# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 158e6ea5-883a-459f-bbea-d5d2054fae00
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2012
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A.
A absolvierte im Frühsommer 2011 das Aufnahmeverfahren für den Studiengang [...] an der Pädagogischen Hochschule Zürich (PHZH). Am 5. Juli 2011 teilte ihm diese mit, dass er das Aufnahmeverfahren hinsichtlich der überfachlichen Kompetenzen – das sogenannte Assessment – nicht bestanden habe, weshalb er trotz Bestehen des fachlichen Teils der Prüfung nicht in den gewünschten Studiengang aufgenommen werden könne.
II.
Dagegen erhob A am 4. August 2011 Rekurs an die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Diese liess A mit Präsidialverfügung vom 6. September 2011 vorsorglich zum Studiengang [...] zu.
Mit Beschluss vom 15. März 2012 hiess die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen den Rekurs von A gut und hob den Entscheid vom 5. Juli 2011 insofern auf, als sie das Nichtbestehen des Assessment-Verfahrens für ungültig und das Aufnahmeverfahren als bestanden erklärte. Die PHZH wurde angewiesen, A definitiv zum Studiengang [...] zuzulassen. Die Verfahrenskosten wurden auf die Staatskasse genommen.
III.
Die PHZH liess dagegen am 11. Mai 2012 Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:
" 1. Der angefochtene Beschluss der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 15. März 2012 sei aufzuheben.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners."
Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen liess sich am 4./5. Juni 2012 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. A reichte am 13. Juni 2012 eine Beschwerdeantwort ein. Hierzu nahm die PHZH am 25. Juni 2012 Stellung.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Entscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen sind nach § 36 Abs. 4 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 (FaHG, LS 414.10) sowie §§ 41–44 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f. VRG an das Verwaltungsgericht weiterziehbar. Der vorinstanzliche Beschluss betrifft das Bestehen des Aufnahmeverfahrens zum Studium an der PHZH. Diese Materie fällt nicht unter den Negativkatalog von §§ 43 f. VRG, insbesondere nicht unter § 44 Abs. 1 lit. c VRG, wonach die Beschwerde gegen Zulassungsbeschränkungen an Hochschulen (sogenannter numerus clausus, Beschränkung der Anzahl der Studienplätze) nicht zulässig ist (vgl. § 8 Abs. 2 lit. c FaHG, wonach der Regierungsrat über Zulassungsbeschränkungen befindet; vgl. ausserdem ABl 2009 801 ff., insbesondere 854 f. und 870 f.). Folglich ist das Verwaltungsgericht zuständig.
1.2
Die Beschwerdeführerin ist eine selbstständige öffentlichrechtliche Anstalt des Kantons (§ 3 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Abs. 2 FaHG). Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Zur Legitimation genügt nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz.
Bezüglich der Legitimation der selbstständigen Anstalten des öffentlich Rechts hat das Verwaltungsgericht im Grundsatz festgehalten, es seien keine strengeren Anforderungen zu stellen als bei Gemeinden (VGr, 8. Juli 2009, PB.2008.00028, E. 1.3.1, und 13. Mai 2009, PB.2008.00019, E. 1.3.1; ferner Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmid et al. [Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person, Bern 2007, S. 4). Allerdings gilt, auch wenn ein solcherart definiertes Interesse vorliegt, nach der gesetzlichen Regelung als zusätzliches Erfordernis, dass dieses Interesse schutzwürdig erscheint. Nach der regierungsrätlichen Weisung ist bloss bei einer wesentlichen und nicht nur geringfügigen Verletzung der Interessen die Legitimation gegeben (vgl. ABl 2009, 801 ff., 962 f.).
1.3
Die Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie eine Privatperson, sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung.
Sie kann sich sodann nicht auf § 21 Abs. 2 lit. b VRG berufen, da sie als Hochschule zwar in Teilbereichen über eine gewisse Autonomie verfügt (vgl. zur Hochschulautonomie im Generellen Art. 63a Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; Bernhard Ehrenzeller, Hochschulautonomie im Spannungsfeld von Wissenschaftsfreiheit und Steuerung im Hochschulwesen, in: Stephan Breitenmoser et al. [Hrsg.], Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaat, Liber amicorum Luzius Wildhaber, Zürich/St. Gallen 2007, S. 203 ff., 212 ff.; bezüglich der Autonomie selbständiger Anstalten im Generellen Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005, S. 119 f., Rz. 1710–1715; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 5 N. 34 f. und § 7 N. 11 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc. 2010, Rz. 1325 f.), ihr jedoch im Allgemeinen keine verfassungsrechtlich geschützte Autonomie zukommt (VGr, 6. August 2010, VB.2010.00187, E. 2.3). Die Beschwerdeführerin rügt auch nicht die Verletzung ihrer Autonomie. Zur Beschwerde nach § 21 Abs. 2 lit. b VRG kann sie daher nicht legitimiert sein.
