# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 7647aff3-f47f-48c2-96ab-972197552e1e
**Court:** GR_VG
**Chamber:** GR_VG_005
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** GR / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. Sachverhalt:
1. An der Gemeindeversammlung vom 29. November 2019 beschlossen die
Stimmberechtigten der Gemeinde D._ eine Gesamtrevision der
Ortsplanung. Dabei wurde u.a. ein neues Baugesetz verabschiedet,
welches in Art. 62 ("Antennenanlagen") Folgendes bestimmt:
1Antennenanlagen für Mobilfunk etc. sind sowohl beim Neubau als auch bei
Erweiterungen und Anpassungen bestehender Anlagen, insbesondere bei
Leistungserhöhungen, auf das Notwendigste zu beschränken und in Standort und
Ausstattung zu optimieren.
2Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens sind zur Interessenabwägung folgende
Nachweise zu erbringen:
a. Einhaltung der umweltrechtlichen Auflagen;
b. Objektiver Bedarfsnachweis (Abdeckung);
c. Prüfung von Standortalternativen;
d. Sicherstellung künftiger Ansprüche und Mitbenützung anderer Betreiber;
e. Ortsbildschutz, Ästhetik;
f. Auswirkungen auf Gebäude und Liegenschaften.
3Neue Antennenanlagen dürfen nur bewilligt werden, wenn die Erweiterung bestehender
Anlagen nachweisbar nicht möglich ist.
4Sofern bewilligte Antennenanlagen nicht mehr nutzbar sind und auch die
Weiterverwendung nicht bewilligt werden kann, sind diese auf Kosten der Eigentümer zu
beseitigen und der ursprüngliche Zustand wieder herzustellen.
2. Dagegen erhoben die A._ AG, die B._ SA und die C._ AG
am 17. Januar 2020 Planungsbeschwerde an die Regierung des Kantons
Graubünden mit dem sinngemässen Antrag, Art. 62 Abs. 1 und 2 BauG
sei in geänderter Form zu genehmigen (in Abs. 1 Streichung der Wortfolge
"sowohl beim Neubau als auch bei Erweiterungen und Anpassungen
bestehender Anlagen, insbesondere bei Leistungserhöhungen, auf das
Notwendigste zu beschränken und"; in Abs. 2 Streichung der lit. b bis f).
3. Die Gemeinde D._ beantragte in ihrer Vernehmlassung vom
12. Februar 2020 die Abweisung der Beschwerde mit der Begründung, die
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A._ AG habe zusammen mit verschiedenen anderen Anbietern im
Bereich des H._ in D._ bereits eine 5G-Mobilfunkanlage
installiert, weshalb davon ausgegangen werden könne, dass der Raum
D._ genügend abgedeckt sei. Die praktisch gleiche oder sehr
ähnliche Vorschrift gemäss Art. 62 BauG hätten zudem bereits andere
Bündner Gemeinden (E._, F._, G._) erlassen und diese
seien von der Regierung vorbehaltlos genehmigt worden. Mit dem
erlassenen Baugesetz wolle sie nicht Mobilfunkauflagen [recte: -anlagen]
verbieten oder verhindern, sondern mit der bewährten
Baugesetzesvorschrift lediglich dafür sorgen, dass die Gesuchsteller bei
der Planung solcher Anlagen eine angemessene Sorgfalt walten liessen.
4. Am 2. Februar 2021, mitgeteilt am 3. Februar 2021, genehmigte die
Regierung des Kantons Graubünden unter Ziff. 1 des Dispositivs das am
29. November 2019 beschlossene Baugesetz mit verschiedenen
Vorbehalten, Hinweisen, Empfehlungen und Präzisierungen. Art. 62
Abs. 1 BauG wurde mit der Präzisierung genehmigt, dass sich die
geforderte "Beschränkung auf das Notwendigste" sowie "Optimierung in
Standort und Ausstattung" nicht auf die Leistung der Mobilfunkanlagen,
sondern lediglich auf die Dimensionierung und architektonische
Gestaltung der Mobilfunkanlagen beziehen dürfen. Gleichzeitig bzw.
ebenfalls mit Datum vom 2. Februar 2021, mitgeteilt am 3. Februar 2021,
wies die Regierung die Planungsbeschwerde vom 17. Januar 2020 ab.
