# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 4c4bcfcf-b43e-5279-9dff-07fa43df7528
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 1998
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. Il ricorrente _ è proprietario di una casa d'abitazione monofamiliare situata nella zona residenziale _ di _ (part. n. _ RFD).
La ditta _, qui resistente, è invece titolare di un'officina di _, insediatasi nel 1960 come ditta individuale _ in un capannone costruito sul terreno antistante (part. n. _ RFD), al di là di una stradina di servizio.
B. Il 2 agosto 1989 alcuni abitanti della zona, fra cui il ricorrente, hanno chiesto al municipio di adottare provvedimenti atti ad eliminare le immissioni moleste derivanti dallo stabilimento della resistente. Il municipio si è limitato a notificare agli istanti un rapporto di constatazione allestito dalla polizia comunale.
Nuovamente sollecitato da abitanti del quartiere, il municipio ha esperito ulteriori controlli, misurando presso l'abitazione del ricorrente livelli di valutazione del rumore che superavano i valori limite di pianificazione (VLP) ammessi per le zone con grado di sensibilità (GS) II (65.9 dB-A invece di 55 dB-A), ma che non erano stati ponderati in funzione del fattore tempo.
Dando seguito alle reiterate lamentele di alcuni abitanti del quartiere, il 26 luglio 1990 il municipio ha chiesto l'intervento dell'autorità cantonale. L'8 novembre 1991 la sezione energia e protezione dell'aria (SEPA) ha invitato il titolare dell'officina a lavorare esclusivamente all'interno dello stabilimento, tenendo porte e finestre chiuse.
Non cessando i reclami del vicino qui ricorrente, il 13 settembre 1995 il municipio ha chiesto al Dipartimento del territorio di esperire un accertamento peritale sulle immissione foniche effettivamente derivanti dall'officina della resistente, che aveva nel frattempo rilevato la ditta _.
Effettuate le misurazioni richieste, la SEPA ha accertato un livello di valutazione del rumore (Lr) di 49,7 dB (A), notevolmente inferiore ai valori limite di immissione prescritti per le zone con GS II (60 dB-A). Ne ha quindi dedotto che nella misura in cui veniva svolta a porte e finestre chiuse l'attività della ditta resistente fosse conforme alle disposizioni della LPAmb.
Preso atto del rapporto della SEPA, _ ne ha contestato le conclusioni, ritenendo che i tempi di utilizzazione dei macchinari indicati dalla resistente fossero inferiori a quelli effettivi. Ha quindi formalmente chiesto al municipio di ordinare la cessazione dell'attività, ritenendo fra l'altro che la modifica della ragione sociale della ditta titolare dell'officina fosse da configurare alla stregua di un cambiamento di destinazione.
Con decisione 27 marzo 1997 il municipio ha respinto la richiesta.
C. Contro questo provvedimento _ è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e sollecitando un intervento volto ad imporre la cessazione dell'attività o quanto meno l'adozione di provvedimenti atti a limitare gli inconvenienti.
Con giudizio 9 settembre 1997 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame, ritenendo che non fosse intervenuto alcun cambiamento di destinazione, che non fossero dati i presupposti per un intervento di risanamento e che non sussistesse un contrasto con la destinazione di zona tale da giustificare un ordine di cessazione dell'attività.
D. _ ha impugnato il predetto giudizio governativo davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendogli di annullarlo e di ordinare la cessazione dell'attività o almeno l'adozione delle misure di risanamento necessarie.
Eccepita la carenza degli accertamenti esperiti dal Consiglio di Stato, l'insorgente ripropone e sviluppa in questa sede le censure sollevate senza successo davanti alle precedenti istanze. Il cambiamento della ragione sociale della resistente sarebbe da configurare alla stregua di un cambiamento di destinazione.
Il contrasto con la funzione residenziale della zona sarebbe inoltre tale da giustificare un ordine di cessazione dell'attività fondato sull'art. 70 cpv. 4 LALPT. Comunque si imporrebbero delle misure di risanamento, poiché gli accertamenti esperiti dalla SEPA non sarebbero attendibili.
E. All'accoglimento del ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato ed il municipio di _ senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuta la resistente, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno ripresi nei seguenti considerandi.
F. Esperito un sopralluogo, di cui si dirà più avanti, il giudice delegato del Tribunale cantonale amministrativo ha ordinato un accertamento peritale delle immissioni foniche derivanti dall'officina della resistente.
Fondandosi su misurazioni e su una valutazione dei tempi di funzionamento dei singoli macchinari effettuata in base al consumo di energia elettrica, il perito è giunto a determinare un livello di valutazione globale del rumore (Lr) non superiore a 59.2 dB (A).
