# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 283bc387-b02f-593c-8af8-fd88aefbc370
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2010
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Erbengemeinschaft F. ist Eigentümerin des Grundstücks Grundbuch Nr. 0000 in
U.. Das Grundstück ist unüberbaut und misst 11'552 m . Es ist nach dem Zonenplan
der Politischen Gemeinde U. vom 30. März 1984 der zweigeschossigen Wohnzone für
Ein- und Zweifamilienhäuser (WE2) zugeteilt.
Am 3. November 2008 reichte die D. AG mit Zustimmung der Grundeigentümer beim
Gemeinderat U. ein Baugesuch für den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit fünf
Wohnungen und einer Tiefgarage mit fünfzehn Autoabstellplätzen auf dem Grundstück
Nr. 0000 ein. Für die Überbauung soll vom Grundstück Nr. 0000 im nordwestlichen
Bereich eine Fläche von 2'112 m abparzelliert werden. Während der Auflagefrist
erhoben verschiedene Eigentümer nördlich und nordwestlich des Baugrundstücks
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gelegener Liegenschaften, nämlich A., B. und C., Einsprache beim Gemeinderat U. mit
dem Antrag, die Baubewilligung sei zu verweigern. Die Einsprecher machten im
wesentlichen geltend, ein Mehrfamilienhaus mit fünf Wohnungen sei in der Wohnzone
für Ein- und Zweifamilienhäuser unzulässig. Weitere Einsprachegründe betrafen die
Erschliessung sowie die Berechnung der Ausnützung und die Gebäudehöhe.
Der Gemeinderat U. wies mit Entscheid vom 25. Februar 2009 das Gesuch der D. AG
um Erteilung der Baubewilligung im Sinn der Erwägungen ab und hiess die
Einsprachen im Sinn der Erwägungen, insbesondere soweit die Zonenkonformität des
Mehrfamilienhauses bestritten wurde, gut. In den übrigen Punkten wies er die
Einsprachen ab, mit Ausnahme des Einbezugs des Treppenlaufes in die
Ausnützungsberechnung. Der Gemeinderat erwog, ein Mehrfamilienhaus mit fünf
Wohnungen in einer Wohnzone für Ein- und Zweifamilienhäuser sei zonenfremd,
weshalb die Baubewilligung zu verweigern sei. Beim Erlass des Zonenplans im Jahr
1984 sei bewusst eine Differenzierung der Wohnzonen vorgenommen und zwischen
eigentlichen Wohnzonen sowie Wohnzonen für Ein- und Zweifamilienhäuser
unterschieden worden. Die Zonenordnung sei im Rahmen der damals geltenden
Verfahren erlassen worden, habe die Zustimmung der Bürgerschaft gefunden und sei
schliesslich von der Regierung genehmigt worden.
B./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 16. März 2009 erhoben die D. AG sowie die
Erbengemeinschaft F. Rekurs beim Baudepartement mit dem Antrag, der Beschluss
des Gemeinderats U. vom 25. Februar 2009 betreffend Abweisung des Gesuchs um
Erteilung der Baubewilligung für die Erstellung eines Mehrfamilienhauses auf dem
Grundstück Nr. 0000 sei aufzuheben und das Gesuch um Erteilung der Bewilligung sei
gutzuheissen. Die Rekurrenten machten geltend, der Gemeinderat U. legitimiere seinen
Entscheid allein mit politischen Überlegungen. Die Aufzählung der Zonenarten in Art.
10 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) sei abschliessend. Die Gemeinden
seien lediglich befugt, die Zonenarten durch Bestimmung verschiedener
Regelbauweisen zu differenzieren.
C. (Ehepaar) erhoben mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 17. März und 8. April
2009 ebenfalls Rekurs und beantragten, Ziff. 3 des Entscheids des Gemeinderats U.
vom 25. Februar 2009 sei insoweit aufzuheben, als mit Bezug auf die Ausnützung
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entschieden worden sei, die Abstellräume der Wohnungen seien nicht zu den
anrechenbaren Geschossflächen zu zählen.
A. und B. beantragten mit Vernehmlassungen vom 29. April bzw. 1. und 4. Mai 2009,
der Rekurs der D. und der Erbengemeinschaft F. sei abzuweisen.
Das Baudepartement entschied am 4.Juni 2009 über die Streitsache. Es hiess den
Rekurs der D. AG und der Erbengemeinschaft F. im Sinne der Erwägungen gut, hob
den Entscheid des Gemeinderats U. vom 25. Februar 2009 auf und wies die
Streitsache zur Erteilung der Baubewilligung an den Gemeinderat zurück. Den Rekurs
von C. wies das Baudepartement ab. Es erwog, die Vorschriften in Art. 6 und 7 des
Baureglements der Politischen Gemeinde U., in denen verschiedene Wohnzonenarten
und insbesondere Wohnzonen für Ein- und Zweifamilienhäuser ausgeschieden würden,
seien als untergeordnete Rechtsnormen wegen Verstosses gegen kantonale
Vorschriften nicht anwendbar, soweit sie die Nutzung in der Wohnzone auf bestimmte
Arten von Häusern beschränkten. Daraus ergebe sich, dass Mehrfamilienhäuser auch
in der Zone WE zonenkonform seien und bewilligt werden müssten, sofern sie die
massgebenden Regelbauvorschriften einhalten würden. Weiter erwog das
Baudepartement, die im Erd- und Obergeschoss liegenden vier Abstellräume verfügten
zwar über eine natürliche Belichtung, allerdings seien sie schlauchartig angelegt und
wiesen bei einer Breite von rund 1,4 m Bodenflächen von lediglich 4,36 bzw. 6,29 m
auf und eigneten sich damit objektiv gesehen nur als Abstellräume, weshalb sie nicht
zur anrechenbaren Geschossfläche zählten.
C./ A., B. und C. erhoben mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 17. Juni und 10. Juli
2009 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, der Entscheid des
Baudepartements vom 4. Juni 2009 sei aufzuheben, soweit das umstrittene
Mehrfamilienhaus als zonenkonform bezeichnet werde, und der Beschluss des
Gemeinderats U. vom 25. Februar 2009 sei zu bestätigen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge für alle Verfahren.
Die Politische Gemeinde U. erhob mit Eingaben vom 11. Juni und 3. Juli 2009 ebenfalls
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Entscheid des
Baudepartements vom 4. Juni 2009 sei aufzuheben, soweit ihre Verfügung vom
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25. Februar 2009 aufgehoben und die Streitsache zur Erteilung der Baubewilligung
zurückgewiesen worden sei, und die Verfügung des Gemeinderates sei zu bestätigen.
Das Baudepartement beantragte in seiner Vernehmlassung vom 16. Juli 2009 die
Abweisung der Beschwerden.
Die D. AG sowie die Erbengemeinschaft F. beantragten mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 12. August 2009 die kostenfällige Abweisung der Beschwerden.
Die Beschwerdeführer erhielten Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz
und der Beschwerdegegner Stellung zu nehmen. Die Beschwerdeführer A., B. und C.
liessen sich mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 27. August 2009 vernehmen. Die
Politische Gemeinde U. äusserte sich zu den Vernehmlassungen nicht.
Das Verwaltungsgericht holte einen Amtsbericht zur Praxis der Vorinstanz bei der
Genehmigung von Baureglementen mit Ein- und Zweifamilienhauszonen ein.
Die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten
Ausführungen sowie die Ergebnisse des Beweisverfahrens werden, soweit wesentlich,
in den nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführer I sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 17. Juni und
10. Juli 2009 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und
2 VRP). Auf die Beschwerden ist einzutreten.
Nach Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht der zuständigen
Behörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft das Beschwerderecht zur Wahrung
öffentlicher Interessen zu. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist eine
politische Gemeinde zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch Setzung eigener
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Verwaltungsakte lokale öffentliche Interessen zu wahren hat, insbesondere in
Bausachen (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen
2003, Rz. 450 ff. mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt,
da die Politische Gemeinde U. den Standpunkt vertritt, die in ihrer Zonen- und
Bauordnung vorgesehene Wohnzone für Ein- und Zweifamilienhäuser sei rechtmässig
und das Baudepartement habe zu Unrecht einen Widerspruch zum kantonalen Recht
angenommen. Die Politische Gemeinde U. ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert.
