# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 78b5fdff-8cec-5fa4-9c37-12ced1109b41
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2010
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ L., ist Eigentümerin der 1'941 m grossen Parzelle Nr. xx, Grundbuch T., im Dorfteil
K. Das Grundstück ist mit einem Wohnhaus und einem freistehenden Schopf überbaut
und wird von der B.-strasse, Gemeindestrasse 2. Klasse, erschlossen. Nach dem
Zonenplan der Gemeinde T. vom 3. August 1995 liegt es im Wesentlichen in der
Wohnzone für zweigeschossige Bauten (W2b), der südliche, schmale Grundstücksteil
ist dem übrigen Gemeindegebiet (üG) zugeteilt.
B./ Am 2. Dezember 2008 erliess der Gemeinderat als Folge der Gesamtrevision der
Ortsplanung sieben Teilzonenpläne und verschiedene Sondernutzungspläne, unter
anderem für das Gebiet H., das östlich angrenzend an die Parzelle Nr. xx liegt. Am 5.
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bzw. 8. Dezember 2008 publizierte er die Auflage des Baureglements (Gesamtrevision),
die Änderungen im Zonenplan (Aufteilung in Teilzonenpläne nach Gebieten), die
erlassenen Sondernutzungspläne und die Änderung der Schutzverordnung und legte
diese vom 9. Dezember 2008 bis 7. Januar 2009 öffentlich auf.
L. erhob am 7. Januar 2009 durch ihren Rechtsvertreter beim Gemeinderat Einsprache
gegen den Teilzonen-, Überbauungs- und Teilstrassenplan H. sowie gegen den
Richtplan mit dem Antrag, diese aufzuheben. Der Gemeinderat wies die Einsprache mit
Beschluss vom 2. Februar 2009 ab. Zur Begründung machte er geltend, der südliche
Teil des Grundstücks Nr. xx sei wegen seiner Form gar nicht überbaubar. Die westliche
Abgrenzung der in den Sondernutzungsplänen enthaltenen Planperimeter sei
ortsplanerisch gerechtfertigt. Wenn der östliche und südliche Grundstücksteil ebenfalls
einbezogen werden müsste, würden die Baubereiche zu gross. Zudem müsste ein
aufwändiges Landumlegungsverfahren durchgeführt werden, was zu einer zeitlichen
Verzögerung führen würde.
Der Gemeinderat unterstellte sodann die Teilzonenpläne und das Baureglement vom
11. Februar bis 12. März 2009 dem fakultativen Referendum. Am 25. März 2009 gab er
der Einsprecherin von der stillschweigenden Zustimmung der Bürgerschaft zum
Teilzonenplan H. Kenntnis und eröffnete die vierzehntägige Rekursfrist.
C./ Gegen den Einspracheentscheid vom 2. Februar 2009 (am 4. Februar 2009 bzw.
15. April 2009 eröffnet) und den am 25. März 2009 angezeigten Beschluss der
Stimmberechtigten erhob L. mit den Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 19. Februar
2009 bzw. 30. April 2009 und 9. April 2009 beim Baudepartement des Kantons
St. Gallen Rekurs und beantragte mit den Rekursergänzungen vom 24. März bzw.
20. Mai 2009 sowie 11. Mai 2009, die Beschlüsse seien nichtig bzw. kostenpflichtig
aufzuheben und die Einsprache gutzuheissen.
Das Baudepartement führte am 14. September 2009 in Anwesenheit der
Verfahrensbeteiligten, des Kreisplaners des Amtes für Raumentwicklung und
Geoinformation (AREG) und des Leiters Verkehrstechnik des Tiefbauamtes (TBA) einen
Augenschein durch. Mit Entscheid vom 24. November 2009 wies es die Rekurse ab,
soweit es darauf eintrat. Dabei erwog es im wesentlichen, der Einspracheentscheid
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vom 2. Februar 2009 sei zwar mangelhaft unterschrieben gewesen, der Gemeinderat
habe die Verfügung am 15. April 2009 aber nochmals mit vollständiger Unterschrift
zugestellt. Der gerügte Mangel sei damit im Rahmen des Rekursverfahrens geheilt
worden. Aus dem ursprünglichen Verfügungsfehler sei der Rekurrentin kein Nachteil
erwachsen, womit sich die Rüge, der Einspracheentscheid und der Beschluss der
Bürgerschaft seien nichtig, als unbegründet erweise. Das öffentliche Interesse an der
Belassung des südlichen Teils des Grundstücks Nr. xx im üG überwiege das private
Interesse der Rekurrentin an der baulichen Nutzung dieses Grundstückteils. Die
Rechtsgleichheit werde durch die vorgesehene Umgrenzung des Teilzonenplans H.
nicht verletzt. Es sei nicht angezeigt, den östlichen und südlichen Teil des Grundstücks
Nr. xx einzubeziehen. Der Überbauungsplan sei zweckmässig umgrenzt, und der
Teilstrassenplan sei in Ordnung.
