# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 4535e797-4ba6-476b-884e-7df0fcc70f40
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
A._, geb. 1961, war vom 1. August 2013 bis 31. Dezember 2019 als .... beim
Kantonsspital St. Gallen angestellt. Mitte 2017 führte eine psychische Erkrankung –
ausgelöst durch die bei ihrem Ehemann gestellte Diagnose eines Mitte 2018 zum Tod
führenden Hirntumors – zu einer Arbeitsunfähigkeit. Sie wurde während ihrer
Arbeitsunfähigkeit vom spitaleigenen Case Management unterstützt. Anfang 2018
verlief ein Arbeitsversuch negativ. Im März 2019 informierte die Case Managerin die
Leiterin HR des Kantonsspitals über die demnächst zu erwartende gestaffelte
Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit, und A._ gab dem Kantonsspital
aufforderungsgemäss an, in welchen Gebieten sie sich einen Arbeitseinsatz vorstellen
könne. In der Folge teilte die Leiterin HR der Case Managerin mit, eine Rückkehr von
A._ in ihren angestammten Bereich sei nicht möglich. Alternative Einsatzmöglichkeiten
bestünden keine. Gemäss Arztzeugnissen war A._ ab 1. Mai 2019 zu zwanzig und ab
1. Juni 2019 zu dreissig Prozent arbeitsfähig. Nachdem am 20. Juni 2019 der Anspruch
auf Lohnfortzahlung bei Krankheit endete, kündigte das Kantonsspital St. Gallen das
Arbeitsverhältnis am 25. Juni 2019 per 30. September 2019 und stellte A._ im Umfang
ihrer wieder erlangten Arbeitsfähigkeit frei. Im Schlichtungsverfahren einigten sich A._
und das Kantonsspital am 7. November 2019 darauf, das Arbeitsverhältnis per
31. Dezember 2019 bei weiterer Freistellung zu beenden. Die Möglichkeit, bei der
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Regierung die Ausrichtung einer Abgangsentschädigung zu beantragen, blieb
ausdrücklich vorbehalten.
B.
A._ beantragte bei der Regierung des Kantons St. Gallen am 30. November 2020 eine
Abgangsentschädigung von drei Monatslöhnen inkl. Anteil 13. Monatslohn. Die
Regierung wies den Antrag mit Beschluss vom 23. März 2021 ab.
C.
A._ (Beschwerdeführerin) erhob gegen den am 26. März 2021 versandten Beschluss
der Regierung des Kantons St. Gallen (Vorinstanz) durch ihre Rechtsvertreterin mit
Eingabe vom 26. April 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem
Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge (inkl. Mehrwertsteuer) sei der
angefochtene Beschluss aufzuheben und der Antrag auf Ausrichtung einer
Abgangsentschädigung gutzuheissen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an
die Vorinstanz zurückzuweisen. Nachdem der verfahrensleitende Abteilungspräsident
der Beschwerdeführerin am 28. April 2021 mitgeteilt hatte, er gehe nach summarischer
Prüfung von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung der
Beschwerde aus, ergänzte sie ihre Beschwerde mit Eingabe vom 18. Juni 2021 in der
Sache.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 20. August 2021, die Beschwerde
sei unter Kostenfolge abzuweisen. Das Kantonsspital St. Gallen (Beschwerdegegner)
verzichtete am 26. August 2021 auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin
nahm am 4. Oktober 2021 Stellung und hielt an ihren Anträgen fest. Die weiteren
Verfahrensbeteiligten verzichteten darauf, sich dazu zu äussern.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz zur Begründung ihrer
Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Eintreten
Zuständigkeit
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (vgl. Art. 64 in
Verbindung mit Art. 58 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Gemäss Art. 59 Abs. 1 VRP in
Verbindung mit Art. 18 Abs. 3 Ingress lit. b Ingress und Ziff. 2 des Gerichtsgesetzes
1.1.
bis
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(sGS 941.1, GerG) beurteilt das Verwaltungsgericht unter anderem Beschwerden
gegen Verfügungen und Entscheide der Regierung in Fünferbesetzung. Als
Verfügungen sind die erstinstanzlichen Anordnungen gekennzeichnet, während
Entscheide Rechtsmittelentscheide sind (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im
Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 512). Art. 24 Abs. 1 VRP regelt zwar den Inhalt von
Verfügungen. Das st. gallische Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege verzichtet
aber darauf zu umschreiben, welche Anordnungen der Behörden als Verfügungen
gelten. Der Kerngehalt des Begriffs ist indessen in Schrifttum und Praxis unbestritten
und einheitlich. Verfügungen sind hoheitliche Anordnungen im Einzelfall, die sich auf
öffentliches Recht stützen und ein Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise regeln (vgl.
Cavelti/ Vögeli, a.a.O., Rz. 536).
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss der Regierung vom 23. März 2021,
mit welchem letztere das Begehren der Beschwerdeführerin um Ausrichtung einer
Abgangsentschädigung abgewiesen hat. Mit dem angefochtenen Beschluss hat die
Regierung nicht in einem Rechtsmittelverfahren, sondern entsprechend ihrer Befugnis
gemäss Art. 27 Abs. 1 des Personalgesetzes (sGS 143.1, PersG) gestützt auf Art. 116
ff. der Personalverordnung (sGS 143.11, PersV) über das Gesuch der
Beschwerdeführerin, es sei ihr eine Abgangsentschädigung auszurichten, als erste
Instanz entschieden. Zu prüfen ist, ob sie damit ein Rechtsverhältnis in verbindlicher
Weise geregelt hat oder ob über dieses Rechtsverhältnis mit personalrechtlicher Klage
zu befinden ist. Auf dem personalrechtlichen Klageweg stehen sich Arbeitnehmer und
Arbeitgeber gegenüber. Soweit Arbeitsverhältnisse in der Zentralverwaltung in Frage
stehen, handelt die Regierung lediglich bei den in Art. 10 PersG aufgeführten
Anstellungen als Arbeitgeberin. In den übrigen Fällen innerhalb der Zentralverwaltung
nehmen ihr nachgeordnete Behörden diese Funktion wahr. Sie vertreten im
Schlichtungsverfahren die Arbeitgeberinteressen des Kantons und sind im gesetzlichen
Rahmen befugt, sich mit der Arbeitnehmerin gütlich zu verständigen (vgl. Art. 85 ff.
