# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 39e4cdd7-de15-4fe1-ba46-1f51734f3909
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2015
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A.Y. und B.Y. sind die Eltern von L.Y. (geboren am 8. März 2000). Nachdem
sich die Eltern getrennt hatten, zog L.Y. mit seiner Mutter und seiner Schwester K.Y. im
April 2013 von Z. nach X. Bis zum Ende des Schuljahres 2012/13 besuchte der
Oberstufenschüler den Unterricht weiterhin in Z. (act. 7/1). Nach den Sommerferien
wechselte er in die 2. Sekundarklasse des Oberstufenzentrums X. In den
Promotionsfächern (Mensch&Umwelt, Sprachen und Mathematik) erzielte er im ersten
Semester des Schuljahres 2013/14 eine ungenügende Notensumme von 10.9 (act. 7/4).
Am 25. April 2014 orientierte der Klassenlehrer L.Y.s Mutter, aufgrund der aktuellen
Notensumme von 12 sei die Promotion ihres Sohnes in die 3. Sekundarklasse
gefährdet (act. 7/6). Am 26. Juni 2014 beantragte der Klassenlehrer, L.Y. nach dem
Sommerferien der 3. Realklasse zuzuteilen. Die Notensumme betrug in diesem
Zeitpunkt 11.4. Den Antrag ergänzte er mit der Bemerkung «von Z. gekommen –
gemischte Oberstufe – überbewertet – seit Herbst 2013 Eltern mehrmals hingewiesen,
dass ein Wechsel in 2. Real damals besser [gewesen] wäre» (act. 7/7). Tags zuvor
hatten der Klassenlehrer, die Schulleiterin und eine Schulrätin L.Y.s Mutter diese
Absicht eröffnet; sie war damit nicht einverstanden und beantragte, dass L.Y.
stattdessen die 2. Sekundarklasse wiederhole (act. 7/5). Mit Verfügung vom 27. Juni
2014 teilte der Schulrat X. L.Y. für das Schuljahr 2014/15 der 3. Realklasse zu (vi-
act. 1a). Zur Begründung führte er an, die Noten in den zwei wichtigen Fächern
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Mathematik und Sprache seien zu tief und es mangle L.Y. an Selbständigkeit,
Konzentrationsfähigkeit, Ausdauer und Sorgfalt. Im Zeugnis des 2. Semesters erreichte
L.Y. schliesslich eine Notensumme von 11.4. Seine Leistungsnoten in den Fächern
Sprache und Mathematik waren ungenügend (3.7 bzw. 3.5; act. 7/4).
B. Gegen die Verfügung des Schulrates X. gelangten L.Y.s Eltern mit Eingabe
vom 2. Juli 2014 an die Rekursstelle Volksschule Sarganserland-See-Gaster und
beantragten sinngemäss, die angefochtene Verfügung aufzuheben und L.Y. die
2. Sekundarklasse repetieren zu lassen (vi-act. 1). Die Rechtsmittelinstanz hiess den
Rekurs mit Entscheid vom 4. August 2014, der den Verfahrensbeteiligten am 5. August
2014 zunächst unbegründet und am 12. August 2012 motiviert eröffnet wurde (vi-act. 9
bzw. 12), gut und wies L.Y. der 2. Sekundarklasse zu. Sie hielt fest, die Nicht-
Promotion an sich sei nicht zu beanstanden und werde von den Rekurrenten
akzeptiert. L.Y. sei im vergangenen Schuljahr mit aussergewöhnlichen persönlichen
Verhältnissen konfrontiert gewesen. Neben Umzug und Schulwechsel habe er auch
eine Veränderung seiner familiären Situation verkraften müssen. Wegen körperlicher
Beschwerden nehme er seit einem Monat Ritalin ein. Diese Umstände habe der
Schulrat bei der Ausübung seines Ermessens pflichtwidrig nicht berücksichtigt.
Gewisse Defizite in Bezug auf Arbeitshaltung und Einsatz seien bei L.Y. sicherlich
vorhanden. Indessen habe er sich in der neuen Schule zunächst zurechtfinden müssen.
Der Vermerk der «Überbewertung» greife deshalb zu kurz. Wiederhole er die Klasse,
könne er vom bereits erlernten Stoff profitieren, diesen vertiefen und leistungsmässig
Anschluss finden. Schaffe er dies nicht, stehe ihm immer noch die 3. Realklasse bzw.
