# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** e3d6c124-1aa6-5c38-a624-df1414add1c9
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2013
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Im Zusammenhang mit dem Massnahmenpaket 2004 zur dauerhaften Entlastung
des Staatshaushaltes erliess die Regierung des Kantons St. Gallen am 11. November
2003 den IV. Nachtrag zur Besoldungsverordnung (sGS 143.2, abgekürzt: BesV; zum
Nachtrag vgl. nGS 39-101 und zur Botschaft ABl 2003, S. 2661 ff.). Der Nachtrag
wurde am 17. Februar 2004 vom Kantonsrat genehmigt und trat per 1. Januar 2005 in
Kraft. Durch die Neufassung von Art. 13 BesV wurden die Ansprüche des
Staatspersonals auf Ausrichtung einer Treueprämie wie folgt geändert:
Anzahl Dienstjahre Treueprämien nach der bis 31. Treueprämien nach der ab
1. 1.
12. 2004 geltenden Fassung (in 2005 geltenden Fassung
(in
Monatslöhnen) Monatslöhnen)
10 - 1/2
15 1 1/2
20 1 -
25 1 1/2 1
30 1 -
35 1 -
40 1 1/2 -
Mit dem erwähnten IV. Nachtrag zur BesV wurde für die vom 1. Januar 2005 bis
31. Dezember 2009 dauernde fünfjährige Übergangsfrist folgende Regelung erlassen:
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"Für die bis 31. Dezember 2004 vollendeten Dienstjahre wird für Mitarbeitende mit
mehr als 10 Dienstjahren der bis zu diesem Zeitpunkt aufgelaufene Anteil der nächsten
Treueprämie nach Vollendung der für die Ausrichtung nach bisherigem Recht
vorausgesetzten Anzahl Dienstjahre ausbezahlt, der nach vollendetem 15. und nach
vollendetem 25. Dienstjahr zustehende Anteil jedoch nur so weit, als er nicht durch die
Treueprämie nach neuem Recht abgegolten wird."
Diese Bestimmung konkretisierte die Regierung mit dem IV. Nachtrag zur Verordnung
über den Staatsdienst vom 29. Juni 2004 (sGS 143.20, nGS 39-109, abgekürzt: VStD)
wie folgt:
"Die Höhe des erworbenen Anteils der nächsten Treueprämie nach dem bisherigen
Recht bemisst sich nach den bisherigen Besoldungsansätzen:
a) für Mitarbeitende, die 15 Dienstjahre vollenden, nach der Anzahl Monate seit der
Vollendung des 10. Dienstjahres bis zum 1. Januar 2005;
b) für die übrigen Mitarbeitenden nach der Anzahl Monate seit der Zahlung einer
Treueprämie nach bisherigem Recht bis zum 1. Januar 2005.
Die Auszahlung des per 1. Januar 2005 erworbenen Anteils erfolgt im Zeitpunkt der
Erfüllung der Auszahlungsbedingungen für die nächste Treueprämie.
Der erworbene Anteil wird nicht verzinst und verfällt ersatzlos, wenn das
Dienstverhältnis vor der Erfüllung der Auszahlungsbedingungen für die nächste
Treueprämie aufgelöst wird. Vorbehalten bleibt Abs. 4 dieser
Übergangsbestimmungen.
Die Treueprämie nach dem bisherigen Recht wird anteilmässig ausgerichtet, wenn der
Mitarbeitende nach mehr als 15 Dienstjahren aus dem Staatsdienst ausscheidet
wegen:
a) Alter oder Invalidität;
b) Tod;
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c) unverschuldeter Entlassung.
Die Höhe des erworbenen Anteils nach dem bisherigen Recht bemisst sich sinngemäss
nach Abs.1 dieser Übergangsbestimmungen. Der Anteil wird nicht verzinst."
An der ab 1. Januar 2005 geltenden Treueprämienregelung hat sich durch das am
1. Juni 2012 in Vollzug getretene neue Personalrecht nichts geändert (Art. 112 der
Personalverordnung, sGS 143.11). Die Übergangsbestimmungen sind - wie der
überwiegende Teil der entsprechenden Verordnungen - mittlerweile ausser Kraft
gesetzt.
B./ R.B., C.B., S.C., V.D. (vorm. C.-S.), J.J., R.L., C.M. und P.W. sind langjährige
Angestellte der Kantonsschulen Heerbrugg, Sargans bzw. Burggraben. Zwischen Juli
2005 und August 2008 wurde jeder der acht Personen für ihre 15-jährige Tätigkeit im
Staatsdienst eine Treueprämie ausgerichtet. Diese wurde anhand der
Übergangsregelung bemessen und betrug im besten Fall ca. 93% (C.M.), im
schlechtesten ca. 61% eines Monatslohns (R.L.; vgl. act. 2-2).
