# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9328a681-ce97-4779-83b9-52a58a2af69c
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** Urban Planning and Environmental

## Facts

Sachverhalt
A.
a) Der Stadt-/Ortsbus Z._ ist gemäss Anhang 1 der Verordnung
über den öffentlichen Verkehr (sGS 710.51; abgekürzt VöV) mit sechs
Ortsbuslinien in den regionalen Busfahrplan eingebettet, unter ande-
rem mit den Linien W._, X._, Y._.
b) Am 24. Oktober 2018 verabschiedete der Stadtrat Z._ die
Umsetzung des Buskonzepts 2021. Dieses bildet den ersten Schritt
zur Umsetzung der ÖV-Strategie 2030/2035, deren Schlussbericht
vom 21. Dezember 2017 datiert. Das Konzept hat insbesondere die
Überarbeitung der Stadtbuslinien W._, X._ und Y._ zum Inhalt
und zum Ziel, die Stabilität des städtischen Busnetzes zu erhöhen. Da-
bei sollen vor allem Rahmenbedingungen geschaffen werden, damit
die Busse pünktlicher verkehren können. Dazu gehören neue Stre-
ckenführungen, neue Haltestellen und leicht angepasste Fahrpläne.
Besonders mit dem Wechsel von Rundkursen auf sogenannte Stichli-
nien versprechen sich die Verantwortlichen eine markante Verbesse-
rung. Stichlinien bedeuten, dass die Busse jeweils auf derselben Stre-
cke hin- und zurückfahren, wobei die Haltestellen grundsätzlich beid-
seitig bedient werden. Somit erhalten die Linien je eine Endhaltestelle,
an der Stand- bzw. Reservezeiten eingeplant werden, damit Ver-
spätungen wegen der Verkehrsüberlastung im Zentrum wieder aufge-
holt werden können. Das neue Konzept soll auf den Fahrplanwechsel
vom 13. Dezember 2020 umgesetzt werden.
c) Mit Beschluss vom 29. Januar 2020 genehmigte der Stadtrat die
Bauprojekte für die Umsetzung der dafür nötigen provisorischen Bus-
haltestellen. Vor der öffentlichen Auflage wurde am 17. Februar 2020
eine Informationsveranstaltung durchgeführt, wozu die von einer
neuen Haltestelle betroffenen Grundeigentümer persönlich eingela-
den wurden.
B.
Die neuen Bushaltestellen lagen vom 24. Februar 2020 bis 23. März
2020 gemäss Art. 39 ff. des Strassengesetzes (sGS 732.1; abgekürzt
StrG) wie folgt öffentlich auf:
Umsetzung Buskonzept 2021
Anpassung an Haltestellen a) M._ stadtauswärts Linie W._ b) M._ stadteinwärts Linie W._ c) N._ stadtauswärts Linie W._ d) N._ stadteinwärts Linie W._ e) O._ stadtauswärts Linie W._ f) O._ stadteinwärts Linie W._ g) P._ stadtauswärts Linie W._
(h-w betreffen Haltestellen der Linien X._ und Y._)
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 116/2020), Seite 3/12
C.
a) Während der Auflagefrist erhoben am 22. März 2020 A._ Ein-
sprache gegen die Haltestellen der Buslinie W._. A._ ist Eigentü-
mer des Grundstücks Nr. 001, Grundbuch Z._. Dieses wird südlich
von der Q._-Strasse, eine Gemeindestrasse 1. Klasse, und westlich
von der P._, eine Gemeindestrasse 2. Klasse, begrenzt. Beide
Strassen verfügen je über ein Trottoir. Im Quartier ist eine Tempobe-
schränkung von 30 km/h signalisiert. Auf der gegenüberliegenden
Seite der Q._-Strasse befindet sich die Bushaltestelle "P._" der
Linie W._ in östlicher Fahrtrichtung. Diese besteht lediglich aus ei-
ner Tafel.
Neu soll gegenüber der bisherigen Haltestelle "P._" eine zusätzliche
Fahrbahnhaltestelle entstehen. Dafür ist vorgesehen, vorerst lediglich
am bestehenden Kandelaber ein Haltestellensignal anzubringen und
die betroffenen Parkplätze zu verschieben.
b) Mit der Einsprache wurde verlangt, dass die Linie W._ weiter-
hin als Rundkurs mit der derzeitigen Streckenführung betrieben werde.
