# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 7f44a99f-f12f-46ca-8617-c97561e38f1c
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Mit Beschluss vom 31. März 2015 erliess der Stadtrat St. Gallen als
Verkehrsanordnung die Aufhebung von 65 bewirtschafteten Parkplätzen
(Blumenbergplatz/Unterer Graben 21: 3, Kirchgasse: 4, Müller-Friedberg-Strasse 6/8:
6, Schwertgasse: 14, Unter Graben 1-13: 4, Unterer Graben 17 [Grabenhalle]: 18,
Unterer Graben [Platztor]: 16) sowie von 18 EBZ (Erweiterte Blaue Zone)-Parkplätzen
(Böcklinstrasse 1-10: 15, Unterer Graben 39/41: 3). Für die betroffenen Strassen bzw.
Gassen ordnete er zudem diverse Signalisationen an, so unter anderem für die
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Schwertgasse/Torstrasse das Signal Nr. 2.14 „Verbot für Motorwagen, Motorräder und
Motorfahrräder“ mit Text „Zubringerdienst sowie Liefer- und Werkstattfahrzeuge
gestattet“.
[... Situationsplan ...]
Im Beschluss wurde weiter festgehalten, die Verkehrsanordnungen stünden unter dem
Vorbehalt, dass das Projekt Parkhaus Unterer Graben (UG 24) im vorgesehenen
Rahmen realisiert werde, wobei die Umsetzung spätestens bei Eröffnung des
Parkhauses UG 24 erfolgen solle. Die Verkehrsanordnungen wurden am 4. Mai 2015 im
St. Galler Tagblatt veröffentlicht. Von den gegen diesen Beschluss erhobenen fünf
Rekursen wurden drei rechtskräftig abgeschrieben. Die verbleibenden zwei Rekurse
wies das Sicherheits- und Justizdepartement mit Entscheid vom 23. Mai 2017 ab.
Gleichzeitig stellte das Departement die Rechtskraft der Verkehrsanordnungen fest,
soweit sie nicht die Schwertgasse betreffen.
B. Gegen diesen Entscheid erhob der A._ (Beschwerdeführer), vertreten durch seinen
Präsidenten, mit Eingabe vom 9. Juni 2017 und Ergänzung vom 31. August 2017
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, der Entscheid des
Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) sowie die vom Stadtrat für die
Politische Gemeinde St. Gallen (Beschwerdegegnerin) verfügte Aufhebung von
14 bewirtschafteten Strassenparkplätzen in der Schwertgasse und das verfügte
Fahrverbot für Motorwagen, Motorräder und Motorfahrräder im Bereich der
Schwertgasse/Torstrasse seien aufzuheben. Die Vorinstanz beantragte am
13. September 2017 die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 6. November
2017 trug die Beschwerdegegnerin ebenfalls auf kostenfällige Abweisung der
Beschwerde an.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die

## Considerations

Akten ist – soweit notwendig – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. [...]
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2. Umstritten sind lediglich die Aufhebung der 14 Parkplätze an der Schwertgasse und
das verfügte Fahrverbot im Bereich der Schwertgasse/Torstrasse. Nicht Gegenstand
des Verfahrens sind dagegen die übrigen mit Beschluss vom 31. März 2015
Anordnungen, mit welcher die Beschwerdegegnerin 69 weitere bewirtschaftete bzw.
EBZ-Parkplätze aufhob und entsprechende Signalisationen anordnete.
Dementsprechend wurde im angefochtenen Entscheid vom 23. Mai 2017 festgestellt,
dass diese Anordnungen in Rechtskraft erwachsen seien.
2.1. Verkehrsbeschränkungen oder Anordnungen zur Regelung des Verkehrs können
erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor
Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen
mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs,
der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe
dies erfordern. Aus solchen Gründen können insbesondere in Wohnquartieren der
Verkehr beschränkt und das Parkieren besonders geregelt werden (Art. 3 Abs. 4 des
Strassenverkehrsgesetzes; SR 741.01, SVG). Dabei können all jene Massnahmen
getroffen werden, die im Rahmen der strassenverkehrsrechtlichen Bundesvorschriften
zur Verfügung stehen und die nach dem Grundsatz der Notwendigkeit und
Verhältnismässigkeit zulässig sind. Verkehrsbeschränkungen der hier in Frage
stehenden Art sind regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden.