Mit Eingabe vom 31. Dezember 2010 gelangten die acht Lehrpersonen, alle vertreten
durch Rechtsanwalt lic. iur. Jürg Diggelmann, St. Gallen, an die Regierung des Kantons
St. Gallen. Sie monierten, wie alle im Zeitpunkt des Übergangs zur neuen
Treueprämienordnung am 1. Januar 2005 im 11. bis 15. Dienstjahr stehenden
kantonalen Angestellten seien sie durch die Übergangsregelung in rechtsungleicher
Weise behandelt und benachteiligt worden. Sie verlangten eine Treueprämie in Höhe
eines vollen Monatslohns bei Vollendung des 15. Dienstjahres und ersuchten die
Regierung um Auszahlung der Differenz zwischen der tatsächlich erhaltenen
Treueprämie und einem vollen Monatslohn.
Das von der Regierung dazu ermächtigte Finanzdepartement wies die Forderung um
Nachzahlung der Differenz am 24. März 2011 ab. Es hielt fest, mit der
Übergangsregelung sei versucht worden, die Schlechterstellung einzelner
Staatsangestellter zu mindern. Dass dabei kein umfassender Ausgleich erreicht worden
sei, verstosse nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot. Die verbleibende
Differenzierung sei vor dem Hintergrund des mit der allgemeinen Reduktion der
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Treueprämien verfolgten Sparziels nicht rechtsungleich. Das Regelungsziel würde
übergangen, wenn der Forderung stattgegeben und den betroffenen Mitarbeiterinnen
und Mitarbeitern bei Vollendung des 15. Dienstjahres nach wie vor ein voller
Monatslohn als Treueprämie ausbezahlt würde. Ferner betrage die Reduktion der
Treueprämie um höchstens einen halben Monatslohn nur ca. 4.2% eines Jahreslohns,
was die Ungleichbehandlung nicht als erheblich erscheinen lasse.
C./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 19. September 2012 erhoben R.B., C.B.,
S.C., V.D. (vorm. C.-S.), J.J., R.L., C.M. und P.W. (nachfolgend der Einfachheit halber:
Kläger) beim Verwaltungsgericht Klage gegen den Kanton St. Gallen mit den folgenden
Rechtsbegehren:
"1. Der Beklagte sei zu verpflichten, den Klägerinnen und Klägern für ihre 15-jährige
Tätigkeit im Staatsdienst eine Treueprämie in Höhe eines vollen Monatslohns
auszurichten.
2. Der Beklagte sei dementsprechend zu folgenden Nachzahlungen an die Klägerinnen
und Kläger zu verpflichten:
R.B. Fr. 4'153.90
C.B. Fr. 786.30
S.C. Fr. 2'378.15
V.D. Fr. 2'724.25
J.J. Fr. 1'612.--
R.L. Fr. 2'304.95
C.M. Fr. 558.35
P.W. Fr. 4'298.80
Auf die genannten Beträge sei ein Verzugszins von 5% ab 31. Dezember 2010 zu
bezahlen.
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3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
Mit Klageantwort vom 11. Oktober 2012 beantragte der durch das Finanzdepartement
vertretene Kanton St. Gallen (nachfolgend: Beklagter) die kostenfällige Abweisung der
Klage, soweit darauf einzutreten sei. Er machte u.a. darauf aufmerksam, dass - für den
Fall des Klageschutzes - die Nachzahlungsforderungen von S.C. richtigerweise
Fr. 2'569.15 (statt Fr. 2'378.15) und jene von C.M. Fr. 574.15 (statt Fr. 558.35) betragen
würden.
Die Kläger replizierten am 5. November 2012. Sie hielten mit Ausnahme der nach den
Angaben des Beklagten in zwei Fällen (S.C. und C.M.) leicht erhöhten Forderungen an
ihren Rechtsbegehren fest. Der Beklagte erstattete am 16. November 2012 eine Duplik
mit dem unveränderten Rechtsbegehren um Abweisung der Klage unter Kostenfolge,
soweit darauf einzutreten sei.
Nach Abschluss des Schriftenwechsels hat Rechtsanwalt lic. iur. Jürg Diggelmann
seine anwaltliche Tätigkeit aufgegeben. Die Kläger sind nunmehr durch seinen
Büropartner, Rechtsanwalt lic. iur. Armin Linder, vertreten.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird - soweit notwendig - in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 80 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 64, Art. 58 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP).
1.1. Vorab ist zu entscheiden, welches Verfahrensrecht in intertemporaler Hinsicht zur
Anwendung gelangt. Am 1. Juni 2012 ist das neue Personalgesetz (sGS 143.1,
abgekürzt PersG) in Kraft getreten, wodurch auch das VRP Änderungen erfahren hat
(Art. 104 PersG). Insbesondere wurde in den Art. 78 ff. PersG die sog.
"Personalrechtliche Klage" neu eingeführt. Die entsprechenden Bestimmungen gehen
dem VRP als lex specialis vor.
