# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 483550b4-15d2-438a-8760-4bb7e7ce6390
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2016
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A.Y. ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 000, Grundbuch X., mit einer Fläche von
3‘622 m2; dieses ist der Wohn-Gewerbe-Zone 3 (WG3) zugewiesen (Zonenplan vom
28. April 2014). Nach der Schutzverordnung vom 28. März 1995 liegt dieses am
äussersten östlichen Rand eines Ortsbildschutzgebietes. Die Parzelle grenzt im Süden
an die K.-strasse, die als Kantonsstrasse 2. Klasse in Richtung Osten aus der Ortschaft
hinausführt, und im Norden an die Bahnlinie St. Gallen-Zürich. Sie ist mit einem
dreistöckigen Wohnhaus (Strickbau auf Sandsteinsockel, Nr. 0001) und –
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zurückversetzt – mit zwei weiteren Gebäuden, einem ehemaligen Angestelltenhaus
(Nr. 0002) und einem Ökonomiegebäude mit Garagenanbau (Nrn. 0003 und 0004),
überbaut.
Die heutige Zuweisung der Parzelle zum Ortsbildschutzgebiet geht auf einen Beschluss
des Gemeinderates X. vom 2. Oktober 1989 zurück, womit u.a. eine neue
Schutzverordnung mit Schutzplan erlassen wurde. Damals war vorgesehen, die
Liegenschaft Nr. 000 zusammen mit den westlich und südlich angrenzenden
Grundstücken wie bis anhin dem Ortsbildschutzgebiet zuzuordnen und die Gebäude
Nrn. 0001, 0002 und 0003 als Kulturobjekte zu bezeichnen (vgl. vi-act. 23/1). Gegen die
Zuweisung zum Ortsbildschutzgebiet wehrte sich die Eigentümerin erfolglos (Entscheid
des Bundesgerichtes vom 6. Juni 1996 im Verfahren 1P.763/1993, vgl. vi-act. 23/2),
hingegen setzte sie sich mit der Auffassung durch, dass ihre Gebäude keinen
Objektschutz i.S. eines Kulturobjektes verdienten (Entscheid des Verwaltungsgerichts
vom 30. Mai / 12. Juni 1997 im Verfahren B 134/1996, vgl. vi.-act. 29).
B. Im Jahr 2006 leitete die Gemeinde X. eine Totalrevision der Ortsplanung ein. Im
überarbeiteten kommunalen Richtplan (2009, www. ... .ch) hielt sie fest, dass eine
Überprüfung der Ortsbildschutzgebiete insbesondere hinsichtlich deren Abgrenzung
sinnvoll erscheine, weil das bestehende Ortsbildinventar aus den 1980er Jahren datiere
(Objektblatt S 5.1). Der Ortsbildschutzperimeter im Bereich Zentrum sollte unter
Überprüfung und allfälligem Einbezug erhaltenswerter Gesamtquartiere angepasst
werden (Objektblatt 5.1.4).
Gegen die am 4. Mai 2010 vom Gemeinderat erlassene Schutzverordnung (www.
... .ch), die im Bereich des Grundstücks Nr. 000 eine unveränderte Abgrenzung des
Ortsbildschutzgebietes vorsieht, erhob A.Y. Einsprache. Er beantragte im
Wesentlichen, dass sein Grundstück aus dem Ortsbildschutzperimeter entlassen werde
(vi-act. 12/1 und 2). Mit Beschluss vom 8. März 2011 wies der Gemeinderat die
Einsprache in dieser Hinsicht ab, hiess sie jedoch mit Blick auf einige eventualiter
beantragte Änderungen des Normtextes der neuen Schutzverordnung teilweise gut
(vgl. vi-act. 12/4). Zuvor war ein Augenschein durchgeführt worden (Protokoll in vi-
act. 12/3). Eine von A.Y. gegen die durch den ersten Einspracheentscheid am 8. März
2011 geänderte und erneut aufgelegte Schutzverordnung gerichtete Einsprache wies
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der Gemeinderat am 13. Dezember 2011 ab (vi-act. 12/8). Mit Schreiben vom 21. März
2012 eröffnete der Gemeinderat A.Y. die Rekursfrist (vi-act. 12/9).
C. A.Y. erhob am 30. März 2012 Rekurs beim Baudepartement, wobei er schliesslich
beantragte, die in seiner Sache ergangenen Einspracheentscheide seien aufzuheben
und die Schutzverordnung mit Schutzplan sei derart abzuändern, dass sein
Grundstück Nr. 000 aus dem Ortsbildschutzgebiet zu entlassen sei. Nach
Durchführung eines Augenscheins wies die Rekursinstanz das Rechtsmittel mit
Entscheid vom 5. November 2014 ab, soweit sie darauf eintrat.
D. Am 18. November 2014 erhob Rechtsanwalt lic. iur. Thomas Stadelmann für A.Y.
(Beschwerdeführer) Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Die nunmehrigen
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers, Dr. Patrick Stach und lic. iur. Michael
Kummer, ergänzten die Beschwerde am 22. Januar 2015 (act. 12). Der
Beschwerdeführer beantragte die Aufhebung des Rekursentscheides und die
Abänderung der Schutzverordnung vom 4. Oktober 2010 insofern, als das Grundstück
des Beschwerdeführers aus der Ortsbildschutzzone zu entlassen sei; unter Kosten-
und Entschädigungsfolge. Das Baudepartement (Vorinstanz) und die Politische
Gemeinde X. (Beschwerdegegnerin) beantragten mit Vernehmlassungen vom
11. bzw. 20. Februar 2015 Abweisung der Beschwerde (act. 14 und 17). Der
Beschwerdeführer reichte am 20. März 2015 eine weitere Stellungnahme ein (act. 21).