5. Dagegen erhoben die A._ AG, die B._ SA und die C._ AG
(nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) am 8. März 2021 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Sie stellten folgende
Anträge:
1. Art. 62 des Baugesetzes der Gemeinde D._ sei wie folgt zu ändern:
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1Antennenanlagen für Mobilfunk etc. sind sowohl beim Neubau als auch bei
Erweiterungen und Anpassungen bestehender Anlagen, insbesondere bei
Leistungserhöhungen, auf das Notwendigste zu beschränken und in Standort und
Ausstattung zu optimieren. 2Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens sind zur Interessenabwägung folgende
Nachweise zu erbringen:
a. Einhaltung der umweltrechtlichen Auflagen;
b. Objektiver Bedarfsnachweis (Abdeckung);
c. Prüfung von Standortalternativen;
d. Sicherstellung künftiger Ansprüche und Mitbenützung anderer Betreiber;
e. Ortsbildschutz, Ästhetik;
f. Auswirkungen auf Gebäude und Liegenschaften. 3Neue Antennenanlagen dürfen nur bewilligt werden, wenn die Erweiterung bestehender
Anlagen nachweisbar nicht möglich ist. 4Sofern bewilligte Antennenanlagen nicht mehr nutzbar sind und auch die
Weiterverwendung nicht bewilligt werden kann, sind diese auf Kosten der Eigentümer
zu beseitigen und der ursprüngliche Zustand wieder herzustellen.
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inkl. der gesetzlichen MWST zu
Lasten der Beschwerdegegnerin.
6. Der Kanton Graubünden (nachfolgend: Beschwerdegegner), vertreten
durch die Regierung, wieder vertreten durch das Departement für
Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, beantragte in seiner
Vernehmlassung vom 13. April 2021 (Eingang) die Abweisung der
Beschwerde unter gesetzlicher Kostenfolge. Zur Begründung verwies er
auf die Erwägungen im angefochtenen Beschwerdeentscheid vom
2. Februar 2021, mitgeteilt am 3. Februar 2021. Die Gemeinde D._
(nachfolgend: Beschwerdegegnerin) liess sich nicht vernehmen.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften und
die eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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## Considerations

II. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid der
Regierung des Kantons Graubünden vom 2./3. Februar 2021, womit die
Planungsbeschwerde vom 17. Januar 2020 abgewiesen wurde. Gemäss
Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden
(KRG; BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können Entscheide der
Regierung über Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Die Beurteilung der
vorliegenden Streitsache fällt demzufolge in die Zuständigkeit des
angerufenen Gerichts, welches gestützt auf Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG in
Fünferbesetzung entscheidet. Als Konzessionärinnen für die Erstellung
eines landesweiten digitalen Mobilfunknetzes sind die
Beschwerdeführerinnen durch den angefochtenen Entscheid berührt und
sie weisen ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
Änderung auf, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert sind (vgl. Art. 50
VRG). Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(vgl. Art. 52 Abs. 1 und Art. 38 f. VRG) ist somit einzutreten.
2. Streitig und nachfolgend zu prüfen ist, ob die Regierung die im Rahmen
der Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde D._
verabschiedete Bestimmung von Art. 62 BauG ("Antennenanlagen") zu
Recht bestätigt hat. Bei der Beurteilung einer Beschwerde erstreckt sich
die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts auf
Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, sowie auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts (vgl. Art. 51 Abs. 1 lit. a und b VRG). Die
Rüge der Unangemessenheit ist ausgeschlossen. Das Verwaltungsgericht
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kann also sein Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Vorinstanz
setzen; es hat Lösungen, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, zu
akzeptieren, selbst wenn eine andere Lösung zweckmässiger erschiene.
