# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** dd863603-7d32-50f2-97bb-e60a3fefab57
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2016
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. A.Y. und B.Y. sind Miteigentümer des Grundstücks Nr. 0000, Grundbuch Q. Das
Nachbargrundstück Nr. 0002 steht im Miteigentum von D.X. und E.X. Der am 14. März
1984 vom Gemeinderat Q. erlassene Überbauungsplan K. mit besonderen Vorschriften
(besV) umfasst unter anderen die beiden erwähnten Grundstücke. Am 30. August 1994
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hatte die Baukommission Q. die Erstellung eines Einfamilienhauses auf Grundstück Nr.
0000 bewilligt. Dabei wurde die Erdgeschosskote, abweichend zu den besV des
Überbauungsplans, auf einer Höhe von 1.52 m ab gewachsenem Terrain bewilligt,
obwohl nur eine Erdgeschosskote von 1.2 m über dem Niveaupunkt zulässig gewesen
wäre. Vom Erdgeschoss führt eine Tür auf den Sitzplatz. Die Baute wurde in der Folge
gestützt auf die in Rechtskraft erwachsene Baubewilligung erstellt. Im Jahr 2001
reichte A.Y. ein Baugesuch zur Überdachung des Sitzplatzes auf Grundstück Nr. 0000
ein. Die hiergegen von D.X. und E.X. erhobene Einsprache wies die Baukommission mit
Beschluss vom 10. September 2001 ab und bewilligte die Sitzplatzüberdachung. Nach
Rückzug des hiergegen erhobenen Rekurses erwuchs der Beschluss in Rechtskraft.
b. Im Frühling 2012 wurden auf Grundstück Nr. 0000 umfangreiche Gartenbauarbeiten
vorgenommen. Auf Anfrage von D.X. und E.X. teilte die Gemeinde mit Schreiben vom
10. April 2012 mit, dass eine Neubepflanzung der Böschung erfolge und im
südwestlichen Bereich die Böschung durch eine Mauer ersetzt werde, wobei die
Aufschüttung 0.8 m nicht übersteige. Mit Schreiben vom 10. Mai 2012 gab der
Bausekretär bekannt, dass die Erdgeschosskote für die Terraingestaltung nicht
massgebend sei und die neue Stützmauer nicht direkt an das Grundstück von D.X. und
E.X. grenze. Am 25. Juli 2012 teilte er mit, dass die Gartengestaltung abgenommen
und nach Plan ausgeführt worden sei. Eine hiergegen von D.X. und E.X. erhobene
Rechtsverweigerungsbeschwerde hiess der Gemeinderat Q. mit Beschluss vom 29.
Januar 2013 gut und wies die Baukommission an, eine Feststellungsverfügung
betreffend die Baubewilligungspflicht der realisierten Gartenbauarbeiten zu erlassen.
Mit Verfügung vom 15. Juli 2013 stellte die Baukommission fest, dass die
Gartengestaltung auf Grundstück Nr. 0000 nicht bewilligungspflichtig sei, da keine
eingreifenden Geländeveränderungen im Sinn von Art. 78 Abs. 2 lit. g des Baugesetzes
(sGS 731.1; BauG) vorgenommen worden seien (act. G 8/9/7). Den gegen diese
Verfügung erhobenen Rekurs hiess das Baudepartement des Kantons St. Gallen mit
Entscheid vom 24. Februar 2014 gut, hob die Verfügung auf und wies die Sache zur
Durchführung des Baubewilligungsverfahrens an die Baukommission zurück (act. G
8/9/8).
c. Gegen das in der Folge von A.Y. und B.Y. eingereichte nachträgliche Baugesuch
vom 18. Juni 2014 (act. G 8/6/1) erhoben D.X. und E.X. innerhalb der Auflagefrist
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öffentlich- und privatrechtliche Einsprache. Mit Beschluss vom 9. Februar 2015 wies
die Baukommission die Einsprache sowohl in öffentlich-rechtlicher als auch in
privatrechtlicher Hinsicht ab, erteilte die Baubewilligung und auferlegte den
Einsprechern die Geometerkosten sowie die Entscheidgebühr von Fr. 500.--. Zur
Begründung wurde dargelegt, dass gemäss Art. 11 besV Böschungen einen Winkel
von 30° a.T. nicht überschreiten dürften. Die Bestandesaufnahme des Geometers vom
5. Dezember 2015 zeige, dass die Böschung auf der Ost- und Südseite des Sitzplatzes
ein Gefälle von maximal 27° a.T. aufweise und somit regelkonform sei. Aufgrund von
Art. 11 besV sei nur das Terrain im Bereich der gemeinsamen Grundstücksgrenzen und
nicht auf dem gesamten Grundstück weich anzupassen, weshalb Stützmauern nicht
generell ausgeschlossen seien. Die Gabionenmauer befinde sich nicht im unmittelbaren
Grenzbereich zum Nachbargrundstück und daher ausserhalb des Wirkungsbereichs
von Art. 11 besV (act. G 8/1 Beilage). Den gegen diesen Einspracheentscheid von D.X.
