# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9a1c02fe-3e34-4dc4-af9a-300d60eb8d95
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2019
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A. Par décision du Centre social régional Riviera, site de Montreux (ci-après: le CSR), du 23 janvier 2017, A._, née en 1957, a bénéficié du revenu d’insertion (ci-après: le RI) dès février 2017.
Il ressort du formulaire intitulé "Evaluation de la situation à remplir par AS [assistante sociale]" du 6 janvier 2017, que la requérante a indiqué vivre en colocation avec B._, né en 1976 et également bénéficiaire du RI depuis mai 2015. Ce dernier vivait dans le salon. Tous deux souhaitaient poursuivre la colocation mais dans un appartement plus grand.
Selon le journal de bord tenu par l'assistante sociale de B._, ce dernier avait également indiqué en mai 2015 au CSR qu'il vivait en colocation avec la requérante qui était, à ses dires, une collègue. L'assistante sociale avait relevé qu'ils vivaient dans un appartement de deux pièces de 40 m2. L'intéressé avait nié être en couple avec A._. Pour prouver qu'ils étaient bien colocataires, il avait remis des photographies de l'appartement qui montraient qu'un lit avait été installé dans le salon. B._ avait en outre indiqué le 26 mai 2015 à l'assistante sociale qu'il avait une voiture et que le parking était payé par A._.
B. De février à juin 2017, A._ a perçu le RI pour une personne seule.
C. Le 1er août 2017, A._ a déménagé avec B._ dans un appartement de trois pièces, avec deux chambres, pour un loyer mensuel de 2'180 fr., sis à ******** (Montreux). Le contrat de bail a été conclu le 23 juin 2017 aux noms des deux intéressés.
D. Il ressort des pièces au dossier que A._ est arrivée en Suisse le 27 septembre 2010, en provenance du Portugal, et qu'elle a vécu dès cette date à la rue ******** à ********, à la même adresse que B._, arrivé en Suisse, du Portugal, en juillet 2010. Ils ont ensuite déménagé ensemble le 1er juin 2011 à l'avenue ******** à ******** jusqu'à leur déménagement à ******** le 1er août 2017 (voir les extraits du registre cantonal des personnes concernant A._ et B._ du 25 août 2018).
E. Le 24 juillet 2017, A._ et B._ ont signé une demande du revenu d'insertion (RI) en tant que "requérant" et "personne menant une vie de couple avec requérant-e".
F. Par décision du 27 juillet 2017, le CSR a considéré que A._ et B._ menaient de fait une vie de couple; il a dès lors intégré A._ dans le ménage de B._ et calculé leur droit au RI en conséquence.
G. Par acte du 7 août 2017, A._ a recouru contre cette décision devant le Service de prévoyance et d'aide sociales du canton de Vaud (SPAS, devenu, au 1er janvier 2019, la Direction générale de la cohésion sociale: DGCS) en concluant implicitement à son annulation. Elle contestait être en couple avec B._ et expliquait qu'elle partageait une colocation avec ce dernier depuis le 1er juin 2011 pour des motifs purement économiques. Vu la différence d'âge (19 ans) et la taille de leur appartement à ********, ils avaient décidé de déménager dans un appartement plus grand pour avoir plus d'intimité chacun. Elle ajoutait que, malgré les années de colocation et le déménagement commun, ils n'étaient pas un couple et menaient chacun leur vie. Elle a joint à son recours des photographies de l'appartement qu'elle occupe actuellement avec l'intéressé qui comporte deux chambres, l'un avec un lit double et l'autre avec un lit simple, plus un salon.
H. Le CSR s'est déterminé sur ce recours le 14 septembre 2017 en concluant à son rejet. Il a produit notamment une copie de la prime de l'assurance ECA contre l'incendie et les éléments naturels pour l'année 2017 qui est établie aux noms de A._ et de B._. Il a également indiqué qu'un collaborateur du CSR Riviera, site de Montreux, avait aperçu les intéressés lors de la fête du 1er août 2016 à Montreux et qu'ils marchaient main dans la main sur les quais.
