# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 6ab44273-acbf-5954-8dcb-0daf453fc0d1
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 1999
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. Le resistenti _ ed _ sono comproprietarie di uno stabile, situato nel centro storico di _ all’intersezione tra via _ e via _ (part. no. _ RFD). L’immobile, strutturato su due piani, è incluso nel settore di risanamento conservativo (C) del piano particolareggiato del centro storico (PPCS).
Il 3 aprile 1998 le resistenti hanno chiesto al municipio il permesso di sopraelevare l’edificio di m 2.50 al filo di gronda e di m 3.50 al colmo del tetto, aggiungendovi un ulteriore piano abitabile.
Alla domanda si sono opposti i ricorrenti, proprietari di uno stabile situato sul fondo contermine (part. n. _ RFD), ritenendo la sopraelevazione contraria ai rigidi vincoli di conservazione della sostanza edilizia esistente sanciti dalle norme di attuazione del PPCS.
B. Raccolto il preavviso favorevole dell’autorità cantonale, il 9 settembre 1998 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l’opposizione dei vicini.
In estrema sintesi, l’autorità comunale ha ritenuto che la sopraelevazione potesse beneficiare di una deroga alle disposizioni del PPCS che impongono di conservare inalterata la volumetria degli edifici esistenti.
C. Con giudizio 20 gennaio 1999 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo a sua volta l’impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.
Il Governo ha in sostanza condiviso la deroga accordata dal municipio, ritenendo che rientrasse nei limiti del potere d’apprezzamento riservato all’autorità comunale in tema di deroghe.
D. Contro il predetto giudizio governativo i soccombenti si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullato assieme alla controversa licenza.
In questa sede i ricorrenti ripropongono e sviluppano gli argomenti addotti senza successo in prima istanza per contestare la deroga accordata dal municipio ai vincoli di conservazione sanciti dalle NAPPCS nel comparto in cui è situato lo stabile delle resistenti.
E. All’accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il municipio di _ e le rilasciatarie della licenza impugnata, contestando diffusamente le tesi dei ricorrenti con argomenti che verranno discussi qui appresso.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE. La legittimazione attiva dei ricorrenti, direttamente e personalmente toccati dalla licenza impugnata, è certa.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell’oggetto della contestazione è chiaramente desumibile dai piani e dalle fotografie annesse alla domanda di costruzione. Il sopralluogo chiesto dalle parti non appare quindi atto a procurare a questo tribunale una miglior conoscenza dei fatti rilevanti per il giudizio. Altrettanto superflue sono le ulteriori prove (testi, perizia, ispezione RF) genericamente sollecitate dalle resistenti.
2. 2.1. Il piano di protezione del centro storico di _
“ha come obbiettivo la riscoperta dell’agglomerato come luogo di abitazione e di vita, mediante il miglioramento della qualità del tessuto edilizio, dell’ambiente circostante e delle strutture utilizzate per il commercio e per i servizi, per il lavoro artigianale, per il ristoro e per lo svago”
(art. 3 NAPPCS).
Questi obbiettivi, soggiunge la norma, sono perseguiti tramite:
“ a) la conservazione del tessuto antico e degli elementi validi, nonché la protezione della forma del centro storico nel suo rapporto generale con il territorio; in particolare la conservazione del tessuto edilizio (percorsi e insiemi di edifici) nei caratteri morfologici - tipologici delle singole case e dei manufatti e degli spazi esterni che vi corrispondono”;
“b) la salvaguardia e il restauro dei valori formali del tessuto tradizionale e del paesaggio circostante con l’eliminazione degli elementi di disturbo”;
“c)....
“d)....
“e) la salvaguardia e il promovimento dell’abitazione quale elemento dell’abitazione quale elemento essenziale e qualitativo dei contenuti sociali del centro storico”.........
La norma sottolinea l’impostazione estremamente conservativa delle disposizioni che disciplinano l’attività edilizia nel centro storico di _.
Il comprensorio del centro storico è suddiviso in tre settori (art. 4 NAPPCS): quello del risanamento conservativo (C), suddiviso a sua volta in due distinti comparti, quello della sostituzione (S) e quello della ristrutturazione (RI).
Il concetto di risanamento conservativo è definito dall’art. 5 cpv. 1 NAPPCS come:
”l’intervento inteso a conservare al massimo i caratteri distributivi interni essenziali, la forma esterna degli edifici e degli spazi aperti, i materiali e gli elementi costruttivi d’origine,
consentendo l’introduzione dei servizi e degli impianti indispensabili per l’esercizio di attività compatibili con i caratteri degli edifici antichi (abitazione, commercio, servizi, ecc.)”.