Entsprechend der Natur der Sache liegt die Verantwortung für die Zweckmässigkeit
und Wirksamkeit solcher Massnahmen in erster Linie bei den verfügenden Behörden,
denen insoweit ein erheblicher Gestaltungsspielraum zusteht (BGer 2A.329/2006 vom
12. Oktober 2006 E. 2.1; 2A.263/2006 vom 9. Oktober 2006 E. 2.1; 2A.23/2006 vom
23. Mai 2006 E. 3.1).
2.2. Bei der angefochtenen Aufhebung der 14 bewirtschafteten Parkplätzen an der
Schwertgasse und beim verfügten Fahrverbot im Bereich Schwertgasse/Torstrasse
handelt es sich um funktionelle Verkehrsbeschränkungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4
SVG. Am 27. November 2012 hatte das Stadtparlament die Initiative „Für einen
autofreien Marktplatz“ mit Zustimmung aller Fraktionen angenommen. Gemäss
Initiative soll im Herzen der Altstadt ein grossflächiger Raum für die ganze Bevölkerung
erhalten und aufgewertet werden. Verbesserungen sollen vor allem dem
„Langsamverkehr“ – Fussgängerinnen und Fussgänger sowie Velofahrende – wie auch
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dem öffentlichen Verkehr zugutekommen. Die Forderung nach einem „autofreien“
Marktplatz, Bohl und Blumenmarkt war unbestritten. Dabei wurde erkannt, dass die
heute bestehenden Parkplätze auf dem Blumenmarkt und dem Marktplatz wie auch in
den direkt ab dem Platz erschlossenen Gassen zwingend aufgehoben werden müssen.
Im Zuge dieser Initiative wurde die Aufhebung von 51 Parkplätzen und die Entfernung
der entsprechenden Markierungen und Signalisationen beschlossen. Mit in Rechtskraft
erwachsenen Entscheid vom 17. März 2018 bestätigte das Verwaltungsgericht, dass
die erwähnten Zielsetzungen – Erweiterung Fussgängerbereich, Einschränkung des
Motorfahrzeugverkehrs zugunsten eines Begegnungs- und Verweilorts sowie des
öffentlichen und Langsamverkehrs – im öffentlichen Interesse liegen (VerwGE
B 2016/86 vom 17. März 2018 E. 3.2, www.gerichte.sg.ch). In der Vorlage an das
Stadtparlament Nr. 4885 vom 21. August 2012 (abrufbar unter: www.stadt.sg.ch/home/
verwaltung-politik/demokratie-politik/stadtparlament/geschaefte.html) im
Zusammenhang mit der Initiative „Für einen autofreien Marktplatz“ wurde festgehalten,
dass zusätzliche Kompensationen von öffentlichen Parkplätzen auf öffentlichem Grund
möglich und zweckmässig seien, so in der nördlichen Altstadt oder im weiteren
Einzugsgebiet des Parkhauses Unterer Graben. Mit den vorliegend strittigen
Verkehrsanordnungen im Bereich der Schwertgasse wird im Sinn einer
Verkehrsberuhigung daher das Ziel einer möglichst verkehrsfreien Innenstadt
einschliesslich einer möglichst einheitlichen Verkehrsordnung mit geringem
Suchverkehr verfolgt. Die gesamte Altstadt und der zentrale Innenstadtbereich sollen
möglichst von sämtlichen bewirtschafteten Oberflächenparkplätzen entlastet und in der
Altstadt eine der Situation angemessene, grossflächige Begegnungszone geschaffen
werden. Schliesslich sieht der städtische Richtplan vom 28. Juni 2013, Verkehr V4
(www.stadt.sg.ch/home/raum-umwelt/stadtplanung/richtplan) vor, dass öffentlich
zugängliche Oberflächenparkplätze in der Innenstadt durch unterirdische Parkplätze
ersetzt werden sollen. Die Vorinstanz bejahte daher zu Recht, dass diese Zielsetzungen
als öffentliche Interessen durch Art. 3 Abs. 4 SVG gedeckt sind. Dies scheint auch der
Beschwerdeführer anzuerkennen (vgl. act. 10 Ziff. 3a und b). Zu klären bleibt die Frage
der Verhältnismässigkeit der Parkplatzaufhebung.
