# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 85a36f94-91d9-4c51-a3d5-b99b14dd9b3f
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 1999
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants :
A. Le 29 octobre 1997, la société Plakatron AG (ci-après : la société), dont le siège est à Wallisellen, a requis de la Municipalité de la Commune de Nyon (ci-après : la municipalité) une autorisation d'affichage pour le compte de tiers. Il s'agit d'un dispositif de réclame lumineux à installer sur la parcelle 1945, propriété de la société coopérative Migros-Genève, le long de la RC 19 A à l'entrée de Nyon côté Jura. Cette requête expose que ce dispositif a des dimensions hors tout de 291 cm sur 163 cm et une épaisseur de 32 cm et qu'il repose sur des supports à une hauteur de 80 cm du sol. Il s'agit d'un panneau lumineux bénéficiant d'une alimentation électrique et équipé d'un mécanisme rotatif permettant, grâce à un système de multiprismes, d'afficher de la publicité à raison de trois affiches différentes sur une même surface.
En annexe au formulaire de demande d'autorisation d'affichage précité, signé par la requérante et la propriétaire de la parcelle en cause et qui a été adressé au Service de l'Urbanisme de la Commune de Nyon avec un rapport dressé le 18 novembre 1997 par la police municipale, figurent copies d'un extrait du plan cadastral, d'un dessin
technique du dispositif de réclame et d'un courrier du 11 octobre 1996 de l'Office fédéral de la police, ainsi qu'une prise de vue frontale (photographie) de l'endroit prévu pour l'installation du dispositif.
B. Située à l'entrée nord-ouest de la localité de Nyon, sur la route conduisant depuis la sortie de l'autoroute Lausanne-Genève à cette localité, la parcelle 1945 est régie par un plan de quartier approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 17 juin 1977. Ce plan prévoit notamment, le long de la RC 19 B, sur la parcelle en question, une bande de terrain d'une largeur de 5 mètres environ qui est incorporée à la "zone de verdure à boiser" sur laquelle le règlement impose une arborisation d'essences à hautes futaies (art. 12). C'est précisément sur cette bande de terrain que doit être implanté le dispositif d'affichage concerné par la demande d'autorisation de la recourante.
C. Par décision du 12 janvier 1998, la Municipalité de Nyon a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée, se fondant sur l'art. 27 du règlement communal sur les procédés de réclame et sur les directives adoptées par la municipalité en matière de concept global d'affichage, pour les motifs que ces dernières ne prévoient pas d'emplacement pour des procédés d'affichage multiprismes et qu'au surplus les dimensions du procédé prévu s'avèrent supérieures aux dimensions maximales établies par ces mêmes directives.
Un recours a été interjeté le 2 février 1998 contre la décision précitée, qui a été annulée par le Tribunal administratif par arrêt du 3 août 1998, la cause étant renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants (GE 98/0011). En bref, le tribunal de céans a considéré, d'une part, que le refus municipal opposé à la société, en tant qu'il est fondé sur le non-respect des normes prévues par les directives communales, est dépourvu de base légale, ces directives n'ayant pas été approuvées par le Conseil d'Etat et n'ayant donc pas force de loi, de même qu'il a été retenu, d'autre part, que le procédé de réclame litigieux est une construction au sens de l'art. 103 LATC, de sorte qu'une autorisation de construire est nécessaire.
La recourante a interjeté un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral contre l'arrêt précité, concluant à l'annulation de celui-ci pour violation de l'art. 4 Cst. féd. dans la mesure où ce prononcé assujettit son projet à la procédure du permis de construire, met un émolument à sa charge et lui refuse l'allocation de dépens. Par arrêt du 23 septembre 1998 (cause 1P.452/1998), le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable, pour le motif que l'arrêt attaqué constitue une décision incidente ne causant pas un préjudice juridique irréparable à la recourante.