PersG). Da die Regierung die Frage der Abgangsentschädigung beantwortet, besteht
für die ihr nachgeordnete, als Arbeitgeberin auftretende Behörde kein
Handlungsspielraum. Über den Anspruch auf eine Abgangsentschädigung befindet die
Regierung verbindlich. Deshalb kann auf dem Weg der Schlichtung und der Klage, in
denen ihr nachgeordnete Behörden als Arbeitgeber handeln, über diesen Anspruch
kein anderes Ergebnis erreicht werden. Das Rechtsverhältnis zwischen Arbeitnehmer
und Arbeitgeber wird in diesem Punkt mit dem Beschluss der Regierung verbindlich
geregelt. Er ist deshalb als Verfügung – und nicht als blosse Willensäusserung – zu
behandeln und auf dem Beschwerdeweg überprüfbar.
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Hinsichtlich der Rolle der Regierung eine andere Konstellation zeigt sich in
Arbeitsverhältnissen, welche nicht mit dem Kanton als öffentlich-rechtlicher
Körperschaft, sondern – wie vorliegend – mit einer selbständigen öffentlich-rechtlichen
Anstalt eingegangen wurden. Die Beschwerdeführerin war beim Kantonsspital
St. Gallen, das zusammen mit dem kantonalen Spital Rorschach in einen Spitalverbund
überführt wurde (Art. 2 Ingress und lit. a des Gesetzes über die Spitalverbunde, sGS
320.2, GSV, und Art. 1 Abs. 2 Ingress und lit. a des Grossratsbeschlusses über die
Schaffung von Spitalverbunden; sGS 320.20), angestellt. Die Spitalverbunde sind als
selbständige öffentlich-rechtliche Anstalten organisiert (Art. 2 Abs. 1 GSV). Gemäss
Art. 2 Ingress und Ziff. 1 PersG gilt das Personalgesetz – vorbehältlich besonderer
gesetzlicher Bestimmungen – auch für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von
selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten. In den Arbeitsverhältnissen mit
selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten handeln die nach Gesetz zuständigen
Organe als Arbeitgeber oder Arbeitgeberin (vgl. Art. 9 Abs. 1 Ingress und lit. c PersG).
Die Regierung nimmt in den Spitalverbunden keine Organfunktion wahr. Sie hat
deshalb grundsätzlich keinen Einfluss auf die Ausgestaltung dieser Arbeitsverhältnisse
und die Modalitäten der Auflösung im Einzelfall. Allerdings hat der Gesetzgeber
vorgesehen, dass die Regeln des Personalgesetzes vorbehältlich besonderer
gesetzlicher Bestimmungen auch für die Arbeitsverhältnisse in den selbständigen
öffentlich-rechtlichen Anstalten gelten – und nicht bloss sachgemäss anwendbar sein –
sollen (vgl. Art. 2 Abs. 2 Ingress und Ziff. 1 PersG). Zumal die Gesetzgebung über die
Spitalverbunde hinsichtlich der Ausrichtung von Abgangsentschädigungen keine
besondere Kompetenzzuweisung an eines ihrer Organe vorsieht, entscheidet auch bei
Arbeitsverhältnissen, welche die Spitalverbunde eingegangen sind, gemäss Art. 27
PersG die Regierung. Dies entspricht im Übrigen dem Willen des Gesetzgebers (vgl.
Personalgesetz, Botschaft und Entwurf der Regierung vom 27. April 2010, nachfolgend:
Botschaft, in: ABl 2010 S. 1585 ff., S. 1626). Dementsprechend steht auch in diesen
Arbeitsverhältnissen der Entscheid der Regierung über die Abgangsentschädigung
einer Durchsetzung eines allfälligen Anspruchs im Schlichtungsverfahren und auf dem
anschliessenden Klageweg entgegen. Der Beschluss der Regierung vom 23. März
2021 ist deshalb als Verfügung der unmittelbaren Überprüfung auf dem
Beschwerdeweg durch das Verwaltungsgericht zugänglich.
Zwar trifft – was die Beschwerdeführerin vorbringt – zu, dass damit die Beurteilung
durch die Regierung keiner Kontrolle der Angemessenheit zugänglich ist (vgl. Art. 61
Abs. 1 und 2 VRP). Die – von der Beschwerdeführerin als verletzt erachtete –
Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV) verlangt allerdings weder eine verwaltungsinterne
bis
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2. Streitgegenstand und Vorbringen
noch eine richterliche Überprüfung der Angemessenheit des Verwaltungshandelns (vgl.
BGE 142 II 49 E. 4.4).
Weitere Prozessvoraussetzungen
Die Beschwerdeführerin, deren Begehren um Ausrichtung einer
Abgangsentschädigung von der Regierung mit dem angefochtenen Beschluss
abgewiesen wurde, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den am 26. März 2021 versandten
Beschluss wurde mit Eingabe vom 26. April 2021 unter Berücksichtigung des
Stillstandes der Beschwerdefrist sieben Tage vor und nach Ostern und des Fristenlaufs
am Wochenende (vgl. Art. 30 VRP in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 Ingress und lit. a
sowie Art. 142 Abs. 3 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung,
SR 272, ZPO) rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom
18. Juni 2021 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die
Beschwerde ist deshalb einzutreten.
1.2.
