# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 93af6270-0bed-5953-a942-800aa26b044b
**Court:** TI_TCAS
**Chamber:** TI_TCAS_001
**Year:** 2015
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
1.1. Con decisione su opposizione del 12 novembre 2014 la Sezione del lavoro Ufficio delle misure attive (in seguito: UMA) ha confermato la decisione del 30 ottobre 2014 (cfr. doc. A 4) ed ha respinto la richiesta di RI 1 di ottenere un sussidio per le spese di pendolare, in quanto il nuovo lavoro a _ non si trova fuori dalla regione di domicilio (_).
Al riguardo l'amministrazione si è così espressa:
"
(...)
4. L'UMA ha proceduto, come da prassi in uso, alla verifica nel sistema informatico Infostrada del TCS della distanza chilometrica tra il luogo di domicilio (_) e il luogo di lavoro (_) evidenziando km 47 con un tempo di percorrenza di 38 minuti.
5. Con decisione del 30 ottobre 2014 l'UMA, in base agli artt. 68 cpv. 1 LADI e 91 lett. a/b OADI (tragitto superiore ai 50 km con utilizzo del mezzo privato tempo di percorrenza superiore ad un'ora) ha emesso la decisione oggetto di opposizione respinta.
6. I riferimenti indicati nell'opposizione:
distanza chilometrica luogo di domicilio/luogo di lavoro: 52 km con un tempo di percorrenza di 1 ora e 15 minuti;
tabella con l'indicazione delle tratte SRU 2005.
7. Al riguardo delle considerazioni esposte nell'opposizione l'Ufficio delle misure attive osserva:
- la distanza indicata al punto 4. risulta dal sistema Infostrada del TCS, in dotazione all'Amministrazione Cantonale per il calcolo delle distanze chilometriche.
- La tabella SRU del 2005 non è più in vigore. (...)" (Doc. A1)
1.2. Contro questa decisione l'assicurato ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale chiede che venga riconosciuto il diritto alle prestazioni rilevando:
"
(...)
Contrariamente quanto da loro indicato la distanza chilometrica ammonta a km 52 con un tempo di percorrenza di un'ora e 15 minuti.
(variabile dal traffico sulle strade, lavori in corso e nodi stradali).
Difatti dovevo raggiungere _ centro, a questo proposito allego fotocopia della tabella emanata dal Cantone Ticino per le differenti tratte sul territorio Ticinese.
Non credo nel modo più assoluto che, la tratta chilometrica tra _ e _ abbia avuto delle notevoli modifiche di distanza in questi ultimi anni; mentre sono informato che l'ufficio misure attive ha portato i chilometri riconosciuti da 35 a 50 km."
(Doc. I)
1.3. Nella sua risposta del 30 dicembre 2014 l'UMA propone di respingere il ricorso (cfr. doc. III).
1.4. Su richiesta del TCA il 29 gennaio 2015 l’UMA ha trasmesso il dettaglio stradale del TCS per la tratta _ -_ (cfr. doc. V e V1).
Il 2 febbraio 2015 questo Tribunale ha assegnato all’assicurato un termine di 10 giorni per inoltrare osservazioni scritte (cfr. doc. VI).
Il ricorrente non ha formulato osservazioni.

## Considerations

in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria
(cfr. STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Il TCA è chiamato a stabilire se RI 1 ha diritto oppure no ai sussidi per pendolare.
Il 1° luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).
Questa revisione della LADI non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la seconda revisione della legge del 1995.
Questi provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta contro la disoccupazione e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 1972):
"
(...)
In linea di massima, la presente revisione non concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito sino ad oggi con la revisione del 1995.
Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata. (...)"
Per quel che riguarda i provvedimenti atti a favorire la mobilità geografica (cfr. D. Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage".
Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992 pag. 119-120 e pag. 486-511; A Leu, "Die Abeitsmarktlichen Massnahmen". Ed. Schultess Juristische Medien AG. Zurigo. Basilea. Ginevra, 2006 pag. 143 seg.; B. Rubin, "Commentaire sur l'assurance-chômage". Ed Schultess Juristische Medien AG, Zurigo.