Nebst anderen Einwänden rügten die Einsprecher, dass sich das Ver-
kehrsaufkommen im Quartier und damit der Strassenlärm durch die
neue Linienführung verdoppeln werde und übermässig sei.
c) Das Departement liess in der Folge ein Lärmgutachten für die
Haltestelle "P._" erstellen. Die beauftragte Büro S. kam in ihrem
Gutachten vom 22. Juni 2020 zum Schluss, dass die massgeblichen
Immissionsgrenzwerte durch die Haltestelle nicht überschritten und
keine zusätzlichen Massnahmen nötig würden. Am 6. August 2020 be-
rechnete die Gutachterin auch noch eine um 5 m nach Westen ver-
schobene Haltestelle. Die Einsprecher, neu vertreten durch Dr.iur. Da-
vid Brunner, Rechtsanwalt, St.Gallen, nahmen am 31. August 2020
zum Gutachten Stellung. Sie machten dabei geltend, dass hier nicht
die Immissions-, sondern die strengeren Planungsgrenzwerte mass-
gebend seien. Auch äussere sich die Gutachterin mit keinem Wort zum
ebenfalls anwendbaren Vorsorgeprinzip oder zu den anderen Halte-
stellen der Linie W._. Das Gutachten sei aber auch sonst falsch und
lückenhaft. Die Gutachterin bestreitet mit Stellungnahme vom 10. Sep-
tember 2020 die Anwendung der Planungswerte, macht aber geltend,
dass selbst diese eingehalten würden. Zusätzliche Massnahmen im
Sinn des Vorsorgeprinzips seien deshalb nicht angezeigt, weil die von
der Haltestelle verursachten Immissionen derart gering seien. Am
24. September 2020 nahmen die Einsprecher nochmals dazu Stel-
lung.
d) Mit Beschluss vom 28. September bzw. 1. Oktober 2020 wies
der Stadtrat die Einsprache von A._ ab und entzog einem allfälligen
Rekurs die aufschiebende Wirkung. Er begründet den Beschluss u.a.
damit, dass das neue Buskonzept alle Stadtbuslinien betreffe und vom
Kanton St.Gallen als Besteller der öV-Leistungen und durch die Stadt
Z._ als Bestvariante ausgewählt worden sei. Die Linie W._ sei
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 116/2020), Seite 4/12
Teil des Gesamtkonzepts des städtischen und regionalen öV-Ange-
bots, das wiederum auf das übergeordnete Verkehrsnetz des SBB ab-
gestimmt sei, weshalb man die Linie nicht losgelöst vom Gesamtkon-
zept betrachten könne. Das Buskonzept werde nach drei bis vier Jah-
ren nochmals überprüft, weshalb die Bushaltestellen erst provisorisch
und in Absprache mit dem Kanton und der Procap noch nicht behin-
dertengerecht erstellt würden. Bezüglich der Linie W._ habe sich
gezeigt, dass sie wenig attraktiv sei, weshalb sie auch bloss wenig ge-
nutzt werde. Der Einwand, dass die Linie aktuell nicht wirtschaftlich
betrieben werden könne, sei deshalb gerade kein Argument gegen de-
ren Verbesserung. Damit neu möglichst viele Haltestellen in beide
Fahrtrichtungen bedient werden könnten – so auch die Haltestelle
"P._" – werde die heutige grosse Rundkursschlaufe im Quartier ver-
kleinert. Wie das Lärmgutachten zeige, würden an der Haltestelle
"P._" auch künftig die gesetzlichen Grenzwerte selbst bei Annahme
der schlechtesten Bedingungen eingehalten.
D.
Gegen diesen Beschluss erhoben A._ durch ihren Rechtsvertreter
mit Schreiben vom 16. Oktober 2020 Rekurs beim Baudepartement.
Dabei werden folgende Anträge gestellt:
1. Es sei der Beschluss des Stadtrates Z._ vom
28. September 2020 vollumfänglich aufzuheben;
2. es sei das Strassenprojekt "Umsetzung Buskonzept 2021, Anpassung an Haltestellen..." gemäss  Planauflage vom 24. Februar 2020 bis 23. März 2020 mindestens im Umfang der Linie W._ und der Haltestellen a-g vollumfänglich aufzuheben.
3. ev. sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen;
4. es sei die aufschiebende Wirkung des Rekurses ;
5. unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzügl. 7,7% MwSt.).
