# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 6649e681-7a30-55c5-8e6e-97177cf1d316
**Court:** BE_VB
**Chamber:** BE_VB_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** BE / Espace_Mittelland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

I. Sachverhalt
1. Der Kanton leistet den Gemeinden gestützt auf die See- und Flussufergesetzgebung
jährlich und nachschüssig Staatsbeiträge aus dem Uferschutzfonds an die Kosten des
Unterhalts von Freiflächen und Uferwegen. Die Beschwerdeführerin gehört zu den
beitragsberechtigten Gemeinden. Gestützt auf eine Erhebung von 2004, die Uferwege von
insgesamt 16'337 m Länge und Freiflächen von insgesamt 166.34 a ergeben hatte, erhielt
sie bis 2016 jeweils einen Staatsbeitrag von Fr. 16'485.50 pro Jahr. In den Jahren 2016
und 2017 erfasste das Tiefbauamt des Kantons Bern (TBA) die Längen der Uferwege und
die Grössen der Freiflächen aller beitragsberechtigten Gemeinden nach einheitlichen
Kriterien neu im geografischen Informationssystem (GIS). Gestützt darauf informierte es
die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 8. Juni 2017, basierend auf den neuen Daten
(realisierte Uferwege mit einer Länge von insgesamt 6'239 m, Freiflächen mit einer Fläche
von insgesamt 123.10 a) betrage der Staatsbeitrag 2017 Fr. 9'274.50. Da die
Beschwerdeführerin mit der neuen Berechnungsgrundlage nicht einverstanden war, fand
am 30. Juni 2017 eine Besprechung statt. Es konnte keine Einigung erzielt werden. Im
RA Nr. 140/2018/3 2
Anschluss daran nahm das TBA Rücksprache mit dem Amt für Gemeinden und
Raumordnung (AGR). Mit Schreiben vom 27. September 2017 teilte es der
Beschwerdeführerin mit, nur der Pilgerweg östlich der B._ gelte als
beitragsberechtigter Uferweg. Freiflächen ausserhalb des Perimeters des Uferschutzplans
seien ebenso wenig beitragsberechtigt wie Freiflächen innerhalb des Perimeters, die nicht
allgemein benutzbar seien. In ihrer Stellungnahme vom 9. November 2017 hielt die
Beschwerdeführerin an ihrer Auffassung fest und verlangte eine Verfügung.
2. Am 3. Januar 2018 erliess das TBA folgende Verfügung:
«1. Der Gemeinde A._ werden fürs Jahr 2017 für den Unterhalt von 6'901 Meter Uferwege CHF 3'450.50 und für den Unterhalt von 92.67 Aren Freiflächen CHF 4'633.50 aus dem SFG-Uferschutzfond ausbezahlt.
2. Für die nicht realisierten Freiflächen Nr. 1, Nr. 2, Nr. 3, Nr. 12, Nr. 13, Nr. 15, Nr. 23, Nr. 24, Nr. 25, Nr. 29 und Nr. 37 werden keine Kantonsbeiträge an den Unterhalt ausbezahlt.
3. Für die im Uferschutzplan der Gemeinde A._ zwar als Freiflächen bezeichneten Plätze Nr. 14, Nr. 22, Nr. 33, Nr. 38 und Nr. 39, welche ausserhalb des Uferschutzplanperimeters liegen, werden keine Kantonsbeiträge an den Unterhalt ausbezahlt.
4. Für die Fläche auf Parzelle A._ Gbb1.-Nr. 2091 (in den Akten als Freifläche Nr. 30 bezeichnet) werden keine Kantonsbeiträge an den Unterhalt ausbezahlt.
5. Für die Freifläche Nr. 8 werden die Kantonsbeiträge an den Unterhalt 2017 gestrichen.
6. Die Kantonsbeiträge für den Unterhalt der Freiflächen Nr. 31, Nr. 35, Nr. 36 und Nr. 30 (Fläche auf Parzelle A._ Gbb1.-Nr. 2091, im Plan nicht nummeriert) werden 2017 anteilsmässig wie folgt gekürzt: (...)»
Zur Begründung führte es insbesondere aus, gemäss Uferschutzplanung bilde der
Pilgerweg östlich der B._ die Fortsetzung des Uferweges und gelte in diesem
Bereich als beitragsberechtigter Uferweg. Im Übrigen sei der als Pilgerweg
gekennzeichnete Weg eine Ergänzung des Uferwegs und demzufolge kein Uferweg nach
SFG. Das gelte auch für die Zugänge zum Pilgerweg. Diese seien daher nicht
beitragsberechtigt. Die Freiflächen, die sich nicht entlang des Uferweges, sondern entlang
des Pilgerweges ausserhalb des Perimeters des Uferschutzplanes befänden, seien keine
Freiflächen nach SGF und deshalb ebenfalls nicht beitragsberechtigt.
RA Nr. 140/2018/3 3
3. Gegen diese Verfügung reichte die Beschwerdeführerin am 2. Februar 2018
Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie
beantragt, die Ziffern 1 und 3 des Dispositivs seien aufzuheben und für die Freiflächen
Nr. 14, 22, 33, 38 und 39 und den gesamten Pilgerweg sei wie bisher ein Kantonsbeitrag
zu gewähren. Zur Begründung macht sie insbesondere geltend, der Pilgerweg sei
Bestandteil der Uferschutzplanung. Die Freiflächen seien entweder direkt im
Uferschutzplan markiert oder mittels Lesehilfe daraus zu entnehmen. Sie seien unabhängig
von ihrer Lage Bestandteil der gesamten Uferschutzplanung. Das AGR als
Genehmigungsbehörde habe seinerzeit die Recht- und Zweckmässigkeit der
Uferschutzplanung geprüft.
4. In seiner Vernehmlassung vom 5. März 2018 beantragte das TBA die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung machte es insbesondere
geltend, der Wirkungsbereich der Uferschutzplanung gehe aus dem Uferschutzplan
kartografisch klar hervor. Was sich nicht innerhalb dieses Wirkungsbereichs befinde,
unterliege nicht der See- und Uferschutzgesetzgebung.
5. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, gab der
Beschwerdeführerin Gelegenheit zur Stellungnahme. In ihrer Stellungahme vom 30. April
2018 wies die Beschwerdeführerin darauf hin, die besondere Situation der Gemeinde
bestehe vorab darin, dass der Kanton selber den grössten Teil des Ufers hart verbaut habe
und damit sowohl die Wiederherstellung naturnaher Ufer als auch die Erstellung eines
sinnvollen Uferweges nahezu verunmögliche. Bereits früh im Stadium der
Uferschutzplanung sei daher festgestanden, dass ein herkömmlicher Uferschutzplan wenig
Sinn machen werde. In Zusammenarbeit mit dem damaligen Raumplanungsamt (heute
AGR) sei eine Lösung angestrebt worden, bei der man sich auf Festlegungen eng am See
und punktuelle Festlegungen innerhalb des Zonenplans konzentriert habe. Die
Uferschutzplanung stütze sich auf die vom Raumplanungsamt erlassenen SFG-Richtlinien.
