# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 48db0a34-2b78-434d-b58e-fa560e24a8a5
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** Urban Planning and Environmental

## Facts

Sachverhalt
A.
a) B._, Z._, sind Eigentümer von Grundstück Nr. 001, Grund-
buch Z._, am M._weg in Z._. Das Grundstück liegt gemäss gel-
tendem Zonenplan der Stadt Z._ vom 1. November 1980 in der
Wohnzone W2a.
b) Das Grundstück Nr. 001 befindet sich an einer steilen Hanglage
und ist mit einem Einfamilienhaus überbaut. Es ist von der Oberen
N._strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse) über eine asphaltierte Pri-
vatstrasse, die in einer Sackgasse ohne öffentlichen Wendeplatz en-
det, erschlossen. Vom Ende der Privatstrasse führt eine Treppe zum
Hauseingang empor. Die Privatstrasse führt über das Grundstück
Nr. 002 der A._, Y._, und erschliesst – neben deren Grundstück
Nr. 002 – auch die Grundstücke Nrn. 003, 001, 004 und 005. Über die
Privatstrasse verläuft der M._weg, ein knapp 1,5 m breiter Gemein-
deweg 2. Klasse, der sich am östlichen Ende der Privatstrasse nach
Osten Richtung Landwirtschaftszone fortsetzt.
B.
a) Mit Baugesuch vom 4. Dezember 2018 beantragten B._ beim
Amt für Baubewilligungen der Stadt Z._ die Baubewilligung für den
Abbruch des bestehenden Einfamilienhauses und die Erstellung eines
Mehrfamilienhauses mit fünf Wohnungen und einer Einstellhalle mit
neun Parkplätzen.
b) Bereits mit Beschluss vom 25. September 2018 hatte der Stadt-
rat Z._ dem Teilstrassenplan "M._weg" (Strassenprojekt und
Klassierung; im Folgenden Teilstrassenplan) zugestimmt, mit dem die
Zufahrt zum Baugrundstück Nr. 001 baulich angepasst und die Pri-
vatstrasse als Gemeindestrasse 3. Klasse eingeteilt werden soll.
c) Innert der für Baugesuch und Teilstrassenplan koordiniert
durchgeführten öffentlichen Auflage (17. Januar bis 15. Februar 2019)
erhob u.a. die A._ Einsprache gegen das Bauvorhaben und gegen
den Teilstrassenplan. Sie rügte, das Bauvorhaben führe zu einer Über-
nutzung des Baugrundstücks. Es sei deshalb nicht quartierverträglich,
über den M._weg nicht erschliessbar, weise zu viele Geschosse
auf, überschreite die zulässige Gebäudehöhe und halte auch die
Grenzabstände nicht ein. Der Teilstrassenplan liege zudem nicht im
öffentlichen Interesse; das Baugrundstück könne auch anders er-
schlossen werden.
d)
aa) Mit Beschluss vom 19. November 2019 wies der Stadtrat Z._
die Einsprache der A._ gegen den Teilstrassenplan ab. Zur Begrün-
dung wurde ausgeführt, bisher sei die strassenmässige Erschliessung
des Baugrundstücks über das Grundstück der Einsprecherin mittels
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 3/26
einer privatrechtlichen Dienstbarkeit geregelt gewesen. Dieses Fahr-
recht über den nördlichen Hofraum des Grundstücks der Einspreche-
rin genüge für die Erschliessung des Mehrfamilienhauses nicht mehr,
weil zusätzlich Boden beansprucht werden müsse. Zwar wäre auch für
diesen Fall eine privatrechtliche Lösung der Erschliessung denkbar
gewesen. Weil aber zwischen Bauherrschaft und Einsprecherin kein
Einvernehmen erzielt worden sei, sei die Klassierung der für die Zu-
fahrt nötigen Fläche unumgänglich. Die gewählte Variante führe zum
kleinstmöglichen Eigentumseingriff; sie sei verhältnismässig und liege
im öffentlichen Interesse.
bb) Mit Beschluss vom 6. Dezember 2019 erteilte die Baubewilli-
gungskommission der Stadt Z._ die Baubewilligung unter Bedingun-
gen und Auflagen und wies die Einsprache der A._ ab. Zur Begrün-
dung wurde geltend gemacht, aufgrund der Neuklassierung des
M._wegs als Gemeindestrasse 3. Klasse sei die hinreichende Er-
schliessung des Baugrundstücks gegeben. Das geplante Mehrfamili-
enhaus müsse Richtung Süden nicht den grossen Grenzabstand von
10 m einhalten, weil südlich des Baukörpers der M._weg verlaufe
und der Strassen- bzw. Wegabstand dem Grenzabstand vorgehe.
Beim M._weg handle es sich um einen öffentlichen Gemeindeweg
2. Klasse, für den weder die Bauordnung der Stadt Z._ vom 1. Ok-
tober 2006 (BauO) noch das Strassengesetz (sGS 732.1; abgekürzt
StrG) einen Wegabstand vorgäben. Weiter handle es sich bei der Tief-
garage um eine unterirdische Baute, weshalb diese keinen Grenzab-
stand einzuhalten habe. Zudem sei der Niveaupunkt korrekt ermittelt
worden, das Bauvorhaben weise die zulässige Zahl an Vollgeschos-
sen auf und halte auch die höchstzulässige Gebäudehöhe ein. Der
Grundriss des Attikageschosses werde zwar abweichend im Sinn von
Art. 35 Abs. 2 BauO angeordnet. Das Attikageschoss liege indessen
weit von der Liegenschaft der Einsprecherin entfernt, weshalb diese
dadurch keinen Nachteil erleide; zudem seien die Voraussetzungen
für eine abweichende Situierung erfüllt. Das Bauvorhaben tangiere
keinen Schutzgegenstand und führe auch nicht zu einer Verunstaltung
des Orts- oder Landschaftsbilds.
C.
Gegen diese Beschlüsse erhob die A._, vertreten durch Dr.iur.HSG
Mike Gessner, Rechtsanwalt, Frauenfeld, mit Schreiben vom 24. Ja-
nuar 2020 Rekurs beim Baudepartement. Es werden folgende Anträge
gestellt:
1. Der angefochtene Beschluss der Baubewilligungs-
kommission, datiert vom 6. Dezember 2019 /  9. Januar 2020, sei aufzuheben und die  Baubewilligung zu verweigern;
2. Des Weiteren sei der Beschluss Nr. 3563 des  der Stadt Z._, datiert vom 19. November 2019 / Versanddatum 9. Januar 2020, aufzuheben und auf Projekt und Teilstrassenplan M._weg, Teilstück
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 4/26
Obere N._strasse bis Westgrenze Parzelle Nr. 001, ersatzlos zu verzichten;
3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Zur Begründung wird mit Rekursergänzung vom 17. Februar 2020 gel-
tend gemacht, die Rekurrentin verfüge auf Grundstück Nr. 002 über
ein Mehrfamilienhaus, das hauptsächlich von Familien mit Kindern be-
wohnt werde. Durch die neue öffentliche Strasse würde die gedeckte
Autoeinstellhalle am nördlichen Rand ihres Grundstücks vom südli-
chen Grundstücksteil getrennt; die Bewohner verlören dadurch private
Verkehrs- und Spielfläche. Die neue Strasse diene nicht öffentlichen
Interessen, sondern liege einzig im privaten Interesse der Rekursgeg-
ner. Die vorgesehene Erschliessung funktioniere zudem nicht, weil es
an einer Wendemöglichkeit fehle. Zwar habe die Vorinstanz 2 in der
Baubewilligung angeordnet, dass die neue Garagenausfahrt in den
M._weg nur vorwärts befahren werden dürfe. Das sei allerdings un-
realistisch, weil kein Anlieferer sein Fahrzeug in der (regelmässig ge-
schlossenen) Tiefgarage werde wenden können. Stattdessen werde
dann wohl das Grundstück der Rekurrentin für Wendemanöver miss-
braucht oder rückwärts in die Obere N._strasse zurückgesetzt. Das
wiederum sei gefährlich, weil die Sichtverhältnisse bei der Einmün-
dung in die übergeordnete Strasse ungenügend seien. Das Mehrfami-
lienhaus sei überdimensioniert; es trete talseitig viergeschossig plus
Attikageschoss in Erscheinung, was in der W2a unzulässig sei.
D.
a) Mit Vernehmlassung vom 27. Februar 2020 beantragt die
Vorinstanz 1, den Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird geltend
gemacht, der angefochtene Teilstrassenplan berücksichtige nicht ein-
seitig die Interessen der Rekursgegner, sondern beruhe auf einer Ge-
samtinteressenabwägung. Die Interessen der Rekurrentin würden
durch den Erlass nicht unverhältnismässig beeinträchtigt, weil die um-
strittene Grundstücksfläche schon heute ausschliesslich als Strasse
genutzt werde. Zudem sei es die Rekurrentin gewesen, die sich einer
privatrechtlichen Lösung verschlossen und deshalb eine öffentlich-
rechtliche Sicherstellung der Zufahrt notwendig gemacht habe.
b) Mit Vernehmlassung vom 27. Februar 2020 beantragen die
Rekursgegner, vertreten durch Dr.iur. Walter Locher, Rechtsanwalt,
St.Gallen, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung
wird geltend gemacht, als Privatstrasse zu Grundstück Nr. 001 dürfe
heute nur ein 3 m breiter Fahrstreifen von Grundstück Nr. 002 benutzt
werden, was für eine hinreichende strassenmässige Erschliessung
des Baugrundstücks nicht genüge. Das öffentliche Interesse an der
Widmung dieser Fläche als öffentliche Strasse sei ausgewiesen, weil
die Vorinstanz 1 ihre Bauzone vorausschauend erschliessen müsse.
Auf einen Wendeplatz sei bewusst verzichtet worden; Wendemöglich-
keiten bestünden in der geplanten Tiefgarage in ausreichendem Mass.
