# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9bbe27ac-69a3-42e4-9a13-8694617bf73a
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Die politische Gemeinde M._/AR ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 00_ f.,
Grundbuch M._/AR. Auf den Grundstücken befinden sich die Grundwasserfassungen
Q._ (Grundstück Nr. 00_) und Y._ (Grundstück Nr. 01_); diese liegen südlich der
Kantonsstrasse und ungefähr 135 m voneinander entfernt. Nordöstlich dieser
Grundwasserfassungen, auf der st. gallischen Seite der Kantonsstrasse, liegt das in der
Landwirtschaftszone gelegene, 62‘894 m grosse Grundstück Nr. 02_, Grundbuch
K._. Eigentümer des Grundstücks ist A._.
Die Wasserversorgung M._ AR arbeitete nach 1990 für die beiden der
Trinkwasserversorgung dienenden Wasserfassungen Grundwasserschutzzonen aus.
1995 wurde den zuständigen Stellen der Kantone Appenzell-Ausserrhoden und St.
2
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Gallen ein Entwurf des Umgrenzungsplans und des Schutzzonenreglements vorgelegt;
eine rechtsverbindliche Ausscheidung der Schutzzonen erfolgte danach jedoch nicht.
Das Gebiet der beiden Fassungen wurde lediglich einer provisorischen
Grundwasserschutzzone zugeteilt.
b. Die X._ AG erstellte in der Folge am 2. Mai 2012 einen hydrogeologischen/
technischen Bericht (nachstehend: Bericht X._; act. G 18/13/1 und G 18/13/3) mit dem
Entwurf der Schutzzonen- und Schutzarealpläne (nachstehend: Umgrenzungsplan)
sowie das Schutzzonen-/Schutzarealreglement (nachstehend: Schutzzonenreglement).
Hierzu äusserten sich das Amt für Umwelt des Kantons Appenzell Ausserrhoden (AFU
AR) und das Amt für Umwelt und Energie des Kantons St. Gallen (AFU SG) am 7.
Oktober 2013 und 21. Mai 2014 bzw. 4. Oktober 2013 und 15. Mai 2014. Der Bericht
X._ hatte unter anderem ergeben, dass einige Wasserproben der Fassung Y._
erhöhte Chlorid- und Bakterienwerte enthielten, zwischen den Fassungen Y._ und
Q._ eine hydraulische Verbindung bestehe und bei der Fassung Q._ das
Gefahrenpotential wegen bestehender Bauten und Anlagen deutlich geringer sei. Die
Wasserversorgung M._ entschied sich daher, künftig lediglich noch die Fassung Q._
zu nutzen und für diese eine Grundwasserschutzzone zu erlassen. Zur Erhaltung des
Wasserförderungspotentials im Gebiet Y._ wurde die Ausscheidung eines
Grundwasserschutzareals vorgesehen. Gegen den in der Folge öffentlich aufgelegten
Umgrenzungsplan und das Schutzzonenreglement erhob A._ am 12. Mai 2015 sowohl
beim Gemeinderat K._ als auch beim Departement Bau und Volkswirtschaft des
Kantons Appenzell Ausserrhoden Einsprache mit dem Antrag, auf das
Grundwasserschutzgebiet Q._/Y._ sei zu verzichten; das Grundwasser dieses
Gebiets sei wegen ungenügender Wasserqualität nur noch als Notwasser zu
gebrauchen.
c. Nachdem der Gemeinderat K._ einen ersten Einspracheentscheid am 31. August
2015 erlassen (act. G 18/13/20) und, nach Rekurserhebung durch den Gemeinderat
M._ vom 17. September 2015, am 28. September 2015 widerrufen hatte, wies das
Departement Bau und Volkswirtschaft (AR) die Einsprache von A._ ab. Der
Gemeinderat K._ hiess demgegenüber die Einsprache von A._ mit Beschluss vom
19. September 2016 gut und verzichtete auf den Erlass eines Schutzzonenreglements
und eines Umgrenzungsplans (act. G 18/1 Beilage). Den gegen diesen Beschluss von
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der politischen Gemeinde M._, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Kurt Steiner, St.
Gallen, erhobenen Rekurs vom 11. Oktober 2016 hiess das Baudepartement des

## Considerations

Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 29. August 2017 im Sinn der Erwägungen gut
und hob den Beschluss (Einspracheentscheid) auf (act. G 2).
B.
a. Gegen diesen Entscheid erhob die Politische Gemeinde K._ mit Eingabe vom
5. September 2017 Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom
8. November 2017 (act. G 9) beantragte sie Aufhebung des angefochtenen Entscheids
(Ziff. 1). Es sei eine unabhängige Expertise zu erstellen (Ziff. 2). Die vorbefassten Ämter
hätten in den Ausstand zu treten; deren Berichte seien aus dem Recht zu weisen (Ziff.
3 sinngemäss). Die Koordination des Verfahrens sei ordnungsgemäss durchzuführen
(Ziff. 4). Sämtliche geologische Gutachten (insbesondere der geologische
Grundlagenbericht über die Grundwasserevaluation Q._, X._) seien zu edieren (Ziff.
5). Nach Edition aller bisher nicht zugänglichen geologischen Unterlagen sei eine
angemessene Frist zur Begründung einzuräumen (Ziff. 6). Es sei ein Augenschein
durchzuführen (Ziff. 7). Die Kriterien des Kantons St. Gallen für die Ausscheidung einer
Gewässerschutzzone seien auf dem Teil der Gemeinde K._ zu berücksichtigen (Ziff.
8). Eventualiter sei das Geschäft zur Neuauflage (Neubearbeitung) zurückzuweisen,
namentlich mit getrennter Schutzzone und separatem Schutzareal (Ziff. 9). Eventualiter
sei der Kompromissvorschlag des Konsultationsverfahrens als Lösung zu verfügen
(Ziff. 10).
b. Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 11. Dezember 2017
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen
Entscheid (act. G 11). In der Vernehmlassung vom 29. Januar 2018 beantragte
Rechtsanwältin Dr. Ursula Schmid, St. Gallen, für die Beschwerdegegnerin Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und es sei der angefochtene Entscheid
zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 18). Der durch
Rechtsanwalt lic. iur. Bernhard Oberholzer, St. Gallen, vertretene Beschwerdebeteiligte
verzichtete am 9. März 2018 auf eine Stellungnahme zu den Eingaben der Vorinstanz
und der Beschwerdegegnerin (act. G 22).
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c. Mit Schreiben vom 31. August 2018 teilte die Beschwerdeführerin mit, die von der
X._ AG erstellten Grundlagenpapiere (Grundwasserschutzzonenbericht vom 25. Juli
1994, Markierversuch im Gebiet Y._ vom Jahr 2009, hydrogeologische Abklärungen
aus dem Jahr 2010, Grundwasserevalutation Gebiet Q._ von 2012) seien ihr nicht
zugestellt worden. Ohne diese Basisdaten sei ihr die Erstellung eines geologischen
Gutachtens nicht möglich (act. G 24). Auf entsprechende Anweisung des
Verwaltungsgerichts (act. G 25) liess die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin
die erwähnten Unterlagen am 17. September 2018 zukommen (act. G 27). Mit Eingabe
vom 8. Oktober 2018 reichte die Beschwerdeführerin eine hydrogeologische
Stellungnahme der F._ AG, beratende Geologen und Hydrogeologen vom 31. Oktober
2017 zum Stand der Vorprüfung 2014 (act. G 31.1) sowie eine hydrogeologische
Stellungnahme vom 5. Oktober 2018 zu den im September 2018 zugestellten Akten ein
und nahm dazu Stellung (act. G 31.2). Hierzu äusserte sich die Beschwerdegegnerin in
der Stellungnahme vom 25. Oktober 2018 (act. G 36).
d. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben dieses Verfahrens
wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die
Beschwerdeeingabe vom 5. September 2017 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt
zusammen mit der Ergänzung vom 8. November 2017 (act. G 9) formal und inhaltlich
die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Als Adressatin des angefochtenen Entscheids kommt der
Beschwerdeführerin als Politische Gemeinde die Beschwerdebefugnis nach Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP zu (vgl. M. Pflüger, Die Legitimation des
Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich/
St. Gallen 2013, Rz. 219 ff.). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den Standpunkt, dass die von der
Beschwerdeführerin vorgebrachte Kritik an der Fachlichkeit der Abklärungen der X._
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AG sowie die Vorwürfe bezüglich Vorbefassung der beteiligten Ämter rein
appellatorisch und nicht hinreichend substantiiert sei, weshalb nicht darauf einzutreten
sei (act. G 18 S. 3 f.). Hierzu ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin ihren
Standpunkt in rein formeller Hinsicht zureichend begründete; von Seiten des Gerichts
wurde ihr denn auch keine Nachfrist zur Ergänzung der Begründung (Art. 48 Abs. 2
VRP) angesetzt. Ein Nichteintreten mit Hinweis auf eine unzureichende Begründung
fällt damit ausser Betracht. Dies umso mehr, als der Beschwerdeführerin im September
2018 weitere Unterlagen zugestellt wurden (act. G 27) und sie hierauf am 8. Oktober
2018 eine hydrogeologische Stellungnahme vom 5. Oktober 2018 zu den im
September 2018 zugestellten Akten nachreichte (act. G 31.2). Die weitere Frage, ob
bzw. inwiefern die Einwände der Beschwerdeführerin auch in materieller Hinsicht
begründet sind, bildet Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
2.