D. Par courrier du 11 novembre 1998, la société a interpellé la Municipalité de Nyon afin qu'elle statue sur la demande d'autorisation d'affichage déposée le 29 octobre 1997, conformément au chiffre II du dispositif de l'arrêt du Tribunal administratif du 3 août 1998.
Par courrier du 17 novembre 1998, la municipalité a répondu qu'elle a entrepris la procédure visant à modifier l'art. 27 du règlement communal sur les procédés de réclame dans le sens d'une adoption par le Conseil communal du concept général d'affichage. Cette modification ayant notamment pour but d'interdire le procédé de réclame proposé, la municipalité expose qu'elle se demande s'il est opportun d'entreprendre une procédure d'autorisation conformément aux dispositions de la LATC.
En réponse au courrier précité, la société a invité la municipalité, par lettre du 23 novembre 1998, à statuer dans les meilleurs délais, à la suite de quoi la municipalité lui a soumis un formulaire de demande de permis de construire que la recourante a refusé de remplir en expliquant, par lettre du 2 décembre 1998, qu'elle conteste le fait que la pose du procédé de réclame litigieux soit soumis à autorisation de construire et que si la municipalité considère qu'une autorisation de construire est nécessaire, elle requiert qu'une décision soit prise en bonne et due forme.
E. Le 21 décembre 1998, la Municipalité de Nyon a adressé un courrier à la société et, se référant au considérant 6 de l'arrêt du 3 août 1998 du Tribunal administratif, elle a écrit être en droit d'exiger que la société présente une demande de permis de construire en bonne et due forme au sens de la LATC, en indiquant qu'elle n'est pas en mesure de prendre une décision qui a déjà été prise par le Tribunal administratif et qui est aujourd'hui définitive et exécutoire.
F. Par mémoire de recours interjeté le 11 janvier 1999, la société s'est pourvue contre la décision précitée concluant, avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours soit, principalement, à l'annulation de la décision attaquée et à ce que ordre soit donné à la Municipalité de la Commune de Nyon de rendre une décision sur l'autorisation requise par la société et, subsidiairement, à ce qu'il soit prononcé que le procédé de réclame litigieux n'est pas une construction au sens de l'art. 103 LATC et n'est pas soumis à la procédure d'autorisation de construire prévue par la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et des constructions et que ordre soit donné à la Municipalité de la Commune de Nyon de statuer sur la demande d'autorisation d'affichage déposée par la recourante le 29 octobre 1997. A l'appui de son recours, la société fait valoir, principalement, que seul le dispositif de l'arrêt du 3 août 1998 a acquis
force de chose jugée et non ses motifs, de sorte que la municipalité devait rendre une décision sur le principe de la soumission du procédé de réclame litigieux à la procédure de l'autorisation de construire selon la LATC. Subsidiairement, la société invoque, pour le cas où le tribunal considérerait que les motifs de l'arrêt susmentionné auraient également acquis force de chose jugée, que l'interprétation de l'art. 103 LATC, eu égard à l'art. 6 LPR, telle qu'opérée par le tribunal de céans et la municipalité dans la décision attaquée, est manifestement insoutenable, dès lors qu'il résulte de l'interprétation historique et téléologique de la LPR et de la LATC que la première nommée régit spécialement et exclusivement la procédure d'octroi de l'autorisation d'un procédé de réclame, à l'exclusion de la seconde, le cumul des deux procédures, dont les législations poursuivent des buts analogues, heurtant par ailleurs le principe de l'économie de procédure. La recourante invoque enfin une violation du principe de l'égalité de traitement garanti par l'art. 4 Cst. féd., d'autres autorisations ayant été délivrées par la municipalité, sans exiger d'autorisation de construire, en novembre et décembre 1997, pour des procédés de réclame de format identique.
La recourante a effectué en temps utile le dépôt de garantie requis à hauteur de 1'500 francs.
G. Dans sa réponse au recours du 10 mars 1999, la municipalité a conclu principalement à l'irrecevabilité du pourvoi, subsidiairement à son rejet au fond. S'agissant de la recevabilité, la municipalité se réfère à l'arrêt du 3 août 1998, en son considérant 6, selon lequel le procédé de réclame est soumis à la procédure prévue par la LATC, considérant qu'il s'agit là d'un constat du Tribunal administratif sur lequel elle ne saurait revenir, cet élément ayant force de chose jugée. Partant, dès lors que la recourante se refuse à présenter un dossier conforme à la LATC, la municipalité n'a même pas pu entrer en matière sur sa requête, de sorte que le recours est dirigé contre une "non décision", mais qui n'est pas assimilable à un refus de statuer. Sur le fond, s'agissant des autorisations délivrées en 1997 à d'autres sociétés concurrentes (voir les pièces sous lettres A/ et B/ produites par la municipalité dans le dossier GE 98/0011), la municipalité fait valoir le point de vue qu'il s'agit, dans ces cas, d'autorisations pour de simples panneaux sur un support léger d'un ou deux centimètres d'épaisseur, sans éclairage, sans alimentation électrique, sans moteur et qui ne sont dès lors soumis qu'à la réglementation sur les procédés de réclame, entrant parfaitement dans le cadre des directives communales en la matière. Enfin, la municipalité soutient que l'affirmation selon laquelle la loi sur les procédés de réclame l'emporte sur les principes posés par la LATC serait susceptible d'aboutir à des résultats aberrants. On pourrait en effet
construire, sans avoir besoin de respecter la LATC, un petit bâtiment, un kiosque, un édicule public, etc., sans se préoccuper des règles de la LATC dans la mesure où les murs de cette construction serviraient de support à de la réclame. Selon la municipalité, la recourante confond le support et la réclame, car si l'affiche se confond pratiquement avec son support, on peut faire abstraction de celui-ci et seule la LPR est applicable ; en revanche, dès que le support prend une importance telle qu'il devient une installation au sens de l'art. 103 LATC, les deux législations sont applicables concurremment, le support devant être préalablement autorisé.
H. Dans sa réplique du 10 mai 1999, la recourante a modifié les conclusions de son mémoire de recours, concluant principalement à l'admission du recours et à ce que ordre soit donné à la municipalité de statuer, conformément à la lettre de la recourante du 11 novembre 1998, sur la demande d'autorisation d'affichage déposée par la société le 29 octobre 1997. Selon la recourante en effet, qui conteste le caractère définitif et exécutoire des motifs de l'arrêt du 3 août 1998, le fait que la municipalité ait posé des exigences supplémentaires, allant plus loin que les exigences qu'elle avait formulées elle-même lors du dépôt de la demande d'autorisation d'affichage, et de ne pas statuer tant que ces exigences complémentaires ne sont pas remplies, constitue en réalité un refus de statuer, valant décision négative au sens de l'art. 30 al. 1 LJPA, susceptible de recours en tout temps (art. 34 al. 1 LJPA). Toutefois, si le recours devait être jugé irrecevable, la recourante requiert qu'il soit alors considéré comme une demande de révision de l'arrêt du 3 août 1998, les conditions d'une révision étant remplies en l'espèce, la recourante estimant que des règles essentielles de la procédure ont été violées et que le tribunal de céans a, dans l'arrêt du 3 août 1998, statué de manière arbitraire sans tenir compte de faits pertinents qui ressortaient du dossier.
I. La municipalité a déposé sa duplique le 25 juin 1999, dans laquelle elle a confirmé son point de vue sur l'applicabilité de la LATC au procédé de réclame litigieux, invoquant trois arrêts du Tribunal administratif bernois des 1er septembre et 27 novembre 1998 et du 4 janvier 1999, dans lesquels il a été jugé que des procédés de réclame doivent non seulement faire l'objet d'une autorisation d'affichage, mais également d'une autorisation de construire (JAAB 1999 p. 120, p. 205 et p. 217). Selon la municipalité, la nécessité d'obtenir un permis de construire est aussi dictée par l'art. 22 LAT et c'est dès lors à bon droit qu'elle a considéré qu'en l'espèce, le procédé de réclame litigieux doit être considéré comme une installation au sens de l'art. 103 LATC.
J. Par courrier du 25 juin 1999, la recourante s'est déterminée sur les arrêts bernois susmentionnés.
K. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.

## Considerations

Considérant en droit:
1. a) Le point de vue des parties diverge quant à la question de savoir si l'arrêt du 3 août 1998 du Tribunal administratif (GE 98/0011) a acquis force de chose jugée quant à son dispositif seulement, ce que soutient la recourante, ou également quant à ses motifs, qui lieraient les parties, la municipalité soutenant qu'au vu de l'arrêt du 3 août 1998, en son considérant 6, selon lequel le procédé de réclame est soumis à la procédure prévue par la LATC, ce qui a force de chose jugée, elle n'a même pas pu entrer en matière sur la requête de la recourante, dès lors que celle-ci se refuse à présenter un dossier conforme à la LATC. Selon la municipalité, le recours est dirigé contre une "non décision", mais qui n'est pas assimilable à un refus de statuer.
b) Dans son arrêt du 3 août 1998, le tribunal de céans a considéré ce qui suit (consid. 6) :
" En revanche, l'autorité intimée a raison lorsqu'elle fait valoir que le procédé de réclame litigieux est une construction au sens de l'art. 103 LATC, parce qu'elle modifie de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation du terrain, et qu'une autorisation à ce titre est nécessaire. Si on se réfère à la casuistique résultant de la jurisprudence (voir Droit vaudois de la construction, 2
ème
éd. 1994, remarque 2.1 ad 103 LATC), on remarque en effet que la délivrance d'un permis de construire a été exigée pour des ouvrages tels qu'une antenne parabolique individuelle, un barbecue, une cabane à outils, ou encore une étagère à bateaux. Un panneau multiprismes aux dimensions relativement importantes, tel que celui qui est prévu par le projet de la recourante, est comparable à ces ouvrages. (...)"
En outre, le chiffre II du dispositif de l'arrêt précité se présente comme suit:
"II. La décision du 12 janvier 1998 de la Municipalité de Nyon refusant une autorisation d'affichage à Plakatron AG est annulée, le dossier étant retourné à l'autorité municipale pour nouvelle décision au sens des considérants;
(...)."
c) S'il est exact, comme le prétend la recourante, que la force de chose jugée (matérielle) d'un jugement administratif se rapporte au dispositif, il est toutefois permis de préciser que lorsque, comme en l'espèce, le dispositif renvoie expressément aux motifs du jugement et que ceux-ci se rapportent à la question litigieuse, la force de chose jugée porte également, dans cette mesure, sur les considérants du jugement, ceux-ci ne pouvant plus, dès que les délais légaux de recours sont échus, être modifiés par la voie d'un recours ordinaire, ni même par l'autorité qui a statué, seule une
demande en révision permettant de les remettre en cause (ATF 113 V 159; B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, p. 250 s., no 1131; A. Grisel, Traité de droit administratif II, Neuchâtel, 1984, p. 882s.; F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, p. 323). On ne voit pas d'ailleurs comment il pourrait en aller autrement puisque le dispositif, qui lie les parties à la procédure de recours, comprend en l'espèce une injonction, adressée à l'autorité intimée, de rendre une nouvelle décision conforme aux considérants de l'arrêt. On ne saurait donc suivre l'argumentation de la recourante, lorsqu'elle soutient que la municipalité devait rendre une décision de principe au sujet de l'application de la LATC au cas d'espèce, ce qu'elle persiste à contester, cette décision de principe ayant déjà été prise, comme le relève à juste titre la municipalité, par le tribunal de céans, dans son arrêt du 3 août 1998 (consid. 6), en résolvant cette question par l'affirmative.
d) En conclusion, le tribunal de céans relève qu'en vertu de l'arrêt du 3 août 1998, le procédé de réclame litigieux est soumis tant à la procédure relative au permis de construire qu'à celle relative à l'autorisation d'affichage, réglées respectivement par la LATC et la LPR. Chacune des parties étant liée par cette considération, il s'agit dès lors d'examiner si c'est à bon droit que la municipalité s'est bornée, en définitive, à ne pas statuer sur la demande d'affichage présentée en 1997, tant et aussi longtemps qu'une demande de permis de construire déposée en bonne et due forme ne soit déposée. Selon la recourante, qui se réfère en cela aux art. 30 al. 1 et 34 al. 1 LJPA (l'art. 34 LJPA a toutefois été abrogé par la loi du 26 février 1996), le fait que la municipalité ait posé des exigences supplémentaires, allant plus loin que les exigences qu'elle avait formulées elle-même lors du dépôt de la demande d'autorisation d'affichage, et de ne pas statuer tant que ces exigences complémentaires ne sont pas remplies, constitue en réalité un refus de statuer. Formulé encore en d'autres termes, ce grief porte donc en lui, du moins implicitement, la double question de savoir, d'une part, si l'hypothèse du déni de justice formel et du formalisme excessif, prohibés par l'art. 4 Cst., est réalisée en l'espèce et, dans la négative, si, d'autre part, le courrier de la municipalité du 21 décembre 1998 dont est recours constitue ou non une décision sujette à recours (art. 29 LJPA; art. 5 PA).
2. a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui examine librement ce grief, il y a formalisme excessif constitutif d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 4 Cst. lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux.
L'excès de formalisme peut résider soit dans la règle de comportement imposée au justiciable par le droit cantonal, soit dans la sanction qui lui est attachée. En tant qu'il sanctionne un comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, l'interdiction du formalisme excessif poursuit le même but que le principe de la bonne foi. Toutefois, le devoir des autorités de se comporter avec bonne foi à l'égard des administrés et de les protéger, à certaines conditions, contre les conséquences dommageables pour eux que son attitude a pu provoquer suppose que l'administré soit lui-même de bonne foi (ATF 125 I 166 consid. 3a, ATF 121 I 177 consid. 2b et les références citées).
b) Dans le cas d'espèce, la recourante ne saurait soutenir, de bonne foi, que la municipalité s'est refusée à statuer et qu'elle a rendu par là-même une décision négative (art. 30 al. 1 LJPA). Bien au contraire, force est d'admettre que cette dernière s'en est tenue aux termes de l'arrêt du 3 août 1998, en soumettant à la recourante un formulaire de demande de permis de construire, qu'elle a refusé de remplir, suite à quoi la municipalité lui a adressé le courrier du 21 décembre 1998, dont est recours. Dès lors que la recourante, bien qu'invitée à le faire, s'est purement et simplement refusée à demander la délivrance d'un permis de construire, contestant que cette procédure soit applicable malgré l'arrêt du 3 août 1998, elle ne saurait reprocher à la municipalité ni d'avoir commis un déni de justice, ni d'être tombée dans un formalisme excessif en exigeant le dépôt d'une demande de permis de construire, - les exigences et la procédure applicables en la matière ne coïncidant pas avec celles de l'autorisation d'affichage -, alors que son propre comportement a en quelque sorte fait obstruction au bon déroulement de la procédure et a empêché la municipalité d'aller plus avant en déclenchant la procédure relative au permis de construire selon les art. 108 ss LATC. Partant, l'attitude de la municipalité, fidèle aux considérants et au dispositif de l'arrêt précité, qui a de plus invité, sans succès, la recourante à collaborer à la procédure régie par la LATC, échappe à toute critique et tout reproche, de sorte que le grief du déni de justice, dénué de toute pertinence, doit être écarté.
3. a) Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal de céans à examiner encore la question de savoir si les lignes de la municipalité du 21 décembre 1998 constituent ou non une décision sujette à recours (art. 29 LJPA; art. 5 PA), à savoir un acte étatique individuel concernant un particulier, par lequel un rapport juridique concret, relevant du droit administratif, est réglé de manière contraignante, cet acte pouvant avoir des effets constitutifs ou constatatoires (voir notamment ATF 121 II 473). Tel n'est pas le cas de simples renseignements donnés par l'administration ou de la
communication d'un avis sur une question juridique (ibidem). Le Tribunal administratif a aussi jugé que la sommation faite à un administré de se conformer à une obligation assumée par convention ou résultant d'une décision antérieure en force ne revêt pas le caractère d'une décision attaquable par recours, dans la mesure où elle ne crée pas de droit ni d'obligation ni n'en constate l'existence, mais se borne à rappeler quelle est la situation juridique (AC 96/218 du 21 novembre 1996 et les réf. citées, notamment RDAF 1986, p. 316).
b) Le tribunal de céans observe que l'arrêt du 3 août 1998 a habilité la municipalité à soumettre le procédé de réclame litigieux à la procédure de l'autorisation de construire, ce qu'elle a manifestement fait, puisqu'elle a invité la recourante, dans ses lignes du 21 décembre 1998, à déposer une demande en bonne et due forme permettant la délivrance d'un permis de construire préalablement à la délivrance de l'autorisation d'affichage. Force est dès lors d'admettre que le courrier précité se limite à rappeler quelle est la situation juridique, en confirmant l'impossibilité pour la municipalité de statuer en l'absence d'une demande de permis de construire déposée en bonne et due forme. Il ne s'agit dès lors pas d'une décision sujette à recours, de sorte que le recours doit être déclaré irrecevable (art. 29 LJPA a contrario).
4. Vu le sort de la cause, il n'y a pas lieu de trancher le litige au fond sur les griefs soulevés par la recourante quant à l'application, au procédé de réclame litigieux, de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, savoir l'interprétation arbitraire de l'art 103 LATC et la violation du principe de l'égalité de traitement selon l'art. 4 Cst. Toutefois, il reste que la recourante a requis, si le recours devait être jugé irrecevable, que son recours soit alors considéré comme une demande de révision de l'arrêt du 3 août 1998. En vertu de l'art. 15 al. 2 lit. f LJPA, il appartient à la Cour plénière du Tribunal administratif de statuer sur les demandes de revision. La jurisprudence de la Cour plénière rendue à ce propos a précisé la portée de cette règle attributive de compétence en ce sens qu'elle concerne la revision des arrêts rendus par une section du Tribunal administratif, composée d'un juge et de deux assesseurs comme le prévoit l'art. 16 al. 2 LJPA, voire de trois juges ou juges suppléants pour ce qui concerne la section des recours instaurée par l'art. 17 LJPA, de même qu'elle concerne la revision des décisions finales rendues par le juge instructeur (arrêt CP 95/0003 du 5 mars 1997). Il résulte de ce qui précède que la demande de revision échappe à la cognition du tribunal de céans et est par voie de conséquence irrecevable, celle-ci étant transmise d'office, avec le dossier de la présente procédure, à la Cour plénière du Tribunal administratif, comme objet de sa compétence, en application de l'art. 6 LJPA.
5. Le Tribunal administratif prononce l'irrecevabilité du recours, de même que l'irrecevabilité de la demande de revision interjetée contre de l'arrêt du 3 août 1998 du Tribunal administratif (GE 98/0011). La recourante ayant recouru suite au courrier du 21 décembre 1998 de la municipalité, qui ne mentionne pas de voie de recours, elle doit supporter un émolument de procédure, fixé à 1'000 francs, ce montant étant compensé par le dépôt de garantie opéré dont le solde, par 500 francs, lui est restitué. La recourante versera en outre une indemnité de dépens de 800 francs à la Commune de Nyon, la municipalité ayant été assistée d'un mandataire professionnel (art. 55 LJPA).