# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 501278cd-374b-5115-a2bd-f9f00018aa3e
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2010
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. a. Il 20 ottobre 2008, la CO 1 e l’arch. CO 2 hanno inoltrato al municipio di Bioggio una domanda di licenza preliminare per costruire su due fondi (part. 884-1 e 682-1), di proprietà di CO 3, situati nella zona industriale IN1 e separati da una strada di servizio:
- un edificio strutturato su tre piani fuori terra ed uno interrato, destinato all’insediamento delle attività lavorative di una ditta concessionaria di una marca d’automobili (locali d’esposizione, autofficina, uffici), nonché di alcune, piccole, non meglio precisate, attività industriali (part. 884-1);
- un’area attrezzata con piccole pensiline, destinata allo stoccaggio ed al deposito di un centinaio di veicoli (part. 682-1).
La domanda, assoggettata alla procedura ordinaria, non ha suscitato opposizioni.
b. Preso atto dell’avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 16 giugno 2009 il municipio ha accolto la domanda preliminare in quanto riferita all’edificio previsto sulla part. 884-1. L’ha invece respinta nella misura in cui aveva per oggetto l’area di deposito e stoccaggio dei veicoli. L’area in questione è stata ritenuta contraria alla funzione di zona definita dall’art. 55 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), che nella zona industriale/artigianale IN1 ammette
superfici di vendita
soltanto
fino ad un massimo del 15% della superficie occupata dallo stabile (superficie edificata) ed a condizione che siano legate all’attività principale dell’insediamento
.
Il municipio ha altresì rilevato che la domanda si sarebbe posta in contrasto con la zona di pianificazione che stava per essere pubblicata.
c. Contro la decisione di diniego della licenza preliminare sono insorti davanti al Consiglio di Stato la CO 1 e l’arch. CO 2, chiedendone l’annullamento.
B. Nelle more del procedimento di ricorso, la CO 1 ha inoltrato al municipio due distinte domande chiedenti il permesso di costruire: (a) l’edificio progettato sulla part. 884-1; rispettivamente (b) l’area di deposito e stoccaggio di veicoli, prevista sulla part. 682-1.
Nemmeno queste due domande hanno suscitato opposizioni.
Raccolto l’avviso cantonale, con distinte decisioni del 17 settembre 2009 il municipio ha rilasciato la licenza per costruire l’edificio e respinto la domanda relativa all’area di deposito, ritenendola contraria all’art. 55 NAPR, oltre che inconciliabile con la zona di pianificazione di imminente pubblicazione.
La CO 1 ha impugnato anche questo provvedimento di diniego davanti al Consiglio di Stato.
C. Con giudizio 15 dicembre 2009, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto i ricorsi, annullando le decisioni impugnate e rinviando gli atti al municipio,
affinché si pronunci in punto agli aspetti legati alla vertenza (NAPR) con una nuova decisione perfettamente impugnabile
.
Dopo aver rilevato che la zona di pianificazione non era opponibile alle domande di costruzione in oggetto, poiché non era ancora stata pubblicata, il Governo ha ritenuto che
il semplice deposito di auto a fini di stoccaggio non rientra nel concetto di area commerciale nel senso giuridico del termine (...). Ritenuto dunque come il semplice stoccaggio a fini di deposito delle auto rientri manifestamente nelle attività collaterali legate all’attività svolta sul mapp. 884-1, ammessa dal municipio medesimo quale conforme all’art. 55 NAPR e sulla cui latitudine di giudizio lo scrivente Consiglio non è chiamato a statuire visto come l’interpretazio-ne data non possa essere considerata quale arbitraria, giocoforza occorre concludere che la licenza preliminare per tale impianto non poteva essere negata.
Non potendo, a suo dire,
procedere ad un rilascio diretto della licenza edilizia, mancando un’analisi completa della rispondenza del progetto con tutte le altre norme di competenza comunale,
l’Esecutivo cantonale ha rinviato gli atti al municipio per nuova decisione (
perfettamente impugnabile
).
