# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 56f11f5f-1bdb-4ecd-ad6f-1258c7930009
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a.
Das Grundstück (GS) Nr. 0000_, im Eigentum von A._, das Grundstück Nr. 0001_,
im Eigentum von B._, sowie das Grundstück Nr. 0002_, im hälftigen Miteigentum der
D._ AG und der C._ AG, alle Grundbuch Y._, liegen im Gebiet Q._ oberhalb von
Y._. Die Q._ umfasst im Wesentlichen das Gebiet beidseits der Q._-strasse bis zum
Q._-weg im Osten und bis zum Gebiet R._ im Norden. Auf den beiden Grundstücken
Nrn. 0000_ und 0002_ stehen zwei grosse Wohnhäuser (Vers.-Nr. 0003_ mit
Nebengebäuden auf GS Nr 0000_ und Vers.-Nr. 0004_ [auch Villa E._ genannt] auf
GS Nr. 0002_). Die zwischen diesen beiden Grundstücken liegende Parzelle
Nr. 0001_ ist unbebaut. Die genannten Grundstücke grenzen von Osten nach Westen
aneinander, wobei Grundstück Nr. 0000_ das am westlichsten gelegene Grundstück
ist. Sie werden über die nördlich der Grundstücke verlaufende Q._-strasse, eine
Gemeindestrasse 2. Klasse, erschlossen, die auch den weiteren, nördlich und westlich
der Q._-strasse liegenden und ebenfalls mit Wohngebäuden bebauten Grundstücken
als Zufahrt dient. Die Q._-strasse ist als Stichstrasse ausgebildet.
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b.
Die Q._ ist gemäss Zonenplan der Gemeinde Y._ vom 4. September 1991
(Genehmigungsdatum; Plan einsehbar im Geoportal [GIS] unter: www.geoportal.ch/
ktsg, Karte "Raumplanung, Grundstückskataster, Raumplanung, Raumentwicklung,
ÖREB Zonenplan Kt SG") der Wohnzone WE, d.h. einer Wohnzone für EFH
(= Einfamilienhäuser) und Doppel-EFH, zugewiesen (vgl. Art. 16 Abs. 1, Tabelle des
Baureglements der Gemeinde Y._ vom 21. September 1999 mit Änderungen vom
22. März 2004, 17. Januar 2005 und 11. April 2014 [BauR; einsehbar im GIS, a.a.O.,
unter Karten "Raumplanung, Grundstückskataster, Raumplanung, Raumentwicklung,
ÖREB Zonenplan Kt SG", Information, mit "Link zu ÖREBLex Zonenplan"). Westlich
grenzt das Grundstück Nr. 0000_ an Wald und an Landwirtschaftszone.
..............
Abbildung (Situationsplan)
B.
a.
Mit Beschluss vom 3. August 2020 (act. 8/5/9) erliess ("genehmigte") der Gemeinderat
Y._ den Sondernutzungsplan "Q._" (Plan mit Sonderbauvorschriften [SBV] sowie mit
Beilageplan [Richtprojekt des Architekturbüros F._ Architekten vom 17. Januar 2019]
und mit Planungsbericht [vgl. act. 8/5/2 f., act. 8/5/10, act. 8/5/18 f.). Mit gleichem
Beschluss verabschiedete der Gemeinderat das Planungsinstrument zu Handen der
öffentlichen Auflage.
b.
Der Sondernutzungsplan "Q._" umfasst die Grundstücke Nrn. 0002_ und 0001_
vollständig und das Grundstück Nr. 0000_ mehrheitlich (= rot umrandetes Gebiet
gemäss Abbildung unter Bst. A.b.). Die Fläche des Planperimeters beträgt rund
7'300 m . Der Sondernutzungsplan soll im Rahmen der Regelbauweise den Bau von
Mehrfamilienhäusern unter der Bedingung einer hohen architektonischen Qualität
ermöglichen (Art. 2 SBV). Er regelt hauptsächlich die (grundstücksinterne)
Erschliessung, die Art und Weise der Bebauung und die Umgebungsgestaltung im
Plangebiet. Laut Planungsbericht (act. 8/5/10 S. 15) weicht der Sondernutzungsplan
hinsichtlich der Fläche für Kinderspielplätze von der Erstellungspflicht für
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Kinderspielplätze (Art.47 BauR) und in Bezug auf die talseitige Gebäudehöhe und den
grossen Grenzabstand von der Regelbauweise (Art. 17 BauR) ab. Ferner resultiert aus
dem beabsichtigen Wegfall der Beschränkung auf Ein- und Doppeleinfamilienhäuser
eine Abweichung in Bezug auf die in der Wohnzone WE reglementskonforme
Gebäudeart.
c.
Der Sondernutzungsplan "Q._" lag vom 5. August bis 4. September 2020 öffentlich
auf (vgl. act. 8/5/11). Die Stiftung X._ (nachfolgend: X._), vertreten durch
Rechtsanwalt Rudolf Schaller, Genf, erhob am 21. August 2020 Einsprache mit dem
Begehren, es sei das Projekt Sondernutzungsplan Q._ (Villa E._) nicht zu
genehmigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Grundeigentümer
der betroffenen Grundstücke und/oder der Gemeinde (act. 8/5/12). Mit Beschluss vom
19. Oktober 2019 setzte der Gemeinderat Y._ den Sondernutzungsplan "Q._" fest
und trat auf die Einsprache der X._ nicht ein (act. 8/5/13). Das Nichteintreten
begründete der Gemeinderat damit, dass der Erlass des Sondernutzungsplans "Q._"
keine Abgrenzung des Siedlungsgebiets betreffe, sondern die vom kantonalen und
kommunalen Recht geregelte konkrete Ausgestaltung innerhalb des Siedlungsgebiets.
Beim Erlass des Sondernutzungsplans "Q._" handle es sich nicht um eine
Bundesaufgabe, weshalb X._ nicht einspracheberechtigt sei. Gegen diesen Entscheid
erhob Rechtsanwalt Rudolf Schaller für X._ am 10. November 2020 Rekurs beim
Baudepartement (heute Bau- und Umweltdepartement), welches das Verfahren
(Verfahrensnummer 20-8790) wegen der fehlenden Genehmigungsverfügung des Amts
für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) und damit mangels Vorliegens eines
Gesamtentscheids sistierte (vgl. Entscheid des Baudepartementes vom 29. September
2021, Sachverhalt Bst. E.a; act. 2; nicht aktenmässig belegt).
d.
Am 10. Februar 2021 genehmigte das AREG den Sondernutzungsplan "Q._" (Beilage
zu act. 8/1). Der Gemeinderat eröffnete daraufhin dem Rechtsvertreter der X._ am
22. Februar 2021 seinen Beschluss vom 19. Oktober 2020 zusammen mit der
Genehmigungsverfügung vom 10. Februar 2021 als Gesamtentscheid (act. 8/5/14).
Dagegen erhob X._ durch ihren Rechtsvertreter wiederum Rekurs beim
Baudepartement mit den Anträgen, es seien der Gesamtentscheid, der
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Gemeinderatsbeschluss vom 19. Oktober 2020 und die Genehmigungsverfügung des
AREG vom 10. Februar 2021 aufzuheben und die Sache sei an die Gemeinde zur
materiellen Beurteilung zurückzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten der Grundeigentümer und/oder der Gemeinde (act. 8/1). Prozessual verlangte
X._ die Aufhebung der Sistierung des Verfahrens Nr. 20-8790 und die Vereinigung der
beiden Verfahren. Das Baudepartement schrieb daraufhin am 11. März 2021 den bei
ihm von X._ am 10. November 2020 erhobenen Rekurs (Verfahren Nr. 20-8790)
zufolge Gegenstandslosigkeit ab (vgl. Entscheid des Baudepartementes vom
29. September 2021, Sachverhalt Bst. E.a, S. 4; act. 2; nicht aktenmässig belegt). Den
Rekurs gegen den Gesamtentscheid vom 21. Februar 2021 wies es mit Entscheid vom
29. September 2021 (act. 2) ab. Das Baudepartement begründete seinen Entscheid
damit, dass der X._ die Verbandsbeschwerde nicht zur Verfügung stehe (vgl.
Entscheid des Baudepartementes vom 29. September 2021 E. 4, insbesondere E. 4.4
S. 8; act. 2) und auch keine Gründe für eine akzessorische Überprüfung des geltenden
Zonenplans vorlägen (Entscheid des Baudepartementes vom 29. September 2021 E. 5
S. 8 ff., insbesondere E. 5.6 S. 10 f; act. 2).
C.
Gegen den Entscheid des Baudepartementes erhob X._ (Beschwerdeführerin) durch
Rechtsanwalt Rudolf Schaller mit Eingabe vom 12. Oktober 2021 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht (act. 1). Sie stellt folgende Anträge (Ziffer I/1):
1. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben
2. Der GR-Beschluss vom 19. Oktober 2020, Trakt. Nr. 308/2020 betr.
Sondernutzungsplan Q._, Einspracheentscheid X._ sei aufzuheben
3. Die Genehmigung des AREG vom 10. Februar 2021 betreffend
Sondernutzungsplan Q._ sei aufzuheben
4. Es seien folgende Akten zu edieren:
Akten des rechtskräftigen Nutzungsplans–
Akten der hängigen Nutzungsplanrevision–
Akten der Änderungsauflage Kommunale Schutzverordnung August 2021–
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5. Es sei eine Expertise über den Schutzwert der Villa E._ mit der Q._ als
landschaftsprägende Baute anzuordnen
6. Es sei eine Expertise über den Wert des Lebensraums Q._ für Tiere und Pflanzen
anzuordnen. 
7. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Eigentümer der Parzellen
Nrn 0002_ (sic!), 0001_, 0000_ und/oder der Gemeinde
Das Bau- und Umweltdepartement (Vorinstanz) beantragte unter Verweis auf seinen
Entscheid mit Eingabe vom 5. November 2021 die Abweisung der Beschwerde (act. 7).
Die Politische Gemeinde Y._ (Beschwerdegegnerin) sowie A._, B._, die C._ AG und
die D._ AG (Grundeigentümer und Beschwerdebeteiligte) verzichteten stillschweigend
auf eine Vernehmlassung.
D.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Ungeachtet ihrer
Legitimation in der Sache selbst ist die Beschwerdeführerin als Adressatin des
angefochtenen Entscheids, mit welchem der Nichteintretensentscheid der
Beschwerdegegnerin (Erstinstanz) bestätigt wurde, zur Ergreifung des Rechtsmittels
berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP, vgl. hierzu VerwGE B 2019/6
vom 1. Juli 2019 E. 1; vgl. auch BGer 1C_134/2014 vom 15. Juli 2014 E. 1.1 f.
betreffend Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht). Die Beschwerdeeingabe vom
12. Oktober 2021 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt formal und inhaltlich die
1.1. bis
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gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist – vorbehältlich nachfolgender Einschränkungen –
einzutreten.