Die angefochtene Verfügung widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben. Selbst
der kantonale See- und Uferschutzrichtplan sehe vor, dass der Uferweg in wesentlichen
Teilen auf den Pilgerweg gelegt werde und er bezeichne diesen zum Teil als
1 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (OrV BVE; BSG 152.221.191)
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subventionsberechtigt. Dass der Pilgerweg als Uferweg gelten solle, gehe auch aus dem
Erläuterungsbericht zum Uferschutzplan hervor. Mit der Teilrevision der Ortsplanung in den
Jahren 2004/2005 habe die Beschwerdeführerin keine Anpassungen an Inhalten der
Uferschutzplanung vorgenommen. Wenn der Kanton die Rechtmässigkeit der
Festlegungen der Gemeinde nicht mehr als gegeben beurteilte, habe er vorerst die
Gemeinde aufzufordern, innert angemessener Frist genehmigungsfähige Pläne
einzureichen.
6. Das Rechtsamt stellte der Beschwerdeführerin Fragen zu den Freiflächen Nrn. 38
und 39, die diese mit Eingabe vom 28. Mai 2018 beantwortete. Auf die Rechtsschriften und
Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Angefochten ist eine Verfügung des TBA. Laut Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG2 beurteilt
die in der Sache zuständige Direktion Beschwerden gegen Verfügungen von ihr
untergeordneten Verwaltungseinheiten. Die BVE ist damit zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.
b) Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der angefochtenen Verfügung. Sie ist durch
die Festlegung der Kantonsbeiträge besonders berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung. Sie ist daher gemäss Art. 65
Abs. 1 VRPG zur Beschwerde befugt.
c) Die Beschwerde ist innert der Rechtsmittelfrist eingereicht worden (Art. 67 VRPG).
Sie enthält einen Antrag und eine Begründung (Art. 32 Abs. 2 VRPG). Die mangelhafte
Unterschrift wurde innert der Nachfrist verbessert (Art. 33 Abs. 2 VRPG). Die BVE tritt
deshalb auf die Beschwerde ein.
2 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21)
RA Nr. 140/2018/3 5
d) Der Streitgegenstand bestimmt sich aufgrund des Anfechtungsobjekts (d.h. des
Dispositivs des vorinstanzlichen Entscheids) und der gestellten Anträge. Vorliegend
beantragt die Beschwerdeführerin einzig die Aufhebung der Ziffern 1 und 3 der
angefochtenen Verfügung. Die Ziffern 2 sowie 4 bis 6 sind unangefochten in Rechtskraft
erwachsen. Nicht umstritten ist somit, dass an die in diesen Ziffern erwähnten nicht
realisierten, nicht unterhaltenen oder in Privateigentum stehenden Freiflächen innerhalb
des Uferschutzplanperimeters keine Staatsbeiträge ausgerichtet werden und dass die
Staatsbeiträge an Freiflächen, die nicht vollumfänglich allgemein benützbar sind,
entsprechend gekürzt werden. Umstritten ist somit einzig, inwieweit der Pilgerweg als
subventionsberechtigter (ergänzender) Uferweg gilt und ob für Freiflächen ausserhalb des
Uferschutzplanperimeters auch Staatsbeiträge aus dem Uferschutzfonds ausgerichtet
werden können.
2. Voraussetzungen für Staatsbeiträge an Uferwege und Freiflächen
a) Gemäss Art. 3 Abs. 2 Bst. c RPG3 sollen See- und Flussufer freigehalten und
öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden. Die in den Nutzungsplänen
auszuscheidenden Schutzzonen haben unter anderem Bäche, Flüsse, Seen und ihre Ufer
zu umfassen (Art. 17 Abs. 1 Bst. a RPG). Art. 1 SFG4 verpflichtet den Kanton und die
Gemeinden, die Uferlandschaft zu schützen und für den öffentlichen Zugang zu See- und
Flussufern zu sorgen. Hierzu haben die Gemeinden unter anderem für den Thunersee
Uferschutzpläne zu erstellen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a SFG). Diese legen gemäss Art. 3 Abs. 1
SFG namentlich eine Uferschutzzone im unüberbauten Gebiet und Baubeschränkungen im
überbauten Gebiet (Bst. a), einen Uferweg (Bst. b), allgemein benützbare Freiflächen für
Erholung und Sport (Bst. c) sowie Massnahmen zur Erhaltung naturnaher Uferlandschaften
und zu ihrer Wiederherstellung fest (Bst. d). Der Regierungsrat erlässt einen Richtplan, der
für die Ausarbeitung und Koordination der Uferschutzpläne wegleitend ist (Art. 5 Abs. 1
SFG). Der Richtplan zeigt die Grundzüge der für die Verwirklichung des Zwecks des
Gesetzes über See- und Flussufer und für die Koordination unter den Gemeinden
wesentlichen Massnahmen (Art. 3 SFV5). Er ist wegleitend für die Ausarbeitung der
Uferschutzpläne der Gemeinden (Art. 6 Abs. 1 SFV).
3 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) 4 Gesetz vom 6. Juni 1982 über See- und Flussufer (See- und Flussufergesetz, SFG; BSG 704.1) 5 See- und Flussuferverordnung vom 29. Juni 1983 (SFV; BSG 704.111)
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b) Die Gemeinden erlassen den Uferschutzplan im Verfahren für Überbauungspläne
(Art. 5 Abs. 2 SFG). Er beinhaltet mindestens die in Art. 3 Abs. 1 SFG genannten
Gegenstände (vgl. Art. 7 Abs. 1 SFV). Der Uferschutzplan legt somit namentlich einen
Uferweg (Art. 3 Abs. 1 Bst. b SFG) und allgemein benützbare Freiflächen für Erholung und
Sport (Art. 3 Abs. 1 Bst. c SFG) fest. Er zeigt, in welcher zeitlichen Reihenfolge und mit
welchen Mitteln die Massnahmen verwirklicht werden sollen (Art. 3 Abs. 2 SFG). Der
Uferschutzplan besteht aus dem Überbauungsplan und den Sonderbauvorschriften im
Sinne der Baugesetzgebung und aus dem Realisierungsprogramm. Er scheidet das mit
Hochbauten tatsächlich überbaute Gebiet vom unüberbauten Gebiet nach den in der
Ortsplanung für die Bildung von Zonen üblichen Grundsätzen aus. Er erfasst das Uferland,
das für den Schutz der Uferlandschaft und für den Zugang zum Ufer erheblich ist (Art. 7
Abs. 2 SFV). Die Gemeinde erstellt im Rahmen ihrer Finanzplanung das
Realisierungsprogramm, das zeigt, in welcher zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln sie
die Massnahmen des Uferschutzplanes zu verwirklichen gedenkt. Es hat die Wirkung eines
kommunalen Richtplanes (Art. 7 Abs. 3 SFV). Aus der Uferschutzplanung (insbesondere
aus dem Realisierungsprogramm) ergeben sich die Massnahmen zur Verwirklichung des
Uferschutzplanes (vgl. Art. 7 Abs. 2 und 3 SFV). Art. 3 Abs. 1 SFG regelt den Inhalt der
Uferschutzpläne jedoch nicht abschliessend. Diese können vielmehr alles enthalten, was
Gegenstand einer Überbauungsordnung sein kann.6 Der Uferschutzplan bedarf der
Genehmigung durch das AGR (Art. 61 Abs. 1 BauG).
