# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** bfbe8e07-0638-5526-b9a3-01bbc1a1d405
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2011
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X. Y. ist als Inhaber des st. gallischen Anwaltspatents im Anwaltsregister des
Kantons Thurgau eingetragen. Er betreibt seit Herbst 1994 selbständig eine
wirtschaftsrechtlich ausgerichtete Anwaltskanzlei mit Büros in St. Gallen und
Romanshorn. Er hat nach eigenen Angaben in den letzten drei Jahren vor dem
Inkrafttreten der Art. 18bis und 18ter des Anwaltsgesetzes (sGS 963.70, abgekürzt
AnwG) am 1. Januar 2011 im Durchschnitt knapp 200 Geschäfte beurkundet resp.
beglaubigt. Nach Ablauf der Referendumsfrist zum Einführungsgesetz zur
Schweizerischen Zivilprozessordnung (sGS 961.2) sowie zum III. Nachtrag zum AnwG
(nGS 45-103), also der heute geltenden Art. 18bis bis 18quater AnwG, stellte er am
25. Oktober 2010 ein Gesuch an die Anwaltskammer des Kantons St. Gallen um
übergangsrechtliche Eintragung in das auf den 1. Januar 2011 eingeführte Register der
Notare sowie am 1. November 2010 um Eintragung in das Anwaltsregister des Kantons
St. Gallen.
Mit Schreiben vom 15. November 2010 forderte die Anwaltskammer des Kantons St.
Gallen X. Y. auf, seine letzte Steuerveranlagung mit der dazugehörigen interkantonalen
Steuerausscheidung einzureichen, um damit den Nachweis zu erbringen, dass sich
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sein Hauptbüro in St. Gallen befinde, was Voraussetzung für den Eintrag in das
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen und in das Register der Notare sei. Am
22. November 2010 teilte X. Y. der Anwaltskammer per E-Mail mit, dass er aus
Gründen des Persönlichkeitsschutzes seine Steuerdaten nicht offen legen werde;
zumal diese aufgrund zahlreicher Verwaltungsratsmandate und abkommensmässig
pauschaler Steuerausscheidung keine Rückschlüsse auf das Hauptbüro zuliessen.
Zugleich versicherte er, dass sich seine anwaltliche Tätigkeit seit über 15 Jahren zur
Hauptsache in St. Gallen abspiele und stellte die Löschung im Anwaltsregister des
Kantons Thurgau in Aussicht. Am 26. November 2010 forderte die Anwaltskammer des
Kantons St. Gallen X. Y. nochmals auf, die Unterlagen zur interkantonalen
Steuerausscheidung einzureichen. X. Y. hielt im Schreiben vom 10. Dezember 2010
nochmals fest, dass die einverlangten Steuerdaten zur Festlegung der Präponderanz
nicht geeignet seien. Mit Entscheid vom 14. Januar 2011 lehnte die Anwaltskammer
des Kantons St. Gallen die Eintragung von X. Y. in das Anwaltsregister des Kantons
St. Gallen und in das Register der Notare ab. Der Entscheid wurde im wesentlichen
damit begründet, dass X. Y. den – für den Eintrag in das Anwaltsregister
vorausgesetzten - genügenden Nachweis des Hauptbüros im Kanton St. Gallen nicht
erbringe. Der Eintrag in das Register der Notare sei zwingend an einen Eintrag im
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen gekoppelt. Deshalb seien sowohl das Gesuch
um Eintragung in das Anwaltsregister des Kantons St. Gallen wie auch dasjenige um
Eintragung in das Register der Notare abzuweisen.
B./ X. Y. stellte am 15. Februar 2011 bei der Anwaltskammer des Kantons St. Gallen
ein neues Gesuch, das die Eintragung in das Register der Notare zum Gegenstand
hatte und zurzeit einen Verzicht auf die Eintragung in das Anwaltsregister des Kantons
St. Gallen beinhaltete. Die Anwaltskammer des Kantons St. Gallen lehnte am 27. April
2011 das Gesuch um eine Eintragung in das Register der Notare ab. Mit der Eingabe
vom 12. Mai 2011 erhob X. Y. beim Verwaltungsgericht Beschwerde mit den Anträgen,
der Entscheid der Anwaltskammer des Kantons St. Gallen vom 27. April 2011 sei
kosten- und entschädigungspflichtig aufzuheben und er sei in das Register der Notare
des Kantons St. Gallen einzutragen. Die Anwaltskammer des Kantons St. Gallen
beantragt in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde.
Die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen werden,
soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.
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## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Der Streitgegenstand ist vorliegend ausschliesslich die Frage, ob die Vorinstanz zu
Recht die Eintragung eines Inhabers eines st. gallischen Anwaltspatents, der nicht im
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragen ist, in das Register der Notare
ablehnte und ob sich der III. Nachtrag zum AnwG, insbesondere die Art. 18bis und
18ter AnwG und die Schlussbestimmungen zum III. Nachtrag zum AnwG als
rechtmässig erweisen. Fragen der Geeignetheit der Steuerveranlagung und der
dazugehörigen interkantonalen Steuerausscheidung zur Bestimmung des Hauptbüros
eines in mehreren Kantonen tätigen Rechtsanwalts müssen nicht entschieden werden,
da der Beschwerdeführer in seinen Eingaben kein Gesuch um Eintragung in das
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen stellte, sondern lediglich in das Register der
Notare.