D. Contro il predetto giudizio, sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo tanto il comune di Bioggio, quanto la CO 1 e l’arch. CO 2. Con ricorso 13 gennaio 2010, il comune chiede l’annullamento del giudizio governativo censurato, con conseguente conferma delle decisioni di rigetto delle domande di costruzione riguardanti l’area di deposito e stoccaggio di veicoli. La CO 1 e l’arch. CO 2 sollecitano a loro volta l’annullamento del giudizio di rinvio, con conseguente rilascio delle licenze edilizie per realizzare l’area in questione.
a. Il comune ribadisce in sostanza che l’area di deposito si pone in contrasto con la funzione della zona di utilizzazione IN1. Si tratterebbe di una superficie di vendita che anche per la sua estensione non si concilia con le attività ammesse nella zona industriale-artigianale. La decisione di diniego non si fonderebbe sulla zona di pianificazione in via di adozione, che è stata evocata soltanto di passata.
b. Ribadita la conformità di zona della controversa area di deposito e stoccaggio dei veicoli, gli insorgenti contestano invece il rinvio degli atti al municipio, obiettando che le domande di costruzione sarebbero già state compiutamente esaminate dall’autorità comunale.
E. Il Consiglio di Stato si oppone all’accoglimento di entrambi i ricorsi senza formulare osservazioni.
Il comune da una parte e gli altri due ricorrenti dall’altra si avversano vicendevolmente, riconfermandosi nelle tesi sostenute con i rispettivi ricorsi.
Il primo rileva che le domande di costruzione sarebbero comunque da respingere, poiché contrarie alla zona di pianificazione nel frattempo pubblicata ed entrata in vigore, nella quale non sono ammesse nuove costruzioni. I secondi eccepiscono tra l’altro la legittimazione attiva del comune, non toccato più di altri dal giudizio impugnato. Delle loro argomentazioni si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
CO 3, proprietari dei terreni dedotti in edificazione, condividono l’impugnativa dell’istante in licenza e del progettista, chiedendone l’accoglimento.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire su entrambi i ricorsi, è data dagli art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1).
1.2. La qualità per agire in giudizio del comune di Bioggio è data dall’art. 21 cpv. 2 LE, che abilita espressamente i comuni ad impugnare in seconda istanza le decisioni del Consiglio di Stato, indipendentemente dall’esistenza di un interesse legittimo. Infondate sono le contestazioni sollevate in proposito dagli insorgenti CO 1 e arch. CO 2.
Altrettanto certa è la legittimazione attiva della CO 1, istante in licenza sia con la domanda preliminare, sia con la domanda definitiva. Il progettista, arch. CO 2, è comparso come istante soltanto con la domanda di licenza preliminare. La domanda di licenza definitiva è invece stata inoltrata soltanto dalla CO 1. La qualità per agire in giudizio gli può dunque essere riconosciuta unicamente nella misura in cui l’arch. CO 2, amministratore unico della CO 1, contesta il giudizio governativo in quanto statuente sul ricorso proposto contro il diniego di tale licenza.
1.3. I
ricorsi sono entrambi tempestivi (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
1.4. Avendo il medesimo oggetto, le impugnative possono essere evase con un unico giudizio (art. 51 LPamm).
1.5. Resta da verificare se i ricorsi, in quanto rivolti contro un giudizio di rinvio, siano ammissibili.
1.5.1.
Giusta l'art. 59 cpv. 1 LPamm, se il Consiglio di Stato annulla la decisione impugnata, esso decide nel merito o rinvia gli atti all'istanza inferiore per nuova decisione. Le decisioni con cui l'autorità di ricorso rinvia la causa all'istanza inferiore per nuovo giudizio sono di natura incidentale o definitiva a seconda del loro contenuto concreto.
Sono incidentali quando lasciano all'istanza inferiore perlomeno una certa libertà d'azione o di apprezzamento e non esplicano effetti di cosa giudicata. Sono invece definitive se statuiscono in modo vincolante su determinate questioni, soprattutto di merito (STA 52.2010.89 del 3 settembre 2010 consid. 2; 52.2005.82/ 83/84 del 29 aprile 2005 e rimandi). Se sono definitive, sono normalmente impugnabili. Se sono incidentali, sono invece impugnabili solo se provocano al ricorrente un danno non altrimenti riparabile (art. 44 LPamm).
Un pregiudizio è irreparabile ai sensi dell'art. 44 LPamm, quando il ricorrente ha un interesse degno di protezione all'immediata modifica o all'annullamento della decisione impugnata. Il danno può anche consistere in un pregiudizio di mero fatto. Non basta comunque che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della procedura (STA 52.2009.441 del 20 aprile 2010 consid. 2.1.; cfr.
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, ad art. 44 LPamm, n. 2d e 3; per la nozione di pregiudizio di fatto cfr. anche
Felix Uhlmann/Simone Wälle-Bär
, in Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009,
ad art. 46, n. 7 segg.;
Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/ Ruth Herzog
, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, ad art. 61 n. 5).
1.5.2. Con il giudizio impugnato, il Consiglio di Stato ha stabilito che la controversa area di deposito e stoccaggio di veicoli non è contraria alla funzione della zona IN1 definita dall’art. 55 NAPR. La deduzione è vincolante. Il comune, al quale la causa è stata rinviata per nuova decisione, deve attenervisi. Sulla questione della conformità di zona dell’insediamento, il Consiglio di Stato ha statuito in modo definitivo. Da questo limitato profilo, il ricorso del comune è dunque ricevibile in ordine. Esulano invece dai limiti del presente giudizio le questioni relative all’asserito contrasto con la zona di pianificazione entrata in vigore nelle more del procedimento di ricorso. Anzitutto perché lo stesso comune ha affermato che le decisioni di diniego delle licenze non si fondano su questa misura di salvaguardia della pianificazione. In secondo luogo, perché il Consiglio di Stato si è limitato a rilevare che la zona non era ancora entrata in vigore.
Ricevibile è pure il ricorso della CO 1 e dell’arch. CO 2 contro la decisione del Consiglio di Stato di rinviare gli atti al municipio affinché si pronunci nuovamente sulle domande di costruzione. Nella misura in cui reputa che la domanda di costruzione non sia stata compiutamente esaminata dal municipio, la decisione di rinvio è di natura incidentale. Non statuisce in modo definitivo su altre questioni. Può dunque essere contestata da altri punti di vista soltanto se arreca agli insorgenti un danno non altrimenti riparabile. I ricorrenti CO 1 e CO 2 contestano il rinvio in quanto tale, negando che sussista un’esigenza effettiva di esaminare in modo più approfondito le domande di costruzione (preliminare e ordinaria) per l’area di deposito. Rimproverano in sostanza al Consiglio di Stato di non essersi pronunciato immediatamente sulla legittimità dell’intervento pur avendo a disposizione tutti gli elementi per farlo. Il ritardo nell’evasione delle domande in oggetto, che la decisione di rinvio procura a questi insorgenti, non costituisce di per sé un pregiudizio irreparabile suscettibile di renderla impugnabile. Il rinvio arreca invece ai ricorrenti un danno non altrimenti riparabile, atto a giustificarne l’impugnabilità, nella misura in cui rende applicabile alle domande pendenti il blocco totale di nuove costruzioni, decretato dalla zona di pianificazione istituita nel frattempo sul comparto al quale appartiene il fondo (part. 682-1) dedotto in edificazione.
1.6. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti dei due procedimenti di ricorso (art. 18 cpv. 1 LPamm), senza assumere le prove chieste dai ricorrenti CO 1 e CO 2. La situazione dei luoghi, oltre ad essere nota a questo Tribunale per conoscenza diretta, emerge chiaramente dalle tavole processuali. La visita in luogo, l’assunzione di non meglio precisati testi e l’ispezione del registro fondiario, sollecitate da entrambe le parti in causa, non appaiono in grado di procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Secondo l’art. 22 cpv. 2 lett. a della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzate soltanto opere edilizie la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non la contraddicano, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal piano regolatore per la zona di riferimento. Per conseguire l’autorizzazione le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione del comparto territoriale in cui si collocano (DTF 127 I 103 consid. 6; RDAT II-1994 n. 56; STA 52.2008.75 del 16 aprile 2010 consid. 2.1.;
Alexander Ruch
, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, ad art. 22, n. 70 seg.;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 22 n. 20 seg.;
Adelio Scolari,
Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art.
