# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 6f8f6291-4d27-4fae-b995-ccc2740221b1
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2015
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A.K. reichte am 16. Juni 2014 als für den Verkehr mit den Behörden
bezeichneter Vertreter namens des 15 Mitglieder umfassenden Initiativkomitees dem
Departement des Innern den Text der Gesetzesinitiative "Für die Volksschule" zum
Entscheid durch die Regierung über die Zulässigkeit des Begehrens ein (act. 7-1a/1).
Die Initiative sieht die Änderung von Art. 14 des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG)
mit dem Randtitel "Lehrplan" vor (act. 7-1a/2).
geltende Fassung
Abs. 1
Der Lehrplan bestimmt:
a) Unterrichtsbereiche nach Inhalt und Lektionenzahl;
b) Bildungs- und Lernziele;
c) die wöchentliche Unterrichtszeit.
Abs. 2
Er berücksichtigt die verschiedenartigen Bildungsbedürfnisse.
Abs. 3
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Er wird vom Erziehungsrat erlassen und bedarf der Genehmigung der Regierung.
Initiativtext
Abs. 1
Der Lehrplan bestimmt:
Der Lehrplan schafft die Rahmenbedingungen zur Umsetzung des Erziehungs- und
Bildungsauftrags (Art. 3 VSG). Er bestimmt:
a) zur systematischen Vermittlung der grundlegenden Kenntnisse und Fertigkeiten die
Unterrichtsbereiche nach Inhalt und Lektionenzahl;
b) für den Kindergarten einen Rahmenlehrplan als Vorbereitung für die Primarschule
und den Fächerplan für die Primarstufe. Dieser enthält insbesondere Deutsch, maximal
eine Fremdsprache, Mathematik, Realien, Musik, Gestalten, Werken, Sport, Ethik und
Religion. Der Fächerkanon für die Oberstufe enthält die Fächer Deutsch,
Fremdsprachen, Mathematik, Informatik, Physik, Chemie, Biologie, Geschichte,
Geographie, Musik, Gestalten, Werken, Hauswirtschaft, Sport, Ethik und Religion;
c) Bildungs- und Fächerjahresziele der Jahrgangsklassen.
Abs. 2
unverändert
Abs. 3
Er wird vom Erziehungsrat erlassen und bedarf der Genehmigung des Kantonsrates.
Am 23. September 2014 stellte die Regierung die Unzulässigkeit der Initiative fest im
Wesentlichen mit der Begründung, sie widerspreche der Interkantonalen Vereinbarung
über die Harmonisierung der obligatorischen Schule vom 23. Oktober 2007 (sGS
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211.41, HarmoS-Konkordat), die für den Unterricht auf der Primarstufe zwei
Fremdsprachen und eine sprachregionale Harmonisierung der Lehrpläne vorschreibe
(act. 2-3 und 7-2).
B. A.K. und B.L. (Beschwerdeführer), der von den Mitgliedern des
Initiativkomitees als Stellvertreter von A.K. bezeichnet worden war, reichten durch den
von ihnen bevollmächtigten Rechtsvertreter gegen den am 7. Oktober 2014 versandten
Beschluss der Regierung des Kantons St. Gallen (Vorinstanz) mit Eingabe vom 28.
Oktober 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein mit den Anträgen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die
formelle und materielle Zulässigkeit der Volksinitiative definitiv festzustellen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 26. November 2014 durch die
Leiterin des Dienstes für Recht und Personal des Bildungsdepartements die Abweisung
der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer. Die
Beschwerdeführer äusserten sich dazu am 11. Dezember 2014. Die Vorinstanz
antwortete am 19. Dezember 2014.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführer zur Begründung ihrer Anträge und der
Vorinstanz im angefochtenen Entscheid und in der Vernehmlassung wird, soweit

## Considerations

wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP; vgl.
Nachträge zur Kantonsverfassung [Abstimmungsverfahren bei Gesamtrevision der
Kantonsverfassung; Initiativrecht], IV. Nachtragsgesetz zum Gesetz über Referendum
und Initiative, Botschaft und Entwürfe der Regierung vom 20. Juni 1995, in: ABl 1995 S.
1799 ff., S. 1810). A.K. und B.L. sind als im Kanton St. Gallen Stimmberechtigte und als
Erst- beziehungsweise Zweitunterzeichner der Initiative zur Beschwerdeerhebung
befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; vgl. BGer 1C_127/2013 vom 28.
August 2013, in BGE 139 I 292 nicht veröffentlichte E. 2.2). Ob sie als vom
Initiativkomitee – das keine eigene Rechtspersönlichkeit hat und nach der
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verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht als Personenvereinigung am Verfahren
beteiligt werden kann (vgl. ABl 1995 S. 1810; VerwGE vom 22. Mai 2008 in Sachen
Initiativkomitee "Unsere Regeln gelten für alle", in GVP 2008 Nr. 4 nicht publizierte E. 1,
www.gerichte.sg.ch) – für den Verkehr mit den Behörden bezeichnete Vertreter im Sinn
von Art. 35 Abs. 3 des Gesetzes über Referendum und Initiative (sGS 125.2, RIG) auch
zur Bevollmächtigung eines Rechtsvertreters für die übrigen 13 Mitglieder des
Komitees befugt waren und die Beschwerde dementsprechend auch für diese gültig
erhoben wurde, kann offen bleiben. Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 28.
