# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** e3bd3690-2feb-4077-bd8f-ca91201c1efd
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A.
Vor seiner Verlegung in die Strafanstalt B am 15. Juli 2020 befand sich A zur Verbüssung einer Freiheitsstrafe in der Justizvollzugsanstalt (JVA) C. Aufgrund der besonderen Lage wurden in der Strafanstalt C Besuche von Angehörigen eingestellt sowie Urlaube und Ausgänge aufgeschoben.
B.
A gelangte daraufhin mit Schreiben vom 3., 5. sowie 9. März 2020 an die Direktion der JVA C und beantragte insbesondere, seinen Urlaub vom 7. März 2020 am 14. März 2020 wahrnehmen zu können. Mit Interner Mitteilung vom 11. März 2020 wurde dieses Begehren abgewiesen.
C.
Mit "Verfügungen" der Amtsleitung Justizvollzug und Wiedereingliederung vom 18. März bzw. 17. April 2020 wurden die Einschränkungen der Aussenkontakte von Inhaftierten verlängert und Urlaube und Ausgänge eingestellt bzw. zeitlich aufgeschoben.
II.
A.
Gegen die Interne Mitteilung vom 11. März 2020 gelangte A am 18. März 2020 mit "Sprungbeschwerde" an das Verwaltungsgericht, welches mit Verfügung vom 31. März 2020 nicht darauf eintrat (VGr, 31. März 2020, VB.2020.00192).
B.
Daraufhin gelangte A mit Rekurs (datiert vom 18. März 2020) gegen die Interne Mitteilung vom 11. März 2020 sowie gegen die Verfügungen vom 18. März 2020 und 17. April 2020 an die Direktion der Justiz- und des Innern. Diese trat auf die Rekurse am 15. Mai 2020 nicht ein und überwies die Rekursschrift zur Prüfung einer Aufsichtsbeschwerde an die JVA C.
III.
Hierauf erhob A am 21. Juni 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte – neben anderem – die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die umgehende nachträgliche Gewährung der Urlaubsstunden (die Besuchsstunden seien in Urlaubsstunden umzuwandeln). Zudem ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung. Mit Präsidialverfügung vom 26. Juni 2020 setzte das Verwaltungsgericht dem Beschwerdeführer eine 10-tägige Frist an, um dem Verwaltungsgericht eine schriftliche Stellungnahme zur Frage der Rechtzeitigkeit der Beschwerde und allfällige Beweismittel hierzu einzureichen. Mit Präsidialverfügung vom 10. Juli 2020 stellte der Abteilungspräsident fest, dass die Beschwerde rechtzeitig erhoben wurde und wies das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren ab. Das Amt für Justizvollzug und Wiedereingliederung beantragte am 16. Juli 2020 die Abweisung der Beschwerde. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 22. Juli 2020 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.
Die Einzelrichterin

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Beschwerden betreffend den Straf- und Massnahmenvollzug fallen in die einzelrichterliche Zuständigkeit, sofern nicht ein Fall von grundsätzlicher Bedeutung gegeben ist (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 und Abs. 2 VRG). Da diese Voraussetzung vorliegend nicht erfüllt ist, ist die Einzelrichterin zum Entscheid berufen.
1.2
Der Beschwerdeführer wurde in der Zwischenzweit von der JVA C in die Strafanstalt B verlegt. Da eine Rückversetzung des Beschwerdeführers in die JVA C indes nicht ausgeschlossen werden kann, ebenso wenig wie die erneute Anordnung der angefochtenen Weisung, ist vorliegend weiterhin von einem schutzwürdigen Interesse des Beschwerdeführers an einer materiellen Beurteilung der Beschwerde auszugehen und das Beschwerdeverfahren damit nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben (vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 63 N. 6).
1.3
Mit dem vorliegenden Urteil erübrigt sich ein Entscheid über die mit Beschwerde beantragte, jedoch nicht substanziiert begründete Anordnung einer superprovisorischen Massnahme.
1.4
1.4.1
Der Beschwerdeführer beantragt die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bzw. Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV).
1.4.2
Die Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK kommen nur in Verfahren zur Anwendung, in denen über "zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen" oder über eine "erhobene strafrechtliche Anklage" entschieden wird. Während im Strafvollzugsrecht die strafrechtlichen Verfahrensgarantien nicht gelten, da ihre Anwendbarkeit mit der rechtskräftigen Verhängung der zu vollstreckenden Strafe erlischt (Frank Meyer in: Ulrich Karpenstein/Franz C. Mayer, EMRK-Kommentar, 2. A., München 2015, Art. 6 N. 32, mit Hinweisen), anerkannte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) das Vorliegen einer zivilrechtlichen Streitigkeit in Fällen, in denen Massnahmen im Strafvollzug Auswirkungen auf das Persönlichkeitsrecht oder auf Familienbeziehungen, namentlich das Besuchsrecht, haben können (Jens Meyer-Ladewig/Stefan Harrendorf/Stefan König in: Jens Meyer-Ladewig et al. [Hrsg.], Europäische Menschenrechtskonvention, Handkommentar, 4. A., Baden-Baden 2017, Art. 6 N. 21 mit Hinweisen). So erwog der EGMR, die Unterbringung eines Inhaftierten in einem besonderen Hochsicherheitstrakt eines Gefängnisses, welche Beschränkungen bei Familienbesuchen und in finanziellen Angelegenheiten mit sich brachte, sei zivilrechtlicher Natur, da sie persönliche Rechte betreffe (EGMR, 17. September 2009, Enea gegen Italien, Nr. 74912/01, E. 106). Da das vorliegende Verfahren den Umfang des Besuchsrechts des Beschwerdeführers in der JVA C zum Gegenstand hat, erscheint es im Licht dieser Rechtsprechung nicht ausgeschlossen, dass auch hier eine zivilrechtliche Streitigkeit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliegen könnte.
1.4.3
Auch unter Bejahung einer zivilrechtlichen Streitigkeit stellte sich die Frage, ob das Verwaltungsgericht zwingend eine öffentliche Verhandlung durchführen müsste, zumal der Beschwerdeführer eine solche ohne (nähere) Begründung verlangt. Nach der Rechtsprechung des EGMR kann eine öffentliche Verhandlung dann unterbleiben, wenn dies durch besondere Umstände gerechtfertigt ist. Dies gilt selbst dann, wenn in einem Verfahren lediglich ein einziges Organ als Gericht im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu qualifizieren ist und vor diesem keine Verhandlung durchgeführt wurde (BGr, 12. Oktober 2012, 1C_156/2012, E. 5.2.3). Solche besonderen Umstände, welche einen Verzicht auf eine öffentliche Verhandlung rechtfertigen, anerkannte der EGMR etwa in folgenden Fällen: Für sozialversicherungsrechtliche Ansprüche, soweit nur rechtlich oder hochgradig technische Fragen zu entscheiden sind und die Parteien hinreichende Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme hatten, im Interesse der Verfahrensökonomie sowie bei Sorgerechtsstreitigkeiten zum Schutz von Minderjährigen und der Privatsphäre (Meyer, Art. 6 N. 64, mit Hinweisen auf entsprechende Entscheide des EGMR). Eine öffentliche Verhandlung kann vor dem Hintergrund der Effizienz- und Wirtschaftlichkeitsanforderungen an die staatlichen Behörden auch dann entfallen, wenn die zu beurteilenden Rechtsfragen nicht besonders komplex sind und der Sachverhalt nicht strittig ist (EGMR, 5. September 2002, Speil gegen Österreich, Nr. 42057/98, E. 2a).
Der Beschwerdeführer begründete den Antrag auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung nicht weiter. Namentlich brachte er nicht substanziiert zum Ausdruck, dass ihm an der Darlegung seines persönlichen Standpunkts vor einem unabhängigen Gericht gelegen sei (vgl. BGr, 3. Januar 2013, 8C_752/2012, E. 3.3.1). Vorliegend stellen sich keine komplexen Rechtsfragen, und der für den Entscheid massgebliche Sachverhalt ergibt sich rechtsgenügend aus den Akten. Dass eine Anhörung des Beschwerdeführers vor Verwaltungsgericht für die Frage der Besuchsrechtsregelung entscheidwesentlich sein könnte, ist nicht ersichtlich (vgl. Siegbert Morscher/Peter Christ, Grundrecht auf öffentliche Verhandlung gemäss Art. 6 EMRK, Europäische Grundrechte Zeitschrift EuGRZ 2010 S. 272 ff., Kap. III.A). Für die Beurteilung der in der Beschwerdeschrift aufgeworfenen formellen Fragen bedarf es keines persönlichen Eindrucks des Beschwerdeführers und somit auch keiner öffentlichen Verhandlung (vgl. BGE 136 I 279 E. 2.1; dazu auch BGr, 26. Oktober 2010, 2C_370/2010, E. 2.8). Auch begründet die Beurteilung von blossen Rechtsfragen oder Verfahrensrügen in aller Regel keinen Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK (dazu BGr, 3. Oktober 2012, 1C_542/2011, E. 3; 12. Oktober 2012, 1C_156/2012, E. 5.2.3). Überdies erweist sich die Beschwerde – wie sich zeigen wird – hinsichtlich der streitgegenständlichen Besuchsrechtsregelung als offensichtlich unbegründet (vgl. BGE 136 I 279 E. 1, E. 7.2; unten E. 5.6).
1.4.4
Art. 30 Abs. 3 BV garantiert der rechtsuchenden Person einzig, dass eine Verhandlung, wenn eine solche stattzufinden hat, öffentlich sein muss. Auch aus § 59 VRG lässt sich kein Anspruch auf eine öffentliche, mündliche Verhandlung ableiten. Vielmehr liegt es im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung durchführen will, was in der Regel dann nicht der Fall ist, wenn die Akten nach durchgeführtem Schriftenwechsel – wie vorliegend – eine hinreichende Entscheidungsgrundlage liefern (Donatsch, § 59 N. 3 ff.).
1.4.5
Auf die Durchführung einer öffentlichen, mündlichen Verhandlung ist damit zu verzichten.
1.5
Soweit der Beschwerdeführer beantragt, es sei "die Rechtsverweigerung festzustellen und entsprechend zu verfügen", die Vorinstanz sei zu verpflichten "die widerrechtlichen Handlungen zu unterlassen" und "die Folgen der widerrechtlichen Handlungen zu beseitigen", geht aus der Beschwerdeschrift nicht hervor und ist auch sonst nicht ersichtlich, inwiefern diesen Anträgen neben dem Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung bzw. auf Besuchsgewährung eine eigenständige Bedeutung zukommen könnte, weshalb weiter darauf nicht einzugehen ist.
1.6
Neue Sachbegehren sind im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht gleich wie im Rekursverfahren grundsätzlich unzulässig. Neue Begehren verfahrensrechtlicher Natur sind uneingeschränkt zulässig und werden in der Regel durch den angefochtenen Rekursentscheid veranlasst (Donatsch, § 52 N. 11 f.). Beim Antrag 4 handelt es sich um ein neues Sachbegehren, das vor der Vorinstanz nicht gestellt wurde. Demgemäss ist darauf nicht einzutreten. Der Antrag, es sei die Vorinstanz zu verpflichten, über alle Vorgänge, Akten, Daten etc. ein Verzeichnis zu erstellen und ihm [dem Beschwerdeführer] herauszugeben und es sei entsprechend zu verfügen, steht in keinem erkennbaren Zusammenhang zum streitgegenständlichen Besuchsrecht, weshalb darauf ebenfalls nicht einzutreten ist. Ebenso wenig ist ein solcher Zusammenhang ersichtlich bei den (allgemeinen) Anträgen 12, 13, 16, 18 und 21.
1.7
Bezüglich des Antrags, er [der Beschwerdeführer] sei über die kantonalen Normen zu informieren und ihm sei Zugang zur Doktrin und Judikatur, insbesondere zum kantonalen Haftungsgesetz, Personalgesetz und Disziplinargesetz sowie ein Sachausgang in Bibliotheken zu gewähren, ist das Verwaltungsgericht nicht erstinstanzlich zuständig.
1.8
Mit Verfügung der Einzelrichterin vom 9. September 2020 wurden die vorinstanzlichen Akten der Strafanstalt B zugestellt, um dem Beschwerdeführer Akteneinsicht zu gewähren. Dem Beschwerdeführer wurden sodann die Vernehmlassungen des Amts Justizvollzug und Wiedereingliederung sowie der Direktion der Justiz und des Innern zur freigestellten Stellungnahme innert einem Monat zugestellt. Auf diese Weise war es ihm möglich, seine "Selbstverteidigung" wahrzunehmen.
1.9
Da der Sachverhalt den eingeholten Akten ohne Weiteres entnommen werden kann und sich als klar präsentiert, erübrigt sich die Durchführung eines Beweisverfahrens (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 37).
1.10
1.10.1
Weiter beantragt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz sei zu verpflichten, ihm "sämtliche Personen bzw. Personalien der am Verfahren beteiligen sowie ihre Legitimation, Funktion, Aufgaben bekannt zu geben, die am Verfahren involviert seien bzw. arbeiteten, damit ich die Ausstandsgründe geltend machen kann und es ist entsprechend zu verfügen".
1.10.2
Gemäss § 5a Abs. 1 Ingress VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen. Ungeachtet dessen ist es den Verfahrensparteien als Träger des Grundrechtsanspruchs auf unparteiische Beurteilung unbenommen, ein Ausstandsgesuch zu stellen. Dabei sind sie nach Massgabe von Treu und Glauben gehalten, Ausstandsgründe unverzüglich vorzubringen, das heisst sobald bekannt oder absehbar ist, dass eine möglicherweise befangene Person an der Behandlung der Angelegenheit mitwirkt. Die rechtzeitige und effektive Wahrnehmung des Anspruchs auf unparteiische Beurteilung setzt wiederum Kenntnis der gemäss § 5a Abs. 1 VRG am Verfahren teilnehmenden Personen voraus. In zeitlicher Hinsicht muss die Bekanntgabe so früh wie möglich, spätestens aber mit dem Entscheid erfolgen. Praxisgemäss genügt es, wenn die Namen aller an der Anordnung mitwirkenden Personen ohne Weiteres aus einer allgemein zugänglichen Publikation wie beispielsweise dem Internet, dem Staatskalender oder dem Rechenschaftsbericht der Behörde ersichtlich sind (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 42 ff.).
1.10.3
Der (aktuelle) Staatskalender des Kantons Zürich ist auf dem Internet einsehbar (
https://www.zh.ch/de/politik-staat/kanton/kantonale-verwaltung/staatskalender.html
). Dass ihm der Zugang dazu verweigert (gewesen) wäre, machte der Beschwerdeführer nicht geltend. Damit hätte er bereits mit Rekurs Ausstandsgründe gegen Mitarbeitende der Vorinstanz anbringen können, was er jedoch nicht tat. Soweit er nun mit seinem Beschwerdeantrag eine Verletzung der Ausstandsregeln seitens der Vorinstanz rügen wollte, was sich der Beschwerdebegründung jedoch ohnehin nicht hinreichend klar entnehmen lässt, erwiese sich diese Rüge folglich als verspätet.
1.11
Dem Verwaltungsgericht kommt keine Aufsichtsfunktion über die Beschwerdegegnerin zu, weshalb sie auch keine aufsichtsrechtlichen Anordnungen treffen kann (Plüss, § 5 N. 16). Es ist daher auf Antrag 22 nicht einzutreten. Im Übrigen hat die Vorinstanz die Rekursschrift des Beschwerdeführers an die Leitung des Amts für Justizvollzug und Wiedereingliederung überwiesen zur Prüfung der Aufsichtsbeschwerde.
1.12
Anlass, dem Beschwerdeführer "Gelegenheit zur Korrektur" – mutmasslich der Beschwerde – zu geben, bestand mangels formeller Mängel unter dem Gesichtspunkt von § 56 VRG nicht.
1.13
Der Beschwerdeführer beantragt eine Eingangsbestätigung. Mit Präsidialverfügung vom 26. Juni 2020 wurde dem Beschwerdeführer Frist gesetzt, sich zur Rechtzeitigkeit der Beschwerde zu äussern, was einer Eingangsbestätigung gleichkommt.
2.
2.1
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie keine Akten eingeholt und keinen Schriftenwechsel durchgeführt habe.
2.2
Nach § 26a Abs. 1 VRG zieht die Rekursinstanz die Akten der Vorinstanz bei. Bei offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten Rechtsmitteln kann sie darauf verzichten. Da sich der Rekurs des Beschwerdeführers nach Ansicht der Vorinstanz als offensichtlich verspätet erwies bzw. offensichtlich kein Anfechtungsobjekt vorlag, durfte sie auf die Einholung der Akten verzichten, ohne dabei das rechtliche Gehör zu verletzen.
Nach § 26b Abs. 1 VRG erhalten die Vorinstanz sowie die am vorinstanzlichen Verfahren Beteiligten Gelegenheit zur schriftlichen Vernehmlassung. Verzichtet die Behörde jedoch auf den Beizug der Akten, so erübrigt es sich grundsätzlich auch, den Verfahrensbeteiligten Gelegenheit zur schriftlichen Vernehmlassung zu geben. In solchen Fällen überwiegt das Beschleunigungsgebot gegenüber dem Interesse an der Gehörswahrung, welche lediglich auf eine leere Formalität hinauslaufen würde (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 26b N. 6).
Das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers wurde somit nicht verletzt.
3.
3.1
In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf den Rekurs bzw. die Rekurse des Beschwerdeführers, datiert vom 18. März 2020, eingetreten ist. Die Vorinstanz begründet ihre Nichteintretensentscheide damit, dass der Rekurs gegen die Interne Mitteilung vom 11. März 2020 verspätet erfolgt sei und es sich bei den Verfügungen vom 18. März bzw. 17. April 2020 um nicht anfechtbare Verwaltungsverordnungen handle.
3.2
Rechtzeitigkeit des Rekurses
3.2.1
Nach § 22 Abs. 1 VRG ist der Rekurs innert 30 Tagen bei der Rekursinstanz schriftlich einzureichen. Der Fristenlauf beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Aktes, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme (Abs. 2). Am 21. März 2020 trat die Verordnung über den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im Zusammenhang mit dem Coronavirus (COVID-19) in Kraft. Nach Art. 1 Abs. 1 dieser Verordnung beginnt, soweit nach dem anwendbaren Verfahrensrecht des Bundes oder des Kantons gesetzliche oder von den Behörden oder Gerichten angeordnete Fristen über die Ostertage stillstehen, dieser Stillstand mit dem Inkrafttreten dieser Verordnung und dauert bis und mit dem 19. April 2020. Fristen stehen während den Gerichtsferien nur dann still, wenn dies im Gesetz explizit vorgesehen ist. Für das Revisionsverfahren sieht das VRG keinen Fristenstilltand während bestimmter Zeiträume vor, sodass in diesem Verfahren keine Gerichtsferien gelten (Plüss, § 11 N. 17 f.). Da im Rekursverfahren keine Gerichtsferien gelten, d.h. die Rekursfrist über die Ostertage nicht stillstand, erfolgte auch keine Verlängerung des Fristenstillstands durch die vorgenannte COVID-19-Verordnung.
3.2.2