# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** febcf677-fefe-57b3-b7c2-4dd1aafdbe7f
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2008
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 24. November 2006 reichte die Gruppe Schweiz ohne Armee (abgekürzt GSoA)
bei der Stadtpolizei St. Gallen, Gewerbepolizei, ein Gesuch um Bewilligung der
Unterschriftensammlung für die von ihr lancierte "Volksinitiative für ein Verbot von
Kriegsmaterialexporten" ein. Zu diesem Zweck verwendete sie das vorgedruckte
Formular der Stadtpolizei "Gesuch für Standaktion oder Kleinanlass auf öffentlichem
Grund" und kreuzte darauf an, dass die Unterschriftensammlung ohne Stand erfolge.
Auf einem Beiblatt beantragte die GSoA die Bewilligung für 13 Sammeltage im
Dezember 2006 sowie für 12 Sammeltage im Januar 2007 an den von ihr bevorzugten
Standorten Bärenplatz, Fussgängerzone, Marktgasse und Spisergasse. Dabei ersuchte
sie, analog der Bewilligung für die Monate September bis November 2006, um
Zuweisung der jeweils besten Sammelplätze.
Mit Verfügung vom 1. Dezember 2006 erteilte die Stadtpolizei der GSoA je sechs
ganztägige Bewilligungen für das Sammeln von Unterschriften ohne Stand für die
Monate Dezember 2006 und Januar 2007. Als Standorte wurden der GSoA für die
sechs Tage im Dezember 2006 die Spisergasse beim Brunnen, zweimal die ganze
Multergasse, die Neugasse beim Brunnen, der Neumarkt 3 und der Bärenplatz
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zugewiesen. Die Stadtpolizei wies unter anderem darauf hin, dass nach ihrer
Bewilligungspraxis maximal sechs Aktionstage im Monat bewilligt würden, davon
maximal vier Tage an einem festgelegten Standort und maximal zwei Tage frei gehend
in der Fussgängerzone. Schliesslich stellte sie der GSoA eine Bewilligungsgebühr von
Fr. 50.–- in Rechnung.
B./ Gegen diese Verfügung erhob die GSoA durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe
vom 18. Dezember 2006 Rekurs beim Stadtrat St. Gallen. Sie beantragte die
Aufhebung der angefochtenen Verfügung, eventuell deren Abänderung insoweit, als die
Unterschriftensammlung an zusätzlichen Tagen zu bewilligen und von der Erhebung
einer Gebühr abzusehen sei. Zur Begründung führte sie im wesentlichen an, dass das
Sammeln von Unterschriften durch Einzelpersonen ohne feste Einrichtung auf
öffentlichen Strassen und Plätzen keiner Bewilligungspflicht unterliege. Die von der
Stadtpolizei unter anderem im Zusammenhang mit den sechs Sammeltagen pro Monat
sowie der Erhebung von Gebühren verfügten Einschränkungen seien
verfassungswidrig.
Mit Beschluss vom 13. Februar 2007 hiess der Stadtrat den Rekurs der GSoA gegen
die Verfügung der Stadtpolizei insofern teilweise gut, als er Ziff. 12 der angefochtenen
Verfügung (Gebühr von Fr. 50.–-) aufhob. Im übrigen wies er den Rekurs im Sinne der
Erwägungen ab. Zur Begründung führte er im wesentlichen an, dass Sammelaktionen
an stark frequentierten Orten durch eine Gruppierung von Personen gesteigerten
Gemeingebrauch darstellten und deshalb bewilligungspflichtig seien. Die Bewilligung
für den gesteigerten Gemeingebrauch diene nicht nur dem Schutz der Polizeigüter,
sondern auch der Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen
Nutzungen. An den stark frequentierten Orten sei die Bewilligungspflicht auch für
Einzelpersonen erforderlich, um Nutzungskonflikte mit Gruppierungen, die für den
entsprechenden Standort eine Bewilligung hätten, sowie eine übermässige Belegung
zu verhindern. Die Bewilligungspflicht für das Sammeln von Unterschriften für
Einzelpersonen sei jedoch nicht für das ganze Gebiet der Altstadt gerechtfertigt,
sondern nur für jene Platz- und Gassenbereiche mit dem stärksten Nutzungs- und
Nachfragedruck. Diese Gebiete müssten sowohl aus Gründen der Rechtssicherheit und
Rechtsklarheit als auch der politischen Legitimation rechtssatzmässig festgelegt
werden.