Zur Begründung wird geltend gemacht, in einem Strassenprojektver-
fahren könne die aufschiebende Wirkung eines Rekurses grundsätz-
lich nicht entzogen werden. Zudem liege auch kein wichtiger Grund
vor, weshalb vom Grundsatz abgerückt werden dürfe, dass ein Be-
schluss während einer laufenden Rechtsmittelfrist sowie des an-
schliessenden Rechtsmittelverfahrens noch keine Wirkung entfalten
könne. Weiter sei ihr rechtliches Gehör verletzt worden, indem die Vo-
rinstanz die verschiedenen Einsprachen die unterschiedlichen Halte-
stellen der Linie W._ betreffend nicht zeitgleich geprüft, entschieden
und auch ihnen zugestellt habe. Materiell rügen die Rekurrenten, die
Vorinstanz behaupte fälschlicherweise, dass nicht die Linienführung
der Stadtbusse, sondern lediglich deren neuen Haltestellen Gegen-
stand der Auflage gewesen seien. Bezüglich des Lärms liege lediglich
ein Parteigutachten vor und dieses sei inhaltlich auch noch falsch.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 116/2020), Seite 5/12
E.
Mit Vernehmlassung vom 9. November 2020 beantragt die Vorinstanz,
den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. Zur Begründung wird geltend gemacht, dass die Rekurrenten ein-
zig in Bezug auf die Bushaltestelle "P._" einsprache- und rekursle-
gitimiert seien, nicht aber bezüglich der gesamten Buslinie oder der
anderen Bushaltestellen. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung des
Rekurses sei nötig, weil alle Linien zusammenhängen würden und
man insbesondere die Basiserschliessung der Linie W._, die neu
über die T- Strasse statt wie bisher über die R.-Strasse führe, nicht
aus dem Gesamtkonzept herausbrechen könne. Diskutieren könne
man allenfalls über den anschliessenden Rundkurs im Quartier.
Würde man diesen für die Dauer des Rechtsmittelverfahrens wie
heute belassen, würden die öV-Benutzer zwar bedeutende Nachteile
erleiden, es würde aber nicht das gleich hohe öffentliche Interesse tan-
giert wie beim Wegfall der Basiserschliessung.
F.
Weil das Buskonzept 2021, das dem vorliegenden Rekurs zu Grund
liegt, mit dem Fahrplan 2021 bzw. mit dem schweizweiten Fahrplan-
wechsel vom 13. Dezember 2020 eingeführt werden soll, ist vorab
über den Antrag bezüglich der Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung des Rekurses zu befinden, und zwar bevor der Schriften-
wechsel abgeschlossen und insbesondere bevor die Amtsberichte
beim kantonalen Amt für öffentlichen Verkehr und beim kantonalen
Tiefbauamt sowie ein Rekursaugenschein durchgeführt sein werden.
G.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-
genannten Eingaben – insbesondere zum Entzug der aufschiebenden

## Considerations

Wirkung des Rekurses – wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen
eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1 Zuständig für die Wiederherstellung oder den nachträglichen
Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses ist die Rekurs-
instanz, die in der Hauptsache zuständig ist (T. ZUBER in: Rizvi/
Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Ver-
waltungsrechtspflege [VRP], Zürich/St.Gallen 2020, Art. 51 N 60). Vor-
liegend ist dies das Baudepartement (Art. 43bis des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP]). Aufgrund des
Umstands, dass die Vorsteherin des Baudepartementes bis Ende Mai
2020 Stadtpräsidentin der Politischen Gemeinde Z._ und damit bei
der Umsetzung des Buskonzepts 2021 aktiv involviert war, hat sie in
den Ausstand zu treten. Entsprechend hat der Vorsteher des Volks-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 116/2020), Seite 6/12
wirtschaftsdepartementes über das erhobene Rechtsmittel zu befin-
den (Art. 24 Abs. 2 des Staatsverwaltungsgesetzes [sGS 140.1; abge-
kürzt StVG]). Unabhängig davon ist das Rekursverfahren von der
Rechtsabteilung des Baudepartementes zu instruieren (vgl. ABl 2015
3468).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
VRP sind erfüllt. Verfügungen und Entscheide betreffend den Entzug
der aufschiebenden Wirkung bzw. die Anordnung der Vollstreckung
können in der ordentlichen Rechtsmittelfrist von 14 Tagen gemäss
Art. 47 Abs. 1 VRP angefochten werden (U.P. CAVELTI in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., Art. 47 N 13). Die Rekursbe-
rechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist somit einzu-
treten.
