# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 80ab2432-63a2-5240-880f-3b11a83c7f22
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2014
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. X.Y. (geb. 1967) hat im Januar 2010 zum zweiten Mal den schriftlichen Teil der
Lizenziat II-Prüfungen an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich
absolviert. Das Dekanat teilte ihm am 10. März 2010 mit, dass er die Prüfungen erneut
nicht bestanden habe und schloss ihn von weiteren Prüfungen an der
Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich aus. Die hiergegen erhobenen
Rechtsmittel blieben erfolglos (zum Ganzen vgl. BGer 2D_7/2011 vom 19. Mai 2011).
b. In der Folge wollte X.Y. sein rechtswissenschaftliches Studium an der Universität
St. Gallen fortsetzen. Mitte Juni 2011 gelangte er an die Zulassungsstelle der
Universität. Diese beschied ihm, er sei - soweit ersichtlich - in der ganzen Schweiz für
das rechtswissenschaftliche Studium gesperrt. Im Übrigen müsse er sich zum Studium
"online" auf dem eigens dafür eingerichteten Internetportal anmelden. Erst nach
erfolgter Anmeldung und Einreichung der vollständigen Unterlagen könne über seine
Zulassung entschieden werden. Das nächste Anmeldefenster (für das
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Frühlingssemester 2012) öffne am 1. September 2011. Eine nachträgliche Anmeldung
für das Herbstsemester 2011 sei nicht möglich.
c. Am 6. September 2011 richtete sich X.Y. mit einer schriftlichen Eingabe
(«Zulassungsgesuch [Reimmatrikulation] Zweitstudium Master of Law;
Anrechnungsgesuch bisheriger Leistungen an das Rechtsstudium; Gesuch um
krankheitsbedingte Studien- und Prüfungsbedingungen») an die Universität. Er vertrat
die Ansicht, mit zwei bereits abgeschlossenen Hochschulstudien erfülle er die
notwendigen Voraussetzungen für die Zulassung zum rechtswissenschaftlichen
Master-Studium (MLS) als Zweitstudium
Mit E-Mail vom 15. Dezember 2011 teilte ihm der zuständige Sachbearbeiter mit, die
«Reimmatrikulation» sei Studienbewerbern vorbehalten, die an der Universität
St. Gallen bereits als ordentliche Studierende eingeschrieben gewesen und
zwischenzeitlich exmatrikuliert worden seien. Diese Voraussetzung erfülle er trotz
Mobilitätssemester an der Universität St. Gallen im Jahr 2007 nicht, da er
währenddessen weiterhin an der Universität Zürich und nicht in St. Gallen
eingeschrieben gewesen sei. Er verwies ihn auf die ab dem 1. Februar 2012 mögliche
online-Erstanmeldung für das Herbstsemester 2012 (zum Ganzen vgl. vi-act. 6a/17).
d. Mit Eingabe vom 18. Dezember 2011 gelangte X.Y. an die Rekurskommission der
Universität St. Gallen. Er beantragte u.a., die Verfügung der Zulassungs- und
Anrechnungsstelle (ZAS) sei aufzuheben und er sei für das Frühlingssemester 2012 via
Reimmatrikulation, evtl. Erstanmeldung zum Zweitstudiummaster MLS zuzulassen.
Gleichzeitig ersuchte er um vorsorglichen Zugang zur Studienplattform (damit er sich
die Lerninhalte für spätere Prüfungsarbeiten aneignen könne), um Anrechnung der an
der Universität Zürich erbrachten Leistungen, um Präsenzdispens sowie um
Anpassung der Studien- und Prüfungsmodalitäten. Sodann erhob er gegen die ZAS
eine Rechtsverweigerungsbeschwerde; diese habe ihm trotz seines Ersuchens weder
die Rechtsmittelinstanz genannt noch eine anfechtbare Verfügung erlassen (zum
Ganzen vgl. vi-act. 6a/1).
e. Die Rekurskommission der Universität St. Gallen leitete die Eingabe von X.Y. zur
Klärung der Zuständigkeit an den Universitätsrat weiter (vi-act. 6a/3). Dieser
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übermittelte das Dossier am 23. Dezember 2011 an das aus seiner Sicht zuständige
Studierendensekretariat der Universität (vi-act. 6a/5). Am 12. Januar 2012 adressierte
der Studiensekretär folgende Verfügung an X.Y. (vi-act. 6a/7, Beilage 1)
1. Sie haben trotz mehrmaliger Aufforderung die Online-Anmeldung zu verwenden,
einen Antrag auf Reimmatrikulation gestellt. Da die Anmeldung zur Reimmatrikulation
den Studienbewerbern vorbehalten ist, welche bereits an der Universität St. Gallen als
ordentliche Studierende eingeschrieben waren, erfüllen Sie die formalen
Voraussetzungen für eine Reimmatrikulation nicht. Eine Zulassung zum MLS per
Frühjahrssemester 2012 ist deshalb nicht möglich.
