# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 238f0e33-5270-57e7-ae11-580df2360ccb
**Court:** TI_TCAS
**Chamber:** TI_TCAS_001
**Year:** 2014
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
1.1. Con decisione su opposizione del 25 giugno 2013 la Cassa Disoccupazione CO 1 (di seguito: la Cassa) ha confermato la precedente decisione del 26 aprile 2013 (cfr. doc. 15) con cui ha negato a RI 1 il diritto a indennità di disoccupazione dal 28 marzo 2013, in quanto, da una parte, il termine quadro di contribuzione non può essere prolungato avendo intrapreso un’attività lucrativa indipendente a titolo accessorio, dall’altra, non è in grado di giustificare almeno dodici mesi di contribuzione negli ultimi due anni precedenti l’annuncio in disoccupazione (cfr. doc. A).
La Cassa ha, in particolare, rilevato che:
"
(...)
Nel caso in esame risulta agli atti che l’assicurato ha ottenuto lo statuto di lavoratore indipendente unicamente per una attività accessoria e soprattutto con decisione dello scorso mese di maggio 2013 per il periodo retroattivo 1°marzo 2011 – 31 marzo 2013. Inoltre questa attività accessoria indipendente non impediva all’assicurato di svolgere anche attività dipendenti soggette a contribuzione che in effetti ha svolto sia nell’anno 2011 sia nell’anno 2012.
Viene quindi a mancare un requisito importante di legge, ossia il fatto di non poter svolgere un periodo contributivo in quanto occupato pienamente nell’attività indipendente.
Nel caso dell’assicurato questo divieto non gli è stato precluso in quanto, per fatti concludenti, ha documentato di aver svolto alcune attività lavorative dipendenti anche nel periodo nel quale ha ottenuto lo statuto di lavoratore indipendente. Inoltre questo statuto gli è stato riconosciuto, sia pur retroattivamente, dopo l’annuncio in disoccupazione e a partire da marzo 2011 con l’osservazione che l’attività indipendente svolta era di carattere accessorio in quanto per l’anno 2011 l’assicurato ha percepito un salario da lavoratore dipendente superiore a quello dell’attività indipendente.
In simili circostanze, venendo a mancare il requisito per ottenere il prolungamento del termine quadro di contribuzione, non è quindi possibile accogliere l’opposizione presentata dall’assicurato e quindi la decisione della sezione di _ viene confermata in quanto non è in grado di giustificare almeno 12 mesi di contribuzione negli ultimi 2 anni precedenti l’annuncio in disoccupazione.” (Doc. A)
(...)
1.2. Contro la decisione su opposizione l’assicurato, rappresentato dalla RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA nel quale ha chiesto il riconoscimento del diritto alle prestazioni LADI in considerazione del prolungamento del termine quadro ai sensi dell’art. 9a LADI (cfr. doc. I pag. 4).
A sostegno della propria pretesa ricorsuale l’insorgente ha segnatamente addotto che non gli era precluso lo svolgimento della sua attività indipendente, visto che le attività dipendenti intraprese successivamente al marzo 2011 sono state di brevissima durata (una della durata di due settimane a maggio 2011 presso la _ a _ e l’altra di una settimana a settembre 2011 presso il _ a _) e da considerare accessorie.
Al riguardo egli ha asserito di essersi dedicato, dal marzo 2011 al marzo 2013, pienamente e costantemente alla sua attività principale di massaggiatore indipendente, tant’è che non vi sono state altre attività parallele e per la maggior parte del tempo si è dedicato totalmente alla sua attività (cercando clientela e promuovendola con attività parallele, come in occasione di manifestazioni particolari, idonee a pubblicizzare l’attività principale che nel corso dei mesi e degli anni non è mai stata modificata).
Il ricorrente ha inoltre aggiunto che se si tiene in considerazione il fatto che ha lavorato come dipendente solo nei primi due mesi dell’anno 2011 e in un periodo di 3 settimane complessive successivamente, ben si comprende come nell’arco di oltre 9 mesi egli si sia dedicato totalmente alla sua attività indipendente.
