# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 1003f038-20aa-4d1e-a5b2-cec5cc6f8ea5
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2010
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Kinder C., D. und E. wurden am 1. August 2009 nach Vollendung ihres
vierten Altersjahres schulpflichtig und besuchen seither den Kindergarten. Ihre Eltern
beantragten beim Primarschulrat B., es sei ab den Herbstferien 2009 ein
Schülertransport auf die zweite Morgenlektion des Kindergartens einzurichten, evtl. mit
Kostenbeteiligung der Eltern zum hälftigen Ansatz, subevtl. eine angemessene
Kilometerentschädigung für die Organisation des Transports durch die Eltern
auszurichten. Der Primarschulrat B. wies das Gesuch mit Verfügung vom 28. Oktober
2009 ab. Er erwog, der Erziehungsrat habe am 29. August 2007 eine verbindliche
Regelung erlassen. Nach dem Reglement über die Unterrichtsorganisation (abgekürzt
RUO) finde für Kinder im ersten Kindergartenjahr der Unterricht an den Vormittagen
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während vier Lektionen statt. Nach Art. 4 RUO könnten die Eltern die Kinder im ersten
Kindergartenjahr für die erste Morgenlektion abmelden. Dabei bestehe aber bei
unzumutbarem Schulweg kein Anspruch für einen separaten Transport auf Beginn der
zweiten Lektion am Morgen.
B./ Gegen die Verfügung des Primarschulrats erhoben die Gesuchsteller mit Eingabe
vom 16. November 2009 Rekurs und hielten an ihrem Antrag fest. Die Regionale
Schulaufsicht wies den Rekurs mit Entscheid vom 11. Februar 2010 (Versand 19.
Februar 2009) ab. Sie hielt unter Hinweis auf Art. 4 RUO fest, das Recht auf
Grundschulunterricht werde nicht verletzt, weil der ordentliche Schulbetrieb die erste
Morgenlektion einschliesse, für welche der Schülertransport gewährleistet sei. Daher
bestehe kein Anspruch auf einen Transport durch die Schulgemeinde auf die zweite
Morgenlektion des ersten Kindergartenjahres.
C./ Mit Eingabe vom 9. März 2010 erhoben die Gesuchsteller Rekurs beim
Erziehungsrat und erneuerten ihren Antrag, die Primarschulgemeinde B. sei zum
Transport ihrer Kinder auf die zweite Morgenlektion im ersten Kindergartenjahr zu
verpflichten und sie seien für die ab 28. Oktober 2009 geleisteten Fahrdienste für den
Transport ihrer Kinder angemessen zu entschädigen. Die Rekurrenten stellten sodann
den Antrag, der Schulrat sei durch Anordnung einer vorsorglichen Massnahme zu
verpflichten, ab sofort bis zum rechtskräftigen Abschluss des Rekursverfahrens für den
Schülertransport zu sorgen. Ausserdem beantragten die Rekurrenten, die Streitsache
sei als Sprungbeschwerde dem Verwaltungsgericht zu überweisen.
Der Erziehungsrat beschloss am 17. März 2010, den Rekurs als Sprungbeschwerde
dem Verwaltungsgericht zu überweisen. Sodann beantragte er, es sei ihm im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
Die Überweisung der Sprungbeschwerde erfolgte am 22. März 2010. Die Regionale
Schulaufsicht beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 25. März 2010 die Abweisung
der Beschwerde. Das Bildungsdepartement beantragte in seiner unaufgefordert
eingereichten Eingabe vom 8. April 2010 namens des Erziehungsrates die kostenfällige
Abweisung der Beschwerde. Auch der Primarschulrat B. beantragte in seiner
Stellungnahme vom 16. April 2010 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
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Der Präsident des Verwaltungsgerichts wies mit Verfügung vom 20. April 2010 das
Gesuch um Anordnung vorsorglicher Massnahmen ab und gab den
Beschwerdeführern Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen Stellung zu nehmen. Dies
taten sie mit Eingabe vom 3. Mai 2010.
Die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten werden, soweit wesentlich, in den

## Considerations

nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Art. 43ter des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt
VRP) bestimmt, dass Regierung und zuständiges Departement mit Zustimmung des
Rekurrenten auf den Rekursentscheid verzichten und die Streitsache als Beschwerde
dem Verwaltungsgericht zur Erledigung überweisen können. Die Voraussetzungen für
dieses als Sprungbeschwerde bezeichnete Vorgehen sind in der Streitsache erfüllt. Die
Beschwerdeführer beantragten sogar ausdrücklich eine Überweisung ihres Rekurses
als Sprungbeschwerde. Sie sind im übrigen zum Rechtsmittel legitimiert (Art. 64 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP), und ihre Eingabe entspricht zeitlich, formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Das Bildungsdepartement hat sich im Beschwerdeverfahren unaufgefordert zur
Beschwerde vernehmen lassen, wobei nicht eindeutig ist, ob die Vernehmlassung
namens des Departements oder namens des Erziehungsrates abgegeben wird. Der
übersprungenen Rekursinstanz wird im Schrifttum keine Befugnis zur Einreichung einer
Vernehmlassung zuerkannt (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 1171; N. Voigt, in: 20 Jahre Verwaltungsgericht,
St. Gallen, 1986, S. 75 ff., und W.E. Hagmann, Die st. gallische
Verwaltungsrechtspflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat, Diss.
