# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** e0352dc5-f998-40b2-b9b0-a37a8c45c1f3
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2008
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
Le dimanche 10 décembre 2006, le garde-pêche C._ a été avisé par le centre d'intervention de la gendarmerie que des poissons morts gisaient au confluent de la Promenthouse et de la Sarien au lieu-dit Pont Farbel.
B.
Dans le procès-verbal de contravention, établi le 9 février 2007, il décrit de la manière suivante son intervention:
"(...) Je me suis rendu sur place et j'ai constaté la présence d'environ cent à deux cents truites mortes qui étaient prisonnières à l'amont du barrage hydroélectrique. Après diverses recherches, je n'ai pas trouvé d'écoulement douteux et il ne m'a pas été possible d'observer du poisson mort en amont des 2 rivières étant donné qu'il y a eu de fortes précipitations dans la nuit du 8 au 9 décembre 06, ce qui a fait augmenter le débit d'eau.
Lundi 11 décembre 06
après-midi, j'ai procédé au ramassage des cadavres aidé d'un stagiaire. Nous avons sorti environ 150 truites, calibrées d'une longueur de 17 à 20 cm.
Mardi 12 décembre 06
après-midi, j'ai effectué divers sondages de pêches électriques. Le poisson était vivant. Par contre ce qui me laisse perplexe, c'est de ne pas avoir trouvé de poissons morts en amont des deux rivières.
Mercredi 13 décembre 06
, j'ai reçu un appel téléphonique de M. D._ garde-pêche auxiliaire m'avisant avoir trouvé du poisson mort dans le Cordex, affluent de la Promenthouse. Je me suis rendu sur place et j'ai pu constater qu'il y avait une dizaine de truites mortes la dernière se trouvant juste en dessous de l'exutoire des bassins de la section SVPR.
Mercredi 20 décembre 06
, je me suis rendu aux installations de la section. J'ai eu un entretien avec le responsable M. B.X._ m'informant qu'il faisait du grossissement de truites et qu'elles atteignaient une longueur d'environ 16 à 20 cm. Le samedi 9 décembre 2006, il m'a avoué avoir eu un manque d'eau dans un de ses bassins avec de la mortalité de poissons. En lui demandant comment il avait procédé à l'évacuation des cadavres, M. X._ m'a répondu, que ce jour là son fils l'avait remplacé.
Après divers entretien téléphonique, j'ai organisé une séance sur place le mardi 30 janvier 2007 à 16h00 pour éclaircir ce problème.
(liste des participants à la séance)
Monsieur A.X._ est arrivé sur place le samedi 9 décembre 06 vers 10h00, il a constaté qu'il n'y avait plus assez d'eau pour alimenter les bassins et que dans l'un deux il y avait énormément de truites mortes.
Pour mieux se rendre compte des dégâts, M. X._ a procédé à la baisse du niveau d'eau grâce à la vanne de régulation.
Pendant cette vidange il s'est rendu à la prise d'eau afin de nettoyer la grille. En revenant aux installations il a manipulé la vanne de régulation pour ensuite se rendre à la 2
ème
prise d'eau. C'est à ce moment précis que la bonde de sécurité à l'intérieur du bassin s'est soulevée pour laisser passer le poisson dans le Cordex.
Le bassin abritait 1'500 poissons dont les trois quarts sont morts. Une partie de ces poissons a dévalé la rivière et l'autre partie a été récupéré dans 17 sacs à poubelles de 35 litres dont un bidon de 60 litres. Les membres de la section les ont enfouis dans le terrain.
J'ai demandé à Monsieur A.X._ pour quelle raison il ne m'avait pas averti de cet incident. Il m'a rétorqué qu'il n'avait pas pensé à me téléphoner. (...)".
C.
Par courrier du 11 juin 2007, le Centre de conservation de la faune et de la nature (ci-après: le centre de conservation) a indiqué à A.X._ qu'il était l'auteur des faits ayant occasionné l'intervention et qu'une facture concernant les frais de cette intervention, qui se montaient à 1'463 fr. 35, lui serait adressée prochainement.