A._ s'est déterminée le 6 octobre 2017 devant la DGCS. Elle maintenait qu'elle n'était pas en couple avec B._. Le fait qu'ils aient emménagé dans un appartement plus grand (3 pièces) pour avoir chacun plus d'intimité démontrait selon elle qu'ils ne formaient pas un couple. Elle se prévalait également de la différence d'âge entre eux (19 ans). Elle ajoutait qu'une collaboratrice de l'ECA leur avait conseillé de souscrire une seule police d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels. Quant à l'événement du 1er août 2016, elle ne se souvenait plus des raisons de ce geste. Elle exposait qu'il était possible qu'ayant des problèmes de santé et de mobilité tous les deux, ils se soient entraidés et que cela ait pu prêter à confusion.
I. Par décision du 7 septembre 2018, la DGCS a rejeté le recours de A._ et confirmé la décision attaquée. Il a retenu en substance que cette dernière et B._ vivaient ensemble depuis plus de 5 ans, ce qui présumait l'existence d'une vie de couple (art. 17a RLASV). Le fait de partager un logement de deux pièces aussi longtemps dénotait en soi l'existence d'une intimité certaine. Les photographies produites avec le recours n'avaient, selon la DGCS, pas de valeur probante. Au demeurant, il n'était pas rare qu'un couple, même marié, fasse chambre à part. Par ailleurs, ils avaient signé le 24 juillet 2017 une demande de RI commune dans laquelle ils s'étaient annoncés en qualité de personnes menant de fait une vie de couple. Enfin, B._ n'avait pas recouru contre la décision du 27 juillet 2017; il ne contestait ainsi pas le fait qu'il vivait en couple avec A._.
J. Par acte du 27 septembre 2018, A._ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant implicitement à son annulation. Elle maintient qu'elle ne partage pas une vie de couple avec B._. Elle conteste avoir volontairement signé la demande commune de RI en juillet 2017. Elle estime avoir été contrainte de le faire et soutient que leurs dossiers RI auraient été fermés par le CSR s'ils avaient refusé. Elle explique par ailleurs que B._ a contesté la décision du 27 juillet 2017 mais qu'en raison d'une hospitalisation, il n'a pas pu donner suite à la demande de production de la décision attaquée du SPAS, lequel a rendu une décision négative le 9 octobre 2017. Elle a produit une copie d'un recours du 7 août 2017 intitulé "dossier 3240952, décision du 27.07.2017 – Recours CSR Riviera", dans lequel B._ conteste être en couple avec A._, ainsi qu'un avis du SPAS du 21 août 2017 qui impartit à B._ un délai au 1er septembre 2017 pour produire la décision attaquée. Elle a également produit une décision rendue par la DGCS le 9 octobre 2017 à l'encontre de ce dernier qui raye la cause du rôle.
Le CSR, autorité concernée, s'est référé le 5 octobre 2018 aux considérants de la décision attaquée.
La DGCS, autorité intimée, a répondu le 17 octobre 2018 en concluant au rejet du recours. Il renvoie à sa décision attaquée.
K. La Cour de céans a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

## Considerations

Considérant en droit:
1. La recourante conteste la décision du CSR du 27 juillet 2017, confirmée par la DGCS le 7 septembre 2018, qui fixe son droit au RI en tenant compte d'un ménage commun avec B._ avec lequel elle partage son logement. La recourante soutient qu'elle ne vit pas en couple avec cette personne mais qu'ils sont de simples colocataires.
2. a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051), a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).
Le revenu d'insertion (RI) comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV).
La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV).
La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).
b) L'art 17a du règlement 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) précise que sont présumées comme menant de fait une vie de couple au sens de l'article 31 alinéa 2 LASV, les personnes qui ont un ou plusieurs enfants communs avec la personne avec qui elles vivent (let. a), ou qui vivent ensemble dans le même ménage depuis au moins cinq ans (let. b).