E. Mit Schreiben vom 19. Januar 2016 reichte die Vorinstanz die
Genehmigungsverfügung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG)
vom 6. Januar 2016 ein (act. 23.2). Das AREG hielt fest, die Beschwerdegegnerin habe
auf eine umfassende Überarbeitung des Ortsbildinventars verzichtet. Zu deren Handen
habe es bereits mit Schreiben vom 13. Februar 2013 die zu prüfenden Bauten und
Ortsbilder aufgelistet. Es genehmigte die Schutzverordnung schliesslich mit der
Auflage, die im Anhang der Verfügung erwähnten Gebiete und Einzelobjekte innert
eines Jahres durch eine Fachperson prüfen zu lassen und die entsprechenden
zusätzlichen Unterschutzstellungen als Nachtrag zur Schutzverordnung zu erlassen.
Insbesondere hielt das AREG fest, die natürliche Grenze des Ortsbildschutzgebietes
liege weiter östlich als die Liegenschaft des Beschwerdeführers, und dessen
Gebäudeensemble sei als Kulturobjekt zu erfassen.
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Auf die Ausführungen der Parteien, den angefochtenen Entscheid und die Akten wird –

## Considerations

soweit notwendig – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2. Soweit der Beschwerdeführer einen Augenschein verlangt, ist festzuhalten, dass sich
die vorliegend entscheidenden tatsächlichen Verhältnisse aus den Verfahrensakten,
insbesondere dem vorinstanzlichen Augenscheinprotokoll (vi-act. 31) mit
Fotodokumentation (vi-act. 27), dem Augenscheinprotokoll der Beschwerdegegnerin
(vi-act. 12/3) und dem öffentlich zugänglichen Geoportal (www.geoportal.ch) ergeben.
Auf die Durchführung eines Augenscheins durch das Gericht kann daher verzichtet
werden (vgl. BGer 1C_281/2015 vom 28. Juni 2016 E. 2 mit Hinweisen).
3. Streitig ist die Zuweisung des Grundstücks Nr. 000 zum Ortsbildschutzgebiet.
Die Orts- und damit auch die kommunale Schutzplanung ist Sache der politischen
Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche
Baurecht, sGS 731.1, BauG), auch wenn dem Kanton in Belangen der Raumplanung
und des öffentlichen Baurechts die Rechts- und Ermessenkontrolle zusteht (Art. 3
Abs. 2 BauG). Diese Kompetenzzuteilung betont die Gemeindeautonomie nach Art. 50
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) sowie
Art. 89 der Kantonsverfassung (sGS 111.1) und führt dazu, dass die
Ermessenskontrolle nur mit Zurückhaltung anzuwenden ist. Es ist Sache der
Gemeinde, unter mehreren in Betracht kommenden zweckmässigen Lösungen zu
wählen. Das heisst, dass der Kanton bzw. die Rechtsmittelinstanz ihr Ermessen nicht
ohne stichhaltige Begründung anstelle desjenigen der Gemeinde setzen kann (vgl.
VerwGE B 2010/246 vom 15. Dezember 2011, E. 4.3.1 mit Hinweisen). Die Ortsplanung
ist hingegen zu korrigieren, wenn sie sich aufgrund von überkommunalen öffentlichen
Interessen als unzweckmässig erweist oder den Grundsätzen und Zielen des RPG nicht
entspricht (GVP 2005 Nr. 24 E. 3a). Nach Art. 61 Abs. 1 VRP ist das Verwaltungsgericht
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im Beschwerdeverfahren zur Kontrolle von Rechtsverletzungen befugt. Die
Ermessenskontrolle ist ihm hingegen verwehrt (Art. 61 Abs. 1 und Abs. 2 VRP).
4. Die mit der Zuweisung eines Grundstücks zum Ortsbildschutzgebiet verbundene
Eigentumsbeschränkung ist zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage
beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 26 in Verbindung
mit Art. 36 BV; BGE 125 II 129 E. 8 mit Hinweis). Denn die Eigentumsgarantie
gewährleistet das Privateigentum nicht unbeschränkt, sondern nur in den Schranken,
die ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung gesetzt werden. Zu
beachten sind insbesondere die Anforderungen der Raumplanung, deren gewichtige
öffentliche Interessen der Gewährleistung des Eigentums grundsätzlich gleichgestellt
sind. Die Zulässigkeit eigentumsbeschränkender raumplanerischer Massnahmen ergibt
sich mithin aus einer Interessenabwägung mit der Eigentumsgarantie (vgl. grundlegend
BGE 105 Ia 330 E. 3c mit Hinweisen).
4.1. Die konkrete Eigentumsbeschränkung ergibt sich aus den Bestimmungen der
Schutzverordnung der Gemeinde X. vom 4. Mai 2010 / 8. März 2011 (SchutzVo). Art. 4
bestimmt, dass die als Ortsbildschutzgebiete bezeichneten Ortsbilder in ihrem
wertvollen Erscheinungsbild zu erhalten sind. Bestehende Gebäude sind in der Regel
zu erhalten. Abbrüche sind zulässig, wenn die entstehende Lücke im Ortsbild nicht
stört oder die Ausführung eines bewilligten Ersatzbaus gesichert ist (Abs. 1). Bauten
und Anlagen in Ortsbildschutzgebieten haben sich in ihrem Erscheinungsbild am
spezifischen Charakter der Siedlung zu orientieren (Abs. 2). Bei Renovationen und
Neubauten sind die wertvollen Strukturelemente der bestehenden Bauten und Anlagen
zu übernehmen bzw. in einer zeitgemässen Architektursprache neu zu interpretieren.