Infine l’assicurato, riferendosi alla Prassi LADI emessa dalla SECO secondo cui
“si considera che l’assicurato abbia intrapreso un’attività indipendente dal momento in cui la cassa di compensazione AVS gli riconosce lo statuto d’indipendente. Il fatto che abbia o meno conseguito un reddito dalla sua attività indipendente o che abbia versato dei contributi alle assicurazioni sociali è irrilevante”
, ha indicato che la Cassa avrebbe ritenuto erroneamente di non dover prolungare il suo termine quadro per il periodo contributivo fondandosi sullo statuto di indipendente per un’attività accessoria determinato dalla Cassa AVS in funzione unicamente dei redditi conseguiti
L’insorgente ritiene, pertanto, di avere diritto al prolungamento del termine quadro per il periodo di contribuzione per ulteriori 2 anni, considerato il periodo di affiliazione quale indipendente e, conseguentemente, di avere diritto alle indennità di disoccupazione, dato che antecedentemente il periodo contributivo era assolto (cfr. doc. I).
1.3. In risposta la Cassa la postulato la reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).

## Considerations

in diritto
2.1.
Oggetto del contendere è la questione di sapere se l’assicurato abbia diritto o meno all’apertura di un termine quadro per la riscossione di prestazioni a decorrere dal 28 marzo 2013.
2.2. L'assicurato ha diritto all'indennità di disoccupazione, tra l’altro, se ha compiuto o è liberato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione (cfr. art. 8 cpv. 1 lett. e LADI).
Secondo l'art. 13 cpv. 1 LADI, ha adempiuto il periodo di contribuzione colui che, entro il termine quadro (art. 9 cpv. 3), ha svolto durante almeno 12 mesi un'occupazione soggetta a contribuzione.
L'art. 2 cpv. 1 lett. a LADI stabilisce che è tenuto a pagare i contributi all'assicurazione contro la disoccupazione (assicurazione) il salariato (art. 10 LPGA) che è assicurato obbligatoriamente ed è tenuto a pagare contributi per il reddito di un'attività dipendente giusta la legge federale del 20 dicembre 1946 sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti(LAVS).
L'obbligo di adempiere al periodo di contribuzione è dunque ossequiato quando l'assicurato, quale dipendente, prova di aver svolto, nel pertinente termine quadro, un'occupazione soggetta a contribuzione e di aver percepito durante almeno dodici mesi un salario determinate ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 LAVS (cfr. DTF 122 V 249, consid. 2b, pag. 250-251 e la giurisprudenza ivi citata).
Ai fini dell’applicazione di tale articolo non è necessario che il datore di lavoro, quale organo nella procedura di percezione, abbia effettivamente trasferito alla cassa di compensazione i contributi del salariato (cfr. DTF 113 V 352; DLA 1988 N. 88, consid.
3a, pag. 88-89; vedi inoltre Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, cifra marginale 67, pag. 27-28 e 161, pag. 64-65 e Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, (AVIG), Berna 1987, Vol. 1, Ad. art. 13, N. 29, pag. 174).
In una sentenza pubblicata in DTF 131 V 444 l’Alta Corte, precisando la propria giurisprudenza, ha stabilito che, dal profilo del periodo di contribuzione, la sola condizione per il diritto all'indennità di disoccupazione è, di principio, l'esercizio di un'attività soggetta a tale obbligo durante il periodo minimo di contribuzione. La giurisprudenza esposta in DLA 2001 no. 27 pag. 225 (e le sentenze che ne sono seguite) non deve dunque essere intesa nel senso che, in aggiunta a ciò, deve pure essere stato versato un salario; per contro, la prova che un salario è stato effettivamente pagato costituisce un indizio importante per la prova dell'esercizio effettivo di una attività dipendente.
Al riguardo cfr. anche DTF 133 V 515 e STF 8C_226/2007 del 16 maggio 2008.
