# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 7821cbb8-1b3b-535d-8d55-298bc68578ad
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
M._, geb. 1968, wurde am 24. November 2011 aufgrund eines unklaren Tumors neben
der Gebärmutter von der sie damals betreuenden Gynäkologin ans Kantonsspital
St. Gallen überwiesen. Nach einer Computertomographie wurde ein Ovarialkarzinom in
Betracht gezogen. Zur zügigen Abklärung des nicht eindeutigen Befundes unterzog
sich M._ am 12. Dezember 2011 in der Frauenklinik des Kantonsspitals einem
laparoskopischen Eingriff, bei dem der Tumor sich als gutartig herausstellte und
entfernt wurde (Vorakten M-5 und M-6). M._ wurde am 14. Dezember 2011 aus dem
Spital entlassen. Aus den Pflege- und Austrittsberichten ergaben sich keine Hinweise
auf Komplikationen.
In der Folge verspürte M._ Schmerzen im rechten Unterleib (Vorakten F-29 S. 2-3,
F-39 S. 2-4, F-46 S. 6 ff. sowie F-62). Die Frauenklinik vermutete anlässlich einer
Nachuntersuchung am 24. Februar 2012 die rechte Laparoskopie-Narbe als Ursache
und schlug der behandelnden Gynäkologin Physiotherapie zur Analgesie, eventuell eine
Infiltration vor (Vorakten M-3). Eine von M._ beigezogene weitere Gynäkologin
diagnostizierte im August 2012 eine "asymmetrische Beweglichkeit der
IIeosakralgelenke mit einer anzunehmenden Blockade rechts" (Vorakten M-2 sowie
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F-62 S. 2).
M._ konsultierte aufgrund des Verlaufs der Krankengeschichte die Patientenstelle
Zürich, welche bei der Frauenklinik am 18. März 2013 eine Stellungnahme einholte und
am 13. Juni/8. Juli 2013 einen Haftpflichtfall wegen verpasster Diagnosestellung
anmeldete (Vorakten F-67). Gestützt auf diese Eingaben zeigte das zur Beurteilung von
Haftpflichtfällen zuständige, dem Finanzdepartement angegliederte Risk Management
dem Kantonsspital St. Gallen den geltend gemachten Schaden am 11. Juli 2013 an
(Vorakten F-70). Nach Überprüfung sämtlicher Akten und Beizug des eigenen
unabhängigen medizinischen Dienstes kam das Risk Management am 7. Oktober 2013
und erneut am 28. Januar 2015 zum Schluss, es seien weder eine
Sorgfaltspflichtverletzung noch ein adäquat-kausaler Schaden nachgewiesen (Vorakten
F-62 und F-50).
B.
In der Folge ersuchte M._ am 17. November 2015, 9. Juni 2016, 25. Juli 2016 und am
26. September 2016 um Einsicht in bestimmte Dokumente ihrer Krankengeschichte
und in die Berichte des unabhängigen medizinischen Dienstes (Vorakten F-27, F-23,
F-20 und F-17). Das Risk Management wies die Gesuche am 26. Januar 2017 ab
(Vorakten F-78). Das Finanzdepartement des Kantons St. Gallen hiess den dagegen
erhobenen Rekurs am 27. Dezember 2017 teilweise gut und wies die Sache im Sinn
der Erwägungen zu neuer Entscheidung an das Risk Management zurück. Dieses
stellte M._ eine Kopie der Krankengeschichte zu und gewährte ihr mit Verfügung vom
2. März 2018 Einsicht in die Berichte des unabhängigen medizinischen Dienstes vom
20. September 2013 und vom 21. Oktober 2015 – ohne persönliche Daten der Berater
und persönliche Anmerkungen (vgl. Vorakten, M-1 und M-3) – sowie in die
Stellungnahmen des Chefarztes der Frauenklinik vom 17. April 2013 und vom
13. August 2015 und in die – teilweise ebenfalls geschwärzte – Fallkorrespondenz (vgl.
Rekursakten II/1, Beilage 2).
Am 17. März 2018 erhob M._ Rekurs beim Finanzdepartement mit den Anträgen, die
Verfügung vom 2. März 2018 sei aufzuheben und ihr das Auskunfts- und Einsichtsrecht
uneingeschränkt zu gewähren (vgl. Rekursverfahren II/1). Das Risk Management
beantragte am 25. April 2018 die Abweisung des Rekurses und übermittelte dem
Finanzdepartement die geschwärzten Vorakten. Gestützt auf diese Vorakten wies das
Finanzdepartement den Rekurs am 18. Mai 2020 ab und hielt zusammenfassend fest,
das Risk Management sei dem datenschutzrechtlichen Auskunfts- und
Akteneinsichtsrecht genügend nachgekommen.
