# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 0d2bfe44-f3bc-4b53-966b-18e62d0526b9
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2003
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. A, die durch die Fürsorgebehörde der Stadt Y bereits vom Juli 1994 bis Dezember 1996 wirtschaftlich unterstützt worden war, nahm im April 1998 (aufgrund eines Mietvertrags mit dem Inhaber eines Coiffeursalons) eine selbständige Erwerbstätigkeit als Coiffeuse auf. Weil sie mit ihrer Tätigkeit nicht genügend Einnahmen erzielt, wird sie seit 1. August 1999 erneut von der Sozialhilfe unterstützt.
Am 1. Dezember 1999 verfügte die Einzelfallkommission, ab 1. Januar 2000 werde A nur noch unterstützt, wenn sie die selbständige Erwerbstätigkeit als Coiffeuse aufgebe und sich um eine Anstellung im Rahmen von 50-80 % eines vollen Pensums bemühe; eine weitere Tätigkeit im Nebenerwerb als selbständige Coiffeuse werde nur akzeptiert, wenn dadurch die Stellensuche nicht beeinträchtigt werde und A bereit sei, diesen Nebenerwerb zugunsten einer Anstellung aufzugeben.
Die Fachstelle für Selbständigerwerbende gewährte A anfangs Januar 2001 ohne Rücksprache mit der Sozialberatung einen Betrag von Fr. 22'000.- für den Aufbau eines Coiffeursalons. Die Einzelfallkommission beschloss am 21. Mai 2001, der vorgesehenen Eröffnung eines eigenen Coiffeursalons werde in dem Sinn zugestimmt, als A bis spätestens 1. September 2001 ihren Lebensunterhalt selbständig aus eigenen Mitteln bestreiten müsse. Die dagegen erhobene Einsprache wies die Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde am 28. August 2001 ab. Den dagegen erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat Y am 22. November 2001 gut. Er erwog, die Unterstützungsleistungen dürften nicht deswegen eingestellt werden, weil die Rekurrentin an der Ausübung ihrer selbständigen Erwerbstätigkeit als Coiffeuse (aufgrund eines Mietvertrags mit dem Inhaber eines Coiffeursalons) festhalte und die Eröffnung eines eigenen Coiffeursalons beabsichtige. Mit ihrem Verhalten missachte die Rekurrentin jedoch laufend die mit der Unterstützung verbundenen rechtmässigen Auflagen, weshalb sie förmlich zu verwarnen sei. Dieser Rekursentscheid erwuchs in Rechtskraft.
II. Im Hinblick auf die nunmehr bevorstehende Eröffnung des Coiffeursalons, welche sich zuvor verzögert hatte, beschloss die Einzelfallkommission am 28. Januar 2002, A werde bei Weiterführung der selbständigen Erwerbstätigkeit wirtschaftliche Unterstützung ab 1. Februar 2002 noch längstens bis 30. September 2002 gewährt (1); sie habe über ihre Tätigkeit eine Buchhaltung zu führen und jeweils monatlich einzureichen (2); bei Säumnis werde die Unterstützung mit sofortiger Wirkung bis Ende September 2002 um den Betrag für den Grundbedarf II von derzeit monatlich Fr. 155.- gekürzt (3); sie habe lückenlos Rechenschaft über das von der Fachstelle für Selbständigerwerbende erhaltene Kapital von Fr. 22'000.- abzulegen (4); spätestens ab 1. Oktober 2002 müsse sie ihren Lebensbedarf aus den Einnahmen der selbständigen Erwerbstätigkeit decken können (5).
Gegen den Beschluss der Einzelfallkommission erhob A am 2. März 2002 Einsprache. Sie beantragte, es sei ihr Sozialhilfe nicht nur bis 30. September 2002 zu gewähren. Sie machte geltend, sie habe den Coiffeursalon erst Ende März 2002 eröffnen können, weshalb die Anlaufphase länger dauern werde. Die Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde wies die Einsprache am 23. Juli 2002 ab; falls die Einsprecherin bis Ende September 2002 weiterhin ungenügende Einnahmen erziele und sich weigere, die selbständige Erwerbstätigkeit aufzugeben, werde die Sozialberatung dannzumal zu prüfen haben, ob die wirtschaftliche Hilfe ab Oktober 2002 zu kürzen oder wegen rechtsmissbräuchlichen Verhaltens der Einsprecherin ganz einzustellen sei. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
Mit Rekurs vom 14. September 2002 beantragte A, sie sei "weiterhin als Selbständigerwerbende im Rahmen einer durchschnittlichen Rentabilitätsfrist für neu eröffnete Geschäfte" zu unterstützen. Der Bezirksrat Y wies den Rekurs am 19. Dezember 2002 ab.