Amtete die Regierung als erste Beschwerdeinstanz und ist das
Verwaltungsgericht somit zweite kantonale Rechtsmittelbehörde, gilt auch
in Planungssachen die Kognition nach Art. 51 VRG und nicht die Kognition
nach Art. 33 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) (vgl. statt vieler: Urteile des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 20 7 vom
23. März 2021 E.2, R 16 38 vom 22. November 2016 E.1b, R 15 30 vom
27. Oktober 2015 E.2 m.w.H.; vgl. auch BGE 109 Ib 121 E.5b).
3.1.1. Kantonalen oder kommunalen Regelungen der Mobilfunkstandorte sind
von Bundesrechts wegen enge Grenzen gesetzt. Sie dürfen weder
bezwecken, die Bevölkerung vor den Immissionen der Mobilfunkantennen
zu schützen, da dieser Schutz abschliessend durch das
Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) und insbesondere durch die
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR
814.710) geregelt ist (vgl. Ziff. 6 Anhang 1 NISV; BGE 138 II 173 E.5.1,
133 II 321 E.4.3.4; Urteil des Bundesgerichts 1C_451/2017 vom 30. Mai
2018 E.2.5), noch dürfen die kommunalen Vorschriften die in der
Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen
verletzen, d.h. sie müssen den Interessen an einer qualitativ guten
Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb
zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen (vgl. Art. 1 des
Fernmeldegesetzes [FMG; SR 784.10]; BGE 141 II 245 E.7.1, 133 II 321
E.4.3.4; Urteil des Bundesgerichts 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 E.2.4;
zum Ganzen: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
VB.2010.00673 vom 6. Dezember 2011 E.4.6 m.w.H.).
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3.1.2. Unter Beachtung dieser Vorgaben sind ortsplanerische Bestimmungen,
die etwa der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines
Quartiers dienen, grundsätzlich möglich (vgl. dazu WITTWER, Bewilligung
von Mobilfunkanlagen, 2. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2008, S. 109 ff.;
BGE 141 II 245 E.7.1, 133 II 321 E.4.3.4). Wenn eine solche Bestimmung
gleichzeitig auch dem Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender
Strahlung dienen sollte, so macht dies die Regelung noch nicht per se
unzulässig. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können auch
umweltrechtskonforme Mobilfunkantennen unerwünschte Auswirkungen
auf Verkäuflichkeit und Vermietbarkeit von Liegenschaften haben und
damit ideelle Immissionen bewirken, welche durch planungs- und
baurechtliche Vorschriften eingeschränkt werden dürfen (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2010.00673 vom
6. Dezember 2011 E.5.2 m.H.a. BGE 133 II 321 E.4.3.4). Als Eingriffe in
die verfassungsmässigen Rechte der Eigentums-, der Wirtschafts- und der
Informationsfreiheit müssen aber auch ästhetisch oder raumplanerisch
motivierte Vorschriften betreffend Mobilfunkstandorte die Schranken von
Art. 36 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
(BV; SR 101) beachten (vgl. zum Ganzen: Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich VB.2010.00673 vom 6. Dezember 2011 E.4.6; vgl.
auch BGE 138 II 173 E.7.1, 133 II 321 E.4.3.5). Einschränkungen von
Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein
öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 1 - 3 BV; BGE 138
II 173 E.7.1).
3.2. Als Instrument zur Standortsteuerung bzw. planungsrechtliches Mittel fällt
insbesondere eine gesetzliche Standortevaluation in Betracht (vgl.
WITTWER, a.a.O., S. 119). So ist es gemäss bundesrechtlicher
Rechtsprechung zulässig, baupolizeilich vorzuschreiben, die Erstellung
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von Mobilfunkantennen setze eine Standortevaluation voraus, wobei die
Baubewilligungsbehörde auf den Baustandort im Rahmen einer
Interessenabwägung Einfluss nehmen könne bzw. diesen im Rahmen
einer umfassenden Interessenabwägung festzulegen hat (vgl. Urteile des
Bundesgerichts 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E.2.3.1, 1C_328/2007
vom 18. Dezember 2007 E.3.2).