1.4
Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführerin bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt wird (§ 21 Abs. 2 lit. c VRG).
1.4.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der angefochtene Entscheid betreffe sie in ihrem gesetzlichen Auftrag gemäss § 3 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom 25. Oktober 1999 (PHG, LS 414.41),  Weiterbildung von Lehrkräften der Volksschule, der Mittelschule und der Berufsschule anzubieten und dabei fachliche, pädagogische, didaktische sowie Beratungs- und Beurteilungskompetenzen zu vermitteln. Sie sei dabei verpflichtet sicherzustellen, dass nur Personen, welche die Voraussetzungen von §§ 7 f. PHG erfüllten, zur Ausübung zugelassen würden. In der Erfüllung dieser Pflicht werde sie durch den vorinstanzlichen Entscheid schwerwiegend eingeschränkt.
Der vorinstanzliche Entscheid habe zur Folge, dass man – was organisatorisch wohl am einfachsten wäre – auf das Assessment für die Inhaberinnen und Inhaber einer Berufsmaturität verzichten müsse. Dabei könne es zu einem Zustrom wenig geeigneter Interessenten an die Schule kommen, was eine Senkung des allgemeinen Ausbildungs- und Qualifikationsniveaus zur Folge haben könnte. Eine weitere Möglichkeit, dem vorinstanzlichen Entscheid Rechnung zu tragen, sei, dass sie den Wegfall des Assessments als überfachlichen Teils bei der fachlichen Aufnahmeprüfung zu kompensieren versuche, indem sie zusätzliche Teilprüfungen einführe und die Anforderungen in den bestehenden Fächern erhöhe. Dies habe aber einen sehr grossen Aufwand zur Folge. Es sei sodann fraglich, ob im Ergebnis wieder sämtliche Kompetenzen abgerufen werden könnten, die Gegenstand der gymnasialen Maturität und des bisherigen Assessments seien. Weiter könnte der vorinstanzlichen Entscheid so umgesetzt werden, dass ein Assessment zur Abklärung der persönlichen Eignung im Sinne von § 8 PHG für alle Bewerberinnen und Bewerber, insbesondere auch für diejenigen mit einer schweizerisch anerkannten gymnasialen Maturität, eingeführt würde. Dies scheine der vorinstanzliche Entscheid nahezulegen. Angesichts des Zulassungsanspruchs der Inhaber einer gymnasialen Maturität nach § 7 Abs. 1 Ziff. 1 PHG mute die Gesetzmässigkeit dieser Lösung aber fraglich an.
1.4.2
Im vorliegenden Verfahren geht es um die richtige Auslegung von § 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG, die konkrete Frage, ob die unterschiedlichen Aufnahmekriterien für Personen, die im Besitz eines gymnasialen Maturitätsausweises sind, und jenen, die über eine eidgenössisch anerkannte Berufsmaturität verfügen, gerechtfertigt sind, sowie um die Frage, ob das Reglement über die Zulassung für das Studium an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom 13. Dezember 2004 (Zulassungsreglement, LS 414.412) sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützt.
Die möglichen indirekten Folgen der Bestätigung des vorinstanzlichen Entscheides – die direkte Folge ist die Zulassung des Beschwerdegegners zum Studium – wurden von der Beschwerdeführerin ausführlich dargelegt. Die finanziellen Konsequenzen bei einer Umgestaltung des Prüfungsverfahrens und das Interesse an der Wahrung der Qualität der Ausbildung an der PHZH sind von einigem Gewicht und stehen in direktem Zusammenhang mit deren hoheitlichem Auftrag. Anderes gilt für die direkte Folge des Entscheides – die Zulassung des Beschwerdegegners zum Studium –, welche für die Beschwerdeführerin finanziell nicht stark ausfällt (vgl. VGr, 6. August 2010, VB.2010.00187, E. 2.4.2). Angesichts der möglichen Folgen bei Bestätigung des vorinstanzlichen Entscheides ist die Legitimation der Beschwerdeführerin in diesem besonderen Fall zu bejahen.
1.5
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, § 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG sehe für Personen, die weder über eine gymnasiale Maturität noch einen gleichwertigen Leistungsausweis verfügten, für die Zulassung zur Ausbildung als Lehrkraft an der Primarstufe und der Sekundarstufe I das Bestehen eines Aufnahmeverfahrens vor, das eine "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau" gewährleiste, vor, wobei vorhandene Qualifikationen wie eine eidgenössisch anerkannte Berufsmaturität angemessen zu berücksichtigen seien. Weiter setze die Zulassung als persönliche Voraussetzung nach § 8 Abs. 1 PHG einen guten Leumund und Vertrauenswürdigkeit sowie persönliche und gesundheitliche Eignung zum Lehrberuf voraus. In den §§ 8 ff. Zulassungsreglement werde das Aufnahmeverfahren für Personen ohne eidgenössische gymnasiale Maturität geregelt. In dessen Rahmen würden fachliche und überfachliche Kompetenzen geprüft.