Begründung des angefochtenen Beschlusses (act. 2)
Die Vorinstanz hat mit dem angefochtenen Entscheid festgestellt, die Voraussetzungen
für die Ausrichtung einer Abgangsentschädigung an die Beschwerdeführerin seien
nicht erfüllt. Zur Begründung führte sie aus, sie sehe den Anwendungsbereich einer
Abgangsentschädigung in den Ausnahmefällen, in denen es angezeigt sei, ein
Arbeitsverhältnis ohne ausreichenden sachlichen Grund gemäss der Aufzählung in
Art. 21 Abs. 2 PersG aufzulösen. Typischerweise sei an Positionen im Kaderbereich zu
denken, die ein Vertrauensverhältnis zu den Vorgesetzten oder zumindest ähnliche
Vorstellungen über die Gestaltung zentraler Geschäfte voraussetze. Sei dies nicht der
Fall und sei es im Interesse der Sache, der Beteiligten und des Kantons, eine Trennung
anzustreben, ohne dass ein Kündigungsgrund nach Art. 21 PersG vorliege, könne eine
Abgangsentschädigung ein taugliches Instrument sein, um eine Trennung dennoch
unter fairen und vernünftigen Bedingungen zu ermöglichen. Art. 27 PersG sei überdies
eine klare "Kann-Vorschrift". Es bestehe kein Anspruch auf eine
Abgangsentschädigung und die Regierung habe ihr Ermessen im Einzelfall nach Recht
und Billigkeit anzuwenden. Mit Art. 116 und 117 PersV habe sie sich einen sachlichen
Rahmen gegeben. Die Voraussetzungen müssten kumulativ erfüllt sein und das
Verschulden der Mitarbeiterin an der Auflösung des Arbeitsverhältnisses dürfe
höchstens gering sein. Seien die Voraussetzungen nach Art. 116 PersV erfüllt, führe
dies aber nicht automatisch zur Ausrichtung einer Abgangsentschädigung, sondern es
2.1.
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seien sämtliche Umstände im Einzelfall zu würdigen. In der langjährigen Praxis habe die
Regierung nur in wenigen Ausnahmefällen und mit grosser Zurückhaltung
Abgangsentschädigungen ausgerichtet. Es handle sich dabei um Einzelfälle im
Kaderbereich, in denen wegen unterschiedlicher Auffassungen oder aus persönlichen
Gründen die Zusammenarbeit mit Vorgesetzten nicht oder nicht länger möglich
gewesen sei. Das Arbeitsverhältnis habe ohne Kündigungsgrund im Sinn von Art. 21
PersG aufgelöst werden müssen. Die allgemeinen Voraussetzungen gemäss Art. 116
PersV seien jeweils erfüllt gewesen und die Kriterien gemäss Art. 117 PersV beachtet
worden.
Im Fall der Beschwerdeführerin sei das Arbeitsverhältnis wegen ihrer Erkrankung und
damit gestützt auf den in Art. 21 Abs. 2 Ingress und lit. b PersG vorgesehenen
Kündigungsgrund aufgelöst worden. Im Fall der Beschwerdeführerin sei vorgängig die
Lohnfortzahlung gemäss Art. 47 PersG geleistet worden. Zusätzlich sei die
Kündigungsfrist um drei Monate bei Freistellung verlängert worden. Eine Kündigung
wäre schon früher möglich gewesen. Die Arbeitgeberpflichten seien vollumfänglich
erfüllt worden. Auch wenn die individuelle Situation der Beschwerdeführerin
nachvollziehbar schwierig sei, bestehe kein Raum, zusätzlich zu den bisherigen
Leistungen eine Abgangsentschädigung auszurichten. Auch wenn die allgemeinen
Voraussetzungen nach Art. 116 PersV erfüllt seien, werde in derartigen Fällen nie eine
Abgangsentschädigung ausgerichtet, selbst wenn für manche Betroffene wie für die
Beschwerdeführerin die Situation ähnlich schwierig sein dürfte. Damit könne auch aus
Gründen der Gleichbehandlung nicht auf den Antrag eingegangen werden.
Vorbringen in der Beschwerde (act. 8)
Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, aus Wortlaut, Wortsinn und
Sprachgebrauch lasse sich aus Art. 27 PersG und Art. 116 f. PersV nicht ableiten,
Abgangsentschädigungen seien Kadermitarbeitenden für den Fall einer Kündigung
ohne hinreichenden sachlichen Grund vorbehalten. In diesen Fällen sei gemäss Art. 25
Abs. 3 PersG in Verbindung mit Art. 336a Abs. 2 des Schweizerischen
Obligationenrechts (SR 220 OR) eine Entschädigung maximal in der Höhe des Lohnes
für sechs Monate geschuldet. Für diese Fälle bedürfe es des Art. 27 PersG gar nicht.
Die Bestimmung handle folglich einen anderen Sachverhalt ab. Die Beschränkung auf
Kaderpersonen habe zur Folge, dass "denjenigen, die haben, noch mehr gegeben
wird" und umgekehrt soziale Härtefälle systematisch ausgeschlossen würden. Die
vorberatende Kommission des Kantonsrats habe ausdrücklich verworfen, die
Bestimmung nur auf Kadermitarbeitende anzuwenden. Gemäss Botschaft habe nach
damals geltendem Recht die Abgangsentschädigung zugesprochen werden können,
2.2.