L'art. 14 LADI, che regola l'esenzione dall'adempimento del periodo di contribuzione, prevede al cpv. 1 che sono esonerate dall’adempimento del periodo di contribuzione le persone che, entro il termine quadro (art. 9 cpv. 3 LADI), durante oltre 12 mesi complessivamente, non sono state vincolate da un rapporto di lavoro
per uno dei seguenti motivi e non hanno quindi potuto soddisfare i relativi obblighi:
a. formazione scolastica, riqualificazione o perfezionamento, a condizione che durante almeno dieci anni siano state domiciliate in Svizzera;
b. malattia (art. 3 LPGA), infortunio (art. 4 LPGA) o maternità (art. 5 LPGA), a condizione che durante questo periodo siano state domiciliate in Svizzera;
c. soggiorno in un istituto svizzero per l’esecuzione delle pene d’arresto o d’educazione al lavoro o in un istituto svizzero analogo.
In merito al rapporto tra l'art. 13 e l'art. 14 LADI, in una sentenza pubblicata in DLA 2004 N. 26 pag. 269 segg., il TFA ha ribadito la sussidiarietà delle regole circa l'esenzione dall'adempimento del periodo di contribuzione secondo l'art. 14 LADI rispetto al periodo minimo di contribuzione secondo l'art. 13 LADI.
Contestualmente il TFA ha pure confermato che non è possibile cumulare periodi di contribuzione con periodi di esonero.
Cfr. pure STF C 25/07 del 22 novembre 2007.
2.3. L’art. 9 cpv. 1 LADI prevede che per la riscossione della prestazione e per il periodo di contribuzione vigono termini quadro biennali, sempre che la presente legge non disponga altrimenti.
In virtù del cpv. 2 il termine quadro per la riscossione decorre dal primo giorno nel quale sono adempiuti tutti i presupposti per il diritto alla prestazione.
Il termine quadro per il periodo di contribuzione decorre due anni prima di tale giorno (cfr. art. 9 cpv. 3 LADI).
Secondo il cpv. 4 se il termine quadro per la riscossione è scaduto e l'assicurato pretende di nuovo l'indennità di disoccupazione, termini quadro biennali sono nuovamente applicabili alla riscossione e al periodo di contribuzione sempre che la legge non disponga altrimenti.
Riguardo all’art. 9 cpv. 4 LADI cfr. STF 8C_957/2011 del 22 novembre 2011, pubblicata in DLA 2012 N. 10 pag. 284.
L’art. 9a LADI, in vigore dal 1° luglio 2003, regola i “Termini quadro dopo l’avvio di un’attività indipendente senza l’aiuto dell’assicurazione contro la disoccupazione”.
Secondo il primo capoverso, il termine quadro per la riscossione della prestazione da parte di un assicurato che ha intrapreso un’attività lucrativa indipendente senza aver ricevuto le prestazioni previste negli articoli 71a - 71d
è prolungato di due anni se:
a. l’assicurato intraprende l’attività lucrativa indipendente durante un termine quadro; e
b. al momento in cui cessa l’attività lucrativa indipendente e a causa di questa attività, l’assicurato non adempie i presupposti di un periodo di contribuzione sufficiente.
(cfr. art. 9a cpv. 1 LADI).
Il termine quadro per il periodo di contribuzione di un assicurato che ha intrapreso un’attività lucrativa indipendente senza aver ricevuto prestazioni è prolungato della durata dell’attività indipendente, ma al massimo di due anni (cfr. art. 9a cpv. 2).
L
e indennità giornaliere non possono superare complessivamente il numero massimo fissato nell’articolo 27 (cfr. art. 9a cpv. 3).
