# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 6f990ab6-8195-509c-9745-29f52b431120
**Court:** ZH_BRK
**Chamber:** ZH_BRK_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
A.
Am 18. August 2018 erliess die Baudirektion Kanton Zürich eine Änderung
der Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 16. Dezember 2003
in den Gebieten Allmend, Ost- und Nordufer Katzensee (Anpassung von Zo-
nenabgrenzungen).
B.
Gegen diesen Entscheid erhoben die Rekurrierenden Nrn. 1 – 9 [....] mit Ein-
gabe vom 5. September 2018 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des
Kantons Zürich und stellten folgende Anträge:
"1. Es sei die Verordnung-2018 aufzuheben und die Pufferzonen IIA seien wie folgt festzulegen:
1a. Es sei auf der Parzelle 2042 eine Pufferzone IIA von 6 m (inkl. Weg) auszuscheiden.
1b. Es sei auf der Parzelle AF1324 zur Schliessung der Lücke der mit "Verordnung über den Schutz der Katzenseen Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in , Rümlang und Zürich (vom 16. Dezember 2003)" [nachfolgend: -2003] geschaffenen Pufferzonen IIA eine Pufferzone IIA .
2. Eventualiter seien zusätzlich zu den Anträgen 1a und 1b auf den  AF1319, AF1324, AF1325, AF1326,AF1333, AF1360, AF4777, AF1299, AF1335, AF1336, AF1341, AF1679, 2042 und 2050  IIA auszuscheiden, welche zusammen mit den bestehenden  IIA der Verordnung-2003 bzw. der teilweise als Pufferzone zu qualifizierenden Naturschutzzone (Katzensee Nord) die Gesamtbreite von 18 m (2a), eventualiter eine durch das Gericht zu ermittelnden  (2b), nicht überschreiten, wobei die neu zu  Grenzen der Pufferzone IIA soweit möglich zugunsten der  Nutzung an den Parzellengrenzen auszurichten seien.
3. Subeventualiter sei anstelle der Anträge 2a/b ab einer allfälligen -Pufferzonenbreite von 15 m bzw. ab den bereits bestehenden  IIA der Verordnung-2003 bis zu einer durch das Gericht zu  Gesamtmaximalbreite die bodenschonende und/oder  Bewirtschaftung zuzulassen.
4. Subsubeventualiter sei dieVerordnung-2018 mit Ausnahme der Anträge 1a und 1b aufzuheben und die Sache zur Neufestlegung an die  zurückzuweisen.
R4.2018.00131 Seite 3
5. a) Es sei überdies im Grundsatz festzustellen, dass die direkt oder  betreffend die Parzellen AF4772, AF1325, AF1326, AF1341 und 2050 bestehenden Vertragsklauseln, welche der Implementierung der für unzulässig befundenen Moorschutzpufferzonen gemäss -2018 gleichkommen, in ebendiesem Umfang widerrechtlich sind.
b) Es seien die Rekursgegnerin bzw. die jeweiligen staatlichen  anzuweisen, die entsprechenden Klauseln aufzuheben.
6. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der ."
Zudem stellten die Rekurrierenden folgende prozessualen Begehren:
"1. Es sei dem Rekurs gegen die "Verordnung über den Schutz der  (Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit  Bedeutung in Regensdorf, Rümlang und Zürich), AIlmend, Ost- und Nordufer Katzensee (Anpassung von Zonenabgrenzungen),  vom 18. April 2018)" [nachfolgend: Verordnung-2018] bezüglich die Parzellen AF1319, AF1325, AF1326, AF1333, AF1360, AF4772, AF4773, AF4777, AF1299, AF1335, AF1336, AF1341, AF1679 und 2050 die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
2. Eventualiter sei ein unabhängiges Gutachten zu den Auswirkungen  seeseitig tiefen Nährstoffzufuhr auf die landseitige Festlegung von Pufferzonen in Auftrag zu geben [N 451].
3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der ."
C.
Mit Verfügung vom 6. September 2018 wurde der Rekurseingang vorge-
merkt und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.
Mit Verfügung vom 8. Oktober 2018 wurden die Verbände WWF Zürich,
BirdLife Zürich und Pro Natura Zürich in das Rekursverfahren beigeladen
und es wurde ihnen eine Frist zur Vernehmlassung angesetzt.
D.
Mit Eingabe vom 5. Oktober 2018 beantragte die Vorinstanz die Abweisung
des Rekurses. Die mitbeteiligten Gemeinden und beigeladenen Verbände
verzichteten stillschweigend auf eine Stellungnahme.
R4.2018.00131 Seite 4
E.
Mit Verfügung vom 18. Oktober 2018 wurde das Gesuch der Rekurrierenden
um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.
F.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.

## Considerations

Es kommt in Betracht:
1.
Die Rekurrierenden 1, 2, 3, 4, 5 und 9 sind als Eigentümer bzw. Pächter von
Grundstücken, die von der mit der angefochtenen Verordnung festgesetzten
Naturschutzumgebungszone IIA und den damit verbundenen Nutzungsbe-
schränkungen betroffen sind, und damit als Adressaten der angefochtenen
Verordnung im Sinne von § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG)
ohne Weiteres zur Rekurserhebung legitimiert. Da auch die übrigen Prozess-
voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs, soweit er durch die Rekur-
rierenden 1, 2, 3, 4, 5 und 9 erhoben wurde, grundsätzlich einzutreten. So-
weit dies bei einzelnen Rügen nicht zutrifft, wird es im Rahmen der nachfol-
genden Erwägungen darzulegen sein.