Tritt die Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht ein (bzw. bestätigt diese einen
Nichteintretensentscheid der Erstinstanz), ohne mit einer Eventualbegründung die
Sache auch inhaltlich zu beurteilen, ist das Verfahren auf das Nichteintreten zu
beschränken. Ist die Beschwerde begründet, weist das Verwaltungsgericht diesfalls die
Sache gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur materiellen Beurteilung
des Falles an die Vorinstanz zurück (vgl. T. Kamber, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.],
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRP], Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen
2020, N 17 zu Art. 56 VRP; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1032). Andernfalls hat es mit dem vorinstanzlichen
Nichteintretensentscheid bzw. mit dem den erstinstanzlichen Nichteintretensentscheid
bestätigenden vorinstanzlichen Rekursentscheid sein Bewenden (vgl. VerwGE
B 2019/6 vom 1. Juli 2019 E. 1 und VerwGE B 2017/176 vom 24. September 2018 E. 1;
BGer 1C_263/2017, 1C_677/2017 vom 20. April 2018 E. 1.2). Eine Rückweisung kann
indessen unterbleiben, wenn sich die Vorinstanz in den Entscheiderwägungen im Sinn
einer subsidiären Begründung einlässlich mit den materiellen Vorbringen
auseinandergesetzt hat (Kamber, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 17 zu Art.
56 VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1029 a.E.). Vorliegend prüfte (und verneinte) die
Vorinstanz im Rahmen der Prüfung der Beschwerdebefugnis zugleich die Frage, ob die
Voraussetzungen für eine akzessorische Überprüfung des Zonenplans gegeben seien
(vgl. angefochtener Entscheid E.5 S. 8 ff.; act. 2). Insoweit kann – wie die
Beschwerdeführerin vorbringt (vgl. Beschwerde Ziffer III/1 S. 3 f.; act. 1) – das Gericht
nebst der zur Diskussion gestellten Eintretensfrage zumindest diesen (damit
zusammenhängenden) Punkt inhaltlich (mit)beurteilen. Im Übrigen ist aber die
Beurteilung auf die Eintretensfrage beschränkt. Soweit die Beschwerdeführerin den
Sondernutzungsplan "Q._" inhaltlich bemängelt, ist darauf nicht einzutreten.
1.2.
Die Beschwerdeführerin stellt – zwar nicht ausdrücklich unter ihren formell gestellten
Anträgen in ihrer Beschwerdeschrift (vgl. Beschwerde, Ziffer I/1 S. 2; act. 1), aber an
anderer Stelle ihrer Beschwerdebegründung – sinngemäss verschiedene weitere
Rechtsbegehren. So führt sie aus, im vorliegenden Fall gehe es um eine
schützenswerte Landschaftskammer, wofür die Beschwerdeführerin eine Schutzzone
gemäss Art. 17 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz;
1.3.
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2.
Das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1, PBG) trat am 1. Oktober 2017 in Kraft und
damit vor der öffentlichen Auflage des im Streit liegenden Sondernutzungsplans und
vor dem erstinstanzlichen Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 21. Februar 2021.
Somit ist das PBG grundsätzlich anwendbar (vgl. 174 PBG und VerwGE B 2020/58, B
2020/72 vom 22. Oktober 2020 E. 3 mit weiteren Hinweisen), soweit dessen
SR 700, RPG) beantrage, und um den ISOS-Schutz (Beschwerde Ziffer III/4 S. 5;
act. 1). Die Beschwerdeführerin erwähnte in ihren damaligen Eingaben im Einsprache-
und Rekursverfahren wohl den Landschaftsschutz sowie das "ISOS" (Inventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz; vgl. Verordnung über das Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder, SR 451.12, VISOS), beantragte indessen nie den Erlass
einer Schutzzone, weshalb die Vorinstanzen darüber auch nicht zu befinden hatten. Ein
entsprechendes Gesuch und dessen Behandlung bildete mithin nicht Gegenstand des
vorinstanzlichen Verfahrens; demzufolge kann es auch nicht Gegenstand des
Beschwerdeverfahrens sein. Das Verwaltungsgericht ist zudem weder (oberste)
Planungs- noch (Ober-)Aufsichtsbehörde über das Bau- und Umweltdepartement oder
die politischen Gemeinden. Es liegt also auch nicht am Gericht, ein solches Gesuch (als
erste und einzige Instanz) zu behandeln und den Erlass einer Schutzzone anzuordnen.
Darauf ist deshalb nicht einzutreten. Das gilt gleichermassen, soweit die
Beschwerdeführerin erstmals vor Verwaltungsgericht den Erlass einer Planungszone zu
beantragen scheint, wenn sie vorbringt, die Gemeinde habe es unterlassen, eine solche
anzuordnen, wozu sie verpflichtet gewesen sei (vgl. Beschwerde Ziffer III/9 S. 13, act.
1; vgl. auch allgemein betreffend fehlenden klagbaren Anspruch von Privaten auf Erlass
einer Planungszone VerwGE B 2019/60 vom 19. September 2019 E. 3.3, bestätigt mit
BGer 1C_577/2019 vom 4. November 2020). Sofern darin überhaupt ein
rechtsgenüglich gestellter Antrag erblickt werden könnte, wäre darauf aus den
genannten Gründen ebenfalls nicht einzutreten. Überdies trägt die Beschwerdeführerin
dieses Anliegen im Zusammenhang mit ihren Ausführungen zur laufenden
Ortsplanungsrevision vor. Letztere ist jedoch – gleich wie die laufende Überarbeitung
der kommunalen Schutzverordnung – ohnehin nicht Gegenstand des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens. Daraus folgt denn auch ohne Weiteres, dass ihre
diesbezügliche (verfahrensrechtliche) Kritik an den beiden genannten
Revisionsverfahren (vgl. Beschwerde Ziffer III/12 S. 15 f., insbesondere S. 16; act. 1)
nicht zu hören ist. Nicht einzutreten ist sodann auf die Beschwerde, soweit darin um
die Aufhebung des Beschlusses des Rates der Beschwerdegegnerin und der
Genehmigungsverfügung des AREG ersucht wird (Devolutiveffekt,
vgl. BGer 1C_118/2020 vom 17. März 2021 E. 1.4; VerwGE B 2019/123 vom
28. Mai 2020 E. 1 je mit Hinweis[en]).
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Bestimmungen gemäss Anhang zum Kreisschreiben "Übergangsrechtliche
Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017 als unmittelbar anwendbar erklärt werden
und im vorliegenden Zusammenhang zum Tragen kommen (vgl. VerwGE B 2020/97
vom 8. November 2021 E. 1 mit Hinweis auf VerwGE B 2020/10 vom 14. September
2020 E. 5). Eine direkte Anwendbarkeit ist gemäss Anhang des zitierten
Kreisschreibens für die in Art. 23-33 und 40 PBG geregelten Sondernutzungspläne
gegeben, so dass die erwähnten Bestimmungen heranzuziehen sind.
3.
Die Beschwerdeführerin stellt verschiedene Beweisanträge. So beantragt sie das
Einholen von Expertisen über den Schutzwert der Villa E._ mit der Q._ als
landschaftsprägende Baute sowie über den Wert des Lebensraums Q._ für Tiere und
Pflanzen. Diese beiden Beweisanträge sind eng verbunden mit den (inhaltlichen)
Vorbringen der Beschwerdeführerin. Sie werden deshalb im jeweiligen
Sachzusammenhang beurteilt (s. unten E. 5.4.2). Ferner verlangt die
Beschwerdeführerin den Beizug diverser Akten betreffend die rechtsgültige
Zonenplanung, die laufende Ortspanungsrevision sowie die laufende Änderung der
Schutzverordnung. Im vorliegenden Verfahren ist indessen hauptsächlich die
Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin umstritten. Wie sich aus den
nachfolgenden Erwägungen ergibt, sind für die Beantwortung dieser strittigen Punkte
die erwähnten prozessualen Vorkehren mehrheitlich nicht entscheiderheblich; soweit
doch, sind die massgeblichen Informationen online abrufbar und somit allgemein
zugänglich, weshalb deren (formeller) Beizug nicht notwendig ist. Das gilt namentlich
für die Genehmigungsverfügung des Baudepartements vom 4. September 1991
(abrufbar im GIS, a.a.O. unter "Karten/Raumplanung, Grundstückskataster/
Raumplanung, Raumentwicklung/ÖREB Zonenplan Kt SG", Link zu ÖREB unter
"Information") und die Auflageunterlagen zur laufenden Ortsplanungsrevision (abrufbar
unter: www. ... .ch/politik-verwaltung/publikationen/aktuelles.html/331/news/ 1552).
Abgesehen davon sind – wie gesehen – jedoch weder die laufende
Ortsplanungsrevision noch die Revision der Schutzverordnung Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens. Auf das Einholen der vollständigen Unterlagen zu den
laufenden Planungsrevisionen kann deshalb verzichtet werden.
4.
Im Streit liegt ein (kommunaler) Sondernutzungsplan (vgl. Art 23 ff. PBG).
Sondernutzungspläne, soweit sie wie hier für den Eigentümer verbindlich die zulässige
Nutzung des Bodens festlegen, sind Nutzungspläne im Sinn von Art. 14 RPG (vgl.
4.1.
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4.4.
Für die Raumplanung sind grundsätzlich die Kantone zuständig; dem Bund steht
einzig, aber immerhin eine Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz zu (vgl. Art. 75 Abs. 1
BV). Für den Natur- und Heimatschutz sind ebenfalls die Kantone zuständig (Art. 78
Art. 1 Abs. 3 Ingress und lit. b PBG, wonach Sondernutzungspläne kommunale
Nutzungspläne sind; vgl. auch Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006,
N 14 zu Art. 14 RPG; BGer 1C_486/2014 vom 27. April 2016 E. 1.3.1 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin ist eine sogenannte ideelle Organisation. Das kantonale Recht
kennt keine besondere Beschwerdebefugnis (mehr) für solche Verbände. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen im Bereich der Raumplanung allerdings
die kantonalen Behörden die Rechtsmittelbefugnis gegen Verfügungen und
Nutzungspläne nicht enger fassen, als dies für die Beschwerde an das Bundesgericht
vorgesehen ist (vgl. BGer 1C_263/2017, 1C_677/2017 vom 20. April 2018 E. 2.1 mit
Hinweis auf BGE 136 II 284 E. 2.1; vgl. auch BGer 1C_682/2020 vom 14. Januar 2022
E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). Infolgedessen ist das hier hauptsächlich umstrittene
Beschwerderecht der Beschwerdeführerin nach den massgeblichen Bestimmungen der
Bundesgesetzgebung über die Beschwerdebefugnis ideeller Organisationen und der
dazu ergangenen Rechtssprechung zu beurteilen (vgl. Geisser/Zogg, in: Rizvi/
Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 32 zu Art. 45 VRP; zur sogenannt egoistischen
Verbandsbeschwerde vgl. Geisser/Zogg, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 31
zu Art. 45 VRP), was im Übrigen von keiner Partei in Frage gestellt wird.