c) Die Gemeinden verwirklichen ihre Uferschutzpläne (Art. 6 Abs. 1 SFG). Für die
Verwirklichung der Uferschutzpläne und für die notwendigen Unterhaltsarbeiten wird ein
Fonds gebildet (Art. 7 Abs. 1 SFG). Der Regierungsrat bestimmt, welche Kosten voll und
welche teilweise aus dem Fonds finanziert werden (Art. 7 Abs. 4 Satz 1 SFG). Die SFV
unterscheidet drei Staatsbeitrag-Tatbestände: die Uferschutzplanung (Art. 10 SFV), die
Realisierung des Uferschutzplanes (Art. 11 SFV) und den Unterhalt von Anlagen gemäss
Uferschutzplan, d.h. Freiflächen, Uferwege und naturnahe Ufer (Art. 13 SFV). Der Kanton
leistet den Gemeinden jährlich und nachschüssig aus dem Uferschutzfonds an die Kosten
des Unterhalts von Freiflächen für Erholung und Sport 50 Franken pro Aare (Art. 13 Abs. 1
Bst. a SFV) und von Uferwegen 500 Franken pro Kilometer (Art. 13 Abs. 1 Bst. b SFV).
Unterhält die Gemeinde die Anlagen nicht oder schlecht, streicht oder kürzt die BVE die
Beiträge. Die Ersatzvornahme bleibt vorbehalten (Art. 13 Abs. 3 SFV). Für Beiträge an den
6 VGE 2010/428 vom 18.9.2013 E. 8.3, VGE 21284 vom 3.12.2001 E. 3a; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art. 11 N. 20
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Unterhalt stellen die Gemeinden der BVE jährlich Rechnung. Diese kann von den
Gemeinden einen Bericht über den Zustand der Anlagen sowie über ausgeführte oder
künftige Unterhaltsarbeiten verlangen (Art. 14 Abs. 1 SFV). Aus diesen Bestimmungen der
See- und Flussufergesetzgebung folgt, dass Staatsbeiträge an den Unterhalt
ausschliesslich an realisierte Anlagen gemäss Uferschutzplanung der Gemeinde
ausgerichtet werden, die gut unterhalten und öffentlich zugänglich sind.
d) Umstritten ist, welche in der vom Kanton genehmigten Uferschutzplanung der
Beschwerdeführerin bezeichneten Freiflächen und Wege beitragsberechtigte Anlagen im
Sinn von Art. 7 Abs. 1 und 4 SFG i.V.m. Art. 13 Abs. 1 SFV darstellen. Die Vorinstanz
vertritt im Wesentlichen die Auffassung, beitragsberechtigt seien nur realisierte Anlagen
innerhalb des Wirkungsbereiches der Uferschutzpläne. Die Beschwerdeführerin macht
demgegenüber geltend, gemäss der genehmigten Uferschutzplanung seien auch gewisse
Wege und Freiflächen ausserhalb des Wirkungsbereichs beitragsberechtigt.
Die Uferschutzplanung der Beschwerdeführerin und das darin enthaltene
Realisierungsprogramm sind vom AGR genehmigt worden und damit verbindlich.7 Welche
Anlagen grundsätzlich subventionsberechtigt sind, ergibt sich deshalb aus dieser
rechtskräftigen Planung. Verschiedene Wegstrecken und Freiflächen befinden sich
ausserhalb des im Uferschutzplan bezeichneten Wirkungsbereichs weitab vom See. Es ist
deshalb nachvollziehbar, dass die Vorinstanz zum Ergebnis gelangt ist, dass diese
Anlagen nicht den Anforderungen an einen Uferweg oder an eine Freifläche im Sinn der
See- und Flussufergesetzgebung entsprechen. Ob sämtliche als Uferweg bezeichneten
Wegstrecken und sämtliche als Freiflächen nach SFG bezeichneten Flächen die
massgeblichen Kriterien erfüllen, ist zwar tatsächlich fraglich. Allerdings wurde die
Uferschutzplanung der Beschwerdeführerin von der zuständigen Behörde genehmigt und
kann deshalb im Verfahren betreffend die Staatsbeiträge nicht grundsätzlich in Frage
gestellt werden.8 Zuständig für den Entscheid über eine Änderung einer
Überbauungsordnung sind die Stimmberechtigten oder in Gemeinden mit einer
entsprechenden Regelung das Gemeindeparlament (Art. 66 BauG9). Missachtet eine
Gemeinde ihre ortsplanerischen Pflichten, kann der Regierungsrat einschreiten und unter
anderem Vorschriften oder Plänen die Genehmigung entziehen (Art. 65 Abs. 2 BauG). Die
Vorinstanz bzw. die BVE als Beschwerdeinstanz sind demgegenüber nicht zuständig für
7 VGE 2012/463 vom 07.07.2014 E. 3.4 8 Vgl. dazu VGE 20242 vom 17.06.1998 E. 3 9 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0)
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die Überprüfung oder Anpassung von Uferschutzplänen. Es ist deshalb gestützt auf die
geltende Uferschutzplanung zu prüfen, welche Wege und Freiflächen beitragsberechtigt
sind.
3. Pilgerweg als beitragsberechtigter Uferweg
a) Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Pilgerweg sei Bestandteil der
Uferschutzplanung. Er diene dem Schutz des Uferbereichs des Thunersees und erfülle den
Zweck nach Art. 1 SFG. Ein zweckmässiger Schutz sei nur möglich, wenn das angedachte
Schutzkonzept in seiner Gesamtheit gewahrt werde. Dem Pilgerweg die Schutzfunktion
abzuerkennen gefährde den Uferschutzplan an sich. Es spiele keine Rolle, ob der
Pilgerweg direkt an den See anstosse und teilweise gar als nicht ufernah nach Art. 2a
Abs. 1 SFV gelte. Für die Gewährung des Beitrages nach Art. 13 SFV sei massgebend,
dass der Pilgerweg Bestandteil der Uferschutzplanung sei bzw. dem Schutzzweck des
SFG diene. In ihrer Stellungnahme zur Vernehmlassung der Vorinstanz verweist die
Beschwerdeführerin zudem auf ihre besondere Situation. Der Kanton selber habe den
grössten Teil des Ufers hart verbaut und damit sowohl die Wiederherstellung naturnaher
Ufer als auch die Erstellung eines sinnvollen Uferwegs nahezu verunmöglicht. In
Zusammenarbeit mit dem Raumplanungsamt (heute AGR) habe man sich deshalb auf
Festlegungen eng am See und punktuelle Festlegungen innerhalb des Zonenplans
konzentriert. Damit habe das Erlebnis "See" und "Ufer" verbessert werden können. Zu
beachten sei auch, dass der kantonale See- und Flussuferrichtplan vorsehe, dass der
Uferweg in wesentlichen Teilen auf den Pilgerweg gelegt werde. Mit der Teilrevision der
Ortsplanung in den Jahren 2004/2005 seien keine Anpassungen an der Uferschutzplanung
vorgenommen worden.
b) In Art. 4 SFG werden unter anderem die besonderen Anforderungen an den Uferweg
geregelt. Diese Bestimmungen wurden zwar im Laufe der Zeit geändert. Es gilt aber seit
jeher der Grundsatz, dass der Uferweg durchgehend sein und grundsätzlich unmittelbar
dem Ufer entlang führen muss. Eine uferferne Wegführung ist zulässig, wenn die
ausdrücklich vorbehaltenen öffentlichen Interessen überwiegen.10 Das SFG geht davon
aus, dass eine Wegführung unmittelbar am Ufer wegen der Nähe zum Wasser und des
freien Ausblicks über den entsprechenden Seeabschnitt grundsätzlich attraktiv ist. Eine
10 Vgl. BVR 1987 S. 165 E. 3e/dd, 1985 S. 37 E. 2b
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alternative Wegführung muss deshalb ein landschaftliches oder ein Natur- bzw.