Nel Messaggio concernente la revisione della legge federale sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, il Consiglio federale, riguardo all’art. 9a LADI, ha sottolineato che:
"
1.2.3.2 Assicurazione per le persone esercitanti un’attività
lucrativa indipendente
Il problema è analogo a quello per l’assicurazione complementare facoltativa: anche per le persone esercitanti un’attività lucrativa indipendente il rischio non può praticamente essere assicurato, poiché le assicurazioni non sono in grado di adempiere i presupposti tecnici richiesti. È quanto risulta anche da una perizia ordinata dalla commissione peritale. Il nuovo articolo 9
a
si prefigge comunque di promuovere ulteriormente l’attività indipendente prolungando i termini quadro a quattro anni per meglio tenere conto dei maggiori rischi assunti dalle persone esercitanti un’attività indipendente.
(...)
Art. 9a
Termini quadro dopo l’avvio di un’attività indipendente senza l’aiuto dell’assicurazione contro la disoccupazione
(nuovo)
Il nuovo articolo 9
a
permette agli assicurati che si sono dedicati a un’attività indipendente senza chiedere indennità giornaliere in virtù degli articoli 71
a
e seguenti di beneficiare, a talune condizioni, di una proroga di due anni al massimo del termine quadro di riscossione delle prestazioni o del termine quadro di contribuzione.
Il capoverso 1 disciplina il caso in cui il termine quadro per la riscossione della prestazione scade durante l’attività lucrativa indipendente. In questo caso entra in considerazione solo un prolungamento del termine quadro per la riscossione della prestazione perché altrimenti vi sarebbe una sovrapposizione dei due termini quadro.
Il capoverso 2 disciplina invece il caso in cui, in mancanza di un termine quadro per la riscossione della prestazione, non entra in considerazione nemmeno un suo prolungamento. In questo caso è opportuno un prolungamento del termine quadro per il periodo di contribuzione della durata dell’attività indipendente, ma al massimo di due anni. Con questa disposizione si vuole evitare che l’assicurato sia penalizzato nel suo diritto all’indennità a causa della sua attività indipendente.
Il capoverso 3 precisa che un prolungamento dei termini quadro non comporta un aumento del numero di indennità giornaliere."
(cfr. FF 2001 pagg. 1976 e 2000)
A proposito dell'art. 9b cpv. 1 LADI, che prevede il prolungamento del termine quadro per la riscossione della prestazione in caso di periodo educativo cfr. DTF 139 V 482 seg..
Con l’adozione dell’art. 9a LADI il legislatore ha voluto estendere la protezione, allungando il termine quadro a coloro che hanno effettivamente esercitato un'attività lucrativa indipendente e che in assenza di ciò, non potrebbero beneficiare del diritto all'indennità di disoccupazione (cfr. STCA 38.2004.80 del 23 maggio 2005 consid. 2.7., pubblicata in RtiD II-2005 N. 59 pag. 266 segg.).
E’ inoltre utile rilevare che con la sentenza 38.2004.80 del 23 maggio 2005 consid. 2.8., pubblicata in RtiD II-2005 N. 59 pag. 266 segg., appena citata, questa Corte ha stabilito che, visti il testo della norma, i lavori preparatori, lo scopo della disposizione legale (tenere conto dei maggiori rischi assunti dalle persone esercitanti un’attività indipendente) e ritenuta la distinzione che risulta da altre norme della LADI tra la fase di progettazione e quella di esercizio dell'attività lucrativa, l’art. 9a LADI deve essere interpretato nel senso che esso va applicato solo nel caso in cui l’assicurato inizia e intraprende effettivamente l’esercizio di un’attività lucrativa indipendente.
Tale interpretazione permette, peraltro, un'applicazione della norma sulla base di dati oggettivi, ciò che non sarebbe il caso se si volesse estenderne il campo d’applicazione anche alla fase preparatoria, visto oltretutto che quest'ultima può avere una durata estremamente variabile.
2.4. Il Tribunale federale, con giudizio 8C_311/2011 del 12 dicembre 2011, pubblicato in DTF 138 V 50, a proposito dell'art. 9a cpv. 2 LADI, ha deciso che nella misura in cui il n. marginale B59 della circolare della SECO concernente l'indennità di disoccupazione (sostituita dall’ottobre 2012 dalla Prassi LADI/ID B59) prevede che l'estensione del termine quadro di contribuzione non può eccedere la durata dell'attività indipendente esercitata durante il termine quadro ordinario di contribuzione, esso pone una condizione supplementare, non prevista dalla legge, per la presa in considerazione dell'attività indipendente ai fini dell'estensione del termine quadro di contribuzione. In questa misura, il suo contenuto si scosta dai limiti stabiliti dalla norma che esso deve concretizzare. Si deve ammettere, conformemente al testo legale, che l'estensione del termine quadro di contribuzione può eccedere la durata dell'attività indipendente esercitata durante il termine quadro ordinario di contribuzione.
Contestualmente l’Alta Corte ha sviluppato, in particolare, le seguenti considerazioni:
"
(...)
4.4
Selon le Message du Conseil fédéral, le but de l'art. 9a al. 2 LACI est d'éviter que l'assuré qui a exercé une activité indépendante soit pénalisé pour cette raison dans son droit à l'indemnité (Message cité, p. 2156 ch. 2.1 ad art. 9a LACI). Aussi bien les droits acquis avant l'exercice de l'activité indépendante sont-ils préservés (BORIS RUBIN, Assurance-chômage, 2
e
éd. 2006, p. 138 n. 3.4.4.1.2). En ce sens, le législateur a fait un pas en direction de la réalisation du mandat constitutionnel visant à ce que les indépendants soient protégés en cas de chômage, mandat qui prévoit l'institution d'une assurance facultative pour les indépendants (art. 114 al. 2 let. c Cst.; cf. RUBIN, op. cit., p. 137 n. 3.4.4.1).
Rien ne permet de dire, comme le soutient le SECO, qu'une interprétation littérale dépasserait la volonté du législateur. Le message ne contient aucune restriction qui irait dans le sens préconisé par le SECO. La question n'a ensuite pas été discutée au Parlement, les deux Chambres s'étant ralliées sans discussion à la proposition du Conseil fédéral (cf. BO 2001 CE 395 et 2001 CN 1884). Une prolongation du délai-cadre de deux ans au maximum présente déjà une garantie face à une extension plus large de l'assurance-chômage aux indépendants que le législateur, à ce jour, n'a pas concrétisée. La solution proposée par le SECO revient en réalité à admettre une prolongation maximale de 24 mois uniquement dans des situations où l'activité indépendante se recouvre en totalité avec le délai-cadre ordinaire de cotisation de deux ans, ce qui va à l'encontre du texte clair de la loi. Elle pénalise, de surcroît, les assurés qui, après la cessation de leur activité indépendante, ne s'annoncent pas immédiatement à l'assurance-chômage. L'assurance-chômage n'a d'ailleurs aucun intérêt à une annonce immédiate, car l'assuré peut trouver dans l'intervalle un emploi. Quant au principe de causalité, il trouve son expression dans la condition que la prolongation doit correspondre exactement à la période de l'activité indépendante: c'est uniquement
durant la période où l'assuré a exercé son activité indépendante qu'il n'a pas été en mesure de cotiser en vue d'ouvrir un droit à l'indemnité de chômage (RUBIN, op. cit., p. 139 n. 3.4.4.1.2). On notera enfin que la conception défendue par le SECO ne trouve pas non plus appui en doctrine (RUBIN, op. cit., p. 138 s. n. 3.4.4.1.2 s.; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR, vol. XIV, 2
e
éd. 2007, p. 2213 n. 106 ss).
(...)." (La sottolineatura è del redattore)
Con sentenza 8C_462/2012 del 10 settembre 2012 la nostra Massima Istanza ha poi confermato il diniego del diritto a indennità di disoccupazione dal 1° ottobre 2010 a un assicurato, in quanto quest’ultimo nel termine quadro per il periodo di contribuzione prolungato di due anni essendosi occupato dei suoi due figli gemelli nati nel febbraio 2006 (dal 1° ottobre 2006 al 30 settembre 2010) non poteva comprovare il periodo di contribuzione minimo di dodici mesi.