Selon l'art. 28 al. 2 RLASV, si le ménage élargi forme une communauté économique de type familial finançant les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.), la contribution consiste en un partage proportionnel des frais de logement et en une fraction du forfait entretien selon le nombre total de personnes majeures et mineures dans le ménage. Le supplément prévu à l'article 22 est accordé au ménage bénéficiaire du RI.
c) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, si une personne assistée vit dans une relation de concubinage stable, il n'est pas arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'évaluation des besoins d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement assistance (ATF 134 I 313 consid. 5.5; TF 2C_201/2018 du 15 octobre 2018 consid. 4.4.6).
L'existence d'une union libre stable entraînant des obligations d'entraide comparables à celle d'un mariage n'est toutefois admise qu'avec retenue par la jurisprudence. Il ne suffit pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins reconnaissent qu'ils forment un couple. Le concubinage qualifié, assimilable au mariage, ne s'entend que d'une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente une composante spirituelle et corporelle, mais également économique (cf. ATF 137 V 383 consid. 4.1; voir aussi arrêts PS.2016.0050 du 7 octobre 2016 consid. 2c; PS.2015.0039 du 27 janvier 2016 consid. 2c; PS.2015.0061 du 25 août 2015 consid. 2c). Ces différentes caractéristiques n'ont pas à être réalisées cumulativement. Il n'est en particulier pas nécessaire que les partenaires vivent constamment ensemble ou que l'un des deux soit constamment assisté par l'autre de manière significative. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et exclusive et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit ainsi admettre qu'il s'agit d'une communauté de vie assimilable à un mariage (cf. ATF 137 V 383 consid. 4.1; 118 II 235 consid. 3c, JdT 1994 I 331). Pour déterminer si une communauté de vie assimilable au mariage existe, il arrive que la jurisprudence retienne notamment comme critère décisif le fait que le concubin dont la situation économique le permet assure effectivement la couverture des besoins vitaux et personnels de son partenaire, outre le fait que les affinités des partenaires sont vécues comme dans le mariage (ATF 134 I 313 consid. 5.5; 129 I 1 consid. 3.2.3 et 3.2.4; voir aussi arrêts PS.2016.0050 du 7 octobre 2016 consid. 2c; PS.2015.0039 du 27 janvier 2016 consid. 2c; PS.2015.0061 du 25 août 2015 consid. 2c). Ainsi, lorsque le concubinage est contesté par les intéressés, respectivement lorsque ceux-ci n'admettent pas ou plus d'être traités comme tels, il convient de prendre en compte toutes les circonstances permettant d'apprécier, à un degré de vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie. Ces circonstances sont notamment les suivantes: l'existence d'un enfant commun, la durée de la vie commune, étant précisé qu'une union de plus de cinq ans ne suffit pas à elle seule à faire présumer l'existence du concubinage, le partenaire du recourant contribue effectivement à l'entretien de celui-ci, les partenaires se sont aidés financièrement à un moment de leur vie commune, ils sont propriétaires de biens communs, ils passent leurs loisirs et leurs vacances ensemble, ils fréquentent les mêmes amis, ils n'ont jusqu'alors jamais contesté vivre en concubinage, ils ont tenu des propos desquels on pouvait déduire qu'ils vivaient en concubinage (cf. PS.2016.0021 du 17 novembre 2016 consid. 3b; PS.2016.0050 du 7 octobre 2016 consid. 2c; PS.2015.0039 du 27 janvier 2016 consid. 2c; PS.2015.0061 du 25 août 2015 consid. 2c).