2.1.
Die Rekurslegitimation des Rekurrenten 8 wird zunächst mit der egoistischen
Verbandsbeschwerde begründet. Sämtliche Mitglieder des Zürcher Bauern-
verbands ZBV, zumindest aber diejenigen in einer Fahrdistanz von 15 km,
seien potentielle Pächter und Eigentümer von Grundstücken, die von der an-
gefochtenen Verordnung erfasst würden. Diese hätten ein schutzwürdiges
ökonomisches, rechtliches und zumindest ideelles aktuelles Interesse am Er-
halt möglichst vieler ackerbaulich nutzbarer Flächen. Alle Mitglieder, die als
Bewirtschafter der betroffenen Parzellen mit einer minimalen Wahrschein-
lichkeit in Frage kommen würden, seien von der Verordnung virtuell betrof-
fen.
R4.2018.00131 Seite 5
2.2.
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung
oder Änderung hat (§ 338a PBG). Ein als juristische Person konstituierter
Verband kann in diesem Rahmen insbesondere zur Wahrung der eigenen
Interessen den Rechtsmittelweg beschreiten. Er kann aber auch - im eigenen
Namen, aber gewissermassen stellvertretend - die persönlichen Interessen
seiner Mitglieder geltend machen, wenn es sich um solche handelt, die er
nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Gross-
zahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch
Rekurs jedes dieser Mitglieder befugt wäre (sogenannte egoistische Ver-
bandsbeschwerde; vgl. BGE 142 II 80, E. 1.4.2.). Diese Voraussetzungen
müssen kumulativ erfüllt sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschlies-
sen. Die Bestimmung von § 338a PBG verlangt zunächst, dass die Mitglie-
der, deren Interessen der rekurrierende Verband vertritt, in einer besonde-
ren, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen und
stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von diesem betroffen sind.
Das vom Gesetz alsdann verlangte schutzwürdige Interesse setzt voraus,
dass sie mit der Gutheissung des Rechtsmittels einen Nutzen erlangen bzw.
einen Nachteil abwenden. Die betreffenden Mitglieder müssen zudem von
der Anordnung unmittelbar betroffen sein. Folglich ist zu prüfen, ob die Gut-
heissung des Rekurses für sich betrachtet ausreicht, um den angestrebten
Nutzen herbeizuführen. Schliesslich ist zu verlangen, dass das Anfechtungs-
interesse aktuell ist. Damit fehlt es an der Rekurslegitimation, wenn nur ein
Entscheid über eine theoretische Rechtsfrage angestrebt wird.
2.3.
Bei der angefochtenen Schutzverordnung handelt es sich um eine Allge-
meinverfügung (vgl. BGr 1A.143/2002 vom 12. November 2002, E. 1.2., be-
treffend die Verordnung zum Schutz des Pfäffikersees; VB.2016.00314 vom
20. April 2017, E. 4.3.). Als solche gelten Anordnungen, die weder generell-
abstrakt noch individuell-konkret, sondern generell-konkret sind, d.h. zwar
einen spezifischen Sachverhalt regeln, aber eine unbestimmte Zahl von Ad-
ressaten betreffen (vgl. BGE 134 II 272, E. 3.2.). Bei deren Anfechtung rich-
tet sich die Legitimation nach den Grundsätzen der Anfechtung von Verfü-
gungen und nicht nach den Regeln über die Anfechtung von Erlassen. Die
virtuelle Betroffenheit ist nicht ausreichend (Martin Bertschi, in: Kommentar
R4.2018.00131 Seite 6
VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 37; vgl. auch
BGr 2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011, E. 4.2.).
Die angefochtene Schutzverordnung wirkt sich nicht nachteilig auf die von
den Mitgliedern des ZBV bewirtschaften Grundstücke oder deren Betriebe
aus, soweit es sich nicht um Eigentümer oder Pächter von Grundstücken im
Anwendungsbereich der Schutzverordnung handelt. In ihrer Eigenschaft als
potentielle künftige Bewirtschafter oder Eigentümer von Grundstücken im
Anwendungsbereich der Schutzverordnung fehlt es ihnen an einer legitima-
tionsbegründenden Betroffenheit.
Weiter wird nicht jedes beliebige Interesse als schutzwürdig im Sinne von
§ 338a PBG anerkannt. Ob ein Interesse schutzwürdig ist, ergibt sich aus
seiner rechtlichen Würdigung. Der angestrebte Nutzen muss stets ein eige-
ner sein. Allein die Wahrnehmung von öffentlichen Interessen oder Interes-
sen Dritter genügt demnach nicht. Soweit vorliegend das Interesse am Erhalt
möglichst vieler ackerbaulich nutzbarer Flächen geltend gemacht wird, liegt
darin kein persönliches Interesse der einzelnen Verbandsmitglieder, sondern
ein allgemeines landwirtschaftliches, nicht zuletzt öffentliches Interesse.
Daraus folgt, dass weder eine Mehrheit noch eine Grosszahl der Mitglieder
des ZBV selbst zum Rekurs berechtigt wären, womit die Voraussetzung für
die egoistische Verbandsbeschwerde schon an diesem Kriterium scheitert.
3.1.
