# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** ac9bc718-7b81-486f-b564-42fae51b53ec
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2015
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A.
Catherine Schmidt Maillet est propriétaire d’un immeuble à Paudex dans le hameau de la Verrière (parcelle n° 4 du registre foncier). Il s’y trouve un bâtiment d’habitation et une annexe, ou dépendance, construite directement au bord de la rivière La Paudèze (bâtiment n° ECA 174). Cette annexe est ancienne; elle existait déjà en 1932 et, quand le terrain voisin était occupé par une usine, elle servait de local pour les pauses des ouvriers.
B.
Le secteur dans lequel se trouve cette parcelle, situé entre la route cantonale (au nord) et le lac Léman (au sud), et délimité à l’ouest par la rivière La Paudèze, est régi par le plan partiel d’affectation "A la Verrière ", entré en vigueur le 28 janvier 2003 (ci-après : le PPA). Des périmètres d’implantation sont définis par le PPA pour des nouvelles constructions; ce plan figure aussi les "bâtiments existants à démolir en cas de réalisation du plan". Les autres bâtiments déjà construits sont également figurés, soit comme composants du "hameau de la Verrière" (teinte anthracite, avec hachures) soit comme "bâtiments existants" (teinte rose, avec hachures).
Le régime juridique applicable à l’annexe de Catherine Schmidt Maillet n’est pas clairement défini par le PPA. Il est teinté en rose sur le plan, mais la légende n’explique pas la signification de cette teinte, sans hachures. Le terrain alentour est classé dans l’ "aire des aménagements extérieurs".
C.
A sa demande, Catherine Schmidt Maillet a obtenu le 17 décembre 2012 de la Municipalité de Paudex un permis de construire intitulé "Autorisation municipale pour construction de minime importance – rénovation/entretien de la dépendance". Auparavant, l’annexe n’était pas utilisée, sinon comme local de dépôt, par la propriétaire. L’autorisation portait sur les travaux suivants : "Réparation du toit, rhabillage et pose d’une nouvelle porte-fenêtre, doublage en bois". La propriétaire avait préalablement remis à la Municipalité un croquis du 9 décembre 2012 indiquant les travaux qu’elle entendait effectuer. Il n’a pas été requis de dossier complet de demande de permis de construire, et la Municipalité n’a pas ordonné de mise à l’enquête publique.
D.
La commission de salubrité de la commune a visité le bâtiment, après les travaux de rénovation, et elle a constaté des différences entre les travaux autorisés et ceux qui avaient été réalisés : le cabanon était désormais équipé d’une cuisine, d’un WC, d’une douche, d’un conduit de fumée ; il était pourvu en eau chaude et en électricité.
E.
La Municipalité
, ayant pris connaissance du rapport de la commission de salubrité, a adressé le 17 septembre 2014 à Catherine Schmidt Maillet une décision comportant les passages suivants :
"Ce cabanon de jardin doit en rester un et être utilisé notamment à des fins de rangement d’outils. Il n’est d’ailleurs pas inséré dans le plan partiel d’affectation « A la Verrière », approuvé par le Département des infrastructures le 28 janvier 2003, dans un périmètre constructible.
Par conséquent, la Municipalité vous met en demeure d’exécuter les travaux nécessaires à la mise en conformité de ce cabanon conformément à l’autorisation qui vous a été délivrée le 17 septembre 2012.
Un délai au 15 novembre vous est imparti à cet effet.
Passé ce délai et sans exécution de votre part, la Municipalité vous informe d’ores et déjà qu’elle fera exécuter les travaux incriminés à vos frais et risques en application de la disposition précitée [...]".
F.
Catherine Schmidt Maillet a recouru le 3 octobre 2014 contre la décision de la Municipalité. Elle demande "que cette dépendance puisse rester telle que nous l’avons restaurée, sans contrevenir aux permissions reçues".
Dans sa réponse du 11 novembre 2014, la Municipalité conclut au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 21 novembre 2014, en précisant ses conclusions qui tendent à l’annulation de la décision attaquée, et subsidiairement à ce "qu’à l’avenir cette dépendance, partie intégrante de [sa] propriété, soit considérée comme habitable, ou que des démarches dans ce sens soient rapidement entreprises par l’autorité intimée".