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Art. 110 Abs. 2 PersG hält fest, dass bei Vollzugsbeginn des Erlasses hängige, das
Dienstverhältnis oder Ansprüche aus dem Dienstverhältnis betreffende Verfahren sowie
hängige Disziplinarverfahren von der nach bisherigem Recht zuständigen Behörde und
in dem nach bisherigem Recht massgebenden Verfahren erledigt werden. Gemeint sind
damit Disziplinar- und Rekursverfahren und Verfahren vor dem Verwaltungsgericht (vgl.
Botschaft und Entwurf der Regierung zum Personalgesetz vom 27. April 2010, ABl
2010 1585 ff., 1657).
Die Kläger haben ihre Forderungen mit Eingabe vom 31. Dezember 2010 dem
Beklagten gemäss Art. 80 Abs. 2 VRP zur Stellungnahme unterbreitet, welcher diese
am 24. März 2011 abgelehnt hat. Das Vorverfahren wurde im nach bisherigem Recht
massgebenden Verfahren durchgeführt und erledigt; die Kläger waren damit berechtigt,
Klage beim Verwaltungsgericht einzureichen. Daran ändert nichts, dass sie die Klage
erst mit Eingabe vom 19. September 2012 und somit nach Inkrafttreten des
Personalgesetzes beim Verwaltungsgericht anhängig gemacht haben, zumal der nach
neuem Personalrecht vorgesehene und für das personalrechtliche Klageverfahren
vorausgesetzte Schlichtungsversuch vor der Schlichtungsstelle für Personalsachen
(vgl. Art. 80 Abs. 2 PersG) nach der bereits (nach altem Recht) erfolgten ablehnenden
Stellungnahme des Beklagten einen Leerlauf bedeutet hätte.
Das verwaltungsgerichtliche Verfahren richtet sich - vom Verzicht auf das Erfordernis
einer durchgeführten Schlichtung abgesehen - indessen nach dem Personalgesetz, da
die Klage erst nach dessen Inkrafttreten beim Gericht anhängig gemacht worden ist
(Art. 110 Abs. 2 PersG e contrario).
1.2. Das Verwaltungsgericht beurteilt personalrechtliche Klagen (Art. 79 des
Personalgesetzes, sGS 143.1, abgekürzt PersG). Personalrechtliche Klage kann
erhoben werden gegen personalrechtliche Massnahmen des Arbeitgebers,
ausgenommen gegen Kündigung und fristlose Kündigung, sowie zur Geltendmachung
von vermögensrechtlichen Ansprüchen aus dem Arbeitsverhältnis oder wegen
Kündigung oder fristloser Kündigung (Art. 80 PersG).
Bei der vorliegend zu beurteilenden Nachforderung von Treueprämien handelt es sich
offensichtlich um vermögensrechtliche Ansprüche aus Arbeitsverhältnissen, woraus
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sich die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Klageinstanz ohne
weiteres ergibt (vgl. auch GVP 2002 Nr. 75 mit Hinweisen).
1.3. Die Eingaben der Kläger vom 19. September 2012 und vom 5. November 2012
entsprechen formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 82 Abs. 1
PersG in Verbindung mit Art. 80 Abs. 1, Art. 64 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Die
Einreichung der Klage war nach Massgabe des nach altem Recht durchgeführten
Vorverfahrens an keine Frist gebunden, weshalb die Anforderungen an die
Klageeinreichung auch in zeitlicher Hinsicht erfüllt sind. Auf die Klage ist einzutreten.
2. Entgegen der Ansicht des Beklagten handelt es sich bei der Frage, ob ein Teil der
Forderungen verjährt ist, nicht um eine Eintretensvoraussetzung, sondern um eine
materiell-rechtliche Frage. Darüber ist - wie im Zivilprozess - mittels Sachurteil zu
befinden (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen -
dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., St. Gallen 2003.
Rz. 1152).
3. Ob die Kläger berechtigt sind, das eingeklagte Recht in eigenem Namen geltend zu
machen, ist eine Frage des materiellen Rechts und hat mit der Legitimation als
Sachurteilsvoraussetzung eines Anfechtungsverfahrens im Sinne von Art. 45 Abs. 1
VRP nichts zu tun. Dieser Grundsatz gilt nicht nur im Zivilprozessrecht, sondern auch
im öffentlich-rechtlichen Klageverfahren (GVP 2002 Nr. 75 m.w.H.; Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 1153; Merkli/ Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, N 30 zu Art. 12 VRPG; Kölz/
Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 1818; a.M. GVP 2008 Nr. 1). Art. 82 Abs. 1 PersG i.V.m.