Weiter wird geltend gemacht, der ZBV sei als "Drittbetroffener" zum Rekurs
berechtigt. Er setze sich für den ungeschmälerten Erhalt von ackerfähigen
Fruchtfolgeflächen ein und verfolge damit ein Landwirtschaftsförderungsziel.
Die angefochtene Verordnung laufe den vom Verband verfolgten Interessen
zuwider, er werde in der Verfolgung seiner erklärten Ziele eingeschränkt und
er könne mit dem Rekurs einen ideellen Nachteil abwenden. Ausserdem sei
zu befürchten, dass die angefochtene Verordnung ein Präjudiz für weitere
Pufferzonenausscheidungen im ganzen Kanton Zürich darstelle. Es bestehe
daher auch ein aktuelles rechtliches (und ökonomisches) Interesse, dieser
Entwicklung Einhalt zu gebieten.
3.2.
Zunächst ist festzuhalten, dass der ZBV in seiner Eigenschaft als Verein
nicht in seinen eigenen Interessen berührt ist. Was die von ihm verfolgten
R4.2018.00131 Seite 7
Zielsetzungen angeht, wird die Rekursberechtigung sinngemäss auf die ide-
elle Verbandsbeschwerde abgestützt. Das Gesetz kann private Verbände
mit ideellem Zweck ermächtigen, gesetzlich festgeschriebene öffentliche In-
teressen mit den Rechtsmitteln der Verwaltungsrechtspflege geltend zu ma-
chen. Derartige Beschwerderechte sind in verschiedenen Gesetzen des
Bundes und des Kantons vorgesehen (s. Martin Bertschi, in: Kommentar
VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 134). Der ZBV verfügt nicht
über eine solche Ermächtigung. Abgesehen davon macht er vorliegend keine
natur- oder heimatschutzrechtlichen Interessen geltend (s. Art. 12 NHG und
§ 338b PBG). Gemäss Statuten bezweckt er vielmehr die wirtschaftliche, po-
litische, technische sowie die soziale und kulturelle Förderung der Zürcher
Landwirtschaft (Auszug der Statuten in act. 5.76). Eine ideelle Verbandsbe-
schwerde ist in diesem Bereich nicht gegeben. Somit ergibt sich, dass der
ZBV (Rekurrent 8) nicht zum Rekurs berechtigt ist.
4.
Die Begründung der Legitimation der Rekurrierenden 6 und 7 wird einge-
schlossen in die Begründung derjenigen der Mitglieder des Rekurrenten 8.
Eine unmittelbare Betroffenheit, insbesondere als Bewirtschafter oder Eigen-
tümer von Grundstücken, die von der angefochtenen Schutzverordnung er-
fasst werden, wird nicht geltend gemacht. Im Übrigen kann auf die obigen
Ausführungen verwiesen werden. Auf den Rekurs, soweit er durch die Re-
kurrierenden 6 und 7 erhoben wurde, ist nicht einzutreten.
5.
Mit Verfügung vom 16. Dezember 2003 erliessen die Baudirektion und die
Volkswirtschaftsdirektion die Verordnung über den Schutz der Katzenseen.
Mit Regierungsratsbeschlüssen Nrn. 763/2005 und 1406/2009 (act. 26.2.)
wurden die hiergegen erhobenen Rekurse teilweise gutgeheissen. Mit RRB
Nr. 1406/2009 wurde die Baudirektion beauftragt, die Pufferzonen in den Be-
reichen Allmend, Ostufer und Nordufer des Katzensees gemäss den Richtli-
nien des Bundesamts für Umwelt (BAFU) zur Ausscheidung von ökologisch
ausreichenden Pufferzonen (Pufferzonen-Schlüssel) festzulegen und im Be-
reich des Objekts Pösch die Abgrenzung der Naturschutzzone I anzupassen.
Mit Verfügung der Baudirektion vom 12. März 2014 wurde dieser Auftrag um-
gesetzt. Gegen diese Verfügung wurde erneut rekurriert. Mit RRB
R4.2018.00131 Seite 8
Nr. 769/2015 (act. 26.1.) wurde der Rekurs teilweise gutgeheissen und zur
Vornahme zusätzlicher Sachverhaltsabklärungen und Interessenabwägun-
gen zu neuem Entscheid bezüglich der Pufferzonenbreiten im Gebiet All-
mend, Ost- und Nordufer Katzensee an die Baudirektion zurückgewiesen.
Soweit die Pufferzonenbreiten den Vorgaben gemäss RRB Nr. 1406/2009
entsprächen, sei nicht mehr darüber zu befinden, ob sie geeignet oder erfor-
derlich seien. Bei verschiedenen Parzellen sei indessen ohne ausreichende
Begründung eine über den Pufferzonen-Schlüssel hinausgehende Breite
ausgeschieden worden. Weiter sei nicht geprüft bzw. eine allfällige Prüfung
nicht dokumentiert worden, ob ein vernünftiges Verhältnis bestehe zwischen
dem angestrebten Ziel der Pufferzonen und dem Eingriff, den sie für die be-
troffenen Privaten bewirke. Mit der vorliegend angefochtenen Verfügung sol-
len die Vorgaben von RRB Nr. 769/2015 umgesetzt werden.
6.1.
Streitbetroffen sind die mit der angefochtenen Verfügung festgesetzten Na-
turschutzumgebungszonen IIA:
Plan 1
R4.2018.00131 Seite 9
Plan 2
Plan 3
R4.2018.00131 Seite 10
6.2.
