# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** a3a2ee89-2a0d-5e9e-aab9-5bd398b73766
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2006
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 4. Oktober 2004 reichte das kantonale Hochbauamt bei der
Baupolizeikommission der Stadt St. Gallen das Baugesuch Nr. 43'023 zur Beurteilung
ein, welches im wesentlichen die Erweiterung des Weiterbildungszentrums Holzweid
samt Tiefgarage sowie den Neubau eines Campus-Gebäudes auf dem Gelände der
Universität St. Gallen an der Holzstrasse 15 zum Gegenstand hatte. Die
Baugrundstücke Parz. Nrn. F5731 und F0708, Grundbuchkreis St. Fiden, sind der Zone
für öffentliche Bauten und Anlagen zugewiesen.
Während des Anzeige- und Auflageverfahrens erhoben unter anderem A.B., C.D. E.,
F.E. sowie G.H. fristgerecht Einsprache. Die Einsprache richtete sich ausschliesslich
gegen den Neubau des Campus-Gebäudes und wurde im wesentlichen mit der
fehlenden Zonenkonformität in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen begründet.
Im Anschluss an eine Einspracheverhandlung überarbeitete die Bauherrschaft das
Projekt und reichte am 4. August 2005 zwei neue Baugesuche ein. Das Baugesuch Nr.
43'892 beinhaltet im wesentlichen den Neubau eines Campus-Gebäudes. Das
Baugesuch Nr. 43'891 umfasst den Neubau der Hörsäle Nord, die Erweiterung der
Tiefgarage sowie die Umnutzung des Bauernhauses an der Holzstrasse 15.
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Gleichentags wurde das Baugesuch Nr. 43'023 zurückgezogen und mit Beschluss der
Baupolizeikommission vom 9. September 2005 abgeschrieben.
Das Baugesuch Nr. 43'892 hat die Erstellung des Campus-Gebäudes als
Beherbergungstrakt zum Gegenstand. Das Campus-Gebäude soll im südostseitigen
Bistrobereich der Hörsäle Nord anschliessen und insgesamt über 54 Zimmer verfügen.
Das viergeschossige Gebäude soll eine halbrunde Form sowie eine Gebäudetiefe von
13 m aufweisen. Im Untergeschoss sind neben den technischen Räumen ein
Fitnessraum sowie ein Saunabereich mit Garderoben vorgesehen. Im Erdgeschoss
sind eine Bibliothek sowie ein Empfangsbereich geplant. Die Zimmer sollen in den drei
Obergeschossen angeordnet werden. Es ist vorgesehen, die Fassadenhaut der
Stahlbeton- und Mauerwerkkonstruktion zu hinterlüften. Der Sockelbereich soll mit
Sichtbetonelementen verkleidet und das Flachdach extensiv begrünt werden. Die
Fassadenfarben sind noch nicht bestimmt.
Während des Anzeige- und Auflageverfahrens erhoben unter anderem A.B., C.D. E.,
F.E. und G.H. Einsprache gegen das Baugesuch Nr. 43'892. In der
Einsprachebegründung vom 20. September 2005 beantragen sie die Abweisung des
Baugesuchs Nr. 43'892 betreffend den Neubau Campus-Gebäude, eventuell sei das
Baugesuch zur Überarbeitung an die Gesuchstellerin zurückzuweisen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wurde im wesentlichen geltend gemacht,
dass der Campusneubau nicht zonenkonform sei, weil dieser nicht die Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe bezwecke, nicht im öffentlichen Interesse liege und auch in bezug
auf den Benützerkreis nicht zu den Gebäuden zähle, für welche die Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen geschaffen worden sei. Darüber hinaus füge sich das Gebäude
auch nicht in die Umgebung ein und trete zu massiv und hoch in Erscheinung und
beeinträchtige die Nachbarliegenschaften in unnötiger Weise.
Mit Beschluss vom 2. Dezember 2005 erteilte die Baupolizeikommission der Stadt St.
Gallen die Bewilligung zum Baugesuch Nr. 43'892 unter Vorbehalt der Bedingungen
und Auflagen. Die Einsprache wurde in öffentlich-rechtlicher Hinsicht im Sinne der
Bedingungen und Auflagen geschützt, im übrigen jedoch abgewiesen. Die
Baupolizeikommission erwog im wesentlichen, dass das Campus-Gebäude mit seinen
Arbeits-, Schlaf- und Erholungsräumen klar einen funktionellen Bezug zum Lehr- und
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Weiterbildungsbetrieb der Universität St. Gallen bzw. des Weiterbildungszentrums
Holzweid aufweise und in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen grundsätzlich
als zonenkonform zu beurteilen sei. Dies gelte allerdings nur unter der Bedingung, dass
die Infrastruktur des Campus-Gebäudes ausschliesslich von Personen beansprucht
werde, welche das Bildungsangebot an Universität und Weiterbildungszentrum
nutzten. Demgegenüber müsse in Übereinstimmung mit den Einsprechern ein
eigentlicher Hotelbetrieb ohne ausschliesslichen funktionellen Bezug zur Universität
und zum Weiterbildungszentrum als nicht zonenkonform beurteilt werden. Diesfalls
müsste das Baugrundstück vorgängig der Wohn-Gewerbe-Zone zugewiesen werden.
Indes könne es weder im öffentlichen Interesse noch im Interesse der Nachbarn bzw.
Einsprecher liegen, dass für das Campus-Gebäude eine entsprechende Umzonung
vorgenommen und auf dem Gelände ein eigentlicher Hotelbetrieb geführt würde. Der
Betrieb eines Campus-Gebäudes mit eng formuliertem Nutzungskorsett für die
Bildungswilligen von Universität und Weiterbildungszentrum berücksichtige denn auch
die verschiedenen Interessen von Öffentlichkeit und Nachbarn bzw. Einsprechern weit
mehr, als dies ein regulärer Hotelbetrieb in der entsprechenden Zone könnte.
B./ Mit Eingabe vom 21. Dezember 2005 erhoben A.B., C.D. E., F.E. sowie G.H. gegen
den Beschluss der Baupolizeikommission vom 2. Dezember 2005 Rekurs beim
Baudepartement. Die Rekurrenten beantragten, die Verfügung der
Baupolizeikommission der Stadt St. Gallen sei aufzuheben und die Bewilligung zum
Baugesuch Nr. 43'892 sei zu verweigern, weil das Campus-Gebäude in der Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen nicht zonenkonform sei. Gleichzeitig wurde die
Überweisung der Streitsache als Beschwerde an das Verwaltungsgericht beantragt.
Zur Begründung der Anträge wurde wie bereits im Einspracheverfahren geltend
gemacht, dass das Campus-Gebäude die Anforderungen an die Zonenkonformität in
der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht erfülle. Für die Erfüllung der
Kernaufgaben der Universität seien Schlaf- und Freizeiträume für die Teilnehmenden
von universitären Aus- und Weiterbildungsprogrammen sowie für Gastprofessorinnen
und -professoren nicht notwendig. Der Campus erfülle somit keine öffentliche Aufgabe,
weshalb auch die Zulässigkeit einer privaten Trägerschaft keine Rolle spiele.
Schliesslich fehle es auch am offenen Benützerkreis.
Mit Schreiben vom 23. Dezember 2005 überwies das Baudepartement den Rekurs zur
Bearbeitung an das Departement des Innern.
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Mit Eingabe vom 8. Februar 2006 verzichtete die Bauherrschaft auf einen Antrag
betreffend Sprungbeschwerde. Mit Schreiben vom 10. Januar 2006 (richtig: 10. Februar
2006) begrüsste die Eigentümerin der Baugrundstücke, die Max Schmidheiny-Stiftung,
die Überweisung der Streitsache zur Erledigung an das Verwaltungsgericht.
Mit Entscheid vom 15. Februar 2006 hiess das Departement des Innern das Begehren
von A.B., C.D. E., F.E. sowie G.H. um Überweisung der Streitsache zur direkten
Erledigung an das Verwaltungsgericht gut. Auf die Erhebung von amtlichen Kosten
wurde verzichtet. Der Dienst für Informatik und Finanzen wurde angewiesen, den von
den Rekurrenten geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- dem Verwaltungsgericht
zu überweisen.
Das Verwaltungsgericht übermittelte am 16. Februar 2006 den Beteiligten die Eingaben
von A.B., C.D. E., F.E. und G.H. vom 21. Dezember 2005 und 20. Januar 2006 als
Beschwerdeeingaben zur Vernehmlassung.
Die Baupolizeikommission der Stadt St. Gallen sowie das Baudepartement beantragen
in den Vernehmlassungen vom 22. Februar 2006 bzw. 13. März 2006 die Abweisung
der Beschwerde. Die Max Schmidheiny-Stiftung hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung der
Sprungbeschwerde ist gegeben (Art. 43ter in Verbindung mit Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführer sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingaben vom 21. Dezember 2005 bzw. 20.
Januar 2006 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Auf die Sprungbeschwerde ist einzutreten.
2./ a) Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines Augenscheins.
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b) Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch
die entscheidende Instanz und dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob
ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden
Instanz (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen
2003, Rz. 966).
c) Die Beschwerdeführer bemängeln ausschliesslich die Zonenkonformität des
Bauvorhabens. Die Frage der Zonenkonformität ist eine Rechtsfrage, die aufgrund der
Akten entschieden werden kann. Auf die Durchführung des beantragten Augenscheins
ist folglich zu verzichten.
3./ a) Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung ist, dass die Bauten und
Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a des
Raumplanungsgesetzes, SR 700). Der Zweck der Nutzungszonen ergibt sich aus der
Umschreibung der Zonenarten (Art. 11 ff. des Baugesetzes, sGS 731.1, abgekürzt
BauG). Bauten und Anlagen müssen der Nutzung dienen, für welche die Zone
bestimmt ist. Zonenkonformität im Sinn des Bundesrechts setzt einen funktionalen
Zusammenhang zwischen Bauvorhaben und Zonenzweck voraus (B. Heer, St.
Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 360).
Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen sind nach Art. 18 BauG für bestehende und
künftige öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt. Art. 63 Abs. 1 der vorliegend
anwendbaren Bauordnung der Stadt St. Gallen vom 1. November 1980 (sRS 731.1)
konkretisiert dies dahingehend, dass in den Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen
insbesondere Bauten und Anlagen des Verkehrs, der Ver- und Entsorgung, der Bildung
und Erholung, des Sozial- und Gesundheitswesens, der Kultur, der Verwaltung und der
Landesverteidigung zulässig sind.
Entsprechend dem Zonenzweck muss eine Baute oder Anlage, damit sie sich in der
Zone für öffentliche Bauten und Anlagen als zonenkonform erweist, im öffentlichen
Interesse liegen und öffentliche Bedürfnisse befriedigen. Sie soll der Allgemeinheit
dienstbar sein und nicht nur einem privilegierten, bestimmt eingegrenzten
Personenkreis. Private Bauten mit beschränktem oder geschlossenem Benützerkreis
widersprechen dem Zonenzweck und fallen als öffentliche Bauten oder Anlagen ausser
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Betracht. Nicht erforderlich ist, dass die Baute oder Anlage im Eigentum des
Gemeinwesens steht, sondern es ist auch eine private Trägerschaft denkbar (Heer,
a.a.O., Rz. 387; VerwGE vom 17. Februar 1994 i.S. B.R. u.a.; GVP 1983 Nr. 16; D.
Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich 2000, S. 39 ff. und
S. 44 ff.).
b) Das umstrittene Baugesuch hat die Ergänzung des Weiterbildungszentrums der
Universität St. Gallen durch ein Campus-Gebäude zum Gegenstand. Namentlich soll
den Besuchern der Universität und des Weiterbildungszentrums die Gelegenheit
gegeben werden, im Campus-Gebäude zu übernachten. Entsprechend den
vorstehenden Ausführungen ist das Bauvorhaben in der Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen nur zulässig, wenn es im öffentlichen Interesse liegt und öffentliche
Bedürfnisse befriedigt. Ausserdem ist erforderlich, dass die Campus-Anlage für die
Allgemeinheit zugänglich ist.
aa) Die Aufgaben der Universität St. Gallen bzw. das Weiterbildungszentrums werden
in Art. 2 Abs. 1 und 3 des Universitätsgesetzes (sGS 217.11) aufgelistet. Demnach
forscht und lehrt die Universität in Wirtschafts-, Rechts- und Sozialwissenschaften
sowie in ergänzenden Wissenschaften (Abs. 1). Sie erfüllt Aufgaben der Weiterbildung,
führt öffentliche kulturelle und wissenschaftliche Veranstaltungen durch und arbeitet
mit anderen Universitäten und Hochschulen zusammen. Ergänzend wird im
Universitätsstatut (sGS 217.15, abgekürzt US) ausgeführt, dass die Universität
Dienstleistungen im Rahmen ihrer wissenschaftlichen Ausrichtung erbringt (Art. 7 Abs.
1 US), die Weiterbildungsstufe alle von der Universität durchgeführten
Weiterbildungsveranstaltungen umfasst (Art. 10 US), die Universität für die
Öffentlichkeit kulturelle und wissenschaftliche Veranstaltungen durchführt (Art. 13 US).
Als Teilnehmer von Lehrveranstaltungen gelten Studierende, Hospitanten,
Teilnehmende an Lehrveranstaltungen der Weiterbildung und Besucher öffentlicher
Lehrveranstaltungen (Art. 51 Abs. 1 US).
Die Erfüllung des universitären Bildungsauftrags liegt zweifellos im öffentlichen
Interesse und dementsprechend erweisen sich alle Bauten und Anlagen, die für diese
Zielerreichung notwendig sind, in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen als
zulässig. Dabei gehören nicht nur die Universitätsgebäude im engeren Sinn wie etwa
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die Hörsäle, die Räumlichkeiten der Verwaltung und die Bibliothek zu den Bauten, die
in die Zone für öffentliche Bauten gehören, sondern auch damit zusammenhängende
Annexbauten und
–anlagen wie bspw. die Mensa und Sport- oder Parkplätze erweisen sich als
zonenkonform (vgl. Gsponer, a.a.O., S. 69).
Es ist nachvollziehbar, dass insbesondere bei mehrtägigen universitären Aus- bzw.
Weiterbildungsveranstaltungen sowohl seitens der Teilnehmenden als auch seitens der
Organisatoren ein Bedürfnis nach nahen und zweckmässigen Arbeits-, Schlaf- und
Erholungsräumen besteht. Namentlich kann in einem Campus – besser als in einem
Hotel – auf die spezifischen Bedürfnisse der Teilnehmenden hinsichtlich der
Infrastruktur (z.B. geeignete Arbeitsplätze, Bibliothek) eingegangen werden. Ausserdem
ermöglicht eine Campus-Anlage einen vermehrten Austausch und Kontakt unter den
Teilnehmenden auch ausserhalb der Veranstaltung, was für den Erfolg der
angebotenen Veranstaltungen mit wesentlich sein kann.
Vor diesem Hintergrund ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer sowohl ein
funktionaler Bezug zwischen der geplanten Campus-Anlage und der Universität als
auch ein öffentliches Interesse an der Verwirklichung des Bauvorhabens gegeben. Wie
vorstehend ausgeführt wurde, gehören auch Nebeneinrichtungen, denen in bezug auf
die Kernaufgaben eine zudienende Funktion zukommt, in die Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen. Ansonsten wären bspw. auch der Betrieb der Mensa und die
universitären Sporteinrichtungen zonenwidrig, was unbestrittenermassen nicht der Fall
ist. Es trifft auch nicht zu, dass sich nur Bauvorhaben, deren Verwirklichung eine
Enteignung rechtfertigen würde, in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen als
zonenkonform erweisen. Wie vorstehend dargelegt, setzt Art. 18 BauG voraus, dass
Bauten und Anlagen in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen im öffentlichen
Interesse liegen und öffentliche Bedürfnisse befriedigen. Dass die Voraussetzungen
von Art. 5 f. des Enteignungsgesetzes (sGS 735.1) erfüllt sein müssen, verlangt das
Gesetz dagegen nicht. Es kann folglich offenbleiben, ob das geplante Campus-
Gebäude im vorliegenden Fall eine Enteignung rechtfertigen würde. Unmassgeblich ist
schliesslich, dass im Zeitpunkt der Erstellung des Weiterbildungszentrums der Bau
einer Campus-Anlage nicht vorgesehen war. Es ist nachvollziehbar, dass sich die
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diesbezüglichen Bedürfnisse im Laufe der Zeit geändert haben. Wesentlich ist, dass
das Bauvorhaben gegenwärtig einem öffentlichen Interesse entspricht. Im übrigen
weist der Beschwerdegegner in der Vernehmlassung vom 13. März 2006 zutreffend
darauf hin, dass die Frage, ob für die seinerzeitige Zuordnung der Baugrundstücke in
die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen ein hinreichendes Interesse bestand, nicht
Gegenstand des vorliegenden Baubewilligungsverfahrens bilden kann. Sodann
schliesst allein der Umstand, dass der Bund universitäre Unterkunftseinrichtungen
nicht mehr unterstützt, das Vorhandensein eines öffentlichen Interesses nicht aus.
Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, ist das öffentliche Interesse an der
Campus-Anlage davon abhängig, dass die Infrastruktur ausschliesslich von Personen
frequentiert wird, welche das Bildungsangebot der Universität und des
Weiterbildungszentrums nutzen. Es ist unbestritten, dass sich ein eigentlicher
Hotelbetrieb als zonenwidrig erweisen würde. Wesentlich ist deshalb, dass ausreichend
Gewähr für eine zonenkonforme Nutzung des Campus-Gebäudes geboten ist. Dabei
fällt in Betracht, dass entsprechend der Darstellung der Bauherrschaft die Kontrolle der
zonenkonformen Nutzung von verschiedenen Aufsichtsgremien (Stiftungsrat HSG
Alumni, Stiftungsrat Max Schmidheiny-Stiftung, Kontrollstelle Stiftung HSG Alumni,
Stiftungsaufsichtsbehörde, Universitätsverwaltung, Universitätsrat, Regierung,
Kantonsrat) wahrgenommen wird. Insbesondere schliessen die gesetzlich festgelegten
Aufgaben der Universität die Führung eines Hotelbetriebs aus. Gleiches gilt bezüglich
des Stiftungszwecks der Geldgeberin, der HSG Alumni Stiftung, welche gemäss Art. 2
der Stiftungsurkunde ausschliesslich gemeinnützige Ziele verfolgt und die Förderung
der Aus- und Weiterbildung, der Forschung, von kulturellen Veranstaltungen und
Vereinigungen sowie studentischen Selbsthilfeorganisationen an der Universität St.
Gallen bezweckt. Hinzu kommt, dass entsprechend dem Betriebskonzept des
Gesuchstellers die Zimmer des Campus nur an Personen vermietet werden dürfen, die
in einem Bezug zu Lehre und Forschung, zu Weiterbildungen, zu öffentlichen
kulturellen und wissenschaftlichen Veranstaltungen oder zur Zusammenarbeit mit
anderen Universitäten und Hochschulen der Universität St. Gallen oder des
Weiterbildungszentrums stehen. Die Vorinstanz hat diese betriebliche Einschränkung in
der Baubewilligung mittels einer Auflage für die Bauherrschaft rechtlich verbindlich
gemacht. Vor diesem Hintergrund erweisen sich die Befürchtungen der
Beschwerdeführer, dass das Campus-Gebäude aufgrund wirtschaftlicher Zwänge
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zonenfremd genutzt werden könnte, als nicht stichhaltig. Die verfügte Auflage sowie
die erwähnten mehrstufigen Kontrollmechanismen bieten genügend Gewähr für eine
zonenkonforme Nutzung des Campus-Gebäudes. An der Sache vorbei geht
schliesslich der Einwand der Beschwerdeführer, die Betriebsbeschränkung zur
Sicherstellung der zonenkonformen Nutzung könne nicht als Auflage verfügt werden.
Betriebsbeschränkungen sind übliche und häufig angeordnete Auflagen im Sinne von
Art. 87 Abs. 2 BauG. Der Umstand, dass die Betriebsbeschränkung vorliegend die
Zonenkonformität mitgewährleistet, steht der Anordnung einer Nebenbestimmung nicht
entgegen.
bb) Nicht zu hören sind die Beschwerdeführer im weiteren mit ihrem Einwand, es fehle
am offenen Benützerkreis. Zwar ist, wie vorstehend dargelegt, die
Allgemeinzugänglichkeit Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Baute oder Anlage in
der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Dennoch darf "öffentlich" nicht mit
"offen" oder mit "jedermann offen stehend" gleichgesetzt werden. Dies zeigt bereits
das Beispiel der Landesverteidigung, deren Bauten und Anlagen zwar im öffentlichen
Interesse stehen und sich in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen als
zonenkonform erweisen, indes in der Regel nicht öffentlich zugänglich sind (Gsponer,
a.a.O., S. 37 und S. 41).
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die geplante Campus-Anlage als
zonenkonform erweist. Die Sprungbeschwerde ist als unbegründet abzuweisen.
4./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS
941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht