi che costituiscono un valido completamento architettonico e urbanistico dello stesso. In questa ottica, particolare attenzione va riservata anche alla pianificazione dei fondi che fungono da cornice al nucleo, quali quello oggetto del presente ricorso.
Come giustamente rilevato dal Consiglio di Stato, l’attuazione delle potenzialità edificatorie previste dal comune per i fondi n. 3 e 4 RFD, indipendentemente dalla normativa di cui all’art. 35 NAPR, contravviene a questi obiettivi e rischia di indebolire in modo rilevante i limiti spaziali del nucleo sottostante. Verrebbe infatti annullato lo stacco visivo tra la struttura tradizionale del nucleo e la sostanza edificata circostante che presenta caratteristiche architettoniche estranee all’impianto originario.
Certo,
la proprietà del ricorrente, come da esso ribadito, è già edificata nella parte che meglio si presta a ciò, meno ripida rispetto a quella superiore oggi adibita a vigneto, che il nuovo piano regolatore inserisce in zona agricola. Risulta pure che tutto il fondo è facilmente accessibile sia dalla via pubblica sia per mezzo di strade private ed è più in generale già urbanizzato. Risponderebbe quindi in sostanza ai requisiti dell’art. 15 LPT per un suo inserimento nella zona edificabile. Tuttavia, è chiaramente prevalente nella fattispecie l’interesse di proteggere il nucleo, non permettendo l’edificazione così come prevista per la zona Cn.
4.2. Si rileva inoltre che il nucleo di PI 1, quale villaggio, è meritevole di protezione, anche, ma non solo, perché è inserito nell’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; cfr. art. 5 LPN e l'appendice 1 dell’ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante l’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere; OISOS). N
el nostro Cantone, ai comuni interessati dall’inventario ISOS, tra cui figura il RI 1 (come villaggio), la scheda 8.4 del piano direttore impone di promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l’affinamento delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi i comuni interessati dall’inventario ISOS a verificare se le norme e le misure pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente.
Orbene, secondo l’art. 12 LALPT il piano direttore assicura una pianificazione coerente e continua del territorio cantonale ed è inteso in particolare a determinare le grandi linee dell’organizza-zione territoriale e dell’uso del suolo (cpv. 1 lett. a), rispettivamente a garantire il coordinamento delle pianificazioni (cpv. 1 lett. b). Il piano direttore non stabilisce per il singolo proprietario in modo definitivo e vincolante la destinazione e l’uso ammissibile del fondo; esso per contro vincola le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, art. 22 cpv. 1 LALPT; DTF 119 Ia 285 consid. 3a), e vieta al comune di adottare piani regolatori che lo contrastano (cfr. art. 26 cpv. 2 LPT, art. 24 cpv. 3 LALPT; cfr. anche RDAT 2003-II n. 41 e riferimenti). Nell’allestimento del piano regolatore il comune è quindi tenuto ad osservare e applicare i principi stabiliti nel piano direttore.
In concreto, il PI 1 non poteva dunque, senza violare la legge, ignorare il contenuto della scheda 8.4 del PD che, in consonanza con quanto previsto nell’ISOS, impone una protezione speciale per il nucleo del villaggio e auspica attorno allo stesso una fascia libera da edificazioni (cfr. ISOS, sviluppo dell’insediamento, pag. 6; cfr. anche la decisione del TPT del 24.10.2002, inc. 90.2001.68).
4.3. A ragione, pertanto, l’esecutivo cantonale ha censurato, per i motivi sopra esposti, l’inserimento dei fondi n. 3 e 4 RFD nella zona Cn, senza con ciò aver violato, come vorrebbe far credere il ricorrente, l’autonomia comunale. Va comunque a questo riguardo ricordato che l’autonomia del comune nell'ambito pianificatorio non è assoluta, dal momento che esso è tenuto a rispettare l'ordinamento giuridico superiore e a porre il piano regolatore in sua consonanza, ciò che il Consiglio di Stato ha imposto al comune con il rinvio del piano regolatore per una nuova definizione della zona di contorno del nucleo.
