# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 41f7c1aa-5a5c-576d-b445-49f4085bb9cf
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Mit Bericht vom 29. April 2015 beantragte der Stadtrat dem Stadtparlament Wil
unter anderem, dem Nachtrag I zum Schulvertrag zwischen dem Kloster St. Katharina
und der Politischen Gemeinde Wil (sRS 211.2) mitsamt der Vertragsübernahme durch
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die Stiftung Z._ ab 1. August 2016 zuzustimmen. Nach der Rückweisung dieses
Antrags am 24. September 2015 legte er dem Parlament mit Bericht vom 18.
November 2015 einen überarbeiteten Nachtrag I zum Schulvertrag vor. Auf Antrag der
vorberatenden Kommission vom 19. Januar 2016 nahm er am 3. Februar 2016
Anpassungen am überarbeiteten Nachtrag I zum Schulvertrag vor. Am
11. Februar 2016 folgte das Stadtparlament dem Antrag des Stadtrates vom
18. November 2015 / 3. Februar 2016. Die Referendumsfrist gegen diesen
Stadtparlamentsbeschluss verstrich am 21. März 2016 ungenutzt (act. 6/39,
act. 15/9/1, 6-20 und 23, act. 15/13/27, www.stadtwil.ch, www.zefix.ch).
B. Am 25. Februar 2016 erhoben Dr. med. vet. X._, B.A. HSG, seit 2010 Mitglied des
Stadtparlaments Wil, und Y._ für sich und die Jungen Grünen Wil-Fürstenland, eines
Vereins nach Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB),
Abstimmungsbeschwerde und aufsichtsrechtliche Anzeige beim Departement des
Innern (act. 15/1, www.stadtwil.ch). Mit Replik vom 20. April 2016 machten sie geltend,
ihre Abstimmungsbeschwerde sei nach Art. 163 des Gemeindegesetzes vom
21. April 2009 (sGS 151.2, GG) zu beurteilen, falls sie nicht gestützt auf Art. 164 GG
behandelt werden könne (act. 15/13). Mit Entscheid vom 6. Februar 2017 trat das
Departement des Innern auf die Abstimmungsbeschwerde nicht ein (act. 15/41).
C. Gegen den Entscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) vom
6. Februar 2017 erhob X._ (Beschwerdeführer 1) für sich sowie im Namen von Y._
(Beschwerdeführer 2) und den Jungen Grünen (Beschwerdeführer 3) am
16. Februar 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am 13. März 2017
ergänzten die Beschwerdeführer ihre Beschwerde mit einer Begründung und dem
Rechtsbegehren (act. 5, S. 12), der angefochtene Entscheid sei aufzuheben (Ziff. 4.1.1).
Es sei vorfrageweise die Rechtswidrigkeit des Nachtrags I zum Schulvertrag zwischen
der Politischen Gemeinde Wil (Beschwerdegegnerin) und der Stiftung Z._
(Beschwerdebeteiligte) festzustellen (Ziff. 4.1.2) und der Beschluss des Parlaments der
Beschwerdegegnerin vom 11. Februar 2016 in Bezug auf den Nachtrag I zum
Schulvertrag aufzuheben (Ziff. 4.1.3). Die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, ihr
Verhältnis zur Beschwerdebeteiligten rechtskonform zu regeln (Ziff. 4.1.4). Eventualiter
sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 4.1.5). Auf die
Erhebung amtlicher Kosten sei zu verzichten (Ziff. 4.1.6).
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D. Mit Zwischenverfügung vom 10. Mai 2017 wies der damalige Vizepräsident des
Verwaltungsgerichts auf Antrag der Beschwerdeführer vom 16. Februar 2017 die
Beschwerdegegnerin an, für die Dauer des Beschwerdeverfahrens ihre bisherige
Zuteilungspraxis samt Übernahme des Schulgeldes im Schuljahr 2017/18 und
gegebenenfalls im Schuljahr 2018/19 fortzuführen sowie Schülerinnen aus dem
Gemeindegebiet, welche bereits vor dem Schuljahr 2016/17 in die
Mädchensekundarschule St. Katharina eingetreten waren, weiterhin das jährliche
Schulgeld zu bezahlen (act. 13). Mit Vernehmlassung vom 16. Mai 2017 schloss die
Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 14). Am 22. Mai 2017 liessen sich die
Beschwerdeführer unaufgefordert vernehmen (act. 16). Mit Stellungnahme vom
16. Juni 2017 beantragte die Beschwerdegegnerin, die Beschwerde sei vollumfänglich
abzuweisen und den Beschwerdeführern eine angemessene Gebühr aufzuerlegen
(act. 18). Am 19. Juni 2017 nahm die Beschwerdebeteiligte durch ihren Rechtsvertreter
Stellung und beantragte, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge
abzuweisen. Eventuell sei die Abstimmungsbeschwerde vollumfänglich abzuweisen
(act. 19, www.zefix.ch). Am 14. Juli 2017, 12. November 2017 und 17. April 2018
liessen sich die Beschwerdeführer abschliessend vernehmen (act. 21, 23, 25).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die
Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeführer sind als Adressaten des angefochtenen Nichteintretensentscheids
ungeachtet der Legitimation in der Sache zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP, vgl. hierzu BGer 1C_200/2017 vom
10. Juli 2017 E. 1). Die Beschwerdeeingabe vom 16. Februar 2017 (act. 1) erfolgte
rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 13. März 2017 (act. 5) formal
und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1
und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
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Tritt die Vorinstanz, wie hier, auf ein Rechtsmittel nicht ein, ohne mit einer
Eventualbegründung die Sache auch materiell zu beurteilen, ist das Verfahren auf das
Nichteintreten zu beschränken. Ist die Beschwerde begründet, weist das
Verwaltungsgericht die Sache gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur
weiteren Beurteilung des Falles an die Vorinstanz zurück. Andernfalls hat es mit dem
vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid sein Bewenden (vgl. hierzu Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1032). Folglich ist
auf die Anträge Ziff. 4.1.2 bis 4.1.4 (act. 5, S. 12) in der Sache – entgegen dem
Ansinnen der Beschwerdeführer (act. 5, S. 44 Ziff. 10.5.3) – nicht einzutreten. Zu
keinem anderen Schluss führt das Argument der Beschwerdeführer, die Streitsache –
im Falle einer Aufhebung des angefochtenen Nichteintretensentscheids und einer
Rückweisung an die Vorinstanz – mittels Sprungbeschwerde inhaltlich direkt vom
Verwaltungsgericht beurteilen lassen zu können. Unabhängig davon, ob Art. 43 VRP
gestützt auf Art. 165 GG überhaupt auf Abstimmungsbeschwerden nach Art. 163 f. GG
anwendbar wäre (vgl. hierzu Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1163 0ff.), setzt die Auslassung
der Vorinstanz mittels Sprungbeschwerde die Zustimmung die weiteren Beteiligten
voraus. Anhaltspunkte für eine solche Zustimmung liegen nicht vor. Aus der fehlenden
Zustimmung erwächst den Beschwerdeführern auch kein Nachteil (vgl. VerwGE
B 2016/209 vom 20. Januar 2017 E. 1, www.gerichte.sg.ch). Im Übrigen ist auf Antrag
Ziff. 4.1.2 insofern nicht einzutreten, als mangels konkretem Anwendungsfall nicht
„vorfrageweise“ die Rechtswidrigkeit des Nachtrag I zum Schulvertrag geprüft werden
kann (vgl. hierzu Art. 81 der Verfassung des Kantons St. Gallen; SR 131.225 resp. sGS
111.1, KV) und es den Beschwerdeführern an dem für einen Feststellungsentscheid
notwendigen schutzwürdigen Interesse fehlt (vgl. zur Subsidiarität des
Feststellungsanspruchs VerwGE B 2011/177 vom 29. August 2012 E. 2.5.1,
www.gerichte.sg.ch). Offenbleiben kann, ob die ausserhalb von prozessualen oder
richterlichen Fristen eingereichten Eingaben der Beschwerdeführer vom 22. Mai 2017
(act. 16), 12. November 2017 (act. 23) und 17. April 2018 (act. 25) zu beachten sind, da
sie keine zusätzlichen für den Entscheid wesentlichen (tatsächlichen) Vorbringen
enthalten (vgl. VerwGE B 2015/292 vom 23. Februar 2017 mit Hinweisen auf
BGer 2C_1001/2013 vom 4. Februar 2014 E. 1.7 und VerwGE B 2016/31 vom
20. Dezember 2016 E. 1 mit Hinweis auf VerwGE B 2015/139 vom 17. Dezember 2015
E. 1, www.gerichte.sg.ch). Darüber hinaus wurden im vorinstanzlichen Entscheid vom
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6. Februar 2017 die Abstimmungsbeschwerde vom 25. Februar 2016 und die
gleichzeitig erhobene aufsichtsrechtliche Anzeige aufgrund des engen
Sachzusammenhangs zwar gemeinsam behandelt (act. 15/41, S. 8 f. E. 3). Die
aufsichtsrechtliche Anzeige (Art. 162 GG) kann indessen nicht Gegenstand eines
verwaltungsgerichtlichen Rechtsmittelverfahrens sein und steht damit vorliegend nicht
zur Diskussion (vgl. VerwGE B 2013/241 vom 19. Februar 2015 E. 2.1,
www.gerichte.sg.ch, sowie die zutreffenden Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in
der Stellungnahme vom 19. Juni 2017, act. 19, S. 5).
2. Die Beschwerdeführer stellen die Beweisanträge (act. 5, S. 13), die
Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, die Aktennotiz einer Besprechung zwischen
der damaligen Schulratspräsidentin und einer Vertreterin des Bildungsdepartements
aus dem Jahr 2010, ein Schreiben der damaligen Schulratspräsidentin von
Anfang 2014, ein Schreiben der Geschäftsprüfungskommission von Ende 2014,
sämtliche Protokolle der Verhandlungen zwischen der Beschwerdegegnerin und der
Beschwerdebeteiligten sowie sonstige Akten zu deren langjährigen
Auseinandersetzung zu edieren. Von der Beschwerdebeteiligte seien die vollständige
Medienmitteilung des Klosterbeitrags vom 6. Dezember 2011 sowie sonstige Akten zur
langjährigen Auseinandersetzung mit der Beschwerdegegnerin beizuziehen (act. 5,
S. 13). Soweit diese Akten nicht bereits im Recht liegen (act. 15/27/5-10), kann auf die
beantragten prozessualen Vorkehren verzichtet werden. Die entscheidrelevanten
tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich aus den Verfahrensakten (vgl. zur antizipierten
Beweiswürdigung BGer 8C_649/2017 vom 4. Januar 2018 E. 7.6.2 mit Hinweisen).