2.1. In materieller Hinsicht ist streitig, ob die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid
die Rechtmässigkeit der Ausscheidung der Grundwasserschutzzone Q._ und des
Grundwasserschutzareals Y._ sowie das entsprechende Schutzzonenreglement zu
Recht bestätigte. Gemäss Art. 20 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer
(Gewässerschutzgesetz; SR 814.20, GSchG) scheiden die Kantone Schutzzonen für die
im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen
aus; sie legen die notwendigen Eigentumsbeschränkungen fest (Abs. 1). Die Inhaber
von Grundwasserfassungen müssen die notwendigen Erhebungen für die Abgrenzung
der Schutzzonen durchführen (Abs. 2 lit. a). Nach Art. 21 Abs. 1 GSchG scheiden die
Kantone Areale aus, die für die künftige Nutzung und Anreicherung von
Grundwasservorkommen von Bedeutung sind. In diesen Arealen dürfen - vergleichbar
einer raumplanungsrechtlichen Planungszone - keine Bauten und Anlagen erstellt oder
Arbeiten ausgeführt werden, die künftige Nutzungs- und Anreicherungsanlagen
beeinträchtigen könnten. Gemäss Art. 31 Abs. 2 der Gewässerschutzverordnung
(SR 814.201, GSchV) sorgt die Behörde dafür, dass bei bestehenden Anlagen in den
Gebieten nach Art. 31 Abs. 1 GSchV, bei denen die konkrete Gefahr einer
Gewässerverunreinigung besteht (d.h. besonders gefährdete Bereiche nach Art. 29
Abs. 1 GschV sowie Grundwasserschutzzonen und -areale), die nach den Umständen
gebotenen Massnahmen zum Schutz der Gewässer, insbesondere diejenigen nach
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Anhang 4 Ziffer 2 GSchV, getroffen werden (lit. a). Zudem sorgt sie dafür, dass
bestehende Anlagen in den Grundwasserschutzzonen S1 und S2, die eine
Grundwasserfassung oder -anreicherungsanlage gefährden, innert angemessener Frist
beseitigt werden und bis zur Beseitigung der Anlagen andere Massnahmen zum Schutz
des Trinkwassers, insbesondere Entkeimung oder Filtration, getroffen werden (lit. b).
Anhang 4 GSchV enthält eine Detailregelung der Grundwasserschutzzonen S1 bis S3
(Ziff. 12) und der Grundwasserschutzareale (Ziff. 13). Für Grundwasserschutzareale
gelten die gleichen Schutzanforderungen wie für Grundwasserschutzzonen (Anhang 4
Ziff. 23 GSchV). Ein unterirdisches Gewässer gilt als nutzbar bzw. für die
Wassergewinnung geeignet, wenn das Wasser die Anforderungen der
Lebensmittelgesetzgebung an Trinkwasser - nötigenfalls nach Anwendung einfacher
Aufbereitungsverfahren - einhält und im natürlichen oder angereicherten Zustand in
einer Menge vorhanden ist, dass eine Nutzung in Betracht fällt. Dabei bleibt der
tatsächliche Bedarf unberücksichtigt. Das quantitative Kriterium ist erfüllt, wenn das
Vorkommen bei nachhaltiger Nutzung einen Beitrag zur regionalen oder kommunalen
Versorgung zu leisten vermag oder wesentlich zur Speisung eines stromabwärts
liegenden nutzbaren Grundwasservorkommens beiträgt. Zu berücksichtigen ist auch
die Eignung für die Trinkwasserversorgung in Notlagen (zum Ganzen vgl. Anhang 4
GSchV, Ziff. 111 Abs. 1 und 2 sowie Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft
[BUWAL, heute Bundesamt für Umwelt, BAFU], Wegleitung Grundwasserschutz, Bern
2004, Ziff. 2.2.2, S. 34). Die Kantone stützen sich bei der Bezeichnung dieser
Gewässerschutzbereiche auf hydrogeologische Kenntnisse; reichen diese nicht aus,
sorgen sie für die Durchführung der erforderlichen hydrogeologischen Abklärungen
(vgl. Art. 29 Abs. 4 GSchV). Namentlich die Gewässerschutzbereiche gehen aus den
durch die Kantone zu erstellenden Gewässerschutzkarten hervor (vgl. Art. 30 Abs. 1
GSchV).
Grundwasserschutzzonen bestehen aus den Zonen S1 und S2 und bei Lockergesteins-
und schwach heterogenen Karst- und Kluft-Grundwasserleitern aus der Zone S3
(Anhang 4 Ziff. 121 Abs. 1 lit. a GSchV). Die Zone S1 erstreckt sich mindestens 10
Meter um die Fassung sowie um Fassungsstränge, Sickergräben, Stollen usw.
(Wegleitung Grundwasserschutz, S. 43). Die Zone S2 soll verhindern, dass
Grundwasserfassungen durch unterirdische Arbeiten, Zuflüsse von unterirdischen
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Anlagen oder durch Krankheitserreger und verunreinigende Stoffe gefährdet werden
(Anhang 4 Ziff. 123 GSchV). Die Zone S3 bildet eine Pufferzone um die Zone S2. Sie
soll gewährleisten, dass bei unmittelbar drohenden Gefahren (z.B. Unfällen)
ausreichend Zeit für die erforderlichen Massnahmen zur Verfügung steht. Der Abstand
vom äusseren Rand der Zone S2 bis zum äusseren Rand der Zone S3 ist in der Regel
mindestens so gross wie der Abstand von der Zone S1 bis zum äusseren Rand der
Zone S2 (Anhang 4 Ziff. 124 GSchV).
2.2. Zu klären ist im vorliegenden Zusammenhang die - im vorinstanzlichen Entscheid
bestätigte - Verhältnismässigkeit der Nutzungsbeschränkung im
Grundwasserschutzareal Y._ bzw. der daraus resultierende Eingriff ins Eigentum des
Beschwerdebeteiligten. Sein Grundstück Nr. 02_ wird durch die Schutzzonen S2 und
S3 sowie die Schutzareale SA2 und SA3 überlagert. Soweit die streitigen
Unterschutzstellungen einen Eingriff in das Eigentum des Beschwerdebeteiligten
darstellen, ist ein solcher nur zulässig, wenn er auf einer gesetzlichen Grundlage
basiert, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt ist und sich als verhältnismässig
erweist (Art. 36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, BV; SR 101). Dabei sind die in Betracht fallenden öffentlichen und
privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende räumliche
Entwicklung und im Lichte der Ziele und Grundsätze der Raumplanung gegeneinander
abzuwägen (Art. 1 und 3 des Raumplanungsgesetzes, RPG [SR 700]; Art. 2 und 3 der
Raumplanungsverordnung, RPV [SR 700.1]). Ob die Interessen vollständig erfasst
worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der potenziell
widerstreitenden Interessen ist dagegen weitgehend Ermessensfrage (vgl. BGer
1C_398/2015 vom 9. August 2016 E. 4.2 mit Hinweisen).