D./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 10. Dezember 2009 erhob L. Beschwerde
beim Verwaltungsgericht. Mit Beschwerdeergänzung vom 26. Februar 2010 beantragt
sie, den Entscheid der Vorinstanz kostenpflichtig aufzuheben und ihre Einsprache
gutzuheissen. Zum einen habe das Baudepartement ihr die Legitimation zu Unrecht
abgesprochen, die Angemessenheit und Grösse der Bauzone in Frage zu stellen. Zum
anderen leide der Einspracheentscheid, der ihr nicht vollständig unterschrieben
zugestellt worden sei, an einem schwerwiegenden Formfehler, weshalb der zugestellte
Beschluss nichtig sei. Zwar sei die Verfügung in der Folge nochmals formrichtig
eröffnet worden, der Beschluss der Bürgerversammlung sei aber gleichwohl nichtig,
weil das Referendumsverfahren vor der Neueröffnung durchgeführt worden sei.
Bezüglich des Rekurses, mit dem sie die Nichtigkeit des Einspracheentscheids gerügt
habe, sei sie nicht unterlegen, weshalb sie dafür entschädigt werden müsse.
Weiter wendet sie ein, der Teilzonenplan H. nehme keine Rücksicht auf die örtlichen
Begebenheiten, namentlich stimme er mit dem natürlichen Landschaftsverlauf nicht
überein und sei willkürlich. Der Richtplan sehe für den südlichen Teil ihres Grundstücks
zwar eine spätere Einzonung im Zusammenhang mit dem Gebiet "Im Grund" vor. Weil
dieser Teil aber von seiner Lage her bzw. auf Grund des Verlaufs der Geländekante
Bestandteil des Gebiets "Im H." sei, sei eine spätere separate Überbauung gar nicht
möglich, was eine rechtswidrige Baulücke zur Folge haben werde, womit der
Grundsatz des haushälterischen Umgangs mit Boden verletzt werde. Das Gleiche gelte
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für den angefochtenen Überbauungs- und Strassenplan H. Beide verunmöglichten eine
spätere Überbaubarkeit des noch unüberbauten Teils ihres Grundstücks.
E./ Das Baudepartement und die Politische Gemeinde T. beantragen mit ihren
Vernehmlassungen vom 4. März und 24. März 2010 die (kostenpflichtige) Abweisung
der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin nahm zu diesen Eingaben am 20. Mai 2010
Stellung.
F./ Zur nachträglich beigezogenen Genehmigungsverfügung betreffend den Teilzonen-
und Überbauungsplan H. vom 25. Januar 2010 nahmen die Parteien nicht Stellung.
G./ Auf die weiteren Eingaben und Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit
wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Verwaltungsgericht hat vor seinem Urteil einen Augenschein an Ort und Stelle
durchgeführt. Die Verfahrensbeteiligten wurden eingeladen, daran teilzunehmen. Auf
die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie die Feststellungen anlässlich des
Augenscheins wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP).
Die Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen Rekursentscheids und damit
zu dessen Anfechtung legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
Die Beschwerdeerklärung und -begründung entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich
den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerden ist daher einzutreten.
2. Die Vorinstanz ist auf die Rügen der Beschwerdeführerin insofern nicht eingetreten,
als sie damit rügt, der Richtplan sei nichtig bzw. die Bauzone von T. sei zu gross.
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2.1. Richtpläne sind für das Grundeigentum nicht unmittelbar verbindlich. Für Behörden
ist der kantonale Richtplan verbindlich, die kommunalen sind nur wegleitend (Art. 5
Abs. 3 Baugesetz, sGS 731.1, abgekürzt BauG; Art. 44 Abs. 1 BauG, Art. 9 Abs. 1 des
Raumplanungsgesetzes, SR 700, abgekürzt RPG). Privaten fehlen daher das
Rechtsschutzinteresse und die Legitimation, Richtpläne selbständig anzufechten.
Möglich ist einzig die akzessorische Infragestellung im Rahmen einer Zonenplanung
oder eines Baubewilligungsverfahrens (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht,
Bern 2003, Rz. 61).
Die Beschwerdeführerin macht im Beschwerdeverfahren nicht mehr geltend, dass und
inwiefern der Richtplan nichtig sei. Damit hat es sein Bewenden (zum Rügeprinzip im
Beschwerdeverfahren: Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen,
St. Gallen 2003, Rz. 633 f.). Der Erlass des Richtplans unterliegt im übrigen nicht den
Bestimmungen nach Art. 29 ff. BauG. Die fehlende Unterschrift auf dem
Einspracheentscheid kann somit von vornherein nicht zur Nichtigkeit des kommunalen
Richtplans führen.
2.2. Zur Einsprache bzw. zur Erhebung des Rekurses ist berechtigt, wer ein eigenes
schutzwürdiges Interesse dartut (Art. 83 Abs. 2 BauG bzw. Art. 45 Abs. 1 VRP).
2.2.1. Zu den Beschwerdeberechtigten gehören in erster Linie die Adressaten einer
Verfügung oder eines Entscheids, aber auch Dritte, sofern sie durch eine Verfügung in
der Weise betroffen sind, dass sie zu einer selbständigen Anfechtung befugt sind. Ein
Dritter muss dafür persönlich und mehr als jedermann daran interessiert sein, dass das
durch die Verfügung begründete Rechtsverhältnis anders geregelt wird (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 412). Nachbarn sind bei der Rechtsmittelführung gegen Baubewilligungen
und Nutzungspläne zugelassen, wenn eine enge räumliche Beziehung zum
Baugrundstück oder Plangebiet gegeben ist und sie direkt und in höherem Mass als
irgendjemand in den eigenen Interessen beeinträchtigt werden bzw. die festgesetzte
Nutzung sich nachteilig auf ihr eigenes Grundstück auswirken kann. Ob und inwiefern
dies der Fall ist, hängt zum einen vom Abstand zwischen den Grundstücken, zum
anderen von der Art und Intensität der befürchteten Auswirkungen ab (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 414; BGE 121 II 171 E. 2b, BGE 1C_119/2007 vom 13. November 2008
E. 1.2).
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2.2.2. Nebst dem, dass nur eigene und nicht Interessen Dritter oder
Allgemeininteressen verfolgt werden können (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 388), muss das
Interesse schutzwürdig sein. Dies ist der Fall, wenn der Betroffene rechtlich geschützte
Interessen geltend macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine
tatsächliche Interessenlage mehr berührt als jene irgendeines Dritten oder der
Allgemeinheit. Nicht nötig ist, dass der angerufene Rechtssatz nachbarschützende
Funktion hat. Das schutzwürdige Interesse besteht einzig im "praktischen Nutzen" bzw.
in "handfesten Belangen", die ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in
seiner rechtlichen oder tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Abwendung
materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, die ein Bestand der angefochtenen
Verfügung oder des Entscheids mit sich bringen würde. Dies schliesst das rein
theoretische Interesse an der Entscheidung über eine Rechtsfrage oder das blosse
allgemeine an einer richtigen Anwendung des objektiven Rechts aus. Die besondere
Beziehungsnähe verlangt also, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen
Akt einen persönlichen, unmittelbaren Nachteil erleidet bzw. nicht bloss ein mittelbares
oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse geltend macht (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 389 ff.).
2.2.3. Das Rechtsschutzinteresse muss hinsichtlich aller Gründe, die der Rekurrent
oder Beschwerdeführer vorbringt, gegeben sein und geprüft werden. Dieser muss den
eigenen Vorteil geltend machen, den er daraus zieht, oder den Nachteil, der
abgewendet wird, wenn die Beschwerde gutgeheissen wird (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 394; Heer, a.a.O., Rz. 934 f. mit weiteren Hinweisen; GVP 2006 Nr. 32). Nicht
erheblich sind dabei die Beweggründe für das Einlegen eines Rechtsmittels. So gilt es
nicht als missbräuchlich, wenn der Nachbar im Baubewilligungsverfahren ein (nicht
aussichtsloses) Rechtsmittelverfahren anstrengt, um für sich Vorteile zu erlangen
(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 392). Das schutzwürdige eigene Interesse des Anwohners
kann insbesondere darin liegen, dass das Nachbargrundstück freigehalten wird. Mit
Blick darauf hat das Verwaltungsgericht den Einwand zugelassen, ein
Überbauungsplan auf einem Nachbargrundstück widerspreche den Zielen und
Plangrundsätzen nach Art. 1 und 3 RPG, namentlich dem Grundsatz der
haushälterischen Nutzung des Bodens, weil für den geplanten Fachmarkt bloss ein
eingeschossiges Gebäude vorgesehen werde (VerwGE 2009/207 vom 11. Mai 2010
E. 4, in:www.gerichte.sg.ch). Das Interesse an der Freihaltung einer Parzelle kann auch
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mit dem Einwand durchgesetzt werden, es fehle an einer hinreichenden Zufahrt. Als
Nachbar ist er auch insoweit mehr als irgendwelche Drittpersonen bzw. die
Allgemeinheit betroffen (VerwGE 2009/34 vom 3. September 2009 E. 1.2.3.,
in:www.gerichte.sg.ch).
2.2.4. Davon abgesehen, dass die Beschwerdeführerin unzweifelhaft berechtigt ist
einzuwenden, der Perimeter der angefochtenen Teilzonen- und Sondernutzungspläne
sei falsch abgegrenzt und verunmögliche dadurch die künftige Erschliessung und
Überbauung ihres eigenen Grundstücks, ist sie als direkte Anstösserin des Plangebiets
H. auch legitimiert zu rügen, mit dem angefochtenen Teilzonenplan werde eine
insgesamt zu grosse Bauzone bewirkt bzw. das bereits zu grosse Baugebiet werde
damit noch grösser (Cavelti/Vögeli, a.a.O. Rz. 415). Ihr handfestes Interesse liegt darin,
dass die heute zur Diskussion stehende Überbauung im H. verhindert und damit das
angrenzende Landwirtschaftsland freigehalten wird bzw. dass die konkrete
Überbauung, die ihr Grundstück nicht miteinbezieht, verhindert wird. Damit ist die
Beschwerdeführerin in ihren eigenen Interessen unmittelbar und stärker als irgendein
Dritter betroffen, weshalb die Vorinstanz auf den Rekurs zu Unrecht nicht eingetreten
ist, soweit die Beschwerdeführerin damit rügt, die Bauzone von T. sei insgesamt zu
gross und damit rechtswidrig.
3. Die Beschwerdeführerin erachtet den erstmals zugestellten Einsprachebeschluss
betreffend Überbauungs- und Teilstrassenpläne H. und den Entscheid der
Bürgerschaft als nichtig, weil das ihr zugestellte Exemplar nur vom
Gemeinderatsschreiber unterschrieben war. Die Vorinstanz führte dazu aus, dass der
gerügte Verfügungsmangel geheilt worden sei, indem der Gemeinderat der
Einsprecherin im Rekursverfahren den Beschluss nochmals vollständig unterschrieben
eröffnet habe.
3.1. Fehlt bei einem Gerichtsentscheid die nötige Unterschrift, so ist das Gebot der
Unterschrift keine blosse Ordnungsvorschrift, sondern im Interesse der
Rechtssicherheit ein eigentliches Gültigkeitserfordernis. In diesem Fall liegt gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung mit der fehlenden Unterschrift ein
Eröffnungsfehler vor. Bezüglich Verwaltungsverfügungen ist die Rechtslage nicht
geklärt (L. Kneubühler in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
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über das Verwaltungsverfahren, Bern 2008, Rz. 6 zu Art. 34). Die Frage kann vorliegend
aber offen bleiben, weil der Fehler, sollte ein solcher vorliegen, geheilt worden wäre. Ist
eine Verfügung nämlich nicht unterschrieben, kann der Betroffene innert vernünftiger
Frist die erneute Eröffnung des unterschriebenen Beschlusses verlangen oder den
Mangel auf dem Beschwerdeweg geltend zu machen. Liefert die Entscheidbehörde der
Rechtsmittelinstanz wie hier ein unterzeichnetes Exemplar nach, ist der Mangel damit
geheilt (Kneubühler, a.a.O., Rz. 23 zu Art. 38; anderer Meinung J. Stadelwieser, sofern
nicht wie vorliegend wenigstens eines von zwei oder mehreren Behördemitgliedern
unterzeichnet hat [Die Eröffnung von Verfügungen, Diss. St. Gallen 1994, S. 186]).
3.2. Der Gemeinderat hat der Beschwerdeführerin - wie gesagt - im Rahmen des
Rekursverfahrens ein zweites, vollständig unterzeichnetes Exemplar zugestellt. Damit
ist der gerügte Formmangel geheilt. Davon abgesehen hat die Beschwerdeführerin
auch gegen den nochmals, korrekt eröffneten Beschluss Rekurs erhoben, worauf die
Rekursinstanz die beiden Verfahren vereinigt und gemeinsam darüber entschieden hat.
Damit ist der Beschwerdeführerin durch den ursprünglichen Eröffnungsmangel - von
zusätzlichen Kosten abgesehen - kein Nachteil erwachsen.
3.3. Auf den Beschluss der Bürgerschaft betreffend Zonenplanänderung hatte die
fehlende Unterschrift von vornherein keinen Einfluss. Das Referendumsverfahren wird
erst nach Abschluss des Einspracheverfahrens durchgeführt (Art. 30 Abs. 3 BauG).
Dieses wird damit abgeschlossen, dass die zuständige Gemeindebehörde über alle
Einsprachen entscheidet (Heer, a.a.O., Rz. 214). Eine entsprechende Mitteilung an die
Einsprecher ist zwar üblich, zwingend ist sie aber nicht. Erst der nachfolgende
Entscheid der Bürgerschaft ist anfechtbar bzw. amtlich bekanntzumachen und mit