der Schulabgang offen. Demgegenüber müsse er sich beim vorgesehenen sofortigen
Übertritt in die 3. Realklasse unmittelbar mit der sogleich anstehenden Berufswahl
befassen. Dieser Entscheid wurde umgesetzt; L.Y. wiederholt derzeit die
2. Sekundarklasse.
C. Der Schulrat erhob für die Politische Gemeinde X. (Beschwerdeführerin)
gegen den Rekursentscheid mit Eingaben vom 25. August und 16. September 2014
Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1 und 6) mit den Anträgen, dieser sei
aufzuheben (Ziff. 1), es sei festzustellen, dass ausreichende sachliche und rechtliche
Gründe vorlägen, um L.Y. nicht zu promovieren (Ziff. 2), eventualiter sei die Sache an
die Rekursstelle Volksschule Sarganserland-See-Gaster (Vorinstanz) zurückzuweisen
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(Ziff. 3); unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Vorinstanz beantragte mit
Vernehmlassung vom 29. September 2014, die Beschwerde abzuweisen (act. 9). L.Y.s
Eltern (Beschwerdegegner) reichten keine Stellungnahme ein. Auf die Begründung des
angefochtenen Entscheids und die Darlegungen der Verfahrensbeteiligten ist – soweit

## Considerations

wesentlich – in den Erwägungen einzugehen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP räumt der zuständigen Behörde einer öffentlich-
rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt das
Recht zur Beschwerde ein, wenn diese im umstrittenen Bereich öffentliche Interessen
zu wahren hat. Praxisgemäss setzt die Legitimation eines Gemeinwesens voraus, dass
dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines Rechtsaktes im eigenen
Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche Interessen vertreten hat
(GVP 1992 Nr. 43). Das ist nur der Fall, wenn es im Bereich einer ihm obliegenden
Aufgabe tätig wurde und dabei lokale Interessen wahrgenommen hat. Unerheblich ist,
ob es sich dabei um autonome Belange oder übertragene Befugnisse handelt. Der
Aufgabenkreis der öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten ergibt sich aus
der Zuständigkeitsordnung des kantonalen Rechts. Massgebend ist letztlich, ob der
betreffenden Körperschaft oder Anstalt eigene Verfügungskompetenz zukommt
(Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 453 f.). Die Schul- bzw.
politische Gemeinde ist Trägerin der öffentlichen Volksschule; ihr obliegt die
Organisation und Führung der Schule vor Ort (Art. 88 Abs. 1 und 89 Abs. 1 der
Verfassung des Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV, in Verbindung mit Art. 2, 4 und 111
des Volksschulgesetzes, sGS 213.1, VSG). Dass die Beschwerdeführerin im streitigen
Aufgabenbereich eigene Verfügungskompetenz hat, ergibt sich aus den massgeblichen
Rechtsgrundlagen (vgl. E. 3 hiernach); sie ist deshalb zur Beschwerde legitimiert.
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1.2. Das bei der Anfechtung von Anordnungen geltend gemachte Interesse muss
grundsätzlich aktuell sein; dies betrifft den Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung
gleichermassen wie den Zeitpunkt des Entscheids. Von dieser Eintretensvoraussetzung
kann ausnahmsweise abgesehen werden, wenn sich die mit der Beschwerde
aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen unter ähnlichen Umständen wieder stellen
können, ohne im Einzelfall je rechtzeitig richterlich geprüft werden zu können, und die
Beantwortung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. BGE 138 II 42 E. 1.3 und 137 I 23
E. 1.3.1 mit Hinweisen). Diese vom Bundesgericht entwickelte Rechtsprechung gilt
nach dem Grundsatz «Einheit des Verfahrens» auch für kantonale
Rechtsmittelinstanzen (vgl. Art. 111 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes, SR 173.110),
die den bundesgerichtlichen Rechtsschutz nicht durch strengere Handhabung der
Eintretensvoraussetzungen vorwegnehmen bzw. vereiteln dürfen (VerwGE B 2014/138
vom 11. November 2014 E. 1, www.gerichte.sg.ch). L.Y. wiederholt derzeit die
2. Sekundarklasse. Würde die Beschwerde gutgeheissen und der angefochtene
Entscheid aufgehoben, wäre er folglich nach Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen
Entscheids in eine 3. Realklasse umzuteilen. Dies ist frühestens kurz vor den
Sommerferien möglich und hätte zur Folge, dass seine Schulkarriere abrupt und ohne
abgeschlossene Berufswahl beendet würde. Mit dem Kindeswohl liesse sich ein
solches Vorgehen nicht vereinbaren, weshalb L.Y. unabhängig vom Verfahrensausgang
noch ein weiteres Jahr zu beschulen ist (wobei auf seine aktuellen Leistungen
abzustellen ist). Das Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids kann
vor diesem Hintergrund nicht mehr als aktuell bezeichnet werden. Die mit der
Streitsache aufgeworfenen Rechtsfragen sind grundsätzlicher Natur und können sich
jederzeit ähnlich wieder stellen, ohne dass sie je rechtzeitig gerichtlich beurteilt werden
könnten. Deshalb ist grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.