Gemäss Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) sind die Kantone für den
Natur- und Heimatschutz zuständig. Der Bund erlässt Vorschriften zum
Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in
der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung (Art. 78
Abs. 4 BV). Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und ge-
samtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder An-
lagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausge-
nommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirt-
schaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen (Art. 78
Abs. 5 BV).
Gestützt auf die ihm mit Art. 78 Abs. 4 BV eingeräumten Kompetenz erliess
der Bund das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimat-
schutz (NHG). Gemäss Art. 18a Abs. 1 NHG bezeichnet der Bundesrat nach
Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er bestimmt die
Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest. Die Kantone ordnen den
Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung. Sie treffen
rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für ihre Durchfüh-
rung (Art. 18a Abs. 2 NHG).
Bei den vorliegend betroffenen Moorgebieten "Chatzensee" und "Allmend
beim Chatzensee" handelt es sich um Flachmoore von nationaler Bedeutung
(Schutzobjekte Nrn. 849 und 851 gemäss Anhang 1 zur Flachmoorverord-
nung). Bei Ersterem handelt es sich zudem um ein Hochmoor von nationaler
Bedeutung (Schutzobjekt Nr. 99 gemäss Anhang 1 zur Hochmoorverord-
nung). Die Kantone legen den genauen Grenzverlauf der Objekte fest und
scheiden ökologisch ausreichende Pufferzonen aus (Art. 3 Abs. 1 Flach-
bzw. Hochmoorverordnung).
6.3.
Gemäss dem vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL)
herausgegebenen Pufferzonen-Schlüssel, Leitfaden zur Ermittlung von öko-
logisch ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope, Ausgabe 1997
(www.bafu.admin.ch) sind die Kantone verpflichtet, ökologisch ausreichende
Pufferzonen festzulegen, um zu verhindern, dass Moorbiotope durch Nut-
zungen in der Umgebung gefährdet werden. Diese Pufferzonen berücksich-
tigen Gefährdungen durch den Eintrag von Nährstoffen und weiteren nut-
zungsbedingten Hilfsstoffen, die Hydrologie sowie mögliche weitere
R4.2018.00131 Seite 11
Gefährdungen der biotopspezifischen Pflanzen- und Tierwelt (S. 11). Die
ökologisch ausreichende Pufferzone besteht somit aus der Nährstoff-Puffer-
zone und zusätzlichen Pufferzonen, die aus der Gesamtbeurteilung abgelei-
tet werden (S. 14). Die Nährstoff-Pufferzone verhindert die indirekte Dün-
gung der Moore durch oberflächlichen und oberflächennahen Nährstoffein-
trag aus der direkten Umgebung. Hydrologischen Pufferzonen kommt die
Aufgabe zu, Beeinträchtigungen des Wasserhaushalts des Moors durch Ver-
änderungen im Wasserhaushalt in den die Moorbiotope umgebenden Flä-
chen zu vermeiden. Sie werden in der Regel aufgrund von situationsbeding-
ten Abklärungen gutachterlich festgelegt. Die Pufferzonen zum Schutz vor
weiteren Gefährdungen werden auch als faunistische und floristische Puffer-
zonen bezeichnet. Weitere Gefährdungen für die biotopspezifische Pflanzen-
und Tierwelt können insbesondere Störungen durch Bewegung oder Lärm,
Lichtemissionen oder Schattenwurf sein.
Eine ökologisch ausreichende Pufferzone im Sinn des Art. 3 Abs. 1 Flach-
moorverordnung umfasst alle der vorgenannten Funktionen, also die Funkti-
onen einer Nährstoff-Pufferzone, einer hydrologischen Pufferzone sowie ei-
ner Pufferzone gegenüber weiteren Gefährdungen für die biotopspezifischen
Pflanzen- und Tierwelt. Ein weiteres Ziel der ökologisch ausreichenden Puf-
ferzone ist die Schaffung und Erhaltung eines Übergangsbereichs zwischen
Naturschutzzone und der intensiv genutzten Umgebung mit seinen charak-
teristischen Arten (VB.2011.00114, E. 2.2, in BEZ 2011 Nr. 51).
6.4.
Die Vorinstanz verwendete als Hilfsmittel zur Bestimmung der Pufferzonen-
breiten den genannten Pufferzonen-Schlüssel. Das Verfahren zur Ermittlung
ökologisch ausreichender Pufferzonen wird zufolge dieses Leitfadens in drei
Stufen ausgeführt. Zuerst wird eine Gesamtbeurteilung der Gefährdungssi-
tuation des Moorbiotopes vorgenommen. In der zweiten Stufe werden Nähr-
stoff-Pufferzonen anhand eines Schlüssels ermittelt, auf ihre Plausibilität
überprüft, bei Problemfällen neu beurteilt und schliesslich an die lokalen Ge-
gebenheiten angepasst. Hierbei kommen zur Beurteilung des Randbereichs
der Moorvegetation und der daran angrenzenden Fläche sogenannte Proto-
kollblätter zum Einsatz (s. Anhang des Leitfadens). Die dritte Stufe dient der
Erfolgskontrolle.
R4.2018.00131 Seite 12
7.1.
