# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 52888a6c-f282-4811-a2fb-90a52d8a5ade
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2020
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
RI 1 è proprietario di un fondo edificato (part. _) situato a Lugano, al margine del quartiere di Viganello (a confine con Pregassona). Il terreno, accessibile da ovest da un braccio di via _ (che corre su fondi di terzi, tra cui la part. _), è assegnato dal piano regolatore alla zona residenziale-commerciale estensiva R7e.
B.
a. Con domanda di costruzione del 14 luglio 2017, RI 1 ha chiesto al Municipio il permesso di demolire la casa esistente sul predetto fondo e costruire un nuovo stabile d'appartamenti. L'edificio, coperto da un tetto a falde, è formato da 8 piani fuori terra (destinati a 7 unità abitative e una terrazza con un locale multiuso) e uno zoccolo con due livelli inferiori (P-1 e P-2), in buona parte interrato. In quest'ultimo è in particolare prevista un'autorimessa (P-1), che sarà accessibile da una rampa in trincea, ricavata lungo il lato sud del fondo.
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda di costruzione ha tra l'altro suscitato la congiunta opposizione di CO 1, CO 2, CO 3, CO 4, CO 5, CO 6 e CO 7, CO 8, CO 9, CO 10 e CO 11, tutti comproprietari di quote di proprietà per piani (PPP) del fondo confinante verso est (part. _).
c. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 102857), il 10 aprile 2018 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia richiesta (che ha subordinato ad alcune condizioni), respingendo la predetta opposizione.
C.
Con giudizio dell'8 maggio 2019, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto dai predetti comproprietari della PPP, annullando il permesso edilizio. Disattese due censure riferite alla completezza della domanda di costruzione e alle condizioni poste dal Municipio, il Governo ha anzitutto ritenuto che il nuovo stabile rispettasse l'altezza massima ammessa (m 22.50 alla gronda e m 24.50 al colmo), ma non la norma che limita la sistemazione dei terreni pianeggianti alla quota massima di quelli adiacenti (art. 27 delle norme d'attuazione del piano regolatore, sezione Viganello; NAPR). Ha poi riscontrato un leggero sorpasso della superficie utile lorda (SUL) di 0.47 m
2
, ritenendo però il difetto emendabile mediante una clausola accessoria (che non occorreva comunque individuare, vista la licenza da annullare). Appurato il rispetto delle distanze minime dal confine e tra edifici dal fondo a nord (a fronte di un accordo per la costituzione di una servitù prediale di assunzione della maggior distanza), ha invece considerato che il progetto non rispettasse la distanza dal limite della part. _ (visti i balconi sporgenti per oltre m 1.10 dalla facciata sud). Ha infine riscontrato anche una disattenzione della linea di arretramento tracciata lungo la strada di servizio pianificata sul braccio di via _ (oltrepassata da una piattaforma per disabili e dalle scale), lasciando da ultimo aperta, dato l'esito, l'evasione di ulteriori censure.
D.
Avverso il predetto giudizio, il soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia ripristinata la licenza edilizia. In sostanza, rimprovera al Governo di aver bocciato il progetto senza valutare delle possibili correzioni nei lievi difetti riscontrati. Contesta anzitutto le conclusioni tratte in merito alla sistemazione del terreno, che sarebbero frutto di un errore di interpretazione in merito al livello del terreno del fondo a est (part. _). Errate sarebbero inoltre le deduzioni relative al computo dei balconi nella distanza dal confine della part. _. La piattaforma per disabili con le scale che invade la fascia di arretramento potrebbe invece agevolmente essere spostata.
E.
All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione si riconferma nel contenuto dell'avviso cantonale. Il Municipio sollecita dal canto suo l'accoglimento del gravame, ritenendo sproporzionato l'annullamento della licenza edilizia. A opposta conclusione pervengono i vicini opponenti, contestando punto per punto le censure dell'insorgente e riproponendo quelle rimaste inascoltate davanti alla precedente istanza (completezza della domanda, indice di sfruttamento, altezze, ecc.).
F.
Non vi è stato un ulteriore scambio di allegati, stante la rinuncia del ricorrente a presentare una replica.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativa è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza, personalmente e direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.
Sistemazione del terreno
2.1. La sistemazione del terreno è disciplinata dall'art. 27 NAPR, che prevede in particolare quanto segue:
1.
La sistemazione del terreno non deve modificare sostanzialmente il profilo originario dello stesso. [...]
2.
Su fondi pianeggianti ossia quelli con dislivelli inferiori a m 2.50 tra le quote estreme del terreno originario, il livello del terreno sistemato non può superare quello massimo dei terreni adiacenti.
3.
Su fondi non pianeggianti ma con pendenza media del terreno inferiore al 35%, il terreno può essere sistemato costruendo muri di sostegno di un'altezza massima di m 1.70 dal terreno naturale o di controriva (ossia destinati a sostenere uno scavo nel terreno) pure di un'altezza massima di m 1.70 dal terreno sistemato. I terrapieni non potranno tuttavia superare l'altezza di m 1.50 misurata dal terreno naturale.
4.
Su fondi con pendenza media del terreno pari o superiore al 35% l'altezza massima dei muri di sostegno o di controriva potrà essere aumentata a m 2.50. I terrapieni potranno giungere fino a m 2.30 dal terreno naturale. [...]
Per principio, stando alla norma (cpv. 1), la morfologia originaria dei fondi non può essenzialmente essere modificata mediante opere di sistemazione.
Tale principio è tuttavia relativizzato dalla facoltà, concessa dal cpv. 3, di edificare muri alti fino a m 1.70 (con terrapieni di m 1.50) su fondi
non pianeggianti
con una pendenza fino al 35% (o addirittura superiori a 2 m, laddove la pendenza è ≥ al 35%, cfr. art. 27 cpv. 4 NAPR). Tale norma tiene conto dell'esigenza, che si può verificare segnatamente in caso di terreni in pendio, di renderli pianeggianti mediante opere di ripiena o escavazione (cfr. STA 52.2015.166-243 del 2 dicembre 2016 consid. 3.1, 52.2011.556 del 15 novembre 2012 consid. 3.2, 52.2009.228 del 3 marzo 2010 consid. 4.2, confermata da STF 1C_204/2010 del 27 luglio 2010, riferite a norme aventi finalità analoghe).
Il principio di cui all'art. 27 cpv. 1 NAPR riguarda dunque essenzialmente i terreni
pianeggianti
(ovvero quelli che - per definizione data dal cpv. 2 della norma - hanno dislivelli inferiori a m 2.50 tra le quote estreme del terreno originario). C
ome rettamente rilevato dal Governo, tale norma tende a evitare l'effetto estetico negativo risultante dalla formazione di terrapieni su questi fondi (cfr.
Adelio Scolari
, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 1244 ad art.
40/41 LE). È nondimeno permesso l'adeguamento del livello del terreno piano a quello dei fondi contigui: lo si deduce chiaramente dal cpv. 2, secondo cui
il livello del terreno non può superare quello massimo dei terreni adiacenti
(cfr. pure, in senso analogo: STA 52.2015.166-243 citata consid. 3.2, 52.2011.556 citata consid. 3.2).
2.2. In concreto, il progetto prevede di sistemare il terreno attorno al nuovo edificio con dei terrapieni, in particolare sui lati est, ovest (verso il braccio di via _, part. _) e nord. Premesso che il fondo dedotto in edificazione è chiaramente pianeggiante ai sensi dell'art. 27 cpv. 2 NAPR, a giusta ragione il Governo ha ritenuto che la predetta sistemazione non fosse ovunque conforme a tale norma.
Per quanto possa risultare ammissibile la ripiena sul lato est (che presenta un dislivello di soli 0.20 m rispetto alla quota della part. _, cfr. vista nord, vista sud e sezione B-B), è invece del tutto evidente come non sia rispettoso dell'art. 27 cpv. 2 NAPR il terrapieno previsto sul lato opposto (ovest). Esso genera infatti a tutti gli effetti uno sbalzo di m 1.30 rispetto al livello del fondo attiguo (part. _, strada; cfr. vista nord, sud e sezione B-B), con il quale invece attualmente coincide (cfr. livello terreno naturale sulla sezione B-B e sezione C-C
1
del geometra, doc. 7 prodotto in questa sede). Problematico appare invero anche il terrapieno sul lato nord, verso la part. _: benché quest'ultimo fondo presenti una ripiena nella parte più centrale, nella fascia a confine già ora presenta infatti un'altimetria coordinata con il livello della part. _ dedotta in edificazione (cfr. sezione A-A
1
del geometra doc. 5 e foto 1-2 di cui al doc. 9, allegati al ricorso).