3. Der Beschwerdeführer stellte vor der Vorinstanz den Antrag, er sei als Inhaber des
st. gallischen Anwaltspatents ohne Eintrag in das Anwaltsregister des Kantons
St. Gallen in das Register der Notare einzutragen, damit er in seinem Büro in St. Gallen
Beurkundungen vornehmen könne. Die Vorinstanz lehnte das Gesuch des
Beschwerdeführers ab und hat dabei erwogen, dass sich Anwälte, die nicht im
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragen seien, nicht in das Register der
Notare eintragen lassen könnten und damit keine Beurkundungstätigkeit im Kanton
St. Gallen ausüben dürften. Die Regelung in Art. 18bis und 18ter AnwG stelle sicher,
dass nur Personen öffentliche Urkunden erstellen könnten, die überwiegend im Kanton
St. Gallen tätig seien und die Anwaltskammer die gesamte Tätigkeit der in ihren
Zuständigkeitsbereich fallenden Anwälte überwachen könne.
3.1. Der materielle Begriff der öffentlichen Beurkundung gehört dem Bundesrecht an,
während Art. 55 des Schlusstitels des Zivilgesetzbuches (SR 210, abgekürzt ZGB) die
öffentliche Beurkundung als staatliche Aufgabe den Kantonen überträgt. Die Kantone
haben neben der Organisation und dem Verfahren der Beurkundung auch die
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Voraussetzungen für die Tätigkeit als Urkundsperson, die Aufgaben und
Berufspflichten der Urkundsperson sowie das Gebühren- und Aufsichtswesen zu
regeln (BGE 133 I 260 E. 2.1; 131 II 645 E. 6.1; BGE vom 30. Juni 1998, in: ZGBR 81,
S. 75 E. 4). Diese Normierungsfreiheit der Kantone wird durch bundesrechtliche
Mindestanforderungen, die sich aus dem materiell-rechtlichen Zweck des Instituts
ergeben, sowie durch punktuelle Bundesregelungen über die Beurkundungsgeschäfte
beschränkt. Hinsichtlich der Zulassung der Notare zur Berufsausübung wird die
kantonale Gesetzgebungskompetenz indessen nicht durch Bundesrecht beschränkt
(BGE 133 I 261 E. 2.2; BGE vom 30. Juni 1998, in: ZGBR 81, S. 75 E. 4; J. Schmid, in:
Basler Kommentar zum Zivilgesetzbuch II, 3. Aufl., Basel 2007, N 6a zu Art. 55 des
Schlusstitels; vgl. auch BGE 131 II 646 f. E. 7.3).
Der Kanton St. Gallen kennt kein allgemeines Notariat, sondern gemäss Art. 15 des
Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (sGS 911.1, abgekürzt EG
zum ZGB) können je nach Art des Geschäfts das Amtsnotariat, die im Register der
Notare eingetragenen Rechtsanwälte, der Grundbuchverwalter, der
Handelsregisterführer oder der Gemeindepräsident öffentlich beurkunden. Hinsichtlich
der Zuständigkeit der Rechtsanwälte genügte nach der bis zum 31. Dezember 2010
geltenden Fassung des AnwG (nGS 38-38) und des EG zum ZGB eine Bewilligung zur
Berufsausübung als Anwalt sowie ein Wohnsitz oder Geschäftssitz im Kanton
St. Gallen (Botschaft III. Nachtrag zum AnwG, ABl. 2009, S. 3039). Der auf den 1.
Januar 2011 in Kraft getretene Art. 18bis AnwG verlangt hingegen, dass Anwälte nur
öffentliche Beurkundungen vornehmen und sich als öffentlicher Notar bezeichnen
dürfen, wenn sie im Register der Notare eingetragen sind. Der Eintrag in das Register
der Notare setzt gemäss Art. 18ter AnwG voraus, dass der Anwalt über das
st. gallische Anwaltspatent verfügt oder eine Prüfung im Beurkundungsrecht bestanden
hat, wobei die Prüfung nicht abgelegt werden muss, wenn eine Gegenrechtserklärung
desjenigen Kantons besteht, der das Anwaltspatent erteilte. Zudem ist gemäss dem
Wortlaut von Art. 18ter Abs. 1 lit. a AnwG erforderlich, dass der Rechtsanwalt im
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragen ist.
3.1.1. Bei der Auslegung von Art. 18bis und 18ter AnwG ist zu berücksichtigen, dass
die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und seine darin erkennbar getroffenen
Wertentscheidungen für den Richter eine verbindliche Richtschnur darstellen (BGE 114
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Ia 196 f. E. 3b.bb; 116 II 527 E. 2b). Die Bedeutung der Berücksichtigung der
Materialien ist dabei umso gewichtiger, je jünger die entsprechende Rechtsnorm ist, da
veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung
weniger nahelegen (BGE 133 III 499 E. 4.1 mit Hinweisen; 115 V 349 E. 1c mit diversen
Hinweisen).
3.1.2. Nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers zu dem am 1. Januar 2011 in
Kraft getretenen Art. 18ter Abs. 1 AnwG wird für den Eintrag in das Register der Notare
sowohl für Inhaber eines ausserkantonalen oder ausländischen Anwaltspatents als
auch für Inhaber eines st. gallischen Anwaltspatents vorausgesetzt, dass der Anwalt im
Anwaltsregister resp. in der EU-/EFTA-Anwaltsliste des Kantons St. Gallen eingetragen
ist (Botschaft, a.a.O., S. 3041). In Ausführung dazu verlangt Art. 1 Abs. 2 lit. a des
Reglements über das Register der Notarinnen und Notare (sGS 963.74), dass der
Rechtsanwalt dem schriftlichen Gesuch um Eintragung in das Register der Notare eine
Kopie der Bestätigung über den Eintrag im Anwaltsregister oder in der EU-/EFTA-
Anwaltsliste des Kantons St. Gallen beizulegen habe. Der Eintrag in das
Anwaltsregister setzt seinerseits voraus, dass der Anwalt den Hauptsitz seiner
anwaltlichen Tätigkeit im Kanton St. Gallen besitzen muss (Art. 6 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte [SR 935.61,
abgekürzt BGFA]), da ein Eintrag in verschiedene kantonale Anwaltsregister nach
bundesgerichtlicher Praxis ausgeschlossen ist (BGE 131 II 641 ff. E. 3). Der
Gesetzgeber will mit dem Erfordernis des Eintrags in das Anwaltsregister des Kantons
St. Gallen gewährleisten, dass nur Anwälte beurkunden, die im Kanton St. Gallen ihr
Büro, bei mehreren Geschäftsstellen das Hauptbüro, haben (Botschaft, a.a.O., S. 3041;
Votum K. Keller-Sutter, Protokoll über die Sitzung der vorberatenen Kommission vom
13. Januar 2010, S. 16, in: www.ratsinfo.sg.ch).
Im Rahmen der Beratungen zu Art. 18bis und 18ter AnwG in der vorberatenden
Kommission wurde zuhanden des Protokolls festgehalten, dass Inhaber eines
st. gallischen Anwaltspatentes, ohne Eintrag in das Anwaltsregister, bis anhin auf dem
Gebiet des Kantons St. Gallen Beurkundungen vornehmen durften, was nach Art. 18ter
AnwG nicht mehr zulässig sei (Votum H. Arta, Protokoll über die Sitzung der
vorberatenen Kommission vom 13. Januar 2010, S. 18, in: www.ratsinfo.sg.ch). Einzig
Beglaubigungen seien gemäss Art. 18bis und 18ter AnwG nach wie vor durch einen
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Anwalt möglich, der nicht im Notariatsregister und Anwaltsregister eingetragen ist, da
es sich bei der Beglaubigung nur um eine Echtheitsbestätigung handle (Votum
A. Eugster, Protokoll über die Sitzung der vorberatenen Kommission vom 13. Januar
2010, S. 18 und 19; Votum E. Schrepfer-Bernath, Session des Kantonsrates vom
22. Februar 2010, 16:37 Uhr; Votum F. Fässler, Session des Kantonsrates vom
22. Februar 2010, 17:15 Uhr; allesamt publiziert in: www.ratsinfo.sg.ch).
Art. 18bis und 18ter AnwG und die Schlussbestimmungen zum III. Nachtrag zum AnwG
wurden mit Ausnahme der Beglaubigungsbefugnis im Kantonsrat nicht diskutiert und
ohne Gegenstimmen in der Schlussabstimmung vom Parlament angenommen. Im
Rahmen der Behandlung durch die vorberatene Kommission wurde ein Antrag auf
Verzicht eines Registers für Notare mit 1:16 Stimmen abgelehnt (Protokoll über die
Sitzung der vorberatenen Kommission vom 13. Januar 2010, S. 17 f.). Daraus ist
ersichtlich, dass der Gesetzgeber von der Notwendigkeit des Registers für Notare
überzeugt war und nur Anwälte in das Register eintragen wollte, die im Anwaltsregister
des Kantons St. Gallen eingetragen sind.
3.1.3. Der Beschwerdeführer macht zudem geltend, es sei die erklärte Absicht des
kantonalen Gesetzgebers gewesen, mittels Übergangsbestimmung den nach altem
Recht als Urkundspersonen tätigen Anwälten mit Geschäfts- oder Wohnsitz in
St. Gallen die Beurkundungstätigkeit auch unter dem neuen Recht zu ermöglichen.
Neben den Inhabern eines ausserkantonalen Patents, die im Anwaltsregister des
Kantons St. Gallen eingetragen seien, müsse eine Besitzstandsgarantie auch den
Anwälten zukommen, die Inhaber eines st. gallischen Anwaltspatents seien, aber im
Anwaltsregister eines anderen Kantons eingetragen seien.
3.1.4. Mit Art. 18bis und 18ter AnwG verschärfte der Gesetzgeber die Anforderungen
an die Beurkundungskompetenz im Vergleich zu der bis zum 31. Dezember 2010
geltenden Regelung, da lediglich diejenigen Personen Beurkundungen vornehmen
dürfen, die im Anwaltsregister eingetragen sind und die fachlichen Anforderungen an
die Beurkundungstätigkeit erfüllen. Im Kanton St. Gallen existierten bis zum
31. Dezember 2010 im Vergleich zu anderen Kantonen kaum Voraussetzungen für die
Ausübung der Tätigkeit als Urkundsperson. Aus Gründen der Interessen des Publikums
wurden mit Art. 18bis und 18ter AnwG die Anforderungen an die
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Beurkundungskompetenz verschärft (Votum W. Ritter, Protokoll über die Sitzung der
vorberatenen Kommission vom 13. Januar 2010, S. 19, in: www.ratsinfo.sg.ch). Mit
Art. 18bis und 18ter AnwG will der Gesetzgeber auch die Qualität der Beurkundungen
sichern, insbesondere da die Beurkundungsangelegenheiten zunehmend komplexer
werden (Votum H. Arta, a.a.O., S. 20).