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C./ Gegen den Beschluss des Stadtrats erhob die GSoA am 8. März 2007 Rekurs beim
Justiz- und Polizeidepartement (heute: Sicherheits- und Justizdepartement). Sie
beantragte, der angefochtene Beschluss sei insoweit aufzuheben und abzuändern, als
die Unterschriftensammlung durch Einzelpersonen für bewilligungspflichtig erklärt und
die Unterschriftensammlung durch mehrere Personen an einem Ort, mit oder ohne
Stand, für die Innenstadt St. Gallen auf sechs Sammeltage pro Monat beschränkt
werde. Zur Begründung führte die GSoA im wesentlichen an, dass sich beim
Unterschriftensammeln für Referenden und Initiativen hinsichtlich der Nutzung des
öffentlichen Grundes besondere Verhältnisse gegenüber anderen Formen der
Inanspruchnahme der öffentlichen Sachen ergäben. Beschränkungen seien nur
zulässig, wenn infolge besonderer Umstände die öffentliche Ordnung bedroht oder
beeinträchtigt würde, was bei der konkreten Unterschriftensammlung nicht der Fall sei.
Staatliche Hindernisse für die Unterschriftensammlung seien verfassungswidrig, soweit
sie nicht durch Grundrechte Dritter gerechtfertigt seien.
Mit Entscheid vom 19. Februar 2008 hiess das Sicherheits- und Justizdepartement den
Rekurs der GSoA im Sinne der Erwägungen gut. Zur Begründung führte es im
wesentlichen an, dass das Polizeireglement keine hinreichende gesetzliche Grundlage
für eine Bewilligungspflicht für das Sammeln von Unterschriften darstelle. Auf dem
vorgedruckten Formular der Stadtpolizei werde nicht nach der Anzahl der
unterschriftensammelnden Personen, sondern nur nach der Benutzung eines Standes
oder dem Bezug von Strom gefragt. Demnach könne die Anzahl Personen im
konkreten Fall kein Kriterium für die Bewilligung darstellen, weshalb das Sammeln von
Unterschriften durch mehrere Einzelpersonen ohne Informationsstand bzw.
Zeichnungsstelle keine obrigkeitliche Regelung erfordere und grundsätzlich -
vorbehältlich entgegenstehender polizeilicher oder anderer überwiegender öffentlicher
Interessen bzw. grundrechtlich geschützter Interessen Dritter - an geeigneten Orten
überall in der verkehrsfreien Innenstadt bewilligungsfrei möglich sei. Unter diesen
Umständen rechtfertige sich schliesslich auch eine zahlenmässige Beschränkung der
Sammeltage nicht.
D./ Mit Eingaben vom 4. März und 8. April 2008 erhob die Politische Gemeinde St.
Gallen Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Begehren, der Entscheid des
Sicherheits- und Justizdepartements vom 19. Februar 2008 sei aufzuheben und der
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Rekursentscheid des Stadtrats vom 13. Februar 2007 zu bestätigen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge. Mit Eingabe vom 14. April 2008 beantragte die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde. Auch die GSoA beantragte mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 22. Mai 2008 die Abweisung der Beschwerde.
Auf die einzelnen Vorbringen wird, soweit wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
politische Gemeinde St. Gallen ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung
öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen
Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation
des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines
Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche
Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden
öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten
Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.
Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6.
Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., auszugsweise publiziert in GVP 2005 Nr. 1 und
www.gerichte.sg.ch). Unterschriftensammlungen auf öffentlichen Plätzen berühren die
Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin gegeben ist.
