# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9b0867a8-b6a9-5612-be31-8c8ae4f706a5
**Court:** GE_CJ
**Chamber:** GE_CJ_013
**Year:** 2015
**Language:** fr
**Jurisdiction:** GE / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

EN FAIT
1) Le quartier des Semailles, situé sur la Ville de Lancy (ci-après : la commune), est délimité à l’ouest par le ruisseau du Voiret, à l’est par l’avenue des Communes-Réunies, au nord par la Place du 1
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août et au sud par le chemin des Palettes. Il se trouve dans la couronne suburbaine de l’agglomération genevoise. Il est classé en zone cinq, développement trois depuis 1985, à l’exception du lieu-dit « Pied du champignon », pour lequel la zone de développement trois a été abrogée en mars 2004.![endif]>![if>
2) Depuis 1998, l’aménagement du quartier des Semailles fait l’objet d’importantes controverses qui ont fortement mobilisé plusieurs de ses habitants, des propriétaires terriens, la commune et le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (anciennement département du territoire, puis département de l’urbanisme ; ci-après : le département ou le DALE).![endif]>![if>
3) En 2004, un avant-projet de plan directeur de quartier (ci-après : PDQ) a été élaboré par la commune, avant d’être abandonné. Les études y relatives ont repris en 2008. ![endif]>![if>
4) Un plan directeur communal (ci-après : PDCom) a été adopté par le conseil municipal de la commune (ci-après : conseil municipal ou CM) en 2008 et approuvé par le Conseil d’État le 9 mars 2009.![endif]>![if>
Ce plan prévoyait l’adoption prochaine du plan directeur de quartier susmentionné, encore à l’étude, qui devrait répondre aux besoins en logements de la population en ménageant la volonté de la commune de limiter l’urbanisation à un indice d’utilisation du sol (ci-après : IUS) de 1. Ce PDQ devrait être structuré sur deux axes principaux définis par le chemin des Semailles et celui des Rambossons, à la croisée desquels se développerait une grande « chambre verte ». Les gabarits maximaux recommandés pour les immeubles de logements étaient de rez + six étages (ci-après : R+6) en face des Palettes et le long de l’avenue des Communes-Réunies, de rez + quatre étages (ci-après : R+4) partout ailleurs. Des bâtiments de bas gabarits (rez + un étage ; ci-après : R+1) accueilleraient des activités.
5) En 2010 et 2011, le PDQ a fait l’objet de discussions entre la commune et le Conseil d’État, ce dernier refusant d’approuver l’IUS de 1 préconisé par le plan, au motif qu’il n’était pas conforme au plan directeur cantonal (ci-après : PDC). Des modifications y ont été finalement apportées, portant cet indice à 1,3 (y compris les constructions à haut standard énergétique) avec des gabarits oscillant entre R+1 et R+8. ![endif]>![if>
6) Parallèlement à cette procédure, le département a élaboré quatre projets de plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) portant sur quatre périmètres du quartier des Semailles se situant dans le périmètre du PDQ, en se fondant sur l’IUS précité.![endif]>![if>
Le PLQ n° 29’758-543 (ci-après : PLQ n° 1) régit le secteur sis au chemin des Rambossons, entre l’avenue du Curé-Baud et le chemin des Semailles (procédure A/4029/2013).
Le PLQ n° 29’860-543 (ci-après : PLQ n° 2) vise le périmètre situé entre le chemin des Rambossons et l’avenue des Communes-Réunies (procédures A/4039/2013 et A/3990/2013).
Le périmètre du PLQ 29’835-543 (ci-après : PLQ n° 3) couvre le territoire qui se trouve entre le chemin des Semailles, le chemin de Rambossons et le long de l’avenue Curé-Baud (procédure A/4037/2013).
Le territoire visé par le PLQ n° 29’813-543 (ci-après : PLQ n° 4) est compris entre le chemin des Rambossons et le chemin des Palettes (procédure A/4036/2013).
7) Le PDQ a été soumis à enquête publique début décembre 2011 (PDQ n° 29’889).![endif]>![if>
Les quatre projets de PLQ précités y ont été soumis presque parallèlement, le 13 décembre 2011.
8) Le PDQ a été adopté par le conseil municipal le 24 mai 2012.