4.2.
X._ gehört zu den gesamtschweizerischen Organisationen, die nach Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (SR 451, NHG) und Art. 55 des
Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01, USG) i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. d
des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110,
BGG) zur Erhebung von Beschwerden ans Bundesgericht berechtigt sind (vgl. Anhang
der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des
Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [SR 814.076,
VBO]; vgl. in Bezug auf X._ BGer 1C_285/2019 vom 28. Januar 2021 E. 1.2). Die
Verbandsbeschwerde steht nach ständiger Rechtsprechung jedoch nur offen, soweit
der angefochtene Entscheid die Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinn von Art. 78
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV)
und Art. 2 NHG betrifft (vgl. BGE 144 II 220 E. 3.2 und BGE 139 II 272 f. E. 3 je mit
Hinweisen).
4.3.
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Abs. 1 BV), soweit die Verfassung dem Bund nicht bestimmte umfassende
Kompetenzen zuweist wie etwa im Bereich des Biotop- und Artenschutzes (vgl. Art. 78
Abs. 4 BV) sowie des Moor- und Moorlandschaftsschutzes (Art. 78 Abs. 5 BV). Bei der
Erfüllung seiner Aufgaben nimmt der Bund Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und
Heimatschutzes (Art. 78 Abs. 2 erster Satz BV).
Wo sich das RPG auf Rahmenbestimmungen (Nutzungsplanung; Bewilligung von
Bauten innerhalb der Bauzone) beschränkt, liegt grundsätzlich keine Bundesaufgabe
im Sinn von Art. 2 NHG vor (vgl. BGE 146 II 347, nicht publizierte E. 1.3 mit Hinweis auf
BGE 139 II 275 E. 10.1). Regeln Nutzungspläne jedoch (ganz oder teilweise) konkrete
bundesrechtliche Gesichtspunkte oder sollten sie solche regeln, so gelten sie insoweit
als Verfügung im Sinne von Art. 5 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz; SR 172.021, VwVG) und können dem Beschwerderecht
nach Art. 12 NHG unterliegen (vgl. BGer 1C_134/2014 vom 15. Juli 2014 E. 1.1 mit
Hinweis auf BGE 139 II 276 E. 10.2 mit weiteren Hinweisen).
4.5.
Im Bereich der Raumplanung erachtete das Bundesgericht die Natur- und
Heimatschutzverbände schon früh als legitimiert, die Umgehung von Art. 24 RPG, der
eine Bundesaufgabe darstellt (vgl. BGE 112 Ib 70), in der Nutzungsplanung geltend zu
machen, insbesondere wenn die Planung zur Schaffung einer unzulässigen
Kleinstbauzone führen würde (vgl. BGE 142 II 514 E. 2.3 mit Hinweisen). Ferner gehört
nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts die Beschränkung des
Zweitwohnungsbaus gemäss Art. 75b BV zu den Bundesaufgaben im Sinn von Art. 78
Abs. 2 BV und Art. 2 NHG (vgl. BGE 139 II 276 ff. E. 11). Natur- und
Heimatschutzverbänden ist es deshalb erlaubt, Nutzungspläne anzufechten, soweit
gerügt wird, dass eine konkrete Festsetzung den bundesrechtlichen Vorgaben zum
Zweitwohnungsbau widerspricht (vgl. BGer 1C_134/2014 vom 15. Juli 2014 E. 5.1).
Sodann entschied das Bundesgericht in BGE 142 II 511 ff. E. 2, dass auch Art. 15 RPG
(in der Fassung vom 15. Juni 2012) eine Bundesaufgabe darstellt, weil er die maximale
Grösse von Bauzonen direkt verbindlich und abschliessend festlege. Es anerkannte
daher die Befugnis der schweizerischen Natur- und Heimatschutzorganisationen,
gestützt auf Art. 12 NHG Beschwerde gegen Neueinzonungen, d.h. gegen die
Zuweisung von Land von einer Nichtbauzone in eine Bauzone, im Interesse des
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Landschafts- und Naturschutzes zu führen (vgl. BGer 1C_511/2018 vom 3. September
2019 E. 5.3.2 [nicht in BGE 145 II 354 publiziert] mit Hinweis auf BGE 142 II 511 ff.
E. 2). Nicht erforderlich ist in einem solchen Fall, dass die Neueinzonung ein Natur-
oder Heimatschutzobjekt von regionaler oder gar von nationaler Bedeutung betrifft
(BGE 142 II 515 f. E. 2.5 mit Hinweis auf BGE 139 II 278 E. 11.2 mit weiteren
Hinweisen). Anders zu beurteilen wäre nach Bundesgericht die Rechtslage hingegen,
wenn nicht die Grenzziehung zwischen Bau- und Nichtbauland, sondern die
Ausgestaltung des Siedlungsgebiets streitig wäre (z.B. Art und Mass der baulichen
Nutzung bei Um- und Aufzonungen innerhalb der Bauzone). Hierfür enthalte das RPG
nur Rahmenvorgaben, die vom kantonalen Recht auszufüllen seien, so dass die
Verbandsbeschwerde (von Spezialfällen abgesehen) nicht zulässig sei (BGE 142 516 f.
E. 2.7 a.E.; vgl. dazu auch S. Kissling, Einzonungen sind neu Bundesaufgabe, in:
Inforaum, VLP-ASPAN [heute espacesuisse], 1/2017 S. 4 ff., insbesondere S. 7 f.).
Unter die vorbehaltenen Spezialfälle können etwa detaillierte, einer Verfügung
nahekommende (Sonder-) Nutzungspläne fallen, die wesentliche bundesrechtliche
Fragen des Natur- und Heimatschutzes regeln (Kissling, a.a.O., S. 8 oben) oder regeln
sollten (s. vorstehende E. 4.4 a.E.).
Soweit vorliegend von Bedeutung gehören nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung u.a. der Schutz der Tierwelt und die Erhaltung genügend grosser
Lebensräume (Art. 78 Abs. 4 BV und Art. 18 ff. NHG) zu den Bundesaufgaben. Insofern
sind die Natur- und Heimatschutzverbände zur Beschwerde gegen Nutzungspläne
befugt, die schutzwürdige Biotope berühren (BGE 146 II 347, nicht publizierte E. 1.3;
BGE 139 II 273 f. E. 9.2 und E. 10.1 f.). Hingegen stellt der Erlass von
(Sonder-)Nutzungsplänen, selbst wenn sie nach Bundesrecht inventarisierte
Schutzobjekte betreffen oder solche konkretisieren, keine Verfügung in Erfüllung einer
Bundesaufgabe dar, weil solche Inventare nach der entsprechenden
Inventarverordnung nicht (in jedem Fall) als direkt anwendbares Bundesrecht gelten
(vgl. P. Keller, in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg], Kommentar NHG, 2. Auflage 2019,
N 4 zu Art. 12 NHG S. 307; Jeannerat/Moor, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016 N 20 zu
Art. 17 RPG S. 421 je mit Hinweisen). Nicht als in diesem Sinn direkt anwendbar gelten
namentlich das BLN-Inventar (vgl. BGE 121 II 196 f. E. 3c.bb), aber auch das ISOS
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(betreffend Abbruchbewilligung für ein Objekt im ISOS vgl. BGer 1C_700/2013 vom
11. März 2014 E. 2.4 mit Hinweis auf BGer 1A.115/2001, 1P.441/2001 vom 8. Oktober
2001 E. 2c). Ausserhalb der Erfüllung einer Bundesaufgabe gelten sie nur mittelbar (vgl.
dazu grundlegend BGE 135 II 212 E. 2.1 betreffend ISOS).
4.6.
In diesem Zusammenhang, d.h. bei Vorliegen eines Entscheids, der in Erfüllung einer
Bundesaufgabe erging oder in Erfüllung einer solchen hätte ergehen sollen, können die
fraglichen Organisationen auch andere raumplanungsrechtliche Rügen erheben. So
sind sie etwa mit Rügen zum diesbezüglichen Verfahren, wie beispielsweise zur Frage
der Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG, zuzulassen (vgl. BGer 1C_621/2012
vom 14. Januar 2014 E. 2.2.3, in: URP 2014 S. 251). Ebenso sind sie befugt, im
Rahmen der Anfechtung des gestützt auf den Richtplan erlassenen Nutzungsplans eine
akzessorische Richtplanüberprüfung zu verlangen (vgl. BGer 1C_595/2018 vom 24.
März 2020 [in BGE 146 II 34 nicht publizierte] E. 1.3 mit Hinweis auf BGer 1C_621/2012
vom 14. Januar 2014 E. 2.2.3, in: URP 2014 S. 251, und auf BGer 1C_181/2012 vom
10. April 2012 E. 1.3), was – bei gegebenen Voraussetzungen – auch für die
akzessorische Überprüfung eines Zonenplans im Rahmen der Anfechtung eines
Sondernutzungsplans gilt (vgl. BGer 1C_598/2013 vom 6. Dezember 2013 E. 2.2 [nicht
publiziert in BGE 140 II 25] sowie BGer 1C_608/2020 vom 14. Januar 2022 E. 2,
allerdings beide eine beschwerdeberechtigte Privatperson betreffend).
5.
5.1.
Die Beschwerdeführerin stützt sich für ihre Legitimation hauptsächlich auf die neuere
bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 15 RPG, wonach Einzonungen eine
Bundesaufgabe darstellen (grundlegend BGE 142 II 509).
Vorliegend ist ein Sondernutzungsplan im Streit, der in Verfeinerung und Präzisierung
des geltenden Zonenplans (Art. 23 Abs. 1 PBG) sowie in teilweiser Abweichung davon
(Zulassung von Mehrfamilienhäusern; vgl. Art. 23 Abs. 2 PBG und Art. 25 PBG) die
Bebauung eines räumlich begrenzten, jedoch bereits als Wohnzone (d.h. als Bauzone)
ausgeschiedenen und festgesetzten Gebiets beinhaltet. Mithin wird mit dem strittigen
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Sondernutzungsplan weder die Überbauung von Nichtbauland (erst) ermöglicht noch
wird dadurch das fragliche Gebiet von einem Nichtbaugebiet zu Baugebiet. Es liegt
formell keine Einzonung vor, insbesondere keine Einzonung in Anwendung des
revidierten Art. 15 RPG (in der Fassung vom 15. Juni 2012). In solchen Fällen, d.h.
wenn die Ausgestaltung des Siedlungsgebiets und nicht eine Einzonung streitig ist, ist
eine Bundesaufgabe zu verneinen, was sich just aus dem von der Beschwerdeführerin
selbst angerufenen BGE 142 II 509 ergibt (s. dazu auch oben E. 4.5). Die
Beschwerdeführerin ist von daher, d.h. weil keine formelle Einzonung zur Diskussion
steht (s. dazu auch nachfolgende E. 5.2.1 und E. 6.2), nicht befugt, den strittigen
Sondernutzungsplan anzufechten, wie die Vorinstanz zu Recht feststellte. Vorbehalten
bleibt der erwähnte Spezialfall, wo ein (Sonder-)Nutzungsplan wesentliche
bundesrechtliche Fragen des Natur- und Heimatschutzes regelt bzw. regeln sollte
(dazu unten E. 5.4).