Die Beschwerdeerklärung vom 11. Juni 2009 und ihre Ergänzung vom 3. Juli 2009
wurden rechtzeitig eingereicht und entsprechen formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Auf die Beschwerde der Politischen Gemeinde U. ist daher ebenfalls einzutreten.
Da in beiden Beschwerden dieselbe Streitfrage zu entscheiden ist, sind die Verfahren
zu vereinigen.
2. Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren ist einzig die Frage, ob die Vorinstanz zu
Recht die Zonenkonformität des geplanten Mehrfamilienhauses in der Wohnzone für
Ein- und Zweifamilienhäuser bejaht hat. Die Frage der Ausnützung ist hingegen nicht
mehr Streitgegenstand.
2.1. Die Vorinstanz erwog, in Art. 10 BauG seien die verschiedenen Zonen festgelegt,
die mit dem Zonenplan ausgeschieden werden könnten. Die Aufzählung der
Zonenarten sei abschliessend. Die Gemeinden seien lediglich befugt, die Zonenarten
durch Bestimmung verschiedener Regelbauweisen zu differenzieren. Die in Art. 11 bis
21 BauG vorgeschriebenen Nutzungsarten in den einzelnen Zonen könnten nicht durch
das Baureglement erweitert oder eingeschränkt werden.
Nach Art. 11 Abs. 2 BauG könnten Wohnzonen insbesondere nach
Gebäudeabmessungen, Geschosszahl, Ausnützungsziffer und Überbauungsziffer
unterteilt werden. Bei der Bezeichnung der verschiedenen Wohnzonenarten in der
Legende des Zonenplans der Gemeinde U. handle es sich jedoch weder um
Vorschriften zur Regelbauweise noch um zulässige Bestimmungen zur Gewährleistung
ruhiger und gesunder Wohnverhältnisse, sondern um eine Beschränkung der Nutzung
in der WE auf bestimmte Arten von Häusern. Damit verstosse diese Bestimmung gegen
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die zwingende Zonen- und Nutzungsordnung des Baugesetzes. Ein rangniedrigerer
Rechtssatz dürfe nicht eine den ranghöheren Vorschriften widersprechende Regelung
enthalten. Nachdem nicht nur alles Bundesrecht mit ihm unvereinbares kantonales
Recht breche, sondern auch alles kantonale Recht mit ihm unvereinbares
Gemeinderecht, seien Art. 6 und 7 BauR als untergeordnete Rechtsnormen nicht
anwendbar, soweit sie die Nutzung in der Wohnzone auf bestimmte Arten von Häusern
beschränkten. Daraus ergebe sich, dass Mehrfamilienhäuser auch in der WE
zonenkonform seien und folglich bewilligt werden müssten, sofern sie die
massgebenden Regelbauvorschriften einhalten würden. Diese Auslegung entspreche
der ständigen Praxis von Regierung und Baudepartement. Bereits 1978 sei einer
ähnlichen Vorschrift des Baureglements einer Gemeinde die Anwendung versagt
worden (GVP 1978 Nr. 54). In einem Entscheid vom 1. März 1994 habe die Regierung
wiederum einer ähnlichen kommunalen Bestimmung die Anwendung versagt, welche
die Nutzung einer Wohnzone auf bestimmte Arten von Häusern beschränkt habe.
Dieser Entscheid der Regierung sei mit staatsrechtlicher Beschwerde an das
Bundesgericht weitergezogen worden. Das Bundesgericht habe es als vertretbar
erachtet, Art. 11 Abs. 2 BauG so auszulegen, dass die Unterteilung der Wohnzonen
nach Kriterien anderer Natur, wie namentlich der vorgesehenen Beschränkung der
Nutzungsmöglichkeit auf bestimmte Arten von Häusern, nicht zulässig sei.
2.2. Die Beschwerdeführer machen geltend, Zonenplan und Baureglement würden
verschiedene Wohnzonen unterscheiden (Art. 6 und 7 BauR), einerseits die Wohnzone
für Ein- und Zweifamilienhäuser mit ein und zwei Geschossen (WE1 und WE2),
anderseits die üblichen Wohnzonen mit zwei und drei Geschossen (W2 und W3). Nach
dem kommunalen Recht werde somit zwischen Zonen für Ein- und Zweifamilienhäuser
auf der einen Seite und den üblichen Wohnzonen auf der anderen Seite unterschieden.
Diese Wohnzonen seien räumlich im Zonenplan ausgeschieden und begrenzt. Die
Nutzungszone an sich, somit die "Wohnzone", werde nicht in Frage gestellt. Dass die
Aufzählung der Zonenarten in Art. 10 BauG abschliessend sei, werde nicht bestritten
und auch von den Bestimmungen der Politischen Gemeinde U. respektiert. Sinn und
Zweck der Vorschriften im Baureglement der Gemeinde U. bestünden darin, für ein
räumlich begrenztes Gebiet die Nutzung für Ein- und Zweifamilienhäuser vorzusehen.
Dies lasse sich auch mit dem kantonalen Recht vereinbaren. Beim Erlass des
Baugesetzes sei unbestritten gewesen, dass trotz abschliessender Aufzählung der
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Zonen eine differenzierte Ausgestaltung der Wohnzone zulässig sei. Die Wohnzonen für
Ein- und Zweifamilienhäuser beträfen Gebiete, welche ruhige und gesunde
Wohnverhältnisse gewährleisten würden. Das Verbot von Mehrfamilienhäusern werde
nicht mit der konkreten Lärmbelastung begründet, sondern es gehe um besondere
städtebauliche bzw. quartierbezogene Aspekte. Die Politische Gemeinde U. habe mit
diesen Bestimmungen von den originären kommunalen Rechtsetzungskompetenzen
Gebrauch gemacht, welche in der Ortsplanung begründet seien und auf eine geordnete
Bodennutzung hinlenken würden. Damit würden Zonenplan und Baureglement nicht
gegen die zwingende Zonen- und Nutzungsordnung des Baugesetzes verstossen.
2.3. Die Beschwerdegegnerinnen bezeichnen in ihrer Vernehmlassung vom 12. August
2009 die Auffassung der Vorinstanz als zutreffend. Die langjährige Praxis stimme mit
den planungsrechtlichen Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt
RPG) überein. Die Beschwerdeführer würden ausser acht lassen, dass die Botschaft
zum Baugesetz durch Lehre und Rechtsprechung überholt sei. Auch für den
Gesetzgeber sei klar gewesen, dass die unterschiedliche Überbauung der Wohnzonen
nur über die Regelbauvorschriften definiert und erreicht werden könne. Solange sich
ein Bauherr an die Regelbauvorschriften halte und es ihm bei deren Einhaltung möglich
sei, auch in der zweigeschossigen Zone WE2 ein Mehrfamilienhaus zu erstellen, könne
ihm dies nicht verboten werden. Die rein formelle Unterteilung der Wohnzone in eine
Ein- und eine Zweifamilienhauszone sei nicht zulässig, da es sich dabei um ungenaue
Begriffe handle, die nicht unter die Regelbauvorschriften subsumiert werden könnten
und eine einheitliche Rechtsanwendung verunmöglichen würden. Weder die
Entstehungsgeschichte noch der Wortlaut des Gesetzes oder die Rechtsprechung in
anderen Kantonen liessen den Schluss zu, dass Wohnzonen für Ein- und
Zweifamilienhäuser zulässig seien.
2.4. Im Zonenplan und im Baureglement der Politischen Gemeinde U. sind Wohnzonen
für Ein- und Zweifamilienhäuser WE1 und WE2 sowie Wohnzonen W2 und W3
vorgesehen. In Art. 6 und 7 BauR sind diese verschiedenen Wohnzonen ebenfalls
aufgeführt. In Art. 7 BauR sind zudem Bauweise und Ausnützungsziffern sowie
Geschosszahlen, Gebäudeabmessungen und Grenzabstände sowie Gebäudeabstände
und Empfindlichkeitsstufen geregelt. Baureglement und Zonenplan wurden vom
Baudepartement am 30. März 1984 genehmigt.
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2.4.1. Art. 9 BauG bestimmt, dass der Zonenplan das Gemeindegebiet in Teilgebiete
verschiedener Nutzungsart und Nutzungsintensität sowie verschiedener
Regelbauweise und Immissionstoleranz einteilt. Er besteht aus einer planerischen
Darstellung und aus den dazu gehörenden Bauvorschriften, die im Baureglement
aufgestellt sind. Art. 10 lit. a - l BauG regelt die verschiedenen Zonen, die durch den
Zonenplan ausgeschieden werden können. Art. 10 lit. a BauG regelt die Wohnzonen
und Art. 10 lit. b BauG die Wohn-Gewerbe-Zonen. Art. 11 Abs. 1 BauG bestimmt, dass
Wohnzonen Gebiete umfassen, die sich für Wohnzwecke und nicht störende
Gewerbebetriebe eignen. Sie sollen ruhige und gesunde Wohnverhältnisse
gewährleisten. Nach Art. 11 Abs. 2 BauG können Wohnzonen insbesondere nach
Gebäudeabmessungen, Geschosszahl, Ausnützungsziffer und Überbauungsziffer
unterteilt werden.
Die Aufzählung der Zonenarten in Art. 10 BauG ist abschliessend. Die politischen
Gemeinden dürfen keine weiteren Zonenarten einführen. Anderseits sind sie nicht
verpflichtet, von allen Zonenarten tatsächlich Gebrauch zu machen. Nach dem RPG
sind jedoch zwingend Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen auszuscheiden (vgl. B.
Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, S. 43).
2.4.2. Das Baugesetz enthält keine spezifische Vorschrift, welche Bauzonen für Ein-
und Zweifamilienhäuser regelt. Der Wortlaut des Gesetzes gibt auf die vorliegend
streitige Frage keine Antwort. Die Verwendung des Begriffs "insbesondere" in Art. 11
Abs. 2 BauG bedeutet indessen, dass die Aufzählung der Kriterien, nach denen
Wohnzonen unterteilt werden können, nicht abschliessend ist. In der Botschaft der
Regierung vom 22. September 1970 zum Entwurf des Baugesetzes (ABl 1970, S. 1322)
wurde festgehalten, dass trotz der abschliessenden Aufzählung der Zonen im Gesetz
die Möglichkeit besteht, die bisher gebräuchliche Unterteilung der Wohnzonen
(Einfamilienhauszone, verschiedene Geschosszahl usw.) beizubehalten. Die
Möglichkeiten der Unterteilung nach Geschosszahlen wurden in der parlamentarischen
Beratung in den Gesetzestext aufgenommen. Beim Erlass des Nachtragsgesetzes vom
24. November 1982 wurde Art. 11 Abs. 2 BauG nicht geändert.
2.4.3. Vorinstanz und Beschwerdegegnerinnen stützen sich auf zwei Entscheide der
Regierung aus den Jahren 1978 und 1994. Jener betraf die Frage, ob in einem
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Doppeleinfamilienhaus in einer Zone WE im bestehenden Dachgeschoss eine
selbständige Wohnung errichtet werden darf, was bejaht wurde (GVP 1984 Nr. 54). In
diesem publizierten Entscheid wurde jedoch die Rechtmässigkeit einer
Einfamilienhauszone nicht generell verneint. Es wurde sogar ausdrücklich darauf
hingewiesen, dass in einer Einfamilienhauszone besondere Anforderungen an die
Nutzungsvorschriften zu stellen seien. Der Entscheid der Regierung vom 1. März 1994
hatte die Frage zum Gegenstand, ob im Rahmen eines Überbauungsplans in der Zone
WE Mehrfamilienhäuser zulässig sind. Das Verwaltungsgericht hatte sich noch nie mit
der vorliegend streitigen Frage zu befassen. Gegen den Entscheid der Regierung vom
1. März 1994 wurde staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Das Bundesgericht wies die
Beschwerde am 15. Dezember 1994 ab, soweit es darauf eintrat (1P.300/1994). Es hielt
fest, die Anwendung und Auslegung kantonalen Rechts werde mit Rücksicht auf die
Hoheit der Kantone grundsätzlich nur auf Willkür hin überprüft. Es erscheine vertretbar,
die Unterteilung der Wohnzonen nach Kriterien anderer Natur, wie der Beschränkung
der Nutzungsmöglichkeit auf bestimmte Arten von Häusern, als unzulässig einzustufen.
Dem Begriff "insbesondere" müsse nicht zwangsläufig der Sinn beigemessen werden,
die Gemeinden seien bei der Wahl der Unterteilungskriterien ganz frei und könnten
weitergehende Differenzierungen als jene nach Regelbauvorschriften vornehmen.
Immerhin könnte man sich fragen, ob der Gesetzgeber, wenn er in der Wohnzone (WE)
andere Differenzierungskriterien als Regelbauvorschriften hätte ausschliessen wollen,
um der Klarheit willen nicht besser getan hätte, diese vollständig und abschliessend
aufzuzählen und den Ausdruck "insbesondere" wegzulassen. Trotzdem erscheine die
Auslegung des Regierungsrates insgesamt nicht als geradezu unhaltbar.
2.4.4. Im Gegensatz zum Bundesgericht ist das Verwaltungsgericht befugt, die
Anwendung und Auslegung des kantonalen Baugesetzes und der kommunalen
Baureglemente durch die Vorinstanz mit freier Kognition zu überprüfen. Wie erwähnt,
sieht das Gesetz die Unterteilung der Wohnzonen insbesondere nach
Gebäudeabmessungen, Geschosszahl, Ausnützungsziffer und Überbauungsziffer vor.
Das Gesetz lässt also weitere Unterscheidungs- bzw. Unterteilungskriterien
ausdrücklich zu. Der Gesetzgeber hat auch nicht vorgesehen, Unterscheidungskriterien
nach der Art der Gebäude auszuschliessen. Vielmehr geht aus den Materialien
eindeutig hervor, dass der Gesetzgeber Unterteilungen bzw. Unterscheidungen der
Wohnzone nach der Art der Gebäude, namentlich Ein- und Zweifamilienhäuser,
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ausdrücklich zulassen wollte. Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, die Gemeinden
seien lediglich befugt, die Zonenarten durch Bestimmung verschiedener
Regelbauweisen zu differenzieren. Sie beruft sich dabei auf einen Aufsatz des
ehemaligen Leiters der Rechtsabteilung des Baudepartements (H. Hess,
Ortsplanungsrecht I, in: Das Nachtragsgesetz zum st. gallischen Baugesetz,
Veröffentlichungen des schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der
Hochschule St. Gallen, neue Reihe, Bd. 20, St. Gallen 1983, S. 28). Die Ausführungen
bezogen sich auf die abschliessende Aufzählung der Zonenarten in Art. 10 BauG und
die Einführung der Intensiverholungszonen und des übrigen Gemeindegebietes im NG
zum BauG. Dass die Botschaft zum BauG von "Lehre und Rechtsprechung" überholt
sei, wie die Beschwerdegegnerinnen ausführen, kann daher nicht gesagt werden. Zum
einen kommt einem Aufsatz der Verwaltung nicht der Stellenwert der Rechtslehre zu,
und zum anderen wurde der Entscheid der Regierung nie publiziert.