In ogni caso, nella misura in cui prevede una sistemazione che supera chiaramente il livello massimo del terreno adiacente, segnatamente verso via _ (part. _) - dove produce una netta differenza di quota di non solo m 0.20, ma di m 1.30 -, il progetto non può essere autorizzato. Già solo per questo difetto, affatto di secondaria importanza, né facilmente emendabile (cfr. al riguardo: STF 1C_68/2020 dell'8 luglio 2020 consid. 2.3; STA 52.2012.137-142-161 del 13 novembre 2012 consid. 2.3 e rinvii), va quindi tutelata la decisione del Governo di annullare la licenza edilizia. A maggior ragione se si considera che, come censurano i resistenti e si vedrà qui di seguito, il nuovo edificio non rispetta nemmeno l'altezza massima prescritta.
3.
Altezza
3.1. In base ai combinati art. 42 cpv. 2 e 41 cpv. 2 lett. d NAPR, nella zona R7e l'altezza massima
degli edifici non può superare m 22.50 alla gronda e m 24.50 al colmo.
3.2. Giusta l'art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio è misurata dal terreno sistemato al punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto.
L'altezza degli edifici va di principio misurata lungo il loro perimetro esterno. Gli ingombri verticali e l'impatto che ne deriva sono infatti determinati dalle facciate. Il loro sviluppo verticale va per principio misurato indipendentemente da eventuali arretramenti dei piani superiori rispetto ai piani sottostanti. In tal senso, l'art. 43 del regolamento di applicazione della LE del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) dispone, ad esempio, che l'altezza degli attici, solitamente arretrati rispetto alle facciate sottostanti, è aggiunta a quella di queste ultime. Resta riservato il particolare criterio di misurazione per le costruzioni in pendio, articolate sulla verticale: per questi edifici, giusta l'art. 40 cpv. 2 seconda frase LE, l'altezza si misura per ogni singolo corpo situato a quote diverse, a condizione che tra gli stessi vi sia una rientranza di almeno 12 m (cfr. RtiD I-2011 n. 19 consid. 3.1; STA 52.2016.149 del 15 settembre 2017 consid. 2.1, 52.2015.121-236 del 5 aprile 2017 consid. 7.3 e rimandi; 52.2006.315 del 16 aprile 2007 consid. 4.1;
Scolari,
op. cit., n. 1234 ad art. 40/41 LE).
3.3. I
l punto inferiore di misurazione è dato dal livello del terreno sistemato perpendicolarmente sottostante (cfr. RDAT II-1996 n. 35 consid.
4.1). Se il terreno è sistemato mediante la formazione di un terrapieno, la sua altezza va aggiunta a quella dell'edificio sovrastante, soltanto nella misura in cui supera il limite di 1.50 m a una distanza di 3.00 m dal filo della facciata (cfr. art. 41 LE; RtiD II-2006 n. 18 consid. 3). Se la sistemazione è ottenuta
abbassando il livello del terreno naturale (mediante escavazione), il
maggior sviluppo verticale delle facciate che ne risulta va interamente preso in considerazione ai fini della misurazione dell'altezza (cfr. STA
52.2016.504 del 16 marzo 2018 consid. 4.7,
52.2008.24/27/28 del 28 aprile 2008 consid. 3.1, 52.2005.39 del 20 aprile 2005 consid. 2.1;
Scolari,
op. cit., n. 1223 ad art. 40/41 LE). Una trincea che occupa soltanto una frazione della facciata, scavata nel terreno per formare un'area di disimpegno (come l'accesso a un'autorimessa o a locali sotterranei), non è tuttavia da considerare quale livello del terreno sistemato. Le sue dimensioni non sono in effetti tali da determinare un aumento dell'impatto risultante dagli ingombri verticali dell'edificio sul paesaggio
circostante (cfr. STA
52.2016.504 citata consid. 4.7,
52.2016.149 citata consid. 2.1 e rimandi,
52.2005.39 citata consid. 2.1;
Scolari,
op. cit.,
n. 1229
ad
art. 40/41 LE). In tal senso, l'art. 23 NAPR stabilisce in particolare che
in caso di rampe e piazzali d'accesso ad autorimesse o ad altri locali sotterranei, l'altezza dell'edificio sarà misurata dal terreno sistemato senza tener conto, fino a concorrenza di m 3.50, dell'altezza della trincea,
a condizione che la stessa si sviluppi su un fronte pari al massimo alla metà della lunghezza della facciata fino a un massimo di m 10.00
.
3.4. In concreto, il progetto prevede di scavare tra l'edificio che insiste sullo zoccolo dell'autorimessa e il confine sud (verso la part. _), una trincea larga ca. 4 m e lunga almeno una quindicina di metri (cfr. ad es. pianta PT e vista sud). Non vi è dubbio che, determinata dal terreno così escavato, l'altezza dell'edificio supera abbondantemente quella massima ammessa (m 22.50 alla gronda e m 24.50 al colmo). Misurata sulla verticale della facciata sud, dalla trincea ai piedi dell'autorimessa, l'altezza alla gronda è infatti pari a ca. m 25.50 (cfr. vista sud); quella al colmo (tenuto conto del vertice del timpano) ammonta invece a ca. 26 m (cfr. sezione A-A).
SCHEMA sezione A-A
La trincea non può essere trascurata in applicazione dell'art. 23 NAPR, poiché si sviluppa sull'intera lunghezza della facciata sud. Tanto meno può essere ignorato lo zoccolo che, su questo lato, non può in particolare essere ricondotto a un terrapieno che ingloba un'autorimessa interrata, ma - come ben emerge in particolare dalla sezione A-A - al di là dello strato di terra sulla sua soletta, è una vera e propria costruzione comprendente spazi chiusi connessi all'edificio, il cui ingombro verticale va conteggiato insieme a quello dei piani arretrati sovrastanti (cfr.
supra,
consid. 3.2; cfr. pure STA 52.2017.197-199-200 del 14 maggio 2018 consid. 2.4, 52.2006.315 del 16 aprile 2007 consid. 4, 52.2004.112 del 10 maggio 2004 consid. 2).
Contrariamente a quanto concluso dal Governo, che non si è compiutamente confrontato con la censura sollevata dai resistenti (cfr. ricorso al Governo, punto 7), anche per questo motivo il progetto non può dunque essere approvato.
4.
Linea di arretramento
4.1. Giusta l'art. 41 cpv. 1 lett. g NAPR, applicabile per il rinvio dell'art. 42 cpv. 2 NAPR, in zona R7e le distanze degli edifici dal campo stradale devono rispettare almeno le linee di arretramento previste dal piano viario. Esse costituiscono il limite fino al quale è possibile edificare (cfr. art. 9 cpv. 2.2 NAPR).
Le distanze dalle strade servono generalmente a tutelare la sicurezza della circolazione e a garantire la possibilità di futuri allargamenti della carreggiata, oltre a
dare all'ambiente un aspetto decoroso e ordinato (cfr.
RDAT II-2003 n. 21 consid. 5.3; RtiD II-2009 n. 21 consid. 3.1;
STA 52.2011.251 del 23 aprile 2012 consid. 2.2.2 e rimandi;
Scolari,
op.cit., n. 1029 ad art. 25 LE
). Queste distanze d
evono essere rispettate anche dalle costruzioni sotterranee (cfr. art. 25 cpv. 2 NAPR e art. 42 cpv. 2 RLE), ovvero quelle che non emergono dal terreno sistemato (art. 25 cpv. 1 NAPR).
Per
prassi, di regola non si applicano invece alle opere di cinta (muri, ringhiere e siepi), agli accessi e ai posteggi scoperti ubicati a livello del terreno (cfr.
Scolari
, op. cit., n. 1030 e 1033 ad art. 25 LE; cfr. pure STA 52.2004.99 del 14 settembre 2004 consid. 4.3), ovvero a opere insuscettibili di pregiudicarne le finalità. Per l'art. 27 cpv. 6 NAPR, non si applicano neppure ai muri e terrapieni costruiti nei limiti di tale norma.
4.2. In concreto, il progetto prevede di realizzare una piattaforma per disabili e delle scale d'accesso all'interno della fascia determinata dalla linea di arretramento lungo via _ (cfr. pianta PT e piano del traffico). Questi manufatti, soprattutto per quanto riguarda la scala esterna, non si distinguono invero essenzialmente dalle circostanti opere di sistemazione del terreno, con i relativi muri che le contengono (cfr. vista ovest e pianta PT). Nella misura in cui queste ultime non possono tuttavia essere
approvate, poiché come visto si pongono in contrasto con l'art. 27 cpv. 2 NAPR (cfr.
supra
, consid. 2.2), non è dato di vedere come possano esserlo i manufatti in questione (cfr. art. 27 cpv. 6
NAPR). Se e in che misura al difetto possa essere posto rimedio con la modifica prospettata dal ricorrente (cfr. piano "allegato 3", doc. 13) è invece questione che può rimanere aperta, dato che il progetto - come visto - non può comunque essere approvato. Anche con tale variante la sistemazione del terreno lungo via _ continua peraltro a porsi in contrasto con l'art. 27 NAPR.
5.
Distanza dal confine della part. _
5.1. Secondo l'art. 41 RLE, la distanza è misurata nel punto in cui l'edificio o l'impianto più si avvicina al confine, dall'estremità dei corpi sporgenti, escluse le gronde e i balconi che hanno una sporgenza fino a 1.10 m e non occupano più di un terzo della lunghezza della facciata.
I balconi che soddisfano entrambe le condizioni non chiamano distanza. Possono dunque essere realizzati all'interno dell'area di rispetto, di principio inedificabile, fissata dalle norme sulle distanze da confine. Determinante ai fini della concessione della
facilitazione prevista dall'art. 41 RLE non è la larghezza totale del balcone, ma soltanto quella che sporge oltre l'arretramento minimo prescritto dalle norme sulle distanze (cfr. STA 52.2016.62 del 16 dicembre 2016 consid. 3.1, 52.2007.53 del 10 aprile 2007 consid. 3.2;
Scolari
, op. cit., n. 1195 ad art. 39 LE). Analogamente, decisiva non è la loro lunghezza totale, ma quella che si situa oltre l'area di rispetto (
Scolari
, op. cit.,
n. 1196
ad art.
39 LE).
5.2. In concreto, dai piani di progetto emerge chiaramente che l'edificio dista 7 m dal limite del fondo part. _ (cfr. ad es. piante P1-P5; cfr. pure piano "allegato 2", doc. 11 allegato al ricorso). Contrariamente a quanto concluso dal Governo, rispetta dunque la distanza minima da confine prescritta dai combinati art. 41 cpv. 2 lett. e ed 42 cpv. 2 NAPR. La maggior sporgenza (triangolare) dei balconi non va considerata nel calcolo, poiché è larga fino a m 1.10 e limitata a un terzo della lunghezza della facciata. Come visto, determinante ai fini dell'art. 41 RLE non sono infatti la larghezza e la lunghezza complessiva del balcone, ma solo la parte sporgente oltre l'arretramento. Su questo punto, le obiezioni del ricorrente sono dunque fondate, ma non permettono di sovvertire l'esito del ricorso.
6.
Fermo quanto precede, considerato che la licenza edilizia non può essere ripristinata già per i diversi difetti sin qui illustrati, il giudizio impugnato va confermato senza che si renda necessario esaminare le ulteriori critiche dei resistenti. Giova nondimeno rilevare che corrette risultano in ogni caso le conclusioni tratte dal Governo in merito al mancato computo nell'indice di sfruttamento (i.s.) degli spazi all'ultimo piano, come pure dell'atrio aperto a "L" (camminamento) antistante la porta d'ingresso (cfr. piano PT).
Per quanto riguarda quest'ultimo, è ben vero che la superficie delle logge aperte che servono come ballatoi è computata nella SUL (art. 38 cpv. 1 LE). Conteggiata è pure la superficie delle scale di collegamento tra i piani, che vengono "esternalizzate" al fine di sottrarre questi percorsi pedonali all'i.s. (cfr. STA
52.2007.321 del 2 novembre 2007, in RtiD II-2008 n. 22 consid. 3.1); in tal senso, è stato anche tutelato il compito nella SUL di una passerella-balcone coperta, delimitata da un parapetto e integrata nel piano dello stabile da cui sporgeva, adibita ad accesso dell'ultimo appartamento di un complesso residenziale (cfr. STA 52.2013.414 del 6 febbraio 2015 consid. 7.6). In concreto, l'esclusione dal computo della SUL della parte aperta
dell'atrio in questione appare tuttavia giustificata poiché, per funzione, questo spazio non si differenzia sostanzialmente da un porticato aperto situato a pianterreno (cfr. art. 38 cpv. 1 LE), che non va considerato (cfr. in questo stesso senso: STA 52.2008.411 del 3 aprile 2009 consid. 4; inoltre, STA
52.2010.445 del 17 marzo 2011 consid. 7.3). Altresì corretta, in applicazione dell'art. 38 cpv. 1 LE, è l'esclusione nel calcolo della SUL della terrazza coperta dal tetto rispettivamente del locale multiuso all'ultimo piano (cfr. sezione A-A e piano terrazza, 45.70 + 34.60 mq). In quanto spazio aperto e comune per lo svago di un edificio plurifamiliare (con 7 appartamenti), lo stesso appare invero ragionevolmente commisurato ai bisogni che è destinato a soddisfare (cfr. STA 52.2013.414 citata consid. 7.3).
7.
7.1. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.
7.2. La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dell'istante in licenza, soccombente, che rifonderà inoltre ai vicini resistenti, assistiti da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Il Comune non deve contribuire al pagamento degli oneri processuali, essendo comparso in lite per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi pecuniari (cfr. art. 47 cpv. 6 LPAmm),
rispettivamente non quale unico antagonista (cfr.
Marco Borghi
/
Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 31)