2. Sie haben die Möglichkeit, sich ab dem 1. Februar 2012 für das Herbstsemester
2012 im ordentlichen Zulassungsverfahren zu bewerben. Erst wenn uns alle Fakten
vorliegen, kann geprüft werden, ob die Zulassungsvoraussetzungen erfüllt sind oder
nicht.
3. Vorsorgliche Massnahmen sind in casu nicht notwendig und werden abgelehnt.
B.
a. Gegen die Verfügung des Studiensekretärs erhob X.Y. mit Eingabe vom 17. Januar
2012 Rekurs bei der Rekurskommission der Universität St. Gallen. Er beantragte u.a.,
die Verfügung sei «nichtig» zu erklären und die E-Mail-Verfügung der ZAS vom
15. Dezember 2011 sei auf ihre Rechtmässigkeit zu prüfen. Eventualiter sei die
Verfügung des Studiensekretärs aufzuheben und er sei per Frühjahrssemester 2012
zum Zweitstudium MLS zuzulassen. Des Weiteren ersuchte X.Y. wiederum um
vorsorglichen Zugang zur Studienplattform, eventuell um Zulassung als Gast/Hörer.
b. Mit Entscheid vom 12. März 2012 (Versand: 11. Oktober 2012 [sic!]) wies die
Rekurskommission der Universität St. Gallen das Rechtsmittel ab (vi-act. 6a/23). Zur
Begründung wurde angeführt, Studienbewerber könnten nur zum Studium an der
Universität St. Gallen zugelassen werden, nachdem sie das vorgeschriebene online-
Zulassungsverfahren durchlaufen hätten. Der Rekurrent habe es trotz wiederholter
Hinweise unterlassen, das vorgeschriebene formelle Verfahren zu durchlaufen. Gründe,
die ihm dies verunmöglicht hätten, seien weder dargetan noch sonstwie ersichtlich.
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Wenn der Studiensekretär bei dieser Ausgangslage von einer Nicht-Anmeldung
ausgegangen sei und auch keine vorsorglichen Massnahmen getroffen habe, liege
darin keine Rechtsverletzung.
c. In der Zwischenzeit, am 13. August 2012, hatte X.Y. beim Universitätsrat
Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben mit der
Begründung, die Rekurskommission verzögere das Rekursverfahren ungebührlich. Am
18. Oktober 2012 schrieb der Universitätsrat die Rechtsverweigerungsbeschwerde
zufolge Gegenstandslosigkeit ab (vi-act. 6a/24).
C.
a. Gegen den Entscheid der Rekurskommission erhob X.Y. mit Eingabe vom
23. Oktober 2012 Rekurs beim Universitätsrat (vi-act. 1). Im Wesentlichen beantragte er
die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und seine Zulassung zum
«Zweitstudiummaster MLS» zu den Bedingungen im Zeitpunkt seiner Anmeldung im
Herbst 2011. Er machte geltend, in der Zwischenzeit seien die Zulassungsbedingungen
zu seinem Nachteil abgeändert worden. Daneben beantragte er vorsorglich
unverzüglichen Zugang zur Online-Studienplattform sowie Zugriff auf die dem
Hochschulverbund zur Verfügung stehenden juristischen Datenbanken.
b. Am 21. Oktober 2012 wies der Präsident des Universitätsrats das Gesuch um Erlass
vorsorglicher Massnahmen ab (vi-act. 13). In seiner Hauptsachenprognose beurteilte er
den Rekurs als aussichtslos, weshalb kein schutzwürdiges Interesse am vorsorglichen
Zugang zur Studienplattform und anderen Datenbanken bestehen
Dagegen erhob X.Y. Beschwerde beim Präsidenten des Verwaltungsgerichts. Mit
Verfügung vom 29. November 2012 wies dieser das in diesem Zusammenhang
gestellte Begehren um ein kostenloses Verfahren ab (vi-act. 14). Mit verfahrensleitender
Verfügung vom 21. Februar 2013 wurde das Beschwerdeverfahren betreffend
vorsorgliche Massnahmen bis zum Rekursentscheid in der Hauptsache sistiert (vi-
act. 24).
c. An seiner Sitzung vom 13./14. Juni 2013 wies der Universitätsrat den Rekurs von
X.Y. ab, soweit er darauf eintrat. Der Entscheid wurde am 27. Juni 2013 versandt (vi-
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act. 29). In der Folge schrieb der Präsident des Verwaltungsgerichts das
Beschwerdeverfahren gegen den Massnahmenentscheid als gegenstandslos geworden
ab (Entscheid B 2012/251 vom 21. Oktober 2013).
D.
a. Gegen den Rekursentscheid des Universitätsrates erhob X.Y. (Beschwerdeführer)
mit Eingabe vom 8. Juli 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den folgenden
Anträgen.