Le Tribunal cantonal a déjà admis l'existence de communautés de vie insolites qui ne pouvaient pas être qualifiées de vie de couple (union libre stable ou concubinage qualifié). Dans une affaire BO.2016.0015 du 8 janvier 2018, le Tribunal de céans a ainsi admis qu'un couple qui vivait ensemble depuis 2014 ne réunissait pas les éléments d’une union libre stable entraînant des obligations d’entraide comparables à celle d’un mariage. En effet, la relation était vécue en s’engageant de manière minimale, dans la volonté de garder des vies séparées à tous points de vue, et n'intégrant aucun soutien financier réciproque. Dans une affaire PS.2012.0086 du 24 juin 2013, concernant une communauté de vie peu habituelle, le Tribunal avait nié l'existence d'un concubinage stable; toutefois la colocataire du recourant avait affirmé de manière constante être engagée dans une relation avec une autre personne depuis plusieurs années. Enfin dans un arrêt PS.2016.0081 du 25 avril 2017, le Tribunal de céans a nié l'existence d'un concubinage stable entre la recourante et son ex-ami avec qui elle avait eu deux enfants. La recourante avait certes admis avoir conservé des relations avec le père de ses enfants et celui-ci dormait parfois chez elle. Elle n'avait toutefois pas l'intention de reprendre la vie commune avec ce dernier et elle partageait une relation de couple avec une tierce personne.
d) L'art. 38 LASV prévoit, à charge de la personne qui sollicite une aide financière, une obligation de renseigner. Cette disposition a la teneur suivante:
"1 La personne qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà fournit des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière.
"1 La personne qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà fournit des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière.
[...]. 7 A la personne sollicitant une aide ou ayant obtenu des prestations RI est assimilé son conjoint ou partenaire enregistré."
De plus, l’art. 40 LASV dispose que la personne au bénéfice d’une aide doit collaborer avec l’autorité d’application.
Les art. 38 et 40 LASV posent clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. L’art. 38 LASV est complété par l’art. 29 al. 1 RLASV à teneur duquel chaque membre du ménage aidé ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'autorité d'application tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations allouées ou à justifier leur suppression. Lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer (respectivement, le cas échéant, de la confirmer), doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître. En effet, le principe de la maxime inquisitoire qui prévaut en procédure administrative, impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), n'est pas absolu. Les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits notamment dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes ou lorsqu'elles adressent une demande à l'autorité dans leur propre intérêt (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD). La sanction d'un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué (cf. art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3ème éd. Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s. et les références citées; cf. également PS.2016.0027 du 24 juin 2016 consid. 2b; PS.2015.0112 du 13 mai 2016 consid. 4a; PS.2014.0026 du 5 juin 2015 consid. 1b; PS.2014.0009 du 12 mai 2015 consid. 2b; PS.2014.0085 du 7 novembre 2014 consid. 2a; PS.2014.0063 du 19 septembre 2014 consid. 1a; PS.2013.0095 du 25 avril 2014 consid. 2a et les références citées).
Lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. En revanche, il revient à l'autorité d'apporter la preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir pour supprimer le droit à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci. Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 140 I 50 consid. 4.4;112 Ib 65 consid. 3, et les références citées). Dans le domaine plus spécifique des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (PS.2016.0082 du 10 février 2017 consid. 2e et les références.).
e) Selon les pièces au dossier, la recourante a vécu à la même adresse que B._ dès son arrivée en Suisse, en provenance du Portugal, en septembre 2010. Les intéressés ont en effet d'abord vécu à la rue ********. Ils ont ensuite emménagé, le 1er juin 2011, dans un appartement de 2 pièces de 40 m2 à ******** à l'avenue ********. En août 2017, ils ont emménagé à ******** dans un appartement de 3 pièces. On peut ainsi retenir que la recourante vit avec B._ depuis plus de 8 ans.
f) D'après l'art. 17a let. b RLASV précité, cette longue durée de vie commune fait présumer qu'ils mènent de fait une vie de couple. Selon la jurisprudence, une telle règle est destinée à faciliter l’apport de la preuve par l’autorité, en ce sens qu’elle lui permet de présumer l’existence d’un ménage commun lorsque la communauté de vie entre deux concubins dure depuis au moins cinq ans. Cette présomption est réfragable; il appartient aux concubins ou à celui d’entre eux qui entend exercer un droit d’apporter la preuve du contraire (voir l'arrêt BO.2016.0010 du 19 octobre 2016, à propos de l'art. 12 al. 3 du règlement du 30 mai 2012 de la loi du 9 novembre 2010 sur l'harmonisation et la coordination de l'octroi des prestations sociales et d'aide à la formation et au logement cantonales vaudoises [RLHPS; BLV 850.03.1], dont la teneur est similaire à l'art. 17a RLASV).