und E.X. erhobenen Rekurs hiess das Baudepartement mit Entscheid vom 18. Juni
2015 im Sinn der Erwägungen gut, hob den Einspracheentscheid sowie die
Baubewilligung auf und wies die Streitsache zum Entscheid über die Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustands an die Baukommission zurück (act. G 2).
B.
a. Gegen diesen Rekursentscheid erhob die Gemeinde Q. mit Eingabe vom 2. Juli 2015
Beschwerde mit dem Antrag, die Baubewilligung vom 9. Februar 2015 sei zu erteilen
und der Rekursentscheid sei aufzuheben (act. G 1). Diesen Antrag bestätigte und
begründete die Beschwerdeführerin in der Beschwerdeergänzung vom 31. August
2015. Zusätzlich beantragte sie einen Entscheid unter Kosten- und
Entschädigungsfolge (act. G 5).
b. In der Vernehmlassung vom 10. September 2015 beantragte die Vorinstanz
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen im
angefochtenen Entscheid und nahm zu den Vorbringen in der Beschwerde Stellung
(act. G 7). Im Parallelverfahren B 2015/123 nahm die Beschwerdeführerin (und dortige
Beschwerdebeteiligte) formell zu jenem Verfahren, inhaltlich jedoch zur
Vernehmlassung vom 10. September 2015 dieses Verfahrens Stellung (act. G 12 [B
2015/123]). In der Beschwerdeantwort vom 16. Oktober 2015 beantragte
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Rechtsanwältin lic. iur. Iris Zindel, St. Gallen, für die Beschwerdegegner Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
(act. G 12).
c. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens sowie in der erwähnten Eingabe des Parallelverfahrens wird, soweit für den
Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2.
2.1. Streitig ist, ob die Vorinstanz zu Recht die nachträgliche Baubewilligung für die
Gabionenmauer aufgehoben und die Sache zum Entscheid über die Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustands an die Beschwerdeführerin zurückgewiesen hat. Nicht
streitig und damit nicht zu prüfen ist die mit dem Rekursentscheid aufgehobene
Kostenverlegung im Bau- und Einspracheentscheid (Entscheidgebühr,
Geometerkosten; vgl. act. G 12 S. 12 f.). Zu klären ist vorab die Auslegung von Art. 11
besV (Umgebungsgestaltung; act. G 8 Beilage). Nach dieser Bestimmung ist das
Terrain zwischen den einzelnen Grundstücken (des Überbauungsplans) weich
anzupassen (Satz 1). Lassen sich Böschungen nicht vermeiden, so darf der
Böschungswinkel 30° a.T. nicht überschreiten (Satz 2).
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung (vgl.
BGE 131 II 702 f. E. 4.1). Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach seiner
wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist dabei namentlich auf die
Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der
Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien sind
zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm
zu erkennen (BGE 130 II 211 E. 5.1; BGE 129 II 118 E. 3.1; BGE 125 II 196 E. 3a mit
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Hinweisen). Namentlich bei neueren Texten kommt den Materialien eine besondere
