# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** a32ad5c9-1a77-405a-84a8-f62b47b0cfac
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2015
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
Dans le cadre de la procédure d’examen préalable des plans partiels d’affectation « La Falaise I », « La Falaise II » et « La Falaise III », le Service du développement territorial (ci-après : le Service ou SDT) demandait à la Municipalité de Gland (ci-après : la municipalité) d’engager une procédure d’adoption de plan d’alignement et de plan des constructions portant sur la réalisation du sentier riverain prévu sur les rives comprises dans le périmètre des PPA « La Falaise I à III ».
B.
La municipalité a mandaté le bureau de géomètres Bovard et Nickl SA pour procéder à l’étude de projets de réalisation du cheminement riverain dans le secteur. Dans un rapport du 25 novembre 2011, le bureau de géomètres retrace les différents éléments et étapes de l’étude du projet. Il précise les objectifs poursuivis de la manière suivante :
« (...)
·
Respecter les directives des PPA La Falaise II et III ainsi que le plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman
·
Conserver et protéger le milieu naturel des rives du lac
·
Permettre le passage sans favoriser la création de lieux de détente statiques
·
Créer un cheminement naturel et respectueux de l’environnement
·
Intégrer le cheminement en respectant l’esprit d’aménagement des jardins riverains
·
Garantir la sécurité et l’intimité des propriétés touchées
(...) »
Le tracé du cheminement piétonnier est prévu sur une longueur de 300 mètres entre la parcelle communale n°933 donnant accès au chemin de « La Falaise », jusqu’à la plage communale de La Falaise (parcelle 941 à 943) couvrant ainsi tous les secteurs compris dans les périmètres des plans partiels d’affectation « La Falaise I, II et III». Le rapport décrit la situation actuelle le long des rives de la manière suivante :
«(...)
Le bord du lac est représenté par une falaise comme l’indique le nom local des lieux, il est caractérisé par un fort dénivelé aménagé en jardins arborisés avec des parties plus naturelles à caractère forestier. La plupart des habitations se trouvent au sommet de la falaise sur le plateau qui est en relation avec le chemin de La Falaise. L’accès actuel aux rives est assuré par les biens-fonds suivants :
→ Parcelle communale n° 943, sur laquelle se trouve la plage de La Falaise
→ Parcelle communale n° 933, qui permet l’accès à une station de pompage
Le chemin qui permet d’accéder à la plage de La Falaise présente un fort dénivelé dû à la falaise. Du côté de la parcelle n° 933, l’accès final à la rive se fait par un escalier conséquent. Aucun de ces deux accès ne permet donc de mettre en place un cheminement piétonnier public accessible aux cyclistes ou aux personnes à mobilité réduite.
Bien que 50% du cheminement soit au bénéfice de différentes servitudes de passage public à pied d’une largeur de 2 mètres, aucun passage n’est encore accessible, notamment en raison de nombreux portails et barrières en place. De plus, la majorité des parcelles sont aménagées jusqu’en bordure du lac, sans aucune limite les séparant du passage public.
(...) »
Le rapport comporte également une description générale du projet, formulée dans les termes suivants :
«(...)
Le projet est représenté sur un plan à l’échelle 1 : 250, sur lequel figure le cheminement et les aménagements à prévoir qui sont décrits dans le présent rapport. Les coupes types sont représentées sur un autre plan à l’échelle 1 : 50.
Afin d’intégrer le cheminement piétonnier dans le site, site de remarquable qualité, une étude paysagère a été confiée au bureau Hüsler & Associés Sàrl pour définir des mesures d’accompagnement végétal. Ces mesures permettent d’intégrer le cheminement dans les parcelles traversées et de préserver les propriétés privées.
Cette étude propose de recourir aux trois éléments végétaux suivants pour y parvenir :
-
les arbres solitaires
: des éléments à grand développement existants complétés ponctuellement d’essences locales
-
les arbrisseaux
: des éléments ponctuels ou formant des groupes à petit et moyen développement d’essences locales ou horticoles (en lien avec les haies et massifs environnants)
-
les haies ou massifs taillés
: des éléments linéaires de séparation formés d’essences locales caduques ou persistantes
D’une manière générale, le cheminement en pierre-plein, d’une largeur de 2 mètres, sera réalisé avec des matériaux nobles et naturels. Aussi, il est prévu une fondation en tout-venant de 20 à 25 cm d’épaisseur surmontée d’une couche de finition de 3 cm de concassé du Jura. En ce qui concerne les tronçons où le passage se fait sur la grève, aucun aménagement spécifique ni aucune stabilisation du sol ne sont prévus, hormis les aménagements liés à la reconstruction de la grève sur certains tronçons.
Il est précisé que les travaux seront réalisés pour autant que possible depuis le lac, ceci afin de créer le moins de nuisances possibles pour les propriétés riveraines.
(...) ».
Le rapport comporte une description du cheminement prévu le long de la parcelle n°934, propriété de la société immobilière SI VERS LE LAC SA (ci-après : la SI VERS LE LAC):
«(...)
PARCELLE n° 934
(SI Vers le Lac SA)
Le passage est prévu sur l’assiette de servitude de passage public à pied n° 188 334 d’une largeur de 2 m. Cette servitude longe la limite de propriété qui se trouve derrière la clôture. Elle est située au pied du talus existant et passe sur le hangar à bateaux n° 738.
Le cheminement est prévu avec un tout-venant concassé du Jura sur une fondation de 20 cm de tout-venant. Afin de franchir le hangar, un escalier est prévu de part et d’autre de ce dernier.
Aménagements à prévoir
Pour préserver la parcelle n° 934, une nouvelle clôture est prévue en bas du talus le long du cheminement. Du côté du lac, la clôture actuelle est supprimée au profit d’une haie mélangée d’essences locales, quelques arbrisseaux sont plantés ponctuellement pour rythmer l’avance des promeneurs. Un chêne solitaire est prévu au départ de la promenade.
Un portail au bas des escaliers se trouvant près de l’entrée actuelle est prévu pour permettre au propriétaire de la parcelle n° 934 d’accéder à son port.
(...) ».
Le dossier d’enquête comporte un dossier sur les servitudes existantes et à créer pour la réalisation du cheminement riverain, un dossier du projet d’aménagement avec un tableau des terrains et des droits à exproprier ainsi que le plan de situation du cheminement piétonnier en bordure du lac et les coupes types du cheminement. Le dossier comprend aussi l’étude paysagère du bureau Hüsler & Associés à Lausanne.
C.
Le projet de cheminement riverain a fait l’objet d’une enquête publique ouverte du 29 novembre 2011 au 13 janvier 2012. La SI VERS LE LAC a déposé une opposition le 12 janvier 2012, et l’Association des propriétaires riverains des lacs vaudois (ci-après: l’APRIL) a formé une opposition le 13 janvier 2012. Dans son préavis municipal n° 38 du 3 décembre 2012, la municipalité a proposé au Conseil communal de lever les oppositions, d’accorder un crédit de 1'134'000 fr. et d’autoriser la municipalité à entreprendre les travaux du sentier riverain et d’autoriser la municipalité à emprunter la somme de 1'134'000 fr.
Lors de sa séance du 7 février 2013, le Conseil communal de Gland a adopté toutes les propositions de la municipalité figurant dans le préavis municipal n° 83.
D.
Le Département des infrastructures et des ressources humaines (ci-après: le département) a approuvé préalablement le projet de réalisation d’un cheminement piétonnier en date du 8 septembre 2013 et il a levé les oppositions.
Le Service des routes a notifié la décision d’approbation préalable du 8 septembre 2013 ainsi que les projets de réponse aux opposants tels qu’ils ont été adoptés par le Conseil communal.
E.
a) L’APRIL a déposé un recours (AC.2013.0426) contre la décision du Conseil communal de Gland du 7 février 2013 et contre la décision du département du 8 septembre 2013 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal). L’association conclut à l’admission du recours et à l’annulation des décisions attaquées, la cause étant renvoyée aux autorités intimées pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
b) La SI VERS LE LAC SA a également contesté la décision du Conseil communal de Gland du 7 février 2013 et la décision d’approbation préalable du département du 8 septembre 2013 par le dépôt d’un recours le 14 octobre 2013 auprès du tribunal (AC.2013.0427). Elle conclut à l’admission du recours et à ce que les décisions attaquées soient considérées comme nulles, respectivement annulées.
c) La Direction générale de l’environnement s’est déterminée sur les recours le 20 janvier 2014 en concluant à leur rejet. La Commune de Gland, représentée par la municipalité, a déposé sa réponse aux recours le 29 janvier 2014 en concluant également à leur rejet. Le Service du développement territorial s’est déterminé le 27 janvier 2014 en s’en remettant aux arguments développés par la Direction générale de l’environnement.
L’association recourante a déposé un mémoire complémentaire le 2 avril 2014 et la SI VERS LE LAC le 3 avril 2014 sur lesquels la Commune de Gland s’est déterminée le 30 mai 2014.
La division biodiversité et paysage de la DGE s’est déterminée sur les recours le 17 juin 2014. La commune de Gland s’est prononcée le 1er septembre 2014 sur les déterminations de la DGE-BIODIV, l’APRIL le 5 septembre 2014 et la SI VERS LE LAC le 15 octobre 2014.
F.
Le tribunal a tenu une audience le 27 octobre 2014 à Gland. Le compte-rendu de l’audience comporte les précisions suivantes :
« (...)
Me Reymond sollicite la production des dossiers et documents requis dans son mémoire de recours. Il sera statué ultérieurement sur cette demande.
Me Reymond relève que le présent litige soulève des questions de droit civil, en particulier pour ce qui a trait au passage sur la parcelle n°933. Il expose ensuite que le Département des infrastructures et des ressources humaines, par le biais de son service des routes, n’est pas compétent en matière de rives des lacs ; il estime que cette compétence revient au Département de la sécurité et de l’environnement, la décision attaquée n’a ainsi pas été rendue par l’autorité prévue par la loi. Me Reymond met également en doute la compétence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Me Chaudet partage l’avis de Me Reymond sur ces questions de compétence.
Me Reymond informe le tribunal que Me Graf, doit s’en aller à 15h30 en raison d’un rendez-vous médical urgent et imprévu.