Dabei sind insbesondere Gebäudestellung, Baufluchten, Proportionen,
Dachgestaltung, Trauf- und Firsthöhen, Fassadengliederung, Materialien und
Farbgebung sorgfältig und im Einklang mit der historischen Bausubstanz auszubilden,
damit eine gute Gesamtwirkung erzielt wird (Abs. 3). Die Umgebung der Bauten,
insbesondere die Gestaltung von Mauern und Einfriedungen sowie Art und Ausführung
der Beläge, sind zu erhalten und bei Neubauten ortsbildgerecht zu gestalten. Mit der
Baueingabe ist ein detaillierter Umgebungsplan einzureichen (Abs. 4).
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=ortsbildschutz&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-II-129%3Ade&number_of_ranks=0#page129
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Ein Abbruchverbot gilt demgegenüber für die als Kulturobjekte bezeichneten historisch
oder künstlerisch wertvollen Bauten; auf Bauten und Anlagen in deren unmittelbaren
Umgebung sollen die Vorschriften über die Ortsbildschutzgebiete sinngemäss
angewandt werden (vgl. Art. 7 Abs. 1 und 8 Abs. 2 SchutzVo).
4.2. Mit Blick auf die gesetzliche Grundlage dieser Eigentumsbeschränkung hält Art. 78
Abs. 1 BV (deklaratorisch) fest, dass die Kantone für den Natur- und Heimatschutz
zuständig sind. Gemäss Art. 98 Abs. 1 Ingress und lit. c BauG sind bedeutende
Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler als
Schutzgegenstände zu erhalten. Für grössere zusammenhängende Gebiete können die
Schutzmassnahmen durch Verordnung festgelegt werden. In diesen
Schutzverordnungen können Eigentumsbeschränkungen aller Art, wie Bauverbote,
Baubeschränkungen und Abbruchverbote, die zum Schutz erforderlich sind,
angeordnet sowie Vorschriften über Bepflanzung, Nutzung und Zutritt erlassen werden
(vgl. Art. 99 Abs. 3 und 4 BauG). Der Erlass der streitigen kommunalen
Schutzverordnung stützt sich mithin auf eine gesetzliche Grundlage im BauG.
Für einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie ist eine klare und eindeutige
Grundlage in einem formellen Gesetz erforderlich (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV; BGE 126 I
112 E. 3c). Dagegen genügt bei einem leichten Eingriff ein Gesetz im materiellen Sinn.
Ein schwerer Eingriff liegt in der Regel vor, wenn Grundeigentum zwangsweise
entzogen wird oder wenn durch Gebote und Verbote der bisherige oder künftig
mögliche Gebrauch des Grundstücks verunmöglicht oder stark erschwert wird (BGE
124 II 538 E. 2a; 115 Ia 363 E. 2a). Ob konkret ein schwerer Eingriff vorliegt oder nicht
kann grundsätzlich offengelassen werden, da die Schutzverordnung (lediglich) ein
kommunaler Ausführungserlass der formell-gesetzlichen Grundlage von Art. 98 BauG
ist. Gegen einen schweren Eingriff spricht allerdings, dass das Grundstück wie bisher
genutzt werden kann und unter gewissen Bedingungen auch ein Abbruch der
bestehenden Gebäude bzw. eine Neubebauung zulässig ist (für schwere Eingriffe vgl.
W. Engeler, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Diss. St. Gallen 2008, S. 182
mit Hinweisen). Die gesetzliche Grundlage für den Eigentumseingriff wird vom
Beschwerdeführer im Übrigen nicht bestritten.
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4.3. Eigentumsbeschränkungen zum Schutz von Baudenkmälern und Ortsbildern liegen
allgemein im öffentlichen Interesse. Wie weit dieses reicht, insbesondere in welchem
Ausmass ein Objekt schutzbedürftig ist, muss im Einzelfall sorgfältig geprüft werden.
Denkmalschutzmassnahmen dürfen nicht lediglich im Interesse eines begrenzten
Kreises von Fachleuten erlassen werden. Sie müssen breiter, d.h. auf objektive und
grundsätzliche Kriterien abgestützt sein und von einem grösseren Teil der Bevölkerung
bejaht werden, um Anspruch auf eine gewisse Allgemeingültigkeit erheben zu können.
Bei der Prüfung der Frage, ob ein Objekt Schutz verdient, hat eine sachliche, auf
wissenschaftliche Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung zu erfolgen, welche den
kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines
Bauwerks (bzw. im vorliegenden Fall Ortsbildes) mitberücksichtigt (vgl. BGer 1P.
79/2005 vom 13. September 2005 E. 4.2 in: ZBl 2007 95; BGE 126 I 219 E. 2e).
Im öffentlichen Interesse liegt nach dem Wortlaut von Art. 98 Abs. 1 Ingress und lit. c
BauG lediglich der Schutz bedeutender Ortsbilder (zur Bedeutung dieser «Triage» vgl.