Stellung zu, weil eine Anpassung an veränderte Umstände oder an ein gewandeltes
Rechtsverständnis weniger in Frage kommen (BGE 128 I 292 E. 2.4; BGE 124 II 377
E. 6a). Das Bundesgericht lässt sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem
Methodenpluralismus leiten und stellt nur dann allein auf das grammatikalische
Element ab, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergibt (BGE
124 II 376 E. 5 mit Hinweisen).
2.2. Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, der Wortlaut von
Art. 11 besV enthalte keinen eindeutigen Hinweis darauf, dass das Terrain nur im
unmittelbaren Bereich entlang von Grundstücksgrenzen weich anzupassen wäre. Die
Marginalie „Umgebungsgestaltung“ deute auf eine generelle Vorschrift für das gesamte
Plangebiet hin. Aus Art. 1 besV (Zweckartikel) ergebe sich, dass sich die gesamte
Überbauung gut in die Landschaft einfügen solle. Das natürlich gewachsene Terrain
verlaufe im Bereich des Baugrundstücks und der umliegenden Grundstücke eben. Das
Plangebiet weise insgesamt nur sehr geringfügige Niveauunterschiede auf. Der
maximale Höhenunterschied im gesamten Plangebiet betrage rund 1 m. Seien die
Sätze 1 und 2 von Art. 11 besV als voneinander unabhängige Regelungen zu
betrachten, sei augenscheinlich, dass innerhalb des Plangebiets keine Auffüllungen
zulässig seien, die Stützmauern erfordern würden. Auffüllungen hätten diesfalls stets in
flachen Böschungen auszulaufen, und Stützmauern innerhalb des Plangebiets seien
grundsätzlich unzulässig (act. G 2 S. 7-9).
Werde demgegenüber Satz 2 von Art. 11 besV als Konkretisierung von Satz 1
betrachtet, würden die in Satz 2 für Böschungen aufgestellten Anforderungen nur für
„Böschungen zwischen den Grundstücken“ gelten (Satz 1). Wenn der Zweck von Art.
11 besV darin bestehe, nur eine dem natürlichen Geländeverlauf angepasste,
harmonische Umgebungsgestaltung zuzulassen, sei die Umschreibung „zwischen den
Grundstücken“ dahingehend zu verstehen, dass das Terrain grundstückübergreifend
weich angepasst werden solle. Wäre dem nicht so, blieben die Erstellung steiler
Böschungen und hinterfüllter Stützmauern, die zum umliegenden Terrain eine Zäsur
bilden würden, weiterhin möglich. Solche künstlichen Terrainanhebungen als
„Fremdkörper“ innerhalb des Plangebiets wolle der Überbauungsplan aber gerade
verunmöglichen. Insofern erscheine die von der Beschwerdeführerin gewählte
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Auslegung, welche die Pflicht zur weichen Anpassung des Terrains nur auf den Bereich
der unmittelbaren Grundstücksgrenzen beschränke, nicht haltbar. Art. 11 besV sei auf
sämtliche Umgebungsgestaltungen und nicht nur auf jene entlang zweier privater
Grundstücksgrenzen anwendbar. Auch diese Auslegung habe somit zur Folge, dass
die Gabionenmauer nicht bewilligungsfähig sei (act. G 2 S. 9).
2.3. Die Beschwerdeführerin wendet unter anderem ein, die Vorinstanz lege im
angefochtenen Entscheid nur unzureichend dar, inwieweit die Baukommission ihr
Ermessen unsachgemäss ausgenützt oder überschritten haben solle. Unbestimmte
Rechtsbegriffe könnten unterschiedlich ausgelegt werden. Bei der Rechts- und
Ermessenskontrolle eines kommunalen Erlasses sei grössere Zurückhaltung zu üben,
als wenn die Gemeinde kantonales oder eidgenössisches Recht anwende. Darauf
nehme der vorinstanzliche Entscheid keine Rücksicht. Die Schutzinteressen der
betroffenen Grundeigentümer seien ebenfalls nicht gewürdigt worden. Die Auslegung
der Vorinstanz sei unvollständig und teilweise auch falsch. Es handle sich um ein sehr
untergeordnetes Bauvorhaben. Viel massgebender für die Einbettung des gesamten
Quartiers in die Landschaft als Art. 11 besV sei Art. 6 besV. Die Auslegung der
Vorinstanz unterschlage die Bedeutung des Wortes „einzelnen“ beim Ausdruck
„zwischen den einzelnen Grundstücken“. Die fragliche Stützmauer befinde sich nicht
im Bereich der gemeinsamen Grenze der Grundstücke Nrn. 0000 und 0002. Zwischen
den Grundstücken verlaufe das Terrain auf einer Breite von mehreren Metern flach. Es
erfülle die Anforderungen von Art. 11 besV. Die Böschung halte mehr als den Abstand
ein, der nach Baureglement vorgeschrieben sei. Das Schutzinteresse der Eigentümer
des Grundstücks Nr. 0002 sei deshalb als klein einzustufen. Die grössere
Höhendifferenz zwischen gewachsenem Terrain und EG-Kote auf dem Grundstück der
Beschwerdebeteiligten sei rechtskräftig und nicht Gegenstand des Verfahrens.