G.
La Cour
de droit administratif et public a procédé à une inspection locale le 23 avril 2015. Il a été constaté qu’au rez-de-chaussée, une cuisine avait été aménagée au fond de la pièce, et qu’il y avait des ouvertures sur les façades est, ouest et sud (fenêtres, porte-fenêtre). A l’étage, il se trouve une pièce avec divers meubles entreposés, et une nouvelle salle de bain. Cet étage est éclairé par trois fenêtres.
Après l’inspection locale, la municipalité a fourni des explications complémentaires sur le statut historique du bâtiment litigieux ainsi que sur le régime juridique applicable.

## Considerations

Considérant en droit :
1.
La décision attaquée est un ordre de remise en état d’un bâtiment, prononcé par la municipalité après que des travaux ont été réalisés sans respecter les conditions du permis de construire délivré. Une telle décision peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]). La propriétaire à qui l’ordre de remise en état est destiné, a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.
2.
Il n’est pas contesté que les travaux de rénovation de l’annexe (bâtiment n° ECA 174) autorisés par la municipalité le 17 décembre 2012 ne permettaient pas expressément sa transformation en bâtiment habitable, avec une nouvelle cuisine, une nouvelle salle de bains, et la création de deux pièces, au rez-de-chaussée et à l’étage. Les plans ou croquis soumis à la municipalité (du 9 décembre 2012) ne donnaient aucune indication sur des travaux à réaliser à l’intérieur du bâtiment et il n’a pas été question, dans la documentation remise par la recourante, d’un changement d’affectation des locaux. Après les transformations, ce bâtiment peut servir de logement de vacances, voire d’habitation principale pour une personne seule ou un couple. En d’autres termes, les travaux réalisés vont bien au-delà de ce qui était décrit dans la demande d’autorisation et sur les croquis fournis à l’origine. Il faut considérer que la recourante requiert en définitive une régularisation des travaux effectués, et l’octroi d’un permis de construire, ou d’une autorisation complémentaire,
a posteriori
.
Lorsqu’une construction a été réalisée sans autorisation, l’autorité doit, avant de prononcer un ordre de démolition ou de remise en état, examiner la proportionnalité d’une telle mesure (ATF 136 II 359 consid. 6). Des travaux effectués malgré l’absence de l’autorisation requise ne sont pas nécessairement voués à être supprimés. Encore faut-il se prononcer sur le respect du droit de fond, c’est-à-dire sur le succès d’une demande d’autorisation éventuelle au moment de la construction ou ultérieurement. Au cas où la construction aurait pu être autorisée au moment où elle a eu lieu et pourrait l’être actuellement, l’ordre de démolition est inadmissible ou, en d’autres termes, contraire au principe de la proportionnalité (cf. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II p. 650).
3.
La décision attaquée retient que le bâtiment litigieux n’a pas été classé par le PPA dans un périmètre constructible. Il est vrai que tout le terrain autour du bâtiment fait partie de l’aire des aménagements extérieurs, qui est inconstructible (art. 12 al. 2 RPPA). La surface du bâtiment lui-même a sur le plan une couleur (rose) qui n’est pas celle de l’aire des aménagements extérieurs (vert). Or la légende du plan ne donne aucune indication sur la signification de la teinte rose, sans hachures. On ne saurait toutefois retenir que l’autorité de planification a renoncé à régler l’affectation du sol dans ce petit périmètre, d’une trentaine de mètres-carrés. Il est manifeste que l’intention des autorités n’était pas de sortir ce compartiment de terrain de la zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT (cf. ATF 114 Ib 344). La question est de savoir si l’autorité communale entendait inclure cette surface dans l’aire des aménagements extérieurs, ou plutôt lui appliquer la réglementation prévue pour les bâtiments existants.
a) La réglementation pour les bâtiments existants figure à l’art. 11 RPPA, ainsi libellé :
"Article 11 – Hameau de la Verrière et bâtiments en front de lac
Les bâtiments existants composant le hameau de la Verrière figurent sur le plan. Ils sont régis par les dispositions du chapitre XIII, articles 41 et 42 du règlement communal du plan général d’affectation, approuvé par le DINF le 23 juillet 1998.