Basilea. Ginevra, 2014 pag. 497-504 seg.), inseriti nella Sezione 4 ("Provvedimenti speciali") del Capitolo 6 (Provvedimenti inerenti al mercato del lavoro") della LADI la terza revisione della legge ha modificato l'art.
68 LADI.
Questa disposizione legale ha attualmente il seguente tenore:
"
Sussidi per gli assicurati pendolari e soggiornanti settimanali; presupposti del diritto.
1
L'assicurazione accorda agli assicurati sussidi speciali se:
a. non è stato possibile procurare loro un'occupazione adeguata nella loro regione di domicilio; e
b. hanno adempiuto il periodo di contribuzione ai sensi dell'articolo 13.
2
Gli assicurati interessati ricevono i sussidi, entro il termine quadro, per complessivamente sei mesi al massimo
3
Essi ricevono sussidi solo nella misura in cui, a causa del lavoro esterno, subiscano perdite finanziarie rispetto alla loro ultima attività."
Il Consiglio federale, nel Messaggio concernente la revisione dell'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001 (cfr. FF 2001 p. 1967 seg.), si è al riguardo così espresso:
"
Tutti i presupposti del diritto sono riuniti in un unico articolo. Per questo motivo gli articoli 68 e 71 sono fusi in un solo articolo.
La nuova lettera b del capoverso 1 sostituisce il capoverso 2. I sussidi per le spese di pendolare e di soggiornante settimanale possono essere versati solo nella misura in cui, a cagione del lavoro esterno, l'assicurato subisca perdite finanziarie rispetto alla sua ultima attività. La definizione di
«ultima attività» va quindi intesa ai sensi dell'articolo 23 capoverso 1. Il guadagno assicurato di riferimento è pertanto quello conseguito grazie a una prestazione lavorativa prima di entrare in disoccupazione.
Le persone esonerate dall'adempimento del periodo di contribuzione non hanno quindi diritto a questi sussidi.
I capoversi 2 e 3 sostituiscono l'articolo 71" (p. 2014)
La terza revisione della LADI ha quindi reso più restrittivo il diritto ai sussidi per gli assicurati pendolari o soggiornanti settimanali nel senso che, a differenza di quanto accadeva in precedenza (cfr. D. Cattaneo, op. cit., p. 501 e 372-385), le persone che sono esonerate dal periodo di contribuzione non hanno diritto a questa prestazione (cfr. STCA 38.2007.20 del 4 luglio 2007).
L'art. 91 OADI, nella versione in vigore dal 1° aprile 2011, stabilisce che:
"
il
luogo di lavoro si trova nella regione di domicilio dell'assicurato qualora:
a. esista tra il luogo di lavoro e il luogo di domicilio un collegamento mediante un mezzo di trasporto pubblico, la cui tratta non superi 50 km; oppure
b. l'assicurato può raggiungerlo dal luogo di domicilio in un'ora, mediante un veicolo privato di cui può disporre."
Sulle misure di mobilità geografica D. Cattaneo (op.cit., pag. 486-489) sottolinea quanto segue:
"
816.
Compte tenu du fait que
«dans une économie libérale il n'est pas possible d'imposer à un travailleur de changer de région pour y occuper un emploi libre» (BOIS), la loi ne peut que prévoir des «incitations» à la mobilité géographique. Cette mesure, «qui peut contribuer à mieux tirer parti des réserves de travail qui existent» (CONSEIL FEDERAL) et à combattre le chômage frictionnel (GERHARDS), est encouragée, dans le système de la LACI, par l'attribution de certaines prestations aux travailleurs auxquels il n'a pas été possible d'assigner un travail convenable dans la région de domicile (cf. chapitre 6, section 2: Emploi hors de la région de domicile; art. 68-71 LACI).
817.
Les mesures de mobilité géographique, qui ont un caractère individuel, consistent dans le versement d'une indemnité pour les frais de déplacement quotidien (art. 68 al. 1 let. A LACI) et d'une contribution aux frais de déplacement et de séjour hebdomadaires 8art. 68 al 1 let. b LACI) aux travailleurs
«auxquels il n'a pas été possible d'attribuer un travail convenable dans la région de leur domicile et qui ont accepté un emploi hors de celle-ci pour ne pas tomber au chômage ou y rester».