Böschungen und Stützmauern seien weder in der Fläche noch in der Höhe durch die
besonderen Vorschriften (besV) begrenzt. Das ergebe sich aus dem Baureglement. Die
Vorinstanz habe mit dem angefochtenen Entscheid ihr Ermessen überschritten. Ihre
Auslegung sei teils falsch, teils unsachgemäss und zum restlichen Teil nicht so
zwingend, dass die Beurteilung der Baukommission korrigiert werden müsste (act. G
5).
2.4.
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2.4.1. Die Vorinstanz ist als Rekursinstanz - den Bereich der Gemeindeautonomie
vorbehalten (Art. 46 Abs. 2 VRP) - mit voller Kognition ausgestattet (Art. 46 Abs. 1
VRP), sodass sie im Rahmen der Rechts-, Sachverhalts- und Ermessenskontrolle (BGE
127 II 242) einer aus ihrer Sicht nicht vertretbaren Normauslegung durch die
kommunale Behörde die Anwendung versagen kann. Beim Satzteil „zwischen den
einzelnen Grundstücken“ im Sinn von Art. 11 Satz 1 besV handelt es sich zudem um
einen unbestimmten Rechtsbegriff, dessen Auslegung durch die Vorinstanz der
Rechtskontrolle durch das Verwaltungsgericht zugänglich ist (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 724).
2.4.2. Unbestritten blieb, dass das Gebiet des Überbauungsplans als solches nur
geringe Niveauunterschiede aufweist und das natürlich gewachsene (nicht
aufgeschüttete) Terrain im Bereich des Grundstücks Nr. 0000 der
Beschwerdebeteiligten eben verläuft. In den von der Beschwerdeführerin angeführten
Beispielen in den Randbereichen des Überbauungsplans mussten Stützmauern
errichtet werden, um den Höhenunterschied zur S.-strasse und zur T.-strasse zu
überwinden (act. G 5, Begründung Ziff. 3a mit Fotos 1-4). So ergeben sich
beispielsweise bei den Grundstücken Nr. 0003-0005 Hangneigungen zur S.-strasse
von 18-35 % (vgl. www.geoportal.ch [K.-Z.]). Im inneren (eigentlichen) Bereich des
Überbauungsplans fehlt es mit Blick auf die geringen Niveauunterschiede an einem
sachlichen Grund für Stützmauern. Die Gabionenmauer auf dem Grundstück der
Beschwerdebeteiligten hat ausschliesslich den Zweck, den Sitzplatz bzw. die
gefällsfreie Fläche zu vergrössern. Hinsichtlich des im Weiteren von der
Beschwerdeführerin angeführten Art. 6 besV (act. G 5 Begründung Ziff. 3b) ist zum
einen festzuhalten, dass diese Bestimmung die Erdgeschosskoten regelt und nicht die
Umgebungsgestaltung betrifft. Zum anderen zeigt die Bestimmung, dass die
Erdgeschosskote der Häuser auf maximal 1.2 m über dem Niveaupunkt beschränkt ist
und sich dementsprechend auch die Häuser (nicht nur die Umgebungsgestaltung; vgl.
Art. 1 besV) in den Geländeverlauf einfügen müssen. Je nach Höhe der
Erdgeschosskote resultieren Böschungen mit unterschiedlichen Neigungswinkeln.
Diese müssen ihrerseits die Anforderungen von Art. 11 Satz 2 besV erfüllen. Aus Art. 6
besV lässt sich somit kein Argument ableiten, welches gegen die im vorinstanzlichen
Entscheid vorgenommene Interpretation von Art. 11 besV spräche. Im Übrigen blieb
unbestritten, dass die Erdgeschosskote des 1994 auf Grundstück Nr. 0000 errichteten
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Hauses in Verletzung von Art. 6 besV mit 1.52 m rund 30 cm zu hoch liegt. Als Folge
davon wurde auch ein Teil des Gartens bzw. der Sitzplatz auf dasselbe Niveau
angepasst bzw. aufgeschüttet. Der Bedarf nach Errichtung der in diesem Verfahren
streitigen Stützmauer ergab sich somit im Wesentlichen aus dem ursprünglich zu hoch
gelegenen Erdgeschoss; vom Erdgeschoss aus sollte so der Garten ohne Gefälle
genutzt werden können. Die Stützmauer unterhält und verstärkt auf diese Weise einen
an sich materiell baurechtswidrigen Zustand.
