# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 51d778c4-6097-43f0-8e7f-8cfeefbd2b67
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2005
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A. Le Chef du Département des institutions et des relations extérieures (ci-dessous: le département intimé) a rendu le 2 décembre 1999 la décision suivante:
1.- Accepté en votation populaire le 7 décembre 1987, l'article 24 sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale (Cst.) stipule que:
"Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des fins agricoles".
Disposition transitoire :
"Il y aura lieu de démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque que ces ouvrages ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises après le 1er juin 1983 (...). L'état initial sera rétabli".
Après l'entrée en vigueur de l'article 24sexies, alinéa 5 Cst., la Confédération a procédé à un inventaire des sites marécageux répondant à la définition constitutionnelle. Ces sites sont énumérés à l'annexe l de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale du 1er mai 1996 entrée en vigueur le 1er juillet 1996 (Ordonnance sur les sites marécageux (OSM), RS 451.35) .
2.- Parmi les sites répertoriés se trouve le site marécageux n° 21 "Vallée de Joux" (ci-après le site de la Vallée de Joux), sis sur le territoire des communes du Chenit et de L'Abbaye. La description de ce site, qui figure à l'annexe II de l'OSM, est la suivante:
"Le site marécageux occupe tout le fond de la Vallée de Joux entre la frontière française et le lac du même nom. Il constitue une unité paysagère remarquable, définie par un synclinal, dont la structure longitudinale détermine la vallée. L'Orbe représente un fil conducteur dans le paysage: bordée par les forêts des versants, le bâti ancien et les routes. Le site est interrompu à deux reprises dans son extension naturelle par le développement transversal des localités. Le paysage se signale aussi par son étendue et son ouverture, en particulier dans les secteurs du Bas du Chenit et de la Sagne du Campe.
Le site présente une densité de marais très élevée. Un tiers environ de sa surface est couvert par des biotopes marécageux d'importance nationale, très étendus et d'une diversité unique. En effet, tous les éléments de haut-marais et tous les types de bas-marais s'y rencontrent. Cet ensemble naturel sans équivalent dans la chaîne jurassienne comprend une zone alluviale d'importance nationale, le cours naturel de l'Orbe avec ses méandres et son embouchure naturelle dans le Lac de Joux, la rive marécageuse de ce dernier ainsi que des éléments géomorphologiques étroitement liés aux biotopes (moraines déposées par les glaciers jurassiens à la fin de la dernière glaciation). Les pâturages maigres, les marais de source, les lisières buissonnantes thermophiles, la forêt sur tourbe du Carre, le marais de la Combe des Mines à mi-versant; plusieurs ruisseaux dont le cours naturel du Biblanc et ses cordons boisés riverains, contribuent à la qualité du site. Le site marécageux est un ensemble d'une importance inestimable pour la faune liée aux milieux humides en particulier pour nombre d'insectes, oiseaux et reptiles.
Les marques de la présence ancienne de l'homme se lisent distinctement dans le paysage. Ce sont les chalets d'alpage de la partie supérieure du site, installés au pied des versants et surélevés par rapport aux zones marécageuses ou inondables, les hameaux ou villages-rues typiques disposés de la même manière, mais aussi l'exploitation agricole adaptée à la zonation des sols, les pâturages boisés et les prairies marécageuses, les murs en pierre, les canaux des anciennes scieries ou moulins, ainsi que les restes de tourbières autrefois exploitées au Planoz ou au Campe (murs de tourbe, landes à bouleaux, étang)".
3.- Afin d'assurer une protection provisoire du site marécageux conformément à l'article 24sexies, alinéa 5 Cst., le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) a mis à l'enquête publique du 15 novembre au 16 décembre 1991 une zone réservée, conformément à l'article 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et à l'article 46 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Le périmètre de la zone réservée mise à l'enquête correspondait à celui du site marécageux d'importance nationale provisoire tel qu'il résultait des études effectuées à l'époque par la Confédération en vue d'établir l'inventaire fédéral des sites marécageux d'importance nationale.
La mise à l'enquête de la zone réservée a suscité de nombreuses oppositions. Le département a par conséquent créé un groupe de travail avec notamment le mandat de reconsidérer le périmètre de la zone réservée et de rapporter au conseil d'Etat en vue de la prise de position de ce dernier dans le cadre de la procédure fédérale de consultation relative au projet d'ordonnance sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (Ordonnance sur les sites marécageux) ainsi qu'en ce qui concerne l'inventaire accompagnant cette ordonnance, inventaire comprenant notamment la délimitation fédérale du périmètre du site marécageux d'importance nationale de la Vallée de Joux. Ce groupe de travail comprenait notamment des municipaux des communes territoriales concernées, des représentants de l' Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP! ainsi que des représentants des services de l'Etat.