Oktober 2014 rechtzeitig eingereicht und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
VRP). Auf die Beschwerde ist dementsprechend einzutreten.
2. Die Beschwerdeführer bringen zunächst Einwände verfahrensrechtlicher
Natur vor. Sie machen geltend, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt und sei im Beschwerdeverfahren durch die Leiterin des Dienstes für
Recht und Personal des Bildungsdepartements nicht rechtsgültig vertreten worden. Die
Vorwürfe erweisen sich als unbegründet.
Gemäss Art. 15 Abs. 2 Satz 1 VRP sind Verfügungen, die erheblich belasten, nur
zulässig, wenn die Betroffenen den wesentlichen Sachverhalt kennen und Gelegenheit
zur Stellungnahme hatten. Die Bestimmung ist mit Blick auf den in Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) verankerten
verfassungsrechtlichen Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs auszulegen
und anzuwenden. Ein allgemeiner, aus Art. 29 Abs. 1 BV abgeleiteter Anspruch, zur
rechtlichen Würdigung des Sachverhalts angehört zu werden, besteht nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht. Ein Recht auf vorgängige Stellungnahme
zur rechtlichen Beurteilung und Würdigung von Tatsachen besteht nur dann, wenn die
urteilende Behörde ihren Entscheid auf eine Begründung zu stützen gedenkt, die von
keiner der Parteien angeführt wurde und mit der darüber hinaus die Parteien nicht
rechnen mussten (vgl. BGer 2A.200/2003 vom 18. August 2003 E. 2.3.2 mit Hinweis auf
BGE 117 Ib 481 E. 7b, 126 I 19 E. 2c und weitere bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Es genügt, dass sich die Parteien zu den Grundlagen des Entscheids, insbesondere
zum Sachverhalt sowie zu den anwendbaren Rechtsnormen. vorweg äussern und ihre
Standpunkte einbringen können (BGE 132 II 485 E. 3.4 mit Hinweis auf BGE 132 II 257
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E. 4.2). Das Verfahren zur Prüfung der Zulässigkeit der Volksinitiative "Für die
Volksschule" durch die Vorinstanz wurde vom Initiativkomitee in Gang gesetzt. Den
Mitgliedern waren dementsprechend der zu beurteilende Sachverhalt, namentlich der
Wortlaut des Begehrens, und die rechtlichen Grundlagen, auf die sich der
angefochtene Beschluss stützen würde, bekannt. Entsprechend hatten sie auch
Gelegenheit, anlässlich der Einreichung des Begehrens ihren Standpunkt zu äussern.
Die Vorinstanz war unter diesen Umständen nicht gehalten, dem Initiativkomitee
vorgängig ihre Absicht, die Initiative unzulässig zu erklären, und die voraussichtliche
Begründung bekannt zu geben.
Gemäss Art. 23 Ingress und lit. c des Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 140.1, StVG)
vertritt das zuständige Departement die Regierung in Verwaltungsverfahren und in
Verfahren der Verwaltungsrechtspflege. Angelegenheiten im Zusammenhang mit der
Ausübung politischer Rechte fallen in den Geschäftsbereich des Departements des
Innern (vgl. Art. 22 Ingress und lit. a des Geschäftsreglements der Regierung und der
Staatskanzlei; sGS 141.3, GeschR; Art. 36 ff. RIG). Gestützt auf Art. 27 StVG hat die
Regierung in Art. 2 lit. a Ziffer 1 der Ermächtigungsverordnung (sGS 141.41, ErmV) die
Leiterin oder den Leiter des Rechtsdienstes ermächtigt, für das Departement zu
handeln, wenn dieses die Regierung in Verwaltungsverfahren und in Verfahren der
Verwaltungsrechtspflege vertritt. Die Leiterin des Dienstes für Recht und Personal des
Bildungsdepartements war dementsprechend zur Vertretung der Vorinstanz im
Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht befugt, so dass kein Anlass besteht, die
Vernehmlassung vom 26. November 2014 und die Stellungnahme vom 19. Dezember
2014 aus dem Recht zu weisen.
3. Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Vorinstanz entsprechend Art. 36
Abs. 2 RIG über die Zulässigkeit des Initiativbegehrens entschieden. Dieses
Vorprüfungsverfahren geht auf die formellen Anforderungen im weiteren Sinn
(Rechtmässigkeit I) und die materiellen Anforderungen (Rechtmässigkeit II) ein. Damit
wird dem Anliegen Rechnung getragen, dass Initiativen vor Beginn der mitunter
aufwendigen Unterschriftensammlung – und der weiteren politischen Behandlung – auf
ihre Rechtmässigkeit hin verbindlich überprüft werden. Wird ein solches
Vorprüfungsverfahren im Einzelfall durchgeführt, so entfällt die Überprüfung vor der
Regierung nach Einreichung des Initiativbegehrens, das heisst nach Feststellung des
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Zustandekommens durch das zuständige Departement folgt unmittelbar das Verfahren
der Stellungnahme zum Inhalt des Begehrens (vgl. ABl 1995 S. 1810). Die
Verfahrensbeteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass das Begehren die
formellen Anforderungen im weiteren Sinn – insbesondere die Grundsätze der Einheit
der Form und der Materie – erfüllt. Hingegen ist die Vorinstanz zum Schluss
gekommen, das Begehren sei mangels inhaltlicher Rechtmässigkeit nicht zulässig.
4. Zu klären ist einerseits, ob die von der Initiative vorgeschlagene
Konkretisierung des Lehrplans dem verfassungsrechtlich vorgegebenen materiellen
Gesetzesbegriff entspricht und deshalb Inhalt einer Gesetzesinitiative sein kann (dazu
nachfolgend Erwägung 4.1) und – falls die Frage zu bejahen ist – ob sie mit dem
übergeordneten Recht vereinbar ist (dazu nachfolgend Erwägung 4.2). Ergibt sich ein
Widerspruch zum übergeordneten Recht, sind die Folgen zu prüfen (dazu nachfolgend
Erwägung 4.3).
4.1. Mit der Gesetzesinitiative im Sinn von Art. 42 der Verfassung des Kantons St.
Gallen (sGS 111.1, KV) können 6'000 Stimmberechtigte in Form des ausformulierten
Entwurfs den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines Gesetzes verlangen.
Gemäss Art. 67 KV ist ein Gesetz zu erlassen, wenn in allgemeiner Form insbesondere
Rechte und Pflichten von Privaten sowie von Kanton, Gemeinden und anderen
öffentlich-rechtlichen Körperschaften festgelegt (lit. a) oder die Grundzüge von
Organisation und Verfahren in Kanton, Gemeinden und anderen öffentlich-rechtlichen
Körperschaften und Anstalten geordnet werden (lit. b). Der Begriff des Gesetzes in Art.
42 KV ist im Sinn eines ganzheitlichen Widersprüche vermeidenden
Verfassungsverständnisses (vgl. BGE 116 Ia 359 E. 6c) entsprechend der
Umschreibung in Art. 67 KV zu handhaben.
Grundsätzlich sind alle wichtigen Materien vom Gesetz zu regeln. Der materielle
Gesetzesbegriff dient der Verwirklichung des Grundsatzes der Gewaltenteilung und will
nicht nur die Macht von Regierung und Verwaltung begrenzen, sondern auch die
Tätigkeit des Gesetzgebers in vernünftigen Schranken halten. Der Gesetzgeber fällt die
politischen Grundentscheidungen, in deren Rahmen die Regierung führend und
planend tätig wird. Aufgabe der Regierung ist es nicht bloss, die Gesetze zu vollziehen
oder auszuführen, sondern sie "umzusetzen" (vgl. den Wortlaut von Art. 73 Abs. 1
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Ingress und lit. b KV). Gesetze im Sinn von Art. 67 KV sollen deshalb nur die wichtigen
Fragen regeln. Was wegen seiner Tragweite ins Gesetz gehört, bestimmt in erster Linie
das Verfassungsrecht. Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben, die zum Teil
sehr allgemein sind, bestimmen Kantonsrat und Stimmberechtigte, was wesentlich ist.
Die Vorstellungen darüber, was genügend wichtig ist, um vom Gesetzgeber geregelt zu
werden, hängen damit stark von wandelbaren politischen Einschätzungen ab (vgl.
Verfassung des Kantons St. Gallen, Botschaft und Verfassungsentwurf der
Verfassungskommission vom 17. Dezember 1999, in: ABl 2000 S. 165 ff., S. 336 f.).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird eine formellgesetzliche Grundlage
nur für die Schulpflicht selber und die Grundzüge der Ausgestaltung des
Schulunterrichts verlangt; für die Bestimmung der einzelnen obligatorischen
Unterrichtsfächer beziehungsweise deren Ausgestaltung bildet dagegen der öffentlich
zugängliche Lehrplan eine ausreichende Grundlage (vgl. BGer 2C_666/2011 vom 7.