Im übrigen entsprechen die Beschwerdeeingabe vom 4. März 2008 sowie die
Beschwerdeergänzung vom 8. April 2008 zeitlich, formal und inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass die GSoA im Rekursverfahren nicht den
Antrag hätte stellen dürfen, der Rekursentscheid sei insoweit aufzuheben und
abzuändern, als die Unterschriftensammlung durch Einzelpersonen für
bewilligungspflichtig erklärt worden sei. Der Antrag der GSoA sei über das
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Anfechtungsobjekt hinausgegangen, da sich das Anfechtungsobjekt aufgrund des
Gesuch-Formulars auf die Unterschriftensammlung durch eine Mehrzahl von Personen
beschränkt habe. Ob das Sammeln von Unterschriften durch Einzelpersonen einer
Bewilligungspflicht unterstellt werden dürfe, sei dagegen gar nicht Streitgegenstand
des vorinstanzlichen Verfahrens gewesen. Soweit ein Antrag gestellt worden sei, der
sich auf das Sammeln von Unterschriften durch eine Einzelperson bezogen habe, hätte
deshalb auf den Rekurs nicht eingetreten werden dürfen. Dies gelte ungeachtet der
Tatsache, dass im angefochtenen Entscheid der Rekurs im Sinne der Erwägungen
abgewiesen worden sei. Auch in diesem Fall seien Erwägungen nur anfechtbar, soweit
sie sich auf das Dispositiv und damit auf das Streitobjekt bezögen, und nicht schon
dann, wenn sie lediglich im Zusammenhang mit dem Streitobjekt angestellt worden
seien.
2.1. Nach Art. 24 Abs. 1 lit. b VRP enthält eine Verfügung oder ein Entscheid den
Rechtsspruch der Behörde. Das sogenannte Dispositiv enthält in knapper Form eine
Aussage, wie das Verfahren von der betreffenden Instanz erledigt worden ist.
Gleichzeitig umschreibt es den Umfang des Streitgegenstands, da in der Regel nur der
im Dispositiv enthaltene Text weiter anfechtbar ist oder in Rechtskraft erwächst. Eine
Ausnahme davon gilt dann, wenn im Dispositiv auf die Entscheidgründe im Sinn der
Erwägungen verwiesen wird. In diesem Fall bilden das Dispositiv und die Motive
zusammen den Inhalt der Entscheidung und bestimmen den Umfang des
Streitgegenstands (vgl. Cavelti/ Vögeli, a.a.O., Rz. 1059).
2.2. Die Beschwerdeführerin hiess den Rekurs der GSoA mit Beschluss vom 13.
Februar 2007 teilweise gut und wies ihn im übrigen im Sinne der Erwägungen ab. In
den Erwägungen führte sie unter anderem aus, dass sowohl das Sammeln von
Unterschriften durch eine Einzelperson als auch das organisierte Sammeln von
Unterschriften durch eine Gruppe von Personen, auch wenn kein Stand errichtet
werde, an den am meisten nachgesuchten Standorten mit dem grössten
Nutzungsdruck der Bewilligungspflicht unterliege. Sie ging in ihren Erwägungen somit
ausdrücklich auf die Bewilligungspflicht für Unterschriftensammlungen durch
Einzelpersonen ein. Entgegen ihrer eigenen Darstellung erkannte die
Beschwerdeführerin durch den Verweis auf die Erwägungen im Dispositiv damit
explizit, dass auch die Bewilligungspflicht für Unterschriftensammlungen durch
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Einzelpersonen zum Anfechtungsobjekt gehöre. Der Antrag der GSoA geht folglich
nicht über das Anfechtungsobjekt hinaus, weshalb sich das Vorbringen der
Beschwerdeführerin als unbegründet erweist.
3. Im vorliegenden Fall ist streitig, ob die von der Beschwerdeführerin verfolgte
Bewilligungspraxis, wonach Unterschriftensammlungen an bestimmten, stark
frequentierten Orten unabhängig von der Anzahl sammelnder Personen einer
Bewilligungspflicht unterstehen, mit den Grundrechten vereinbar ist.