Art. 80 Abs. 1 VRP bestimmt zwar, dass sich die Klage vor dem Verwaltungsgericht
sachgemäss nach den Vorschriften über die Beschwerde richtet. Wie das
Verwaltungsgericht bereits in GVP 2002 Nr. 75 festgehalten hat, lässt sich aus dem
Verweis - der sich auf gewisse Verfahrensbestimmungen beschränkt - hinsichtlich der
Prüfung der Sachlegitimation eines Klägers nichts gewinnen: die Frage der
Sachlegitimation im Klageverfahren ist nicht dem Verfahrensrecht zuzuordnen, sondern
der materiellen Rechtsanwendung. Folglich führt die fehlende (Aktiv-) Legitimation nicht
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zu einem Nichteintretensentscheid, wie dies im Beschwerdeverfahren regelmässig der
Fall ist, sondern zu einer Abweisung der Klage.
4. Dem Leistungsbegehren der Kläger auf Ausrichtung einer Treueprämie in Höhe eines
Monatslohns liegen die ihrer Ansicht nach verfassungswidrigen
Übergangsbestimmungen des IV. Nachtrags zur BesV und des IV. Nachtrags zur VStD
zu Grunde.
4.1. Die Beseitigung von gesetzgeberischen Ungleichbehandlungen lässt sich
regelmässig nicht nur durch blosse Aufhebung bzw. Nichtanwendung des in Frage
stehenden Erlasses verwirklichen, sondern setzt die Schaffung einer
verfassungskonformen Ersatzregelung voraus. Dies trifft auch auf den vorliegenden Fall
zu. Allein durch Aufhebung der angeblich rechtsungleichen Übergangsbestimmungen
ergibt sich der eingeklagte Anspruch auf Auszahlung eines vollen Monatslohns bei
vollendetem 15. Dienstjahr nicht; im übrigen sind die entsprechenden Bestimmungen ja
bereits wieder ausser Kraft getreten.
4.2. Eine allgemeine Bestimmung der zulässigen Rechtsfolgen einer festgestellten
Grundrechtsverletzung ist nicht möglich. Es hat vielmehr eine einzelfallbezogene
Abwägung der in Frage stehenden Interessen an einer Verwirklichung des
Grundrechtsschutzes einerseits und an der Beachtung des Demokratie- und
Gewaltenteilungsprinzips andererseits Platz zu greifen. Die Schaffung von richterlichen
Ersatzregeln kommt lediglich dann in Betracht, wenn fundamentale schutzwürdige
Interessen der Grundrechtsträger betroffen sind, der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber
seit längerer Zeit untätig geblieben ist bzw. Anpassungsfristen unbenutzt verstreichen
liess und eine Ersatzlösung relativ einfach zu treffen wäre (GVP 2008 Nr. 1; B. Rütsche,
Rechtsfolgen von Normenkontrollen, in: ZBl 6/2005, S. 273 ff., S. 275 ff. mit Hinweisen;
BGE 116 V 212 E. 3a; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 704 ff.).
Im öffentlichen Dienstrecht von Kantonen und Gemeinden kommt den zuständigen
Behörden bei der Ausgestaltung des Besoldungssystems ein erheblicher
Gestaltungsspielraum zu (vgl. BGE 124 II 436 E. 3b). Diesen hat das
Verwaltungsgericht nicht nur bei der Überprüfung einer geltend gemachten
Ungleichbehandlung zu beachten, der Gestaltungsspielraum ist den Behörden auch bei
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der Beseitigung der allfällig festgestellten Ungleichbehandlung zuzugestehen. Die
Regierung legt die Besoldung des Staatspersonals durch Verordnung fest (vgl. Anhang
1 der Personalverordnung, sGS 143.11, abgekürzt PersV). Dies gilt auch für die
Ausrichtung von Treueprämien, deren Zeitpunkt und Bemessung (vgl. Art. 112 ff.
PersV). Ergibt sich, dass ein Lohnsystem rechtsungleiche oder diskriminierende
Differenzierungen vornimmt, so obliegt es den politischen Behörden, diese durch
geeignete Massnahmen zu beseitigen.
Zwar erscheint es im vorliegenden Fall als relativ einfach, die behauptete
Ungleichbehandlung zu beseitigen und eine gerichtliche Ersatzregelung zu schaffen.
Dennoch würde dadurch in unzulässiger Weise in das administrative Vollzugsinteresse
der Regierung eingegriffen. Es kann nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts sein, aus
einer Vielzahl von möglichen Regelungen die auf den ersten Blick günstigste
auszuwählen. Es wäre insbesondere nicht auszuschliessen, dass die so geschaffene
gerichtliche Ersatzregel zu neuen Ungleichbehandlungen führen würde. Demgegenüber
erweist sich die von den Klägern geltend gemachte Ungleichbehandlung als nicht
besonders schwerwiegend. Aufgrund dieser Interessenlage hat sich das
Verwaltungsgericht einer gerichtlichen Ersatzlösung zu enthalten und die allenfalls
notwendige Schaffung einer Ersatzregel der Regierung zu überlassen (vgl. GVP 2008
Nr. 1 mit Hinweisen). Das Leistungsbegehren ist deshalb abzuweisen.