Nachdem die Beschwerdeführer am 14. Juli 2017 (act. 21) selbst eingeräumt haben,
dass die von der Beschwerdegegnerin am 13. Juni 2016 nachgereichten Akten
(act. 15/27) vorliegend nicht entscheidwesentlich sind, und ihnen am 11. Juli 2017 vom
Verwaltungsgericht ohnehin Einsicht in diese Akten gewährt wurde (act. 21), braucht
überdies nicht erörtert zu werden, ob die Vorinstanz diese Akten zu Unrecht als
vertraulich behandelte (vgl. hierzu Art. 16 Abs. 1 VRP, Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1129).
3. Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz weiter vor (act. 5, S. 37-39, S. 42 f.
Ziff. 10.1.3 f., 10.1.8, 10.2.1, 10.4.1), sie habe die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
in der Sachverhaltsdarstellung ungleich berücksichtigt und sich mit ihren Ausführungen
teilweise nicht auseinandergesetzt. Wie die Beschwerdeführer dem Sinn nach selbst
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einräumen, kann objektiv betrachtet allein aus dem Umstand, dass im Sachverhalt des
angefochtenen Entscheids (act. 15/41, S. 3-6) ausschliesslich die Begründungen der
Beschwerdegegnerin (lit. E) und der Beschwerdebeteiligten (lit. I) wiedergegeben
werden, nicht auf eine Voreingenommenheit der Vorinstanz geschlossen werden (vgl.
hierzu Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft;
SR 101, BV, und BGer 2C_807/2015 vom 18. Oktober 2016 E. 2.1.1 und VerwGE
B 2013/166 vom 4. Dezember 2014 E. 2.2 ff. je mit Hinweisen, insbesondere auf
BGE 140 I 326, www.gerichte.sg.ch). überdies ergibt sich aus dem angefochtenen
Entscheid mit genügender Klarheit, weshalb die Vorinstanz auf die
Abstimmungsbeschwerde nicht eintrat. Die Beschwerdeführer vermochten diesen
Entscheid denn auch durchaus sachgerecht anzufechten. Die Vorinstanz begründete
ihren Entscheid insoweit hinreichend. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29
Abs. 2 BV, Art. 4 lit. c KV, Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP) liegt
in dieser Hinsicht nicht vor (vgl. BGer 2C_961/2017 vom 21. Februar 2018 E. 3.1,
BGer 1C_353/2017 vom 10. Januar 2018 E. 3.2, BGer 8C_606/2017 vom
7. November 2017 E. 3.2 und VerwGE B 2015/309 vom 26. April 2017 E. 2.1 je mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Ob die Argumentation der Vorinstanz auch inhaltlich
zutrifft, bleibt im Folgenden zu prüfen.
4. Im Mittelpunkt der Auseinandersetzung steht die Frage, ob die Vorinstanz auf die
Abstimmungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu Recht nicht eingetreten ist. Die
Beschwerdeführer stellen sich diesbezüglich auf den Standpunkt (act. 5, S. 33-40
Ziff. 9, 10.1 und 10.2), sie hätten die Beschwerde rechtzeitig erhoben. Die Vorinstanz
wäre verpflichtet gewesen, die Beschwerde auch nach Art. 163 GG zu behandeln.
4.1. Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen können von
Stimmberechtigten u.a. wegen Verfahrensmängeln angefochten werden (Art. 164
Abs. 1 GG, siehe hierzu auch Art. 88 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG, und Protokoll der
vorberatenden Kommission betreffend "V. und VI. Nachtrag zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege", Sitzung vom 24. Mai 2006, S. 28 Votum W. Ritter, und
Sitzung vom 28. August 2006, S. 4 Votum H. Arta, www.ratsinfo.sg.ch). Im Gegensatz
zur altrechtlichen Kassationsbeschwerde wegen Verfahrensmängeln (vgl. Art. 244 des
Gemeindegesetzes vom 23. Juli 1979, Neudruck 2001; nGS 36-29, aGG) lässt sich aus
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dem Wortlaut von Art. 164 Abs. 1 GG nicht ableiten, dass die Beschwerde nur
Beschlüsse der Bürgerschaft, nicht aber Parlamentsbeschlüsse erfasst (vgl. hierzu
auch Botschaft und Entwurf zum Gemeindegesetz vom 11. März 2008, S. 34, worin
allgemein von behördlichen Vorbereitungshandlungen gesprochen wird,
www.ratsinfo.sg.ch, siehe demgegenüber P. Glaus, Konzeption der
Gemeindeautonomie, Zürich 1984, S. 223, und Botschaft zum Entwurf eines
Gemeindegesetzes vom 24. August 1976, in: ABl 1976, S. 1227 ff., S. 1299). Damit
durften die Beschwerdeführer – entgegen der Ansicht der Beschwerdebeteiligten
(act. 19, S. 4) – die Vorbereitung und Durchführung einer Abstimmung im
Zusammenhang mit dem referendumspflichtigen Beschluss des Stadtparlaments der
Beschwerdegegnerin vom 11. Februar 2016 bemängeln. Unbesehen davon, dass sie in