März 2012 E. 2.5.3; BGE 135 I 79 E. 6). Lehrpläne gelten dementsprechend – wie
Stoffprogramme und Stundentafeln – als Verordnungen (vgl. BGE 98 Ib 461; H. Plotke,
Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 716). Der st. gallische Gesetzgeber hat
den Erlass des Lehrplanes für die Volksschule denn auch in Art. 14 Abs. 3 des
Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG) an den Erziehungsrat – mit Genehmigung durch
die Regierung – delegiert. Diese Kompetenz umfasst angesichts der von Art. 61a BV
vorgeschriebenen Pflicht, für die Durchlässigkeit des Bildungsraumes zu sorgen, auch
die Möglichkeit, den Inhalt des Lehrplans in Zusammenarbeit und Koordination mit den
zuständigen Behörden anderer Kantone zu bestimmen. Die interkantonalen
Vereinbarungen im Bereich der Volksschule weisen die Zuständigkeit im
Zusammenhang mit dem Lehrplan den kantonalen Regierungen beziehungsweise den
zuständigen kantonalen Departementen zu. Das Konkordat über die Schulkoordination
vom 29. Oktober 1970 (sGS 211.31, Konkordat Schulkoordination), dessen
Durchsetzung der aktuelle st. gallische Lehrplan dient, hat in Art. 5 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Ingress und lit. a die Ausarbeitung von Empfehlungen für
Rahmenlehrpläne den Erziehungsdirektoren übertragen. Ebenso wurde die
Ausarbeitung des Lehrplans 21 von den Erziehungsdirektoren der 21 Kantone, in denen
Deutsch als Amtssprache gilt, an die Hand genommen (vgl. Deutschschweizer
Erziehungsdirektoren-Konferenz, Lehrplan 21, Rahmeninformation, November 2014,
www.d-edk.ch, Rahmeninformation Lehrplan 21). Auch das HarmoS-Konkordat ordnet
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die Lehrpläne der Verordnungsstufe zu, wenn es deren Erarbeitung den sprachregional
organisierten Regierungskonferenzen überträgt (vgl. Art. 8 Abs. 1 HarmoS-Konkordat;
Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren [Hrsg.], Die
Interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule
[HarmoS-Konkordat] vom 14. Juni 2007, Kommentar, Entstehungsgeschichte und
Ausblick, Instrumente, Bern 2011, S. 24 f., nachfolgend Kommentar HarmoS-
Konkordat).
Daraus, dass Lehrpläne dem Verordnungsrecht zugerechnet werden, kann allerdings
nicht der Umkehrschluss gezogen werden, deren Inhalt dürfe nicht – jedenfalls was
einzelne wesentliche Punkte betrifft – in einem formellen Gesetz geregelt werden.
Indem der Kantonsrat feststellte, sein Beschluss über die Genehmigung des
Regierungsbeschlusses über den Beitritt des Kantons St. Gallen zum HarmoS-
Konkordat (SR 211.4) unterstehe dem fakultativen Referendum und dabei auf Art. 49
Abs. 1 Ingress und lit. b KV verwies, vertrat er die Auffassung, dem Inhalt des
Konkordates komme Gesetzesrang zu. Der Umstand, dass das Referendum bei einer
erforderlichen Unterschriftenzahl von 4'000 mit mehr als 9'300 Unterschriften zustande
kam (vgl. ABl 2008 S. 2406 ff.), zeigt, dass der Inhalt von einem erheblichen Teil der
Stimmberechtigten als politisch bedeutsam eingestuft wurde. Der Beitritt des Kantons
St. Gallen zum HarmoS-Konkordat wurde schliesslich in der Volksabstimmung vom 30.
November 2008 angenommen (vgl. ABl 2008 S. 3803 ff.). Soweit also die Volksinitiative
"Für die Volksschule" den gleichen Gegenstand wie das HarmoS-Konkordat regeln will,
ist ihr Inhalt ohne Weiteres als der Gesetzesinitiative zugängliche wichtige Materie zu
behandeln. Dies trifft in erster Linie auf den Kern des Begehrens, nämlich auf der
Primarstufe höchstens eine Fremdsprache zu unterrichten, zu. Ebenso sind der Inhalt
von Abs. 1 Ingress und lit. a und c des Vorschlags, welche Grundlagen und Funktionen
des Lehrplanes in Erinnerung rufen, und der Inhalt von Abs. 3, der die Genehmigung
des vom Erziehungsrates erlassenen Lehrplanes in die Zuständigkeit des Kantonsrates
verweist, der Gesetzesinitiative zugänglich.
Fraglich ist, ob die vorgeschlagene Aufzählung der zu unterrichtenden Fächer in Abs. 1
Ingress und lit b des Vorschlags als so wichtig erscheint, dass sie Gegenstand einer
Gesetzesinitiative sein kann. Wie dargelegt enthält der Lehrplan hauptsächlich
Verordnungsrecht. Er richtet sich in erster Linie an Lehrpersonen, Schulen und
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Bildungsbehörden und dient der Information der interessierten Öffentlichkeit (vgl.
Rahmeninformation Lehrplan 21, Seite 2). Hinsichtlich der Fächerstruktur einigten sich
die Kantone darauf, den Lehrplan nicht nach einzelnen Fächern, sondern nach
Fachbereichen zu gliedern. Im Lehrplan 21 werden dementsprechend für die
Primarstufe (Kindergarten und 1.-6. Klasse) neben den Fremdsprachen "Deutsch",
"Mathematik", "Natur, Mensch, Gesellschaft", "Gestalten", "Musik" sowie "Bewegung
und Sport" unterschieden. Auf der Sekundarstufe wird der Fachbereich "Natur,
Mensch, Gesellschaft" aufgegliedert in "Natur und Technik mit Physik, Chemie,
Biologie", "Wirtschaft, Arbeit, Haushalt mit Hauswirtschaft", "Räume, Zeiten,
Gesellschaften mit Geografie, Geschichte" sowie "Ethik, Religionen, Gemeinschaft mit
Lebenskunde" (vgl. Rahmeninformation Lehrplan 21, Seite 11). Die Umschreibung der
Fachbereiche und ihre Aufteilung soll es ermöglichen, neue Bildungsanliegen zu
integrieren und den Unterricht von Inhalten aus fächerübergreifend zu planen (vgl.