5.2.
Die Beschwerdeführerin führt weitere Bundesgerichtsurteile an, welche ihre
Legitimation begründen sollen.
5.2.1.
Die Beschwerdeführerin verweist zunächst auf das bundesgerichtliche Urteil BGer
1C_632/2018 vom 16. April 2020 (Montreux; teilweise publiziert in BGE 146 II 289).
Gegenstand jenes Verfahrens bildete eine Zonenplanrevision. Die dort
beschwerdeführende Naturschutzorganisation brachte zur Begründung ihrer
Legitimation vor, die Annahme des neuen Zonenplans führe in seiner Gesamtheit zur
Schaffung neuer Bauzonen unter Verletzung des Moratoriums von Art. 38a RPG und
die Gesamtfläche der im neuen Plan ausgewiesenen Bauzonen bleibe im Vergleich zu
den in Art. 15 RPG festgelegten Anforderungen, insbesondere was den Bedarf im
Zeithorizont von 15 Jahren betreffe, überdimensioniert. Das Bundesgericht anerkannte
die Beschwerdeberechtigung der beschwerdeführenden Organisation mit der
Begründung, ihre Rügen stünden im Zusammenhang mit einer Gesamtrevision der
kommunalen Nutzungsplanung, die eine erhebliche Umverteilung der Baugebiete mit
sich bringe, deren Konformität mit dem Bundesrecht von der Beschwerdeführerin in
Frage gestellt werde (ohne dass für jeden der betroffenen Gebietsteile einzeln zu prüfen
sei, ob dieser neu eingezont werde oder nicht, und ohne dass vom
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beschwerdeführenden Verein der Nachweis dafür zu verlangen sei) (vgl. BGer
1C_632/2018 vom 16. April 2020 E. 1.2.2, nicht publiziert in BGE 146 II 289). Im hier
strittigen Verfahren ist hingegen der Erlass eines Sondernutzungsplans und keine
Gesamtrevision eines Zonenplans Verfahrensgegenstand, weshalb der genannte
Entscheid schon deshalb nicht einschlägig ist. Überdies ist der rechtserhebliche
Sachverhalt im Verfahren, der zum Urteil BGer 1C_632/2018 führte, auch sonst nicht
vergleichbar mit dem hier zu beurteilenden Fall. Dort lag insofern eine besondere
Situation vor, als der ursprüngliche, zu revidierende Zonenplan aus dem Jahr 1972,
mithin vor dem Inkrafttreten des RPG vom 22. Juni 1979 am 1. Januar 1980, stammte
und der Plan seither im überwiegenden Teil des Siedlungsgebiets nie an das RPG (in
der Fassung vom 22. Juni 1979) angepasst wurde. In jenem Fall lag demnach bis zur
daselbst verfahrensgegenständlichen Gesamtrevision noch kein
bundesrechtskonformer Zonenplan nach dem RPG vom 22. Juni 1979 vor, während
der Zonenplan der Gemeinde Y._ am 4. September 1991 vom Baudepartement, und
damit unter Geltung des auf den 1. Januar 1980 in Kraft gesetzten
Raumplanungsgesetzes, genehmigt wurde (vgl. dazu eingehend unten E. 6.2). – In
diesem Zusammenhang ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass in Abweichung zum
genannten Bundesgerichtsurteil BGer 1C_632/2018 im Kanton St. Gallen die strengen
Übergangsbestimmungen von Art. 38a Abs. 1 bis 3 RPG nicht (mehr) zur Anwendung
kommen, nachdem der Bund am 1. November 2017 die Gesamtüberarbeitung Teil 1
Siedlung des kantonalen Richtplans unter Vorbehalten genehmigte (vgl.
Genehmigungsverfügung des Bundesrates vom 1. November 2017; abrufbar unter:
www.are.admin.ch/are/de/home/raumentwicklung-und-raumplanung/strategie-und-
planung/kantonale-richtplaene/richtplanung-kanton-st--gallen.html). Daran ändert
offenkundig nichts, dass der Bundesrat in seiner Genehmigungsverfügung die Prüfung
der Koordinationsblätter S 2.16 (Weiler), S 2.17 (Streusiedlungsgebiete) und S 2.18
(Landschaftsprägende Bauten) im Rahmen seiner Prüfung der nächsten
Richtplananpassung vorbehielt (vgl. Genehmigungsverfügung des Bundesrates vom
1. November 2017, Ziffern 1 und 2, a.a.O.). Schon gar nicht folgt daraus, dass bis zur
Genehmigung des Richtplans in Bezug auf die landschaftsprägenden Bauten das
verschärfte Bauzonenmoratorium nach Art. 38a RPG gelten solle.
5.2.2.
Die Beschwerdeführerin stützt sich weiter auf das bundesgerichtliche Urteil
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1C_568/2014, 1C_576/2014 vom 13. Januar 2016 (Mollens VS, Quartierplan "Aminona-
Ouest"). Dort lag zwar wie hier ein Sondernutzungsplan im Streit. Allerdings ging es um
einen (projektbezogenen) Sondernutzungsplan (i.c. einen Quartierplan nach dem Recht
des Kantons Wallis) für touristische Zwecke, der auch Nebenwohnungen (im Sinn von
Zweitwohnungen) zuliess, in einer Gemeinde, deren Zweitwohnungsanteil über 20
Prozent lag (vgl. dazu Art. 75b BV). Anders noch als das Kantonsgericht des Kantons
Wallis bejahte das Bundesgericht die Berechtigung zweier Naturschutzorganisationen
zur Rüge, der angefochtene Quartierplan verletze Art. 75b BV, weil bei einem
Grossprojekt, das vollständig einer touristischen Nutzung gewidmet sei, das Verbot
von Zweitwohnungen geeignet sein könne, den Bedarf an Grundstücken für eine
touristische Nutzung in Frage zu stellen. Diese Prüfung falle eigentlich unter die
ebenfalls von den Beschwerdeführern vorgebrachte Rüge der Verletzung von
Grundsätzen der Raumplanung, die separat geprüft werden müsse. Diese seien
zulässig, sofern sie gerade im Zusammenhang mit Art. 75b BV stünden und es um den
Schutz der Landschaft im Sinn von Art. 12 NHG gehe ("Ceux-ci sont en effet
recevables dès lors qu'ils sont précisément mis en perspective avec l'art. 75b Cst. et
qu'il y va de la protection du paysage au sens de l'art. 12 LPN"). Der hier strittige
Sondernutzungsplan hat jedoch offensichtlich keine Zweitwohnungsnutzung zum Inhalt
und die Gemeinde Y._ ist unbestrittenermassen keine Zweitwohnungsgemeinde.
5.3.
Die Beschwerdeführerin beruft sich ausserdem auf das am 1. Juni 2014 für die Schweiz
in Kraft getretene Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die
Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in
Umweltangelegenheiten (SR 0.814.07; Aarhus-Konvention). Sie macht geltend, die
Verneinung ihrer Legitimation durch die Vorinstanzen verletze Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-
Konvention (Beschwerde Ziffer III/1 S. 3 und Ziffer III/4 S. 5 f.; act. 1). Laut Art. 9 Abs. 3
der Aarhus-Konvention stellen die Vertragsparteien sicher, dass Mitglieder der
Öffentlichkeit ("membres du public") Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder
gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen oder Behörden
vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen ("actes ou omissions")
anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts
verstossen. Dieser durch die Aarhus-Konvention garantierte Zugang zu Gerichten
besteht auch für Umweltorganisationen, welche die innerstaatlichen Kriterien erfüllen,
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um als ideelle Vereinigungen zu gelten (BGer 1C_555/2020 vom 16. August 2021
E. 5.3.2 in: URP 2022 S. 213 mit Hinweis auf BGE 142 II 509 und Keller, in: Keller/
Zufferey/Fahrländer [Hrsg], a.a.O., N 8 zu Art. 12 NHG). Im Urteil BGer 1C_555/2020,
auf den sich die Beschwerdeführerin bezieht, hatte das Bundesgericht zu klären, ob die
Beschwerdeführerin, ebenfalls X._, unabhängig von einem konkreten Planungs- und
Baubewilligungsverfahren betreffend die dort streitgegenständlichen Grundstücke
legitimiert war, deren Aufnahme in das kantonale Inventar der geschützten
Naturobjekte zu beantragen bzw. eine entsprechende Unterlassung einer
Inventaraufnahme zum Gegenstand eines Verwaltungs(justiz)verfahrens zu machen
(BGer 1C_555/2020 vom 16. August 2021 E. 5.3 in: URP 2022 S. 212 ff.), was das
Bundesgericht im von ihm konkret beurteilten Fall bejahte. Diese Frage stellt sich hier
hingegen nicht, ist doch vorliegend die Beschwerdeberechtigung der
Beschwerdeführerin in einem konkreten Planungsverfahren streitig und nicht der
Anspruch auf Durchführung eines selbständigen Verfahrens. Aus diesem Entscheid
lässt sich somit nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerin ableiten, zumal weiterhin
vorausgesetzt ist, dass die Verfügung, deren Erlass über eine Unterlassung erwirkt
werden soll, in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergeht und selbstverständlich auch die
übrigen Voraussetzungen des ideellen Beschwerderechts erfüllt sind (vgl.
Bemerkungen von N. Dajcar in: URP 2022 S. 219 f.). Weiteres kommt hinzu: Nachdem
das Bundesgericht in BGE 142 II 509 – auch vor dem Hintergrund der im Urteil
(mit)genannten Aarhus-Konvention (vgl. BGE 142 II 516 E. 2.6) – das
Verbandsbeschwerderecht zwar auf Einzonungen ausdehnte, zugleich aber
ausdrücklich darauf beschränkte, besteht in dieser Hinsicht kein Anlass, gestützt auf
die Aarhus-Konvention das Verbandsbeschwerderecht über diese bundesgerichtliche
Rechtsprechung hinaus zuzulassen. Eine Verletzung von Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-
Konvention ist deshalb nicht auszumachen.