3.1. Gemäss Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) ist die
Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Das
Bundesgericht gesteht ihr unter dem kantonalen Recht Bestandesgarantie zu (BGE 131
I 91 ff.). Art. 50 BV sieht hingegen weder eine Bindung des Bundes an die
Gemeindeautonomie noch eine bundesrechtliche Garantie des eigenen
Aufgabenkreises der Gemeinden vor (R. Kägi-Diener, St. Galler Kommentar zur
Schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich 2008, Art. 50 N 10). Die
Gemeindeautonomie wird auf kantonaler Ebene in Art. 4 des Gemeindegesetzes (sGS
151.2, abgekürzt GG) konkretisiert. Gemäss Art. 4 Abs. 1 GG ist die Gemeinde
autonom, soweit die Gesetzgebung ihre Entscheidungsfreiheit nicht einschränkt. In der
Rechtsetzung hat die Gemeinde Entscheidungsfreiheit, wenn die Gesetzgebung keine
abschliessende Regelung trifft oder die Gemeinde ausdrücklich zur Rechtsetzung
ermächtigt ist (Art. 4 Abs. 2 GG; vgl. BGE 128 I 3, S. 8; Häfelin/Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich 2005, Rz. 976). Die Gemeindeautonomie gibt der
Gemeinde somit das Recht zum Erlass eigener Rechtsnormen und zur
Selbstverwaltung. Dadurch erhält die Gemeinde die nötigen Instrumente, um die
örtlichen Verhältnisse, mit denen sie aufgrund ihrer Nähe am besten vertraut ist,
selbständig zu regeln. Die Rechtsetzungsbefugnisse der Gemeinde sind von grosser
Bedeutung, stellen sie doch den Kernbereich der Gemeindeautonomie dar und regeln
wichtige Fragen des öffentlichen Lebens (Häfelin/Müller/ Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1395). Als Körperschaft des öffentlichen
Rechts ist die Gemeinde bei der Ausübung ihrer Tätigkeiten stets an die Grundrechte
gebunden (vgl. Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 272).
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3.2. Gemäss Art. 34 Abs. 1 BV sind die politischen Rechte gewährleistet. Sie
garantieren den Anspruch auf Teilnahme am politischen Prozess und auf aktive
Mitwirkung an der staatlichen Willensbildung. Auf allen Ebenen des Gemeinwesens
ausdrücklich geschützt sind nach Art. 34 Abs. 2 BV die freie politische Willensbildung
und die unverfälschte Stimmabgabe (Kiener/Kälin, Grundrechte, Bern 2007, S. 26 f.).
Auf Bundesebene gewähren die politischen Rechte gemäss Art. 136 Abs. 2 BV neben
dem Anspruch auf Teilnahme an den Nationalratswahlen und an den Abstimmungen
des Bundes auch einen solchen auf Ergreifung und Unterzeichnung von Volksinitiativen
und Referenden in Bundesangelegenheiten. Demnach fällt das Sammeln von
Unterschriften in den Schutzbereich der politischen Rechte (P. Tschannen, Staatsrecht
der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, § 51 Rz. 9).
3.3. Bei der Benutzung von öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch wird unter
anderem zwischen dem schlichten Gemeingebrauch und dem gesteigerten
Gemeingebrauch unterschieden. Die nicht immer restlos klare Abgrenzung spielt
insbesondere eine Rolle für die Frage, ob eine bestimmte Nutzungsart einer
Bewilligungs- oder Konzessionspflicht sowie einer Gebührenpflicht unterstellt werden
darf. Schlichter Gemeingebrauch ist die bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche
Nutzung einer Sache, die grundsätzlich jedermann ohne Erteilung einer besonderen
Erlaubnis offensteht und in der Regel unentgeltlich ist. Gesteigerter Gemeingebrauch
liegt demgegenüber immer dann vor, wenn die Benutzung einer öffentlichen Sache
entweder nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist.
Bestimmungsgemäss ist eine Nutzung, wenn sie ihrer Zweckbestimmung entspricht.
Gemeinverträglich ist sie schliesslich, wenn sie allen anderen Benutzern in gleicher
Weise ebenfalls möglich ist und diese in ihrem Gebrauch der Sache nicht behindert
werden (T. Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl
1992, S. 151 ff.; J. Martin, Der gesteigerte Gemeingebrauch, Zürich 1987, S. 1 f.). Die
Unterscheidung zwischen Gemeingebrauch und gesteigertem Gemeingebrauch
entscheidet demnach, ob für eine bestimmte Nutzung allenfalls eine Bewilligungspflicht
eingeführt werden kann.