4. Die vorliegend umstrittene Planungsbestimmung lautet wie folgt (Art. 62
BauG):
1Antennenanlagen für Mobilfunk etc. sind sowohl beim Neubau als auch bei
Erweiterungen und Anpassungen bestehender Anlagen, insbesondere bei
Leistungserhöhungen, [hinsichtlich Dimensionierung und architektonischer Gestaltung;
vgl. Präzisierung gemäss Ziff. 1 des Dispositivs des Genehmigungsbeschlusses der
Regierung vom 2./3. Februar 2021; Anmerkung durch das Gericht] auf das Notwendigste
zu beschränken und in Standort und Ausstattung zu optimieren.
2Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens sind zur Interessenabwägung folgende
Nachweise zu erbringen:
a. Einhaltung der umweltrechtlichen Auflagen;
b. Objektiver Bedarfsnachweis (Abdeckung);
c. Prüfung von Standortalternativen;
d. Sicherstellung künftiger Ansprüche und Mitbenützung anderer Betreiber;
e. Ortsbildschutz, Ästhetik;
f. Auswirkungen auf Gebäude und Liegenschaften.
3Neue Antennenanlagen dürfen nur bewilligt werden, wenn die Erweiterung bestehender
Anlagen nachweisbar nicht möglich ist.
4Sofern bewilligte Antennenanlagen nicht mehr nutzbar sind und auch die
Weiterverwendung nicht bewilligt werden kann, sind diese auf Kosten der Eigentümer zu
beseitigen und der ursprüngliche Zustand wieder herzustellen.
Gemäss dieser Bestimmung soll die Standortsteuerung von
Mobilfunkantennen in der Gemeinde D._ über eine
Standortevaluation (Prüfung von Standortalternativen) samt
Interessenabwägung erfolgen. Gestützt auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung erscheint dieses Instrument bzw. planungsrechtliche
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Mittel als zulässig (vgl. dazu vorstehende Erwägung 3.2). Umstritten und
nachfolgend zu prüfen ist jedoch, ob der Einbezug der Aspekte gemäss
Abs. 2 lit. b, d, e und f in die Interessenabwägung rechtmässig ist oder
nicht (vgl. dazu vorstehende Erwägungen 3.1.1 f.).
4.1. Gemäss dem umstrittenen Art. 62 Abs. 2 lit. b BauG ist im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens zur Interessenabwägung ein objektiver
Bedarfsnachweis (Abdeckung) zu erbringen (Hervorhebung durch das
Gericht).
4.1.1. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, Art. 62 Abs. 2 lit. b BauG
verlange von den Gesuchstellerinnen für die Erstellung von
Mobilfunkanlagen innerhalb der Bauzonen einen objektiven
Bedarfsnachweis, was – wie die Vorinstanz selber anerkenne –
rechtswidrig sei. So verlange das Bundesrecht für den Bau einer
Mobilfunkantenne im Baugebiet keinen Bedürfnisnachweis (vgl. Urteile
des Bundesgerichts 1C_493/2014 vom 16. März 2015 E.3.2,
1C_245/2013 vom 10. Dezember 2013 E.2.3, 1A.162/2004 vom 3. Mai
2005 E.4 m.w.H.). Zudem sei die Netzplanung ein kontinuierlicher Prozess
mit einem beschränkten Planungshorizont. Aus diesem Grund sei Art. 62
Abs. 2 lit. b BauG aufzuheben.
4.1.2. Demgegenüber hält die Vorinstanz im Wesentlichen fest, beim Nachweis
nach Art. 62 Abs. 2 lit. b BauG könne es nur darum gehen, dass die
Gesuchstellerinnen im Fall einer neuen Antennenanlage (innerhalb und
ausserhalb der Bauzonen) nachzuweisen resp. aufzuzeigen hätten, dass
die Mitbenutzung einer bestehenden Anlage nicht möglich sei und somit
ein objektiver Bedarf für einen Neubau bestehe. Gestützt auf Art. 36 FMG
würden die Konzessionärinnen in den Konzessionen nämlich dazu
verpflichtet, bei Errichtung und Betrieb von Antennenanlagen die
Mitbenutzung der entsprechenden Standorte für andere
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Mobilfunkkonzessionärinnen zu ermöglichen. Gestützt auf Art. 62 Abs. 2
lit. b BauG hätten die Gesuchstellerinnen für eine neue Antennenanlage
zudem darzulegen, dass auf einer allenfalls bestehenden eigenen Anlage
keine Erweiterung möglich sei. Andernfalls werde ihr Gesuch gestützt auf
Art. 62 Abs. 3 BauG abgelehnt.
