# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 8b9d30fe-4eb2-5057-a863-a1e00af2ff36
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2017
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Mit Schreiben vom 15. Januar 2015 ersuchte A.Y., Obersee Nachrichten AG,
Rapperswil, die Ortsgemeinde Benken um Zustellung einer Liste, auf der alle Pächter
von Landwirtschaftsland der Ortsgemeinde mit vollständiger Adresse aufgeführt seien.
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Zudem verlangte er die Aushändigung einer Aufstellung der gepachteten Parzellen
samt Parzellennummern, Flächen, Verpachtungspreise pro Are/m , Datum des
jeweiligen Pachtbeginns und - soweit vorhanden - eines Plans mit Pachtflächen, in
dem die Pächter namentlich aufgeführt seien (act. G 7/1 Beilage 3). In der Verfügung
vom 13. Februar 2015 wies der Ortsverwaltungsrat der Ortsgemeinde die gestellten
Anträge ab. Zur Begründung verwies er auf Art. 7 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz; sGS 140.2, ÖffG), wonach
Informationen nicht offengelegt werden müssten, wenn das Gemeinwesen am
wirtschaftlichen Wettbewerb teilnehme und dabei nicht hoheitlich handle. Die
Ortsgemeinde habe beim Abschluss der Pachtverträge nicht hoheitlich, sondern
privatrechtlich gehandelt. Das Verpachten von Land betreffe das Finanzvermögen einer
Gemeinde, das dem wirtschaftlichen Wettbewerb unterstellt sei. Bei einer Offenlegung
würden Mitbewerber Kenntnis über den Inhalt der abgeschlossenen Pachtverträge
erhalten und könnten sich entsprechend einrichten. Zudem würden
Persönlichkeitsrechte von Dritten verletzt (act. G 7/1 Beilage 1).
b. Den gegen diese Verfügung von Rechtsanwalt lic. iur. Christian Lörli, Weinfelden, für
die Obersee Nachrichten AG erhobenen Rekurs vom 27. Februar 2015 (act. G 7/1) wies
das Departement des Innern des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 15. Januar
2016 ab und auferlegte der Rekurrentin die amtlichen Kosten (act. G 2.1).
B.
a. Gegen diesen Rekursentscheid erhob Rechtsanwalt Lörli für die Obersee
Nachrichten AG mit Eingabe vom 8. Februar 2016 Beschwerde mit den
Rechtsbegehren, der Entscheid sei aufzuheben (Ziff. 1) und die Ortsgemeinde Benken
sei zu verpflichten, die geforderten Informationen, insbesondere die Liste mit allen
Pächtern (inklusive der vollständigen Adressen) des Landwirtschaftslandes der
Ortsgemeinde mitsamt Informationen bezüglich der gepachteten Flächen (inklusive
Parzellennummern und Parzellengrössen) sowie des Pachtzinses auszuhändigen (Ziff.
2). Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Vorinstanz (Ziff. 3).
b. Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 8. März 2016 Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und
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äusserte sich ergänzend zu Vorbringen in der Beschwerde (act. G 6). Die
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Roos, Lichtensteig,
beantragte mit Eingabe vom 19. April 2016 Abweisung der Beschwerde, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin (act. G 10).
c. Mit Replik vom 6. Juni 2016 bestätigte die Beschwerdeführerin ihren Standpunkt
(act. G 17).
d. In der im Nachgang zum Schreiben des Verwaltungsgerichtspräsidenten vom 3.
November 2016 (act. G 31) gekürzten Duplik vom 3. Januar 2017 bestätigte der
Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin seine Anträge und Ausführungen (act. 34).
e. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden
Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Nach Art. 18 Abs. 2
des ÖffG ist für den Rechtsschutz das VRP anwendbar. Die Beschwerde gegen den
Entscheid vom 15. Januar 2016 wurde rechtzeitig innerhalb der Frist von vierzehn
Tagen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP) eingereicht. Sie enthält einen
Antrag, eine Darstellung des Sachverhalts und eine Begründung (Art. 64 in Verbindung
mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur
Beschwerde legitimiert, wer an der Änderung oder Aufhebung des Entscheids ein
eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Als Entscheidadressatin ist die
Beschwerdeführerin in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen. Auf die
Beschwerde ist einzutreten.