Zürich 1979, S. 212 f., äussern sich dazu nicht). Es ist widersprüchlich, wenn die
Rekursinstanz beschliesst, keinen Entscheid zu fällen, und gleichzeitig Anträge im
Beschwerdeverfahren stellen will. Sie hat die Möglichkeit, ihren Standpunkt im
Rekursentscheid festzulegen, zumal sie an einen Antrag auf Überweisung als
Sprungbeschwerde nicht gebunden ist (Voigt, a.a.O., S. 81).
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3. Die vorliegend massgebenden Vorschriften finden sich in Art. 19 und 20 des
Volksschulgesetzes (sGS 213.1, abgekürzt VSG). Art. 19 Abs. 2 VSG bestimmt, dass
der Erziehungsrat Vorschriften über die Verteilung der wöchentlichen Unterrichtszeit
erlässt. Nach Art. 19 Abs. 3 VSG wird in Kindergarten und Primarschule am Vormittag
Unterricht in Blockzeiten erteilt. Der Erziehungsrat kann Vorschriften über weitere
Blockzeiten erlassen. Art. 20 lit. a VSG bestimmt, dass die Schulgemeinde für den
Transport von Schülerinnen und Schülern mit unzumutbarem Schulweg sorgt, wobei
kein Anspruch auf einen Transport am Mittag besteht, wenn ein Mittagstisch
eingerichtet ist. Der Anspruch auf Übernahme der Transportkosten bei unzumutbarem
Schulweg ergibt sich im übrigen unmittelbar aus Art. 19 der Bundesverfassung (SR
101, abgekürzt BV; vgl. BGE 133 I 156 E. 3.1).
3.1. Der Erziehungsrat erliess am 29./30. August 2007 gestützt auf Art. 19 VSG ein
Reglement zur Unterrichtsorganisation (abgekürzt RUO), das auf Beginn des
Schuljahres 2008/2009 in Kraft gesetzt wurde. In Art. 4 Abs. 1 RUO wird bestimmt,
dass die Eltern ihr Kind im ersten Kindergartenjahr für die erste Morgenlektion
abmelden können. Nach Art. 4 Abs. 3 RUO besteht bei unzumutbarem Schulweg kein
Anspruch für einen separaten Transport auf Beginn der zweiten Lektion, wenn die
Eltern ihr Kind von der ersten Morgenlektion abmelden.
3.2. Der Primarschulrat B. macht geltend, die Regelungskompetenz des Erziehungsrats
bezüglich Blockzeiten sei durch den Kantonsrat nicht eingeschränkt worden. Auch sei
nicht von einer Blockzeitenregelung erst ab dem zweiten Kindergartenjahr auszugehen.
Vielmehr habe der Erziehungsrat einen grossen Ermessensspielraum, die gesetzlichen
Vorgaben umzusetzen. Art. 3 RUO halte die gesetzlichen Vorgaben in bezug auf die
Blockzeiten fest und stelle die generell einzuhaltende Regel dar. Diese entspreche voll
und ganz dem Willen des Gesetzgebers, was im neu gefassten Art. 19 VSG zum
Ausdruck komme. Art. 4 Abs. 3 RUO verstosse nicht gegen den Anspruch auf
Grundschulunterricht und den Anspruch auf Rechtsgleichheit.
3.3. Das Volksschulgesetz enthält keine Regelung, welche Ausnahmen von den
Blockzeiten zulässt. Art. 19 Abs. 3 Satz 2 VSG gibt dem Erziehungsrat die Kompetenz,
Vorschriften über weitere Blockzeiten zu erlassen. Weiter bestimmt Art. 20 lit. a VSG
den Grundsatz, dass bei Einrichtung eines Mittagstisches kein Transportanspruch über
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Mittag besteht. Art. 19 Abs. 3 Satz 2 VSG wurde nicht so formuliert, dass der
Erziehungsrat weitere Vorschriften zu den Blockzeiten erlassen kann, sondern dass er
Vorschriften zu weiteren Blockzeiten erlassen kann, was dafür spricht, dass er auch an
gewissen Nachmittagen Blockzeiten einführen könnte.