4.1.3.1. Nach dem Gesagten gilt es also zunächst die Bedeutung von Art. 62
Abs. 2 lit. b BauG zu ermitteln. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der
Wortlaut. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter
Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei
namentlich auf die Entstehungsgeschichte, auf den Zweck der Norm, die
ihr zugrundeliegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext mit
anderen Bestimmungen (BGE 143 II 268 E.4.3.1, 141 V 191 E.3, 138 V 17
E.4.2). Nach Auffassung des streitberufenen Gerichts ist der Wortlaut von
Art. 62 Abs. 2 lit. b BauG klar: Insbesondere aufgrund des Zusatzes
"Abdeckung" kann es beim objektiven Bedarfsnachweis nach Art. 62
Abs. 2 lit. b BauG – entgegen der Auffassung der Vorinstanz – einzig
darum gehen, aufzuzeigen, dass aus mobilfunkversorgerischer Sicht
("Abdeckung") ein tatsächliches Bedürfnis nach einer neuen bzw. der
Erweiterung einer bestehenden Antennenanlage vorliegt. Die Auslegung
der Vorinstanz, wonach es beim Nachweis nach Art. 62 Abs. 2 lit. b BauG
nur darum gehen könne, die Unmöglichkeit zur Mitbenutzung oder
Erweiterung einer bestehenden Anlage aufzuzeigen, überzeugt nicht. So
ergibt sich bereits aus Art. 62 Abs. 3 BauG, dass neue Antennenanlagen
(von vornherein, d.h. unabhängig von einer allfälligen
Interessenabwägung, wie sie gemäss Art. 62 Abs. 2 BauG vorzunehmen
ist) nur bewilligt werden dürfen, "[...] wenn die Erweiterung bestehender
Anlagen nachweisbar nicht möglich ist." Da nach Auffassung des
streitberufenen Gerichts kein triftiger Grund für die Annahme besteht, der
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klare Wortlaut ziele am wahren Sinn der Regelung vorbei, ist davon nicht
abzuweichen (vgl. BGE 143 II 268 E.4.3.1, 143 I 272 E.2.2.3).
4.1.3.2. Damit bleibt die Rechtmässigkeit der Bestimmung von Art. 62 Abs. 2 lit. b
BauG bzw. des darin verlangten objektiven Bedarfsnachweises
(Abdeckung) zu prüfen. Zwar halten die Beschwerdeführerinnen unter
Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zutreffend fest, dass
das Bundesrecht für den Bau einer Mobilfunkanlage im Baugebiet keinen
Bedürfnisnachweis verlangt (Hervorhebung durch das Gericht). Der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich allerdings nicht
entnehmen, dass eine kommunale Bestimmung, welche einen objektiven
Bedarfsnachweis (Abdeckung) verlangt, bundesrechtswidrig ist (vgl.
Urteile des Bundesgerichts 1C_493/2014 vom 16. März 2015 E.3.2,
1C_245/2013 vom 10. Dezember 2013 E.2.3, 1A.162/2004 vom 3. Mai
2005 E.4 m.w.H.). Vorliegend ist denn auch nicht ersichtlich, dass die
Bestimmung von Art. 62 Abs. 2 lit. b BauG die in der
Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen an einer
qualitativ guten Mobilfunkversorgung und einem funktionierenden
Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern verletzen würde – im
Gegenteil: Die Bestimmung von Art. 62 Abs. 2 lit. b BauG trägt dazu bei,
dass dem Aspekt der Mobilfunkversorgung (Abdeckung) im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens trotz entgegenstehender ästhetischer und
raumplanerischer öffentlicher Interessen, welche den Nachweis des
objektiven Bedarfs (Abdeckung) rechtfertigen, angemessen Rechnung
getragen wird. Die Bestimmung von Art. 62 Abs. 2 lit. b BauG erweist sich
somit als rechtmässig (vgl. dazu vorstehende Erwägungen 3.1.1 f.).