1.3. Nicht einzutreten ist auf das Rechtsbegehren Ziff. 2 der Beschwerdeführerin
(Feststellung, dass ausreichend sachliche und rechtliche Gründe vorlagen, um L.Y.
nicht zu promovieren). Dass der Schüler nicht zu promovieren war, ist unbestritten und
wurde von den Beschwerdegegnern zu keinem Zeitpunkt in Frage gestellt (vgl. E. 6 f.
des angefochtenen Entscheids). Was nicht Streitgegenstand des vorinstanzlichen
Verfahrens war, kann auch nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens sein. Im
übrigen gelten Feststellungsbegehren praxisgemäss als subsidiär. Ein
Feststellungsinteresse besteht dann nicht, wenn der (Rechtsmittel-) Kläger in der
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betreffenden Angelegenheit ebenso gut – d.h. ohne unzumutbare Nachteile – ein
Gestaltungsurteil erwirken kann (BGE 137 II 199 E. 6.5 mit Hinweisen; Bosshart/
Bertschi, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, N 26 zu § 19 VRG). Konkret ist nicht ersichtlich, was sich
die Beschwerdeführerin vom separaten Feststellungsbegehren erhofft bzw. was nicht
bereits das (nach dem Gesagten zulässige) Gestaltungsbegehren bewirken kann (vgl.
VerwGE B 2014/168 vom 28. April 2015 E. 1.2, www.gerichte.sg.ch).
1.4. Von dieser Ausnahme abgesehen ist auf die Beschwerde einzutreten: Die
Beschwerdeeingabe vom 25. August 2014 entspricht unter Berücksichtigung der
Ergänzung vom 16. September 2014 den gesetzlichen Anforderungen in zeitlicher,
formaler und inhaltlicher Hinsicht (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP).
2. Streitgegenstand ist die Frage, ob die Vorinstanz L.Y. zu Recht erneut der
2. Sekundarklasse zugewiesen hat.
3. Gemäss Art. 31 Abs. 1 des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG) ordnet der
Erziehungsrat unter anderem die Beförderung in die nächsthöhere Klasse am Ende des
Schuljahres, das Wiederholen von Klassen und den Wechsel zwischen Real- und
Sekundarschule durch Reglement (Ingress und lit. a, b und e). Die entsprechenden
Ausführungsbestimmungen sind dem erziehungsrätlichen Promotions- und
Übertrittsreglement vom 25. Juni 2008 (SchBl 2008 Nr. 7-8 und SchBl 2012 Nr. 3,
Promotionsreglement) zu entnehmen. Aus den Bestimmungen des Titels III.B.2.
«Oberstufe ohne Niveaugruppen – Promotion» ergibt sich, dass der Schulrat am Ende
der zweiten Sekundarklasse auf Grund der Notensumme die definitive Promotion oder
die Nichtpromotion verfügt (Art. 32). Wer eine Notensumme von 11.0 bis 11.9 aufweist,
wird definitiv promoviert oder nicht promoviert (Art. 35 Ingress und lit. c). Wer nicht
promoviert wurde, tritt in die dritte Realklasse über oder wiederholt die zweite
Sekundarklasse (Art. 36 Abs. 2). In beiden Fällen – beim Entscheid über die Promotion
und über den Übertritt in die Realschule bzw. über die Repetition der zweiten
Sekundarklasse – verfügt der Schulrat über Ermessen. Er berücksichtigt die
Empfehlung der Lehrpersonen und hört die Eltern an (ebd.). Die Promotionsordnung ist
inhaltlich abschliessend und durch die kommunalen Schulbehörden direkt zu vollziehen
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(VerwGE B 2014/151 vom 4. Dezember 2014 E 3.1.2, www.gerichte.sg.ch; vgl.
J. Raschle, Schulrecht der Volksschule im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2008, S. 106 ff.);
das Promotionswesen fällt demnach nicht in den Autonomiebereich der (Schul-)
Gemeinden.
4.
4.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Promotionsentscheid falle in
erster Linie in ihre Zuständigkeit. Mangels pädagogisch-fachlicher Kompetenz und
praktischer Erfahrung sei es nicht Aufgabe der Vorinstanz, ihre Auffassung über L.Y.s
schulische Entwicklung über die Einschätzung der allein zur Beurteilung der
pädagogischen Fähigkeiten berufenen Beschwerdeführerin zu stellen. Die
streitgegenständliche Verfügung sei von der Rechtsmittelbehörde nur dahingehend zu
überprüfen gewesen, ob der Schulrat die Verfahrensvorschriften eingehalten habe, ob
sie von ihrem Beurteilungsspielraum einen dem Zweck der schulrechtlichen Regelung
entsprechenden Gebrauch gemacht habe, von richtigen und ausreichenden
Tatsachengrundlagen ausgegangen sei, allgemein gültige Beurteilungsmassstäbe
beachtet und keine sachfremden Erwägungen angestellt habe. Die Beschwerdeführerin
rügt damit sinngemäss, die Vorinstanz habe ihre Prüfungsbefugnis überschritten.
4.2. Nach Art. 125 VSG richten sich Verwaltungsverfahren und Rechtspflege im
Volksschulrecht nach dem Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege. Mit dem Rekurs
können alle Mängel der angefochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids
geltend gemacht werden, besonders die Unzuständigkeit der erlassenden Behörde, der
Verstoss gegen wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften oder unvollständige
Feststellung des Sachverhalts sowie die Rechtswidrigkeit und die Unangemessenheit
des Inhaltes der Verfügung oder des Entscheids (Art. 46 Abs. 1 VRP). Die Natur der
Streitsache kann allerdings einer unbeschränkten Ermessensüberprüfung
entgegenstehen. Diesfalls ist eine Einschränkung der Kognition (auch ohne gesetzliche
Grundlage) zulässig und verletzt den Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR
101, BV) nicht. Namentlich bei der Überprüfung von schulischen Leistungen kann
dieses Vorgehen für Rechtsmittelinstanzen angezeigt sein. Allerdings bedeutet das nur,
dass sich die angerufene Behörde bei der Ausübung ihrer Kontrolle Zurückhaltung
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auferlegen darf. Dogmatisch handelt es sich dabei eigentlich nicht um eine
Einschränkung der Kognition, sondern um eine Herabsetzung der Prüfungsdichte aus
freien Stücken bei grundsätzlich unveränderter Kognition. In solchen Fällen ist es
zulässig, wenn die Rechtsmittelbehörde erst gegen nicht nachvollziehbare, mit
offensichtlichen Mängeln behaftete oder auf sachfremden Kriterien beruhende
Bewertungen einschreitet (vgl. VerwGE B 2014/151 vom 4. Dezember 2014 E. 2.2 mit
Hinweisen und B 2014/108 vom 16. September 2014 E. 4.1 mit Hinweisen,
www.gerichte.sg.ch). Die Beschwerdeführerin hatte konkret keinen Anspruch, dass ihre
Verfügung mit dieser Zurückhaltung hätte überprüft werden müssen. Die Herabsetzung
der Prüfungsdichte gilt rechtsprechungsgemäss zwar als zulässig, ist aber nicht
verbindlich. Auch kommt die selbst auferlegte Zurückhaltung der (erstinstanzlichen)
Rechtsmittelbehörde nur bei der Bewertung von schulischen Leistungen in Frage; in
allen anderen Belangen – etwa bei Rügen, die organisatorische bzw.
verfahrensrechtliche Gesichtspunkte oder, wie hier, die Auslegung und Anwendung von
Rechtssätzen betreffen – haben Rekursinstanzen ihre Kognition auszuschöpfen und
insbesondere auch die Angemessenheit eines angefochtenen Entscheids zu
überprüfen (vgl. VerwGE B 2014/108, a.a.O.). Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die
Vorinstanz habe ihre Prüfungsbefugnis überschritten, ist demnach nicht stichhaltig.
Darüber hinaus verkennt die Beschwerdeführerin rechtsstaatliche Grundsätze, wenn
sie ausführt, dass «dank eines regen Austausches mit der aufgelösten regionalen
Schulaufsicht [...] stets praxistaugliche Lösungen unkompliziert und ohne doppelten
Schriftenwechsel auch zugunsten der betroffenen Schüler, innert angemessener Frist»
gefunden werden konnten (act. 6, S. 4). Denn die Mitglieder der Rekursstellen
Volksschule müssen per se unabhängig sein (vgl. Art. 100ter VSG), und es ist für
Angehörige von Rechtsmittelinstanzen grundsätzlich verpönt, mit den Beteiligten oder
mit Personen, die sich für diese verwenden, hängige Fälle zu erörtern (vgl. Art. 39 des
Gerichtsgesetzes, sGS 941.1).
5.
