# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 8b386c4d-c39e-5045-aa0b-68ff3f0e0560
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
A._ besuchte in Deutschland eine dreijährige Maturitätsschule und studierte danach
an der Universität St. Gallen vom Herbstsemester 2006/07 bis Frühjahrssemester 2013
Volkswirtschaftslehre im Bachelorstudienlehrgang, welchen er mit dem Diplom
abschloss. Im Herbstsemester 2013/14 war er im Bachelorprogramm
„Rechtswissenschaften mit Wirtschaftswissenschaften“ eingeschrieben und studierte
seit dem Frühjahrssemester 2014 im entsprechenden Masterstudiengang. Mit
Verfügung vom 20. Februar 2014 sprach ihm die Abteilung Stipendien- und
Studiendarlehen des Bildungsdepartements des Kantons St. Gallen (nachfolgend:
Stipendienabteilung) für das Frühjahrssemester 2014 ein Stipendium von CHF 6‘500 zu
und teilte ihm gleichzeitig mit, dass er mit Abschluss des Frühjahrssemesters 2014 die
maximal beitragsberechtigte Ausbildungsdauer von 12 Jahren erreicht habe, weshalb
für das Herbstsemester 2014/15 und danach keine Beitragsberechtigung mehr
bestehe. Diese Verfügung zog die Stipendienabteilung mit einer weiteren Verfügung
vom 24. März 2014 insofern in Wiedererwägung, als sie A._ zusätzlich für das
Herbstsemester 2014/15 ein Stipendium von CHF 6‘500 in Aussicht stellte und
festhielt, dass dieses mit der Einreichung der Ausbildungsbestätigung zu beantragen
sei. Bei der Berechnung des Anspruchs ging sie von Eigenleistungen von CHF 3‘000
pro Semester bzw. CHF 6‘000 pro Jahr aus. Am 2. Oktober 2014 gab die
Stipendienabteilung A._ bekannt, dass ihm für das Herbstsemester 2014/15 ein
Stipendium von CHF 6‘500 zugesprochen werde. Sie wies - wie bereits in den
Verfügungen vom 20. Februar und 24. März 2014 - darauf hin, dass Änderungen in den
massgebenden Verhältnissen innert 20 Tagen mitzuteilen seien.
A.a.
Am 9. November 2014 stellte A._ der Stipendienabteilung einen Arbeitsvertrag vom
16. September 2014 betreffend eine Teilzeittätigkeit ab 15. September 2014 bei der
B._ zu, wo er zuvor ein Praktikum absolviert hatte (act. G 10/19a/3 [B 2019/155]). Am
16. Februar 2015 reichte er eine Zusammenstellung der von ihm erzielten Löhne sowie
der Anzahl Arbeitstage für die Zeit vom 1. Februar 2014 bis 31. Januar 2015 ein. Am
12. Mai 2015 zog die Stipendienabteilung die Verfügung vom 24. März 2014 sowie die
Mitteilung vom 2. Oktober 2014 in Wiedererwägung mit der Begründung, dass sich
aufgrund der Lohnabrechnungen der Stipendienanspruch für das Frühjahr- und das
Herbstsemester 2014/15 auf CHF 9‘900 reduziere. Der zu viel ausbezahlte Betrag von
A.b.
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CHF 3‘100 (2x CHF 6'500 abzüglich CHF 9‘900) sei zurückzuerstatten (act. G 10/1a/1
[B 2019/155]). Die Rückforderung von CHF 3‘100 hatte die Stipendienabteilung mit
einer weiteren Verfügung vom 12. Mai 2015 mit dem (provisorischen)
Stipendienanspruch für das Frühjahrsemester 2015 verrechnet. Sie gab A._
gleichzeitig bekannt, dass er ab dem Herbstsemester 2015/16 wegen Erreichens der
maximal beitragsberechtigten Ausbildungszeit von 12 Jahren keine Stipendien mehr
erhalten werde (act. G 10/1a/2 [B 2019/155]). Gegen die beiden Verfügungen vom 12.
Mai 2015 erhob A._ am 26. Mai 2015 Rekurs beim Bildungsdepartement (act. G 10/1
[B 2019/155]).
Am 22. August 2015 ersuchte A._ bei der Stipendienabteilung um ein Darlehen für das
Herbstsemester 2015/16 sowie das Frühlingssemester 2016. Zur Begründung wies er
auf sein Austauschsemester in St. Petersburg im Herbstsemester 2015 und die daraus
entstehenden höheren Lebenshaltungskosten bei fehlender Möglichkeit einer
Erwerbstätigkeit hin (act. G 10/11a/1 und 3 [B 2019/157]). Mit Verfügung vom 3.
September 2015 lehnte die Stipendienabteilung das Darlehensgesuch ab mit der
Begründung, dass A._ mit Abschluss des Frühjahrssemesters 2015 die maximal
zulässige Ausbildungsdauer von 12 Jahren erreicht habe. Für das Herbstsemester
2015/16 sowie allfällige weitere Studiensemester entfalle die Beitragsberechtigung (act.
G 10/1a/1 [B 2019/157]). Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs vom 16.
September 2015 mit Ergänzung vom 13. Oktober 2015 (act. G 10/1 und 10/3 [B
2019/157]) sistierte das Bildungsdepartement am 6. November 2015 bis zum
Abschluss der Rekurse gegen die Verfügungen vom 12. Mai 2015 (act. G 10/5 [B
2019/157]).