Inwiefern der Umstand, dass die Netzplanung ein kontinuierlicher Prozess
mit einem beschränkten Planungshorizont sei, hieran etwas ändern sollte,
leuchtet nach Auffassung des streitberufenen Gerichts nicht ein.
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4.2. Gemäss dem ebenfalls umstrittenen Art. 62 Abs. 2 lit. d BauG ist im
Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zur Interessenabwägung ein
Nachweis zur Sicherstellung künftiger Ansprüche und Mitbenützung
anderer Betreiber zu erbringen.
4.2.1. Diesbezüglich machen die Beschwerdeführerinnen sinngemäss geltend,
soweit diese Bestimmung die Bedeutung habe, dass die
Gesuchstellerinnen gegenüber der Baubehörde Auskünfte über ihre
künftigen Ansprüche erteilen müssten, sei diese Bestimmung unzulässig
und aufzuheben, da es sich hierbei um Auskünfte handle, welche für die
Erteilung einer Baubewilligung irrelevant seien.
4.2.2. Demgegenüber hält die Vorinstanz fest, die Baubehörde möchte einerseits
wissen, ob die Anlage auch für künftige Ausbauten durch die
Gesuchstellerin ausgerichtet sei. Andererseits seien Aussagen über eine
allfällige Mitbenützung zu machen, damit die Baubehörde wisse, ob die
Anlage für eine allfällige Mitbenützung überhaupt in Frage komme.
Selbstverständlich sei diese Prüfung erst bei einer konkreten
Anfrage/Gesuch durchzuführen. Beide Abklärungen gehörten zu einem
vollständigen Sachverhalt und dürften von einer Baubehörde verlangt
werden. Bereits aus wirtschaftlichen Überlegungen prüfe eine
Gesuchstellerin ohnehin die möglichen Ausbaumöglichkeiten ihrer
Anlage. Irgendwelche Gründe zur Genehmigung dieser Fakten seien nicht
ersichtlich und würden auch nicht geltend gemacht. Art. 62 Abs. 2 lit. d
BauG verlange selbstverständlich nicht, dass auf Vorrat
überdimensionierte Mobilfunkanlagen geplant werden müssten.
4.2.3. Umstritten ist nach dem Gesagten wiederum zunächst die Bedeutung bzw.
der Sinn von Art. 62 Abs. 2 lit. d BauG, wobei der Wortlaut dieser
Bestimmung nicht klar ist und verschiedene Interpretationen möglich sind
(vgl. vorstehende Erwägungen 4.2.1 f.). Wie die Beschwerdeführerinnen
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zu Recht festhalten, erweist sich die Interpretation, wonach die
Gesuchstellerinnen gegenüber der Baubehörde Auskünfte über ihre
künftigen Ansprüche erteilen müssten, jedoch als verfassungswidrig (vgl.
Art. 36 BV), zumal nicht ersichtlich ist, inwiefern im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens ein öffentliches Interesse an der Erteilung
solcher Auskünfte bestehen sollte. Demgegenüber erweist sich die
Interpretation, wonach die Gesuchstellerinnen im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens zur Erteilung von Auskünften über die Ausbau-
und Mitbenützungsmöglichkeiten ihrer geplanten Anlage verpflichtet sind,
als verfassungskonform (vgl. zur verfassungskonformen Auslegung: BGE
138 V 17 E.4.2 m.w.H.; WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Eine systematische Analyse der Rechtsprechung,
Band I, Bern 2012, Rz. 1033 ff.). So entspricht es aufgrund der ideellen
Immissionen von Mobilfunkantennen (vgl. dazu vorstehende
Erwägung 3.1.2) durchaus einem öffentlichen Interesse, der Anzahl
Mobilfunkantennen auf dem Gemeindegebiet im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens bzw. der Prüfung von Standortalternativen
angemessen Rechnung zu tragen, was den Nachweis der Ausbau- und
Mitbenützungsmöglichkeiten der geplanten Mobilfunkantennen
rechtfertigt. Inwiefern die Bestimmung von Art. 62 Abs. 2 lit. d BauG
rechtswidrig (vgl. dazu vorstehende Erwägungen 3.1.1 f.) oder angesichts
des Art. 62 Abs. 1 und 3 BauG überflüssig sein sollte, ist nach Auffassung
des streitberufenen Gerichts nicht ersichtlich bzw. nachvollziehbar.
