# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 38bdc0bd-d2bf-4a10-8a31-b0e630be71ed
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A.
A (geboren 2001) und seine jüngeren Geschwister wurden im Jahre 2010 behördlich über eine Platzierungsorganisation, die D AG, bei einer Pflegefamilie platziert.
B.
Am 11. Juli 2018 gelangte die Beiständin von A und seinen Geschwistern mit einer Kosteninformation betreffend deren Platzierung bei der Pflegefamilie E an die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) F. Darin beantragte sie, für A eine Tagestaxe von Fr. 239.-, monatliche Nebenkosten in Höhe von Fr. 350.- sowie eine Integrationszulage von monatlich Fr. 150.- auszurichten. Die KESB F leitete diese Kosteninformation am 24. Juli 2018 der Sozialbehörde C weiter und ersuchte diese um entsprechende Kostengutsprache. Am 16. August 2018 informierte die Beiständin von A die Sozialbehörde C, dass die D AG eine höhere Nebenkostenpauschale von monatlich Fr. 425.- in Rechnung stellen wolle.
C.
Am 28. August 2018 beschloss die Sozialbehörde C die weitere Kostentragung für die Unterbringung der Geschwister A in der Pflegefamilie E. Dabei verfügte sie unter anderem, dass ab dem 1. August 2018 für A bis zum Erreichen der Volljährigkeit eine Kostengutsprache für Nebenkosten in der Höhe von monatlich Fr. 350.- erteilt werde. Weiter ordnete sie an, dass die Integrationszulage für A über die Monatsrechnung der D AG jeweils im Nachhinein verrechnet werde und die Beiständin monatlich zu bestätigen habe, dass A seinen Ausbildungsverpflichtungen nachgekommen sei.
II.
A.
Mit Eingabe vom 27. September 2018 erhob B namens A gegen diese Verfügung Rekurs und beantragte, es sei eine monatliche Nebenkostenpauschale von Fr. 425.- zuzusprechen und die Integrationszulage sei bis zum Ende der Ausbildung auszurichten sowie nicht von weiteren Bedingungen abhängig zu machen. Weiter ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung sowie um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Das Zentrum G informierte den Bezirksrat C mit Schreiben vom 31. Oktober 2018, dass die Beiständin von A die Verfügung vom 28. August 2018 geprüft und als in Ordnung befunden habe.
B.
Mit Beschluss vom 20. September 2019 trat der Bezirksrat C auf den Rekurs nicht ein, weil A zum Zeitpunkt der Rekurserhebung nicht volljährig gewesen sei und weder seine Beiständin noch die KESB ihre Zustimmung zum Rekursverfahren erteilt hätten. Auf das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege trat der Bezirksrat nicht ein, weil das Verfahren ohnehin kostenlos sei; das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung wies er ab.
III.
A.
Dagegen erhob B namens A am 15. Oktober 2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Rückweisung der Sache zur materiellen Beurteilung an den Bezirksrat C. Zudem sei für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren; im Beschwerdeverfahren sei überdies eine Parteientschädigung auszurichten.
B.
Die Sozialbehörde C nahm am 13. November 2019 zur Beschwerde Stellung und beantragte deren Abweisung. B reichte am 22. November 2019 eine weitere Stellungnahme ein. Nachdem sich die Sozialbehörde C am 8. Januar 2020 erneut hatte vernehmen lassen, nahm B namens A am 29. Januar 2020 wiederum Stellung.
C.
Mit Verfügung der Einzelrichterin vom 6. Februar 2020 wurde B zur Einreichung einer aktuellen Vollmacht für das Beschwerdeverfahren aufgefordert. Mit Schreiben vom 24. Februar 2020 kam B dieser Aufforderung nach und reichte eine vom 21. Februar 2020 datierende Vollmacht ein.

## Considerations

Die Einzelrichterin erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Angefochten ist ein Nichteintretensentscheid betreffend Begehren auf bedingungslose Ausrichtung einer monatlichen Integrationszulage von Fr. 150.- und zusätzlicher Nebenkosten im Umfang von monatlich Fr. 75.-. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17), weshalb der Streitwert in dieser Sache weniger als Fr. 20'000.- beträgt. Daher und weil dem Fall zudem keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist die Einzelrichterin zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie Abs. 2 VRG).
1.3
In der Beschwerdeschrift wird lediglich die Rückweisung der Sache zum materiellen Entscheid an den Bezirksrat begehrt, nicht aber ein reformatorischer Entscheid des Verwaltungsgerichts. Das vorliegende Verfahren ist mithin
auf die Frage beschränkt, ob die Vorinstanz das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat oder sein Rechtsmittel in der Sache hätte behandeln müssen (vgl. VGr, 22. August 2019, VB.2018.00673, E. 2.1).
2.
2.1
Zu den subjektiven Prozessvoraussetzungen des Rekurses gehört die Prozessfähigkeit der rekurrierenden Person, welche zum Zeitpunkt der Rekurserhebung gegeben sein muss (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 52 und 55). Die Prozessfähigkeit bildet das Gegenstück zur zivilrechtlichen Handlungsfähigkeit und ist die Fähigkeit, einen Prozess selbst zu führen oder durch einen gewählten Vertreter führen zu lassen. Wer volljährig und urteilsfähig ist, gilt zivilrechtlich als handlungsfähig (Art. 13 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB]) und damit als prozessfähig (Art. 67 Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO]). Die Prozessfähigkeit zur Erhebung von Rekurs und Beschwerde knüpft an die zivilrechtliche Handlungsfähigkeit an (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1150; Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 500). Urteilsfähige Handlungsunfähige müssen Prozesse grundsätzlich durch ihre gesetzliche Vertretung führen lassen. Allerdings sind sie im Bereich der höchstpersönlichen Rechte zur selbständigen Prozessführung befugt (Art. 19c Abs. 1 ZGB; zum Ganzen Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 8).
2.2
Höchstpersönliche Rechte stehen einer Person um ihrer Persönlichkeit willen zu und müssen deshalb in einer besonders engen Beziehung zur Person und zu ihrem affektiven, emotionalen Leben stehen (Roland Fankhauser in: Thomas Geiser/Christiana Fountoulakis, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, Art. 1–456 ZGB, 6. A., Basel 2018, Art. 19c N. 2; Sandra Hotz in: Andrea Büchler/Dominique Jakob, Kurzkommentar ZGB, 2. A., Basel 2018, Art. 19c N. 1). Entsprechend gilt die Wahrnehmung vermögensrechtlicher Interessen nicht als Ausübung
höchstpersönlicher
Rechte
(BGr, 6. März 2014, 5A_101/2014, E. 2.1). Im Gegensatz dazu gelten etwa die fundamentalen Garantien nach Art. 10 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) als höchstpersönliche Rechte (BGr, 29. März 2012, 1B_10/2012, E. 1.3).
3.
Die Vorinstanz begründete ihren Nichteintretensentscheid mit der dannzumal fehlenden Prozessfähigkeit des Beschwerdeführers. Zwar sei von dessen Urteilsfähigkeit auszugehen, er sei zum Zeitpunkt der Rekurserhebung jedoch nicht volljährig und damit nicht handlungsfähig gewesen. Weil er keine höchstpersönlichen Rechte anrufe, zu deren selbständigen Geltendmachung er als urteilsfähiger Minderjähriger befugt wäre, sei die Prozessfähigkeit des Beschwerdeführers in Bezug auf den Verfahrensgegenstand zu verneinen. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass er zum Zeitpunkt der Rekurserhebung noch nicht volljährig war. Vielmehr lässt er im Wesentlichen vorbringen, dass er sich auf das höchstpersönliche Recht auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12 BV berufen und nicht rein vermögensrechtliche Interessen geltend gemacht habe. Der Anspruch auf Sozialhilfe sei höchstpersönlicher Natur und der Beschwerdeführer als urteilsfähiger Minderjähriger daher befugt, ohne Zustimmung seiner gesetzlichen Vertretung die bedingungslose Ausrichtung der höheren Nebenkostenpauschale (dazu sogleich E. 4) sowie der Integrationszulage (dazu E. 5 hiernach) zu fordern.
4.
4.1
Der Beschwerdeführer hatte vor der Vorinstanz die Ausrichtung einer höheren Nebenkostenpauschale gefordert, nachdem die Beschwerdegegnerin einen Betrag von Fr. 350.-, bewilligt hatte, welcher monatlich an die D AG ausbezahlt wurde. Gemäss den "Richtlinien für Nebenauslagenbudget" der D AG vom 2. März 2017 gliederten sich dannzumal die von ihr abgerechneten Nebenkosten in die beiden Kategorien "Nebenauslagen" und "Anschaffungen". Das erwähnte Dokument sieht vor, dass "Anschaffungen (Kleider, Schuhe)" – wofür in der Alterskategorie des Beschwerdeführers monatlich Fr. 180.- von Fr. 350.- vorgesehen waren – belegt werden müssten und Einsparungen "zu Gunsten des Zahlenden" gingen; das heisse "die Jugendlichen haben keinen Rechtsanspruch". Bei der Nebenkostenpauschale handelt es sich folglich nicht um direkt an den Beschwerdeführer ausgerichtete wirtschaftliche Hilfe, welche der Beschwerdeführer als urteilsfähiger Minderjähriger selbständig hätte einfordern können (vgl. nachstehend E. 5.4). Vielmehr handelt es sich um eine an eine Dritte (die D AG) ausgerichtete Geldleistung, die – wenn überhaupt – dem Beschwerdeführer höchstens indirekt zugutekommen würde. Entsprechend könnte der Beschwerdeführer auch höchstens indirekt von der durch die D AG angestrebten Erhöhung der Nebenkostenpauschale profitieren, zumal die Richtlinien der D AG einen Anspruch der Pflegekinder auf Erhalt der gesamten Pauschale ausdrücklich ausschlossen. In einer solchen Situation von
bloss mittelbarer Betroffenheit
des urteilsfähigen Minderjährigen kommt diesem keine Prozessfähigkeit zu, selbst wenn sich der geltend gemachte Anspruch aus einem Grundrecht des Minderjährigen ableiten sollte (vgl. Christophe Herzig/Matthias Jenal, Kinder und Jugendliche als Parteien im Verwaltungsprozess, in: Jusletter 3. Februar 2020, Rz. 14 und 23). Auch war vorliegend nicht die Finanzierung einer von der KESB angeordneten Kindesschutzmassnahme umstritten, deren Kostenfolgen von der KESB auf ihre Angemessenheit geprüft worden wären und deren Kosten die Beschwerdegegnerin aufgrund ihrer Bindung an den entsprechenden Entscheid der KESB übernehmen müsste (vgl. BGr, 19. Juni 2018, 8C_25/2018, E. 4.2 ff.).
4.2
Die Prozessfähigkeit des urteilsfähigen Minderjährigen kann sich auch aus einer spezialgesetzlichen Vorschrift ergeben (Herzig/Jenal, Rz. 21 und 24). Eine solche liegt indes nicht vor. Die Vorinstanz verneinte die Prozessfähigkeit des Beschwerdeführers hinsichtlich des Antrags auf Ausrichtung einer höheren Nebenkostenpauschale demnach zu Recht.
5.
5.1
Eine Integrationszulage wird nicht erwerbstätigen Personen gewährt, die das 16. Lebensjahr vollendet haben und sich besonders um ihre soziale und/oder berufliche Integration sowie um diejenige von Menschen in ihrer Umgebung bemühen (Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien], Kap. C.2).
Die Ausrichtung und Bemessung von Integrationszulagen liegt weitgehend im Ermessen der Sozialbehörde (VGr, 7. November 2019, VB.2018.00357, E. 7.1; VGr, 23. Juni 2016, VB.2015.00797, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
5.2
Die Beschwerdegegnerin gewährte dem Beschwerdeführer eine Integrationszulage für das Absolvieren einer Lehre, wobei sie seine Beiständin um monatliche Bestätigung ersuchte, dass der Beschwerdeführer seinen Ausbildungsverpflichtungen nachgekommen sei .
5.3
Zum Rekurs ist nur berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG). Das erfolgreiche Rechtsmittel müsste der rekurrierenden Partei einen praktischen Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte (VGr, 11. Juli 2019, VB.2019.00205, E. 2; Bertschi, § 21 N. 15). In seiner Rekursschrift verlangte der Beschwerdeführer, dass ihm eine Integrationszulage auszurichten sei, ohne dass seine Beiständin monatlich bestätigen müsse, ob er seinen Ausbildungsverpflichtungen ordentlich nachgekommen sei. Eine solche Auflage sei nämlich als überspitzt formalistisch zu betrachten. Bereits in der Rekursschrift wurde indessen – zu Recht – anerkannt, dass die Ausrichtung einer Integrationszulage an den Beschwerdeführer voraussetzt, dass dieser seinen Ausbildungsverpflichtungen tatsächlich nachkommt. Inwiefern dem Beschwerdeführer ein praktischer Nutzen erwüchse, wenn keine derartige monatliche Bestätigung durch seine Beiständin verlangt würde, ist nicht nachvollziehbar und auch nicht dargetan. Denkbar ist einzig, dass eine Integrationszulage diesfalls trotz dahingefallenem Anspruch weiterhin – und zu Unrecht – ausgerichtet würde, wenn die Beschwerdegegnerin von einem allfälligen Abbruch der Ausbildung erst mit Verzögerung Kenntnis erhielte; daran kann allerdings kein schützenswertes Interesse bestehen (vgl. VGr, 11. Juli 2019, VB.2019.00205, E. 4.1). Im Übrigen erscheint angesichts der Wortwahl, wonach die Beiständin zu entsprechenden Bestätigungen "eingeladen" wurde, bereits fraglich, ob insoweit überhaupt eine (anfechtbare) Verfügung vorliegt, weil eine derartige Aufforderung an die Beiständin wohl kaum als
hoheitliche, verbindliche und erzwingbare Anordnung gelten kann (vgl. zum Verfügungsbegriff etwa VGr,
31. März 2016,
VB.2015.00369, E. 1.2)
.
5.4
Integrationszulagen sind als nicht bedarfsbezogene Sozialhilfe vom sozialen Existenzminimum bzw. der übrigen bedarfsabhängigen Hilfe zu unterscheiden (Guido Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich/St. Gallen 2014, S. 383). Das
soziale Existenzminimum einer Person, welches
gemäss § 15 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) durch die wirtschaftliche Hilfe gedeckt werden muss,
wird
unabhängig von deren Bemühungen um soziale oder berufliche Integration
gewährleistet. Eine minderjährige urteilsfähige Person kann zwar grundsätzlich selbständig einen Antrag auf Sozialhilfe stellen und ihren diesbezüglichen Anspruch prozessual geltend machen (Wizent, S. 553 f. mit Hinweisen; Gabriela Riemer-Kafka, Soziale Sicherheit von Kindern und Jugendlichen, Bern 2011, S. 360). Ob auch die selbständige Geltendmachung eines Anspruchs auf Integrationszulagen, welche als nicht bedarfsabhängige Leistung Ausdruck eines Vertragsgedankens in der Sozialhilfe sind (Wizent, S. 383), dem urteilsfähigen Minderjährigen zusteht oder die Zustimmung des gesetzlichen Vertreters dafür notwendig ist, kann letztlich aber offenbleiben. Die Vorinstanz hätte auf das diesbezügliche Begehren des Beschwerdeführers nämlich nach dem Ausgeführten ohnehin nicht eintreten dürfen (vorstehend E. 5.3).
6.
Nach den vorstehenden Erwägungen ist die Vorinstanz zu Recht nicht auf den Rekurs eingetreten, weshalb die Beschwerde insoweit abzuweisen ist (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
7.
7.1
Der Beschwerdeführer beantragt die nachträgliche Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Rekursverfahren, nachdem die Vorinstanz zufolge Aussichtslosigkeit der gestellten Begehren und fehlender Notwendigkeit eines Rechtsbeistands ein entsprechendes Gesuch abgewiesen hatte.
7.2
Gemäss § 16 Abs. 2 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren. Die Aussichtslosigkeit eines Begehrens kann sich dabei aus formell- oder materiellrechtlichen Gründen ergeben (Plüss, § 16 N. 52).
7.3
Angesichts der fehlenden Prozessfähigkeit bzw. Legitimation des Beschwerdeführers zum Zeitpunkt der Rekurserhebung ist mit der Vorinstanz von der offensichtlichen Aussichtslosigkeit des Rekurses auszugehen. Vor diesem Hintergrund erübrigt sich eine Prüfung der Notwendigkeit eines Rechtsbeistands, welche die Vorinstanz aufgrund der im massgeblichen Zeitpunkt bestehenden Vertretungsbeistandschaft (dannzumal wirkte Rechtsanwältin H als Vertretungsbeiständin) ebenfalls verneint hatte.
8.
8.1
Die Kosten des Verfahrens sind nach dem Verursacherprinzip dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers, B, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Dieser hat als zur Wahrung der Interessen des Beschwerdeführers verpflichteter sankt-gallischer Rechtsagent trotz anfänglich fehlender Prozessfähigkeit seines Mandanten (vgl. E. 2.1) ein Rechtsmittel ergriffen, anstatt dessen (Vertretungs-)Beiständin zu einem Tätigwerden zu bewegen oder an die zuständige KESB zu gelangen. Dieses Rechtsmittel richtete sich zudem in Teilen gegen eine Anordnung, deren Beseitigung dem Beschwerdeführer keinerlei praktischen Nutzen eingetragen hätte (hiervor E. 5.3). Hinzu kommt, dass bereits die Rekurserhebung durch B augenscheinlich in eigenem Interesse erfolgte: Unmittelbare Empfängerin der im Rechtsmittelverfahren beantragten Nebenkostenpauschale wäre nämlich die D AG, als deren Verwaltungsratspräsident B im Handelsregister des Kantons St. Gallen eingetragen ist. Ob der Beschwerdeführer im Obsiegensfall von einem höheren Taschengeld profitiert hätte, wäre folglich von der Bereitschaft der von seinem Rechtsberater geführten D AG abhängig gewesen, dem Beschwerdeführer tatsächlich einen höheren Betrag auszurichten.
Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird damit gegenstandslos.
8.2
Bei diesem Verfahrensausgang steht dem Beschwerdeführer von vornherein keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.3
Das Gesuch um Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands ist infolge offensichtlicher Aussichtslosigkeit der Beschwerde, die sich aus der anfänglich fehlenden Prozessfähigkeit bzw. Legitimation des Beschwerdeführers in Bezug auf die Rekursbegehren ergibt, abzuweisen (vgl. auch hiervor E. 7.3).