# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 45d34f93-fced-566b-bc70-0ed758866f42
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2008
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, il mapp. 666 in località Campagna Adorna è stato attribuito alla zona agricola estensiva, impostazione che ricalcava quella del piano precedente, approvato nel 1982, che assegnava questo fondo alla zona idonea all'agricoltura.
B.
Il 29 settembre 2005 la RI 1, proprietaria del mapp. 666, è insorta davanti al Consiglio di Stato contro la delibera appena descritta, postulando l'attribuzione del suo fondo alla zona residenziale estensiva. La ricorrente ha fatto notare che la particella era occupata da fabbricati usati da imprese edili, mentre non era mai stata utilizzata a fini agricoli, per i quali non sarebbe stata adatta. Ha poi sottolineato come il fondo fosse urbanizzato e circondato dalla zona residenziale estensiva, alla quale riteneva appartenesse dal punto di vista urbanistico. L'assegnazione a questa zona sarebbe stata pure nell'interesse dei proprietari confinanti, nel senso di un futuro eventuale cambiamento dell'utilizzazione del fondo, adibito ad attività artigianale non molesta. Il municipio si è opposto alla richiesta, ritenendo che avrebbe comportato un'estensione non giustificata della zona edificabile periferica.
C.
Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 27 marzo 2007, respingendo nel contempo il ricorso della RI 1. Il Governo ha ritenuto innanzitutto che il piano regolatore adottato permettesse di soddisfare ampiamente i prevedibili bisogni di sviluppo per i prossimi dieci, quindici anni. Ha quindi rilevato come il fondo fosse parte integrante del comparto agricolo in località Canöva; indipendentemente dalla sua effettiva idoneità agricola, l'ampliamento sarebbe stato comunque in conflitto con la legge sulla conservazione del territorio agricolo.
D.
Il 30 aprile 2007 la RI 1 è insorta contro la decisione del Governo appena descritta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo nuovamente l'attribuzione del suo fondo alla zona residenziale estensiva. Oltre a riproporre gli argomenti adotti in prima istanza, la ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di aver violato il suo diritto di essere sentita, siccome non ha proceduto al sopralluogo in contraddittorio. Il Governo avrebbe arbitrariamente trascurato il fatto che il fondo è edificato. La ricorrente contesta quindi sia l'appartenenza del mappale al comparto agricolo di Canöva, sia che alla sua richiesta s'opponga la legge sulla conservazione del territorio agricolo.
E.
Il municipio e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità si oppongono all'accoglimento del ricorso, riproponendo le tesi e argomentazioni già espresse.
F.
Il 24 ottobre 2007 è stata tenuta un'udienza, sono stati visitati i luoghi e scattate alcune fotografie, consegnate agli atti. La ricorrente ha prodotto, seduta stante, la licenza edilizia 19 luglio 1964 per il mappale oggetto del ricorso. Ha quindi precisato la propria domanda nel senso che il mapp. 666 fosse assegnato alla zona residenziale estensiva e/o a quella artigianale industriale, comunque alla zona edificabile. L'istruttoria è stata chiusa e le parti hanno rinunciato alle conclusioni.
considerato,

## Considerations

in diritto
1. L
a competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del gravame sono certe (art. 38 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Quanto alla legittimazione della ricorrente, il Tribunale osserva quanto segue.
1.1.
Giusta l'art. 38 cpv. 1 LALPT contro la decisione di approvazione
del piano regolatore è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro trenta giorni dalla notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune, i già ricorrenti per gli stessi
motivi e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche d'ufficio disposte dal Governo
(art. 38 cpv. 4 lett. a-c LALPT)
. Il privato cittadino è pertanto legittimato a insorgere solo se ha precedentemente ricorso dianzi all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del legislativo comunale, segnatamente quindi un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano
regolatore
.
1.2. La RI 1 è, dunque, di principio legittimata a ricorrere, in applicazione dell'
art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT
. Tale legittimazione deve essere tuttavia negata per quanto concerne la precisazione della domanda formulata per la prima volta davanti al Tribunale in sede d'udienza e tendente all'inclusione del fondo nella zona artigianale industriale. In effetti, per conseguire questo risultato la ricorrente avrebbe dovuto preventivamente insorgere davanti al Governo formulando una tale domanda. Infatti, con l'espressione
gli stessi motivi
,
l'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT
intende che non è possibile porre nuove domande in sede di appello, in conformità al principio generale sancito
all'art. 63 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm, RL 3.3.1.1)
. Ora, la domanda di alternativamente attribuire il fondo alla zona industriale artigianale non era stata posta in prima istanza. Nel presente caso il Governo si è limitato a approvare la decisione del legislativo comunale per cui la ricorrente è legittimata unicamente a formulare le domande già poste all'Esecutivo cantonale. Non è invece facoltizzata a proporre nuove soluzioni. Il ricorso è dunque ammissibile solo nella misura in cui ripropone le richieste di quello
di prima istanza; per il resto è irricevibile.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art.