Die gegen die Verfügungen vom 12. Mai 2015 von A._ erhobenen Rekurse (act. G 10/1
[B 2019/155]) wies das Bildungsdepartement mit Entscheiden vom 9. Februar 2017 ab
(act. G 10/31 [B 2019/155]), soweit es darauf eintrat (act. G 10/33 [B 2019/155]). Die
gegen die beiden Entscheide vom 9. Februar 2017 erhobenen Beschwerden vereinigte
das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen im Entscheid vom 6. August 2018. Die
Beschwerde betreffend Rückforderung von Stipendien für das Ausbildungsjahr
2014/15 (Verfahren B 2017/32) wies es ab, soweit es darauf eintrat. Die Beschwerde
betreffend Verrechnung Stipendienrückforderung und Stipendienanspruch
Herbstsemester 2015/16 (Verfahren B 2017/33) hiess es unter Aufhebung des
Rekursentscheids vom 9. Februar 2017 teilweise gut, soweit darauf einzutreten war.
Die Sache wurde zum materiellen Entscheid über den Stipendienanspruch für das
Herbstsemester 2015/16 an die Vorinstanz zurückgewiesen.
A.c.
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B.
Im Nachgang zu einem entsprechenden Gesuch des Beschwerdeführers vom 3.
September 2018 (act. G 10/6 [B 2019/157]) hob das Bildungsdepartement die
Sistierung des Rekursverfahrens gegen die Verfügung vom 3. September 2015
(Studiendarlehen) am 7. September 2018 auf. Den Antrag auf Vereinigung dieses
Verfahrens mit dem Verfahren betreffend Stipendien lehnte es ab mit der Begründung,
dass kein identischer Streitgegenstand vorliege (act. G 10/50 [B 2019/155]). Letzteres
bestätigte das Bildungsdepartement im Schreiben vom 28. September 2018 (act. G
10/54 [B 2019/155]). Mit Eingaben vom 26. September und 25. Dezember 2018 nahm
A._ ergänzend zur Frage der Anrechnung von Ausbildungszeiten, für die keine
kantonalen Ausbildungsbeiträge geleistet worden seien, an die Ausbildungsdauer von
12 Jahren Stellung (act. G 10/15 und G 10/21 [B 2019/157]). Mit Entscheid vom
25. Juni 2019 wies das Bildungsdepartement den Rekurs betreffend
Stipendienanspruch ab Herbstsemester 2015/16 wegen Ablaufs der zwölfjährigen
beitragsberechtigten Ausbildungsdauer per Ende Frühjahrssemester 2015 ab (act. G 2
[B 2019/155]). Ebenfalls mit Entscheid vom 25. Juni 2019 und im Wesentlichen mit
derselben Begründung wies es den Rekurs betreffend Studiendarlehen für das
Herbstsemester 2015/16 ab (act. G 2 [B 2019/157]).
Gegen die Entscheide vom 25. Juni 2019 erhob A._ mit Eingabe vom 9. Juli 2019
Beschwerde (act. G 1 [B 2019/155 und 157]). In den Beschwerdeergänzungen vom
8. September 2019 (act. G 5 [B 2019/155 und 157] stellte er die Rechtsbegehren, die
Entscheide betreffend Stipendien und Studiendarlehen seien aufzuheben (Ziff. 1). Die
Angelegenheiten seien an das Bildungsdepartement zurückzuweisen (Ziff. 2). Die
Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens seien dem Bildungsdepartement
aufzuerlegen (Ziff. 3). In prozessualer Hinsicht beantragte der Beschwerdeführer die
Vereinigung der beiden Verfahren (Ziff. 1), die Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege (Ziff. 2), eventuell den Verzicht auf Erhebung eines Kostenvorschusses
(Ziff. 3) sowie subeventuell die Neufestsetzung der Höhe des
Gerichtskostenvorschusses für das vereinigte Beschwerdeverfahren (Ziff. 4), die
Erstreckung der Frist für die Leistung des Gerichtskostenvorschusses (Ziff. 5) und die
ratenweise Entrichtung des Gerichtskostenvorschusses (Ziff. 6).
B.a.
Mit Schreiben vom 30. September 2019 teilte der verfahrensleitende
Abteilungspräsident dem Beschwerdeführer mit, dass auf die Erhebung von
B.b.
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## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die Vorinstanz erliess separate Entscheide für die Ablehnung des Stipendienanspruchs
für das Herbstsemester 2015/16 und für die Ablehnung des Anspruchs auf ein
Studiendarlehen für das Herbstsemester 2015/16 sowie das Frühjahrssemester 2016.
Nachdem die zu entscheidenden Fragen zwar zwei unterschiedliche Leistungsarten
(Stipendienanspruch und Studiendarlehen) betreffen, jedoch im Wesentlichen auf
demselben Sachverhalt beruhen und überdies die Leistungszusprechung aus dem
gleichen Grund (Überschreitung der zulässigen Ausbildungsdauer) für dieselbe
Ausbildungsperiode sowie die Folgeperiode (bei B 2019/157) abgelehnt wurde (vgl.
BGE 135 II 260 E. 1.3.1), erscheint es sachgerecht, die Verfahren, für welche das
Verwaltungsgericht getrennte Dossiers anlegte (B 2019/155 und B 2019/157), zu
vereinigen und in einem einzigen Urteil zu erledigen (vgl. BGE 131 V 59 E. 1 mit
Hinweis).