"Formelle
a) Beizug der Akten der Vorinstanz, es sei ein Beilagenverzeichnis zu erstellen (Art. 52
VRPSG), das dem Bf zur Kenntnis gebracht werden soll (Kontrollfunktion)
b) Vereinigung des Verfahrens (B 2012/251) Beschwerde gegen die Ablehnung
vorsorglicher Massnahme vom 26.11.2012 (Präsident des Universitätsrats) mit dem
Verfahren hier gegen die Verfügung des Bildungsdepartements vom 13./14. Juni 2013
c) Feststellung, dass die Anmeldebestätigung für den Studiengang MAccFin (Master
of Accounting and Finance) per FS 2012 ein Irrtum war und es hätte heissen müssen
Zweitstudiummaster MLS (Beilage 38), erhalten am 17.01.2012, mit Folge, dass das
ganze Verfahren ein Irrtum ist und BF schnellstmöglich zum Zweitstudiummaster MLS
zuzulassen ist.
d) Anderer Titel für c) Umwandlung der Anmeldebestätigung MAccFin in
Zweitstudiummaster MLS wegen Nichtigkeit der Verfügung vom 12.01.2012 und
12.03.2012, Fristwiederherstellung (gemäss dieser Anmeldebestätigung) zum
Nachreichen allfälliger noch nötiger Unterlagen.
e) Die Beschwerde betrfd. vorsorgliche Massnahmen (16.11.2012) gegen die
ablehnende Verfügung des Präsidenten des Bildungsdepartements vom 21.11.2012
soll von der angerufenen Instanz nur behandelt werden, falls sie die vorliegende
Beschwerde gutheisst oder zur Neubehandlung zurückweist
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Das Verfahren sei kostenlos zu halten und der Beschwerdeführer sei von der
Leistung eines Kostenvorschusses zu entbinden (Art. 10 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 2
BehiG), denjenigen aus dem Verfahren B 2012/251 zu verwenden
eventualiter unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegegners
eventualiter seien die Gebühren vor der Vorinstanz um mindestens 50% auf 750.- zu
senken
Materielle
1. Die Verfügung der VI (Vorinstanz) vom 13./14.06.2013 (Beilage 37) sei nichtig zu
erklären
eventualiter sei sie aufzuheben und den Begehren sei zu entsprechen.
Der BF sei via Reimmatrikulation (eventualiter Erstanmeldung) zum
Zweitstudiummaster MLS per nächstmöglichem Semester zuzulassen (oder zu den
Bedingungen die zur Zeit der Anmeldung vor 29.11.2011 galten, also für den Besuch
des Herbstsemesters 2011) [Vertrauensschutz in die Aufnahmebestimmungen beim
Zeitpunkt der Anmeldung Anfang September 2011]
Subeventualiter sei dem BF eine Nachfrist zu setzen um die von der Zulassungsstelle
(ZAS) gewünschte Anmeldeform zu erfüllen (zu den Bedingungen Anfang September
2011)
2. Anrechnung von Leistungen, Präsensdispens und Studienmodalitäten gemäss
Gesuch vom 01.09.2011, angepasst an die zwischenzeitlich aufgetretenen neuen
gesundheitlichen Einschränkungen (Beilage)
3. Anwendung der Bestimmungen des Eckwertebeschluss in der Fassung vom
01.12.2009, in jedem Falle soll BF nicht von den neuen Versionen tangiert sein (bei
Zulassung, Anrechnung und behindertengerechtem Anpassen des Zweitstudiums)
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4. Anwendung der alten Fassung der Zulassungsbedingungen (zum Masterstudium)
von vor 15.11.2011 (dh. 14.12.2009), in jedem Falle soll BF nicht von den neuen
Versionen tangiert sein (bei Zulassung, Anrechnung und behindertengerechtem
Anpassen des Zweitstudiums)
5. Die Nachträge in der Prüfungsordnung für die Masterstufe vom 24.02.2003 des
Universitätsrates, Ziff. I und II, vom 07. Mai 2012 und 8. Juni 2012, die neue
Zulassungsbedingungen enthalten, sollen für BF nicht gelten
6. Ausführungsbestimmungen Assessmentjahr, Bachelor-Ausbildung, Master-Stufe
und Doktorats-Stufe: Erstreckung des Assessmentjahres und
Prüfungszeitenverlängerung auf allen Stufen (Senatsausschuss vom 15.05.2012) Ziff.
3.4.1., 4.3.1., 5.1.2. sind zu streichen.
7. Erlass des Studiensekretärs für das Assessmentjahr, Bachelor-Ausbildung, Master-
Stufe und Doktorats-Stufe: Verfahren und Administration Erstreckung des
Assessmentjahres und Prüfungszeitenverlängerung auf allen Stufen (vom 25.05.2012)
als nichtig oder ungültig aufzuheben
8. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegegners (Art. 10
Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 2 BehiG, so wie oben bei den formellen Begehren)"
b. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 11. Juli 2013 wurde der Beschwerdeführer
aufgefordert, seine wirtschaftlichen Verhältnisse auf dem dafür vorgesehenen Formular
zu deklarieren, widrigenfalls nicht auf sein sinngemässes Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege eingetreten werde (act. 5).