In den Zonen S3 und SA3 sind Anlagen und Nutzungen, von denen eine Gefahr für das
Grundwasser ausgeht, nicht zulässig (Art. 8 Schutzzonenreglement; Anhang 4 Ziff. 211
und 221 GSchV). Bauten und Anlagen sind nach Art. 9 Schutzzonenreglement über
dem höchstmöglichen Grundwasserspiegel, bei Quellfassungen über den
wasserführenden Schichten, zu errichten (Abs. 1). Für die Versickerung von
Dachwasser sind die einschlägigen Richtlinien massgebend (Abs. 2). Bei Bauarbeiten
sind besondere Schutzmassnahmen zu treffen (Abs. 4). Lageranlagen für Hofdünger
sind gemäss Art. 13 Schutzzonenreglement nach den geltenden Vorschriften und
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Richtlinien zu erstellen und zu betreiben (Abs. 1). Güllenbehälter sind mit einem
Leckerkennungssystem auszurüsten; deren Dichtheit ist mindestens jährlich zu
überprüfen (Abs. 2). Unter Beachtung der Bodenbelastbarkeit sowie der geltenden
Vorschriften und Richtlinien sind Bodenbewirtschaftung und Düngung erlaubt (Art. 16
Abs. 1 Schutzzonenreglement). In den Zonen S2 und SA2 gilt ein allgemeines Bau- und
Grabungsverbot (Art. 18 Schutzzonenreglement; Anhang 4 Ziff. 222 GSchV).
Bodenbewirtschaftung und Düngung richten sich nach dem Bundesrecht und den
ergänzenden Richtlinien. Ackerbau ist nicht zulässig (Art. 19 Schutzzonenreglement).
3.
3.1. Das AFU SG führte in der Stellungnahme vom 9. Februar 2017 aus, dass der
Bericht X._ fachgerecht und auf der Basis der Wegleitung Grundwasserschutz erstellt
worden sei. Im Weiteren erfülle die Dimensionierung der Grundwasserschutzzone und
des -areals die Anforderungen an die Gewässerschutzgesetzgebung. Eine Gefahr für
das Grundwasser bestünde, wenn der Deckel des Fassungsschachtes so tief liegen
würde, dass durch das Ausbringen von flüssigem Hofdünger verunreinigtes
Oberflächenwasser in die Fassungen gelangen könnte. Diese Gefahr sei indessen bei
normalen Niederschlagsverhältnissen gering, da der Deckel einen ausreichenden
Überstand aufweise. Nötigenfalls könnten zusätzliche Massnahmen (z.B. örtliche
Anhebung des Geländes bei der Fassung) getroffen werden. Durch die Beschränkung
der Bewirtschaftung im Umfeld der beiden Grundwasserfassungen werde die
Grundwasserqualität längerfristig verbessert. Eine allenfalls verbleibende
Keimbelastung könne mit einfacher Aufbereitung (UV-Behandlung) beseitigt werden.
Der hydrogeologische/technische Bericht sei inhaltlich korrekt und zweckmässig (act.
G 18/15 [B 2017/185]).
Für die Fassung Q._ werde eine Grundwasserschutzzone ausgeschieden, da diese
Fassung an das öffentliche Wasserversorgungsnetz angeschlossen werde. Das
Grundwasserschutzareal für das Gebiet Y._, das vorläufig nicht mehr genutzt werde,
sei dagegen ausgeschieden worden, um das Grundwasservorkommen in diesem
Bereich vorsorglich planerisch zu sichern. Eine im Gebiet vorhandene Kantonsstrasse
führe nicht dazu, dass eine Trinkwasserfassung aufgehoben werden müsse, auch wenn
in einer Zone S2 keine neuen Strassen gebaut werden dürften. Hingegen seien
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Schutzmassnahmen gemäss Schutzzonenreglement zu ergreifen. Mit der
Ausscheidung von Grundwasserschutzzone und -areal würden die erforderlichen
Schutzmassnahmen festgelegt (act. G 18/15 [B 2017/185]).
Das Wasser der Fassung Q._ solle künftig ins Wasserversorgungsnetz eingespiesen
werden, weshalb die Nutzung dieser Fassung ohne Weiteres im öffentlichen Interesse
liege. Die Fassung Y._ sei gegenwärtig in Betrieb, solle jedoch künftig als
Reservefassung dienen und mit der zur Nutzung notwendigen Infrastruktur bestehen
bleiben. Die Wasserversorgung M._ decke rund 20 Prozent ihres Trinkwasserbedarfs
mit Wasser aus den beiden Grundwasserfassungen. Das Bestreben, Trinkwasser
unterschiedlicher Herkunft zu sichern, werde vom AFU unterstützt. Die blosse
Tatsache, dass die Gemeinde M._ einen beträchtlichen Teil des Trinkwasserbedarfs
durch Seewasser oder aus anderen Quellen abdecke, spreche nicht gegen die Nutzung
kleinerer Vorkommen. Das im Gebiet bezogene Wasser sei von guter Qualität (im Sinn
von Anhang 4 Ziff. 111 GSchV), weil zur Entkeimung lediglich eine UV-Behandlung
notwendig sei. Die Genehmigungsfähigkeit des Umgebungsplans sowie des
Schutzzonenreglements könne in Aussicht gestellt werden (act. G 18/15 [B 2017/185]).
3.2. Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid gestützt auf den Bericht X._
und die vorerwähnten Feststellungen des AFU SG unter anderem aus, dass die
Grundwasserfassungen Q._ und Y._ bereits aufgrund ihrer Zweckbestimmung - sie
dienten seit Jahrzehnten der Trinkwasserversorgung der Gemeinde M._ - im
öffentlichen Interesse lägen. Schüttmenge und Grundwasserqualität stellten zusätzliche
Kriterien für die Ausscheidung von Schutzzonen und -arealen dar (Verweis auf Art. 35
Abs. 2 lit. a der Umwelt- und Gewässerschutzverordnung des Kantons Appenzell (bGS
814.01; UGsV). Ein öffentliches Interesse könne somit nur angenommen werden, wenn
das Grundwasser gewisse Qualitäts- und Mengenvoraussetzungen erfülle.
Unbeanstandet geblieben sei die Feststellung im Bericht X._ (S. 3 f.), wonach die
Grundwasserfassungen Q._ und Y._ im Durchschnitt der Jahre 1997 bis 2005 etwa
31‘000 m je Jahr geliefert hätten, wobei sich mit der Einstellung der Fassung Q._ im
Jahr 2005 die Fördermenge auf rund 24‘000 m reduziert habe. Weder das AFU AR
noch das AFU SG hätten in ihren Vorprüfungen/Vernehmlassungen Vorbehalte wegen
zu geringer Schüttmenge gemacht. Es könne ungeachtet der Frage, ob die
Schüttmenge 39.8 oder 173.6 Liter je Minute betrage, von einer für die Nutzung
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ausreichenden Wassermenge ausgegangen werden. Zwar sei nach Art. 35 Abs. 2 lit. b
UGsV ein öffentliches Interesse bei einer Fördermenge von 100 Litern pro Minute
gegeben. Art. 35 Abs. 2 lit. a UGsV verlange hingegen lediglich 10 Liter pro Minute,
falls es sich um Wasser von guter Qualität handle. Das im Gebiet Y._ und Q._
vorkommende Wasser genüge gemäss Bericht X._ den Qualitätsanforderungen von
Anhang 4 Ziffer 111 Abs. 2 lit. b GSchV und sei von einwandfreier Qualität. Der Bericht
X._ enthalte eine Zusammenfassung der Trinkwasseranalysen der Jahre 1989 bis
2011. Vom Grundwasser der Fassungen Q._ und Y._ seien je vier chemische und 33
bzw. 38 bakteriologische Trinkwasseranalysen durchgeführt worden. Die maximal
gemessene Chloridkonzentration habe 19.1 mg je Liter betragen, wobei die
Toleranzgrenze bei 20 mg liege (Bericht X._, Anhang 3; Anhang 4 der Verordnung des
Eidgenössischen Departementes des Innern über Fremd- und Inhaltsstoffe in
Lebensmitteln [SR 817.022.102; EDI-Verordnung]). Die Proben für die Fassung Y._
hätten die Toleranzgrenze für Chlorid mit Ausnahme von vier Messungen stets
überschritten, wofür der Bericht X._ die Strassensalzung und die landwirtschaftliche
Bewirtschaftung im weiteren Umfeld als verantwortlich erachte. Das Grundwasser
beider Fassungen könne jedoch mit UV-Bestrahlung zu einer einwandfreien
Trinkwasserqualität geführt werden. Zudem gehe der Bericht X._ davon aus, dass
durch die Umgrenzung der beiden Fassungen mit einer Schutzzone und einem
Schutzareal die Wasserqualität verbessert werden könne. Sowohl der Bericht X._ als
auch das AFU AR und das AFU SG attestierten, dass das Grundwasser der beiden
Fassungen mit einfachen Aufbereitungsverfahren den Toleranzwerten der
Lebensmittelgesetzgebung für Trinkwasser entspreche. Das Überflutungsrisiko im
Fassungsbereich sei mit der Schachthöhe und den Bodenschichten über dem
Grundwasser berücksichtigt; die entsprechenden Befürchtungen seien unbegründet
(act. G 2 S. 13-17).
