# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** da95aa8f-173c-5619-9130-e93d4698660b
**Court:** GE_CJ
**Chamber:** GE_CJ_013
**Year:** 2005
**Language:** fr
**Jurisdiction:** GE / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

EN FAIT
1. Intéressée depuis 1998 à s’implanter dans le canton de Genève, la société Ikea Immobilière S.A. (ci-après : Ikea) a sollicité de la part du Conseil d’Etat, en 2001, l’autorisation d’étudier son implantation sur le site de « La Renfile » (ci-après : La Renfile).
2. a. La zone dite de « La Renfile » se situe sur la commune de Vernier, entre la route de Pré-Bois à l’est, la route de Vernier au sud, le chemin de la Croisette à l’ouest et la voie de chemin de fer au nord.
D’une superficie totale de 21'422 m
2
, le périmètre est constitué :
- des parcelles 1036 et 3630, propriétés de la commune de Vernier (3'189 m
2
) ;
- des parcelles 1040, 3510, 3538, 3565, 3670 et 3380, propriétés de l’Etat de Genève (12'367 m
2
) ;
- de la parcelle 3448, appartenant à un privé (3'317 m
2
) ;
- et de la parcelle 1039, propriété de la société Ikea (1'894 m
2
).
b. Depuis 1986, il est situé en zone de développement industriel destinée principalement aux activités industrielles non polluantes et accessoirement aux activités commerciales et de service.
c. Un plan localisé de quartier n° 28452-540 a été adopté le 29 juillet 1992 par le Conseil d'Etat pour ce périmètre. Prévoyant un groupe de six bâtiments destinés à l'industrie et l'artisanat ainsi que 275 places de parking, il est aujourd'hui encore en vigueur.
3. Le 6 juin 2003, le département de l’aménagement, de l’équipement et du logement (ci-après : le département) a dressé un plan n°29098-540 portant sur la modification des limites de zones sur le territoire de la commune de Vernier, au lieu dit La Renfile.
Celui-ci prévoit la création d’une zone de développement industriel et artisanal également destinée à des activités administratives et commerciales, et de classer cette zone au degré de sensibilité (ci-après : DS) III, selon les normes de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB –
RS 814.41
).
4. L’étude d’impact sur l’environnement préliminaire (1
ère
étape) portant sur la construction d’un magasin Ikea à La Renfile a été rendue le 12 juin 2003.
A teneur des conclusions de cette étude préliminaire :
a. Du point de vue de la circulation, la situation de ce projet bénéficiait d’éléments favorables : une très bonne desserte en transports publics, la livraison du magasin par des voies de chemin de fer existantes (à concurrence d’environ 50%), et la proximité des deux jonctions autoroutières de Vernier et de Meyrin récemment complétées.
b. S’agissant des points d’accrochage sur le réseau routier, le projet prévoyait une entrée-sortie du parking souterrain grâce à deux trémises sur le chemin de la Croisette, lequel était raccordé à la route de Vernier par un carrefour réaménagé et simplifié. Une autre entrée se trouvait sur la route de Pré-Bois, avec une présélection en tourner-à-droite et un carrefour régulé légèrement modifié, permettant ainsi également l’accès via la boucle Sasma. Enfin, une sortie secondaire en tourner-à-gauche sur la route de Pré-Bois, laquelle ne serait libérée qu’en cas de conditions extraordinaires, était également prévue.
c. La génération du trafic par le projet Ikea était estimée à 5'200 mouvements de véhicules par jour. Celle-ci allait être principalement élevée le samedi, alors même que les charges sur le réseau environnant y sont nettement inférieures à celles de la semaine. Ce n’était donc pas l’heure de pointe du samedi qui était déterminante pour l’exploitation du réseau routier, mais bien celle d’un jour ouvrable moyen (17h.-18h.), quand bien même le trafic généré par le projet Ikea un tel jour correspondrait à 600 mouvements de véhicules (15h.-16h.), contre 1'000 le samedi après-midi (15h.-16h.).
d. La capacité du parking projeté (environ 934 places, dont 844 réservées aux clients) était adaptée aux besoins et à la situation du projet. Elle se situait dans la fourchette prévue par la norme « Circulation 2000 ». En outre, le réseau routier supporterait le trafic généré par le projet, malgré le fait que les réserves de capacité du réseau à terme étaient très restreintes. Ce trafic n’impliquait pas une modification importance des principes actuels de régulation des carrefours de la route de Vernier.
e. Le projet n’aurait pas d’incidence sensible sur la qualité de l’air de la commune de Vernier.
f. Les nuisances sonores générées par l’implantation d’Ikea à Vernier seraient peu perceptibles le long des axes sur lesquels le trafic supplémentaire généré allait être répercuté.
g. Le situation du projet à proximité immédiate d’un site de stockage pétrolier induisait certaines contraintes inhérentes aux risques en cas d’accidents majeurs pour assurer la sécurité des personnes se trouvant dans le bâtiment projeté. L’analyse des risques montrait que des mesures constructives et d’organisation permettaient d’assurer la sécurité des usagers.
5. Courant septembre 2003, le département a recueilli les préavis des différents services concernés par le projet.
a. Le secrétariat général du département était favorable sous réserve que le DS IV soit attribué à la zone en cause. Le service des plans d’affectation (SEPA) partageait cette remarque. La direction du patrimoine et des sites était favorable, à condition que la végétation existante soit relevée et maintenue le long des voies de circulation. Le service de l’espace public et des infrastructures (SEPI) était favorable au projet, sous réserve que la demande d’autorisation de construire comprenne l’étude des adaptations des voiries cantonales et communales, lesquelles devraient être prises en charge par la requérante. Le service cantonal de l’énergie était favorable, étant entendu qu’un concept énergétique tenant compte d’un périmètre large devait être produit. La fondation pour les terrains industriels de Genève (ci-après : la FTI) était en faveur de ce projet, à condition qu’une compensation de terrains soit envisagée afin de répondre aux demandes des industriels et artisans.
b. La présidence du département, la direction du génie-civil, les opérations foncières, et les service de l’information du territoire (SIT), des préavis, du plan directeur cantonal (SPDC), des plans directeurs localisés (SPDL) étaient favorables et n’émettaient aucune remarque.
c. La commission d’urbanisme était, quant à elle, défavorable. Elle estimait que le site de La Renfile pourrait accueillir d’autres projets de développement, pour autant que les problèmes de sécurité liés aux réservoirs d’hydrocarbures et de gestion du trafic soient résolus. Pour le reste, la zone mixte actuelle permettait un tel développement, de sorte qu’un changement n’apparaissait pas nécessaire.
d. Le 8 septembre 2003, le service cantonal de sécurité pour l'OPAM "routes" a préavisé favorablement le projet. La construction projetée n'était pas soumise à l'OPAM, mais son implantation était envisagée dans une zone qui faisait l'objet d'une réglementation spéciale du Conseil d'Etat.
La teneur de cette réglementation, arrêtée par le Conseil d'Etat lors de sa séance du 5 mars 2003, dont le service avait joint une copie du procès-verbal en annexe, est la suivante :
- dans un rayon de 40 mètres autour des bassins de Sasma S.A. (ci-après : les bassins), les places de travail permanentes étaient interdites ;
- dans un rayon de 100 mètres autour des bassins, toute nouvelle construction destinée à des habitations, des emplois en grande quantité, des activités attirant une importante population étaient proscrits. Des protections constructives, techniques et organisationnelles des constructions existantes étaient exigées.
- dans un rayon de 200 mètres autour des bassins, l'obligation d'établir un plan d'évacuation et d'intervention était arrêtée, et les mesures organisationnelles et constructives particulières (par exemple choix des matériaux, conception des voies d'accès, etc.) devaient être évaluées.
e. L’office des transports et de la circulation (ci-après : OTC) a fait part de ses observations le 15 septembre 2003 et sollicité un complément à l’étude préliminaire d’impact à propos, principalement, des conséquences du projet sur le trafic routier.
f. Le 19 septembre 2003, le service cantonal de protection de l’air a également préavisé favorablement le projet de modification de zones, sous réserve que les projets liés à celui-ci n’engendrent pas d’immissions particulières.
g. Le service cantonal de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants s’est prononcé le 22 septembre 2003. L’exposition au bruit du trafic routier sur la route du Nant-d’Avril dépassait les valeurs d’alarme. Les valeurs limite d’immission de l’OPB pour la première heure nocturne (22h.-23h.) correspondant au DS III était dépassée. Toutefois, eu égard au genre d’activités commerciales qui ne se dérouleraient que de jour, les exigences de l’OPB seraient respectées (art. 31). Ainsi, si sa position sur l’impact environnemental du projet particulier restait réservée aux conclusions de l’étude d’impact, le service préavisait favorablement le projet de loi de modification des limites de zones.
h. Le service cantonal d’étude de l’impact sur l’environnement (ci-après : le SEIE) a rendu ses conclusions le 24 octobre 2003. Le développement actuel du périmètre considéré allait se traduire par une augmentation du trafic et des nuisances y relatives. Son préavis était donc réservé au respect de deux conditions. Premièrement, les installations qui allaient être réalisées dans cette zone ne devaient pas engendrer d’immissions atmosphériques et sonores excessives au sens de l’OPB et de l’ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair –
RS 814.318.142.1
), ni constituer un frein à l’assainissement dans ces domaines. Deuxièmement, le débit de restitution des eaux non polluées devait être limité et maintenu à celui du périmètre dans son état préexistant (soit en zone 5).
i. Le 13 octobre 2003, le service cantonal de planification de l'eau a également préavisé favorablement le projet.
6. Publié dans la Feuille d’avis officielle (ci-après : la FAO) le 31 mars 2004, l’avant-projet de loi de modification des limites de zones a été mis à l’enquête publique du 31 mars au 14 mai 2004.
Plusieurs sociétés, groupements et habitants voisins de la zone concernée ont déposé en temps utile des observations. Principalement, ils alléguaient que l’augmentation du trafic automobile serait catastrophique.
7. Saisi de l’avant-projet de loi, le Conseil municipal de la commune de Vernier, dans sa séance du 18 mai 2004, a approuvé à une large majorité la délibération préavisant favorablement la modification des limites de zones.
8. Parallèlement, le projet de plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) n°29231-540 a également été mis à l’enquête publique.
9. Le 7 juin 2004, le Conseil d’Etat a transmis au Grand Conseil un PL 9318 n° 9318 (ci-après : PL 9318) modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Vernier, au lieu dit La Renfile.
10. Publié le 11 juin 2004 dans la FAO, le PL 9318 a fait l’objet d’une phase d’opposition de 30 jours, à compter de cette date.
a. Par pli du 28 juin 2004, le Centre social protestant (ci-après: le CSP) s’est opposé à ce projet. Installé sur la zone concernée, il n’avait pas obtenu de garanties de la part de l’Etat ou d’Ikea quant à son relogement sur une surface correspondant à ses besoins.
b. La société anonyme de stockage et de manutention de produits pétroliers (ci-après: Sasma S.A.) en a fait de même le 12 juillet 2004. Elle était au bénéfice d’un droit de superficie distinct et permanent sur la parcelle 3568, feuille 37 de la commune de Vernier, cette dernière étant très proche de la construction projetée. Le plan de zones querellé était en contradiction directe avec les recommandations du rapport Urbaplan ; il était incompatible avec les prescriptions en matière de protection contre les accidents majeurs, il ne respectait pas les prescriptions en matière d’accès au sens de l’article 19 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT –
RS 700
), et enfin il ne respectait pas les règles en matière de protection contre le bruit et de lutte contre la pollution de l’air. Elle concluait à l’annulation du PL 9318.
c. Le même jour, la société Rampini & Cie S.A. (ci-après : Rampini), ayant son siège au 59, route du Nant-d'Avril, a également invité le Conseil d’Etat à écarter le PL 9318. Elle avait mandaté la communauté d’études Aragao & Borgstedt (ci-après : le bureau Aragao) pour réaliser une étude de trafic dans le secteur des routes du Nant-d’Avril, de Vernier et de Pré-Bois. Comme le démontrait cette étude, datée du 12 mai 2004, le projet d’implantation d’Ikea à La Renfile serait de nature à créer un blocage du trafic, empêchant une utilisation normale et efficace de la route de Vernier, puis de la route du Nant-d’Avril, notamment aux divers véhicules de l’entreprise Rampini. La Renfile n’était donc pas un lieu adéquat pour accueillir le projet querellé.
11. a. Les 25 août et 1
er
septembre 2004, la commission de l’aménagement du Grand Conseil a étudié le projet de loi. Elle a procédé à l’audition du Conseil administratif de la commune de Vernier, ainsi que des représentants du CSP.
b. Elle a également traité les oppositions déposées. Au bénéfice d’un intérêt digne de protection à l’annulation du PL 9318, les oppositions de Sasma S.A. et du CSP étaient recevables. Tel n’était pas le cas de celle déposée par Rampini, qui, se trouvant à plus d’un kilomètre du périmètre du plan de zone visé à l’article premier du projet de loi, n’était pas titulaire d’un intérêt personnel au sens de la jurisprudence récente du Tribunal fédéral.
Sur le fond, les opposantes perdaient de vue le fait que le plan de zones querellé était très clairement un plan d’affectation général au sens de l’article 12 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT –
L 1 30
). Ainsi, les griefs soulevés par les opposantes, en tant qu’ils concernaient le PLQ n° 29231-540 et l’EIE étaient pour l’essentiel irrelevants. L’ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs du 2 février 1991 (OPAM –
RS 814.012
) n’était pas violée par le projet en cause, le périmètre du plan de zone visé à l’article premier du PL 9318 étant précisément situé à plus de 100 mètres des bassins de Sasma S.A. S’agissant du grief de violation de l’OPair, celui-ci était également prématuré au stade du projet de la modification de zones litigieux, dans la mesure où les prescriptions de l’OPair ne s’appliquaient pas à un plan d’affectation de caractère général ne prévoyant pas d’installation particulière. Enfin, le DS III devait s’appliquer à cette zone.
La commission de l’aménagement a donc rejeté l’intégralité des oppositions.
c. Au terme de ses travaux, la commission a voté, par 12 oui et 2 abstentions, le PL 9318.
12. Suite à la requête de la commune de Vernier de prévoir une sortie supplémentaire sur la route de Pré-Bois, l'étude d'impact sur l'environnement (1
ère
étape) a été complétée le 25 octobre 2004.
a. La sortie supplémentaire du parking sur la route de Pré-Bois confirmait non seulement la faisabilité du projet, mais représentait également une amélioration sensible du projet Ikea dans son ensemble.
b. L'augmentation des charges de trafic journalières serait de 6 % sur la route de Pré-Bois, de 6 à 13 % entre le chemin de la Croisette et la jonction de Vernier et inférieure à 3% au-delà.
c. A propos de la capacité future des carrefours (avec le projet Ikea), l'étude concluait que le réseau futur s'avèrerait apte à accueillir le projet Ikea, avec des réserves de capacité faibles, voire inexistantes dans le cas du carrefour entre les routes de Vernier et de Pré-Bois. En outre, des réaménagements, optimisés notamment en fonction de la régulation, devaient permettre d'intégrer favorablement le projet.
d. S'agissant de la pollution de l'air, le projet n'aurait pas d'incidence sensible sur la qualité de l'air de la commune de Vernier.
e. Enfin, les nuisances sonores générées par l'implantation d'Ikea à Vernier seraient peu perceptibles le long des axes sur lesquels le trafic supplémentaire serait répercuté.
13. Dans sa séance du 28 octobre 2004, le Grand Conseil a adopté la loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Vernier (création d’une zone de développement industriel et artisanal, également destinée à des activités administratives et commerciales, route de Vernier au lieu dit La Renfile) (ci-après : la loi 9318).
14. Cette loi a été publiée une première fois dans la FAO le 8 novembre 2004, laquelle publication précisait que le délai référendaire expirerait le 20 décembre 2004.
15. Aucun référendum n’ayant été déposé contre la loi dans ce délai, celle-ci est entrée en vigueur. Elle a donc été publiée dans la FAO du 24 décembre 2004.
16. Par arrêté du 22 décembre 2004, publié dans la FAO du 24 décembre 2004, le Conseil d’Etat a déclaré ladite loi exécutoire dans tout le canton dès le lendemain de l’arrêté de promulgation.
Cet arrêté comportait les voie et délai de recours au Tribunal administratif.
17. Par actes séparés du 24 janvier 2005, Sasma S.A. (A/222/2005) et Rampini (A/224/2005) ont saisi le Tribunal administratif d’un recours contre la loi 9318.
a. Sasma S.A. conclut, sous suite de frais et dépens à l'annulation de ladite loi dans son intégralité ainsi que de l'arrêté du Conseil d'Etat du 22 décembre 2004. Elle sollicitait en outre la restitution de l'effet suspensif à son recours.
La loi 9318 prévoyant la modification des limites de zones sur la commune de Vernier était un plan d'affectation spécial, car elle visait spécifiquement la venue de la société Ikea à cet endroit. Le plan querellé violait les directives du 5 mars 2003 du Conseil d'Etat quant aux différents rayons de sécurité à respecter, et n'était pas compatible, à plusieurs titres, avec les dispositions de l'OPAM. En outre, il violait les exigences de l'OPair et de l'OPB, ainsi que les articles 19 et 21 alinéa 2 LAT.
b. Pour sa part, Rampini demande au Tribunal de céans d'annuler la loi 9318, et de condamner l'Etat de Genève à lui verser une équitable indemnité pour ses frais de procédure.
A l'appui de ses conclusions, elle expose que le Grand Conseil n'a pas tenu compte objectivement de l'impact sur la charge de trafic que devront assumer les axes routiers desservant la zone en question, violant l'article 3 LAT. En outre, les données de l'étude d'impact préliminaire retenues n'avaient pas été actualisées et étaient trop optimistes, aucune marge d'erreur n'ayant été prise en compte. Rampini y voyait une violation du principe de prévention découlant de l’article 9 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE -
RS 814.01
). L'adoption du plan querellé constituait en outre une violation des principes de proportionnalité et de pesée équilibrée des intérêts tels qu'ils sont consacrés aux articles 2 et 3 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT -
RS 700.1
).
18. Le 8 février 2005, le Grand Conseil s'en est remis à l'appréciation du Tribunal administratif s'agissant de la requête en restitution de l'effet suspensif au recours interjeté par Sasma S.A.

## Considerations