Najla Naceur explique que la DGE-DIRNA-Biodiv a comparé le projet de réalisation d’un cheminement piétonnier en bordure du lac avec l’avant-projet initialement proposé; il a été constaté qu’un enrochement ne figurait pas dans l’avant-projet. Etant donné que le mur de soutènement en bordure de la parcelle n°936 est en très mauvais état, il a été décidé de prévoir un enrochement. Le cheminement piétonnier prévu est à cheval sur le terrain de la parcelle n°936 et sur les enrochements existants et projetés. Najla Naceur relève que le site litigieux ne peut pas être qualifié de rive entièrement naturelle, comme le tribunal pourra s’en rendre compte lors de l’inspection locale. Elle précise que le projet prévoit, contrairement à l’avant-projet, le maintien de quelques rares grèves naturelles.
Véronique Bovey Diagne déclare que le plan directeur cantonal les rives du Léman s’applique dans le cas d’espèce et précise que la réalisation d’un cheminement piétonnier est un élément important de ce plan. Najla Naceur relève qu’il existe déjà un tronçon de cheminement piétonnier, il s’agit dès lors de le prolonger de la manière la plus naturelle possible. Selon Me Reymond, le plan directeur cantonal des rives du Léman ne constituerait pas une base légale suffisante pour permettre la construction du chemin riverain.
Le président requiert la production du plan directeur cantonal sur les rives du Léman. Me Pierre Bétrix et Véronique Bovey Diagne indiquent que celui-ci contient également des fiches de mesures par communes ainsi qu’un plan de mesures par tronçons.
Véronique Bovey Diagne explique que le plan directeur cantonal des rives du Léman est composé de trois cahiers. Or, seul le cahier I a été approuvé par le Grand Conseil et il est de ce fait contraignant pour les autorités cantonales; le cahier II constitue seulement une base de travail pour le Conseil d’Etat. Me Bétrix indique que les grands domaines du périmètre de « La Falaise » ont été listés, la propriété de SI Vers Le Lac SA n’aurait toutefois pas été répertoriée, ce que conteste Me Reymond. Selon lui, sa cliente a été victime d’une inégalité de traitement puisque le secteur Ouest du périmètre du PPA « La Falaise » n’est pas concerné par le cheminement piétonnier, les propriétaires de ce secteur ne subissent donc pas d’atteinte à la propriété. Par ailleurs, il estime que c’est à tort que les autorités ont conduit trois procédures de plans partiels d’affectation, rendant trois décisions distinctes alors qu’elles prétendent qu’il n’existerait qu’un seul périmètre. Il estime que la division du plan partiel d’affectation en trois secteurs n’aurait pas de base légale. Me Journot expose que la recourante SI Vers Le Lac SA s’est opposée à tout et a recouru contre toutes les décisions alors qu’elle est la seule propriétaire dont la parcelle est entièrement grevée au bord du lac d’une servitude de passage à pieds pour le public. Me Journot relève qu’il serait envisageable de déplacer l’assiette de la servitude de passage publique sur le domaine public, à condition que SI Vers Le Lac SA indique où celle-ci pourrait passer. Me Journot rend attentive la société recourante qu’une éventuelle admission des recours contre les trois plans partiels d’affectation ne permettrait plus de bénéficier des dispositions transitoires de la nouvelle LAT. Me Reymond insiste sur le fait que la société recourante aurait la faculté de dévier, en tout temps, l’assiette de la servitude sur le domaine public.
Me Journot explique que la commune de Gland a acquis la parcelle n°933, qui permet l’accès au chemin public des rives contesté. Il relève que la Si Vers Le Lac SA cancelle l’accès à cette propriété par un portail et qu’un procès civil serait pendant pour supprimer le portail. Me Reymond fait remarquer que ce portail existe depuis des décennies.
Me Reymond soutient que le projet litigieux dépasse largement la création d’un cheminement piétonnier car il entraînera la réalisation de constructions lourdes et importantes, qui vont transformer les rives du lac. Il expose encore que le projet ne tient pas compte des autres éléments d’intérêt public, tels que le maintien et la promotion de la diversité des milieux naturels et espèces. Il relève que le secteur est compris dans une réserve de faune du canton de Vaud, et s’étonne dès lors qu’aucune étude sur l’impact du projet sur la faune n’ait été faite. Najla Naceur explique que le règlement relatif aux réserves de faune pose deux principes fondamentaux, à savoir que la chasse y est interdite et que les chiens doivent être tenus en laisse. Elle souligne que des mesures de protection et de gestion ont été effectuées aux embouchures de la Promenthouse et de la Dullive. Najla Naceur précise que si cet endroit a été sélectionné pour la réalisation d’un cheminement piétonnier, c’est parce qu’il n’a pas été considéré comme ayant un impact écologique important. Véronique Bovey Diagne souligne que ce secteur a été identifié comme étant compatible avec la réalisation d’un cheminement piétonnier, les différents services de l’Etat ayant étudié en détail si la réalisation de ce cheminement était envisageable du point de vue des impératifs de protection de la faune et de la nature.
Me Chaudet relève que le plan directeur cantonal des rives prévoit que lorsqu’il n’est pas judicieux de passer au bord du lac, il faut prendre un tracé alternatif. Il insiste sur le fait qu’aucune étude d’impact n’a été réalisée dans le secteur litigieux. Me Bétrix souligne que le plan directeur des rives doit assurer, dans la mesure du possible, un cheminement continu sur l’ensemble des rives vaudoises du lac, c'est-à-dire dans la mesure où sa construction n’entre pas en conflit avec les objectifs de protection de la nature et là où il est techniquement réalisable. Il relève que les modifications qui seraient apportées au site seront de minime importance.
Me Reymond expose que sa cliente ne souhaite en aucun cas que le cheminement devienne un lieu de rencontres, ni un endroit où les baigneurs viendraient s’installer. Me Chaudet ajoute que chaque fois qu’un passage piétonnier est aménagé le long des rives, les gens ne comprennent pas qu’ils ne doivent faire que passer et qu’ils ne peuvent pas s’installer pour pique-niquer. Il relève que des motos et des vélos empruntent souvent ces passages piétonniers. Me Bétrix relève qu’il est vrai que tout cheminement piétonnier provoque des nuisances; toutefois, dans le secteur litigieux, les piétons ne seront pas incités à s’installer et ils devront en outre se conformer à certaines règles. Me Journot précise que la commune n’a pas fait de propositions d’aménagements qui inciteraient le public à s’installer dans le secteur litigieux.
En ce qui concerne le PPA « La Falaise n° II », Me Reymond indique que sa cliente aimerait pouvoir aménager une piscine sur sa parcelle. Or, l’art. 72 du RPE communal ne permettrait pas la construction d’une piscine car celle-ci sortirait du périmètre d’implantation des constructions secondaires. Il apparaît à la lecture des plans que la notion de périmètre d’implantation des constructions secondaires et celle de l'espace de prolongement du logement ne sont pas claires et que leur portée mériterait d’être précisée.
L’audience est suspendue à 14h50 afin d’aller procéder à l’inspection locale, qui débute à 15h05 devant la parcelle 933, en présence des mêmes parties.
Il est constaté qu’un grand portail blanc se trouve devant la parcelle n°933. Me Reymond explique que la parcelle n°933, propriété de la commune, est un chemin privé dont l’assiette est accolée à la servitude grevant les parcelles n°935 et n°936. Le chemin d’accès menant à la parcelle n°934, propriété de SI Vers Le Lac SA, emprunte également l’assiette de cette servitude. Me Reymond précise que seule la moitié du chemin serait publique, sa cliente étant le fond dominant aussi bien sur la servitude de passage publique, que sur la servitude d'accès à sa propriété.
Le tribunal et les parties empruntent la parcelle n°933 qui permet de descendre, par des escaliers, au bord du lac. En bas des escaliers, il y a un ponton métallique. L’accès depuis ce ponton sur la parcelle 934 n’est en revanche pas possible, en raison de la présence d’un portail fermé à clé et d’une abondante végétation.
Le tribunal et les parties remontent les escaliers et se dirigent sur la parcelle n°934. Me Reymond indique que sa cliente aimerait aménager une piscine au sud de la parcelle. Me Journot relève que la piscine pourrait être aménagée dans l'espace de prolongement du logement. Me Reymond précise que le garage que sa cliente prévoit de créer se trouverait derrière la maison. Me Reymond déclare que sa cliente souhaiterait obtenir un indice d’utilisation du sol de 0.3. Il précise que sa cliente a acquis 1'000 m2 de terrain supplémentaire. Me Journot relève que le SDT ne sera probablement pas d’accord de densifier le secteur de 0.2 à 0.3, car il s’agit d’un secteur bien arborisé et paysagé relativement peu urbanisé. Les représentants communaux indiquent que le bilan des réserves de terrains à bâtir est déjà dépassé. Me Reymond demande pourquoi il ne serait pas possible de prolonger le cheminement piétonnier jusqu’au bout du quartier à l’Ouest et de faire remonter les passants par la zone agricole. Inès Faessler précise que la zone agricole peut difficilement être mise à contribution pour la construction d’un chemin public riverain et qu’il serait plus judicieux de faire remonter le public sur le chemin de la Falaise par la parcelle communale n°933. Me Journot précise que les propriétaires des parcelles sises à l’extrémité Ouest du périmètre de « La Falaise », qui sont en zone agricole, ne sont pas opposés à ce que le cheminement piétonnier emprunte leurs parcelles, ils exigent toutefois en contrepartie des droits à bâtir en zone agricole, ce qui n’est pas envisageable. Me Reymond relève que la servitude de passage public grevant la parcelle de sa cliente a été prévue afin de permettre le halage, et répondre aux besoins de la navigation et de la pêche; elle ne serait ainsi pas destinée à constituer un passage public pour les loisirs. Selon Me Reymond, le passage public qui peut être reporté sur le domaine public ne permettrait que le passage des personnes autorisées à emprunter le marchepied, dans le cadre bien défini de la loi sur le marchepied et les plans riverains.
Le tribunal et les parties descendent depuis la parcelle n°934 jusqu’au port privé. En bas des escaliers, une clôture a été installée le long du domaine public; pour accéder au port, il faut une clef. Najla Naceur relève qu’aucune étude d’impact n’était nécessaire car il ne s’agit pas d’un milieu naturel à protéger. Elle relève l’absence de rives naturelles tout le long du sentier riverain projeté. Il ne s’agit pas d’un milieu naturel sensible car la rive est construite ou aménagée par des murs ou des enrochements. Me Chaudet le conteste en estimant que l’on se trouve dans un milieu naturel de valeur et il se réfère à ce sujet au plan directeur des rives du Léman concernant le secteur compris ente la Promenthouse et la Dullive. Il précise que l’ouverture des rives pour un chemin public entraînerait systématiquement des fortes nuisances par la présence de certains groupes qui restent le long de la rive et perturbent aussi bien la faune que les propriétaires riverains. Il cite l’exemple de l’ouverture d’un sentier riverain à Saint-Prex.