G. In sede di conclusioni, le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 LE e 6 cpv. 3 DLALPA. La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato in quanto vicino dalla decisione municipale impugnata, è pacifica.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
2. L'istruttoria esperita in questa sede ha permesso di accertare con maggior precisione l'entità delle immissioni foniche dalle quali trae origine la presente vertenza. Su questi aspetti è stato dato all'insorgente ampio spazio per far valere le proprie ragioni. È stato dunque posto rimedio alle carenze istruttorie da questi denunciate con riferimento all’insufficiente accertamento dell’importanza delle immissioni foniche derivanti dall’officina.
L'insorgente rimprovera nondimeno ancora a questo tribunale di aver indebitamente limitato i suoi diritti di difesa, rifiutandosi di richiamare dal RC tutti gli atti relativi alle ditte direttamente od indirettamente coinvolte nella vertenza (la ditta individuale _, la società in nome collettivo _ e la ditta _), rispettivamente dalle competenti autorità di tassazione gli incarti fiscali relativi a tali ditte ed ai loro titolari. Contesta inoltre il rifiuto di procedere all'interrogatorio formale dei responsabili della _ e di _, ritenendo che la mancata assunzione di queste prove gli avrebbe impedito di dimostrare il cambiamento di destinazione che sarebbe intervenuto nello stabilimento della resistente.
Le contestazioni sono infondate. Valutata anticipatamente la concludenza di queste prove, questo tribunale rimane fermamente convinto della loro inutilità. Considerate le loro finalità, questi accertamenti appaiono del tutto inidonei a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
3. Cambiamento di destinazione
3.1. Per cambiamento di destinazione sottoposto a licenza edilizia si intende una modificazione delle condizioni di utilizzazione di un fondo rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni in quanto comportante un'apprezzabile intensificazione delle ripercussioni ingenerate sull'ambiente circostante (cfr. RDAT 1994 II N. 33; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 22 N 12/13; Scolari, Commentario, II ed., N 647).
3.2. Nell'evenienza concreta, l'officina della resistente non è stata oggetto di alcun cambiamento di destinazione. Costruita nel 1960 da _, fabbro e titolare dell'omonima ditta individuale, ha sempre svolto attività legate alle costruzioni metalliche. L'assorbimento della ditta in questione da parte della ditta qui resistente, costituita con gli apporti della società in nome collettivo _, non ha modificato in misura apprezzabile le condizioni di utilizzazione dello stabilimento. La struttura è rimasta immutata. Gli impianti ed i macchinari non sono stati modificati. I posti di lavoro non hanno subito variazioni significative. I prodotti continuano ad essere quelli tipici di un'azienda di metalcostruzioni.
Nulla permette d’altro canto di ritenere che le ripercussioni sull'ambiente circostante si siano modificate in misura apprezzabile. Eventuali incrementi dell'attività produttiva derivanti dal cambiamento della titolare dell’officina non sarebbero comunque riconducibili ad un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. Ben si deve invero concedere a qualsiasi attività insediata sul territorio di evolvere liberamente nell’ambito della destinazione per la quale è stata autorizzata, adeguandosi al mercato ed incrementando la propria cifra d’affari nei limiti della capacità produttiva consentita dalle infrastrutture di cui è dotata.
Non essendo intervenuta alcuna sostanziale modifica delle condizioni quadro che caratterizzavano l’attività dello stabilimento, non sono nemmeno lontanamente dati gli estremi di un cambiamento di destinazione.
Nella misura in cui il municipio si è rifiutato di ordinare la chiusura dell'officina per questo titolo, la decisione censurata regge quindi perfettamente alle critiche dell'insorgente.
Se le eccezioni riferite al cambiamento fossero fondate, il municipio non avrebbe peraltro dovuto ordinare la chiusura dell'officina, ma limitarsi ad esigere l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria ed esigere semmai il ripristino dello status quo ante, qualora la licenza non avesse potuto essere rilasciata in forza dell'art. 70 cpv. 2 LALPT.
4. Conformità di zona
4.1. Edifici ed impianti la cui destinazione non è conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione possono essere conservati. Sono autorizzati solo lavori di manutenzione indispensabili (art. 70 cpv. 1 LALPT).
Questa disposizione, direttamente riconducibile alla garanzia costituzionale della proprietà, tutela le situazioni acquisite, permettendo la conservazione delle opere edilizie la cui destinazione è venuta a trovarsi in contrasto con la funzione assegnata alla zona di situazione dal diritto entrato in vigore successivamente (Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, 191 seg.; Scolari, op. cit., ad art. 70 LALPT, N 507 seg.).