ihrer Beschwerde vom 25. Februar 2016 nicht nur Verfahrensmängel im Sinn von
Art. 164 Abs. 1 GG geltend gemacht haben (act. 15/1, S. 7 f. Ziff. 3.1.2 sowie E. 4.3
hiernach), rügen sie (act. 15/1, S. 20 Ziff. 4.9.4 f.) eine Verletzung der durch die
Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) geschützten freien Willensbildung
(Art. 34 Abs. 2 BV, vgl. hierzu BGE 143 I 78 E. 4.3 f., G. Steinmann, in: Ehrenzeller/
Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar, Die schweizerische
Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 34 Rz. 23), namentlich einen Verstoss gegen den
Grundsatz der Einheit der Materie (vgl. Art. 72 GG sowie VerwGE B 2013/150 vom
14. Mai 2014 E. 3 und VerwGE B 2009/205 vom 16. September 2010 E. 3.1 je mit
Hinweisen, www.gerichte.sg.ch) und falsche Informationen im Vorfeld des
Parlamentsbeschlusses vom 11. Februar 2016 (vgl. hierzu BGer 1C_582/2016 vom
5. Juli 2017 E. 1.1 und 2.3 mit Hinweisen, insbesondere auf Michel Besson,
Behördliche Informationen vor Volksabstimmungen, Bern 2002, S. 227 ff., in:
ZBl 6/2018, S. 298 ff.). Diesen Rügen sind der Abstimmungsbeschwerde wegen
Verfahrensmängeln nach Art. 164 Abs. 1 GG zugänglich (vgl. zum Begriff
Verfahrensmängel P. Glaus, a.a.O., S. 224, J. Scherrer, Die Demokratie in der
ordentlichen Gemeindeorganisation des Kantons St. Gallen, Zürich 1965, S. 251 f., und
C. Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 126 f., siehe auch
H. Aemisegger, in: Spühler/Aemisegger/Dolge/Vock [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz,
2. Aufl. 2013, Art. 88 Rz. 3). Im Weiteren ist der Einwand der Beschwerdeführer
berechtigt (act. 5, S. 13 f. Ziff. 5.1.2 f.), die Vorinstanz habe die
Beschwerdeberechtigung des Beschwerdeführers 3 in Bezug auf die
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Abstimmungsbeschwerde wegen Verfahrensmängeln nach Art. 164 GG in
Erwägung 2.2 des angefochtenen Entscheids (act. 15/41, S. 7) zu Unrecht in Zweifel
gezogen. Die Beschwerdelegitimation (Art. 164 f. GG in Verbindung mit Art. 45
Abs. 1 VRP) von politischen Parteien (vgl. hierzu Art. 54 KV) und Organisationen mit
politischem Charakter ist diesbezüglich anerkannt, sofern sie, wie die
Beschwerdeführerin 3, als juristische Person konstituiert sind, in der durch die in Frage
stehenden Abstimmung betroffenen Öffentlichkeit tätig sind und sie ihre Mitglieder
grundsätzlich in deren Funktion als Stimmbürgerinnen und –bürger (Art. 136 f. BV, und
Art. 31 f. KV) rekrutieren (vgl. den von den Beschwerdeführern angerufenen Entscheid
BGE 134 I 172 E. 1.3.1 mit Hinweisen, in: Pra 97/2008 Nr. 127, allerdings in Bezug auf
Art. 89 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 82 lit. c BGG, siehe hierzu auch Art. 111
Abs. 1 BGG).
4.2. Die Beschwerde ist innert vierzehn Tagen seit Bekanntwerden des
Beschwerdegrundes, spätestens innert vierzehn Tagen seit der Abstimmung,
einzureichen (Art. 164 Abs. 3 Satz 1 GG, vgl. VerwGE B 2009/205 vom
16. September 2010 E. 2.3, a.a.O., und VerwGE B 2009/117 vom 10. November 2009
E. 2.2). Im konkreten Fall lässt sich zwar nicht auf den Tag genau bestimmen, ab wann
den Beschwerdeführern die Traktandenliste für die Parlamentssitzung vom
11. Februar 2016 samt Berichten und Anträgen des Stadtrates sowie der
vorberatenden Kommission bekannt war und die 14-tägige Frist damit zu laufen
begann. Wie die Vorinstanz in Erwägung 2.3 des angefochtenen Entscheides
nachvollziehbar ausgeführt hat (act. 15/41, S. 7 f.), mussten den Beschwerdeführern
die geltend gemachten Verfahrensmängel indessen bereits vor dem
referendumspflichtigen Beschluss des Stadtparlaments der Beschwerdegegnerin vom
11. Februar 2016 (vgl. hierzu Art. 66 Abs. 1 lit. b GG und Art. 7 lit. b der
Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde Wil; sRS 111.1, www.stadtwil.ch) bekannt
gewesen sein: Der Beschwerdeführer 1 ist Stadtparlamentarier sowie Präsident des
Beschwerdeführers 3. Sein Wissen müssen sich die Beschwerdeführer 2 und 3
anrechnen lassen (vgl. BGer 1C_205/2015 vom 29. Oktober 2015 E. 5.5 mit Hinweis
auf BGE 111 Ib 213 E. 6a). Dass dem Beschwerdeführer 1 die Traktandenliste samt
Berichten und Anträgen des Stadtrates und der vorberatenden Kommission nicht
spätestens 10 Tage vor der Sitzung des Stadtparlaments vom 11. Februar 2016