Engeler, a.a.O., S. 188 mit Hinweisen auf die Praxis des Bundesgerichts). Das Ortsbild
ist die Erscheinungsform einer Gruppe von Bauten und Anlagen. Es handelt sich um
Baugruppen, deren Einzelbauten sich einerseits zu einem Bild augenfälliger
Geschlossenheit vereinen und anderseits in die Umgebung einordnen. Zu
unterscheiden ist zwischen dem inneren Ortsbild, z.B. Gassen- und Platzbild, und dem
äusseren Ortsbild, z.B. Lage und Stellung in der Landschaft (vgl. Keller/Zufferey/
Fahrländer, Kommentar zum Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz, Zürich
1997, Rz. 1/33 mit Hinweisen). Der Ortsbildschutz geht über den Schutz allfälliger, das
Ortsbild prägender Einzelobjekte hinaus und soll das Gesamtbild einer Baugruppe
wahren. Er befasst sich nur soweit mit dem Einzelobjekt, als es für das
Erscheinungsbild der Gruppe gesamthaft von Bedeutung ist. Massnahmen zur
Erhaltung von Einzelobjekten machen aber ihrerseits einen wesentlichen Bestandteil
der Ortsbildpflege aus (vgl. T. Marty, Gesetzliche Grundlagen des Bundes, des Kantons
St. Gallen und der st. gallischen Gemeinden in der Ortsbildpflege, in: Ortsbildpflege in
der Praxis, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an
der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe, Band 4, S. 52 f.). Die Vorschriften des
Ortsbildschutzes reichen im Allgemeinen über den eigentlichen Denkmalschutz hinaus,
da sie auch dort gelten, wo keine Denkmäler betroffen sind. Enger als jene des
Denkmalschutzes erweisen sich Regelungen des Ortsbildschutzes insofern, als sie auf
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die äussere Erscheinung von Gebäuden und Gebäudegruppen gerichtet sind und somit
das Innere nur insofern erfassen, als dieses nach aussen hin wirkt (Waldmann/Hänni,
Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 19 zu Art. 17 RPG).
Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts erweist sich ein Ortsbild als bedeutend, wenn
es sich um Bauten handelt, die das Ortsbild als besonders schön (bzw. prägend)
hervortreten lassen und im Ortsbild einen wahrnehmbaren Schwerpunkt setzen. Einer
Baute kann ungeachtet ihres Eigenwerts zusammen mit anderen Bauten ein
künstlerischer oder geschichtlicher Wert zukommen (vgl. z.B. VerwGE B 2011/122 vom
1. Mai 2012 E. 3.2.1 und B 2004/87 vom 25. Oktober 2004 E. 2.c mit Hinweisen; GVP
2001 Nr. 12; B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 1050).
4.4. Zu entscheiden ist, ob das Grundstück des Beschwerdeführers Teil eines
bedeutenden Ortsbilds in diesem Sinn ist.
4.4.1. Die kantonale Denkmalpflege vertrat im vorinstanzlichen Verfahren die
Auffassung, zumindest das Wohnhaus Nr. 0001 sei (sogar) ein schützenswertes
Kulturobjekt und müsse als solches in die neue Schutzverordnung aufgenommen
werden. Der schlechte Zustand des Gebäudekomplexes ändere daran nichts. X. sei im
ISOS als Ortsbild von kantonaler Bedeutung verzeichnet. Für den Bereich der K.-
strasse gelte das höchste Erhaltungsziel (Substanzerhaltung), was die
Schutzwürdigkeit der Liegenschaft unterstreiche (vgl. vi-act. 23). Am
Rekursaugenschein machte der Vertreter der Denkmalpflege geltend, in den
Inventarblättern des ISOS werde der Ortsbild-Perimeter noch viel weiter nach Osten
gezogen als in der streitigen Schutzverordnung. Wenigstens die Liegenschaften K.-
strasse 05, 07 und 008 auf der nördlichen und die drei diesen Grundstücken
gegenüberliegenden Stickerhäuser südlich der K.-strasse seien miteinzubeziehen (vi-
act. 31). Diese Überlegungen widerspiegeln sich in der Genehmigungsverfügung vom
6. Januar 2016 (act. 23.1), worin u.a. die Nichteinbeziehung dieser Liegenschaften
moniert wird und die K.-strasse 06/008 als «natürliche Ostgrenze des
Ortsbildschutzgebiets» bezeichnet wird (vgl. S. 4). Die Beschwerdegegnerin wurde
verpflichtet, u.a. dieses Gebiet durch eine Fachperson prüfen zu lassen und die
notwendigen Unterschutzstellungen innert eines Jahres ab Genehmigungsdatum in
einem Nachtrag zur Schutzverordnung zu erlassen (Ziff. 1a der Verfügung).
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4.4.2. Zur Bedeutung des ISOS ist folgendes festzuhalten: Das Bundesinventar des
ISOS umfasst über 1'200 Ortsbilder von nationaler Bedeutung (vgl. Anhang der
Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, SR
451.12, VISOS). Ebenfalls durch den Bund inventarisiert wurden gegen 3'000 Objekte
von regionaler oder lokaler Bedeutung, deren Aufnahme zur Erarbeitung der
Gesamtübersicht nötig war (J. Leimbacher, in: Keller/Zufferey/Fahrländer, a.a.O., N 18
zu Art. 5 NHG, insb. Fn. 36). Im Gegensatz zur mittelbaren Wirkung der
Bundesinventare (als Sachpläne des Bundes) auf die kantonale und kommunale
Planung (Art. 6 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung, SR 700, RPG; Art.
4a der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz, SR 451.12, VISOS; BGE 135 II 209 E. 2.1) liegt der Schutz von Ortsbildern
von regionaler und lokaler Bedeutung in alleiniger Kompetenz der Kantone (vgl. Art. 78
Abs. 1 BV). Die Kantone sind insbesondere nicht durch Bundesrecht verpflichtet, die
durch den Bund als von regionaler oder lokaler Bedeutung klassifizierten Ortsbilder
unmittelbar in ihre eigenen Inventare zu übernehmen und zu schützen (A.-C. Favre, in:
Keller/Zufferey/Fahrländer, a.a.O., N 10 und 11 zu Art. 4 NHG).
Seit der Richtplananpassung vom 9. Oktober 2012 (vom Bundesrat am 5. März 2013
genehmigt) werden im Anhang zum neu eingefügten Koordinationsblatt
«Schützenswerte Ortsbilder» (IV 21) die schützenswerten Ortsbilder von nationaler und
regionaler Bedeutung ausgewiesen. X. ist mit den im ISOS vorgesehenen
Schutzvorgaben ins Kantonsinventar der schützenswerten Ortsbilder aufgenommen
worden (vgl. die Inventarblätter der schützenswerten Ortsbilder,
www.denkmalpflege.sg.ch) und ist im Richtplan unter den schützenswerten Ortsbildern
von kantonaler Bedeutung aufgelistet. Der Richtplan sieht vor, die topographischen,
räumlichen und architekturhistorischen Qualitäten, die zum nationalen oder kantonalen
Wert der Ortsbilder führten, ungeschmälert zu erhalten und irreversible Schädigungen
zu vermeiden.
Bei der Erfüllung raumwirksamer Aufgaben (Bauvorhaben, Sachplanungen, Nutzungs-
und Schutzplanung, Erlasse, Verfügungen, Genehmigungen, Rekursentscheide,
finanzielle Beiträge usw.) in den im Richtplan bezeichneten schützenswerten
Ortsbildern von nationaler und kantonaler Bedeutung und deren Umgebung haben
Kanton und Gemeinden das ISOS und das Kantonsinventar systematisch als
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Planungsgrundlage beizuziehen. Die festgelegten Erhaltungsziele haben sie zu
berücksichtigen und raumwirksame Vorhaben auf Zielkonflikte mit diesen zu
überprüfen (Richtplan, Stand August 2015, Koordinationsblatt IV 21, S. 4 f.; zum
Ganzen vgl. VerwGE B 2013/48 vom 8. November 2013 E. 4 und – anders noch –
B 2009/145 vom 16. September 2010 E. 3.3 f., beide www.gerichte.sg.ch; für das
Bundesinventar ergibt sich dies mittlerweile aus Art. 4a VISOS).
4.4.3. Laut ISOS bzw. Kantonsinventar (www.denkmalpflege.sg.ch) verfügt X. über
besondere architekturhistorische Qualitäten dank der herausragenden öffentlichen und
privaten Einzelbauten, etwa der neubarocken Kirche und Schulhäuser, des
Bezirksgebäudes, der Geschäfts- und Fabrikantenhäuser und Fabriken sowie dank
einer Anzahl von stattlichen Häusern des Mittelstandes und einer Vielzahl von
ehemaligen Stickerhäusern (Inventarblatt, S. 3). Was das fragliche Gebiet betrifft,
durchschneide die Hauptstrasse (Anm: K.-strasse) den von der reformierten Kirche
beherrschten Grünraum, dessen ortsbildgliedernde Funktion von grösster Bedeutung
sei. Daran schliesse, nach Osten auslaufend, ein hauptsächlich bewohntes Quartier mit
regelmässig gereihten, mehrheitlich auf die Strassenachse ausgerichteten Bauten an.
Die Bebauung des «lockeren Wohnquartiers unterschiedlichen Standards (18. - Anfang
20. Jahrhundert)» wurde wegen vorhandener ursprünglicher Substanz und Struktur ins
Inventar aufgenommen (Aufnahmekategorie «AB»). Von besonderer Bedeutung ist die
architekturhistorische Qualität.
Derart hoch gewichtet werden Ortsbilder dann, wenn die Mehrheit der Bauten und
Räume historisch die gleiche epochenspezifische oder regionaltypische Prägung
aufweist. Die ursprüngliche Struktur muss am intakten historischen Gefüge der Räume
ablesbar sein; die Mehrheit der Bauten muss ähnliche epochenspezifische oder
regionaltypische Merkmale haben. Die im vorliegenden Fall sehr hohe Bewertung
kommt im Schutzziel «A» (Erhalten der Substanz) zum Ausdruck, wonach alle Bauten,
Anlagenteile und Freiräume integral zu erhalten und störende Eingriffe zu beseitigen
sind (vgl. Erläuterungen zum ISOS, hrsg. vom Bundesamt für Kultur, Bern 2011,
www.bak.admin.ch). Diese Erhaltungsvorgabe ist nach dem in der vorstehenden
Erwägung Gesagten bei der kommunalen Ortsplanung zu berücksichtigen.
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4.4.4. Die Beschwerdegegnerin hielt im Einspracheentscheid (vi-act. 12/4) fest, das
Ortsbildschutzgebiet umfasse den historischen Siedlungsschwerpunkt des Dorfes. Das
rasche Wachstum der Siedlung im 19. Jahrhundert entlang der Hauptverkehrsachsen
sei typisch und habe zur heute noch erhaltenen Ausprägung als Haufendorf geführt.
Vom Ortsbildschutzgebiet sei neben dem Dorfkern auch das direkt anschliessende
Siedlungsgebiet abgedeckt, das in der ersten starken Wachstumsphase ab Mitte des
19. Jahrhunderts entstanden sei. Prägend seien der ländliche Klassizismus und der
Biedermeier-Stil. Das Gebäudeensemble sei 1866 als Wohn- und
Stickereifabrikationsgebäude erbaut worden. Es sei wesentlicher Bestandteil der
historischen Siedlungsentwicklung und gehöre damit zum Ortsbildschutzgebiet. Daran
ändere der bisher vernachlässigte Unterhalt nichts. Es gebe keinen Anlass, die
Grenzziehung des bisher rechtsgültigen Perimeters zu verschieben.