Art. 5 der Maturitäts-Anerkennungsverordnung vom 15. Februar 1995 (MAV, SR 413.11), an welcher sich auch § 7 Abs. 1 PHG orientiere, lege die Bildungsziele der anerkannten Maturität fest. Die in Art. 5 MAV umschriebenen Inhalte seien insgesamt als Allgemeinbildung zu verstehen, auch wenn sie nicht dem verbreiteten und verkürzten Sprachgebrauch entsprächen. "Allgemeinbildung" beziehe sich auf alle Bildungsziele der Maturitäts-Anerkennungsverordnung, insbesondere auch auf diejenigen, die nicht Kenntnisse in bestimmten Einzelfächern beträfen (vgl. Art. 9 ff. MAV), sondern auf übergreifende bzw. überfachliche Kompetenzen, welche die Absolventinnen und Absolventen allgemein befähigten und darin unterstützten, sich in der Welt zurechtzufinden, ihr Leben eigenverantwortlich zu bewältigen und anspruchsvolle Aufgaben in der Gesellschaft zu übernehmen. Die Auffassung der Vorinstanz, die mit dem Assessment geprüften Kriterien, insbesondere Leistungsmotivation/Engagement, liessen den Schluss zu, dass diese Prüfung vornehmlich der Abklärung der Eignung zum Lehrberuf diene, treffe nicht zu; diese Kriterien liessen sich alle auf Bildungsziele der Maturitäts-Anerkennungsverordnung und des Rahmenlehrplans gemäss Art. 8 MAV zurückführen. Die gymnasiale Ausbildung ziele auf die Entwicklung und Förderung umfassender Kompetenzen ab, die weit über Fach- und Faktenwissen hinausgingen, nämlich die Persönlichkeit der Maturanden und Maturandinnen insgesamt beträfen. Der Gewinn an Fähigkeiten, die für die Ausübung des Lehrberufs notwendig oder nützlich seien, könne dabei auch als erhöhte persönliche Eignung im Sinne von § 8 Abs. 1 PHG aufgefasst werden. Durch herkömmliche mündliche oder schriftliche Prüfungen könnten die notwendigen überfachlichen Kompetenzen der Kandidaten und Kandidatinnen kaum geprüft werden, weshalb sich die Beschwerdeführerin für das Assessment entschieden habe; dies sei eine taugliche und angemessene Methode, die überfachlichen Kompetenzen als Teil der Allgemeinbildung zu prüfen.
Die Berufsmaturität weise im Vergleich zur gymnasialen Maturität auch im Bereich der überfachlichen Kompetenzen, die einen wichtigen Teil der durch die letztere vermittelten Allgemeinbildung darstelle, ein erheblich tieferes Niveau bzw. Defizite auf, weshalb nicht davon auszugehen sei, dass die Absolventinnen und Absolventen einer Berufsmaturität bereits aufgrund ihrer Ausbildung über diese Fähigkeiten im geforderten Mass verfügten. Daher sei die Beschwerdeführerin berechtigt und verpflichtet, bei den Bewerberinnen und Bewerbern ohne gymnasiale Maturität zu prüfen, ob sie in ausreichendem Mass über diese Kompetenzen verfügten. Die ungleiche Behandlung der beiden Gruppen von Maturitätsabsolventinnen und -absolventen beruhe damit auf sachlichen und vernünftigen Gründen und verletze das Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV nicht.
3.
3.1
Der Fachhochschulrat ist das oberste Organ der Zürcher Fachhochschulen; ihm obliegt die strategische Führung der Hochschulen (§ 10 Abs. 1 FaHG; vgl. auch § 3 Abs. 1 lit. c FaHG). Er genehmigt unter anderem die Hochschul- und Departementsordnungen (§ 10 Abs. 3 lit. f FaHG) und regelt die kantonalen Zulassungsvoraussetzungen für die Hochschulen (§ 10 Abs. 3 lit. l FaHG). Nach § 17 Abs. 1 FaHG werden Studienanwärterinnen und -anwärter zum Studium zugelassen, wenn sie die Zulassungsvoraussetzungen des Bundes und des kantonalen Rechts erfüllen. Eignungsabklärungen können als Zulassungsvoraussetzung für das Studium auf der Masterstufe und, sofern nach Bundesrecht zulässig, auf der Bachelorstufe durchgeführt werden (§ 17 Abs. 2 Satz 1 FaHG).
