# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 19445be4-56e0-5718-9d4b-cc369d22556e
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2014
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
a. In località Ressiga del comune di Magliaso RI 2 è proprietaria del mapp. 414 (2989 mq). Più a nord, in località Vigotti, vi è il mapp. 395 di RI 1 (2147 mq). Proseguendo a settentrione, RI 3 è proprietario del mapp. 424 (3500 mq), contermine del mapp. 158 (5410 mq; frutto della riunione con il mapp. 499) inizialmente di proprietà di RI 4, che il 7 dicembre 2011 l'ha donato a _. Tutti questi fondi sono edificati e si affacciano a est sulla riva del Lago di Lugano.
b. Il piano regolatore di Magliaso, approvato dal Consiglio di
Stato con risoluzione 8 novembre 1989 (n. 8991), assegna il comparto
in cui sono inseriti questi fondi alla zona residenziale particolare a lago (RPL), gravata da due linee di arretramento rispetto al lago, verso il quale è inoltre ritagliata una zona di salvaguardia della riva (RL). In corrispondenza della riva è inoltre previsto un percorso pedonale a lago.
B.
a. Nella seduta 24 ottobre 2005, il consiglio comunale di Magliaso ha adottato la revisione generale del piano regolatore. Il comparto in parola è stato attribuito alla zona residenziale speciale riva del lago (R2L), escludendo tuttavia l'edificazione della fascia più vicina al lago per una profondità oscillante all'incirca tra i 20 e
i 30 m, la cui estensione può tuttavia essere conteggiata nella
superficie edificabile del fondo (art. 36 cpv. 6 norme di attuazione del piano regolatore NAPR). Il comparto della zona R2L è inoltre gravato da un vincolo per la realizzazione di un sentiero (a carattere naturalistico e da realizzarsi tramite l'istituzione di un passo pedonale pubblico sulla proprietà privata, cfr. rapporto di pianificazione gennaio 2006, pag. 73) costeggiante il lago, che
permette di percorrere quasi l'intera riva del Ceresio tra Caslano e
Agno. Da ultimo, il piano del paesaggio istituisce una zona di protezione della natura (riva lacustre; ZPN1) che, per una profondità variabile, interessa tutta la riva del Ceresio.
b. Con risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057) il Consiglio di Stato
ha approvato la revisione generale del piano regolatore. Il Governo non ha tuttavia approvato la zona R2L, né, pur condividendolo
nel principio, il sentiero di carattere naturalistico, giacché non era
stato accertato il limite del demanio lacuale secondo i disposti della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 (LDP; RL
9.4.1.1), da cui dipendeva per l'appunto la loro definizione. Infatti, secondo l'Esecutivo cantonale, la conoscenza dell'esatto limite della proprietà demaniale era necessaria innanzitutto per valutare eventuali sovrapposizioni conflittuali tra zona edificabile (cui apparteneva anche la fascia nella quale l'edificazione era esclusa, ma la cui superficie era computabile per l'i.s.) e il demanio pubblico (ris. gov., pag. 20). Il Consiglio di Stato ha così deciso di non approvare la zona R2L e di retrocedere gli atti al comune (
loc. cit.
):
"
affinché
[definisse],
per il tramite di una variante di PR, il limite esatto della
stessa verso il lago, corrispondente alla quota del massimo spostamento delle acque del Lago Ceresio, equivalente a 271,20 m/s.l.m (limite del demanio lacuale). Sulla base di tale verifica al Comune, nell'esercizio della propria auto
nomia in materia, si
[sarebbe]
presentata l'opportunità di verificare se, a di
pendenza dei mutamenti che
[sarebbero intervenuti]
sulla delimitazione della zona, confermare i parametri edilizi qui proposti
".
Ma anche per il sentiero la conoscenza dell'esatto limite demaniale era imprescindibile, poiché necessaria alla verifica dell'opportunità e della sostenibilità del tracciato in funzione delle ripercussioni sulle proprietà private nonché sulla necessità di eventuali espropriazioni. Inoltre, quest'ultimo intervento configurava una strada pedonale, per cui occorreva definire ampiezza e
gestione delle percorrenze, non essendo sufficiente la semplice
istituzione di un diritto di passo. L'Esecutivo cantonale ha così
risolto di retrocedere anche in questo caso gli atti al comune, affinché adottasse una variante del piano regolatore emendata da tale
lacuna (ris. gov., pag. 34).
Il Governo, dopo aver riassunto queste sue richieste (ris. gov., pag. 81 seg., cifra 5.3. lett. a e l), le ha ancorate nel dispositivo (
ibidem
, pag. 83, cifra 1). L'Esecutivo cantonale ha quindi abrogato il precedente piano regolatore, ad eccezione della pianificazione previgente in corrispondenza della zona R2L non approvata (
ibidem
, cifra 2).
C.
Ritenuto come il municipio volesse disporre in tempi brevi delle indicazioni necessarie per risolvere le problematiche pianificatorie della fascia territoriale a lago, si è convenuto che il limite del demanio pubblico dovesse essere fornito da parte dell'autorità cantonale (rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 2). Così, a seguito di studi e verifiche da parte della Sezione dello sviluppo territoriale e dei Servizi generali del Dipartimento del territorio,
il 24 gennaio 2008 è stato sottoposto e illustrato al municipio di Magliaso il presumibile limite del demanio lacuale. Chiamato a
esprimersi sulla volontà di confermare le proposte di azzonamento
così come il concetto di sentiero di carattere naturalistico, il 17
marzo 2008 il Dipartimento del territorio si è espresso formalmente, fornendo all'esecutivo comunale pure un elaborato grafico
che illustrava il limite del demanio pubblico lacuale, da considerare per modulare le scelte pianificatorie nel comprensorio della riva del lago. L'8 luglio 2008 si è svolto un sopralluogo, in occasione del quale i rappresentanti del Dipartimento e quelli del municipio hanno concordato alcune proposte di adeguamento del limite demaniale fornito dal Dipartimento il 17 marzo 2008. Con scritto
9 settembre 2008 la Sezione dello sviluppo territoriale ha confermato
il limite demaniale riportato nella rappresentazione grafica "
Limite del demanio lacuale aggiornato, settembre 2008
"
,
allestito e sottopostogli dal municipio (per tutto quanto precede, cfr. ris. gov. 9 novembre 2011, pag. 1).
D.
a. Sulla scorta di quest'ultimo documento (cfr. rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 2 e ris. gov. 9 novembre 2011 pag. 1
i.f.
), il 12 luglio 2010 il consiglio comunale di Magliaso ha adottato alcune varianti del piano regolatore, riportando innanzitutto il limite del demanio lacuale sulle rappresentazioni grafiche. Per quanto qui interessa, rispetto alla pianificazione originariamente adottata dal legislativo comunale e non approvata dal Governo, le varianti prevedono:
- la riduzione dell'estensione degli spazi liberi (e quindi della zona edificabile R2L con esclusione dell'edificazione) fino al limite del demanio pubblico;
- la riduzione dell'estensione delle superfici vincolate come AP fino al limite del demanio pubblico;
- l'aggiornamento del tracciato del sentiero di carattere naturalistico, da realizzarsi nella forma di un diritto di passo pedonale pubblico; esso segue, per il tratto compreso a sud del porto
comunale sino a via Pastura, il sentiero già realizzato anni
addietro, mentre dove questo è inesistente, si posiziona ove
possibile all'interno del demanio, altrimenti insiste sui sedimi privati (rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 5 segg.).
b. Con ricorso 2 novembre 2010 i proprietari citati in ingresso
sono insorti davanti al Consiglio di Stato, domandandogli di annullare la variante. Essi hanno lamentato una lesione del diritto di essere sentiti, poiché il vincolo era insufficientemente motivato sotto diversi aspetti. L'impatto dell'opera sui loro fondi era inoltre lesivo del principio di proporzionalità e non rispettoso del biotopo lacuale.
c. Con risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6082) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti. Recependo le critiche formulate da altri ricorrenti, il Governo ha dato atto che il limite demaniale non era stato accertato in base alla procedura prevista dalla LDP e, pertanto, non era vincolante. Esso ha ritenuto comunque di poter modulare la propria decisione al riguardo, nel senso di approvare il limite indicato nelle rappresentazioni grafiche e la nuova zona
R2L nei casi in cui esso coincideva con elementi di delimitazione inequivocabili esistenti (muretti ecc.; ai sensi dell'art. 4 cpv. 3 LDP), dove le differenze risultavano contenute (secondo l'art. 3
cpv. 1 regolamento sul demanio pubblico del 30 agosto 1994; RDP
; RL 9.4.1.1.1) nonché ove questo era in contatto coll'area boschiva, poiché in tale situazione il limite della zona edificabile non è interessato. Il Governo ha così approvato la zona edificabile in corrispondenza del mapp. 158, 395 e 414. Per quanto interessa il mapp. 424, l'Esecutivo cantonale ha sospeso l'approvazione in attesa della conclusione della procedura ufficiale di
aggiornamento dei dati catastali e dato contestualmente ordine
all'Ufficio del demanio di iniziare, per i fondi il cui limite di zona non veniva approvato (tra i quali il mapp. 424), la procedura di modifica dei confini conformemente alla LDP (ris. gov., pag. 33, dispositivo cifra 4.1).