Da vor Inkrafttreten der Art. 18bis und 18ter AnwG auch Inhaber eines
ausserkantonalen Anwaltspatents mit Geschäfts- oder Wohnsitz im Kanton St. Gallen
Beurkundungen vornehmen durften, ermöglichen die Schlussbestimmungen des
III. Nachtrags zum AnwG im Sinne einer Besitzstandsgarantie, dass Inhaber eines
ausserkantonalen Anwaltspatents weiterhin als Urkundsperson tätig sein können. Diese
Personen haben den Nachweis der Kenntnisse der st. gallischen Beurkundungspraxis
durch praktische notarielle Tätigkeit im Kanton St. Gallen vor dem Inkrafttreten der
Art. 18bis und 18ter AnwG erbracht. Um in den Genuss der Besitzstandsgarantie zu
kommen, ist ein Gesuch um prüfungsfreie Eintragung in das Register der Notare
erforderlich. Vorausgesetzt ist aber, dass der Gesuchsteller bei Vollzugsbeginn der
Art. 18bis und 18ter AnwG am 1. Januar 2011 entweder im Anwaltsregister des
Kantons St. Gallen eingetragen ist oder einen Wohnsitz oder Geschäftssitz im Kanton
St. Gallen besitzt und innert sechs Monaten seit dem 1. Januar 2011 in das
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragen wird. Eine Übergangsregelung für
Inhaber des st. gallischen Anwaltspatents, die bei Vollzugsbeginn der Art. 18bis und
18ter AnwG nicht im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragen waren, enthält
das AnwG nach seinem Wortlaut und der Regelungsabsicht des Gesetzgebers
indessen nicht. Es ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass es der erklärte Wille des
Gesetzgebers war, nur denjenigen Anwälten eine Besitzstandsgarantie zukommen
lassen, welche die formellen fachlichen Voraussetzungen (st. gallisches Anwaltspatent
oder Prüfung über das Beurkundungswesen) im Zeitpunkt des Inkrafttretens des
Art. 18ter AnwG nicht erfüllen, aber über jahrelange Praxis und damit über die
erforderlichen Kenntnisse des st. gallischen Beurkundungsrechts verfügen und auf die
Weise den fachlichen Anforderungen nachkommen können. Erforderlich ist aber stets
ein Eintrag in das Anwaltsregister. Damit wird nach dem Willen des Gesetzgebers
verhindert, dass zur Begründung der Beurkundungszuständigkeit ein "Nebenbüro" im
Kanton St. Gallen betrieben wird (Botschaft, a.a.O., 3041).
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3.1.5. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen nicht im Anwaltsregister des
Kantons St. Gallen eingetragen und verlangt im zu beurteilenden Sachverhalt auch
keinen entsprechenden Eintrag in das st. gallische Anwaltsregister. Nach dem Willen
des Gesetzgebers setzt indessen die Eintragung in das Register der Notare zwingend
die Eintragung im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen voraus. Als Inhaber eines
st. gallischen Anwaltspatents kann er sich aufgrund des bisher Gesagten nicht auf die
Besitzstandsgarantie in den Schlussbestimmungen des III. Nachtrags zum AnwG
berufen.
3.2. Der Beschwerdeführer stellt sich weiter auf den Standpunkt, dass die Neuregelung
der Beurkundungstätigkeit, insbesondere die Schlussbestimmungen im III. Nachtrag
zum AnwG das verfassungsrechtlich gewährleistete Gebot der Rechtsgleichheit und
das Willkürverbot verletzen würden. Für eine Ungleichbehandlung der unter dem alten
Recht als Urkundspersonen tätigen Inhaber eines st. gallischen Anwaltspatents, die in
einem anderen Kanton im Anwaltsregister eingetragen seien, im Vergleich zu unter dem
alten Recht als Urkundspersonen tätigen Anwälte mit einem ausserkantonalen Patent
bestünden keine sachlichen Gründe. Um das von der Anwaltskammer des Kantons
beklagte Informationsdefizit zu beseitigen, hätten die Bewilligungsvoraussetzungen
nicht verschärft werden müssen, sondern die Schaffung eines Registers hätte genügt.
Die neue Regelung bezwecke zudem mit der Verschärfung der
Bewilligungsvoraussetzungen Heimatschutz.
3.2.1. Ein Erlass verstösst gegen das in Art. 9 der Bundesverfassung (SR 101,
abgekürzt BV) verankerte Willkürverbot, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche
Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 133 I 265 E. 4.3 mit Hinweis;
BGE vom 30. Juni 1998, in: ZGBR 81, S. 74 E. 3b). Er verletzt das Gebot der
Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die
ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nach Regelungszweck nicht
ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse
aufdrängen. Das Rechtsgleichheitsgebot ist insbesondere dann verletzt, wenn Gleiches
nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 136 II 127 E. 3.3.2. mit Hinweis auf 127 I
192 E. 5; VerwGE B 2011/74 vom 6. Juli 2011 mit Hinweisen; vgl. R.J. Schweizer, in:
St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich/St.