5. Mit Blick auf die entstehenden Regelungsdefizite und das administrative
Vollzugsinteresse ist es somit nicht zulässig, den in Frage stehenden Erlass aufzuheben
und eine gerichtliche Ersatzregel zu schaffen. Da es sich vorliegend um ein
erstinstanzliches Klageverfahren handelt, kommt auch die Rückweisung an die
Vorinstanz als mögliche Rechtsfolge nicht in Betracht. Dennoch kann die mangelnde
Rechtsgrundlage, die zur Abweisung des Leistungsbegehrens führt, auf einer
Verletzung verfassungsmässiger Rechte beruhen. Kann diese Verletzung - wie im
vorliegenden Fall - von Vornherein weder durch Aufhebung des rechtsungleichen
Erlasses noch durch Schaffung einer richterlichen Ersatzregel beseitigt werden, ist zu
prüfen, ob die Klage im Sinne eines Feststellungsbegehrens entgegengenommen
werden kann.
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5.1. Das Leistungsbegehren der Kläger wird mit der Verletzung verfassungsmässiger
Rechte begründet. Mithin ist darin das Begehren um Feststellung einer
Verfassungsverletzung enthalten. Nebeneinander können diese beiden
Rechtsbegehren keinen Bestand haben. Kann nämlich das Rechtsschutzinteresse der
klagenden Partei durch ein rechtsgestaltendes (Leistungs-)Urteil gewahrt werden, fehlt
es am für ein Feststellungsbegehren notwendigen Feststellungsinteresse. Die
Gutheissung des Leistungsbegehrens ginge mit einer neuen Rechtslage für die Kläger
einher, was einem Feststellungsbegehren in jedem Fall vorzugehen hätte. Die Klage ist
jedoch dann als Feststellungsklage entgegenzunehmen, wenn sich das
Leistungsbegehren als unzulässig erweist (Art. 80 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 63 VRP
e contrario; zum Ganzen vgl. GVP 2008 Nr. 1 mit Hinweis).
5.2. Die Feststellung von Grundrechtswidrigkeiten ist von den allgemeinen
Feststellungsurteilen im Zivil- und Verwaltungsprozess abzugrenzen. Letztere
befriedigen Rechtssicherheitsbedürfnisse und schützen gegen Rechtsgefährdungen.
Im Unterschied dazu beseitigt die Feststellung einer Grundrechtsverletzung nicht eine
unsichere Rechtslage, sondern dient der Herstellung eines grundrechtskonformen
Zustands, indem sie abgeschlossene Verletzungen kompensiert und künftige
verhindert (vgl. B. Rütsche, Rechtsfolgen von Grundrechtsverletzungen, Diss. Zürich
2002, S. 356). Das Bundesgericht hat die Feststellung der Grundrechtswidrigkeit als
eigenständige Rechtsfolge zu Recht anerkannt (BGE 129 I 185 E. 9): Der Mangel an
einer geeigneten Rechtsfolge im Sinne einer Leistung oder Gestaltung lässt eine
angebliche Grundrechtsverletzung noch nicht als zulässig und die Beschwerde als
unbegründet erscheinen; vielmehr muss dem Interesse des Grundrechtsträgers an der
Verwirklichung des ihm zustehenden Grundrechtsschutzes durch Feststellung der
Rechtswidrigkeit soweit wie möglich Rechnung getragen werden.
5.3. Ein Feststellungsbegehren ist zulässig, wenn der Kläger an der sofortigen
Feststellung ein erhebliches und aktuelles schutzwürdiges Interesse dartut, das auch
bloss tatsächlicher Natur sein kann. Das konkrete Interesse ist vom Kläger darzulegen,
da die Klage nicht dazu dienen kann, Feststellungen zu bloss abstrakten Fragen des
Rechts zu erlangen (GVP 2008 Nr. 1).
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Die Forderungen der Kläger auf eine Treueprämie in Höhe eines vollen Monatslohns
beruhen auf der ihrer Ansicht nach rechtsungleichen Übergangsregelung. Da der
Beklagte nach wie vor an der Rechtmässigkeit der entsprechenden Normen festhält, ist
ein aktuelles Interesse an deren Überprüfung auf ihre Verfassungskonformität hin
ausgewiesen. Es besteht demnach ein aktuelles und schutzwürdiges
Feststellungsinteresse.
6. In materiell-rechtlicher Hinsicht ist zu entscheiden, ob die nach Übergangsrecht
gemäss IV. Nachtrag zur BesV und IV. Nachtrag zur VStD ausgerichteten Treueprämien
vor dem Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101,
abgekürzt: BV) resp. Art. 2 Abs. 1 lit. b der Kantonsverfassung (sGS 111.1, abgekürzt:
KV) standhalten.
6.1. Der Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtssetzung ist verletzt, wenn ein
Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen
trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich
ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse
aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt wird (BGE 134 I 23 E. 9.1; 127 I 185 E. 5). Eine Regelung, die
Gleiches ungleich oder Ungleiches gleich behandelt, ist jedoch zulässig, wenn diese
Gleich- oder Ungleichbehandlung notwendig ist, um das Ziel der Regelung zu
erreichen, und die Bedeutung des Ziels die Gleich- oder Ungleichbehandlung
rechtfertigt. Es ist somit abzuwägen zwischen dem Interesse an der Erreichung des
Regelungsziels und dem Interesse an der Gleich- bzw. Ungleichbehandlung (BGE 136
II 120 E. 3.3.2 mit Hinweis auf Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 495).
Wie bereits festgehalten, steht den Behörden insbesondere bei Organisations- und
Besoldungsfragen ein grosser Ermessensspielraum zu, den das Verwaltungsgericht
nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälern darf (BGE 123 I 1 E. 6b mit
Hinweisen). Folglich hat es sich bei der Überprüfung von Grundrechtsverletzungen
durch das Besoldungsrecht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen und darf bloss
eingreifen, wenn durch die vom Gesetz- oder Verordnungsgeber getroffenen
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Unterscheidungen eine Grenze gezogen wird, die sich nicht vernünftig begründen lässt,
die unhaltbar und damit in den meisten Fällen geradezu willkürlich ist (Häfelin/Müller/
Uhlmann, a.a.O., Rz. 497; vgl. auch BGE 133 I 206 E. 8.2 und 132 I 157 E. 4.2).
6.2. Die Kläger machen geltend, die Übergangsregelung sei völlig verunglückt. Die
Absicht des Beklagten, während der Übergangszeit eine willkürliche Schlechterstellung
einzelner Staatsangestellter zu verhindern, sei ihm offensichtlich misslungen. Mit Bezug
auf den Treueprämienanspruch nach vollendetem 15. Dienstjahr führe die
Übergangsbestimmung zu einer erheblichen Schlechterstellung der Angestellten, die
vor dem Inkrafttreten der Neuregelung das 10. Dienstjahr bereits vollendet hatten. Der
Vergleich zwischen einem Angestellten, dessen Dienstverhältnis am Stichtag 9 Jahre
und 11 Monate gedauert habe und der - über eine Dienstdauer von 15 Jahren gesehen
- insgesamt einen vollen Monatslohn an Treueprämien erhalten habe, mit einem
Angestellten, der unmittelbar vor dem Stichtag das 10. Dienstjahr vollendet habe und
sich insgesamt auf einen halben Monatslohn (beim 15-jährigen Dienstjubiläum)
beschränken müsse, führe dies deutlich vor Augen.
Die Übergangsregelung benachteilige somit jene Angestellten, die am Stichtag im 11.
bis 15. Dienstjahr gewesen seien. Allen diesen Angestellten werde für ihre 15
Dienstjahre nicht mehr ein voller Monatslohn als Treueprämie ausgerichtet, sondern im
schlechtesten Fall sogar nur ein halber. Demgegenüber würden alle Angestellten, die
bei Inkrafttreten der Neuregelung das 10. Dienstjahr noch nicht vollendet hatten, besser
gestellt. Dies, weil sie nicht mehr erst nach 15 Dienstjahren einen vollen, sondern
bereits nach deren 10 und auch nach 15 Dienstjahren einen halben Monatslohn
erhalten würden.
6.3. Der Beklagte macht geltend, Sinn und Zweck der auf den 1. Januar 2005
eingeführten Reduktion der Treueprämien sei die Entlastung des Staatshaushaltes. Die
Neugestaltung der Treueprämienregelung sei politisch gefordert und notwendig
gewesen, um das übergeordnete Regelungsziel eines ausgeglichenen
Staatshaushaltes zu erreichen. Mit der Gewährung der Prämie im 10. und 15.
Dienstjahr solle einerseits die bisherige Treue zum Arbeitgeber honoriert und
andererseits zum weiteren Verbleib im Staatsdienst motiviert werden. Bei diesen
Anreizen handle es sich um eine dem Gesetz- oder Verordnungsgeber zustehende
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Wertung und nicht lediglich um ein mathematisches Kriterium. Dass neu bereits im
10. Dienstjahr eine Prämie ausgerichtet werde, führe unbestreitbar zu einer
Besserstellung dieser Personengruppe. Dies sei jedoch beabsichtigt und begründe
auch unter Gleichbehandlungsaspekten keinen Anspruch auf zusätzliche Treueprämien
für Mitarbeitende mit anderer bzw. längerer Dienstdauer. Dass es bei der Einführung
einer zusätzlichen ersten Anspruchsstufe im 10. Dienstjahr Mitarbeitende gebe, die bei
deren Inkrafttreten mehr als 10 Dienstjahre aufweisen und daher nicht in den Genuss
kämen, sei nicht zu umgehen. Mit der Übergangsregelung sei unter anderem versucht
worden, die Schlechterstellung genau dieser Staatsangestellten zu mindern.
Der Beklagte räumt jedoch ein, dass durch die Übergangsregelung kein umfassender
Ausgleich zwischen alt- und neurechtlichen Prämienansprüchen erreicht worden sei.
Die verbleibende Differenzierung sei aber angesichts des Sparziels sachlich vertretbar.
Die gerügten Ungleichheiten würden sich bei der Einführung einer neuen Besoldungs-
bzw. Treueprämienordnung nicht vermeiden lassen. Dass diese gegenüber
Mitarbeitenden mit weniger als 10 Dienstjahren bei Erreichen des 15. Dienstjahres
einen ungleichen Anspruch hätten, lasse sich vor dem Hintergrund der
Kosteneinsparung sachlich begründen. Müsste diesen bei Vollendung des
15. Dienstjahres nun dennoch ein ganzer Monatslohn ausbezahlt werden, würde das
Regelungsziel übergangen. Die Reduktion der Treueprämie um höchstens einen halben
Monatslohn betrage maximal rund 4.2% eines Jahreslohns (ohne 13. Monatslohn).
Darin könne keine relevante Ungleichbehandlung erblickt werden.
6.4. Fest steht, dass Staatsangestellte bis und mit Vollendung ihres 15. Dienstjahres
sowohl unter altem als auch unter neuem Personalrecht Anspruch auf eine
Treueprämie in der Höhe von insgesamt einem Monatslohn haben.
6.4.1. Fest steht weiter, dass Staatsangestellte, die das 15. Dienstjahr zwischen dem
1. Januar 2005 und dem 31. Dezember 2009 vollendet haben, demgegenüber nur einen
reduzierten Anspruch hatten. Dies hat seinen Grund vor allem darin, dass zur
Bemessung der übergangsrechtlichen Treueprämie nicht deren volle Dienstdauer bis
zum 1. Januar 2005 berücksichtigt worden ist, sondern lediglich, um wie viel das (nach
altem Recht prämienmässig nicht relevante) 10. Dienstjahr zu diesem Zeitpunkt bereits
überschritten worden war.
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Der Beklagte nahm damit in Kauf, die betreffenden Staatsangestellten - darunter die
Kläger - im Vergleich zu jenen, die am 1. Januar 2005 das 15. Dienstjahr bereits
überschritten hatten, und zu jenen, die in diesem Zeitpunkt noch vor dem zehnjährigen
Dienstjubiläum standen, schlechter zu stellen. Er begründet die Schlechterstellung mit
dem durch die allgemeine Reduktion der Treueprämien verfolgten Sparziel.
6.4.2. Es ist unbestritten, dass die Reduktion sowohl der Anspruchszeitpunkte als auch
der Höhe der Treueprämien zum Ziel eines ausgeglichenen Staatshaushaltes beitragen
kann. Der Beklagte macht grundsätzlich zu Recht geltend, dass er in der Wahl seiner
Mittel und den vorgenommenen Wertungen weitgehend frei war und ihm in
Besoldungsfragen grosses Ermessen offen steht. Dies gilt allerdings nur so weit, als die
Massnahmen bei ganzheitlicher Betrachtung dem angestrebten Ziel auch wirklich
dienen.
6.4.3. Mit Bezug auf die ersten 15 Dienstjahre ist in Betracht zu ziehen, dass den
Staatsangestellten, die das 15. Dienstjahr vollenden, sowohl nach neuem als auch
nach altem Personalrecht insgesamt ein ganzer Monatslohn als Treueprämie
ausgerichtet wird. Allein dadurch, dass der halbe Monatslohn, der bei zehnjährigem
Bestehen des Arbeitsverhältnisses ausbezahlt wird, regelmässig tiefer ist die Hälfte, die
nach dem 15. Jahr fällig wird, lässt sich nicht massgeblich sparen. Dies gilt umso mehr,
als Staatsangestellte, die das Dienstverhältnis zwischen dem 10. und dem
15. Dienstjahr beenden, nun bereits einen halben Monatslohn erhalten haben, nach
altem Recht jedoch keinen Anspruch auf anteilsmässige Auszahlung hatten. Dass sich
der Beklagte zu einer solchen Umgestaltung entschlossen hat, liegt in der Tat in
seinem Ermessen und ist auch nicht rechtsungleich. Mit Blick auf die ersten
15. Dienstjahre muss aber festgestellt werden, dass der Staatshaushalt - wenn
überhaupt - nicht in gleichem Verhältnis entlastet worden ist, wie die
übergangsrechtlichen Prämien reduziert worden sind.