Rahmeninformation Lehrplan 21, Seite 12). Der in der Initiative in Abs. 1 Ingress und lit.
b vorgeschlagene Fächerkanon lässt sich inhaltlich zwar ohne Weiteres mit dem
Lehrplan 21 vereinbaren. Ebensowenig ist umgekehrt davon auszugehen, dass der
Inhalt des Lehrplanes 21 – abgesehen von den zwei Fremdsprachen auf der
Primarstufe – über den Fächerkanon der Initiative hinausgeht. Die Initiative beschlägt in
Abs. 1 Ingress und lit. b aber vorab Fragen der Terminologie und der konkreten
Gliederung des Lehrplanes. Dabei handelt es sich klassischerweise um Inhalte, welche
auf der Verordnungsstufe anzusiedeln sind. In diesem Sinn hat die Vorinstanz zu Recht
darauf hingewiesen, die Aufzählung beschneide – zumindest in terminologischer
Hinsicht – den insbesondere in der Entfaltung des interkantonalen Rechts
erforderlichen Spielraum der den Lehrplan erlassenden Behörden bei der
Konkretisierung. Diesbezüglich ist der Vorschlag des Initiativkomitees der Regelung auf
Gesetzesstufe nicht zugänglich.
4.2. Gemäss Art. 44 Abs. 2 Ingress und lit. b KV sind Initiativen insbesondere ganz
oder teilweise unzulässig, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (vgl. auch
Art. 36 Abs. 3 RIG). Dies ist dann der Fall, wenn das Begehren verlangt, höherrangiges
Recht nicht anzuwenden oder gar aufzuheben (vgl. Hangartner/Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 2117). Als übergeordnetes Recht im Sinn von Art.
44 Abs. 2 Ingress und lit. b KV gelten Konkordats-, Bundes- und Völkerrecht (vgl.
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Verfassung des Kantons St. Gallen, Botschaft und Verfassungsentwurf der
Verfassungskommission vom 17. Dezember 1999, in: ABl 2000 S. 165 ff., S. 291; GVP
2008 Nr. 4). Die Überordnung des Bundesrechts (dazu nachfolgend Erwägung 4.2.1)
ergibt sich aus Art. 49 Abs. 1 BV, wonach Bundesrecht entgegenstehendem
kantonalem Recht vorgeht, die Verpflichtung der Kantone, interkantonales Recht (dazu
nachfolgend Erwägung 4.2.2) und Völkerrecht zu beachten, aus Art. 48 Abs. 5 und Art.
5 Abs. 4 BV.
4.2.1. Art. 61a BV verpflichtet Bund und Kantone, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten
für eine hohe Qualität und Durchlässigkeit des Bildungsraumes Schweiz zu sorgen
(Abs. 1); sie koordinieren ihre Anstrengungen und stellen ihre Zusammenarbeit durch
gemeinsame Organe und andere Vorkehren sicher (Abs. 2). Kommt auf dem
Koordinationsweg keine Harmonisierung des Schulwesens im Bereich des
Schuleintrittsalters und der Schulpflicht, der Dauer und Ziele der Bildungsstufen und
von deren Übergängen sowie der Anerkennung von Abschlüssen zustande, so erlässt
der Bund gemäss Art. 62 Abs. 4 BV die notwendigen Vorschriften.
Art. 61a BV schafft ein breites Feld der Zusammenarbeit von Bund und Kantonen im
Bildungsbereich mit einer für die verschiedenen Bildungsstufen unterschiedlich stark
ausgeprägten Koordinations- und Zusammenarbeitspflicht. Im Vorschul-, Primar- und
Sekundarschulbereich liegt die Hauptverantwortung für ein koordiniertes und
harmonisiertes Schulwesen bei den Kantonen. Ihnen muss es gelingen, eine
gesamtschweizerisch einheitliche Harmonisierung bestimmter Ziele und Eckwerte des
Bildungssystems zu erreichen, andernfalls der Bundesgesetzgeber ermächtigt ist,
gegebenenfalls bestimmte Eckwerte des schweizerischen Bildungswesens einheitlich
zu regeln. Diese Lösung übt dort, wo es der Verfassungsgeber zur Erreichung eines
qualitätsorientierten, wettbewerbsfähigen Bildungssystems für notwendig erachtet,
Druck aus, um gemeinsame Lösungen zu finden (vgl. Ehrenzeller/Sahlfeld, in:
Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 26/27 der Vorbemerkungen
zur Bildungsverfassung vor Art. 61a BV). Art. 61a BV stellt eine Ziel- und
Programmnorm für alle Stufen des schweizerischen Bildungswesens dar (Abs. 1) und
verankert eine allgemeine Koordinations- und Kooperationspflicht zwischen Bund und
Kantonen (Abs. 2). Er bringt das verfassungsmässige Grundkonzept des
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Bildungsraumes Schweiz als gemeinsame Gestaltungsaufgabe von Bund und
Kantonen im Rahmen einer koordinierten Gesamtsteuerung sichtbar zum Ausdruck.