2.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer
ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Sein Rechtsschutzinteresse an der Beurteilung des Darlehens- und
Stipendienanspruchs (für einen vergangenen Zeitraum) ist zu bejahen, zumal im Fall der
Gutheissung des Anspruchs auch allfällige von ihm infolge der Verweigerung des
Studiendarlehens getätigte Aufwände zu erstatten wären. Die Beschwerdeeingaben
vom 9. Juli 2019 (act. 1 [B 2019/155 und 157]) erfolgten rechtzeitig und entsprechen in
Verbindung mit den Beschwerdeergänzungen vom 8. September 2019 (act. G 5 [B
Gerichtskostenvorschüssen verzichtet und über das Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege sowie die Frage der Verfahrensvereinigung im Endentscheid befunden
werde (act. G 7 [B 2019/155 und 157]).
In den Vernehmlassungen vom 18. Oktober 2019 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerden, unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers. Zur
Begründung verwies sie auf die angefochtenen Entscheide und verzichtete auf weitere
Ausführungen (act. G 9 [B 2019/155 und 157]).
B.c.
Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit für den
Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
B.d.
bis
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2019/155 und 157]) formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1, Art. 30 Abs. 1 VRP und Art. 145 Abs. 1 lit. b der
Schweizerischen Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO, sowie Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerden ist einzutreten.
3.
In der Verfügung vom 12. Mai 2015 prüfte die Stipendienabteilung den
Stipendienanspruch des Beschwerdeführers für das Herbstsemester 2015/16 materiell
und lehnte ihn ab mit der Begründung, er habe die maximal beitragsberechtigte
Ausbildungszeit von 12 Jahren (Art. 10 StipG) ab dem Herbstsemester 2015/16
erreicht. Aus- und Weiterbildungen, für die keine Beiträge geleistet worden seien,
würden angerechnet (act. G 16/1a/2 [B 201732 f.]). Auf den gegen die Verfügung vom
12. Mai 2015 vom Beschwerdeführer erhobenen Rekurs betreffend Stipendienanspruch
(act. G 10/1 [B 2019/155]) trat das Bildungsdepartement mit Entscheid vom 9. Februar
2017 nicht ein (act. G 10/33 [B 2019/155]). Das Verwaltungsgericht kam im Entscheid B
2017/33 a.a.O. indes zum Schluss, dass die Vorinstanz hätte materiell auf das
Rechtsmittel eintreten, den Anspruch für das Herbstsemester 2015/16 prüfen und sich
mit den Argumenten des Beschwerdeführers (Rekurs vom 26. Mai 2015, zu Antrag 4;
act. G 16/1 [B 2017/32 f.]) auseinandersetzen müssen. Es wies die Sache zum
Entscheid über den Stipendienanspruch für das Herbstsemester 2015/16 an die
Vorinstanz zurück. Streitig ist vorliegend zum einen, ob die Vorinstanz im Nachgang
zum Rückweisungsentscheid B 2017/33 des Verwaltungsgerichts die Ablehnung des
Stipendienanspruchs für das Herbstsemester 2015/16 wegen Überschreitung der
zulässigen Ausbildungsdauer zu Recht bestätigte (Verfahren B 2019/155). Zum anderen
ist der Darlehensanspruch für das Herbstsemester 2015/16 und das Frühjahrssemester
2016 zu klären (B 2019/157).
3.1.
Ausbildungsbeihilfen sind von der Leistungsfähigkeit des Gesuchstellers und dessen
Eltern abhängig (vgl. Art. 3 lit. c der Kantonsverfassung, sGS 111.1 [KV], Art. 1 Abs. 1
des Gesetzes über die staatlichen Stipendien und Studiendarlehen vom 3. Dezember
1968, Stipendiengesetz; sGS 211.5, StipG). Sie ergänzen den familiären Unterhalt,
ohne an dessen Stelle zu treten (M. Müller, Das Stipendienrecht des Kantons St. Gallen
mit Berücksichtigung der Stipendiengesetzgebung des Bundes, St. Gallen 1987, S. 16
ff.). Art. 10 StipG regelt die Dauer der Gewährung von Stipendien und Studiendarlehen.
Hinsichtlich der Voraussetzungen der Beitragsberechtigung verweist sodann Art. 4 des
Bundesgesetzes über Beiträge an Aufwendungen der Kantone für Stipendien und
3.2.
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Studiendarlehen im tertiären Bildungsbereich (Ausbildungsgesetz, SR 460.0; in Kraft
seit 1. Januar 2016) auf Art. 3 und 5 sowie 14 und 16 der Interkantonalen Vereinbarung
zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen (Stipendienkonkordat, sGS 211.531).