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Gallen und Zürich/Basel/ Genf 2008, Rz. 35 zu Art. 8 mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist
aber, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung
auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Eine Regelung, die Gleiches ungleich oder
Ungleiches gleich behandelt, kann aber zulässig sein, wenn die Gleich- oder
Ungleichbehandlung notwendig ist, um das Ziel der Regelung zu erreichen und die
Bedeutung des Ziels die Gleich- oder Ungleichbehandlung rechtfertigt (VerwGE B
2011/74 vom 6. Juli 2011 mit Hinweis auf BGE 136 II 127 E. 3.3.2). In diesem Fall muss
abgewogen werden zwischen dem Interesse an der Erreichung des Regelungsziels und
demjenigen an der Gleich- bzw. Ungleichbehandlung (VerwGE B 2011/74 vom 6. Juli
2011 mit Hinweis auf BGE 136 II 127 f. E. 3.3.2 und 136 I 8 E. 4.3.2).
3.2.2. Wie bereits erwähnt, verschärfte der Gesetzgeber mit Art. 18bis und 18ter AnwG
die Voraussetzungen für die Beurkundungsbefugnis, da er in der bisherigen Regelung
im Vergleich zu anderen Kantonen kaum Anforderungen an die anwaltliche
Beurkundungstätigkeit kannte. Die Einführung eines Registers für Notare drängte sich
nach der Ansicht des st. gallischen Gesetzgebers deswegen auf, da die Praxis zur bis
zum 31. Dezember 2010 gültigen Fassung des AnwG aufzeigt habe, dass das Fehlen
eines Verzeichnisses der zur Beurkundung berechtigten Anwälte nicht als
unproblematisch erscheine. Einerseits seien die Inhaber eines st. gallischen
Anwaltspatents nicht verpflichtet, sich im kantonalen Anwaltsregister einzutragen, und
andererseits hätten sich die Inhaber eines ausserkantonalen oder ausländischen
Patents im Anwaltsregister desjenigen Kantons einzutragen, in dem das betreffende
Anwaltsbüro seinen Hauptsitz habe (Botschaft, a.a.O., S. 3039). Dadurch sei ein
Informationsdefizit entstanden, da nicht zweifelsfrei festgestellt werden konnte, welche
– nicht im Register eingetragenen - weiteren Inhaber eines st. gallischen,
ausserkantonalen oder ausländischen Anwaltspatents im Kanton Wohnsitz hätten oder
hier über einen Geschäftssitz verfügen würden und damit grundsätzlich befugt seien,
Beurkundungen vorzunehmen resp. ob ein Anwalt im Zeitpunkt der Errichtung der
Urkunde auch beurkundungsberechtigt gewesen sei (Votum Keller-Sutter, a.a.O., S. 16;
Botschaft, a.a.O., S. 3040). Zudem hätten einzelne Anwälte aus Grosskanzleien oder
Kanzleien angrenzender Kantone oder aus dem EU- bzw. EFTA-Raum eine
Geschäftsniederlassung im Kanton St. Gallen errichtet, um auf diese Weise in den
Genuss der Beurkundungskompetenzen zu gelangen (Botschaft, a.a.O., S. 3039;
Votum Keller-Sutter, a.a.O., S. 16; Votum Ritter, a.a.O., S. 17). Sodann sei von der
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Anwaltschaft exzessiv von der Bezeichnung als "öffentlicher Notar" Gebrauch gemacht
worden, und zwar nicht nur in Urkunden, sondern auch im allgemeinen
Geschäftsverkehr (Botschaft, a.a.O., S. 3040).
3.2.3. Die Einführung des Registers für Notare, das Erfordernis des Eintrags in das
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen sowie die fachlichen Voraussetzungen für die
Beurkundungsbefugnis stärken im Vergleich zur bisherigen Regelung den
Publikumsschutz und die Rechtssicherheit. Dadurch wird das Informationsdefizit
beseitigt, indem mit dem Register der Notare auch nach Jahren oder Jahrzehnten
aufgrund eines formalen Kriteriums noch einwandfrei feststellbar ist, ob jemand
beurkundungsberechtigt ist oder nicht (Botschaft, a.a.O., S. 3042). Die blosse
Einführung eines Registers hätte den Anliegen des Gesetzgebers nicht genügt, da das
Publikum nicht darauf hätte vertrauen können, dass ein Anwalt im Register der Notare
zusätzlich auch überwiegend im Kanton St. Gallen tätig ist und dadurch bestens mit
der hiesigen gerichtlichen und behördlichen Praxis vertraut ist. Durch das Erfordernis
des Eintrags in das Anwaltsregister des Kantons St. Gallen kann zudem verhindert
werden, dass wie unter der bisherigen Regelung Anwälte von Grosskanzleien oder
Kanzleien angrenzender Kantone nur deswegen in St. Gallen ein "Nebenbüro"
betreiben, um in den Genuss der Beurkundungskompetenzen zu gelangen (Botschaft,
a.a.O., S. 3041). Es ist gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung weder
rechtsungleich noch willkürlich, die Ermächtigung zur öffentlichen Beurkundung jenen
Rechtsanwälten vorzubehalten, die überwiegend im Kanton selbst tätig sind und
deswegen im kantonalen Anwaltsregister eingetragen sind (BGE 131 II 647 E. 7.3).
Hinzu kommt, dass durch die Verknüpfung des Eintrags in das Register der Notare mit
dem Eintrag im Anwaltsregister am besten gewährleistet werden kann, dass die
Urkundsperson ihre Tätigkeit unabhängig ausführt (Botschaft, a.a.O., S. 3041), da sie
nicht nur die Unvereinbarkeitsbestimmungen des Notariatsrechts, sondern auch jene
des Anwaltsrechts (Art. 12 BGFA) zu respektieren hat (Art. 1 Abs. 3 AnwG; W.