Dieses auf den kooperativen Föderalismus bauende und vertrauende Grundkonzept
verwischt die eigene Verantwortung von Bund und Kantonen im Bildungsbereich nicht,
verpflichtet sie jedoch zur Koordination und Zusammenarbeit, wo gemeinsame Ziele
des Bildungsraumes erreicht werden sollen (vgl. Ehrenzeller/Sahlfeld, a.a.O., N 8/9 zu
Art. 61a BV).
Die Durchlässigkeit des schweizerischen Bildungsraums hängt weitgehend, und oft
auch entscheidend, von der Regelung des Fremdsprachenunterrichts ab. Die
Einführung der in der Initiative enthaltenen Lösung begrenzt in erheblichem Masse die
interkantonale Mobilität. Die Entscheidung, auf Primarstufe höchstens eine
Fremdsprache zu unterrichten, widerspricht in offensichtlicher Weise den gefassten
Zielen der kantonalen Erziehungsdirektorenkonferenz der 21 deutsch- und
zweisprachigen Kantone, welche sich im Lehrplan 21 niederschlagen. Den
obligatorischen Primarschulunterricht grundsätzlich nicht mit diesen Zielen zu
vereinbaren, bedeutet, sich gegen das in Art. 61a BV verankerte Prinzip der
Durchlässigkeit zu stellen (vgl. A. Previtali, Nur eine Fremdsprache in der Primarschule?
in: ZGRG 2014 S. 93 ff., S. 101 f.). Da es sich aber bei Art. 61a BV um eine Ziel- und
Programmnorm handelt, ergibt sich aus der Initiative (noch) keine direkte Verletzung
der Bestimmung (vgl. B. Ehrenzeller, Gutachten zur Frage der Gültigkeit der kantonalen
Volksinitiative "Nur eine Fremdsprache in der Primarschule", St. Gallen 2014, S. 21 f.,
www.unisg.ch, unter Schools, Law, Über die Law School, Lehrstühle, Lehrstuhl
Ehrenzeller, Publikationen). Die Annahme der Gesetzesinitiative hätte zur Folge, dass
sich der Kanton St. Gallen in Bezug auf den Fremdsprachenunterricht im
Grundschulbereich vom gesamtschweizerischen Harmonisierungskonzept
verabschieden und einen eigenen Weg gehen würde. Ein Ausscheren aus der
gemeinsam erarbeiteten Lösung ist nicht vereinbar mit der sich aus Art. 61a Abs. 2 und
Art. 62 Abs. 4 BV ergebenden Koordinationspflicht aller Kantone. Der von den
Kantonen gemeinsam beschlossene "Fremdsprachenkompromiss" ist nicht in Stein
gemeisselt. Er kann auf dem gleichen (Koordinations-)Weg auch wieder geändert
werden. Durch das einseitige Vorgehen der Initiative läuft diese aber auch dem Ziel von
Art. 61a Abs. 1 BV zuwider, gemeinsam für einen durchlässigen schweizerischen
Bildungsraum zu sorgen (vgl. Ehrenzeller, a.a.O., S. 25).
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Soweit der Inhalt der Gesetzesinitiative "Für die Volksschule" im Widerspruch zu den
Vorgaben der Bundesverfassung steht, verstösst sie gegen übergeordnetes Recht.
Ergänzend kann die Übereinstimmung mit dem für den Kanton St. Gallen verbindlichen
Konkordatsrecht geprüft werden.
4.2.2. Die Regierung hat am 23. Oktober 2007 (nGS 44-59) den Beitritt des Kantons
St. Gallen zum HarmoS-Konkordat beschlossen (sGS 211.40). Der Kantonsrat hat den
Regierungsbeschluss am 16. April 2008 genehmigt (sGS 211.4). Der
Genehmigungsbeschluss wurde in der Volksabstimmung vom 30. November 2008
angenommen (ABl 2008 S. 3803 ff.). Das Konkordat ist am 1. August 2009 in Kraft
getreten. Es schreibt vor, dass die Primarstufe inklusive Vorschule oder Eingangsstufe
acht Jahre dauert (Art. 6 Abs. 1 HarmoS) und die erste Fremdsprache spätestens ab
dem 5. Schuljahr, die zweite Fremdsprache spätestens ab dem 7. Schuljahr
unterrichtet wird (Art. 4 Abs. 1 Satz 1 HarmoS). Demgegenüber sieht die Volksinitiative
"Für die Volksschule" vor, dass erst ab der Sekundarstufe – im Initiativtext als
"Oberstufe" bezeichnet – mehr als eine Fremdsprache unterrichtet werden. Die
Volksinitiative widerspricht deshalb übergeordnetem Recht, soweit sie für den Lehrplan
der Primarstufe vorschreibt, dass höchstens eine Fremdsprache unterrichtet wird. In
diesem Punkt hat die Vorinstanz deshalb zu Recht einen offenen Widerspruch zum
HarmoS-Konkordat festgestellt.