Le courrier contenait en outre le détail des frais d'intervention, selon le tableau suivant:
date
heures
prix/heure
coût
10.12.2006
Recherche
1.5
10.12.2006 (recte 11.12)
Recherche
1
12.12.2006
Recherche, pêche sondage
3.5
13.12.2006
Recherche
1
20.12.2006
Divers entretiens téléphoniques
1
Entretien avec B.X._
1.5
09.01.2007
Entretien avec B.X._
1
30.01.2007
Séance avec le président CTR, M. E._, le président de la section, M. F._, MM. M. et A.X._ et G._
1.5
Rapport
5
Total
17
fr. 80.00
fr.
1'360.00
TVA 7.6%
fr.
103.35
Montant dû à l'Etat de Vaud
fr.
1'463.35
Une facture correspondant à ce montant a été émise en date du 15 juin 2007.
D.
En date du 18 juin 2007, A.X._ a écrit au centre de conservation en mettant en cause la manière dont l'intervention avait été menée par le garde-pêche. Il a également contesté le calcul des frais d'intervention, à savoir le nombre d'heures compté pour les téléphones et entretiens avec son père, ainsi que le nombre d'heures nécessaires à la rédaction du rapport.
E.
Par courrier du 28 juin 2007, le centre de conservation a communiqué à A.X._ que les frais d'intervention auraient pu être diminués s'il n'avait pas manqué de les renseigner sur la situation, ce qui aurait permis de réduire les heures d'enquête. Pour le reste, les frais avaient été calculés conformément aux règles en vigueur et un geste avait même été fait en faveur de A.X._, étant donné que les heures des audiences préfectorales et les heures des personnes intervenues pour aider le garde-pêche n'avaient pas été comptées.
F.
En date du 2 juillet 2007, A.X._ a répété les griefs déjà formulés dans son courrier du 18 juin 2007. Tout en admettant qu'il n'avait pas satisfait à son obligation d'informer, il maintenait que les frais mis à sa charge étaient excessifs.
G.
Par décision du 4 juillet 2007, le centre de conservation, représentant le Service des forêts, de la faune et de la nature a maintenu sa facture du 15 juin 2007, en expliquant qu'en l'absence de toute information sur l'origine de la mort des poissons constatée, un nombre relativement élevé d'heures d'enquête du garde-pêche permanent avait malheureusement été inévitable, différentes causes de mortalité ayant dû être envisagées et examinées.
H.
Le 13 juillet 2007, A.X._ (ci-après: le recourant) s’est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif (dès le 1
er
janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal), en concluant à son annulation. Tout en ne contestant pas les faits, il estime que les services de l'Etat doivent intervenir gratuitement. Il considère également que la décision attaquée ne lui a pas été notifiée régulièrement. Pour le reste, il reprend les arguments déjà soulevés auparavant.
I.
Le Service des forêts, de la faune et de la nature a déposé ses observations le 14 septembre 2007 en concluant au rejet du recours formé par le recourant et à ce que sa décision soit confirmée. Il répète que l'importance de l'émolument mis à charge du recourant est la conséquence directe de son comportement inadéquat lors des évènements du 9 décembre 2006. Cet émolument serait en outre justifié au regard des dispositions légales applicables.
J.
Le tribunal a tenu une audience dans ses locaux le 7 décembre 2007. Il a entendu le recourant, Mme H._, cheffe de la section pêche et milieux aquatiques, I._, juriste du Service des forêts et M. C._, garde-pêche permanent.

## Considerations

Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de vingt jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) En se fondant sur la clause générale de police, l'Etat est habilité à intervenir par des mesures urgentes afin de prévenir ou de remédier à des atteintes graves, directes et imminentes dont peuvent faire l'objet les biens publics ou privés. Cette intervention peut avoir lieu en dehors de toute décision préalable et sans la nécessité d'une base légale. En revanche, l'Etat ne peut en principe reporter les frais de cette intervention sur les personnes qui en sont responsables sans une base légale expresse (Elisabeth Bétrix, Les coûts d'intervention, difficultés de mise en oeuvre, Droit de l'environnement dans la pratique
[DEP] 1995, p. 370 ss).
b) A l'appui de la décision attaquée, l'autorité intimée invoque l'art. 54 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) et l'art. 59 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), ainsi que l'art. 1 ch. 18 et l'art. 13 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RS 172.55.1) et l'art. 1 ch. 1.1 du règlement du 23 mars 1995 fixant les frais dus pour certaines interventions de la Police cantonale (RE-Pol; RSV 133.12.1).
aa) A teneur de l'art. 54 LEaux:
"Les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces interventions.".