L’obbligo di conservare al massimo la forma esterna degli edifici e degli spazi aperti porta inevitabilmente a concludere che nel settore del risanamento conservativo non sono di principio ammesse aggiunte o nuovi edifici. Conferma chiaramente questa deduzione il cpv. 2 dell’art. 5 NAPPCS, che permette interventi di questa natura soltanto nella zona tratteggiata del settore C, nei limiti dell’i.s. complessivo stabilito dall’art. 40.
Riallacciandosi alle disposizioni sin qui illustrate, l’art. 11 NAPPCS stabilisce che negli edifici situati nel settore C non tratteggiato
“è ammesso unicamente un risanamento conservativo”
. Ciò significa che in questo comparto del centro storico possono essere autorizzati soltanto gli interventi intesi a conservare al massimo i caratteri distributivi interni essenziali, la forma esterna degli edifici e degli spazi aperti, i materiali e gli elementi costitutivi d’origine (art. 5 NAPPCS).
Per rendere ancor più evidente la natura degli interventi ammissibili, l’art. 11 NAPPCS precisa che
“non può essere effettuata nessuna modifica sostanziale delle strutture interne principali, dei materiali di facciata e della volumetria, ad eccezione di limitati cambiamenti dovuti a provate esigenze tecniche o di nuovo utilizzo compatibile con lo stabile (.....)”.
Il rigoroso indirizzo conservativo delle normative disciplinanti il settore C non tratteggiato del centro storico è ulteriormente confermato dalle successive disposizioni, mediante le quali viene imposto il mantenimento dei muri maestri interni (art. 12 NAPPCS) e delle solette (art. 13 NAPPCS), consentendo l’inserimento di nuovi servizi ed impianti (gabinetti, bagni, cucine, riscaldamento, ventilazione, ascensori) unicamente alla condizione che non alterino in modo significativo le strutture e la morfologia degli edifici (art. 14-17 NAPPCS).
Ai severi vincoli conservativi soggiacciono anche i tetti. L’art. 18 NAPPCS stabilisce infatti esplicitamente che deve essere mantenuta
“la loro geometria fondamentale”, “con le quote del colmo, con le quote della gronda e con le pendenze”
.
La rigidità della norma è mitigata dal secondo capoverso, che conferisce al municipio la facoltà di accordare deroghe in tre distinte ipotesi, ovvero: a) nei casi di ripristino della situazione antica, b) nel caso di interventi volti a rendere abitabili i solai (art. 21 NAPPCS) e c) per ottenere un miglioramento estetico ed architettonico nei casi di situazioni compromesse. Deroghe, queste, che possono avere per oggetto unicamente la geometria del tetto, le quote del colmo e della gronda e le pendenze e non anche una sopraelevazione dell’edificio.
Ampliamenti orizzontali degli edifici esistenti non sono di regola ammessi. Possono essere eccezionalmente autorizzate soltanto aggiunte adeguate e di forma corretta per l’inserimento di nuovi servizi qualora risultasse impossibile operare all’interno dell’edificio (art. 33 NAPR). Nessuna disposizione analoga attribuisce al municipio la facoltà di concedere deroghe anche per ampliamenti verticali.
2.2. Giusta l’art. 61 cpv. 1 NAPPCS, deroghe
“possono essere concesse solo nei casi in cui sono espressamente previste”
e
“solo in funzione del conseguimento degli obbiettivi del piano particolareggiato per ottenere un miglioramento del risultato architettonico degli interventi conformi agli indirizzi del piano”
.
La facoltà di concedere deroghe conferita al municipio non si estende a tutte le norme del PPCS, ma è circoscritta ai casi in cui è espressamente prevista dalle singole norme concretamente applicabili. Lo si deduce chiaramente dall’art. 61 cpv. 2 NAPPCS, che abilita il municipio a concedere deroghe non previste dalle NAPPCS soltanto
“in casi del tutto eccezionali e per esigenze architettoniche irrinunciabili connesse alle caratteristiche storiche ed estetiche di singoli edifici o ambienti”
.
L’art. 61 NAPPCS prevede quindi due ordini di deroghe: quelle ordinarie (cpv. 1), di per sé già previste a livello delle singole disposizioni del PPCS, e quelle straordinarie (cpv. 2), ammissibili solo in casi del tutto eccezionali e per imprescindibili esigenze architettoniche.