Erholungserlebnis bieten, das dasjenige im konkreten Uferabschnitt übertrifft. Das ist am
ehesten dort denkbar, wo anstelle eines unmittelbar an einer (vielbefahrenen) Strasse
entlangführenden Uferwegs eine etwas abseits, allenfalls erhöht liegende Wegführung mit
freiem Ausblick auf das Wasser gewählt würde. Hingegen kann ein rückwärtiger,
ausserhalb des ufernahen Bereiches liegender Weg, der vom Ufer durch Häuser
abgetrennt ist, nicht als Uferweg gelten, auch wenn er an sich als Wanderweg attraktiv sein
mag.11
Dem vom Regierungsrat am 26. Juni 1985 genehmigten See- und Flussuferrichtplan für
das Teilgebiet der Region Thun (nachfolgend: See- und Flussuferrichtplan) lässt sich
entnehmen, dass ein entfernt vom Ufer verlaufender Weg allein wegen seiner Attraktivität
als Wanderweg noch keinen Verzicht auf einen Weg oder Pfad in unmittelbarer Ufernähe
rechtfertige, aber durchaus unter Umständen sogar zur Subventionsberechtigung führende
Bedeutung als wertvolle Ergänzung des Uferwegs haben könne. In diesem Fall habe der
Richtplan Stichwege anzugeben, die einen solchen Wanderweg mit dem Uferweg
verbinde.12 Der See- und Flussuferrichtplan legt für den Uferabschnitt G._ (3R 15)
fest, dass der Uferweg auf den Pilgerweg gelegt werde. Für den Uferabschnitt
C._/B._ (3R 16) legt er u.a. fest, der Uferweg zur B._ sei zu
attraktivieren. Zwischen den im Plan entsprechend bezeichneten Anschlusspunkten gelte
im Sinne einer wertvollen Ergänzung der Uferwegroute auch der höher gelegene Pilgerweg
als subventionsberechtigte Anlage nach SFG. Für den Uferabschnitt D._-
E._ (3R 19) legt er unter anderem fest, das Trottoir werde zum Uferweg. Zwischen
den im Plan entsprechend bezeichneten Anschlusspunkten gelte im Sinne einer wertvollen
Ergänzung der Uferwegroute auch der höher gelegene Pilgerweg als
subventionsberechtigte Anlage nach SFG. Auch für den Uferabschnitt F._ (3R 20)
legt der See- und Flussuferrichtplan fest, zwischen den im Plan entsprechend
bezeichneten Anschlusspunkten gelte im Sinne einer wertvollen Ergänzung der
Uferwegroute auch der höher gelegene Pilgerweg als subventionsberechtigte Anlage nach
SFG. Damit ergibt sich bereits aus dem behördenverbindlichen See- und
Flussuferrichtplan, dass an gewisse Abschnitte des Pilgerwegs Staatsbeiträge aus dem
Uferschutzfonds ausgerichtet werden sollen.
11 BVR 2015 S. 372 E. 6.3 12 Vgl. See- und Flussuferrichtplan für das Teilgebiet der Region Thun, S. 3 f.
RA Nr. 140/2018/3 10
c) Die Beschwerdeführerin hat ihre Uferschutzplanung in zwei Phasen bearbeitet.
Zuerst wurden die weniger problematischen Uferbereiche ausserhalb der Siedlungsgebiete
(Abschnitt 3R 15 G._, Abschnitt 3R 16 C._-B._ und Abschnitte
3R 19/20 D._/E._-F._) und anschliessend die schwierigeren
Uferbereiche innerhalb der Siedlungsgebiete (Abschnitte 3R 17/18
H._/C._ I._ und Abschnitte 3R 21/22 J._/K._-
L._) erarbeitet. Die Uferschutzplanung "Abschnitte leicht" wurde am 20. Juni 1994
von der Gemeindeversammlung der Beschwerdeführerin beschlossen und vom AGR am
30. Januar 1996 genehmigt. Die Uferschutzplanung "Abschnitte schwierig" wurde am 3.
Dezember 1994 von der Gemeindeversammlung der Beschwerdeführerin beschlossen und
vom AGR am 20. August 1996 genehmigt.13
Dem Erläuterungsbericht zur Uferschutzplanung "Abschnitte leicht" lässt sich zum Thema
"Uferweg" Folgendes entnehmen:14
«Innerhalb der von der vorliegenden Uferschutzplanung erfassten Abschnitte stellt der Pilgerweg dank seiner landschaftlich hervorragenden Lage für Wanderer die attraktivere Uferroute dar als der eigentliche Uferweg. Diesem kommt aber in den Abschnitten 3R 16, 3R 19 und 3R 20 in erster Linie die Bedeutung als Zugang zu den verschiedenen Freiflächen am Wasser zu; ferner, jedoch beschränkt auf seine landschaftlich interessanten Strecken, als lokaler Spazierweg.
Aufgrund dieser Feststellung sieht die Uferschutzplanung Verbesserungen der Situation eher im Ausbau bestehender und der Anlage neuer Verbindungen vom höher gelegenen  zum Uferweg (namentlich zu den Bushaltestellen) als im kostspieligen Ausbau des durch das Trottoir entlang der Strasse gegebenen Uferweges.
Das seeseitige Trottoir entlang der Staatsstrasse, der eigentliche Uferweg, weist heute eine Breite von 1.20 m bis 1.50 m, in neueren Streckenabschnitten von 2.20 m, bis 2.770 m auf. Die Fahrbahn der Staatsstrasse kann aufgrund ihrer Funktion als Trägerin des öffentlichen Verkehrsmittels (Gelenkbusse) nicht zugunsten des Trottoirs verschmälert werden. Seeseitige Verbreiterungen des Trottoirs wären andererseits mit unverhältnismässig hohen Kosten verbunden ohne den Erlebniswert des Uferweges entsprechend zu steigern. (...).»
Dem Erläuterungsbericht zur Uferschutzplanung "Abschnitte schwierig" lässt sich zum
Thema "Uferweg" Folgendes entnehmen:15
«Die im Uferschutzplan festgelegte Führung des Uferweges richtet sich nach folgenden Grundsätzen.