3.2
Soweit das Gesetz über die Pädagogische Hochschule keine ausdrückliche Regelung zu einem Gegenstand enthält, gilt das Fachhochschulgesetz (§ 2 Abs. 3 PHG).
3.2.1
Nach § 7 Abs. 1 PHG wird für die Zulassung für die Lehrkräfte der Primarstufe und der Sekundarstufe I der Besitz eines eidgenössisch anerkannten gymnasialen Maturitätsausweises (Ziff. 1) oder eines Ausweises über eine als gleichwertig anerkannte Vorbildung (Ziff. 2) oder ein bestandenes Aufnahmeverfahren vorausgesetzt, das eine Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau gewährleistet; dabei sind vorhandene Qualifikationen wie beispielsweise eine eidgenössisch anerkannte Berufsmaturität angemessen zu berücksichtigen (Ziff. 3). Persönlich setzt die Zulassung zum Studium einen guten Leumund und Vertrauenswürdigkeit sowie persönliche und gesundheitliche Eignung zum Lehrberuf voraus (§ 8 Abs. 1 PHG).
3.2.2
Das Zulassungsverfahren an der PHZH wurde von der Schulleitung der PHZH im Zulassungsreglement beschlossen und durch den Schulrat der PHZH am 3. Februar 2005 genehmigt (OS 60, 299 ff., 307). Nach § 7a Abs. 1 Zulassungsreglement werden Personen ohne eidgenössisch anerkannte gymnasiale Maturität oder anerkannten Vorbildungsausweis gemäss § 4 des Reglements unter anderem zum Aufnahmeverfahren der PHZH zugelassen, wenn sie über eine eidgenössisch anerkannte Berufsmaturität verfügen (lit. a). Die Ressortleitung Aufnahmeverfahren setzt die Prüfungsfächer aufgrund eines von der Aufnahmekommission standardisierten Verfahrens fest (§ 8 Abs. 1 Zulassungsreglement). Alle Kandidatinnen und Kandidaten des allgemeinen Aufnahmeverfahrens (für Personen ohne eidgenössisch anerkannte gymnasiale Maturität) werden in den Fächern Deutsch und Mathematik sowie in einem naturwissenschaftlichen Fach (Biologie, Chemie oder Physik) und einer Fremdsprache (Französisch, Englisch oder Italienisch) geprüft (§ 11 Abs. 1 Zulassungsreglement). In einem Assessment-Verfahren werden zudem verschiedene Verhaltensmerkmale hinsichtlich überfachliche Kompetenzen in den Dimensionen Selbstkompetenz, Sozialkompetenz und Lernen geprüft (§ 11 Abs. 6 Zulassungsreglement). Der Beschwerdegegner wurde dabei zu den Themen Kommunikation, Kooperation, Überzeugungs- und Durchsetzungsvermögen, Leistungsmotivation und Engagement sowie Umgang mit Informationen und Strukturierungsvermögen bewertet.
3.2.3
Das Prorektorat Ausbildung entscheidet sodann auf Antrag der Aufnahmekommission über das Bestehen der Aufnahmeprüfung (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Zulassungsreglement). Die Prüfung gilt als bestanden, wenn in den fachlichen Kompetenzen das ungerundete Mittel aller Noten mindestens 4 und die Summe der Notenabweichungen von 4 nach unten nicht mehr als einen Punkt beträgt (§ 14 Abs. 1 Satz 2 Zulassungsreglement). Das Assessment gilt als bestanden, wenn von der maximal möglichen Punktzahl 75 % erreicht worden sind (§ 14 Abs. 2 Zulassungsreglement).
4.
4.1
Vorweg ist zu prüfen, ob das Zulassungsreglement, in welchem das nicht bestandene und umstrittene Assessment-Verfahren vorgesehen ist, mit dem Legalitätsprinzip vereinbar ist.
4.2
Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 2 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Das Legalitätsprinzip verlangt von den rechtsetzenden Behörden, dass sie die durch das übergeordnete Recht gesetzten Schranken nicht überschreiten. Eine Verordnung muss sich im Rahmen des Gesetzes bewegen (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 2 N. 12).
4.3
Da das Gesetz über die Pädagogische Hochschule nicht regelt, wer für das Bestimmen von Zulassungsvoraussetzungen und damit für die Regelung des Aufnahmeverfahrens zuständig ist, gilt nach § 2 Abs. 3 PHG das Fachhochschulgesetz.