Die Rechtsprechung erfolgt in Fünferbesetzung, weil eine Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung vom Verwaltungsgericht zu beurteilen (vgl. Art. 18 Abs. 3 lit.
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b Ziff. 1 und 4 des Gerichtsgesetzes [GerG], sGS 941.1) und die bisherige
Rechtsprechung zu präzisieren ist (vgl. nachstehende E. 3.5.2).
2.
2.1. Gemäss Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV; sGS 111.1) informieren die
Behörden von sich aus oder auf Anfrage über ihre Tätigkeit, soweit keine öffentlichen
oder schützenswerten privaten Interessen entgegenstehen. Die
Informationsverbreitung und den Zugang zu amtlichen Informationen regelt gemäss
Abs. 2 von Art. 60 KV das Gesetz (ÖffG). Das in Art. 60 Abs. 1 KV und Art. 1 ÖffG
statuierte Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der Verwaltung und soll das
Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es
bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische
Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle
der staatlichen Behörden. Die Interessierten sollen von sich aus, ohne den Nachweis
eines schutzwürdigen Interesses, um Information nachsuchen können (VerwGE B
2013/241 vom 19. Februar 2015, E. 3.2.1 mit Hinweisen). In diesem Sinn sieht Art. 5
ÖffG vor, dass jede Person, ohne dass sie ein besonderes Interesse geltend machen
muss, nach Massgabe dieses Erlasses ein Recht auf Information über die Tätigkeit des
öffentlichen Organs und Zugang zu amtlichen Dokumenten hat (Art. 5 ÖffG). Aus der
allgemeinen Auskunftspflicht der Verwaltung über ihre Tätigkeit (Art. 8 ÖffG) lassen sich
dabei keine weitergehenden Informationsansprüche ableiten, als sich schon aus Art. 5
lit. a ÖffG ergeben. Wenn somit ein Informationsanspruch aufgrund der letztgenannten
Bestimmung nicht gegeben ist, so ergibt sich ein solcher auch nicht aus Art. 8 ÖffG
(vgl. VerwGE B 2015/56 vom 23. September 2015, E. 3.2.3). Als amtliches Dokument
im Sinn des Gesetzes gilt nach Art. 12 ÖffG jede Aufzeichnung, die auf einem
beliebigen Datenträger enthalten ist (lit. a), sich im Besitz eines öffentlichen Organs
befindet, von dem sie stammt oder dem sie mitgeteilt worden ist (lit. b), die Erfüllung
einer Staatsaufgabe betrifft (lit. c) und nicht ausschliesslich zum persönlichen
Gebrauch bestimmt ist (lit. d).
2.2. Bei der Beschwerdegegnerin als Ortsgemeinde bzw. bei deren Verwaltungsrat
handelt es sich um ein öffentliches Organ im Sinn von Art. 1 Abs. 2 lit. b ÖffG. Streitig
ist, inwiefern die Beschwerdeführerin gegenüber der Beschwerdegegnerin Anspruch
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auf Bekanntgabe der Namen und Adressen der Pächter der von ihr verpachteten
landwirtschaftlichen Grundstücke sowie eine Aufstellung der gepachteten Parzellen mit
Parzellennummern, Flächen, Verpachtungspreisen und Pachtbeginn hat. Das ÖffG
nennt öffentliche oder schützenswerte private Interessen, welche einer solchen
Information unter Umständen entgegenstehen, in nicht abschliessender Weise ("...
insbesondere..."; Art. 6 Abs. 2 und 3 ÖffG). Sodann zählt es Informationen auf, welche
vom Recht auf Informationszugang ausgenommen sind (Art. 7). Einer Bekanntgabe
entgegenstehende öffentliche Interessen liegen unter Umständen dann vor, wenn die
Datenbekanntgabe die Stellung des öffentlichen Organs in Verhandlungen schwächen,
die Beziehungen zu anderen Gemeinwesen beeinträchtigen oder die Wirksamkeit von
behördlichen Massnahmen vereiteln bzw. herabsetzen könnte oder einen
unverhältnismässigen Aufwand verursachen würde (vgl. die nicht abschliessende
Aufzählung in Art. 6 Abs. 2 ÖffG sowie Botschaft und Entwurf der Regierung vom 21.