Yannick Cuenot explique que le cheminement litigieux passerait sur la propriété n°936, en empruntant l’escalier du hangar à bateaux existant et se prolongerait jusqu’à la fin de la parcelle sur les enrochements existants, qui seraient abaissés. Véronique Bovey Diagne fait remarquer que le mur de soutènement existant sur la parcelle 936 est en mauvais état, raison pour laquelle de nouveaux enrochements s’avèrent nécessaires.
Christelle Haldimann confirme que l’excédent des réserves de droits à bâtir sur le territoire de la Commune de Gland est de l’ordre de 25%.
(...)
La Commission des rives du lac s’est déterminée le 8 décembre 2014 sur le compte-rendu de l’audience et la SI VERS LE LAC s’est déterminée le 15 décembre 2014 en requérant la production des différentes pièces qu’elle a présenté dans ses écritures. L’APRIL s’est également déterminée le 15 décembre 2014.

## Considerations

Considérant en droit
1.
Le tribunal a déjà reconnu la qualité pour recourir de l’APRIL dans l’arrêt AC.2013.0454 du 29 octobre 2015 sans qu’il soit nécessaire de revenir sur cette question (voir arrêt AC.2013.0454 du 29 octobre 2015 consid. 1). Par ailleurs, la SI VERS LE LAC, propriétaire de la parcelle n° 934 directement touchée par le projet de cheminement riverain, est clairement touchée dans sa situation de fait et de droit par la décision attaquée, de sorte qu’elle a un intérêt digne de protection à contester la décision attaquée au sens de l’art. 75 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LAT-VD ; RSV 173036).
A.
Recours de l’APRIL
(AC.2013.0426)
2.
a) Dans un premier moyen, l’APRIL critique la conception du projet de sentier riverain en relevant les qualités du site concerné. L’association recourante relève en substance que grâce aux efforts déployés par les propriétaires riverains, le site de « La Falaise » présente aujourd’hui une beauté incontestable, notamment par une préservation de la nature qui est mise en évidence. Elle relève que la végétation est luxuriante et s’étend jusqu’à la rive et qu’elle est composée de grands arbres, de buissons, de haies et de plantes très diversifiées. Cette portion de rive est essentiellement verte et frapperait par son aspect naturel. Mise à part deux parcelles jouxtant la plage communale, les maisons d’habitation sont pratiquement entièrement masquées par de grands arbres dont certains ont poussé également à proximité de l’eau. Il y aurait ainsi une véritable communion entre la végétation et le lac qui ne serait pas sans rappeler le caractère très sauvage des côtes françaises du lac Léman. Depuis le lac, la portion de rive visée par le projet contesté comporterait peu de grève, de sorte que l’aménagement d’un cheminement constituerait un aménagement « contre-nature » en rupture avec l’équilibre de la configuration des lieux. Toute la rive de la Commune de Gland se caractérise par son état naturel, ne portant pratiquement aucune trace de la main de l’homme. Selon la recourante, il s’agirait de l’une des portions de rive les mieux conservées avec quelques rares autres sites de qualité équivalente, tel que le domaine de Chanivaz ou l’embouchure du vieux Rhône.
L’association recourante critique le projet de cheminement riverain en raison de la création d’ouvrages lourds. Elle cite en particulier :
L’aménagement d’un escalier sur la parcelle n°934,
La réalisation d’un talus pour maintenir le cheminement en contrebas du terrain naturel sur la parcelle n°936,
La démolition d’un mur en « zigzags » et la reconstruction d’un mur rectiligne sur la parcelle n°937,
L’abaissement d’un mur en béton séparant les grèves des parcelles nos 939 et 937, ainsi que la pose de blocs de type enrochement et de marches en pierre,
L’expropriation de vastes surfaces du domaine privé, en particulier de 54 m2 de la parcelle n°936, de 63 m2 de la parcelle n°941, ainsi qu’un empiétement de 38 m2 sur la parcelle n°937.
Selon la recourante, la configuration physique du terrain serait particulièrement inappropriée et nécessiterait de modifier des éléments de la situation naturelle. Elle relève encore l’absence de séparation entre les parcelles concernées et la bordure du lac, qui imposerait l’aménagement d’une multitude d’écrans végétaux ou de clôtures pour maintenir le caractère privatif des bien-fonds, de sorte qu’il en résulterait une coupure massive de la vue depuis le lac. Elle critique aussi la perspective de vastes prolongements d’enrochement sur la parcelle n°936 en relevant que des enrochements sont aussi prévus sur les parcelles nos 939, 941 et 943. Le projet comporterait aussi un escalier massif à créer pour assurer la connexion avec le parc de la plage; en outre, l’aménagement du cheminement en tout-venant contrasterait avec le caractère de verdure de la rive. Aussi, le reboisement annoncé ne remédierait pas aux effets négatifs qu’entraînerait la création du cheminement riverain sur l’environnement. Elle relève les perturbations que causeraient les travaux en eux-mêmes et souligne encore les conséquences des écrans végétaux annoncés pour garantir correctement la sécurité et l’intimité des propriétaires riverains. En outre, l’expérience des communes dotées d’un passage riverain démontrerait que si certains promeneurs sont respectueux de l’environnement, d’autres, malheureusement majoritaires, jetteraient leurs détritus sans se soucier des dégâts et des effets nocifs qu’ils causent, ce qui ressortirait d’un constat effectué sur le site de la "Grande Cariçaie". Une hausse de fréquentation du site entraînerait inévitablement une augmentation des atteintes. Le projet serait ainsi illégal en donnant la priorité à l’intérêt public à la création d’un cheminement riverain sur l’intérêt écologique à la protection du site. De ce fait, les décisions d’adoption et d’approbation du cheminement riverain procéderaient d’une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents au sens de l’art. 76 al. 1 let. b LPA-VD.
b) En l’espèce, le rapport accompagnant le dossier d’enquête présente une description détaillée du contexte environnemental et mentionne clairement que le site de la rive est un site d’une qualité remarquable, qui a imposé une étude paysagère afin de définir et prendre les mesures d’intégration et d’accompagnement nécessaires à sa préservation pour la réalisation du cheminement piétonnier. Chaque propriété a fait l’objet d’une étude soignée pour examiner les mesures d’intégration appropriées en tenant compte de la nature des lieux et des caractéristiques des aménagements existants. Il est vrai que le projet implique certains travaux, notamment un escalier pour surmonter le hangar à bateaux de la parcelle n°934, la création d’un enrochement sur la parcelle n°936 et la démolition du mur en « zigzags » sur la parcelle n°937. Ces travaux sont précisément étudiés de manière à préserver les caractéristiques essentielles de la rive par le prolongement d’un enrochement existant sur la parcelle n°936, la démolition du mur en « zigzags », qui n’est pas une caractéristique naturelle du site, et enfin la création d’une grève donnant encore un aspect plus naturel au cheminement projeté. Ces travaux apparaissent adaptés à la situation existante puisque la rive actuelle ne comporte plus de portion de rive naturelle. En outre, l’arborisation prévue permet d’insérer le cheminement dans le site avec une intégration paysagère de qualité par l’implantation de nouveaux arbres, de nouvelles haies au moyen d’essences locales et de nouveaux massifs persistants. Dans ces conditions, le tribunal ne saurait reprocher à l’autorité de planification une constatation inexacte des faits pertinents au sens de l’art. 76 al. 1 let. b LPA-VD.
c) La recourante invoque aussi le caractère inopportun des décisions attaquées mais elle n’apporte aucune motivation concernant ce grief dont la recevabilité apparaît ainsi douteuse.
3.
a) L’association recourante invoque la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites, notamment les buts généraux définis par cette législation, ainsi que les dispositions relatives à la protection générale des monuments et des sites. Elle estime que le projet de sentier riverain serait contraire aux impératifs concernant la protection générale de la nature et des sites. Elle critique aussi la motivation retenue par la Commune de Gland faisant état d’un consensus entre les propriétaires concernés et le Service du développement territorial. A son avis, le consensus ainsi obtenu ne justifierait pas en lui-même le projet et une pesée des intérêts devrait s’imposer.
L’association recourante relève que l’escalier permettant l’accès au sentier riverain exclurait ainsi les cyclistes, les rollers, les poucettes et les handicapés. Ainsi, seule une partie du public jouirait de ce parcours, ce qui reviendrait à créer une inégalité de traitement insoutenable entre les diverses catégories d’usagers. L’association recourante relève qu’il existe déjà une aire de détente constituée par la plage de La Falaise dans le secteur concerné par le projet. Des sondages auraient démontré qu’une majorité du public désire de larges surfaces de jeu, de sport et de verdure accessibles au lac plutôt que des voies de promenade étroites; or le cheminement prévu serait canalisé entre le lac et les écrans végétaux et prendrait ainsi la forme d’un couloir. L’utilisation du chemin de « La Falaise » constituerait une alternative très agréable en bordure de champs et de zones de verdure et serait ainsi préférable à la création du cheminement riverain. L’association recourante critique encore les expropriations de surfaces conséquentes pour les propriétaires riverains et le coût de réalisation considérable à la charge de la collectivité publique. Le cheminement riverain serait aussi de nature à générer des troubles à l’ordre public, tels que tapages nocturnes, dépôt de déchets, drogues ainsi qu’un accroissement des risques de cambriolage, notamment par un accès facilité aux logements voisins.
Le projet de cheminement riverain serait contraire au plan directeur des rives qui classe le territoire dans les étendues semi naturelles et agricoles. Le cahier n° 2 du plan directeur des rives n’imposerait pas la création d’un cheminement riverain au lieu-dit « La Falaise », mais préconiserait un cheminement alterné passant au besoin par l’arrière des propriétés riveraines pour le segment « La Bergerie-La Falaise ». Aucun texte de loi ne consacrerait le principe d’un cheminement public à la fois continu et longeant les rives du lac. Un sondage, réalisé en 1994, démontrerait que les habitants vaudois du bassin lémanique se satisfont largement d’un cheminement alternatif et qu’une majorité d’usagers se promèneraient plutôt loin du lac, soit sur des chemins forestiers (26 %) ou de campagne (33 %) plutôt qu’au bord du lac (38 %). Selon le même sondage, 56 % des personnes interrogées seraient favorables à un cheminement alterné contre 40 % en faveur d’un chemin continu le long de la rive.
Le projet impliquerait aussi des enrochements en surplomb, culminant de plusieurs mètres au-dessus des enrochements naturels et de l’eau. Un tel aménagement serait dangereux et inadapté pour les familles avec enfants en bas âge et pour les personnes âgées, créant un risque accru lors de croisements. Enfin, il est reproché à la commune de justifier la création du cheminement en raison des possibilités constructives prévues par les PPA « La Falaise I, II et III ». Ces possibilités de développement n’auraient pas d’impact sur le milieu naturel de la rive, contrairement au cheminement riverain projeté, susceptible d’entraîner un impact visuel et écologique maximal sur la rive elle-même.
4.
a) L'art. 13 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR; RSV 725.01) fixe la procédure à suivre pour les projets de construction de routes de la manière suivante:
«
Art. 13 Procédure
1 Les projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.
2 Les projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 20 jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.
3 Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les articles 57 à 62 LATC sont applicables par analogie. (...)»
b) La procédure de recours en matière de plan d'affectation, régie par les art. 60 à 62 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), a été modifiée le 4 mars 2003. L’objectif recherché était de limiter tant le pouvoir d'examen du Service de l’aménagement du territoire (actuellement le Service du développement territorial) à un contrôle en légalité lors de l'examen préalable d'un plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) que celui du département à un contrôle en légalité lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation (art. 61 al. 1 LATC). La modification permet aux opposants de contester directement auprès du Tribunal cantonal la décision d'adoption d'un plan d'affectation communal et elle introduit une nouvelle procédure d’approbation préalable du plan au terme de laquelle le département compétent notifie les décisions communales aux opposants (art. 61 LATC). L’art. 61a LATC prévoit que le département approuve définitivement et met en vigueur le plan ou la partie du plan concernée par le recours après l'entrée en force des arrêts du tribunal sur les éventuels recours des opposants (al. 3). Le tribunal doit alors statuer avec le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT, RS 700; BGC janvier-février 2003 p. 6570, et 6577).
c) L'exigence relative à la liberté d'appréciation des autorités subordonnées, prévue à l’art. 2 al. 3 LAT, ne réduit pas le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la légalité. L'examen du tribunal s'exerce toutefois avec une certaine retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247). Ainsi, le contrôle de l'opportunité ne permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).
5.
a) Selon l’art. 75 Cst., les cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La loi fédérale sur l’aménagement du territoire prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et ils forment un tout au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les
plans d'affectation
à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des
plans directeurs
(art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure
d'autorisation de bâtir
(art. 22 LAT) sert à vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la réalisation du plan cas par cas (ATF 116 Ib 53 consid. 3a).
b) La planification et la construction de routes (à l'exception des routes nationales) font partie des activités régies par les instruments de planification prévus par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. L'état et le développement souhaité de l'urbanisation, des transports et communications, ainsi que des constructions et installations publiques (art. 6 LAT) sont définis par les cantons lorsqu'ils établissent leurs plans directeurs (art. 8 LAT), qui lient les autorités (art. 9 LAT). Les plans d'affectation généraux déterminent globalement le mode d'utilisation du sol dans la commune, et les plans d'affectation spéciaux - tels les plans d'alignement - fixent la réglementation de détail qui déroge à l'affectation générale (ATF 111 Ib 13ss, 109 Ib 122/123 consid. 5a). Le projet de construction de route, qui doit être en principe conforme au plan d'alignement, est mis à l'enquête publique sous la forme d'un plan d'affectation spécial. Selon l'art. 13 LAT, un tel plan a aussi la portée matérielle d'une autorisation de construire quand, par son approbation et son entrée en force, il permet d'entreprendre directement les travaux; dans ce cas, le projet de construction fixe le tracé de la route sur lequel il définit une affectation spéciale du sol, distincte de la réglementation générale, qui permet la réalisation des travaux (ATF 116 Ib 159 consid. 1a p 162-163; 112 Ib 164 consid. 2b p. 166 ; voir aussi arrêts AC.2007.0202 du 14 septembre 2007, AC.2005.0138 du 28 décembre 2006 et AC.1999.0005 du 21 mars 2002).
c) Selon l’art. 1er LROU, la loi régit notamment la construction des routes, y compris des servitudes de passage public et des sentiers publics (al. 2). Par ailleurs, selon l’art. 6 al. 1 let. c LRou, les routes communales de troisième classe comprennent notamment les chemins forestiers ruraux, les routes de berge, les passages et les sentiers situés sur le domaine public communal ou qui font l’objet d’une servitude de passage public en faveur de la commune. Dès lors, la création d’un cheminement riverain trouve son fondement et ses bases légales suffisantes dans la loi sur les routes, notamment dans l’adoption et l’approbation de la procédure de projet routier au sens de l’art. 13 LROU. Le tribunal relèvera au surplus que le principe selon lequel l’accès aux rives et le passage le long de ce site doit être facilité pour le public figure parmi les principes régissant l’aménagement du territoire prévu par l’art. 3 al. 2 let. c de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700) et que ce principe a été repris dans la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée (LCPR ; RS 704) prévoyant que les chemins de randonnée pédestres desservent notamment les zones propices à la détente tels que les sites (points de vue, rives, etc.), les monuments, les arrêts des transports publics ainsi que les installations touristiques.
Selon la jurisprudence, un projet de sentier public, à l’instar d’un projet de route, doit résulter, comme pour tous les plans d’affectation, d’une pesée de l’ensemble des intérêts qui apparaissent pertinents, notamment les intérêts liés aux art. 1 et 3 LAT (ATF 118 I 504 ss). La réalisation d’un cheminement riverain étant assimilée à une activité ayant des effets sur l’organisation du territoire au sens de l’art. 1 al. 2 let. b de l’ordonnance fédérale sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT ; RS 700.1), l’autorité de planification doit notamment procéder aux différents examens prévus par l’art. 2 al. 1 OAT, en particulier, étudier les possibilités et variantes qui entrent en ligne de compte (let. b) et vérifier si la solution choisie est compatible avec les plans et prescriptions de la Confédération, des cantons, des régions et des communes, relatifs à l’utilisation du sol, en particulier les plan directeurs (let. e). L’autorité d’adoption et d’approbation du plan doit alors procéder à une pesée globale des intérêts en jeu requise par l’art. 3 OAT, assurant la coordination de l’ensemble des dispositions légales qui entrent en ligne de compte (art. 25a al. 4 LAT). Elle doit notamment prendre en considération les intérêts privés des propriétaires en ce qui concerne les empiétements sur leur fonds et l’expropriation qui en serait la conséquence. Il en va de même des intérêts de la protection de la nature et du paysage qui doivent faire l’objet d’une pesée complète dans le cadre de la procédure de l’élaboration et de l’adoption du projet définitif (ATF 118 I 504 consid. 5 a et b p. 507).
d) En l’espèce, en ce qui concerne le grief d’inégalité, le tribunal constate que l’accès au sentier riverain depuis la plage publique nécessite d’emprunter un escalier pour descendre au niveau de la rive puis, de remonter en direction du chemin de « La Falaise » par la parcelle communale n°933 de la commune qui comporte également trois rampes d’escaliers dans sa partie inférieure, correspondant à la partie abrupte de la pente qui rejoint la rive depuis le plateau supérieur où la grande majorité des résidences a été construite. Le projet litigieux prévoit encore l’aménagement d’un escalier permettant de passer par-dessus le hangar existant sur la parcelle n°934. Le cheminement n’est donc pas accessible aux personnes à mobilité réduite ni aux vélos et aux poucettes, ainsi qu’aux rollers, de sorte que seule une partie de la population pourrait l’emprunter. En ce qui concerne les personnes handicapées, il convient de se référer à la loi fédérale sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées du 13 décembre 2002 (LHand ; RS 151.3). Cette loi a pour but de prévenir, de réduire ou d’éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées (art. 1 al. 1 LHand). Elle s’applique aux constructions et installations accessibles au public pour lesquelles l’autorisation de construire ou de rénover des parties accessibles au public est accordée après son entrée en vigueur (art. 3 let. a LHand). Par ailleurs, l’art. 2 LHand précise qu’il y a inégalité au sens de la loi lorsque les personnes handicapées font l’objet, par rapport aux personnes non handicapées, d’une différence de traitement en droit ou en fait qui les désavantage sans justification objective ou lorsqu’une différence de traitement nécessaire au rétablissement d’une égalité de fait entre les personnes handicapées et les personnes non handicapées fait défaut (al. 2). Cette disposition prévoit encore qu’il y a inégalité dans l’accès à une construction, à une installation, à un logement ou un équipement ou véhicule de transport public lorsque cet accès est impossible ou difficile aux personnes handicapées pour des raisons d’architecture ou de conception du véhicule (al. 3).
En l’espèce, la présence des escaliers sur le cheminement riverain projeté n’est nullement liée à la conception architecturale du cheminement, en dehors du passage sur le hangar à bateaux de la parcelle n°934. Les escaliers sont liés très clairement à la configuration des lieux, notamment à la falaise de rive qui présente une pente très importante qui nécessite l’aménagement d’accès à la rive par des escaliers.
On ne peut donc pas vraiment parler d’inégalité dans l’accès à l’équipement public au sens de l’art. 2 al. 3 LHand dès lors que la présence des escaliers est imposée par la nature des lieux et la configuration du terrain et ne résulte pas d’un choix du constructeur ou de l’architecte qu’il serait facile à corriger.
e) L’association recourante estime aussi que l’autorité n’a pas tenu compte des impératifs de protection de la nature et se réfère aux art. 1 et 4 LPNMS. Comme le relève l’association recourante, l’art. 1 al. 1 LPNMS a notamment pour but d’assurer la protection et le développement de la diversité du patrimoine naturel et paysager du Canton, en ménageant l’espace vital nécessaire à la flore et à la faune et en maintenant les milieux naturels caractéristiques (let. a). Elle a aussi pour but de ménager l’aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé et les beautés naturelles (let. b). A cette fin, la loi prévoit l’établissement d’un inventaire (chapitre III LPNMS intitulé : « protection spéciale de la nature et des sites »). L’art. 12 LPNMS précise qu’un inventaire sera dressé des territoires, paysages, monuments naturels, sites, localités, arbres, immeubles, situés dans le Canton, qui, en raison de l’intérêt général, notamment scientifique, esthétique ou éducatif qu’ils présentent, méritent d’être sauvegardés (al. 1). Selon l’art. 13 LPNMS, l’inventaire comprend la description de l’objet inscrit ; le cas échéant de ses abords, de l’intérêt qu’il présente et des dangers qui le menacent (let. a). Il comprend également les mesures de protection déjà prises ou à assurer et les mesures d’aménagement ou d’amélioration à apporter (let. c, d et e). L’inventaire n’est pas exhaustif. Il doit être tenu à jour selon l’art. 14 al. 1 LPNMS. Le propriétaire d’un objet figurant à l’inventaire a l’obligation d’annoncer au département compétent des travaux qu’il prévoit d’y apporter (art. 16 LPNMS) ; le département peut alors soit autoriser les travaux, soit ouvrir une enquête en vue du classement (art. 17 al. 1 LPNMS).
L’art. 4 LPNMS, qui fait partie du chapitre II intitulé « protection générale de la nature et des sites » prévoit que, indépendamment de l’inscription d’un objet à l’inventaire, tous les objets immobiliers, soit tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d’être sauvegardés en raison de l’intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu’il présente, sont protégés conformément à la loi, aucune atteinte ne pouvant leur être portée qui en altère le caractère (al. 2). Lorsqu’un danger imminent menace un objet soumis à la protection générale selon l’art. 4 LPNMS, le département prend les mesures de sauvegarde nécessaires et peut notamment ordonner l’arrêt immédiat des travaux qui porteraient atteinte à l’objet, le cas échéant le rétablissement de son état antérieur (art. 10 LPNMS). Mais si aucune enquête en vue du classement de l’objet n’a été ouverte dans un délai de six mois dès la date des mesures conservatoires, celles-ci deviennent caduques (art. 11 LPNMS).
En l’espèce, la rive arborisée et peu construite du secteur « La Falaise » n’est pas inscrite à l’inventaire prévu par l’art. 12 LPNMS, mais présente des qualités esthétiques évidentes et pourrait être soumise à la protection générale de la nature et des sites au sens de l’art. 4 LPNMS. Le département n’a toutefois pas envisagé de mesures conservatoires; il a, au contraire, autorisé les travaux d’aménagement litigieux en considérant qu’ils ne portaient pas atteinte aux impératifs de protection de la nature et du paysage. Cette appréciation n’est pas critiquable et se trouve confirmée par l’inspection locale qui a permis de constater que l’ensemble des rives du secteur n’ont plus de caractère naturel mais ont été aménagées, soit par des murs, soit par des enrochements, soit par la construction de ports privés, de sorte que l’aménagement du cheminement riverain n’entraîne pas une perte de valeur paysagère telle qu’elle imposerait l’adoption des mesures conservatoires au sens de l’art. 10 LPNMS. Par ailleurs, le secteur n’est pas répertorié dans l’inventaire des réserves de faune du Canton de Vaud, il ne fait pas partie non plus des parcs naturels régionaux, il n’est pas compris dans l’inventaire cantonal des biotopes et ne fait également pas partie du réseau écologique national.
Il est vrai que le secteur de « La Falaise » est compris dans la réserve de la Pointe-de-Promenthoux, répertoriée sous le numéro 117 de l’annexe à l’ordonnance sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance internationale et nationale du 21 janvier 1991 (OROEM ; RS 922.32). La réserve de la Pointe-de-Promenthoux est répertoriée comme une réserve d’importance nationale, mais les mesures prévues par l’ordonnance pour la protection de la diversité des espèces et des biotopes ne font pas obstacle à la création du cheminement riverain (voir notamment art. 5, 6 et 7 OROEM) ; et l’association recourante ne semble pas prétendre le contraire en n’invoquant pas une violation de cette ordonnance. Par ailleurs, le règlement sur les réserves de chasse et de protection de la faune du Canton de Vaud (règlement sur les réserves de faune ; RRCh ; RSV 922.03.3) prévoit les modalités d’application de la protection instaurée par l’OROEM en précisant que le département peut limiter l’accès du public à toute ou partie d’une réserve, lorsque la tranquillité de la faune risque d’être gravement perturbée (art. 7), mais il apparaît clairement que le secteur en cause de « La Falaise » ne fait pas partie des réserves imposant une limitation d’accès. Le projet contesté ne heurte pas des intérêts prépondérants liés à la protection du paysage, de la nature ou de la faune.
f) Enfin, le cheminement doit tenir compte de manière appropriée des intérêts privés des propriétaires riverains. A cet égard, le cheminement est prévu sur un passage de grève empiétant sur le domaine public le long des parcelles nos 937 et 939. Le long de la parcelle n°936, le passage est à cheval sur la limite de propriété et sur un enrochement existant et à créer, le tracé ayant obtenu l’accord du propriétaire concerné, et enfin, le tracé prévu sur la parcelle n°934 au sud reprend l’emprise de la servitude de passage public existante, créée lors de l’octroi de la concession du port dont bénéficie le propriétaire de ce bien-fonds. En outre, le plan a fait l’objet d’une étude paysagère soignée par un bureau spécialisé et permet une intégration adéquate dans le site existant en maintenant un caractère de verdure par l’implantation de nouveaux arbres, arbustes et haies. Ainsi, le tribunal constate que la configuration des lieux se prête particulièrement bien à la création d’un chemin de rive par le fait que la plupart des habitations du secteur sont situées sur le plateau dominant la falaise, protégeant ainsi les propriétaires et les habitants des éventuels inconvénients liés au passage du public. Enfin, concernant les éventuelles incivilités qui pourraient être commises sur ce passage, il appartiendra à la municipalité d’établir les dispositions adéquates dans son règlement de police, de veiller à les faire observer, en prenant les mesures de surveillance nécessaires, et si ces dispositions ne suffisent pas, de renforcer la réglementation sur l’usage du cheminement riverain.
g) La portion du cheminement riverain prévu n’apparaît pas contraire au 2
ème
volet du plan directeur des rives. Il est vrai que ce document n’exige pas un chemin continu le long des rives, mais permet un cheminement alterné passant au besoin par l’arrière des propriétés comme il est mentionné pour le secteur « La Bergerie-La Falaise » (voir fiche n° 8 mesure C10 p. 23). Cette fiche précise que dans le contexte du développement d’infrastructures publiques (plages, espaces de détente, ports), il est nécessaire d’envisager la création d’un sentier permettant de relier ces infrastructures entre elles. L’objectif recherché consiste à : «
réaliser le chemin piéton entre la réserve et la falaise. Dans un premier temps, assurer la continuité du cheminement, au besoin en passant par l’arrière des propriétés riveraines, en utilisant les chemins existants et en créant les portions manquantes, notamment dans les secteurs de la réserve
». La mesure prévue en rapport avec cet objectif consiste à lancer les études de détails (projet de construction) du cheminement, dans un premier temps en passant par l’arrière des propriétés riveraines, et à négocier le passage avec les propriétés concernées, en envisageant à plus long terme le passage en rive. La fiche fait référence au plan n° 5 qui indique le tracé des cheminements à créer par des points rouges dans le secteur de « La Falaise ». Selon ce plan n° 5, le cheminement nouveau à créer dans le secteur de « La Falaise » correspond au tracé du projet contesté avec un cheminement qui descend depuis le chemin de « La Falaise » jusqu’à la rive par la parcelle communale n°933 et qui longe la rive jusqu’à la plage publique de la parcelle communale n°941. Le projet contesté apparaît ainsi conforme au 2
ème
volet du plan directeur des rives et correspond pour le surplus à la mesure E1 du premier volet du plan directeur des rives tendant à assurer, dans la mesure du possible, un cheminement continu sur l’ensemble des rives vaudoises du lac; ce qui correspond à cet égard à l’un des buts et principes régissant l’aménagement du territoire, qui vise à tenir libres les ports des lacs et des cours d’eaux et à faciliter au public l’accès aux rives et le passage le long de celles-ci (art. 3 al. 2 let. c LAT).
h) En définitive, le cheminement riverain contesté apparaît conforme au plan directeur des rives et résulte d’une pesée consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en considération, notamment ceux des propriétaires riverains et des impératifs liés à la protection du paysage et de la nature, de sorte que les décisions contestées doivent être maintenues.
B. Recours de la société SI VERS LE LAC SA
(AC.2013.0427)
6.
a) La société recourante soutient que la décision aurait été rendue par des autorités qui n’ont pas la compétence de décider sur les objets visés par l’enquête publique. Elle relève que selon l’art. 7 al. 1 LPNMS, seul le Département de la sécurité et de l’environnement (actuellement le Département du territoire et de l’environnement) serait compétent pour décider de travaux de modification des rives du lac, tels que la création de murs, d’enrochements, la reconstitution d’une grève par des moyens artificiels. Il estime en outre que le projet ne reposerait pas sur une base légale suffisante et ne pourrait se fonder uniquement que sur le plan directeur cantonal des rives, qui n’a pas force contraignante pour les autorités. La société recourante estime aussi que les restrictions qui résulteraient du cheminement projeté ne seraient pas conformes à la garantie de la propriété et relève en particulier l’absence de base légale claire et précise. Pour la parcelle n°934, le cheminement entraînerait une restriction nouvelle qui n’aurait été réservée ni par la servitude de passage public correspondant au droit de marchepied, ni par l’acte de concession de construction du port. La société recourante relève que le projet litigieux prévoit la construction d’un dénivelé pour franchir le hangar existant de la parcelle n°934 et le déplacement des installations électriques. Une telle restriction, imposée sans respecter la procédure d’expropriation, violerait la garantie de la propriété et ne reposerait pas sur une base légale suffisante. La société recourante relève que la loi sur l’expropriation n’a pas été respectée et que le dossier d’expropriation n’a pas été transmis au Département des finances, de sorte que la procédure légale n’aurait pas été suivie et que le projet d’expropriation serait réputé abandonné. Il relève aussi que le projet ne respecte pas non plus la loi sur l’expropriation à l’égard de la recourante.
b) La jurisprudence considère qu’un projet de construction d’un sentier riverain trouve sa base légale à l’art. 13 LRou, qui constitue une base légale suffisante à la fois pour la planification du sentier et pour permettre sa réalisation (voir arrêt AC.2003.0109 du 25 novembre 2004). Il est vrai toutefois que le Département de la sécurité et de l’environnement n’a pas statué sur l’autorisation requise par l’art. 7 LPNMS. Cette disposition prévoit que
«
Le cours naturel des cours d'eau, les rives des lacs, les marais et les roselières ne peuvent être modifiés sans autorisation du Département de la sécurité et de l'environnement.