Weist die Rekursinstanz die Streitsache zu neuer Untersuchung und zum
Neuentscheid an die Vorinstanz zurück, so ist diese an die rechtlichen Erwä-
gungen des Rückweisungsentscheids gebunden. Wegen der Bindungswir-
kung ist es den Parteien verwehrt, im Fall einer erneuten Anrufung der Re-
kursinstanz der Beurteilung des Rechtsstreits einen anderen als den bishe-
rigen Sachverhalt zu unterstellen oder die Sache unter rechtlichen Gesichts-
punkten zu prüfen, die im Rückweisungsentscheid ausdrücklich abgelehnt
oder gar nicht in Erwägung gezogen worden sind. Diese Selbstbindung der
rückweisenden Gerichtsinstanz an ihre Rechtsauffassung entspricht im Üb-
rigen auch der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts im Hinblick
auf seine eigenen Rückweisungsentscheide (vgl. BGE 135 III 334 E. 2.1).
Sie ist sachgerecht, weil die fehlende Bindung letztlich dazu führt, dass der
im ersten Rechtsgang unterliegenden Partei faktisch eine doppelte Be-
schwerdemöglichkeit und ein Recht auf Wiedererwägung eingeräumt wer-
den. Immerhin steht die Selbstbindung der Rekursinstanz unter dem Vorbe-
halt, dass die Entscheidgrundlagen dieselben geblieben sind. Liegt etwa auf-
grund der durch den Rückweisungsentscheid geforderten Erhebungen oder
weil neue Tatsachen oder Beweismittel zulässigerweise in das Verfahren
eingebracht worden sind, ein veränderter Sachverhalt vor oder ist in der Zwi-
schenzeit eine Rechts- oder Praxisänderung erfolgt, so kann dies zu einer
abweichenden Beurteilung führen (SB.2017.00100 vom 12. September
2018, E. 1.3.; Alain Griffel, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2014, § 52 Rz. 46).
7.2.
Im ersten Rechtsgang der Rekurrierenden vor dem damals als Rekurs-
instanz sachlich zuständigen Regierungsrat, der in den Beschluss RRB
Nr. 769/2015 mündete, war u.a. umstritten, wie breit Pufferzonen sein müs-
sen, um die Moore ausreichend vor Nährstoffeinträgen zu schützen. Die Re-
kurrierenden machten u.a. geltend, die Pufferzonen bei Mooren seien ent-
sprechend den Gewässerraumbreiten gemäss dem Gewässerschutzgesetz
festzulegen. Sodann monierten die Rekurrierenden, teilweise seien abwei-
chend vom Pufferzonen-Schlüssel grössere Pufferzonen festgelegt worden;
für Pufferzonen von über 21 m Gesamtbreite bestehe kein überwiegendes
öffentliches Interesse.
Der Regierungsrat erwog, soweit die Breiten der Pufferzonen entsprechend
den Vorgaben gemäss RRB Nr. 1406/2009 festgelegt worden seien, sei nicht
R4.2018.00131 Seite 13
mehr darüber zu befinden, ob diese geeignet und erforderlich seien. Zu prü-
fen sei, ob die von der Rekursgegnerin vorgenommene Festsetzung der Puf-
ferzonen die Vorgaben von RRB Nr. 1406/2009 einhalte (RRB Nr. 769/2015,
E. 9a). Dies schliesse – obwohl damals nicht ausdrücklich festgehalten –
auch die Einhaltung eines vernünftigen Verhältnisses zwischen dem ange-
strebten Ziel der Pufferzonen und dem Eingriff, den sie für die betroffenen
Privaten bewirke, mit ein.
In RRB Nr. 1406/2009 wurde die Baudirektion angewiesen, Pufferzonen aus-
zuscheiden, die mit dem Pufferzonen-Schlüssel in Einklang stehen. Dazu er-
wog der Regierungsrat in RRB Nr. 769/2015, E. 7, auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. AF1320, AF1324, AF1332, AF1360 und AF4777 (Westseite All-
mend) würden die Pufferzonen mit den errechneten Werten übereinstimmen.
Demgegenüber sei im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. AF1324 bzw.
AF1325 anstelle der berechneten Breite von 50 m eine Pufferzone von bis
zu 72 m festgesetzt worden. Im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 2042,
AF1335, AF1336, AF5019 und AF1299 (Nord- und Ostufer des Katzensees)
seien die Pufferzonen grösstenteils dem Schlüssel entsprechend festgesetzt
worden. Eine erhebliche Abweichung ergebe sich im Bereich des Grund-
stücks Kat.-Nr. AF1341; hier sei eine Pufferzone von bis zu 108 m festge-
setzt worden. Zudem sei im Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. 2050 eben-
falls eine Pufferzone von rund 108 m festgesetzt worden. In Erwägung 10a
hielt der Regierungsrat fest, die Pufferzonen von 72 m bzw. 108 m würden
weder den berechneten Breiten gemäss Schlüssel entsprechen, noch werde
vonseiten der Rekursgegnerin vorgebracht, dass der Moorschutz derart
breite Pufferzonen erfordere. Eine "Ergänzung" oder "Arrondierung" ver-
möge jedenfalls keine Erforderlichkeit solcher Pufferzonen zu begründen.
Unklar bleibe zudem, weshalb bei den Grundstücken Kat.-Nrn. AF4772 und
AF4773 ein "Pufferstreifen" festgesetzt worden sei.
