# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 71f79765-55af-4ace-b42f-d3e69cc6200c
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2013
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Mit Teilzonenplan Fenn-Geissberg vom 12. Dezember 2006 wurden am südlichen
Siedlungsrand von Gossau rund 66'000 m Land, das damals der Erbengemeinschaft
X. sel. gehörte, eingezont und mit dem Überbauungsplan Fenn-Geissberg vom
12. Dezember 2006 überlagert. Die eigentliche Bauzone innerhalb des Plangebiets
beträgt 47'921 m . Der Rest ist der Grünzone zugeschieden. Die südlichste eingezonte
Parzelle Nr. 0000 (Grundbuch Gossau) an der Herisauer Strasse, Kantonsstrasse
2. Klasse, ist der Grünzone Erholung GE zugeteilt. Gemäss Erläuterungsbericht vom
26. Oktober 2006 zum Teilzonenplan und Überbauungsplan Ziff. 7.1. und 8.2.3. soll
dieses Grundstück zum Abschluss der Bebauung/Ortseingang bzw. zur Sicherung
Lärmschutz und für die Parkierung für Erholungssuchende/Besucher freigehalten
werden. Die angrenzende Parzelle Nr. 0001, die mit Gebäuden des ehemaligen
Landwirtschaftsbetriebs (Wohnhaus und Scheune) der Erbengemeinschaft überbaut ist,
verblieb in der Landwirtschaftszone.
B./ Am 2. Januar 2012 erneuerte die Grundeigentümerin das vor bereits zehn Jahren
abgelehnte Gesuch, auch das Grundstück Nr. 0001 einzuzonen. Der Stadtrat Gossau
erwog an der Sitzung vom 21. März 2012, dass die heutige Überbauung des
Grundstücks mit einem (ehemaligen) Bauernhof bzw. einem Wohnhaus und Scheune
einen idealen Abschluss des Siedlungsgebiets bilde und den Ortseingang gut markiere.
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Eine Fortsetzung der Bebauungsstruktur des nördlich angrenzenden
Einfamilienhausgebiets gemäss Überbauungsplan Fenn-Geissberg dagegen vermöge
den hohen Anforderungen an die Gestaltung und ortsbauliche Eingliederung nicht
gleichermassen zu genügen. Die Stadtentwicklungskommission ziehe deshalb eine
allfällige Einzonung nur dann in Betracht, wenn eine überzeugende Projektidee
vorliege, die in einem Varianzverfahren ermittelt werde, und wenn die
Grundeigentümerschaft bereit sei, diese in einem Gestaltungsplan festzulegen. Am
26. März 2012 teilte der Stadtrat der Gesuchstellerin dazu folgenden Beschluss mit:
1. Eine Einzonung des Grundstückes Nr. 0001 kann nur dann in Aussicht gestellt
werden, wenn eine hervorragende Einordnung des Siedlungsrandes in das Ortsbild
sichergestellt ist. Zu diesem Zweck soll - in enger Zusammenarbeit mit der Stadt - ein
Varianzverfahren durchgeführt und die baulichen, gestalterischen und freiräumlichen
Elemente in einem Gestaltungsplan festgelegt werden, der das Grundstück Nr. 0001
sowie den östlich gelegenen Grünbereich (Grundstück Nr. 0000) zu umfassen hat.
2. Die Einzonung des Grundstücks Nr. 0001 wird mit der Auflage verbunden, dass das
Grundstück Nr. 0000 (Grünbereich) unentgeltlich an die Stadt abgetreten wird.
Entsprechende Verträge sind vor dem Erlass des Teilzonenplans abzuschliessen.
3. Die Kosten für das Varianzverfahren und für die Erarbeitung eines Gestaltungsplans
und Teilzonenplans sind durch die Erbengemeinschaft X. zu tragen.
4. Der Leiter Stadtentwicklung wird mit dem Vollzug der Beschlüsse beauftragt.
C./ a) Gegen diesen Beschluss erhob die Erbengemeinschaft am 10. April 2012 beim
Baudepartement des Kantons St. Gallen Rekurs mit dem Antrag:
1. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, soweit darin folgende Auflagen für die
Einzonung verfügt wurden:
- Pflicht zur Durchführung eines Varianzverfahrens mit Kosten von ca. Fr. 30'000.--
bis 40'000.-- zu Lasten der Rekurrentin.
- Pflicht zum Erlass eines Gestaltungsplans.
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- Pflicht zur Tragung der Planungskosten für den Teilzonen- und Gestaltungsplan
im Umfang von ca. Fr. 10'000.-- bis Fr. 15'000.--.
- Pflicht zur unentgeltlichen Abtretung der Parzelle Grundbuch Gossau Nr. 0000 an
die Stadt Gossau.
2. Die Vorinstanz sei anzuhalten, das Verfahren für die Zuweisung der Parzelle
Nr. 0001 zur Bauzone verzugslos einzuleiten.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
b) Das Baudepartement trat am 11. Januar 2013 auf den Rekurs nicht ein und wies
diesen, soweit es den Rekurs als Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegen nahm,
kostenpflichtig ab. Es befand, dass der Stadtrat mit dem angefochtenen Beschluss
noch nicht abschliessend über das Einzonungsgesuch entschieden habe. Allein der
interne Beschluss über das weitere Vorgehen sei nicht anfechtbar. Auch noch nicht
anfechtbar wäre er, wenn der Stadtrat damit das Gesuch erst im Grundsatz
gutgeheissen hätte. In diesem Fall könnte die Grundeigentümerin in einem späteren
Stadium im Rahmen von Art. 29bis des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG)
Einsprache gegen den aufgelegten Teilzonenplan erheben. Alsdann liege mit dem
internen Beschluss auch keine anfechtbare Abweisung des Gesuchs im Sinn von
Art. 30bis Abs. 1 lit. a BauG vor. Nachdem der Stadtrat nach bereits knapp drei
Monaten im Grundsatz über das Gesuch befunden habe, könne schliesslich auch von
keiner Rechtsverweigerung oder -verzögerung gesprochen werden. Dass das Gesuch
in der Zwischenzeit, nachdem die Rekurrentin gegen den internen Beschluss Rekurs
erhoben habe, nicht weiterbearbeitet worden sei, habe diese selber zu verantworten.
D./ Gegen diesen Entscheid erhob die Rekurrentin am 28. Januar 2013 beim
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde. Die Beschwerdeergänzung
datiert vom 4. März 2013. Dabei verlangt sie die kostenpflichtige Aufhebung des
Rekursentscheids und die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur
materiellen Behandlung. Eventualiter sei der Beschluss des Stadtrats bezüglich der
Bedingungen und Auflagen für die Einzonung aufzuheben. Ihrer Ansicht nach beinhaltet
der mitgeteilte Protokollauszug des Stadtrats sämtliche Elemente einer anfechtbaren
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Verfügung. Der unterzeichnete Präsident und Stadtschreiber seien zudem
Rechtsanwalt bzw. Rechtsagent. Wenn der Stadtrat also der Meinung gewesen sei,
dass der klare Beschluss nicht seinem Willen entsprechen würde, hätte er
zwischenzeitlich darauf zurückkommen können. Andernfalls sei der Leiter
Stadtentwicklung weiterhin an den Beschluss gebunden und müsse diesen samt den
umstrittenen Bedingungen umsetzen.
E./ Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 13. März 2013, die Beschwerde
abzuweisen. Der Stadtrat habe das Gesuch um Einzonung nicht abgewiesen, wie die
Beschwerdeführer nun darzutun versuchten. Er habe das Gesuch in einem ersten
Schritt geprüft und den Leiter Stadtentwicklung für die nächsten Schritte beauftragt.
Der Stadtrat erachte die Einzonung als denkbar, wenn auch bloss unter bestimmten
Auflagen. Damit liege aber noch keine Verfügung vor, die eigenständig angefochten
werden könne. Allein die Befürchtung, der Stadtrat werde das Gesuch nicht weiter
behandeln, wenn die Gesuchstellerin diese Bedingungen nicht akzeptiere, sei
unbegründet bzw. sie könnte sich dagegen wehren und
Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben.
F./ Die Beschwerdegegnerin beantragt mit Vernehmlassung vom 22. März 2013, die
Beschwerde abzulehnen und verzichtet sonst auf eine Stellungnahme.
G./ Die Beschwerdeführer nehmen zu den Ausführungen des Baudepartements mit
Eingabe vom 17. April 2013 Stellung. Sie wiederholt dabei, dass die gerügten Auflagen
und Bedingungen für eine Einzonung des Grundstücks Nr. 0001 keine Rechtsgrundlage
hätten und verfassungswidrig seien. So gebe es unter anderem keinen Grund dafür,
dass sie im Gegenzug zur Einzonung der Parzelle Nr. 0001 das Grundstück Nr. 0000
der Beschwerdegegnerin gratis überlassen müsse.
H./ Auf die von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen wird, soweit

## Considerations

erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
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2. Vorliegend ist umstritten, ob der Beschluss des Stadtrats gemäss Protokoll Nr. 1454
vom 21. März 2012 eine anfechtbare Verfügung darstelle.
2.1. Eine Verfügung ist eine Anordnung im Sinn einer ausdrücklichen Willenserklärung,
mit der gestützt auf öffentliches Recht im Einzelfall einseitig und verbindlich Rechte
und Pflichten festgelegt und damit bestimmte Personen in schutzwürdigen Interessen
berührt werden (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen
2012, N 360). Mit einer Verfügung werden mit anderen Worten in einem konkreten Fall
Rechte und Pflichten eines bestimmten Privaten begründet, geändert oder aufgehoben.
Sie ist erzwingbar und kann damit vollstreckt werden, ohne dass hierfür noch eine
weitere Konkretisierung notwendig wäre. Eine Verfügung muss gewisse formale
Minimalanforderungen erfüllen, damit die Eröffnung rechtswirksam ist (Art. 24 VRP).