4.3.1
Das Zulassungsreglement wurde vor Inkrafttreten des neuen Fachhochschulgesetzes erlassen und gemäss den Bestimmungen des mittlerweile aufgehobenen Fachhochschulgesetzes vom 27. September 1998 (aFaHG; OS 54, 777 ff., 781–783; Art. 40 FaHG) von der Hochschulleitung erlassen und vom Schulrat genehmigt. Zum damaligen Zeitpunkt wurde das Zulassungsreglement gemäss § 26 Abs. 2 Ziff. 6 aFaHG, wonach der Schulrat für die Genehmigung der Prüfungs- und Promotionsordnungen zuständig war, und § 27 Abs. 2 Ziff. 7 aFaHG, demzufolge die Schulleitung als operatives Leitungsorgan unter anderem die Aufgabe hatte, zuhanden des Schulrates Antrag auf Genehmigung der Prüfungs- und Promotionsordnung zu stellen, von den zuständigen Stellen erlassen.
4.3.2
Mit Inkrafttreten des neuen Fachhochschulgesetzes per 1. August 2007 bzw. 1. Januar 2008 (vgl. OS 62, 271) sieht nun § 10 Abs. 3 lit. l FaHG vor, dass der Fachhochschulrat die kantonalen Zulassungsvoraussetzungen regelt. Mit Inkrafttreten des neuen Fachhochschulgesetzes wurde das Zulassungsreglement nicht (ausdrücklich) aufgehoben. Es stellt sich die Frage, ob das Reglement weiterhin zur Anwendung kommen kann.
4.4
Eine materielle Aufhebung eines Erlasses liegt vor, wenn sich ein neuer Erlass mit dem älteren Recht deckt oder diesem widerspricht ("Vorrang des jüngeren Erlasses"). Ob dies zutrifft, ist durch Auslegung zu ermitteln (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 321). Eine Verordnung ist entsprechend nicht mehr anzuwenden, wenn die gesetzliche Basis der Vollziehungs- oder gesetzesvertretenden Verordnung entfällt. Davon könnte nur abgesehen werden, sofern mit Wegfall der Rechtsgrundlage eine neue gesetzliche Basis geschaffen wird, auf welche sich die Verordnung stützen kann (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 127 ff.; VGr, 30. September 2009, VB.2009.00430, E. 5.5).
4.5
Der Weisung zum Fachhochschulgesetz ist zu entnehmen, dass zur Vereinfachung und Verkürzung des Entscheidungswegs auf die bisherigen Schulräte verzichtet werde (ABl 2006, 268 ff., 291, auch zum Folgenden). Die Kompetenzen der kantonalen Behörden blieben mit dem neuen Fachhochschulgesetz im Wesentlichen für den gesamten Fachhochschulbereich unverändert. Der Verzicht auf Schulräte bedinge aber die Aufteilung ihrer bisherigen Zuständigkeiten und Aufgaben auf den Fachhochschulrat und die Schulleitungen. So würden die Ernennung von Personen mit Leitungsfunktionen, das Festlegen der Schulstrukturen – um die strukturellen Voraussetzungen für die Umsetzung der strategischen Ziele zu schaffen – und übergreifende verwaltungstechnische Beschlüsse – wie zum Beispiel im Bereich der EDV – ganz in die Kompetenz des Fachhochschulrates fallen. Dagegen sei für "schulnahe" Entscheidungen wie die Anstellung von Dozierenden oder den Erlass von Studienplänen und anderer Reglemente sowie für operative Fragen allein die Hochschulleitung verantwortlich.
Wenngleich mit dem neuen Fachhochschulgesetz keine grundlegende Änderung der Kompetenzordnung angestrebt wurde, wurden die Schulräte – die bislang für die Genehmigung des Zulassungsreglements zuständig waren – abgeschafft und deren Kompetenzen auf die Schulleitungen und den Hochschulrat verteilt. Wie ausgeführt, ist nun der Hochschulrat für die Regelungen von Zulassungsvoraussetzungen zuständig (vgl. § 10 Abs. 3 lit. l FaHG). Der Regierungsrat hat es unterlassen, eine Übergangsregelung zu erlassen (vgl. § 38 Abs. 1 FaHG). Es wurde weder ein zeitlicher Rahmen für den Neuerlass der Zulassungsverordnung durch die neu zuständige Stelle angeordnet noch die Weitergeltung der bisherigen Zulassungsverordnung vorgesehen.
Angesichts der mit der Zulassungsverordnung verbundenen wichtigen strategischen Entscheidungen, der angestrebten Zusammenarbeit der verschiedenen kantonalen Hochschulen und des bundesweiten Bestrebens, die Koordination im Schweizer Hochschulbereich zu fördern (vgl. das noch nicht in Kraft getretene Hochschulförderungs- und -Koordinationsgesetz vom 30. September 2011, BBl 2011 7455), entspricht die Regelung von § 10 Abs. 3 lit. l FaHG den Kriterien für die Zuteilung der Kompetenzen zwischen Fachhochschulrat und Schulleitung. Weshalb der Fachhochschulrat anders als bei den weiteren kantonalen Hochschulen betreffend die Beschwerdeführerin nicht für die Zulassungsvoraussetzungen zuständig sein soll, ist nicht nachvollziehbar. Trotz des klaren Wortlauts von § 10 Abs. 3 lit. l FaHG hält die Beschwerdeführerin daran fest, dass diese Bestimmung nicht für sie gelte, da für sie nach § 2 Abs. 3 PHG das Gesetz über die Pädagogische Hochschule als Spezialgesetz gelte und damit die Regelungen in §§ 6–8 PHG dem Fachhochschulgesetz vorgingen. Die Beschwerdeführerin verkennt dabei, dass die §§ 6–8 PHG nicht festlegen, wer das vorgesehene Aufnahmeverfahren, das eine Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau gewährleisten soll, zu regeln hat. Diesbezüglich kommt eben gerade das Fachhochschulgesetz und damit § 10 Abs. 3 lit. l FaHG zur Anwendung.