5.4.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass das streitbetroffene
Planungsinstrument Bundesaufgaben im Sinn von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG
betreffe, weshalb sich die Umwelt- und Naturschutzverbände gestützt auf Art. 12
Abs. 1 lit. b NHG für raumplanerische Anliegen einsetzen könnten. Konkret gehe es um
eine schützenswerte Landschaftskammer und um den Ortsbildschutz (vgl. Beschwerde
Ziffer III/3 S. 5; act. 1), wozu sich die Beschwerdeführerin andernorts in ihrer
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Beschwerdeschrift teils unter Verweis auf Art. 17 RPG und teils in Bezug auf weitere
zusätzliche (materielle) Aspekte im Einzelnen äussert (vgl. Beschwerde Ziffern III/7
S. 11, III/12 S. 17 f., III/10 [sic!] S. 17; act. 1).
5.4.1.
Zunächst ist indes daran zu erinnern, dass sowohl die Raumplanung wie auch der
Natur-, Landschafts- und Heimatschutz, unter Einschluss des Denkmalschutzes, dem
Grundsatz nach in die Zuständigkeit der Kantone fallen (s. E. 4.4 hiervor). Auch wenn
Art. 17 RPG vorschreibt, dass die Kantone Schutzzonen für bestimmte Objekte wie
etwa besonders schöne sowie naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle
Landschaften, für bedeutende Ortsbilder oder für Lebensräume für schutzwürdige Tiere
und Pflanzen auszuscheiden (Art. 17 Abs. 1 lit. ) oder stattdessen andere geeignete
Massnahmen vorzusehen haben (Art. 17 Abs. 2 RPG; vgl. betreffend Inhalt und
Gegenstand von Art. 17 RPG sowie dessen Verhältnis zu den anderen Bestimmungen
des RPG und zu den weiteren bundesrechtlichen Schutzvorschriften Waldmann/Hänni,
a.a.O., N 1 ff. zu Art. 17 RPG; Jeannerat/Moor, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[Hrsg.], a.a.O., N 1 ff. zu Art. 17 RPG), ändert dies nichts an der bestehenden
verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung, wonach der Erlass von Nutzungsplänen –
von den genannten Ausnahmen (Neueinzonungen und die Ausscheidung von
Kleinstbauzonen in Umgehung von Art. 24 RPG) abgesehen – eben gerade keine
Bundesaufgabe darstellt (vgl. Jeannerat/Moor in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[Hrsg.], a.a.O., N 20 zu Art. 17 RPG). Entsprechend stellen das Ausscheiden von
Schutzzonen oder der Erlass anderer planerischer Massnahmen für die in Art. 17 RPG
genannten Objekte für sich betrachtet keine Bundesaufgaben dar. Aus Art. 17 RPG
allein vermag deshalb die Beschwerdeführerin nichts für ihre Legitimation abzuleiten.
Anders verhielte es sich nur dann, wenn die fragliche Planung ihrerseits die Anwendung
von Bestimmungen in Erfüllung einer Bundesaufgabe erfordern würde (s. E. 4.5 zweiter
Absatz hiervor), was es nachfolgend zu prüfen gilt.
5.4.2.
Die Beschwerdeführerin behauptet diesbezüglich verschiedentlich, es liege eine
geschützte Landschaftskammer vor. Dafür beruft sie sich u.a. darauf, das Gebiet Q._
sei im "ISOS" als Umgebungsrichtung IX unter der Aufnahmekategorie "empfindliche
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Umgebung" mit dem Erhaltungsziel "Erhalten der Eigenschaften" enthalten. Ferner
argumentiert sie damit, die Villa E._ stelle eine landschaftsprägende Baute dar.
5.4.2.1.
Bei der Frage nach der Legitimation beschwerdeberechtigter Organisationen genügt
gemäss der Rechtsprechung die blosse abstrakte Behauptung, das strittige Projekt
betreffe eine Bundesaufgabe, nicht. Gegebenenfalls muss die Beschwerdeführerschaft
– etwa mit Unterlagen über die Biotopqualität einer bestimmten Fläche – darlegen,
dass mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit ("avec une certaine vraisemblance") vom
Vorliegen einer Bundesaufgabe auszugehen ist (P. Keller, in: Keller/Zufferey/Fahrländer,
a.a.O., N 5 zu Art. 12 NHG mit Hinweisen; vgl. dazu auch R. Meier, Das ideelle
Verbandsbeschwerderecht, Zürich/Basel/Genf 2015, S. 32 mit Hinweisen). Erscheint
die Behauptung nicht von vornherein völlig unbegründet oder ist die Frage zwischen
den Parteien umstritten, darf die angerufene Behörde die Legitimation nicht als
offensichtlich unbegründet abweisen, sondern muss die Vorfrage entscheiden, indem
sie nötigenfalls die zur Klärung des Sachverhalts geeigneten
Untersuchungsmassnahmen anordnet (BGer 1C_636/2015 vom 26. Mai 2016 E. 2.1 mit
weiteren Hinweisen insbesondere auf BGE 123 II 7 f. E. 2c), oder die Sache materiell
entscheiden (BGer 1C_636/2015 vom 26. Mai 2016 E. 2.1 mit Hinweis auf BGer 1A.
185/2004 vom 25. Juli E. 1.2.2, in: URP 2005 S. 696).
5.4.2.2.
Die Beschwerdeführerin begründet mit keinem Wort, weshalb ein direkt
bundesrechtlich geregelter Gesichtspunkt, insbesondere etwa ein schutzwürdiges
Biotop, vom Erlass des Sondernutzungsplans (mit)betroffen sein könnte, noch belegt
sie dies auch nur ansatzweise. Weder aus den einschlägigen Bundesinventaren nach
Art. 5 NHG (z.B. BLN-Gebiete gemäss der Verordnung über das Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenkmäler [SR 451.11, VBLN]) noch aus den anderen
Bundesinventaren (vgl. dazu die Zusammenstellung bei J. Leimbacher, in: Keller/
Zufferey/Fahrländer [Hrsg], a.a.O., N 7 zu Art. 5 S. 243 sowie die kartografische
Darstellung der Bundesinventare unter: https://map.geo.admin unter Karten/Natur und
Umwelt/Natur- und Landschaftsschutz) oder aus den kantonalen Richtplanvorgaben
(vgl. Richtplan, Koordinationsblatt V 31, a.a.O., und Richtplankarte, a.a.O.) ergeben
sich die geringsten Hinweise auf solche möglicherweise legitimationsbegründende
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Gesichtspunkte des Natur- oder Landschaftsschutzes. Mit ihrem erst vor
Verwaltungsgericht gestellten Beweisantrag auf Anordnung einer Expertise über den
Wert des Lebensraums für Tiere und Pflanzen kann die Beschwerdeführerin sich aber
nicht von der ihr auferlegten Begründungsobliegenheit befreien; es reicht mithin nicht,
unter Beantragung einer Beweisvorkehr pauschal und ohne konkrete Hinweise einfach
zu behaupten, es liege eine Bundesaufgabe vor. Jedenfalls nicht in Fällen wie
vorliegend, wo gerade nicht auf den ersten Blick die Existenz eines schutzwürdigen
Biotops erkennbar oder gar aktenkundig ist und zudem die Begründetheit der
Beschwerdelegitimation nach den Akten offensichtlich bereits von Beginn des
Verfahrens an in Frage gestellt war. Mit Blick auf den letztgenannten Umstand
erscheint die mit ihrem Antrag auf Anordnung einer Expertise verbundene Berufung auf
einen angeblich geschützten Lebensraum erst im Verfahren vor Verwaltungsgericht
letztlich auch als verspätet (vgl. BGer 1C_739/2013 vom 17. Juni 2013 E. 5.3 in: URP
2015 S. 724 ff., allerdings mit kritischen Anmerkungen von Peter M. Keller). Vor diesem
Hintergrund besteht kein Anlass für das Verwaltungsgericht, weitere
Untersuchungsmassnahmen anzuordnen. Entsprechend ist auch der Beweisantrag der
Beschwerdeführerin abzuweisen.
5.4.2.3.
Der Beschwerdeführerin hilft für die Begründung ihrer Beschwerdebefugnis ebenfalls
nicht weiter, wenn sie sich auf eine angeblich schützenswerte Landschaftskammer
beruft oder Bezug auf das Ortsbildschutzinventar ("ISOS") nimmt. Das Gebiet Q._ ist
kein Bestandteil eines BLN-Objekts (s. E. 5.4.2.2 hiervor) und Y._ ist – trotz anderer
Ansicht der Beschwerdeführerin, die stets vom "ISOS" spricht – auch kein Ortsbild von
nationaler Bedeutung. Y._ ist nämlich im Anhang der VISOS nicht als solches
aufgenommen. Das Ortsbild von Y._ ist noch nicht einmal ein solches von kantonaler
Bedeutung (vgl. Richtplan, a.a.O., Koordinationsblatt S 31, Liste der Ortsbilder von
kantonaler Bedeutung, wo Y._ ebenfalls nicht aufgeführt ist), sondern nur eines von
lokaler Bedeutung.
5.4.2.4.
Die durch nichts belegte Behauptung der Beschwerdeführerin, die Villa E._ stelle eine
landschaftsprägende Baute dar, genügt schliesslich ebenfalls nicht, um
rechtsgenüglich nachzuweisen, dass der fragliche Planerlass in Erfüllung einer
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Bundesaufgabe erging (oder hätte ergehen sollen). Es bestehen keinerlei
Anhaltspunkte, dass die Villa E._ (Gebäude Vers.-Nr. 0004_), die gemäss Gebäude-
und Wohnungsregister (GWR) aus der Bauperiode 1961 bis 1970 stammt (vgl. GWR,
EGID Nr. xxxxxxx, einsehbar unter https://www.housing-stat.ch/de/query/ egid.html?
egid=xxxxxxx), und die auch keine besondere Erwähnung als schützenswertes
Einzelelement oder dergleichen im kommunalen Ortsbildinventar findet,
bundesrechtlichen Schutz irgendwelcher Art geniessen könnte. Der diesbezügliche
Beweisantrag ist entsprechend abzuweisen. Nicht stichhaltig ist sodann der in diesem
Zusammenhang angebrachte Hinweis der Beschwerdeführerin (siehe Beschwerde
Ziffer III/7 S. 12 f.; act. 1) auf den Vorbehalt des Bundes in dessen Genehmigung des
kantonalen Richtplans zu den landschaftsprägenden Bauten (vgl.