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wenn das Arbeitsverhältnis durch den Arbeitgeber beendet werde und kein Anspruch
auf eine Rente aus beruflicher Vorsorge bestehe. Sie sei als Auffangmittel bei einer
prekären Altersvorsorge vorgesehen gewesen. Das Thema "Kündigung" oder
"Kündigung ohne sachlichen Grund" sei mit keinem Wort angesprochen worden. Die
Vorinstanz wolle die Abgangsentschädigung völlig willkürlich an eine Kündigung und an
Kaderfunktionen anknüpfen. Mit diesem rechtswidrigen Schematismus entziehe sie
sich einer Beurteilung des Einzelfalls und behandle "gewöhnliche" Arbeitnehmende in
stossender Weise ungleich. Die von der Vorinstanz herangezogene langjährige Praxis
sei mangels jeglicher Beispiele nicht überprüfbar und würde einer gerichtlichen
Kontrolle wohl nicht standhalten, zumal das Verwaltungsgericht im Entscheid K 2016/1
vom 26. September 2016 E. 2 die materielle Rechtsgrundlage in einer "Kürzung der
Rente aus beruflicher Vorsorge" sehe. Vollends unhaltbar wäre es, wenn eine
Abgangsentschädigung nur in Frage käme, wenn der Arbeitgeber seine Pflichten als
Arbeitgeber nicht vollumfänglich erfüllt haben sollte. Verfehlt sei der Hinweis der
Vorinstanz, das Arbeitsverhältnis hätte früher gekündigt werden können. Die Kündigung
erscheine unabhängig vom Zeitpunkt rechtlich fraglich, da die Beschwerdeführerin
bereits wieder teilarbeitsfähig gewesen sei mit guter Prognose für eine weitere
Verbesserung und eine Stellensuche angesichts ihres Alters praktisch aussichtslos
gewesen sei. Von der Freistellung im Umfang der Teilarbeitsfähigkeit habe die
Beschwerdeführerin nicht profitieren können. Für die Wiedereingliederung hätte ihr ein
Arbeitsversuch viel mehr gedient. Die Vorinstanz habe vernachlässigt, dass die
St. Galler Pensionskasse den technischen Zinssatz per 1. Januar 2019 von 3 auf 2,5
Prozent gesenkt habe. Um die massiven Rentenkürzungen abzufedern, würden den
Versicherten der Jahrgänge 1970 und älter bis 31. Dezember 2022 Einlagen in das
Sparguthaben in 48 monatlichen Raten gutgeschrieben. Mit der Beendigung des
Arbeitsverhältnisses per 31. Dezember 2019 habe die Beschwerdeführerin 36 Raten
verloren. Deshalb sei auch ein Vergleich mit der Situation anderer Mitarbeitenden,
deren Arbeitsverhältnis aus gesundheitlichen Gründen aufgelöst werden müsse,
sachlich nicht gerechtfertigt.
Vorbringen in der vorinstanzlichen Vernehmlassung (act. 13)
In der Vernehmlassung führt die Vorinstanz aus, wenn in der früheren
Besoldungsverordnung der Schwerpunkt der Voraussetzungen für eine
Abgangsentschädigung auf dem fehlenden Anspruch auf eine Rente aus beruflicher
Vorsorge gelegen sei, heisse das nicht, dass dies im geltenden Recht immer noch der
Fall sei. Es stünden nicht zwingend ältere Mitarbeitende, bei denen es zu einer Kürzung
der Rente komme, im Fokus. Eine Abgangsentschädigung könne auch für jüngere,
nicht langjährige Mitarbeitende etwa mit Familienpflichten angezeigt sein. Das Beispiel
2.3.
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zeige, dass die Milderung finanzieller Härtefälle nicht dem Sinn und Zweck der
Abgangsentschädigung nach st. gallischem Personalrecht entspreche. Sie erfülle auch
nicht die gleiche Funktion wie die Entschädigung wegen missbräuchlicher Kündigung
nach Art. 336a Abs. 2 OR. Die Fälle aus dem Kaderbereich seien lediglich typische
Beispiele, weil hier das Vertrauensverhältnis zu den Vorgesetzten oder ähnliche
Vorstellungen über die Gestaltung zentraler Geschäfte notwendige Voraussetzungen
für die Aufgabenerfüllung seien, was ausserhalb des Kaderbereichs weniger
ausgeprägt der Fall sei. Der Fall der Beschwerdeführerin sei keine seltene Ausnahme.
Müssten Arbeitsverhältnisse aus gesundheitlichen Gründen aufgelöst werden, leiste
der Kanton St. Gallen als Arbeitgeber eine Lohnfortzahlung während 24 Monaten. Das
gehe weit über die Ansprüche gemäss Art. 324a OR hinaus und bilde ein
sachgerechtes und grosszügiges Korrelat zu den möglichen finanziellen Einbussen.
Das kantonseigene Case Management biete – gegebenenfalls in Zusammenarbeit mit
den Sozialversicherern – frühzeitig Unterstützung. Es sei nicht Sinn und Zweck der
Abgangsentschädigung, in solchen Fällen nochmals zusätzlich Härten zu mildern. Die
Anspruchsvoraussetzungen von Art. 116 PersV dürften vom Wortlaut her in vielen
solchen Fällen erfüllt sein, die Intention der Abgangsentschädigung sei aber eine ganz
andere. Die Zuständigkeit der Regierung mache klar, dass das Instrument nur in
Ausnahmefällen zum Tragen komme und einheitliche Ausrichtung und
Gleichbehandlung auf allen Ebenen gewährleistet seien. Der Gesetzgeber habe den
Auslegungsspielraum der Regierung bewusst weit fassen wollen. Diese deutliche
Vorgabe des Gesetzgebers dürfe nicht durch eine freie Auslegung seitens des Gerichts
verwässert werden. Letzteres dürfe nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der
Regierung setzen. Die Regierung habe mittlerweile Art 116 PersV durch eine lit. e
präzisiert, die eine Abgangsentschädigung ausschliesse, wenn die Ansprüche auf
Lohnfortzahlung nach Art. 47 oder 48 PersG ausgeschöpft worden seien. Das
Vorsorgereglement der St. Galler Pensionskasse sehe vor, dass die noch nicht
gutgeschriebenen Raten beim Ausscheiden entfielen. Komme das Instrument der
Abgangsentschädigung zum Tragen, liege der persönliche Härtefall darin, dass ein
Mitarbeiter oder eine Mitarbeiterin ohne Verschulden und ohne rechtlich vorgesehene
Leistungen die Arbeitsstelle unter Umständen rasch und unversehens verliere. Die
Härten, mit denen die Beschwerdeführerin konfrontiert sei, würden durch die gesetzlich
vorgesehenen Leistungen des Arbeitgebers in Form der Lohnfortzahlung und der
Sozialversicherungen aufgefangen.