Fellmann, in: Fellmann/Zindel, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/
Genf 2011, Rz. 111d zum Art. 12 BGFA mit Hinweisen). Im weiteren gewährleistet das
gleichzeitige Erfordernis des Eintrags in das Anwaltsregister und in das Register der
Notare des Kantons St. Gallen, dass keine Beurkundungen im Sinne von Art. 15 Abs. 1
lit. b EG zum ZGB ohne Anwaltspatent vorgenommen werden können (vgl. 15 BGFA).
Art. 18ter Abs. 1 AnwG gewährleistet sodann durch das Erfordernis des Besitzes des
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st. gallischen Anwaltspatents oder der Ablegung einer Prüfung im Beurkundungsrecht
eine minimale Garantie, dass der Beurkundende mit dem st. gallischen
Beurkundungsrecht und der st. gallischen Beurkundungspraxis vertraut ist (Botschaft,
a.a.O., S. 3042; Votum Ritter, a.a.O., S. 17; Votum Keller-Sutter, a.a.O., S. 16). Nach
der Praxis des Bundesgerichts sind die Kantone bei der Ausgestaltung der
Zulassungsbedingungen nicht verpflichtet, Fähigkeitsausweise zur Notariatsausübung
eines anderen Kantons anzuerkennen, zumal jeder Kanton seine eigenen
Verfahrensregeln des Beurkundungsvorgangs kennt und die Rechtsanwälte und Notare
aus anderen Kantonen mit den je nach Organisation des Beurkundungswesens
beträchtlichen Unterschieden in den einzelnen Kantonen nicht im Einzelnen vertraut
sind (BGE vom 30. Juni 1998, in: ZGBR 81, S. 76 ff. E. 6 und 7). Die Verschärfungen
der Erfordernisse zur Beurkundungskompetenz im Vergleich zur bisherigen Regelung
erweisen sich somit als sachlich begründbar und damit als rechtmässig.
3.2.4. Auch die Absicht des Gesetzgebers, die zur Beurkundung ermächtigten
Rechtsanwälte generell der primären Aufsicht durch die Anwaltskammer des Kantons
St. Gallen zu unterstellen, lässt sich sachlich begründen (vgl. BGE 131 II 647 E. 7.3), da
dadurch die Anwaltskammer die gesamte Tätigkeit der in ihren Zuständigkeitsbereich
fallenden Anwälte überwachen kann; zumal die beurkundenden Anwälte sowohl die
anwaltlichen wie auch die notariellen Unvereinbarkeitsbestimmungen zu beachten
haben. Im weiteren ist durch den Zusammenfall der Aufsichtsbehörde über die Anwälte
und derjenigen über Notare garantiert, dass bei einem Wegfall der Voraussetzungen für
die anwaltliche Tätigkeit nach Art. 8 BGFA zwingend nicht nur der Eintrag im
Anwaltsregister gelöscht wird (Art. 9 BGFA; BGE 2C_183/2010 vom 21. Juli 2011
E. 2.6), sondern zugleich auch der Eintrag im Register der Notare. Aufgrund dieser
st. gallischen Disziplinarhoheit bei der Anwaltskammer ist gewährleistet, dass ohne
Anwaltspatent keine Beurkundungen vorgenommen werden. Damit ist der
Informationsfluss über Patententzüge in optimaler Weise sichergestellt.
3.2.5. Ebenfalls nicht als rechtsungleich erweist sich der Verzicht des Gesetzgebers,
die Schlussbestimmungen des III. Nachtrags zum AnwG auf Inhaber eines
st. gallischen Anwaltspatents auszudehnen, die in einem anderen Kanton im
Anwaltsregister eingetragen sind. Die Schlussbestimmungen sehen eine
Besitzstandsgarantie betreffend die fachlichen Anforderungen an die
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Beurkundungstätigkeit vor und beziehen sich entgegen der Meinung des
Beschwerdeführers nicht auf das Erfordernis des Eintrags in das Anwaltsregister des
Kantons St. Gallen. Auch der Beschwerdeführer kommt wie die Adressaten der
Schlussbestimmungen in den Genuss der Befreiung von der Prüfung über das
Beurkundungsrecht, da er Inhaber eines st. gallischen Anwaltspatents ist. Der
Beschwerdeführer kann sich daher, sobald er überwiegend im Kanton St. Gallen tätig
ist und sein Eintrag im Anwaltsregister des Kantons Thurgau gelöscht wurde, in das
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eintragen lassen und anschliessend ein Gesuch
um Eintragung in das Register der Notare stellen.
3.2.6. Sodann geht der Einwand des Beschwerdeführers fehl, wonach ein Verstoss
gegen Art. 9 BV auch darin liege, dass Anwälte, die in einem anderen Kanton
eingetragen seien, aber ein Zweigbüro in St. Gallen hätten, Praktikanten im
Beurkundungsrecht ausbilden, aber nicht Beurkundungen vornehmen könnten. Eine
solche Regelung über die Beurkundungsbefugnis sei nicht im Sinn und Geist des
BGFA, das die interkantonale Mobilität der Anwaltschaft durch eine Vereinheitlichung
der Regeln zur Berufsausübung fördere. Der Beschwerdeführer übersieht dabei, dass
sich der fragliche Art. 18 Abs. 2 AnwG primär auf die anwaltliche Ausbildung des
Praktikanten als Voraussetzung für die Zulassung zur Anwaltsprüfung im Kanton
St. Gallen bezieht. Gemäss dem BGFA besteht die interkantonale Mobilität bezüglich
der anwaltlichen Tätigkeit und deswegen können auch Anwälte, die in einem
ausserkantonalen Anwaltsregister eingetragen sind, Praktikanten ausbilden. Zu
beachten ist dabei aber, dass mit Ausnahme von Art. 7 (fachliche Voraussetzungen für
den Anwaltsberuf) das BGFA in Bezug auf Praktikanten keine Regelung enthält und die
Gesetzgebungskompetenz diesbezüglich den Kantonen obliegt (vgl. E. Staehelin/C.
