# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 24550ddb-83ff-416d-93f8-dda36ac406b3
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2004
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 16. März 2001 ersuchte der Schulrat Tübach das Amt für Volksschule um die
Bewilligung einer besonderen Klassenorganisation für das Schuljahr 2001/02. Die 4.
Primarklasse mit einem Bestand von 15 Schülern und die 5./6. Doppelklasse mit 26
Schülern sollten durch die beiden Mittelstufenlehrkräfte je gemeinsam geführt werden.
Das Amt für Volksschule stimmte dieser Lösung für das Schuljahr 2001/02 zu mit der
Begründung, sie liege im Rahmen der Kompetenz der Schulgemeinde gemäss Art. 26
des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, abgekürzt VSG), wonach der Schulrat die Klassen
bilde und sie den Lehrern zuteile. Das Amt für Volksschule erteilte am 20. Juli 2001 die
entsprechende Bewilligung. In der Folge erhob die Präsidentin des Bezirksschulrats
Rorschach beim Erziehungsdepartement Einwendungen gegen die
Klassenorganisation und hielt in ihrem Amtsbericht vom 16. Januar 2002 fest, die
Schulgemeinde Tübach habe das Fachlehrersystem auf der Mittelstufe eingeführt,
womit sich die pädagogischen Rahmenbedingungen für die Schüler verschlechtert
hätten. Sie ersuchte den Erziehungsrat um eine Stellungnahme. In der Folge fanden
Besprechungen zwischen dem Bezirksschulrat sowie Vertretern des
Erziehungsdepartements statt.
Der Erziehungsrat befasste sich an seiner Sitzung vom 17. April 2002 mit der
Angelegenheit. Er hielt fest, das Klassenlehrerprinzip habe grosse Vorteile und es sei
ausdrücklich erwünscht, wenn Schüler in der Primarschule möglichst eine Lehrperson
als Ansprechpartner hätten. In diesem Alter spiele der soziale Aspekt, d.h. der
Erziehungsauftrag, eine entscheidende Rolle, während die fachliche Spezialisierung der
Lehrkraft gegenüber den nachfolgenden Stufen noch etwas in den Hintergrund trete.
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Dem Schulrat Tübach werde daher mitgeteilt, dass die auf Ende des Schuljahres
2001/02 auslaufende Spezialbewilligung nicht verlängert werden könne.
Am 15./16. Mai 2002 kontrollierte der Revisionsdienst des Erziehungsdepartements
das Ressort Schule der Gemeinde Tübach. Im Entwurf zum Revisionsbericht ist die
Anweisung festgehalten, dass ab dem Schuljahr 2002/03 auf das Klassenlehrersystem
umzustellen sei. Eine förmliche Eröffnung dieser Anweisung fand in der Folge, soweit
aus den Akten ersichtlich ist, nicht statt. Die entsprechenden Verfügungen sind mit
dem Vermerk "Entwurf" versehen. Am 3. Juli 2002 fand eine Unterredung zwischen
Vertretern der Gemeinde Tübach und dem Vorsteher des Erziehungsdepartements
statt. In der Folge wurden weitere Korrespondenzen getätigt; das umstrittene
Organisationsmodell wurde aber beibehalten.
Am 14. März 2003 teilte das Amt für Volksschule den Schulbehörden von Tübach mit,
als Termin für die Einreichung der Gesuche für die Führung unterdotierter Klassen beim
Bezirksschulrat werde der 7. April 2003 festgelegt. Bei dieser Gelegenheit sei auch die
noch ausstehende formelle Bestätigung nachzureichen, wonach der Schulrat Tübach
auf das Schuljahr 2003/04 den Systemwechsel vom Fachlehrer- zum
Klassenlehrersystem im Sinne der Abmachungen mit dem Vorsteher des
Erziehungsdepartementes vollziehe.
In der Folge stellte der Bezirksschulrat anfangs des Schuljahres 2003/04 fest, dass
weiterhin nach dem bisherigen Fachlehrersystem unterrichtet wird. Das Amt für
Volksschule stellte am 26. August 2003 fest, dass in Tübach nicht nach dem
Stundenplan unterrichtet wurde, welcher der Aufsichtsbehörde zur Genehmigung
eingereicht worden war. In der Folge wurde die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens

## Considerations

gegen den Schulleiter und den Präsidenten der Schulkommission in Erwägung
gezogen. Am 3. September 2003 teilte das Erziehungsdepartement den Betroffenen
mit, die Eröffnung der Disziplinarverfahren werde für kurze Zeit aufgeschoben, und der
Angelegenheit solle von unvoreingenommener Seite noch einmal auf den Grund
gegangen werden. Dabei wurde alt Erziehungsrat Bernhard Peter, Mörschwil,
beauftragt, die Situation zu analysieren und mit den Beteiligten Gespräche zu führen
und nach einer lehrplankonformen Möglichkeit für die Schulorganisation in Tübach
Ausschau zu halten. Eine Einigung kam indessen nicht zustande. Am 28. Oktober 2003
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bzw. am 22. Oktober 2003 wurden gegen den Schulleiter und den Präsidenten der
Schulkommission Disziplinaruntersuchungen eröffnet.
Am 13. Januar 2004 teilte der Gemeindepräsident dem Erziehungsrat mit, die Tübacher
Behörden hielten an ihrer Klassenorganisation fest.
Der Erziehungsrat befasste sich am 17. März 2004 erneut mit der Angelegenheit. Er
verfügte gegenüber dem Gemeinderat und der Schulkommission Tübach, dass die
Schulkommission der Politischen Gemeinde Tübach dem Amt für Volksschule bis Ende
der Frühlingsferien 2004 eine Klassenorganisation im Sinn der Erwägungen zur
Genehmigung einzureichen habe. Einer Beschwerde gegen diese Anordnung wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen. Weiter wurde angeordnet, dass das Amt für
Volksschule durch Ersatzvornahme die Klassenorganisation der Primarschule Tübach
auf das Schuljahr 2004/05 bestimme, wenn der Verfügung nicht oder nicht korrekt
Folge geleistet werde. Für Zuwiderhandlungen wurde eine Strafandrohung nach Art.
292 StGB ausgesprochen.
B./ Mit Eingabe vom 7. April 2004 erhoben die Schulkommission der Gemeinde Tübach
und der Gemeinderat Tübach Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag,
der Entscheid des Erziehungsrates vom 17. März 2004 sei aufzuheben und das von der
Schule Tübach praktizierte "Fachlehrersystem" sei zu bewilligen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge.
Mit Eingabe vom 14. April 2004 ersuchten die Beschwerdeführerinnen um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde.
In seiner Stellungnahme vom 22. April 2004 beantragte der Erziehungsrat, das Gesuch
um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen.
Am 10. Mai 2004 reichten die Beschwerdeführerinnen innert erstreckter Frist die
Beschwerdebegründung ein. Darin wird unter anderem geltend gemacht, die
aufsichtsrechtliche Massnahme verletze die Gemeindeautonomie.
Mit Entscheid vom 12. Mai 2004 stellte der Präsident des Verwaltungsgerichts die
aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder her.
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In ihrer Stellungnahme vom 18. Mai 2004 beantragt die Vorinstanz, über die
Beschwerde sei im Sinne der Erwägungen in der Verfügung vom 12. Mai 2004
verzugslos zu entscheiden und die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Zur Begründung wird im wesentlichen vorgebracht, den kommunalen
Schulträgern komme keine Gemeindeautonomie zu. Materiell werde auf die
Erwägungen der angefochtenen Anordnung verwiesen.
Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Nach Art.
59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP ist die Beschwerde in Angelegenheiten der Staatsaufsicht
unzulässig, wenn nicht Verletzung der Autonomie geltend gemacht wird. Die Gemeinde
Tübach ist grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert (Art. 247 des Gemeindegesetzes,
sGS 151.2, abgekürzt GG; Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Ob
dem Gemeinwesen im fraglichen Bereich Gemeindeautonomie zusteht und ob eine
Verletzung derselben vorliegt oder nicht, ist hingegen keine Frage des Eintretens,
sondern der materiellen Beurteilung. Die Beschwerdeeingaben vom 7. April und 10.
Mai 2004 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
In Tübach führt die Politische Gemeinde die Volksschule. Damit untersteht der
Gemeinderat in Schulangelegenheiten der Aufsicht der Erziehungsbehörden (Art. 166
Abs. 2 GG). Der Schulkommission obliegt die unmittelbare Führung der Schule (Art.
168 Abs. 1 GG). In der Rechtspflege in Schulangelegenheiten ist sie oberste
Verwaltungsbehörde der Gemeinde (Art. 168bis GG). Nach Art. 136 lit. f und Art. 137
Abs. 1 GG ist die Prozessführung eine nicht delegierbare Aufgabe des Gemeinderates
(vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003,
Rz. 452). Ob neben dem Gemeinderat auch die Schulkommission zur Beschwerde
legitimiert ist (vgl. GVP 2002 Nr. 70 mit Hinweisen), kann im vorliegenden Fall offen
bleiben. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind jedenfalls erfüllt, soweit in der
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Beschwerde eine Verletzung der Autonomie geltend gemacht wird, weshalb auf die
entsprechende Rüge einzutreten ist.
2./ a) In Art. 50 Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung (SR 101) ist die
Gemeindeautonomie ausdrücklich gewährleistet. Umfang und Ausmass der
Gemeindeautonomie legen dabei weiterhin die Kantone fest. Zu den Gemeinden zählen
auch die Schulgemeinden (Art. 1 Abs. 2 lit. b GG). Nach Art. 4 Abs. 1 GG ist die
Gemeinde autonom, soweit die Gesetzgebung ihre Entscheidungsfreiheit nicht
einschränkt. Ob Entscheidungsfreiheit und damit Autonomie besteht, ist jeweils in
bezug auf den konkreten Anwendungsfall zu klären (GVP 1986 Nr. 66; H. R. Arta, Die
Zuständigkeitsordnung nach dem st. gallischen Gemeindegesetz in der politischen
Gemeinde mit Bürgerversammlung, Diss. St. Gallen 1990, S. 10 f.). Unzutreffend sind
daher die Ausführungen in der vorinstanzlichen Vernehmlassung, wonach den
kommunalen Schulträgern generell keine Gemeindeautonomie zukomme.
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Gemeinde in einem
Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet,
sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Autonomiebereich kann sich
auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen
oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen (ZBl 2004/105, S. 270 mit Hinweis auf BGE 128 I 7 f.
und 140 sowie 124 I 226 f.). Insbesondere kann ein Autonomiebereich bei der
Anwendung kantonalen Rechts bestehen. Voraussetzung ist allerdings, dass der
erstinstanzliche Vollzug solcher kantonaler Vorschriften der Gemeinde übertragen ist
und dass die Art der zu regelnden Materie für ein Selbstbestimmungsrecht der
einzelnen Gemeinden Raum lässt (ZBl 2000/101, S. 469 mit Hinweis auf BGE 119 Ia
219).
Die Gemeindeautonomie nach Art. 4 GG geht weiter als die bundesgerichtliche
Umschreibung des Begriffs. Nach der st. gallischen Regelung genügt es, dass eine
Gemeinde in einem Sachgebiet über Entscheidungsfreiheit verfügt. Diese braucht nicht
im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung "relativ erheblich" zu sein (vgl. GVP
1986 Nr. 66 mit Hinweis auf Y. Hangartner, Rechtsstellung der Gemeinden, in: Das
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neue st. gallische Gemeindegesetz, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts
für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe Band 15, St. Gallen
1980). Entscheidungsfreiheit steht der Gemeinde bei der Rechtsanwendung zu, soweit
das kantonale und eidgenössische Recht die Entscheidungsfreiheit in der Anwendung
desselben nicht einschränkt. Autonomie steht ihr in der Rechtsanwendung auch zu,
wenn Art und Inhalt kommunaler
individuell-konkreter Anordnungen durch das höherrangige Recht nur in allgemeiner
Weise vorbestimmt sind, so dass der Gemeinde noch Entscheidungsfreiheit verbleibt.
Zusammenfassend ist die Gemeinde im Rahmen des lokalen öffentlichen Interesses in
ihrem Wirken in dem Masse autonom, in dem ihre Entscheidungsfreiheit nicht durch die
gesamte Gesetzgebung eingeschränkt wird und sie über die entsprechenden
Sachkompetenzen verfügt (vgl. Pius Glaus, Konzeption der Gemeindeautonomie mit
besonderer Darstellung der Autonomie der st. gallischen Gemeinde, Diss. Zürich 1984,
S. 87 ff.). Autonomie besteht, sobald der Gemeinde in einer Frage eine von der
gesetzlichen Regelung abgehobene, selbständige Entscheidungsfreiheit zusteht
(Hangartner, a.a.O., S. 31).
Bei der Beurteilung der Entscheidungsfreiheit im Bereich von Erziehung und Bildung
fällt in Betracht, dass das Volksschulwesen primär Sache des Kantons und
dementsprechend die Autonomie der Gemeinden in diesem Bereich gering ist (Glaus,
a.a.O., S. 143 mit zahlreichen Hinweisen). Eine gewisse Autonomie steht den
Gemeinden trotz eingehender kantonaler Regelung bei der Gestaltung von
Schulbauten und Schulplätzen sowie bei der Schulorganisation zu. Weitgehend
autonom ist die Gemeinde bei der Wahl und der Entlassung der Lehrer. Eingeschränkt
wird die Autonomie der Gemeinden im Schulwesen generell im Zusammenhang mit der
Gewährung von namhaften Staatsbeiträgen (Glaus, a.a.O., S. 143 f.).
c) In Tübach wird das Schulwesen von der Politischen Gemeinde besorgt
(Einheitsgemeinde), welche von Verfassungs- und Gesetzes wegen das Recht auf
Autonomie in Anspruch nehmen kann. Ob ihr im konkreten Sachbereich Autonomie
zukommt, ist im folgenden zu prüfen.
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Das kantonale Recht enthält verschiedene Bestimmungen zur Klassenorganisation der
Volksschule. In Art. 27 VSG sind die Klassengrössen geregelt und wird festgehalten,
dass Abweichungen aus organisatorischen oder pädagogischen Gründen zulässig sind
und dass solche Abweichungen einer Bewilligung bedürfen. Sodann ist die Regierung
befugt, Vorschriften über die Schülerzahl im Unterricht ausserhalb des
Klassenverbands zu machen (Art. 27 Abs. 3 VSG). Ausserdem bestimmt Art. 28 VSG,
dass in der Primarschule einem Lehrer nicht mehr als drei Jahrgangsklassen
zugewiesen werden. In Art. 5 der Verordnung über das Dienstverhältnis der Volksschul-
Lehrkräfte (sGS 213.14, abgekürzt VDL) wird für eine Klasse eine Lehrkraft als
Klassenlehrkraft verantwortlich erklärt und das Mindestpensum festgelegt. Art. 6 VDL
regelt die Stellenteilung, das sog. Job-Sharing. Ueberdies bestehen Weisungen des
Erziehungsrates zum Abteilungsunterricht und zur Klassenbildung in der Volksschule
(Schulblatt 2/1997).
Die Aufteilung der Lehrkräfte für Fachgruppen sprachlich-historischer Richtung und
mathematisch-natur-wissenschaftlicher Richtung findet gemäss Lehrplan an der
Oberstufe statt (vgl. Lehrplan Teil 3, S. 14, wo bezüglich der Oberstufe ein Hinweis auf
Lehrkräfte zweier Fachrichtungen enthalten ist). Bei der Mittel- und Unterstufe findet
sich keine solche Differenzierung.
Das kantonale Recht sieht also sowohl Jahrgangsklassen als auch gemischte Klassen
vor, daneben die Beschulung einer Klasse durch zwei Lehrkräfte. Die kantonalen
Bestimmungen lassen somit wenig Spielraum für eigenständige kommunale
Entscheidungen offen. Sie legen die wesentlichen Inhalte der Klassenorganisation
detailliert fest. Namentlich ist der Unterricht einer Klasse durch zwei Lehrkräfte in allen
Einzelheiten in Art. 6 VDL geregelt. Die Bewilligungspflicht für Klassenorganisationen,
welche der gesetzlich umschriebenen Norm nicht entsprechen, kennzeichnet diesen
Sachbereich ebenfalls als solchen, der der Gemeinde keinen selbständig zu
konkretisierenden Entscheidungsspielraum belässt. Die Beschwerdeführerinnen haben
denn auch für ihre Organisation um eine Bewilligung der kantonalen Stelle nachgesucht
und berufen sich für die Rechtmässigkeit derselben auf die entsprechende - befristete -
staatliche Erlaubnis.
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Die Regelung von Klassengrössen und -organisation beschlägt zudem einen
wesentlichen Aspekt des Einsatzes öffentlicher Mittel für die Volksschule. Die
Einführung des sogenannten Fachlehrersystems erfolgte vor dem Hintergrund
schwankender Schülerzahlen in den einzelnen Klassen. Mit der Einführung des
Fachlehrersystems konnte vermieden werden, dass ein Vollpensum einer Lehrkraft
infolge einer zu geringen Klassengrösse unter Umständen reduziert werden musste.
Durch die vertikale Teilung zweier unterschiedlich grosser Klassen, namentlich einer
Klasse mit einem im Rahmen der Bandbreite liegenden Bestand und einer Klasse mit
einem unter der minimalen Schülerzahl liegenden Bestand, konnten zwei Klassen mit
annähernd genügend Schülern gebildet werden, um zwei Lehrkräfte im Vollpensum zu
beschäftigen. Dies zeigt, dass die Einteilung und Organisation der Klassen von
zentraler Bedeutung für die notwendige Anzahl Pensen in einer Schulgemeinde ist. Die
entsprechende zentrale Steuerungsfunktion der Bestimmungen über Klassengrös-se
und -organisation kennzeichnen diesen Regelungsbereich ebenfalls als unmittelbare
kantonale Kompetenz, die einheitlich anzuwenden und zu handhaben ist.
Schliesslich ist der Lehrplan für die Schulgemeinden verbindlich. Dem Kanton kommt
die Aufgabe zu, ihn gesamthaft und einheitlich anzuwenden.
d) Zusammenfassend kommt das Gericht zum Schluss, dass Klassenbildung und -
organisation durch detaillierte kantonale Regelungen bestimmt werden und
Ausnahmen der Bewilligung der staatlichen Aufsichtsorgane bedürfen. Dies
kennzeichnet die Klassenorganisation als Bereich, der den Gemeinden keinen
Entscheidungsspielraum belässt, was bedeutet, dass ihnen diesbezüglich keine
Gemeindeautonomie zusteht. Ist eine Autonomie in der Frage der Klassenorganisation
zu verneinen, so kann der Erziehungsrat als Leitungs- und Aufsichtsorgan (vgl. Art. 100
VSG und Art. 228 ff. GG) die Klassenorganisation in der von ihm als richtig und
zweckmässig erachteten Form aufsichtsrechtlich anordnen. Diese Anordnung kann
mangels Autonomie der Gemeinde im Beschwerdeverfahren nicht geprüft werden.
Folglich ist die Beschwerde abzuweisen, soweit eine Verletzung der
Gemeindeautonomie geltend gemacht wird. Soweit in der Beschwerde die
aufsichtsrechtlichen Anordnungen des Erziehungsrates materiell gerügt werden, kann
nicht darauf eingetreten werden.
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3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Auf ihre Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98bis VRP).