4.6
Da das Zulassungsreglement zum jüngeren und gleichzeitig höherrangigen Recht im Widerspruch steht, ist es nicht mehr anwendbar. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass die Schulleitung im Zeitpunkt des Erlasses des Aufnahmereglements – das Reglement stammt vom 13. Dezember 2004 – zuständig war.
4.7
Die Frage, ob das Zulassungsreglement ansonsten über die Regelung von § 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG hinausgeht und die Interpretation des Begriffes "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau" den gesetzlichen Rahmen überschreitet, kann demnach offen bleiben.
4.8
Das vom der Schulleitung erlassene Zulassungsreglement ist nach dem Gesagten nicht mehr anzuwenden. Hebt die Rechtsmittelinstanz folgerichtig die auf das Zulassungsreglement gestützte Anordnung – den Nichtzulassungsentscheid vom 5. Juli 2011 – auf, ist dem Beschwerdegegner allerdings nicht gedient. Er ist auf eine positive Anordnung angewiesen, mit welcher das Zulassungsverfahren für bestanden erklärt und die Aufnahme an die PHZH verfügt wird – wie dies auch die Vorinstanz tat. Wohl ist die Rechtsmittelinstanz zu einem derartigen reformatorischen Entscheid ermächtigt (vgl. § 63 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 8). Es stellt sich dann aber die Frage, nach welchen Kriterien die Rechtsmittelinstanz die Anordnung treffen soll.
4.8.1
Wird von einer Anwendung des Zulassungsreglements abgesehen, besteht für das vom Beschwerdegegner abgelegte Aufnahmeverfahren keine nähere Regelung mehr. Weder Prüfungsfächer noch zu erreichender Notendurchschnitt hätten eine materiellgesetzliche Basis. Die blosse Nichtanwendung einer generell-abstrakten Regelung ist deshalb nicht immer geeignet, den verfassungs- oder gesetzeskonformen Zustand wiederherzustellen. Sie ist namentlich in Fällen nicht angezeigt, in denen positive staatliche Leistungen durchgesetzt werden sollen (Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, ZBl 106/2005, S. 273 ff., 284). In derartigen Fällen drängt sich eine richterliche Ersatzregelung auf (dazu und zum Folgenden Rütsche, S. 278 ff., 288 ff.).
4.8.2
Das Gesetz über die Pädagogische Hochschule nennt als Zulassungsvoraussetzung für Inhaber eines Berufsmaturitätsausweises, dass sie ein Aufnahmeverfahren zu bestehen haben, welches eine Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau sicherstelle (§ 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG). Die Prüfungsfächer und das Prüfungsvorgehen hinsichtlich der fachlichen Prüfung sind vorliegend nicht umstritten und sie erscheinen auch geeignet festzustellen, ob in den geprüften Fächern Maturitätsniveau erreicht wird. Diesbezüglich können die Regelungen des Zulassungsreglements weiterhin für die Beurteilung der Prüfungsleistung des Beschwerdegegners hinzugezogen werden.
Umstritten ist vorliegend das Assessment-Verfahren zur Prüfung der überfachlichen Kompetenzen, insbesondere ob es mit der Rechtsgleichheit vereinbar ist. Inwieweit das im Zulassungsreglement vorgesehene Assessment zur Beurteilung der Prüfungsleistung des Beschwerdegegners hinzugezogen werden kann, also ob es trotz fehlender gesetzlicher Grundlage für das Zulassungsreglement analog weiterhin anwendbar ist, ist nachfolgend zu prüfen.
5.
5.1
Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit liegt vor, wenn ein Erlass hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 137 V 121 E. 5.3, 136 I 1 E. 4.1).