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C.
M._ (Beschwerdeführerin) erhob gegen den Entscheid des Finanzdepartements
(Vorinstanz) vom 18. Mai 2020 durch ihren Rechtsvertreter am 31. Mai 2020
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit den Anträgen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und das
Risk Management anzuweisen, der Beschwerdeführerin in die – im Antrag konkret
bezeichneten – Stellungnahmen und Verfahrensakten uneingeschränkte Einsicht zu
geben, eventualiter die Sache zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 18. August 2020 die Abweisung
der Beschwerde und übermittelte dem Gericht die Akten samt den teilweise
geschwärzten Vorakten. Am 31. März 2021 reichte der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführer seine Honorarnote für das Beschwerdeverfahren ein. Die Vorinstanz
äusserte sich nicht dazu.
Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen der
Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Eintreten
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin,
die mit ihrem Begehren im Rekursverfahren unterlag, ist zur Erhebung der Beschwerde
berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom
2. Juni 2020 entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde
ist einzutreten.
Fällt die Grundlage der Streitigkeit im Lauf des Verfahrens dahin oder geht bei den
Verfahrensbeteiligten jedes rechtliche Interesse an einer Entscheidung verloren, liegt
Gegenstandslosigkeit nach Art. 57 Abs. 1 VRP vor (vgl. T. Kamber, in: Rizvi/Schindler/
Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/
St. Gallen 2020, N 8 zu Art. 57 VRP). Wie bereits die Vorinstanz zutreffend feststellte,
sind die Namen der beiden beratenden ärztlichen Fachpersonen des vom Risk
Management beigezogenen unabhängigen medizinischen Dienstes versehentlich zur
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Kenntnis der Beschwerdeführerin gelangt. Diesbezüglich hat sich das Anliegen der
Beschwerdeführerin bereits im Rekursverfahren erledigt (Vorakten M-1, M-3 und M-4).
2. Streitgegenstand
Die Verfahrensbeteiligten stimmen überein, dass ein allfälliger Anspruch der
Beschwerdeführerin datenschutzrechtlicher und nicht verfahrensrechtlicher Natur ist
(vgl. Art. 2 Abs. 3 des Datenschutzgesetzes; sGS 142.1, DSG). Die Vorinstanz
anerkennt den Anspruch der Beschwerdeführerin auf Einsicht in ihre vom Risk
Management des Kantons St. Gallen bearbeiteten Personendaten gemäss Art. 17 DSG.
Sie anerkennt zudem, dass sich dieser Anspruch auch auf die als intern bezeichneten
Akten erstreckt, soweit sie auf die Beschwerdeführerin bezogene Angaben enthalten
(vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a DSG; BGE 125 II 473 E. 4b). Indem die Vorinstanz die
Verweigerung der Offenlegung der noch vorhandenen Schwärzungen mit einer – vom
Risk Management vorgenommenen – Interessenabwägung nach Art. 18 DSG
rechtfertigte, ging sie – stillschweigend – davon aus, dass sich auch die betreffenden
Passagen auf die Beschwerdeführerin beziehen und es sich damit um Personendaten
im Sinn des Datenschutzgesetzes handelt. Die Beschwerdeführerin macht im
Wesentlichen geltend, die Vorinstanz habe weder den Inhalt der geschwärzten
Aussagen gekannt noch die Interessen selbst abgewogen. Damit habe sie den
Sachverhalt ungenügend untersucht beziehungsweise gar nicht festgestellt.
Genügende Gründe, um der Beschwerdeführerin die Einsicht in die geschwärzten
Textpassagen zu verweigern, seien deshalb nicht dargetan.
3. Rechtsgrundlage, Vorbringen und Würdigung
Rechtsgrundlage
Das Datenschutzgesetz enthält im Zusammenhang mit der Durchsetzung des Rechts
auf Auskunft und Einsicht einzelne verfahrensrechtliche Regeln: Die betroffene Person
hat grundsätzlich ein schriftliches Gesuch zu stellen (vgl. Art. 17 Abs. 1 DSG). Dessen
Behandlung ist in der Regel unentgeltlich (vgl. Art. 19 DSG). Eine Abweisung des
Gesuchs ergeht in der Form der Verfügung (vgl. Art. 23 DSG). Dass diese Verfügung in
einem Rechtsmittelverfahren lediglich einer beschränkten Überprüfung unterläge oder
gar abschliessend sein solle, lässt sich der Bestimmung nicht entnehmen. Da es sich
also bei der Geltendmachung des datenschutzrechtlichen Anspruchs auf Auskunft und
Einsicht um ein verwaltungsrechtliches Verfahren handelt, gilt im Übrigen gemäss Art. 2
Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 lit. a VRP das Gesetz über die Verwaltungsrechtpflege. Mit
dem Rekurs können gemäss Art. 46 Abs. 1 VRP alle Mängel der angefochtenen
Verfügung, insbesondere deren Rechtswidrigkeit und Unangemessenheit geltend
gemacht werden. Die Rekursinstanz fasst ihren Beschluss aufgrund des Sachverhalts
3.1.