Une disposition similaire figure à l'art. 59 LPE:
"Les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en déterminer l’existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui en est la cause".
L'art. 9 al. 2 et 3 de la loi cantonale du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RSV 814.31) prévoit pour sa part que:
"les frais d'intervention, d'assainissement et des autres mesures font l'objet d'un recouvrement auprès de ceux qui en sont la cause, ainsi que les frais liés à la prévention d'un danger de pollution.
Les avances de frais faites par l'Etat lui sont remboursées. Il en va de même des dépenses occasionnées par l'intervention des services publics qui sont facturées sur la base d'un tarif établi par le Conseil d'Etat".
bb) L'art. 1 ch. 18 du RE-Adm prévoit que le Département de la sécurité et de l'environnement perçoit des émoluments de Fr. 120.- par heure et fraction d'heure en cas de déplacements pour visions locales, inspections et contrôles. L'art. 13 RE-Adm dispose que, outre les émoluments ci-dessus, les différents frais spéciaux, notamment de recherche, d'étude, d'instruction, d'expertise, d'inspection locale ainsi que les débours, tels que frais de timbre et de port, peuvent être mis à la charge des intéressés.
Quant à l'art. 1 ch. 1.1 RE-Pol, il dispose que le tarif horaire de base applicable à toutes les interventions et prestations des agents de la police cantonale (auxquels sont assimilés les garde-pêches permanents) va de 45 fr. à 120 fr.
Ces deux règlements se basent sur la loi du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d'Etat de fixer, par voie d'arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d'Etat ou de ses Départements (LEMO; RSV 172.55), qui prévoit à son art. 1
er
que le Conseil d'Etat est compétent pour fixer de tels émoluments. Par arrêt du 18 janvier 2008 en la cause GE.2007.0155, consid. 3d, le tribunal a considéré, aussi bien en procédant à une interprétation historique qu'en adoptant une approche téléologique, que la LEMO ne constituait pas une base légale suffisante pour l'adoption, par le Conseil d'Etat, d'un règlement prévoyant la perception d'émoluments administratifs à raison d'actes matériels de la Police cantonale. De la même manière, il faut considérer dans le cas d'espèce que la LEMO ne constitue pas une base légale suffisante pour l'adoption, par le Conseil d'Etat, d'un règlement prévoyant la perception d'émoluments administratifs à raison d'actes matériels du Service des forêts, de la faune et de la nature. L'art. 1 ch. 18 RE-Adm, l'art. 13 RE-Adm et l'art. 1 ch. 1.1 RE-Pol ne peuvent dès lors pas entrer en considération à titre de base légale dans le cas d'espèce. Il s'agira dès lors d'examiner les mesures prises par l'autorité intimée à la seule lumière des art. 54 LEaux et 59 LPE.
3.
a) Les art. 54 LEaux et 59 LPE ne contiennent aucune indication sur les règles de responsabilité applicables (Claude Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 596). Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, dont sont directement inspirés les art. 59 LPE et 54 LEaux précités (ATF 122 II 26 consid. 3 p. 29), le Tribunal fédéral a désigné les personnes qui sont la cause des mesures de sécurité et qui doivent en supporter les conséquences financières en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation (cf. aussi ATF 118 Ib 407 consid. 4c p. 414 s.). Les frais peuvent être mis à la charge tant du perturbateur par situation que du perturbateur par comportement (ATF du 14 décembre 2006 in RDAF 2007 I p. 307 consid. 5.3 p. 314;
ATF 131 II 743
consid. 3.1 p. 746
; 121 II 378
consid. 17a/bb p. 413; arrêt 1A.366/1999 du 27 septembre 1999 consid. 2b publié in ZBl 102/2001 p. 547; arrêt 1A.214/1999 du 3 mai 2000 consid. 2a publié in ZBl 102/2001 p. 536). Doit être considérée comme un perturbateur par comportement la personne qui crée un dommage ou un danger en raison de son propre comportement ou de celui d'un tiers placé sous sa responsabilité, alors que le perturbateur par situation s'entend de la personne qui dispose de la maîtrise effective ou juridique de la chose ayant provoqué la situation contraire à l'ordre public (cf.
ATF 127 I 60
consid. 5c p. 71
; 122 II 65
consid. 6a p. 70
; 118 Ib 407
consid. 4c p. 414
; 114 Ib 44
consid. 2c/aa p. 50 et consid. 2c/bb p. 51
; 107 Ia 19
consid. 2a p. 23). Il ne suffit cependant pas, pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité ou d'assainissement, que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité naturelle avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites de la mise en danger (arrêt 1A.366/1999 du 27 septembre 1999 consid. 2c publié in ZBl 102/2001 p. 547). Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut que la chose elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de cette atteinte (
ATF 119 Ib 492
consid. 4b/dd p. 503
; 118 Ib 407
consid. 4c p. 415 et les références citées). La désignation des perturbateurs est indépendante d'un comportement illégal, d'une faute ou d'une omission; ces éléments jouent un rôle uniquement dans la répartition des frais d'assainissement entre les différents responsables (Elisabeth Bétrix, Les coûts d'intervention - difficultés de mise en oeuvre, DEP 1995 p. 385/386; Pierre Tschannen/Martin Frick, La notion de personne à l'origine de l'assainissement selon l'art. 32d LPE, avis de droit à l'intention de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, septembre 2002, p. 7/8 et les références citées).
b) Si, pour prévenir ou réparer un dommage aux eaux ou à l'environnement - pour autant, dans ce dernier cas, qu'il s'agisse d'un accident majeur (ATF 118 Ib 407; Bétrix, op. cit., p. 375 ad ch. 3.1 in fine) - l'urgence présidant à la prise de décision d'intervention autorise l'autorité à mettre en oeuvre tous les moyens qui lui paraissent efficaces et indispensables au vu des éléments connus, mais également probables ou potentiels, seuls les frais utiles au but de protection poursuivi pourront faire l'objet d'une demande de remboursement (ATF 102 Ib 203 consid. 6 p. 211). La désignation du ou des perturbateurs n'implique donc pas nécessairement que les frais pourront leur être imputés. Bétrix (op. cit., p. 380 et 385) en déduit que l'autorité supporte ainsi le risque financier lié à l'amplitude de son intervention et devra cas échéant garder à sa charge la part des frais qui s'avérerait manifestement disproportionnée, quand bien même la mesure qui est à l'origine de ces frais lui est apparue comme adéquate au moment de l'intervention. Tel n'est pas l'avis de Hans Rudolf Trüeb (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, mars 1998, n° 39 ad art. 59), qui estime que cette interprétation ne trouve aucune assise dans la loi et qui cite l'ATF 122 II 26 consid. 4b et 4c p. 32, selon lequel la notion de "frais utiles" ne doit pas être interprétée trop restrictivement (et qui relativise l'opinion soutenue par Bétrix). Dans l'ATF du 14 décembre 2006, publié in RDAF 2007 I p. 307 consid. 6.1 p. 318, le Tribunal fédéral a confirmé que, même si seuls les frais nécessaires à un assainissement sont susceptibles d'être recouvrés, ceux-ci ne doivent pas être déterminés de manière trop restrictive.
c) En conclusion, la procédure de recouvrement des frais, qui, par définition, ne peut être engagée qu'une fois la situation redevenue normale sur le plan de la protection des eaux et de l'environnement, impose avant tout à l'autorité d'établir les faits avec une précision telle qu'elle lui permette de déterminer le ou les perturbateurs, de rendre compte de l'amplitude des mesures prises puis de justifier du caractère adéquat de celles-ci, pour ne mettre finalement à la charge de ceux dont la responsabilité administrative se sera trouvée engagée que les frais qui se sont avérés nécessaires pour atteindre le but légitime poursuivi.
4.
En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant est responsable du déversement des poissons morts dans les cours d'eaux et ainsi de la contamination ayant entraîné l'intervention de l'autorité intimée.
Cela étant précisé, il y a lieu de se demander si l'autorité intimée a agi dans le respect des articles 54 LEaux et 59 LPE en déterminant comme elle l'a fait dans la décision attaquée les frais à la charge du recourant.
De l'avis du tribunal, les diverses mesures figurant au dossier, exécutées jusqu'au – et y compris – le 20 décembre 2006, étaient nécessaires pour déterminer l'origine et l'étendue du dommage, ainsi que pour nettoyer les cours d'eaux dans lesquels s'était déversé le poisson. Comme l'a relevé l'autorité intimée en cours d'audience, le défaut d'information de la part des responsables de la pisciculture a rendu nécessaires, d'une part, d'importantes recherches sur un très vaste périmètre et, d'autre part, en parallèle, de multiples entretiens téléphoniques avec le recourant et son père. En outre, les mauvaises conditions hydrologiques (fort débit du cours d'eau) du 10 décembre 2006 ont contraint le garde-pêche à reporter au lendemain ses recherches et le ramassage du poisson, ce qui explique qu'il soit venu plusieurs fois sur le site. Cet état de fait est attesté par l'Annuaire hydrologique de la Suisse publié par l'Office fédéral de l'environnement relatif à la Promenthouse, qui fait état d'un débit de 3.85 m
3
(le plus important débit du mois) pour le 9 décembre et de 3.02 m
3
pour le 10 décembre, débit clairement supérieur au débit normal. L'argument du recourant, selon lequel il n'y aurait eu que peu de précipitations le 9 décembre 2006, n'est pas déterminant étant donné qu'il y a un décalage de 1 à 2 jours entre le moment où tombent les précipitations et le moment où le débit des cours d'eau augmente. Or le document produit par le recourant atteste justement de très fortes précipitations en date du 8 décembre 2006. En résumé, le défaut d'information de la part des responsables et les mauvaises conditions météorologiques des jours concernés amènent le tribunal à considérer que les mesures prises par le garde-pêche jusqu'au, et y compris le 20 décembre 2006, étaient nécessaires pour établir un constat du dommage, pour éviter d'ultérieures atteintes aux eaux et pour rétablir une situation saine. Ces divers actes sont couverts par les art. 54 LEaux et 59 LPE et il se justifiait dès lors mettre à charge du recourant les frais y relatifs (9.5 heures x 80 fr. = 760 fr. [calcul hors TVA]).
Il apparaît par contre que les opérations effectuées par le garde-pêche en date du 9 et du 30 janvier 2007 sortent du cadre fixé par les art. 54 LEaux et 59 LPE. Le tribunal ne voit pas en quoi l'entretien du 9 janvier 2007 avec B.X._ était nécessaire, vu que le garde-pêche avait déjà eu un long entretien avec celui-ci en date du 20 décembre 2006. Lors de l'audience, le garde-pêche a indiqué que la répétition des entretiens téléphoniques était notamment due au fait que B.X._ ne voulait pas que son fils soit dénoncé. Le tribunal ne nie pas l'importance de la question; il relève toutefois qu'elle se rapporte avant tout à l'action pénale et qu'elle ne tombe pas sous le coup des art. 54 LEaux et 59 LPE. Par ailleurs, la fiche "Suivi d'activité" relative au 9 janvier 2007 figurant au dossier mentionne pour ledit jour uniquement une intervention de 2 heures pour des écoulements d'eaux usées aux Cordex dû à un collecteur de l'APEC qui s'était mis en charge; le rapport avec la présente cause (en particulier l'entretien téléphonique de 1 heure mentionné dans le rapport) n'est pas évident. Quant à la réunion du 30 janvier 2007, l'autorité n'a pas documenté sa nécessité. Dite séance réunissait des personnes qui n'étaient pas directement impliquées dans l'incident et semble plutôt avoir été destinée à prendre des mesures préventives pour le futur. Enfin, l'établissement du rapport n'avait pour sa part plus pour but de prévenir ou de réparer le dommage. Il s'inscrivait dans la phase ultérieure de l'action pénale et de la dénonciation au préfet. Certes, l'art. 54 LEaux évoque les mesures nécessaires pour "établir un constat"; il faut toutefois entendre par là les mesures concrètes permettant de déterminer l'atteinte aux eaux et à l'environnement (cf. par rapport à l'art. 59 LPE, Trüeb, op. cit, n° 38, mentionnant par exemple les analyses), et non pas des mesures ultérieures n'ayant plus de lien direct avec la prévention ou la réparation du dommage. Ces divers actes ne sont ainsi pas couverts par les art. 54 LEaux et 59 LPE et il ne se justifie pas de mettre à la charge du recourant les frais y relatifs (7.5 heures x 80 fr. = 600 fr. [calcul hors TVA]).
5.
Il résulte des considérants que les frais d'intervention pouvant être mis à charge du recourant se montent à 760 fr. (plus TVA): Le recourant n'obtient pas entièrement gain de cause: le recours doit par conséquent être considéré comme partiellement admis, l'émolument de 1'000 fr. étant réduit à 500 fr.