Die Wegführung soll durchgehend flüssig und abwechslungsreich sein und soweit möglich unmittelbar dem Ufer entlang führen. Wo dies infolge bestehender Bauten und Anlagen nicht
13 Uferschutzpläne einsehbar unter <A._>, Rubriken «Verwaltung, Abteilungen/Ämter, Baupolizei und Planung» 14 Erläuterungsbericht vom April 1994, Ziff. 24, S. 2 f. 15 Erläuterungsbericht vom Dezember 1994, Ziff. 24, S.3
RA Nr. 140/2018/3 11
möglich ist, sind im Abstand von höchstens 175 m Bezüge zum Ufer in der Form von Freiflächen oder freien Ueber- oder Ausblicken zu schaffen.
Führungen des Uferweges auf dem bestehenden Trottoir, sog. Trottoirlösungen, sind soweit dies die bestehende Trottoirbreite und die vorhandenen Hauszufahrten zulassen, im Sinne erhöhter Sicherheit und Geborgenheit für den Benützer durch die Anlage von Grünstreifen mit niedriger Bepflanzung gestalterisch zu verbessern.
Für den Wanderer stellt der höher gelegene Pilgerweg die alternative Uferroute zum Uferweg dar.»
Die Erläuterungsberichte setzen sich anschliessend detailliert mit den Festlegungen des
See- und Flussuferrichtplans und deren Umsetzung in der Uferschutzplanung auseinander.
So wird beispielsweise für den Abschnitt 3R 15 G._ festgehalten, dass der
Uferweg wie im Richtplan vorgesehen auf den Pilgerweg gelegt werde. Dieser werde
ergänzt durch die Wegverbindung M._-B._ (Massnahmenblatt Nr. 15/1),
den Verbindungsweg Bushaltestelle M._ entlang Staatsstrasse (Massnahmenblatt
Nr. 15/2) und den Verbindungsweg Bushaltestelle M._-Pilgerweg
(Massnahmenblatt Nr. 15/3). Für den Abschnitt 3R 16 C._-B._ legt der
See- und Flussuferrichtplan fest, dass der höher gelegene Pilgerweg zwischen den im Plan
entsprechend bezeichneten Anschlusspunkten im Sinne einer wertvollen Ergänzung der
Uferwegroute auch als subventionsberechtigte Anlage nach SFG gelte. Diese Festlegung
wurde gemäss Erläuterungsbericht mit dem Uferschutzplan erfüllt und ergänzt durch den
Verbindungsweg N._-Pilgerweg (Massnahmenblatt Nr. 16/1). Auch für den
Abschnitt 3R 19 D._-O._ legt der See- und Flussuferrichtplan fest, dass
der höher gelegene Pilgerweg zwischen den im Plan entsprechend bezeichneten
Anschlusspunkten im Sinne einer wertvollen Ergänzung der Uferwegroute auch als
subventionsberechtigte Anlage nach SFG gelte. Diese Festlegung wurde gemäss
Erläuterungsbericht mit dem Uferschutzplan erfüllt und ergänzt durch die neue
Wegverbindung über D._ (Massnahmenblatt Nr. 19/8) und den Verbindungsweg
Bushaltestelle D._-Pilgerweg (Massnahmenblatt Nr. 19/2). Auch für den Abschnitt
3R 20 F._ legt der See- und Flussuferrichtplan fest, dass der höher gelegene
Pilgerweg zwischen den im Plan entsprechend bezeichneten Anschlusspunkten im Sinne
einer wertvollen Ergänzung der Uferwegroute auch als subventionsberechtigte Anlage
nach SFG gelte. Diese Festlegung wurde gemäss Erläuterungsbericht mit dem
Uferschutzplan erfüllt. Die Vorgaben der See- und Flussuferrichtplanung bezüglich
Uferweg und Pilgerweg wurden also in der Uferschutzplanung der Beschwerdeführerin
übernommen und ergänzt.
RA Nr. 140/2018/3 12
d) Art. 1 USPV16 regelt den Wirkungsbereich und die Inhalte der Uferschutzpläne.
Gemäss Art. 1 Abs. 1 USPV gelten die nachfolgenden Vorschriften für die in den
Uferschutzplänen bezeichneten Wirkungsbereiche bis zur Gemeindegrenze sowie zur
Wasserlinie, welche durch den mittleren Sommerwasserstand bestimmt wird. Auf dem
Gebiet der Kantonsstrasse entfalten die Uferschutzpläne keine Rechtswirkung. Innerhalb
des Perimeters der Überbauungsordnung "P._" gelten die Bestimmungen der
Überbauungsordnung. Gemäss Art. 1 Abs. 3 Bst. d USPV legen die Uferschutzpläne unter
anderem die Führung und Gestaltung des Uferweges sowie deren Verbindungen zum
Pilgerweg als höher gelegener Uferweg verbindlich fest. Die Uferschutzplanung regelt
somit auch Anlagen ausserhalb des eigentlichen Wirkungsbereichs. Dies ist zulässig, kann
sie doch alles enthalten, was Gegenstand einer Überbauungsordnung sein kann. 17 Soweit
die Vorschriften und Pläne nichts anderes vorsehen, gelten die Bestimmungen des
Zonenplans und des Baureglements (Art. 2 USPV). Unter dem Titel "D Uferweg" sind in
Art. 14 und 15 USPV der Uferweg und der Pilgerweg geregelt. Gemäss Art. 14 Abs. 1
USPV sind die in den Uferschutzplänen bezeichneten "bestehenden" und "zu
verbessernden" Uferwege durchgehend öffentlich. Gemäss Art. 15 Abs. 1 USPV ergänzt
der Pilgerweg den Uferweg (...) und bildet dessen Fortsetzung von der B._ nach
Osten. Soweit er als ergänzender Uferweg ausgewiesen ist, gilt für den Pilgerweg
grundsätzlich ein allgemeines Fahrverbot (Art. 15 Abs. 2 USPV). Soweit der Pilgerweg als
allgemeiner Uferweg gilt, sind Hartbeläge untersagt (Art. 15 Abs. 3 USPV). Sowohl der
Wortlaut als auch die Systematik spricht somit für die Auslegung der Beschwerdeführerin,
wonach der Pilgerweg zumindest teilweise als ergänzender Uferweg gilt und
beitragsberechtigt ist. Die Uferschutzpläne zeigen gemäss Legende sowohl den
bestehenden und den zu verbessernden Uferweg als auch den Pilgerweg und die Zugänge
als ergänzender Uferweg. Im Sinne eines Hinweises sind zudem die bestehenden
Pilgerwegverbindungen dargestellt. Auch verschiedene Massnahmenblätter betreffen eine
Verbesserung des Pilgerwegs auf bestimmten Streckenabschnitten oder sehen
Verbindungswege zwischen Uferweg und Pilgerweg vor.