Daran muss sich die Übergangsregelung messen lassen. Wenn die neue Regelung
nicht dem Sparziel dient, kann dieses von Vornherein auch nicht für die
Übergangsregelung massgebend sein. Es ist demnach nicht rechtsgleich, wenn das
Übergangsrecht zum Sparen beiträgt, obwohl die neue Regelung in Bezug auf die
ersten 15 Dienstjahre nicht im gleichen Ausmass geeignet ist, die Ausgaben zu
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mindern. Es ist ferner nicht auszuschliessen, dass sich die Ausgaben für die ersten
15 Dienstjahre durch den zusätzlichen Anspruch bei Vollendung des 10. Dienstjahres
sogar noch erhöht haben.
6.5. Dass den Klägern weder der nach altem Recht zustehende volle Monatslohn noch
die nach neuer Regelung bemessenen beiden halben Monatslöhne ausbezahlt worden
sind, ist somit zum einen offensichtlich rechtsungleich. Da die zur Rechtfertigung dieser
Ungleichbehandlung herangezogene Wertung (Reduktion der Ausgaben) der neuen
Regelung in Bezug auf die ersten 15. Dienstjahre nicht inhärent ist, lässt sich dazu
überdies kein sachlicher Grund erkennen. Unbeachtlich ist, dass die von den Klägern
gerügte Ungleichbehandlung teilweise nur gering ist. Im schlechtesten Fall macht diese
immerhin fast einen halben Monatslohn aus.
Es wird somit festgestellt, dass die Übergangsregelung gegen das Gebot der
Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV resp. Art. 2 Abs. 1 lit. b KV verstösst. Wie er
diese Ungleichheit beseitigen will, liegt im Ermessen des Beklagten. Es liegt indessen
auf der Hand, dass die Schaffung zusätzlicher Anspruchsstufen übergangsrechtlich
anders zu handhaben ist wie die nach dem 15. Dienstjahr vorgenommene Reduktion.
Sachgerecht wäre es möglicherweise gewesen, der hier betroffenen Kategorie von
Staatsangestellten bei Inkrafttreten der Regelung den neurechtlichen Anspruch - ein
halber Monatslohn auf Basis des Verdienstes im 10. Dienstjahr - auszuzahlen und auf
weitere Übergangsregelungen zu verzichten.
7. Da das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall die Grundrechtsverletzung lediglich
feststellen, nicht jedoch selbst beheben kann, ist auf die vom Beklagten erhobene
Verjährungseinrede im Grunde nicht weiter einzugehen. Festzuhalten ist jedoch, dass
es sich bei den streitigen Forderungen um solche des alten Personalrechts handelt. Der
bis zum 31. Mai 2012 geltende Art. 24 BesV legte die Verjährungsfrist für Forderungen
auf einmalige Leistungen aus dem Dienstverhältnis auf 10 Jahre fest. Bei den hier
geforderten Treueprämien handelt es sich zweifellos um einmalige Leistungen.
Die Verjährung wird im öffentlichen Recht durch jeden Akt unterbrochen, durch den der
Anspruch gegen den Schuldner in geeigneter Weise zum Ausdruck gebracht wird,
insbesondere durch schriftliche Forderungseingabe (vgl. z.B. BGer 1A_163/2003 vom
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20. August 2003 E. 5 mit weiteren Hinweisen). Die Kläger haben die Verjährung
vorliegend durch das Nachzahlungsbegehren vom 31. Dezember 2010 unterbrochen.
Zu diesem Zeitpunkt waren bei keinem der Kläger 10 Jahre seit Entstehung des
Anspruchs auf die Treueprämie abgelaufen. Die vom Beklagten erhobene
Verjährungseinrede ist somit nicht stichhaltig.
8. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Leistungsklage als Feststellungsklage
entgegenzunehmen und gutzuheissen ist. Es ist festzustellen, dass die
übergangsrechtliche Regelung der Treueprämien gemäss IV. Nachtrag zur BesV und
IV. Nachtrag zur VStD im hier streitigen Anwendungsfall - d.h. bei Staatsangestellten,
die zwischen dem 1. Januar 2005 und dem 31. Dezember 2009 das 15. Dienstjahr
vollendet haben - gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstossen. Die Schaffung einer
rechtsgleichen Ersatzregel ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts. Der Beklagte
wird zu entscheiden haben, wie er die festgestellte Ungleichbehandlung beseitigen will.
9. Die personalrechtliche Klage ist kostenlos, wenn der Streitwert Fr. 30'000.-- nicht
übersteigt (Art. 82 Abs. 2 PersG in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. c der
Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272). Die Streitwertgrenze wird vorliegend
nicht überschritten, weshalb keine amtlichen Kosten erhoben werden.
Der Beklagte hat die Kläger ausseramtlich zu entschädigen (Art. 82 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Deren Rechtsvertreter hat keine
Honorarnote eingereicht, weshalb die Entschädigung nach Ermessen festzusetzen ist.
Für das Klageverfahren ist eine Entschädigung von Fr. 2'000.-- (inklusive Barauslagen,
zuzüglich Mehrwertsteuer) angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 19
und 6 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).
Demnach hat das Verwaltungsgericht