Zur Sicherstellung der Trinkwasserversorgung im Gemeindegebiet von M._ (Art. 1 f.
des Wasserversorgungsreglements [WasserR]) gehöre auch die strategische
Wasserversorgungsplanung, welche auch Notlagen berücksichtigen müsse (Art. 6
WasserR). Es bedürfe deshalb keiner Wirtschaftlichkeitsberechnung, um ein
öffentliches Interesse an der Grundwasserschutzzone Q._ und des
Grundwasserschutzareals Y._ zu begründen (act. G 2 S. 17). Im Weiteren seien die
geologischen Bedingungen gemäss Anhang 4 Ziff. 121 Abs. 1 lit. a GSchV und
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Wegleitung Grundwasserschutz, S. 39, laut dem Bericht X._ und der Vernehmlassung
des AFU vom 9. Februar 2017 gegeben (act. G 2 S. 17 f.).
Der Umgrenzungsplan der Schutzzone und des Schutzareals seien nicht zu
beanstanden. Um die Zuströmgeschwindigkeiten zu erheben und die Abgrenzungen
der Gewässerschutzzonen S1-S3 vornehmen zu können, seien zwischen November
2009 und September 2010 mehrere Markierversuche durchgeführt worden. Diese
hätten ergeben, dass zwischen den umliegenden Oberflächengewässern keine
hydraulische Verbindung zu den beiden Grundwasserfassungen bestünden. Einzig vom
Standort des ehemaligen Schützenhauses (ca. 20 m westlich der Grundwasserfassung
Q._) und vom Brunnenschacht der Fassung Y._ habe eine Verbindung zur
Grundwasserfassung Q._ nachgewiesen werden können (Bericht X._ S. 7 ff., S. 10).
Die Terrainneigung und die Fliessrichtung der Oberflächengewässer im Gebiet machten
deutlich, dass die Zuströmbereiche grundsätzlich nördlich, südlich und östlich der
Fassungen liegen müssten. Folglich müsse die Grundausrichtung der Schutzzonen und
-areale die generellen Zufliessrichtungen aus Norden, Osten und Süden abdecken.
Aufgrund der topographischen Verhältnisse seien genauere Untersuchungen der
Zuströmrichtungen nicht nötig (Verweis auf Art. 29 Abs. 4 GSchV und Wegleitung
Grundwasserschutz, S. 41). Überprüft worden sei, ob die umliegenden
Oberflächengewässer allfällige Verunreinigungen in die Grundwasserfassungen trügen.
Gemäss den Markierversuchen vom November 2009 hätten weder die Farbimpfung im
Landgraben noch jene im Seitenbach in den Fassungen ausgeschlagen. Folglich seien
weder Ausdehnungen der Schutzzonen und -areale noch spezielle Schutzmassnahmen
im Schutzzonenreglement nötig, um die Fassungen vor Verunreinigungen durch
Oberflächengewässer zu schützen. Zudem sei im April 2010 geprüft worden, ob der
Güllenbehälter östlich des Wohnhauses auf dem Grundstück des
Beschwerdebeteiligten und der Scheibenstand im Südosten des Gebiets eine
Gefährdung des Grundwassers in der Fassung Y._ darstellten. Beide Markierversuche
seien negativ gewesen (Bericht X._, S. 8 und Anhang 5). Foglich sei es nicht nötig
gewesen, diese Gefahrenquellen bei der Ausscheidung der Schutzzonen und -areale zu
berücksichtigen. Im September 2010 sei ein weiterer Markierversuch westlich der
Grundwasserfassung Haltung durchgeführt worden. Die Farbimpfung beim Standort
des ehemaligen Schützenhauses sei in die Grundwasserfassung Q._ gelangt; eine
weitere Farbimpfung ca. 20 m in Fliessrichtung des Landgrabens habe jedoch nicht
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nachgewiesen werden können. Folglich seien die Schutzzonen S2 und S3 nach Westen
ausgedehnt worden, obwohl die Fliessrichtung nach Westen verlaufe und sich somit
von der Fassung entferne. Die Zuströmrichtungen seien somit entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin und des Beschwerdebeteiligten ausreichend abgeklärt
worden. Die Zone S1 sei als Quadrat um die Grundwasserfassung Q._ gezeichnet
worden. Die Fassung liege minimal 10 m von den Zonengrenzen der S1 entfernt. Das
Mindestmass gemäss Wegleitung Grundwasserschutz (S. 54) sei damit eingehalten. Da
vorliegend die Grundwasserfassung bereits bestehe, sei eine detaillierte Ausscheidung
des Areals in SA1, SA2 und SA3 zweckmässig gewesen. Die Umgrenzung des
Schutzareals definiere die maximale Ausdehnung einer Schutzzone. Das Areal SA1 um
die Fassung Y._ entspreche den Massen der S1; diese beschränke sich auf das
Minimum gemäss Wegleitung Gewässerschutz (act. G 2 S. 19-22). Das Areal SA2 sei
analog zur Zone S2 umgrenzt worden. Gegen Norden betrage der Abstand ca. 100 m,
gegen Osten ca. 105 m und gegen Süden ca. 75 m. Die Ausscheidungen entsprächen
den Vorschriften der GSchV (Anhang 4 Ziff. 123 Abs. 3 lit. a GSchV). Die Distanz der
Zone S2 zum äussersten Punkt der Zone S3 messe in nördlicher Richtung 100 m, in
östlicher Richtung 120 m und gegen Süden 110 m. Im Schutzareal würden die
Abstände zwischen SA2 und SA3 in Richtung Norden ca. 105 m, gegen Osten ca. 110
m und in südlicher Richtung ca. 120 m betragen. Diese Distanzen entsprächen der
Vorschrift in Anhang 4 Ziff. 124 GSchV. Die Umgrenzung der Grundwasserschutzzonen
und des -areals sei damit rechtmässig (act. G 2 S. 19-21).
Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid schliesslich fest, die Nutzungs- und
Baubeschränkungen gemäss Schutzzonenreglement (Art. 8, 9, 13, 16, 18, 19) seien
nötig, um den Zweck des Grundwasserschutzes (Gewährleistung der
Trinkwasserversorgung) zu erreichen, da sie qualitativen Verunreinigungen des
Grundwassers vorbeugen würden. Die Schutzzonen und -areale seien in drei
Intensitätsstufen unterteilt, so dass die generellen Nutzungs- und Bauverbote räumlich
auf das Notwendige beschränkt seien. Zudem hätten sich die Planungsbehörden bei
der Bemessung der Ausdehnung der Zonen und Areale an das bundesrechtliche
Minimum gehalten. Die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Nutzungsbeschränkungen
seien folglich zu bejahen. Die Scheune und das Wohnhaus auf Grundstück Nr. 02_
lägen vollständig im Areal SA2, in welchem ein Bauverbot herrsche (Art. 18
Schutzzonenreglement, Anhang 4 Ziff. 22 GSchV). Ausnahmebewilligungen würden nur
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bei Vorliegen von wichtigen Gründen, und wenn eine Gefährdung der
Trinkwassernutzung ausgeschlossen werden könne, gewährt (Anhang 4 Ziff. 222 Abs.
1 lit. a GSchV). Solche Gründe (im Sinn eines nachvollziehbaren Sachzwangs) seien
nicht leichthin anzunehmen (Wegleitung Grundwasserschutz, S. 59). Betriebliche
Erweiterungsmöglichkeiten seien ohnehin bereits aufgrund der Zonenordnung
(Grundstück Nr. 02_ in der Landwirtschaftszone) eingeschränkt (Art. 22 Abs. 2 i.V.m.