Art. 8 Abs. 1 HarmoS sieht die Harmonisierung der Lehrpläne und die Koordination der
Lehrmittel auf sprachregionaler Ebene vor (Abs. 1); dementsprechend arbeiten die
Kantone im Rahmen des Vollzugs der Vereinbarung auf sprachregionaler Ebene
zusammen (Abs. 3). Die angestrebte gesamtschweizerische Harmonisierung der
obligatorischen Schule erfolgt über die Harmonisierung ihrer Ziele, welche auf der
Basis von Kompetenzmodellen mittels Standards vorgegeben werden, und über die
Messung der Erreichung der Standards auf Ebene des gesamten Systems. Die
Lehrpläne und die Lehrmittel hingegen sollen entsprechend dem Grundsatz der
Subsidiarität auf der Ebene der Sprachregionen erarbeitet und koordiniert werden. Bei
den Lehrplänen hat die Harmonisierung in der deutschen Schweiz mit dem Lehrplan 21
Gestalt angenommen. Der Lehrplan 21 steht unter der Verantwortung der
deutschsprachigen Kantone (Deutschschweizer Erziehungsdirektoren-Konferenz),
soweit sie HarmoS beigetreten sind (vgl. Kommentar HarmoS-Konkordat, a.a.O., S.
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23-25). Ein Widerspruch zeichnet sich dementsprechend auch im Verhältnis zum
Lehrplan 21 ab, der – wie dargestellt – auf dem Konkordat Schulkoordination beruht.
Art. 48 Abs. 5 BV verpflichtet die Kantone, interkantonales Recht zu beachten. Zum
interkantonalen Recht gehören nicht nur die zwischen allen oder einzelnen Kantonen
abgeschlossenen Verträge (Konkordate), sondern unter Beachtung der Vorgaben von
Art. 48 Abs. 4 BV auch das von interkantonalen zur Rechtsetzung ermächtigten
Organen erlassene Recht zur Umsetzung der Verträge (vgl. Schweizer/Abderhalden, in:
Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 60 zu Art. 48 BV). Als
interkantonaler Vertrag geht ein Konkordat auch dann dem kantonalen Recht vor, wenn
der Bund ihn nicht – was im Schulwesen möglich wäre – gestützt auf Art. 48a BV
allgemein verbindlich erklärt oder Kantone zur Beteiligung verpflichtet hat. Die
Anordnung des Bundes, die in der Literatur als schiedsgerichtlicher Entscheid in einem
interkantonalen Streit angesehen wird (vgl. Schweizer/Abderhalden, a.a.O., N 27 zu Art.
48a BV), führt einzig dazu, dass die verpflichteten Kantone dieselben Rechte und
Pflichten wie die übrigen Vertragsparteien übernehmen (vgl. Schweizer/Abderhalden,
a.a.O., N 34 zu Art. 48a BV). Hinsichtlich der Pflicht der freiwillig beteiligten Kantone,
das Recht des Konkordates zu beachten, ändert deshalb - entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführer – eine allfällige Allgemeinverbindlicherklärung im Sinn von Art.
48a BV nichts.
Die Kantone können nicht rechtswirksam konkordatswidriges Recht setzen und sich
auch nicht von eingegangenen Verpflichtungen unter Berufung auf das kantonale Recht
befreien (vgl. BGE 138 I 435 = Pra 102/2013 Nr. 32 E. 1.3.2; Schweizer/Abderhalden,
a.a.O., N 61 zu Art. 48 BV). Dies gilt jedenfalls für kantonales Recht, das nicht auf
Verfassungsstufe steht (vgl. BGE 100 Ia 418 E. 4). Auf welchem Weg das kantonale
Gesetzesrecht entstanden ist, insbesondere, ob es auf der Annahme einer
Volksinitiative beruht, ist für die Beurteilung des Verhältnisses zum interkantonalen
Recht nicht von Belang. Widersprüche von Volksinitiativen zu kündbaren
Staatsverträgen sind differenziert zu beurteilen. Sofern die Initiative nicht ausdrücklich
den sofortigen Vollzug verlangt, ist anzunehmen, sie wolle erst ab rechtsgültig
gewordenem Rücktritt vom Vertrag angewendet werden (vgl. Hangartner/Kley, a.a.O.,
Rz. 2128). Einen solchen Austritt aus dem HarmoS-Konkordat, das die entsprechende
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Möglichkeit in Art. 14 schafft, sieht das Volksbegehren jedenfalls nicht ausdrücklich
vor, obwohl der Beitritt des Kantons St. Gallen ebenfalls auf einer
Referendumsabstimmung beruht.