4.3. Gemäss dem darüber hinaus umstrittenen Art. 62 Abs. 2 lit. e und f BauG
sind im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zur Interessenabwägung
Nachweise zu Ortsbildschutz und Ästhetik (lit. e) sowie zu den
Auswirkungen auf Gebäude und Liegenschaften (lit. f) zu erbringen.
4.3.1. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, Art. 62 Abs. 2 lit. e und f
BauG sei aufzuheben, da die Bestimmung gegen das
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Rechtsgleichheitsgebot verstosse und es sich bei der Beurteilung der
Gestaltung um eine der Gemeinde D._ obliegende Vollzugsaufgabe
handle (vgl. Art. 73 Abs. 1 KRG). Es widerspreche den Grundzügen des
Baurechts, wenn der Gesuchsteller in seinem Baugesuch nachweisen
müsse, dass eine Mobilfunkantenne den Anforderungen an den
Ortsbildschutz genüge bzw. Auswirkungen auf Gebäude und
Liegenschaften habe. Zudem gebe es keinen sachlichen Grund, weshalb
im Rahmen eines Baugesuchs für ein Gebäude kein Nachweis betreffend
Ortsbildschutz, Ästhetik und Auswirkungen auf (Nachbar-)Gebäude und
(Nachbar-)Liegenschaften erbracht werden müsse, während im Rahmen
eines Baugesuchs für eine Mobilfunkantenne ein solcher Nachweis
erforderlich sei. Da sich ein Gebäude aufgrund seines Volumens und
aufgrund eines viel grösseren Gestaltungspotenzials viel stärker auf die
Umgebung auswirke, müsste ein solcher Nachweis viel eher im Rahmen
eines Baugesuchs für Gebäude verlangt werden. Im Übrigen sei auch
unklar, wie ein solcher Nachweis erbracht werden solle, da es sich bei
Mobilfunkantennen um Infrastrukturbauten handle, deren Gestaltung
vorgegeben sei. Nach der Logik der Beschwerdegegnerin müsse das
Baugesuch gutgeheissen werden, wenn der Mobilfunkbetreiber einen
solchen Nachweis erbringe. Auch dies könne wohl kaum die Absicht der
Beschwerdegegnerin sein, da sie sich damit vollumfänglich ihrer
Vollzugsobliegenheit entziehe.
4.3.2. Demgegenüber hält die Vorinstanz fest, mit Art. 62 Abs. 2 lit. e und f
würden im Baubewilligungsverfahren Grundlagen verlangt, welche der
Gemeinde zur Beurteilung des Baugesuchs resp. "zur
Interessenabwägung" dienten. Dabei seien die entsprechenden Angaben
für Antennenanlagen bspw. in einer Gewerbezone wohl kaum nötig.
Indessen seien Ausführungen zu Ortsbildschutz, Ästhetik sowie allfälligen
Auswirkungen auf Liegenschaften in heiklen Bereichen (z.B. am Rand
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einer Freihaltezone) durchaus nötig zur Beurteilung der Frage, ob sich
nicht ein Alternativstandort aufdränge. In diesem Sinne seien denn auch
die Bestimmungen von Art. 62 Abs. 2 lit. d bis f in ihrer Gesamtheit zu
verstehen. Die Realisierung von Mobilfunkprojekten werde mit den
umstrittenen Bestimmungen weder erschwert noch verhindert. Im
Gegenteil: Wenn die Baubehörde über die wichtigen Informationen
gemäss Art. 62 Abs. 2 lit. d bis f BauG verfüge, könne sie allfällige
Einsprachen mit besseren Argumenten abweisen, was schlussendlich im
Interesse der Beschwerdeführerinnen liegen sollte. Jedenfalls dürfe die
Gemeinde die entsprechenden Abklärungen oder besser gesagt
Aussagen fordern. Dies entbinde die Gemeinde natürlich nicht davon, eine
eigene Beurteilung über den Ortsbildschutz etc. vorzunehmen. Eine
Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots im Verhältnis zu Gesuchen für
andere Bauten und Anlagen liege nicht vor, weil die Prüfung und das
Verstehen von Gesuchen betreffend Mobilfunkanlagen in der Regel
bedeutend komplexer resp. schwieriger als Gesuche für viele andere
Arten von Bauten oder Anlagen seien.