5.1. Aus der Rekursvernehmlassung und den mit dieser eingereichten Akten (vi-
act. 7 mit Beilagen a-d) ergibt sich, dass der Klassenlehrer L.Y.s Mutter mit Schreiben
vom 25. April 2014 über die gefährdete Promotion orientierte (vi-act. 7a). Am 26. Juni
2014 beantragte er, L.Y. in die 3. Realklasse zu promovieren (vi-act. 7b). Offenbar hatte
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bereits im November 2013 ein Beurteilungsgespräch stattgefunden, in dessen
Nachgang der Klassenlehrer den Eltern alle drei Monate telefonisch über L.Y.s
Entwicklung berichtet hatte. Nach seinen Angaben seien L.Y.s Leistungen beim Eintritt
in die Oberstufe X. überbewertet worden. Er habe die Eltern seit Herbst 2013 mehrmals
darauf hingewiesen, dass ein Wechsel in die 2. Realklasse besser wäre. In einer
schematischen Beurteilung bewertete er L.Y.s Selbständigkeit, Konzentrationsfähigkeit,
Ausdauer und Sorgfalt als ungenügend. Die restlichen fünf Kriterien bewertete er als
neutral oder positiv (z.B. Arbeitstempo). L.Y.s Mutter wurde zum Promotionsantrag
angehört und erklärte sich als nicht einverstanden. Als Gründe gab sie an, L.Y. solle
sich mit einem besseren Zeugnis bewerben können und mehr Zeit für die Berufswahl
erhalten; im übrigen sei er motiviert zum Wiederholen (vi-act. 7c). Den Antrag der
Mutter, L.Y. die 2. Sekundarklasse wiederholen zu lassen, wies der Schulrat am
27. Juni 2014 ab mit der Begründung, L.Y.s Noten in den zwei wichtigen Fächern
Mathematik und Sprachen seien zu tief bzw. Selbständigkeit, Konzentrationsfähigkeit,
Ausdauer und Sorgfalt überzeugten nicht. Die Eltern bestritten dies in ihrer
Rekursschrift vom 2. Juli 2014 nicht. Sie machten aber geltend, L.Y. habe sich
aufgrund des Wohnortwechsels bezüglich Schule, Lehrer, Kameraden und
Schulsystem umstellen müssen. In einigen Fächern (Mathematik, Französisch,
Englisch) sei er noch nicht soweit gewesen wie die Schüler in X. Ferner wiesen die
Eltern darauf hin, dass L.Y. rechts motorisch eingeschränkt sei und ab und zu
epileptische Anfälle habe. Dennoch bewältige er den Alltag problemlos. Die
Konzentrationsschwäche werde seit einem Monat mit Ritalin behandelt.
5.2. In der Rekursvernehmlassung machte die Beschwerdeführerin geltend, die
zusätzlichen Probleme wie Scheidung, Wohnortwechsel und die gesundheitlichen
Beeinträchtigungen seien den Lehrpersonen, der Schulleitung und dem Schulrat
bekannt gewesen und beim Entscheid mit berücksichtigt worden. Gerade auch aus
diesen Gründen sei die weitere Beschulung in der Realklasse die beste Lösung. Die
Noten in den Fächern Mathematik und Sprache seien so tief, dass sie nach
Wiederholung der 2. Sekundarklasse kaum auf einem Niveau sein würden, das die
Berufswahlchancen verbessere. Mit einem guten Realschulabschluss seien die
Möglichkeiten mindestens gleich gut oder gar besser (vi-act. 7, S. 2).
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5.3. Die Vorinstanz hat den Rekurs mit der Begründung gutgeheissen, es sei nicht
ersichtlich, inwiefern die schwerwiegenden persönlichen Umstände, mit denen L.Y. im
fraglichen Schuljahr konfrontiert worden sei, bei der Ermessensausübung
berücksichtigt worden seien. Insbesondere sei nicht nachvollziehbar, weshalb der
Schulrat «gerade auch aus diesen Gründen» (Schlusssatz der angefochtenen
Verfügung) die weitere Beschulung in der 3. Realklasse als beste Lösung erachtet
habe. Diese Schlussfolgerung lasse sich jedenfalls nicht auf die Empfehlung seines
Klassenlehrers abstützen. L.Y. lebe seit Frühjahr 2013 nicht mehr mit seinem Vater und
seiner älteren Schwester zusammen. Diese Umstände und die wegen der körperlichen
Beschwerden notwendig gewordene Ritalin-Einnahme seien so schwerwiegend, dass
sie im Rahmen des Ermessensentscheids Niederschlag hätten finden müssen. Zwar
könnten gewisse Defizite von L.Y. in Bezug auf Arbeitshaltung und Einsatz angesichts
der Noten und der mehrheitlich negativen Leistungsbeurteilung des Lehrers nicht in
Abrede gestellt werden. Nachvollziehbar sei aber auch, dass sich L.Y. im neuen
schulischen Umfeld zunächst habe zurechtfinden müssen. Der Vermerk des
Klassenlehrers, der Schüler sei «überbewertet» worden, greife deshalb zu kurz. Mit
einer Wiederholung könne L.Y. vom bereits erlernten Stoff profitieren, diesen vertiefen
und leistungsmässig Anschluss finden. Die Möglichkeit, in die 3. Realklasse zu
wechseln, stehe ihm im Anschluss daran noch immer offen. Wäge man sämtliche
Umstände ab, sei es gerechtfertigt, L.Y. die Chance einzuräumen, die zweite
Sekundarklasse zu wiederholen, dies nicht zuletzt deshalb, weil die Notensumme mit
11.4 zwar tief sei, jedoch noch nicht am unteren Ende der Spanne liege, innerhalb der
sogar die definitive Promotion angeordnet werden könne.