In Bezug auf die Forderung der Rekurrenten, die Pufferzonen bei Mooren
entsprechend den Gewässerraumbreiten gemäss dem Gewässerschutzge-
setz festzulegen, entgegnete der Regierungsrat, dass Moorschutz und Ge-
wässerschutz zwar in vielen Teilen ähnliche Ziele verfolgen, sich jedoch nicht
vollständig entsprechen würden. Der Regierungsrat kam zum Schluss, die
Pufferzonenfestlegung entspreche nicht in allen Teilen den Vorgaben von
RRB Nr. 1406/2009. Zudem sei dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in
erheblichem Umfang nicht entsprochen worden. Im Ergebnis wurde die an-
gefochtene Verordnung mit Bezug auf die Gebiete Allmend, Ostufer
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Katzensee und Nordufer Katzensee aufgehoben und die Sache im Sinne der
Erwägungen zu zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen und zum neuen Ent-
scheid an die Rekursgegnerin zurückgewiesen; im Übrigen wurde der Re-
kurs abgewiesen.
7.3.
Die Rückweisung mit RRB Nr. 769/2015 erfolgte zwecks Neufestsetzung der
Pufferzonen gemäss den Vorgaben von RRB Nr. 1406/2009, das heisst Puf-
ferzonen auszuscheiden, die mit dem Pufferzonen-Schlüssel in Einklang ste-
hen.
Daran ist das Baurekursgericht als nunmehr sachlich zuständige Rekurs-
instanz im vorliegenden zweiten Verfahrensgang gebunden. Soweit die Re-
kurrierenden im vorliegenden Verfahren die Methode des Pufferzonen-
Schlüssels grundsätzlich in Frage stellen, ist darauf nicht einzugehen. Dies
zumal sie die betreffenden Vorbringen (Berücksichtigung der Untersu-
chungsergebnisse des BAFU "Zustand und Entwicklung der Moore in der
Schweiz", die Relativierung des Pufferzonen-Schlüssels durch die Recht-
sprechung und durch neue Anbau- und Bewirtschaftungsmethoden sowie
die Rechts- und Verfassungswidrigkeit des Pufferzonen-Schlüssels) bereits
im Verfahren vor dem Regierungsrat hätten vorbringen können und auch
müssen.
Ebenfalls nicht mehr zu prüfen ist die Eignung bzw. Erforderlichkeit der Puf-
ferzonen im Bereich der Grundstücke AF1320, AF1324, AF1332, AF1360
und AF4777 auf der Westseite der Allmend, sowie im Bereich der Parzellen
Kat.-Nrn. 2042, AF1335, AF1336, AF5019 und AF1299 am Nord- und Ostu-
fer des Katzensees. Hier hielt der Regierungsrat fest, dass die Pufferzonen
zumindest grösstenteils dem Pufferzonen-Schlüssel und damit den Vorga-
ben des RRB Nr. 1406/2009 entsprechen würden. Die Ausdehnung dieser
Pufferzonen blieb mit der vorliegend angefochtenen Verordnung unverän-
dert. Soweit die Rügen im vorliegenden Rekursverfahren auf die Eignung
und Erforderlichkeit der Pufferzonen auf den genannten Grundstücken ab-
zielen, ist auf den Rekurs nicht einzutreten. Diese Beanstandungen hätten,
soweit nicht erfolgt, bereits im Verfahren vor dem Regierungsrat geltend ge-
macht werden müssen. Gleiches gilt für den Subeventualantrag Nr. 3, der
auf die Änderung der in der Naturschutzumgebungszone IIA zulässigen
Nutzweise gemäss Ziffer 4.2. der Schutzverordnung vom 16. Dezember
2003 abzielt.
R4.2018.00131 Seite 15
Beanstandet hat der Regierungsrat die Pufferzonen im Bereich der Grund-
stücke Kat.-Nrn. AF1325, AF1341, 2050, AF4772 und AF4773. Im vorliegen-
den Rekursverfahren ist bezüglich der Eignung und Erforderlichkeit zu beur-
teilen, ob die Pufferzonen auf diesen Grundstücken den Vorgaben von RRB
Nr. 1406/2009 entsprechen. Einzugehen ist sodann auf die Rügen betreffend
die Interessenabwägung bzw. die Verhältnismässigkeit der Anordnungen.
Die vom Regierungsrat verlangte Berücksichtigung des Verhältnisses von
Riedbreite zu Pufferzone (E. 10b) ist allein in diesem Zusammenhang von
Relevanz. Eine Neubeurteilung der Eignung und Erforderlichkeit der Puffer-
zonen im Lichte der Riedbreiten ergibt sich daraus nicht.
8.1.
Die Rekurrierenden monieren, bei den Parzellen Kat.-Nrn. AF1325, AF1341
und 2050 seien überdimensionierte Pufferzonen mit einer Breite von bis zu
72 m bzw. bis zu 108 m ausgeschieden worden. Der Regierungsrat habe
bereits in seinem Entscheid vom 19. August 2015 festgehalten, dass eine
"Ergänzung" oder "Arrondierung" keine Erforderlichkeit der Pufferzonen be-
gründe. Gemäss Protokollblatt resultiere beim Grundstück Kat.-Nr. AF1341
eine Breite von nur 15 m. Die Vorinstanz berufe sich auf den Flächenbedarf
für die Erhaltung der Biodiversität. Dieser Nebeneffekt von Nährstoff-Puffer-
zonen dürfe nicht zum Hauptzweck erklärt werden.
Die Rekurrierenden beziehen sich sodann auf ein von XY erstelltes Gutach-
ten mit dem Titel "Erfordernis von Nährstoff-Pufferzonen am Nordufer des
Oberen Katzensees und in der Allmend", welches die Vorinstanz im Septem-
ber 2014 (Verfahren vor dem Regierungsrat) zu den Akten gereicht habe.
Trotz heftiger Regenfälle seien im (Süd-)Westen der Allmend keine hohen
Leitfähigkeits- und Nitratwerte festgestellt worden. Im (nord-)westlichen Moor
seien demgegenüber höhere Werte festgestellt worden. Dies erstaunt laut
den Rekurrierenden nicht, da dort die gemäss der Schutzverordnung von
2003 ausgeschiedene Pufferzone IIA nicht durchgehend sei. Das Gutachten
halte fest, dass die puffernde Wirkung der Naturschutzumgebungszone im
Nordwesten nicht ausreichend sei. Hier ist laut den Rekurrierenden die
Schliessung der Lücke auf dem Grundstück Kat.-Nr. AF1324 notwendig,
nicht jedoch auf Kat.-Nr. AF1325, da diese Parzelle zu weit vom Moor ent-
fernt sei. Demgegenüber biete das Gutachten keinen Beleg für die Notwen-
digkeit einer Ausdehnung der Pufferzone IIA im Südwesten (Parzellen
Kat.-Nrn. AF1326, AF1333 und AF1360) und Südosten (Kat.-Nrn. AF4772
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und AF4773) der Allmend. Die Pufferzonen IIA hätten gemäss Schutzverord-
nung von 2003 eine Breite von mindestens 18 m bis ca. 40 m. Das Gutachten
zeige, dass dies, abgesehen vom nordwestlichen Spickel, ausreichend sei.
In der Allmend bestehe somit, die Parzelle Kat.-Nr. AF1324 ausgenommen,
kein Anlass, zusätzliche Pufferzonen auszuscheiden.
8.2.
Bezüglich den Parzellen Kat.-Nrn. AF1325, AF1341 und 2050 erwog die Vo-
rinstanz in der angefochtenen Verordnung, es seien über die Anforderungen
des Pufferzonen-Schlüssels hinausgehende Pufferzonen ausgeschieden
worden. Damit solle eine ökologische Arrondierung sowie eine Anpassung
an die Bewirtschaftungseinheit erzielt werden. Ökologische Arrondierungen
seien nötig, weil die verbliebenen Restflächen artenreicher Biotope nicht
ausreichen würden, um die Biodiversität langfristig zu erhalten. Im Weiteren
würden damit die erforderlichen Übergangslebensräume geschaffen. Beim
Pufferzonen-Schlüssel handle es sich lediglich um Mindestbreiten zur Errei-
chung der Schutzziele. Die Parzelle Kat.-Nr. 2050 habe der Kanton eigens
im Hinblick auf die ökologische Aufwertung erworben. Aufgrund der Topo-
grafie und des Bodenaufbaus sei davon auszugehen, dass auf dieser Par-
zelle das Flachmoor früher grösser gewesen sei. Heute seien Regenerati-
onstendenzen festzustellen. Eine über das Mindestmass der Pufferzone hin-
ausgehende Arrondierung sei damit begründet.
Die Arrondierung auf dem Grundstück Kat.-Nr. AF1325 sei in Absprache mit
dem Eigentümer erfolgt. Es handle sich um eine Anpassung an die Bewirt-
schaftungseinheit und um eine fachlich sinnvolle Massnahme.
Zum Gutachten XY von 2010 führt die Vorinstanz in ihrer Rekursantwort aus,
es sei unter anderem die Frage zu beantworten gewesen, ob im Gebiet All-
mend unbekannte, nicht sichtbare Zuflüsse, ev. Drainagen, insbesondere im
nordwestlichen Bereich, bestünden. (s. auch RRB Nr. 1406/2009, E. 6). Das
Gutachten sei zum Schluss gekommen, dass keine weiteren unbekannten
Drainagen ins Moor münden würden. Es weise jedoch darauf hin, dass über
die Wasseraufstösse im Nordwesten nährstoffreiches Wasser diffus ins Moor
gelange. Aussagen zu Pufferzonenbreiten mache das Gutachten nicht. Es
sei zudem darauf hinzuweisen, dass im Untersuchungsjahr 2010 die zusätz-
lichen Pufferzonen gemäss Verordnung 2018 am Westrand
(Kat.-Nrn. AF1324, AF1325, AF1326 und AF1332) bereits umgesetzt gewe-
sen seien (extensive Bewirtschaftung). Daraus könne der Schluss gezogen
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werden, dass die Pufferzonen gemäss Verordnung 2018 die erforderliche
Wirkung hätten.
Gemäss Vernehmlassung der Vorinstanz vom 20. Juli 2017 zum Entwurf der
Verordnungsänderung (act. 5.5) ergibt sich auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. AF1325, AF1326, AF1332, AF1335, AF1336, AF1360 und AF4777
gemäss Pufferzonen-Schlüssel eine Pufferzonenbreite von 50 m. Die ausge-
schiedenen Breiten würden 48 bis 50 m betragen.