4.3.3.1. Was die Bestimmung von Art. 62 Abs. 2 lit. e und f BauG anbelangt,
leuchtete nicht ein, inwiefern die Verpflichtung zur Erbringung eines
Nachweises betreffend Ortsbildschutz, Ästhetik (lit. e) sowie
Auswirkungen auf Gebäude und Liegenschaften (lit. f) bzw. zur
Auseinandersetzung mit diesen Aspekten im Zusammenhang mit einer
geplanten Mobilfunkantenne rechtswidrig sein sollte (vgl. dazu
vorstehende Erwägungen 3.1.1 f.). Wie die Vorinstanz nachvollziehbar
darlegt, werden damit lediglich Grundlagen verlangt, welche der
Gemeinde im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zur Beurteilung
des Baugesuchs resp. zur Interessenabwägung dienen. Die Beurteilung
der Gestaltung verbleibt jedoch letztlich bei der Beschwerdegegnerin,
welche den (unbestrittenermassen) im öffentlichen Interesse liegenden
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Aspekten des Ortsbildschutzes, der Ästhetik sowie den Auswirkungen auf
Gebäude und Liegenschaften gestützt auf Art. 62 Abs. 2 BauG bei der
Beurteilung des Baugesuchs angemessen Rechnung zu tragen hat.
Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen ergibt sich daraus
gerade nicht, dass das Baugesuch bei Erbringung des Nachweises nach
Art. 62 Abs. 2 lit. e und f BauG in jedem Fall gutgeheissen werden muss.
4.3.3.2. Soweit die Beschwerdeführerinnen schliesslich eine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots gemäss Art. 8 Abs. 1 BV geltend machen, ist
ihnen Folgendes entgegenzuhalten: Das Gebot der rechtsgleichen
Behandlung ist verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer
entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die
ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich
ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der
Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches
nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach
Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (Urteil des
Bundesgerichts 2C_1027/2020 vom 4. Mai 2022 E.11.3). Gemäss der
vorliegend umstrittenen Bestimmung von Art. 62 BauG setzt die Erstellung
von Mobilfunkanlagen – im Gegensatz zu vielen anderen Arten von
Bauten oder Anlagen – eine Standortevaluation (Prüfung von
Standortalternativen) samt Interessenabwägung voraus. Somit ist den
Aspekten des Ortsbildschutzes, der Ästhetik sowie den Auswirkungen auf
Gebäude und Liegenschaften (vgl. dazu Art. 62 Abs. 2 lit. e und f BauG)
bei der Erstellung von Mobilfunkanlagen bereits im Rahmen der
Standortevaluation angemessen Rechnung zu tragen. Angesichts dessen
rechtfertigt es sich bzw. liegt es im Ermessen der Beschwerdegegnerin,
(lediglich) bei Gesuchen betreffend Mobilfunkantennen von den
Gesuchstellerinnen zu verlangen, sich im Rahmen des Baugesuchs mit
den Aspekten des Ortsbildschutzes, der Ästhetik sowie den Auswirkungen
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auf Gebäude und Liegenschaften auseinanderzusetzen bzw.
entsprechende Nachweise zu erbringen; das Rechtsgleichheitsgebot ist
damit nicht verletzt.
5. Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet, weshalb
sie abzuweisen ist.
6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Kosten unter solidarischer
Haftung zu je einem Drittel zu Lasten der Beschwerdeführerinnen (vgl.
Art. 72 Abs. 2 und Art. 73 VRG). Gestützt auf Art. 75 Abs. 2 VRG
rechtfertigt es sich vorliegend, die Staatsgebühr auf CHF 3'000.--
festzulegen. Dem obsiegenden Beschwerdegegner und der obsiegenden
Beschwerdegegnerin steht gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG keine
Parteientschädigung zu.