Tale garanzia non è comunque assoluta ed intangibile.
L'art. 70 cpv. 4 LALPT permette infatti di ordinare la cessazione dell'attività qualora il contrasto tra la destinazione dell’opera edilizia e la funzione assegnata successivamente della zona di utilizzazione sia grave e non diversamente sanabile.
Qualsiasi intervento fondato sull’art. 70 cpv. 4 LALPT presuppone anzitutto l’esistenza di un contrasto grave tra la destinazione dell’opera edilizia e la funzione assegnata alla zona di utilizzazione dal diritto posteriore. Per giustificare l’adozione di provvedimenti fondati su tale norma, la disattenzione del principio della conformità di zona sancito dagli art. 22 cpv. 2 lett. b LPT e 67 cpv. 2 lett. a LALPT deve insomma essere tale da pregiudicare in modo intollerabile l’utilizzazione della zona, a causa degli inconvenienti ad essa arrecati dalla destinazione difforme soprattutto dal profilo della sicurezza e della salubrità.
L’ordine di cessazione dell’attività presuppone inoltre che la difformità non sia altrimenti sanabile, ovvero che gli inconvenienti derivanti dalla destinazione contraria alla funzione attribuita alla zona di situazione dal diritto posteriore non possano essere eliminati o ridotti mediante provvedimenti meno incisivi, volti a modificare le condizioni di utilizzazione dell’opera edilizia al fine di porle in consonanza con il nuovo diritto. L’ordine in questione deve quindi rispettare il principio di proporzionalità.
L’art. 70 cpv. 4 LALPT è di natura meramente pianificatoria. Esso mira soltanto ad eliminare - mediante un ordine di cessazione dell’attività - un contrasto particolarmente grave e non altrimenti sanabile, venutosi a creare fra la destinazione di un insediamento e la funzione attribuita dal nuovo diritto alla zona di situazione. Le sue finalità sono quindi esclusivamente d’ordine pianificatorio. Non persegue scopi di risanamento ambientale. Anche se a livello di applicazione concreta l’ordine di cessazione dell’attività può essere scongiurato attraverso un risanamento ambientale, la norma in esame non interferisce con le disposizioni che disciplinano l’adeguamento degli impianti esistenti in contrasto con la legislazione sulla protezione dell’ambiente (art. 16 LPAmb). Conformità di zona e conformità ambientale sono invero questioni distinte, che vanno esaminate e decise da autorità diverse, in base a normative sostanzialmente diverse. Il giudizio sulla prima compete di principio al municipio e si fonda sulla LPT, sulla LALPT, sulla LE e sulle NAPR. Il giudizio sulla conformità ambientale è invece di pertinenza dell’autorità cantonale e riguarda l’applicazione del diritto ambientale (LPAmb, OIF, OIAt).
Pronunciandosi in merito alla conformità di zona, il municipio statuisce soltanto sul rapporto fra la destinazione di un certo tipo d’insediamento e la funzione assegnata alla zona di utilizzazione interessata. La conformità di zona prende in considerazione l’edificio o l’impianto unicamente dal profilo della sua tipologia, valutando in modo astratto, secondo criteri oggettivi, se esso si integra adeguatamente nella funzione prevista per la zona in cui è ubicato (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
Statuendo sulla conformità ambientale, l'autorità cantonale verifica invece se le ripercussioni effettivamente ingenerate sull’ambiente circostante dall’insediamento concretamente considerato rispettano le disposizioni della legislazione sulla protezione dell’ambiente, in particolare se le emissioni sono limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche da misure applicate alla fonte (art. 11 LPAmb).
4.2. Nell’evenienza concreta, è pacifico che l’officina di metalcostruzioni della resistente non è conforme alla funzione della zona in cui è ubicata. La zona residenziale semi-intensiva R3b di _ è in effetti destinata alla costruzione di edifici a carattere residenziale e commerciale. Possono inoltre esservi istallate aziende artigianali non moleste (art. 37 NAPR), ovvero attività che non ingenerano ripercussioni diverse da quelle che derivano dall’abitare (art. 8.4. lett. a NAPR). Condizione, questa, che nel caso in esame manifestamente non si verifica, ben dovendosi riconoscere che un laboratorio di fabbro produce immissioni sostanzialmente diverse da quelle derivanti dall’abitare.
La discrepanza fra la funzione residenziale della zona e la destinazione dello stabilimento, considerata esclusivamente dal profilo tipologico, facendo astrazione delle immissioni effettivamente prodotte, è certamente significativa. Il contrasto fra la funzione di una zona ove sono ammesse soltanto attività non moleste e la destinazione di un’officina di metalcostruzioni che supera le dimensioni di un piccolo laboratorio artigianale di fabbro è senz’altro importante. Esso non è tuttavia talmente grave da giustificare un ordine di cessazione dell’attività fondato sull’art. 70 cpv. 4 LALPT. Pur ingenerando ripercussioni ambientali estranee a quelle che caratterizzano la zona in esame, lo stabilimento non pregiudica infatti in modo intollerabile le possibilità di utilizzare la zona conformemente alla sua funzione. Gli inconvenienti derivanti dalla difformità non sono affatto trascurabili. Essi non sono tuttavia di portata tale da giustificare un’eccezione al principio sancito dall’art. 70 cpv. 1 LALPT. Le immissioni foniche accertate dal perito incaricato da questo tribunale si situano in effetti poco al di sotto dei VLI fissati dall’allegato 6 all’OIF per le zone con GS II (60 dB-A di giorno). Impregiudicate le questioni relative ad un eventuale risanamento fonico, di cui si dirà qui appresso, esse non raggiungono quindi valori tali da rendere inevitabile l’adozione di un ordine di cessazione dell’attività dettato dalla necessità di eliminare una difformità non altrimenti sanabile.
Nelle circostanze concrete, l’interesse della resistente alla tutela della situazione acquisita prevale chiaramente su quello pubblico all’eliminazione del contrasto denunciato dall’insorgente.
Dal profilo dell’art. 70 cpv. 4 LALPT, la decisione municipale impugnata e quella governativa che la conferma resistono perfettamente alla critica.
5. Risanamento ambientale
5.1. Giusta l’art. 16 cpv. 1 LPAmb, gli impianti che non soddisfano le prescrizioni della stessa legge o quelle, ecologiche, di altre leggi federali, devono essere risanati. Il Consiglio federale, soggiunge il capoverso seguente, emana prescrizioni sugli impianti, l’estensione dei provvedimenti da adottare, i termini e il procedimento.
In ossequio al mandato conferitogli dal legislatore, il Consiglio federale ha assoggettato all’obbligo di risanamento gli impianti fissi che contribuiscono in modo determinante al superamento dei VLI (art. 13 cpv. 1 OIF), stabilendo che il risanamento deve estendersi nella maggior misura possibile dal punto di vista tecnico e dell’esercizio e sopportabile sotto il profilo economico (art. 13 cpv. 2 lett. a OIF), in modo che i VLI non siano superati (art. 13 cpv. 2 lett. b OIF).
Competente ad ordinare i risanamenti degli impianti non conformi è soltanto il Dipartimento del territorio (art. 6 cifra 5
DLALPAmb; RL 9.2.1.1). In mancanza di un’esplicita delega, né la SEPA, né i municipi sono abilitati a prendere decisioni in merito.
5.2. Lo stabilimento della resistente, come si è visto, non è conforme alla funzione della zona R3b in cui è ubicato. La difformità non giustifica tuttavia un ordine di cessazione dell’attività retto dall’art. 70 cpv. 4 LALPT.
Questa conclusione, fondata su considerazioni di natura pianificatoria, non permette comunque ancora di affermare che non si tratti di un impianto soggetto ad obblighi di risanamento.
Su questa questione, tuttavia, il Dipartimento del territorio non si è sinora formalmente pronunciato. Soltanto la SEPA ha preso posizione, escludendo l’esistenza di un obbligo di risanamento.
Questa istanza dipartimentale è però soltanto organo di preavviso. Non è competente ad adottare decisioni fondate sull’art. 16 LPAmb.
Stando così le cose, su questo specifica questione, gli atti vanno inviati al Dipartimento del territorio affinché si pronunci con decisione impugnabile circa l’obbligo di risanamento ed ordini se del caso le misure necessarie per porre l’impianto della resistente in consonanza con la legislazione sulla protezione dell’ambiente.
6. Conclusione
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, la decisione 27 marzo 1997 con cui il municipio di _ si è rifiutato di ordinare la chiusura del laboratorio della resistente merita di essere confermata siccome immune da violazioni del diritto, in particolare dell’art. 70 cpv. 4 LALPT. In quanto rivolto contro la decisione del Consiglio di Stato che tutela questa decisione, il ricorso va senz’altro respinto, addebitando al ricorrente spese, tassa di giustizia e ripetibili.
Per i motivi illustrati al considerando 5 gli atti vanno tuttavia trasmessi al Dipartimento del territorio, affinché renda le decisioni che la legge gli impone di adottare.