3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT,
RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114
I
b 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d’ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
La ricorrente sostiene innanzitutto che il Consiglio di Stato abbia violato il suo diritto costituzionalmente garantito di essere sentita (art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999, Cost., RS 101) per non aver eseguito il sopralluogo in contraddittorio. Tale censura si rivela infondata. Il Governo ha motivato questa sua decisione spiegando che i luoghi gli erano sufficientemente noti in quanto i rappresentanti del Cantone li conoscevano in maniera sufficiente per evadere i ricorsi. A tale, pertinente, giustificazione si aggiunge che il Tribunale ha esperito il sopralluogo richiesto in questa sede. Poiché l'esame delle contestazioni in relazione alle quali l’insorgente ha domandato questo mezzo di prova è circoscritto alla violazione del diritto - concetto che comprende anche l'accertamento ine
satto o incompleto dei fatti - e può essere, di conseguenza, effettuato dal Tribunale con pieno potere cognitivo, un'eventuale lesione del diritto di essere sentito può ritenersi sanata in questa sede.
4.
La ricorrente insorge contro l'attribuzione del mapp. 666, di sua proprietà, alla zona agricola, ribadendo le censure poste in prima istanza, ossia: il fondo è edificato, non è mai stato usato a fini agricoli, per i quali non è adatto e per cui non si pone il problema di un'eventuale compensazione agricola, è urbanizzato, circondato da zona edificabile, alla quale apparterrebbe dal profilo urbanistico. Critica infine la posizione del Governo che oltre a ritenere il fondo parte integrante del comparto agricolo di Canöva, benché edificato, considera pure un eventuale inclusione nella zona edificabile in contrasto con la legge sulla conservazione del territorio agricolo, senza però motivare questa affermazione.
4.1.
I
piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.1.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre
Alexandre
Flückiger
, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.1.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (
testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1
o
settembre 2000
), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (
lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1
o
giugno 2003
). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue
(
art. 16 cpv. 2 LPT
)
.
4.2. Il mappale 666 di proprietà della ricorrente,
ubicato al termine di via Lumélina, in località Campagna Adorna,
ha una superficie complessiva di 4'120 mq ed è così censito:
a campo 744 mq
b cespugliato 300 mq
C Fabbricato 446 mq
D Fab. ab. 159 mq
E Fabbricato 473 mq
F Fabbricato 114 mq
g incolto 1'878 mq
H Fabbricato 6 mq
All'incirca un terzo della superficie del fondo è occupata da costruzioni. Il sopralluogo ha permesso di appurare che il fondo è ancora oggi utilizzato per l'attività di un'impresa di costruzioni. La parte non edificata del fondo è adibita a deposito, strada e piazzale, in parte ricoperti d'asfalto, selciato, oppure sterrato. Come appena visto, perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso. Innanzitutto non appare possibile ritenere che questo mappale appartenga ai terreni edificati in larga misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid.
3b;
Flückiger
, op. cit., ad art. 15 n. 60;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 319).
Ora, il fondo in questione è ubicato a margine della zona residenziale della località Canöva ed è di dimensioni tutt'altro che trascurabili. Esso confina sui tre lati con la zona agricola, nella quale dunque è immerso. È vero che il mappale in oggetto è in parte edificato. L'edificazione in questione però non presenta quelle caratteristiche di compattezza per poter adempiere ai citati requisiti. Si aggiunga a ciò che gli edifici presenti in massima parte non appartengono alla tipologia della zona residenziale cui la ricorrente mira a far attribuire il proprio fondo. Il mapp. 666 non è nemmeno necessario per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b LPT). La decisione di approvazione spiega esaurientemente che la zona edificabile di Novazzano è sovradimensionata, aspetto restato incontestato nel presente ricorso, ma che comunque il Tribunale ha potuto verificare in occasione dell'evasione del ricorso che il comune ha inoltrato su altri oggetti. Pertanto, nemmeno fondandosi su questa seconda ipotesi è possibile accogliere il ricorso. Infine, l'attribuzione alla zona agricola appare corretta. È vero che il fondo non è idoneo a un utilizzo agricolo nel senso produttivo, come il sopralluogo ha permesse di verificare. Tuttavia, e come visto, ciò non è determinante. La zona agricola deve infatti essere intesa nel senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1o settembre 2000. Alla questa zona dev'essere infatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1999, in: FF 1996 III 457, 471 con rinvii). Ed è proprio nell'ottica del contenimento dell'espansione della zona edificabile, non necessaria a Novazzano, che l'assegnazione alla zona agricola, multifunzionale, deve essere qui confermata.
5.In definitiva, il ricorso, nella misura in cui ricevibile, deve essere respinto. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente (art. 28 LPamm).