Genehmigungsverfügung des Bundesrates vom 1. November 2017, a.a.O., Ziffern 1
und 2). Die darin vom Bund erwähnten noch ausstehenden Richtplanaussagen zu den
landschaftsprägenden Bauten betreffen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone
im Sinn von Art. 24d RPG bzw. von Streusiedlungsgebieten nach Art. 39 der
Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV; vgl. dazu etwa BGE 147 II 469 ff. E. 4 mit
Hinweis auf BGE 145 II 83). Es erschliesst sich dem Gericht nicht, inwiefern der
Genehmigungsvorbehalt hinsichtlich der Regelungen zu den Streusiedlungsgebieten
(Art. 39 RPV) und zu den landschaftsprägenden Bauten und Anlagen ausserhalb des
Baugebiets (Art. 24d RPG) im vorliegenden Kontext von Belang sein könnte.
5.5.
Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin als ideelle
Organisation nach Art. 12 NHG nicht befugt ist, sich gegen den Erlass des strittigen
Sondernutzungsplans zu wehren, weil der strittige Erlass des Sondernutzungsplans
"Q._" keine Bundesaufgabe im Sinn Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG betrifft. Der
angefochtene Nichteintretensentscheid der Beschwerdegegnerin und der diesen
Einspracheentscheid schützende Rekursentscheid der Vorinstanz sind rechtens. Die
Beschwerde ist insofern unbegründet.
6.
Die Beschwerdeführerin vertritt indessen (zusammengefasst) die Ansicht, sie sei
deshalb zur Beschwerde befugt, weil der geltende Zonenplan, deren vorfrageweise
Überprüfung sie beantrage, "obsolet" sei und er ohnehin wegen geänderter
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Verhältnisse – mit Auswirkungen auf die Bauzonendimensionierung – angepasst
werden müsse, weshalb der Erlass eines Sondernutzungsplans in einer solchen
Konstellation unzulässig sei (vgl. Beschwerde Ziffer III/2 S. 4; act. 1). Die
Beschwerdeführerin spricht in diesem Zusammenhang verschiedentlich auch von der
"Ungültigkeit" bzw. der "ursprünglichen Ungültigkeit" des Zonenplans vom
4. September 1991, womit sie sich implizit auf die Nichtigkeit des aktuell geltenden
Zonenplans zu berufen scheint.
Es ist jedoch zunächst schon fragwürdig, ob eine in der Sache gar nicht zur
Beschwerde gegen einen Sondernutzungsplan legitimierte Organisation (s. oben E. 5)
überhaupt vorfrageweise eine Überprüfung des diesem zu Grunde liegenden
Zonenplans beantragen bzw. dessen Nichtigkeit geltend machen kann (s. oben E. 4.6;
hinsichtlich Nichtigkeit vgl. VerwGE B 2017/160, B 2018/152 vom 26. September 2019
E. 6.2, wo eine Prüfungspflicht der von einer nichtlegitimierten privaten
Beschwerdeführerin gerügten Nichtigkeit eines Zonenplans verneint wurde; anders
hingegen BGE 115 Ia 4 E. 3, demgegenüber allerdings wieder BGer 1C_78/2015 vom
29. Mai 2015 E. 3.4, wo die Frage offengelassen wurde). Die Frage braucht jedoch
nicht beantwortet zu werden, wenn die Nichtigkeit des Zonenplans und die
Notwendigkeit einer Anpassung des geltenden Zonenplans im betroffenen Gebiet
ohnehin zu verneinen wären.
6.1.
Nach der Rechtsprechung ist eine Verfügung (bzw. ein Planerlass) nur dann nichtig,
wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest
leicht erkennbar ist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht
ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgrund fallen hauptsächlich funktionelle und
sachliche Unzuständigkeiten einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in
Betracht. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer
Verfügung zur Folge; erforderlich ist hierzu ein ausserordentlich schwerwiegender
Mangel (vgl. BGer 1C_555/2020 vom 16. August 2021 E. 7.1 und BGer 1C_25/2019
vom 5. März 2020 E. 6.3 je mit Hinweis auf BGE 139 II 260 E 11.2 und BGE 137 I 275
E. 3.1; s. auch VerwGE B 2019/74 vom 19. Dezember 2019 E. 3.1 u.a. mit Hinweis auf
BGer 1.P 365/2001 vom 19. September 2001 E. 1 b; VerwGE B 2010/283 vom 3. Mai
2011 E. 2.2).
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Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung werden Nutzungspläne prozessual wie
Verfügungen behandelt (statt vieler BGer 1C_608/2020 vom 14. Januar 2022 E. 2.2 mit
Hinweisen). Sie müssen bei Erlass angefochten werden, ansonsten sie grundsätzlich
bestandeskräftig werden. Die akzessorische Überprüfung von Nutzungsplänen ist aus
Gründen der Rechtssicherheit nur ausnahmsweise zulässig. Dies kann der Fall sein,
wenn die Betroffenen sich bei Planerlass noch nicht über die ihnen auferlegten
Beschränkungen Rechenschaft geben konnten und sie im damaligen Zeitpunkt keine
Möglichkeit hatten, ihre Interessen zu verteidigen (vgl. BGer 1C_608/2020 vom
14. Januar 2022 E. 2.2 mit Hinweis auf BGE 123 II 337 E. 3a sowie auf BGer
1C_290/2019 vom 13. Mai 2020 E. 3.1 und auf BGer 1C_25/2019 vom 5. März 2020 E.
6.2 je mit weiteren Hinweisen), oder wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die
gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die
Planung rechtswidrig geworden sein könnte und das Interesse an ihrer Überprüfung
bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der
Planbeständigkeit (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG) überwiegt (BGer 1C_608/2020 vom
14. Januar 2022 E. 2.2 mit Hinweis BGE 145 II 83 E. 5.1 und BGE 144 II 41 E. 5.1). Die
vorfrageweise Planüberprüfung kann bei gegebener Beschwerdebefugnis auch von
Verbänden geltend gemacht werden (vgl. BGE 145 II 88 f. E. 5.1 mit Hinweis auf
1C_176/2016 vom 10. Mai 2017 E. 3.2).
Nutzungspläne sind auf einen bestimmten Zeithorizont ausgerichtet (15 Jahre für
Bauzonen gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG) und nach Ablauf dieser Frist grundsätzlich einer
Überprüfung zu unterziehen – auch bei unveränderten Verhältnissen. Je näher eine
Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger gewichtig ist das Vertrauen in die
Beständigkeit des Plans (BGer 1C_153/2021 vom 12. April 2022 E. 2.2 und BGer
1C_608/2020 vom 14. Januar 2022 E. 2.2 je mit Hinweis auf BGE 145 II 83 E. 5.4).
Art. 21 Abs. 2 RPG unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen zwei
Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich
geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten
Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung (BGer 1C_153/2021 vom 12. April 2022
E. 2.2 mit Hinweis auf BGE 144 II 41 E. 5.1 mit weiteren Hinweisen). Ob eine
Plananpassung (zweite Stufe) aufgrund veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist,
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beurteilt sich nach ständiger Rechtsprechung aufgrund einer Interessenabwägung.
Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität
nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Interesse,
die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berücksichtigen sind
insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner
Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der
beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (BGer 1C_153/2021
vom 12. April 2022 E. 2.2 mit Hinweis auf BGE 140 II 25 E. 3.1 und BGer 1C_47/2020
vom 17. Juni 2021 E. 5.1.3).
6.2.
Wie schon vor der Vorinstanz bringt die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde
beinahe wortgleich vor, der Zonenplan aus dem Jahr 1991 leide deshalb an
ursprünglicher Ungültigkeit in Bezug auf die Zuweisung des Plangebiets zur Bauzone,
weil der aktuell geltende Zonenplan Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG (Schutz der natürlichen
Lebensgrundlagen und der Landschaft) verletze. Der Biotop- und Landschaftsschutz
knüpfe seit Inkrafttreten des RPG am 1. Januar 1980 an die raumplanerischen
Instrumente an. Dabei handle es sich um eine planerische und flächendeckende
Bestimmung von Schutzobjekten. Die Zuweisung des streitbetroffenen Gebiets zur
Bauzone im Jahr 1991 verstosse zudem auch gegen Art. 15 RPG in der Fassung vom
22. Juni 1979 (in Kraft seit 1. Januar 1980; nachfolgend aArt. 15) in dem Sinn, als
zwischen aArt. 15 lit. a und aArt. 15 lit. b RPG eine Prioritätenordnung bestehe. In die
Bauzone werde zuerst das weitgehend überbaute Gebiet eingewiesen, bevor zur
Deckung des Bedarfs der nächsten 15 Jahren unüberbautes Gebiet einbezogen
werden dürfe. Es gebe keine Anhaltspunkte, dass bei der Erarbeitung des Zonenplans
im Jahr 1991 ein Bedarf für solches Bauland bis 2016 nachgewiesen worden sei. Auch
hätten genügend geeignetere Baulandreserven in der Gemeinde und grosse
Verdichtungspotenziale gegen innen bestanden. Im Bestreitungsfall werde beantragt,
dass die Gemeinde die Unterlagen betreffend den Zonenplan und den
Genehmigungsbeschluss des Regierungsrats ins Recht lege. Dem hielt die Vorinstanz
u.a. entgegen, dass erstens der geltende Zonenplan nach dem Inkrafttreten des
Raumplanungsgesetzes, nämlich im Jahr 1991, genehmigt worden sei und zweitens
die behauptete ursprüngliche "Ungültigkeit" nicht eine wesentlich geänderte Sach-
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oder Rechtslage im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG betreffe (vgl. angefochtener Entscheid
E. 5.2 S. 13; act. 2).
6.2.1.
Ungeachtet der Richtigkeit der vorstehend wiedergegebenen vorinstanzlichen
Ausführungen ist die Vorinstanz mit ihren Ausführungen ihrer Begründungspflicht als
Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV, siehe auch Art. 58
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP) hinreichend nachgekommen. Denn
nach der Rechtsprechung genügt es, wenn wenigstens kurz die Überlegungen genannt
werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid
stützt (vgl. VerwGE B 2018/52 vom 27. Februar 2019 E. 2.2.3 und VerwGE B 2015/36,
B 2016/117 vom 28. März 2017 E. 4.2 je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin war
aufgrund der Ausführungen der Vorinstanz ohne Weiteres in die Lage versetzt, sich
über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und ihn in voller Kenntnis
der Sachlage weiterzuziehen. Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe
sich nicht mit genügender Begründung zur Rüge der Ungültigkeit des Zonenplans
geäussert (vgl. Beschwerde Ziffer III/6 S. 8; act. 1), trifft somit nicht zu.
6.2.2.