Art. 16a RPG; Art. 34 RPV); Erweiterungen kämen nur unter den Voraussetzungen von
Art. 24c RPG in Frage. Das öffentliche Interesse an der Gewährleistung einer qualitativ
hochwertigen Trinkwasserversorgung sei gross. Da der Beschwerdebeteiligte lediglich
pauschal geltend mache, in seiner Freiheit zur Realisierung von Neubauten und
Erweiterungen seiner Betriebe eingeschränkt zu sein, sei nicht nachvollziehbar,
inwiefern private Interessen das öffentliche Interesse am Schutz der
Grundwasserfassungen überwiegen könnten. Die Eigentumsbeschränkungen, die sich
durch Ausscheidung der Grundwasserschutzzonen und -arealen ergeben würden,
seien als verhältnismässig, d.h. als geeignet, erforderlich und zumutbar zu qualifizieren,
Verunreinigungen des Grundwassers zu vermeiden (act. G 2 S. 23 f.).
3.3. Die Beschwerdeführerin wendet ein, die Fachlichkeit des Berichts X._ sei nicht
erkennbar. Die Korrekturen, welche zwischen den ersten Plangrundlagen erfolgt seien,
zeigten auf, dass die Grundwasserschutzzonen politisch festgelegt worden seien.
Gewisse Gewerbegebiete auf dem Gemeindegebiet von M._ seien bei den weiteren
Plangrundlagen aus der Schutzzone entlassen worden. Aufgrund dessen, dass ein
Baugeschäft, eine Reinigungsfirma, ein Lagerplatz für Campingwagen etc. in der
potentiellen Schutzzone 2 lägen und auf der anderen Seite die Liegenschaften auf dem
St. Galler Teil mit Einschränkungen belegt würden, werde klar, dass die
Gutachtertätigkeit nicht unabhängig gewesen sei und es sich um ein (von der
Wasserversorgung M._) bestelltes Gutachten gehandelt habe. Die Vorbefassung der
Ämter sei über Jahre dokumentiert. Die Amtsstellen der Kantone St. Gallen und
Appenzell Ausserrhoden hätten regelmässig Schutzzonenunterlagen ausgetauscht,
Korrekturen eingefordert und diskutiert. Damit hätten sie sich in eine Parteirolle
begeben und Eingaben von Einsprechern nicht mehr unabhängig prüfen können. Die
Rollen der Fachbehörden und Planungsinstanzen sowie der Auftraggeberin der
Expertise seien vermischt worden. Die Amtsstellen hätten daher in den Ausstand zu
treten; an deren Stelle seien unabhängige Experten beizuziehen. Die entsprechenden
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Einschätzungen der Fachstellen seien im angefochtenen Entscheid zu streichen bzw.
nicht in die Beurteilung einzubeziehen. Im Weiteren hätten die Amtsstellen
untereinander Themen abgesprochen und Vernehmlassungsberichte ausgetauscht,
eine eigentliche Koordination im materiellen Bereich habe jedoch nicht stattgefunden.
Ein Koordinationsmangel könne nicht erst im Rekursverfahren geheilt werden; vielmehr
hätte die Koordination bereits früher stattfinden müssen. Weil der Kanton Appenzell
Ausserrhoden eigenständig entschieden und seine Beurteilung schon festgestanden
habe, als der Kanton St. Gallen noch in der Sachverhaltsermittlung gewesen sei, sei ein
unheilbarer Verfahrensfehler entstanden. Der Umstand, dass keine widersprüchlichen
Entscheide in beiden Kantonen gefällt werden dürften, bedinge, dass spätestens im
Einspracheverfahren eine Koordination stattfinde und nicht erst im Rekursverfahren.
Sodann seien sämtliche geologische Unterlagen (frühere Pläne, Planentwürfe, Berichte
und Analysen) zu edieren. Eine Detailprüfung habe ergeben, dass nicht alle Berichte im
Rahmen der Vorprüfung eingereicht worden seien (act. G 9 Ziff. 1-5).
Die Beschwerdeführerin bringt im Weiteren vor, dass die Kantone Appenzell
Ausserrhoden und St. Gallen eine unterschiedliche Praxis bei
Grundwasserschutzzonen verfolgten. Die Vorinstanz sei unverständlicherweise auf die
Linie des Kantons Appenzell Ausserrhoden (welcher viel schneller davon ausgehe, dass
ein Grundwasservorkommen im öffentlichen Interesse liege) eingeschwenkt, obwohl
das AFU SG in den letzten Jahren eine andere (näher bei den Bundesvorgaben
liegende) Praxis im Kanton St. Gallen umgesetzt habe. Ein Kompromiss habe die
beiden Ansichten unter einen Hut bringen wollen. Die Wasserversorgung M._ habe
den Kompromiss jedoch ausgeschlagen. Dies sei umso stossender, als bei den
Gewerbebetrieben auf dem Gemeindegebiet von M._ die Grenzziehung des
Grundwasserschutzbereichs zugunsten der privaten Grundeigentümer ausgefallen sei.
Sodann sei die Grundwasserschutzzone mit einer vernünftigen Umgrenzung sowie
einem bundesrechtskonformen Reglement nicht bestritten. Bestritten sei das
Grundwasserschutzareal, welches faktisch die gleiche Wirkung wie eine
Grundwasserschutzzone habe und somit über das öffentliche Interesse hinausgehe.
Somit seien die beiden Unterlagen (Zone und Areal) zu trennen, separat zu bearbeiten
und nochmals öffentlich aufzulegen (act. G 9 Ziff. 7 und 8). Die Wasserversorgung M._
und die X._ AG hätten grundlegende Themen bei der Ausarbeitung der
Gewässerschutzzonen nicht berücksichtigt. So sei im Bericht X._ (Kap. 7.1.3) für die
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Fassung Q._ nicht die Fliessdistanz gemäss Markierversuch (93 m in 10 Tagen)
berücksichtigt, sondern nur der gesetzliche Minimalwert von 100 m in Zustromrichtung.
Dasselbe gelte für die Dimensionierung der Zone SA2 bei der Fassung Y._ (Kap.
8.4.3). Für die relativ gross gewählten seitlichen Abstände der Zonenumgrenzung S2
und SA2 sei keine Begründung aufgeführt worden. Zu den Fliessgeschwindigkeiten
(nördlich und südlich vom Hang her) lägen keine auswertbaren Daten vor. Dimensionen
und Form der Zonen S2 und SA2 müssten kritisch hinterfragt werden. Die Zone weise
eine untypisch breite Form auf, welche nur durch relevante Zuflüsse von den
Hangseiten mit hohen Fliessgeschwindigkeiten zu begründen wäre. Solche seitlichen
Zuflüsse bzw. Fliessgeschwindigkeiten seien nicht oder nur untergeordnet zu erwarten.
Ebenfalls nicht nachvollziehbar bei der Dimensionierung sei die gegen Norden stärker
ausgedehnte Form der Zonen S2 und SA2. Eine qualitative Beurteilung der
Schutzzonendimensionierung könne z.B. durch den Vergleich mit der
Bemessungsmethode nach Wyssling (BAFU-Vollzugshilfe 2012
„Grundwasserschutzzonen bei Lockergesteinen“) erfolgen. Bei dieser Methode würde
sich für die Fassung Q._ eine Schutzzone in Form einer Elipse ergeben, deren Breite
die Länge deutlich unterschreite. Ein Abgleich mit dieser Methode sei zwingend
vorzunehmen (act. G 9 S. 4-6). Generell müsse der Zweck einer Ausscheidung eines
Grundwasserschutzareals Y._ nochmals überprüft werden, da gemäss den Unterlagen
eine Nutzung zur Trinkwasserversorgung „in naher Zukunft“ nicht mehr vorgesehen sei
und wegen der ungenügenden Wasserqualität auch längerfristig praktisch nicht mehr
umsetzbar sein dürfte (permanent erhöhte Chlorid-Gehalte über dem Erfahrungswert
Trinkwasser gemäss Schweizerisches Lebensmittelbuch und teils auch über dem
Anforderungswert der Gewässerschutzverordnung). Der Entscheid, kein
Grundwasserschutzareal auszuscheiden, würde auch die Schwierigkeiten einer
korrekten Ausscheidung und der Umsetzung von Massnahmen im Schutzareal lösen.
Bei der Fassung Y._ sei der Stellenwert im Zusammenhang mit der ungenügenden
Wasserqualität gering und eine Ausscheidung des Schutzareals unverhältnismässig
(act. G 9 S. 7).