4.- Le conseil d'Etat a pris acte du rapport du groupe de travail au mois de décembre 1992.
Des modifications du plan instaurant une zone réservée, tenant compte des corrections apportées par le groupe de travail, ont été mises à l'enquête publique du 21 mai au 23 juin 1993.
5.- Le Conseil d'Etat a adopté la zone réservée du site marécageux de la Vallée de Joux le 6 décembre 1995.
6.- Au printemps 1993, un nouveau groupe de travail a été mis sur pied afin d'élaborer un plan d'affectation cantonal (PAC) destiné à remplacer la zone réservée et à mettre en place les mesures définitives de protection du site marécageux. Ce groupe de travail comprenait des représentants des communes, du service de l'aménagement du territoire (SAT) et de la Conservation de la nature.
Le plan d'affectation cantonal 293 "site marécageux de la Vallée de Joux" (ci-après: le PAC 293) a été soumis à la consultation des services et des deux communes en juillet et en août 1997. Par la suite, des négociations ont eu lieu avec les communes concernées et quelques services qui ont abouti à des compléments du plan et son règlement.
Le PAC 293 a été mis à l'enquête publique du 4 novembre au 4 décembre 1997. Une information publique a eu lieu le 4 novembre 1997 au Sentier.
Au terme de l'article premier de son règlement, le PAC :
"Regroupe, coordonne et met en application les mesures concernant le "site marécageux" situé sur les communes du Chenit et de L'Abbaye. Il répond en particulier à l'article 24sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale (initiative de Rothenthurm). Il poursuit les buts suivants :
a) Assurer la sauvegarde des biotopes, du paysage et des valeurs biologiques;
b) Réparer les atteintes au site selon listes et cartes annexées au présent règlement;
c) Permettre et garantir les activités humaines compatibles avec les mesures de protection" .
7.- Le WWF Vaud, section du WWF Suisse (ci après: la recourante), a fait opposition lors de la mise à l'enquête publique du PAC 293 en date du 4 décembre 1997.
Cette opposition a été écartée par décision du chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 15 avril 1998.
La recourante s'est pourvu contre cette décision auprès du Département de la justice, de la police et des affaires militaires en date du 11 mai 1998. Le SAT a déposé sa réponse au recours le 23 juillet 1998. La Conservation de la nature et le Service de l'agriculture ont déposé des observations en date des 9 juillet et 28 septembre 1998. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 27 octobre 1998. La Conservation de la nature a déposé des observations complémentaires le 14 décembre 1998.
Une délégation du Département des institutions et des relations extérieures (département qui a succédé au Département de la justice, de la police et des affaires militaires après la réorganisation de l'administration cantonale intervenue au printemps 1998) a procédé à une inspection locale le 20 mai 1999. A cette occasion, des représentants du recourant et du SAT, ainsi que le Conservateur cantonal de la nature ont été entendus dans leurs explications.
Le recourant a encore déposé un mémoire complémentaire le 9 juillet 1999 dans lequel il a notamment précisé ses conclusions à la suite des explications et éclaircissements fournis par les services de l'Etat lors de l'inspection locale.
CONSIDERANT EN DROIT:
I.- Le recours est intervenu dans les formes et délai prescrits par l'article 73 LATC.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un plan d'affectation spécial qui règle, comme en l'espèce, la protection de marais et d'un site marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale doit être assimilé matériellement à une décision, au sens de l'article 5 PA, fondée sur le droit fédéral de la protection de la nature et du paysage, contre laquelle est ouverte la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (arrêt du Tribunal fédéral du 20 octobre 1997, Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature, Ligue suisse pour la protection de la nature et Fondation World Wildlife Found for Nature contre décision du 18 décembre 1996 du Conseil d'Etat de Neuchâtel) . Lorsque la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral est ouverte contre une décision relative à un plan d'affectation, les organisations d'importance nationale sont habilitées à se plaindre d'une violation des prescriptions fédérales sur la protection de la nature, du paysage et de l'environnement (art. 103, let. c OJ en relation avec les art. 2 et 12, al. 1 LPN; arrêt du Tribunal fédéral précité du 20 octobre 1997, p. 6). Aux termes de l'article 12, alinéa 3, lettre a LPN, ces organisations sont également habilitées à faire usage des voies de droit au niveau cantonal.
La Fondation WWF Suisse est une organisation d'importance nationale (cf. annexe à l'ordonnance du Conseil fédéral relative à la désignation des organisations de protection de l'environnement du 27 juin 1990, RF 814.076) . Elle a dès lors qualité pour former un recours de droit administratif et sa section cantonale, le WWF Vaud doit être admise à recourir devant les autorités de recours cantonales (RDAF 1997, p. 148) .