2.
Mit dem vorliegenden Entscheid wird vorerst nur über den Entzug der
aufschiebenden Wirkung des Rekurses befunden. Dafür werden im
Rekursverfahren keine Beweise erhoben und keine zusätzlichen
Sachverhaltsabklärungen getroffen. Sodann sind die Beweisanforde-
rungen reduziert, indem das Glaubhaftmachen der Tatsachen genügt
(T. ZUBER, a.a.O., Art. 51 N 67).
3.
Die Vorinstanz hat dem vorliegenden Rekurs die aufschiebende Wir-
kung entzogen. Die Rekurrenten verlangen, dass die aufschiebende
Wirkung wiederherstellt werde.
3.1 Der Rekurs hat nach Art. 51 Abs. 1 VRP grundsätzlich aufschie-
bende Wirkung, wenn die Vorinstanz nicht aus wichtigen Gründen die
Vollstreckbarkeit anordnet. Die Rekursinstanz kann eine gegenteilige
Verfügung treffen (Art. 51 Abs. 2 VRP).
3.2 Die aufschiebende Wirkung gemäss Art. 51 Abs. 1 VRP bedeu-
tet, dass eine Verfügung oder ein Entscheid während dem Lauf einer
Rechtsmittelfrist sowie dem (allenfalls) anschliessenden Rechtsmittel-
verfahren noch keine Wirkung entfaltet. Sie tritt unabhängig von der
Zulässigkeit, Gültigkeit oder materiellen Begründetheit des Rekurses
– allenfalls unter dem Vorbehalt des Rechtsmissbrauchs – ein
(T. ZUBER, a.a.O., Art. 51 N 27). Dadurch werden Vollzug und Wirk-
samkeit der Anordnung aufgeschoben. Der Grund dafür liegt darin,
dass Verfügungen und Entscheide zunächst einer justizmässigen
Überprüfung unterliegen sollen, bevor sie verbindlich und durchsetz-
bar werden. Ein Abrücken von diesem Grundsatz soll deshalb nicht
leichthin erfolgen, und der Entscheid über die aufschiebende Wirkung
erfordert eine einzelfallbezogene Abwägung entgegenstehender Inte-
ressen. Gemäss Art. 51 Abs. 1 VRP vermögen deshalb nur wichtige
Gründe einen Entzug der aufschiebenden Wirkung zu rechtfertigen.
Das Gesetz regelt nicht näher, wann wichtige Gründe für den Entzug
der aufschiebenden Wirkung gegeben sind. Fest steht aber, dass mit
dem ln-Kraft-Treten des V. Nachtrags zum VRP (nGS 42.55) am
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 116/2020), Seite 7/12
1. März 2007 die Anforderungen an den Entzug der aufschiebenden
Wirkung verringert worden sind. Als wichtiger Grund gilt insbesondere
ein öffentliches lnteresse, das den sofortigen Vollzug einer Verfügung
gebietet. Auch private lnteressen können unter Umständen den Ent-
zug der aufschiebenden Wirkung rechtfertigen. Als zulässige öffentli-
che lnteressen gelten Anliegen, die in der Rechtsordnung allgemein
ausgewiesen sind (zum Beispiel Schutz gefährdeter Polizeigüter) oder
Gründe, die sich aus der Gesetzgebung ergeben und die mit dem Ent-
zug der aufschiebenden Wirkung beschleunigt durchgesetzt werden
sollen. Das betroffene lnteresse ist dann mit den allenfalls entgegen-
stehenden – öffentlichen oder privaten – lnteressen in Abwägung zu
bringen (VerwGE B 2012/96 vom 19. Juni 2012 Erw. 2).
3.3 Nach Meinung der Rekurrenten gelangt Art. 51 VRP bei einem
Strassenprojekt grundsätzlich nicht zur Anwendung, weil Art. 50 StrG
diesem als Spezialgesetz vorgehe.
3.3.1 Art. 50 Bst. a StrG führt aus, dass mit dem Strassenbau erst be-
gonnen werden könne, wenn das Projekt rechtskräftig ist.
