# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 7ef3d84d-1bdc-4e6b-8bf7-c90b4281e10f
**Court:** CH_BGer
**Chamber:** CH_BGer_001
**Year:** 2009
**Language:** de
**Jurisdiction:** CH / Federation
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Sachverhalt:
A. X._ unterrichtete als Primarlehrerin im Schulkreis Zürichberg ab 1975 während sechs Jahren ein volles Pensum.
Von 1981 bis 1983 war X._ im Fach Deutsch als Zweitsprache (DaZ bzw. ehemals Deutsch für Fremdsprachige, DfF) zu 30 % in Zürich tätig, von 1983 bis 2003 in demselben Fach zu 40 % in Egg.
Von 2003 bis 2005 hatte X._ als ISF-Lehrperson (ISF = Integrative Schulungsform) ein Pensum mit unterschiedlichen Lektionenzahlen in Egg inne.
Bis Ende Schuljahr 2006 war X._ kommunal besoldet und in Lohnstufe 14 des Lohnreglements 11.01/12.01 eingereiht (Jahressalär 100 % = CHF 118'313.--).
Im Laufe des Jahres 2001 absolvierte X._ eine Zusatzausbildung für Lehrpersonen von Fremdsprachigen an der Pädagogischen Hochschule Zürich (Nachdiplomkurs Migration und Schulerfolg). Am 14. Juli 2006 erlangte sie den Titel eines "Master of Arts in Special Needs Education" an der Interkantonalen Hochschule für Heilpädagogik in Zürich.
Auf Beginn des Schuljahres 2006/2007 (ab August 2006) wurde X._ für 15 Wochenlektionen ISF-Unterricht an der Oberstufe kantonal angestellt und vom Volksschulamt der Bildungsdirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom 7. August 2006 in Stufe 9 des Lohnreglements 12.02 eingereiht (Kategorie IV für Lehrpersonen in der Oberstufe mit Diplom in schulischer Heilpädagogik, Jahressalär 100 % = CHF 112'013.--). Bei dieser Einstufung wurden die Tätigkeiten als Primarlehrerin und als ISF-Lehrperson zu 100 % angerechnet, der DaZ-Unterricht und die geleistete Familienarbeit jedoch nur zu insgesamt 50 %.
Gegen diese Einstufung erhob X._ Einsprache. Sie machte geltend, bei der Anrechnung von Berufs- und Familientätigkeit benachteiligt zu werden, da sie neben der Tätigkeit als Familienfrau auch im Schulbereich tätig gewesen sei und dies bei der lohnmässigen Einreihung berücksichtigt werden müsse. Mit Verfügung vom 22. September 2006 bestätigte indessen das Volksschulamt seinen Entscheid.
Dagegen erhob X._ bei der Bildungsdirektion des Kantons Zürich Rekurs. Sie verlangte die Aufhebung der Verfügung des Volksschulamtes und die Einstufung als ISF-Lehrerin in Lohnstufe 13 des Lohnreglements 12.02 (Jahressalär 100 % = CHF 124'836.--). Mit Verfügung vom 30. November 2007 wies die Bildungsdirektion den Rekurs ab.
Gegen den Rekursentscheid beschwerte sich X._ beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Neben der Aufhebung der Entscheide der Bildungsdirektion und des Volksschulamtes beantragte sie neu, als ISF-Lehrerin ab Schuljahr 2006/2007 in Lohnstufe 16 des Lohnreglements 12.02 eingereiht zu werden. Das Verwaltungsgericht (4. Abteilung, 4. Kammer) wies die Beschwerde mit Urteil vom 14. Mai 2008 ab, soweit es darauf eintrat.
Dem Urteil des Verwaltungsgerichts ist eine abweichende Meinung der Gerichtssekretärin angefügt.
B. X._ hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Neben der Aufhebung des angefochtenen Entscheids beantragt sie, als ISF-Lehrerin ab Beginn Schuljahr 2006/2007 in die Lohnstufe 13 des kantonalen Lohnreglements 12.02 eingestuft zu werden. Des Weitern sei ihr im vorinstanzlichen Verfahren eine angemessene Prozessentschädigung zuzusprechen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
C. Das Verwaltungsgericht und das Volksschulamt verzichten auf Vernehmlassung. Die Bildungsdirektion schliesst auf Beschwerdeabweisung. Die Beschwerdeführerin und daraufhin die Bildungsdirektion liessen sich unter Aufrechterhaltung ihrer Anträge nochmals vernehmen.

## Considerations

Erwägungen:
1. Das angefochtene, kantonal letztinstanzliche Urteil des Verwaltungsgerichts betrifft die Abweisung eines Gesuchs um eine höhere Gehaltseinreihung im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses, d.h. eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Da die Streitwertgrenze erreicht ist, steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen (Art. 51 Abs. 1 lit. a und Abs. 4, Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Der Antrag auf Einreihung in Lohnstufe 13 ist zulässig, da die Beschwerdeführerin diesen Antrag bereits im Rekursverfahren vor der Bildungsdirektion stellte und das Verwaltungsgericht auf die kantonale Beschwerde gegen den Rekursentscheid nur insoweit nicht eintrat, als die Beschwerdeführerin mehr beantragte als im Rekursverfahren (Lohnstufe 16 statt Lohnstufe 13).
2. 2.1 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, § 16 der Lehrpersonalverordnung des Kantons Zürich vom 19. Juli 2000 (LPVO; LS 412.311) sei verfassungswidrig, da die Vorschrift die berufsspezifische Erfahrung bei der lohnmässigen Einstufung der Lehrpersonen nicht angemessen berücksichtige. Bei ihrer Einstufung im Jahr 2006 seien nur ihre sechs Jahre Berufstätigkeit als Primarlehrerin in den Jahren 1975 bis 1981 und der Unterricht als ISF-Lehrerin in den Jahren 2003 bis 2005 zu 100 % angerechnet worden. Ihre Lehrtätigkeit im Fach Deutsch als Zweitsprache (DaZ bzw. ehemals Deutsch für Fremdsprachige, DfF), welche sie von 1981 bis 1983 zu 30 % in Zürich und von 1983 bis 2003 zu 40 % in Egg ausgeübt habe, sei dagegen lediglich zu 50 % berücksichtigt worden. In gleichem Umfang werde auch jede andere, nicht berufsspezifische Tätigkeit als Berufserfahrung angerechnet. Von den maximal anrechenbaren 29 Erfahrungsjahren seien ihr demzufolge nur 18 Jahre angerechnet worden. Genau gleich viele Jahre wären ihr angerechnet worden, wenn sie von 1981 bis 2003 neben ihrer Tätigkeit als Mutter und Hausfrau nicht unterrichtet hätte. Dies verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV).
Richtigerweise sei die Beschwerdeführerin demnach nicht in Lohnstufe 9, sondern in Lohnstufe 13 einzureihen. Daraus resultiere eine Lohndifferenz von 11,44 % (12 x CHF 1'074.--). Die Beschwerdeführerin rügt in diesem Zusammenhang eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts (Art. 97 Abs. 1 BGG), da die Vorinstanz die Lohndifferenz nicht richtig berechnet habe.
Als weitere Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots beanstandet die Beschwerdeführerin, dass die Berufs- und Familienarbeit nicht kumulativ, sondern alternativ angerechnet worden sei. Neben ihrer Tätigkeit als DaZ-Lehrerin sei sie Mutter und Hausfrau gewesen und habe sich aus- und weitergebildet, was gemäss Lehrpersonalverordnung ebenfalls je zu 50 % angerechnet werden könne. All diese Jahre der Doppel- und Dreifach-Belastung seien ihr trotzdem nur zu insgesamt 50 % angerechnet worden.
2.2 Das Verwaltungsgericht begründet das angefochtene Urteil in den beanstandeten Punkten folgendermassen: Gemäss § 16 Abs. 2 lit. a LPVO werde der Volksschulunterricht sowie diejenige Unterrichtstätigkeit voll angerechnet, die bezüglich Fächervielfalt, Betreuungsaufgaben und Klassenverantwortung der Tätigkeit der Volksschullehrpersonen gleichgestellt sei. Zur Unterrichtstätigkeit als Förderlehrperson im Sinn von § 16 Abs. 2 lit. a LPVO, die ebenfalls zu 100 % angerechnet werde, gehöre die Integrative Förderung und die Integrative Schulungsform ISF. Dies könne mit der Fächervielfalt des ISF-Unterrichts, der einem Klassenlehrer vergleichbaren Position der ISF-Lehrperson bei der Unterrichtsgestaltung und der Notengebung sowie mit der dafür verlangten heilpädagogischen Ausbildung begründet werden.
Schuldienste anderer Art, wie beispielsweise Fachunterricht, Stütz- und Fördermassnahmen oder das Fach Deutsch als Zweitsprache (DaZ) würden gemäss § 16 Abs. 2 lit. b LPVO anderweitigen Berufstätigkeiten, Aus- und Weiterbildungen sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit gleichgestellt und nur zu 50 % angerechnet. Da der DaZ-Unterricht weniger anforderungsreich sei als der ISF-Unterricht, gelte er nicht als Förderunterricht im Sinn von § 16 Abs. 2 lit. a LPVO. So trage die DaZ-Lehrperson bei der Unterrichtsgestaltung und der Notengebung keine Klassenlehrerverantwortung und werde für DaZ-Lehrpersonen keine heilpädagogische Ausbildung vorausgesetzt.
Bei den Tätigkeiten nach § 16 Abs. 2 lit. b LPVO sei keine Kumulierung über die Anrechnungsquote von 50 % hinaus vorgesehen. Wenn eine Person neben ihrer Tätigkeit als Familienfrau zwar zusätzlich im Schuldienst berufstätig gewesen sei, jedoch nicht in Klassenlehrerfunktion, bleibe es deshalb bei der Anrechnung von insgesamt 50 %. Dass nicht über ein 100 %-Pensum hinausgegangen werden könne, sei nicht zu beanstanden, da die obere Beschäftigungslimite auch bei vollzeitlichen Lehrpersonen 100 % betrage. Dies habe zur Folge, dass vollzeitliche Familienfrauen grundsätzlich gleich gestellt seien wie Personen, welche, gleich wie die Beschwerdeführerin, nebenbei noch einer schulischen Tätigkeit im Sinn von § 16 Abs. 2 lit. b LPVO nachgegangen seien. Zwar gebe es durchaus Gründe, einer Lehrkraft, welche neben der Tätigkeit als Familienfrau einige Wochenlektionen Schulunterricht erteilt habe, grundsätzlich eine höhere Erfahrung zuzubilligen als einer Wiedereinsteigerin, die sich vollamtlich der Familienarbeit gewidmet habe. Indessen fehle es an einer rechtlichen Grundlage, diese zusätzliche Erfahrung über die Anrechnung der Erfahrungsjahre von 50 % hinaus zu berücksichtigen. Anders müsste nur entschieden werden, wenn die Erteilung von DaZ-Unterricht zu 100 % angerechnet werden müsste.
2.3 In ihrer im bundesgerichtlichen Verfahren eingereichten Vernehmlassung vom 29. August 2008 vertritt die Bildungsdirektion des Kantons Zürich den Standpunkt, dass nicht jede tatsächliche Ungleichheit im Gesetz berücksichtigt werden könne. Eine gewisse Schematisierung, wie sie in § 16 Abs. 2 LPVO bestehe, sei unvermeidlich. Wenn neben dem Volksschulunterricht weitere Unterrichtstätigkeiten nach § 16 Abs. 2 lit. a LPVO anzurechnen wären, müsste zum einen bestimmt werden, für welche Lehrtätigkeit dies zu gelten hätte. Diese Frage betreffe eine beliebig lange Liste von Lehrpersonen (wie beispielsweise Fachlehrer, Logopädinnen, Dyskalkulie-Spezialisten, Erwachsenenbildnerinnen, Lehrlingsbetreuer, Musikschul-Lehrpersonen, Chorleiterinnen, Kursleiter in Sportvereinen und in anderen Freizeitangeboten, Katechetinnen sowie Personen, welche Nachhilfestunden geben). Zum andern wäre zu klären, welchen Anforderungen der Nachweis dieser Unterrichtstätigkeiten zu genügen hätte. Im Übrigen berücksichtige die geltende Einstufungsregel, dass im Lehrerberuf ausserschulische Berufs- und Lebenserfahrung mindestens gleich bedeutungsvoll sei wie Erfahrung in der Erteilung von Einzel- und Kleinklassenunterricht (wie bspw. im DaZ-Unterricht). Dies ergebe sich daraus, dass den Kindern im Schulunterricht nicht nur Wissen vermittelt wird, sondern dass diese auf den Eintritt ins Berufsleben vorbereitet werden. Die gleiche Anrechnung der DaZ-Unterrichtstätigkeit wie ausserschulische Berufs- und Lebenserfahrung sei daher sachlich begründet.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin sei auch die Alternativität der Anrechenbarkeit von Berufs- oder Familienarbeit nach § 16 Abs. 2 lit. b LPVO nicht zu beanstanden. Erstens werde die zu 100 % anrechenbare Berufserfahrung an Klassen der Volksschule nicht im Einzel- und Kleinklassenunterricht erworben. Zweitens sei die Erziehungs- und Betreuungsarbeit, welche einen Teil des Berufsauftrags der Lehrpersonen ausmache, durchaus als relevante Erfahrung anzurechnen. Schliesslich würde eine Kumulation der Anrechenbarkeit dazu führen, dass einer Lehrperson mit einer 100 %-Anstellung, welche zusätzlich Erziehungs- und Betreuungsarbeit leistet, bei einem Wiedereinstieg eine höhere Lohneinstufung gewährt werden müsste als einer Lehrperson ohne familiäre Verpflichtung, die ohne Unterbruch angestellt ist.
2.4 Die Beschwerdeführerin rügt nicht einen Verstoss gegen kantonale Vorschriften, sondern beanstandet, dass die Lohneinstufung auf einer rechtsungleichen Regelung und Rechtsanwendung beruhe. Sie verlangt insofern eine vorfrageweise Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von § 16 Abs. 2 LPVO. Dies ist im Verfahren der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, obwohl die Frist zur Anfechtung des Gesetzes längst abgelaufen ist: Die Rüge, eine kantonale Norm widerspreche der Bundesverfassung, kann auch noch bei der Anfechtung eines diese Norm anwendenden Entscheids vorgebracht werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_397/2007 vom 18. März 2008 E. 1.4). Die allfällige vorfrageweise Feststellung der Verfassungswidrigkeit der fraglichen Norm führt aber nicht zu deren Aufhebung, sondern hat lediglich zur Folge, dass die Vorschrift im Einzelfall nicht angewendet und der gestützt auf sie ergangene Entscheid aufgehoben wird (inzidente Normenkontrolle; BGE 129 I 265 E. 2.3 S. 267 f. mit Hinweisen).
2.5 Die zur Diskussion stehende Bestimmung von § 16 Abs. 1 und 2 LPVO lautet folgendermassen:
1. Neu in den Schuldienst eintretende Lehrpersonen werden in Stufe 1 eingestuft, sofern nicht die Anrechnung von Unterrichts- und Berufstätigkeiten zu einer höheren Einstufung führt.
2. Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden ab dem 22. (Kindergartenstufe), dem 23. (Primarstufe) oder dem 24. Altersjahr (Sekundarstufe) gegen schriftlichen Nachweis wie folgt angerechnet:
a) Unterrichtstätigkeiten entsprechend dem tatsächlichen Beschäftigungsgrad in Klassen und als Förderlehrperson sowie Schulleitungstätigkeiten an der Volksschule, an Privatschulen gemäss § 68 VSG, an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen.
b) zu 50 % anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildungen sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit.
2.6 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird. Den politischen Behörden steht bei der Ausgestaltung der Besoldungsordnung allerdings ein grosser Spielraum zu. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind sie befugt, diejenigen Kriterien auszuwählen, die für die Besoldung des Personals massgeblich sein sollen. Verfassungsrechtlich wird verlangt, dass sich die für die Besoldungshöhe relevanten Anknüpfungspunkte vernünftig begründen lassen. Neben der Qualität der geleisteten Arbeit werden in der Gerichtspraxis Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeit als sachliche Kriterien zur Festlegung der Besoldungsordnung erachtet (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107 mit Hinweisen).
Der grosse Ermessensspielraum des Gesetzgebers besteht umso mehr, wenn nicht ein Vergleich zwischen verwandten, sondern zwischen unterschiedlichen Tätigkeiten zur Diskussion steht. Ob beispielsweise die Arbeit von Ärzten mehr oder weniger wert ist als diejenige von Lehrern, Psychologen, Juristen oder anderen Berufsgattungen, lässt sich nicht nach feststehenden Bewertungskriterien objektiv feststellen, sondern enthält zwangsläufig einen erheblichen Wertungsbereich, dessen Konkretisierung davon abhängt, wie eine bestimmte Tätigkeit von der Gesellschaft bewertet wird (BGE 125 II 385 E. 5b S. 390; Urteil des Bundesgerichts 2P.369/1998 vom 21. März 2000 E. 3d, in: ZBl 102/2001 S. 265).
Die Entscheidung hängt einerseits von Sachverhaltsfragen ab, beispielsweise der Frage, was für Tätigkeiten im Rahmen einer bestimmten Funktion ausgeführt werden, welche ausbildungsmässigen Anforderungen dafür verlangt werden, unter welchen Umständen die Tätigkeit ausgeübt wird usw. Andererseits hängt sie ab von der relativen Gewichtung, welche diesen einzelnen Elementen beigemessen wird. Diese Gewichtung ist bundesrechtlich nicht vorgegeben, sondern liegt im Ermessen der kantonalen Behörden. Bundesrechtlich vorgegeben sind jedoch die Schranken des behördlichen Spielraums: Die Bewertung darf nicht rechtsungleich oder willkürlich erfolgen (BGE 125 II 385 E. 5d S. 391).
2.7 Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil (E. 4.1.2) unter Bezugnahme der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Lohnunterschieden innerhalb verschiedener Lehrerkategorien ausführt, spielt bei der Frage, ob eine Besoldungsordnung mit dem Rechtsgleichheitsgebot in Einklang steht, die Lohndifferenz in Prozenten eine wesentliche Rolle. Das Verwaltungsgericht scheint daraus abzuleiten, dass kleinere Unterschiede zwischen einer bestehenden und einer beantragten Lohneinstufung unter dem Blickwinkel des Rechtsgleichheitsgebots tolerierbar seien (vgl. E. 4.1.3 des angefochtenen Urteils).