3.4. Gemäss der noch unter der Bundesverfassung von 1874 (abgekürzt aBV)
ergangenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es mit der
Meinungsäusserungsfreiheit und dem Initiativrecht zu vereinbaren, dass
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Unterschriftensammlungen auf öffentlichen Strassen von einer behördlichen
Bewilligung abhängig gemacht werden (BGE 79 I 897). Das Bundesgericht lässt eine
Bewilligungspflicht zu, wenn Druckerzeugnisse durch zahlreiche Personen verteilt,
Informationsstände aufgestellt oder Demonstrationen abgehalten werden (BGE 105 Ia
93; 111 Ia 322 ff.). Unabhängig von der rechtlichen Qualifikation als schlichter oder
gesteigerter Gemeingebrauch untersteht die Unterschriftensammlung auf öffentlichem
Grund der Bewilligungspflicht selbst dort, wo eine gesetzliche Grundlage dafür fehlt.
Die Gesuche müssen rechtsgleich behandelt werden, und der Entscheid über die
Bewilligung muss verhältnismässig sein und darf nicht zu einer politischen
Zensurierung führen (BGE 109 Ia 211). Auf die Abgrenzung zwischen schlichtem und
gesteigertem Gemeingebrauch können schliesslich auch örtliche Gegebenheiten
Einfluss haben (BGE 122 I 286; 126 I 139). Müller kritisiert die bundesgerichtliche
Rechtsprechung zum Sammeln von Unterschriften als ambivalent. So trage das
Bundesgericht einerseits der besonderen Bedeutung der politischen Rechte
dahingehend Rechnung, dass Personen angehalten werden dürften, um sie ohne
Ausübung von Zwang zur Abgabe ihrer Unterschrift zu veranlassen. Andererseits lasse
es jedoch zu, dass das Sammeln von Unterschriften generell für bewilligungspflichtig
erklärt werde. Damit verkenne das Bundesgericht, dass das Sammeln von
Unterschriften in besonderem Masse auf die Benützung des öffentlichen Grundes
angewiesen sei und den öffentlichen Verkehr kaum stärker beeinträchtige als das
Verteilen von Druckschriften (J.P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern
1999, S. 219). Tschannen bezeichnet die Praxis des Bundesgerichts seinerseits als
inkonsequent, da sie keinen Unterschied mache, ob feste Zeichnungsstellen wie Tische
und Informationsstände eingerichtet würden oder nicht. Das Bundesgericht erachte
vielmehr als entscheidend, dass Unterschriftensammlungen mit hoher
Wahrscheinlichkeit geeignet seien, die öffentliche Ordnung zu gefährden (Tschannen,
a.a.O., § 51 Rz. 10).
4. Nach Darstellung der Beschwerdeführerin ist aus dem vorinstanzlichen Entscheid
nicht ersichtlich, unter welchen Voraussetzungen eine Unterschriftensammlung
bewilligungsfrei durchgeführt werden könne. Stelle man auf den Entscheid ab, so dürfe
die anbegehrte Unterschriftensammlung ohne Beschränkung der Sammeltage und
ohne Informationsstand an den am meisten nachgefragten Plätzen ohne
Bewilligungspflicht durchgeführt werden. Hingegen werde die Frage ausdrücklich offen
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gelassen, von wie vielen Personen eine solche Unterschriftensammlung ohne
Bewilligungspflicht durchgeführt werden könne. Die Vorinstanz habe diese Frage
jedoch nicht offen lassen und gleichzeitig den Rekurs gutheissen können.
4.1. Als erstes ist zu prüfen, ob die von der GSoA anbegehrte Unterschriftensammlung
als schlichter oder gesteigerter Gemeingebrauch zu qualifizieren ist. Die
Unterscheidung entscheidet darüber, ob die Unterschriftensammlung im konkreten Fall
der Bewilligungspflicht zu unterstellen ist. Auf dem von der GSoA eingereichten
Gesuchsformular wird nicht nach der Anzahl unterschriftensammelnder Personen,
sondern nur nach der Benutzung eines Standes oder dem Bezug von Strom gefragt.
Das Gesuchsformular der Stadtpolizei sieht somit eine von der Personenanzahl
unabhängige, allgemeine Bewilligungspflicht für Unterschriftensammlungen vor und
geht damit generell von gesteigertem Gemeingebrauch aus. Die Vorinstanz legte keine
allgemeine Grenze für die Annahme des gesteigerten Gemeingebrauchs fest, verneinte
indes die Bewilligungspflicht für Unterschriftensammlungen durch eine Einzelperson.
Mit Verweis auf Unterschriftensammlungen unter vergleichbaren Bedingungen ging sie
im konkreten Fall von der Teilnahme von zwei bis drei Einzelpersonen aus und
qualifizierte die von der GSoA anbegehrte Unterschriftensammlung als nicht
bewilligungspflichtigen schlichten Gemeingebrauch.
Grundsätzlich sollen alle Tätigkeiten dem schlichten Gemeingebrauch zugeordnet
werden, für die keinerlei Mobiliar wie Stände und Tische erforderlich sind, an denen
keine Vielzahl von etwa zehn und mehr Personen beteiligt sind, die nicht zu grösseren
Ansammlungen von Personen führen und die den öffentlichen Grund nicht wesentlich
länger in Anspruch nehmen als die Tätigkeiten aller anderen Benutzer (Jaag, a.a.O., S.
154). Die Abgrenzung zwischen Gemeingebrauch und gesteigertem Gemeingebrauch
ist somit nicht nur von einer bestimmten Anzahl der an einer Unterschriftensammlung
teilnehmenden Personen abhängig, sondern muss auch anhand weiterer konkreter
Umstände des Einzelfalls erfolgen. Auf diese weiteren Umstände ist im folgenden näher
einzugehen.
4.2. Nach Darstellung der Vorinstanz werden beim Unterschriftensammeln zwar
Personen angesprochen, jedoch könne dadurch im konkreten Fall keine
Überschreitung des Gemeingebrauchs vorliegen, da sich das Sammeln in der
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Fussgängerzone abspiele. Dort sei es auch bei einer Mehrzahl
unterschriftensammelnder Personen jedem Passanten unbenommen, auszuweichen,
anzuhalten, sich auf ein Gespräch einzulassen und gegebenenfalls seine Unterschrift
zu leisten. Nur schon der subjektive Eindruck, es könne sich jemand allenfalls belästigt
fühlen, könne kein öffentliches Interesse für eine Bewilligungspflicht begründen. Der
vorinstanzlichen Argumentation ist mit Präzisierungen grundsätzlich zuzustimmen. So
ist durchaus denkbar, dass es ab einer bestimmten Mehrzahl von
unterschriftensammelnden Personen auf begrenztem Raum zu einer
Überbeanspruchung des öffentlichen Grundes kommen kann, was zu einer
Bewilligungspflicht für die Unterschriftensammlung führt. Entgegen der Ansicht der
Vorinstanz muss im konkreten Fall deshalb die Frage geklärt werden, wie viele
Personen an einer Unterschriftensammlung teilnehmen können, ohne dadurch eine
Bewilligungspflicht auszulösen. Die von der Lehre für die Annahme der
Bewilligungspflicht genannte Anzahl von zehn und mehr Personen für die Annahme der
Bewilligungspflicht erscheint unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse an den
bevorzugten Plätzen in der Spisergasse, Multergasse, Neugasse, Neumarkt 3 und
Bärenplatz als zu gross. Für die Annahme einer Bewilligungspflicht ist neben den
örtlichen Eigenschaften auch die Frequentierung der für Unterschriftensammlungen
geeigneten Plätze durch die Bevölkerung von Bedeutung. Zwar ist grundsätzlich
anzunehmen, dass eine Mehrzahl unterschriftensammelnder Personen die Passanten in
ihrer Fortbewegungsfreiheit nicht stärker stört als eine einzige Person, sofern kein
Informationsstand errichtet wird. Auch ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass sich eine
Mehrzahl von Personen, die zum gleichen Thema Unterschriften sammelt, in der Regel
nicht geschlossen in der Gruppe bewegt, sondern einzeln unter den Passanten.
Dennoch besteht die Gefahr, dass die Passanten entgegen ihrem Willen ab einer
bestimmten Anzahl unterschriftensammelnder Personen in ihrer Bewegungsfreiheit
eingeschränkt werden. Deshalb ist für jeden Ort gestützt auf dessen Beschaffenheit die
maximale Anzahl unterschriftensammelnder Personen, die noch zu keiner
Bewilligungspflicht führt, einzeln zu bestimmen. Dies soll grössere
Personenansammlungen verhindern und auch anderen Personen ermöglichen,
Unterschriften zu sammeln oder andere Tätigkeiten auszuüben. Aufgrund der
Beschaffenheit der für Unterschriftensammlungen geeigneten Plätze in der Stadt
St. Gallen erscheint es aufgrund von deren Grösse und Frequentierung nicht
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angebracht, bei einer Zahl von bis zu drei unterschriftensammelnden Personen
gesteigerten Gemeingebrauch anzunehmen. Eine Bewilligungspflicht für bis zu drei
unterschriftensammelnde Personen und ohne Mobiliar ist daher nicht gerechtfertigt.
Die anbegehrte Unterschriftensammlung der GSoA ist deshalb als nicht
bewilligungspflichtiger schlichter Gemeingebrauch zu qualifizieren.
5. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass Unterschriftensammlungen gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch ohne besondere gesetzliche Grundlage von
einer behördlichen Bewilligung abhängig gemacht sowie räumlich und zeitlich
beschränkt werden könnten, selbst wenn für die Unterschriftensammlung kein Stand
errichtet werde. Es bestehe kein Anlass, von dieser ständigen Rechtsprechung
abzuweichen. Obwohl vorliegend gar nicht erforderlich, sei eine gesetzliche Grundlage
im kantonalen und kommunalen Recht dennoch vorhanden. So sei eine solche im
kommunalen Recht im Polizeireglement (sRS 412.11, abgekürzt PR) zu finden.
5.1. Gemäss Art. 21 Abs. 1 des Strassengesetzes (sGS 732.1, abgekürzt StrG) bedarf
der gesteigerte Gemeingebrauch unter anderem für Veranstaltungen (lit. a) sowie für
das vorübergehende Aufstellen von Verkaufs- und Informationsständen (lit. b) einer
Bewilligung. Gesteigerter Gemeingebrauch im Sinne des StrG liegt vor, wenn die
Benutzung der Strasse nicht mehr gemeinverträglich ist oder die Art der Benutzung
über die Zweckbestimmung hinausgeht. Zum gesteigerten Gemeingebrauch gehören
insbesondere auch Demonstrationsversammlungen sowie das Aufstellen von
Informationsständen zu politischen Zwecken (H.-P. Vogt, in: Kurzkommentar zum st.
gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989, Art. 21 N 1; vgl. Martin,
a.a.O., S. 114).
5.2. Die von der Beschwerdeführerin zitierte bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE
97 I 893, 105 Ia 93) erging noch unter der aBV. Die Beschwerdeführerin bringt
grundsätzlich zu Recht vor, dass das Bundesgericht unter dem Geltungsbereich der
aBV keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Einschränkung von
Grundrechten verlangte. Vielmehr stellte die Berufung auf die öffentliche Ordnung den
hauptsächlichen Rechtfertigungsgrund für die Beschränkung der Grundrechte dar (J.-
F. Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Band II, Basel 1995, Rz. 1758; Martin,
a.a.O., S. 54). Die BV verlangt demgegenüber, dass die Beschränkung eines
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Freiheitsrechts grundsätzlich in einem Rechtssatz und damit in einer generell-
abstrakten Norm vorgesehen sein muss. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung
muss der Rechtssatz genügend bestimmt und so präzise formuliert sein, dass der
Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit
einem dem Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 117
Ia 472, S. 480). Durch dieses Erfordernis werden sowohl die Rechtssicherheit und
damit verbunden die Voraussehbarkeit als auch die Rechtsgleichheit gewährleistet
(Häfelin/
Haller, a.a.O., Rz. 308 f.). Im konkreten Fall ist auf die Frage nach der Notwendigkeit
einer gesetzlichen Grundlage für die Annahme von gesteigertem Gemeingebrauch
jedoch nicht näher einzugehen. Schon unter dem Geltungsbereich der aBV bestand mit
Art. 21 StrG eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Bewilligungspflicht von
gesteigertem Gemeingebrauch auf öffentlichen Strassen und Plätzen, obwohl eine
solche nach damaliger bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht Voraussetzung war.
Da es sich vorliegendenfalls - wie dargelegt - nicht um gesteigerten Gemeingebrauch
handelt, ist eine eingehende Erörterung dieser Frage ohne praktische Bedeutung. Auch
ist auf das von der Beschwerdeführerin zitierte kommunale PR nicht näher einzugehen,
da mit dem kantonalen StrG bereits ein höherrangiges formelles Gesetz und damit eine
für die Annahme von gesteigertem Gemeingebrauch ausreichende gesetzliche
Grundlage vorhanden ist.
6. Nach Darstellung der Beschwerdeführerin ist es unerfindlich, inwiefern die
Bewilligungspraxis keinem genügenden öffentlichen Interesse entsprechen und sie
überdies unverhältnismässig sein sollte. Durch den vorinstanzlichen Entscheid sei ihre
Gemeindeautonomie verletzt worden, da zu Unrecht die Verfassungswidrigkeit der von
ihr getroffenen Regelung angenommen worden sei.
6.1. Gemäss Art. 36 Abs. 1 BV bedarf die Einschränkung eines Grundrechts einer
gesetzlichen Grundlage, eines öffentlichen Interesses, der Verhältnismässigkeit sowie
der Respektierung des Kerngehalts. Diese Voraussetzungen wurden von
Rechtsprechung und Lehre entwickelt und sind kumulativ zu erfüllen (Häfelin/Haller,
a.a.O., Rz. 302; vgl. für den Geltungsbereich der aBV Martin, a.a.O., S. 54 ff.). Aufgrund
seiner primären Fokussierung auf die Freiheitsrechte findet Art. 36 BV grundsätzlich
keine Anwendung auf die politischen Rechte. Jedoch schliesst diese
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Nichtanwendbarkeit nicht aus, dass in den spezifischen Prüfprogrammen mitunter
doch wieder einzelne Prüfpunkte aus Art. 36 BV durchscheinen (Tschannen, a.a.O., § 7
Rz. 98). Angesichts der Tragweite der politischen Rechte rechtfertigt es sich deshalb,
die in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen analog auch auf die Prüfung der
Rechtmässigkeit der Bewilligungspflicht von gesteigertem Gemeingebrauch
anzuwenden.
6.2. Die von der GSoA anbegehrte Unterschriftensammlung wurde von der Vorinstanz
zu Recht als schlichter Gemeingebrauch qualifiziert. Da dieser nicht
bewilligungspflichtig ist, erübrigt sich die Prüfung der Voraussetzungen zur Annahme
einer Bewilligungspflicht für die besagte Unterschriftensammlung. Deshalb ist auch
nicht näher auf die Frage einzugehen, ob die Bewilligungspraxis der
Beschwerdeführerin einem öffentlichen Interesse entspreche und überdies
verhältnismässig sei.
6.3. Als Gemeinwesen ist die Beschwerdeführerin durch ihr Handeln stets den
Grundrechten und damit auch den politischen Rechten der unterschriftensammelnden
Personen gemäss Art. 34 BV verpflichtet (Erw. 3.1.). Die Beschwerdeführerin
überschritt mit ihrer Bewilligungspraxis die ihr durch die Gemeindeautonomie
zugestandenen Rechtsetzungskompetenzen, indem sie die Unterschriftensammlung
durch einzelne Personen zu gesteigertem Gemeingebrauch erklärte und diese der
Bewilligungspflicht unterstellte. Unter diesen Umständen erweist sich die Berufung der
Beschwerdeführerin auf die Gemeindeautonomie gemäss Art. 50 BV als unbegründet.
7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Unterschriftensammlung durch eine
Zahl von bis zu drei Einzelpersonen und ohne das Aufstellen von Ständen und
dergleichen schlichten Gemeingebrauch darstellt und nicht bewilligungspflichtig ist.
Daher verletzt der vorinstanzliche Entscheid die Gemeindeautonomie der
Beschwerdeführerin nicht, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
8. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs,
sGS 942.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/16
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Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren
ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98bis VRP). Ihr Vertreter hat keine Honorarnote
eingereicht, weshalb das Honorar nach Ermessen festzusetzen ist (Art. 6 der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO).
Eine Entschädigung von Fr. 2'000.–- zuzügl. MWSt ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b
HonO in Verbindung mit Art. 19 HonO).
Demnach hat das Verwaltungsgericht