16 Vorschriften zu den Uferschutzplänen der Einwohnergemeinde A._ (USPV), einsehbar unter <A._>, Rubriken «Verwaltung, Abteilungen/Ämter, Baupolizei und Planung» 17 VGE 2010/428 vom 18.9.2013 E. 8.3, VGE 21284 vom 3.12.2001 E. 3a; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4. Aufl., Band I, Bern 2013, Art. 11 N. 20; vgl. dazu auch Richtlinie SFG des ehemaligen Raumplanungsamts des Kantons Bern, Register 1 Erarbeitung der Uferschutzpläne nach SFG, Leitfaden zur Ausarbeitung von Überbauungsvorschriften zum Uferschutzplan nach SFG (Mai 1986)
RA Nr. 140/2018/3 13
e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Pilgerweg und seine Zugänge in
gewissen Abschnitten als (zusätzlicher) Uferweg im Sinne des SFG gelten. Das gilt auch
dann, wenn sie ausserhalb des eigentlichen Wirkungsbereichs liegen. Soweit sie in den
Uferschutzplänen die entsprechende Signatur als ergänzender Uferweg aufweisen, gelten
sie gemäss der vom Kanton genehmigten Uferschutzplanung der Beschwerdeführerin
somit grundsätzlich als beitragsberechtigte Uferwege. Hingegen können keine
Staatsbeiträge aus dem Uferschutzfonds ausgerichtet werden, soweit der Pilgerweg und
seine Zugänge bloss die Hinweis-Signatur "bestehende Pilgerwegverbindung" aufweisen
oder überhaupt nicht in den Uferschutzplänen eingezeichnet sind. Aufgrund einer
summarischen Prüfung erscheint es, dass im Rahmen der Digitalisierung von 2004 auch
diejenigen Wegstrecken als beitragsberechtigte Wege aufgenommen und subventioniert
wurden, die in den entsprechenden Uferschutzplänen bloss die (Hinweis-)Signatur
"bestehende Pilgerwegverbindung" aufweisen. Anders als die Beschwerdeführerin meint,
kann für die beitragsberechtigte Länge der Uferwege somit nicht auf die bisher als
massgeblich erachtete Uferweglänge von 16'337 m abgestellt werden, da darin auch nicht
beitragsberechtigte Wege enthalten sind. Es lässt sich den Akten auch nicht entnehmen,
ob die als ergänzender Uferweg bezeichneten Wegstücke bereits vorhanden sind bzw. ob
sämtliche in den Realisierungsprogrammen enthaltenen Massnahmen zur Verbesserung
oder Neuerstellung von Pilgerwegabschnitten bzw. seiner Zugänge realisiert worden sind.
Ebenso wenig ist bekannt, ob die Beschwerdeführerin die fraglichen Abschnitte des
Pilgerwegs und der Zugänge ordnungsgemäss unterhalten hat. Fraglich und daher näher
zu prüfen ist aber auch, inwieweit der Uferweg beitragsberechtigt ist, soweit er über das
Trottoir der Kantonsstrasse führt. Zum einen entfalten die Uferschutzpläne auf dem Gebiet
der Kantonsstrassen keine Rechtswirkung (vgl. Art. 1 Abs. 2 USPV), zum anderen ist
grundsätzlich der Kanton zuständig für den Unterhalt der Kantonsstrassen samt ihrer
Bestandteile (vgl. Art. 38 SG18). Die massgebliche Länge der beitragsberechtigten Wege
muss somit gestützt auf die obigen Erwägungen neu bestimmt werden. Aus diesen
Gründen wird die Beschwerde betreffend die subventionsberechtigte Länge des Uferwegs
nur teilweise gutgeheissen. Angesichts der fehlenden Entscheidreife ist es sachgerecht,
diesen Teil der angefochtenen Verfügung gestützt auf Art. 72 Abs. 1 VRPG zur
Fortsetzung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4. Beitragsberechtigte Freiflächen
18 Strassengesetz vom 4. Juni 2008 (SG; BSG 732.11)
RA Nr. 140/2018/3 14
a) Umstritten ist weiter, ob an die gemäss Uferschutzplanung der Beschwerdeführerin
als Freiflächen nach SFG bezeichneten, aber ausserhalb des Uferschutzplanperimeters
liegenden Freiflächen Nrn. 14, 22, 33, 38 und 39 Staatsbeiträge aus dem Uferschutzfond
ausgerichtet werden können. Die Beschwerdeführerin macht dazu insbesondere geltend,
sämtliche Freiflächen seien entweder direkt in den entsprechenden Uferschutzplänen
markiert oder sie seien mittels Lesehilfen (Pfeil) klar aus dem Plan zu entnehmen.
Unbeachtlich sei, dass die strittigen Freiflächen nicht direkt vom Wirkungsbereich des
Uferschutzbereichs erfasst seien. Sie seien allesamt Bestandteil der gesamten
Uferschutzplanung, deren Zweck nur aufgrund des bestehenden und damals
rechtsgenüglich erlassenen Gesamtkonzepts gewahrt werden könne.
b) Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. c SFG sind im Uferschutzplan allgemein benutzbare
Freiflächen für Erholung und Sport festzulegen. Freiflächen nach SFG dienen als
Stützpunkte für die Wanderer, zum Baden sowie für Sport und Erholung.19 Grundsätzlich
sind damit nur standortgebundene Erholungsnutzungen im Uferbereich gemeint, d.h.
Nutzungen, die mit dem Wasser und mit der von der See- und Flussufergesetzgebung
geforderten Begehbarkeit des Ufers in Zusammengang stehen. In Frage kommen vor allem
Rast- und Ruheplätze, Feuerstellen und Spielflächen. Sie sind als Infrastruktur für die
Uferwegbenützerinnen und -benützer gedacht.20 Als Anlagetypen sind hauptsächlich
Freihalteflächen, Rastplätzen, Liege- und Badewiesen sowie Uferparks vorgesehen. In
begründeten Einzelfällen kann es sich auch um Parkplätze handeln.21 Diese werden aber
seit 1. Januar 2018 nicht mehr subventioniert (vgl. dazu Art. 11 Abs. 1a Bst. a und Art. 13
Abs. 1a SFV). Freiflächen, die im Uferschutzplan ausgeschieden sind, müssen zwingend
für die Öffentlichkeit frei zugänglich sein. Andernfalls wird für deren Bau und Unterhalt
ebenfalls kein Staatsbeitrag geleistet.
Gemäss Art. 1 Abs. 3 Bst. b USPV legen die Uferschutzpläne der Beschwerdeführerin die
Freiflächen nach SFG verbindlich fest. Die Freiflächen 1-39 sind Freiflächen nach SFG. Sie
sind öffentlich zugänglich und dienen der Erholung, Spiel und Sport (Art. 13 Abs. 1 USPV).
Sie sind ihrem Zweck entsprechend zu gestalten und unter Einbezug bestehender Bäume
19 Vgl. Tagblatt des Grossen Rates 2000, S. 483 (Votum Hirt, Präsident der Kommission) und S. 487 (Votum Steinlin) 20 Vgl. Richtlinie SFG des ehemaligen Raumplanungsamts des Kantons Bern, Register 3 Planung, Bau und Ausstattung der Freiflächen und Rastplätze nach SFG (November 1986), S. 3 21 Vgl. Richtlinie SFG des ehemaligen Raumplanungsamts des Kantons Bern, Register 3 Planung, Bau und Ausstattung der Freiflächen und Rastplätze nach SFG (November 1986), S. 5 f.