3. 3.1. Con la licenza in esame, il municipio di _ ha in sostanza autorizzato l’aggiunta di un piano allo stabile di due piani che sorge all’angolo tra via _ e via _. Con questa sopraelevazione l’altezza dell’immobile, misurata al filo di gronda, verrebbe aumentata da m 6.20/6.30 a m 8.80. Controversa è la conformità dell’intervento per rapporto alle disposizioni che regolano l’attività edilizia nel settore del risanamento conservativo. In particolare, si tratta di stabilire se l’intervento rientri nei limiti dell’art. 11 NAPPCS, che ammette unicamente i risanamenti conservativi, vietando espressamente le modifiche sostanziali della volumetria, ad eccezione di limitati cambiamenti dovuti a provate esigenze tecniche o di nuovo utilizzo compatibile con lo stabile.
Orbene, già una sommaria valutazione dell’intervento previsto permette di escludere che la sopraelevazione possa essere configurata alla stregua di un risanamento conservativo ai sensi dell’art. 5 NAPPCS. Non si può invero ragionevolmente affermare che l’aggiunta di un piano ad un edificio di soli due piani rientri nel quadro di un “intervento inteso a conservare al massimo la forma esterna degli edifici”. E’ evidente che la modifica altera in modo significativo la morfologia dell’immobile. Nemmeno le resistenti del resto sostengono il contrario.
Parimenti non si può validamente sostenere che la sopraelevazione non determini una “modifica sostanziale (...) della volumetria “vietata dall’art. 11 cpv. 1 NAPPCS. L’aumento della volumetria, di poco inferiore al 40%, che scaturisce dall’aggiunta di un piano non può in nessun caso essere ricondotto ad un “limitato cambiamento”, dovuto “a provate esigenze tecniche o di nuovo utilizzo compatibile con lo stabile”, ammesso a titolo d’eccezione dall’art. 11 cpv. 1 NAPPCS.
Inapplicabili alla fattispecie sono d’altro canto gli art. 21 e 33 NAPPPCS, che a determinate condizioni ammettono la trasformazione dei solai in spazi abitativi e gli ampliamenti orizzontali degli edifici esistenti. L’ampliamento si sviluppa sulla verticale e non è destinato a rendere abitabile un solaio.
Incontestabile è infine che l’intervento non rispetta nemmeno l’obbligo di mantenere le quote del colmo e della gronda del tetto sancito dall’art. 18 cpv. 1 NAPPCS. Resta pertanto da stabilire se possa essere autorizzato in via di deroga fondata sull’art. 61 NAPPCS.
3.2. A tal riguardo, occorre anzitutto escludere che la sopraelevazione possa beneficiare di una deroga ordinaria retta dall’art. 61 cpv. 1 NAPPCS. Nessuna disposizione conferisce infatti espressamente al municipio la facoltà di accordare deroghe per sopraelevazioni di questa entità. Aggiunte verticali possono eccezionalmente essere autorizzate giusta l’art. 21 NAPPCS unicamente per rendere abitabili i solai. Ipotesi, questa, che manifestamente non si verifica nel caso in esame.
Né la sopraelevazione può essere autorizzata in via d’eccezione sulla scorta dell’art. 18 cpv. 2 NAPPCS, che nelle situazioni compromesse permette al municipio di derogare all’obbligo di conservare l’assetto dei tetti “per ottenere un miglioramento estetico ed architettonico”. La norma permette di autorizzare in via di deroga soltanto modifiche dell’assetto dei tetti. Non si presta anche per autorizzare a titolo eccezionale anche sopraelevazioni degli edifici.
In assenza di specifiche disposizioni che permettano di autorizzare in via di deroga sopraelevazioni come quella in esame, se ne deve dedurre che la licenza impugnata non può nemmeno fondarsi sull’art. 61 cpv. 1 NAPPCS. La mancanza di una norma che preveda la possibilità di concedere deroghe per aggiunte verticali, in analogia a quanto prevede l’art. 33 NAPPCS per le aggiunte orizzontali, non fa che rafforzare questa conclusione.
3.3. Ferme queste premesse, rimane soltanto da verificare se la controversa sopraelevazione possa beneficiare di una deroga straordinaria, retta dall’art. 61 cpv. 2 NAPPCS, che conferisce al municipio la facoltà di concedere deroghe non espressamente previste dal regolamento per rispondere, “in casi del tutto eccezionali”, ad “esigenze architettoniche irrinunciabili connesse alle caratteristiche storiche ed estetiche di singoli edifici o ambienti”.
Conformemente alle finalità perseguite dall’istituto della deroga (Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 37 B I seg.; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., ibidem; Scolari, Commentario, II. ed., ad art. 2 LE N. 692 seg.), anche l’art. 61 cpv. 2 NAPPCS mira ad attenuare il rigore dei vincoli di conservazione sanciti dalle NAPPCS, permettendo “in casi del tutto eccezionali”, di evitare al singolo proprietario sacrifici eccessivamente gravosi, non giustificati dall’interesse tutelato dalla norma da cui si deflette.
Questione di diritto, liberamente esaminabile da parte delle istanze di ricorso, è quella a sapere se sia data una situazione eccezionale che legittima la concessione di una deroga. Questione rimessa all’apprezzamento dell’autorità decidente, censurabile da parte delle istanze di ricorso soltanto nella misura in cui costituisca violazione del diritto sotto il profilo dell’abuso di potere, è invece quella riferita all’estensione della deroga (Imboden Rhinow, op. cit., N. 37 B IV; Scolari, op. cit., N. 696).
Orbene, ponendo mentre all’insieme delle circostanze che caratterizzano la fattispecie in esame, si deve negare che la situazione dello stabile delle resistenti presenti connotazioni del caso “del tutto eccezionale” suscettibili di legittimare la concessione di una deroga praeter legem fondata sull’art. 61 cpv. 2 NAPPCS. La situazione dell’edificio presenta invero alcune particolarità che lo contraddistinguono dagli edifici circostanti. A differenza degli stabili vicini esso è infatti strutturato su due, invece che su tre livelli. Essendo inoltre situato all’angolo dell’isolato, interessa due fronti stradali. Queste caratteristiche non sono tuttavia tali da far apparire la sua situazione “del tutto eccezionale”. La sua situazione è semplicemente diversa da quella degli stabili vicini, ma non è talmente singolare da poter essere considerata del tutto anomala.
Non è d’altro canto dato di vedere quali “esigenze architettoniche irrinunciabili connesse alle caratteristiche estetiche” dell’edificio e dell’ambiente circostante legittimino la concessione di una deroga straordinaria ex art. 61 cpv. 2 NAPPCS. L’edificio, così come si presenta attualmente, è ben proporzionato ed inserito in modo armonioso e coerente con gli stabili dell’isolato al quale appartiene. La minor altezza non rappresenta un fattore di disturbo. E’ una differenza che rientra nel quadro caratteristico di qualsiasi nucleo. Dal profilo estetico non suscita l’impellente necessità di eliminarla mediante sopraelevazione dell’edificio. Una simile esigenza non è chiaramente ed immediatamente avvertibile.
Vero è che le nozioni di
“caso del tutto eccezionale”
e di
“esigenze architettoniche irrinunciabili connesse alle caratteristiche estetiche dell’edificio”
sono di natura indeterminata ed appartengono al diritto autonomo comunale. La latitudine di giudizio che deve essere riconosciuta al municipio ai fini dell'individuazione del loro contenuto precettivo non può tuttavia estendersi al punto da considerare dati, nella fattispecie in esame, gli estremi del “caso del tutto eccezionale”. Né può tale latitudine di giudizio essere dilatata al punto da ravvisare nella caratteristiche estetiche dell’edificio esigenze architettoniche talmente imperiose da rendere imprescindibile un adeguamento dell’altezza a quella degli stabili circostanti.
Ne consegue, che non sono nemmeno date le premesse per la concessione di una deroga extratabulare secondo l’art. 61 cpv. 2 NAPPCS.
Invano si richiamano il municipio di _ e le resistenti alle considerazioni sviluppate nel rapporto della commissione del consiglio comunale che ha esaminato il PPCS. La volontà di rivitalizzare il centro storico espressa dal legislatore in sede di commento alle NAPPCS non trova adeguato riscontro nel chiaro testo di legge. Parimenti, nemmeno l’intenzione di promuovervi l’insediamento residenziale permette di sfuggire al rigore dei vincoli di mantenimento delle volumetrie esistenti sanciti dall’art. 11 NAPPCS.
Né giovano alla causa delle resistenti le autorizzazioni accordate in precedenza dal municipio per ampliamenti verticali. Ad eccezione di un singolo caso, le sopraelevazioni sinora autorizzate sono infatti tutte di portata sensibilmente inferiore a quella che forma oggetto del presente giudizio. Nessuna di esse aveva per oggetto l’aggiunta di un intero piano ad un edificio di soli due piani.
4. Già sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto, annullando la licenza impugnata e la decisione governativa che la conferma, siccome lesive del diritto.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.