3.3.1. In der parlamentarischen Beratung waren die Blockzeiten kontrovers diskutiert
worden. Die FDP-Fraktion begrüsste, dass der Kindergarten obligatorisch werden
sollte. Sie sprach sich für Blockzeiten an fünf Vormittagen zu vier Lektionen aus, und
zwar ab dem zweiten Kindergartenjahr. In den umliegenden Ländern seien Blockzeiten
bereits für Drei- bis Vierjährige normal. Die Kinder sollten nicht zu einem
Bildungsrückstand gezwungen werden. Im ersten Kindergartenjahr werde die erste
Stunde als freiwillige Auffangzeit unterstützt. Die SP-Fraktion unterstützte die
Blockzeiten ebenfalls und hielt fest, mit der Regelung, wonach an fünf Vormittagen vier
Lektionen Blockzeiten seien, werde zu einer Handhabung gewechselt, die den Namen
Blockzeit auch verdiene.
Die CVP-Fraktion hielt fest, mit dem Obligatorium des Kindergartens werde dieser in
der Volksschule verankert und seine Funktion gefestigt. Zusammen mit dem Ausbau
der Blockzeiten bilde der auf Angebotsseite obligatorische Mittagstisch ein
bedarfsgerechtes Angebot der familienergänzenden Kinderbetreuung. Die Mehrheit der
CVP-Fraktion wolle die Frage der Schülertransporte parallel zu Mittagstischangeboten
der Autonomie der Gemeinden überlassen.
Die SVP-Fraktion hielt fest, sie könne damit leben, dass der Kindergarten obligatorisch
werde, zumal schon heute praktisch alle Kinder im Kanton St. Gallen den Kindergarten
besuchten. Wichtig sei, dass die Kinder dort nicht bereits unter Leistungsdruck gestellt
würden. Mit der Einführung von Blockzeiten, wie sie in der Botschaft erläutert seien,
fünf Mal vier Lektionen an den Vormittagen, sei die Fraktion einverstanden. Eine
Ausdehnung auf die Nachmittage komme aber nicht in Frage.
Der damalige Vorsteher des Erziehungsdepartements, Regierungsrat Hans Ulrich
Stöckling, hielt am 23. April 2007 fest, er sei froh, dass nunmehr die Meinung im Rat
einhellig sei, sowohl für die Vorverlegung des Schuleintritts wie auch für die
Blockzeiten. Zu diesen hielt er fest, wenn man sie ernst nehme und wenn man den
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Kindergarten ernst nehme, dann könne es doch nicht so sein, dass im ganzen
Kindergarten ein Teil des Besuches immer noch freiwillig sei. Er könne für
Kindergärtnerinnen keinen vernünftigen Lehrplan für die älteren Kinder machen, wenn
nur ein Teil dieser Kinder da sei. Wenn es aber keine Rolle spiele, ob man eine
vernünftige Tätigkeit eine Stunde länger oder eine Stunde weniger lang mache, dann
nehme man den Kindergarten nicht ernst. Hingegen sei er der Meinung, dass für die
kleineren Kinder die erste Stunde freiwillig sein sollte. Die Schulgemeinde habe
festzulegen, ob das je Semester oder je Jahr sein müsse.
3.4. Der Erziehungsrat hielt in seinem Beschluss vom 29./30. August 2007 fest, dass
die erste Morgenlektion im ersten Kindergartenjahr freiwillig ist (Erw. 2c und 3).
Dementsprechend regelte er auch die Frage des Schülertransports und hielt fest, wenn
die Schulgemeinde auf die erste Morgenlektion einen Transport anbiete, könne von den
Eltern kein Anspruch erhoben werden, dass ihr Kind separat auf die zweite Lektion
transportiert werde.
3.5. Die Einführung der Blockzeiten wurde im Vorfeld der Gesetzesänderung
überwiegend pädagogisch begründet. Die Regierung hielt in ihrem Bericht
"Perspektiven der Volksschule" vom 2. Mai 2006 fest, die erweiterte Unterrichtszeit im
Blockzeitenmodell (fünf mal vier Lektionen pro Woche) biete zusätzliche Chancen, auf
die veränderten Anforderungen an die Schule zu reagieren. Insbesondere im
Kindergarten würden die Kinder durch die längere Präsenzzeit deutlicher vom breiten,
die Entwicklung fördernden Angebot profitieren. Eine intensivierte sprachliche und
soziale Integration wirke präventiv bei Lernschwierigkeiten. Das Modell werde daher als
pädagogisches Modell bezeichnet. Weiter hielt die Regierung fest, das
Blockzeitenmodell erleichtere die Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und
Familienbetreuung und komme somit auch einem Bedürfnis der Wirtschaft entgegen.