»
Elle a pour but d’assurer un contrôle des interventions sur les rives naturelles des cours d’eau et des lacs en cas de travaux, également lorsque les roselières ou des marais sont touchés. Cette disposition trouve son pendant au niveau du droit fédéral aux art. 21 et 22 de la loi fédérale sur la protection de la nature du 1
er
juillet 1966 (LPN; RS 41), qui instaurent une protection de la végétation des rives (art. 21 LPN) et requièrent une autorisation cantonale pour la suppression de la végétation existante sur des rives lorsque des projets ne peuvent être réalisés ailleurs et ne contreviennent pas à la législation en matière de police des eaux et de protection des eaux. Sans le préciser expressément, l’art. 7 LPNMS vise en réalité la protection des rives naturelles. Il n’y a en effet pas de sens à exiger une autorisation de l’autorité compétente en matière de protection de la nature pour modifier des rives artificielles qui ont déjà fait l’objet d’importants travaux d’aménagement, comme c’est le cas de tout le tronçon prévu pour la réalisation du sentier riverain. Par exemple, la société recourante a réalisé un port privé sur toute la longueur de la parcelle n° 934 longeant la rive, qui est bordée par un mur en béton. Le champ d’application de l’art. 7 LPNMS est ainsi limité aux travaux prévus sur des rives naturelles de lac ou de cours d’eaux et ne trouve pas application aux travaux litigieux.
Le fait que l’art. 7 LPNMS ne s’applique pas aux travaux prévus sur des rives qui ont perdu leur caractère naturel ne signifie pas que les intérêts de la protection de la nature du paysage et de la faune ne doivent pas être pris en considération, dans le cadre de la pesée générale des intérêts prévue pour l’adoption du plan prévu par l’art. 13 LRou. A ce sujet, le tribunal constate que l’ancien Centre de conservation de la faune et de la nature, (CCFN) auquel a succédé la division « biodiversité et paysage », a été consulté et qu’il a formulé un préavis conditionnel dans les termes suivants :
«(..)
Le CCFN a apprécié la volonté de « conserver et protéger le milieu naturel des rives du lac » et de « créer un cheminement naturel et respectueux de l’environnement ».
Il accepte le projet aux conditions suivantes :
·
Conservation des grèves naturelles et de l’arborisation indigène présente
·
Nouvelles plantations uniquement au moyen d’essences indigènes
·
Affinage des propositions d’intégration du projet par un architecte paysagiste
·
Information du garde-pêche 15 jours avant la planification des travaux (M. S. Rajard 079 237.42.65)
Le CCFN se rallie aux propositions de la commission des rives du lac pour les parcelles N° 936, 939 et 940.
(...)»
Par ailleurs, la division biodiversité et paysage de la DGE s’est déterminée sur le recours le 17 juin 2014 en relevant différentes modifications entre le projet mis à l’enquête publique et celui qui avait été soumis pour préavis. Des remarques formulées par la division biodiversité et paysage concernant la modification du projet entre l’enquête publique et l’examen préalable sont formulées comme il suit :
«( ...)
Le dossier suscite les remarques suivantes :
·
Le cheminement est globalement inchangé.
·
Objectifs du projet
Ce qui est nouveau :
« Intégrer le cheminement en respectant l’esprit d’aménagement des jardins riverains » : cette manière de procéder amène des éléments fortement taillés et entretenus, de la végétation de type ornemental. Si ces éléments sont acceptables sur des terrains privés, ils ne sont pas compréhensibles sur le domaine public, le long d’un cheminement qui se veut d’aspect naturel.
Ce qui est supprimé :
« Le passage sur la terre ferme est à privilégier » : on verra plus tard que cette modification amène le projet à détruire une grève naturelle au profit d’un enrochement.
·
Plan de situation et aménagements
Excepté sur la parcelle N° 936, les modifications constatées sont de minime importance et ne suscitent pas de commentaire particulier.
Les modifications les plus lourdes apportées au projet concernent la parcelle N° 936, où le cheminement sera réalisé comme suit (par. 11 du rapport explicatif) :
« Par la suite, le chemin est réalisé à cheval sur le terrain de la parcelle N° 936 et sur les enrochements existants qui seront prolongés sur toute la longueur de la parcelle jusqu’à la plateforme en bois ».
Il n’est pas mentionné que les nouveaux enrochements prévus se feront au détriment d’une grève naturelle.
Sur ce point particulier, il y a un écart important avec le projet de départ et surtout le maintien de rares grèves encore naturelles. Cela est difficilement compréhensible et ne paraît pas acceptable par rapport au projet de départ qui ne pénalisait pas plus les propriétaires de la parcelle N° 936.
·
Plan de paysagiste
Le projet prévoit en plus d’arbres et arbustes d’essences locales l’usage d’arbrisseaux d’essences horticoles en lien avec les massifs environnants ainsi que des haies et des massifs taillés. Là encore, l’usage d’une végétation d’essences horticoles n’est pas approprié le long d’un chemin de rive qui se veut d’aspect naturel. Les essences indigènes doivent être respectées, sans usage de cultivars. De plus, des éléments très jardinés nécessitent des soins intensifs, l’usage d’engrais ou de produits phytosanitaires, qui ne sont pas admissibles sur le domaine public de bord de lac.
Côté lac où une haie taillée est prévue (pour canaliser les promeneurs), les essences devraient être composées d’if ou de buis d’essence locale.
(...)»
La Commune de Gland s’est déterminée en précisant que le projet modifié à l’endroit de la parcelle n°936 avait fait l’objet de discussions entre les propriétaires, par l’intermédiaire de leurs conseils, et les Services cantonaux concernés. Les propriétaires ont proposé une modification tendant à abaisser le mur existant, à prolonger les enrochements sur le domaine public et à prévoir le cheminement à cheval sur les enrochements du domaine public, ainsi que sur le mur abaissé empiétant sur la parcelle n°936. La Commune de Gland signalait que cette proposition avait été acceptée à l’époque par le SESA. Lors de l’inspection locale, il a été encore précisé que les enrochements existants devant la parcelle n°936 seraient abaissés et que le mur de soutènement, situé dans le prolongement de ces enrochements, était en mauvais état, raison pour laquelle les nouveaux enrochements étaient nécessaires. L’inspection locale a permis de relever la réalité de ces faits et la représentante de la division biodiversité et paysage a confirmé que seules quelques grèves naturelles subsistaient et que le projet prévoyait de les maintenir.
Les impératifs liés à la protection de la nature avaient été pris en compte par la décision du Département de la sécurité et de l'environnement et ont fait l'objet de conditions posées par la DGE-division biodiversité et paysage. Par ailleurs, du point de vue institutionnel, le plan routier prévu par l'art. 13 LROU ne peut être approuvé par le Département de la sécurité et de l'environnement, mais doit être approuvé par le Département de l'intérieur et des ressources humaines, en vertu des compétences propres qui lui sont attribuées par l'art. 3 LROU et par l'art. 13 LROU. Il est vrai que l'art. 13 al. 3 LRou renvoie à la procédure d'adoption et d'approbation prévue par les art. 57 à 62 LATC sans apporter de précision quant au département chargé de l'approbation préalable et définitive contrairement à ce qui est prévu à l'art. 13 al. 4 LROU pour les plans cantonaux. Toutefois, il ressort de la systématique de la LRou, notamment en ce qui concerne l'attribution au service des routes pour procéder à l'examen préalable des projets de routes communales (art. 3 al. 3 LROU), que c'est bien le département auquel le service des routes est rattaché qui est compétent pour l'approbation des plans communaux routiers. Ainsi, le tribunal constate que les intérêts de protection de la nature et du paysage à prendre en considération résultent des préavis formulés par la division biodiversité et paysage.
c) En ce qui concerne la procédure d’expropriation, l’ouverture de la procédure s'engage après l'entrée en force de la décision d'approbation du plan routier conformément à ce qui est prévu à l'art. 14 LRou et en conformité avec la procédure de déclaration d'intérêt public prépondérant prévu aux art. 12 et ss de la loi sur l'expropriation du 25 novembre 1974. Etant précisé que le dossier de l'enquête publique comportait également des éléments de l'enquête requise par l'art. 12 de la loi sur l'expropriation du 25 novembre 1974 (LE; RSV 710.01). Ainsi, les droits de la société recourante dans le cadre de la procédure d'expropriation sont expressément réservés.
a) La société recourante reproche une contradiction des autorités concernant la planification du secteur de "La Falaise". Elle relève que d'un côté, le tribunal a jugé que le secteur de "La Falaise" ne faisait pas partie des zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT selon l'arrêt AC.20109.0085 du 30 avril 2012, mais qu'en même temps le Service du développement territorial prévoit d'équiper le secteur, inconstructible, d'un cheminement piétonnier le long de la rive qui n'est pas nécessaire aux équipements de la zone à bâtir. La société recourante reproche implicitement au Service du développement territorial d'avoir soumis l'approbation des plans partiels d'affectation "La Falaise I, II et III" à l'adoption du projet de sentier riverain. Elle invoque une violation du principe de coordination et reproche aux autorités cantonales de dissocier les différentes procédures en plusieurs enquêtes successives ou parallèles obligeant les administrés à intervenir dans plusieurs procédures, augmentant ainsi les coûts en raison de la nécessité qui leur est imposée de former des recours.
b) En l’espèce, le tribunal constate que le Service du développement territorial a effectivement subordonné l'approbation préalable des plans partiels d'affectation "La Falaise I, II et III" à l'adoption du plan routier permettant la réalisation du sentier riverain. Cette mesure, dont la société recourante avait connaissance, n'a cependant pas été contestée en temps utile et les griefs concernant la procédure choisie par le Service du développement territorial apparaissent ainsi tardifs. Par ailleurs, il est vrai que le tribunal a constaté que la zone à occuper par plans de quartier du plan d’extension de 1988 ne pouvait être assimilée à une zone à bâtir et que les travaux à l’intérieur de ce périmètre étaient régis par les dispositions du droit fédéral concernant les constructions situés hors des zones à bâtir. Mais, le tribunal a statué en date du 29 octobre 2015 sur les différents recours formés contre les trois PPA « La Falaise I, II et III », qui se substituent à la zone à occuper par plan de quartier et qui réservent expressément le tracé du sentier litigieux.
c) La société recourante soutient que le projet omet l'existence de plusieurs portails. Elle reproche aussi au projet de ne pas tenir compte du nouveau garage à bateaux mis à l'enquête publique et qui a fait l'objet d'une procédure de recours instruite sous AC.2013.0075. Elle relève aussi que les portails sont essentiels à la protection de la propriété, à la sécurité et à la tranquillité des riverains. Elle précise encore que la parcelle n° 934 est au bénéfice d'un droit d'accès pour véhicules grevant la parcelle communale
n° 933; à son avis, la création d'un cheminement piétonnier avec un revêtement en gravier du Jorat sur la parcelle n° 933 limiterait les droits des bénéficiaires de la servitude de passage, dont ceux attribués au fonds dominant n° 934, dont elle est propriétaire sans respecter la procédure d'expropriation. La création d’un passage public sur l’assiette de la servitude de passage au bénéfice de la parcelle n° 934 sans leur consentement et sans respecter la procédure d'expropriation ne serait pas admissible.