67 LALPT n. 472).
Eccezioni al principio della conformità di zona, all'interno delle zone edificabili, sono disciplinate dal diritto cantonale (art. 23 LPT). Fuori dal perimetro edificabile fa invece stato l'ordinamento sancito dagli art. 24 segg. LPT.
2.2. Il piano delle zone di utilizzazione del piano regolatore
di Bioggio prevede di confinare le attività produttive in una vasta porzione di territorio, che si estende ad est dell’abitato in direzione del fiume Vedeggio. Questo comprensorio è suddiviso in tre zone distinte (zona per industrie leggere e artigianali J1; zona industriale/artigianale IN1 e zona industriale/artigianale IN2), accomunate dalla funzione industriale/artigianale e disciplinate da tre diverse disposizioni (J1: art. 55 NAPR; IN1: art. 55 NAPR, IN2: art. 55 bis NAPR), di analogo contenuto.
Secondo l’art. 55 NAPR,
nella zona industriale/artigianale IN1
è permessa
l’edificazione di costruzioni destinate ad attività artigianali ed industriali a carattere poco molesto
.
Nella zona, soggiunge la norma,
sono
nel contempo
consentite superfici di vendita fino ad un massimo del 15% della superficie occupata dallo stabile (superficie edificata) ed a condizione che siano legate all’attività principale dell’insediamento
.
Al pari delle zone limitrofe (J1 e IN2), la zona IN1 qui in esame è essenzialmente riservata all’insediamento di attività produttive, su vasta scala mediante impianti fissi permanenti (
attività industriali
) o su scala ridotta con un limitato impiego di mezzi tecnici e di manodopera (
attività artigianali
; cfr. RDAT II-1994 n. 56; STA 52.2008.75 del 23 aprile 2010 consid. 2.2;
Scolari
, op. cit., ad art. 67 LALPT, n. 484). Accanto a queste attività, sono inoltre ammesse superfici di vendita fino ad un massimo del 15% della superficie occupata dallo stabile a condizione che siano connessa all’attività principale dell’insediamento. Eccezione, questa, che si ritrova anche nell’art. 55 bis NAPR, che ammette
servizi amministrativi e piccole superfici di vendita legate all’attività principale dello stabilimento
.
Depositi di materie prime, di merci o di prodotti di vario genere sono ammessi soltanto nella misura in cui risultano connessi ad un processo produttivo di tipo artigianale o industriale presente sul luogo, sia che si tratti di beni destinati ad essere lavorati o trasformati, sia che si tratti di beni risultanti da tale processo e destinati alla commercializzazione. Non sono invece ammessi depositi di beni prodotti altrove, che non vengono né trasformati, né lavorati sul posto nell’ambito di un processo industriale o artigianale, ma che utilizzano il terreno soltanto quale luogo di stazionamento temporaneo per prodotti finiti, inseriti in un ciclo economico di natura esclusivamente commerciale.
2.3. Nel caso concreto, le domande di costruzione in esame prevedono di formare sulla part. 682-1 un’ampia area destinata al deposito ed allo stoccaggio di 102 veicoli. La relazione tecnica annessa alla domanda di costruzione ordinaria, che ricalca sostanzialmente quella già annessa all’istanza preliminare, specifica che
il progetto consiste nella realizzazione di uno spazio per stoccaggio e deposito auto riferito alla costruzione di un concessionario auto monomarca sul mappale 884 (..)
.
Sul terreno viene proposta una semplice sistemazione in cui il disegno delle zone dure e del verde segue un movimento curvilineo. Particolare attenzione sarà dedicata al disegno del verde, e all’immagine che si avrà dalla strada principale. La metà dei ca. 100 posti auto per deposito e stoccaggio sarà coperto tramite pensiline leggere con tensostrutture (..).
La domanda di costruzione non indica concretamente in che modo tale spazio sia
riferito
all’attività della concessionaria monomarca, che già dispone di uffici e spazi espositivi, unitamente ad un’autofficina nel vicino stabile (part. 884-1; cfr. relazione tecnica annessa alla domanda di costruzione preliminare). Dagli atti non emerge alcuna connessione con le non meglio specificate attività produttive ivi insediate (
autofficina, piccole industrie
)
.
Il municipio ha negato il permesso ritenendo che il deposito di veicoli, sistemato in modo curato, fosse in realtà finalizzato interamente a superficie di vendita e come tale si ponesse in contrasto con la funzione industriale/artigianale assegnata al comparto dall’art. 55 cpv. 2 NAPR. A conclusione opposta è invece giunto il Governo, evidenziando
come il semplice stoccaggio a fini di deposito delle auto rientri manifestamente nelle attività collaterali legate all’attività svolta sul mapp. 884-1
e che il deposito fosse pertanto conforme alla zona di situazione. Tale conclusione non può essere condivisa.
Il deposito non risulta in effetti integrato in alcun processo produttivo di tipo artigianale o industriale che si svolgerebbe sul posto.
Non è dato di sapere se vi verranno depositati veicoli nuovi o d’occasione. Certo è che non si tratterebbe di beni prodotti o trasformati nello stabilimento principale, al quale quest’area risulterebbe inscindibilmente collegata. La cura che il progetto dedica
all’immagine
del deposito
che si avrà dalla strada
, induce piuttosto a ritenere che serva allo stazionamento temporaneo di veicoli trattati nell’ambito di un ciclo economico di natura commerciale. Nulla permette di considerare l’area di deposito alla stregua di un impianto connesso ad un’attività industriale o artigianale, ovvero di un insediamento legato ad un’attività produttiva, che verrebbe formato per stoccarvi beni destinati ad essere trasformati nello stabilimento autorizzato sul fondo vicino. Parimenti, non sono nemmeno ravvisabili elementi che permettano di concludere che si tratti di un impianto destinato a depositarvi beni risultanti da un processo produttivo di tipo artigianale o industriale installato in quest’ultimo. Poco importa che sull’area in questione vengano stoccati veicoli nuovi da consegnare ai rivenditori del concessionario della marca d’automobili che si insedierebbe nello stabile principale oppure veicoli nuovi o d’occasione da vendere direttamente al pubblico. Le modalità di svolgimento dell’attività esercitata dal deposito non sono di rilievo. Decisivo è unicamente il fatto che i ricorrenti CO 1 e CO 2 non hanno addotto alcun argomento in grado di dimostrare che il deposito in contestazione è legato ad un’attività industriale o artigianale esercitata nel vicino stabilimento. Né hanno dimostrato che può essere ricondotto ad una superficie di vendita contenuta nel limite del 15% della superficie occupata dallo stabile vicino, legata all’attività principale (industriale o artigianale) che vi verrà insediata.
Contrariamente a quanto sembra assumere il Consiglio di Stato, l’ammissibilità del deposito non può essere semplicemente dedotta dal fatto che si tratta di un’attività collaterale legata a quella svolta nello stabile principale. Attività mercantili nella zona IN1 sono ammesse soltanto alla duplice condizione, che siano riconducibili a superfici di vendita rientranti nel limite del 15% della superficie occupata dallo stabile e che risultino legate all’attività principale (industriale o artigianale) dell’insediamento. La semplice connessione con l’attività svolta nello stabilimento principale non basta. Occorre anche che si tratti di una superficie di vendita contenuta nel limite suindicato. Condizione, questa, che non risulta comunque soddisfatta, sia che si consideri l’area in questione come una superficie espositiva, direttamente destinata all’esercizio di attività di vendita al pubblico, sia che la si consideri integrata in un ciclo economico di tipo commerciale estraneo a quello svolto nello stabilimento principale siccome volta ad ospitare
veicoli non legati all’attività svolta dalla concessionaria che sorgerà sul terreno limitrofo, in quanto destinati agli altri punti di vendita della marca nel Cantone
(cfr. ricorso 18.1.2010 pag. 5 e risposta 1.2.2010 pag. 6, di CO 1 e CO 2).
3. 3.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso del comune va dunque accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e ripristinando le decisioni di diniego della licenza preliminare e di rigetto della domanda di costruzione definitiva.
Il ricorso della CO 1 e dell’arch. CO 2 in quanto ricevibile va invece respinto.
3.2. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) e le ripetibili (art. 31 LPamm) di entrambe le istanze, commisurate al lavoro occasionato dalle impugnative e dalla resistenza al ricorso del comune, sono poste a carico dei ricorrenti CO 1 e CO 2 nonché di CO 3, secondo soccombenza.