Unter Verweis auf die hydrogeologischen Stellungnahmen der F._ AG vom
31. Oktober 2017 (act. G 31.1) und 5. Oktober 2018 (act. G 31.2) hielt die
Beschwerdeführerin sodann fest, für eine künftige gesetzeskonforme Ausscheidung
der Grundwasserschutzzone und eines allfälligen Grundwasserschutzareals müssten
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ergänzende hydrologische Untersuchungen und ein neuer Schutzzonenbericht
erarbeitet werden. Aufgrund der angefochtenen technischen Grundlagen sei eine
Genehmigung einer Schutzzone (Basisdaten 1994) unverantwortbar (act. G 30).
4.
4.1. Gemäss Art. 12 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr beauftragte
Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch
Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von
Urkunden, Amtsberichten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere
geeignete Weise. Dieser Grundsatz gilt (mit Einschränkungen hinsichtlich
Behauptungs- und Beweisführungslast) auch im Rechtsmittelverfahren (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 610). Nach dem
Grundsatz der freien Beweiswürdigung hat die Behörde alle Beweismittel - ungeachtet
ihrer Herkunft - objektiv zu prüfen und danach zu entscheiden, ob diese eine
zuverlässige Beurteilung des rechtserheblichen Sachverhalts erlauben. Dabei erachtet
es die Rechtsprechung als zulässig, für die Würdigung von (verwaltungs- bzw.
gerichtsexternen) Sachverständigengutachten von der Richtlinie auszugehen, nicht
ohne zwingende Gründe von der Einschätzung des Experten abzuweichen, dessen
Aufgabe es gerade ist, seine Kenntnisse in den Dienst von Verwaltungsbehörden und
Gerichten zu stellen. Eine Abweichung vom Gutachten kommt in Betracht, wenn die
Glaubwürdigkeit des Gutachtens durch die Umstände ernsthaft erschüttert ist.
Bestehen Zweifel an der Richtigkeit des Gutachtens, muss eine ergänzende Abklärung
angeordnet werden. In der Praxis wird sodann auch amtlichen Stellungnahmen von
Fachstellen, die vom Gesetzgeber als sachkundige Beurteilungsinstanzen eingesetzt
wurden, ein erhöhter Beweiswert zugemessen, sofern diese den Charakter eines
Gutachtens (amtliche Expertise) aufweisen (vgl. Waldmann/Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2009,
Rz. 21 zu Art. 19 VwVG mit Hinweisen). Auch hier gilt dementsprechend, dass bei
Zweifeln an der Richtigkeit der Feststellungen in der amtlichen Expertise weitere
Abklärungen vorzunehmen sind.
4.2.
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4.2.1. Im angefochtenen Entscheid bezeichnete die Vorinstanz das Vorbringen der
Beschwerdeführerin, wonach ein Mitarbeiter des AFU SG früher bei der X._ AG
angestellt gewesen sei und möglicherweise bei deren Bericht mitgewirkt habe, als
unzutreffend. Der Mitarbeiter habe nie in einem Anstellungsverhältnis zur X._ AG
gestanden. Die Befürchtungen der Beschwerdeführerin, die Vorprüfungsberichte des
AFU SG beruhten auf einer vorgefassten Meinung, seien folglich unbegründet (act. G 2
S. 8). Im vorliegenden Verfahren blieb letzteres unbestritten. Indem die
Beschwerdeführerin nunmehr den Bericht X._ als „bestelltes Gutachten der
Auftraggeber“ (act. G 9 S. 2 Ziff. 2) bezeichnet, kritisiert sie die fehlende
Unabhängigkeit bzw. Objektivität der Gutachter. Sachlich fundierte Argumente zur
Begründung dieses Standpunktes vermag sie jedoch nicht zu liefern. Zu ihrem
impliziten Hinweis auf die Liegenschaft auf Parzelle Nr. 03_ in M._ ist festzuhalten,
dass sich diese - wie die Beschwerdegegnerin mit Verweis auf den Schutzzonenplan
darlegt (act. G 18 S. 3 f.) - in erheblich grösserer Distanz zur Grundwasserfassung Y._
befindet als die Liegenschaft Nr. 02_ des Beschwerdebeteiligten in K._. Die
diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdegegnerin blieben unbestritten. Für die
unterschiedliche Behandlung dieser Liegenschaften - Grundwasserschutzareal SA3 für
die Parzelle Nr. 03_, M._, und SA2 für die Liegenschaft des Beschwerdeführers - liegt
dementsprechend ein sachlicher Grund vor.
Was den weiteren Einwand der Beschwerdeführerin betreffend Vorbefassung der
Amtsstellen, Fachbehörden und Planungsinstanzen (gemeint: AFU SG und AFU AR
sowie beteiligte Gemeindebehörden; vgl. act. G 9 S. 2 Ziff. 3) betrifft, ist festzuhalten,
dass die Beschwerdegegnerin als zuständige Instanz die Ausarbeitung der
planerischen Grundlagen in Auftrag gab und das AFU AR als kantonale Fachstelle zur
Vorprüfung beizog (vgl. Art. 7 und 8 UGsG AR [bGS 814.0]). Für die teilweise auf St.
Galler Kantonsgebiet befindlichen Schutzzonen und -areale wurde auch das AFU SG
als kantonale Vorprüfungsinstanz beigezogen (vgl. zum Verfahrensablauf act. G 2 S. 3
[unter B.]). Die Sicherstellung des koordinierten Vorgehens in dieser Angelegenheit
bedingte eine Zusammenarbeit der beiden kantonalen Ämter (vgl. Art. 46 GSchV).
Inwiefern dieses Zusammenwirken einen Ausstandsgrund zur Folge haben sollte,
erscheint nicht nachvollziehbar bzw. blieb von Seiten der Beschwerdeführerin
unbegründet.
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4.2.2. Der Vorwurf der Beschwerdeführerin betreffend mangelnde materielle
Koordination zwischen den Amtsstellen beider Kantone (act. G 9 S. [Ziff. 4]) trifft
insofern zu, als die Beschwerdeführerin und das Departement Bau und Volkswirtschaft
des Kanton AR trotz übereinstimmender Entscheidgrundlagen zwei gegenläufige
Einspracheentscheide fällten. Dies erkannte jedoch bereits die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid. Sie verzichtete aus verfahrensökonomischen Überlegungen
bzw. zur Vermeidung von Verfahrensleerläufen auf eine Rückweisung an die
Beschwerdeführerin und prüfte die Angelegenheit - mit voller Kognition (Art. 46 VRP) -
in Abstimmung mit dem parallel geführten Ausserrhoder Verfahren in materieller
Hinsicht, woraus eine Heilung des Verfahrensmangels resultierte (act. G 2 S. 10 f.).
Dieses Vorgehen erweist sich vorab deshalb als sachgerecht, weil keine gesetzliche
Regelung der beteiligten Kantone für ein interkantonales Koordinationsverfahren (im
Sinn eines Differenzbereinigungsverfahrens oder einer Zuständigkeitsregelung für den
Erlass eines einheitlichen Einspracheentscheids) besteht. Mit Blick darauf, dass
Umsetzungsbestimmungen der beteiligten Kantone zu Art. 46 GSchV fehlen, war im
Verwaltungs- und Einspracheverfahren ein dem Koordinationsgrundsatz angepasstes
Vorgehen in Form der erwähnten Zusammenarbeit der beteiligten Stellen (vorstehende
E. 4.2.1 zweiter Absatz) nötig.
Aufgrund ihrer zutreffenden Feststellung, dass nicht sämtliche geologische Unterlagen
(frühere Pläne, Planentwürfe, Berichte und Analysen) eingereicht worden seien und
diese daher noch zu edieren seien (act. G 9 S. 6 Ziff. 5), erhielt die Beschwerdeführerin
diese im vorliegenden Verfahren zugestellt (act. G 27) und äusserte sich in der Folge
dazu (act. G 30).
4.2.3. Die Beschwerdeführerin beantragt einen Augenschein (act. G 9 S. 3 Ziff. 6). Der
Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die
entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein
Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden
Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen Augenschein überprüft zu
werden, sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche Interessen geboten ist
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 966). Die tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich im
vorliegenden Fall aus den massgebenden Plänen und den übrigen Verfahrensakten
sowie aus dem Geoportal. Auf einen Augenschein ist daher zu verzichten, zumal die
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materiellen Gegebenheiten - wie sich nachstehend ergeben wird - sich gestützt auf die
erwähnten Datenquellen beurteilen lassen.