Am 15. Juli 2013 wies der Beschwerdeführer in einer schriftlichen Eingabe darauf hin,
er habe kein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt. Sein Anspruch auf ein
kostenloses Verfahren ergebe sich aus dem Behindertengleichstellungsgesetz (SR
151.3; BehiG). Gleichzeitig stellte der Beschwerdeführer ein Ausstandsgesuch gegen
den damaligen leitenden Gerichtsschreiber des Verwaltungsgerichts, Dr. Henk Fenners.
Dieser erscheine befangen, nachdem er am Telefon aus dem Entscheid vom
29. November 2012 in seiner Sache zitiert und geäussert habe, das vorliegende
Verfahren sei durch diesen Entscheid «schon entschieden» worden (act. 6).
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Mit Entscheid vom 25. Juli 2013 wies der Präsident des Verwaltungsgerichts das
Ausstandsgesuch kostenpflichtig ab, beliess den Entscheid über die Erhebung der
Kosten jedoch bei der Hauptsache (vgl. act. 7).
c. Der Universitätsrat der Universität St. Gallen (Vorinstanz) beantragte mit
Vernehmlassung vom 6. November 2013 Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung
verwies er auf den angefochtenen Entscheid.
Auf die Vorbringen des Beschwerdeführers und die Erwägungen des vorinstanzlichen
Entscheids ist - soweit notwendig - nachfolgend weiter einzugehen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Der
Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45
Abs. 1 VRP), und die Beschwerdeeingabe vom 8. Juli 2013 erfüllt die gesetzlichen
Anforderungen in zeitlicher, sachlicher und inhaltlicher Hinsicht (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich
einzutreten.
1.2. Streitgegenstand im Anfechtungsverfahren ist das durch die angefochtene
Verfügung geregelte Rechtsverhältnis. Der angefochtene Entscheid betrifft wie die
erstinstanzliche Verfügung die Frage, ob sich der Beschwerdeführer formell korrekt für
das Masterstudium der Rechtswissenschaften an der Universität St. Gallen angemeldet
hat. Ein in der Sache begründeter materieller Zulassungsentscheid liegt demgegenüber
nicht vor, weshalb auf die entsprechenden Begehren um Anrechnung von Leistungen,
Präsenzdispens und angepasste Studienmodalitäten gemäss Gesuch vom
1. September 2011 (Rechtsbegehren Ziff. 2) nicht eingetreten werden kann. Gleiches
gilt für die Anträge Ziff. 3 bis 7, worin der Beschwerdeführer geltend macht, es seien
bei der materiellen Prüfung des Zulassungsgesuchs die bei Einreichung geltenden
Rechtsnormen anzuwenden. Auch dies ist vom angefochtenen Entscheid zu Recht
nicht erfasst.
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1.3. Nicht einzutreten ist sodann auf die Rechtsbegehren des Beschwerdeführers,
soweit sie sich auf das Verfahren B 2012/251 beziehen. Dieses ist durch den Entscheid
des Universitätsrates in der Hauptsache gegenstandslos und folglich am 21. Oktober
2013 abgeschrieben worden.
2. Der Beschwerdeführer rügt sinngemäss, der angefochtene Entscheid sei
unter Missachtung der Ausstandsvorschriften ergangen, weshalb er dessen Aufhebung
beantrage. Die zuständige Sachbearbeiterin der Vorinstanz habe im Zusammenhang
mit der unentgeltlichen Prozessführung geäussert, die Angelegenheit sei aussichtslos.
Sie sei damit in unzulässiger Weise voreingenommen gewesen.
2.1. Die Garantie eines durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen
und unparteiischen Gerichts ergibt sich aus Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR
101; BV), Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101) und Art.
14 Abs. 1 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) sowie für Verwaltungsbehörden aus Art. 29 Abs. 1
BV. Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Es gilt das
Gebot des fairen Verfahrens (BGE 139 I 124 E. 4.2.1 mit Hinweis auf BGE 133 I 4
E. 5.3.1).
2.1.1. Die Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit können nicht unbesehen auf
nicht richterliche Behörden bzw. auf Art. 29 Abs. 1 BV übertragen werden (BGE 127 I
198 E. 2b mit Hinweisen, G. Steinmann, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/
Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 2. Aufl. 2008, N 18 zu Art. 29 BV). Vielmehr
müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und
Exekutivbehörden in jedem Einzelfall, unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich
vorgegebenen Funktion und Organisation, ermittelt werden (BGE 125 I 119 E. 3 f.).
Verwaltungsbehörden sind nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung berufen, sie
haben auch öffentliche Aufgaben zu erfüllen. Von daher können sie nicht im
eigentlichen Sinn als unparteilich bezeichnet werden (Steinmann, a.a.O., Rz. 18 zu Art.
29 BV mit Hinweisen).
2.1.2. Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP hält im Sinne einer Generalklausel fest, dass
Behördemitglieder sowie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige
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von sich aus in Ausstand zu treten haben, «wenn sie aus anderen Gründen befangen
scheinen». Befangenheit liegt vor, wenn eine besonders ausgeprägte Freundschaft
oder Feindschaft zu einer Verfahrenspartei oder ein unmittelbares persönliches
Interesse am Ausgang des Verfahrens besteht (vgl. Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen - dargestellt an den Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 192). Im verwaltungsinternen Verfahren
bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht nur, wenn das betreffende
Behördemitglied oder der Beamte ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden
Geschäft hat (BGer 1C_150/2009 vom 8. September 2009 E. 3.5.2).