5.4. In der Beschwerdeergänzung brachte die Beschwerdeführerin vor, die
persönlichen Umstände, namentlich die Scheidung der Eltern, seien beim
Aufnahmegespräch im August 2014 nicht thematisiert worden, wohl aber L.Y.s
gesundheitliche Beeinträchtigungen. Der Junge habe sich schnell in die Klasse
integriert, habe aber Mühe gehabt, dem Unterrichtsstoff zu folgen. Die schwachen
Leistungen hätten sich durch das ganze Jahr hindurch gezogen, und L.Y. sei nicht
fähig gewesen, seine Lücken in den Sprachfächern aufzuarbeiten. Dafür habe er den
Stoff zu Hause zu wenig vertieft und sei mit seinen Arbeiten zu schnell zufrieden
gewesen. Persönliche Umstände wie eine Scheidung oder die Umstellung zwischen
Schultypen müssten geltend gemacht werden, wenn sie auftreten und nicht erst wenn
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Konsequenzen drohen würden. Obwohl mehrere Kontakte zwischen Eltern und
Lehrpersonen stattgefunden hätten, sei dies kein Thema gewesen. Andernfalls hätte
man L.Y. unterstützt. Bezeichnenderweise habe die Mutter während der Anhörung
nicht über die Scheidungssituation gesprochen, vor allem gehe es ihr um ein besseres
Bewerbungszeugnis. Anzumerken sei, dass L.Y.s besondere Umstände im Rahmen der
Ermessensausübung durchaus berücksichtigt worden seien. Zwar habe sie die
Verfügung vom 27. Juni 2014 nur knapp begründet. Es entspreche jedoch der
Lebenswirklichkeit, dass sich Schulräte intensiv über die Vor- und Nachteile einer
Nichtpromotion und deren Auswirkungen auf das Leben eines jungen Menschen
austauschen würden. Auch wenn letztlich nur die Beschlüsse protokolliert würden, sei
hiervon auch im konkreten Fall auszugehen. Dies habe die Vorinstanz verkannt. Im
übrigen stütze sich der Schulrat bei seinen Promotionsentscheiden auf Ergebnisse der
pädagogischen Forschung und Lehre ab und verfüge im Gegensatz zur Vorinstanz über
umfassende und aktuelle pädagogische Kenntnisse. Die Lehre empfehle, Klassen-
Wiederholungen nur in Ausnahmefällen zu bewilligen. Unter anderem verwies die
Beschwerdeführerin auf ein Zeitungsinterview mit dem aargauischen Volksschulleiter,
der äusserte, diese Massnahme nütze bekanntlich nichts und verursache lediglich
Kosten.
6.
6.1. Unter (Verwaltungs-)Ermessen versteht man einen gesetzlich eingeräumten
Entscheidungsspielraum. Er entsteht, wenn die Rechtsfolge einer Rechtsnorm nicht
eindeutig festgelegt ist. Dadurch soll der rechtsanwendenden Behörde ermöglicht
werden, eine Entscheidung im Einzelfall sachgemäss zu treffen. Art. 36 Abs. 2
Promotionsreglement räumt der zuständigen Behörde sog. Auswahlermessen ein.
Wenn eine Schülerin oder ein Schüler nach der 2. Sekundarklasse nicht promoviert
wird, steht der Übertritt in die 3. Realklasse oder die Wiederholung der
2. Sekundarklasse offen. Die Ausübung des Ermessens durch die erstverfügende
Behörde ist nicht beliebig, sondern hat gestützt auf allgemeine Rechtsprinzipien
zweckmässig und angemessen zu erfolgen. Das gilt auch für die Rechtsmittelinstanz,
sofern und soweit sie die Ermessensausübung überprüfen kann (zum Ganzen vgl.
Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 739 f. mit Hinweisen). Wo der Gesetz- oder
Verordnungsgeber Ermessen einräumt, erwartet er von den Verwaltungsbehörden,
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dass sie sachliche Entscheidungen treffen und den besonderen Umständen des
konkreten Falles angemessene Rechtsfolgen anordnen (Wiederkehr/Richli, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2013 Rz. 1526 mit Hinweis). Damit sachlich
verbunden ist die Pflicht, Verfügungen – zumindest in streitigen Fällen – entsprechend
schriftlich zu begründen (vgl. Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP). Verletzen Verwaltungsbehörden
diese Pflichten, indem sie auf sachliche Unterscheidungen verzichten, obwohl der
Gesetz- oder Verordnungsgeber einen differenzierten Entscheid für nötig hält, bedeutet
das eine Ermessensunterschreitung. Das Ermessen wird diesfalls rechtsfehlerhaft
ausgeübt, wogegen die mit voller Kognition prüfenden Rekursinstanzen und auch das
nur zur Rechtskontrolle befugte Verwaltungsgericht (vgl. Art. 61 Abs. 1 VRP)
einzugreifen haben.