4.4. Stanti così le cose, non sarebbe nemmeno stata possibile una misura meno incisiva sulla proprietà del ricorrente e quindi la decisione del Consiglio di Stato di annullare l’inserimento dei fondi n. 3 e _4 RFD nella zona Cn è senz’altro proporzionata per lo scopo di protezione delle peculiarità dell’insediamento storico del nucleo del villaggio che essa intende raggiungere. Gli interessi privati invocati dal ricorrente, di natura sostanzialmente economica, potranno essere se del caso nuovamente sollevati e valutati nella procedura di variante pianificatoria che il comune dovrà promuovere.
5. Il ricorrente lamenta anche una disparità di trattamento perché, parallelamente all’esclusione dalla zona edificabile delle particelle n. 3 e 4 RFD, il Governo ha approvato l’inserimento in zona contorno nucleo dei mappali n. 2_ e 2_ RFD posti a valle di via C_. Fa pure accenno alla situazione dei fondi ubicati in località B_ che il comune aveva attribuito ex novo alla zona residenziale estensiva.
5.1. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell’uguaglianza dinanzi alla legge (DTF 131 I 1 consid. 4.2; 130 I 65 consid. 3.6; 129 I 346 consid. 6) ha una portata necessariamente limitata nell’ambito di provvedimento pianificatori. Siccome occorre formare delle zone, è necessario poterle delimitare: non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreno analoghi per conformità e posizione (DTF 121 I 245 consid. 6e/dd; 117 Ia 302 consid. 4b; 116 Ia 193 consid. 3b). L’invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell’arbitrio: per non essere definita arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (DTF 117 Ia 434 consid. 3e; 115 Ia 384 consid. 5b).
5.2. A scanso di equivoci, deve in primo luogo essere rammentato che l’inserimento in zona edificabile dei fondi ubicati in località B_ non è stato approvato dal Consiglio di Stato (cfr. risoluzione del 6 maggio 20_, cifra 3.8, pag. 11 e seg.); decisione che questo Tribunale ha confermato con separata decisione odierna. Venga detto per completezza che, ad ogni buon conto, quest’ultima situazione diverge sostanzialmente da quella oggetto del presente procedimento sia in ragione della diversa struttura morfologica del comparto sia in ragione della diversa ubicazione dei fondi rispetto al nucleo del paese. Le allegazioni del ricorrente al riguardo sono pertanto inconcludenti ai fini del presente giudizio.
5.3. Per quanto attiene alla lamentata disparità di trattamento nei confronti dei proprietari dei mappali n. 2_ e 2_ RFD, anch’essa si rivela infondata. Tali fondi, peraltro di dimensioni decisamente più modeste rispetto a quello del ricorrente, sono ubicati a valle di via C_ e si trovano a diretto contatto con l’insediamento storico sviluppatosi tra questa strada e via G_. In ragione della loro particolare collocazione essi concorrono quindi a meglio definire i limiti spaziali del nucleo. Per questo motivo l’in-serimento degli stessi in zona contorno nucleo - inserimento che è peraltro stato sospeso in attesa della compensazione agricola del territorio sottratto (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato del 9 luglio 20_, cifra 3.4.1, lett. d, pag. 22) - risponde ad una reale necessità pianificatoria nel solco delle indicazioni della scheda 8.4 del PD e della necessità di tutela del nucleo storico di PI 1. Il fatto che i citati fondi siano stati inseriti nella zona Cn risulta quindi comprensibile, rientra nell’autonomia pianificatoria del comune e non lede il principio dell’uguaglianza.
6. In conclusione, il gravame del ricorrente, nella misura della sua ammissibilità, deve essere respinto. La tassa di giustizia e le spese sono a carico della parte soccombente (art. 28 LPamm). Il comune, che aveva pure postulato l’accoglimento - parziale - del ricorso, può per contro essere esonerato dal pagamento delle spese processuali non essendo comparti in causa per difendere interessi economici propri bensì in veste di ente pianificante.