Le CONSEIL FEDERAL a précisé dans son message que
«l'expression «région de domicile» veut bien dire que ces dispositions ne seront pas applicables lorsque, par exemple, seul un emploi a été trouvé dans une localité voisine du lieu de domicile. Cette notion sera donc à préciser dans l'ordonnance».
L'art. 91 OACI a donc délimité la notion de «région de domicile».
Selon cette disposition, le lieu de travail se trouve dans la région de domicile de l'assuré lorsqu'«il existe entre le lieu de travail et le lieu de domicile une liaison par un moyen de transport public et que celle-ci l'excède pas 30 kilomètres tarifaires» (lettre a) ou «l'assuré peut parcourir la distance séparant le lieu de travail du lieu de domicile en une demi-heure, au moyen d'un véhicule privé dont il peut disposer» (lettre b).
818.
Notre exécutif a affirmé dès le début que «l'encouragement de la mobilité géographique pose plus de problèmes que celui de la mobilité professionnelle» car il peut «aboutir à dépeupler certaines régions et à renforcer la concentration démographique et économique déjà excessive dans d'autres régions, c'est-a-dire à provoquer un conflit avec les objectifs de la politique régionale».
Pour tenir compte de cet aspect, on a ainsi élaboré une législation avec un nombre de mesures extrêmement limité, dans laquelle, en outre, «le versement des prestations dépend de conditions strictes» et où «il incombe â l'autorité cantonale de décider de l'octroi de prestations» (CONSEIL FEDERAL).
GREBER, après avoir souligné que la prévention du chômage et la réadaptation à l'emploi doivent être conçues comme des prestations du régime, observe «qu'il convient d'user avec prudence de la mobilité géographique pour tenir compte des habitudes de vie et pour éviter une concentration économique excessive dans certains centres».
GERHARDS motive aussi la conception restrictive pour des raisons d'ordre sociologique et même socio-politiques liées au fonctionnement de notre système démocratique.
L'OFIAMT remarque, avec raison, que l'importance du conflit d'objectifs entre politique du marché du travail et politique régionale, bien que possible, ne doit pas aujourd'hui être surestimée, compte tenu de l'efficacité limitée des mesures de la LACI visant à promouvoir la mobilité géographique des assurés. TSCHUDI relève d'ailleurs que ces mesures sont peu utilisées en pratique.
819.
Toutefois, pour tenir compte de ces objectifs également importants, la doctrine (cf. GERHARDS) et la jurisprudence ont explicitement affirmé qu'il est préférable de promouvoir la mobilité professionnelle dans la région de domicile plutôt que d'obliger l'assuré à quitter cette région pour retrouver un travail.
Par exemple, dans les arrêts Z. SA et Sch. SA le TFA a affirmé:
« Au demeurant, la jurisprudence (ATF 112 V 253, 111 V 404 consid. 2; DTA 1987 N° 3 p. 46 consid. 3b) a eu l'occasion de relever le caractère prioritaire de la mobilité professionnelle dans la région de domicile par rapport à l'allocation – subsidiaire – des indemnités et contributions aux frais de déplacement et de séjour (voir aussi Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversichrungsgesetz (AVIG), Tome II, p. 670 ss.).»"
A proposito della regione di domicilio B. Rubin (op.cit.
pag. 499-500), si è così espresso:
"
9
Notion de région de domicile
. – Ce n'est que si l'emploi est situé hors de la région de domicile qu'une contribution peut se justifier. La notion de domicile est calquée sur celle de l'art. 8 al. 1 let. c LACI (SVR 1997 ALV p. 314). Sur cette notion: 8 N 7 ss.
10
Selon l'art. 91 OACI, le lieu de travail se trouve dans la région de domicile de l'assuré lorsque:
- il existe entre le lieu de travail et le lieu de domicile une liaison par un moyen de transport public et que celle-ci n'excède pas 50 kilomètres tarifaires (let. a); ou
- l'assuré peut parcourir la distance séparant le lieu de travail du lieu de domicile en une heure, au moyen d'un véhicule privé dont il peut disposer (let. b).
Le 1
er
avril 2011, le Conseil fédéral a étendu la notion de région de domicile et a ainsi restreint l'accès à la mesure (N 4 ci-dessus). Il ne faudrait pas que la notion de région de domicile s'étende encore davantage car c'est le principe même de l'encouragement à la mobilité géographique qui serait alors remis en question.
11
Le seul fait que le lieu de travail et le lieu de domicile soient à une heure de route (let. b ci-dessus) ne suffit pas pour considérer que l'emploi est dans la région de domicile. Encore faut-il que l'assuré puisse disposer d'un véhicule privé. Dans ce cadre, il faut tenir compte, le cas échéant, du fait que le véhicule est par exemple déjà utilisé pour des raisons impérieuses par le conjoint éventuel.
Les logiciels routiers peuvent donner une indication concernant les temps de déplacement.
Toutefois, ils ne sauraient servir de références absolues. Ce sont les circonstances concrètes et effectives qui sont déterminantes. Il faut par exemple tenir compte de travaux éventuels ou d'encombrements aux heures de pointe, ainsi que de la vitesse maximale du véhicule utilisé.
"
Le Direttive della Segreteria di Stato dell'economica (SECO) del gennaio 2014 relative ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, a proposito della regione di domicilio, prevedono che:
"
L18
Il luogo di lavoro si trova al di fuori della regione di domicilio
dell'assicurato se tra il luogo di lavoro e il luogo di domicilio esiste un collegamento mediante un mezzo di trasporto pubblico (treno, bus, ecc.) per un tragitto superiore ai 50 km, oppure se l'assicurato non può raggiungerlo dal luogo di domicilio in un'ora mediante un veicolo (art. 91 OADI a contrario), a condizione che l'assicurato ne possegga uno.
L19
Se i chilometri non possono essere determinati, sebbene vi sia un mezzo di trasporto pubblico a disposizione, occorre basarsi sulla durata effettiva del tragitto, in analogia con l'art. 91 lett. b OADI.
L20
In caso di utilizzazione di un veicolo privato, la durata del tragitto è calcolata stimando la durata media del percorso. La durata del percorso e la distanza possono essere determinate utilizzando un programma informativo come Twixroute."
Le
direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF 8C_688/2011 del 13 febbraio 2012 consid.
3.2.1; DTF 138 V 50 consid. 4.1 pag. 54; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag. 438; DTF 133 V 169 consid.
10.1 pag. 181).
Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 138 V 50 consid.
4.1; DTF 132 V125 consid.4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2;DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid.
2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; STFA I 102/00 del 22 agosto 2000; DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid.
4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid.
2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed.
Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
In una sentenza 2C_105/2009 del 18 settembre 2009, l'Alta Corte, a proposito delle direttive, ha ricordato che:
"
Simili atti servono a favorire un'applicazione uniforme del diritto e a garantire la parità di trattamento. Essi non hanno forza di legge e non fondano quindi diritti ed obblighi dei cittadini né vincolano gli amministrati, i tribunali o la stessa amministrazione. Ciò non significa tuttavia che siano irrilevanti per le istanze di ricorso. Queste ultime verificano in effetti se le direttive riflettono il senso reale del testo di legge e ne tengono conto nella misura in cui propongono un'interpretazione corretta ed adeguata al caso specifico. Più specificatamente, tali autorità non si scostano senza motivi importanti da un'ordinanza amministrativa, se la stessa concretizza in modo convincente i presupposti di legge e di regolamento a cui è subordinato l'ottenimento di una determinata prestazione (
DTF 133 II 305
consid. 8.1;
133 V 394
consid. 3.3;
130 V 163
consid. 4.3.1;
128 I 167
consid. 4.3)."
2.3. Nella presente fattispecie, il tragitto tra _ e _ può essere effettuato mediante l'utilizzo di mezzi pubblici (treno).
Dalla documentazione fornita dall’UMA emerge inoltre che la distanza tra _ e _ è di 39 km. (cfr. dettaglio stradale del TCS, doc. V1).
Infine, il tempo di percorrenza in treno da _ a _ è di 51 minuti e quello fra _ e _ è di 50 minuti (cfr. orario FFS consultabile in
www.sbb.ch
).
Occorre dunque concludere che il luogo di lavoro si trova nella regione di domicilio ai sensi dell’art. 90 lett. a OADI (cfr. in particolare il punto L19 delle direttive della SECO riprodotto al consid. 2.2).
A ragione, con la decisione su opposizione del 12 novembre 2014, l’UMA ha pertanto negato a RI 1 il diritto alle indennità per pendolare.