5.2
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Berufsmaturität weise im Vergleich zur gymnasialen Maturität auch im Bereich der überfachlichen Kompetenzen, die einen wichtigen Teil der durch die Letztere vermittelten Allgemeinbildung darstelle, ein erheblich tieferes Niveau bzw. Defizite auf. Sie sei daher berechtigt und verpflichtet, bei den Bewerberinnen und Bewerbern ohne gymnasiale Maturität zu prüfen, ob sie in ausreichendem Masse über diese Kompetenzen verfügten. Diesem Zweck diene in einer tauglichen und angemessenen Form das von ihr bisher durchgeführte Assessment. Die ungleiche Behandlung der beiden Gruppen von Maturitätsabsolventen beruhe auf sachlichen und vernünftigen Gründen und verletze die Rechtsgleichheit nicht.
5.3
§ 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG legt die allgemeinen Voraussetzungen für Zulassung für die Lehrkräfte der Primarstufe und der Sekundarstufe I fest. Kandidierende, die nicht im Besitze eines eidgenössisch gymnasialen Maturitätsausweises oder eines Ausweises über eine als gleichwertig anerkannte Vorbildung sind, haben ein Aufnahmeverfahren zu bestehen, welches eine "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau" zu gewährleisten hat. Dabei werden vorhandene Qualifikationen wie die eidgenössisch anerkannte Berufsmaturität angemessen berücksichtigt. Nach § 8 Abs. 1 PHG setzt die Zulassung zum Studium sodann (für alle Bewerber) einen guten Leumund, Vertrauenswürdigkeit und die persönliche und gesundheitliche Eignung zum Lehrberuf voraus. Fehlen die Voraussetzungen, kann die Schulleitung die Zulassung zum Studium mit Auflagen verbinden oder ganz verweigern, Studierende einer besonderen Aufsicht unterstellen oder sie vorübergehend oder definitiv vom Studium ausschliessen (§ 8 Abs. 2 PHG).
Das Studium an der PHZH umfasst nach § 9 Abs. 2 Satz 1 PHG eine schulpraktische Ausbildung und gewährleistet die Eignungsbeurteilung. Das Basisstudium dient denn auch insbesondere der Eignungsabklärung sowie der Stufenorientierung (§ 9 Abs. 3 Satz 1 PHG). Alle Studierenden werden im Basisstudium von Mentorinnen und Mentoren begleitet. Diese überprüfen während des ersten Studienjahres im Kontakt mit den Studierenden deren berufliche und persönliche Eignung (§ 2 Abs. 1 des Reglements zur Eignungsabklärung an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom 15. April 2005 [LS 414.412.1])
5.4
Unter dem Blickwinkel des Gleichbehandlungsgebots von Art. 8 Abs. 1 BV stellt sich die Frage, ob die Auslegung von § 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG bzw. des Begriffes "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau", wonach Berufsmaturitätsabsolventen ein Aufnahmeverfahren betreffend fachliche und überfachliche Kompetenzen abzulegen haben, eine rechtsungleiche Behandlung darstellt.
Diesbezüglich kann vorab auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden, welche zum Schluss kommt, dass keine sachlichen Gründe die unterschiedliche Behandlung zu rechtfertigen vermöchten und das Assessment-Verfahren die Rechtsgleichheit verletze (§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
5.4.1
Die Prüfungsinhalte der gymnasialen Maturität und der Berufsmaturität unterschieden sich zweifelsohne. So ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass Inhaber einer Berufsmaturität nicht prüfungsfrei zum Studium an der PHZH zugelassen werden (vgl. auch RRB vom 1. Februar 2012, Einzelinitiative betreffend prüfungsfreien Eintritt in die Pädagogische Hochschule Zürich mit Berufsmaturität, KR-Nr. 358/2010, zu finden unter www.kantonsrat.zh.ch). Entsprechend sieht der Bundesgesetzgeber die Möglichkeit vor, dass Inhaber eines Berufsmaturitätsausweises eine Ergänzungsprüfung ablegen und nach deren Bestehen ohne weitere Prüfung zu den kantonalen Universitäten – auch zu den pädagogischen Hochschulen – zugelassen werden (sogenannte Dubs-Passerelle; vgl. Verordnung vom 2. Februar 2011 über die Ergänzungsprüfung für die Zulassung von Inhaberinnen und Inhabern eines eidgenössischen Berufsmaturitätszeugnisses zu den universitären Hochschulen [SR 413.14], wobei sich die Prüfungsziele und -inhalte für die einzelnen Fächer nach dem gesamtschweizerischen Rahmenlehrplan der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren [EDK] für die Maturitätsschulen richtet [Art. 5 Abs. 1]). Ein Aufnahmeverfahren – also eine zusätzliche Prüfung – sieht auch § 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG ausdrücklich vor. Die Rechtfertigung einer fachlichen Prüfung wird vom Beschwerdegegner denn auch nicht in Frage gestellt. Umstritten ist die Prüfung der überfachlichen Kompetenzen – Kommunikation, Kooperation, Überzeugungs- und Durchsetzungsvermögen, Leistungsmotivation und Engagement sowie Umgang mit Informationen und Strukturierungsvermögen – unter dem Begriff der "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau".