RA Nr. 140/2018/3 15
und Sträucher zu bepflanzen (Art. 13 Abs. 2 USPV). Für einzelne, in den Uferschutzplänen
bezeichneten Freiflächen bestehen bestimmte, näher geregelte Nutzungsbeschränkungen.
So wird insbesondere festgelegt, wo Tauchsport, Wasserskisport und Surfen zugelassen
sind und wo sich öffentliche Abstellplätze für Motorfahrzeuge befinden (vgl. Art. 13 Abs. 3
USPV). Im Übrigen wird der konkrete Verwendungszweck der einzelnen Freiflächen weder
in den Uferschutzplänen noch in den USPV näher bestimmt.22 Hinweise über den Zweck
der einzelnen Freiflächen ergeben sich einzig aus den dazugehörigen
Massnahmenblättern.
c) Den Uferschutzplänen der Beschwerdeführerin kann entnommen werden, dass sich
die Freiflächen Nrn. 14, 22, 33, 38 und 39 ausserhalb des Wirkungsbereichs der
Uferschutzpläne befinden. Zum Teil liegen sie weitab vom Seeufer. Trotzdem handelt es
sich bei diesen fünf gemäss Art. 13 Abs. 1 USPV um Freiflächen nach SFG. Der
Vorinstanz kann zwar grundsätzlich zugestimmt werden, dass es fraglich ist, ob Freiflächen
ausserhalb des Uferschutzperimeters dem Sinn und Zweck von Freiflächen nach SFG
entsprechen, da sie sich weitab vom Seeufer befinden und nicht dem öffentlichen Zugang
zu See- und Flussufern dienen. In Art. 13 USPV werden die hier umstrittenen Freiflächen
jedoch explizit als Freiflächen nach SFG aufgeführt, die der Bevölkerung im Sinne von Art.
3 Abs. 1 Bst. c SFG für Erholung und Sport zur Verfügung stehen sollen. Für die
ausserhalb des Uferschutzperimeters liegenden Freiflächen werden im Erläuterungsbericht
die gleichen Zielsetzungen vorgesehen wie für Freiflächen innerhalb des Perimeters. Das
Realisierungsprogramm enthält Massnahmenblätter für die strittigen Freiflächen. Die
Uferschutzplanung der Beschwerdeführerin samt Realisierungsprogramm wurde vom
Kanton genehmigt. Dabei erachtete das AGR als zuständige Genehmigungsbehörde
offenkundig auch die Freiflächen ausserhalb des Uferschutzperimeters als mit dem Ziel
und Zweck des SFG vereinbar. Die genehmigte Uferschutzplanung der
Beschwerdeführerin ist rechtsverbindlich. Wie das Verwaltungsgericht im Zusammenhang
mit der Freifläche Nr. 33 (R._) festgehalten hat, kann der Grundsatz der
Subventionierung der fraglichen Freiflächen im Verfahren betreffend die Höhe der
Staatsbeiträge nicht mehr überprüft werden.23 Gestützt auf die genehmigte, rechtskräftige
Uferschutzplanung der Beschwerdeführerin sind die strittigen Freiflächen Nrn. 14, 22, 33,
38 und 39 somit als Freiflächen nach SFG anzuerkennen, soweit sich die
planungsrechtliche Situation in der Zwischenzeit nicht geändert hat. Dabei ist zu
22 Vgl. dazu auch BGer 1P.576/2002, 1A.250/2000 vom 8. November 2001 E. 8e 23 VGE 20242 vom 17. Juni 1998, E. 3
RA Nr. 140/2018/3 16
berücksichtigen, dass Art. 2 USPV das Verhältnis zwischen Uferschutzplanung und
baurechtlicher Grundordnung folgendermassen regelt: Soweit Vorschriften und Pläne
nichts anderes vorsehen, gelten die Bestimmungen des Zonenplans und des
Baureglements der Beschwerdeführerin. Die Regelungen der Uferschutzplanung gehen
somit der baurechtlichen Grundordnung vor. Eine Änderung der Uferschutzplanung im
Rahmen einer Ortsplanungsrevision oder einer Teilrevision der baurechtlichen
Grundordnung ist zwar grundsätzlich möglich, müsste aber ausdrücklich erfolgen. Allein
der Umstand, dass die Freiflächen Nrn. 14, 22, 33, 38 und 39 im Rahmen der
nachfolgenden Ortsplanungsrevision nicht in den Zonenplan überführt worden sind,
bedeutet daher nicht ohne weiteres, dass sie damit aufgehoben worden sind. Soweit die in
den Realisierungsprogrammen enthaltenen, die fraglichen Freiflächen betreffenden
Massnahmen realisiert worden sind und die Freiflächen für die Öffentlichkeit frei zugänglich
sind, hat die Beschwerdeführerin deshalb einen Anspruch auf Staatsbeiträge an den
Unterhalt.
d) Gemäss Uferschutzplanung befindet sich die Freifläche 14 im Abschnitt 3R 17
H._ und umfasst die ganze Parzelle Nr. xxxx. Ihr Zweck wird nicht näher
festgelegt. Dem Realisierungsprogramm lässt sich einzig entnehmen, dass eine
Verbesserung der Gestaltung und Bepflanzung geplant ist (Massnahmenblatt Nr. 17/16).
Den Vorakten lässt sich entnehmen, dass es sich um einen Aussichtspunkt handelt, und
dass an die Realisierung der Massnahme Subventionen ausgerichtet wurden. Die Parzelle
Nr. xxxx befindet sich gemäss Zonenplan in einer Grünzone. Nach Art. 39 Abs. 1 GBR24
gliedern die Grünzonen die Siedlung, halten im Ortsinnern Grünräume frei, dienen dem
Umgebungsschutz von Baudenkmälern sowie der Freihaltung wichtiger Ortsansichten und
Aussichtslagen. Der Unterhalt und die zeitgemässe Sanierung bestehender Bauten ist
zugelassen (Art. 39 Abs. 2 GBR). Neubauten und Anlagen für den Unterhalt der Grünzone
oder für Nutzungen im öffentlichen Interesse sind gestattet, soweit sie nicht den
Planungszweck der Grünzone beeinträchtigen (Art. 39 Abs. 3 GBR). Der Zweck der
Grünzone, eine wichtige Aussichtslage freizuhalten, ist vereinbar mit dem Ziel des SFG,
einen freien Ausblick auf das Wasser zu gewähren. Dem Vorbringen der Vorinstanz,
wonach die Beschwerdeführerin die Nutzung der Parzelle Nr. xxxx als Freifläche gemäss
SFG aufgegeben hat, kann somit nicht gefolgt werden. Die Freifläche Nr. 14 ist deshalb bei
der Bemessung der Staatsbeiträge an den Unterhalt von Freiflächen nach Art. 13 Abs. 1
Bst. a SFV zu berücksichtigen. Insoweit ist die Beschwerde gutzuheissen.