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und der massgeblichen Vorschriften und würdigt die Beweise nach freier Überzeugung
(Art. 58 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 und 3 VRP). Welche Sachverhaltselemente
einschlägig sind, ergibt sich aus den Tatbestandselementen der anzuwendenden
Rechtsnormen und umgekehrt. Die Feststellung des Sachverhalts ist sachliche
Voraussetzung der Rechtsanwendung (vgl. B. Märkli, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.],
a.a.O., N 4 zu Art. 12-13 VRP).
Als unabdingbare Voraussetzung jeder Rechtsanwendung, so auch der Anwendung
des Datenschutzgesetzes im kantonalen Verwaltungsverfahren und in der – sowohl
internen als auch externen – Verwaltungsrechtspflege (vgl. Art. 58 Abs. 1 und Art. 64
VRP) gilt nach Art. 12 Abs. 1 VRP der Untersuchungsgrundsatz. Die
Sachverhaltsfeststellung obliegt der zuständigen Behörde und verdeutlicht – im
Gegensatz zur im Zivilprozess vorherrschenden Verhandlungsmaxime – die Bindung
des Staates an das Gesetz (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV). Ausnahmsweise ist eine verkürzte
Handhabung des Untersuchungsgrundsatzes – beispielsweise ein Verzicht auf
weiterführende Abklärungen der Sachlage – angezeigt, wenn keine öffentlichen
Interessen dies erfordern und keine Unklarheiten bestehen. Als öffentliches Interesse
ist jedoch auch die richtige Rechtsanwendung zu nennen, was logischerweise einen
richtig erstellten Sachverhalt voraussetzt (vgl. B. Märkli, a.a.O., N 9 zu Art. 12-13 VRP).
Kommt eine urteilende Behörde dem Untersuchungsgrundsatz nicht gebührend nach,
kann ein Rechtssuchender die unrichtige respektive unvollständige
Sachverhaltsfeststellung rügen (vgl. im Rekursverfahren Art. 46 Abs. 1 VRP sowie im
Beschwerdeverfahren Art. 61 Abs. 2 VRP). Vor dem Verwaltungsgericht gilt bei
Überprüfung einer solchen Beschwerde keine Kognitionsbeschränkung. Zudem gilt im
Beschwerdeverfahren unter anderem das Rügeprinzip. Demnach hat der
Beschwerdeführer darzutun, inwiefern der Sachverhalt ungenügend abgeklärt wurde.
Der Staat kann sich der Aufgabe, den Sachverhalt umfassend und vollständig
festzustellen (natürlich unter Berücksichtigung der Mitwirkungspflichten des
Rechtssuchenden), nicht völlig entziehen. Dabei sind die Sachverhaltselemente korrekt
aufzunehmen sowie richtig zu würdigen (vgl. Märkli, a.a.O., N 7 zu Art. 12-13 VRP).
Vorbringen
Die Vorinstanz geht davon aus, die Unkenntnis des effektiven Inhaltes der
geschwärzten Aussagen liege in der Natur der Sache. Einzig das Risk Management
habe die Interessen gemäss Art. 18 DSG abzuwägen. Als Rekursinstanz könne sie nur
die Begründungen zu den Schwärzungen auf deren Legitimation respektive
Nachvollziehbarkeit hin prüfen. Sie habe aber, wie die Beschwerdeführerin selbst,
letztlich keine Kenntnis des tatsächlichen Inhalts. Die Vorinstanz beurteilt die
3.2.
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4. Zusammenfassung
Zwar legt die Vorinstanz plausible Gründe vor, inwiefern den Ausführungen des Risk
Managements hinsichtlich den nicht offengelegten Dokumenten zu folgen sei. Jedoch
basieren der angefochtene Entscheid und die Begründung der Vorinstanz
ausschliesslich auf der Annahme, dass das Risk Management – als einzige sich im
Wissen um den ungeschwärzten Inhalt beurteilende Behörde – rechtmässig und
angemessen abgewogen haben soll. Dementsprechend kann beim vorinstanzlichen
Entscheid von einer auf Vertrauen basierenden Folgebestätigung gesprochen werden,
welche dem Institut eines Rechtmittels grundlegend zuwiderläuft. Es kann nicht sein,
dass eine Rechtsmittelinstanz eine vage Abschätzung der Glaubwürdigkeit der von der
verfügenden Behörde angeführten Argumente vornimmt. Vielmehr hätte die Vorinstanz
die ungeschwärzten Dokumente selbständig prüfen müssen.