5.4.2
Wie von der Vorinstanz ausführlich dargelegt, enthalten sowohl die Maturitäts-Anerkennungsverordnung als auch die Berufsmaturitätsverordnung vom 24. Juni 2009 (SR 412.103.1) allgemeine (Bildungs-)Ziele wie die Erlangung von Sozial- und Selbstkompetenz oder die Fähigkeit, sich neues Wissen zu erschliessen. Es kann der Beschwerdeführerin nicht darin zugestimmt werden, dass diese Fähigkeiten bei Absolventen einer gymnasialen Ausbildung stets viel stärker ausgeprägt seien und sich deshalb eine Prüfung dieser Fähigkeiten bei ihnen – im Gegensatz zu den Absolventen einer Berufsmaturität – nicht aufdränge. Dies gilt umso mehr, als Eigenschaften wie Sozialkompetenz nicht Teil der gymnasialen Maturitätsprüfungen sind und über deren Vorliegen oder Ausgeprägtheit auch keine Kenntnis besteht. Obschon die gymnasiale Ausbildung länger dauert, darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass Absolventen einer Berufsmaturität eine Berufslehre absolvierten und im Rahmen der gesamten Ausbildung ebendiese Kompetenzen auch gefördert wurden. Es ist nicht davon auszugehen, dass Absolventen der Berufsmaturität in diesen überfachlichen Kompetenzen schlechter ausgebildet sind als Inhaber einer gymnasialen Maturität.
Gegen die Argumentation der Beschwerdeführerin spricht weiter, dass im Rahmen der sogenannten Dubs-Passerelle – die den prüfungsfreien Zugang zu den Universitäten ermöglicht – auch ausschliesslich fachliche Prüfungen abzulegen sind, wenngleich beispielsweise in Deutsch auch eine mündliche Prüfung abgelegt wird, womit die Kommunikationsfähigkeit der einzelnen Kandidaten sicherlich auch geprüft wird.
5.4.3
Die Vorinstanz führt sodann zutreffend aus, dass das Kriterium "Leistungsmotivation/Engagement", dessen Überprüfung Teil des Assessments der Beschwerdeführerin ist, nur schwerlich unter den Begriff "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau" subsumiert werden kann. Vielmehr scheint es, dass mit dem Assessment die Eignung zum Lehrberuf geprüft werden soll und nicht etwa eine "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau" im Sinn von § 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG. Eine solche Prüfung müsste, wenn schon, für alle Bewerber durchgeführt werden, wobei der Einwand der Beschwerdeführerin, dass dies allenfalls mit § 7 Abs. 1 Ziff. 1 f. PHG im Widerspruch stehen könnte, nicht unberechtigt ist. Jedoch setzt § 8 Abs. 1 PHG ohnehin die persönliche und gesundheitliche Eignung für den Lehrberuf für alle Bewerber voraus.
5.4.4
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine sachlichen Gründe für die unterschiedliche Behandlung der Absolventen einer Berufsmaturität und denen einer gymnasialen Maturität im Bereich der sogenannten überfachlichen Kompetenzen – Selbstkompetenz, Sozialkompetenz und Lernen – sprechen. Diese Fähigkeiten sind Ausbildungsziel beider Maturitätsarten. Die Prüfung der persönlichen Eignung – welche entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin mit dem umstrittenen Assessment auch überprüft wurde – hat nach § 8 PHG bei allen Bewerbern zu erfolgen und wird sodann im Rahmen des Basisstudiums noch vertieft überprüft (vgl. § 9 PHG).
5.5
Das Assessment-Verfahren und die Bewertung dieses Teils können folglich nicht analog herangezogen werden. Anhand der fachlichen Prüfung kann jedoch in ausreichendem Umfange geprüft werden, ob der Beschwerdegegner das Kriterium der Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau erfüllt. Da er den fachlichen Teil des Aufnahmeverfahrens unbestrittenermassen bestanden hat und die Prüfung der überfachlichen Kompetenzen im Sinne des durch die Beschwerdeführerin durchgeführten Assessments gegen die Rechtsgleichheit verstösst, ergibt sich, dass das Aufnahmeverfahren als durch den Beschwerdegegner bestanden erachtet werden muss und die Vorinstanz folglich zu Recht anordnete, dass der Beschwerdegegner zum Studium zuzulassen sei.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen; eine Parteientschädigung kann nicht zugesprochen werden (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
8.
Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110
) ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Soweit indessen nicht die Ergebnisse der eigentlichen Prüfung, sondern organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte Gegenstand des Verfahrens sind, wird dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und es steht die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (vgl. BGr, 19. Mai 2011, 2D_7/2011, E. 1.1 f.). Ansonsten kann die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen werden. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 4'140.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an ...