A cet égard, le tribunal relève qu'il serait contraire aux objectifs du projet de sentier riverain d'installer des portails le long du cheminement accessible au public, car ils doivent en tout temps rester ouverts pour le public. En revanche, il se pose la question de l'accès à la parcelle n°934 depuis le chemin de « La Falaise ». La parcelle n°934 de la recourante est en effet au bénéfice d'une servitude de passage pour tout véhicule d'une largeur de 6 m grevant à la fois la parcelle n°933 ainsi que les parcelles nos 935 et 936 sur une profondeur de 3 m le long de la limite de la parcelle n°933. Un portail fermerait l'accès à cette servitude de passage pour tout véhicule assurant l'accès aux parcelles n
os
934 et 935 et 936. Or, le projet a pour effet de créer une servitude de passage public sur la moitié de l'assiette de la servitude 188’245 de passage pour tout véhicule. L'aménagement d'une servitude publique sur la moitié de l'assiette de la servitude de passage pour tout véhicule entraînerait une restriction d'utilisation de cette servitude et devrait donc aussi faire l'objet de la procédure d'expropriation. Or, comme la société recourante le relève, le dossier d'expropriation mis à l'enquête publique ne concerne que les expropriations prévues sur le mur en « zigzag » de la parcelle n°937 et l'emprise de un mètre de large sur la parcelle n°936, le long de l'enrochement existant et projeté. L'aménagement d'un cheminement public sur l'assiette de la servitude 188-245 doit faire l'objet d'une procédure d'expropriation, le dossier est donc incomplet à cet égard.
C'est d'ailleurs dans le cadre de la procédure d'expropriation que les conditions du passage public, avec la cœxistence de l’exercice de la servitude de passage pour tous véhicules, doivent être examinées. A cet égard, le tribunal relèvera que la voie d'accès à la parcelle n°934 depuis le chemin de « La Falaise » est régie par la norme de l'Association suisse des professionnels de la route et des transports (VSS 640.050) réglant les accès riverains. Selon cette norme, l'accès riverain constitué par la servitude 188-245 est un accès de type A permettant de desservir des logements jusqu'à 15 personnes environ et qui débouche sur une desserte de quartier. Pour ce type d'accès, il n'est pas nécessaire de prévoir un croisement dans la zone de débouché. Par ailleurs, la largeur de l’accès riverain avec circulation dans les deux sens est de 3 m au minimum et le rayon de raccordement minimum au bord de la voie de 3 m également. Il doit être relevé que le trafic d'un tel accès est minime. La servitude 188-245 dessert uniquement deux maisons d'habitation individuelles sur les parcelles nos 934 et 935, pouvant générer un trafic de l'ordre de dix véhicules par jour, trafic qui paraît insignifiant et largement compatible avec l'utilisation d'une partie de la servitude pour un passage public. A cet égard, le tribunal a jugé qu'une voie d'accès de 3,5 m de large desservant plusieurs habitations avec un trafic journalier de plus de 100 véhicules par jour était compatible avec le cheminement piétonnier public de la rive passant derrière l'Abbaye de St-Sulpice et rejoignant par les rives la plage publique de la commune de Préverenges, cheminement piétonnier très largement fréquenté spécialement pendant les jours fériés (arrêt AC.2013.0251 du 30 mars 2015 consid. 2).
Il n'en demeure pas moins que l'instauration d'une servitude de passage public sur l'assiette de la servitude de passage pour tout véhicule assurant l'accès à la parcelle n°934 doit faire l'objet d'une procédure d'expropriation des fonds dominants de cette servitude, qui n'est pas prévue par le dossier de mise à l'enquête publique.
7.
a) La société recourante dénonce une violation du principe de proportionnalité et soutient que le projet ne répondrait pas à un intérêt public suffisant. La société recourante relève que le projet implique des mesures constructives lourdes et importantes sur la rive du lac qui sera ainsi modifiée. Il relève la prolongation de l'enrochement prévu le long de la parcelle 936, la construction d'une passerelle pour franchir un hangar à bateaux et le déplacement d'installations. Selon la société recourante, l'intérêt public n'est pas servi par le tracé qui est exclu aux plus défavorisés, notamment aux personnes à mobilité réduite ainsi qu'aux cyclistes et aux poussettes. Elle relève aussi que l'accessibilité à ce chemin ne sera pas garantie puisque aucun trottoir ni aucune infrastructure n'est envisagée le long du chemin de « La Falaise », qui serait étroit pour une utilisation par les piétons et qui, de plus, n’offrirait aucune visibilité au débouché du chemin d'accès prévu. La société recourante relève également que le projet ne tient pas compte des autres éléments de l'intérêt public, tel que le maintien et l'appréhension de la diversité des milieux et espèces – qui font partie des mesures de conservation prévues par le plan directeur des rives comme la revitalisation de l'interface riveraine naturelle –, des grèves naturelles en particulier et la tranquillité des secteurs lacustres plus sensibles. Elle relève aussi que le cheminement projeté ne permet pas un véritable cheminement riverain sur l'ensemble de la rive, mais une utilisation partielle avec un accès difficilement praticable d'une section arbitrairement définie de la rive. Enfin, le projet ne tiendrait pas compte des intérêts des riverains à la sécurité de leurs habitations, à la tranquillité et à la protection contre les ingérences dans leur vie privée. Les autorités auraient dû prévoir pour le moins des mesures de protection, comprenant notamment la pose d'un panneau interdisant les baignades, les pique-niques, l'accès aux chiens et limitant l'accès par un horaire. Des portails devraient être installés avec des ouvertures et fermetures automatiques à 8h00 du matin et à 18h00 le soir.
b) Une mesure de planification tendant à créer un sentier riverain sur l'emprise d'un bien-fonds privé constitue une restriction au droit de propriété qui n'est compatible avec la garantie de l'art. 26 Cst. que si elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de proportionnalité et de l’égalité devant la loi (art. 36 Cst.). L’art. 36 al. 1 Cst. précise que les restrictions graves doivent être prévues par une loi au sens formel. A cet égard, le tribunal constate que la société recourante est titulaire d’un acte de concession pour usage d’eaux (n° 162), qui a été délivré le 29 janvier 1960 pour la création d’un port privé de plaisance. L’art. 6 de l’acte de concession est formulé dans les termes suivants :
«
Art 6
.-
La concession confère à la concessionnaire le droit :
a) de construire une jetée en enrochements maçonnés et de considérer comme port privé de plaisance la partie du lac délimitée par un trait vermillon au plan annexé, d’une surface d’environ 1050 m2 ;
b) de construire à l’intérieur du port les installations nautiques nécessaires, telles que les quais, passerelles, slips, escaliers, etc., le niveau de ces installations ne devant pas dépasser l’altitude de la Pierre du Niton (373,60 m.) ;
c) d’interdire au public de pénétrer dans la zone concédée, cas de détresse réservé. »
L’octroi de la concession a entraîné l’inscription d’une servitude de passage public au registre foncier, en application des dispositions de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML ; RSV 721.09). L’art. 1er LML précise que sur tous les fonds riverains du lac Léman notamment, il doit être laissé, le long de la rive, et sur une largeur de 2 mètres, un espace libre de toute construction ou autre obstacle à la circulation, pour l’halage des barques et bateaux, le passage au marchepied des bateliers et de leurs aides, soit pour tous autres besoins de la navigation, ainsi que pour ceux de la pêche (al. 1). Lorsqu’il y a une grève le long du fond riverain, la distance de 2 mètres sera prise sur ledit fond dès la limite de la grève (al. 2). L’art. 2 LML précise que l’espace libre n’est réservé qu’en faveur des personnes qui exercent l’halage des bateaux et en faveur des bateliers, comme marchepied pour les besoins de la navigation, ainsi que les pêcheurs pour l’exercice de la pêche (al. 1) ; les propriétaires des fonds riverains qui sont grevés de cette restriction peuvent s’opposer à ce que d’autres personnes en fassent l’usage et s’introduisent sur leur propriété, si elles n’y sont pas autorisées par la loi (al. 2). L’art. 16 LML prévoit qu’il ne sera plus accordé de concession de grève pour des constructions (al. 1). Toutefois, des concessions pourront être octroyées pour l’établissement de ports, de jetées, d’ouvrages de défense contre l’érosion, de pontons, de rails à bateaux et de lifts à bateaux, moyennant qu’un passage public soit réservé le long de la rive et que la vue de ce passage soit sauvegardée (al. 2). L’art. 14 LML précise encore qu’en application de la loi sur l’expropriation, le Conseil d’Etat est autorisé à conférer le droit d’exproprier à une ou plusieurs communes pour l’établissement d’un chemin public sur la zone riveraine visée à l’art. 1 ou pour assurer au public, sur ladite servitude, l’utilisation du passage sur cette zone.
C’est ainsi que l’art. 7 de l’acte de concession prévoit la création d’une servitude de passage public le long de la rive en échange de l’octroi de la concession. Cette disposition est formulée comme suit :
«
Art 7.-
En application de l’article 16 de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains, la concessionnaire constitue gratuitement en faveur de l’Etat de Vaud, soit du public, une servitude de passage public à pied de 2 m. de largeur, selon tracé A-B (teinte jaune) du plan annexé.
Cette servitude, qui doit demeurer constamment libre de toute clôture ou autre entrave à la circulation, doit être convenablement raccordée aux deux extrémités avec le marchepied légal.
Son assiette se confond avec celle de la servitude légale de marchepied dont elle suit le sort, ainsi qu’il est dit à l’article 4 de la loi précitée. »
C’est ainsi qu’une servitude n° 188 334 grève sur une profondeur de 2 mètres la limite est de la parcelle n°934 en bordure du lac. Le projet de sentier riverain litigieux correspond exactement à l’assiette de la servitude de passage public 188 334 et n’entraîne ainsi pas une restriction grave au droit de propriété, mais concrétise seulement les droits déjà conférés à l’Etat pour le passage du public. Cela étant, la base légale permettant la création du sentier riverain est une base légale formelle donnée par l’art. 13 LROU et qui permet les restrictions en vue de la création d’un cheminement permettant l’accès public le long des rives du lac. Il doit être relevé encore que l’assiette de la servitude de passage public correspond à l’emprise du marchepied pour lequel la SI VERS LE LAC devait de toute façon garantir un accès pour les besoins de la pêche notamment. Ainsi, le principe même d’un passage de 2 mètres de large dès la limite du domaine public de la rive existe depuis le 1
er
juillet 1926. En outre, la servitude de passage public à pied a été créée le 15 juin 1954 au bénéfice de l’Etat de Vaud. Ainsi, le passage de 2 mètres de large depuis la rive du lac sur le bien-fonds de la société recourante est grevé depuis plusieurs décennies de restrictions au droit de propriété tendant, d’une part, à laisser le passage libre aux besoins de la navigation et de la pèche de 1926 jusqu’à 1954, puis, d’autre part, de 1954 à aujourd’hui, à laisser le passage du public par l’inscription d’une servitude de passage public en faveur de l’Etat de Vaud.
En ce qui concerne l’intérêt public à la réalisation du sentier riverain, le tribunal s’est déjà prononcé en répondant au même grief soulevé par le recours de l’APRIL. Le tribunal relèvera encore que les restrictions à l’accès public par les escaliers empêchent l’utilisation du chemin riverain par les personnes à mobilité réduite, par les poucettes, rollers et vélos, mais ces restrictions n’enlèvent pas le caractère d’utilité publique au cheminement puisqu’elles sont dictées par la configuration des lieux et ne résultent pas d’une décision de planification au sens de l’art. 2 al. 3 LHand. Par ailleurs, le législateur fédéral a posé le principe d’un intérêt public à créer un cheminement le long des rives à l’art. 3 al. 2 let. c LAT. Cet intérêt n’est pas absolu et ne prime pas sur les autres intérêts à prendre en considération, notamment ceux de la protection de la nature, du paysage et de la faune, ainsi que ceux des propriétaires riverains. Mais, dans le cas particulier, la pesée des intérêts en faveur de la création du sentier riverain l’emporte en l’absence d’une rive naturelle présentant des qualités prépondérantes pour la biodiversité, et d’une atteinte à un paysage de valeur protégée. Au surplus, les mesures d’intégration du cheminement permettront de maintenir le caractère de verdure de la rive actuelle.
La restriction au droit de propriété doit encore être conforme au principe de proportionnalité. L’art. 4 LATC prévoit à cet effet que lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif visé, l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés. En l’espèce, le tracé du chemin riverain sur la parcelle n°934 pose une difficulté particulière. Le tracé prévoit en effet un escalier qui monte sur la toiture du hangar à bateaux existant pour redescendre au niveau de la rive. Le hangar existant est toutefois un obstacle à la circulation du public au sens de l’art. 7 al. 2 de la concession 162 accordée à la société recourante. Cette dernière a par ailleurs de toute manière prévu de démolir et de reconstruire un hangar plus grand, ce que permet le plan partiel d’affectation « La Falaise II » et ce qui correspond au projet qui avait été déposé à l’époque et mis à l’enquête publique du 24 juin au 24 juillet 2008. Mais, la reconstruction du hangar, pour tenir compte de la concession et de la servitude de passage public, devrait être reculée en retrait de la servitude de passage public, à moins que le passage soit déplacé sur le domaine public constitué par le radier du port privé de la société recourante. Il apparaît en tout état de cause qu’une coordination doit intervenir, d’une part, entre le projet de reconstruction et d’agrandissement du hangar prévu par la SI VERS LE LAC et, d’autre part, avec la réalisation du cheminement riverain le long de la parcelle n°934.
En application du principe de proportionnalité, l’autorité de planification doit étudier la possibilité de créer le cheminement riverain sur le domaine public sans toucher la propriété de la société recourante. Il est vrai que l’acte de concession permet au concessionnaire d’interdire au public de pénétrer dans la zone concédée, formée notamment par le radié construit sur le domaine public assurant l’accès au port ; mais l’étude du cheminement riverain le long de la parcelle n°934 doit faire l’objet d’une étude concertée avec le propriétaire de manière à ce que le tracé choisi lèse le moins possible la SI VERS LE LAC. L’absence de coordination entre le projet de la société recourante tendant à la reconstruction et l’agrandissement du hangar, et, d’autre part, entre le choix du tracé du passage public le long de la rive au droit de la parcelle n°934 en application du principe de proportionnalité, ne permet pas de confirmer la mesure en ce qui concerne ce bien-fonds. Le dossier doit donc être retourné à l’autorité de planification pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
8.
La société recourante invoque encore une violation du principe d’égalité de traitement. Elle se plaint du fait que le cheminement riverain s’arrête au droit de la parcelle n°934 et remonte sur le chemin de « La Falaise » par la parcelle communale n°933. Elle estime que les propriétaires riverains situés plus au sud seraient ainsi privilégiés par l’absence d’un cheminement, alors que le tracé normal nécessiterait de poursuivre le cheminement en direction du sud pour remonter en limite de la zone agricole et rejoindre à cet emplacement le chemin de « La Falaise ».
Il est vrai que le projet de cheminement riverain ne va pas au-delà de la parcelle communale n°933, mais il s’agit seulement d’une étape de réalisation du sentier riverain. Il ressort en effet clairement de la carte n° 5 du volet II du plan directeur des rives que le cheminement se poursuit en direction du sud avec des voies d’accès à la rive prévues notamment depuis le chemin de « La Falaise » dans la zone agricole. Et le même plan prévoit de toute manière, en première étape, une utilisation du passage de la parcelle n°933 pour accéder à la rive depuis le chemin de « La Falaise ». On ne peut donc pas parler d’une inégalité de traitement, mais plutôt d’une étape de réalisation du cheminement riverain.
9.
La société recourante se plaint d’un raccordement insuffisant ou inexistant aux transports publics exigé pourtant par l’art. 47a LATC. Elle relève aussi que la plage publique au nord du secteur serait de nature à drainer un grand nombre d’usagers en période estivale et que l’absence d’infrastructures, tel qu’un trottoir le long du chemin de « La Falaise » et l’éloignement des transports publics démontreraient une carence des accès en transports publics, qui devraient être garantis pour une telle installation. La plage de Gland ne saurait être assimilée à une installation à forte fréquentation au sens de l’art. 47a LATC. La notion d’installation à forte fréquentation (IFF) regroupe un ensemble d’installations qui attirent du public de manière plus ou moins intense, sans définition précise de l’intensité. Ce sont par exemple les commerces de détails d’une certaine taille, les grands magasins ou les marchés spécialisés, les regroupements de commerces en centres commerciaux, les équipements de sports et de loisirs tels que cinéma, multiplexes ou centres de fitness, certains parcs technologiques, les établissements de santé, de formation, culturels, etc. La plage de Gland, ainsi que le sentier riverain projeté, ne peut clairement pas être assimilée à une installation à forte fréquentation.
10.
La société recourante invoque encore une atteinte à la protection de la nature. Elle relève que l’état actuel des rives du lac est parfaitement conforme au besoin de tranquillité, de protection d’une réserve de faune et de respect d’un site naturel. Elle estime que la réalisation du projet contesté nécessiterait des modifications de la grève, la réalisation de nouvelles constructions et l’abattage d’arbres et ne respecterait pas en définitive la protection générale prévue par l’art. 4 LPNMS car les atteintes qu’il appliquerait seraient de nature à altérer le caractère du site. Le tribunal a déjà répondu à ce même grief, soulevé dans le cadre du recours de l’APRIL, et il convient donc de se référer au consid. 5 ci-dessus.
11.
La société recourante relève aussi que le secteur est compris dans la réserve de faune n° 117, désignée Pointe-de-Promenthoux, qui fait partie d’une zone de protection qui s’étend de l’embouchure de la Dullive à celle de l’Asse. La société recourante rappelle que le secteur fait partie d’une réserve de faune qui justifierait à son avis des mesures de protection particulières du biotope en application de l’art. 18 al. 1 et 1bis LPN, ce qui impliquerait de prendre des mesures de protection des biotopes en application de l’art. 21 de la loi vaudoise sur la faune du 28 février 1989 (LFaune ; RSV 922.03). Toutefois, il a déjà été constaté que le secteur en cause ne fait pas partie d’un biotope digne de protection au sens de l’art. 18 LPN, en particulier il n’existe plus aucune rive naturelle dans le secteur, ce qui ressort du fait que le secteur en cause ne fait pas partie d’un corridor à faune d’importance régionale, n’est pas compris dans l’inventaire des biotopes et ne fait pas partie non plus du réseau écologique national. Il ne répond clairement pas à la définition de biotope au sens de l’art. 18 LPN, de sorte qu’aucune mesure particulière de protection en vertu de cette disposition ne se justifie. On rappellera encore que le secteur ne comprend plus aucune rive naturelle, de sorte que l’art. 21 LPN concernant la protection de la végétation des rives n’est pas applicable non plus.
12.
Il résulte des considérants qui précèdent, que le recours doit être très partiellement admis, en ce sens que la décision du Conseil communal de Gland du 7 février 2013 adoptant le projet de cheminement piétonnier en bordure du lac, au lieu-dit "La Falaise" et la décision d’approbation préalable du Département des infrastructures et des ressources humaines du 8 septembre 2013 approuvant préalablement ce projet est annulée uniquement en ce qui concerne le tronçon du cheminement piétonnier sur la parcelle n°934, le dossier étant retourné à l'autorité de planification pour statuer à nouveau conformément aux considérants de l'arrêt et pour étendre le projet d'expropriation à la servitude 188245 en faveur des parcelles nos 934, 935 et 936 et grevant la parcelle n 933.
La décision du Conseil communal de Gland du 7 février 2013 et celle du Département des infrastructures et des ressources humaines du 8 septembre 2013 sont maintenues pour le surplus.
Compte tenu du fait que la grande majorité des griefs soulevés par la société recourante sont rejetés, un émolument réduit à 2'000 fr. est mis à sa charge (art. 49 al. 1 2
ème
phrase LPA-VD, et pour le même motif, l’indemnité pour dépens en faveur de la Commune de Gland sera aussi réduite (art. 56 al. 2 LPA-VD) .
En revanche, la commune de Gland a droit à de pleins dépens en ce qui concerne le recours de l’APRIL (art. 55 al. 1 LPA-VD) et les frais de justice doivent être mis à la charge de l’association recourante application de l’art. 49 al. 1 1
ère
phrase LPA-VD).