A ragione il Tribunale cantonale del Canton S. Gallo ha lasciato aperta la questione di sapere se l’assicurato poteva o meno beneficiare di un ulteriore prolungamento del termine quadro di contribuzione a seguito dell’esercizio di un’attività indipendente dal 1° ottobre 2009 al 30 settembre 2010, poiché il medesimo non aveva comunque dimostrato che in questo lasso di tempo a causa della gestione della sua ditta individuale era stato impossibilitato ad assumere un’occupazione soggetta a contribuzione.
Il TF, al riguardo, ha evidenziato che il prolungamento del termine quadro per il periodo di contribuzione giusta l’art. 9a LADI implica necessariamente un nesso di causalità tra lo svolgimento di un’attività indipendente e il mancato adempimento del periodo di contribuzione.
2.5. La Segreteria di Stato dell'economia (SECO) nella Prassi LADI ID B62-67 emessa il 1° ottobre 2012 ha indicato che:
"
Principi alla base del prolungamento del termine quadro per il periodo di contribuzione e del termine quadro per la riscossione della prestazione
B62
Si considera che l'assicurato abbia intrapreso un'attività indipendente dal momento in cui la cassa di compensazione AVS gli riconosce lo statuto di indipendente.
Il fatto che abbia o meno conseguito un reddito dalla sua attività indipendente o che abbia versato dei contributi alle assicurazioni sociali è irrilevante.
B63
(B63 soppresso)
B64 L'assicurato deve dimostrare di aver cessato definitivamente la sua attività indipendente presentando un attestato della cassa di compensazione AVS e un estratto del registro di commercio.
Giurisprudenza
DTFA C 188/06 dell’8.5.2007 (Per poter far valere il diritto all’indennità e prolungare il termine quadro per il periodo di contribuzione o il termine quadro per la riscossione della prestazione l’assicurato deve aver cessato definitivamente la sua attività indipendente)
B65 Per beneficiare del prolungamento dei termini quadro non è necessario che l’attività indipendente sia stata esercitata per un periodo minimo.
B66 Un’attività indipendente esercitata a titolo accessorio non comporta il prolungamento dei termini quadro.
B67 Un’attività indipendente esercitata in uno Stato non membro dell’UE/AELS (cfr. Circ. ID 883 A60) non dà diritto al prolungamento dei termini quadro (DTFA C350/05 del 3.5.2006).”
Le
direttive amministrative non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF 8C_688/2011 del 13 febbraio 2012 consid.
3.2.1; DTF 138 V 50 consid. 4.1 pag. 54; DTF 137 V 434 consid. 4.2 pag. 438; DTF 133 V 169 consid.
10.1 pag. 181).
Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. DTF 138 V 50 consid.
4.1; DTF 132 V125 consid.4.4; DTF 132 V 203 consid. 5.1.2;DTF 131 V 286 consid. 5.1.; DTF 131 V 45 consid.
2.3; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; DTF 127 V 57 consid. 3a; STFA I 102/00 del 22 agosto 2000; DTF 125 V 377, consid. 1c, pag. 379 e riferimenti; SVR 1997 ALV Nr. 83 consid. 3d, pag. 252, ALV Nr. 86 consid. 2c, pag. 262, ALV Nr. 88 consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127 e ALV Nr. 98 consid. 4a, pag. 300).
Il giudice deve, invece, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 130 V 229 consid. 2.1.; STFA H 183/00 dell'8 maggio 2001; DTF 126 V 68 consid. 4b; DTF 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate; SVR 1997 ALV Nr. 86, consid. 2c, pag. 262, SVR 1997 ALV Nr. 88, consid. 3c, pag. 267-268 = DLA 1998 N. 24, consid. 3c, pag. 127, SVR 1997 ALV Nr. 98, consid. 4a, pag. 300; DTF 120 V 163 consid. 4b, DTF 119 V 65 consid. 5a; RCC 1992 pag. 514, RCC 1992 pag. 220 consid. 16; DLA 1992 N. 5, consid. 3b, pag. 91; DTF 117 V 284 consid.