zugestellt worden ist (vgl. hierzu Art. 38 Abs. 1 des Geschäftsreglements des
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Stadtparlaments der Stadt Wil; sRS 151), wird von den Beschwerdeführern nicht
behauptet. Demzufolge haben die Beschwerdeführer mit der Beschwerdeführung nach
Bekanntwerden der Verfahrensmängel zugewartet und ihre Beschwerde erst nach
Ablauf der 14-tägigen Beschwerdefrist eingereicht, weshalb sie ihr Recht zur
Anfechtung verwirkt haben (vgl. hierzu VerwGE B 2009/40 vom 21. April 2009 E. 4.1,
allerdings in Bezug auf Art. 46 des Gesetzes über die Urnenabstimmungen; sGS 125.3,
UAG, www.gerichte.sg.ch). Es wäre mit dem Prinzip von Treu und Glauben (Art. 5
Abs. 3 BV) nicht vereinbar, wenn ein Mangel vorerst widerspruchslos hingenommen
wird und hinterher die Abstimmung, soweit deren Ergebnis nicht den Erwartungen
entspricht, wegen eben dieses Mangels angefochten würde. Die Glaubwürdigkeit
demokratischer Verfahren ist vor einem „taktischen“ Beschwerdeverhalten der
Stimmbürger zu schützen (vgl. BGer 1C_582/2016 vom 5. Juli 2017 E. 2.4 und 3.2.1 mit
Hinweisen, a.a.O., sowie Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und
Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 2706 f.). Die
Beschwerdeführer hätten früher handeln können und müssen. Demzufolge ist die
Vorinstanz auf die Abstimmungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu Recht nicht
eingetreten, soweit diese auf Grundlage von Art. 164 Abs. 1 GG erhoben wurde.
Fristwiederherstellungsgründe werden von ihnen nicht dargetan und sind auch nicht
erkennbar (vgl. Art. 165 GG in Verbindung mit Art. 58 Abs. 1 und Art. 30 VRP sowie
Art. 148 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung;
SR 270, ZPO, und VerwGE B 2016/142 vom 18. Februar 2018 E. 2.1,
www.gerichte.sg.ch). Von daher kann der Vorinstanz auch kein überspitzter
Formalismus vorgeworfen werden (vgl. BGer 2D_6/2018 vom 28. Mai 2018 E. 2.3.2 mit
Hinweis auf BGer 2C_703/2009 vom 21. September 2010 E. 4.4.2 mit Hinweisen,
allerdings in Bezug auf eine verpasste Frist zur Leistung des Kostenvorschusses). Die
Beschwerde ist in dieser Hinsicht abzuweisen. Dahingestellt bleiben kann bei diesem
Ergebnis, ob der Beschwerdeführer 1 die geltend gemachten Verfahrensmängel
anlässlich der Sitzung des Stadtparlaments vom 11. Februar 2016 gerügt hat, sofern
Art. 164 Abs. 2 GG auf Parlamentsbeschlüsse anwendbar ist (vgl. hierzu Art. 47 und
Art. 58 ff. GG sowie VerwGE B 2015/290 vom 15. August 2017 E. 3.2,
www.gerichte.sg.ch, siehe auch Tondokumente Stadtparlament vom 11. Februar 2016,
www.stadtwil.ch). Ebenfalls kann offengelassen werden, ob die gerügten
Verfahrensmängel nach Art. 164 Abs. 3 Satz 2 GG von entscheidendem Einfluss auf
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den Ausgang der Abstimmung von 11. Februar 2016 resp. auf den Verzicht auf das
fakultative Referendum gewesen wären (vgl. hierzu BGer 1C_582/2016 vom
5. Juli 2017 E. 2.5 mit Hinweisen und Kommentar von C. Auer, a.a.O.). Zu untersuchen
bleibt, ob die Vorinstanz gemäss den Beschwerdeführern verpflichtet gewesen wäre,
die Beschwerde vom 25. Februar 2016 auch als Abstimmungsbeschwerde nach
Art. 163 GG wegen Rechtswidrigkeit zu behandeln.
4.3. Rechtsbegehren sind nach Treu und Glauben auszulegen, insbesondere im Lichte
der dazu gegebenen Begründung. Eine sichtlich ungewollte oder unbeholfene
Wortwahl schadet der am Recht stehenden Person ebensowenig wie eine nicht
geglückte oder rechtsirrtümliche Ausdrucksweise. Es genügt, wenn der Beschwerde
insgesamt entnommen werden kann, was die beschwerdeführende Person verlangt
(vgl. BGer 8C_743/2017 vom 16. Mai 2018 E. 2.2 mit Hinweis sowie BGer 1C_751/2013
vom 4. April 2014 E. 1.1 mit Hinweisen und Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 916). Weiter sind
im departementalen Abstimmungsbeschwerdeverfahren – im Gegensatz zum
Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht (vgl. hierzu VerwGE B 2015/65 vom
26. Oktober 2016 E. 2.4 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch) – neue Begehren gemäss
Art. 163 und Art. 165 GG in Verbindung mit Art. 46 Abs. 3 VRP zulässig, d.h. die
Rechtsbegehren können grundsätzlich erweitert bzw. geändert werden. Auch ist eine
Änderung des tatsächlichen Fundaments zulässig (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 640).