Am 28. Januar 2014 genehmigte der Kantonsrat den Regierungsbeschluss über den
Beitritt zum Stipendien-Konkordat (sGS 211.53 und sGS 211.530). Die Anpassung des
kantonalen Rechts an das Stipendien-Konkordat (vgl. Art. 25 Stipendien-Konkordat),
welchem Gesetzesrang zukommt (vgl. Art. 65 lit. c und Art. 67 KV), erfolgte mit dem
III. Nachtrag zum StipG vom 28. Januar 2014 (nGS 2015-052) resp. dem III. Nachtrag
zur Stipendienverordnung (sGS 211.51, StipV) vom 28. April 2015 (nGS 2015-053),
welche zusammen mit dem Stipendien-Konkordat am 1. August 2015 in Kraft traten
(vgl. Ziff. 3 des Kantonsratsbeschlusses je in Verbindung mit Ziff. IV des III. Nachtrags
zum StipG resp. zur StipV; vgl. auch Kommentar der Schweizerischen Konferenz der
kantonalen Erziehungsdirektoren vom 18. Juni 2009 zur Interkantonalen Vereinbarung
zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen [nachfolgend: Kommentar],
www.edk.ch). Nach Art. 26 StipG in der Fassung vom 1. August 2015 werden Gesuche
um Beiträge an eine Ausbildung, die vor Vollzugsbeginn dieses Erlasses begonnen
wurde und bei Vollzugsbeginn dieses Erlasses noch nicht abgeschlossen ist, nach
neuem Recht beurteilt, wenn dieses für die Gesuchstellerin oder den Gesuchsteller
günstiger ist (vgl. auch VerwGE B 2015/162 vom 26. Oktober 2016 E. 3.1).
Das Gesuch um Stipendien für 2015 bzw. für das Herbstsemester 2015/16 reichte der
Beschwerdeführer am 16. Februar 2015 (vgl. VerwGE B 2017/32 f. a.a.O. E. 4.2.3) und
damit vor Inkrafttreten der revidierten Stipendiengesetzgebung am 1. August 2015 ein.
Abschliessend materiell beurteilt wurde das Gesuch von der Vorinstanz indes erst in
dem im Verfahren B 2019/155 angefochtenen Entscheid vom 9. Februar 2017. Das
Gesuch um Studiendarlehen datiert vom 22. August 2015 (act. G 10/11a/1 und 3 [B
2019/157]). Der Vorinstanz ist zwar zuzustimmen, wenn sie festhält, dieses Gesuch sei
nach Inkrafttreten der revidierten Stipendiengesetzgebung gestellt worden (act. G 2 [B
2019/157] S. 12 E. 3b). Art. 26 StipG stellt jedoch nicht auf das Datum der
Gesuchstellung, sondern auf den Beginn der Ausbildung ab. Das Gesuch um
Studiendarlehen wurde mit Verfügung vom 3. September 2015 abgelehnt (act. G 10/1a/
1 [B 2019/157]); die Verfügung wurde in dem im Verfahren B 2019/157 angefochtenen
Entscheid (act. G 2 [B 2019/157]) bestätigt. Die revidierte Gesetzgebung käme, da
seine Ausbildung (Master-Studium ab dem Frühjahrssemester 2014) vor dem 1. August
2015 begonnen wurde und in diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen war, auf die
beiden Gesuche des Beschwerdeführers nur dann zur Anwendung, wenn sie für ihn
günstiger wäre (Art. 26 StipG). Wie sich nachstehend (in E. 4) jedoch zeigen wird,
stellen sich mit Bezug auf die konkret zu beurteilende Frage der Anrechnung von
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Ausbildungszeiten, für welche der Beschwerdeführer keine staatliche Förderung durch
den Kanton St. Gallen beanspruchte, keine übergangsrechtlichen Fragen im erwähnten
Sinn.
Laut Art. 13 Stipendien-Konkordat erfolgt die Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen
für die Dauer der Ausbildung; bei mehrjährigen Ausbildungsgängen besteht der
Anspruch bis zwei Semester über die Regelstudiendauer hinaus (Abs. 1). Der Anspruch
auf Ausbildungsbeiträge geht bei einem einmaligen Wechsel der Ausbildung nicht
verloren. Die Dauer der Beitragsberechtigung richtet sich grundsätzlich nach der neuen
Ausbildung, wobei die Kantone bei der Berechnung der entsprechenden Beitragsdauer
die Zeit der ersten Ausbildung in Abzug bringen können. Gemäss Art. 16 Stipendien-
Konkordat ist zeitlich und inhaltlich besonders ausgestalteten Studiengängen bei der
Ausrichtung von Stipendien im Einzelfall gebührend Rechnung zu tragen (Abs. 1). Wenn
die Ausbildung aus sozialen, familiären oder gesundheitlichen Gründen als
Teilzeitstudium absolviert werden muss, ist die beitragsberechtigte Studienzeit
entsprechend zu verlängern (Abs. 2). Art. 10 StipG bestimmt, dass Stipendien und
Studiendarlehen für die ordentliche Dauer der Ausbildung gewährt werden. In
besonderen Fällen sind Abweichungen zulässig (Abs. 1). Sie werden für längstens zwölf
Jahre gewährt. Ausbildungen oder Weiterbildungen, für die keine Stipendien oder
Studiendarlehen gewährt wurden, werden angerechnet (Abs. 2, vgl. zur Vereinbarkeit
von Art. 10 Abs. 2 StipG mit Art. 13 und 16 Stipendien-Konkordat Botschaft und
Entwurf vom 18. Juni 2013 zum Kantonsratsbeschluss über die Genehmigung des
Regierungsbeschlusses über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung zur
Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen und III. Nachtrag zum Stipendiengesetz,
S. 16 f. [sGS 211.530], www.ratsinfo.sg.ch). Nach Art. 5 Abs. 1 StipV dauert die
Beitragsberechtigung bis zum tatsächlichen Abschluss der Ausbildung, in der Regel
längstens bis zwei Semester nach dem frühestmöglichen Abschluss. Nach Abs. 2
dieser Bestimmung entspricht die Beitragsberechtigung bei einem Ausbildungswechsel
der ordentlichen Dauer der neuen Ausbildung abzüglich der Beitragsdauer der ersten
Ausbildung. Gemäss Art. 6 StipV richtet sich die Anrechnung an die zulässige
Ausbildungszeit von zwölf Jahren nach dem European Credit Transfer System (ECTS).
60 ECTS-Punkte gelten als ein Jahr (Abs. 1). Wendet eine Ausbildungsstätte das ECTS
nicht an, wird sachgemäss auf die Angaben und Vorschriften der Ausbildungsstätte
über Dauer und Intensität der Ausbildung abgestellt (Abs. 2, vgl. zu den Mitgliedern des
Europäischen Hochschulraums, www.ehea.info).
3.3.
http://www.ehea.info/
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Gemäss Bestätigung der Universität St. Gallen vom 27. März 2017 war der
Beschwerdeführer vom Wintersemester 2006/07 (1. Oktober 2006) bis
Frühjahrssemester 2013 (31. Juli 2013) ununterbrochen als regulärer Studierender auf
der Bachelor-Stufe in Volkswirtschaftslehre immatrikuliert. Das Studium an der Uni St.
Gallen sei grundsätzlich als Vollzeitstudium konzipiert, könne aber auch als
Teilzeitstudium absolviert werden. Die Studierenden müssten einzig beachten, dass sie
die auf Beginn des Herbstsemester 2011 eingeführte Studienzeitbeschränkung nicht
überschritten. Die maximale Studiendauer betrage für das Assessmentjahr 6 Semester,
für die Bachelor-Ausbildung 10 Semester und für die Master-Stufe 8 Semester (act. G
10/49a/1 bzw. G 10/58a/1 [B 2019/155]). In der Bestätigung vom 4. Dezember 2018
hielt die Universität St. Gallen fest, dass die Bachelor- und Masterprogramme der
Universität als Vollzeitstudiengänge konzipiert seien. Die aktuelle Studienordnung setze
sich aus dem Assessmentjahr, der Bachelor-Ausbildung sowie der Masterstufe
zusammen. Die Regelstudienzeit des Assessmentjahres betrage zwei Semester, in der
Bachelorausbildung vier Semester und auf der Masterstufe drei Semester. Ab Beginn
des Herbstsemesters 2011 sei eine Studienzeitbeschränkung von sechs Semestern für
das Assessmentjahr, von 10 Semestern für die Bachelorausbildung und von 8
Semestern für die Masterstufe eingeführt worden (act. G 10/62a/1 [B 2019/155]).
Im angefochtenen Entscheid legte die Vorinstanz dar, es sei nicht nachvollziehbar,
woraus der Beschwerdeführer ableite, dass Art. 6 StipV nur für beitragslose
Ausbildungszeiten (ohne Stipendienausrichtung) anwendbar sei; dies werde von ihm
auch nicht näher ausgeführt. Im Weiteren bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass
der Beschwerdeführer aus sozialen, familiären oder gesundheitlichen Gründen von
Herbstsemester 2006 bis Herbstsemester 2011 nur ein Teilzeitstudium hätte
absolvieren können; solche seien weder ersichtlich noch nachgewiesen. Die Tatsache
allein, dass er zwischen Juli 2009 bis zur Einreichung seines Stipendiengesuchs vom 5.
Juni 2012 während ca. 23 Monaten zwischen 20 und 50 Prozent gearbeitet habe,
vermöge die beitragsberechtigte Studienzeit nicht zu verlängern. Es sei nicht
ungewöhnlich, dass Vollzeitstudierende der Volkswirtschaftslehre während des
Studiums zeitweise einer Nebenbeschäftigung nachgehen würden (vgl. VerwGE B
2015/162 a.a.O. E. 3.4). Gemäss Broschüre für das Bachelor-Studium 2019 an der
Universität St. Gallen (Stand Mai 2019, S. 27) würden rund 75 Prozent der Bachelor-
und Master-Studierenden mit einem Beschäftigungsgrad zwischen 10 und 50 Prozent
arbeiten. Der Beschwerdeführer vermöge mit seiner Darlegung, wonach er wegen der
Arbeitstätigkeit nur teilzeitlich habe studieren können, nicht zu überzeugen. Die
Bestätigung der Uni St. Gallen vom 27. März 2017 sage einzig aus, dass jeder
3.4.
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Studierende selber entscheiden könne, wie er sein Studium gestalten wolle. Ein speziell
auf Teilzeitstudierende ausgerichtetes und klar geregeltes Angebot biete die Uni St.
Gallen nicht an. Weshalb der Beschwerdeführer geltend mache, er habe während
seines fünfeinhalbjährigen Studiums nur 179.25 ECTS-Punkte erzielt, womit ihm drei
Jahre anzurechnen seien, sei unverständlich und nicht nachvollziehbar. Gemäss
korrekter Berechnung der Stipendienabteilung umfasse der Zeitraum von
Herbstsemester 2006 bis Herbstsemester 2011 fünfeinhalb Jahre, und zwar
unabhängig der in dieser Zeit erreichten ECTS-Punkte. Ihre Feststellung in der
Verfügung vom 12. Mai 2015 (act. G 10/1a/1 [B 2019/155]), wonach die zwölfjährige
beitragsberechtigte Ausbildungsdauer per Ende Frühjahrssemester 2015 erreicht sei
(Berechnung in act. G 10/6 [B 2019/155] S. 6: 3 Jahre gymnasiale Oberstufe, 7.5 Jahre
Bachelorstufe, 1.5 Jahre Masterstufe) und ab Herbstsemester 2015/16 kein
Stipendienanspruch mehr bestehe, sei korrekt (act. G 2 [B 2019/155] S. 13-15).
Der Beschwerdeführer bestätigt seinen Standpunkt, wonach die Ausbildungen, welche
nicht mit Stipendien/Studiendarlehen gefördert worden seien, im Rahmen von Art. 6
StipV an die zulässige Beitragsberechtigungsdauer anzurechnen seien. Die
Rekursinstanz habe Art. 10 Abs. 2 StipG i.V.m. Art. 6 StipV unrichtig angewandt. Art. 10
Abs. 2 Satz 1 begrenze die Dauer der staatlichen Ausbildungsförderung, während Art.
10 Abs. 2 Satz 2 die Anrechnung der Ausbildungen regle, welche nicht mit Stipendien
und Studiendarlehen gefördert worden seien. Art. 6 StipV könne sich nur auf Art. 10
Abs. 2 Satz 2 beziehen. Mit Stipendien und Studiendarlehen geförderte Ausbildungen
würden bereits in Art. 10 Abs. 2 Satz 1 StipG erfasst. Warum die Vorinstanz bei der
Anrechnung seiner Ausbildung die tatsächliche Ausbildungsdauer für massgeblich
halte und nicht die absolvierten ECTS nach Art. 6 StipV, sei für ihn nicht
nachvollziehbar. Die Auslegung, dass Art. 6 StipV ausschliesslich für
Teilzeitstudiengänge anwendbar sei, lasse sich weder dem Gesetz noch den
gesetzgeberischen Unterlagen entnehmen. Doch selbst wenn dem so wäre, würde sich
am Ergebnis nichts ändern. Der Beschwerdeführer habe sein Studium an der
Universität St. Gallen im Zeitraum von Herbstsemester 2006 bis Herbstsemester 2011
teilzeitlich absolviert. Die Prüfungs- und Studienordnungen der Universität St. Gallen
würden das Teilzeitstudium ohne Weiteres erlauben. Bei der Immatrikulation werde
nicht zwischen Vollzeitstudent und Teilzeitstudent unterschieden. Der Vorinstanz sei
zuzustimmen, dass die Studienprogramme als Vollzeitstudiengänge konzipiert worden
seien. Gleichzeitig seien die Prüfungs- und Studienordnungen so konzipiert worden,
dass die Studenten sich ihrem Studium auch nur teilzeitlich widmen könnten. Die
Vorinstanz habe kantonales Recht verletzt, als sie den Ausbildungsabschnitt von
3.5.
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4.
Herbst 2006 bis Herbstsemester 2011 nach
Massgabe der tatsächlichen Ausbildungsdauer anstatt nach Massgabe der
absolvierten ECTS nach Art. 6 StipV an die zwölfjährige Beitragsförderungsdauer im
Sinn von Art. 10 Abs. 2 StipG angerechnet habe (act. G 5 [B 2019/155 und 157). Die
Vorinstanz nahm hierzu im vorliegenden Verfahren inhaltlich keine Stellung (act. G 9 [B
2019/155]).
Für den vom Beschwerdeführer im Jahr 2014 angestrebten Master-Titel ist bei einem
Vollzeitstudium von etwa 1800 Stunden pro Jahr von einer Regelstudiendauer im Sinn
von Art. 13 Abs. 1 Stipendien-Konkordat von achteinhalb Jahren (vier Jahre
Mittelschule, drei Jahre Bachelor- und eineinhalb Jahre Master-Stufe) auszugehen,
wobei der Anspruch auf Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen bis zwei Semester über
die Regelstudiendauer hinaus - gesamthaft neuneinhalb Jahre lang - besteht (vgl. Art. 9
Abs. 2, Art. 10 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 des Mittelschulgesetzes, sGS 215.1, MSG,
Art. 1 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 2 der Richtlinien des Hochschulrates für die koordinierte
Erneuerung der Lehre an den universitären Hochschulen der Schweiz im Rahmen des
Bologna-Prozesses, Bologna-Richtlinien UH; SR 414.205.1, Art. 9 Abs. 1 lit. a des
Gesetzes über die Universität St. Gallen, sGS 217.11, UG, Art. 16 und Art. 88 Abs. 1 lit.
h des Universitätsstatuts, sGS 217.15, US, Art. 1 und Art. 20 Abs. 1 der
Prüfungsordnung für die Master-Stufe der Universität St. Gallen, Art. 6 Abs. 1 der
Studienordnung für die Master-Stufe der Universität St. Gallen, www.unisg.ch).
4.1.
Die Befristung gemäss Art. 10 Abs. 2 Satz 1 StipG geht auf das II. Nachtragsgesetz
zum Stipendiengesetz vom 10. Januar 2002 (nGS 38-40) zurück (vgl. Botschaft und
Entwurf der Regierung vom 19. Dezember 2000, in: ABl 2001 S. 68 ff., S. 77 f.). Danach
soll der Staat zwar Ausbildungsbeiträge unabhängig vom Alter der gesuchstellenden
Person gewähren und damit auch die Konkurrenzfähigkeit älterer Erwerbstätiger
unterstützen. Er soll indessen die individuelle Bildung nur in einem zeitlichen Rahmen
fördern, der für den Aufbau und die Bewahrung der beruflichen Existenz ausreichen
muss. Weiter wurde mit dem II. Nachtragsgesetz zum Stipendiengesetz angesichts der
Mobilität und Vernetzung der Aus- und Weiterbildungen und mit Blick auf die freie Wahl
des Ausbildungsortes Art. 5 StipG in der Fassung vom 3. Dezember 1968 (nGS 5, 533,
vgl. auch Neudruck vom Mai 1978, nGS 13-22) aufgehoben, welcher vorschrieb, dass
die Ausbildung in der Schweiz zu erfolgen hat. Damit ist davon auszugehen, dass zur
Ermittlung der bisherigen Dauer auch im Ausland absolvierte Aus- und Weiterbildungen
4.2.