Erweiterte Blockzeiten seien ein wichtiger Schritt hin zu mehr Chancengleichheit aus
bildungsfernem Elternhaus bzw. sozial schwachen Familien. Sie würden mithelfen, die
im PISA-Bericht aufgezeigten Schwachpunkte zu beheben und diese Kinder vermehrt
zu fördern. Auf der Gegenseite werde dank der vermehrten Unterrichtszeit die
Förderung der verschiedenen Begabungen erleichtert. Die mit dem Blockzeitenmodell
verbundene Unterrichtszeit biete dazu ein Gefäss.
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3.6. Eine Ungleichbehandlung ist nur dann zulässig und steht nur dann nicht im
Widerspruch zu Art. 8 Abs. 1 BV, wenn sie sich auf sachliche Gründe stützt. Die
Rechtsgleichheit wird verletzt, wenn ein Erlass rechtliche Unterscheidungen trifft, für
die ein vernünftiger und sachlicher Grund in den zu regelnden Verhältnissen nach
Regelungszweck nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die
sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (vgl. Rainer J. Schweizer, Kommentar zur
Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 35 zu Art. 8 mit Hinweisen).
Für den Erziehungsrat waren beim Erlass von Art. 4 Abs. 3 RUO Kostenüberlegungen
massgebend. Er wollte den Schulgemeinden in diesem Bereich grösstmögliche
Autonomie zugestehen und legte ausschliesslich den Grundsatz fest, dass die Eltern
keinen Anspruch erheben können, dass ihr Kind separat auf die zweite Lektion
transportiert wird, wenn für die erste Lektion ein Transport angeboten wird. Dies führt
dazu, dass Eltern von Kindern mit unzumutbarem Schulweg von der angebotenen
Möglichkeit, ihr Kind von der ersten Morgenlektion im ersten Kindergartenjahr
abzumelden, nicht profitieren können. Eine Verletzung des Anspruchs auf
unentgeltlichen Grundschulunterricht und des Anspruchs auf Rechtsgleichheit ist damit
aber nicht verbunden. Wie erwähnt, kann nach Art. 19 Abs. 3 Satz 2 VSG der
Erziehungsrat Vorschriften zu weiteren Blockzeiten erlassen, nicht aber weitere
Vorschriften zu Blockzeiten. Dies bedeutet, dass die Blockzeiten, wie sie in den
gesetzlichen Vorschriften definiert werden, als Minimalstandard zwingend sind, aber
zusätzliche Blockzeiten ermöglicht werden. Das Gesetz sieht aber keine Abänderung
der minimalen Blockzeiten vor. Daraus folgt, dass die morgendliche Blockzeit definitiv
auf die erste Lektion festgelegt ist. Wollen nun Eltern von einem Privileg, das zwar
rechtlich aufgrund der Delegationsnorm diskutabel erscheint, Gebrauch machen und
das Kind erst in die zweite Lektion schicken, so wird die Blockzeit zwar nicht formal
geändert, diese aber auf Wunsch einzelner Eltern entgegenkommenderweise für das
Kind als nicht verpflichtend behandelt. Diese Eltern nehmen also ein Privileg in
Anspruch. In dieser Privilegierung liegt die sachliche Begründung für eine abweichende
Beurteilung für die Kostenübernahme der Schülertransporte. In diesem Punkt wird die
Rechtsgleichheit nicht verletzt, da der Entscheid rechtliche Unterscheidungen trifft, für
die ein sachlicher Grund vorliegt, der in der Privilegierung dieser Eltern zu erblicken ist.
Die Eltern können zwar dieses Privileg in Anspruch nehmen. Die damit verbundenen
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Zusatzkosten, die sich aus einem allenfalls erforderlichen Transport der Kindergärtler
ergeben, sind damit als eine Art Kostenüberwälzung gerechtfertigt.
Eine Rechtswidrigkeit kann auch nicht damit begründet werden, dass nur Eltern
belastet werden, die ausserhalb eines bestimmten Rayons wohnen, nicht aber
zentrumsnahe Familien. Dies kann den Grundsatz der Kostenüberwälzung aufgrund der
Inanspruchnahme eines Privilegs nicht entscheidend ändern. Auch Mittelschüler oder
Fachhochschüler, die nicht am Schulort wohnen, haben weitere Fahr- und
Transportkosten, welche nicht vom Gemeinwesen gedeckt werden. Auch in diesem
Bereich wird Art. 8 BV nicht verletzt.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
4. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu Lasten der Beschwerdeführer (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 1'500.-- ist angemessen (inkl. Kosten der Verfügung vom 20.
April 2010, Art. 13 Ziff. 611 und 622 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Der geleistete
Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zu verrechnen.
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen. Die Beschwerdeführer sind
unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdegegnerin hat als Gemeinwesen keinen
Anspruch auf Kostenersatz (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176).
Demnach hat das Verwaltungsgericht