4.4.5. Die heute (schon) geltende Abgrenzung wurde im Jahr 1996 vom Bundesgericht
als rechtmässig beurteilt (Urteil 1P.763/1993 vom 6. Juni 1996). Die damalige
Eigentümerin hatte erfolglos geltend gemacht, ihr Grundstück sei nicht Teil des
westlich davon liegenden Ortsbildes (dessen Bestehen sie nicht in Abrede stellte). Das
Bundesgericht erkannte, dass das Grundstück Nr. 000 nicht zum Kernbereich des
Ortsbildes mit verschiedenen unter Schutz gestellten Objekten gehöre. Es sei in das
Ortsbildschutzgebiet mit einbezogen worden, weil dies erforderlich sei, um eine
Beeinträchtigung der Schutzobjekte im Kernbereich zu vermeiden und das einheitliche
Erscheinungsbild zu wahren. Auf der anderen Strassenseite liege das unter Schutz
gestellte Haus «A.» fast auf der gleichen Höhe wie die Parzelle Nr. 000. In nächster
Nähe befänden sich mit der evangelischen Kirche und dem «B.» weitere Schutzobjekte
des Kernbereichs. Unter diesen Umständen bestehe ein öffentliches Interesse am
Einbezug des Grundstücks Nr. 000. Dass von diesem selbst keine Sichtverbindung zu
allen geschützten Bauten bestehe, sei nicht entscheidend. Denn auf der
vorbeiführenden K.-strasse träten die geschützten Einzelobjekte und die Gebäude auf
der streitbetroffenen Parzelle zusammen in Erscheinung, weshalb deren
(Neu-)Überbauung bei ungenügender Einordnung das Ortsbild in empfindlicher Weise
stören könnte. Die im Ortsbildschutzgebiet geltenden erhöhten ästhetischen
Anforderungen würden im Vergleich zur Grundnutzungsordnung zusätzliche
Einschränkungen mit sich bringen, jedoch erreiche der damit verbundene Eingriff kein
aussergewöhnliches Mass. Die bei der Beurteilung von Baugesuchen angelegten
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ästhetischen Massstäbe dürften die Zonenordnung nämlich nicht generell ausser Kraft
setzen, und die gestalterischen Anforderungen würden den Regelbauvorschriften nur
insoweit vorgehen, als dies im Einzelfall erforderlich sei. Der damit verbundene Eingriff
in das Privateigentum sei nicht unverhältnismässig.
4.4.6. Die Vorinstanz hielt diese Beurteilung nach wie vor für massgebend, weil sich
seit damals nur wenige tatsächliche bzw. bauliche Veränderungen ergeben hätten und
sich diese nicht auf das Grundstück des Beschwerdeführers bzw. auf das festgelegte
Ortsbildschutzgebiet auswirken würden. Die beiden Häuser auf dem unmittelbar
westlich gelegenen Grundstück Nr. 0009 seien bereits Anfang 1990er Jahre erstellt und
bei der damaligen Beurteilung des Ortsbildperimeters berücksichtigt worden. Die
Auffassung der Regierung, dass das Grundstück des Beschwerdeführers als
«Gegenüber» des sehr wertvollen Hauses «A.» und als Nachbargruppe zum «B.» ein
zusammenhängendes Ortsbild ergebe, sei vom Bundesgericht bestätigt worden. Es
habe schon damals festgestellt werden können, dass die Verbindung zum «B.» durch
die Neubauten dazwischen nicht unterbrochen werde. Die beiden Neubauten würden
sich bezüglich ihrer Lage, Stellung und Dachgestaltung weitgehend dem durch das
«B.» und die «A.» bestimmten Orts- und Strassenbild anpassen und liessen die
Liegenschaft des Beschwerdeführers als dessen Fortsetzung in Erscheinung treten. Die
gute Einpassung der Neubauten sei das Ergebnis eines zu diesem Zweck erlassenen
Gestaltungsplanes. Soweit durch die Zuweisung zum Ortsbildschutzgebiet eine
vergleichbare Einpassung allfälliger Neubauten im Bereich der gesamten Parzelle Nr.
000 verlangt werde, sei dies zur Wahrung der Ensemblewirkung durch die
Sichtbeziehung von und zu den genannten Kulturobjekten auch über die K.-strasse
hinweg gerechtfertigt (E. 2.2.6 des angefochtenen Entscheids). Für die Zuordnung zum
Ortsbildschutzgebiet sei auch heute nicht ausschlaggebend, ob die Gebäude selbst
rar, originell, künstlerisch wertvoll oder in einem guten oder schlechten Zustand seien.
Der Miteinbezug in den Ortsbildschutzperimeter gründe vorab im Umstand, dass die
heutige wie künftige Bebauung massgebliche Auswirkungen auf das umliegende
Ortsbild und die benachbarten Schutzgebiete habe. Dass sich die Gemeinde deshalb
(auch) ein Mitspracherecht in Bezug auf künftige Bauvorhaben verschaffe, sei – so die
Vorinstanz zutreffend – gerade der Zweck der erfolgten Zuweisung und jedenfalls kein
unzulässiges Motiv (ebd., E. 2.2.7).
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4.4.7. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Voraussetzungen für den Miteinbezug
seines Grundstücks als Bestandteil eines bedeutenden Ortsbildes seien nicht gegeben.