Die Einmündung des M._wegs in die Obere N._strasse werde
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 5/26
baulich gar nicht verändert; die Sichtweiten dort seien genügend, zu-
mal in diesem Bereich der Oberen N._strasse eine Tempo 30-Zone
angeordnet sei.
c) Mit Vernehmlassung vom 28. Februar 2020 beantragt die
Vorinstanz 2 den Rekurs abzuweisen.
d) Mit Amtsbericht vom 19. März 2020 führt das kantonale Tiefbau-
amt (TBA) aus, eine klassierte Erschliessungsstrasse sei nach der
Praxis des TBA und des Baudepartementes vorliegend zwingend, um
die Erschliessung des Baugrundstücks sicherstellen zu können. Auf-
grund des Strassencharakters und des -verlaufs könne auf dem
M._weg von einer maximal gefahrenen Geschwindigkeit von 20
km/h ausgegangen werden, womit die im Teilstrassenplan vorgese-
hene Fahrbahnbreite von 4,0 m grundsätzlich genüge. Allerdings fehle
beim geplanten M._weg eine Wendeanlage. Das Wenden sei für
Personenwagen und kleine Transporter zwingend sicherzustellen, da
es sonst bei Rückwärtsfahrten zu Konflikten mit den Senkrechtpark-
plätzen auf dem Grundstück Nr. 002 komme. Gemäss gängiger Praxis
des TBA reiche eine private Tiefgarage nicht als Wendemöglichkeit für
eine öffentliche Strasse aus. Es brauche eine öffentlich klassierte
Strasse als Wendefläche. Zudem sei aus den Unterlagen nicht ersicht-
lich, ob das Wenden in der Tiefgarage überhaupt möglich sei. Hinzu
komme, dass die Sichtweitennachweise für die geplante Strasse un-
genügend seien bzw. fehlten und der Einmündungstrichter des
M._wegs zu gering dimensioniert sei. Er müsse auf einer Länge von
10,0 m eine Mindestbreite von 5,0 m aufweisen.
e) Im Begleitschreiben des Rechtsdiensts des TBA vom 23. März
2020 zum Amtsbericht des TBA wird darauf hingewiesen, dass das
angefochtene Strassenprojekt und der Teilstrassenplan unter diesen
Umständen nicht genehmigungsfähig seien.
E.
a) Mit Stellungnahme vom 27. April 2020 zum Amtsbericht des
TBA weist die Vorinstanz 1 darauf hin, dass der Amtsbericht weit über
den Rekursgegenstand hinausgehe. Nur der Teilstrassenplan, der die
eigentliche Klassierung der geplanten Zufahrt als Gemeindestrasse
3. Klasse beinhalte, sei durch das Baudepartement zu genehmigen.
Dagegen falle das zugehörige Strassenprojekt in die ausschliessliche
Zuständigkeit der Vorinstanz 1; das Strassenprojekt selbst werde vom
Baudepartement gar nicht genehmigt. Folglich habe das TBA im Re-
kursverfahren das der Vorinstanz 1 zustehende Ermessen zu wahren.
In materieller Hinsicht treffe es nicht zu, dass Wendeflächen, die für
die strassenmässige Erschliessung nötig seien, stets auch mitklassiert
werden müssten. Auch die Sichtverhältnisse seien genügend. Es ent-
spreche der städtischen Praxis, situationsbedingt Hindernisse im
freien Sichtfeld bis zu einer Höhe von 80 cm zu tolerieren.
b) Mit Stellungnahme vom 29. April 2020 wenden sich auch die
Rekursgegner gegen den Amtsbericht des TBA. Sie führen aus, der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 6/26
Bericht wahre das Ermessen der Vorinstanz 1 nicht; der
Gemeindestrassenbau sei Sache der politischen Gemeinde. Inhaltlich
sei der Amtsbericht ohnehin mangelhaft. Das zeige sich bereits daran,
dass dieser auf dem M._weg von einer maximal gefahrenen
Geschwindigkeit von 20 km/h ausgehe. Realistischerweise werde dort
nur im Schritttempo gefahren. Eine Wendemöglichkeit sei in der
geplanten Tiefgarage vorhanden, und die Sichtverhältnisse seien
überall völlig ausreichend.
c) Mit Eingabe vom 20. Mai 2020 lässt sich auch die Rekurrentin
zu den eingegangenen Vernehmlassungen und zum Amtsbericht des
TBA vernehmen. In einer weiteren Eingabe vom 12. Juni 2020 weist
sie daraufhin, dass das Bauvorhaben auch den grossen Grenzabstand
unterschreite.
d) Am 24. Juni 2020 und am 29. Juni 2020 reichen der Vertreter
der Rekursgegner bzw. die Vorinstanz 1 je eine weitere Eingabe ein.
F.
a) Das Baudepartement führte am 8. Juli 2020 in Anwesenheit der
Verfahrensbeteiligten sowie eines Vertreters des TBA einen Augen-
schein durch.
b) Am 29. Juli (Vorinstanz 1), 3. August (TBA) und 7. August 2020
(Rekursgegner und Rekurrentin) lassen sich die Verfahrensbeteiligten
teilweise zum Augenscheinprotokoll vernehmen.
c) Am 28. August 2020 reicht der Vertreter der Rekurrentin eine
weitere Eingabe ein.

## Considerations

Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist – unter nachfolgender
Einschränkung – gegeben (Art. 45 VRP).
1.3 Die Vorinstanz 2 führte in Ziff. 7.3 der Erwägungen der ange-
fochtenen Baubewilligung aus, die geplanten Wohnungen seien im
Grundsatz hindernisfrei erschlossen. Allerdings sei dem Amt für Bau-
bewilligungen innert 30 Tagen seit Rechtskraft der Baubewilligung ein
Ausführungsplan zu den Grundrissen der Nasszellen sowie ein Detail-
plan der Türschwellen (insbesondere von den Übergängen der Wohn-
zimmer zu den Balkonen/Terrassen) einzureichen. Die Rekurrentin
rügt diesbezüglich, es sei koordinationsrechtlich unzulässig, rechtlich
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 7/26
relevante Themen, wie den offenbar noch nicht vollständig gegebenen
behindertengerechten Ausbau der Wohnungen, nicht zu beurteilen,
sondern in ein späteres Verfahrensstadium zu verweisen.
1.3.1 Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung eines Rekurses be-
rechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des
Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Schutzwür-
dig ist es, wenn der Betroffene rechtlich geschützte Interessen geltend
macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine tatsächli-
che Interessenlage mehr berührt als irgendeinen Dritten oder die All-
gemeinheit (GEISSER/ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxis-
kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zü-
rich/St.Gallen 2020, Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsge-
richtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 390 mit Hinwei-
sen). Nicht entscheidwesentlich ist, ob der Beschwerdeführer zum
Baugrundstück direkten Sichtkontakt hat (VerwGE B 2009/25 vom
15. Oktober 2009 Erw. 1.2, VerwGE B 2009/219 vom 24. August 2010
Erw. 3.2.2). Das schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nut-
zen, den ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in sei-
ner rechtlichen oder tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Ab-
wendung materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, den ein Be-
stand der angefochtenen Verfügung oder des Entscheids mit sich brin-
gen würde (GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI,
a.a.O., Rz. 391; Urteil des Bundesgerichtes 1C_236/2010 vom 16. Juli
2010 Erw. 1.3 ff.).
1.3.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann ein solcher
Nutzen darin bestehen, dass die geplante Baute im den Nachbarn be-
lastenden Bereich nicht oder anders realisiert wird als geplant. Die in-
nere Ausgestaltung der Baute belastet den Nachbarn dagegen nur,
wenn sie Auswirkungen auf seine Situation hat. Dies kann beim Ein-
bau einer zusätzlichen Wohnung zutreffen, welche eine intensivere
Nutzung der Baute ermöglicht. Dagegen wurden bezüglich der Grösse
von unterirdischen Gebäudeteilen oder die Ausgestaltung hausinter-
ner Treppen relevante Auswirkungen auf einen Nachbarn vom Bun-
desgericht bereits verneint. Der Nachbar erleidet auch keine solchen
Nachteile, wenn entlang einer von seinem Grundstück aus nicht sicht-
baren Garageneinfahrt für Behinderte möglicherweise ein Treppenlift
erstellt werden muss. Detailfragen der Erschliessung, die mit einer
Auflage korrigiert werden können, haben ebenfalls keine relevanten
Auswirkungen auf Nachbarn (Urteil des Bundesgerichtes
1C_378/2019 vom 17. Juni 2020 Erw. 1.2 mit Hinweisen).
1.3.3 Würde die Rekurrentin mit ihrer sinngemässen Rüge der Verlet-
zung von Art. 102 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abge-
kürzt PBG) – der vorliegend unmittelbar anwendbar ist (vgl. dazu die
nachfolgende Erw. 2) – durchdringen, müssten die Rekursgegner die
Türschwellen und innere Raumaufteilung der Wohnungen durch eine
Änderung der Grundrisse der Nasszellen etwas anpassen. Solche Än-
derungen des Bauprojekts können – wie das unter Abschnitt IV, Ziff. 6,
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 8/26
der angefochtenen Baubewilligung von der Vorinstanz 2 geltend ge-
macht wurde – in einer Auflage bzw. Nebenbestimmung der Baube-
willigung vorgesehen werden (Urteil des Bundesgerichtes
1C_378/2019 vom 17. Juni 2020 Erw. 10.2 mit Hinweisen). Dass diese
Auflage für die Rekurrentin einen praktischen Nutzen hätte, macht sie
nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich, da sie die äussere Erschei-
nung der Baute nicht verändert und sie nicht zu einer weniger intensi-
ven Gebäudenutzung führen würde. Demnach ist auf die Rüge betref-
fend die behindertengerechte Raumaufteilung im Inneren der Woh-
nungen – mangels Legitimation – nicht einzutreten.
1.4 Im Übrigen ist auf den Rekurs einzutreten.
2.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz in Kraft getreten
und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG)
aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Ein-
sprache- und Baubewilligungsentscheid der Vorinstanz 2 erging am
6. Dezember 2020. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestim-
mungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreis-
schreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG“ vom 8. März
2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als un-
mittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen weiterhin
das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur Anwen-
dung.
3.
Mit Eingabe vom 29. April 2020 beantragten die Rekursgegner, dass –
sofern von der Rekursinstanz ein Augenschein durchgeführt werde –
der Vorsteher des Baudepartementes daran teilnehmen solle, weil die
Frage der Zuständigkeitsordnung bei Strassenprojekten von
grundsätzlicher Bedeutung sei.