Nutzungspläne, die unter der Herrschaft des RPG (in der Fassung vom 1. Januar 1980)
und zur Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze erlassen worden sind, gelten
vermutungsweise als rechtmässig (BGE 127 I 106 E. 6b/aa; BGE 120 Ia 233 E. 2). Der
am 4. September 1991 genehmigte Zonenplan von Y._ fällt grundsätzlich unter diese
rechtliche Vermutung. Was die Beschwerdeführerin unter Berufung auf aArt. 15 RPG
vorbringt, vermag diese Vermutung nicht umzustossen. Es bestehen keinerlei
Anzeichen dafür, dass der Erlass des Zonenplans in völliger Missachtung der damals
geltenden Vorschriften, namentlich der Vorgaben zum Bauzonenbedarf
(Dimensionierung), erfolgte. Die Genehmigungsbehörde thematisierte in ihrem
Genehmigungsentscheid die Frage der Bauzonendimensionierung mit keinem Wort,
vielmehr genehmigte sie den Zonenplan – von einem hier nicht relevanten Punkt
abgesehen – vorbehaltlos. Die Beschwerdeführerin lässt des Weiteren völlig ausser
Acht, dass die Grundstücke im Gebiet Q._ im Zeitpunkt der Zonierung im Jahr 1991
bereits – wenn auch locker – mehrheitlich (d.h. konkret mit Ausnahme der heutigen
Grundstücke Nrn. 0004_ und 0001_) mit Wohngebäuden bebaut, strassenmässig
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=Lupfig+Froschmatt&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F127-I-103%3Ade&number_of_ranks=0#page103 https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=Lupfig+Froschmatt&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IA-227%3Ade&number_of_ranks=0#page227
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erschlossen und insofern baureif waren (vgl. Luftbild aus dem Jahr 1984 [Aufnahme
Nr. yyyyyyy], abrufbar unter: www.swisstopo.admin.ch/de/karten-daten-online/karten-
geodaten-online/lubis.html). Im Vergleich zu heute waren damals einzig die Gebäude
auf den Grundstücken Nrn. 0004_ und 0001_, einzelne Gebäude entlang des
heutigen Q._-wegs sowie die nördlich gelegene Überbauung R._ noch nicht erstellt.
Ungeachtet dessen, ob es sich bei den streitbetroffenen Grundstücken deswegen um
weitgehend überbautes Gebiet im Rechtssinn, und damit von Gesetzes wegen um
Bauzone, handelte (aArt. 15 Abs. 1 lit. a RPG bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG; vgl. dazu etwa
Waldmann/Hänni, a.a.O., N 24 f. zu Art. 15 RPG mit Hinweisen), sprechen diese
Gegebenheiten jedenfalls für die Rechtmässigkeit der damaligen
Baugebietsabgrenzung, zumal die Beschwerdeführerin sich an dieser Stelle darauf
beschränkt, die Bundesrechtskonformität der Umschreibung des Baugebiets in
genereller Weise (nicht nachgewiesener Bedarf, vorhandene Baulandreserven
andernorts, bestandene Innenreserven) zu bestreiten. Entgegen den Behauptungen der
Beschwerdeführerin bestehen aufgrund der geschilderten Sachlage keine Hinweise
dafür, dass die Zuweisung des Gebiets Q._ nicht RPG-konform erfolgte. Die geltend
gemachten Rügen vermögen jedenfalls keine Nichtigkeit des gültigen Zonenplans zu
begründen.
6.2.3.
Nach den weiteren Ausführungen in der Beschwerdeeingabe scheint die
Beschwerdeführerin einen schweren Verfahrensfehler bzw. einen schweren inhaltlichen
Mangel des geltenden Zonenplans ferner darin zu erblicken, dass dessen Erlass in
Verletzung von Art. 1 RPG und Art. 17 RPG erfolgt sein soll. – Bei Art. 1 RPG, auf den
sich die Beschwerdeführerin beruft, handelt es sich – gleich wie bei Art. 3 RPG –
jedoch um eine Ziel- und Grundsatzbestimmung, die keine vollstreckbaren
Verhaltensvorschriften beinhaltet und keine Konditionalbestimmung ist, die an das
Vorliegen der Tatbestandsvorschriften bestimmte Rechtsfolgen knüpft. Die in Art. 1 und
3 RPG geregelten Planungsziele und -grundsätze enthalten zwar zu berücksichtigende
Aspekte, sie gelten aber weder absolut noch sind sie unmittelbar anwendbar. Sie
können insbesondere rechtskräftige Nutzungspläne nicht ausser Kraft setzen (vgl. BGer
1A.192/2000, 1P.344/200 vom 20. Februar 2001 E. 3e betreffend Seeuferfreihaltung
[Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG] mit Hinweis auf BGE 123 II 337 E. 5b; Tschannen, in:
Aemisegger/Kuttler/Moor [Hrsg.], a.a.O., N 5 und N 10 zu Art. 3 RPG; Waldmann/
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Hänni, a.a.O., N 1 zu Art. 1 RPG und N 3 zu Art. 3 RPG). Weil unbestrittenermassen der
Zonenplan vom 4. September 1991 rechtskräftig ist, vermag die behauptete
Missachtung von Art. 1 RPG die geltende Zonenplanung schon deshalb nicht
auszuhebeln. Es erscheint sodann bundesrechtlich nicht von vornherein
ausgeschlossen, dass das formelle Ausscheiden von (gegebenenfalls überlagernden)
Schutzzonen bzw. der Erlass von (kantonalrechtlich vorgesehenen)
Schutzverordnungen – als Teil des Nutzungsplans nach Art. 14 RPG bzw. im Sinn eines
nach Art. 17 RPG vorgesehenen kantonalrechtlichen Planungsinstruments zur Erfüllung
der Schutzanliegen – vor oder nach Erlass eines Zonenplans ergehen, der die Bau- und
Landwirtschaftszonen (Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet) festlegt und
konkretisiert (vgl. etwa BGer 1C_134/2014 vom 15. Juli 2014 E. 3.2 allerdings
betreffend Naturschutzinventar als nicht-zwingender Bestandteil des Zonenplans nach
bernischem Recht), solange den Anforderungen der massgeblichen Schutzinteressen
in der Ortsplanung insofern materiell Rechnung getragen wird, als die entsprechenden
Erhebungen als Grundlagen der Ortsplanung berücksichtigt werden. Fehlen solche
Erhebungen oder sind sie unvollständig oder ungenügend, so kann dies zwar
gegebenenfalls zur Folge haben, dass die raumplanerische Interessenabwägung und
die darauf beruhende Nutzungsplanung fehlerhaft ist und (ganz oder teilweise)
aufgehoben bzw. überarbeitet werden muss (vgl. den bereits erwähnten BGer
1C_134/2014 vom 15. Juli 2014 E. 3.3). Indes wäre solches nicht zwingend ein derartig
krasser inhaltlicher Fehler oder schwerwiegender Verfahrensfehler, der zur Nichtigkeit
eines rechtskräftig erlassenen Zonenplans führen müsste (vgl. etwa BGer 1C_555/2020
vom 16. August 2021 E. 7.2 ff.). Diesbezüglich ist im hier konkreten Fall hervorzuheben,
dass die Schutzverordnung der Gemeinde Y._ am 15. März 1984 (Natur- und
Landschaftsgebiet T._ mit Änderung vom 28. April 1986) bzw. am 11. Juni 1987
(Abschnitt III der Schutzverordnung betreffend Kulturobjekte und Ortsbilder) genehmigt
wurde (einsehbar im GIS, a.a.O., unter Karten "Raumplanung, Grundstückskataster/
Raumplanung, Raumentwicklung/ÖREB Schutzverordnung Naturobjekte Kt SG",
Information, mit "Link zu ÖREBLex" bzw. unter Karten "Raumplanung,
Grundstückskataster/Raumplanung, Raumentwicklung/ÖREB Schutzverordnung
Kulturobjekte Kt SG", Information, mit "Link zu ÖREBLex"). Die Schutzverordnung lag
also zum Zeitpunkt der Genehmigung des Zonenplans am 4. September 1991 bereits
rechtskräftig vor. Bei dieser Sachlage ist anzunehmen, dass bei der Ausarbeitung des
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Zonenplans, spätestens jedoch im Zeitpunkt von dessen Genehmigung, die
erforderlichen Grundlagen hinsichtlich der (damals massgeblichen) Anforderungen an
den Natur- und Landschaftsschutz erhoben bzw. gar schon umgesetzt und bekannt
waren und so gesamthaft bereits in die Ortsplanung, insbesondere in den Zonenplan,
eingeflossen sind. Die Nichtigkeit des Zonenplans wegen eines krassen inhaltlichen
Mangels ist unter diesen Umständen zu verneinen.
6.2.4.
Eine Absage ist der (sinngemäss geäusserten) Ansicht der Beschwerdeführerin zu
erteilen, der geltende Zonenplan sei allein schon deshalb "obsolet" (verstanden als
"ungültig" bzw. "nichtig"), weil der übliche 15-jährige Planungshorizont abgelaufen sei
und die Gemeinde Y._ bereits die Revision des Zonenplans in Angriff genommen
habe. Selbstredend führt beides nicht dazu, dass der rechtskräftig erlassene und nach
wie vor Geltung beanspruchende Zonenplan deswegen ausser Kraft gesetzt oder gar
nichtig wäre. Eine laufende Revision hat ohne besondere gesetzliche Vorschrift
regelmässig keine (Vor)Wirkung auf den formellen Bestand eines rechtskräftigen
Zonenplans, ansonsten beispielsweise das gesetzlich vorgesehene Instrument der
Planungszone unnötig wäre (vgl. Art. 27 RPG und Art. 42 ff. PBG; allgemein dazu
P. Tanquerel, in: Aemisegger/Moor/Ruch/
Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, a.a.O. N 27 zu Art. 21
RPG S. 668 f; A. Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O. N 53 ff. zu
Art. 27 RPG S. 755 ff.). Auch besteht keine bundesrechtliche oder kantonale
Bestimmung, wonach nach Ablauf des Planungshorizonts Zonenpläne von Gesetzes
wegen ihre Rechtskraft verlieren.
6.2.5.
Nach dem Gesagten bestehen keine Anhaltspunkte, die für die Ungültigkeit bzw.
Nichtigkeit des geltenden Zonenplans sprechen. Von dessen RPG-Konformität ist
auszugehen.
6.3.