3.3.2 Formell rechtskräftig ist eine Verfügung, wenn sie mit keinem
ordentlichen Rechtsmittel mehr angefochten werden kann. Der Grund-
satz der formellen Rechtskraft gilt generell und nicht bloss bei Stras-
senprojekten. So regelte schon Art. 89 Satz 1 des Baugesetzes vom
6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG), dass mit Bauarbeiten erst
begonnen werden darf, wenn die Baubewilligung in Rechtskraft er-
wachsen ist. Vorbehalten blieben die Erledigung von privatrechtlichen
Einsprachen und die Erteilung von Bewilligungen auf Grund besonde-
rer Vorschriften. Im Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt
PBG), welches das BauG abgelöst hat, wird die Selbstverständlichkeit
der formellen Rechtskraft nicht mehr ausdrücklich erwähnt. Es wird le-
diglich noch festgehalten, dass für den Fall, dass ein Verfahren auf
dem Zivilrechtsweg eingeleitet ist, das Bauvorhaben bis zur rechtskräf-
tigen Erledigung der privatrechtlichen Einsprache nicht ausgeführt
werden darf (Art. 155 Abs. 3 PBG). In Art. 50 StrG wird die formelle
Rechtskraft als Voraussetzung für den Baubeginn – wie vormals im
Baugesetz – allein deshalb ausdrücklich erwähnt, weil neben der for-
mellen Rechtskraft noch weitere Voraussetzungen erfüllt sein müssen
(Abtretung von privaten Rechten, Regelung der Beitragspflicht und
Kantonsbeiträge), bevor mit dem Bau begonnen werden kann. An der
Tatsache, dass einem Rekurs nach Art. 51 Abs. 1 VRP grundsätzlich
die aufschiebende Wirkung entzogen werden kann, ändert somit auch
Art. 50 Bst. a StrG nichts. Wird einem allfälligen Rechtsmittel die auf-
schiebende Wirkung entzogen, ist eine Verfügung in jedem Fall sofort
vollstreckbar, ohne dass die formelle Rechtskraft eingetreten ist
(M. LOOSER in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., Art. 101 N 8).
3.3.3 Aus dem Gesagten folgt, dass Art. 50 Bst. a StrG dem Entzug
der aufschiebenden Wirkung eines Rekurses nach Art. 51 VRP nicht
entgegensteht.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 116/2020), Seite 8/12
3.4 Die Vorinstanz begründet den Entzug der aufschiebenden Wir-
kung damit, dass die Einführung des Konzepts 2021 um kein weiteres
Jahr verschoben werden könne. Zum einen könne die Linie W._
nicht aus dem umzusetzenden Konzept herausgebrochen werden,
weil diese Gebiete abdecken müsse, die bis anhin von einer anderen
Linie bedient worden seien. Zum anderen verkrafte die Fahrplanstabi-
lität und die damit gefährdeten Anschlüsse ans übergeordnete Ver-
kehrsnetz keinen weiteren Aufschub der Umsetzung des gesamten
Konzepts. Dem stehe das Ruhebedürfnis weniger Anwohner gegen-
über. Sie habe aber aufgezeigt, dass die Linie W._ die erforderli-
chen Lärmschutzvorschriften des eidgenössischen Umweltschutzge-
setzes (814.01) insbesondere an der direkt betroffenen Haltestelle ein-
halte. Zudem sei die Verkehrssicherheit der Linienführung und der
neuen Haltestellen von der Kantonspolizei bestätigt worden. Wie be-
reits im angefochtenen Beschluss erwähnt sei als Übergangslösung
aber denkbar, dass die quartiersinterne Schlaufe vorderhand so be-
lassen werde, wie sie bereits heute gefahren werde.
3.5 Aktuell führt die Linie W._ vom Bahnhof herkommend südlich
über die U._-Strasse um die Altstadt herum in die T- Strasse (eine
Kantonsstrasse), sodann in die R.-Strasse (eine Gemeindestrasse 1.
Klasse) und von dort in die Q._-Strasse. Ab der Kreuzung mit der
N._-Strasse (eine Gemeindestrasse 2. Klasse) führt der Kurs in ei-
ner Rundschleife in die O._-Strasse (eine Gemeindestrasse
1. Kasse), von dort in die N._-Strasse zurück und schliesslich wie-
der über die Q._-, R._-, T._- und U._-Strasse zum Bahnhof
zurück (siehe folgende Skizze grüne Linie).