Ausführungen des Risk Managements als glaubhaft. Auch wenn eine Schwärzung
grundsätzlich nicht vertrauenswürdig wirke, sei es offenkundig unwahrscheinlich, dass
mit der Offenlegung neue medizinische Fakten bekannt würden.
Würdigung
Für die Einschränkung der Überprüfung beruft sich die Vorinstanz auf "die Natur der
Sache", nicht aber auf eine Rechtsgrundlage. Auch sie geht also davon aus, dass sie
im Rechtsmittelverfahren die richtige Anwendung der Art. 17 und 18 DSG zu
überprüfen hätte. Sie musste dementsprechend beurteilen, ob die geschwärzten
Textstellen Personendaten der Beschwerdeführerin im Sinn des Datenschutzgesetzes
enthalten und – bejahendenfalls – der Gewährung der Einsicht in diese Textstellen ein
überwiegendes Interesse entgegensteht. Dabei hat sie – wie dargelegt – auch die
Angemessenheit der vom Risk Management getroffenen Lösung zu überprüfen. Eine
Rechtsmittelbehörde kann eine angefochtene Verfügung oder einen angefochtenen
Entscheid nicht wirksam überprüfen, wenn sie die Tatsachen nicht kennt, welche ihre
Vorinstanz beurteilt hat. Ein Rechtsmittelverfahren kann sich hinsichtlich der
zuverlässig feststellbaren Tatsachen nicht auf eine Plausibilitätskontrolle beschränken.
Dies gilt offenkundig auch im vorliegenden Verfahren. Ob es sich bei den geschwärzten
Stellen überhaupt um Personendaten im Sinn des Datenschutzgesetzes handelt und
welche Interessen gegebenenfalls einer Offenlegung gegenüber der
Beschwerdeführerin entgegenstehen, kann die Rekursinstanz ohne Kenntnis des
konkreten Inhalts nicht beurteilen. Aus dem Umstand, dass der Verwaltungsbehörde
und den Rechtsmittelinstanzen der gesamte Inhalt der Dokumente bekannt sein muss,
ergibt sich selbstredend nicht, dass sie auch der Beschwerdeführerin offen zu legen
sind. Genau um diese Frage dreht sich vielmehr der Rechtsstreit.
3.3.
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Damit ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Rekursentscheid vom
18. Mai 2020 ist aufzuheben. Auch dem Verwaltungsgericht, dem lediglich die
geschwärzten Akten vorliegen, ist der massgebliche Sachverhalt nicht bekannt.
Mangels Entscheidungsreife und Kenntnis der Sache sowie angesichts der auf die
Rechtskontrolle beschränkten verwaltungsgerichtlichen Überprüfungsbefugnis ist die
Angelegenheit deshalb gestützt auf Art. 64 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur
Feststellung des Sachverhalts im Sinn der Erwägungen und zu neuer Entscheidung an
die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Looser/Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti
[Hrsg.], a.a.O., N 10 zu Art. 61 VRP).
5. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens – die Sache ist mit ergebnisoffenem Ausgang zur
erneuten Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen – sind die amtlichen Kosten
des Beschwerdeverfahrens vom Staat (Vorinstanz) zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 2'000 (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, SGS
941.12) erscheint angemessen. Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Der Beschwerdeführerin ist der von ihr in der Höhe von CHF 2'000 geleistete
Kostenvorschuss zurückzuerstatten.
Die im Beschwerdeverfahren obsiegende Beschwerdeführerin hat Anspruch auf die
Entschädigung ihrer ausseramtlichen Kosten (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP). Das
Pauschalhonorar im Verfahren vor Verwaltungsgericht beträgt zwischen CHF 1'500 und
15'000 und wird innerhalb dieses Rahmens nach den besonderen Umständen,
namentlich nach Art und Umfang der notwendigen Bemühungen, der Schwierigkeit des
Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 und
Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung; sGS 963.75, HonO). Die vom Rechtsvertreter
für das Beschwerdeverfahren geltend gemachten Aufwendungen von CHF 3'908.85
(Honorar inklusive drei Prozent pauschale Spesen) zuzüglich CHF 292.20
Mehrwertsteuer sind tarifkonform und den besonderen Umständen des Falles
angemessen. Kostenpflichtig ist der Staat (Vorinstanz).