III. Dagegen erhob A am 3. Februar 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Darin erneuerte sie sinngemäss ihren Rekursantrag.
Die Fürsorgebehörde der Stadt Y ersuchte am 25. Februar 2003 um Abweisung der Beschwerde. Wie schon in ihrer Rekursantwort vom 10. Oktober 2002 an den Bezirksrat wies sie darauf hin, dass die Einzelfallkommission am 19. September 2002 gestützt auf den Einspracheentscheid der Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde vom 23. Juli 2002 beschlossen habe, die Beschwerdeführerin ab Oktober 2002 zwar weiterhin zu unterstützen, jedoch die monatliche Unterstützung für die Dauer von 12 Monaten um den Betrag für den Grundbedarf II von Fr. 155.- zu kürzen. Unter diesen Umständen stelle sich die Frage, ob das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin dahin gefallen und auf ihr Rechtsmittel nicht einzutreten sei. – Der Bezirksrat beantragte am 27. Februar 2003 unter Verzicht auf weitere Ausführungen Abweisung der Beschwerde.

## Considerations

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
2. a) Mit Beschluss vom 28. Januar 2002 hat die Einzelfallkommission festgehalten, die Beschwerdeführerin werde bei Weiterführung der selbständigen Erwerbstätigkeit noch längstens bis 30. September 2002 unterstützt; spätestens ab 1. Oktober 2002 müsse sie ihren Lebensbedarf aus den Einnahmen der selbständigen Erwerbstätigkeit decken können. Die Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde hat die dagegen erhobene Einsprache am 23. Juli 2002 abgewiesen, dabei aber die sich aus diesem Beschluss ergebenden Rechtsfolgen dahin präzisiert, dass die wirtschaftliche Hilfe ab Oktober 2002 zu kürzen oder wegen rechtsmissbräuchlichen Verhaltens ganz einzustellen sei, falls die Ertragslage des Geschäfts Ende September 2002 immer noch ungenügend sei und die Beschwerdeführerin dannzumal ihre selbständige Erwerbstätigkeit gleichwohl nicht aufgebe. Mit dem (noch vor dem Rekursentscheid des Bezirksrats vom 19. Dezember 2002 ergangenen) neuen Beschluss vom 19. September 2002 hat die Einzelfallkommission der Beschwerdeführerin zwar ab Oktober 2002 weiterhin Unterstützung zugesprochen, welche jedoch um den Betrag des Grundbedarfs II von monatlich Fr. 155.- zu kürzen sei. Weil die Beschwerdeführerin gegen diesen neuen Beschluss kein Rechtsmittel erhoben hat, ist es nach Auffassung der Beschwerdegegnerin fraglich, ob die Beschwerdeführerin noch ein schützenswertes Interesse an der Überprüfung des früheren Beschlusses vom 28. Januar 2002 habe.
b) Eine nähere Betrachtung des Verhältnisses zwischen dem Beschluss der Einzelfallkommission vom 28. Januar 2002 (Anfechtungsobjekt in diesem Beschwerdeverfahren) und dem Beschluss der Einzelfallkommission vom 19. September 2002 zeigt, dass mit letzterem der erstere im Ergebnis teilweise in Wiedererwägung gezogen wurde: Die im Beschluss vom 28. Januar 2002 verankerte Befristung der Unterstützung bis Ende September 2002 (Dispositivziffer 1) wird mit der am 19. September 2002 statuierten Ausrichtung von weiteren – allerdings gekürzten – Sozialhilfeleistungen zurückgenommen. Der Bezirksrat hätte demzufolge den Rekurs teilweise als durch diese Wiedererwägung gegenstandslos geworden abschreiben müssen. Soweit allerdings mit dieser Wiedererwägung der Beschwerdeführerin weniger zugesprochen wurde (nämlich um den Grundbedarf II von Fr. 155.- gekürzte Sozialhilfeleistungen), als sie mit Rekurs an den Bezirksrat verlangt hat (ungekürzte Sozialhilfeleistungen), blieb ihr Anfechtungsinteresse im Rekursverfahren indessen aufrecht. Der Bezirksrat hat daher zu Recht auch beurteilt, ob die Kürzung ab Oktober 2002 zulässig war (vgl. Rekursentscheid E. 2d am Ende). Weil die Vorinstanz diese Kürzung bestätigte, hat die Beschwerdeführerin auch ein schutzwürdiges Interesse, diese Frage durch das Verwaltungsgericht beurteilen zu lassen.
3. a) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe hat, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann (§ 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981; SHG). Die wirtschaftliche Hilfe soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG). Im Rahmen der Sozialhilfe können unterstützungsbedürftige Personen, die eine selbständige Erwerbstätigkeit ausüben, trotz Beibehaltung dieser Tätigkeit unterstützt werden, sofern ihre wirtschaftliche Tätigkeit langfristig Erfolg verspricht und die Fürsorgeabhängigkeit beendet (RB 1999 Nr. 81; Charlotte Alfirev-Bieri, Leistungen der Sozialhilfe für Selbständigerwerbende, in: Zeitschrift für Sozialhilfe 94/1997, S. 129 ff.). Angesichts dieser Zielsetzung stellt die wirtschaftliche Hilfe in solchen Fällen eine Überbrückungshilfe dar. Die Gewährung derartiger Überbrückungshilfen soll – im Rahmen von Vereinbarungen oder aufgrund von Verfügungen – mit Auflagen verbunden werden, welche mindestens die Frist für die Beibringung der notwendigen Unterlagen, die Frist für die fachliche Überprüfung, die Dauer der Überbrückungshilfe sowie die Form der Beendigung regeln. Die finanziellen Leistungen bestehen in der (ergänzenden) Sicherstellung des Lebensunterhalts für eine befristete Zeit. Diese Zeitspanne kann verlängert werden, wenn begründete Aussicht auf eine nachhaltige Verbesserung ("turnaround") innert kurzer Zeit besteht (Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, hrsg. von der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, SKOS-Richtlinien, Fassung vom Dezember 2000, Ziff. H.7; ferner Sozialhilfe-Behördenhandbuch, hrsg. von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe des kantonalen Sozialamts, Ziff. 2.5.1/§ 15/1 SHG/I).
b) Der Bezirksrat hat erwogen, seit Wiederaufnahme der wirtschaftlichen Unterstützung im April (richtig: August) 1999 habe die Rekurrentin keine existenzsichernde Einnahmen erzielt. Schon vor der Eröffnung des eigenen Coiffeursalons im März 2002 habe die Sozialhilfebehörde sich erfolglos bemüht, sie zur Aufgabe der damals als Nebenerwerb betriebenen selbständigen Tätigkeit zu bewegen; ihre damalige Weigerung habe sie in der Stellensuche eingeschränkt, weil nur Teilzeitstellen in Frage gekommen seien. Wegen der Missachtung der damaligen Auflagen habe der Bezirksrat sie im Rekursentscheid vom 22. November 2001 unter ausdrücklicher Billigung dieser Auflagen förmlich verwarnt, welcher Entscheid unangefochten in Rechtskraft erwachsen sei. Zu einer Neubeurteilung bestehe heute kein Grund, habe sich doch die wirtschaftliche Situation der Rekurrentin auch mit der Eröffnung des eigenen Coiffeursalons nicht verbessert. Von März 2002 bis August 2002 habe sich ein Betriebsgewinn von lediglich Fr. 622.90 ergeben. Die Rekurrentin betreibe nun seit rund anderthalb Jahren Kundenwerbung ohne den erhofften Kundenzuwachs, weshalb mit einer Verbesserung in absehbarer Zeit nicht zu rechnen sei. Den Coiffeurberuf wie früher in selbständiger Weise, jedoch nur als Nebenerwerb zu betreiben, komme nunmehr, da sie einen eigenen Salon führe, nicht mehr in Betracht, was die Annahme einer Teilzeitstelle von vornherein ausschliesse. Unter diesen Umständen gelte die Auflage zur Einstellung der selbständigen Erwerbstätigkeit und zur intensiven Suche nach einer Anstellung heute noch. Mit der Eröffnung eines eigenen Coiffeursalons im März 2002 habe die Beschwerdeführerin diese Auflage erneut missachtet, was eine Kürzung der Leistungen bereits ab Januar 2002 gerechtfertigt hätte. Wenn die Fürsorgebehörde statt dessen mit Beschluss vom 28. Januar 2002 Unterstützungsleistungen in vollem Umfang bis September 2002 zugesprochen habe, habe sie der Rekurrentin entgegenkommenderweise eine weitere Chance gewährt. Seien deren Bemühungen (mit der selbständigen Erwerbstätigkeit ein existenzsicherndes Einkommen zu erzielen) sowie jene der Behörden (die Rekurrentin zur Einstellung der selbständigen Erwerbstätigkeit zu bewegen) schon vor der Eröffnung des eigenen Coiffeursalons erfolglos geblieben, bestehe heute ungeachtet dessen, dass sich die Eröffnung bis März 2002 verzögert habe, kein Grund, die Rekurrentin weiterhin "im Rahmen einer durchschnittlichen Rentabilitätsfrist für neu eröffnete Geschäfte" zu unterstützen.
c) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin sind die Vorinstanzen zu Recht davon ausgegangen, dass bereits ihre frühere Tätigkeit als Coiffeuse (aufgrund eines Mietvertrags mit dem Inhaber eines Coiffeursalons) eine selbständige Erwerbstätigkeit darstellte. Vor diesem Hintergrund war jedenfalls der frühere Beschluss der Einzelfallkommission vom 1. Dezember 1999 rechtmässig, womit die Beschwerdeführerin zur Aufgabe ihrer damals als "Nebenerwerb" betriebenen Tätigkeit und zur Suche einer Anstellung angehalten worden war.
Allerdings ist zu beachten, dass der folgende Beschluss der Einzelfallkommission vom 21. Mai 2001 bereits der Absicht der Beschwerdeführerin, einen eigenen Salon zu eröffnen, Rechnung trug. Damit konnte sinnvollerweise nicht mehr die Erwartung an sie verbunden sein, eine Stelle zu suchen und ihre selbständige Erwerbstätigkeit sofort aufzugeben. Deswegen erscheint es widersprüchlich, wenn der Bezirksrat seinen anschliessenden Entscheid vom 22. November 2001 (womit er den damaligen Rekurs der Beschwerdeführerin an sich guthiess) mit einer förmlichen Verwarnung im Sinn von § 24 Abs. 1 SHG verband, dass "bei einer weiteren Missachtung der Auflagen" die Leistungen zu kürzen seien. Von daher vermag es auch nicht zu überzeugen, wenn der Bezirksrat im heute angefochtene Rekursentscheid vom 19. Dezember 2002 erwogen hat, mit der Eröffnung eines eigenen Coiffeursalons im März 2002 habe die Beschwerdeführerin diese Auflage erneut missachtet, was eine Kürzung der Leistungen bereits ab Januar 2002 gerechtfertigt hätte. Wohl kam die Einzelfallkommission mit ihrem Beschluss vom 28. Januar 2002 der Beschwerdeführerin insoweit entgegen, als sie der unmittelbar bevorstehenden Eröffnung des Coiffeursalons (nochmals) zustimmte; insofern war auch die damit verbundene Auflage rechtmässig, dass sich aus diesem Betrieb bis spätestens Ende September 2002 ein existenzsicherndes Einkommen ergeben müsse. Dieser Beschluss bildete aber entgegen der Auffassung der Einspracheinstanz und des Bezirksrats keine hinreichende Grundlage, die Leistungen ab Oktober 2002 um den Betrag des Grundbedarfs II zu kürzen, wie dies nunmehr die Einzelfallkommission am 19. September 2002 beschlossen hat. Zulässig wäre es gewesen, der Beschwerdeführerin eine Frist zu Liquidation ihres Betriebs anzusetzen, verbunden mit der Auflage, ab sofort eine Stelle zu suchen. Denn es steht fest, dass sie bis Ende September 2002 die Erwartung, mit ihrem Betrieb ein existenzsicherndes Einkommen zu erzielen, nicht erfüllt hat. Daran vermögen ihre Ausführungen in der Beschwerdeschrift, "dass sich in diesen zehn Monaten meine Einnahmen verdoppelt haben", nichts zu ändern, worauf in der Beschwerdeantwort zu Recht hingewiesen wird.
Der genannte Kürzungsbeschluss der Einzelfallkommission vom 19. September 2002 (der nicht unmittelbar Anfechtungsobjekt des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens bildet) ist allerdings von der Beschwerdeführerin wie erwähnt nicht angefochten worden. Das heisst aber nicht, dass darauf nicht zurückgekommen werden könnte (vgl. vorstehend E. 2). Deswegen ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen teilweise gutzuheissen. Das bedeutet, dass die Fürsorgebehörde die Beschwerdeführerin entgegen deren Auffassung zur Aufgabe ihres Betriebes verpflichten darf (ohne Verlängerung der Frist für eine Aufbauphase, wie sie mit Beschluss vom 28. Januar 2002 gesetzt worden ist, jedoch unter Wahrung einer Liquidationsfrist). Anderseits sind der Beschwerdeführerin angesichts des insoweit rechtswidrigen Rekursentscheids vom 19. Dezember 2002 und ungeachtet dessen, dass sie den Beschluss der Einzelfallkommission vom 19. September 2002 nicht angefochten hat, ab Oktober 2002 vorerst noch die volle Unterstützung (ohne Kürzung um den Grundbedarf II) zu gewähren. ...