4.3. Zu prüfen bleibt, ob eine teilweise Unzulässigkeit festzustellen ist. In diesem
Sinn untersagte Art. 44 Abs. 2 RIG in der ursprünglichen Fassung dem Grossen Rat
(heute Kantonsrat), ein Begehren abzuschreiben, wenn vom anbegehrten Erlass nur
Vorschriften untergeordneter Bedeutung rechtswidrig und die übrigen Vorschriften
selbständig anwendbar sind, wobei er die Rechtswidrigkeit durch Streichung oder
Bereinigung beheben sollte (vgl. nGS 5, S. 247 ff., S. 257 f.). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebietet der Grundsatz der Verhältnismässigkeit,
die Initiative nicht als Ganzes für ungültig zu erklären, sofern vernünftigerweise
anzunehmen ist, die Unterzeichner der Initiative hätten den gültigen Teil auch
unterzeichnet, wenn er ihnen allein unterbreitet worden wäre. Dies ist dann der Fall,
wenn der verbleibende Teil der Initiative nicht von untergeordneter Bedeutung ist,
sondern noch ein sinnvolles Ganzes im Sinn der ursprünglichen Stossrichtung ergibt,
so dass die Initiative nicht ihres wesentlichen Gehaltes beraubt wird (vgl. BGE 139 I
292 E. 7.2.3 mit zahlreichen Hinweisen auf weitere Rechtsprechung; BGE 105 Ia 362 E.
3).
Die Beschwerdeführer äussern sich nicht unmittelbar zur Frage einer allfälligen
Teilungültigerklärung. Der Titel der Initiative "Für die Volksschule" erweckt den
Eindruck, sie habe den Lehrplan insgesamt zum Gegenstand. Im Vergleich zum
geltenden kantonalen Gesetzesrecht und zum für den Kanton St. Gallen verbindlichen
interkantonalen Recht ist inhaltlich allerdings einzig die Vorgabe zum
Fremdsprachenunterricht auf der Primarstufe von Bedeutung. Im Übrigen weichen die
Vorschläge der Initiative zum Lehrplan nicht in einer Art und Weise von den Zielen des
geltenden Lehrplanes ab, welche der Initiative eine selbständige Bedeutung verleihen
könnten. Die Beschwerdeführer selbst tragen vor, entgegen der vorinstanzlichen
Feststellung solle der Artikel zum Lehrplan nicht in eine "geschlossene Norm"
umgestaltet werden. Der Initiativtext spreche ausdrücklich nicht von einer
abschliessenden Aufzählung des Fächerplans, sondern verwende den Begriff des
Rahmenlehrplanes – allerdings lediglich im Zusammenhang mit dem Kindergarten –
und enthalte keine abschliessende Aufzählung der Fächer, sondern belasse bei der
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Umsetzung und Ausgestaltung einen Spielraum. Die Verschiebung der Kompetenz zur
Genehmigung des Lehrplanes von der Regierung auf den Kantonsrat erscheint für sich
allein betrachtet keine tragfähige Grundlage für eine Gesetzesinitiative zu sein.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Volksinitiative "Für die Volksschule"
in ihrem zentralen Anliegen – nämlich auf der Primarstufe höchstens eine
Fremdsprache zu unterrichten – sowohl gegen Bundesverfassungsrecht (vgl. oben
Erwägung 4.2.1) als auch gegen das für den Kanton St. Gallen verbindliche HarmoS-
Konkordat (vgl. oben Erwägung 4.2.2) verstösst. Da die verbleibenden Teile – soweit
sie überhaupt Gegenstand einer Gesetzesinitiative sein können (vgl. oben Erwägung
4.1) - für sich allein keine tragfähige Grundlage für eine Gesetzesinitiative bilden,
erweist sich die Initiative insgesamt als unzulässig. Die Beschwerde ist
dementsprechend abzuweisen.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 2'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Gemäss Art. 3 RIG dürfen für
Amtshandlungen aufgrund des Gesetzes über Referendum und Initiative keine Kosten
erhoben werden. Die Kostenfreiheit ist darin begründet, dass der Stimmberechtigte,
der das Recht des Referendums oder der Initiative ausübt, in einer
verfassungsrechtlich vorgesehenen Weise an der Bildung des Staatswillens mitwirkt
(vgl. Botschaft des Regierungsrates des Kantons St. Gallen an den Grossen Rat zum
Entwurf eines Gesetzes über Referendum und Initiative vom 25. Januar 1966, ABl 1966
S. 157 ff., S. 175). Der klare und eindeutige Wortlaut der Bestimmung beschränkt die
Kostenfreiheit indessen auf Amtshandlungen nach dem Gesetz, das den Rechtsschutz
nicht selbständig regelt. Demnach besteht kein Anspruch auf kostenlose
Beschwerdebehandlung (vgl. dazu BGer 1P.367/2002 vom 24. Juli 2002 E. 5). Die
Entscheidgebühr ist deshalb mit dem von den Beschwerdeführern geleistete
Kostenvorschuss von CHF 2'000 zu verrechnen. Ausseramtliche Kosten sind nicht zu
entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 98bis VRP).