März 2013 zum Informationsgesetz, S. 13 zweiter Absatz [ABl 2013, 1474 ff.]).
Entgegenstehende schützenswerte private Interessen können im Fall einer durch die
Bekanntgabe hervorgerufenen Beeinträchtigung von Persönlichkeitsrechten bestehen
(vgl. dazu die nicht abschliessende Aufzählung in Art. 6 Abs. 3 ÖffG).
3.
3.1. Aus den allgemein zugänglichen Jahresberichten 2013 und 2014 der
Beschwerdegegnerin (act. G 7/7 4 f.) sind Informationen über das von ihr verpachtete
Land (insbesondere Parzellennummern, Parzellenflächen sowie Schätzwerte mit
Schätzdatum) ersichtlich. Die Beschwerdeführerin verlangt jedoch wie dargelegt
weitere Angaben. Diesbezüglich ist die grundsätzliche Verfügbarkeit der Listen mit den
Namen der Pächter und Pachtzinsen pro m sowie der Pläne, auf denen die
verpachteten Grundstücke (mit Namen der Pächter) eingezeichnet sind, nicht in Frage
gestellt. Fraglich ist jedoch, ob diese dem Informationsrecht überhaupt unterliegen.
Vom Recht auf Informationszugang ausgenommen sind Informationen und Dokumente,
soweit das Gemeinwesen am wirtschaftlichen Wettbewerb teilnimmt und nicht
hoheitlich handelt (Art. 7 Abs. 1 lit. c ÖffG). Hier ist das öffentliche Organ, das für das
Gemeinwesen handelt, einem Privatrechtssubjekt gleichgestellt. Eine Verpflichtung,
über solche Tätigkeiten zu informieren, besteht nicht; das Gemeinwesen soll durch die
Verbreitung von Informationen oder durch Gewährung des Zugangs zu Informationen
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im Vergleich zu den anderen Marktteilnehmenden weder bevorzugt noch benachteiligt
werden. So soll das Gemeinwesen beispielsweise Kalkulationsgrundlagen,
Lohnübersichten, Vereinbarungen mit Lieferanten und andere Dokumente in einem
Beschaffungs- oder Angebotsverfahren ebenso wenig offenlegen müssen wie seine
privatrechtlichen Konkurrenten (Botschaft zum Informationsgesetz; ABl 2013, 1490).
3.2. Die Pachtverträge werden von der Beschwerdegegnerin als öffentlich-rechtliche
Körperschaft abgeschlossen (vgl. dazu Reglement der Beschwerdegegnerin über die
Bewirtschaftung und Nutzung ihrer Güter; act. G 18/4). In Betracht kommen dabei
grundsätzlich privatrechtliche Pachtverträge im Sinne von Art. 275 ff. des
Obligationenrechts (SR 220; OR) oder des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1985 über
die landwirtschaftliche Pacht (SR 221.213.2; LPG), wobei die Beschwerdegegnerin
gemäss Art. 12 des erwähnten Reglements die Erstpacht und die Fortsetzungsdauer
ausdrücklich dem LPG unterstellt. Der Beschwerdeführerin geht es nach ihren
Darlegungen ausschliesslich um die Offenlegung der dem LPG unterstehenden
Pachten (vgl. act. G 1 S. 4).
Der Entscheid eines Verpächters, mit einem bestimmten Pächter einen Pachtvertrag
abschliessen oder nicht abschliessen zu wollen, ist grundsätzlich eine zivilrechtliche
Frage. Nach der Rechtsprechung ist jedoch der Entscheid, mit dem ein Gemeinwesen
über die Benützung von öffentlichen Sachen befindet, eine öffentlich-rechtliche Frage
(BGer 2C_484/2008 vom 9. Januar 2009, in BGE 135 II 49 nicht publ. E. 1.2), auch
wenn die Zurverfügungstellung auf dem Wege eines privatrechtlichen Vertrags erfolgt
(BGer 1C_312/2010 vom 8. Dezember 2010 E. 1.2 und E. 3.4; vgl. BGE 127 I 84 E. 4a).
Die Verwaltung des Finanzvermögens geschieht demgegenüber nicht hoheitlich,
sondern auf dem Wege des Privatrechts (BGE 97 II 371 E. 3c S. 377 f.; BGer
2C_167/2012 vom 1. Oktober 2012 E. 4.2; vgl. auch BGE 126 I 250 E. 2c und d S. 254
f.; BGer 5A_550/2011 vom 24. Oktober 2011 E. 2; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 306). Das gilt namentlich auch für die Verpachtung
von Landwirtschaftsland durch eine Gemeinde (BGE 112 II 35 E. 2 S. 37; vgl. auch
Urteil 4A_551/2008 vom 12. Mai 2009 E. 1.1) oder für Verfügungsgeschäfte über Land
einer Korporation (vgl. BGE 131 I 45; BGer 2C_314/2013 vom 19. März 2014, E. 1.1.1).
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3.3. Die Feststellung im vorinstanzlichen Entscheid, dass das von der
Beschwerdegegnerin verpachtete Landwirtschaftsland zu ihrem Finanzvermögen
gehört und die Verpachtung desselben kein hoheitliches Verwaltungshandeln darstellt
(act. G 2 S. 7; vgl. dazu auch BGer 1C_379/2014 vom 29. Januar 2015 [Praxis 2016 Nr.
1] betreffend Vermietung von Wohnungen im Finanzvermögen einer Gemeinde),
erscheint mit Blick auf die dargelegte Rechtsprechung begründet, zumal die
Landverpachtung als solche keine öffentliche Aufgabe der Ortsbürgergemeinde bildet.
Zum Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach Angestellte der Beschwerdegegnerin
(Rietchef) mit dem Linthaufseher zusammen die Aufsicht ausüben würden und daher
auch das Pachtland der Beschwerdegegnerin im Bereich des Linth- und Escherkanals
einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe (Hochwasserschutz) diene (act. G 17 S. 5), ist
festzuhalten, dass es sich beim Rietchef nicht um einen Angestellten der
Beschwerdegegnerin handelt. Vielmehr ist dieser als Verwaltungsrat der
Beschwerdegegnerin für das Ressort Riet zuständig. In diesem Rahmen gehört er der
„Begleitkommission Linth“ an (vgl. act. G 35/3). Im Weiteren betrifft die Vereinbarung
zwischen dem Linthwerk und der Beschwerdegegnerin vom 20./26. Juni 2013 den
Forst (act. G 35/4), nicht jedoch Aufsichtstätigkeiten im Bereich des
Hochwasserschutzes. Diese Gegebenheiten lassen nicht den Schluss zu, dass die
Landverpachtung durch die Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit dem
Hochwasserschutz der Linth erfolgt. Der Hochwasserschutz gehört m.a.W. nicht zu
den öffentlichen Aufgaben der Beschwerdegegnerin. Hieran vermag nichts zu ändern,
dass die Bewirtschaftung des verpachteten Landes unter Umständen auch dem
Hochwasserschutz zugute kommt.
3.4. Zu klären bleibt, ob die Beschwerdegegnerin mit der Verpachtung ihrer
Liegenschaften im Sinn von Art. 7 Abs. 1 lit. c ÖffG am wirtschaftlichen Wettbewerb
teilnimmt. Die Vorinstanz kam diesbezüglich im angefochtenen Entscheid zum Schluss,
dass die Beschwerdegegnerin bei der Vergabe bzw. Verpachtung gleich wie ein
Privatrechtssubjekt vorgehe. Sowohl bei der Auswahl der Pächter wie auch bei der
Festsetzung des Pachtzinses und der Zahlungsmodalitäten setze sie, unter
wirtschaftlichen Gesichtspunkten betrachtet, die gleichen Massstäbe an. Eine
Offenlegung der gewünschten Information hätte für sie eine Verschlechterung ihrer
Wettbewerbsstellung zur Folge. Bei der Verpachtung ihres landwirtschaftlichen
Grundeigentums nehme die Beschwerdegegnerin folglich am wirtschaftlichen
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Wettbewerb teil, weshalb Art. 7 Abs. 1 lit. c ÖffG zur Anwendung gelange (act. G 2 S.
12).
Die Beschwerdeführerin wendet ein, die Weigerung der Beschwerdegegnerin, die
Daten offenzulegen, könne nur so gedeutet werden, dass sie einzelne Personen durch
die Pachtverträge begünstige und andere benachteilige. Sie wolle sich das Recht
vorbehalten, mit den Bauern irgendwelche Separatabsprachen zu treffen. Sie wolle
sich damit die Möglichkeit offenhalten, das „gesuchte Gut“ Pachtland willkürlich zu
verteilen. Damit öffne sie der Günstlingswirtschaft und allenfalls Korruption Tür und Tor.
In ihrem Reglement betreffend Bewirtschaftung bringe die Beschwerdegegnerin zum
Ausdruck, dass sie in Bezug auf die einzelnen Pächter und Pachtflächen nicht separate
Konditionen ausarbeite, sondern das Reglement generell zur Anwendung bringen
wolle. Eine Offenlegung der Pächter und Pachtzinsen hätte deshalb keinen Nachteil bei
der weiteren Verpachtung. Die Behauptung der Vorinstanz, bei einer Neuverpachtung
könnten Bewerber die offen gelegten Informationen dazu nutzen, bessere
Vertragskonditionen auszuhandeln, sei unrealistisch. Einerseits bestehe für
landwirtschaftliches Pachtland ein starker Nachfrageüberhang. Anderseits sei die
Beschwerdegegnerin bei der Ausgestaltung der Pachtverträge weitestgehend an
gesetzliche Vorschriften gebunden. Sie mache im Übrigen von den geringen ihr zur
Verfügung stehenden Gestaltungsmöglichkeiten keinen Gebrauch. Auch der Hinweis
der Vorinstanz auf den Strukturwandel in der Landwirtschaft sei einerseits zu pauschal
dargestellt und anderseits lasse sich daraus nicht ableiten, dass die Offenlegung der
verlangten Informationen nicht von Bedeutung sei. Gerade der Strukturwandel in der
Landwirtschaft und langjährige Pachtverhältnisse würden eine
Beeinflussungsmöglichkeit anderer Pächter oder Verpächter mit Informationen
bezüglich Pachtzins auf den Wettbewerb verhindern. Obendrein bestehe auch ein
erhebliches öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der geforderten Informationen.
Die standhafte Weigerung der Beschwerdegegnerin, die Verpachtungsdaten
offenzulegen, sei dazu da, weiterhin „Vetternwirtschaft“ und nackte Machtausübung
betreiben zu können (act. G 1).
3.5.
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3.5.1. Das Verwaltungsgericht war in VerwGE B 2015/273 vom 27. April 2016
(www.gerichte.sg.ch) betreffend die Verpachtung von Land durch das Linthwerk zum
Schluss gekommen, dass ein wirtschaftlicher Wettbewerb des Linthwerks mit anderen
Verpächtern insofern nicht stattfinde, als das Pachtland begehrt bzw. die Nachfrage
danach grösser als das Angebot sei. Das grosse Interesse der Bewirtschafter an
Pachtverträgen sei dabei vorab in den namhaften Direktzahlungen der
Eidgenossenschaft begründet; der Nachfrageüberhang sei mithin nicht marktbedingt.
Vor diesem Hintergrund könne Art. 7 Abs. 1 lit. c ÖffG konkret nicht zur Anwendung
kommen (VerwGE B 2015/273, a.a.O., E. 3.2.3). Der diesem Entscheid zugrunde
liegende Sachverhalt unterscheidet sich von den vorliegend in Frage stehenden
Gegebenheiten insofern, als die Verpachtung des Landes durch das Linthwerk im
Rahmen der Erfüllung einer gesetzlichen (hoheitlichen) Aufgabe (Hochwasserschutz)
geschieht (vgl. VerwGE B 2015/273, a.a.O., E. 3.2.3), während hier die
Landverpachtung wie dargelegt (nicht hoheitliche) Verwaltung von Finanzvermögen
darstellt. Eine Ausnahme vom Recht auf Informationszugang wurde im VerwGE B
2015/273 (E. 3.2.3) denn auch in erster Linie mit Hinweis auf das hoheitliche Handeln
der Linthkorporation verneint. Die beiden in Art. 7 Abs. 1 lit. c Öff G genannten
Voraussetzungen (nicht hoheitliches Handeln, Teilnahme am wirtschaftlichen
Wettbewerb) können dabei insofern nicht unabhängig voneinander betrachtet werden,
als nicht hoheitliches (wirtschaftliches) Handeln eines Gemeinwesens - wie es
vorliegend zur Diskussion steht - in der Regel zur Folge hat, dass das Gemeinwesen
als Marktteilnehmer/Anbieter in ein Wettbewerbsverhältnis zu anderen Anbietern tritt,
welche dasselbe Ziel verfolgen. Zu klären ist dabei anhand der konkreten Verhältnisse
jeweils, ob bzw. inwiefern dies auch auf den jeweiligen Einzelfall zutrifft.
3.5.2. Im Anwendungsbereich des LPG unterliegt der Pachtzins der behördlichen
Kontrolle und darf das zulässige Mass nicht übersteigen (vgl. Art. 36 Abs. 1 und Art. 42
ff. LPG), während bei der Pacht von Grundstücken, die nicht dem LPG, sondern dem
OR unterstehen, eine behördliche Kontrolle mit Begrenzung des Pachtzinses im
erwähnten Sinn nicht stattfindet. Nicht unter das LPG fallen Rebgrundstücke unter 15
Aren und andere landwirtschaftliche Grundstücke ohne Gebäude unter 25 Aren (Art. 2
Abs. 1 LPG). Dem Jahresbericht 2014 (S. 20 ff.) der Beschwerdegegnerin (act. G 7/7 4
f.) lässt sich ein erheblicher Anteil unter das LPG fallender Parzellengrössen
entnehmen. Hingegen ist eine Unterstellung bei den kleinen Grundstücken und den
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Waldparzellen nicht gegeben. Die im Fall einer Anwendbarkeit des LPG resultierende
Kontrolle und Begrenzung des Pachtzinses hat sodann nicht zur Folge, dass der
Wettbewerb vollständig aufgehoben wird, zumal auch die durch andere Verpächter
(„Konkurrenten“) angebotenen Grundstücke derselben Kontrolle unterstehen. Eine
LPG-Unterstellung der Verträge bedeutet sodann nicht zwingend, dass der im Einzelfall
vereinbarte Pachtzins die LPG-Maximalgrenze in jedem Fall vollumfänglich
ausschöpfen muss. Zudem bleiben auch im Anwendungsbereich des LPG individuelle
vertragliche Abmachungen über die Form des Entgelts und den Zahlungstermin
möglich (vgl. Art. 35a LPG). Der von der Beschwerdeführerin angeführte Umstand,
dass die Pachtzinsrechnung gemäss Schreiben der Beschwerdegegnerin (act. G 2/2)
jeweils im Oktober jedes Jahres zugestellt werde (act. G 1 S. 3), schliesst
anderslautende individuelle Vereinbarungen offensichtlich nicht aus. Insbesondere
können in Zukunft - wie die Vorinstanz zu Recht anführt (act. G 6 S. 2) - bei einer
Neuverpachtung andere Regelungen getroffen werden. Für die Ausgestaltung der
Pachtverträge verbleibt der Beschwerdegegnerin somit grundsätzlich ein gewisser
Gestaltungsspielraum. Im Weiteren schränkt der Umstand, dass die Pächter für die
gepachteten Grundstücke Direktzahlungen des Bundes erhalten, den wirtschaftlichen
Wettbewerb unter den Pachtlandanbietern zwar massgeblich ein, hebt ihn jedoch nicht
auf, denn auch für das Pachtland anderer Anbieter (als der Beschwerdegegnerin)
werden solche Direktzahlungen geleistet, weshalb die Anbieter diesbezüglich über
dieselbe Ausgangslage verfügen. Schliesslich besteht auch ein Wettbewerb zwischen
den Landanbietern um „gute“ Pächter insofern, als sie Verträge mit Pächtern
schliessen möchten, die sich für die Landnutzung am besten eignen (vgl. Art. 14 f.