II.- La recourante critique l'article 7 du règlement du PAC 293 dans la mesure où ce dernier autorise l'entretien des fossés et drainages existants dans les secteurs affectés en zone agricole protégée II (ZAP II) et en zone naturelle protégée lorsque ces derniers ne provoquent pas l'assèchement des marais. Elle fait valoir à cet égard que, en pratique, la preuve du non-assèchement d'un marais et la relation entre l'entretien des drainages et de l'assèchement éventuel d'un marais sont impossibles à apporter. Elle demande par conséquent l'interdiction de l'entretien des drainages en ZAP II et dans la zone naturelle protégée, à l'exception des marais peu sensibles de type Calthion. Enfin, elle demande que le règlement rappelle expressément l'obligation de requérir une autorisation pour entretenir un fossé ou un drainage existant.
a) Il résulte des articles 5, lit. k de l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 septembre 1994 sur les bas-marais (OBM) et 5, lit. h de l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 janvier 1991 sur les hauts-marais (OHM) que les fossés de drainage peuvent être entretenus aussi longtemps qu'ils le sont correctement et avec ménagement et pour autant qu'ils soient compatibles avec le but visé par la protection.
Dans leurs déterminations déposées dans le cadre de la procédure, les services spécialisés de l'Etat, soit le SAT et la Conservation de la nature, relèvent que ces deux dispositions doivent être appliquées par analogie aux conduits de drainage dont les effets sur les marais sont identiques. Cette analogie n'est apparemment pas contestée par la recourante.
S'agissant de la relation entre les drainages et l'assèchement des marais, la Conservation de la nature conteste l'affirmation de la recourante selon laquelle il ne serait pas possible de démontrer concrètement ce type de relations. Dans ses déterminations, la Conservation de la nature constate à cet égard que la possibilité d'assurer l'entretien des drainages en conformité avec les buts visés par la protection des marais est démontrée par l'existence des articles 5 lit. h OSM et 5 lit. k OBM mentionnés ci-dessus (cf. déterminations du Conservateur de la nature du 9 juillet 1998 p.1). Dans leurs déterminations, les deux services spécialisés relèvent également qu'il existe un plan des drainages existants. Ils en déduisent que, contrairement à ce qu'affirme la recourante, il sera aisé de démontrer si un drainage existait ou pas au le' janvier 1983 et de vérifier ainsi le respect de la disposition transitoire de l'article 24sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale.
b) Pour l'essentiel, l'article 7 du règlement du PAC 293 reprend les principes posés aux articles 5 lit. h OHM et 5 lit. k OBM. Dans le cas d'espèce, le litige entre les services spécialisés de l'Etat et la recourante porte sur le point de savoir dans quelle mesure cette disposition peut être concrètement mise en oeuvre, notamment en ce qui concerne la preuve de la relation entre les drainages et l'assèchement des marais.
Comme le Tribunal fédéral l'a relevé dans sa jurisprudence relative à la procédure d'étude d'impact sur l'environnement, l'appréciation que livrent les services spécialisés en protection de l'environnement a la valeur d'une expertise officielle. Bien que l'autorité compétente ait le pouvoir d'apprécier les preuves, elle ne pourra s'écarter de l'avis d'un service spécialisé que pour des motifs convaincants; cela également pour les constatations de faits qui le fonde (Théo Loretan, Klaus Vallender, Jean-Baptiste Zufferey, La loi sur la protection de l'environnement. Jurisprudence de 1990 à 1994, DEP no spécial mai 1996, p. 27 et jurisprudence citée).
Dans le cas d'espèce, l'autorité intimée n'avait pas de motif prépondérant, au sens de la doctrine et de la jurisprudence susmentionnées, de s'écarter des avis des services cantonaux spécialisés relatifs à la mise en oeuvre de l'article 7 du règlement du PAC. On rappellera à cet égard que, notamment selon l'avis donné par la Protection de la nature, l'entretien des drainages existants avant le 1er juin 1983 peut s'effectuer sans mettre en péril les buts de protection fixés par la législation fédérale sur la protection des marais et des sites marécageux d'importance nationale.
S'agissant de la requête de la recourante visant à ce que le règlement du PAC mentionne expressément l'obligation de requérir une autorisation pour procéder à l'entretien de drainages, il y a lieu de constater que cette obligation résulte de la législation fédérale existante et notamment de l'article 8, alinéa 3, lit. k de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche. Il serait par conséquent superfétatoire que le règlement du PAC reprenne cette exigence.
