# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 0b5226a6-7340-5033-9410-2ea6f8da8628
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die Q._ AG (nachfolgend: Q._ AG), ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 0000_,
Grundbuch X._, welche mit der am 7. September 1982/22. April 2004 vom
Gemeinderat X._ bewilligten Lagerhalle Assek.-Nr. 0001_ überbaut ist. Südwestlich
grenzt das Grundstück Nr. 0000_ an die mit der Gewerbehalle Assek.-Nr. 0002_
überbaute Parzelle Nr. 0003_ im Eigentum der B._ GmbH, deren einziger
Gesellschafter und Geschäftsführer A._ ist. Dieser ist Eigentümer der südöstlich an
das Grundstück Nr. 0000_ angrenzenden Parzelle Nr. 0004_, welche mit dem an die
Südostfassade der Lagerhalle Assek.-Nr. 0001_ angebauten Wohnhaus Assek.-
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Nr. 0005_ überbaut ist. Nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde X._ sind all
diese Grundstücke der Wohn-Gewerbe-Zone drei Vollgeschosse (WG3) zugewiesen,
welche der Lärmempfindlichkeitsstufe III zugeordnet ist. Seit November 2018 nutzt die
Q._ AG das als Lagerhalle bewilligte Gebäude Assek.-Nr. 0001_ auf Parzelle
Nr. 0000_ ohne Bewilligung für die Umnutzung/Zweckänderung als Werkstatt für
Reparatur-, Wartungs- und Spezialarbeiten an Land- und Baumaschinen (act. 1, S. 4
Ziff. 9, act. 2, S. 2 f. Sachverhalt lit. A/c, B/b, act. 9/1/3 f., act. 9/4/1-6, 9, 20,
www.geoportal.ch, www.zefix.ch, www. ... .ch/galerie/).
B.
Am 28. Juni 2019 reichte die Q._ AG ein nachträgliches Baugesuch für die Umnutzung
und den Umbau der ehemaligen Lagerhalle Assek.-Nr. 0001_ auf Parzelle Nr. 0000_
ein. Während der vom 9. bis 22. Juli 2019 im vereinfachten Verfahren angesetzten Frist
erhob A._ am 17. Juli 2019 dagegen Einsprache. Mit Einspracheergänzung vom
25. Juli 2019 beantragte er in verfahrensrechtlicher Hinsicht, es sei, unter
Strafandrohung im Widerhandlungsfall, unverzüglich ein Nutzungsverbot betreffend die
bereits erfolgte und nunmehr beantragte Umnutzung der Lagerhalle auf dem
Grundstück Nr. 0000_ in eine Werkstatt für Land- und Baumaschinen zu verfügen. Am
22. November 2019 sowie 1. und 30. Juli 2020 reichte die Q._ AG überarbeitete
Baugesuchspläne ein. Am 3. und 13. Februar 2020, 15. Mai 2020, 15. und
24. Juli 2020, 21. August 2020 sowie am 21. Oktober 2020 führte die Bauverwaltung
X._ (unangemeldete) Augenscheine durch. Am 20. Oktober 2020 beantragte A._ bei
der Gemeinde X._, es sei unverzüglich die Einstellung der Bauarbeiten auf Parzelle
Nr. 0000_ zu verfügen. Am 3. November 2020 erhob er eigenen Angaben gemäss
beim Baudepartement Rechtsverweigerungsbeschwerde (Verfahrensnr. 0006_, nicht
aktenkundig, unbestritten). Mit Zwischenverfügung vom 3./13. November 2020 wies
der Gemeinderat X._ die Anträge, es sei ein Nutzungsverbot und eine Baueinstellung
zu verfügen, ab (Ziff. 1 f.). Hingegen ordnete er bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen
Bauentscheids unter Strafandrohung an, dass die Werkstatt nur werktags von 07.00
bis 12.00 Uhr und 13.00 bis 19.00 Uhr betrieben werden dürfe. Samstagvormittags sei
der Betrieb nur für lärmarme Arbeiten gestattet. Die Ruhezeiten seien einzuhalten
(Ziff. 3a). Arbeiten mit lärmintensiven Maschinen und Geräten seien nach Möglichkeit
vor Ort bei Kunden zu verrichten (Ziff. 3b, act. 9/1/6 f., 10-12 und 15, act. 9/4/8-21,
act. 9/1, S. 5 Rz. 18).
C.