Stellungnahme der Beschwerdeführerin (act. 20)
Die Beschwerdeführerin führt in ihrer Stellungnahme dazu aus, die Entschädigung nach
Art. 336a OR unterscheide sich grundsätzlich von einer irgendwie gearteten
2.4.
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3. Rechtsgrundlagen
Lohn(ersatz)zahlung. Anders als die Abgangsentschädigung nach Art. 27 PersG stelle
sie keinen sozialversicherungspflichtigen Lohn dar. Mit dem neuen Personalgesetz sei
es einzig um die Anhebung der Rechtsgrundlage für die bisher auf Verordnungsstufe
geregelte Abgangsentschädigung gegangen. Die materiellen Voraussetzungen seien im
Wesentlichen unverändert geblieben. Ausgehend davon sowie von der negativen
Abgrenzung zur Entschädigung wegen missbräuchlicher Kündigung könnten Hinweise
auf die Funktion der Abgangsentschädigung aus deren Voraussetzungen entnommen
werden. Die Beendigung des Arbeitsverhältnisses müsse eine Kürzung der Rente aus
beruflicher Vorsorge zur Folge haben, und es dürften keine Leistungen aus einem
Sozialplan ausgerichtet werden. Beide Voraussetzungen seien zukunftsgerichtet und
beträfen finanzielle Folgen der Kündigung. Diese Auslegung werde durch das von der
Vorinstanz skizzierte Beispiel bestätigt. Entgegen der Behauptung der Vorinstanz gebe
es für diesen Fall nicht "keine rechtlich vorgesehenen Leistungen". Vielmehr bestehe
ein Anspruch auf eine Strafzahlung wegen der zurückliegenden missbräuchlichen
Kündigung. Qualifiziere der betroffene Mitarbeitende zusätzlich für eine
Abgangsentschädigung, sei dies nur wegen der zukünftigen finanziellen Situation zu
rechtfertigen. Die Abgangsentschädigung diene somit der Existenzsicherung nach
einer Kündigung in Situationen, die durch eine bestimmte Härte gekennzeichnet seien.
Dazu gehöre die Kürzung der Rente aus beruflicher Vorsorge. Ob der Ausschluss der
Abgangsentschädigung bei ausgeschöpften Ansprüchen auf Lohnfortzahlung bei
Krankheit oder Unfall dem Willen des Gesetzgebers entspreche, sei zweifelhaft. Die
neue Regel verletze eher den Zweck der Abgangsentschädigung. Die
Beschwerdeführerin macht geltend, sie werde vom Stellenverlust doppelt – nur
teilweiser Ausgleich der Auswirkungen der Senkung des technischen Zinssatzes, keine
neue Anstellung trotz zahlreichen Stellen- und Blindbewerbungen – getroffen.
Gesetz
Art. 27 PersG sieht vor, dass die Regierung eine Abgangsentschädigung von
höchstens einem Jahreslohn ausrichten kann (Abs. 1), wobei sie Voraussetzungen und
Bemessung durch Verordnung regelt (Abs. 2). Damit besteht zum einen kein
gesetzlicher Anspruch auf eine Abgangsentschädigung. Zum andern obliegt es der
Regierung, den rechtlichen Rahmen, in welchem sie solche Entschädigungen
auszurichten gedenkt, auf Verordnungsebene festzulegen. Die Bestimmung selbst
enthält keinen Hinweis auf den Zweck der Abgangsentschädigung. Mit Art. 27 PersG
sollte die gesetzliche Grundlage für die Regelung in Art. 20 der damals geltenden
Besoldungsverordnung (vgl. nGS 43-1) geschaffen werden (vgl. Botschaft, a.a.O.,
3.1.