Eine ausdehnende Änderung eines Antrags ist jedoch nur innerhalb der
Rechtsmittelfrist bzw. der zur Antragstellung angesetzten Nachfrist zulässig. Die
gestellten Anträge dürfen indes bis zum Zeitpunkt des
Abstimmungsbeschwerdeentscheides mit einer geänderten rechtlichen Begründung
versehen werden (vgl. VerwGE B 2013/97 vom 23. Januar 2015 E. 3 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch). Sodann können immer neue Anträge prozessleitender Natur,
etwa ein Antrag auf unentgeltliche Rechtspflege, auf Erlass eines Teilurteils etc.,
gestellt werden (vgl. K. Spühler, in: derselbe/Aemisegger/Dolge/Vock [Hrsg.], a.a.O.,
Art. 99 Rz. 9). Die Beschwerdeinstanz ist nicht an die Begehren der Parteien gebunden
(Art. 163 und Art. 165 GG in Verbindung mit Art. 56 Abs. 1 VRP). Sie wendet auf den
festgestellten Sachverhalt von Amtes wegen die richtigen Rechtsnormen an (vgl.
Art. 110 BGG, VerwGE B 2010/105 vom 16. Dezember 2010 E. 4.4.2 mit Hinweis,
www.gerichte.sg.ch, und T. Häberli, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 62 Rz. 42 f.).
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Aus der Begründung der Abstimmungsbeschwerde vom 25. Februar 2016 (S. 7 f.
Ziff. 3.1.2 und S. 10 ff.) geht nach Treu und Glauben ohne Weiteres hervor, dass die
Beschwerdeführer die Beschwerde mehrheitlich gemäss Art. 163 GG wegen
Rechtswidrigkeit (Verstoss gegen das Legalitätsprinzip, den Grundsatz der
Gleichbehandlung der Geschlechter resp. der Gewerbegenossen, die Glaubens- und
Gewissenfreiheit und das Willkürverbot) des überarbeiteten Nachtrags I zum
Schulvertrag vom 18. November 2015 / 3. Februar 2016 mitsamt der
Vertragsübernahme durch die Beschwerdebeteiligte erhoben haben, welchem das
Parlament der Beschwerdegegnerin mit Beschluss vom 11. Februar 2016 zugestimmt
hat. In Erwägung 2.4 des angefochtenen Entscheids (act. 15/41, S. 8) stellte die
Vorinstanz dies nicht grundsätzlich in Abrede. Stattdessen führte sie aus, dass der
Verfahrensantrag Ziff. 1.1.3 in der Replik vom 20. April 2016 (act. 15/13), wonach die
gerügten Rechtsverletzungen im Rahmen einer Abstimmungsbeschwerde nach
Art. 164 GG oder nach Art. 163 GG zu prüfen seien, verspätet erfolgt sei. Damit gehe
eine unzulässige Abänderung des Rechtsbegehrens vom 25. Februar 2016 einher,
weshalb auf die Beschwerde, soweit sie auf Grundlage von Art. 163 GG erhoben
wurde, nicht eingetreten werden könne. Am 25. Februar 2016 stellten die
Beschwerdeführer, soweit hier von Interesse, folgendes Rechtsbegehren (act. 15/1,
S. 7):
„2.1 Materielle Anträge
2.1.1 Es sei vorfrageweise die Rechtswidrigkeit des Nachtrags I zum Schulvertrag
zwischen der Stadt Wil und der Stiftung Z._ festzustellen.
2.1.2 Die angefochtenen Beschlüsse des Stadtparlaments Wil (Ziff. 1.2.6) seien
aufzuheben.
2.1.3 Die Stadt Wil sei anzuweisen, ihr Verhältnis zur Stiftung Z._ rechtskonform zu
regeln [...].
2.2 Anträge zum Verfahren
2.2.1 [...]
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2.2.2 Sofern und soweit die gerügten Rechtsverletzungen nicht im Rahmen einer
Abstimmungsbeschwerde nach Art. 164 GG geprüft werden können, seien sie einer
aufsichtsrechtlichen Prüfung zu unterziehen, resp. die Beschwerde sei [...] als
aufsichtsrechtliche Anzeige gemäss Art. 162 GG zu behandeln.“
Entgegen den „Anträge zum Verfahren“ vom 25. Februar 2016 und 20. April 2016,
welche nicht als solche, sondern als rechtliche Begründungen zu qualifizieren sind,
blieb das Rechtsbegehren („Materielle Anträge“) in der Replik vom 20. April 2016
unverändert. Somit kann sich aus dem im Vergleich zu den „Verfahrensanträgen“ in
Ziff. 2.2.2 vom 25. Februar 2016 geänderten „Verfahrensanträgen“ in Ziff. 1.1.3 in der
Replik vom 20. April 2016 keine gegenüber dem bisherigen Verfahren andere oder
weitergehende Rechtsfolgebehauptung ergeben. Auch wird dadurch dem
Rechtsbegehren kein neues tatsächliches Fundament unterstellt. Selbst die rechtliche
Begründung bleibt – mit Ausnahme der „Verfahrensanträge“ – unverändert. Entgegen
der Auffassung der Vorinstanz tut damit nichts zur Sache, dass einer dieser
„Verfahrensanträge“ erst mit Replik vom 20. April 2016 (act. 15/13) eingereicht wurde.