Par analogie au hameau de la Verrière, les bâtiments existants situés en front de lac et figurés sur le plan, font l’objet des mêmes dispositions."
Les art. 41 et 42 du règlement communal du plan général d’affectation (RPGA) ont la teneur suivante :
"CHAPITRE 13 – ZONE DU HAMEAU DE LA "VERRIERE"
Article 41 – Définition
Cette zone est destinée à sauvegarder le hameau existant de la "Verrière".
Elle accueille de l'habitation, ainsi que des activités ou du petit artisanat dans la mesure où ces affectations sont compatibles entre elles.
Article 42 – Bâtiments existants.
Les bâtiments existants peuvent être entretenus, transformés ou reconstruits dans leur implantation et gabarit actuels, sous réserve de légères modifications admises par la Municipalité.
Les volumes existants peuvent être utilisés sans limitation.
La Municipalité
peut également autoriser des agrandissements de peu d'importance et des dépendances au sens de l'article 61 du présent règlement.
Tous les travaux prévus aux alinéas précédents ne peuvent être autorisés que s'il n'en résulte pas d'atteinte au caractère de l'ensemble architectural."
b) Le bâtiment litigieux ne fait pas partie des "bâtiments existants composant le hameau de la Verrière", au sens de l’art. 11 al. 1 RPPA - bâtiments figurés en couleur anthracite, avec hachures –, ce groupe de maisons se trouvant non pas au bord de la rivière, mais le long du chemin de la Verrière. Les travaux préparatoires du PPA, notamment le rapport d’aménagement selon l’art. 47 OAT, établi par le bureau d’urbanisme mandaté, ne donnent aucune explication sur la signification de la teinte rose, sans hachures, alors que les autres bâtiments existants pouvant être maintenus – à savoir ceux qui ne sont pas à démolir en cas de réalisation du plan – sont teintés en rose avec des hachures. L’emprise au sol de ce bâtiment n’a pas été teintée en vert, à l’instar de ce qui a été prévu pour certains bâtiments à démolir, de sorte que l’on ne peut pas considérer que l’intention de l’autorité de planification était d’inclure cette surface dans l’aire des aménagements extérieurs, inconstructible. L’explication la plus plausible, à défaut d’autres explications fournies par la municipalité, est que l’urbaniste auteur du plan a omis d’ajouter les hachures dans la surface rose correspondant à l’annexe litigieuse. Il faut donc retenir que ce bâtiment est dans un périmètre en principe constructible, qui est – d’après la légende du PPA – celui des "bâtiments existants" (teinte rose avec hachures).
Cela étant, la réglementation de l’art. 11 al. 2 RPPA n’est pas claire quant aux possibilités de transformation du bâtiment litigieux. Il n’est en effet pas situé "en front de lac", contrairement aux bâtiments construits sur les parcelles 94, 97, 98, 18 et 256 (sur ce dernier bien-fonds, le bâtiment existant est également une petite construction, du type chalet ou cabanon, plus petite que le bâtiment ECA 174).
c) A ce stade, il faut donc constater que le PPA classe le bâtiment litigieux dans un périmètre constructible, mais que son règlement ne définit pas clairement les possibilités de construire ou de transformer. En d’autres termes, ce plan d’aménagement est équivoque tant dans sa partie graphique que dans ses dispositions réglementaires. La municipalité n’a pas interprété ces normes dans la décision attaquée, puisqu’elle a retenu, à tort, que le secteur était purement et simplement inconstructible. Dans sa réponse au recours et ses déterminations ultérieures, elle n’a pas non plus pris spécifiquement position sur l’interprétation de l’art. 11 al. 2 RPPA. Il convient donc que la municipalité statue à nouveau sur la question de la régularisation des travaux effectués sans autorisation, en se prononçant sur la portée des règles du PPA en ce qui concerne la transformation d’un bâtiment existant non situé en front de lac.