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S. 1626). Danach konnte die Regierung eine Abgangsentschädigung im Betrag von
höchstens zwei Jahresbesoldungen zusprechen, wenn ein Dienstverhältnis ohne
Verschulden des Mitarbeiters durch den Arbeitgeber beendet wurde, ohne dass ein
Anspruch auf eine Rente aus der beruflichen Vorsorge bestand. Aus den Ausführungen
des Regierungsvertreters in der vorberatenden Kommission des Kantonsrates ergibt
sich, dass in der Praxis mit der Beendigung des Dienstverhältnisses ohne Verschulden
des Mitarbeiters insbesondere jene Fälle gemeint sind, in welchen die "Chemie"
zwischen Departementsvorsteher und Generalsekretär "nicht stimmt", und dass mit der
Möglichkeit, eine Abgangsentschädigung auszurichten, langfristige Rechtsstreitigkeiten
vermieden werden sollen. Die Abgangsentschädigung sollte in jenen Fällen eine
Trennung ermöglichen, in welchen kein Grund für eine Kündigung des öffentlich-
rechtlichen Anstellungsverhältnisses vorliegt. Zur Beschränkung auf den Kreis von
Kadermitgliedern wurden Vorbehalte geäussert. Sodann wurden Parallelen zur
Abgangsentschädigung in der Privatwirtschaft gezogen. Einen Antrag auf Streichung
der Bestimmung lehnte die Kommission ab (vgl. Geschäft des Kantonsrates
Nr. 22.10.05, Protokoll der vorberatenden Kommission/Sitzung vom 2. Juli 2010, S. 24
ff.). Im Zusammenhang mit dem – in der vorberatenden Kommission schliesslich
abgelehnten – Antrag, eine Abgangsentschädigung auch für Volksschullehrkräfte
vorzusehen, wurde wiederum darauf hingewiesen, eine solche könnte ausgerichtet
werden, wenn es für eine Kündigung an wirklich überzeugenden Gründen fehle. Die
Trennung sei sinnvoll, es sei aber nicht ganz klar, ob die rechtlichen Voraussetzungen
dazu gegeben seien. Damit könne der Trennungsprozess erleichtert und ein
zermürbender kostenintensiver Streit vermieden werden. Nicht jede Lehrperson würde
eine Abgangsentschädigung erhalten. Es gehe nicht um ein Giesskannenprinzip,
sondern um schwierige Situationen. Heute gebe es darüber sehr viele
Rechtsstreitigkeiten, die mit einer Abgangsentschädigung zum Teil vermieden werden
könnten. Sei die Sache aber klar, werde ohne Abgangsentschädigung gekündigt
(vgl. Geschäft des Kantonsrates Nr. 22.10.05, Protokoll der vorberatenden
Kommission/Sitzung vom 12. August 2010, S. 29 ff.). Im Kantonsrat gab die
Gesetzesbestimmung zur Abgangsentschädigung keinen Anlass zu Wortmeldungen
(vgl. Geschäft des Kantonsrates Nr. 22.10.05, Protokoll des Kantonsrates St. Gallen
2008/2012, Sitzung vom 22. September 2010, Nr. 320). In der zweiten Lesung wurde
ein – erfolgloser – Rückkommensantrag, mit welchem im Volksschulgesetz die
Möglichkeit einer Abgangsentschädigung hätte vorgesehen werden sollen, damit
begründet, die entsprechende Bestimmung im Personalgesetz sei sehr sinnvoll, weil
sie langwierige und teure Streitereien zu vermeiden helfe. Seien bei einer Trennung von
einer Mitarbeiterin oder einem Mitarbeiter die Voraussetzungen nicht zu hundert
Prozent gegeben, könne es sinnvoll sein, der betroffenen Person den Abgang etwas zu
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versüssen oder zu erleichtern (vgl. Geschäft des Kantonsrates Nr. 22.10.05, Protokoll
des Kantonsrates St. Gallen 2008/2012, Sitzung vom 29. November 2010, Nr. 335).
Auch wenn in der Botschaft auf die damals geltende Regelung in der
Besoldungsverordnung hingewiesen wurde, verpflichtet Art. 27 PersG die Regierung
inhaltlich nicht auf diese Regelung. Vielmehr wird ihr mit der Kann-Vorschrift und der
Ermächtigung, Voraussetzungen und Bemessung zu regeln, ein weiter
Ermessenspielraum eingeräumt. Aus der Sicht des Gesetzgebers soll die
Abgangsentschädigung einvernehmliche Trennungen ohne langwierige
Rechtsstreitigkeiten ermöglichen in Situationen, in denen ein ausreichender sachlicher
Grund zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses im Sinn von Art. 21 Abs. 2 PersG nicht
vorliegt. Die Abgangsentschädigung gemäss Art. 27 PersG soll in diesen Fällen an die
Stelle der im Schlichtungs- und Klageverfahren gemäss Art. 79 Abs. 1 Ingress und lit. b
PersG durchsetzbaren vermögensrechtlichen Ansprüche, wie sie sich aus Art. 25
Abs. 3 in Verbindung mit Art. 336a OR ergeben (vgl. VerwGE K 2015/3 und 2017/3 vom
18. November 2020 E. 4.5.1, VerwGE K 2013/2 vom 23. September 2015, in GVP 2015
Nr. 8 nicht veröffentlichte E. 2.3), treten. Daraus, dass einzig die Regierung und nicht
jede, als Arbeitgeberin handelnde nachgeordnete Behörde Abgangsentschädigungen
ausrichten kann, ergibt sich ohne Weiteres auch, dass es in der Absicht des
Gesetzgebers lag, Abgangsentschädigungen nur in ganz besonderen Einzelfällen in
Erwägung zu ziehen. Im Zusammenhang mit Art. 27 PersG (Art. 28 des Entwurfs) war
weder in der Botschaft noch in der vorberatenden Kommission von Härtefällen die
Rede. Vielmehr geht das Personalrecht davon aus, dass der Kanton seine
sozialpartnerschaftlichen Verpflichtungen in den Fällen zulässiger Kündigungen auch
ohne Ausrichtung einer Abgangsentschädigung insbesondere mit dem
Kündigungsschutz gemäss Art. 25 Abs. 1 PersG bei Krankheit und Unfall mit der
Lohnfortzahlung und den Ansprüchen aus der beruflichen Vorsorge für den Risikofall
wahrnimmt. In diesem Sinn hielt die Regierung auch ausdrücklich fest, dass Folgen
betrieblicher Umstrukturierungen und Reorganisationsmassnahmen mit dem
bestehenden Rahmenmassnahmenplan, wonach Betroffene unter bestimmten
Voraussetzungen berufliche und/oder finanzielle Unterstützung erhalten, und nicht mit
Abgangsentschädigungen aufgefangen werden (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 1626).
Verordnung
Art. 116 PersV hält die Voraussetzungen fest, bei deren Erfüllung die Regierung eine
Abgangsentschädigung ausrichten kann. Auch die Vorinstanz bestreitet nicht, dass im
Fall der Beschwerdeführerin diese Bedingungen, wie sie die Bestimmung in der bis
31. Juli 2021 geltenden Fassung – Kündigung seitens des Arbeitgebers, höchstens ein
3.2.
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4. Würdigung
Das Kantonsspital St. Gallen ist davon ausgegangen, das Arbeitsverhältnis mit der
Beschwerdeführerin dürfe wegen Arbeitsunfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen
gestützt auf Art. 21 Abs. 2 Ingress und lit. b PersG gekündigt werden (vgl. dazu
VerwGE B 2011/207 vom 16. April 2014 E. 5.2.1). Die Beschwerdeführerin hat im
Schlichtungsverfahren vermögensrechtliche Ansprüche von rund CHF 50'000 geltend
gemacht und sich mit dem Kantonsspital auf eine Verlängerung der Anstellung auf der
Basis einer Arbeitsfähigkeit der Klägerin von 50 Prozent bis 31. Dezember 2019
geeinigt. Soweit die Beschwerdeführerin der Auffassung war, es fehle an einem
ausreichenden sachlichen Grund für die Auflösung des Anstellungsverhältnisses und
die Kündigung sei – insbesondere, weil ihr ein Arbeitsversuch nicht zugebilligt wurde –
unzulässig, hat sie die daraus fliessenden Ansprüche im Schlichtungsverfahren geltend
gemacht (vgl. dazu im Übrigen auch Protokoll des Kantonsrates St. Gallen 2008/2012,
Sitzung vom 22. September 2010, Nr. 320, S. 15-17). Indem sie in diesem
Zusammenhang einer Verlängerung der Kündigungsfrist um drei Monate zugestimmt
und auf eine Klage verzichtet hat, hat sie ihre Ansprüche auch durchgesetzt. Die
Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit der Beschwerdeführerin liegt damit nicht im
Anwendungsbereich der Abgangsentschädigung, welche – ähnlich wie bei der
Abgangsentschädigung im privaten Arbeitsverhältnis – den Charakter einer
vertraglichen Auflösungsvereinbarung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer im
Einzelfall hat. Diese Betrachtungsweise führt auch nicht zu einer unzulässigen
Ungleichbehandlung der Beschwerdeführerin, da die Abgangsentschädigung ihrem
Sinn und Zweck entsprechend an die Stelle der im Schlichtungs- und Klageverfahren
durchzusetzenden vermögensrechtlichen Ansprüche tritt.
geringes Verschulden der Mitarbeiterin, Kürzung der Rente aus der beruflichen
Vorsorge, keine Leistung aus einem Sozialplan – vorsieht, erfüllt sind. Nicht
ausdrücklich festgehalten hat die Regierung bei der Konkretisierung des ihr vom
Gesetzgeber zugestandenen weiten Ermessens, dass es um Fälle geht, in denen der
Arbeitgeber das Anstellungsverhältnis im Wissen um das Fehlen eines ausreichenden
sachlichen Grundes auflösen und mit der Abgangsentschädigung der klageweisen
Geltendmachung finanzieller Ansprüche wegen ungerechtfertigter Kündigung
zuvorkommen will. Dass dieser Anwendungsbereich und dieser Zweck dem Wortlaut
des Gesetzes und der Verordnung nicht direkt entnommen werden können, sondern
aus der Kann-Formulierung in Art. 116 Ingress PersV, den Materialien zu Art. 27 PersG
und der Praxis der Regierung erschlossen werden müssen, ist allerdings geeignet,
Erwartungen zu wecken, denen methodologisch nur damit begegnet werden kann,
dass Sinn und Zweck einer Norm in ihrem Wortlaut nicht zwingend zum Ausdruck
kommen müssen (vgl. BGer 1C_441/2008 vom 18. März 2009 E. 2.5).
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Indem die Beschwerdeführerin auf die Schwierigkeiten, eine neue Anstellung zu finden,
und die Einbussen in der beruflichen Vorsorge hinweist, möchte sie ihren Anspruch auf
Abgangsentschädigung auf Art. 117 PersV stützten. Die Bestimmung nennt unter
anderem die Chancen der Mitarbeiterin auf dem Arbeitsmarkt (lit. a) und ihre
Altersvorsorge (lit. f). Art. 117 PersV umschreibt indessen nicht den
Anwendungsbereich der Abgangsentschädigung, sondern – für den Fall, dass die
Ausrichtung einer Abgangsentschädigung in Betracht fällt – die Kriterien zu deren
Bemessung. Daraus kann aber nicht abgeleitet werden, dass in allen Fällen, in welchen
die Mitarbeiterin nach der Auflösung des Arbeitsverhältnisses unter Berücksichtigung
sämtlicher Umstände nur geringe Chancen auf eine erneute Erwerbstätigkeit hat und
ihre Ansprüche auf Altersleistungen aus der St. Galler Pensionskasse bescheiden sind,
auch ein Anspruch auf die Ausrichtung einer Abgangsentschädigung besteht.
Insbesondere ist es nicht Zweck der Abgangsentschädigung, bei älteren
Mitarbeitenden Vorsorgelücken aus ihrer beruflichen Vergangenheit auszugleichen. Im
Fall der Beschwerdeführerin ist der Arbeitgeber seinen personalrechtlichen finanziellen
Verpflichtungen gemäss Art. 47 Abs. 1 und 2 PersG vollumfänglich nachgekommen.
Dass die Beschwerdeführerin den Anspruch auf Abfederung der Senkung des
Umwandlungssatzes in der beruflichen Vorsorge teilweise verliert, trifft zu (vgl.
St. Galler Pensionskasse, Versicherteninformation betreffend Grundlagenwechsel per
1. Januar 2019, Januar 2017, https://sgpk.ch). Bei diesem Anspruch handelt es sich
um eine flankierende Massnahme, welche die St. Galler Pensionskasse getroffen hat.