4c, DTF 116 V 19 consid. 3c, DTF 114 V 16 consid. 1, DTF 112 V 233 consid.
2a, DTF 110 V 267 consid. 1a, DTF 109 V 4 consid. 3a; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed.
Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (DTF 118 V 32, DTF 109 V 169 consid. 3b).
In una sentenza 2C_105/2009 del 18 settembre 2009, l'Alta Corte, a proposito delle direttive, ha ricordato che:
"
Simili atti servono a favorire un'applicazione uniforme del diritto e a garantire la parità di trattamento. Essi non hanno forza di legge e non fondano quindi diritti ed obblighi dei cittadini né vincolano gli amministrati, i tribunali o la stessa amministrazione. Ciò non significa tuttavia che siano irrilevanti per le istanze di ricorso. Queste ultime verificano in effetti se le direttive riflettono il senso reale del testo di legge e ne tengono conto nella misura in cui propongono un'interpretazione corretta ed adeguata al caso specifico. Più specificatamente, tali autorità non si scostano senza motivi importanti da un'ordinanza amministrativa, se la stessa concretizza in modo convincente i presupposti di legge e di regolamento a cui è subordinato l'ottenimento di una determinata prestazione (
DTF 133 II 305
consid. 8.1;
133 V 394
consid. 3.3;
130 V 163
consid. 4.3.1;
128 I 167
consid. 4.3)."
2.6. In dottrina B. Rubin "Assurance-chômage". Ed. Schultess, Zurigo-Basilea-Ginevra 2006 pag. 161 e 166 rileva quanto segue:
"
Selon l'art. 9a al. 2 LACI, le délai-cadre de cotisation de l'assuré qui a entrepris une activité indépendante sans toucher d'indemnités journalières est prolongé de la durée de l'activité indépendante, mais de deux ans au maximum. Ainsi, les droits acquis avant l'exercice de l'activité indépendante sont préservés. Le but de cette disposition est d'éviter que l'assuré qui a exercé une activité indépendante soit pénalisé dans son droit à l'indemnité du fait de l'exercice de son activité indépendante. Une relation de causalité doit ainsi exister entre le défaut d'exercice d'une activité soumise à cotisation et l'exercice d'une activité indépendante. L'art. 9a al. 2 LACI régit donc le cas où une prolongation du délai-cadre d'indemnisation n'est pas possible car aucun délai-cadre d'indemnisation n'a été ouvert.
C’est uniquement durant la période où l’assuré a exercé son activité indépendante qu’il n’a pas été en mesure de cotiser en vue d’ouvrir un droit à l’indemnité de chômage (causalité entre l’exercice d’une activité indépendante et l’absence de période de cotisation). Il est donc logique que la prolongation corresponde exactement à cette période."
2.7.
Nell’evenienza concreta dalla documentazione agli atti emerge che l’assicurato nei mesi di maggio e giugno 2009, più precisamente dall'11 maggio al 7 giugno 2009, ha lavorato a ore, quale autista patente B, presso la _ di _o (cfr. doc. 14).
Dal 2 al 26 aprile 2010 il ricorrente è poi stato alle dipendenze della _ di _ come manovale a tempo pieno (cfr. doc. 7).
Egli era stato assunto dalla Sagl con un contratto di lavoro a tempo determinato dal 2 aprile al 30 giugno 2010 (cfr. doc. 8). Tuttavia nel periodo di prova di un mese (cfr. doc. 8) è stato licenziato, poiché le attività svolte non hanno soddisfatto il datore di lavoro (cfr. doc. 7).