2.1.3. Das Verwaltungsgericht hat den Vorwurf der Befangenheit grundsätzlich
verneint, wenn im Rekursverfahren seitens der Behörde die Erfolgsaussichten des
Rechtsmittels erörtert werden. Dies gilt insbesondere, wenn der Rekurssachbearbeiter
den Verfahrensbeteiligten mitteilt, dass er den Rekurs aufgrund einer vorläufigen
Beurteilung als aussichtslos einstufe (VerwGE B 2011/213 vom 31. Mai 2012 E. 2,
www.gerichte.sg.ch). Auch das Bundesgericht hat wiederholt entschieden, dass diese
Konstellation allein noch keine Vorbefassung oder Befangenheit begründet (BGE 131 I
113 E. 3.7 mit weiteren Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung).
2.2. In ihrem Schreiben vom 23. April 2013 an das Sicherheits- und
Justizdepartements äusserte die zuständige Sachbearbeiterin des Dienstes für Recht
und Personal im verfahrensleitenden Bildungsdepartement, der Rekurs des heutigen
Beschwerdeführers erscheine aussichtslos (vi-act. 25). Sie brachte damit zum
Ausdruck, dass es zumindest an einer Voraussetzung für die Gewährung der
unentgeltlichen Rechtspflege fehle. Nach dem Gesagten begründet diese vorläufige
Einschätzung keine unzulässige Vorbefassung. Dies gilt umso mehr, als es sich bei der
betreffenden Mitarbeiterin nicht um ein Behördemitglied und damit um keine
Entscheidungsträgerin handelt. Sie konnte weder über das Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege noch über die Hauptsache entscheiden. Persönliche Interessen am
Verfahrensausgang werden vom Beschwerdeführer weder dargelegt noch sind solche
sonstwie erkennbar.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers wurden die Ausstandsvorschriften im
vorinstanzlichen Verfahren somit nicht verletzt. Die Beschwerde erweist sich in diesem
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Punkt als unbegründet. Bei der klaren Sachlage ist im Übrigen kein Grund erkennbar,
der die Vorinstanz zu vorgängiger Entscheidung über das Ausstandsbegehrens hätte
veranlassen müssen. Auch dieser Einwand des Beschwerdeführers ist unbegründet.
3.
3.1. In der Sache selbst stellt der Beschwerdeführer eine Vielzahl von Anträgen.
Unter Berücksichtigung des in Erw. 1.2 angebrachten Vorbehalts (kein materieller
Zulassungsentscheid als Anfechtungsobjekt) lassen sich diese wie folgt
zusammenfassen: Die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und der
Beschwerdeführer sei via Reimmatrikulation (evtl. Erstanmeldung) zum
nächstmöglichen Semester zuzulassen. Die rechtliche Beurteilung der formellen
Zulassung sei anhand der im September 2011 geltenden Rechtslage vorzunehmen.
3.2. Nach der Rechtsprechung ist die Rechtmässigkeit einer Verfügung
grundsätzlich nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Erlasses zu beurteilen. Im
Nachhinein eingetretene Rechtsänderungen müssen unberücksichtigt bleiben, es sei
denn, die Anwendung des neuen Rechts dränge sich aus zwingenden Gründen -
namentlich um der öffentlichen Ordnung willen - auf (vgl. z.B. BGE 127 II 306 E. 7c; 125
II 591 E. 5e.aa mit Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 326). In weiteren Entscheiden hält das
Bundesgericht fest, in zeitlicher Hinsicht seien grundsätzlich diejenigen Rechtssätze
massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes
Geltung hatten (BGE 129 V 1, E. 1.2)
Am 6. September 2011 ersuchte der Beschwerdeführer die Universität mit schriftlichem
Gesuch um Zulassung (Reimmatrikulation), um Anrechnung bisheriger Leistungen an
das Rechtsstudium und um krankheitsbedingt angepasste Studien- und
Prüfungsbedingungen. In der Folge wurde ihm die Zulassung mit der Begründung, eine
Reimmatrikulation sei in seinem Fall nicht möglich, aus formellen Gründen verweigert
(E-Mail der ZAS vom 15. Dezember 2011 und Verfügung des Studiensekretärs vom
12. Januar 2012; vi-act. 6a/12, Beilage 4 bzw. 6a/25). Der massgebliche, zur
ablehnenden Verfügung führende Sachverhalt trug sich im September 2011 zu. Hieran
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wurden die Rechtsfolgen geknüpft. Die streitige Beurteilung der Anmeldung ist anhand
der im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung geltenden Grundlagen vorzunehmen.
3.3. Die Universität St. Gallen ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener
Rechtspersönlichkeit und mit dem Recht der Selbstverwaltung (vgl. Art. 1 Abs. 2 des
Universitätsgesetzes, sGS 217.11; UG). Für die Zulassung von Studenten zu
Lehrveranstaltungen und Prüfungen erlässt sie Studien- und Prüfungsvorschriften
(Art. 32 UG).