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angerechnet werden (vgl. hierzu auch Art. 14 Abs. 1 Stipendien-Konkordat und Art. 6
StipV).
Der Beschwerdeführer begann sein Studium an der Uni St. Gallen im Herbstsemester
2006, wobei unbestritten blieb, dass er bis und mit Herbstsemester 2011 das Studium
selbst finanzierte und erst ab Frühjahrssemester 2012 Stipendien/Studiendarlehen
bezog (vgl. act. G 5 [B 2019/155 und 157] Ziff. 11). Die gesamte Ausbildungsdauer des
Beschwerdeführers bis und mit Frühjahrssemester 2015 beläuft sich sodann - bei voller
Anrechnung der Jahre ohne Bezug von Stipendien und Studiendarlehen -
unbestrittenermassen auf zwölf Jahre (act. G 10/6 S. 6). Mithin hätte er sowohl die
anspruchsberechtigte Regelstudiendauer bzw. ordentliche Dauer der Ausbildung
gemäss Art. 13 Abs. 1 Stipendien-Konkordat bzw. Art. 10 Abs. 1 Satz 1 StipG in
Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 StipV von neuneinhalb Jahren als auch die gestützt auf
Art. 16 Abs. 1 Stipendien-Konkordat bzw. Art. 10 Abs. 2 StipG beitragsberechtigte
Ausbildungsdauer mit dem Frühjahrssemester 2015 erreicht, wenn und soweit die Art
der Anrechnung der beitragslosen Ausbildungszeiten ausser Betracht bliebe. Hierbei
geht es indes um die in erster Linie streitige Frage, weshalb zu prüfen ist, in welcher
Weise Ausbildungszeiten, für die keine Stipendien oder Studiendarlehen gewährt
wurden, anzurechnen sind (Art. 10 Abs. 2 Satz 2 StipG). Art. 6 Abs. 1 StipV beantwortet
diese Frage mit klarem Wortlaut dahingehend, dass sich die Anrechnung an die
zulässige Ausbildungszeit von zwölf Jahren nach dem ECTS richtet, wobei 60 ECTS-
Punkte als Jahr gelten. Die Uni St. Gallen bescheinigte am 27. März 2017, dass der
Beschwerdeführer bis und mit Herbstsemester 2011 für das Assessmentjahr
(Wirtschaftswissenschaften) 60 ECTS-Punkte, für die Bachelor-Stufe (Major in
Volkswirtschaftslehre) 92 ECTS-Punkte und für fakultative Leistungen 27.25 ECTS-
Punkte erhalten habe (act. G 10/58a/1 [B 2019/155] S. 2). Da die Uni St. Gallen somit
das ECTS-System bereits für den Zeitraum von 2006 bis 2011 zur Anwendung brachte,
kommt Art. 6 Abs. 2 StipV nicht zum Zug. Wenn die Vorinstanz es als nicht
nachvollziehbar erachtet, woraus der Beschwerdeführer die Anwendbarkeit von Art. 6
StipV nur für beitragslose Ausbildungszeiten ableitet (act. G 2 [B 2019/157] S. 14 f.), ist
festzuhalten, dass sich die Frage der Anrechnung im Sinn von Art. 10 Abs. 2 Satz 2
StipG lediglich - wie sich schon aus dem Wortlaut der erwähnten Norm ergibt - für
nicht staatlich geförderte Ausbildungszeiten stellt. Die Art und Weise, in welcher diese
Anrechnung zu geschehen hat, klärte der Verordnungsgeber wie dargelegt in Art. 6
StipV.
4.3.
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Die Summe der zur Diskussion stehenden ECTS-Punkte (179.25) entspricht -
ausgehend von der Regelung des Art. 6 Abs. 1 Satz 2 StipV - einer Studiendauer von 3
Jahren (aufgerundet). Art. 6 Abs. 1 StipV steht insofern der gesetzlichen Regelung von
Art. 10 Abs. 2 StipG nicht entgegen, als die in der Verordnung vorgesehene
Anrechnung an die zulässige Ausbildungszeit nach dem ECTS-System vom Wortlaut
der Gesetzesbestimmung umfasst ist bzw. durch diesen jedenfalls nicht
ausgeschlossen wird. So verstösst es nicht gegen Wortlaut und Sinn von Art. 10 Abs. 2
StipG, der Formulierung "...insgesamt für längstens zwölf Jahre..." - wie Art. 6 Abs. 1
StipV dies tut - für nicht staatlich geförderte Ausbildungszeiten Jahre im Sinn des
ECTS-Systems zu unterstellen. Eine Unvereinbarkeit von Gesetz und Verordnung liegt
im konkreten Fall umso weniger vor, als die Universität St. Gallen explizit bestätigt,
dass das grundsätzlich als Vollzeitstudium konzipierte Studium auch in Teilzeit
absolviert werden könne (act. G 10/49a/1 bzw. G 10/58a/1 [B 2019/155]). Für die
Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 StipV ist dabei nicht - wie die Vorinstanz anzunehmen
scheint (act. G 2 [B 2019/157] S. 16 oben) - vorausgesetzt, dass die Universität einen
Teilzeitstudiengang organisatorisch explizit vorsehen und entsprechend regeln müsste
(und nicht nur faktisch zulassen könnte); solche formellen Anforderungen/
Überlegungen lassen sich insbesondere den Gesetzesmaterialien zu Art. 10 StipG (vgl.