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9) L’association d’habitants et de propriétaires dénommée « les Passereaux » (ci-après : l’association), active depuis plusieurs années dans le cadre de cet aménagement, a esquissé un avant-projet de PLQ (ci-après : le PLQ alternatif) englobant les périmètres des quatre PLQ précités. Ce document prévoit une densité des constructions à 1,5, avec des bâtiments de style différents (hôtels particuliers, palais vénitien, etc...) dont l’implantation était étudiée pour permettre aux propriétaires des parcelles concernées de réaliser eux-mêmes lesdites constructions sans recourir à un promoteur. ![endif]>![if>
10) Par lettre du 19 septembre 2012 adressée à la commune, le département a pris position sur ce projet.![endif]>![if>
L’IUS prévu par le PLQ alternatif dépassait celui qui avait fait l’objet d’un accord entre les autorités et la commune. La répartition des droits à bâtir n’y était pas précisée. La faisabilité et la réalité du caractère indépendant de chaque opération par rapport aux autres parcelles ne pouvait par conséquent être vérifiée. Le principe de la « chambre verte » prévu par le PDQ n’était pas respecté car son implantation était décalée au nord du secteur. Les trois césures vertes permettant d’assurer des espaces collectifs de qualité dans le futur quartier étaient remplacées par des espaces semi-privatifs au pied des constructions projetés. La création d’îlots pouvait compromettre les itinéraires de mobilité douce et les perméabilités visuelles prévues dans le PDQ. La nature des cheminements n’apparaissait pas clairement, de même que la hiérarchisation du réseau des déplacements. Les gabarits, faibles, s’éloignaient des orientations du PDQ. Il ne s’agissait pas de densifier une zone villa mais de planifier l’aménagement d’un secteur en zone de développement trois. Enfin, une remise en question des quatre projets de PLQ, déjà finalisés, reporterait toute possibilité de construction à un délai de deux ans au mieux. La procédure en cours devait continuer. Les quatre projets de PLQ concernés ne seraient pas modifiés.
11) Par une résolution adoptée le 27 septembre 2012 ne faisant aucune référence à ce courrier, le CM a chargé son Conseil administratif de demander au département d’examiner, dans un délai de deux mois, comment les projets de PLQ pouvaient être modifiés pour tenir compte des principales demandes ressortant du PLQ alternatif proposé. Les PLQ modifiés devraient lui être à nouveau présentés pour préavis.![endif]>![if>
12) Le 24 octobre 2012, plusieurs députés ont déposé devant le Grand Conseil une motion (M 2115) invitant le Conseil d’État à mettre au point un nouveau projet de PLQ, élaboré sur la base du PLQ alternatif déposé par l’association, à suspendre la procédure relative aux PLQ en cours et à soumettre le nouveau PLQ à la procédure d’adoption prévue par l’art. 6 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD -
L 1 35
).![endif]>![if>
13) Par lettre du 8 novembre 2012 adressée à l’association, le président du département a informé celle-ci qu’il n’entrerait pas en matière sur le PLQ alternatif ni sur la résolution prise le 27 septembre 2012 par le CM de la commune.![endif]>![if>
14) La procédure d’opposition aux PLQ a été ouverte du 11 janvier au 11 février 2013.![endif]>![if>
15) Par lettre du 8 février 2013 adressée au Conseil d’État, Madame Martine CASUTT ETTER, Monsieur Daniel CASUTT, ainsi que Mesdames Anita GYGER ETTER, Nathalie ETTER et Françoise FUSINAZ ETTER (tous les cinq étant ci-après nommés : les sœurs ETTER) ont fait opposition au PLQ n° 2.![endif]>![if>
Propriétaires des parcelles devant abriter le bâtiment A et la presque totalité du bâtiment B, elles réitéraient leur demande formulée lors de l’enquête publique, que ce dernier bâtiment soit légèrement déplacé pour leur permettre d’en assurer elles-mêmes la réalisation, sans devoir recourir à un promoteur. Elles souhaitaient que la totalité de leurs droits à bâtir soit reportée sur le seul immeuble B. Elles désiraient être acteurs du développement à venir plutôt que spectateurs et participer au projet d’urbanisation en conservant la maîtrise de leurs parcelles.
16) Le 11 février 2013, l’association, Madame Isabel AVILÈS ROMAN, Monsieur Marc BAIJOT, Madame Evelyne BLIN, Monsieur Bernard CATILLAZ, Madame Elena DE GIORGI, Monsieur Marco DE GIORGI, Madame Evelyne GANDILLON, Monsieur Lucien Marcel GINET, Madame Zareena JOOWALAY BAIJOT, Madame Irena LATOUR, Madame Elettra MAUVIS, Monsieur Jean-François MAUVIS, Monsieur Jérôme MEYER, Madame Sandrine MEYER, Madame Gisèle MOSER, Madame Laurence QUELOZ, Monsieur Antonio ROBLEDO, Monsieur Robert VÖLKI, Madame Rose-Marie VÖLKI, Monsieur Georges WAGNER et Monsieur Jean WAGNER, notamment (ci-après : les consorts), ont fait opposition aux quatre PLQ précités, par quatre courriers séparés.![endif]>![if>
Leurs arguments se recoupant avec ceux développés dans leurs recours, ils seront exposés ci-après.