Nach dem Buskonzept 2021 soll die Linie W._ neu über die T._-
Strasse weiter Richtung I._ über die O._ bis zur Q._-Strasse
geführt werden, wo sie die Haltestelle "P._" auch westwärts bedie-
nen soll. Von dort soll sie in einer engen Rundschlaufe über die P._
in die N._-Strasse und sodann wieder in die Q._-Strasse führen,
wo die Haltestelle "P._" wie bis anhin auch ostwärts angefahren
werden soll. Weiter soll die Linie W._ über die T._- und U._-
Strasse zum Bahnhof zurückführen. Bei dieser Streckenführung wird
die Haltestelle K._ ganz aufgehoben, stattdessen wird die Halte-
stelle L._ an der T- Strasse von der Linie X._ übernommen. Die
Haltestellen O._, N._strasse und M._ werden neu erstellt
(siehe folgende Skizze grüne Linie).
Sofern der Einspracheentscheid im Zeitpunkt des Fahrplanwechsels
im Dezember 2020 noch nicht vollstreckbar sein sollte, sollen die
Busse zwar gleichwohl über die T._- und O._-Strasse fahren, ab
dort aber nicht in der kleinen, sondern in der grossen bisherigen
Schleife geführt werden, so dass die Haltestellen "P._" und "O._"
wie bis anhin nur in eine Richtung bedient werden (siehe folgende
Skizze grüne Linie).
4.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 116/2020), Seite 9/12
4.1 Beim Entscheid betreffend Reorganisation der Buslinien W._,
X._ und Y._ handelt es sich um keine rechtliche, sondern um eine
verkehrspolitische Fragestellung. Die Grundlage dafür liegt in
Art. 11 ff. des Gesetzes über den öffentlichen Verkehr [sGS 710.5; ab-
gekürzt GöV]), wonach das öV-Angebot auf eine von der Regierung
bezeichneten Linie erbracht wird. Die Verkehrslinien werden auf
Grund ihrer Wirtschaftlichkeit und Nachfrage bestimmt und gemäss
Art. 7 VöV im Anhang 1 der Verordnung aufgelistet. Die genaue Stre-
ckenführung wird sodann in einer Angebotsvereinbarung zwischen
dem Kanton und dem beauftragten Betreiber bestellt und festgelegt
(Art. 25 VöG). Mithin sind weder die Buslinien W._, X._ und Y._
an sich noch deren Linienführung Streitgegenstand des vorliegenden
Planverfahrens. Aufgelegt wurden einzig die dafür nötigen neuen Inf-
rastrukturanlagen. Folglich können im vorliegenden Verfahren auch
nur die aufgelegten Bushaltestellen angefochten werden, nicht aber
die Buslinie an sich. Die Frage, ob das geänderte Busnetz die Vorga-
ben an Wirtschaftlichkeit und Nachfrage im Sinn des GöV erfülle oder
ob diese eine genügende ökologische Bilanz aufweise, kann folglich
nicht in diesem Verfahren überprüft werden.
4.2 Nachdem die nach Art. 22 ff. GöV zuständigen Stellen die Lini-
enführung der Stadtbusse W._, X._ und Y._ gemäss Buskon-
zept 2021 angepasst hatten, war es gemäss Art. 38 StrG an der Vo-
rinstanz, die dafür nötigen Bushaltestellen zu schaffen. Das Verfahren
dafür ist das Planverfahren nach Art. 39 StrG. Dabei ist unbestritten,
dass sich die Rekurrenten gegen die neue Haltestelle "P._" der Linie
W._, die direkt an ihrer Liegenschaft zu liegen kommt, mit bau- und
umweltrechtlichen Einwänden wehren können. Dies gilt auch für alle
anderen aufgelegten Haltestellen, soweit die dort gerügten Mängel zu
einer Aufhebung oder Änderung der Haltestelle "P._" führen und
den Rekurrenten damit einen konkreten Vorteil verschaffen könnten
(BGE 141 II 50 Erw. 2.2 f.).
4.2.1 Die Vorinstanz begründet den Entzug der aufschiebenden Wir-
kung mit dem überwiegenden öffentlichen Interesse an der sofortigen
Verbesserung des bestehenden Busnetzes. Dass der öffentliche Ver-
kehr an sich ein gewichtiges öffentliches Interesse darstellt, steht mit
Blick auf Art. 81a der Bundesverfassung (SR 101) ausser Frage. Kan-
tonal ist das öffentliche Interesse an der für alle Bevölkerungskreisen
zugängliche Mobilität in Art. 1 VöG festgelegt. Es ist somit zu überprü-
fen, ob das öffentliche Interesse der umgehenden Umsetzung des
Buskonzepts 2021 den Anspruch der Rekurrenten auf vorgängige
Überprüfung der befürchteten Lärmzunahme überwiegt.
4.2.2 Die Vorinstanz will das gesamte Buskonzept 2021 deshalb un-
verzüglich umsetzen, weil der Fahrplan der Stadtbusse W._, X._
und Y._ aktuell nicht stabil ist und die Anschlüsse an das überge-
ordnete Verkehrsnetz wegen den ständigen Verspätungen der Stadt-
busse nicht mehr sichergestellt sind. Auch wenn unbestritten ist, dass
wegen der nach wie vor fehlenden eigenen Busspuren im Stadtzent-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 116/2020), Seite 10/12
rum Verspätungen auch weiterhin nicht ausgeschlossen werden kön-
nen, sind die Fachleute des öffentlichen Verkehrs gleichwohl einhellig
der Meinung, dass mit den neuen Linienführungen und der Umstellung
von Rundkursen auf Stichlinien hinsichtlich der Fahrplanstabilität we-
sentliche Verbesserungen erzielt werden können. So werden bei den
Endstationen neu Standzeiten eingeplant, damit allfällige Verspätun-
gen wieder aufgeholt werden können. Weiter wird beispielsweise die
verlängerte Linienstrecke W._ neu mit zwei Bussen statt einem be-
trieben, womit Verspätungen ebenfalls besser ausgeglichen werden
können. Die Umstellung der Rundkurse auf Stichstrecken führt aber
auch zu einer wesentlichen Attraktivitätssteigerung, indem mehr Hal-
testellen in beide Richtungen bedient werden können und die Passa-
giere so keine unnötigen Umwege mehr in die falsche Richtung fahren
müssen.
4.2.3 Diesen gewichtigen öffentlichen Interessen steht der Einwand
der Rekurrenten gegenüber, dass der Ausbau der Bushaltestelle
"P._" zu einer Lärmzunahme auf ihrem Grundstück führen werde.
Die Vorinstanz hat auf diese Rüge hin ein Lärmgutachten erstellen las-
sen, das zum Schluss kommt, dass die bundesrechtlichen Lärmvor-
schriften trotz der Verdoppelung der Fahrten und des zusätzlichen
Halts ohne weiteres eingehalten werden können und zwar so klar,
dass auch keine Massnahmen im Sinn der Vorsorge zu treffen seien.
Die gleichen Einwände anderer Einsprecher die neue Haltestelle
N._ betreffend hat die Vorinstanz mit dem gleichen Gutachten ent-
kräftet, wobei sie darauf hingewiesen hat, dass der Fachbericht von
einem unabhängigen und spezialisierten Ingenieur- und Planungsbüro
erstellt worden und das Ergebnis eindeutig sei.
4.3 Die Rekurrenten bestreiten dieses Gutachten im Grundsatz wie
auch inhaltlich. Somit sind die aufgezeigten öffentlichen Interessen an
der sofortigen Einführung des Buskonzepts 2021 und die behaupteten
Lärmimmissionen der neuen Bushaltestellen gegeneinander abzuwä-
gen.
4.3.1 Die neue Linie W._ besteht aus einer Basiserschliessung, die
vom Bahnhof über die T- Strasse bis zur O._ führt und einer quar-
tiersinternen Erschliessung, die neu als Stichlinie mit einer kurzen
Wendeschleife statt wie bisher in einem Rundkurs geführt wird. Be-
züglich der Basiserschliessung besteht deshalb ein hohes öffentliches
Interesse an der sofortigen Einführung, weil die Linie W._ hier das
Erschliessungsgebiet von der Linie X._ übernehmen muss, die ih-
rerseits neu über das Quartier H._ nach I._ fährt. Da auch diese
Linie neu nicht mehr im Rundkurs geführt wird, kann auch dieser Fahr-
plan stabiler gefahren und können mehr Haltestellen in beide Richtun-
gen bedient werden.
4.3.2 Die Rekurrenten schlagen vor, zumindest die Linie W._ vor-
derhand bei der bisherigen Streckenführung zu belassen. Dies ist des-
halb unmöglich, weil mit dieser Variante im dicht besiedelten Gebiet
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 116/2020), Seite 11/12
rund um die T- Strasse die Haltestellen L._ und N._ statt im Vier-
telstundentakt lediglich noch im Stundentakt durch den Regionalbus
722 bedient würden. Ein solch massiver Abbau des bisherigen Busan-
gebots kann verkehrspolitisch nicht hingenommen werden.