Enfin, on relèvera qu'il n' y a pas lieu de donner suite à la requête de la recourante visant à ce que soit établie une carte des drainages mentionnant ceux qui sont susceptibles de porter atteinte aux marais. En effet, il appartient à l'autorité compétente en matière d'autorisation d'entretien d'effectuer les vérifications nécessaires pour permettre une application correcte de l'article 7 du règlement du PAC, sans qu'il soit nécessaire de fixer à ce stade sur quels types de documents cette autorité doit se fonder et quelles investigations elle doit effectuer avant de se prononcer.
Vu ce qui précède, les différents moyens soulevés par la recourante en relation avec la réglementation du PAC 293 en matière de drainages doivent être écartés.
III.- La recourante conteste que les mesures de protection des rives de l'Orbe prévues par l'article 15, alinéa 3 du règlement du PAC, soit l'instauration d'une friche herbeuse de 5 mètres et l'interdiction de la fumure à moins de 20 mètres des rives, s'appliquent exclusivement en ZAP II. Elle estime que ces mesures devraient également s'appliquer en zone agricole protégée l (ZAPI), soit dans les secteurs du site marécageux d'importance nationale affectés en zone agricole qui ne contiennent pas de biotopes marécageux.
Selon les explications données par le Conservateur de la nature lors de l'inspection locale, les mesures de protection des rives de l'Orbe ne visent pas la protection des biotopes marécageux proprement dits. Ces mesures visent en effet, d'une part, la protection du cours d'eau en tant qu'élément naturel de valeur compris dans le site marécageux d'importance nationale et, d'autre part, la protection de certains secteurs importants pour des espèces végétales et animales figurant sur la liste rouge. Ces mesures visent par conséquent à mettre en application les buts de protection mentionnés à l'article 4, lit. b et c OSM.
Etant donné que les mesures de protection de l'Orbe prévues par l'article 15 alinéa 3 du règlement du PAC ne visent pas la protection des biotopes marécageux proprement dits, on peut effectivement se demander pour quels motifs ces mesures sont limitées aux secteurs affectés en ZAP II et ne sont pas étendues aux secteurs affectés en ZAP I. A priori, les buts spécifiques de protection visés par ces mesures, soit la protection du cours d'eau et d'espèces animales et végétales figurant sur la liste rouge, concernent en effet également les secteurs du site marécageux d'importance nationale affectés en ZAP I.
Vu ce qui précède, il y a lieu d'annuler la décision attaquée sur ce point et de retourner le dossier au Département des infrastructures afin que ce dernier rende une nouvelle décision. Dans le cadre de cette dernière, le département devra expliquer de manière circonstanciée :
- quels sont exactement les buts de protection visés par l'instauration des mesures prévues à l'article 15, alinéa 3 du règlement;
- quelle est l'étendue géographique de ces mesures et les raisons précises pour lesquelles elles sont limitées à ce périmètre.
IV.- Parmi les données de base du PAC 293 énumérées à l'article 3 du règlement figure un catalogue des atteintes comprenant des propositions de mesures pour y remédier. La recourante demande que ces mesures soient plus contraignantes et que l'article 13 du règlement soit modifié en conséquence.
Il résulte de l'article 13 du règlement du PAC relatif au catalogue des atteintes que les atteintes identifiées dans le site doivent être réparées le mieux possible, chaque fois que l'occasion se présente. Cette disposition correspond exactement au texte de l'article 8 OSM.,
L'autorité intimée ayant simplement repris une disposition de l'OSM pour le faire figurer dans le règlement, on ne voit pas comment l'autorité de céans pourrait en remettre en cause le contenu. Au surplus, on relèvera que le PAC 293 est
un plan d'affectation au sens des articles 43 et suivants LATC. Aux termes de l'article 43, alinéa 1 LATC: "Les plans d'affectation règlent l'affectation, la mesure de l'utilisation du sol et les conditions de construction dans les diverses zones qu'ils délimitent. Ils sont élaborés sur la base des plans directeurs". Cette définition montre qu'un plan d'affectation n'est pas l'instrument adéquat pour ordonner des mesures positives, telles que des mesures concrètes de réparation des atteintes portées à des objets protégés par la législation fédérale sur les marécages et sur les sites marécageux. Pour cette raison également, les conclusions de la recourante visant à ce qu'un caractère contraignant soit donné aux propositions de mesures contenues dans le catalogue des atteintes au sens de l'article 3 du règlement doivent par conséquent être écartées.
V.- Il résulte des considérants que le recours doit être partiellement admis et le dossier retourné au département des infrastructures pour nouvelle décision au sens des considérants.
Au regard du sort du recours, les frais doivent être mis partiellement à la charge de la recourante, par fr. 400.--, montant compensé par l'avance de frais effectuée en procédure, le solde de fr. 400.-- étant restitué à la recourante.

## Considerations