Reglement, act. G 18/4, und nachstehende E. 3.5.3). Letzteres ist auch dann der Fall,
wenn im Sinn eines Nachfrageüberhangs die Nachfrage nach Pachtland - wie
vorliegend - grösser ist als das Angebot. In diesem Sinn ist die erwähnte
Rechtsprechung gemäss VerwGE B 2015/273 zu präzisieren.
3.5.3. Für die Verpachtung von Land setzt die Beschwerdegegnerin gemäss Art. 9 f.
und 17 ihres Reglements eine schriftliche Bewerbung voraus. In der Verpflichtung der
Pächter, den Pachtboden sorgfältig zu bewirtschaften und bestmöglichst zu
unterhalten (Art. 14 f. Reglement), zeigt sich ein wirtschaftliches Vorgehen und ein
Interesse der Beschwerdegegnerin, mit ihrem Land „wettbewerbsfähig“ zu bleiben. Für
Pächter, die das 65. Altersjahr erreicht haben, besteht im folgenden Jahr kein Anrecht
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mehr auf Fortsetzung des Pachtverhältnisses (Art. 18 Reglement). Darin kommt das
(wirtschaftlich begründete) Interesse der Beschwerdegegnerin zum Ausdruck,
leistungsfähige Landwirte als Pächter zu haben, deren Betrieb - nicht nur (aber auch)
durch den Bezug von Direktzahlungen - über eine stabile finanzielle Grundlage verfügt.
Direktzahlungen können dabei nur bis zum 65. Altersjahr bezogen werden (vgl. BGer
2C_889/2016 vom 12. Juni 2017, E. 4.2 mit Hinweis auf Art. 3 Abs. 1 lit. b der
Direktzahlungsverordnung, SR 910.13). Zu Recht weist die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin damit nicht nur auf
persönliche Eigenschaften und Fähigkeiten der Pachtbewerber achtet, sondern die
Verpachtung auch nach wirtschaftlichen Kriterien vornimmt und so den Werterhalt ihres
Finanzvermögens sicherstellt (act. G 2 S. 11). Die dargelegten Gegebenheiten machen
insgesamt deutlich, dass die Beschwerdegegnerin mit der Verpachtung ihres Landes
im Sinn von Art. 7 Abs. 1 lit. c ÖffG am wirtschaftlichen Wettbewerb teilnimmt. Es
besteht somit ein legitimes Interesse der Beschwerdegegnerin, die Vertragspartner und
Konditionen der Pachtverträge nicht offenlegen zu müssen, um Verträge für
Neuverpachtungen nicht zu präjudizieren bzw. um in künftigen Vertragsverhandlungen
freie Hand zu behalten. Dies auch deshalb, weil künftige Entwicklungen nicht absehbar
sind und es nicht für alle Zeiten bei dem geschilderten Nachfrageüberhang
(„Verpächtermarkt“; vorstehende E. 3.4.1) bleiben muss. So ist nicht auszuschliessen,
dass Änderungen bei den Direktzahlungen einen „Pächtermarkt“ mit entsprechenden
Folgen für die Preisgestaltung herbeizuführen vermöchten. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin (act. G 1 S. 6) erscheint somit der Hinweis der Vorinstanz auf
den anhaltenden Strukturwandel in der Landwirtschaft (act. G 2 S. 12; act. G 6 S. 2
unten mit Hinweis auf act. G 8.1 f.) angebracht.
Für ihre Behauptung, gerade der Strukturwandel und langjährige Pachtverhältnisse
würden verhindern, dass andere Pächter den Wettbewerb beeinflussen könnten (act. G
1 S. 6), führt die Beschwerdeführerin keinerlei Begründung an. An einer Begründung
hierfür fehlt es umso mehr, als die Frage, ob sich ein Marktgeschehen bzw. ein
Wettbewerb eher in kurzen oder längeren Zeiträumen abspielt, im vorliegenden Kontext
nicht von Bedeutung ist. Im Weiteren ist ein - ausschliesslich mit Hinweis auf die
standhafte Weigerung der Beschwerdegegnerin und die nach Auffassung der
Beschwerdeführerin vorhandene „Vetternwirtschaft“ begründetes - öffentliches
Interesse an der Offenlegung der Verpachtungsdaten (act. G 1 S. 6) nicht geeignet,
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einen Informationsanspruch zu begründen. Es lässt sich somit nicht beanstanden, dass
die von der Beschwerdeführerin verlangten Informationen im vorinstanzlichen
Entscheid vom Recht auf Informationszugang ausgenommen wurden.
3.5.4. Nach Art. 7 Abs. 2 ÖffG kann das öffentliche Organ im Interesse der
Rechtsanwendung oder der Wissenschaft von Art. 7 Abs. 1 ÖffG abweichen.
Vorbehalten bleiben die Einschränkungen nach Art. 6 ÖffG. Der unbestimmte
Rechtsbegriff „im Interesse der Rechtsanwendung“ enthält von seinem Wortlaut her für
eine Interpretation keine erkennbaren Leitplanken. Auch lassen sich der Botschaft zum
ÖffG keine erklärenden Ausführungen entnehmen (vgl. ABl 2013, 1491). Sodann
erscheint das Verhältnis von Abs. 1 und Abs. 2 von Art. 7 ÖffG insofern nicht
festgelegt, als an sich bereits die Anwendung von Abs. 1 „im Interesse der
Rechtsanwendung“ im Sinn von Abs. 2 erfolgen sollte. Eine restriktive Handhabung von
Art. 7 Abs. 2 ÖffG drängt sich angesichts dieser Gegebenheiten auf.
Im angefochtenen Entscheid hielt die Vorinstanz fest, Informationen könnten nicht
allein deshalb herausgegeben werden, um der Beschwerdeführerin eine Grundlage für
Recherchen, die auf Spekulationen (Missstände, Verdacht auf Vorzugsbehandlung
einzelner Pächter) beruhen würden, zu geben. Auch die grosse Nachfrage nach
Pachtland vermöge keine Ausnahme im Sinn von Art. 7 Abs. 2 ÖffG zu begründen.
Überzeugende Hinweise auf eine falsche Rechtsanwendung lägen nicht vor (act. G 2 S.
13). Diesen Feststellungen ist zuzustimmen. Die weitere von der Beschwerdeführerin
angeführte Tatsache, dass sich die Identität der Pächter während der Pachtdauer
aufgrund der persönlichen Bewirtschaftungspflicht gegenüber Aussenstehenden nicht
verbergen lässt, womit eine (teilweise) Offenlegung bereits aus den faktischen
Gegebenheiten resultiert (vgl. act. G 17 S. 7 oben), ändert nichts daran, dass eine
vollständige Transparenz (mit Bezug auf eine relativ grosse Anzahl von Pächtern und
ein grossräumiges Pachtgebiet) - ohne eigene Recherchen auf den betreffenden
Grundstücken - lediglich ein Offenlegungsanspruch gemäss ÖffG gewährleisten
könnte. Da ein solcher wie dargelegt zu verneinen ist, braucht die von der
Beschwerdegegnerin aufgeworfene Frage der Verweigerung der Herausgabe der Daten
wegen der (vermuteten anschliessenden) missbräuchlichen Verwendung derselben
(act. G 34 S. 4 Rz. 15 und S. 12-14 Rz. 66-80) nicht diskutiert zu werden.
4.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/14
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4.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. In
Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder
teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens gehen somit vollständig zulasten der Beschwerdeführerin. Eine
Entscheidgebühr von Fr. 1'500.-- erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Dieser Betrag wird mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
4.2. Die Beschwerdegegnerin hat keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung
(Art. 98bis VRP; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2.
Aufl. 2003, Rz. 829 ff.).