3.1 Nach Art. 12 Abs. 1 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr
beauftragte Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Be-
weise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, Auskunfts-
personen und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten
und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere geeig-
nete Weise. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrneh-
mung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Ob ein Augen-
schein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urtei-
lenden Instanz. Ergibt sich eine Tatsache zweifelsfrei aus den Akten,
so braucht sie nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden
(CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 966; B. MÄRKLI, in: Rizvi/Schindler/Ca-
velti [Hrsg.], a.a.O., Art. 12 N 50 ff.). Nachdem vorliegend die konkre-
ten örtlichen Verhältnisse für die Entscheidfindung relevant waren,
führte die Rekursinstanz einen Augenschein in Anwesenheit der Be-
teiligten durch.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 9/26
3.2 Nach Art. 43bis Abs. 2 VRP kann der Vorsteher des zuständigen
Departementes an Verhandlungen oder Beweiserhebungen teilneh-
men. Er macht dies nach Art. 43bis Abs. 2 Bst. c VRP dann, wenn eine
Praxisänderung in Betracht gezogen wird (Ziff. 1), sich eine Rechts-
frage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Ziff. 2) oder Fälle von gros-
ser Tragweite zu entscheiden sind, welche erhebliche Auswirkungen
auf öffentliche oder private Interessen haben (Ziff. 3). Im vorliegenden
Fall ist keine dieser Voraussetzungen gegeben. Die vom Vertreter der
Rekurrentin geltend gemachte "Frage der Zuständigkeitsordnung bei
Strassenprojekten" stellt zudem eine reine Rechtsfrage dar, für die
allein gar kein Augenschein durchgeführt würde. Der Antrag auf
Durchführung eines Augenscheins in Anwesenheit der Vorsteherin
des Baudepartementes ist deshalb abzulehnen.
4.
Die Rekurrentin bringt vor, es sei unzulässig, dass die Vorinstanz 2 die
geplante Heizung (Erdwärme), nicht beurteilt, sondern diese als Auf-
lage in ein späteres Verfahrensstadium verschoben habe. Ein solches
Vorgehen sei koordinationsrechtlich unzulässig und nicht mit Art. 149
PBG vereinbar.
Der Rekurrentin ist insoweit zuzustimmen, dass die Heizungsart auf-
grund des Erfordernisses der Vollständigkeit des Baugesuchs im Bau-
gesuch angegeben werden muss. Im Baugesuch müssen stets alle
Teilbereiche, welche zu Immissionen führen können, enthalten sein,
um von der Bewilligungsbehörde beurteilt zu werden. Die geplante
Heizungsart war denn auch im Baugesuchsformular ordnungsgemäss
angegeben. Wie die Vorinstanz 2 in ihrer Rekursvernehmlassung vom
28. Februar 2020 zu Recht vorbringt, sind in Bezug auf die Heizanlage
auch keine rechtlich relevanten Themen in ein späteres Verfahrens-
stadium verschoben worden. Bei den diesbezüglichen Auflagen unter
Abschnitt IV, Ziffn. 8 und 66, der angefochtenen Baubewilligung han-
delt es sich offenbar um ein Versehen, weil das Gesuch der Rekurs-
gegner für die Errichtung einer Wärmepumpenanlage mit Erdwärme-
sonden bereits zusammen mit dem Baugesuch eingereicht worden
war. Im Rahmen des gesamten Einspracheverfahrens wurden von der
anfänglich noch nicht anwaltlich vertretenen Einsprecherin keine Ein-
wände gegen die geplante Wärmepumpe erhoben. Das Amt für Was-
ser und Energie (AWE) hat am 6. Januar 2020 die Errichtung der Wär-
mepumpenanlage mit zwei maximal 200 m tiefen Erdwärmesonden
bewilligt; diese Verfügung wurde dem Vertreter der Rekurrentin zu-
sammen mit Baubewilligung und Einspracheentscheid in der Folge
auch eröffnet. Unter diesen Umständen erweist sich der Rekurs in die-
sem Punkt als unbegründet.
5.
Vorinstanz 1, Rekurrentin und Rekursgegner sind übereinstimmend
der Auffassung, dass die heute vorhandene Erschliessung des Bau-
grundstücks Nr. 001 über die bestehende Privatstrasse unzureichend
sei. Uneinigkeit herrscht, wie eine ausreichende Erschliessung be-
werkstelligt werden kann.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 10/26
5.1 Die Rekurrentin macht vorab geltend, der Teilstrassenplan sei
schon deshalb aufzuheben, weil es kein öffentliches Interesse an der
Öffentlicherklärung der bestehenden Zufahrtsstrasse über ihr Grund-
stück gebe. Demgegenüber sind Vorinstanz 1 und Rekursgegner der
Ansicht, es wäre zwar auch eine privatrechtliche Sicherstellung der Er-
schliessung möglich gewesen. Weil sich die Rekurrentin dieser aber
verschlossen habe, sei die Klassierung der für die Zufahrt nötigen Flä-
che eben unumgänglich gewesen. Vorab ist somit zu prüfen, ob es
tatsächlich einer Öffentlicherklärung der bestehenden Privatstrasse,
also deren Widmung zum Gemeingebrauch bedurfte, um die strassen-
mässige Erschliessung des Baugrundstücks rechtlich zu sichern.
5.1.1 Strassen werden nach Art. 8 StrG nach der geplanten Zweckbe-
stimmung in verschiedene Klassen eingeteilt: Für den örtlichen und
überörtlichen Verkehr sind nach Art. 8 Abs. 1 StrG Gemeindestrassen
erster Klasse vorgesehen. Diese stehen dem allgemeinen Motorfahr-
zeugverkehr offen. Gemeindestrassen zweiter Klasse dienen der
Groberschliessung des Baugebiets und der Erschliessung grösserer
Siedlungsgebiete ausserhalb des Baugebiets. Sie stehen dem allge-
meinen Motorfahrzeugverkehr regelmässig offen (Art. 8 Abs. 2 StrG).
Gemeindestrassen dritter Klasse dienen dagegen der übrigen unter-
geordneten Erschliessung sowie der Land- und Forstwirtschaft. Sie
stehen dem allgemeinen Motorfahrzeugverkehr nicht offen (Art. 8
Abs. 3 StrG). Gemeindestrassen dritter Klasse sind somit die nied-
rigste Kategorie öffentlicher Strassen und eine Auffangklasse. Alle öf-
fentlichen Strassen, die nicht zwingend einer höheren Klasse zuzuord-
nen sind, gehören folglich zu den Gemeindestrassen dritter Klasse; sie
dienen der Feinerschliessung und ihre bautechnische Ausgestaltung
wird nach ständiger Praxis des TBA auf Basis der Norm 40 045 ("Pro-
jektierung, Grundlagen: Strassentyp Erschliessungsstrassen") der
Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS) beurteilt. Die
Feinerschliessung umfasst dabei den Anschluss der einzelnen Grund-
stücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss
von öffentlich zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen Leitun-
gen.
5.1.2 Die Hauszugänge und -zufahrten auf den Baugrundstücken
selbst zählen indessen nicht mehr zur eben beschriebenen Feiner-
schliessung (GVP 2011 Nr. 21). Aufgrund der Tatsache, dass dort der
Verkehr innerhalb eines einzigen Privatgrundstücks stattfindet, be-
steht in der Regel keine Notwendigkeit an einer Öffentlicherklärung der
internen Erschliessung (Hauszufahrt). Solche internen Grundstückzu-
fahrten werden deshalb regelmässig nach der VSS-Norm 40 050
("Grundstückzufahrten") beurteilt (vgl. dazu auch VerwGE B 2018/246
vom 8. Juli 2019 Erw. 4.2). Genau so wird in Kapitel A, Ziff. 1, der
VSS-Norm 40 050 auch deren Geltungsbereich definiert: "Diese Norm
gilt für Grundstückzufahrten. Als Grundstückzufahrt wird eine für die
Benützung mit Strassenfahrzeugen bestimmte Verbindung (private
Ein- und Ausfahrt) zwischen einer öffentlichen, vortrittsberechtigten
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 11/26
Strasse und einem anliegenden Grundstück mit kleinem Verkehrsauf-
kommen verstanden."
5.1.3 Entsprechend der geschilderten Praxis ist die heute bereits be-
stehende Privatstrasse auf Grundstück Nr. 002, die mehrere Grund-
stücke (Nrn. 002, 003, 001, 004 und 005) strassenmässig erschliesst,
keine blosse Hauszufahrt. Bei der Strasse handelt es sich um eine
Feinerschliessungsanlage (vgl. BDE Nr. 63/2019 vom 17. Oktober
2019 Erw. 4.7.1 f.), womit ihr Bestand – entgegen der Auffassung der
Rekurrentin – automatisch als im öffentlichen Interesse liegend zu be-
trachtet ist. Eine solche Strasse ist nach der st.gallischen Regelung
von Art. 8 Abs. 3 StrG zwingend (und zumindest) als Gemeindestrasse
dritter Klasse zu widmen, also öffentlich zu erklären. Entgegen der An-
sicht der Vorinstanz 1 und der Rekursgegner wäre es nicht ausrei-
chend, diese Erschliessungsanlage lediglich privatrechtlich zu sichern,
weil das Strassengesetz für sämtliche Strassen, denen eine Feiner-
schliessungsfunktion zukommt, die Öffentlicherklärung verlangt. Folg-
lich wäre die bloss privatrechtliche Sicherstellung der Erschliessungs-
anlage auf Grundstück Nr. 002 mit st.gallischem Recht unvereinbar.
Ohne öffentliche Widmung der gesamten der Feinerschliessung die-
nenden Anlage fehlt es an der rechtlichen Sicherstellung der strassen-
mässigen Erschliessung (BDE Nr. 63/2018 vom 27. Dezember 2018
Erw. 3.3). Somit ergibt sich, dass die Vorinstanz 1 zu Recht eine Öf-
fentlicherklärung der Privatstrasse vorsieht.