Die Stadt Zürich hält in ihrer Stellungnahme (act. 26.8) fest, im Pachtvertrag
vom März 2009 über städtische Grundstücke habe sich der Rekurrent 3 ver-
pflichtet, seine eigenen landwirtschaftlichen Flächen Kat.-Nr. AF1325 und
AF1326 als extensive Wiese im Sinne einer ökologischen Ausgleichsfläche
zu bewirtschaften. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten 3 sei dieser
Vertrag nicht unter Zwang abgeschlossen worden und leide nicht unter Wil-
lensmängeln. Die Parzelle Kat.-Nr. AF1341 befinde sich im Eigentum der
Stadt Zürich. Hier erfolge im Einvernehmen mit der Eigentümerin eine gross-
flächige Extensivierung zur Förderung von Übergangslebensräumen und zur
Förderung von Lebensraummosaiken von trockenen und feuchten Lebens-
räumen. In ihrer Rekursvernehmlassung ergänzt die Vorinstanz, Vorausset-
zung für den Abschluss des Pachtvertrages sei die extensive Bewirtschaf-
tung der fraglichen Flächen gewesen. Die Stadt Zürich hält in ihrer Stellung-
nahme fest, die Parzellen Kat.-Nrn. AF1341 und AF4772 seien schon im
Jahr 2000 als extensive Wiesen an den Rekurrenten 5 verpachtet worden.
Es sei explizit darauf hingewiesen worden, dass das Grundstück
Kat.-Nr. AF1341 mit Inkrafttreten der Schutzverordnung der Naturschutzum-
gebungszone zugeteilt werde. Der Pächter sei nicht zum Abschluss des Ver-
trages genötigt worden und er habe gewusst, worauf er sich einlasse.
Bezüglich der Extremereignisse bringt die Vorinstanz vor, ausreichende Puf-
ferzonen müssten ihre Funktion nicht nur in der Idealsituation erfüllen, son-
dern auch in speziellen Gefährdungssituationen. Dazu müssten innert weni-
ger Jahre wiederholt festgestellte Ereignisse berücksichtigt werden, ansons-
ten der ungeschmälerte Erhalt nicht mehr gewährleistet wäre.
8.3.
Die Pufferzone entlang der Südseite des Moorbiotops Allmend weist fast auf
der gesamten Länge eine Breite von ca. 31 bis 48 m auf. Am westlichen
Ende, im Bereich der Parzelle Kat.-Nr. 1325 verbreitert sie sich auf über
70 m. Auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 2050 und 1341 folgt die Ausdehnung
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der Pufferzonen offensichtlich nicht dem Verlauf des zu schützenden Moors,
sondern orientiert sich an der Parzellenstruktur, indem die Pufferzone auf die
gesamte Fläche der betreffenden Parzellen ausgedehnt wurde. Daraus re-
sultieren die beanstandeten Breiten von bis zu 108 m. Der Regierungsrat
hielt bereits in seinem Entscheid vom 19. August 2015 fest, dass diese Puf-
ferzonen weder den berechneten Breiten gemäss dem Schlüssel entspre-
chen würden, noch werde vonseiten der Rekursgegnerin vorgebracht, dass
der Moorschutz derart breite Pufferzonen erfordere. Eine "Ergänzung" oder
"Arrondierung" vermöge jedenfalls keine Erforderlichkeit solcher Pufferzonen
zu begründen (RRB Nr. 769/2015, E. 10a).
Daran ist vorliegend festzuhalten. Die Vorinstanz bringt keine auf den Schutz
des Moors abzielenden Gründe vor, die es rechtfertigen würden, über die
Anforderungen des Pufferzonen-Schlüssels hinausgehende Pufferzonen
festzulegen. Namentlich mit der allgemein gehaltenen Feststellung, ökologi-
sche Arrondierungen seien nötig, weil die (in der Schweiz) verbliebenen
Restflächen artenreicher Biotope nicht ausreichen würden, um die Biodiver-
sität langfristig zu erhalten, vermag die Vorinstanz die konkret in Frage ste-
henden Pufferzonenbreiten nicht zu begründen. Dies gilt auch in Bezug auf
die Schaffung von Übergangslebensräumen. Mit dieser Begründung ist die
Vorinstanz schon vor dem Regierungsrat nicht durchgedrungen. Die Natur-
schutzumgebungszonen dienen der Sicherung der Naturschutzzone vor un-
erwünschten Einwirkungen sowie dem Schutz der Landschaft und der Erhal-
tung des Lebensraumes für gefährdete Arten der Übergangsgebiete zwi-
schen intensiv genutzter Umgebung und der Naturschutzzone (Schutzver-
ordnung vom 16. Dezember 2003, Ziffer 3). Die Vorinstanz begründet nicht,
weshalb die Pufferzonen gerade im Bereich der in Frage stehenden Grund-
stücke zum Erhalt der Biodiversität und zur Schaffung von Übergangslebens-
räumen wesentlich breiter sein müssen, als dies der Pufferzonen-Schlüssel
vorsieht. Ebenfalls nicht näher begründet wird die Notwendigkeit von Puffer-
zonen im Zusammenhang mit den geltend gemachten Regenerationsten-
denzen auf der Parzelle Kat.-Nr. 2050. Dass eine Regeneration geplant sei,
wird nicht vorgebracht, und es erscheint fraglich, ob dazu die Ausscheidung
einer Naturschutzumgebungszone eine geeignete Massnahme wäre.
Es erscheint offensichtlich, dass die Ausdehnungen der Pufferzonen auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. AF1325, AF1341 und 2050 der Parzellierung bzw.
den Bewirtschaftungseinheiten und den Eigentumsverhältnissen geschuldet
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sind. In ökologischer Hinsicht sind sie nicht erforderlich, soweit sie über die
Vorgaben des Pufferzonen-Schlüssels hinausgehen.