Die Beschwerdeführerin interpretiert den Begriff „zwischen den einzelnen
Grundstücken“, gestützt auf den Wortlaut von Art. 11 besV, auf einen - nicht näher
definierten - Bereich entlang der Grundstücksgrenzen. Mit dem Terminus „zwischen
den einzelnen Grundstücken“ sei das nachbarliche Verhältnis gemeint (act. G 5
Begründung Ziff. 3a, 3c). Die Vorinstanz begründete demgegenüber ihre Interpretation
von Art. 11 besV insbesondere unter Einbezug des Zwecks dieser Norm und ihrer
systematischen Stellung innerhalb der besonderen Vorschriften des
Überbauungsplans. Für die vorinstanzliche Norminterpretation spricht vorab der
Umstand, dass sie - mit der Anforderung einer guten Einfügung in die ebene
Landschaft (Art. 1 besV) nicht vereinbare - steile Böschungen, Aufschüttungen und
Stützmauern auch dann ausschliesst, wenn diese einen gewissen Abstand zur
Grundstücksgrenze aufweisen. Nicht erheblich ist denn auch für eine gute Einfügung in
die Landschaft, welchen Abstand die Mauer zur Grundstücksgrenze einhält. Das
Terrain ist von daher unter Einbezug von Art. 1 besV nicht nur innerhalb der Grenzen
der einzelnen Grundstücke, sondern auch über die Grundstücksgrenzen hinaus weich,
d.h. im Fall von Böschungen mit einem Winkel von maximal 30° ab Terrain,
anzupassen. Dem Grenzbereich ist zwar besondere Aufmerksamkeit zu schenken; dies
hat jedoch - wie die Beschwerdegegner zutreffend anmerken (act. G 12 S. 7) - nicht zur
Folge, dass innerhalb eines Grundstücks die Umgebung unter Ausserachtlassung von
Art. 1 besV beliebig gestaltet werden darf. Das Wort „einzelnen“ legt entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G 5 Begründung Ziff. 3e) keine andere
Interpretation nahe. Wenn sich somit aus dem Überbauungsplan und dessen besV
durch Auslegung eine Vorschrift hinsichtlich der Anbringung von Stützmauern ergibt,
so bleibt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G 5 Begründung Ziff.
3c am Schluss) für die Ableitung einer hiervon abweichenden Regelung aus dem
Baureglement kein Raum.
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Der Vorinstanz, welche die konkreten Umstände und sämtliche Argumente der
Beschwerdeführerin, soweit erforderlich, gewürdigt hat, kann kein Rechtsfehler,
welcher vom Verwaltungsgericht korrigiert werden könnte (Art. 61 Abs. 1 VRP),
vorgeworfen werden. Ihre Interpretation vermag sie überzeugend zu begründen,
wohingegen die Sichtweise der Beschwerdeführerin den konkreten Verhältnissen und
den Regelungen des Überbauungsplans nicht zureichend Rechnung trägt. Ein Anlass,
Zurückhaltung bei der Überprüfung des kommunalen Entscheids zu üben (act. G 5
Begründung Ziff. 3a), bestand auch insofern nicht, als nicht die Überprüfung der
Ortsplanung bzw. des Überbauungsplans (vgl. Art. 3 Abs. 2 BauG) in Frage stand. Dass
die Vorinstanz die Baubewilligung gestützt auf die Bestimmung von Art. 11 besV
verweigerte, lässt sich somit nicht beanstanden. Der von der Beschwerdeführerin
angeführte Umstand, dass es sich um ein relativ unbedeutendes Bauvorhaben handelt
(act. G 5 Begründung Ziff. 2 und 3d am Schluss), trifft zu, ändert jedoch nichts am
Anspruch der Betroffenen auf umfassende Prüfung der Angelegenheit durch die
Rechtsmittelinstanzen. Mit der Vorinstanz (act. G 2 S. 10) ist sodann festzuhalten, dass
die Tatsache der fehlenden Bewilligungsfähigkeit einer ohne Bewilligung erstellten
Anlage nicht ohne Weiteres zur Folge hat, dass der rechtmässige Zustand in jedem Fall
wiederhergestellt werden muss. Vielmehr ist zu klären, inwiefern die Grundsätze der
Verhältnismässigkeit und des Vertrauensschutzes im Fall einer Wiederherstellung
gewahrt wären (vgl. Art. 130 Abs. 2 BauG und B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 1210 ff. mit Hinweisen). Die Rückweisung der Sache an
die Beschwerdeführerin zur Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands gegeben sind, erfolgte daher zu Recht.
3.
3.1. (...).
3.2. (...).