3.3.1. Der Benützer einer öffentlich-rechtlichen Anstalt tritt in ein besonderes
Rechtsverhältnis zum Gemeinwesen. Soweit es sich zur Wahrung des Anstaltszwecks
als nötig erweist, ist die Anstaltsleitung allenfalls auch ohne ausdrückliche
formellgesetzliche Grundlage zur Normierung der Anstaltsordnung befugt. Dies betrifft
namentlich die Disziplinarordnung und die Organisation der Kurse und der Examina,
einschliesslich der Modalitäten der Zulassung. Davon ausgenommen sind lediglich
wichtige, einschneidende Fragen, so etwa die Einführung eines Numerus clausus (BGE
121 I 22 E. 4a).
3.3.2. Nach dem Gesagten ist die Universität St. Gallen als selbständige öffentlich-
rechtliche Anstalt ohne weiteres befugt, die Zulassungsmodalitäten zu regeln. Das
formelle Anmeldeverfahren für ein Studium an der Universität St. Gallen ist auf deren
Homepage näher umschrieben (http://www.unisg.ch/de/studium/
zulassungundanmeldung). Die Publikation erfolgt in einer für den Adressatenkreis
angemessenen Art und Weise (vgl. BGE 120 Ia 1 E. 4e).
Nach unbestrittener Darstellung des Beschwerdeführers war im September 2011
folgender Text auf der Homepage publiziert (vi-act. 6a/1, S. 4): «Falls Sie noch nie an
der HSG studiert haben, erfolgt die Erstanmeldung zum Studium über die Online-
Anmeldung. Wenn Sie bereits an der HSG eingeschrieben waren, verwenden Sie bitte
das Formular zur Reimmatrikulation.»
3.4. Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, der Beschwerdeführer
habe trotz wiederholter Aufforderung nie ein ordentliches Online-Anmeldeverfahren an
der Universität St. Gallen durchgeführt. Sein Mobilitätssemester im Jahr 2007 -
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während dem er an der Universität Zürich immatrikuliert geblieben sei - berechtige ihn
nicht zur Reimmatrikulation. Seine Behauptung, er sei damals an der Universität St.
Gallen eingeschrieben gewesen, sei falsch. Dass die Universität St. Gallen auch damals
gewisse Daten erhoben habe, dürfe nicht mit dem ordentlichen Einschreibeverfahren
und anschliessender Zulassungsprüfung verwechselt werden. Ein solches sei in seinem
Fall noch nie durchgeführt worden.
3.4.1. Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer im Juni 2011 per E-Mail
mit der ZAS in Kontakt getreten ist. Unter anderem mit E-Mails vom 17. und 18. Juni
2011 wurde er darauf hingewiesen, dass er die Online-Anmeldung ausfüllen müsse (vi-
act. 6a/1, Beilagen 6 und 7), und dass die Anmeldefrist für das Herbstsemester 2011
bereits verpasst sei.
Nach dieser Auskunft verfolgte er den ordentlichen Anmeldungsprozess nicht mehr
weiter, sondern wandte sich mit E-Mail vom 3. Juli 2011 (vi-act. 6a/1, Beilage 8) erneut
an die ZAS. Er gab an, die Anmeldefrist unverschuldet verpasst zu haben und bat, ihn
dennoch «dringend und flexibel» via Reimmatrikulation für das Herbstsemester 2011
einzuschreiben. Die ZAS beschied ihm am 5. Juli 2011, die Anmeldefrist sei bereits am
30. April 2011 abgelaufen und eine Nachmeldung sei nicht möglich (vi-act. 6a/1,
Beilage 9). Das schliesslich am 6. September 2011 eingereichte Formular «Antrag auf
Reimmatrikulation» bezog sich auf das Frühjahrssemester 2012. Am 15. Dezember
2011 teilte ihm der zuständige Sachbearbeiter der ZAS mit, er erfüllte die
Voraussetzungen zur Reimmatrikulation nicht. Diese sei Studienbewerbern
vorbehalten, die bereits als ordentliche Studierende eingeschrieben gewesen und
zwischenzeitlich exmatrikuliert worden seien.
3.4.2. Nach Ansicht des Beschwerdeführers verfiel die Universität in überspitzten
Formalismus und verstiess gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, als sie nicht
auf sein Gesuch um Reimmatrikulation eintrat. Diese Rügen sind nicht stichhaltig. Der
Beschwerdeführer hat sich bei der ZAS über den korrekten Anmeldevorgang erkundigt
und die unmissverständliche Auskunft erhalten, er müsse sich online anmelden. Den
Weg über die Reimmatrikulation wählte er erst, nachdem ihm klar wurde, dass er die
ordentliche Anmeldefrist verpasst hatte. Gegen den negativen Bescheid vom 5. Juli
2011 unternahm er nichts.