Gebäude dieser Art in X. seien zahlreich, jedoch in den meisten Fällen besser
unterhalten. Seine Bauten seien nicht prägend für das Ortsbild. Es fehle ihnen an
Originalität, Rarität und Substanz. Eine Aussage darüber, was dem Ortsbild konkret ein
besonderes Gepräge verleihen oder einen wahrnehmbaren Schwerpunkt setzen solle,
hätten die Vorinstanzen nicht getroffen. Das am Dorfkern anschliessende
Siedlungsgebiet, auf das die Beschwerdegegnerin zur Begründung verwiesen habe, sei
erheblich zu weit gezogen worden. Denn zwischen dem eigentlichen Dorfkern und dem
hier interessierenden Siedlungsgebiet hätten diverse neuere Bauten jeden
Zusammenhang aufgehoben. Ein einheitliches, zusammenhängendes Ortsbild sei nicht
erkennbar. Vielmehr sei sein Grundstück eine Art Exklave in einem Gebiet von westlich
gelegenen, nicht schützenswerten (Neu-)Bauten auf Grundstück Nr. 0009 und den
nicht im Ortsbildschutzgebiet liegenden Parzellen östlich seines Grundstücks. Konkret
handle es sich um eine Ansammlung mehrerer belangloser Bauten, die auch im
Zusammenspiel nie ein bedeutendes, schützenswertes Ortsbild erkennen liessen.
Dazu verweist er insbesondere auf den Verwaltungsgerichtsentscheid B 134/1996 vom
30. Mai/12. Juni 1997. In einem Verfahren betreffend Unterschutzstellung der Gebäude
auf dem Grundstück Nr. 000 war das Verwaltungsgericht in letzter Instanz zum Schluss
gekommen, dass in baulicher Hinsicht keine Ensemble-Wirkung zum
gegenüberliegenden Haus «A.» bestehe. Noch weniger bestehe ein Zusammenhang
zum «B.», was an den beiden dazwischenliegenden Neubauten liege. Das Gebäude
des heutigen Beschwerdeführers sei (wie das Kulturobjekt Haus «A.») von L.M. erbaut
worden, sei aber vergleichsweise unbedeutend und wenig hervorragend. Die
Schutzwürdigkeit sei auch mit Bezug auf eine Ensemble-Wirkung nicht gegeben. In
Bezug auf die Rechtsgleichheit sei nicht nachvollziehbar, warum die Grenze des
Ortsbildschutzperimeters zwischen den Gebäuden des Beschwerdeführers und der
Liegenschaft K.-strasse 05 verlaufe. Die Bauten des heutigen Beschwerdeführers seien
jedenfalls nicht wertvoller als diejenigen auf der nicht der Ortsbildschutzgebiet
zugewiesenen östlichen Nachbarparzelle.
4.4.8. Dass ein qualitativer Unterschied besteht zwischen dem «B.» (Kulturobjekt Nr.
015 im Schutzplan), dem Haus «A.» (Nr. 010) und den Gebäuden des
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Beschwerdeführers, ist auch von Seiten der kantonalen Denkmalpflege unbestritten
und lässt sich anhand der fotografischen Dokumentation in den Vorakten gut
nachvollziehen. Der Gebäudekomplex auf Grundstück Nr. 000 sei – so die
Denkmalpflege – etwa eine Generation jünger als das gegenüberliegende Haus «A.»,
und die östlich gelegene Liegenschaft K.-strasse 05 sei wiederum rund 40 Jahre jünger
als die Gebäude des Beschwerdeführers. Die südlich die Strasse säumenden drei
Stickerhäuser seien wohl um das Jahr 1880/90 erbaut worden. Das Haus «A.» benötige
um sich herum Bauten, die zu ihm passen würden. In dieser Hinsicht seien auch die
Häuser K.-strasse 011 und 014 «gar nicht mal so schlecht» für das Ortsbild, weil sie
Elemente der umgebenden Häuser aufnehmen würden.
4.4.9. Diese Auffassung erweist sich als zutreffend. Zur Diskussion steht konkret nicht
der Einzelschutz der beschwerdeführerischen Gebäude, sondern die Schutzwürdigkeit
des Ortsbildes. Diese ergibt sich im vorliegenden Fall bereits daraus, dass das
Grundstück des Beschwerdeführers – wie aus dem Schutzplan und der fotografischen
Dokumentation des Rekursaugenscheins ersichtlich – in unmittelbarer Nähe
bedeutender Kulturobjekte (Nrn. 010-013) bzw. in einem «Kernbereich» (vgl. E. 4.3.5
hiervor) liegt, an dessen Ensemblewirkung es teilhat. Es ist nach den heute
vorliegenden wissenschaftlichen Grundlagen (und entgegen dem
Verwaltungsgerichtsentscheid aus dem Jahr 1997) Teil eines architekturhistorisch
wertvollen und damit beutenden Ortsbildes, dessen Substanz nach Möglichkeit zu
erhalten ist. Die vom Beschwerdeführer in dieser Hinsicht mit Recht als rechtsungleich
monierte (und auch vom Verwaltungsgericht im Jahr 1997 überaus kritisch gewürdigte)
Abgrenzung des Ortsbildschutzgebietes in südlicher und östlicher Richtung hat sich
deshalb als nicht genehmigungsfähig erwiesen. Zusammen mit diesen noch mit
einzubeziehenden Liegenschaften bildet sein Grundstück – von Osten herkommend –
den Auftakt des schützenswerten Ortsbildes. Eine Neuüberbauung seines Grundstücks
nach den Regelbauvorschriften bietet nicht Gewähr, dass dieses Ensemble weiter
bestehen würde und überdies die genannten Kulturobjekte unbeeinträchtigt bleiben.
Die durch die Beschwerdegegnerin vorzunehmende «Nachbesserung» wird aufgrund
der Akten wohl darauf hinauslaufen müssen, dass das Ortsbildschutzgebiet in östlicher
Richtung bis auf Höhe K.-strasse 06/008 ausgedehnt wird. Damit wird dem Vorwurf
des Beschwerdeführers, die Abgrenzung sei rechtsungleich, die tatsächliche Grundlage
entzogen. Ob im Zuge der Ergänzungsauflage (gestützt auf im Vergleich zur
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Beurteilung im Jahr 1997 fundiertere wissenschaftliche Erkenntnisse) zumindest das
Hauptgebäude auf dem Grundstück Nr. 000 zusätzlich als Kulturobjekt zu bezeichnen
ist, wird die Beschwerdegegnerin ebenfalls zu prüfen haben (vgl. act. 23.1).
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist der Strassenzug im fraglichen
Bereich nicht bereits verunstaltet bzw. die Ensemblewirkung unterbrochen. Zwar trifft
zu, dass es sich bei den unmittelbar westlich angrenzenden Gebäuden (K.-strasse 011
und 014) nicht um schützenswerte Einzelbauten handelt. Es handelt sich dabei
vielmehr um nach den Regeln über den Ortsbildschutz erstellte Neubauten. Diese
ändern nichts daran, dass auch für eine allfällige Neuüberbauung des
beschwerdeführerischen Grundstücks erhöhte Anforderungen an die Gestaltung
notwendig sind, weil es zusammen mit den Kulturobjekten ein bedeutendes Ensemble
bildet.
Das öffentliche Interesse an der Zuweisung des Grundstücks Nr. 000 zum
Ortsbildschutzgebiet ergibt sich also aus seiner Lage an der K.-strasse, die unmittelbar
dorfeinwärts von diversen Kulturobjekten gesäumt wird, zu denen der Zusammenhang
weder durch den Strassenraum noch durch die Gebäude Nrn. 011 und 014
unterbrochen wird. Es ist nach den (verbindlichen) Planungsvorgaben des
Kantonsinventars Teil eines architekturhistorisch wertvollen Gebiets, das sich noch
weiter nach Osten erstreckt und grundsätzlich in seiner Substanz zu erhalten ist.
4.5. Die Zuweisung seines Grundstücks zum Ortsbildschutzgebiet ist nach Auffassung
des Beschwerdeführers unverhältnismässig. Sein Interesse, frei über die Gebäude
verfügen zu können, überwiege deutlich. Eine Sanierung der schlechten Bausubstanz
sei unter den Einschränkungen von Art. 4 SchutzVo so gut wie unmöglich, jedenfalls
wirtschaftlich nicht vertretbar und werde deshalb unterbleiben. Dadurch, dass
baufällige und abbruchreife Gebäude inmitten des Schutzgebietes lägen, werde dessen
Zweck widersprochen.
4.5.1. Nach dem Gebot der Verhältnismässigkeit müssen staatliche Hoheitsakte für das
Erreichen eines im übergeordneten öffentlichen Interesse liegenden Zieles geeignet,
notwendig und dem Betroffenen zumutbar sein. Ein Grundrechtseingriff ist namentlich
dann unverhältnismässig, wenn eine ebenso geeignete mildere Anordnung für den
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angestrebten Erfolg ausreicht. Der Eingriff darf nicht einschneidender sein als
notwendig (BGE 126 I 219 E. 2c; 124 I 40 E. 3e mit Hinweisen).
4.5.2. Die Zuweisung ist geeignet, die notwendigen Schutzmassnahmen
durchzusetzen. Die Eigentumsbeschränkung geht nicht weiter als zur Erreichung des
Ortsbildschutzes notwendig ist. Der vernachlässigte Unterhalt bzw. der schlechte
bauliche Zustand der Gebäude kann an der Notwendigkeit des Ortsbildschutzes nichts
ändern. Entgegen dem vom Beschwerdeführer suggerierten Abbruchverbot bzw.
Pflicht zur Sanierung der bestehenden Gebäude ist es ihm aufgrund der derzeitigen
Schutzbestimmungen durchaus erlaubt, die Gebäude abzubrechen und sein
Grundstück neu zu überbauen. Die Voraussetzungen, unter denen dies zulässig ist –
Übernahme der wertvollen Strukturelemente der bestehenden Bauten und Anlagen
bzw. Neuinterpretation in einer zeitgemässen Architektursprache, erhöhte
Anforderungen an Gebäudestellung, Baufluchten, Proportionen, Dachgestaltung, Trauf-
und Firsthöhen, Fassadengliederung, Materialien und Farbgebung, damit eine gute
Gesamtwirkung erzielt wird – wahren ein vernünftiges Verhältnis zwischen
Eingriffsweck und -wirkung. Die Zuweisung seiner Parzelle zum Ortsbildschutzgebiet
ist ihm zuzumuten, da das öffentliche Interesse seine privaten, vorwiegend finanziellen
Interessen überwiegt. Die Voraussetzungen für einen zulässigen Eingriff in das
Privateigentum des Beschwerdeführers sind gewahrt.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass das Grundstück Nr. 000 des
Beschwerdeführers zu Recht im Ortsbildschutzgebiet belassen worden ist. Die
Beschwerde ist demnach abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die
amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art.
95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3‘500.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222
der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der in gleicher Höhe geleistete
Kostenvorschuss wird verrechnet. Mangels mehrheitlichen Obsiegens besteht kein
Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art.
98bis VRP).