Insbesondere hat deren Stiftungsrat über den Kreis der Berechtigten – Versicherte mit
Jahrgang 1970 und älter, die nicht erst nach dem 31. Dezember 2016 in die
Versicherung eingetreten sind – und die Modalitäten – gestaffelte Einlagen ins
Sparguthaben in monatlichen Raten während der Jahre 2019-2022 – sowie die Folgen
eines Austritts aus der Kasse – Verlust der noch nicht gutgeschriebenen Raten –
entschieden. Zwar nennt Art. 116 Ingress und lit. c PersV die Kürzung der Rente aus
der beruflichen Vorsorge als Folge der Auflösung des Arbeitsverhältnisses. Allerdings
handelt es sich dabei lediglich um eine von mehreren Voraussetzungen, die für die
Ausrichtung einer Abgangsentschädigung erfüllt sein müssen.
Die Abgangsentschädigung ist wie dargelegt kein härtefallbezogenes Instrument. Die
Auflösung des Anstellungsverhältnisses mit der Beschwerdeführerin fällt deshalb von
vornherein nicht in den möglichen Anwendungsbereich von Art. 27 PersG. Die
Vorinstanz hat zwar die von ihr angeführte entsprechende langjährige Praxis nicht mit
der Aufzählung von Fällen konkretisiert. Gemäss den Materialien zu Art. 27 PersG hatte
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der Gesetzgeber in erster Linie die Ablösung von Generalsekretären der Departemente
im Auge (vgl. Protokoll der vorberatenden Kommission/Sitzung vom 2. Juli 2010,
S. 24). In vier Jahren wurden zwei Fälle mit einer Abgangsentschädigung gelöst (vgl.
Protokoll der vorberatenden Kommission/Sitzung vom 12. August 2010, S. 32). Daraus
ergibt sich ohne Weiteres, dass in Fällen, wie dem vorliegenden, die nicht singulär
auftreten, praxisgemäss auch bisher keine Abgangsentschädigungen ausgerichtet
wurden. Wenn die Vorinstanz die Fälle nicht konkret beschrieben hat, hat sie unter
diesen Umständen ihre Begründungspflicht nicht verletzt. Ergäben sich – was nicht der
Fall ist – vermögensrechtliche Ansprüche, wären sie im Fall der Abgangsentschädigung
entsprechend Art. 117 Abs. 1 Ingress und lit. f PersV und im Fall der rechtswidrigen
Auflösung entsprechend Art. 25 Abs. 3 PersG in Verbindung mit Art. 336a OR bei der
Bemessung zu berücksichtigen.
5. Zusammenfassung
Zusammenfassend ergibt sich, dass – was sich zwar nicht unmittelbar aus den
Wortlauten von Art. 27 PersG und Art. 116 und 117 PersV, jedoch aus den
Gesetzesmaterialien und dem Sinn und Zweck der Bestimmungen ergibt –
Abgangsentschädigungen gemäss Art. 27 PersG nur in jenen Fällen in Frage kommen,
in welchen der Arbeitgeber ein öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis nicht unter
Berufung auf einen ausreichenden sachlichen Grund auflösen und mit der Ausrichtung
der Abgangsentschädigung der Geltendmachung vermögensrechtlicher Ansprüche im
Schlichtungs- und Klageverfahren zuvorkommen will. Kündigt der Arbeitgeber das
Arbeitsverhältnis unter Berufung auf einen sachlichen Grund, der sich im
Klageverfahren als nicht ausreichend erweist, leiten sich daraus die gemäss Art. 79
Abs. 1 Ingress lit. b Ingress und Ziff. 2 PersG durchsetzbaren vermögensrechtlichen
Ansprüche ab. Ein gewisses Ungleichgewicht ist allerdings darin zu erkennen, dass die
Entschädigung wegen ungerechtfertigter Kündigung durch den Arbeitgeber gemäss
Art. 25 Abs. 3 PersG in Verbindung mit Art. 336a Abs. 2 OR regelmässig auf den Lohn
für sechs Monate beschränkt ist, die Abgangsentschädigung aber bis zu einem
Jahreslohn betragen kann.
Das Kantonsspital St. Gallen hat das Anstellungsverhältnis mit der Beschwerdeführerin
gestützt auf Art. 21 Abs. 2 Ingress und lit. b PersG wegen Arbeitsunfähigkeit aus
gesundheitlichen Gründen aufgelöst. Ob aufgrund der konkreten Situation ein
ausreichender sachlicher Grund bestand und die Kündigung rechtmässig war oder ob
der Beschwerdeführerin aufgrund rechtswidriger Entlassung vermögensrechtliche
Ansprüche zustanden, war damit auf dem Schlichtungs- und Klageweg zu klären. Im
Schlichtungsverfahren hat die Beschwerdeführerin eine Verlängerung des
Anstellungsverhältnisses um drei Monate bei gleichzeitiger Freistellung im Umfang ihrer
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Arbeitsfähigkeit erwirkt. Klage hat sie nicht geführt. Wäre sie der Auffassung gewesen,
damit für eine allenfalls rechtswidrige Kündigung nicht ausreichend entschädigt zu
sein, wäre ihr die Klage offen gestanden. Zweck der Abgangsentschädigung gemäss
Art. 27 PersG ist es nicht, diese vermögensrechtlichen Ansprüche zu ergänzen. Die
Beschwerde erweist sich dementsprechend als unbegründet und ist abzuweisen.
6. Kosten
Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens
von der Beschwerdeführerin zu tragen (vgl. Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr
von CHF 2'500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung;
sGS 941.12). Da die Frage nach dem Anwendungsbereich der Abgangsentschädigung
nach Art. 27 PersG erstmals zu entscheiden war und Sinn und Zweck einer solchen
Abgangsentschädigung sich im Wortlaut der Rechtsgrundlagen nicht niedergeschlagen
haben, rechtfertigt es sich, auf die Erhebung zu verzichten (vgl. Art. 97 und Art. 97
Abs. 1 Ingress und lit. b VRP). Der Beschwerdeführerin ist der von ihr in der Höhe von
CHF 1'500 geleistete Kostenvorschuss zurückzuerstatten. Ausseramtliche Kosten sind
für das Beschwerdeverfahren nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP).