# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 05aa95a7-2af0-5ee0-b08e-f9e56bae4e78
**Court:** FR_TC
**Chamber:** FR_TC_007
**Year:** 2022
**Language:** fr
**Jurisdiction:** FR / Espace_Mittelland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

attendu
que, par décision du 11 mars 2015, le Préfet du district de la Gruyère a délivré à la société A._ SA (ci-après: la société) un permis de construire pour la construction d'un bâtiment en bois (bureau avec PAC eau-eau ) sur l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C._;
qu'en juin 2015, des travaux ont débuté pour déplacer une ligne électrique souterraine appartenant à la société D._ AG et une servitude a été inscrite à charge de la propriétaire, ce qui aurait retardé, selon cette dernière, l'exécution du permis de construire jusqu'au printemps 2017;
que, le 8 mars 2017, la société a adressé un courrier recommandé à la Commune de C._ pour lui indiquer qu'elle allait débuter les travaux d'ici à l'échéance du permis de construire délivré le 11 mars 2015. Elle a également adressé une copie de ce courrier à la préfecture;
que le début des travaux de terrassement pour le bâtiment sans sous-sol et le chemin d'accès ont débuté le 10 mars 2017. Ils ont duré environ un mois. Suite aux travaux, deux conduites d'eaux claires et usées ont été découvertes dans la partie nord de la parcelle sous le chemin d'accès planifié, lesquelles ne faisaient l'objet d'aucune servitude ni n'étaient mentionnées sur aucun plan. La société a réexaminé la question des canalisations et de l'accès et est entrée en discussion avec la commune. Les travaux d'exécution du permis de construire ont été repoussés au printemps 2018;
que, suite à l'information donnée par la commune le 15 février 2018 que les travaux allaient continuer, le préfet a averti la société le 28 février 2018 que le permis délivré le 11 mars 2015 était échu et que les travaux entrepris avant l'échéance du permis ne pouvaient pas être considérés comme un début d'exécution de celui-ci;
que, le 25 mai 2018, la société a contesté cette interprétation auprès de la préfecture;
que, suite à une dénonciation de la commune du 4 juin 2018, le préfet a ordonné – par mesure superprovisionnelle du 5 juin 2018 – l'arrêt immédiat de tous les travaux sur l'article bbb RF;
que la société s'est encore déterminée les 18 mai 2020, 17 août 2020, 30 octobre 2020 et 9 avril 2021 en produisant au dossier des pièces relatives aux travaux exécutés. Une inspection des lieux s'est tenue le 28 avril 2021 et la commune et la société se sont prononcées le 20 mai 2021;
que, par décision du 24 août 2021, le préfet a déclaré que le permis délivré le 11 mars 2015 était échu et confirmé la décision d'ordre d'arrêt des travaux rendue le 5 juin 2018. A l'appui de sa décision, il a retenu qu'au vu de l'attitude de la constructrice tout au long de la présente procédure, celle-là n'avait pas démontré sa volonté sérieuse de poursuivre sans retard l'exécution des travaux;
que, par mémoire du 24 septembre 2021, la société a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à ce qui suit:
- principalement, le permis de construire est toujours valable. Partant, la recourante est autorisée à poursuivre les travaux;
- subsidiairement, le permis de construire est prolongé de deux ans dès le prononcé de la décision du Tribunal cantonal;
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- très subsidiairement, le dossier de la cause est renvoyé à la préfecture pour nouvelle décision au sens des considérants;
qu'à l'appui de ses conclusions, la recourante conteste que l'on puisse considérer que les travaux n'ont pas débuté au sens de l'art. 100 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) et qu'elle n'a pas démontré sa volonté sérieuse de poursuivre sans retard leur exécution. Elle souligne que, compte tenu des circonstances spéciales et des deux découvertes fortuites consécutives de conduite électrique, puis de canalisations d'eau et d'épuration en service traversant la parcelle mais non inscrites au registre foncier – lesquelles ont à chaque fois entraîné un retard dans les travaux de la construction –, il aurait sans nul doute pu être obtenu une, voire deux prolongation(s) du permis de construire sur la base de l'art. 145 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Selon elle, les autorités ont fait preuve de formalisme excessif et violé le principe de la bonne foi en n'interprétant pas sa démarche du 8 mars 2017 comme une demande de prolongation, et encore plus en entrant en discussion sur l'exécution d'un permis sans communiquer que la préfecture le considérait déjà échu;
que, le 17 novembre 2021, la commune conclut implicitement du moins au rejet du recours en insistant sur le fait qu'aucune raison valable n'explique le retard dans l'exécution du permis;
que, le 26 novembre 2021, la préfecture renonce à formuler des observations;
que, dans sa détermination spontanée du 10 décembre 2021, la recourante maintient ses conclusions;