Die Vorinstanz verneinte eine wesentliche Änderung der Verhältnisse unter Verweis auf
BGer 1C_161/2019 vom 23. Januar 2020 (teilweise publiziert in BGE 146 II 80) mit dem
Argument, das Inkrafttreten der RPG-Revision vom 15. Juni 2012 stelle für sich allein
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keine solche wesentliche Änderung dar. Auch habe das im Jahr 2014 revidierte RPG im
konkreten Fall keine Auswirkung auf den Bauzonenbedarf. Das revidierte RPG schreibe
eine Siedlungsentwicklung nach innen durch Verdichtung der bestehenden
Siedlungsfläche (Art. 1 Abs. 2 lit. a und Art. 3 Abs. 3 lit. a , Art. 8a lit. c RPG) und die
Reduzierung überdimensionierter Bauzonen (Art. 15 Abs. 2 RPG) vor. Dies werde durch
den revidierten kantonalen Richtplan konkretisiert. Am 1. November 2017 habe der
Bundesrat den kantonalen Richtplan "Teil 1 Siedlung" genehmigt. Gemäss
Richtplankarte S 12 müssten Gemeinden, die eine überdimensionierte Bauzone
aufweisen, einen Auszonungsprozess initiieren. Grundlage für die Berechnung von
überdimensionierten Bauzonen im Bereich Wohnen sei das Berechnungsmodell mit
einem Horizont von 25 Jahren. Bei einem Kapazitätsindex von 0 % entspreche die
vorhandene Bauzone einer Gemeinde dem voraussichtlichen Bauzonenbedarf. Sei der
Wert im Minusbereich, bestünden zu grosse Flächenkapazitäten. Im positiven Bereich
bedeute dies dagegen, dass das Siedlungsgebiet um zusätzliche Flächen vergrössert
werden sollte, um den Bedarf zu decken. Für die Berechnung des Siedlungsgebiets
werde zusätzlich ein "Spielraum" berücksichtigt. Dieser federe Unsicherheiten der
künftigen Bevölkerungs- und Siedlungsentwicklung, der Möglichkeit zur
Innenentwicklung, zur Reduktion der überdimensionierten Bauzonen und zur
Marktentwicklung ab. Sei der Kapazitätsindex demnach höher als minus 2 %, könne
die Gemeinde zusätzlich zur bestehenden Bauzone Siedlungsgebiet bezeichnen. Liege
der Kapazitätsindex zwischen minus 2 % und minus 6 %, entspreche die bestehende
Bauzone dem Siedlungsgebiet. Sei der Kapazitätsindex hingegen kleiner als minus
6 %, müsse die Gemeinde ihre Bauzone und ihr Siedlungsgebiet verkleinern. Bei der
Gemeinde Y._ sei letzteres nicht der Fall. Gemäss ihrem Gemeindeporträt über die
Siedlungsgebietsdimensionierung der Wohn- und Mischzonen betrage der zu
erwartende Bevölkerungszuwachs bis ins Jahr 2040 1097 Personen. Die Kapazität in
den unbebauten Wohn- und Mischzonen betrage heute lediglich 683 Personen; damit
weise die Gemeinde Y._ einen Kapazitätsindex von plus 2,6 % auf (Gemeindeporträts
Siedlungsgebietsdimensionierung August 2017, S. 66; abrufbar unter https://
www.sg.ch/bauen/raumentwicklung/kantonaleplanung/grundlagenzumrichtplan).
Dementsprechend seien die Wohn- und Mischzonen der Gemeinde Y._ nicht
überdimensioniert. Selbst wenn überdimensionierte Bauzonen vorlägen, würde sich
eine Auszonung des strittigen Plangebiets nicht aufdrängen. Das Plangebiet sei voll
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erschlossen und baureif. Zudem seien sämtliche umliegenden Grundstücke bereits
überbaut. Entsprechend sehe auch der Entwurf des überarbeiteten Zonenplans im
strittigen Gebiet keine Auszonungen vor. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen,
dass die Ausführungen der Vorinstanz zur Bauzonendimensionierung auf überholten
Berechnungen gründeten, weil in den letzten Jahren ein wahrer Bauboom Y._ völlig
verändert habe mit der Folge, dass der Leerwohnungsbestand immens sei. Ende Juni
2021 habe Y._ 172 Leerwohnungen, d.h. 5.83 %, oder weit mehr Leerwohnungen als
in allen St. Galler Gemeinden, fast dreimal höher als der Durchschnitt im Kanton
St. Gallen. Die von der Vorinstanz erwähnte Siedlungsgebietsdimensionierung 2017
spreche von einem zu erwartenden Bevölkerungszuwachs bis 2040 von 1097. Für alle
diese Personen stünden bereits gebaute neue Wohnungen bereit.
Den Ausführungen der Vorinstanz kann beigepflichtet werden. Die Gemeinde Y._ ist
gemäss Richtplan des Kantons St. Gallen – bezogen auf den Zeithorizont für das
Siedlungsgebiet (Bereich Wohnen) von 25 Jahren (Richtplanhorizont) – gerade keine
Gemeinde mit überdimensionierten Bauzonen, die einen Auszonungsprozess starten
muss (vgl. Richtplan, Koordinationsblatt S 12, Stand September 2019, S. 4 e contrario,
einsehbar unter: www.sg.ch/bauen/raumentwicklung/kantonaleplanung/
richtplanung.html). Das Gebiet Q._ befindet sich folgerichtig innerhalb des gemäss
Richtplan (definitiv) festgelegten Siedlungsgebiets Wohnnutzung (vgl. Richtplankarte,
einsehbar im Geoportal [nachfolgend GIS], www.geoportal.ch, unter Karten,
"Raumplanung, Grundstückskataster, Raumplanung, Raumentwicklung,
Richtplankarte, kantonal Kt. SG" oder unter www.sg.ch/bauen/raumentwicklung/
kantonaleplanung/richtplanung.html, Richtplankarte [Blatt Nord], Stand April 2021). Wie
die Vorinstanz zutreffend ausführt, gilt das Siedlungsgebiet der Gemeinde Y._ nicht
als überdimensioniert. Daran ändert nichts, dass die Richtplanvorgaben und die
Grundlagen aus dem Jahr 2017 stammen. Zumindest die Grösse des
Siedlungsgebiets, das der heutigen Bauzone entspricht, blieb in der Gemeinde Y._
seither unverändert und die Entwicklung der Wohnbevölkerung im Kanton St. Gallen
beruht gemäss Richtplan auf einer Prognose (Szenarien des Bundes), weshalb die
innerkantonale Verteilung der Bevölkerungsentwicklung auf die Gemeinden und die
davon abhängigen weiteren Indikatoren nicht variieren. Der behauptete hohe
Leerwohnungsbestand beeinflusst die methodische Berechnung des Siedlungsgebiets
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gemäss Richtplan insoweit nicht, weshalb weiterhin auf das Gemeindeportrait
abgestellt werden kann. Im Übrigen trifft nicht zu, dass die bestehenden
Leerwohnungen, deren Anzahl erfahrungsgemäss zudem saisonalen Schwankungen
unterliegt, den erwarteten Bevölkerungszuwachs (gemäss kantonalem Modell)
aufnehmen kann, müsste doch dafür, ausgehend von den von der Beschwerdeführerin
selbst in den Raum gestellten Zahlen, jede Wohnung mit mehr als sechs Personen
(Zuwachs [1097 Personen] dividiert durch Anzahl Leerwohnungen [172]) belegt sein.
Eine solche Belegung ist angesichts einer durchschnittlichen Belegungsdichte pro
Wohnung von 2,2 Personen unrealistisch (s. Excel-Tabelle "Belegungsdichte der
bewohnten Wohnungen nach der Zimmerzahl und nach Kanton" per 31. Dezember
2020, abrufbar unter: www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/bau-
wohnungswesen/wohnungen/wohnverhaeltnisse/belegungsdichte.assetdetail.
17944013.html).
Wie die Vorinstanz zutreffend und unbestritten weiter konstatierte, ist das
Sondernutzungsplangebiet aktuell voll erschlossen und baureif. Ergänzend ist
anzumerken, dass es auch schon mehrheitlich bebaut ist. Das gesamte, fast
vollständig bebaute Gebiet Q._ (d.h. das Plangebiet selbst als auch die nördlich der
Q._-strasse gelegenen Grundstücke sowie die östlich gelegenen Grundstücke am
Q._-weg) grenzt im Norden (R._) und Osten (P._) zudem an bebaute Bauzonen. Im
Süden und Westen bildet mehrheitlich Wald einen landschaftlich überzeugenden
natürlichen Abschluss des bebauten Siedlungsgebiets, was für die Zuweisung in eine
Bauzone bzw. für das Belassen des Gebiets in einer Bauzone spricht. Auch sind keine
offensichtlichen Gründe erkennbar und belegt, die als Folge der Abwägung aller für die
Raumplanung massgebenden Zielsetzungen eine Zuweisung zur Nichtbauzone
geradezu aufdrängen würden. Vorliegend darf zudem die laufende
Ortsplanungsrevision, auch wenn ihr (unmittelbar) keine Vorwirkung zukommt,
berücksichtigt werden. Gemäss Planungsbericht beträgt der Kapazitätsindex in den
bestehenden Bauzonen -0.1 % und es sind in der Gemeinde Y._ flächenmässig keine
erheblichen Neueinzonungen, aber auch keine wesentlichen Auszonungen von
(auslastungsrelevanten) Wohn- und Mischzonen (WMZ) vorgesehen (vgl.
Planungsbericht [Stand Auflage], a.a.O., Anhang 2: Report Bauzonendimensionierung
Raum+, S. 69 sowie Anhang 3: Bauzonendimensionierung: Tabelle Ein-, Um- und
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Auszonungen, S. 70). Der Raumbedarf der Einwohner (für einen Bevölkerungszuwachs
in den nächsten 15 Jahren von 710 Personen) soll vielmehr in den bestehenden
unbebauten Flächen mittels Umzonungen sowie durch Innenentwicklungen
aufgefangen werden. Bezogen auf das hier strittige Gebiet sieht der Planentwurf
sodann keine einschränkenderen Änderungen in der Zonierung vor, weder Ab- noch
Rückzonungen (Aus- oder Nichteinzonungen). Gesamthaft betrachtet ist deshalb die
Schlussfolgerung der Vorinstanz nicht zu beanstanden, wonach trotz des Alters des
Zonenplans konkret keine Notwendigkeit für eine zonenplanerische Anpassung der
betroffenen Grundstücke besteht. Weder verfügt die Gemeinde Y._ über eine
offensichtlich überdimensionierte Bauzone, noch erscheint eine Ab- oder gar
Rückzonung des Sondernutzungsplangebiets als realistisch. Die Beschwerde ist auch
in diesem Punkt unbegründet.
7.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen
Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95
Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 3'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Sie ist mit dem von der
Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Der
Verlegung der amtlichen Kosten entsprechend steht der Beschwerdeführerin für das
Beschwerdeverfahren keine ausseramtliche Entschädigung zu (Art. 98 Abs. 1 und 2
sowie Art. 98 VRP). Weder die Beschwerdegegnerin noch die beteiligten
Grundeigentümer liessen sich im Beschwerdeverfahren vernehmen; mangels Antrags
und entstandener Aufwendungen sind ihnen keine ausseramtlichen Kosten zu
entschädigen (Art. 98 in Verbindung mit Art. 98 und Art.95 Abs. 3 der der
Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO; vgl. auch
A. Linder in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 5 und N 12 zu Art. 98 VRP).