24 Baureglement der Einwohnergemeinde A._ vom 22. Juni 1996 (GBR)
RA Nr. 140/2018/3 17
e) Gemäss Uferschutzplanung befindet sich die Freifläche Nr. 22 im Abschnitt 3R 18
C._ I._. Den Vorakten lässt sich entnehmen, dass sich der fragliche Platz
auf Parzelle Nr. 188 befindet. Der genaue Standort lässt sich dem Uferschutzplan nicht
entnehmen, da er ausserhalb des abgebildeten Bereichs liegt und lediglich mit einem Pfeil
mit Bezeichnung "Freifläche Q._" eingetragen ist. Gemäss Uferschutzplanung
befindet sich die Freifläche Nr. 33 im Abschnitt 3R 21 J._. Sie ist im
Uferschutzplan einzig mit einem Pfeil mit der Bezeichnung "Freifläche R._"
eingezeichnet. Den Vorakten lässt sich entnehmen, dass sie sich auf Parzelle Nr. 153
befindet und in der Zone für öffentliche Nutzung (ZöN) Q liegt. Der Zweck der beiden
Freiflächen wird in der Uferschutzplanung nicht näher festgelegt. Dem
Realisierungsprogramm lässt sich einzig entnehmen, dass am Standort Q._ ein
Unterstand gebaut (Massnahmenblatt Nr. 18/10) und am Standort R._ eine
öffentliche WC-Anlage erstellt (Massnahmenblatt Nr. 21/11) werden soll. Gemäss Vorakten
wurden die beiden Massnahmen realisiert und es wurden dafür Staatsbeiträge aus dem
Uferschutzfonds ausgerichtet.25 Bei den fraglichen Freiflächen handelt es sich offenbar um
Grillplätze, die von A._ Tourismus bzw. C._ Tourismus verwaltet
werden.26 Sie dienen zwar nicht ausschliesslich SFG-Zwecken, bei den im
Realisierungsprogramm enthaltenen Bauten und Anlagen handelt es sich aber nach wie
vor um Freiflächen im Sinne des SFG. Soweit sie allgemein benützbar sind, sind sie bei
der Bemessung der Staatsbeiträge an den Unterhalt von Freiflächen nach Art. 13 Abs. 1
Bst. a SFV zu berücksichtigen. Insoweit ist die Beschwerde grundsätzlich gutzuheissen.
f) Gemäss Uferschutzplanung befinden sich die Freiflächen 38 und 39 Abschnitt 3R 22
K._-L._ auf den Parzellen Nrn. yyyy und zzzz im Wald. Der Zweck der
beiden Freiflächen wird in der Uferschutzplanung nicht näher festgelegt. Dem
Realisierungsprogramm lässt sich einzig entnehmen, dass die Pavillons renoviert werden
sollen. Gemäss Auskunft der Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren sollen die seit
langer Zeit bestehenden Pavillons entlang des Pilgerwegs der Erholung und als Rastplatz
dienen. Die Grundstücke seien im Privatbesitz, die teilweise zerfallenen Bauten seien nicht
öffentlich zugänglich. Die im Realisierungsprogramm vorgesehenen Massnahmen seien
noch nicht realisiert worden. Damit steht fest, dass die Freiflächen 38 und 39 zwar
grundsätzlich Freiflächen im Sinn des SFG sind. Da die Massnahmen gemäss
25 Vgl. VGE 20242 vom 17. Juni 1998 betreffend Freifläche Nr. 33 26 Vgl. <http://www.A._-tourismus.ch/aktivitaeten/sommer/grillplaetze.html>
http://www.sigriswil-tourismus.ch/aktivitaeten/sommer/grillplaetze.html http://www.sigriswil-tourismus.ch/aktivitaeten/sommer/grillplaetze.html http://www.sigriswil-tourismus.ch/aktivitaeten/sommer/grillplaetze.html
RA Nr. 140/2018/3 18
Realisierungsprogramm aber noch nicht ausgeführt worden und die Pavillons zudem nicht
öffentlich zugänglich sind, können die Freiflächen 38 und 39 deshalb bei der Bemessung
der Staatsbeiträge an den Unterhalt von Freiflächen nach Art. 13 Abs. 1 Bst. a SFV nicht
berücksichtigt werden. Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.
g) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Freiflächen Nrn. 14, 22, 23, 38 und 39
gemäss der vom Kanton genehmigten Uferschutzplanung der Beschwerdeführerin
grundsätzlich als Freiflächen im Sinne des SFG gelten, obwohl sie ausserhalb des
eigentlichen Wirkungsbereichs liegen. Sie gelten somit grundsätzlich als beitragsberechtigt.
Anders als die Beschwerdeführerin meint, kann für die beitragsberechtigte Fläche jedoch
nicht unbesehen auf die bisher als massgeblich erachtete Fläche von 166.34 a abgestellt
werden, da darin auch nicht beitragsberechtigte Freiflächen enthalten sind. Das wird auch
von der Beschwerdeführerin nicht bestritten, hat sie doch lediglich die Ziffern 1 und 3 der
Verfügung angefochten. Zusätzlich zu den von der Vorinstanz als beitragsberechtigt
anerkannten 92.67 a Freiflächen ist die Freifläche Nr. 14 anzurechnen. Deren Fläche lässt
sich den Akten nicht entnehmen. Die Freiflächen Nrn. 22 und 33 bzw. die darauf als SFG-
Massnahmen realisierten Bauten und Anlagen sind beitragsberechtigt, soweit sie öffentlich
zugänglich sind. Dies ist näher zu prüfen. Hingegen sind die Freiflächen 38 und 39 nicht
beitragsberechtigt, da sie weder realisiert, noch öffentlich zugänglich sind. Aus diesen
Gründen wird die Beschwerde betreffend die subventionsberechtigte Fläche der
Freiflächen nur teilweise gutgeheissen. Angesichts der fehlenden Entscheidreife ist es
sachgerecht, auch diesen Teil der angefochtenen Verfügung gestützt auf Art. 72 Abs. 1
VRPG zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
5. Kosten
a) Die oberinstanzlichen Verfahrenskosten bestehen vorliegend einzig aus einer
Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 VRPG). Diese wird festgesetzt auf Fr. 1'000.00 (Art. 103
Abs. 2 VRPG, Art. 19 Abs. 1 GebV27). Laut Art. 108 Abs. 1 VRPG werden die
Verfahrenskosten der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale
Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände
27 Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; BSG 154.21)
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rechtfertigen, keine Verfahrenskosten zu erheben. Im vorliegenden Fall gibt es keine
Gründe, von dieser Regel abzuweichen. Die Beschwerdeführerin dringt mit ihrer
Beschwerde nur teilweise durch. Da sie in ihren Vermögensinteressen betroffen ist, werden
ihr zwei Fünftel der Verfahrenskosten auferlegt (Art. 108 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2
Abs. 1 Bst. b VRPG). Die restlichen Verfahrenskosten trägt der Kanton.
b) Die Beschwerdeführerin war nicht anwaltlich vertreten, weshalb ihr keine
Parteikosten im Sinne des Gesetzes entstanden sind (Art. 104 Abs. 1 und 2 VRPG).
Zudem haben Behörden im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Bst. b und c VRPG gemäss Art. 104
Abs. 4 VRPG im Beschwerdeverfahren in der Regel keinen Anspruch auf
Parteikostenersatz. Parteikosten sind deshalb keine zu sprechen.
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