Oetiker, in: Fellmann/Zindel, a.a.O., Rz. 15 zum Art. 7 BGFA). So steht es
beispielsweise den Kantonen frei, ausserkantonale Praktikanten nicht zur Prüfung
zuzulassen (vgl. z.B. für den Kanton Zürich § 3 Abs. 1 lit. b des Anwaltsgesetzes [ZH-
Lex 215.1] in Verbindung mit § 5 lit. g und § 7 der Verordnung des Obergerichts für die
Fähigkeitsprüfung zum Anwaltsberuf [ZH-Lex 215.11]). Zudem setzt die Prüfung für die
st. gallische Beurkundungsbefugnis im Gegensatz zur Anwaltsprüfung keine
spezifische beurkundungsrechtliche praktische Tätigkeit voraus. Das BGFA erfasst
sodann die Voraussetzungen zur Beurkundungsbefugnis nicht, sondern die Regelung
der Zulassungsvoraussetzungen für die öffentliche Beurkundung obliegt nach Art. 55
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der Schlusstitel des ZGB den Kantonen. Gemäss Bundesgericht besteht hinsichtlich
der Zulassung als Notar kein Anspruch auf interkantonale Freizügigkeit bzw.
Anerkennung eines ausserkantonalen Ausweises (BGE vom 30. Juni 1998, in: ZGBR
81, S. 77 E. 6b), da es sich beim Notariat um keinen freien Beruf im Sinne von Art. 27
und 94 f. BV handelt (vgl. nachfolgende E. 3.3.1). Die Regelung im AnwG erweist sich
daher weder als schlechthin unhaltbar noch verstösst sie gegen das BGFA.
3.3. Schliesslich macht der Beschwerdeführer noch geltend, dass die
Schlussbestimmungen des III. Nachtrags zum AnwG gegen die Wirtschaftsfreiheit
verstossen würden. Die notariatsrechtliche Regelung in den Art. 18bis und 18ter AnwG
habe Auswirkungen auf die Wettbewerbssituation unter Anwälten. Daher müsse aus
Gründen des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Gleichbehandlung direkter
Konkurrenten die Besitzstandsgarantie neben den Inhabern eines ausserkantonalen
Patents, die im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragen sind, auch den
Anwälten gewährt werden, die das st. gallische Anwaltspatent besitzen, aber in einem
anderen Kanton im Anwaltsregister eingetragen seien.
3.3.1. Die Wirtschaftsfreiheit schützt jede freie privatwirtschaftliche Tätigkeit. Privat ist
eine Tätigkeit, wenn sie weder die Erfüllung einer öffentlich-rechtlich übertragenen
Aufgabe noch eine Tätigkeit im Monopolbereich darstellt (K. Vallender, in: St. Galler
Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2008,
Rz. 7 f. zu Art. 27). Die anwaltliche Tätigkeit ist von der Wirtschaftsfreiheit geschützt
(BGE 123 I 260 E. 2b mit Hinweisen). Die einem Notar vom Kanton übertragene
Beurkundungsfunktion hat hingegen den Charakter einer übertragenen hoheitlichen
Funktion und zwar unabhängig davon, ob die notarielle Tätigkeit von einem Mitarbeiter
einer staatlichen Behörde oder durch freiberuflich tätige Personen ausgeübt wird.
Daher können sich Urkundspersonen nicht auf die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27
Abs. 1 BV berufen (BGE 133 I 261 E. 2.2; 131 II 645 E. 6.1; 128 I 280, 281 f. E. 3,
jeweils mit Hinweisen; Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
7. Aufl., Zürich 2008, Rz. 633; Vallender, a.a.O., Rz. 8 zu Art. 27).
Es ist dem Beschwerdeführer zuzustimmen, dass gemäss einem bundesgerichtlichen
Entscheid aus dem Jahr 1999 zu beachten ist, dass ein Anwalt, der zugleich
beurkunden darf, einen potentiellen Wettbewerbsvorteil gegenüber Anwälten hat, die
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dies nicht dürfen. Er kann seine Klienten beraten und vor Behörden und Gerichten
vertreten sowie zugleich auch Beurkundungen vornehmen und damit dem Klienten
einen Mehrdienst erbringen, was für letzteren praktischer und allenfalls kostengünstiger
ist. Insoweit hat die Regelung über die Beurkundungsbefugnis Auswirkungen auf die
Wettbewerbssituation unter Anwälten. Das Bundesgericht entschied daher, dass die
Zulassung der Anwälte zum Notariat aufgrund des Gebots der Gleichbehandlung
direkter Konkurrenten nicht auf eine wettbewerbsverzerrende Weise geregelt werden
dürfe (BGE vom 5. Februar 1999, in: ZBGR 81, S. 68 f. E. 3d). Später hielt das
Bundesgericht hingegen fest, dass sich Anwälte nicht auf die Wirtschaftsfreiheit
berufen könnten, wenn sie daraus mittelbar etwas für ihre Tätigkeit als Notare ableiten
wollen (BGE 133 I 266 E. 4.4).
3.3.2. Die vorliegend zu beurteilende Konstellation ist indessen nicht mit dem
genannten Entscheid aus dem Jahr 1999 vergleichbar. Das Bundesgericht hatte eine
kantonale Regelung zu beurteilen, die neu neben Urkundsbeamten auch Anwälte als
Urkundspersonen zuliess. Diese Regelung behandelte im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens
nicht alle Anwälte bezüglich des Erwerbs der Notariatsbewilligung gleich. Anwälte, die
die erforderliche mehrjährige Berufserfahrung erst nach Inkrafttreten der neuen
Regelung erfüllt hätten, wären nicht wie die Anwälte, die die mehrjährige
Berufserfahrung bereits im Zeitpunkt des Inkrafttreten besassen, in den Genuss des
erleichterten Erwerbs der Notariatsbewilligung gekommen. Das Bundesgericht kam
deswegen zum Ergebnis, dass es sich im Lichte des Grundsatzes der
Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten nicht begründen lasse, dass von den erst
später Zugelassenen andere, strengere fachliche Anforderungen verlangt werden als
von den bereits praktizierenden Anwälten (BGE vom 5. Februar 1999, in: ZBGR 81,
S. 69 f. E. 3e und 4a und b).
Die st. gallischen Schlussbestimmungen des III. Nachtrags zum AnwG haben hingegen
nicht Erleichterungen für den erstmaligen Erwerb der Notariatsbewilligung zum
Gegenstand, sondern ermöglichen den Inhabern eines ausserkantonalen
Anwaltspatents die prüfungsfreie Weiterausübung ihrer bisherigen
Beurkundungstätigkeit, soweit sie entweder am 1. Januar 2011 im Anwaltsregister des
Kantons St. Gallen eingetragen waren oder ihren Wohn- oder Geschäftssitz im Kanton
St. Gallen haben und sich innert sechs Monaten seit dem 1. Januar 2011 in das
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Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eintragen lassen. Der Beschwerdeführer als
Inhaber eines st. gallischen Anwaltspatents kann sich ebenfalls prüfungsfrei in das
Register der Notare des Kantons St. Gallen eingetragen lassen, sofern er im
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragen ist. Eine Ungleichbehandlung zu
den Inhabern eines ausserkantonalen Anwaltspatents, die in den Genuss der
Besitzstandsgarantie kommen, ist nicht ersichtlich, da sich auch letztere in das
Anwaltsregister eintragen lassen müssen, damit sie Beurkundungen vornehmen dürfen.
Eine Übergangsregelung für Inhaber mit st. gallischem Anwaltspatent war unter diesem
Gesichtspunkt nicht von Nöten, da diese im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Art. 18ter
Abs. 1 AnwG bereits die formellen fachlichen Anforderungen an die
Beurkundungskompetenz erfüllen. Die Schlussbestimmungen im III. Nachtrag zum
AnwG betreffen einzig eine Ausnahme zu den fachlichen Anforderungen und befreien
nicht vom Erfordernis des Eintrags in das Anwaltsregister.
3.3.3. Mangels einer Ungleichbehandlung kann letztlich im vorliegenden Fall
offenbleiben, ob der Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten greift. Es
stellt sich höchstens die Frage, ob dem Beschwerdeführer ohne Eintrag in das
Anwaltsregister nicht die Besitzstandsgarantie gemäss den Schlussbestimmungen des
III. Nachtrags zum AnwG für sechs Monate zu Gute kommen müsste. Dies ist zu
verneinen, da nach dem Willen des Gesetzgebers die Beurkundungsbefugnis nur
Anwälten zu Gute kommen soll, die überwiegend im Kanton St. Gallen tätig sind und
sich deswegen auch hier in das Anwaltsregister eingetragen haben. Die
Übergangsbestimmung ist in dem Sinne zu verstehen, dass die Inhaber mit
ausserkantonalem Anwaltspatent Beurkundungen weiterhin vornehmen dürfen, soweit
sie sich innert sechs Monaten in das Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eintragen.
Der Beschwerdeführer verlangt hingegen ohne Eintrag in das Anwaltsregister des
Kantons St. Gallen eine bleibende Beurkundungsbefugnis. Dies hat der Gesetzgeber
aber wie bereits mehrfach erwähnt mit der Neuregelung der Beurkundungskompetenz
verhindern wollen. Selbst wenn der Beschwerdeführer Adressat der
Schlussbestimmungen des III. Nachtrags zum AnwG wäre, wäre er nur in den Genuss
der Besitzstandsgarantie gekommen, wenn er sich innert sechs Monaten in das
Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eintragen hätte, wozu er überwiegend im
Kanton St. Gallen anwaltlich tätig sein müsste. Zwischenzeitlich ist indessen diese
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Übergangsfrist gemäss den Schlussbestimmungen des III. Nachtrags zum AnwG
abgelaufen.
4. Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die Regelung der Beurkundungsbefugnis in
den Art. 18bis und 18ter AnwG sowie in den Schlussbestimmungen zum III. Nachtrag
zum AnwG als verfassungs- und bundesrechtsmässig erweist und die Vorinstanz zu
Recht das Gesuch des Beschwerdeführers um Eintragung in das Register der Notare
ablehnte, da er nicht im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragen ist.
Folglich ist die Beschwerde abzuweisen.
5. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht