# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** ab77b38c-6f92-4ffa-9a34-a3520fd212da
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2001
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

I. Wegen disziplinarischer Schwierigkeiten mit dem Realschüler G fanden seit September 1999 zahlreiche Gespräche zwischen der Mutter (D), Vertretern der Schulpflege X, dem Klassenlehrer, dem Schulpsychologen und weiteren Beteiligten statt. An einem "Standortgespräch" vom 16. Februar 2000 gelangten die Teilnehmenden zum Schluss, es müsse, nachdem G nach weiteren Vorfällen vom Klassenlehrer als in der Klasse nicht mehr tragbar beurteilt worden war, nun etwas geschehen. Die Familie D müsse sich entweder freiwillig beim Jugendsekretariat melden und sich dort helfen lassen oder die Schulpflege werde der Fürsorgebehörde den Auftrag für eine Familienabklärung in Auftrag geben. D wurde mit der Aufforderung sich innert drei Tagen dort zu melden, die Telefonnummer des zuständigen Sachbearbeiters beim Jugendsekretariat übergeben. Am 1. März 2000 erschien D für ein Gespräch auf dem Bezirksjugendsekretariat; sie teile die Auffassung des Klassenlehrers von G, dass es so nicht mehr weitergehen könne und sie habe sich bereits nach geeigneten Privatschulen erkundigt. Am 6. März 2000 reichte sie diese Unterlagen dem Jugendsekretariat mit der Bitte ein, bei der Schulbehörde das notwendige Kostengutsprachegesuch einzureichen, welchem Ersuchen das Jugendsekretariat am 7. März 2000 nachkam. Beantragt wurde Kostengutsprache in der Höhe von Fr. 2'400.- monatlich für die Schulung von G ab März 2000 bis Ende Schuljahr 2000 in der Z-Schule sowie die Bevorschussung der Anmeldegebühr von Fr. 4'800.-, welche am Ende des Schuljahres an das Schulgeld angerechnet würde; dem Gesuch lag der von D am 6. März 2000 unterzeichnete Schulvertrag bei.
Die Schulpflege X wies das Gesuch am 27. März 2000 ab, was sie dem Jugendsekretariat am 4. April 2000 brieflich mitteilte. Am 13. April 2000 ersuchte D die Schulpflege um Neubeurteilung der Kostenübernahme. Am 29. Mai 2000 teilte die Schulpflege D mit, dass sie Fr. 3'000.- für das 2. Semester des Schuljahres 1999/2000 übernehmen werde; dann werde G die Mindestschulpflicht erfüllt haben und sei die Gemeinde nicht zu weiteren Schulgeldzahlungen verpflichtet.
II. Gegen diesen Entscheid erhob D am 23. Juni 2000 Rekurs an die Bezirksschulpflege, wobei sie sich sinngemäss gegen die teilweise Ablehnung des Gesuchs um Kostenübernahme sowie gegen die Ausschulung von G wandte.
Die Bezirksschulpflege hiess in zwei separaten Beschlüssen vom 20. Juli 2000 sowohl den Rekurs betreffend die Kostenauflage als auch denjenigen betreffend die Ausschulung gut. Betreffend der Schulpflicht erwog sie, dass die Schulpflege X fälschlicherweise von einer bloss acht Jahre dauernden Schulpflicht ausgegangen sei; eine vorzeitige Entlassung aus der Schulpflicht sei indessen nicht angeordnet worden, weshalb die Schulpflege X bis zum ordentlichen Abschluss der Schulpflicht von G Ende Schuljahr 2000/ 2001 weiterhin für seine Schulung zuständig bleibe. Bezüglich der Kostentragung erwog sie, die Schulpflege X habe es pflichtwidrig unterlassen, konkrete Massnahmen anzuordnen und statt dessen mit der Androhung der Ausschulung oder dem Einschalten der Fürsorgebehörde Druck auf die Mutter ausgeübt. Wenn diese daraufhin den Vertrag mit der Z-Schule ohne Zustimmung der Schulpflege abgeschlossen habe, so könne ihr dies nicht schaden, nachdem die Schulpflege die Anordnung der gebotenen Massnahmen versäumt habe. Aus dem selben Grund komme es auch nicht darauf an, ob die Z-Schule die Anforderungen an eine Sonderschule erfülle. Die Schulpflege X habe deshalb die Schulungskosten für G ab März 2000 zu übernehmen, solange sie für ihn kein anderes zumutbares Schulungsangebot bereitstellen könne, jedoch längstens bis Ende des Schuljahres 2000/2001.
III. Auf den hiergegen von der Schulpflege X am 21. August 2000 erhobenen Rekurs trat die Schulrekurskommission des Kantons Zürich am 20. November 2000 nicht ein mit der Begründung, die Gemeinde sei gemäss § 21 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, in der Fassung vom 8. Juni 1997) nicht zum Rekurs legitimiert. Sie berief sich dabei insbesondere auf einen Entscheid des Bundesgerichts vom 29. September 2000 (Geschäft Nr. 1P.93/2000/boh), welches in Gutheissung einer staatsrechtlichen Beschwerde in einem Streit um die Sonderschulung und der Verteilung der sich daraus ergebenden Kosten erkannt hatte, dass die Schulrekurskommission in Willkür verfallen sei, wenn sie gestützt auf § 21 lit. b VRG die Gemeinde zum Rekurs zugelassen habe.
IV. Mit Beschwerde vom 22. Dezember 2000 liess die Schulpflege für die Gemeinde X beantragen, den Beschluss der Schulrekurskommission aufzuheben und die Sache zu materieller Behandlung an die Schulrekurskommission zurückzuweisen; eventuell müsse eine Überweisung zur aufsichtsrechtlichen Behandlung an die Vorinstanz oder den Bildungsrat erfolgen. Die Kosten seien auf die Staatskasse zu nehmen und es sei der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Die Schulrekurskommission beantragte am 31. Januar 2001 Abweisung der Beschwerde. D liess am 12. März 2001 beantragen, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.

## Considerations

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a)
Gemäss § 5 Abs. 2 des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (in der Fassung vom 29. November 1998) entscheidet die Schulrekurskommission abschliessend, soweit das Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht den Weiterzug an das Verwaltungsgericht vorsieht. Ein solcher Weiterzug ist gemäss § 41 VRG grundsätzlich zulässig, und die Streitigkeiten um die Übernahme von Schulungskosten fällt nicht unter die in § 43 Abs. 1 lit. f VRG (in der Fassung gemäss § 42 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999; OS 55, 424 sowie bezüglich Inkraftsetzung OS 56, 54) für den Schulbereich vorgesehenen Ausnahmen. Sodann entfällt seit dem 1. März 2000 auch der Ausnahmegrund von § 42 VRG, nachdem auf diesen Zeitpunkt das Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über prozessuale Anpassungen an die neue Bundesverfassung (AS 2000, 416) in Kraft getreten und damit Art. 73 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG) aufgehoben worden ist, welcher in Streitigkeiten betreffend die verfassungsrechtliche Garantie des unentgeltlichen Primarschulunterrichts die Beschwerde an den Bundesrat vorsah (vgl. RB 1998 Nr. 29). Das Verwaltungsgericht ist deshalb zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Angesichts des Fr. 20'000.- offenkundig übersteigenden Streitwerts erfolgt die Behandlung durch die Kammer (§ 38 Abs. 2 VRG).
b) Als unterliegende Partei im Rekursverfahren ist die Gemeinde X formell beschwert. Macht die Beschwerdeführerin geltend, durch die Verneinung ihrer Legitimation im Rekursverfahren von einem Verfahrensmangel betroffen zu sein, ist die Legitimation unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der Sache gegeben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A. Zürich 1999, § 21 N. 28, mit Hinweisen). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2.
Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG ist eine Gemeinde zur Beschwerde berechtigt "zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen".
a) Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 21 VRG in der bisherigen Fassung anerkannte die Rekurs- und Beschwerdebefugnis der Gemeinde, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit oder einen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen geltend machte und wenn sie wie eine Privatperson betroffen war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62, mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung liegt auch der neuen Bestimmung von § 21 lit. b VRG zugrunde (RB 1998 Nr. 14; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 70). Indem aber § 21 lit. b VRG die Gemeinde zur rekursweisen Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen berechtigt, verdeutlicht die neue Bestimmung einen Ansatz, der in der bisherigen Praxis bereits angelegt, aber nicht durchgehend entwickelt war: So lässt sich die Befugnis der Gemeinde, die Bewilligung für ein Bauvorhaben in der Nachbargemeinde anzufechten, das einen von ihr geplanten Aussichtspunkt beeinträchtigt (RB 1993 Nr. 1; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 68), keiner der vorstehend genannten Kategorien zuordnen, sondern lässt sich darüber hinausgehend nur mit der Wahrnehmung schutzwürdiger kommunaler Interessen begründen. Damit ist die von der Lehre seit langem geforderte Ausweitung der Gemeindelegitimation (Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, § 21 N. 79) mindestens punktuell bereits durch die Rechtsprechung zu § 21 VRG in der bisherigen Fassung erfolgt. Im Lichte dieser Rechtsprechung lässt sich mit dem Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber keine gegenüber der bisherigen Praxis erweiterte Gemeindelegitimation angestrebt habe (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 70), keine einschränkende Auslegung von § 21 lit. b VRG rechtfertigen; dies gilt um so mehr, als die neue Fassung des Gesetzes wörtlich der von Alfred Kölz (§ 21 N. 79 am Ende) als Ausweitung der Gemeindelegitimation vorgeschlagenen Umschreibung entspricht, an der sich weitgehend, wenn auch nicht konsequent schon die bisherige Praxis orientiert hat. In Übereinstimmung mit dieser Auffassung hat das Verwaltungsgericht in RB 1998 Nr. 13 die Legitimation der Gemeinde bejaht bei einer Betroffenheit in Interessen oder Aufgaben, welche die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, oder wenn sich die angefochtene Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt. Kein schutzwürdiges Interesse ist hingegen dann gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern kantonales oder Bundesrecht anzuwenden hat, und es ihr einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a aa).
b)
Obgleich die Legitimation als Prozessvoraussetzung von Amtes wegen abzuklären ist, obliegt die Darlegung der legitimationsbegründenden Sachumstände den Parteien und kann eine im Rekursverfahren versäumte Begründung der Legitimation nicht im Beschwerdeverfahren nachgeholt werden (RB 1980 Nr. 8; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29, § 54 N. 10). In der
Eingabe an die Schulrekurskommission vom 21. August 2000 hat die Beschwerdeführerin neben der Rüge von Verfahrensmängeln zum durch die Vorinstanz erhobenen Vorwurf der Untätigkeit Stellung genommen und sich dagegen verwahrt, aufgrund des eigenmächtigen Vorgehens "gewissermassen zur Bezahlung von Strafgeldern" verpflichtet zu werden.
Diese jedenfalls knappe Darlegung der legitimationsbegründenden Sachumstände vermag hier der Beschwerdeführerin von vornherein nicht zu schaden. Wie die Rekurskommission selber einräumt, stellt ihr Nichteintreten auf den Rekurs der Gemeinde eine Praxisänderung dar (E. 3 des angefochtenen Beschlusses). Konnte nach der bisherigen Praxis die Beschwerdeführerin ohne weiteres von ihrer Legitimation ausgehen, so hatte sie keinen Anlass die sie begründenden Umstände eingehend darzulegen. Die Rekurskommission hätte deshalb zur Gehörswahrung die aufgrund des Bundesgerichtsentscheids vom 29. September 2000 ins Auge gefasste Praxisänderung anzeigen und der Beschwerdeführerin so Gelegenheit zur Begründung ihrer Legitimation geben müssen. Aus diesem Grund ist ausnahmsweise die Legitimation für das Rekursverfahren aufgrund der Darlegungen in der Beschwerdeschrift zu prüfen.
c) In der Beschwerdeschrift vom 22. Dezember 2000 wies die Beschwerdeführerin auf ihre Stellung als Trägerin der Volksschule und die von der Schulpflege wahrzunehmende Aufsichtsfunktion hin. Sie könne sich deshalb gemäss § 21 lit. b VRG auf die von ihr zu vertretenden schutzwürdigen Interessen berufen und müsse deshalb befugt sein, sich gegen die Auferlegung einer (finanziellen) Verpflichtung zu wehren, auf welche kein Anspruch bestehe. Jedenfalls gehe es nicht an, dass die Gemeinde für die Kosten einer Privatschule aufkommen müsse, ohne auf die Auswahl der Schule Einfluss nehmen zu können. Zudem sei eine Sonderschulung in einer nicht als Sonderschule anerkannten Privatschule nur zu prüfen, wenn ein gleichwertiges Angebot fehle oder der Besuch einer vorhandenen Sonderklasse bzw. Schule für das Kind unzumutbar sei; somit könne sich die Gemeinde auf eine qualifizierte  Ermessensfreiheit berufen, in welchen mit der Billigung der eigenmächtigen Schulwahl eingegriffen werde. Überdies stelle die Verpflichtung zum Tragen von Schulungskosten an einer Privatschule einen Eingriff in das Verwaltungsvermögen dar, der nach der Praxis beispielsweise im Zusammenhang mit finanziellen Verpflichtungen aus Anstellungsverhältnissen die Legitimation der Gemeinde zu begründen vermöge.
d) Das Bundesgericht hat in dem von der Rekurskommission für richtungsweisend gehaltenen Entscheid vom 29. September 2000 sich einerseits an seiner eigenen, nicht durchwegs konsistenten Praxis zu Art. 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 orientiert, und andererseits – insbesondere was die Legitimation aufgrund der Betroffenheit im Finanz- und Verwaltungsvermögen betrifft – auf die Ausführungen im Kommentar Kölz/Bosshart/Röhl (§ 21 N. 63) verwiesen. Dort wird eingeräumt, dass sich aus einer solchen Betroffenheit die Legitimation ableiten liesse, auch wenn weder die Anwendung kommunalen Rechts noch eine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit in Frage stehe; deshalb müsse auch die zürcherische Praxis dahingehend interpretiert werden, dass ein Eingriff in das Finanz- und Verwaltungsvermögen allein die Rekurs- und Beschwerdelegitimation nicht zu begründen vermöge, und sei entsprechend der Praxis des Bundesgerichts die Legitimation einer Gemeinde zu verneinen, die sich gegen die Verpflichtung zu einer hoheitlichen Tätigkeit mit finanziellen Folgen wehre. Dieser Schluss der Kommentatoren ist indessen keineswegs zwingend, und aus der bisherigen Praxis, die nach der nur kurze Zeit zurückliegenden Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes ohnehin noch nicht als gefestigt erscheint, lässt sich eher eine andere Tendenz herauslesen. So ist das Verwaltungsgericht noch vor Inkrafttreten des revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetzes auf die Beschwerde einer Gemeinde eingetreten, die durch einen Rekursentscheid an der Aufhebung der Unterschutzstellung einer Villa gehindert wurde und die ihr Anfechtungsinteresse einzig mit der durch die Unterschutzstellung ausgelösten Pflicht zur Leistungen von Entschädigungen in Millionenhöhe begründet hatte (VGr, 27. November 1997, VB.1997.00055, ). Gestützt auf § 21 VRG in der revidierten Fassung ist das Gericht auf die Beschwerde einer Gemeinde eingetreten, die sich gegen einen Rekursentscheid betreffend eine von ihrer eigenen abweichende Bewertung ihrer Liegenschaften im Finanzvermögen durch die Direktion der Justiz und des Innern wehrte (VGR, 8. November 2000, VB.2000.00064), und ebenso auf Beschwerden von Gemeinden gegen die Verpflichtung zu Vermögensleistungen an entlassene Lehrkräfte (VGr, 11. April 2001, PB.2000.00024/25; VGr, 14. März 2001, PB.2000.00029/30 und PB.2000.00018/ 23), wobei in diesen Fällen die Legitimation unter Hinweis auf RB 1998 Nr. 13 auch bejaht wurde, weil der angefochtene Entscheid die Personalführung der Gemeinde und damit eine von ihr wahrzunehmende Aufgabe betreffe. In einem Entscheid vom 20. Januar 2000 (VB.1999.00101) hat das Verwaltungsgericht erwogen, das
Gemeinwesen sei schon nach der bisherigen – restriktiveren – Rechtsprechung befugt gewesen, einen Entscheid der Baurekurskommission, der seinen Verzicht auf eine Unterschutzstellung aufgehoben und die Gemeinde zur Festlegung entsprechender Schutzmassnahmen eingeladen habe, mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiterzuziehen (VGr, 5. Juli 1994, VB.1994.00072); dass die davon betroffenen Grundeigentümer eine derartige Unterschutzstellung ausdrücklich anbegehrten, ändere daran nichts, denn eine solche vermöge in verschiedener Hinsicht Belastungen des Gemeinwesens auszulösen, so z.B. hinsichtlich Pflege und Unterhalt (§ 207 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975; PBG) sowie Übernahme‐ und Entschädigungsverpflichtungen (§ 214 PBG).
Es sind denn auch keine überzeugenden Gründe erkennbar, welche es verbieten würden, die Abwehr einer der Gemeinde auferlegten finanziellen Verpflichtung als schutzwürdiges Interesse der Gemeinde im Sinn von § 21 lit. b VRG aufzufassen. Aus dieser Sicht bestehen erhebliche Zweifel, ob die bisherige Praxis der Schulrekurskommission als willkürlich bezeichnet werden durfte. Zu beachten ist auch, dass es sich beim vom Bundesgericht überprüften Entscheid der Schulrekurskommission nur aufgrund der besonderen übergangsrechtlichen Situation um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid handelte.
Die Legitimation der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren ist deshalb bereits aufgrund der ihr auferlegten Verpflichtung zu finanziellen Leistungen zu bejahen. Das begründet ihre Legitimation gegen beide Rekursentscheide der Bezirksschulpflege. Denn auch derjenige betreffend die Schulpflicht zielte unter den gegebenen Umständen einzig darauf ab, die Verpflichtung der Gemeinde zur Kostentragung bis zum Abschluss der obligatorischen Schulzeit festzustellen. Ob die Beschwerdeführerin überhaupt eine vorzeitige Entlassung aus der Schulpflicht verfügt hat und insofern eine anfechtbare Anordnung vorlag, ist eine von der Rekurskommission im Rahmen der materiellen Behandlung des Rekurses zu prüfende Frage.
e) Das Vorliegen einer die Legitimation der Gemeinde ebenfalls begründenden qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensfreiheit ist nach der Praxis jeweils im Einzelfall zu bestimmen. Selbst wenn man der vom Bundesgericht im Entscheid vom 29. September 2000 geäusserten Auffassung folgen will, dass die Frage der Sonderschulbedürftigkeit von Kindern im ganzen Kanton gleich zu beurteilen sei, liegen hier besondere Verhältnisse vor, weil die Bezirksschulpflege ihren Entscheid nicht damit begründet hat, dass beim Schüler G die Voraussetzungen für eine Sonderschulung erfüllt seien, sondern mit Pflichtversäumnissen der Beschwerdeführerin beim Treffen der gebotenen Massnahmen. Dabei räumt sie ausdrücklich ein, dass der Schulpflege verschiedene Möglichkeiten offengestanden wären, wie beispielsweise disziplinarische Massnahmen, Querversetzung, Stütz- und Fördermassnahmen, Therapien, Zuweisung zu einer Sonderklasse oder zur Sonderschulung. Die Beschwerdeführerin verfügte damit bereits insofern über einen ihr durch das kantonale Recht eingeräumten Entscheidungsspielraum. Hinzu kommt, dass nicht nur bei der Auswahl sondern auch bei der Beurteilung der Dringlichkeit solcher Massnahmen ein erheblicher Ermessensspielraum besteht. Mit der Verpflichtung zur Übernahme der Schulungskosten an der privaten Z- Schule hat die Bezirksschulpflege in diesen in sachlicher und zeitlicher Hinsicht bestehenden Entscheidungs- und Ermessensspielraum eingegriffen und muss sich die beschwerdeführende Gemeinde deshalb rekursweise wehren können. Ob der Eingriff gerechtfertigt war, ist eine Frage der durch die Rekurskommission vorzunehmenden materiellen Prüfung.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schulrekurskommission auf das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin hätte eintreten müssen. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen; der angefochtene Beschluss der Schulrekurskommission ist aufzuheben und die Akten sind zum Entscheid in der Sache an die Schulrekurskommission zurückzuweisen.
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