Im erwähnten Aufsatz findet sich der Hinweis, die Gemeinden seien lediglich befugt,
die Zonenarten durch Bestimmung verschiedener Regelbauweisen zu differenzieren.
Anstelle einer Begründung wird lediglich auf einen Aufsatz eines anderen Mitarbeiters
der Rechtsabteilung des Baudepartements verwiesen.
Bei der Unterteilung der Wohnzonen in Gebiete, in denen lediglich Ein- und
Zweifamilienhäuser zulässig sind, handelt es sich nicht um eine unzulässige Einführung
einer im Gesetz nicht vorgesehenen Zonenart. Vielmehr handelt es sich um die
Differenzierung der Nutzung innerhalb einer bestimmten Zone, nämlich der Wohnzone.
Die Schaffung sogenannter verschiedener Bauklassen in den Wohnzonen entspricht
der Praxis zahlreicher Gemeinden. Aufgrund eines im Beschwerdeverfahren
eingeholten Amtsberichts der Vorinstanz wurden seit 1978 43 Baureglemente bzw. 42
Zonenpläne mit Wohnzonen für Ein- und/oder Zweifamilienhäuser genehmigt. Weitere
23 Reglemente waren genehmigt, in der Zwischenzeit aber aufgehoben oder ersetzt
worden. Die Genehmigung von Wohnzonen für Ein- und/oder Zweifamilienhäuser
stellte offensichtlich eine ständige Praxis dar, und bei der Genehmigung der
Zonenpläne und Baureglemente der Gemeinden wurde die Frage der Rechtmässigkeit
solcher Gebiete unterschiedlicher Bauklassen soweit ersichtlich nie in Frage gestellt.
Jedenfalls wurde dem in GVP 1978 Nr. 54 publizierten Entscheid der Regierung nicht
die Bedeutung zuerkannt, dass solche Zonen grundsätzlich unzulässig sind. Die
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Vorinstanz hat auch keine weiteren Rekursentscheide angeführt, welche diese
Streitfrage zum Gegenstand hatten. Es bestand daher auch kein Anlass, diesbezüglich
weitere Abklärungen zu treffen.
In der Stadt St. Gallen wurden im Rahmen der Schaffung der neuen Bauordnung die
Bauklassen für Ein- und Zweifamilienhäuser abgeschafft. Dabei zeigte sich, dass diese
Änderung weitreichende Folgen hatte. Es traten erhebliche Probleme auf, und in
Einzelfällen mussten Projekte für Mehrfamilienhäuser in Einfamilienhausgebieten
bewilligt werden, obwohl die entsprechenden Neubauprojekte nicht in die bestehende
Struktur eingegliedert waren. Die Problematik der Abschaffung der Bauklasse für Ein-
und Zweifamilienhäuser und vor allem deren Auswirkungen auf die städtebaulichen und
gestalterischen Aspekte wurde offenbar bei der Revision der Bauordnung unterschätzt
(Bericht des Stadtrats St. Gallen vom 19. Februar 2009 über das Vorgehen zur
Erfüllung des Motionsauftrages der Motion Rückkehr zur Einfamilienhauszone, in:
www.stadt.sg.ch). Auch die Vorinstanz erwog in einem kürzlich publizierten Entscheid
(GVP 2008 Nr. 101), dass die Abschaffung der Ein- und Zweifamilienhauszonen in der
Stadt St. Gallen zu einem Nutzungsdruck und einer unerwünschten Verdichtung führen
kann.
Im vorliegenden Fall ist nicht über die politische Opportunität einer Verdichtung des
Bauens in bestimmten Wohnzonen zu entscheiden. Entscheidend ist ausschliesslich,
ob das kantonale Recht solche Bauklassen für Ein- und Zweifamilienhäuser verbietet.
Eine klare Vorschrift im Baugesetz fehlt. Insbesondere kann auch nach der Systematik
des Gesetzes Art. 11 Abs. 2 BauG nicht der von der Vorinstanz und den
Beschwerdegegnerinnen beigemessene Sinn zuerkannt werden. Sinn und Zweck der
Bestimmung ist das Verbot der Schaffung weiterer besonderer Nutzungszonen und die
Zulassung der Unterteilung der einzelnen Wohnzonen nach verschiedenen Kriterien.
Dabei ist insbesondere die Unterteilung nach Kriterien, welche die Ausnützung des
Bodens regeln, zulässig. Auch die Beschränkung der Bauweise auf Ein- und
Zweifamilienhäuser regelt die Nutzung des Bodens, ebenso wie die Einführung von
Gebäudemassen, Geschosszahlen und Ausnützungsziffern. Es lässt sich daher nicht
sagen, Sinn und Zweck von Art. 11 Abs. 2 BauG lasse die Unterteilung der Wohnzone
in Gebiete mit verschiedenen Bauklassen, namentlich Ein- und Zweifamilienhäuser,
unzulässig erscheinen. Allein das Gebot der sparsamen Verwendung von Bauland
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rechtfertigt ohne klare gesetzliche Grundlage eine derartige Einschränkung der
kommunalen Planungsautonomie nicht. Im übrigen trifft es zu, dass die Begriffe
"Einfamilienhaus" und "Zweifamilienhaus" in Einzelfällen auslegungsbedürftig sind
(GVP 1978 Nr. 54). In der Regel sind aber die Bauten, welche mit diesen Begriffen
umschrieben werden, hinreichend bestimmt. Zudem sind auch andere Bestimmungen
von Baureglementen auslegungsbedürftig, ohne dass dies in der Anwendung zu
erheblichen Problemen führt.
Die Beschwerdegegnerinnen machen geltend, Zonen ausschliesslich für Ein- und
Zweifamilienhäuser könnten ohne weiteres über die Regelbauvorschriften definiert
werden. Dabei gelte es vor allem, mit der Ausnützungsziffer zu arbeiten und die
Gebäudehöhen und die Gebäudelängen einzuschränken. Allein über die
Regelbauvorschriften sei das Mass der Verdichtung zu bestimmen. Das
Verwaltungsgericht kann diese Auffassung nicht teilen. Es geht nicht lediglich um eine
Beschränkung der Dimensionen der einzelnen Bauten. Die Beschränkung auf
bestimmter Häusertypen, insbesondere auf Ein- und Zweifamilienhäuser, hat
planerischen Charakter und verfolgt ein legitimes Ziel der Nutzungsplanung.
2.4.5. Dass die Politische Gemeinde U. in einzelnen Fällen Dreifamilienhäuser in einer
Zone WE bewilligt hat, wie dies die Beschwerdegegnerinnen geltend machen, ist nicht
von entscheidender Bedeutung, da dies keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im
Unrecht zu begründen vermöchte.
Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die
Beschwerden gutzuheissen sind und der Rekursentscheid des Baudepartements vom
4. Juni 2009 aufzuheben ist.
3. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Eine Entscheidgebühr von Fr. 4'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622
Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Die Beschwerdegegnerinnen haften solidarisch für
den gesamten Betrag. Den Beschwerdeführern I ist der geleistete Kostenvorschuss
von Fr. 3'000.-- zurückzuerstatten.
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Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 3'000.-- gehen ebenfalls zulasten
der Beschwerdegegnerinnen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführer I sind im
Rekursentscheid nur in einem untergeordneten Punkt unterlegen, der in bezug auf die
Kostenverlegung nicht ausschlaggebend ist. Den Beschwerdeführern I sind die
geleisteten Kostenvorschüsse zurückzuerstatten.
Die Beschwerdegegnerinnen haben die Beschwerdeführer I für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 2 und Art.
98bis VRP). Eine Entschädigung von Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren erscheint angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a und b der
Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75). Die
Beschwerdegegnerinnen haften solidarisch für den gesamten Betrag. Die Politische
Gemeinde U. hat als Gemeinwesen keinen Anspruch auf Ersatz ausseramtlicher Kosten
(vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem
Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176). Sie hat auch keinen
Antrag auf Kostenersatz gestellt.
Demnach hat das Verwaltungsgericht