5.2 Vorinstanz 1 und Rekursgegner vertreten weiter die Ansicht, ein
bescheidener Ausbau des M._wegs sei für die hinreichende stras-
senmässige Erschliessung des Baugrundstücks unumgänglich. Das
bestehende private Fahrrecht (auf einem 3 m breiten Streifen) über
den nördlichen Grundstücksteil der Rekurrentin genüge für die Er-
schliessung des neuen Mehrfamilienhauses nicht; es müsse zusätzli-
cher Boden beansprucht werden. Die Rekurrentin beanstandet dage-
gen, auch die geplante Strasse sei für die Erschliessung des Bau-
grundstücks immer noch ungenügend, weil eine Wendemöglichkeit
fehle und die Sichtverhältnisse bei der Einmündung in die Obere
N._strasse ungenügend seien.
5.2.1 Nach Art. 32 StrG werden Strassen gebaut bzw. ausgebaut,
wenn Zweckbestimmung (Bst. a), Verkehrssicherheit (Bst. b), Ver-
kehrsaufkommen (Bst. c), Schutz der schwächeren Verkehrsteilneh-
mer, insbesondere von Fussgängern, Radfahrern und Behinderten
(Bst. d), Interessen des öffentlichen Verkehrs (Bst. e) oder Umwelt-
schutz (Bst. f) es erfordern. Diese Aufzählung ist abschliessend, aber
alternativ zu verstehen, d.h. Strassen dürfen gebaut werden, wenn
mindestens eine der genannten Voraussetzungen erfüllt ist
(P. SCHÖNENBERGER, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum
st.gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St.Gallen 1988, Rz. 2
zu Art. 32 StrG). Dies bedeutet, dass an das Vorhandensein der Vor-
aussetzungen des Strassenbaus qualitative Anforderungen zu stellen
sind. Insbesondere muss sich der Bau der Strasse mit Blick auf die
Voraussetzungen nach Art. 32 StrG als notwendig erweisen. Ein
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 12/26
Strassenbauprojekt ist jedoch nicht erst dann notwendig, wenn eine
Alternativlösung sowie allenfalls eine Nullvariante von vornherein aus-
scheiden, sondern bereits dann, wenn der Bau als verkehrsplanerisch
und im Licht der Grundsätze von Art. 33 StrG sinnvoll und sachlich
begründet erscheint (VerwGE B 2010/61 vom 9. November 2010
Erw. 2.1 f.). Die Zweckmässigkeit einer Strasse beurteilt sich nament-
lich nach den Zielen und Grundsätzen von Art. 1 und Art. 3 des eidge-
nössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) sowie
Art. 33 StrG.
5.2.2 Nach Art. 32 Bst. b StrG ist beim Strassenbau der Verkehrssi-
cherheit Rechnung zu tragen. Dazu gehört, dass alle Massnahmen er-
griffen werden, die geeignet erscheinen, die Verkehrssicherheit zu er-
höhen bzw. zu gewährleisten (P. SCHÖNENBERGER, a.a.O., Rz. 3 zu
Art. 33 StrG). Die Anforderungen an die bau- und verkehrstechnische
Ausgestaltung einer Strasse richten sich in erster Linie nach deren
Verkehrsbedeutung. Zu den Bestandteilen einer Strasse gehören
auch Trottoirs und Radwege.
5.2.3 Die politische Gemeinde plant gemäss Art. 11 Abs. 1 PBG die
Erschliessung der Bauzonen (Bst. a), erschliesst diese zeitgerecht
(Bst. b) und erlässt ein Erschliessungsprogramm (Bst. c). Nach Art. 19
Abs. 1 RPG ist Land insbesondere dann erschlossen, wenn die für die
betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht. Da das Bundes-
recht nur allgemeine Grundsätze enthält, ergeben sich die Anforderun-
gen an die Erschliessung im Detail aus dem kantonalen Recht
(B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 508).
Nach Art. 67 Bst. a PBG ist Land strassenmässig erschlossen, wenn
es über hinreichende Zu- und Wegfahrten verfügt. Diese Bestimmung
des PBG ist unmittelbar anwendbar und bedarf keiner Umsetzung im
kommunalen Recht (vgl. Anhang zum Kreisschreiben Bst. B.I). Art. 67
Bst. a PBG entspricht jedoch inhaltlich Art. 49 Abs. 2 Bst. a BauG. Da-
mit kann für die Frage der hinreichenden strassenmässigen Erschlies-
sung auf die Rechtsprechung zum BauG abgestellt werden. Eine Zu-
fahrt ist dann als hinreichend zu betrachten, wenn sie tatsächlich so
beschaffen ist, dass sie bau- und verkehrstechnisch der bestehenden
und der geplanten Überbauung genügt, den zu erwartenden Fahrzeu-
gen und Fussgängern sicheren Weg bietet und von den öffentlichen
Diensten (namentlich Feuerwehr, Sanität, Kehrichtabfuhr und Schnee-
räumung) ungehindert benützt werden kann und – wenn sie über frem-
des Grundeigentum führt – rechtlich gesichert ist (vgl. HEER, a.a.O.,
Rz. 513). Weitergehende Konkretisierungen insbesondere hinsichtlich
der Dimensionierung von Erschliessungsstrassen hat das st.gallische
Recht nicht getroffen (VerwGE B 2012/216 vom 22. Mai 2013 Erw. 3
mit weiteren Hinweisen; BDE Nr. 18/2014 vom 1. April 2014 Erw. 2.1).
5.2.4 Soweit dem kantonalen Recht keine besonderen Regeln zu ent-
nehmen sind, darf für die Auslegung und Anwendung von Art. 49
Abs. 2 Bst. a BauG bzw. Art. 67 Bst. a PBG auf den Gehalt von Art. 19
Abs. 1 RPG abgestellt werden. Art. 19 Abs. 1 RPG will mit dem Erfor-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 13/26
dernis der ausreichenden Erschliessung vor allem polizeiwidrige Zu-
stände verhindern (EJP/BRP, Erläuterungen RPG, Bern 1981, N 6 zu
Art. 19). Es soll sichergestellt sein, dass keine Bauten entstehen, die
wegen fehlender Zufahrten sowie Versorgungs- und Entsorgungsein-
richtungen feuer- und gesundheitspolizeiliche Gefahren bieten oder
sonstige öffentliche Interessen gefährden (WALDMANN/HÄNNI, Hand-
kommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 12 zu Art. 19). Die
Erschliessung muss stets die Verkehrssicherheit der Benützer (Fuss-
gänger, Radfahrer, Motorfahrzeugfahrer, öffentliche Dienste) gewähr-
leisten sowie den Anforderungen des Natur- und Heimatschutzes, des
Umweltschutzes sowie weiteren wichtigen Anforderungen der Raum-
planung (wie haushälterische Bodennutzung) genügen (BDE
Nr. 18/2014 vom 1. April 2014 Erw. 3.1 mit Hinweisen). Was als hin-
reichende Erschliessung gilt bzw. welche Anforderungen eine Zufahrt
zu erfüllen hat, hängt von der beanspruchten Nutzung des Erschlies-
sungsgebiets sowie von den massgeblichen Umständen des Einzel-
falls ab, also in erster Linie von den örtlichen Gegebenheiten und von
der Art und Zahl der Gebäude, zu denen die Zufahrt führt (BDE
Nr. 4/2014 vom 16. Januar 2014 Erw. 4.1; BGE 116 Ib 159 Erw. 6b;
WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 21 zu Art. 19). Zur Zufahrt gehört dabei
nicht nur das Verbindungsstück von der öffentlich zugänglichen
Strasse zum Grundstück, sondern ebenso die weiterführende öffentli-
che Strasse, soweit der Besucher sie zwingend als Zufahrt benützen
muss (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 20 zu Art. 19; HEER, a.a.O.,
Rz. 513 mit Hinweis auf BGE 121 I 69 Erw. 3c). Die Beurteilung der im
Einzelfall verlangten Erschliessung wird durch das Verhältnismässig-
keitsprinzip bestimmt. Weil die Anforderungen an eine genügende Er-
schliessung von den massgeblichen Umständen des Einzelfalls ab-
hängen, ist klar, dass beispielsweise Anforderungen an eine genü-
gende Erschliessung in einer Wohnzone andere sind als in einer In-
dustriezone. Ebenso unterscheiden sich die Anforderungen an Er-
schliessungsanlagen in Berggebieten von jenen in Städten und ihren
Agglomerationen (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 14 zu Art. 19).
5.2.5 Für die Beurteilung der technischen Anforderungen einer Er-
schliessungsanlage werden zwar in der Regel die Normblätter der
VSS beigezogen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt
die VSS-Normen in ständiger Rechtsprechung aber nicht als Ersatz für
eine gesetzliche Grundlage, sondern lediglich als Hilfsmittel für die
Prüfung der sich bei der Abklärung des öffentlichen Interesses stellen-
den Frage, ob eine bestimmte Anlage den Anforderungen der Ver-
kehrssicherheit genügt (BGE 94 I 138 Erw. 2b mit Hinweisen). Weil es
sich dabei nur um Richtlinien handelt, deren Anwendung im Einzelfall
vor den allgemeinen Rechtsgrundsätzen standhalten muss, dürfen
diese nicht schematisch und unbesehen der konkreten Verhältnisse
zur Anwendung gebracht werden (vgl. WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N 21
zu Art. 19 mit Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichtes 1P.40/2004
vom 26. Oktober 2004). Zu kommunalem Recht, und folglich zu öffent-
lich-rechtlichen Bauvorschriften, werden die VSS-Normen nur durch
direkten Verweis im kommunalen Baureglement (VerwGE B 2018/246
vom 8. Juli 2019 Erw. 5.2 mit Hinweisen).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 14/26
5.2.6 Das TBA führte im Amtsbericht vom 19. März 2019 aus, dass
die Sichtweitennachweise für die umstrittene Strasse ungenügend
seien bzw. fehlten. Am Rekursaugenschein vom 8. Juli 2020 und mit
Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll vom 3. August 2020 er-
klärte der Vertreter der TBA in Bezug auf die Sichtzonen bei der Ein-
mündung des M._wegs in die Obere N._strasse, bei Neuanlagen
werde ein Beobachtungspunkt von 3 m ab Trottoir- bzw. Fahrbahnrand
angenommen; bei bestehenden Anlagen – wie etwa der bestehenden
Privatstrasse – könne dieser auf 2,5 m reduziert werden. Die Sicht-
zone Richtung Süden werde durch die bestehende Palisadenwand
und den Container nur leicht beeinträchtigt. Jene Richtung Norden da-
gegen sei ungenügend. Dort verdeckten die etwa 80 cm hohe (nach
Norden ständig ansteigende Mauer), der etwa 1,2 m hohe EW-
Verteilkasten und die Gartenanlage die Sicht auf Trottoir und Strasse.
Die Obere N._strasse weise eine Tempo 30-Zone und ein Gefälle
von etwa 10 % auf. Damit ergebe sich gemäss VSS-Norm 40 273a
eine notwendige Sichtweite auf Velofahrer (auf der Strasse) von 60 m
und auf fahrzeugähnliche Geräte (auf dem Trottoir) von 50 m. Für Au-
tos betrage die Normvorgabe 20 m bis 35 m. Nachdem eine öffentlich
befahrbare Wendemöglichkeit am M._weg fehle, müsse davon aus-
gegangen werden, dass Fahrzeuge auch rückwärts über den
M._weg in die Obere N._strasse einmündeten. Diesfalls liege der
Beobachtungspunkt sogar 5 m ab Trottoir- bzw. Fahrbahnrand,
wodurch keine Sicht nach Norden und auch keine Sicht nach Süden
gegeben sei.
5.2.6.1 Nach Art. 2 in Verbindung mit Anhang I des geltenden
Reglements der Stadt Z._ über den Vollzug der Bauordnung und
des Reklamereglements vom 6. Dezember 2005 (im Folgenden
VR-BO) wird als anerkannte Regel der Baukunde für Verkehrsanlagen
die VSS-Norm 640 273 (Knoten Sichtverhältnisse), Ausgabe Novem-
ber 1992, angewendet. Bei den in Anhang I zitierten VSS-Normen han-
delt es sich somit nicht bloss um Verwaltungsanweisungen, von denen
im Einzelfall unter Umständen abgewichen werden darf, sondern um
öffentlich-rechtliche Bauvorschriften der Politischen Gemeinde Z._.
Dabei spielt es keine Rolle, dass die Bestimmungen der VSS-Norm
640 273 vom November 1992 heute nicht mehr in Kraft sind (vgl. neu
VSS-Normen SN 640 273a und 40 273a, beide genehmigt im Juni
2010, gültig ab 1. August 2010 bzw. 31. März 2019), da sie durch sta-
tischen Verweis zu kommunalem Recht wurden (VerwGE B 2018/246
vom 8. Juli 2019 Erw. 5.2 mit Hinweisen).
5.2.6.2 Das TBA hat im Amtsbericht vom 19. März 2019 und am
Augenschein, allerdings nicht gestützt auf die VSS-Norm 640 273 vom
November 1992, sondern auf die neue Norm SN 40 273a vom Juni
2010 aufgezeigt, dass die Sichtweiten bei der Einmündung des
M._wegs in die Obere N._strasse heute weder nach Norden noch
nach Süden gegeben sind. Diese Beurteilung des TBA ist absolut zu-
treffend. Daran vermögen die vom Vertreter der Rekursgegner in sei-
ner Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll vom 7. August 2002
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 15/26
eingereichten beiden Fotos, bei denen sich der Sitz des Fahrzeuglen-
kers allerdings bereits auf Höhe des Trottoirs befindet, anstatt eine Be-
obachtungsdistanz von 3 m zum Trottoir- bzw. Fahrbahnrand einzu-
halten, nichts zu ändern. Das Abstellen auf die VSS-Norm 640 273
vom November 1992 (Beobachtungsdistanz von 2,5 m) hätte dabei zu
keinem anderen Ergebnis geführt. Das Strassenprojekt für den
M._weg hält damit die Vorgaben von Art. 2 in Verbindung mit An-
hang I VR-BO sowie der VSS-Norm SN 640 273 vom November 1992
nicht ein. Daran ändert nichts, dass der Vertreter der Rekursgegner
am Augenschein vorbrachte, aufgrund der gegebenen örtlichen Ver-
hältnisse (gewachsene Strukturen, Tempo 30-Zone auf der Oberen
N._strasse und Schritttempo auf dem M._weg) spiele es keine
Rolle, wenn die Normwerte unterschritten seien. Die Erfahrung zeige,
dass hier noch nie Unfälle passiert seien. Ebenso wenig verfängt der
Einwand der Vorinstanz 1, die Sichtverhältnisse seien genügend, weil
es städtische Praxis sei, situationsbedingt Hindernisse im freien Sicht-
feld bis zu einer Höhe von 80 cm zu tolerieren. Abgesehen davon,
dass es nicht relevant ist, ob schon Unfälle passiert sind, und vorlie-
gend das Sichtfeld – namentlich nach Norden – auch weit mehr als nur
bis zu einer Höhe von 80 cm verstellt ist, widerspricht das Strassen-
projekt eben nicht (nur) den VSS-Normen, sondern steht mit dem ei-
genen kommunalen Recht der Politischen Gemeinde Z._ nicht in
Einklang. Allein schon aus diesem Grund ist der angefochtene Teil-
strassenplan (Strassenprojekt und Klassierung) aufzuheben, womit of-
fenbleiben kann, ob die geplante Grundstückzufahrt vom M._weg
auf das Baugrundstück Nr. 001 mit Anhang I VR-BO sowie der VSS-
Norm SN 640 050 vom Mai 1993 vereinbar ist. Im Übrigen hat das
Verwaltungsgericht in einem ähnlichen Fall, in dem eine bestehende
Privatstrasse in eine Gemeindestrasse umklassiert werden sollte, erst
vor Kurzem entschieden, dass die für die Verkehrssicherheit erforder-
lichen Sichtzonen zwingend mit dem Teilstrassenplan zu erlassen
sind, andernfalls ein Teilstrassenplan resultierte, welcher die Ver-
kehrssicherheit nicht gewährleisten würde; ein solcher Plan sei nicht
genehmigungsfähig (VerwGE B 2019/244 vom 3. Mai 2020 Erw. 5.2).
5.2.7 Obwohl der angefochtene Teilstrassenplan bereits aus dem dar-
gelegten Grund aufzuheben ist, ist im Weiteren darauf hinzuweisen,
es sich beim M._weg aufgrund der Grösse und des Charakters des
zu erschliessenden Gebiets gemäss der VSS-Norm 40 045 um einen
"Zufahrtsweg" handelt. Dieser (niedrigste) Erschliessungsstrassentyp
dient der Erschliessung von bis zu 30 Wohneinheiten; er hat bloss auf
den Grundbegegnungsfall "Personenwagen/leichtes Zweirad bei stark
reduzierter Geschwindigkeit" sowie eine durchschnittliche stündliche
Verkehrsbelastung von maximal 50 Fahrzeugen ausgerichtet zu sein.
Für Zufahrtswege genügt als Fahrbahn ein einziger Fahrstreifen; Zu-
fahrtswege müssen in der Regel auch keinen Wendeplatz aufweisen.
Die Länge eines Zufahrtswegs sollte auf etwa 40 bis 80 m begrenzt
sein. Das TBA moniert im Amtsbericht neben den nicht ausgewiese-
nen Sichtzonen insbesondere das Fehlen eines rechtlich gesicherten
Wendeplatzes, obwohl der M._weg nur eine Länge von gut 40 m bis
zur geplanten Tiefgarageneinfahrt auf Grundstück Nr. 001 aufweisen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 16/26
würde. Zur Begründung führt das TBA an, aufgrund der speziellen ört-
lichen Verhältnisse sei das Wenden für Personenwagen und kleine
Transporter zwingend auf einer klassierten Strassenfläche sicherzu-
stellen, da es sonst bei Rückwärtsfahrten zu Konflikten mit den Senk-
rechtparkplätzen auf Grundstück Nr. 002 kommen könne. Gemäss
Praxis des TBA reiche jedenfalls eine private Tiefgarage nicht als
Wendemöglichkeit für eine öffentliche Strasse aus. Die
Vorinstanz 1 bringt dazu vor, es treffe nicht zu, dass Wendeflächen,
die für die strassenmässige Erschliessung nötig seien, stets auch klas-
siert werden müssten; dafür könnten auch private Vorplätze genutzt
werden. Der Rekursaugenschein hat gezeigt, dass das Fehlen einer
öffentlichen Wendeanlage vorliegend tatsächlich problematisch ist. Mit
dem TBA ist davon auszugehen, dass eine Wendemöglichkeit in einer
privaten Tiefgarage grundsätzlich nicht als hinreichende Erschlies-
sung angesehen werden kann, sofern die Tiefgarage mit einem Tor
versehen, somit nicht für alle Strassenbenutzer frei befahrbar, und die
Wendeanlage zudem nicht mittels Klassierung dem Gemeingebrauch
gewidmet ist. Ohne öffentlichen Wendeplatz müsste ein Autofahrer
von der Tiefgarage rückwärts – an den Senkrechtparkplätzen auf
Grundstück Nr. 002 vorbei – über den M._weg in die Obere
N._strasse einfahren, was vorliegend aufgrund der völlig ungenü-
genden freien Sicht auf die Obere N._strasse viel zu gefährlich
wäre. Somit ergibt sich, dass das Fehlen des Wendeplatzes am
M._weg aufgrund der ungenügenden Sichtverhältnisse umso
schwerer zu werten ist. Wenn schon keine Wendemöglichkeit am Zu-
fahrtsweg besteht, muss wenigstens das Zurücksetzen von Fahrzeu-
gen in die übergeordnete Strasse verkehrssicher möglich sein (BDE
Nr. 77/2020 vom 20. August 2020 Erw. 4.5.2).
5.2.8 Der Einwand der Vorinstanz 1, es bestünden private Vorplätze,
die zum Ausweichen genutzt werden könnten, ist unbehelflich. Priva-
ten Vorplätzen fehlt es an der nötigen rechtlichen Sicherstellung, also
der öffentlich-rechtlichen Klassierung, um als Teil der Erschliessungs-
anlage gelten zu können. Zufahrtsstrassen, die aus öffentlichen Inte-
ressen einer Klassierung bedürfen, sind nach ständiger Praxis des
Baudepartementes stets gesamthaft, also mit den für die hinreichende
Erschliessung notwendigen Ausweichstellen und Wendemöglichkei-
ten dem öffentlichen Gebrauch zu widmen (Baudepartement SG, Ju-
ristische Mitteilungen 2018/IV/8 und 2016/II/2; BDE Nr. 63/2019 vom
17. Oktober 2019 Erw. 4.7.5 f., BDE Nr. 77/2020 vom 20. August 2020
Erw. 4.5).
5.3 Lediglich der Vollständigkeit halber sei noch erwähnt, dass
Vorinstanz 1 und Rekursgegner vehement die Meinung vertreten, das
TBA sei in seinem Amtsbericht weit über den Inhalt des Rekurses hin-
aus gegangen. Es gehe nicht an, dass sich das TBA im Rahmen eines
Amtsberichts nicht nur zum Rekurs selbst, sondern auch zur Geneh-
migungsfähigkeit des Strassenprojekts äussere. Nur der Teilstrassen-
plan, der die eigentliche Klassierung der geplanten Zufahrt als Ge-
meindestrasse dritter Klasse beinhalte, sei durch das Baudepartement
zu genehmigen. Dagegen falle das zugehörige Strassenprojekt in die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 17/26
ausschliessliche Zuständigkeit der Vorinstanz 1; es werde vom Bau-
departement auch nicht genehmigt.
5.3.1 Vorab ist klarzustellen, dass das TBA als kantonale Fachstelle
im Rahmen des Rekursverfahrens von der dieses instruierenden
Rechtsabteilung mit Schreiben vom 2. März 2020 ausdrücklich einge-
laden worden ist, zum Rekurs gegen die angefochtene Baubewilligung
einen Amtsbericht einzureichen. Weil im Rekurs die hinreichende Er-
schliessung des Baugrundstücks über den geplanten M._weg um-
stritten war, hatte sich das TBA in diesem Bericht – rügebezogen – mit
der Frage der technischen Ausgestaltung des M._wegs zu beschäf-
tigen.
5.3.2 Darüber hinaus wurde das TBA als die für das Teilstrassenplan-
Genehmigungsverfahren zuständige kantonale Behörde mit gleichem
Schreiben der Rechtsabteilung aufgefordert, auch zum Rekurs gegen
diesen Erlass eine Vernehmlassung einzureichen und sich gleichzeitig
zur Genehmigungsfähigkeit des Teilstrassenplans zu äussern. Im
Rahmen dieser Vernehmlassung hatte sich das TBA deshalb umfas-
send – also über die im Rekurs gegen den Teilstrassenplan erhobenen
Rügen hinaus – zum umstrittenen Erlass zu äussern, weil es ja dessen
Genehmigungsfähigkeit beurteilen musste. Vorinstanz 1 und Rekurs-
gegner verkennen bei ihren gegen das TBA erhobenen Vorwürfen
ganz offensichtlich den Gegenstand der Genehmigung: Obwohl es
sich auch bei öffentlichen Strassen und Wegen um Anlagen im Sinn
von Art. 78 Abs. 1 BauG handelt, bedarf ihre Erstellung oder Änderung
keiner baupolizeilichen Bewilligung. Vielmehr ersetzt nach Art. 39
Abs. 1 StrG das Planverfahren das Baubewilligungsverfahren. Der
Strassenbau beruht damit auf einem Nutzungsplan im Sinn von Art. 14
Abs. 1 RPG, dem sogenannten "Teilstrassenplan", der die zugrundlie-
gende Zone (Grundordnung) überlagert (VerwGE B 2018/235 vom
21. November 2019 Erw. 3.3). Gemäss Art. 40 StrG hat ein solches
Strassenbauprojekt ("Teilstrassenplan") insbesondere einen Situati-
onsplan (Bst. a), den Landbedarf für die dauernde und vorüberge-
hende Beanspruchung des Bodens (Bst. b), allfällige Baulinien (Bst. c)
und die "Einteilung von Gemeindestrassen" (Bst. d) zu enthalten
(P. SCHÖNENBERGER, a.a.O., Rz. 1 f. zu Art. 40 StrG). Neben dem Si-
tuationsplan nach Art. 40 Bst. a StrG hat der Teilstrassenplan selbst-
verständlich auch sämtliche anderen Pläne zu beinhalten, die für den
Bau der Strasse und das kantonale Genehmigungsverfahren (Art. 13
Abs. 2 StrG) erforderlich sind. Bei einem Strassenbauprojekt sind das
neben dem Situationsplan regelmässig auch Längen- und Querprofile
sowie Pläne zur Entwässerung und zur Fundation (BDE Nr. 1/2019
vom 28. Januar 2019 Erw. 6), zur Beleuchtung, allfällig erforderliche
Sichtzonen und der technische Bericht.
5.3.3 Die "Einteilung von Gemeindestrassen", in der Praxis regelmäs-
sig als "Klassierung" bezeichnet, stellt damit (neben Bauprojekt, Land-
bedarf und Baulinien) bloss einen – in der Regel nicht eigenständi-
gen – Teilbereich des Teilstrassenplans dar. Eigenständige Bedeu-
tung kommt dem Plan "Einteilung von Gemeindestrassen" bzw. der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 18/26
Klassierung nur für den Fall zu, dass eine bereits bestehende Ver-
kehrsanlage (Strasse oder Weg) nachträglich von einer privaten zu ei-
ner öffentlichen Anlage im Sinn von Art. 8 und 9 StrG erklärt oder eine
bereits öffentlich gewidmete Anlage aufgrund ihrer geänderten Funk-
tion (bei Strassen) bzw. der geänderten Unterhaltszuständigkeit (bei
Wegen) einer höheren oder tieferen Strassen- oder Wegklasse zuge-
teilt wird. Dagegen ist die Klassierung bzw. Öffentlicherklärung einer
noch nicht vorhandenen Verkehrsanlage nicht möglich, weil die Klas-
sierung stets an ein Strassenbauprojekt anschliesst bzw. Folge des-
selben ist, nicht jedoch umgekehrt. Zuerst muss stets im Planverfah-
ren nach Art. 39 ff. StrG die Recht- und Zweckmässigkeit eines Stras-
sen- oder Wegbauprojekts beurteilt werden. Stehen der Genehmigung
des Nutzungsplans keine Hindernisse entgegen, ist anschliessend
(gleichzeitig) auch die Strassen- oder Wegeinteilung vorzunehmen.
Eine planerisch verbindliche "Sicherung" des Raumbedarfs für das
erst künftig zu erlassen beabsichtigte Strassen- oder Wegbauprojekt
mittels blosser Klassierung ist dagegen nicht möglich, weil ohne kon-
kretes Projekt auch nicht über die Notwendigkeit und damit über die
Rechtmässigkeit der Anlage befunden werden kann (BDE Nr. 56/2020
vom 23. Juni 2020 Erw. 7 mit Hinweis).
5.3.4 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass – entgegen der Ansicht von
Vorinstanz 1 und Rekursgegner – bei einem Strassenbauprojekt wie
dem Vorliegenden nicht nur die "Einteilung der Gemeindestrasse",
also die "Klassierung", der Genehmigung durch das Baudepartement
bedarf, sondern auch das der Klassierung regelmässig zugrundelie-
gende Strassenbauprojekt. Dieses stellt einen Nutzungsplan im Sinn
von Art. 14 Abs. 1 RPG dar und bedarf daher nach Art. 26 RPG der
Genehmigung durch eine kantonale Behörde. Unter diesen Umstän-
den ist es nur folgerichtig und keinesfalls ein Eingriff in den Autonomie-
oder Ermessensbereich der Vorinstanz 1, wenn das TBA im Rahmen
der Amtsberichterstattung die materiellen Mängel des Strassenbau-
projekts aufzeigte und dessen Genehmigungsfähigkeit verneinte.
5.4 Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der M._weg auf-
grund seiner bereits heute bestehenden Erschliessungsfunktionen
zwar als Gemeindestrasse öffentlich zu erklären ist, der umstrittene
Teilstrassenplan aber die Verkehrssicherheit der Benützer nicht si-
cherzustellen vermag. Ungeachtet dessen, dass die Strasse bereits
den Anforderungen des kommunalen Rechts und den einschlägigen
VSS-Normen nicht entspricht, ergibt auch eine Beurteilung unter Be-
rücksichtigung der konkreten örtlichen Verhältnisse nichts Anderes.
Zwar ist den Rekursgegnern zuzustimmen, dass der M._weg heute
und künftig nur wenige Wohneinheiten erschliessen und deshalb we-
nig Verkehr aufweisen wird. Trotzdem genügt es angesichts der in die
Beurteilung einzubeziehenden konkreten örtlichen Verhältnisse nicht,
wenn einerseits keine rechtlich gesicherte Wendemöglichkeit besteht
und anderseits völlig unzureichende Sichtverhältnisse im Einmün-
dungsbereich in die übergeordnete Obere N._strasse vorherrschen.
Eine solche Erschliessung ist in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 19/26
ungenügend, weshalb der Teilstrassenplan (Strassenprojekt und Klas-
sierung) und der zugehörige Einspracheentscheid aufzuheben sind.
6.
Damit aber sind das Baugrundstück Nr. 001 und die anderen, bereits
überbauten Grundstücke am M._weg als strassenmässig nicht hin-
reichend erschlossen zu betrachten. Nachdem die hinreichende stras-
senmässige Erschliessung eines Baugrundstücks unabdingbare Vo-
raussetzung für die Baureife im Sinn von Art. 66 Bst. a PBG und damit
für die Baubewilligungserteilung ist und diese vorliegend fehlt, sind
auch Baubewilligung und Einspracheentscheid der Vorinstanz 2 allein
schon aus diesem Grund aufzuheben. Aus verfahrensökonomischen
Gründen ist es indessen angezeigt, im Folgenden auf einige weitere,
im Rekurs gegen die Baubewilligung erhobene Rügen noch detaillier-
ter einzugehen:
6.1 Die Rekurrentin rügt, das geplante Tiefgaragengeschoss sei –
von Süden aus betrachtet – keine unterirdische Baute, weshalb es den
ordentlichen Grenzabstand einzuhalten habe.
6.1.1 Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch liegen unterirdische
Bauten unter dem Terrain. Eine detaillierte Begriffsumschreibung ent-
halten jedoch weder (der in diesem Verfahren nicht direkt anwend-
bare) Art. 95 Abs. 1 PBG, wonach für unterirdische Gebäude oder Ge-
bäudeteile keine Abstandsvorschriften bestehen, noch Art. 56 Abs. 4
BauG, wonach unterirdische Bauten bis zur Grenze gestellt werden
können, wenn dadurch schutzwürdige Interessen der Nachbarn nicht
beeinträchtigt werden. Die Gemeinden können den Begriff der unterir-
dischen Baute im Baureglement zwar näher umschreiben, sind dabei
aber an den Sinn und Zweck von Art. 56 Abs. 4 BauG gebunden. Somit
können auch unter dem gestalteten Terrain bzw. unter einer künstli-
chen Aufschüttung liegende Bauten als unterirdisch gelten, sofern die
Regelbauvorschriften der Gemeinde dies zulassen (BDE Nr. 4/2016
vom 25. Januar 2016 Erw. 3.2 mit Hinweisen); solche Bauten oder
Bauteile müssen aber auf jeden Fall stets vollständig unter dem (ge-
wachsenen oder gestalteten) Terrain liegen. Regelungen in kommu-
nalen Baureglementen, wonach unterirdische Bauten teilweise auch
über dem Terrain liegen dürfen, würden dagegen gegen kantonales
Recht verstossen und wären mithin unzulässig (BDE Nr. 14/2020 vom
3. März 2020 Erw. 3.1, BDE Nr. 77/2020 vom 20. August 2020
Erw. 5.2).
6.1.2 Die Stadt Z._hat den Begriff der unterirdischen Baute in Art.
31 Abs. 1 BauO insofern näher umschrieben, als eine Baute dann als
unterirdisch gilt, wenn sie ganz im gewachsenen Terrain liegt (Bst. a)
oder das gewachsene Terrain höchstens 1 m überragt und so über-
deckt ist, dass sich die Aufschüttung gut in das gewachsene Terrain
einfügt (Bst. b). Aus dieser Bestimmung folgt unmissverständlich, dass
unterirdische Bauten immer – und zwar allseitig – zumindest überdeckt
sein müssen, um auch tatsächlich als unterirdisch beurteilt werden zu
können. Aus dem Fassadenplan Nr. 304 ("Längsschnitt durch
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 20/26
Strasse", Massstab 1:100, vom 19. November 2018) kann folgende
Ansicht des umstrittenen Mehrfamilienhauses von Süden aus entnom-
men werden:
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz in Erw. 4.4 der angefochtenen
Baubewilligung liegt das Tiefgaragengeschoss von Süden her gese-
hen zu einem erheblichen Teil frei. Damit ist es nicht als unterirdischer
Bauteil zu betrachten. Daran ändert nichts, dass das Tiefgaragenge-
schoss in diesem Bereich möglicherweise unterhalb des heute ge-
wachsenen Terrains zu liegen käme. Tatsache ist, dass dieses abge-
graben wird, wodurch das Untergeschoss teils über dem gestalteten
Terrain liegt und vom M._weg aus grossteils frei einsehbar ist. Somit
liegt offenkundig keine zulässige unterirdische Baute bzw. kein zuläs-
siger unterirdischer Bauteil im Sinn von Art. 31 BauO vor. Folglich wird
der ordentliche Grenzabstand von 5 m zu Grundstück Nr. 003 durch
das umstrittene Bauvorhaben, das nur einen Abstand von gut 1 m ein-
hält, verletzt.
6.2 Die Rekurrentin rügt, das Bauvorhaben verletze auch den gros-
sen Grenzabstand gegen Süden. Die Vorinstanz 2 ist der Ansicht, das
geplante Mehrfamilienhaus müsse Richtung Süden nicht den grossen
Grenzabstand von 10 m einhalten, weil südlich des Baukörpers der
M._weg verlaufe und der Strassen- bzw. Wegabstand dem Grenz-
abstand vorgehe. Beim M._weg handle es sich um einen öffentli-
chen Gemeindeweg 2. Klasse, für den weder die Bauordnung noch
das Strassengesetz einen Wegabstand vorgäben; deshalb könne der
einzuhaltende Abstand von der Bewilligungsbehörde einzelfallweise
bestimmt werden, wobei namentlich Art. 100 StrG berücksichtigt wer-
den müsse. Auch die Rekursgegner halten dafür, dass der Strassen-
dem Grenzabstand vorgehe, weshalb letzterer vorliegend nicht zur An-
wendung gelange.
6.2.1 Nach Art. 56 Abs. 1 BauG ist der Grenzabstand von Gebäuden
die kürzeste Entfernung zwischen Fassade und Grenze, wobei im
"unterirdische"  mit -einfahrt
Grenze
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 21/26
Grundriss gemessen wird. Gemäss Art. 23 Abs. 2 BauO ist der grosse
Grenzabstand auf die am stärksten nach Süden oder Westen gerich-
tete Längsfassade, der kleine Grenzabstand auf die übrigen Gebäu-
deseiten einzuhalten. Für die W2a schreibt der Anhang "Tabelle zu
Art. 13" der Bauordnung einen grossen Grenzabstand von 10 m und
einen kleinen Grenzabstand von 5 m vor.
6.2.2 Nach Art. 101 Abs. 1 StrG ist der Strassenabstand der Mindest-
abstand zur Strasse. Die Abstände werden ab Strassengrenze gemes-
sen. Ist keine Strassenparzelle ausgeschieden, so wird ab Strassen-
rand gemessen (Art. 107 Abs. 1 StrG). Die Bauordnung der Stadt
Z._ kennt für Bauten und Anlagen gegenüber Gemeindestrassen
dritter Klasse sowie gegenüber Gemeindewegen zweiter und dritter
Klasse keinen Strassen- bzw. Wegabstand. Art. 26 Abs. 3 BauO be-
stimmt für den Fall, dass die Bauordnung keine Vorschriften enthält,
dass sich der Strassenabstand nach den Bestimmungen von
Art. 104 ff. StrG richtet. Die Vorschriften von Art. 104 ff. StrG kennen
indessen für Bauten und Anlagen gegenüber Gemeindestrassen drit-
ter Klasse sowie gegenüber Gemeindewegen zweiter und dritter
Klasse ebenfalls keinen Strassen- oder Wegabstand. Nachdem also
vorliegend weder aus der Bauordnung noch aus dem Strassengesetz
ein Strassen- bzw. Wegabstand für den M._weg ableitbar ist, fragt
sich, ob deshalb die Auslegung der Vorinstanz 2 zutrifft, es gelte nun
auch der Grenzabstand gemäss der Bauordnung nicht, oder jene der
Rekurrentin, welche dessen Anwendung fordert.
6.2.3 Das Planungs- und Baugesetz – wie früher bereits das BauG –
lässt in Art. 92 und 93 PBG offen, ob Bauten gegenüber einer öffentli-
chen Strasse nur den Strassenabstand oder zusätzlich auch den
Grenz- und Gebäudeabstand zu wahren haben. Das Strassengesetz
ist zwar als lex specialis zum Planungs- und Baugesetz (lex generalis)
zu betrachten. Das allein hat indessen noch nicht zur Folge, dass der
Strassenabstand in jedem Fall dem Grenzabstand vorgeht, zumal ers-
terer im Strassengesetz nur für eine eingeschränkte Auswahl an Stras-
sen und Wegen (subsidiär) festgelegt wird (vgl. Art. 104 Abs.1 StrG).
Strassenabstandsvorschriften dienen allerdings – wie die Vorschriften
über Grenz- und Gebäudeabstände gemäss Planungs- und Bauge-
setz – nach der Rechtsprechung ebenfalls gesundheitspolizeilichen
Zielen, indem sie ausreichende Gebäudeabstände sichern. Strassen-
abstandsvorschriften einerseits, Grenz- und Gebäudeabstände ander-
seits haben daher nicht völlig verschiedene Aufgaben. Vielmehr de-
cken sie sich in ihrer wohnhygienischen Zielsetzung. Strassenab-
standsvorschriften übernehmen die Funktion des Grenzabstands und
des Gebäudeabstands für die sich über die Strasse hinweg gegen-
überliegenden Bauten. Gegenüber öffentlichen Strassen finden daher
nach ständiger Rechtsprechung allein die Strassenabstandsvorschrif-
ten Anwendung (erstmals in: GVP 1977 Nr. 55; BDE Nr. 22/2016 vom
23. Mai 2016 Erw. 5).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 22/26
6.2.4 Diese Rechtsprechung gilt indessen bislang ausschliesslich für
die Strassenabstandsbestimmungen (vgl. dazu D. GMÜR, in: G. Ger-
mann [Hrsg.], a.a.O., Rz. 1 zu Art 104 StrG), was auch seine Berech-
tigung hat. Der beidseitig einer Strasse vorgeschriebene Strassenab-
stand, der in den kommunalen Baureglementen bislang nicht unter
3 m liegt, und der durch die Breite des Strassenkörpers selbst gesi-
cherte Freiraum zwischen zwei Bauten beträgt in Summe immer min-
destens 9 m bis 10 m. Damit ist die wohnhygienische Zielsetzung des
Strassenabstands ohne Weiteres gewährleistet und zu Recht mit jener
des Grenzabstands vergleichbar. Ob diese Rechtsprechung auch auf
Fälle Anwendung fände, in denen zwischen zwei Bauten keine öffent-
liche Strasse, sondern nur ein öffentlicher Weg verläuft, ist bislang of-
fen, muss aber bezweifelt werden, weil Wegabstandsbestimmungen
in der Regel keine wohnhygienische Zielsetzung verfolgen und das
aufgrund ihrer Dimensionierung (zusammen mit dem Weg selbst)
auch kaum können. Abgesehen von der Frage, ob die vorgenannte
Rechtsprechung zum Vorrang des Strassenabstands gegenüber dem
Grenzabstand auch im Zusammenhang mit dem Wegabstand gilt, ist
jedenfalls Grundvoraussetzung für die Ausserkraftsetzung der Grenz-
abstandsvorschriften durch solche über den Strassenabstand, dass
überhaupt Strassenabstände im Baureglement festgelegt sind.