Per quanto riguarda il sentiero naturalistico a lago, il Governo, dopo aver sottolineato che il principio e l'interesse pubblico alla sua istituzione erano già stati condivisi e verificati nella decisione di approvazione della revisione del piano regolatore, ha ritenuto di poterlo approvare nella forma del diritto di passo pubblico, "
il cui tracciato definitivo sarà definito, laddove non fosse possibile prevederlo all'interno del demanio pubblico, in accordo con i privati sulla base di un progetto di dettaglio
", sulla base della positiva esperienza fatta dal comune nella realizzazione di 150 m di sentiero a sud del porto comunale (ris. cit., pag. 11).
Nell'ambito dell'evasione del ricorso dei proprietari citati in ingresso
, che ha respinto, dopo aver richiamato l'interesse pubblico
all'istituzione del sentiero in parola, il Governo ha rilevato come
la misura fosse del tutto proporzionata rispetto alla situazione dei
ricorrenti, che potevano comunque continuare a fare uso delle proprietà a fini edilizi. Ha quindi ribadito di condividere il vincolo proposta dal comune così come il relativo importo preventivato per la realizzazione dell'opera.
E.
Con ricorso 12
dicembre
2011 RI 2, RI 1, RI 3 e RI 4 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'annullamento della variante e l'estensione dell'ordine fatto all'Ufficio del demanio di iniziare la procedura di modifica dei confini catastali anche in relazione ai mapp. 158 (compreso l'ex mapp. 499), 395 e 414. Oltre a
ribadire le censure esposte in prima istanza, essi lamentano una carente motivazione della decisione impugnata, il rifiuto da parte del Consiglio di Stato di esperire il sopralluogo e una disattenzione del principio della separazione dei poteri e dell'indipendenza
dei tribunali.
F.
Il 4 ottobre 2013 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza
sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. Alle parti è stato fissato un termine per le conclusioni.
G.
Con le conclusioni i ricorrenti e il comune hanno confermato le loro tesi e domande, mentre la Divisione è rimasta silente.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012). Certa è inoltre la legittimazione dei ricorrenti in questa sede nella misura in cui ripropongono le domande avanzate senza successo davanti al Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal
1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). Irricevibile, siccome nuova, la domanda relativa all'avvio della procedura di rettifica
dei confini in corrispondenza dei mapp. (attuale) 158, 395 e 414. Difatti, per poter trarre questa conclusione, i ricorrenti avrebbero dovuto preventivamente sottoporla al Consiglio di Stato, non potendo essi vantare in concreto un interesse dipendente da una modifica d'ufficio operata dal Governo (art. 38 cpv. 4 lett. b e c
LALPT; art. 30 cpv. 2 lett. b e c Lst; cfr. sul tema,
pro multis
: STA 90.2008.6 del 27 dicembre 2012). La domanda sarebbe inoltre irricevibile
, perché non motivata nel ricorso. Sia detto per inciso che, anche se fosse stata ricevibile, essa sarebbe stata respinta dal Tribunale: come si vedrà in seguito, l'accertamento del limite demaniale non era in concreto necessario per procedere all'approvazione del sentiero.
1.2. Con la precisazione appena espressa, il ricorso è ricevibile in ordine.
1.3.
Poiché la controversa variante di piano regolatore è stata adottata in vigenza della legge LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione
di quest'ultima legge (art. 107
Lst). Inoltre, pe
r prassi costante, il Tribunale cantonale amministrativo applica
, in assenza di norme transitorie contrarie,
il
diritto vigente al momento dell'emanazione della decisione impugnata
(RDAT II-1994 n. 22).
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia
. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del
22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art.
37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non
può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento
a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la
ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61
seg. legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-
1999
n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/
Pe-ter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.
Secondo i ricorrenti la decisione impugnata sarebbe insufficientemente motivata. Inoltre, nella misura in cui questa è stata assunta su proposta del Dipartimento, che ha già partecipato alla procedura di adozione, vi sarebbe una violazione del principio della separazione dei poteri e dell'indipendenza dei tribunali. Inoltre, i sopralluoghi non potrebbero essere fatti dai funzionari, ma dovrebbero essere svolti dal collegio giudicante. Secondo gli insorgenti non è
possibile definire il tracciato solamente con un diritto di passo, occorre conoscere i dettagli dell'opera in modo da poterne valutare l'impatto. L'importo previsto nel programma di realizzazione sarebbe poi irrisorio, addirittura non sarebbe previsto nulla per l'esproprio. Ciò, oltre che essere contrario agli art. 24 cpv. 2 e 30 LALPT, costituirebbe pure un'errata informazione dal consiglio comunale che ha adottato la variante. Senza contare che il provvedimento provocherebbe la svalutazione delle proprietà e
quindi anche una diminuzione del gettito fiscale. Ritengono inoltre
che sarebbe illusorio pensare che la passeggiata sarà scarsamente frequentata (ritengono vi passeranno pure le biciclette),
motivo per cui sussiste il rischio di danneggiare la flora e la fauna.
Allestimento del progetto di risoluzione
4.
Gli insorgenti criticano il fatto che la risoluzione impugnata sia stata presa dal Consiglio di Stato su progetto allestito dal Dipartimento, che già aveva partecipato alla procedura di adozione della variante. Ciò violerebbe i principi della separazione dei poteri e dell'indipendenza dei tribunali. In sostanza i ricorrenti ritengono che i funzionari del Dipartimento non potessero occuparsi della causa, siccome già erano stati coinvolti nella fase che ha
preceduto quella di approvazione della variante. La censura
dev'essere disattesa. Intanto, la legge affida al Dipartimento del territorio il compito di svolgere un esame preliminare (art. 33 cpv. 1 LALPT), allo scopo di garantire il coordinamento con gli
obiettivi della pianificazione territoriale, con il piano direttore e le pianificazioni dei comuni vicini, nonché di attirare l'attenzione dei comuni su evidenti errori d'impostazione o lacune del disegno di piano regolatore, anche per evitare inutili procedure di pubblicazione e di ricorso (DTF 109 Ia 1 consid. 2
i.f.
). In secondo luogo, l'esame preliminare non riveste carattere di decisione formale preliminare o interlocutoria, ma è soltanto un avviso fondato su criteri di mera apparenza, non vincolante per il comune (
Adelio Scolari
, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 320 ad art. 33 LALPT). Esso non comporta, inoltre, la prevenzione di chi se n'è occupato (cfr. anche
DTF 109
loc. cit.
). Nel caso concreto, fornendo assistenza al comune in sede di adozione della variante non si può concludere che il Dipartimento sia andato oltre questa competenza. Ne discende
che esso poteva validamente occuparsi dell'allestimento del progetto di decisione all'indirizzo del Governo.
Amministrazione delle prove
5.
I ricorrenti pretendono che la decisione impugnata debba essere
annullata siccome il Consiglio di Stato non ha effettuato personalmente il sopralluogo, ma ha fondato il giudizio sul fatto che i luoghi sono sufficientemente noti ai rappresentanti del cantone.
Tale censura si rivela infondata. Innanzitutto il Governo ha motivato questa sua decisione spiegando che i luoghi gli erano sufficientemente noti giacché i rappresentanti del Cantone li conoscevano in maniera sufficiente per evadere i ricorsi.
In secondo luogo, la giurisprudenza e la dottrina ammettono che l'amministrazione delle prove possa essere delegata (DTF 100 1b 399 consid. 2;
Pier-re Moor/Etienne Poltier
, Droit admnistratif, volume II: les actes administratifs et leur contrôle, III
a
ed., Berna 2011, pag. 298). Tale delega è poi espressamente prevista dall'art. 58 cpv. 1 LPamm
(
Borghi/Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 58). Competenza che il Governo ha
dunque validamente affidato al Dipartimento del territorio (art. 2 cpv. 2 regolamento concernente il Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato ed i suoi rapporti con il Collegio governativo e l'Amministrazione cantonale del 16 giugno 2009; RSR; RL 2.4.1.10). Per il che la censura dev'essere respinta.
Diritto di essere sentito
6.
Nella loro impugnativa i
ricorrenti
lamentano a più riprese una
carenza di motivazione sia degli atti della variante, sia della
decisione impugnata.
6.1. Giusta l'art. 26 cpv. 1 LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito ancorato all'art.
29 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101)
, è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della
decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad
una giurisdizione
superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45, consid. 2a;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, II
a
edizione, Cadenazzo 2002, n. 528 segg.;
Borghi/Corti
, op. cit., ad art. 26 n. 2c;
Lorenz
Kneubühler
, Die
Begründungspflicht
, tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere
ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo -
quando l'autorità menziona, almeno
brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non è
inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su
tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte ad influire
sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit.,
ibidem
, inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con rinvii; sentenze del Tribunale federale
1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2,
1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con
rinvii;
Scolari
, op. cit., n. 532 con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b;
Borghi/Corti
, op. cit., ad art.
26 n. 2a, pure con rinvii).
6.2. I ricorrenti rimproverano al consiglio comunale e al Governo di non aver sufficientemente motivato le rispettive decisioni. In realtà, i ricorrenti contestano piuttosto le motivazioni in quanto tali. In ogni caso, il Tribunale ritiene che gli atti della variante, così come la decisione impugnata, forniscano tutte le informazioni necessarie per comprendere i motivi che hanno condotto le rispettive autorità alla loro adozione. Sapere se, inoltre, tali motivazioni sono corrette e pertinenti è questione di merito, che viene esaminata in appresso. Comunque, la miglior prova della
sufficiente motivazione degli atti impugnati è data dai ricorsi
presentati in prima e secondo istanza dagli insorgenti, che contestano dettagliatamente le scelte operate. La censura deve dunque essere respinta.
Limite del demanio pubblico
7.
Per rispondere alle censure sollevate dai ricorrenti, preliminarmente, ci si deve esprimere sulla questione del demanio pubblico.
7.1. La
misurazione
catastale nel comune di Magliaso risale
all'agosto del 1926 (cfr. ris. gov. 9 novembre 2011, pag. 10). Nell'ambito della decisione 21 agosto 2007 di approvazione della revisione del piano regolatore, il Consiglio di Stato - dopo aver
richiamato le condizioni previste dalla LDP e dal RDP per la delimitazione
del demanio lacuale - ha affermato che "
a questi criteri ci si deve pertanto attenere per la delimitazione delle zone edificabili, ritenuto come non siano determinanti i confini catastali
"
(ris. gov. citata, pag. 19), considerazione ribadita anche nella successiva
risoluzione 9 novembre 2011 (pag. 8), qui impugnata. In merito questa Corte considera quanto segue.
7.1.1. Il Tribunale ha avuto modo in tempi recenti di chinarsi sulla relazione che sussiste tra la pianificazione del territorio e il limite
del demanio pubblico (cfr. STA 90.2011.77 del 28 giugno 2013 parzialmente pubblicata in: RtiD I-2014 n. 43 consid. 23, non
pubblicato). Questa Corte ha così potuto rammentare che fanno parte del demanio pubblico del Cantone, tra l'altro, le acque pubbliche, come i laghi (art. 1 lett. a LDP). Le acque pubbliche comprendono l'alveo e le rive dei laghi e dei corsi d'acqua (art. 4 cpv. 1 LDP). I laghi e i corsi si estendono sino al massimo spostamento delle acque alle piene ordinarie e comprendono la fascia di terreno priva di vegetazione permanente o soltanto con vegetazione
acquatica (art. 4 cpv. 2 LDP). Ove siano sistemati o corretti
mediante opere conformi al diritto edilizio, essi sono delimitati da
queste ultime (art. 4 cpv. 3, I
a
frase LDP). I limiti del demanio
pubblico stabiliti dal diritto federale e dalla LDP hanno la preminenza su quelli risultati dal registro fondiario (art. 6 cpv. 2 LDP).
7.1.2. Il limite delle rive pubbliche del lago Ceresio è fissato alla
quota di 271.20 m.s.m. (art. 2 cpv. 1 RDP). Il limite può estendersi
oltre tali quote, quando la maggior estensione sia comprovata da elementi di confine inequivocabili (art. 2 cpv. 2 RDP). Per quanto
concerne la demarcazione dei confini delle acque pubbliche,
l'art. 3 RDP stabilisce quanto segue. Se il confine previsto nell'ambito di una procedura di misurazione catastale eseguita secondo il
diritto in vigore prima del 1° dicembre 1952 differisce da quello stabilito all'art. 4 LDP, occorre procedere con l'aggiornamento dei
dati catastali; differenze di poco conto possono essere trascurate
(cpv. 1). Se la misurazione è stata eseguita dopo tale data, i rilievi catastali vengono fatti rettificare solo nel caso in cui si riscontrino
situazioni di evidente contrasto con il nuovo diritto (cpv. 2). L'Ufficio del demanio, previa audizione degli interessati, decide sulle rettifiche necessarie. Contro tale decisione, gli interessati possono adire, nel termine di 30 giorni, il giudice civile del luogo ove si
trova il fondo; in caso di mancata contestazione la rettifica è
iscritta a registro fondiario (cpv. 3).
7.1.3. Come ha rilevato anche il Consiglio di Stato, la procedura che ha condotto alla delimitazione del limite del demanio sul documento 9 settembre 2008, ripreso poi nella cartografia della variante in esame, non è stata svolta secondo quanto previsto dalla LDP. Ora, al di là di questa capitale mancanza, come il Tribunale
ha già avuto modo di stabilire, nel citato giudizio del 28 giugno 2013 (consid. 23.5), la demarcazione dei confini tra il demanio
pubblico e le adiacenti proprietà private esula dalla procedura di
approvazione del piano regolatore, oltre a non rientrare nelle
com-petenze del Consiglio di Stato. Non è, in particolare, possibile effettuarla nemmeno a semplice titolo pregiudiziale, con effetti
limitati alla pianificazione del territorio. Se veramente il Governo riteneva che essa fosse imprescindibile ai fini dell'approvazione
del piano regolatore, esso avrebbe dovuto preliminarmente provocare i necessari cambianti nei rapporti di proprietà, secondo la procedura appositamente indicata dalla LDP e dal RDP a questo scopo. Difatti, una tale demarcazione è volta a definire il diritto di proprietà (pubblica, rispettivamente privata) delle superfici toccate, provocando in particolare - laddove si dovesse scostare dalle risultanze del registro fondiario - un incremento rispettivamente una diminuzione della stessa.
7.1.4. In concreto, ancorché risalente all'agosto del 1926, il limite dei fondi della riva del lago a Magliaso esiste ed è chiaramente ancorato negli atti catastali. Non è dunque indispensabile, né lecito di nuovamente accertarlo per poter approvare il piano regolatore. Nemmeno il principio del coordinamento permette di giungere a una differente soluzione. Esso, infatti, risulta già rispettato nella misura in cui la pianificazione dell'utilizzazione prende in considerazione nell'ambito della ponderazione degli interessi il limite esistente delle proprietà. Se, in un secondo tempo e nell'ambito della procedura prevista dalla LDP e dal RDP dovesse risultare un mutamento di questo limite, resta aperta la via della modifica del piano regolatore, costituendo questo senz'altro un notevole
cambiamento delle circostanze, che permette di rimettere in discussione
lo statuto pianificatorio di un fondo (art. 21 LPT).
7.2. Ora, in base a quanto spiegato nei considerandi precedenti, contrariamente a quanto sostenuto nella decisione impugnata, per definire la pianificazione del territorio occorre dipartirsi dalla situazione fondiaria esistente. Ininfluente, al riguardo, il fatto che a seguito di una procedura di accertamento del demanio il limite dei mappali verso il lago potrà in un futuro mutare. Il tracciato del
sentiero, infatti, è previsto il più possibile lungo il margine dei
fondi in quanto sentiero deve insistere sulla terra ferma. A ben vedere, l'irrita procedura di accertamento del demanio ha permesso d'individuare un percorso fuori dall'acqua ma comunque il meno invasivo per le proprietà private (contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, esso è meno invasivo rispetto a quello adottato dal comune il 24 ottobre 2005). Non occorre, tuttavia, dilungarsi oltre su quest'aspetto che attiene piuttosto al principio di proporzionalità, sul quale si tornerà in seguito.
Sentiero di carattere naturalistico lungo la riva del lago
8.
8.1. Deve ora essere affrontata la questione della portata del
tracciato
del sentiero adottato dal consiglio comunale e approvato dal Consiglio di Stato. Tanto il Governo, quanto il municipio ritengono
che esso abbia valenza indicativa, mentre lo stesso sarà definito sulla base di un progetto di dettaglio. Questa tesi non può essere seguita.
8.2. Il rapporto di pianificazione del maggio 2010, componente non vincolante del piano regolatore, avente mero valore indicativo (art. 26 cpv. 2 LALPT), sembra confermare questa interpretazione, laddove specifica che il sentiero di carattere naturalistico
sarà realizzato in base a un "
vincolo di passo pubblico, il cui
tracciato definitivo sarà stabilito in accordo con i privati, sulla base di un progetto
" (rapporto citato, pag. 3). Ora, una simile interpretazione tuttavia contraddice in modo palese il diritto di rango superiore: le rappresentazioni grafiche hanno difatti carattere vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT; 26 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 19 cpv. 2 lett. a e b Lst; inoltre STA 90.2010.61/63-67 del 16
gennaio 2013 consid. 8.3. non pubblicato in RtiD II-2012 n. 18, 90.2008.46 del 14 ottobre 2009 consid. 11.4 non pubblicato in RtiD II-2010 n.31). In realtà, le componenti vincolanti della variante
in esame, ossia nel norme di attuazione (NAPR; in particolare art. 43 e 46 NAPR) e la cartografia non esprimono affatto - a ragione - una simile riserva. Se veramente l'intenzione del pianificatore fosse stata quella di prevedere un tracciato indicativo - a
prescindere dall'illegalità di una simile scelta - essa non è stata convenientemente ancorata negli atti vincolanti della variante. Tanto più che, come si vedrà, il consiglio comunale era già in
possesso di tutti gli elementi necessari per effettuare una corretta ponderazione di tutti gli interessi in gioco. Ne discende che il tracciato del sentiero riportato sulla cartografia ha carattere definitivo.
9.
In merito al rispetto della garanzia della proprietà, il Tribunale
considera quanto segue.
9.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.;
RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità, l'interesse
pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid.
4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/
Christine Guy-Eca-
bert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102;
Scolari
, op. cit., n. 558-594).
Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo
venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo
scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid.
5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, Parte generale, n. 595-610).
9.2. Contrariamente all'opinione dei ricorrenti, l'intervento in parola risulta sorretto da un interesse pubblico preminente sugli altri interessi pubblici e privati in gioco.
9.2.1. Secondo l'art. 3 cpv. 2 lett. c LPT, che stabilisce i principî pianificatori in materia di paesaggio, occorre tenere libere le rive
dei laghi e dei fiumi e agevolarne il pubblico accesso. Questo
principio è ripreso, a livello cantonale, negli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore del 1990, adottati con decreto legislativo 12 dicembre 1990, che prevedono il promovimento della realizzazione di infrastrutture che rendano fruibili e percorribili le rive dei laghi e dei fiumi (cfr. decreto legislativo concernente gli obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore, del 12 dicembre 1990, obiettivo A.9 lett. e; BU 1991, 37). La scheda di
coordinamento 9.22, di risultato intermedio, prevede di predisporre le
basi pianificatorie per incrementare le possibilità di pubblica fruizione delle rive dei laghi, promuovendo la realizzazione da parte
degli enti pubblici di sentieri comodi e sicuri, nel rispetto delle
esigenze del paesaggio, del bosco e della protezione della natura. Questa scheda elenca, di conseguenza, dei percorsi che devono essere ulteriormente verificati e definiti di comune accordo tra il Cantone e i comuni interessati, tra i quali figura il sentiero a Lago nel comune di Magliaso.
9.2.2. La garanzia di una molteplicità d'usi e funzioni dei laghi e delle fasce lacustri attraverso una pianificazione unitaria e progetti mirati in grado di migliorare la pubblica fruizione delle rive, promuovere il riordino e il coordinamento regionale delle infrastrutture a lago, tutelare e valorizzare il paesaggio lacustre rientra parimenti tra i nuovi obiettivi pianificatori cantonali, frattanto adottati dal Gran Consiglio il 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2). La
scheda di coordinamento P7, di dato acquisito, adottata dal
Consiglio di Stato il 20 maggio 2009 ed entrata in vigore il 2 aprile 2012, stabilisce quindi alla cifra 2.2 degli indirizzi (ossia degli
obiettivi), i quali sono vincolanti, che la pubblica fruizione dei
laghi e delle rive lacustri dev'essere garantita e potenziata mediante
l'incremento delle aree pubbliche a lago, tra l'altro predisponendo
passeggiate e sentieri a lago (lett. c) e coordinando le attività di campeggi e lidi a lago con la pubblica fruizione della riva (lett. d).
Tra i percorsi a lago previsti alla cifra 3.2 lett. f delle misure di
questa scheda, pure vincolanti, figura anche la passeggiata (a lago), d'interesse cantonale, denominata Caslano-Agno, che
passa per Caslano, Magliaso, Agno e Muzzano.
9.2.3. Sulla scorta delle considerazioni espresse in precedenza, l'interesse pubblico del tracciato della passeggiata a lago, che permette la percorrenza di un tassello importante dell'accesso alle rive lacuali dev'essere ammesso senza ombra di dubbio. Esso rientra difatti negli scopi della legislazione federale sullo sviluppo territoriale, del vecchio e del nuovo piano direttore cantonale. È pertanto sostenuto da un importante interesse collettivo, senz'altro preminente rispetto a quelli di natura privata dei ricorrenti. Contrariamente a quanto essi sostengono, inoltre, non è necessario che esso presenti elementi naturalistici lungo la sua intera
estensione; determinante è invece la sua percorribilità. Per
quanto riguarda poi la protezione della sfera privata, giova qui evidenziare
come il sentiero si troverà a ca. 20-40 m dalla facciata delle abitazioni. Nemmeno le potenziali conflittualità con la conservazione degli ambienti naturali e la fauna menomano l'importante interesse pubblico evocato in precedenza, essendo possibile, attraverso alcuni accorgimenti quanto alla sua progettazione e alla sua gestione, evitarle: è quanto conferma il biologo incaricato dal
comune di prendere posizioni sulle osservazione inoltrate dai
privati al piano d'indirizzo e consegnate a pag. 51 del rapporto di pianificazione gennaio 2006. Se ritenuto incompatibile, anche l'accesso al sentiero con le biciclette potrà essere inibito in fase realizzativa.
9.3. Quanto al rispetto dei principi di legalità e di proporzionalità, il Tribunale considera quanto segue.
9.3.1.
Secondo l'art. 7 cpv. 3 della legge sulle strade del 23 marzo
1983, modificata e riordinata il 12 aprile 2006 (Lstr; RL 7.2.1.2), nel tenore in vigore fino al 31 novembre 2012 (BU 2012, 554), corrispondente all'attuale art. 8 Lstr, i comuni provvedono alla
pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano regolatore, vegliando in particolare al coordinamento con la pianificazione di ordine superiore e dei comuni vicini. Nel concetto di strada rientrano, per quanto qui interessa, quello di strada pedonale,
sentiero e via ciclabile (art. 5 cpv. 1 e 6 vLstr, oggi desumibile
dall'art. 2
cpv. 1 Lstr, versione in vigore dal 1° dicembre 2012, BU 2012, 554). I comuni sono inoltre competente a stabilire, in sede di piano regolatore, i percorsi pedonali (art. 5 legge sui percorsi
pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994; LCPS; RL 7.2.1.4). La competenza comunale discende inoltre dagli art. 3 cpv. 3 lett. c LPT, nonché 28 cpv. 2 lett. p LALPT.
9.3.2. Il vincolo in parola è, come visto, ancorato nelle rappresentazioni
grafiche ed è stato adottato dall'autorità competente in materia. In linea di principio, dunque, esso poggia su una base legale. Essa, tuttavia, risulta carente sotto il profilo delle indicazioni minime necessarie per la sua realizzazione. In particolare, né le rappresentazioni grafiche, né le NAPR forniscono
indicazioni circa il suo calibro. Aspetto, peraltro, che era stato rettamente
rilevato nella risoluzione 21 agosto 2017 (pag. 34). Difatti, solo
una volta conosciute le caratteristiche esatte del sentiero - con i relativi limiti - potrà essere valutata la sua incidenza sulla proprietà
privata e così compiutamente valutata la proporzionalità del
vincolo. Il comune deve dunque essere chiamato a completare la pianificazione, dettagliandone in misura maggiore le caratteristiche. Non è dunque necessario e nemmeno opportuno allo stadio attuale esaminare se il vincolo in parola risponda al principio di
proporzionalità.
10.
Da ultimo devono essere vagliate le censure relative alle conseguenze economico-finanziarie dell'opera. L'impegno finanziario è stato valutato ed è consegnato nel programma di realizzazione (cfr. Rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 22). Il comune ha ritenuto di non modificarlo, poiché in sostanza non ha mutato l'approccio circa l'esecuzione del sentiero. Non è questa la sede per la verifica della sua attendibilità, già perché esso andrà aggiornato alla luce delle considerazioni espresse in questa sentenza. Quanto al presunto deprezzamento delle proprietà e conseguente perdita di gettito fiscale, per quanto concerne l'interesse pubblico questo non appare preponderante rispetto a quello evocato in precedenza a sostegno della variante (
supra
, 10.2.).
Nella misura in cui i ricorrenti invocano una carente informazione del consiglio comunale, la censura è tardiva, poiché andava sollevata nell'ambito del ricorso contro la pubblicazione delle risoluzioni del consiglio comunale ai sensi della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2; cfr. in merito: STA
90.2011.100 del 5 novembre 2012 consid. 2.1.).
11.
Per i pregressi motivi, il ricorso deve essere parzialmente
accolto. In termini assoluti, tuttavia, i ricorrenti sono preponderantemente
soccombenti. Per questo motivo essi sono tenuti a pagare una tassa di giustizia, ridotta per tener conto del grado di successo dell'impugnativa (art. 28 LPamm). Essi sono inoltre tenuti a versare un importo per ripetibili ridotte al comune (art. 31 LPamm).