Gegen diese Zwischenverfügung rekurrierte A._ am 19. November 2020 an das
Baudepartement (act. 9/1) mit dem Rechtsbegehren, es seien Ziffern 1 und 2 sowie
Ziffer 3 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung aufzuheben, soweit darin der
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Betrieb der Werkstatt auf Parzelle Nr. 0000_ erlaubt werde. Es sei mit sofortiger
Wirkung eine Baueinstellung und ein Nutzungsverbot auf Parzelle Nr. 0000_ gegen die
Q._ AG bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen Baubewilligung und der Erfüllung
allfälliger planerischer Auflagen zu verfügen, unter Entzug der aufschiebenden Wirkung
einer allfälligen Beschwerde. Eventualiter sei der Gemeinderat X._ anzuweisen, gegen
die Q._ AG bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen Baubewilligung und der Erfüllung
allfälliger planerischer Auflagen mit sofortiger Wirkung eine Baueinstellung und ein
Nutzungsverbot zu verfügen, unter Entzug der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen
Beschwerde. Mit Entscheid vom 14. Dezember 2020 (act. 2) hiess das Baudepartement
den Rekurs im Sinn der Erwägungen gut und hob die Ziffern 1 bis 3 der
Zwischenverfügung des Gemeinderates vom 3./13. November 2020 auf (Dispositiv-
Ziff. 1a und 1b). Gleichzeitig hiess es die Anträge von A._ auf Anordnung eines
Nutzungsverbots und einer Baueinstellung gut: Es verbot die Nutzung der Lagerhalle
Assek.-Nr. 0001_ auf Grundstück Nr. 0000_ als Landmaschinenwerkstatt ab dem
28. Februar 2021 bis zur rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung (Ziff. 1c) und
verfügte die Einstellung sämtlicher baubewilligungspflichtiger Umbauarbeiten an der
Lagerhalle ab sofort bis zur rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung (Ziff. 1d). Einer
allfälligen Beschwerde gegen Dispositiv-Ziffer 1c und 1d entzog es die aufschiebende
Wirkung (Ziff. 2).
D.
Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 14. Dezember 2020
erhob die Q._ AG (Beschwerdeführerin) durch ihren Rechtsvertreter am
21. Dezember 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren,
es sei der angefochtene Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
aufzuheben. Der Rekurs von A._ (Beschwerdegegner) bzw. dessen Antrag auf Erlass
eines Nutzungsverbotes und eines Baustopps sei abzuweisen. Der Beschluss des
Rates der Politischen Gemeinde X._ (Beschwerdebeteiligte) vom
3./13. November 2020 sei zu bestätigen. Es sei der Beschwerde die aufschiebende
Wirkung zu erteilen (act. 1). Mit Vernehmlassung vom 2. Februar 2021 schloss die
Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 8). Mit Stellungnahme vom
11. Februar 2021 beantragte die Beschwerdebeteiligte, es sei die Beschwerde zu
schützen und die aufschiebende Wirkung zu erteilen (act. 12). Am 16. Februar 2021
nahm der Beschwerdegegner durch seinen Rechtsvertreter Stellung und beantragte, es
sei die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen. Der Antrag
der Beschwerdeführerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei
abzuweisen (act. 13). Mit Zwischenverfügung vom 18. Februar 2021 hiess der
zuständige stellvertretende Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts das Gesuch
der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der
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Beschwerde gut und hob Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Entscheids auf
(act. 15). In der Folge liessen sich die Beschwerdeführerin am 16. März 2021, 1. und
21. April 2021 sowie 9. Juni 2021 (act. 21, 26, 29, 34), die Vorinstanz am
25. Februar 2021 (act. 16), die Beschwerdebeteiligte am 26. März 2021, 21. April 2021
und 17. Mai 2021 (act. 25, 28, 30) und der Beschwerdegegner am 25. März 2021 und
2. Juni 2021 (act. 24, 32) abschliessend vernehmen. Vom 4. bis 17. Juni 2021 lag eine
Projektänderung zum Baugesuch der Beschwerdeführerin auf Parzelle Nr. 0000_ vom
28. Juni 2019 öffentlich auf (act. 35/12).
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
Anfechtungsobjekt ist ein gestützt auf Art. 44 Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, VRP) ergangener departementaler
Rekursentscheid über die von der Beschwerdebeteiligten im Rahmen eines
nachträglichen Baubewilligungsverfahrens erlassenen vorsorglichen Massnahmen
(Betriebseinschränkungen) im Sinne von Art. 18 Abs. 1 VRP (vgl. dazu VerwGE
B 2017/26 vom 25. Juli 2018 E. 1.2 mit Hinweisen) sowie die von der Vorinstanz
anstelle dieser Betriebseinschränkungen gestützt auf Art. 159 Abs. 1 lit. a des
Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) verfügte Baueinstellung (vgl. dazu auch
VerwGE B 2020/12 vom 15. Juni 2020 E. 1 mit Hinweisen) und das von ihr gestützt auf
Art. 159 Abs. 1 lit. b PBG verfügte Benützungsverbot (vgl. dazu E. 5.1 hiernach). Soweit
es sich beim Benützungsverbot um eine (spezialgesetzlich statuierte vorzeitige)
Vollstreckungsmassnahme handelt (siehe dazu VerwGE B 2020/219 vom 9. April 2021
E. 4 mit Hinweisen), fällt es in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 der
Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(SR 0.101, EMRK), weshalb es – in Abweichung von Art. 44 Abs. 3 VRP – einer
gerichtlichen Prüfung zugänglich sein muss (vgl. dazu VerwGE B 2000/149 vom
25. Oktober 2000 E. 1c mit Hinweisen, in: GVP 2000 Nr. 48, und H.-R. Arta, in: Rizvi/
Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar,
Zürich/St. Gallen 2020, N 2 und 23 f. zu Art. 44 VRP). Die sachliche Zuständigkeit des
Abteilungspräsidenten des Verwaltungsgerichts ist gegeben (vgl. Art. 60 lit. a VRP in
Verbindung mit Art. 18 Abs. 3 Ingress und lit. a des Gerichtsgesetzes; sGS 941.1,
GerG, e contrario; Art. 4 Abs. 1 und 3 Satz 1 des Reglements über die Organisation
und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts; sGS 941.22, Reglement, in
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Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 VRP, und VerwGE B 2020/219 vom 29. März 2021 E. 1;
VerwGE B 2020/12 vom 15. Juni 2020 E. 1 je mit Hinweisen, anders in Bezug auf eine
Baueinstellung: VerwGE B 2019/160 vom 23. Januar 2020 E. 1, bestätigt mit
BGer 1C_118/2020 vom 17. März 2021). Die Beschwerdeeingabe vom
21. Dezember 2020 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt formal und inhaltlich die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 2 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (Art. 64
in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich
einzutreten.
Eine gestützt auf Art. 18 VRP ergangene vorsorgliche Massnahme endet aufgrund des
Devolutiveffekts grundsätzlich mit dem instanzabschliessenden Endentscheid oder mit
Ablauf der Rechtsmittelfrist des Endentscheids (vgl. dazu VerwGE B 2020/219 vom
29. März 2021 E. 3 mit Hinweisen). Danach endete das von der Vorinstanz angeordnete
Nutzungsverbot, soweit sie es gestützt auf Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 18
Abs. 1 VRP angeordnet hat (vgl. dazu E. 2 des angefochtenen Entscheids, act. 2,
S. 9-13), aufgrund des Devolutiveffekts – entgegen der Anordnung in Dispositiv-
Ziffer 1c des angefochtenen Entscheids ("[...] ab dem 28. Februar 2021 bis zur
rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung untersagt ist.") – spätestens mit Ablauf der
Rechtsmittelfrist gegen den angefochtenen Rekursentscheid. Inwiefern sich vorliegend
ein Abweichen von diesem allgemeinen Grundsatz aufdrängte, wird von der Vorinstanz
nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich. Die Beschwerde gegen das von der
Vorinstanz gestützt auf Art. 58 in Verbindung mit Art. 18 Abs. 1 VRP angeordnete
Nutzungsverbot ist daher zufolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 57 Abs. 1 VRP).
2.
Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegner stellen die Beweisanträge (act. 1,
S. 4, 8, Ziff. 10, 23, act. 13, S. 4, 6 Rz. 16, 24, act. 24 Rz. 3, act. 21, S. 5, 7 Ziff. 8), es
sei ein Augenschein durchzuführen; es seien E._, der Präsident des Verwaltungsrates
der Beschwerdeführerin, als Partei sowie F._ und G._ als Zeugen zu befragen; es
seien Amtsauskünfte der Beschwerdebeteiligten sowie die Aktennotiz der Besprechung
zwischen der Beschwerdeführerin, dem Beschwerdegegner und der
Beschwerdebeteiligten vom 27. Januar 2021 einzuholen. Auf die beantragten
Beweisvorkehren kann in antizipierter Beweiswürdigung verzichtet werden. Die mit
Blick auf die nachstehend zu schildernden Gegebenheiten entscheidrelevanten
tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich mit hinreichender Klarheit – in Verfahren
betreffend Baueinstellung und Benützungsverbot nach Art. 159 Abs. 1 Ingress lit. a und
b PBG wird der Sachverhalt nicht endgültig geklärt (vgl. dazu VerwGE B 2013/127 vom
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12. Juli 2013 E. 3, allerdings in Bezug auf ein gestützt auf Art. 18 Abs. 1 VRP
erlassenes Nutzungsverbot) – aus den dem Gericht vorliegenden Verfahrensakten und
dem Geoportal (www.geoportal.ch, vgl. zu den nicht beweisbedürftigen notorischen
Tatsachen etwa BGer 1C_582/2018 vom 23. Dezember 2019 E. 2.3 mit Hinweisen,
insbesondere auf BGE 143 IV 380 E. 1.2, in: Pra 2018 Nr. 61). Es ist nicht ersichtlich,
was die beantragten Beweisvorkehren an zusätzlichem Erkenntnisgewinn bringen
würden (vgl. dazu BGer 1C_13/2018 vom 13. März 2019 E. 3 mit Hinweisen sowie
B. Märkli, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 28 ff. zu Art. 12-13 VRP).
3.
Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass in Bezug auf die ohne Bewilligung
erfolgte Umnutzung der Lagerhalle Assek.-Nr. 0001_ auf Parzelle Nr. 0000_ ein
baurechtswidriger Zustand im Sinne von Art. 159 Abs. 1 Ingress PBG vorliegt.
Hingegen macht sie vorab geltend (act. 1, S. 10 f. Ziff. 29, 32, act. 21, S. 7, 9-11
Ziff. 10, 15-19, act. 26 Ziff. 4-6), die bereits ausgeführten Umbauten an der fraglichen
Lagerhalle seien nicht baubewilligungspflichtig und damit auch nicht baurechtswidrig.
Die Vorinstanz habe die Bewilligungspflicht nicht durch eigene Sachverhaltsfeststellung
abgeklärt. Es sei nicht belegt, dass und in welchem Umfang Umbauarbeiten
vorgenommen worden seien.
Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie im Sinne von
Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz;
SR 700, RPG) und Art. 136 Abs. 1 PBG dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen,
ist die Frage, ob mit der Erstellung, Änderung oder Beseitigung einer Baute oder
Anlage im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche
Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an
einer vorgängigen Kontrolle besteht. Die Baubewilligungspflicht soll es mithin der
Behörde ermöglichen, das Bauprojekt in Bezug auf seine räumlichen Folgen vor seiner
Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und
der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen (vgl. dazu BGE 139 II 134
E. 5.2 mit Hinweisen). Als bewilligungspflichtige Änderungen gelten zunächst die
baulichen Veränderungen von Bauten und Anlagen. Dazu gehören namentlich Um- und
Ausbauten sowie die über den blossen Unterhalt hinausgehenden Erneuerungen. Um-
und Ausbauten im Innern eines Gebäudes sind bewilligungspflichtig, wenn davon
auszugehen ist, dass sie baupolizeilich relevante Auswirkungen haben. Dasselbe gilt,
wenn derartige Um- und Ausbauten im Innern die Zonenordnung, insbesondere Art und
Mass der Nutzung, oder die Erschliessung berühren oder in anderer Weise wesentliche
3.1.
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Auswirkungen auf Raum und Umwelt haben (vgl. M. Möhr, in: Bereuter/Frei/
Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen,
Basel 2020, N 5 zu Art. 136 PBG). Die Abgrenzung der bewilligungsfreien Unterhalts-,
Reparatur- und Renovationsarbeiten von den bewilligungspflichtigen Erneuerungen ist
nur mittels einer Gesamtbetrachtung aller im konkreten Fall massgebenden Elemente
und Interessen möglich. Eine früher erteilte Baubewilligung umfasst auch das Recht,
die Baute in ihrer Gestalt, Form und Zweckbestimmung zu erhalten, Schäden zu
beheben und die Ausrüstung an die Erfordernisse der Zeit anzupassen. Dieser durch
Art. 9 und Art. 26 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
(SR 101, BV) gewährte Bestandesschutz verbietet es, die Baubewilligungspflicht zu
"überdehnen" und Arbeiten zur Substanz- und Werterhaltung einer bewilligten Anlage
generell der Bewilligungspflicht zu unterstellen (vgl. B. Waldmann, Bauen ohne
Baubewilligung? Von klaren und den Zweifelsfällen, in: Schweizerische
Baurechtstagung 2017, S. 31 ff., S. 52).
Aus den Fotos der Bauverwaltung der Beschwerdebeteiligten vom 3. Februar 2020, 15.
und 24. Juli 2020 sowie 21. August 2020 (act. 9/4/20) sowie den von der Vorinstanz mit
Beschwerdevernehmlassung vom 25. Februar 2021 (act. 16) eingereichten, undatierten,
aber gemäss unbestrittener Darstellung der Vorinstanz schon im Rekursverfahren
vorgelegenen Fotos des Bauverwalters der Beschwerdebeteiligten (act. 17) lässt sich
mit Blick auf den mit dem Baugesuch vom 28. Juni 2019 eingereichten Baubeschrieb
sowie die Baupläne vom 27. Juni 2019, 22. November 2019, 1. und 30. Juli 2020
(act. 9/4/8 f., 11, 15, 19) bei der hier gebotenen summarischen Beurteilung schliessen,
dass die von der Beschwerdeführerin ohne Bewilligung ausgeführten Bauarbeiten an
der Lagerhalle Assek.-Nr. 0001_ auf Parzelle Nr. 0000_ Teil jener Umbauarbeiten
darstellen, welche Gegenstand ihres nachträglichen Baugesuchs vom 28. Juni 2019 für
die Umnutzung der Halle (act. 9/4/8-19) bilden. Insbesondere wurde ein neues Rolltor
erstellt und die Halle von innen teilweise isoliert. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin und der Darstellung der Beschwerdebeteiligten in der
Zwischenverfügung vom 13. November 2020 (act. 9/1/15, S. 2) erfolgten diese Arbeiten
demnach nicht nur für den Unterhalt des davor als Lagerhalle genutzten Gebäudes
Assek.-Nr. 0001_, sondern auch zur unbestrittenermassen bewilligungspflichtigen
Umnutzung dieses Gebäudes in eine Werkstatthalle. Diese Umbauten lassen sich
deshalb nicht sinnvoll isoliert von der Umnutzung beurteilen (vgl. zur
koordinationsrechtlich [Art. 25a RPG] unzulässigen Aufteilung einer Baubewilligung in
mehrere Zwischen- oder Teilverfügungen BGer 1C_658/2017 vom 18. September 2018
E. 3.3 mit Hinweisen). Wenngleich sich die Vorinstanz bei der Beurteilung der
3.2.
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4.
Die Beschwerdeführerin hält weiter dafür (act. 1, S. 10 Ziff. 29), bei der von der
Vorinstanz verfügten Einstellung der Umbauarbeiten am Gebäude Assek.-Nr. 0001_
auf Grundstück Nr. 0000_ handle es sich um einen unzulässigen Baustopp auf Vorrat,
welcher nichts mehr nütze.
Bewilligungspflicht der fraglichen Umbauten primär auf die nicht weiter belegte
Darstellung des Beschwerdegegners in dessen Rekurs vom 19. November 2020
(act. 9/1, S. 5 f. Rz. 20) und nicht (ausdrücklich) auf die erwähnten Fotos des
Bauverwalters der Beschwerdebeteiligten stützte, kam sie in Erwägung 3.3 des
angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 14) demnach im Ergebnis zu Recht zum Schluss,
dass die bereits ausgeführten Umbauarbeiten grösstenteils baubewilligungspflichtig
sind, obgleich Umfang und Ausmass dieser Arbeiten nicht genau bekannt sind und das
Gebäude Assek.-Nr. 0001_ auch in Zukunft teilweise als Lagerhalle benutzt werden
soll. Unter diesen Umständen kann der Vorinstanz auch keine unrichtige oder
unvollständige Sachverhaltsfeststellung vorgeworfen werden, da sie in antizipierter
Beweiswürdigung (vgl. dazu die Hinweise unter E. 2 hiervor) keine eigenen Beweise
erhoben hat, namentlich auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtete (vgl.
dazu Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 12 VRP, VerwGE B 2020/204 vom
8. März 2021 E. 5.2; VerwGE B 2019/146 vom 13. August 2020 E. 6.1; VerwGE
B 2017/75 vom 26. Februar 2019 E. 6.1 je mit Hinweisen).
Laut Art. 158 PBG ist die politische Gemeinde für Anordnung und Vollzug von
Zwangsmassnahmen im Sinne von Art. 159 Abs. 1 PBG zuständig. Nach dem klaren
Wortlaut von Art. 158 PBG war die Vorinstanz nicht befugt, gestützt auf Art. 158 in
Verbindung mit Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. a PBG von Amtes wegen oder auf
entsprechenden Antrag hin anstelle der Beschwerdebeteiligten die Einstellung der
Arbeiten zu verfügen (vgl. dazu VerwGE B 2020/219 vom 29. März 2021 E. 4 mit
Hinweisen, allerdings in Bezug auf Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG). Dies umso
mehr, als sie sich nicht darauf beruft, die Baueinstellung anstelle der
Beschwerdebeteiligten nach entsprechender Androhung aufsichtsrechtlich verfügt zu
haben (vgl. dazu Art. 155 des Gemeindesgesetzes; sGS 151.2, GG, Art. 156 Ingress
und lit. b GG in Verbindung mit Art. 25 Ingress und lit. b des Geschäftsreglements der
Regierung und der Staatskanzlei; sGS 141.3, GeschR, Art. 158 Ingress lit. b und d
sowie Art. 159 Abs. 1 und 2 lit. a GG; VerwGE B 2020/12 vom 15. Juni 2020 E. 3 mit
Hinweisen; VerwGE B 2019/219 vom 29. August 2020 E. 8.2 mit Hinweis auf VerwGE
B 2016/228 vom 27. Dezember 2018 E. 8.1 mit Hinweis, bestätigt mit
4.1.
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BGer 1C_85/2019 vom 23. Juli 2019, VerwGE B 2012/171 vom 10. Oktober 2012 E. 3.6
mit Hinweisen, bestätigt mit BGer 1C_579/2012 vom 21. März 2013). Anders als im
Entscheid VerwGE B 2020/219 vom 29. März 2021, welchem ein erst im
Rekursverfahren gestellter Antrag auf Erlass eines vorsorglichen Nutzungsverbots
zugrunde lag, hat die Beschwerdebeteiligte bereits erstinstanzlich über den Antrag des
Beschwerdegegners vom 20. Oktober 2020 (act. 9/1/12), es sei die Einstellung der
Bauarbeiten auf Parzelle Nr. 0000_ zu verfügen, befunden. Demzufolge wäre die
Vorinstanz im vorliegenden Fall lediglich befugt gewesen, die Beschwerdebeteiligte,
soweit erforderlich, gemäss Antrag Ziff. 4 des Beschwerdegegners im Rekursverfahren
(vgl. Rekurs vom 19. November 2020, act. 9/1) anzuweisen, die Einstellung der
Arbeiten im Sinne von Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. a PBG zu verfügen. Die
Beschwerde ist daher in dieser Hinsicht bereits aus diesem Grund teilweise
gutzuheissen und Dispositiv-Ziffer 1d des angefochtenen Entscheids aufzuheben. Von
einer Rückweisung an die Vorinstanz zur korrekten Verfahrensabwicklung ist indes aus
prozessökonomischen Gründen abzusehen und weiter zu untersuchen, ob die
Beschwerdebeteiligte in ihrer Zwischenverfügung vom 3./13. November 2020
(act. 9/1/15) zu Recht darauf verzichtet hat, die Einstellung der Arbeiten zu verfügen.
Wie bereits in der Zwischenverfügung des zuständigen stellvertretenden
Abteilungspräsidenten des Verwaltungsgerichts vom 18. Februar 2021 (act. 15, S. 5
E. 3 mit Hinweisen) festgehalten, ist die Baupolizeibehörde nach Art. 159 Abs. 1
Ingress und lit. a PBG bei entsprechender Wahrnehmung verpflichtet, die illegale
Bautätigkeit zu stoppen; sie geniesst dabei – abgesehen von Bagatellen – keinen
Beurteilungsspielraum und hat keine Interessenabwägung vorzunehmen.
Voraussetzung ist freilich, dass die Bauarbeiten überhaupt baubewilligungspflichtig
sind. Wie bereits in Erwägung 3.2 hiervor festgestellt wurde, hat sich mittlerweile
gezeigt (vgl. demgegenüber Zwischenverfügung des stellvertretenden
Abteilungspräsidenten vom 18. Februar 2021, act. 15, S. 6 f. E. 4, in welcher diese
Frage noch offengelassen wurde), dass die fraglichen Bauarbeiten
baubewilligungspflichtig sind. Überdies ist nicht ersichtlich und wird von der
Beschwerdeführerin auch nicht weiter substantiiert, inwiefern es sich dabei um blosse
Bagatellen handeln sollte. Demnach hat die Beschwerdebeteiligte zu Unrecht davon
abgesehen, die Einstellung dieser Arbeiten zu verfügen. Zu keinem anderen Schluss
führt der Umstand, dass die Arbeiten gemäss der Beschwerdeführerin derzeit ruhen. In
diesem Fall bedeutet die Baueinstellung ein Verbot der (Wieder-)Aufnahme der Arbeiten
(vgl. Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 5. Aufl. 2020, N 6a zu Art. 46
zu BauG BE). Von einem unzulässigen Baustopp auf Vorrat kann damit keine Rede
4.2.
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5.
Die Beschwerdeführerin stellt sich ferner auf den Standpunkt (act. 1, S. 4-11 Ziff. 11,
14-28, 31, act. 21, S. 3, 5-11 Ziff. 7 f., 12-17, 19, act. 26 Ziff. 7), das von der Vorinstanz
verhängte Nutzungs- bzw. Benützungsverbot sei unverhältnismässig.
sein. Vielmehr ist die Beschwerdebeteiligte in Dispositiv-Ziffer 1d des angefochtenen
Entscheids anzuweisen, die Einstellung der fraglichen Umbauarbeiten zu verfügen.
Wie sich Erwägung 2 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 9-13) entnehmen lässt,
ordnete die Vorinstanz das Nutzungsverbot zwar hauptsächlich gestützt auf Art. 58
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 18 Abs. 1 VRP, daneben aber auch gestützt auf Art. 159
Abs. 1 Ingress und lit. b PBG an. Nach dem klaren Wortlaut von Art. 158 PBG (vgl.
dazu E. 4.1 hiervor) war die Vorinstanz nicht befugt, gestützt auf Art. 158 in Verbindung
mit Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG von Amtes wegen oder auf entsprechenden
Antrag hin anstelle der Beschwerdebeteiligten ein vorsorgliches Benützungsverbot zu
erlassen (vgl. dazu VerwGE B 2020/219 vom 29. März 2021 E. 4 mit Hinweisen). Dies
umso mehr, als sie sich nicht darauf beruft, das Verbot anstelle der
Beschwerdebeteiligten nach entsprechender Androhung aufsichtsrechtlich erlassen zu
haben (vgl. dazu Hinweise unter E. 4.1 hiervor). Die Beschwerdebeteiligte hat bereits
erstinstanzlich über den Antrag des Beschwerdegegners vom 25. Juli 2019 (act. 9/1/7),
es sei ein Nutzungsverbot betreffend die beantragte Umsetzung auf dem Grundstück
Nr. 0000_ zu verfügen, befunden (vgl. demgegenüber VerwGE B 2020/219 vom
29. März 2021, welchem ein erst im Rekursverfahren gestellter Antrag auf Erlass eines
vorsorglichen Nutzungsverbots zugrunde lag). Demzufolge wäre die Vorinstanz im
Rahmen ihres Entscheids lediglich befugt gewesen, die Beschwerdebeteiligte, soweit
erforderlich, gemäss Antrag Ziff. 4 des Beschwerdegegners im Rekursverfahren (vgl.
Rekurs vom 19. November 2020, act. 9/1) anzuweisen, ein Benützungsverbot im Sinne
von Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG zu verfügen. Die Beschwerde ist daher aus
diesem Grund auch in dieser Hinsicht teilweise gutzuheissen und Dispositiv-Ziffer 1c
des angefochtenen Entscheids aufzuheben. Von einer Rückweisung an die Vorinstanz
zur korrekten Verfahrensabwicklung ist indes auch in diesem Punkt aus
prozessökonomischen Gründen abzusehen und weiter zu untersuchen, ob die
Beschwerdebeteiligte in ihrer Zwischenverfügung vom 3./13. November 2020
(act. 9/1/15) über die verfügten Betriebseinschränkungen hinaus auf die Verfügung
eines Benützungsverbots verzichten durfte.
5.1.
Das öffentliche Interesse am Verbot der Nutzung einer formell baurechtswidrigen Baute
5.2.
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ist in aller Regel anders zu gewichten als dasjenige am Verhindern einer solchen Baute.
Insbesondere ist ein Benützungsverbot nicht als Sanktion wegen Missachtung einer
vorgängigen Baueinstellungsverfügung anzuordnen. Hierfür sieht das PBG in Art. 162
Strafbestimmungen vor. Entscheidend ist, ob hinreichende Gründe bestehen, einen
Zustand einstweilen zu erhalten oder rechtliche Interessen zu sichern. Ein
Benützungsverbot ist in der Regel dann zu verfügen, wenn die Sicherheit oder
Gesundheit von Menschen oder Tieren gefährdet wird; erhebliche Sachwerte gefährdet
sind; die Umwelt durch Emissionen oder Immissionen unzulässig belastet wird oder
eine bösgläubige Bauherrschaft aus der Nutzung einen unrechtmässigen Vorteil ziehen
könnte. Sinn eines Benützungsverbots gemäss Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG
ist zwar zu verhindern, dass die Bauherrschaft aus einem baurechtswidrigen Zustand
Nutzen ziehen kann oder dass sie oder andere Personen geschädigt werden können.
Es ist indessen nicht jede bewilligungsbedürftige, aber (noch) nicht bewilligte Nutzung
von vornherein sofort zu untersagen bzw. zu verbieten. Je nach den Umständen kann
es im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung vorläufig genügen, die
Grundeigentümerschaft aufzufordern, ein (nachträgliches) Baugesuch einzureichen.
Ansonsten käme die Anordnung eines Benützungsverbots unter Umständen einer
Sanktion wegen Missachtung des formellen Baupolizeirechts nahe. Die für die
Verfügung eines Benützungsverbots zuständige politische Gemeinde hat zu
unterscheiden: Steht bereits fest oder ist es zumindest sehr wahrscheinlich, dass eine
Nutzung materiellrechtlich unzulässig ist, ist das Interesse der Bauherrschaft an einer
(vorläufigen) Weiternutzung in der Regel nicht schutzwürdig. In diesem Fall ist der
Erlass eines Benützungsverbots grundsätzlich gerechtfertigt. Ist dagegen die
angestrebte Nutzung möglicherweise bewilligungsfähig, also im Prüfungszeitpunkt nur
formell baurechtswidrig, kann es unverhältnismässig sein, den Betrieb sofort (oder in
naher Zukunft) einzustellen bzw. die Nutzung zu verbieten. Unverhältnismässig kann
eine sofortige Einstellung im geschilderten Sinn insbesondere dann sein, wenn ein
Betrieb bereits lange Zeit unbeanstandet geführt und ein nachträgliches
Baubewilligungsverfahren bereits eingeleitet worden ist. Falls sich eine Bauherrschaft
indessen weigert, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen oder ein solches gemäss
den Vorgaben der zuständigen Baupolizeibehörde zu ergänzen, bleibt der Baubehörde
einzig die Möglichkeit beziehungsweise die Pflicht, von Amtes wegen die Verfügung
eines Benützungsverbots zu prüfen sowie ein Wiederherstellungsverfahren einzuleiten
(vgl. dazu den Entscheid VerwGE B 2020/223 vom 23. April 2021 E. 4.2 mit Hinweisen,
mit welchem die bisherige, gestützt auf Art. 18 Abs. 1 VRP zum [vorsorglichen]
Nutzungsverbot ergangene Praxis des Verwaltungsgerichts bei der Anwendung von
Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG [Benützungsverbot] präzisiert wurde).
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Nicht umstritten ist, dass die von der Beschwerdeführerin bereits im November 2018
ohne Bewilligung vorgenommene Umnutzung der Lagerhalle Assek.-Nr. 0001_ auf
Parzelle Nr. 0000_ in eine Werkstatt für Reparatur-, Wartungs- und Spezialarbeiten an
Land- und Baumaschinen formell baurechtswidrig ist: Erst am 28. Juni 2019 reichte sie
dafür ein nachträgliches Baugesuch ein (act. 9/4/9). Zudem kam sie den
Aufforderungen bzw. Mahnungen der Beschwerdebeteiligten vom
3./13. November 2020 (act. 9/1/15), 27. Januar 2021 (act. 25), 21. April 2021 (act. 28.1)
und 17. Mai 2021 (act. 30.2), ihr Baugesuch weisungsgemäss zu ergänzen, erst am
19. Februar 2021 (act. 22/7) und 27. Mai 2021 (act. 35/8) nach. Die eingereichten
Unterlagen mussten ferner vom 4. bis 17. Juni 2021 als Projektänderung öffentlich
aufgelegt werden (act. 35/12). Das Gesuch ist nach wie vor nicht bewilligt. Aufgrund
ihres unvollständigen resp. geänderten nachträglichen Baugesuchs hat es sich die
Beschwerdeführerin selbst zuzuschreiben, dass die Beschwerdebeteiligte nach über
zweieinhalb Jahre nach Betriebsaufnahme nach wie vor nicht über das Baugesuch
befinden konnte. Allerdings kann – anders als im Fall VerwGE B 2020/223 – nicht
gesagt werden, die Beschwerdeführerin habe den Weisungen der
Beschwerdebeteiligten bis dato überhaupt keine Folge geleistet. Deshalb erwiese sich
ein Benützungsverbot, solange die Beschwerdeführerin das Baubewilligungsverfahren
nicht weiter verzögert, allein aus diesem Grund als unverhältnismässig.
Hingegen ist mittlerweile – anders als noch im Zeitpunkt der Zwischenverfügung des
zuständigen stellvertretenden Abteilungspräsidenten des Verwaltungsgerichts vom
18. Februar 2021 (act. 15, S. 7 f. E. 4) – unklar, ob das nachträgliche Baugesuch unter
Berücksichtigung der zwischenzeitlich erfolgten Änderungen und Ergänzungen
materiell bewilligungsfähig ist: Gemäss dem Schreiben der Ratskanzlei der
Beschwerdebeteiligten vom 17. Mai 2021 (act. 30.2) weist es wegen der neuen
Anordnung der Parkierflächen nicht die gemäss (Art. 69 Abs. 1 PBG in Verbindung mit)
Art. 26 des Baureglements der Beschwerdebeteiligten (vom Baudepartement
genehmigt am 14. Juni 2010, BauR) vorgeschriebene Mindestanzahl an Abstellplätzen
auf, was die Beschwerdeführerin allerdings bestreitet (act. 34 Ziff. 2, act. 35/8). Die
angestrebte Nutzung ist deswegen möglicherweise nicht bewilligungsfähig. Nach dem
Gesagten durfte die Vorinstanz in Erwägung 2.3 f. des angefochtenen Entscheids
(act. 2, S. 11 f.) folglich davon ausgehen, dass der Erlass eines Benützungsverbotes
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grundsätzlich gerechtfertigt ist. Die Beschwerdebeteiligte stellte sich in ihrer
Zwischenverfügung vom 3./13. November 2020 noch auf den Standpunkt, einzig die
Lärmeinwirkung auf die Nachbarliegenschaft Nr. 0004_, welche direkt an den Betrieb
der Beschwerdeführerin anstosse, könne noch nicht abschliessend beurteilt werden
(act. 9/1/15, S. 2). Entsprechend verfügte sie anstelle eines Benützungsverbots
lediglich vorsorgliche (lärmrechtliche) Betriebseinschränkungen. Da sie demnach
damals allenfalls zu Unrecht noch von der Bewilligungsfähigkeit der geplanten
Parkierung ausging, ist sie in Dispositiv-Ziffer 1c des angefochtenen Entscheids
anzuweisen, erneut ein Benützungsverbot im Sinne von Art. 159 Abs. 1 Ingress und
lit. b PBG unter Berücksichtigung der Bewilligungsfähigkeit des nachträglichen
Baugesuchs mitsamt Projektänderung der Beschwerdeführerin zu prüfen und
gegebenenfalls zu verfügen. Dabei wird sie auch zu beachten haben, dass der
Beschwerdegegner nach Erlass ihrer Zwischenverfügung vom 3./13. November 2020
mehrfach übermässige Lärmimmissionen aus dem Betrieb der Beschwerdeführerin,
insbesondere ausserhalb der von der Beschwerdebeteiligten am 3./13. November 2020
vorsorglich verfügten und von der Vorinstanz aufgehobenen Betriebszeiten, gerügt hat
(vgl. act. 13 Rz. 14, Rz. 29 f., act. 24 Rz. 3-5, act. 32 Rz. 4 ff.).
6.
In Anwendung von Art. 95 Abs. 1 und 2 VRP sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens je zu einem Drittel der Beschwerdeführerin, dem
Beschwerdegegner und der Beschwerdebeteiligten aufzuerlegen. Eine
Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von CHF 2'100 – darin eingeschlossen
die Kosten der Zwischenverfügung vom 18. Februar 2020 (act. 15) von CHF 500 – ist
angemessen (Art. 7 Ziff. 211 und 212 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12,
GKV). Auf die Erhebung des Kostenanteils der Beschwerdebeteiligten im Betrag von
CHF 700 ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Kostenanteil der
Beschwerdeführerin von CHF 700 ist mit dem von ihr im Beschwerdeverfahren
geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 3'500 zu verrechnen. Der
Restbetrag von CHF 2'800 ist ihr zurückzuerstatten. Der Beschwerdegegner hat
CHF 700 zu bezahlen.
Der Verlegung der amtlichen Kosten entsprechend haben die Beschwerdeführerin und
der Beschwerdegegner im Beschwerdeverfahren keinen Anspruch auf ausseramtliche
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Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP).
Nachdem der Beschwerdegegner im Rekursverfahren im Ergebnis gemäss den
vorstehenden Erwägungen mehrheitlich obsiegt hat und die von der Vorinstanz für das
Rekursverfahren festgesetzte Entscheidgebühr von CHF 3'000 resp. die dem
Beschwerdegegner für das Rekursverfahren zugesprochene ausseramtliche
Entschädigung von CHF 1'500 in der Höhe unangefochten geblieben sind (vgl. dazu
E. 7.1 und 8.2 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 16), ist der Kostenspruch der
Vorinstanz zu bestätigen.

## Considerations