3.
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3.1. Das in Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101, BV) verankerte
Verhältnismässigkeitsgebot verlangt, dass eine staatliche Massnahme in der
Rechtsanwendung geeignet, erforderlich und zumutbar ist (statt vieler BGE 136 I 26 E.
4.4; vgl. zum Ganzen auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.
Aufl. 2016, Rz. 514 ff. mit Hinweisen). Die Verhältnismässigkeit einer Massnahme im
engeren Sinn bleibt gewahrt, wenn zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff,
den sie für den Privaten bewirkt, ein vernünftiges Verhältnis besteht. Mit anderen
Worten muss sie für die Betroffenen zumutbar sein. Unter diesem Gesichtspunkt ist
das öffentliche Interesse an einer Massnahme mit den beeinträchtigten privaten
Interessen wertend zu vergleichen (vgl. statt vieler BGE 130 I 140 E. 5.3.6). Gemäss
Art. 107 Abs. 5 Satz 1 der Signalisationsverordnung (SR 741.21, SSV) ist schliesslich
diejenige Massnahme zu wählen, die dem Zweck mit den geringsten Einschränkungen
erreicht.
3.2. Im angefochtenen Entscheid führte die Vorinstanz aus, mit den
Verkehrsanordnungen beim Parkplatz Schwertgasse würden die nördliche Altstadt von
14 bewirtschafteten Oberflächenparkplätzen entlastet und zur Steigerung der
Attraktivität neue urbane Zonen in der Innenstadt geschaffen. Im Zusammenhang mit
dem Parkhaus Unterer Graben (UG 24) werde dem Parkplatzsuchverkehr des
motorisierten Individualverkehrs entgegengetreten. Die Fahrten zu den nicht nur an
Wochenenden hoch frequentierten Parkplätzen in der Schwertgasse und die
erfolglosen Suchfahrten rund um die Innenstadt fielen mit dem Parkhaus Unterer
Graben (UG 24), welches die 14 aufgehobenen Parkplätze 1:1 kompensiere,
weitgehend weg. Die Zu- und Wegfahrt zu bzw. aus den Parkplätzen in der
Schwertgasse sei entsprechend nur noch für vergleichsweise wenige Fahrten
herrührend aus Zubringerdiensten sowie für Liefer- und Werkstattfahrzeuge gestattet.
Somit seien die Verkehrsanordnungen geeignet, die beabsichtigte Verkehrsberuhigung
zu erreichen.
Die Verkehrsanordnungen beim Parkplatz Schwertgasse seien notwendig, da für die
Schaffung neuer urbaner Zonen in der nördlichen Altstadt Raum benötigt werde, und
die Verhinderung des Parkplatzsuchverkehrs diese geradezu bedinge. Die
Verkehrsanordnungen erwiesen sich angesichts der mittlerweile rechtskräftig
gewordenen Aufhebung der übrigen 69 Parkplätze im Einzugsgebiet der nördlichen
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Altstadt umso mehr als erforderlich, als sich der Parksuchverkehr des
Individualverkehrs beim fraglichen Parkplatz bei Beibehaltung der Parkplätze noch
verstärken würde. Eine mildere Massnahme in vergleichbarem Umfang sei nicht
ersichtlich, zumal Ausnahmen für Zubringerdienste und für Liefer- und
Werkstattfahrzeuge gestattet werde.
Der Fahrverkehr in der Schwertgasse werde durch die Anordnung des „Verbots für
Motorwagen, Motorräder und Motorfahrräder“ zwar beruhigt. Mit der gleichzeitig
angeordneten Ausnahme für „Zubringerdienst sowie Liefer- und Werkstattfahrzeuge“
blieben die Fahrbewegungen der erwähnten Strassenbenützer aber nicht nur tagsüber,
sondern auch in den Abendstunden und in der Nacht weiterhin erlaubt. Weiter bleibe
die bestehende Fussgängerverbindung vom Parkhaus Unterer Graben (UG 24) über
den Unteren Graben (Kantonsstrasse) auch nach der Erweiterung des Parkhauses
Unterer Graben bestehen, weshalb sich die Fussgängerströme – entgegen der
Befürchtung des Beschwerdeführers – nicht massgebend ändern würden. Im
Zusammenhang mit dem geplanten HSG-Campus am Platztor sei vielmehr
anzunehmen, dass der Langsamverkehr über die nördliche Altstadt künftig zunehmen
werde. Damit überwiege das öffentliche Interesse an einer Verkehrsberuhigung das
private Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Verkehrsanordnungen
beim Parkplatz Schwertgasse.
3.3. Der Beschwerdeführer wendet im Wesentlichen ein, die Aufhebung der Parkplätze
bei der Schwertgasse mache keinen Sinn. Gleiches gelte für das verfügte Fahrverbot.
Von der Schwertgasse her könne nämlich gar nicht in die übrige Altstadt
hineingefahren werden; der nördliche wie auch der südliche Teil seien Sackgassen. Für
eine Verkehrsberuhigung in der Altstadt könne das verfügte Fahrverbot somit gar nichts
beitragen. Das Verkehrsaufkommen in der Schwertgasse sei sehr bescheiden. Es
beschränke sich auf Fahrten der Anstösser, ihrer Besucher und Kunden sowie auf
wenige zu- und wegfahrende Parkierer. Die Parkplätze seien im Übrigen direkt an die
Hauptverkehrsachse Torstrasse angebunden und damit optimal erschlossen. Die
Parkplätze seien ausserdem in keiner Weise störend und deren Aufhebung mit keiner
baulichen Neugestaltung verbunden. Die durch die Aufhebung entstehende Brache
widerspreche städtebaulichen Zielen und damit dem öffentlichen Interesse. Die
entstehende Freifläche würde von den dortigen Gastrobetrieben in kürzester Zeit zur
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Partyzone umgenutzt, eine Entwicklung, die der Wohnqualität und damit ebenfalls
einem öffentlichen Interesse klar zuwiderlaufen würde. Durch die heute vorhandene
Parkierung und die gelegentlichen Fahrbewegungen werde eine Ausbreitung dieser
Szene einigermassen wirkungsvoll verhindert. Weiter würde die Aufhebung der 14
bewirtschafteten Parkplätze der Stadt einen erheblichen finanziellen Verlust bescheren.
Die peripher gelegenen Parkplätze in der Schwertgasse hätten schliesslich für das
Quartier und insbesondere das Gewerbe eine grosse Bedeutung, da sie tagsüber
Fussgängerfrequenzen generierten, die das Quartier beleben würden. Das verfügte
Fahrverbot werde ausserdem verunmöglichen, dass Personen, die nicht das Recht des
Zubringerdienstes in Anspruch nehmen dürften, dort aus einem Fahrzeug abgesetzt
werden könnten, denn das westseitige Trottoir der Torstrasse sei mit einem
Halteverbot belegt. Ein solches Absetzen sei bisher mit einem kurzen Halt in der
Schwertgasse problemlos möglich gewesen.
4.
4.1. Die Vorinstanz nahm die Interessenabwägung sorgfältig und sachgerecht vor,
indem sie die beteiligten öffentlichen und privaten Interessen umfassend würdigte. Ihr
Schluss, dass die Parkplatzaufhebung zu einer Verminderung der Anzahl Suchfahrten
führen wird und die Massnahme somit geeignet ist, den angestrebten Zweck
(Verkehrsberuhigung) zu erreichen, erscheint begründet. Hinsichtlich des privaten
Interesses an der Beibehaltung der Parkplätze fällt vorab in Betracht, dass die Zufahrt
für Autos, um Personen und Sachen in die Schwertgasse zu bringen und von dort
abzuholen, nach der Parkplatzaufhebung möglich bleibt und allfällige negative
Auswirkungen für die Anstösser-Geschäfte auf diese Weise gemildert werden.
Schliesslich handelt es sich bei den vom Beschwerdeführer angeführten
Partizipationsrechten nach dem städtischen Partizipationsreglement (sRS 141.1) um
nicht justiziable und somit rechtlich nicht durchsetzbare Ansprüche. In Belangen, die
ein Quartier besonders treffen, soll die dortige Bevölkerung lediglich angemessen
einbezogen werden (vgl. Art. 3 Abs. 3 der Gemeindeordnung, sRS 111.1, in Verbindung
mit Art. 1 Abs. 2 des Partizipationsreglements).
4.2.
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4.2.1. Der Strassenanstösser kann gegen Verkehrsanordnungen, die die
bestimmungsgemässe Nutzung seines Grundeigentums weder verunmöglichen noch in
unzumutbarer Weise erschweren, aus der Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV) nichts
zu seinen Gunsten ableiten. Ein Schutz aus der Eigentumsgarantie vor Änderungen des
Verkehrsregimes besteht mit anderen Worten nur insofern, als eine Erschwerung der
bestimmungsgemässen Nutzung des Grundeigentums für den Betroffenen nicht
zumutbar ist bzw. die bestimmungsgemässe Nutzung seines Grundeigentums faktisch
verunmöglicht wird (BGE 131 I 12 E. 1.3.3). Sodann kann durch Verkehrsanordnungen
die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) tangiert sein, wenn dem Anstösser (bzw. dessen
Kundschaft) die Zufahrt zu seiner Liegenschaft erheblich erschwert wird (vgl. BGer 2A.
23/2006 vom 23. Mai 2006, E. 2.2 mit Hinweisen).
4.2.2. In der Innenstadt stehen rund 3‘700 Parkplätze zur Verfügung, wovon sich etwa
500 Parkplätze in der Altstadt befinden. Das geplante Parkhaus Unterer Graben wird
rund 50 bis 250 Meter entfernt von den aufzuhebenden Parkplätzen liegen (vgl.
act. 14/28 S. 5 und 10). Weiter gibt es in zumutbarer Gehdistanz verschiedene weitere
Parkhäuser (Brühltor, Burggraben, Manor, Unterer Graben) mit rund 970 öffentlich
zugänglichen Parkplätzen. In weniger als 500 Metern Luftlinie zum Gebiet rund um den
Marktplatz sind zudem weitere Parkmöglichkeiten (Kantonalbank, Oberer Graben,
Rathaus, Spisertor, UBS) mit total rund 350 öffentlich zugänglichen Parkplätzen
vorhanden, deren Verfügbarkeit überdies über das Park-Leitsystem der Stadt St. Gallen
abgerufen werden kann (vgl. http://www.pls-sg.ch/parking). Bereits im Zuge der
Aufhebung der 51 Parkplätze beim Marktplatz wurde festgestellt, dass sich in
Gehdistanz rund 1930 Parkplätze (oberirdisch und in Parkhäusern) befinden (VerwGE
B 2016/86 vom 17. März 2018 E. 5.4.3, www.gerichte.sg.ch). Mit Blick auf das
zwischenzeitlich rechtskräftig bewilligte Projekt Parkgarage Unterer Graben mit
100 Plätzen ist festzuhalten, dass folglich auch ohne die im Projekt Parkgarage
Schibenertor vorgesehenen 128 öffentlich zugänglichen Parkplätze genügend
öffentliche Parkplätze in nächster Umgebung der Standorte des Beschwerdeführers zur
Verfügung stehen. Am 30. Juni 2015 beantwortete der Stadtrat überdies eine einfache
Anfrage, wonach unter anderem um Aufschluss darüber gebeten wurde, wo und
welche Anzahl Parkplätze aufgehoben würden, wenn das Parkgaragenprojekt am
Unteren Graben Projekt allein realisiert werde. Der Stadtrat ging dabei davon aus, dass
diesfalls 118 öffentliche Parkplätze in der nördlichen Altstadt und im direkten
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Einzugsgebiet des Parkhauses aufgehoben werden (vgl. Vorlage Stadtparlament
Nr. 3214 vom 30. Juni 2015). Für die vom Beschwerdeführer im vorinstanzlichen
Verfahren beantragte Verfahrenssistierung fehlte es dementsprechend an einem
Anlass. Der abschlägige Entscheid betreffend Realisierung des Parkhauses
Schibenertor bewirkt angesichts der genügenden Anzahl öffentlicher Parkplätze im in
Frage stehenden Bereich keine veränderte Beurteilung. Im Beschluss der
Beschwerdegegnerin vom 31. März 2015 wurde im Übrigen festgehaltenen, die
Aufhebung der Parkplätze stehe unter der Bedingung, dass das Projekt Parkhaus
Unterer Graben (UG 24) im vorgesehenen Rahmen realisiert werde. Wird das Parkhaus
nicht gebaut, werden die im Streit liegenden Parkplätze nicht aufgehoben. Weiter wird
mit der Parkplatzaufhebung keine Neugestaltung angestrebt, sondern wie erwähnt eine
Verkehrsberuhigung. Eine Verletzung der Koordinationspflicht im Sinn von Art. 25a des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700) ist somit nicht ersichtlich.
4.2.3. Soweit durch die Parkplatzaufhebung überhaupt eine Erschwerung der
bestimmungsgemässen gewerblichen Nutzung der Liegenschaften um die
Schwertgasse resultiert, kann diese angesichts der vorhandenen, in Gehdistanz
erreichbaren Parkplatzinfrastruktur und der aus der Verkehrsverminderung
resultierenden Vorteile nicht als unzumutbar gelten. Mit der Parkplatzaufhebung wird
vielmehr das bereits heute verkehrsberuhigte Quartier für Fussgänger und Anwohner
auch in seinem östlichen Randbereich beruhigt und damit zusätzlich aufgewertet.
Letztlich wird dies auch im Zusammenspiel mit den weiteren, im Bereich der Altstadt
beschlossenen Parkplatzaufhebungen (so etwa beim Marktplatz) zu einer generellen
Stärkung u.a. des streitbezogenen Randbereichs des Quartiers führen und die
positiven Auswirkungen für Anstösser und Gewerbetreibende im Quartier verstärken.
Von einem Eingriff in die Eigentumsgarantie oder die Wirtschaftsfreiheit kann unter
diesen Umständen nicht ausgegangen werden, zumal sich aus der Wirtschaftsfreiheit
kein Anspruch auf Beibehaltung einer bestehenden Parkordnung geltend machen lässt
(R. Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. I, 2002,
Rz. 86 f.). Für einen Einkauf mit dem Auto stehen um die Altstadt wie dargelegt
zahlreiche Parkmöglichkeiten zur Verfügung. Überdies wird der Güterumschlag durch
die Verfügung eines Fahrverbots mit der Ausnahme für den Zubringerdienst gegenüber
dem bisherigen Zustand nicht eingeschränkt. Gemäss Art. 17 Abs. 3 SSV erlaubt der
Vermerk „Zubringerdienst gestattet“ bei Fahrverboten Fahrten zum Abliefern oder
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Abholen von Waren bei Anwohnern oder auf anliegenden Grundstücken, Fahrten von
Anwohnern und von Personen, die Anwohner zu treffen oder auf anliegenden
Grundstücken Arbeiten zu verrichten haben sowie die Beförderung solcher Personen
durch Dritte (BGE 131 IV 138 E. 2.3).
5. [...]