6.2.5 Wenn nun also die Politische Gemeinde Z._ in ihrer Bauord-
nung davon abgesehen hat, für Bauten und Anlagen gegenüber Ge-
meindestrassen dritter Klasse sowie gegenüber Gemeindewegen
zweiter und dritter Klasse einen Strassen- bzw. Wegabstand zu nor-
mieren, handelt es sich dabei nicht um eine Gesetzeslücke, die durch
richterliche Lückenfüllung geschlossen werden könnte. Diese Nichtre-
gelung war wohl eher gewollt, hat aber unabhängig davon zur Folge,
dass wegen der fehlenden strassenrechtlichen Spezialbestimmungen
weiterhin jene der generellen Regelung, also die Grenzabstandsbe-
stimmungen des Planungs- und Baugesetzes bzw. der Bauordnung
zur Anwendung gelangen. Mit anderen Worten: Solange nichts Ande-
res normiert ist, das die Grenzabstandsbestimmungen der Bauord-
nung ersetzen könnte, gelten eben die Grenzabstandsbestimmungen.
6.2.6 Nachdem vorliegend das Tiefgaragengeschoss nur einen
Grenzabstand von 4,03 m und die darüber liegenden Geschosse ei-
nen solchen von 6,5 m Richtung Süden einhalten, ist der grosse
Grenzabstand von 10 m massiv unterschritten.
6.3
Die Rekurrentin wendet ein, das Mehrfamilienhaus sei überdimensio-
niert; es trete talseitig viergeschossig plus zusätzlichem Attikage-
schoss in Erscheinung, was in der W2a unzulässig sei.
6.3.1 Für die Zahl der nach Art. 13 BauO zulässigen Geschosse zäh-
len nach Art. 18 Abs. 1 BauO alle Stockwerke, ausgenommen Dach-,
Attika-, Sockel-, Unter- und Galeriegeschosse. Die Höhenlage des un-
tersten der nach Art 13 BauO zulässigen Geschosse ist so festzule-
gen, dass sich die Baute gut in das Strassen- und Siedlungsbild einfügt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 23/26
(Art. 19 Abs. 1 BauO). Ergibt sich die Höhenlage nicht aus dem Stras-
sen- und Siedlungsbild, so darf der Fussboden des untersten der nach
Art. 13 BauO zulässigen Geschosse 1,2 m über dem Niveaupunkt lie-
gen (Art. 19 Abs. 2 BauO). Dieses Mass darf an Hanglagen so weit
überschritten werden, bis das unterste der nach Art 13 BauO zulässi-
gen Geschosse im Ausmass der ordentlichen Gebäudetiefe über dem
gewachsenen Terrain liegt (Art. 19 Abs. 3 BauO).
6.3.2 Nachdem vorliegend unbestrittenermassen eine steile Hanglage
besteht, hat die Vorinstanz 2 Art. 19 Abs. 3 BauO zu Recht angewen-
det. Damit spielt es auch keine Rolle, dass der Niveaupunkt – dem nur
nach Art. 19 Abs. 2 BauO Bedeutung zukäme – nicht richtig ermittelt
worden ist. Trotzdem ist für den Fall der Überarbeitung des Bauge-
suchs darauf hinzuweisen, dass der Niveaupunkt als Referenzpunkt
zur Ermittlung der Gebäudehöhe stets vom Schwerpunkt jenes Teils
des Gebäudevolumens bestimmt wird, der den gewachsenen Boden
durchschneidet. Veränderungen am Gebäudevolumen unter- oder
oberhalb dieser Schnittebene haben keinen Einfluss auf die Festle-
gung des Niveaupunkts und damit auf die Gebäudehöhe (GVP 2008
Nr. 102). Aus dem Plan "Niveaupunkt gewachsenes Terrain" (Mass-
stab 1:500, vom 7. November 2018) ergibt sich, dass der Niveaupunkt
aufgrund des Schwerpunkts des oberhalb des Tiefgaragengeschos-
ses liegenden Gebäudegrundrisses ermittelt wurde. Diese Berech-
nung ist nicht korrekt. Sie verkennt, dass vorliegend auch das Tiefga-
ragengeschoss Teil jenes Volumen bildet, welches den gewachsenen
Boden durchschneidet. Folglich hätte auch dieses Volumen für die Er-
mittlung des Niveaupunkts herangezogen werden müssen, nicht aber
ausschliesslich der Grundriss der (oberirdischen) Hauptbaute. Die ho-
rizontale Lage des Niveaupunkts ist unter diesen Umständen ganz of-
fensichtlich nicht korrekt bestimmt worden; er läge weiter südwestlich
und damit tiefer als der dem Baugesuch zugrundeliegende Niveau-
punkt.
6.3.3 Bezüglich des Attikageschosses ist vorliegend Art. 35 BauO ein-
schlägig. Nach Art. 35 Abs. 1 zweiter Satz BauO müssen Attikage-
schosse gegenüber der Längsfassade unter einer Linie von 45 ° zu-
rückversetzt sein. Nach Art. 35 Abs. 2 BauO ist eine abweichende Si-
tuierung zulässig, wenn eine gute Gesamtwirkung erzielt wird und
keine nachbarlichen Interessen beeinträchtigt werden. Vorliegend
wurde das Attikageschoss abweichend situiert. Allerdings wurde die
höchstzulässige Attikageschossfläche von 148,5 m2 falsch berechnet:
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 24/26
Art. 35 Abs. 1 zweiter Satz BauO stellt für die Berechnung des
45 °-Winkels ausdrücklich auf die Längsfassaden ab. Als Gebäudefas-
saden von Wohnbauten gelten nach dem gewöhnlichen Sprachge-
brauch gemeinhin nur die tragenden, im Regelfall bis auf die Fenster-
öffnungen geschlossenen und Witterungsschutz bietenden Gebäude-
abschlüsse, wie die Aussenwände und das Dach, die zusätzlich auch
die energetisch erforderliche Isolation nach aussen aufweisen. Der ei-
gentlichen Gebäudefassade vorgelagerte Stützen sind dagegen,
gleich wie offene oder geschlossene Balkone, Balkonbrüstungen, -ge-
länder oder einfache, nicht thermisch relevante Balkonverglasungen,
nicht als Aussenfassade zu betrachten (BDE Nr. 77/2020 vom 20. Au-
gust 2020 Erw. 5.3 mit Hinweisen). Das bedeutet, dass vorliegend das
Attikageschoss unter einem Winkel von 45 ° von dem in der südwest-
lichen Ecke des Mehrfamilienhauses platzierten Balkon zurückversetzt
sein müsste, wodurch sich die höchstzulässige Fläche des Attikage-
schosses, die für eine andere Situierung genutzt werden könnte, redu-
zierte. Mit der vorliegenden Fläche von 148,5 m2 liegt kein Attika-, son-
dern ein Vollgeschoss vor, wodurch auch die zulässige Vollgeschoss-
zahl in der W2a überschritten ist.
7.
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Erlass-Beschluss der
Vorinstanz 1 vom 25. September 2018 betreffend Teilstrassenplan
"M._weg" (Strassenprojekt und Klassierung) und der zugehörige
Einspracheentscheid vom 19. November 2019 aufzuheben sind.
Ebenso sind die angefochtene Baubewilligung und der Einspracheent-
scheid der Vorinstanz 2 vom 6. Dezember 2019 aufzuheben. Der Re-
kurs erweist sich damit insgesamt als begründet. Er ist im Sinn der
Erwägungen gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist.
8.
8.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unter-
scheiden sich Bauprozesse, an denen Bauherr und Baueinsprecher
rot eingefärbt:  Attikageschossfläche
Balkon
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 25/26
mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grund-
sätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten
werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Ge-
meinwesen, sondern den beteiligten Privaten auferlegt (VerwGE vom
16. November 1998 i.S. E.D.). Die Höhe der Entscheidgebühr in Re-
kursverfahren richtet sich nach Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die
Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) und beträgt zwischen
Fr. 200.– und Fr. 5'000.–. In ausserordentlichen Fällen können die Ge-
bühren bis auf das Doppelte des Höchstansatzes festgesetzt werden.
Dies insbesondere für besonders schwierige und umfangreiche Ge-
schäfte (Art. 12 Abs. 1 Ziff. 1 der Verwaltungsgebührenverordnung
[sGS 821.1] i.V.m. Art. 5 der Verordnung über die Bearbeitung von
Rekursverfahren vor den Departementen [sGS 951.11]). Vorliegend
war zwar nur ein Rekurs zu behandeln, dieser bezog sich jedoch auf
zwei separate vorinstanzliche Entscheide. Die Entscheidgebühr be-
trägt für das Rekursverfahren betreffend Teilstrassenplan (Strassen-
projekt und Klassierung) und Baubewilligung je Fr. 2'500.–, insgesamt
also Fr. 5'000.–. Dem Ausgang der Verfahren entsprechend rechtfer-
tigt es sich, den Rekursgegnern, welche als Baugesuchsteller nicht nur
das Baubewilligungsverfahren verursacht, sondern auch den Teil-
strassenplan notwendig gemacht haben, die Entscheidgebühr unter
solidarischer Haftung vollständig zu überbinden.
8.2 Der von der Rekurrentin am 29. Januar 2020 geleistete Kosten-
vorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.
9.
Rekurrentin und Rekursgegner stellen Begehren um Ersatz der aus-
seramtlichen Kosten.
9.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
9.2 Die Rekurrentin obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfahren
zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot,
die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund-
sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis
VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschä-
digung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Hono-
rarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf
Fr. 3'250.– festzulegen; sie ist von den Rekursgegnern zu gleichen
Teilen zu bezahlen. Da kein begründeter Antrag um Zusprechung der
Mehrwertsteuer gestellt wurde, wird diese aufgrund des per 1. Januar
2019 geänderten Art. 29 HonO nicht zum Honorar hinzugerechnet.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 96/2020), Seite 26/26
9.3 Da die Rekursgegner mit ihren Anträgen unterliegen, haben sie
von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi-
gung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.