g) Comme indiqué ci-dessus, la recourante vit avec B._ depuis plus de 8 ans, dont 6 passés dans un appartement de 2 pièces de 40 m2. Certes, il ressort des explications du CSR que B._ a produit lors de son inscription au CSR des photographies de cet appartement qui montrent que le salon servait de deuxième chambre. La recourante a également produit des photographies de l'appartement qu'elle occupe actuellement avec B._ qui montrent que deux chambres ont été aménagées. A supposer qu'elles aient une valeur probante, ces photographies ne sont pas à elles seules suffisantes pour établir l'absence de vie de couple. En effet, comme le relève la DGCS dans sa décision attaquée, il n'est pas rare que des couples décident de faire chambre à part pour diverses raisons. A cela s'ajoute que la recourante vit avec B._ depuis son arrivée en Suisse en septembre 2010, étant rappelé que ce dernier était arrivé peu avant en Suisse, en juillet 2010. Ils ont également été vus ensemble en public, le 1er août 2016, par un collaborateur du CSR alors qu'ils se tenaient main dans la main. La recourante a expliqué ce geste par les problèmes de santé et de mobilité dont ils souffraient tous les deux et qui aurait pu prêter à confusion. Cette explication n'apparaît pas convaincante, s'agissant d'un geste d'intimité. Cette question peut souffrir de rester indécise vu les autres éléments au dossier. Ainsi, outre la vie commune décrite ci-dessus, lors de son inscription au CSR, B._ a déclaré à l'assistante sociale qu'il possédait un véhicule dont les frais de parking étaient pris en charge par la recourante, ce qui s'apparente à une forme d'assistance financière entre les intéressés. On relève encore que la recourante et B._ ont signé, le 24 juillet 2017, une demande du revenu d'insertion (RI) dans laquelle ils reconnaissent mener de fait une vie de couple. Certes, la recourante soutient qu'elle aurait été contrainte de signer cette demande sous menace de voir son dossier clôturé. Il incombait toutefois à la recourante de refuser de signer un tel document s'il ne reflétait pas, selon elle, la réalité. Elle aurait ensuite pu recourir contre une éventuelle décision modifiant ou supprimant son droit au RI. La recourante fait encore valoir la différence d'âge entre elle et B._, de 19 ans. Cet élément n'apparaît pas de nature à remettre en question l'appréciation des autorités intimée et concernée, au vu de l'ensemble des circonstances précitées. Finalement, la recourante n'apporte aucun élément (par exemple des témoignages de proches) de nature à confirmer ses dires selon lesquelles elle partagerait uniquement une relation d'amitié avec B._.
h) Au vu de l'ensemble de ces éléments et tout bien pesé, le Tribunal considère que la recourante n'a pas apporté de preuve, à un degré de vraisemblance suffisant, permettant de renverser la présomption de l'existence d'une vie de couple (union libre stable ou concubinage qualifié) avec B._ avec qui elle vit depuis plus de 8 ans, alors qu'il lui incombait de le faire en vertu de l'art. 17a let. b RLASV, vu la durée de la vie commune (cf. supra, consid. 2f). Dans ces conditions, la décision attaquée qui confirme la fixation du droit au RI de la recourante et de B._ en tenant compte du fait qu'ils mènent une vie de couple (cf. art. 31 al. 2 LASV précité) ne prête pas le flanc à la critique.
i) Pour le surplus, la recourante ne critique pas le calcul du RI effectué par le CSR qui figure dans la décision attaquée.
3. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il est statué sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). ) Compte tenu de l'issue du litige, il n'y a pas lieu d'allouer d'indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 et 56 al. 3 LPA-VD).