4.3.
4.3.1. Zur Rüge der Beschwerdeführerin, wonach in den Kantonen Appenzell
Ausserrhoden und St. Gallen eine unterschiedlich strenge Praxis bei
Grundwasserschutzzonen zur Anwendung komme (act. G 9 S. 3 f. Ziff. 7), ist
festzuhalten, dass sich ein Schluss auf eine ungleiche Praxis lediglich aus dem
Vergleich von tatsächlich gleichgelagerten, früher behandelten Einzelfällen ergeben
könnte. Die Beschwerdeführerin führt jedoch diesbezüglich keine Belege an und eine
unterschiedliche Behandlung von gleichen oder vergleichbaren Sachverhalten durch
die beiden Kantone ist auch nicht anderweitig erkennbar. Das öffentliche Interesse an
der Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen bzw. -arealen orientiert sich - wie im
angefochtenen Entscheid dargelegt - einheitlich an den Kriterien der Sicherung der
Trinkwasserversorgung, der Schüttmenge und der Wasserqualität (vgl. act. G 2 S. 13
f.). Letztere ist bundesrechtlich normiert (Anhang 2 Ziff. 22 Abs. 2 GSchV) und gilt als
Vorgabe für sämtliche Kantone. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin sich bei
ihrem Einspracheentscheid nicht an den Berichten des AFU SG orientierte, vermag
noch keine unterschiedliche Praxis im erwähnten Sinn zu belegen. Vorliegend
bestätigten der hydrogeologisch/technische Bericht X._ (S. 4) und das AFU SG (act. G
18/15 [B 2017/185]) - einheitlich für die Kantone St. Gallen und Appenzell
Ausserrhoden - eine gute Trinkwasserqualität. Die bundesrechtlich in quantitativer
Hinsicht lediglich pauschal vorgegebene Schüttmenge (Menge, die für eine Nutzung in
Betracht fällt, ohne Berücksichtigung des Bedarfs; vgl. Anhang 4 Ziff. 111 Abs. 2 lit. a
GSchV) beträgt konkret nach den Berechnungen der Beschwerdegegnerin 173.6 Liter/
Minute (act. G 2 E. 5.3.1; vgl. auch Zusammenstellung Fördermengen 2015, act. G
15/7/8). Ein öffentliches Interesse an der Fassung lässt sich dementsprechend von der
Fördermenge her nicht in Abrede stellen. Soweit die Beschwerdeführerin sich auf
private Interessen von Grundeigentümern beruft (act. G 9 S. 4 Ziff. 7; act. G 30 S. 4
oben), ist festzuhalten, dass hierauf nicht einzutreten ist, da sich ihre Legitimation auf
öffentliche Interessen beschränkt (Art. 64 i.V.m. Art. 45 Abs. 2 VRP). Was den
Vorschlag der Beschwerdeführerin betreffend eine getrennte Behandlung von
Grundwasserschutzzone und Grundwasserschutzareal betrifft, ist festzuhalten, dass
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Grundwasserschutzzone und -areal als planerische Einheit ausgearbeitet und aufgelegt
wurden. Aufgrund der von der Beschwerdeführerin angeführten Überlegung allein
(„Absetzung“ eines Teils des Streitgegenstandes; act. G 9 Ziff. 8) liesse sich keine
(nachträglich) getrennte Behandlung von inhaltlich zusammenhängenden
Sachverhalten rechtfertigen.
Im Weiteren ist anzumerken, dass auf die vier in diesem Verfahren edierten Dokumente
(vgl. act. G 32) bereits im hydrogeologisch/technischen Bericht X._ in Anhang Nr. 1
verwiesen wurde (act. G 18/13/3 [B 2017/185]). Insofern resultierten daraus keine
neuen bzw. bislang nicht verarbeiteten Erkenntnisse. Das Vorbringen der
Beschwerdeführerin, dass seit 1994 weder technisch noch hydrogeologisch
Anpassungen erfolgt seien (act. G 30 S. 1), wird durch die im hydrogeologisch/
technischen Bericht X._ in Anhang Nr. 1 erfolgten Auflistung der später getätigten
Erhebungen (Markierversuche, Trinkwassererhebungen) widerlegt.
4.3.2. In der hydrogeologischen Stellungnahme der F._ AG vom 31. Oktober 2017
wurde unter anderem vermerkt, dass im hydrogeologisch/technischen Bericht der X._
zur Dimensionierung der Schutzzonen (GWF Q._ und Y._) nicht die Fliessdistanz
gemäss Markierversuch berücksichtigt, sondern nur der gesetzliche Minimalwert von
100 m in Zuströmrichtung angenommen worden sei. Die seitlichen Abstände der
Zonenumgrenzungen S2 und SA2 seien (mit über 180 m Breite und rund 140-150 m
Länge) hingegen relativ gross gewählt worden; hierfür sei jedoch keine Begründung
aufgeführt worden, und es lägen zu den Fliessgeschwindigkeiten in diese Richtungen
auch keine auswertbaren Markierversuche vor. Ebenfalls nicht nachvollziehbar bei der
Dimensionierung sei die gegen Norden stärker ausgedehnte Form der Zonen S2 und
SA2; hierdurch implizierte höhere Fliessgeschwindigkeiten vom nördlichen Hang her
seien nicht begründet (act. G 31.1 S. 3).
Hierzu ist folgendes anzumerken: Hinsichtlich der Schutzzonendimensionierung (act. G
9 S. 4-6; vorstehende E. 3.3 zweiter Absatz; act. G 30) ergibt sich aus dem
hydrogeologisch/technischen Bericht X._, dass aufgrund von vier Markierversuchen
mit 12 Impfstellen zwei Verbindungen (beim ehemaligen Schützenhaus und in der
Fassung Q._ bezüglich Impfung in der Fassung Y._) nachgewiesen wurden (act.
18/13/3 [B 2017/185], Ziff. 5 und Anhänge 4-8). Der Geländeverlauf lässt sich anhand
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von Höhenkarten darstellen. Die Beschwerdegegnerin hält mit Hinweis auf die
Geoportal-Karte Höhenkurven (act. G 19/2) fest, dass aufgrund der Topografie das
Wasser, welches das Grundwasserlager im Gebiet Q._/Y._ bilde, nur aus diesem
Gebiet (östlich, nördlich, südlich der beiden Fassungen) stammen könne. Entgegen der
beschwerdeführerischen Behauptung könne nicht nur die Fliessgeschwindigkeit in
Ost-/Westrichtung für die Dimensionierung betrachtet werden, sondern es sei aufgrund
der Topographie auch der natürliche, dem Hangverlauf folgende Zustrom von Norden
und Süden gleichermassen zu beachten. Im Weiteren würden
Grundwasserschutzzonen (und -areale) so dimensioniert, dass der Abstand von der
Zone S1 bis zum äusseren Rand der Zone S2 in Zuströmrichtung mindestens 100 m
betrage; er könne kleiner sein, wenn durch hydrologische Untersuchungen
nachgewiesen sei, dass die Grundwasserfassung oder Anreichungsanlage durch wenig
durchlässige und nicht verletzte Deckschichten gleichwertig geschützt sei (act. G 18 S.
10).
Diese Feststellungen erscheinen nachvollziehbar und begründet. Insbesondere ist
festzuhalten, dass eine Verkleinerung des Abstandes (100 m) im Sinn von Anhang 4
Ziff. 123 Abs. 3 GSchV („Kann-Bestimmung“) grundsätzlich in Betracht kommt. Wenn
die Vorinstanz ihr nicht eingeschränktes Ermessen (Art. 46 VRP) in Anwendung der
erwähnten Bestimmung dahingehend ausübte, dass sie die durch die Fachstellen
festgelegte Dimensionerung von Schutzzone und Schutzareal bestätigte, so hat das
Verwaltungsgericht, dessen Kognition sich auf Sachverhalts- und Rechtsfrage
beschränkt (Art. 61 VRP), keine Möglichkeit für eine veränderte Festlegung der
Dimensionierung. Hierzu bestünde nach Lage der Akten auch kein sachlich
begründeter Anlass. Letzteres gilt auch für die Hinterfragung der Dimensionierung der
Schutzzonen und -areale durch die Beschwerdeführerin, die von ihr verlangte
zwingende Anpassung der Schutzzonenausscheidung sowie ihr weiteres Vorbringen,
der Abstand der Zone S2 zur Zone S1 müsse mindestens 106 m und der Abstand der
Zone S2 in Zuströmrichtung zur Grundwasserfassung Q._ mindestens 116 m betragen
(act. G 9 S. 5 f.; act. G 31.1 S. 4). Mit Bezug auf den letztgenannten Punkt erscheint im
Übrigen - wie die Beschwerdegegnerin zu Recht festhält (act. G 18 S. 11) - nicht
nachvollziehbar, welchen Nutzen eine solche, im Wesentlichen das Gebiet von M._
betreffende Vergrösserung für die Beschwerdeführerin hätte. Sodann vermag die
Beschwerdeführerin nicht zu begründen, inwiefern ein Abgleich mit der von ihr
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erwähnten Bemessungsmethode nach Wyssling zwingend zu erfolgen hätte.