4.3.3 Innerhalb des Q._-Quartiers werden die Bewohner neu von
den Vorteilen einer Stichlinie mit nur kleiner Wendeschleife profitieren,
indem dadurch bis auf die Endstation Neulanden alle Haltestellen in
beide Richtungen bedient werden. Als Kompromiss für den Fall, dass
nicht alle Bushaltestelle bereits vor Eintritt der formellen Rechtskraft
angefahren werden könnten, hält die Vorinstanz dafür, dass für die
Dauer des Rechtsmittelverfahren ab der Basiserschliessung weiterhin
der bisherige Rundkurs gefahren werde. Dabei würden die Haltestel-
len "P._" und "O._" weiterhin bloss in eine Richtung bedient. Mit
Blick darauf, dass vorliegend einzig Immissionen an den Haltestellen
bestritten sind bzw. werden können und hier zu überprüfen sind, die
Haltestellen "P._" und "O._" aber heute schon nur einseitig ange-
fahren werden, ist es vertretbar, dass eine entsprechende Komfortein-
busse für die öV-Benützer während des hängigen Rechtsmittelverfah-
ren weiterhin in Kauf genommen wird. Für die neuen Haltestellen
N._ und M._ liegen zwar ebenfalls noch keine überprüften Lärm-
berechnungen vor. Zum einen haben die Einsprecher dort aber keinen
übermässigen Lärm geltend gemacht bzw. diese haben sich mit den
entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz dazu einverstanden er-
klärt. Und zum anderen fährt der Bus an diesen Haltestellen ohnehin
in beide Richtungen vorbei, wenn es bei der Basiserschliessung über
die T- Strasse bleiben soll.
4.3.4 Nach dem Gesagten vermag das gewichtige öffentliche Inte-
resse an der Basiserschliessung der Linie W._ das private Interesse
der Rekurrenten an der vorgängigen Überprüfung der Lärmemissio-
nen der Haltestellen zu überwiegen. Da die Haltestellen vorerst ledig-
lich provisorisch errichtet werden sollen, wäre ein allfälliger Rückbau
auch mit keinem grossen Aufwand verbunden. Bezüglich lediglich der
quartierinternen Erschliessung der Linie W._ erscheint das Inte-
resse der Fahrplanstabilität und Attraktivitätssteigerung aber als nicht
hinreichend für den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekur-
ses. Zwar kann mit dem Verbleib beim bisherigen Rundkurs der bis-
herige Nachteil, dass zwei Haltestellen weiterhin bloss einseitig be-
dient werden, nicht behoben werden. Allein deswegen kann das Bus-
konzept 2021 im Wesentlichen aber dennoch eingeführt werden, wo-
bei aber für die Rekurrenten bezüglich der Haltestelle "P._" vorder-
hand alles beim Alten bleibt. Es rechtfertigt sich daher, für die Dauer
des Rechtsmittelverfahrens die von der Vorinstanz in Absprache mit
dem Amt für öffentlichen Verkehr vorgeschlagene Zwischenlösung an-
zuordnen und die entzogene aufschiebende Wirkung des Rekurses
entsprechend zu reduzieren und teilweise wieder anzuordnen.
5.
Damit die mit dem vorliegenden Entscheid angepasste aufschiebende
Wirkung des Rekurses auch während des allenfalls nachfolgenden
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 116/2020), Seite 12/12
Beschwerdeverfahrens bestehen bleibt, ist der Entzug im Rekursent-
scheid erneut anordnen (T. ZUBER, a.a.O., Art. 51 N 53).
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz hinreichende und
damit gewichtige öffentliche Interessen zur Begründung des Entzugs
der aufschiebenden Wirkung des Rekurses herangezogen hat, soweit
dies die Basiserschliessung Bahnhof bis und mit Haltestelle N._ be-
trifft. Ab dort ist aber während des Rechtsmittelverfahrens auf die ge-
plante Linienführung zu verzichten und die Linie W._ auf dem bis-
herigen Rundkurs weiterzuführen, wobei bei den Haltestellen "P._"
und "O._" die bisherige einseitige Halteregelung beizubehalten ist.
Dementsprechend ist das Begehren um Wiederherstellung der auf-
schiebenden Wirkung teilweise gutzuheissen und im Sinn der Erwä-
gungen zu ändern (vgl. Variante gemäss dritter Skizze in Erw. 3.5).
7.
Die Kosten dieses Entscheids haben bei der Hauptsache zu bleiben.