## Considerations

considérant
que déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 LATeC;
que le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours;
que selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce;
qu'en application de l'art. 145 LATeC, les travaux doivent être entrepris dans les deux ans qui suivent la délivrance du permis, sous peine de déchéance (al. 1). Sur le préavis de la commune, le préfet peut, à la demande écrite du requérant ou de la requérante, accorder deux prolongations pour de justes motifs et dans la mesure où les conditions de l'octroi du permis n'ont pas changé. Au besoin, il peut requérir le préavis du Service (al. 2);
que, selon l'art. 100 ReLATeC, les travaux sont réputés avoir débuté lorsqu'il y a commencement concret et sérieux de travaux d'une certaine ampleur démontrant que le ou la propriétaire a engagé des frais importants pour leur début et leur poursuite, tels que notamment d'importants travaux de
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terrassement, d'exécution de fondations, de démolition d'un bâtiment en vue d'une nouvelle construction, d'exécution de canalisation (al. 1). En cas d'avancement insuffisant des travaux, le ou la bénéficiaire du permis peut démontrer par d'autres moyens sa volonté sérieuse de poursuivre sans retard leur exécution (al. 2). La notion de début des travaux est déterminante pour juger de la validité d'un permis et d'une demande de prolongation de celui-ci. Les éléments fixés par cette disposition s'inspirent de la doctrine et de la jurisprudence selon le rapport explicatif accompagnant le projet de ReLATeC;
que, selon l'art. 8 CPJA, l'autorité pourvoit à la réalisation de l'intérêt public, dans le respect des droits des particuliers (al. 1). Elle observe les principes suivants: la légalité, l'égalité de traitement, la proportionnalité, la bonne foi, l'interdiction de l'arbitraire (al. 2). Elle est tenue de statuer dans un délai raisonnable et de s'abstenir de tout excès de formalisme (al. 3);
qu'aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe découle notamment le droit de toute personne à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat, consacré à l'art. 9 in fine Cst. L'art. 9 in fine Cst. protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. A certaines conditions, le principe de la bonne foi confère au citoyen le droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu'elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a légitimement placée dans ces dernières (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 141 V 530 consid. 6.2);
que la jurisprudence a tiré à la fois du principe de la bonne foi et de l'interdiction du formalisme excessif le devoir qui s'impose à l'administration, dans certaines circonstances, d'informer d'office le plaideur qui commet ou s'apprête à commettre un vice de procédure, à condition que le vice soit aisément reconnaissable et qu'il puisse être réparé à temps (ATF 142 V 152 consid. 4.3; 124 II 265 consid. 4a);
qu'en l'occurrence, par lettre du 8 mars 2017, la recourante a informé la commune du début des travaux. Elle a adressé copie de cette lettre à la préfecture, compétente pour, cas échéant, accorder une prolongation du permis de construire au sens de l'art. 145 al. 2 LATeC;
qu'il en résulte qu'elle a – avant l'expiration du permis de construire – signalé sa volonté claire d'exécuter le permis;
que la lettre du 8 mars 2017 ne peut ainsi qu'être interprétée dans le sens d'une demande de prolongation du permis;
qu'en effet, si la loi prévoit une prolongation de la validité du permis de construire à deux reprises pour de justes motifs, sans que le début de l'exécution en soit une condition, on ne saurait interpréter l'annonce, par écrit, du début des travaux dans le délai de validité du permis de construire autrement que comme une demande de prolongation de celui-ci;
qu'en pareilles circonstances, l'autorité compétente était ainsi, eu égard au principe de la bonne foi, non seulement tenue d'examiner le dossier à la lumière de l'art. 100 ReLATeC, mais elle se devait de plus de clarifier, si – pour le cas où elle considérait les travaux insuffisants à la lumière de cette disposition – le permis pouvait être prolongé en application de l'art. 145 al. 2 LATeC;
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qu'en effet, afin de ne pas tomber dans le formalisme excessif, contraire au principe de la bonne foi, elle aurait dû demander à la recourante si elle souhaitait prolonger le permis de construire et vérifier si cela était possible ou non. En s'abstenant de le faire, malgré l'intention manifeste de la propriétaire de mener à bien sa construction, l'autorité a agi contre la bonne foi dont la violation doit être réparée;
que cela est d'autant plus vrai qu'il ressort du dossier que la commune a poursuivi les discussions avec la recourante concernant les conduites, tout en sachant que la préfecture considérait le permis comme échu, ce qui consiste en un comportement contradictoire;
qu'il n'incombe cependant pas au Tribunal cantonal d'examiner si les conditions concrètes permettant la prolongation du permis de construire sont satisfaites;
qu'il sied en revanche déjà à ce stade de préciser que les circonstances exposées par la recourante ne paraissent pas dénuées de pertinence et qu'en l'espèce, les travaux ont été interdits, par décision préfectorale, depuis le 5 juin 2018, soit indépendamment de la volonté de la constructrice;
que, partant, le recours doit être admis dans le sens de la conclusion formulée d'une manière très subsidiaire;
que la décision du 24 août 2021 doit être annulée et le dossier renvoyé à la préfecture pour examen de la demande de prolongation du permis de construire;
que vu l'issue du litige, il n'est pas perçu de frais de procédure, l'avance de frais étant restituée à la recourante;
qu'obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'une avocate pour défendre ses intérêts, la recourante a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif);
que, sur la base de la liste de frais produite par la mandataire de la recourante, l'indemnité de partie est fixée à CHF 3'238.75 (honoraires et débours: CHF 3'007.20; TVA 7.7%: CHF 231.55). Elle est mise à la charge de l'Etat de Fribourg;
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