Pour que la municipalité puisse statuer en connaissance de cause, il importe que la recourante lui fournisse les documents requis par la législation cantonale en vue de l’octroi d’un permis de construire. Dans la mesure où le projet de la recourante consiste à rendre son annexe habitable, il n’est à l’évidence pas dispensé de l’autorisation de construire (cf. art. 68a al. 2 let. a du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC [RLATC ; RSV 700.11.1]). La municipalité devra exiger un dossier comportant les éléments prescrits à l’art. 69 RLATC, afin que le projet consistant à rendre l’annexe habitable soit clairement décrit dans la demande d’autorisation. La municipalité pourra imposer une enquête publique, s’il y a lieu (art. 109 LATC). Ensuite, sur la base d’éléments précis et d’une interprétation soigneuse de la réglementation du PPA, elle pourra se prononcer sur la possibilité, ou au contraire l’impossibilité d’une régularisation, au regard des règles du droit cantonal.
d) Il incombera également à la municipalité d’examiner si les prescriptions du droit fédéral et du droit cantonal qui tendent à la protection contre les crues restreignent les possibilités de transformer cette construction existante. Dans ses dernières observations, la municipalité affirme que l’aménagement de locaux d’habitation dans le bâtiment litigieux, situé directement au bord de la rivière, ne serait pas admissible "en raison de la future réglementation qui colloque ce secteur en espace réservé aux eaux en prévision d’éventuelles crues que pourrait générer la Paudèze en cas d’intempéries violentes". Elle a produit des "documents provisoires" d’un bureau d’urbanisme, établis en vue d’une révision du plan général d’affectation. Sur le plan des zones d’affectation (document du 20 octobre 2014), une bande d’une dizaine de mètres, le long de la rivière, est figurée en tant qu’"espace réservé aux eaux". Le bâtiment litigieux se trouve à l’intérieur de cette bande. Il est également situé à l’intérieur d’un "périmètre des dangers naturels – crues". Pour le reste, ce projet ne prévoit pas de modification de l’affectation du sol dans le périmètre du PPA.
En droit cantonal vaudois, la municipalité a effectivement la possibilité de refuser le permis de construire pour un projet qui, bien que conforme à la loi et aux plans et règlement en vigueur, est contraire à un plan d’affectation communal envisagé, mais non encore soumis à l’enquête publique (art. 77 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC ; RSV 700.11] – effet anticipé négatif du projet de plan). Cette question devra encore être examinée soigneusement par la municipalité et on ne saurait d’emblée considérer, dans le présent arrêt, que ce projet de plan exclut toute transformation du bâtiment litigieux. L’art. 77 LATC a en quelque sorte la portée d’une mesure provisionnelle, puisqu’après le refus d’autorisation fondé sur cette norme, les autorités compétentes ont l’obligation de mettre à l’enquête publique le plan envisagé, puis de l’adopter, dans des délais fixés par la loi, à défaut de quoi la demande de permis de construire peut être renouvelée (art. 77 al. 2 à 5 LATC). Si la municipalité entend, dans le cas particulier, invoquer l’effet anticipé du projet de nouveau plan général d’affectation, elle devra le faire dans une décision formelle, propre à faire courir les délais susmentionnés.
4.
Il découle de ce qui précède que la décision attaquée, qui ordonne la remise en état en se fondant sur le caractère inconstructible du secteur, et en excluant donc d’emblée une régularisation, n’est pas compatible avec les exigences découlant du principe de la proportionnalité (cf. supra, consid. 2). Cette décision doit être annulée, et la cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision, au sens du considérant précédent. Il incombera en premier lieu à la recourante de déposer une demande d’autorisation de construire comportant tous les éléments exigés par la municipalité, car elle est, en vertu des règles générales de la procédure administrative, tenue de collaborer à la constatation des faits dont elle entend déduire des droits (art. 30 LPA-VD).
Le recours est donc partiellement admis, dans cette mesure.
Vu l’issue de la cause, il n’y a pas lieu de condamner la recourante au paiement des frais judiciaires. La municipalité, qui n’obtient pas entièrement gain de cause, n’a pas droit à des dépens.