Auszugehen ist vom Grundsatz, dass der Detailierungsgrad der hydrogeologischen
Abklärungen im Verhältnis zum Gefährdungspotential und zur Komplexität des
Einzugsgebietes sowie zur Bedeutung der Fassung stehen sollte (Wegleitung
Grundwasserschutz, S. 41). Wenn die Beschwerdeführerin behauptet, im Bericht der
F._ AG vom 5. Oktober 2018 würden die Markierversuche kritisch hinterfragt (act. G
30 S. 4), so trifft dies insofern nicht zu, als der erwähnte Bericht die hydrogeologischen
Abklärungen mit Markierversuchen als nachvollziehbar bezeichnet (act. G 31.2 S. 3
unten). Für weitere Abklärungen bezüglich Schutzzonendimensionierung bzw. für das
Abstellen auf eine alternative (wohl ebenfalls in Betracht kommende) Methode anstelle
des von der Vorinstanz bestätigten Vorgehens (vgl. act. G 2 E. 6.2.2) fehlt es vorliegend
an einem konkreten Anlass. Der Bericht der F._ AG vom 5. Oktober 2018 enthält denn
auch lediglich Empfehlungen zur Schutzzonenausscheidung (act. G 31.2 S. 5), welche
überdies zum Teil bereits realisiert sind (Langzeitpumpversuche; vgl. hydrogeologisch/
technischer Bericht X._, act. G 18/13/3 [B 2017/185] Ziff. 6).
4.3.3. Das weitere (von der Beschwerdegegnerin bestrittene; act. G 18 S. 11)
Vorbringen der Beschwerdeführerin, gemäss dem Amt für Wasser und Energie des
Kantons St. Gallen sei kein Grundwasserschutzareal Y._ gefordert (act. G 9 S. 7), ist
nicht belegt. Der - von der Beschwerdeführerin in Frage gestellte - Zweck der
Ausscheidung des Grundwasserschutzareals Y._ besteht - wie im vorinstanzlichen
Entscheid dargelegt (act. G 2 E. 5.5) - in der Sicherung des Wasservorkommens für die
künftige Trinkwassernutzung im Sinn einer strategischen Wasserversorgungsplanung.
Hinsichtlich der Qualität des Wassers ist gemäss Anhang 2 Ziff. 22 Abs. 1 GSchV
verlangt, dass es nach Anwendung einfacher Aufbereitungsverfahren die
Anforderungen der Lebensmittelgesetzgebung einhält. Der Bericht X._ bestätigt, dass
das Wasser mit UV-Bestrahlung aufbereitet und dadurch in mikrobiologischer Hinsicht
eine einwandfreie Trinkwasserqualität erreicht werden kann (act. 18/13/3 S. 6 E. 4.2.3).
Das AFU SG kam in der Vernehmlassung vom 9. Februar 2017 zum gleichen Schluss
(act. G 18/15).
Die erhöhte Chloridkonzentration führt der Bericht X._ in erster Linie auf die
Strassensalzung zurück (vgl. act. G 18/13/3 S. 6 E. 4.2.2). Ausgangspunkt der
Beurteilung der qualitativen Eignung des Grundwassers bildet dessen (unbelasteter)
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natürlicher Zustand, weshalb temporäre Belastungen des Wassers (wie
Altablagerungen) nicht zu berücksichtigen sind (BGer 1C_258/2015 vom 22. März
2016, E. 6). Auch chloridbelastetes Wasser befindet sich nicht im natürlichen Zustand
und kann dementsprechend nicht den Qualitätsmassstab bilden. Folge der vorliegend
zur Diskussion stehenden Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen und -arealen
dürfte eine Verbesserung der Chloridwerte sein, indem die Verkehrsanlage
(Kantonsstrasse) mittelfristig entsprechend zu sanieren sein wird (vgl. Art. 11 f., 25 und
27 Schutzzonenverordnung; act. G 18/13/2). Das Grundwasser wird auf diese Weise
die Anforderungen der Lebensmittelgesetzgebung für Trinkwasser (im Sinn von Anhang
4 Ziffer 111 der GSchV) noch besser erfüllen. Auch von daher wurde ein öffentliches
Interesse am Schutz der Fassung Y._ für die künftige Nutzung im vorinstanzlichen
Entscheid zu Recht bejaht.
Hinsichtlich der Lebensmittelgesetzgebung des Bundes ist sodann zu beachten, dass
bis 30. April 2017 die Verordnung des EDI über Trink-, Quell- und Mineralwasser (SR
817.022.102) in Kraft war. Gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. a dieser Verordnung muss
Trinkwasser die Anforderungen gemäss der Hygieneverordnung des EDI vom
23. November 2005 (SR 817.024.1) erfüllen. Ab 1. Mai 2017 gilt die Verordnung des EDI
über Trinkwasser sowie Wasser in öffentlichen Bädern und Duschanlagen (SR
817.022.11). Dort ist für Chlorid ein Höchstwert von 250 mg/l und für Bakterien ein
Toleranzwert von Null festgeschrieben. Dagegen wird in Ziffer 22 in Anhang 2 zur
GSchV (SR 814.201) ein Grenzwert für Chlorid von 40 mg/l genannt (vgl. dazu
Ausführungen in act. G 2 S. 15 f.). Vorliegend ist der Grenzwert gemäss GschV
massgebend (vgl. auch Merkblatt "Höchstwerte für Trinkwasser" des Amtes für
Verbraucherschutz und Veterinärwesen, St. Gallen; https://www.avsv.sg.ch/home/
downloads). Daraus folgt, dass das Wasser den Höchstwert von 40 mg/l nicht
überschreiten darf. Soweit dieser Wert gemäss den auf die Trinkwasseranalysen in den
Jahren 1989 bis 2011 gestützten Feststellungen im Bericht X._ überschritten wurde
(vgl. act. G 18/13/3 Anhang 3), ist festzuhalten, dass der planerische Schutz die
Verbesserung der Chloridwerte wie dargelegt erst möglich macht (vgl. auch AFU-
Bericht vom 9. Februar 2017 (act. G 18/5 S. 5); eine künftige durchgehende Einhaltung
der Werte setzt m.a.W. die Unterschutzstellung voraus.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 25/26
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St.Galler Gerichte
4.4. Zusammenfassend hat als dargetan zu gelten, dass das Grundwasser der Gebiete
Q._ und Y._ zumindest nach entsprechender Aufbereitung über eine genügende
Trinkwasserqualität verfügt. Ein öffentliches Interesse an der Nutzung des Trinkwassers
(Fassung Q._) bzw. an der Sicherstellung einer künftigen Nutzung (Fassung Y._) ist
zu bejahen. Die Dimensionierung der Zonen lässt sich ebenfalls nicht beanstanden.
Eine Rechtsverletzung kann nicht als dargetan gelten.
5.
5.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist der angefochtene Entscheid zu
bestätigen und die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Dem
Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Verfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
Fr. 3'000.-- erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung,
sGS 941.12); auf die Kostenerhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Sodann
gehen die Kosten der von ihr in Auftrag gegebenen Berichte (act. G 30 S. 2 oben, G
31.1, G 31.2) zu ihren Lasten.
5.2. Die Beschwerdegegnerin stellte einen Antrag auf eine ausseramtliche
Entschädigung (act. G 18). Ihr Anspruch auf Parteientschädigung entfällt jedoch
praxisgemäss (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98 VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 832). Die Beschwerdeführerin hat aufgrund des Verfahrensausgangs keinen
Entschädigungsanspruch (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP). Der Beschwerdebeteiligte
hat sich nicht vernehmen lassen.