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Weshalb der Beschwerdeführer auch bei der Anmeldung für das Frühlingssemester
2012 vom 6. September 2011 die Reimmatrikulation wählte, kann nicht nachvollzogen
werden. Weder die eindeutige Auskunft der ZAS vom Juni 2011 noch der damals auf
der Homepage publizierte Text liessen Zweifel daran zu, dass der richtige Weg in
seinem Fall über die Online-Anmeldung führen würde. Das bereits an der Universität
St. Gallen absolvierte Mobilitätssemester ändert hieran nichts. Dabei bleiben die
Studenten nämlich an ihrer angestammten Universität eingeschrieben (vgl. die
Angaben der Schweizerischen Rektorenkonferenz über die innerschweizerische
Mobilität unter www.crus.ch). Der Beschwerdeführer konnte dies daran erkennen, dass
er die Studiengebühren während des Mobilitätssemesters weiterhin an der Universität
Zürich bezahlen musste.
Es ist auch in zeitlicher Hinsicht nicht ersichtlich, was den Beschwerdeführer daran
hätte hindern können, sich während der Anmeldefrist korrekt online anzumelden. Die
Anmeldefrist für die Online-Anmeldung stand ihm zwischen Anfang September und
Ende November 2011 (und damit im Zeitpunkt seiner «Reimmatrikulation») ohne
weiteres offen.
3.4.3. Der Beschwerdeführer, der für seine Anmeldung das falsche Verfahren gewählt
hat, kann sich nicht erfolgreich auf das Verbot des überspitzten Formalismus und einen
Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben berufen. Er hat explizit
beantragt, er wolle reimmatrikuliert werden, obwohl es ihm an der notwendigen
Voraussetzung einer vorgängigen Immatrikulation an der Universität St. Gallen gefehlt
hat. Die mit seinem Verhalten verbundenen Nachteile hat er sich selbst zuzuschreiben.
Die Universität hat seine Unterlagen innert nützlicher Frist geprüft und ihm den
negativen Entscheid am 15. Dezember 2011 per E-Mail eröffnet. Sie hat damit seinen
Antrag aufgegriffen und geprüft. Ob für die Reimmatrikulation ähnliche Dokumente
vorliegen müssen wie für eine Erstanmeldung, ist unerheblich. Nicht massgebend ist
auch, dass er sich noch im November 2011 hätte online für das Frühjahrssemester
2012 anmelden können, wenn er vorher Bescheid erhalten hätte. Die Universität hat
seinen Antrag zeitgerecht behandelt. Aus dem Umstand, dass er im Februar 2012 eine
Anmeldebestätigung für ein gänzlich anderes Masterprogramm erhalten hat (was ein
offensichtlicher Irrtum war), darf der Beschwerdeführer nicht schliessen, er erfülle die
Voraussetzungen für eine Reimmatrikulation.
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Zusammenfassend steht fest, dass es dem vom Beschwerdeführer gestellten Antrag
auf Reimmatrikulation an einer notwendigen Voraussetzung fehlte und ihn die
Universität deshalb zu Recht abgewiesen hat.
3.5. An der Sache vorbei geht auch der (Eventual-)Antrag des Beschwerdeführers,
das Verwaltungsgericht könne die offensichtlich irrtümlich versandte
Anmeldebestätigung vom Februar 2012 zu einem ganz anderen Masterprogramm nun
uminterpretieren und ihn rückwirkend für das rechtswissenschaftliche Masterprogramm
anmelden. Ganz abgesehen davon, dass das Verwaltungsgericht den noch nicht
erfolgten Zulassungsentscheid der ZAS nicht vorwegnehmen kann, erscheint dieser
Antrag umso weniger verständlich, wenn man bedenkt, dass sich der
Beschwerdeführer während des Verfahrens schon etliche Male ordentlich online hätte
anmelden können.
3.6. Schliesslich beantragt der Beschwerdeführer, es sei ihm eine Nachfrist zu
setzen, um die von der ZAS gewünschte Anmeldeform zu erfüllen (zu den Bedingungen
Anfang September 2011). Er stellt damit sinngemäss ein Gesuch um Wiederherstellung
der verpassten Frist zur Online-Anmeldung.
Die Frage der Fristwiederherstellung wird im st. gallischen Verwaltungsverfahrensrecht
nicht eigens geregelt. Art. 30 Abs. 1 VRP erklärt die einschlägigen Bestimmungen der
Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272; ZPO) für sachgemäss anwendbar.
Gemäss Art. 148 Abs. 1 ZPO kann die Frist einer säumigen Partei wiederhergestellt
werden, wenn sie glaubhaft macht, dass sie kein oder nur ein leichtes Verschulden
trifft. Abs. 2 der Bestimmung sieht sodann vor, dass das Gesuch innert 10 Tagen seit
Wegfall des Säumnisgrundes einzureichen ist. Der Säumnisgrund fällt spätestens im
Zeitpunkt weg, in dem die Partei sichere Kenntnis von ihrer Säumnis erlangt. Dies war
spätestens mit der Verfügung des Studiensekretärs vom 12. Januar 2012 der Fall. Der
Antrag um Wiederherstellung der Frist, der erstmals im Beschwerdeverfahren gestellt
wurde, ist offensichtlich verspätet und daher abzuweisen.
4. Was die Erfolgsaussichten eines allfälligen Zulassungsverfahrens betrifft, kann
auf die zutreffende Erw. 5 der Vorinstanz verwiesen werden. Die Studiensperre wird in
Ziff. 2.6 der «Eckwerte betreffend Zweitstudium, Quereinstieg, Studiensperren sowie
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Studien- und Ordnungswechsel» (Beschluss des Senatsausschusses vom 6. Mai 2003)
explizit geregelt. Die Vorinstanz hat die massgebliche Bestimmung im Wortlaut
wiedergegeben. Die Zulassung des Beschwerdeführers zum rechtswissenschaftlichen
Studium dürfte demnach - unabhängig ob Erst- oder Zweitstudium - ausgeschlossen
sein.
5. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe sowohl vor der Vorinstanz als
auch vor Verwaltungsgericht Anspruch auf ein kostenloses Verfahren. Zur Begründung
verweist er auf Art. 10 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 2 BehiG
Das Behindertengleichstellungsgesetz ist auf die kantonalen Bildungsangebote -
abgesehen vom Bereich der Grundschule - nicht anwendbar (BGer 2D_7/2011 vom
19. Mai 2011 E. 2.4). Es findet demnach auf die unter kantonaler Hoheit stehende
Universität St. Gallen keine Anwendung. Nachdem der erwähnte
Bundesgerichtsentscheid offensichtlich in seiner Sache ergangen ist, weiss dies der
Beschwerdeführer genau. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern die streitige Materie
das verfassungsrechtlich garantierte Diskriminierungsverbot betreffen soll. Die Rüge in
Bezug auf den angefochtenen Entscheid ist nicht stichhaltig bzw. geradezu trölerisch,
und der Antrag für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ist aus gleichem Grund
abzuweisen.
6. Der Beschwerdeführer beantragt, die Entscheidgebühr für den angefochtenen
Entscheid sei von Fr. 1'500.-- um mindestens die Hälfte auf höchstens Fr. 750.-- zu
reduzieren. Der Aufwand der Vorinstanz sei auf die Klärung einer formellen Vorfrage
begrenzt gewesen. Dass sein Gesuch um kostenlose Prozessführung fälschlicherweise
als Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege behandelt worden und deshalb
Mehraufwand entstanden sei, habe nicht er zu verschulden.
Der Universitätsrat legt im Gebührenreglement den Rahmen der von den universitären
Rechtspflegeorganen festzusetzenden Entscheidgebühren fest (Art. 13 Abs. 1 der
Gebührenordnung der Universität St.Gallen, sGS 217.43). Das Gebührenreglement ist
als Anhang zur Gebührenordnung publiziert. Der Gebührenrahmen für
Rekursentscheide des Universitätsrates liegt zwischen Fr. 300.-- und Fr. 3'000.--
(Ziff. 2.1.1. lit. b des Gebührenreglements).
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In der verwaltungsinternen Rechtspflege wird die Entscheidgebühr nach dem Wert und
der Bedeutung der Amtshandlung, dem Zeit- und Arbeitsaufwand und der
erforderlichen Sachkenntnis bemessen (vgl. Art. 11 der Verordnung über Kosten und
Entschädigungen im Verwaltungsverfahren, sGS 821.1). Damit wird der Leistungs- und
Kostenproportionalität Rechnung getragen (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach
st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen, 2004, S. 57).
Das Rekursverfahren muss als aufwändig und anspruchsvoll bezeichnet werden. Der
Rekurrent stellte in seiner umfangreichen und ausschweifenden Rekursschrift fünfzehn
zum Teil weit über das Anfechtungsobjekt hinausgehende Anträge und ein Gesuch um
Erlass vorsorglicher Massnahmen (vgl. vi-act. 1). Dieses hat der Präsident des
Universitätsrates am 21. November 2012 abgewiesen und die Kosten bei der
Hauptsache belassen (vi-act. 13). Für den Massnahmen- und den
Hauptsachenentscheid ist die Entscheidgebühr von Fr. 1'500.-- durchaus angemessen.
Die Rüge des Beschwerdeführers ist nicht stichhaltig.
7. Zusammenfassend steht fest, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit
darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer
kostenpflichtig (vgl. Art. 95 Abs. 1 VRP). Für den vorliegenden Entscheid in der
Hauptsache erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- angemessen (Art. 7 Ziff.
222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Für das am 25. Juli 2013
abgewiesene Ausstandsgesuch gegen Dr. Henk Fenners wurde eine Entscheidgebühr
von Fr. 500.-- bereits rechtskräftig verfügt, jedoch bei der Hauptsache belassen (act.
7). Demnach hat der Beschwerdeführer für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine
Entscheidgebühr von insgesamt Fr. 2'500.-- zu bezahlen. Der für dieses Verfahren
geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- wird angerechnet. Ebenfalls angerechnet
wird der vom Verfahren B 2012/251 übertragene Kostenvorschuss von Fr. 1'000.--.