Botschaft zum II. Nachtragsgesetz zum Stipendiengesetz a.a.O., ABl 2001 S. 68 ff.)
nicht entnehmen. Durch die Wahrnehmung der von der Universität ausdrücklich
bejahten (faktischen) Möglichkeit einer teilzeitlichen Absolvierung des Studiums kann
sich der Zeitbedarf für die Erreichung von 60 ECTS-Punkten naturgemäss auf mehr als
ein Studienjahr erhöhen. Letzteres war auch beim Beschwerdeführer der Fall, indem er
für drei Jahre im Sinn des ECTS-Systems fünfeinhalb Studienjahre benötigte.
Ergänzend ist unter dem Aspekt der Gleichbehandlung/Chancengleichheit festzuhalten,
dass ein Student, der nicht oder nur in geringem Ausmass nebenher arbeitet und
dennoch lange für sein Studium braucht, stipendienmässig nicht bessergestellt sein
soll als ein Student, der in höheren Ausmass erwerbstätig ist und daher für die
erforderlichen ECTS-Punkte mehr Zeit benötigt. Im Übrigen geht es - entgegen der
offenbaren Auffassung der Vorinstanz (act. G 2 [B 2019/157] S. 15 zweiter Absatz mit
Hinweis auf Art. 16 Abs. 2 Stipendien-Konkordat und Art. 10 Abs. 1 Satz 2 StipG) -
nicht um die Frage der Verlängerung der Beitragszeit bzw. um die Frage, ob der
Beschwerdeführer die Ausbildung aus sozialen, familiären oder gesundheitlichen
Gründen in Teilzeit absolvieren musste. Dementsprechend ist nicht zu klären, ob die
Tatsache, dass er während des Studiums einem temporären Teilzeiterwerb nachging,
die beitragsberechtigte Studienzeit entsprechend zu verlängern vermag. Vielmehr stellt
sich hier einzig die Frage der Anrechnung von Ausbildungszeiten, für welche der
4.4.
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5.
Beschwerdeführer keine staatliche Förderung (Stipendien, Darlehen) durch den Kanton
St. Gallen beansprucht hatte. Diese Frage hat der Verordnungsgeber wie ausgeführt in
Art. 6 StipV in gesetzeskonformer und inhaltlich vertretbarer Weise beantwortet. Für
das Verwaltungsgericht besteht daher kein Anlass, der Verordnungsbestimmung die
Anwendung zu versagen. Hieran vermag der Umstand, dass der Verordnungsgeber
diesbezüglich auch eine andere (oder überhaupt keine) Regelung hätte treffen können,
nichts zu ändern. Eine allfällige künftige Änderung/Anpassung der
Verordnungsbestimmung läge gegebenenfalls in seinem Aufgaben- und
Zuständigkeitsbereich.
Damit lag beim Beschwerdeführer nach Absolvierung des Frühjahrssemesters 2015
eine anzurechnende Leistungsdauer im Sinn von Art. 10 Abs. 2 StipG von insgesamt
9.5 Jahren vor (3 Jahre gymnasiale Oberstufe, 5 Jahre Bachelorstufe, 1.5 Jahre
Masterstufe; vgl. act. G 10/6 [B 2019/155]). Dementsprechend kann nach dem
kantonalen Stipendienrecht ein Anspruch auf Ausrichtung weiterer
Ausbildungsbeiträge/Studiendarlehen ab Herbstsemester 2015/16 nicht mit Hinweis
auf eine Überschreitung der zulässigen Ausbildungszeit abgelehnt werden. Die
angefochtenen Entscheide lassen sich daher nicht aufrechterhalten.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen sind die Beschwerden B 2019/155 und B
2019/157 unter Aufhebung der angefochtenen Entscheide gutzuheissen. Die
Angelegenheiten sind zur Prüfung der weiteren Leistungsvoraussetzungen und zum
Entscheid über den Stipendien- und Studiendarlehensanspruch für das
Herbstsemester 2015/16 und Frühjahrssemester 2016 (letzteres nur bei B 2019/157) an
die Vorinstanz (Stipendienabteilung) zurückzuweisen. Das vom Beschwerdeführer für
die vorliegenden Verfahren gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege (act. G 5
[B 2019/155 und 157] S. 6-8) wird bei diesem Verfahrensausgang gegenstandslos.
Dem Verfahrensausgang entsprechend trägt der Staat (Vorinstanz) die amtlichen
Kosten der Beschwerdeverfahren (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
CHF 3'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS
941.12). Auf die Erhebung der amtlichen Kosten bei der Vorinstanz ist nicht zu
verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Für das Rekursverfahren betreffend Studiendarlehen erfolgt die Verlegung der dort
entstandenen amtlichen Kosten von CHF 400 (act. G 2 B [B 2019/157] S. 17) analog,
5.1.
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