6.2. Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin
Klassenwiederholungen gegenüber äusserst kritisch eingestellt ist. Sie teilt offenbar die
in der pädagogischen Lehre teilweise vertretene Meinung, Wiederholungen nur in
Ausnahmefällen anzuordnen (act. 6, S. 5). Diese Wertung lässt sich dem
Promotionsreglement jedoch nicht entnehmen. Dessen Art. 36 stellt in der streitigen
Konstellation Repetition und Übertritt in die 3. Realklasse als gleichwertige Alternativen
gegenüber. Ungeachtet der pädagogischen Kenntnisse des Schulratspräsidenten –
dieser ist Dozent für Pädagogik an der Pädagogischen Hochschule St. Gallen – ist
deshalb im Einzelfall zu begründen, weshalb die eine der anderen Lösung im konkreten
Fall vorzuziehen ist. Mit einem allgemeinen Verweis auf Forschungsergebnisse ist
diesem Erfordernis nicht beizukommen. Der Verfügung vom 26. Mai 2014 ist zwar zu
entnehmen, dass der Schulrat eine Wiederholung der 2. Sekundarklasse wegen der
tiefen Noten in den Fächern Mathematik und Sprache und wegen Schwächen bei der
Selbständigkeit, Konzentrationsfähigkeit, Ausdauer und Sorgfalt nicht als sinnvoll
erachtete. Tiefe Noten allein können indessen nicht ausschlaggebend sein, denn sie
sind Voraussetzung für eine Nichtpromotion. Zudem stellt sich aufgrund der im
Beschwerdeverfahren geäusserten generellen Vorbehalte die Frage, ob die
Ermessensausübung nicht bereits durch im Promotionsreglement nicht vorgesehene
Wertentscheidungen vorweggenommen worden ist. Fragezeichen ergeben sich zudem
bei der – für die Vorinstanz letztlich entscheidenden – Berücksichtigung der nicht von
der Hand zu weisenden erschwerenden persönlichen Umstände des Schülers. Die
Beschwerdeführerin macht zum einen geltend, diese Problematik hätte früher
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aufgegriffen werden müssen, sei aber von den Eltern nie thematisiert worden (vgl.
act. 7/3). Zum andern will sie genau diese individuelle Situation beim
Ermessensentscheid berücksichtigt haben. Es entspreche der Lebenswirklichkeit, dass
man sich mit einer Nichtpromotion intensiv auseinandersetze, auch wenn letztlich nur
Beschlüsse und nicht die Voten der einzelnen Schulräte protokolliert würden. Inwiefern
dies zutrifft, ist fraglich. Denn der Grundsatzentscheid, L.Y. der 3. Realklasse
zuzuweisen, wurde nach Angabe der Beschwerdeführerin auf dem Zirkulationsweg
gefällt (vi-act. 7, S. 1), gleichwohl er nach Anhörung der Mutter noch definitiv
beschlossen wurde. Im Zirkulationsverfahren gibt es naturgemäss keinen Raum für
mündliche Diskussionen, die zu protokollieren wären. Dafür, dass sich die Schulräte
schriftlich über den Entscheid ausgetauscht hätten, gibt es weder in den Akten noch in
der Verfügungsbegründung Hinweise.
6.3. Im Gegensatz dazu ergibt sich aus dem angefochtenen Entscheid, den
Beschwerdeeingaben und den Verfahrensakten nicht, dass die Vorinstanz
rechtsfehlerhaft entschieden hätte. Dass sie zu einem anderen Ergebnis gelangt ist als
die Beschwerdeführerin, mag in deren Augen zwar ärgerlich sein, bietet jedoch keinen
Anlass für Anfeindungen (z.B. in act. 6, S. 4). Die Vorinstanz hat sich mit den
Verfahrensakten eingehend auseinandergesetzt, die Ermessensausübung der
Beschwerdeführerin kritisch überprüft und ist zu einem Ergebnis gelangt, das
überzeugt und jedenfalls nicht mit Ermessens- oder anderen Rechtsfehlern behaftet ist.
Dies bringt die Beschwerdeführerin auch nicht vor. Im übrigen ist nicht ersichtlich, dass
sie ohne Not in den Ermessensspielraum der Beschwerdeführerin eingegriffen hätte.
7. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz den
Sachverhalt nicht ungenügend abgeklärt. Schon im erstinstanzlichen
Verwaltungsverfahren gilt der Untersuchungsgrundsatz, wonach der Sachverhalt von
Amtes wegen zu ermitteln ist (vgl. Art. 12 Abs. 1 VRP), nur beschränkt. Es sind nur die
von den Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche
Tatsachen aufzunehmen, wenn zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine
besonderen Erhebungen nötig sind (vgl. Art. 12 Abs. 2 VRP). Es ist grundsätzlich Sache
der Beteiligten, den Verfahrensgegenstand zu bezeichnen und die geeigneten Beweise
dafür anzubieten. Dies gilt auch für «Gegenparteien»; insofern besteht eine
Substantiierungslast der Beteiligten bzw. eine gewisse Begründungsobliegenheit
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(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 603 ff.). Im Rechtsmittelverfahren ist der
Untersuchungsgrundsatz weiter eingeschränkt. Die Rekurrenten bzw.