Folglich hätte sich die Vorinstanz bei der Behandlung des Rechtsbegehrens, d.h. der
„Materiellen Anträge“, trotz der unbeholfenen Wortwahl der nicht anwaltlich vertretenen
Beschwerdeführer in den „Verfahrensanträgen“ in Ziff. 2.2.2 nicht auf eine Prüfung
nach Art. 164 GG beschränken dürfen, sondern hätte die Beschwerde im Rahmen ihrer
Verpflichtung zur Rechtsanwendung von Amtes wegen auch nach Art. 163 GG
entgegennehmen und prüfen müssen.
4.4. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen
ist, soweit darauf einzutreten ist. Im Übrigen ist sie abzuweisen. Der angefochtene
Entscheid ist insofern teilweise aufzuheben, als die Angelegenheit gestützt auf Art. 64
in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur Beurteilung nach Art. 163 GG und
diesbezüglich zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Hingegen ist
das vorinstanzliche Nichteintreten zu bestätigen, soweit die Beschwerde auf Grundlage
von Art. 164 GG erhoben wurde (vgl. E. 4.2 hiervor).
4.5. Aus prozessökonomischen Gründen ist im Hinblick auf die angeordnete
Rückweisung an die Vorinstanz zu bemerken (obiter dictum, vgl. BGer 1C_372/2016
vom 8. Dezember 2016 E. 5), dass im konkreten Fall unter dem Gesichtspunkt von
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Art. 163 GG, summarisch betrachtet, grundsätzlich keine Anhaltspunkte für das Fehlen
einer Prozessvoraussetzung im departementalen Beschwerdeverfahren bestehen.
Insbesondere hält die Beschwerdeeingabe vom 25. Februar 2016 (act. 15/1) gegen den
referendumspflichtigen Parlamentsbeschluss vom 11. Februar 2016 (act. 15/9/19 f.) die
14-tägige Frist seit unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist nach Art. 163 Abs. 2 GG
ein. Die Beschwerde wurde bereits vor Ablauf der Referendumsfrist am 21. März 2016
und damit vor Beginn der gesetzlich vorgeschriebenen 14-tägigen Rechtsmittelfrist
eingereicht. Weiter kann den Beschwerdeführern allein aus der vom Stadtrat beim
Stadtparlament am 7. März 2018 beantragten und von den Beschwerdeführern am
17. April 2018 bei der Vorinstanz mit Abstimmungsbeschwerde angefochtenen (act.
25-26.2) Kündigung des Schulvertrags zwischen dem Kloster St. Katharina und der
Beschwerdegegnerin vom 30. Oktober 1996 (sRS 211.2) gemäss Art. 10 des
überarbeiteten Nachtrags I (act. 15/9/18) auf Ende Juli 2023 (www.stadtwil.ch), ein
aktuelles Rechtsschutzinteresse nicht abgesprochen werden (vgl. hierzu VerwGE
B 2014/247 vom 30. Juni 2015 E. 1.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Die
vorberatende Kommission ist auf die Vorlage an der Sitzung vom 31. Mai 2018 nicht
eingetreten (www.stadtwil.ch). Auch wird im Bericht des Stadtrates der
Beschwerdegegnerin vom 7. März 2018 ein Parlamentsentscheid über einen allfälligen
Nachfolgevertrag auf das erste Halbjahr 2019 in Aussicht gestellt (S. 3). Ferner können
mit der Beschwerde nach Art. 163 GG rechtssetzende kommunale Erlasse (ausser
Gebührentarife) direkt auf allfällige Rechtsverletzungen überprüft werden (vgl. Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 679, siehe zur abstrakten Normenkontrolle auch Kiener/Rütsche/
Kuhn, öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 1720 ff., und M. Looser,
Verfassungsgerichtliche Rechtskontrolle gegenüber schweizerischen Bundesgesetzen,
St. Gallen 2011, § 2 Rz. 104 f., sowie zu den diesbezüglichen Beurteilungskriterien
BGer 8C_119/2015 vom 7. Dezember 2015 E. 4.1 mit Hinweisen und R. Pedretti, Die
Vereinbarkeit von kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, in:
ZBl 118/2017, S. 299 ff., S. 316 f. mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung). Damit untersteht die Beschwerde nach Art. 163 GG den Regeln der
Erlassanfechtung nach Art. 82 lit. b BGG, sofern im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle nicht geltend gemacht wird, ein kommunaler Erlass verletze in der
Umschreibung der politischen Rechte höherstufig garantierte Rechte (vgl. hierzu
BGer 1C_26/2017 vom 19. Oktober 2017 E. 1.1, in: ZBl 119/2018, S. 133 ff., und
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BGE 143 I 426 E. 1.1 je mit Hinweisen). Im konkreten Fall erscheint zunächst zwar die
Legitimation des Beschwerdeführers 3 zur Erhebung der Erlassbeschwerde als fraglich,
da er durch den Nachtrag I zum Schulvertrag nicht in eigenen Interessen betroffen
erscheint (vgl. BGer 2C_701/2016 vom 1. Dezember 2017 E. 1 und Aemisegger/
Scherrer Reber, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar
Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 82 Rz. 53 ff.). Wie es sich damit verhält, kann
aber offenbleiben, da die in Wil wohnhaften Beschwerdeführer 1 und 2 zur
Erlassanfechtung berechtigt sind (vgl. BGer 2C_114/2017 vom 14. Februar 2018 E. 1.2
mit Hinweisen). Hinsichtlich der Frage nach der Zulässigkeit des Anfechtungsobjekts
(verwaltungsrechtlicher Vertrag) bleibt sodann festzuhalten, dass kommunale Erlasse
sowie interkommunale Vereinbarungen mit Recht setzendem Charakter von Art. 82
lit. b BGG miterfasst werden (vgl. H. Aemisegger, a.a.O., Art. 82 Rz. 20) und dies auch
für den überarbeiteten Nachtrag I zum Schulvertrag gelten muss. Dieser ist vom
Stadtrat der Beschwerdegegnerin als „allgemein verbindliche Vereinbarung“ im Sinn
von Art. 7 lit. b der Gemeindeordnung resp. Art. 9 lit. b der vorläufigen
Gemeindeordnung vom 27. November 2011 (www.stadtwil.ch, vgl. hierzu Art. 10 des
Gemeindevereinigungsgesetzes; sGS 151.3, GvG) qualifiziert und dem fakultativen
Referendum unterstellt worden, was von den übrigen Verfahrensbeteiligten nicht in
Zweifel gezogen wurde (vgl. hierzu auch BGE 136 II 415 E. 1.1-1.3 mit Hinweisen). Im
Übrigen kann jede einzelne Bestimmung hauptfrageweise angefochten werden, soweit
es sich um einen vollständig revidierten Erlass handelt (BGer 2C_756/2015 vom
3. April 2017 E. 1.3.1 mit Hinweisen).
5. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend gehen die amtlichen Kosten der
Beschwerdeverfahren zur Hälfte zulasten der Beschwerdeführer und je zu einem Viertel
zulasten der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdebeteiligten (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Für das Abstimmungsbeschwerdeverfahren hat die Vorinstanz den
Verfahrensbeteiligten amtliche Kosten von CHF 1‘000 auferlegt. Diese Bemessung (vgl.
hierzu Art. 3 und Art. 11 ff. der Verordnung über Kosten und Entschädigungen im
Verwaltungsverfahren, Verwaltungsgebührenverordnung; sGS 821.1, VGV, sowie
Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung; sGS 821.5,
GebT, in der bis zum 30. September 2017 geltenden Fassung, siehe auch Art. 4
Abs. 2 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV) ist trotz der Kritik der
Beschwerdeführer (act. 5, S. 43 Ziff. 10.4.2) mit Blick auf das der Vorinstanz
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zustehende weitreichende Ermessen (vgl. hierzu VerwGE B 2016/215 vom
22. Februar 2018 E. 15 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch) und angesichts der Art der
Prozessführung der Beschwerdeführer und des dadurch verursachten Zeit- und
Arbeitsaufwands der Vorinstanz nicht zu beanstanden. Für das Beschwerdeverfahren
vor Verwaltungsgericht ist eine Entscheidgebühr von CHF 2‘000 angemessen (Art. 7
Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung des
Kostenanteils der Beschwerdegegnerin von insgesamt CHF 750 ist zu verzichten
(Art. 95 Abs. 3 VRP). Billigkeitsgründe (Art. 97 VRP), welche einen Verzicht auf die
Erhebung des Kostenanteils der Beschwerdeführer rechtfertigen könnten, liegen –
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer (act. 5, S. 44 Ziff. 11.1) – nicht vor (vgl.
R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz,
Lachen/St. Gallen 2004, S. 115). Es besteht kein Anspruch auf kostenlose
Beschwerdebehandlung (vgl. VerwGE B 2014/216 vom 28. April 2015 E. 6 mit
Hinweisen, allerdings in Bezug auf Art. 3 des Gesetzes über Referendum und Initiative;
sGS 125.1, RIG, www.gerichte.sg.ch). Die Kostenanteile der Beschwerdeführer von
CHF 500 (Abstimmungsbeschwerdeverfahren) und CHF 1‘000 (Beschwerdeverfahren
vor Verwaltungsgericht) sind mit den geleisteten Kostenvorschüssen von CHF 2‘000
(Abstimmungsbeschwerdeverfahren) und den nach der Zwischenverfügung vom
10. Mai 2017 (act. 13) verbleibenden CHF 1‘700 (Beschwerdeverfahren vor
Verwaltungsgericht) zu verrechnen. Die Restbeträge von CHF 1‘500 und CHF 700
werden ihnen zurückerstattet. Die Beschwerdebeteiligte bezahlt für das
Abstimmungsbeschwerdeverfahren CHF 250 und für das Beschwerdeverfahren vor
Verwaltungsgericht CHF 500.

## Considerations