17) Par arrêté du 27 mars 2013, le Conseil d’État a approuvé le PDQ.![endif]>![if>
18) Par arrêtés du 13 novembre 2013, le Conseil d’État a rejeté les oppositions formées par les prénommés et adopté lesdits PLQ. ![endif]>![if>
19) Cette adoption a été publiée dans la FAO le 15 novembre 2013.![endif]>![if>
a. Le PLQ n° 2 prévoyait la construction d’un immeuble rez + huit étages (ci-après : R+8) le long de l’avenue des Communes-Réunies, de deux bâtiments rez + cinq étages (ci-après : R+5) au centre (bâtiment B) et à l’ouest (bâtiment A) du périmètre. Une construction R+1 était accolée à ce dernier bâtiment. Hormis les rez-de-chaussée qui étaient dévolus aux activités, tous les bâtiments étaient affectés au logement. L’IUS était de 1,18. Les droits à bâtir des parcelles n° 1’142, 1’143 et 1’161 (parcelles propriétés des sœurs ETTER) étaient répartis dans les bâtiments A et B. Ils réalisaient la totalité du bâtiment B, mais seulement une partie du bâtiment A.
Un parking en sous-sol de cent vingt-trois places était prévu, ainsi que l’installation de trente places de parc à l’extérieur, le long de l’avenue des Communes-Réunies. Il était possible d’accéder au bâtiment D par le chemin des Rambossons ou par l’avenue des Communes-Réunies. L’accès au bâtiment A était possible à pied par le chemin des Rambossons et en voiture par le chemin des Semailles.
b. Vu les arguments développés dans les différents recours, la description détaillée des trois autres PLQ n’était pas nécessaire.
Il sera uniquement relevé que ceux-ci prévoyaient la construction de barres rectangulaires d’immeubles (seize en tout) R+4 à R+8, dont la plupart étaient dévolues au logement.
20) Par acte du 9 décembre 2013, les sœurs ETTER ont recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le PLQ n° 2 (procédure A/3990/2013) en concluant implicitement à son annulation. Elles s’étonnaient de l’absence de prise en considération par le Conseil d’État de leurs précédentes objections.![endif]>![if>
21) Par quatre actes séparés du 13 décembre 2013, les consorts ont interjeté recours contre les quatre arrêtés du Conseil d’État du 13 novembre 2013 adoptant les PLQ n° 1 à 4, et contre l’arrêté du même jour rejetant leur opposition, auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). Ils concluaient à leur annulation et à l’annulation des PLQ correspondants.![endif]>![if>
Ils avaient tenté par tous les moyens de participer aux projets de densification menés par la commune et le département. Ils avaient cherché des solutions alliant le maintien de la qualité de vie des habitants, l’esthétique des constructions, l’individualisation des projets qui permettrait aux propriétaires souhaitant densifier leur parcelle conformément au PLQ de le faire, et à ceux qui souhaitaient conserver leurs bâtiments encore quelques années, d’y demeurer sans subir de nuisances trop importantes. À ces préoccupations s’était ajoutée celle de conserver quatre bâtiments dont la valeur architecturale ou historique avait été relevée par la commission des monuments de la nature et des sites (ci-après : CMNS). Le PLQ alternatif proposé était un excellent compromis de tous ces intérêts en présence. Avec un IUS de 1,5, il réalisait, mieux que les PLQ adoptés, l’objectif de construire des logements pour lutter contre la pénurie. Certes, il n’était pas conforme au PDCom, mais les PLQ litigieux ne l’étaient pas davantage. En effet, ce document prévoyait un IUS et des gabarits moindres que ceux prévus, soit un IUS de 0,8 et des gabarits R+6 au maximum en face des Palettes, le long de l’avenue des Communes-Réunies et R+4 (voir R+1) partout ailleurs.
Le PDQ venu se greffer sur le PDCom n’avait pas eu pour but de supprimer ce dernier mais d’affiner son contenu. À défaut, les art. 9 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT -
RS 700
) et 10 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT -
L 1 30
) perdraient leur substance.
Le PDQ était dépourvu de toute force contraignante. En effet, il avait été approuvé par le Conseil d’État plus d’une année après son adoption par le CM, alors que la loi imposait à cette autorité de statuer dans un délai de soixante jours. Le 27 septembre 2012, la commune avait manifesté sa volonté de voir le PLQ alternatif pris en compte par le département et de pouvoir préaviser sur la modification consécutive des PLQ en projet. Il ne pouvait être considéré, vu ces circonstances, qu’elle avait préavisé favorablement ces derniers. Son silence subséquent n’équivalait pas à un préavis positif tacite au sens de l’art. 6 al. 3 LGZD. Le considérer comme tel violait le principe de l’autonomie communale.
Le préavis obligatoire de la commune n’ayant pas été obtenu, le PDQ était invalide.
Les autorités communales et cantonales n’avaient cessé, depuis 2007, de revenir sur des accords et des promesses, violant ainsi le principe de la bonne foi qui protégeait les citoyens dans la confiance légitime qu’ils mettaient dans les assurances reçues des autorités lorsqu’ils réglaient leur conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration.

## Considerations