Beschwerdeführer trifft eine Behauptungslast; sie sind zur Darstellung des
Sachverhalts verpflichtet (vgl. Art. 48 Abs. 1 VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 610). Die
übrigen Verfahrensbeteiligten können sich zu den Rechtsmitteleingaben vernehmen
lassen, wobei auch dies eine verfahrensrechtliche Obliegenheit darstellt. – Die
Beschwerdeführerin hat ihre Stellungnahme im Rekursverfahren knapp gehalten, indem
sie sich inhaltlich nicht über das hinaus äusserte, was sie nicht bereits in der (ebenfalls
sehr knapp begründeten) Verfügung erläutert hatte. Insbesondere geht aus der
Rekursvernehmlassung nicht hervor, weshalb die von den heutigen
Beschwerdegegnern geltend gemachten besonderen Umstände noch zusätzlich für
den Übertritt in die Realschule sprachen. Vor diesem Hintergrund musste die
Vorinstanz keine zusätzlichen Abklärungen treffen und durfte reformatorisch
entscheiden.
8. Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, der angefochtene
Rekursentscheid wirke sich rechtsungleich auf ähnliche Fälle aus, die künftig und in
Vergangenheit jeweils zu Ungunsten einer Wiederholung gefällt würden bzw. bereits
worden seien. Alle Kinder könnten derartige persönliche Umstände geltend machen,
zumal sie in der Sekundarschule in der Pubertät seien und sich so oder so in einer
Findungsphase befänden. L.Y. sei auch nicht das einzige Kind, welches sich mit der
Scheidung seiner Eltern während der Oberstufenzeit abfinden müsse. Kein besonderer
Umstand sei ferner, dass L.Y. aus einer anderen Gemeinde zugezogen sei. Aufgrund
der Repetition werde L.Y. die 2. Sekundarklasse automatisch etwas besser
abschliessen und selbst dann den Sekundarschulabschluss erreichen, wenn seine
Leistungen im dritten Oberstufenschuljahr wieder ungenügend sein sollten. Die von der
Vorinstanz initiierte Praxis führe zu einer Zweiklassengesellschaft. Wer über die
notwendigen Kenntnisse und finanziellen Mittel verfüge, könne eine Wiederholung
bewirken und verschaffe sich dadurch einen vermeintlichen Vorteil für die Berufswahl.
Sinn und Zweck des Promotionsreglements werde dadurch ausgehebelt, und eine
Zuweisung in die 3. Realklasse würde faktisch nicht mehr stattfinden.
Dem ist erstens zu entgegnen, dass allenfalls bereits anders entschiedene ähnliche
Fälle einen Rechtsmittelentscheid nicht präjudizieren können und der Gutheissung
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eines Rechtsmittels per se nicht entgegenstehen. Das Gleichbehandlungsgebot ändert
hieran nichts. Zweitens zeigen die Ausführungen der Beschwerdeführerin auch hier,
dass sie sich bei ihrer Ermessensausübung nicht von der besonderen Situation leiten
liess. So hält sie fest, die von der Vorinstanz angeführten Gründe träfen in der einen
oder anderen Form auf sämtliche möglichen Repetenten der 2. Sekundarstufe zu. Dem
ist nicht zuzustimmen. Die gesundheitlichen und familiären Herausforderungen, mit
denen L.Y. im zweiten Oberstufenschuljahr konfrontiert worden ist, übersteigen das für
einen pubertierenden Jugendlichen gewöhnliche Mass. Wenn die Beschwerdeführerin
künftig solche einzelfallbezogene Umstände in ihre Wertungen mit einbezieht und dies
aus der Begründung ihrer Promotionsentscheide ersichtlich wird, ist auch die
Befürchtung unbegründet, in Zukunft alle nicht promovierten Schülerinnen und Schüler
die 2. Sekundarklasse repetieren lassen zu müssen.
9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit
darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten ist zu verzichten
(Art. 95 Abs. 3 VRP). Das Begehren der Beschwerdeführerin um Ersatz der
ausseramtlichen Kosten ist bei diesem Verfahrensausgang abzuweisen (Art. 98bis
VRP). Abgesehen davon haben Gemeinwesen im Beschwerdeverfahren in der Regel
ohnehin keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (vgl. Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 828 f.). Weil sie sich nicht am verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt
haben, haben auch die Beschwerdegegner keine Entschädigungsansprüche.