# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** fa302619-eda2-4268-9c33-48b5059e403e
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2008
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ R.H. ist Eigentümer der 13'901 m grossen Parzelle Nr. 5095, Grundbuch K.. Nach
dem Zonenplan der Politischen Gemeinde K. vom 30. Mai 1994 liegt das Grundstück in
der Landwirtschaftszone. Es erstreckt sich östlich entlang der von Norden nach Süden
verlaufenden G-strasse und grenzt auf einer Länge von rund 300 m an die Strasse. Im
südlichen Bereich der Parzelle fällt das Gelände von Osten gegen Westen erst steil,
dann zunehmend flacher zur G-strasse ab.
Das Grundstück Nr. 5095 ist Teil des rund 9,8 ha grossen Landwirtschaftsbetriebs, den
R.H. im Nebenerwerb bewirtschaftet. Die zum Betrieb gehörenden Flächen dienen
vorwiegend der Futterproduktion (Graswirtschaft) für die Ammenkuhhaltung. Der
Nutztierbestand beträgt 15 Grossvieeinheiten.
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B./ Am 28. März 2006 stellte das Hochbauamt der Stadt K. fest, dass auf dem
Grundstück Nr. 5095 eine Terrainauffüllung im Gang war. Am 29. März 2006 ordnete
die Planungs- und Baukommission K. die sofortige Einstellung der Auffüllarbeiten an
und forderte R.H. auf, bis 15. April 2006 ein nachträgliches Baugesuch einzureichen.
Am 4. April 2006 ersuchte R.H. um Bewilligung teils vorgenommener, teils geplanter
Geländeveränderungen. Nach den Planunterlagen soll im südlichen Teil des
Grundstücks Nr. 5095 der zwischen der G-strasse und der östlichen Parzellengrenze
liegende Abhang auf einer Fläche von rund 3'500 m aufgefüllt werden. Die mächtigste
Auffüllhöhe soll rund 2,5 m betragen. Um den Ertragsausfall möglichst klein zu halten,
soll in zwei Etappen rund 4'000 m Aushubmaterial aus Baustellen in der Umgebung
abgelagert werden.
Am 14. November 2006 verweigerte das Amt für Raumentwicklung (ARE; heute Amt für
Raumentwicklung und Geoinformation, AREG) die nachträgliche Zustimmung zur

## Considerations

Geländeauffüllung im Sinn der Erwägungen (Ziff. 1) und wies die zuständige Stelle der
Gemeinde an, die fachtechnische und sachgerechte Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustandes anzuordnen (Ziff. 2). Am 9. Januar 2007 wies die Planungs-
und Baukommission K. das Baugesuch ab (Ziff. 1) und erklärte die Verfügung des ARE
vom 13. November 2006 zum integrierenden Bestandteil des Entscheids (Ziff. 2). R.H.
wurde angewiesen, den rechtmässigen Zustand innert fünf Monaten ab Rechtskraft
des Entscheids wiederherzustellen (Ziff. 3).
C./ Gegen diesen Entscheid erhob R. H. am 19. Januar 2007 Rekurs beim
Baudepartement und stellte sinngemäss das Rechtsbegehren, dem Baugesuch sei zu
entsprechen. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die Modellierung des
Geländes erleichtere die maschinelle Bewirtschaftung.
Nachdem im Beisein eines Vertreters des ARE und des Leiters "Boden und
Stoffkreislauf" des Amtes für Umweltschutz (heute: Amt für Umwelt und Energie) am
25. April 2007 ein Augenschein durchgeführt worden war, wies die Regierung den
Rekurs am 20. November 2007 ab. Der Entscheid wird im Wesentlichen damit
begründet, die Aufschüttung bewirke wohl eine gewisse Erleichterung der
Bewirtschaftung, sie sei indessen für die Führung des Landwirtschaftsbetriebs im Sinn
von Art. 16a des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) nicht nötig. Sodann
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wiege das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes
schwer und eine mildere Massnahme als der Abtransport des bereits abgelagerten
Aushubmaterials im Umfang von rund 2'000 m bestehe nicht.
D./ Am 7. Dezember 2007 erhob R. H. gegen den Entscheid der Regierung vom 20.
November 2007 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Innert erstreckter Frist stellte er
folgende Rechtsbegehren: Der Entscheid der Regierung vom 20. November 2007 sei
aufzuheben (Ziff. 1); der Entscheid der Planungs- und Baukommission K. vom
9. Januar 2007 (inkl. raumplanerische Teilverfügung des ARE vom 14. November 2006)
sei aufzuheben (Ziff. 2); das Baugesuch für die Geländeaufschüttung auf dem
Grundstück Nr. 5095, R.H., sei zu bewilligen; eventuell sei die Angelegenheit zur
Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen (Ziff. 3); eventuell sei die
Anordnung, wonach der rechtmässige Zustand herzustellen sei, aufzuheben (Ziff. 4).
Am 29. Januar 2008 nahm die Regierung Stellung und beantragte, die Beschwerde sei
abzuweisen. Am 18. Februar 2008 verzichtete die Planungs- und Baukommission K.
auf eine Stellungnahme und hielt ebenfalls dafür, der Beschwerde sei keine Folge zu
geben. Am 29. Februar 2008 machte R.H. von der Möglichkeit Gebrauch, sich zu
neuen tatsächlichen und rechtlichen Argumenten zu äussern.
Das Verwaltungsgericht hat einen Augenschein an Ort und Stelle durchgeführt. Die
Verfahrensbeteiligten wurden dazu eingeladen und erhielten Gelegenheit zur
Stellungnahme.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Sodann
hat R.H. ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen
Entscheids (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Weiter wurde die
Beschwerde vom 7. Dezember 2007 innert Frist eingereicht und entspricht formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs.
1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
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2. Zu prüfen ist, ob die Ablagerung von Erdreich auf dem Grundstück Nr. 5095
zonenkonform ist und deshalb gestützt auf Art. 22 RPG bewilligt werden kann.
Unbestritten ist, dass es sich um eine erhebliche und damit bewilligungspflichtige
Geländeanpassung handelt (vgl. dazu BGE 119 Ib 226).
2.1. Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG setzt die Erteilung einer Bewilligung voraus, dass die
Bauten und Anlagen dem Zweck der jeweiligen Nutzungszone entsprechen.
Landwirtschaftszonen umfassen gemäss Art. 16 Abs. 1 RPG Land, das sich für die
landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den produzierenden Gartenbau eignet und
zur Erfüllung der verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft benötigt wird (lit. a); oder
im Gesamtinteresse landwirtschaftlich bewirtschaftet werden soll (lit. b). Bauten und
Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden
Gartenbau nötig sind, sind gemäss Art. 16a Abs. 1 RPG in der Landwirtschaftszone
zonenkonform (vgl. auch Art. 34 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung, SR 700.1,
abgekürzt RPV).
Nach Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV darf die Bewilligung nur erteilt werden, wenn die Baute
oder Anlage, so auch die bewilligungspflichtige Veränderung eines Geländeverlaufs, für
die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist. Die Anlage muss nicht nach
subjektiven, sondern nach objektiven Gesichtspunkten betrieblich notwendig sein.
Sodann darf sie nicht überdimensioniert sein. Bezugspunkt der Beurteilung bildet die in
Frage stehende landwirtschaftliche oder gartenbauliche Bewirtschaftung (Waldmann/
Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 16a RPG N 21 und 22 mit Hinweisen).
Weiter ist nicht jede Bewirtschaftungserleichterung ausreichend, um als nötig im Sinn
von Art. 16a Abs. 1 RPG zu gelten. Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV räumt Eigentümern von
Boden in der Landwirtschaftszone keinen Anspruch darauf ein, die maschinelle
Bewirtschaftung der landwirtschaftlich genutzten Flächen mittels
bewilligungspflichtigen Terrainveränderungen immer und überall bestmöglich zu
optimieren. Es ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Geländeanpassungen für die in Frage
stehende Bewirtschaftung nötig und nicht überdimensioniert sind (VerwGE vom 12.
September/15. Oktober 2007 i.S. E. K.). Nach der Praxis des Baudepartements
müssen die Auswirkungen einer Geländeveränderung das Betriebsergebnis
massgebend beeinflussen. Sodann bedingt die Beurteilung der Notwendigkeit einer
Bodenverbesserung eine sorgfältige Abklärung der Bodenqualität und erfordert daher
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in der Regel den Beizug eines landwirtschaftlichen Experten (Baudepartement des
Kantons St. Gallen, Juristische Mitteilungen 2006/IV, Nr. 29).
Im weiteren dürfen der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen und der Betrieb muss voraussichtlich
längerfristig bestehen können (Art. 34 Abs. 4 lit. b und c RPV). Lenkenden Massstab
der Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1 und 3
RPG. Mit raumplanerischen Massnahmen sollen unter anderem die natürlichen
Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den
einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes
gesichert werden. Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont, die
Landwirtschaft über genügend Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe
Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben. Diesen Zielsetzungen dient auch
die Sicherung der Existenzfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe (VerwGE vom 9. Mai
2007 i.S. F. H. mit Hinweis auf ein Urteil des Bundesgerichts vom 22. Januar 2003, 1A.
154/2002, in: ZBl 2004 S. 110).
2.2. Anlässlich des Augenscheins des Verwaltungsgerichts hat sich bestätigt, dass der
Geländeabschnitt im südlichen Teil des Grundstücks Nr. 5095 bereits verändert
worden ist. Die neu gestaltete Fläche fällt in Richtung G-strasse ab und ist zum Teil
bereits wieder mit Humus überdeckt und mit Gras bewachsen. Gemäss Baugesuch
sollen insgesamt rund 4'000 m Aushubmaterial abgelagert werden. Ein Teil dieses
Volumens ist bereits vor Ort deponiert worden. Im mittleren Bereich der
Geländeauffüllung, bei der provisorisch erstellten Grundstückzufahrt, befinden sich
zwei Humushaufen. Die Abrisskante der bereits vorgenommenen Geländeauffüllung,
die nach den Feststellungen der Vorinstanz anlässlich des Augenscheins vom 25. April
2007 von Südwesten nach Südosten verlaufen ist, ist nicht mehr vorhanden.
2.3. Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz hätte in die Beurteilung miteinbeziehen
müssen, dass es sich beim steil abfallenden Gelände, dessen Nivellierung Gegenstand
des Baubewilligungsverfahrens sei, nicht um einen natürlichen, gewachsenen
Geländeverlauf handle. Vor rund 100 Jahren sei im Gebiet Geretschwil eine Ziegelei
betrieben worden, was sich anhand alter Grusskarten belegen lasse. Noch heute sei
das Wohnhaus, das sich im Bereich des zur Diskussion stehenden Gebiets auf der
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anderen Strassenseite befinde, mit "Zum Ziegelhof" angeschrieben. Die Steilheit des
Geländes, die beseitigt werden solle, sei auf den Lehmabbau zurückzuführen, der in
diesem Gebiet stattgefunden habe. Die Geländeanpassung sei zonenkonform, weil
damit eine von Menschenhand geschaffene Geländestruktur korrigiert bzw. der
ursprüngliche Geländeverlauf wiederhergestellt werde, was eine Verbesserung der
Ertragslage zur Folge habe.
Wie ausgeführt, liegen objektive Gründe für eine bewilligungspflichtige
Geländeanpassung in der Landwirtschaftszone vor, wenn sie für die in Frage stehende
Bewirtschaftung notwendig ist. In diesem Zusammenhang ist unerheblich, ob durch
den Abbau von Stoffen wie Lehm oder Torf oder aus anderen Gründen zu einem
früheren Zeitpunkt bereits einmal in den natürlich gewachsenen Geländeverlauf
eingegriffen worden ist oder ob die Topographie des zur Diskussion stehenden Gebiets
zum ersten Mal verändert werden soll. Aus dem Umstand, dass sich das Gelände nicht
mehr so präsentiert, wie es ursprünglich gewachsen ist, kann deshalb nicht
geschlossen werden, eine Terrainveränderung, die eine in früheren Zeiten allenfalls
nicht oder nur unvollständig vorgenommene Wiederherstellung des ursprünglichen
Geländeverlaufs verbessert oder behebt, sei zonenkonform.
2.4. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Nivellierung des Geländes verbessere
die Ertragslage. Er begründet dies damit, weil die Lehmschicht heute noch teilweise
bestehe und das Gelände nur mit einer dünnen Humusschicht überdeckt gewesen sei,
habe sich häufig Feuchtigkeit gebildet und der Ertrag sei schlecht gewesen.
Der Beschwerdeführer betreibt auf der strittigen Fläche Graswirtschaft. Gemäss
eigenen Aussagen anlässlich des Augenscheins der Vorinstanz vom 25. April 2007
kann er jeweils vier bis fünf Schnitte je Jahr ernten. Hinzu kommt, dass der
Fachverantwortliche für Boden des Amtes für Umwelt und Energie festgestellt hat, auf
Grund der Bodenkarte sei die Qualität des Bodens grundsätzlich gut. Dem
Augenscheinprotokoll kann insbesondere entnommen werden, dass er die
Humusschicht für die zur Diskussion stehende Bewirtschaftungsart als hinreichend
beurteilt. Lediglich auf einem schmalen Streifen entlang der Grundstückgrenze besteht
nach den Feststellungen des Bodenspezialisten eine etwas dünnere Humusschicht.
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Sodann hat er ausgeführt, es sei nicht anzunehmen, dass die umstrittene Auffüllung zur
Verbesserung der Bodenqualität beitrage.
Es ergibt sich somit, dass keine Anhaltspunkte bestehen, wonach die Auffüllung des
Geländes einen ins Gewicht fallenden Einfluss auf die Ertragsfähigkeit des Bodens und
damit auf das Betriebsergebnis haben könnte.
2.5. Der Beschwerdeführer beruft sich weiter darauf, mit der Terrainauffüllung werde
die heute umständliche und gefährliche Bewirtschaftung erleichtert. Er begründet dies
damit, das Gelände könne zwar maschinell bewirtschaftet werden, allerdings nur von
ihm, weil er langjährige Erfahrung habe und die Gefahren kenne.
Der Beschwerdeführer stellt nicht in Abrede, dass er den strittigen Geländeabschnitt
seit 35 Jahren maschinell bewirtschaftet. Bei trockenem Wetter sind auch die steilsten
Stellen mit einem Traktor und Maschinen befahrbar. Hinzu kommt, dass feuchte Stellen
im flachen Teil des Geländes mit dem Einbau von Drainageleitungen vermindert werden
konnten. Es trifft zweifellos zu und ist unbestritten, dass die Terrainanpassung bewirkt,
dass das Gelände einfacher bewirtschaftet werden kann, was aus Sicht des
Beschwerdeführers wünschenswert ist. Sie ermöglicht indessen keine ins Gewicht
fallende, objektive Erleichterung der Bewirtschaftbarkeit. An dieser Beurteilung ändert
nichts, dass der Beschwerdeführer geltend macht, weil er einem Nebenerwerb
nachgehe, sei er darauf angewiesen, dass andere Personen (Ehefrau, Sohn, Hilfskraft)
diese Arbeit verrichten könnten und dies sei nicht zu verantworten, solange der steile
Hang bestehe. Der Beschwerdeführer verzichtet darauf, näher zu begründen, warum es
ihm aufgrund anderer beruflicher Tätigkeiten nicht mehr möglich sein soll, das Grasland
zu bewirtschaften. Sodann hat die Tatsache allein, dass die maschinelle
Bewirtschaftung einer kleinen Teilfläche, wie sie hier zur Diskussion steht, nur durch
Personen erfolgen kann, die mit dem Gelände vertraut sind und entsprechende
Erfahrung haben, nicht zur Folge, dass eine Geländeauffüllung betriebsnotwendig und
damit zonenkonform ist. Dem Antrag des Beschwerdeführers, bezüglich der
Gefährlichkeit der maschinellen Bewirtschaftung des steilen Geländes sei eine
Expertise zu erstellen, braucht deshalb nicht entsprochen zu werden.
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2.6. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Auffüllung des Geländes dem
Zweck der Landwirtschaftszone nicht entspricht und dass dafür eine ordentliche
Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG zu Recht nicht erteilt werden kann. Insoweit
ist die Beschwerde abzuweisen.
3. Soweit der Beschwerdeführer geltend machen will, die Geländeveränderung sei
standortgebunden, erweist sich die Beschwerde ebenfalls als unbegründet.
Nach Art. 24 Abs. 1 RPG können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder deren Zweck zu
ändern, wenn: der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der
Bauzonen erfordert (lit. a); keine überwiegenden öffentlichen Interessen
entgegenstehen (lit. b). Nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen sind erlaubt, wenn
sie standortgebunden sind. Das Erfordernis der Standortgebundenheit verlangt, dass
eine Baute oder Anlage auf eine bestimmte Lage ausserhalb der Bauzone angewiesen
ist. Ob dies zutrifft, beurteilt sich allein nach objektiven Massstäben, und es kann
weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die
persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. Generell sind bei der
Standortgebundenheit strenge Anforderungen zu stellen (Waldmann/Hänni, a.a.O.,
Art. 24 RPG N 8 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Standortgebundenheit kann technischer oder betriebswirtschaftlicher Natur sein; sie
kann sich auch aus der Bodenbeschaffenheit ergeben (Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 426 mit Hinweisen).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stimmt der Begriff der
Zonenkonformität bei Landwirtschaftsbetrieben im wesentlichen mit demjenigen der
Standortgebundenheit im Sinn von Art. 24 Abs. 1 RPG überein (BGE 125 II 281, 121 II
310). Folglich fällt die Standortgebundenheit der Geländeveränderung ausser Betracht.
4. Der Beschwerdeführer beruft sich weiter auf Art. 24c RPG. Er wirft der Vorinstanz
vor, sie habe zu Unrecht nicht geprüft, ob ein Ausnahmetatbestand nach dieser
Vorschrift gegeben sei, obschon er anlässlich des Rekursaugenscheins vom 25. April
2007 geltend gemacht habe, mit der Auffüllung des Geländes werde ursprünglich
abgetragenes Material wieder abgelagert. Er begründet dies damit, mit der Trennung
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von Baugebiet und Nichtbaugebiet am 1. Juli 1972 (d.h. mit dem Inkrafttreten des
Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971, AS 1972 950), sei das Lehm-
Abbaugebiet zonenwidrig geworden, auch wenn es heute durch eine zonenkonforme
landwirtschaftliche Nutzung überlagert werde. Somit sei es gestützt auf Art. 24c Abs. 2
RPG möglich, eine Ausnahmebewilligung für eine teilweise Änderung des
Abbaugebiets zu erteilen, zumal die von Art. 42 RPV geforderte Identität von Gelände
und Umgebung gewahrt bleibe. Der Beschwerdeführer beruft sich auf ein Urteil des
Bundesgerichts vom 7. Dezember 1989 (BGE 115 Ib 472 f.) und argumentiert, im
Zusammenhang mit der Sanierung der Thur habe das Bundesgericht erwogen,
Flachschüttungen, Buhnen und Bachrekultivierung würden das Erscheinungsbild zwar
verändern, der Anlage könne die Identität mit dem ursprünglichen Zustand indessen
nicht abgesprochen werden.
4.1. Nach Art. 24c RPG sind bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand
grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung
der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder
wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. In
jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung
vorbehalten (Abs. 2). Art. 24c RPG wird in Art. 41 und 42 RPV näher ausgeführt.
Nach Art. 41 RPV ist Art. 24c RPG anwendbar auf Bauten und Anlagen, die seinerzeit
in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geändert wurden, durch
die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch rechtswidrig geworden
sind. Für den Stichtag zur Bestimmung der "altrechtlichen" Bauten und Anlagen ist in
erster Linie auf das Inkrafttreten des früheren Gewässerschutzgesetzes, also auf den 1.
Juni 1972 abzustellen. Nach diesem Stichtag erstellte Bauten und Anlagen fallen nur
dann in den Anwendungsbereich von Art. 24c RPG, wenn sie aufgrund einer
Zonenplanänderung von der Bauzone in eine Nichtbauzone gelangten. Keine
Anwendung findet Art. 24c RPG hingegen auf Bauten und Anlagen, die gestützt auf das
RPG ausserhalb der Bauzone infolge gegebener Zonenkonformität oder
Standortgebundenheit erstellt worden sind (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 24c RPG N 4
mit Hinweisen). Die Parzelle Nr. 5095 wird unbestrittenermassen seit Jahrzehnten
landwirtschaftlich genutzt. Wie die Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 29. Januar
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2008 zutreffend ausführt, handelt es sich beim Lehmabbau und bei der Renaturierung
des betreffenden Gebiets um eine standortgebundene Nutzung. Vor Wiederaufnahme
der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung wurde ein formell und materiell rechtswidriger
Zustand geschaffen. In der Folge führte weder eine Erlass- noch eine Planänderung zu
einem rechtswidrigen Zustand. Das Bauvorhaben fällt somit nicht in den
Anwendungsbereich von Art. 24c RPG.
4.2. Der Anwendungsbereich von Art. 24c RPG erstreckt sich nur auf Bauten und
Anlagen, die noch bestimmungsgemäss nutzbar sind, also weiterhin für den bisherigen
Zweck genutzt werden können. Nicht dazu gehören nutzlose und eingestürzte
Bauruinen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 24c RPG N 4 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer nutzt das zur Diskussion stehende Terrain nach eigenen
Angaben seit 35 Jahren für landwirtschaftliche Zwecke. Demzufolge ist das fragliche
Gelände nach Abschluss des möglicherweise erfolgten Lehmabbaus wieder renaturiert
und der landwirtschaftlichen Nutzung zugeführt worden. Anders kann die
landwirtschaftliche Nutzung nicht erklärt werden. Das Bauvorhaben fällt somit auch aus
diesem Grund nicht in den Geltungsbereich von Art. 24c RPG und der Vorwurf des
Beschwerdeführers, die Vorinstanz hätte prüfen müssen, ob ein Ausnahmetatbestand
nach dieser Vorschrift vorliegt, erweist sich als unbegründet.
5. Strittig ist weiter, ob der Beschwerdeführer zu Recht verpflichtet worden ist, den
rechtmässigen Zustand wiederherzustellen bzw. das eingebrachte Material wieder zu
entfernen.
5.1. Nach Art. 130 Abs. 2 des Baugesetzes (sGS 731.1) kann der Gemeinderat die
Entfernung oder die Änderung rechtswidrig ausgeführter Bauten und Anlagen sowie die
Wiederherstellung des früheren Zustands verfügen. Können Bauten und Anlagen
aufgrund materieller Rechtswidrigkeit auch nachträglich nicht bewilligt werden, folgt
daraus somit noch nicht notwendigerweise, dass sie abgebrochen werden müssen.
Vielmehr sind in jedem Fall die allgemeinen verfassungsrechtlichen Prinzipien des
Bundesrechts, insbesondere das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit,
welche in Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101) ausdrücklich verankert sind, zu
berücksichtigen (vgl. BGE 132 II 25 mit Hinweis; Heer, a.a.O., Rz. 1210 mit Hinweis;
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Chr. Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1991, Rz. 660 ff. und VerwGE
vom 24. April 2003 i.S. T. und A.B.).
Vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit hält ein Grundrechtseingriff stand, wenn
er zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist und das verfolgte
Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, d.h. den zu seiner
Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht. Ist eine Abweichung vom
Gesetz jedoch gering und vermögen die berührten allgemeinen Interessen den
Schaden, der dem Eigentümer durch den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen, ist
ein Beseitigungsbefehl unverhältnismässig (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom
13. April 2007 i.S. O. und Chr. G., 1P. 708/710/2006/fun, mit Hinweisen; vgl. auch BGE
123 II 248 E. 4 und Heer, a.a.O., Rz. 1211 mit Hinweis und GVP 1982 Nr. 17). Auf den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich auch der bösgläubige Bauherr berufen.
Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen,
namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem
Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht
beilegen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in
verringertem Mass berücksichtigen (vgl. BGE 132 II 40 und VerwGE vom 27. Februar
2007 i.S. S. H. mit Hinweis auf VerwGE vom 14. September 2006 i.S. O. N. und S. AG
mit weiteren Hinweisen).
5.2. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass ein öffentliches Interesse bestehe, dass das
bereits eingebrachte Aushubmaterial wieder entfernt werde. Er bemängelt, die
Vorinstanz berufe sich mehrfach darauf, aus präjudiziellen Gründen sei ein solches
ausgewiesen, insbesondere auch, weil vermehrt ähnlich gelagerte Fälle von
Geländeaufschüttungen ausserhalb der Bauzonen zu verzeichnen seien. Im Gegensatz
zur Auffassung der Vorinstanz seien derartige Fälle indessen nicht nachgewiesen, weil
im vorliegenden Fall nicht ursprünglich gewachsener Boden aufgefüllt werde. Es gehe
darum, eine ursprünglich rechtmässige Abgrabung dem gewachsenen Terrain
anzugleichen, um die landwirtschaftliche Nutzung des Geländeabschnitts zu
erleichtern.
Anlässlich des Augenscheins des Verwaltungsgerichts hat sich wie dargelegt bestätigt,
dass das Gelände teilweise bereits aufgefüllt worden ist. Der Eingriff in das
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Landschaftsbild ist insgesamt gut sichtbar und der formelle Verstoss gegen
bundesrechtliche Vorschriften ist nicht von untergeordneter Bedeutung. Hinzu kommt,
dass Verfahren dieser Art erhebliche präjudizielle Wirkung zukommt. Auch dem
Verwaltungsgericht ist bekannt, dass in letzter Zeit vermehrt Auffüllungen ausserhalb
der Bauzone zu verzeichnen sind, welche die Bearbeitung des Geländes wohl
erleichtern, ohne indessen für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig und damit
zonenkonform zu sein (VerwGE vom 12. September/15. Oktober 2007 i.S. E. K.;
VerwGE vom 3. April 2008 i.S. W. I., in: www.gerichte.sg.ch). Es liegt somit im
öffentlichen Interesse, den früheren Zustand bestmöglich wiederherzustellen. An dieser
Beurteilung ändert nichts, dass der Geländeverlauf möglicherweise nicht natürlich
gewachsen, sondern vor langer Zeit durch eine gewerbliche Nutzung verändert worden
ist.
5.3. Der Beschwerdeführer vertritt weiter den Standpunkt, die Anordnung, wonach er
den gesetzmässigen Zustand wiederherzustellen habe, müsse aufgehoben werden,
weil sie auf Grund von falschen Anschuldigungen ergangen und sein rechtliches Gehör
verletzt worden sei. Er begründet dies damit, im Anschluss an den Augenschein im
Rahmen des Rekursverfahrens vom 25. April 2007 hätten bezüglich der
Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands Vergleichsverhandlungen
stattgefunden. In diesem Zusammenhang habe sein Bruder, B. H., der ein Trax- und
Baggerunternehmen betreibe, erhebliche Mengen an Material vom Grundstück
Nr. 5095 abgeführt. Am 10. August 2007 habe das Hochbauamt der
Beschwerdegegnerin ihm und der Vorinstanz mit Verweis auf eine Fotodokumentation
mitgeteilt, dass es sich nur um einen Bruchteil des zugeführten Materials handeln
könne. In der Folge, am 10. September 2007, habe B. H. dem Hochbauamt der
Beschwerdegegnerin "entsprechende Rapportbelege" eingereicht. Nachdem die
Vorinstanz am 20. September 2007 Frist zum Rückzug des Rekurses gesetzt habe,
habe das Hochbauamt der Beschwerdegegnerin der Vorinstanz weitere Fotos vom
13. September 2007 zugestellt und ausgeführt: "Aufgrund der Bewachsung gehen wir
davon aus, dass seit längerer Zeit kein Material mehr abtransportiert worden ist (wenn
überhaupt). Ich erlaube mir auch die Frage zu stellen, ob die uns zugestellten Rapporte
korrekt sind. Mir scheint, dass das Terrain lediglich etwas verstrichen worden ist". Der
Beschwerdeführer beruft sich darauf, er habe weder zur Fotodokumentation vom 13.
September 2007 noch zum E-mail-Verkehr zwischen Vorinstanz und
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Beschwerdegegnerin Stellung nehmen können und der unbegründete Verdacht, die
Rapporte seien nicht korrekt, habe die Vorinstanz negativ beeinflusst.
5.3.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist das Recht des Privaten, in einem vor
einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit seinen Begehren
angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung
wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 1672). Dazu
gehört insbesondere auch ein Anspruch auf Kenntnisnahme vom Ergebnis des
Beweisverfahrens mit der Möglichkeit, sich zu äussern (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 1686).
5.3.2. Aktenkundig ist, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer nach Durchführung
des Augenscheins vom 25. April 2007 das Augenscheinprotokoll zusammen mit einer
vorläufigen Beurteilung der Streitsache hat zukommen lassen. Daraus ergibt sich, dass
die Geländeauffüllung mit einem Volumen von rund 4'000 m auf einer Fläche von
3'500 m zur Hälfte bereits erstellt ist. Dem Beschwerdeführer wurde mitgeteilt, der
Rekurs habe gemäss vorläufiger Beurteilung wenig Aussicht auf Erfolg und er habe die
Möglichkeit, diesen zurückzuziehen. Unbestritten ist, dass in der Folge anlässlich
verschiedener Augenscheine und Gespräche erfolglos versucht worden ist, eine
Einigung hinsichtlich der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu finden. Am
20. September 2007 hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer erneut zur Kenntnis
gebracht, der Rekurs müsse voraussichtlich abgewiesen werden. Obschon gemäss
seiner heutigen mündlichen Aussage seit dem Augenschein vom 25. April 2007 rund
400 m Aushubmaterial entfernt worden seien, habe bis anhin keine Einigung erzielt
werden können. Dem Beschwerdeführer wurde nochmals die Möglichkeit eingeräumt,
das Rechtsmittel bis 1. Oktober 2007 zurückzuziehen. Auch wurde ihm mitgeteilt, wenn
er von einem Rückzug absehe, werde das Verfahren ohne Verzug mit der Ausarbeitung
eines kostenpflichtigen Entscheids (rund Fr. 3'000.--) weitergeführt. Der
Beschwerdeführer hat den Rekurs nicht zurückgezogen und die Regierung hat ihn am
20. November 2007 mit dem angefochtenen Entscheid abgewiesen.
5.3.3. Fest steht somit, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer am 20. September
2007 die kostenpflichtige Abweisung des Rekurses in Aussicht gestellt hat, für den Fall,
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dass dieser bis 1. Oktober 2007 nicht zurückgezogen werde. Demnach hatte sich der
zuständige Mitarbeiter des für die Vorinstanz handelnden Baudepartements zu diesem
Zeitpunkt endgültig eine Meinung über den wahrscheinlichen Ausgang des Verfahrens
gebildet. Ausschlaggebend dürfte das Schreiben des Hochbauamtes der
Beschwerdegegnerin an den Beschwerdeführer, dessen Bruder und an die Vorinstanz
vom 10. August 2007 samt Fotodokumentation gewesen sein. Daraus geht hervor,
dass zu diesem Zeitpunkt nur ein Bruchteil des zugeführten Materials abgetragen
worden war bzw. dass der Beschwerdeführer den ursprünglichen Zustand nur in sehr
beschränktem Umfang wiederhergestellt hatte. Demgegenüber kann das E-mail mit
Fotos vom 13. September 2007 und Bemerkungen betreffend die Rapporte, das das
Bausekretariat der Beschwerdegegnerin dem zuständigen Mitarbeiter des
Baudepartements zukommen liess und auf die der Beschwerdeführer Bezug nimmt,
auf die Meinungsbildung der Vorinstanz keinen Einfluss mehr gehabt haben. Es wurde
am 25. September 2007 zu einem Zeitpunkt übermittelt, als dem Beschwerdeführer
bereits mitgeteilt worden war, das Verfahren werde fortgesetzt und er könne nicht mit
einer Gutheissung des Rekurses rechnen. Unbestritten geblieben ist zudem, dass der
Beschwerdeführer gegenüber dem zuständigen Mitarbeiter des Baudepartements am
20. September 2007 ausgesagt hat, seit dem 25. April 2007 seien lediglich 400 m
Aushubmaterial abgetragen worden. Diese Menge entspricht in etwa derjenigen, die
sich aus den Rapporten ergibt und ist im Verhältnis zu den rund 2'000 m , von denen
die Vorinstanz ausgeht, von untergeordneter Bedeutung.
5.3.4. Der Vorwurf des Beschwerdeführers, der Rekursentscheid sei auf Grund von
falschen Anschuldigungen der Beschwerdegegnerin ergangen, soweit er die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands betreffe, und er habe sich dazu nicht
äussern können, erweist sich demnach als unbegründet.
5.4. Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, es sei unverhältnismässig, zu
verlangen, dass er den vormaligen Zustand wiederherstelle. Dies ergebe sich zum
einen daraus, dass sowohl die Vorinstanz als auch die Beschwerdegegnerin davon
ausgegangen seien, im Rahmen von Verhandlungen könne diesbezüglich eine Einigung
erzielt werden. Zum andern sei auch aus Sicht des Vertreters des AREG unklar, wie das
Gelände ausgesehen habe, bevor in den Terrainverlauf eingegriffen worden sei. Es sei
widersprüchlich, die Wiederherstellung eines Zustandes zu verlangen, der nicht mehr
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feststellbar sei. Weiter sei der Schaden, der durch die Beseitigung von zusätzlichem
Aushubmaterial entstehe, weit grösser als der Nutzen. Das Gelände sei in der
Zwischenzeit vernarbt und wieder bewachsen. Sodann seien die von der Vorinstanz
veranschlagten Kosten von Fr. 30'000.-- bis Fr. 50'000.-- nicht verkraftbar und es
müsste mit weiteren erheblichen Ertragsausfällen gerechnet werden.
5.4.1. Im Zusammenhang mit den Ertragsausfällen, die der Beschwerdeführer für den
Fall geltend macht, dass der Geländeabschnitt bestmöglich in den vormaligen Zustand
zurückversetzt werden muss, hat sich anlässlich des Augenscheins des
Verwaltungsgerichts zwar gezeigt, dass das modellierte Gelände heute teilweise
überwachsen ist und demzufolge landwirtschaftlich genutzt werden kann. Der
neuerliche Ertragsausfall, den die Wiederherstellung des vormaligen Geländeverlaufs
zur Folge hat, fällt indessen nicht entscheidend ins Gewicht. Es ist davon auszugehen,
dass die Fläche wiederum schnell mit Gras überwachsen sein wird und somit
landwirtschaftlich genutzt werden kann.
5.4.2. Was den Terrainverlauf vor der Aufschüttung anbetrifft, trifft es zu, dass der
Vertreter des AREG gemäss Protokoll anlässlich des Augenscheins der Vorinstanz vom
25. April 2007 ausgesagt hat, der vormalige Zustand sei nicht mehr feststellbar, weil es
bereits aufgefüllt worden sei. Abgesehen davon, dass sich diese Äusserung auf die
Bodenqualität und nicht auf den Geländeverlauf bezieht, kann die Tatsache, dass in
rechtswidriger Weise in die Topographie eines Geländeabschnitts eingegriffen worden
ist, nicht zur Folge haben, dass der auf diese Weise geschaffene Zustand belassen
werden muss, weil der vormalige Zustand im Detail nicht mehr feststellbar ist. Es liegt
in der Natur der Sache, dass es den zuständigen Behörden in der Regel nicht möglich
ist, zu eruieren, welche Menge an Material in m genau in welchen Bereichen zu- oder
abgeführt worden ist.
Im vorliegenden Fall bestehen indessen erhebliche Unsicherheiten bezüglich der Frage,
wie viel Aushubmaterial zu- und anschliessend wieder abgeführt worden ist bzw. wie
und wo die Geländestruktur wiederherzustellen ist. Diesbezüglich ist der Sachverhalt
unvollständig festgestellt worden. Nach dem Baugesuch soll die Aufschüttung
gesamthaft ein Volumen von rund 4'000 m aufweisen. Die Vorinstanz geht aufgrund
der Feststellungen anlässlich des Augenscheins vom 25. April 2007 davon aus, dass
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rund die Hälfte der geplanten Auffüllung bereits erstellt worden ist bzw. dass das
Volumen des bereits eingeführten und im Rahmen des Wiederherstellungsverfahrens
massgebenden Aushubmaterials rund 2'000 m beträgt. Anlässlich des Augenscheins
des Verwaltungsgerichts hat der Vertreter der Vorinstanz in diesem Zusammenhang
sodann ausgeführt, der Beschwerdeführer bzw. sein Berater habe anlässlich des
Augenscheins vom 25. April 2007 nicht bestritten, dass bereits rund die Hälfte des
vorgesehenen Aushubmaterials auf der zur Diskussion stehenden Fläche deponiert
worden sei. Aus Sicht des Verwaltungsgerichts ist aber nicht nachvollziehbar, allein auf
Grund eines Augenscheins und von Fotos darauf zu schliessen, der Beschwerdeführer
habe Material mit einem Volumen von rund 2'000 m zuführen lassen. Hinzu kommt,
dass er im Rahmen des Beschwerdeverfahrens bestreitet, dass das zugeführte Material
ein Volumen von rund 2'000 m aufweise bzw. dass er verpflichtet werden könne, diese
Menge an Material wieder abzuführen. Er behauptet, er habe auf der zur Diskussion
stehenden Fläche insgesamt nur 1'300 m Material abgelagert und ein Volumen von
rund 300 m sei in der Zwischenzeit bereits wieder abgetragen worden. Der
Beschwerdeführer beruft sich in diesem Zusammenhang auf eine Rechnung, die B. H.
der A. AG, K., am 20. Januar 2006 für "Abfuhr und Deponiegebühren" von 1'362 m
Material im Zusammenhang mit einem Doppeleinfamilienhaus B. in K. gestellt hat.
Sodann legt er drei Bestätigungen vom 22. Februar 2008 ins Recht, wonach B. H. am
8. Juni 2007, am 11. Juni 2007 und am 22. Juni 2007 bei Dritten insgesamt 418 m
Aushubmaterial deponiert hat.
Zutreffend ist zwar, dass nicht mit Sicherheit feststeht, wohin das Material im Umfang
von 1'362 m , für das der A. AG auch Deponiegebühren in Rechnung gestellt worden
sind, abgeführt worden ist, und dass das Material im Umfang von 418 m , das B. H. bei
Dritten deponiert hat, von der zur Diskussion stehenden Fläche stammt. Anhand der
Angaben, die der Beschwerdeführer mit dem Baugesuch gemacht hat, ist es der
Vorinstanz indessen möglich, durch Höhenaufnahmen festzustellen, wie viel
Deponiematerial zwecks Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (noch)
abgetragen werden muss. In den Schnittplänen zu den Terrainhöhen finden sich
genügend genaue Angaben zu den Terrainhöhen bzw. zum ursprünglichen Terrain und
zu den Projekthöhen, alle bezogen auf das Niveau der G-strasse. Die Angelegenheit ist
somit zwecks Feststellung der noch abzuführenden Menge an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
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5.4.3. Die Vorinstanz geht davon aus, dass sich die Kosten für das Aufladen und den
Abtransport von rund 2'000 m Aushubmaterial einschliesslich Deponiegebühr auf rund
Fr. 30'000.-- bis Fr. 50'000.-- belaufen (Fr. 15.-- bis Fr. 25.-- je m ). Nach der
erwähnten Rechnung, die B. H. der A. AG am 20. Januar 2006 gestellt hat, müssen je
m Material Fr. 16.-- bzw. Fr. 9.-- bezahlt werden. Berücksichtigt man zudem, dass
nicht davon ausgegangen werden kann, der Beschwerdeführer habe gutgläubig
gehandelt und dass er behauptet, er habe bereits rund 400 m durch seinen Bruder
abführen lassen, erscheinen die Kosten für die Wiederherstellung des Geländeverlaufs
als verhältnismässig.
6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde im Sinn der Erwägungen
teilweise gutzuheissen ist. Im übrigen ist sie abzuweisen. Die Auffüllung des Geländes
entspricht dem Zweck der Landwirtschaftszone nicht und eine Baubewilligung ist zu
Recht nicht erteilt worden. Sodann liegt es im öffentlichen Interesse, dass der
Beschwerdeführer verpflichtet worden ist, den rechtmässigen Zustand bestmöglich
wiederherzustellen. Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids wird aufgehoben und die
Angelegenheit wird zwecks Bestimmung des noch abzuführenden Volumens an
Material an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Anlässlich des Augenscheins des Verwaltungsgerichts wies der Beschwerdeführer auf
die Notwendigkeit der Auffüllung einer nassen Senke im Gelände hin. Es ist ihm
unbenommen, unter Berücksichtigung des von der Vorinstanz bestimmten Volumens
an Aushubmaterial, das (noch) abzutragen ist, der Beschwerdegegnerin ein Projekt für
den Rückbau des Geländes einzureichen.
6.1. Dieser Ausgang des Verfahrens kommt einem teilweisen Obsiegen des
Beschwerdeführers gleich. Entsprechend wären die Kosten nach dem Erfolgsprinzip
aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). In bestimmten Fällen kann indessen auch das
Verursacherprinzip zum Tragen kommen. Nach Art. 95 Abs. 2 VRP in Verbindung mit
Art. 266 Abs. 1 des Zivilprozessgesetzes (SR 961.2, abgekürzt ZPG) kann der Richter
Prozesskosten nach Ermessen auferlegen, wenn es besondere Umstände
rechtfertigen. Derartige Umstände liegen vor, zumal das vorliegende Verfahren
ausschliesslich auf das eigenmächtige und rechtswidrige Vorgehen des
Beschwerdeführers zurückzuführen ist. Es ist deshalb gerechtfertigt, ihm die
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Prozesskosten aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen
(Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Sie ist mit dem geleisteten
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Bei teilweiser Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich von Amtes wegen über die
amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu entscheiden. In der Regel wird die
Kostenverlegung in Bezug auf die Beteiligten und ihre Anteile analog dem
Rechtsmittelentscheid vorgenommen (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st.
gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 103).
Dementsprechend hat der Beschwerdeführer die ihm im Rekursverfahren auferlegte
Entscheidgebühr von Fr. 1'000.-- zu bezahlen.
6.2. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt (Art. 266 Abs. 1 ZPG).
Demnach hat das Verwaltungsgericht