Dal 17 maggio 2010 al 28 febbraio 2011 ha lavorato presso la _ di _ quale operaio, dal 17 maggio al 31 agosto 2010 in virtù di un contratto di lavoro con la _ di _ e dal 1° settembre 2010 al 28 febbraio 2011 sulla base di un contratto concluso direttamente con la _ (cfr. doc. 3; 5, 6).
L'assicurato ha disdetto il rapporto di impiego con la _ con effetto dalla fine del mese di febbraio 2011 (cfr. doc. 4).
Al riguardo egli ha precisato, da un lato, che il motivo della disdetta era da ricondurre al fatto di aver ricevuto un'offerta di lavoro molto interessante che richiedeva la sua disponibilità da subito. Dall’altro, che purtroppo, però, tale offerta non è andata a buon fine a causa di un imprevisto (cfr. doc. 2).
Dal 19 al 27 maggio 2011 il ricorrente ha effettuato dei
"lavori sporadici quale polimeccanico"
alle dipendenze _ di _ (cfr. doc. 9).
L'insorgente, dal 25 settembre al 1° ottobre 2011, ha lavorato quale massaggiatore presso il _ in occasione del campo "_" (cfr. doc. 11).
La medesima attività per il Centro Sportivo di _ è stata svolta dal 14 al 18 maggio 2012 (cfr. doc. 12).
Il 28 marzo 2013 l'assicurato si è annunciato per il collocamento dichiarando una disponibilità lavorativa del 100% (cfr. doc. 1).
Nella Domanda d'indennità di disoccupazione sottoscritta il 2 aprile 2013 il ricorrente ha indicato di percepire ancora un reddito da attività indipendente quale massaggiatore dal 2013 e di svolgere tale professione a ore presso lo Studio _ (cfr. doc. 2).
Con decisione del 26 aprile 2013 la Cassa ha respinto la domanda di prestazioni LADI inoltrata dall'insorgente, poiché non poteva dimostrare un periodo contributivo sufficiente durante il biennio 28.03.2011 - 27.03.2013 e non presentava un motivo di esonero (cfr. doc. 15).
L'assicurato, interponendo opposizione al provvedimento appena menzionato, ha chiesto che il periodo contributivo di almeno dodici mesi venisse valutato considerando un termine quadro di quattro anni, visto che dal marzo 2011 al marzo 2013 ha lavorato come indipendente (cfr. doc. 16).
Egli, a tale proposito, ha prodotto una Conferma di affiliazione alla Cassa cantonale di compensazione AVS/AI/IPG del 15 maggio 2013 da cui emerge che il medesimo è stato affiliato dal 1° marzo 2011 nella categoria indipendente. A titolo di osservazioni è stato specificato
"Attività accessoria quale indipendente svolta unicamente per il periodo dal 01.03.2011 al 31.03.2013."
(cfr. doc. 17, 19).
Il 29 maggio 2013 l'insorgente ha inviato alla parte resistente copia della Notifica di stralcio dal registro affiliati del 22 maggio 2013 in cui è stato indicato che con effetto al 31 marzo 2013 cessava il rapporto assicurativo quale assicurato nella categoria indipendente e che il motivo era la cessata attività indipendente accessoria (cfr. doc. 18).
La Cassa, il 28 maggio 2013, ha interpellato la _ AVS/AI/IPG, invitandola a specificare cosa si intenda per attività accessoria nel caso dell'assicurato, in particolare comunicando quale genere di attività quest'ultimo ha dichiarato di svolgere come indipendente e per quale motivo è stato affiliato unicamente come indipendente per attività accessoria (poteva svolgere nello stesso periodo anche un lavoro dipendente?; cfr. doc. 19).
La Cassa _ AVS/AI/IPG, il 4 giugno 2013, ha risposto:
"
(...) il signor RI 1 è stato iscritto presso la nostra Cassa come indipendente attività accessoria per l'attività di massaggiatore per il periodo dal 01.03.2011 al 31.03.2013.
L'attività è considerata accessoria, in quanto per l'anno 2011 il signor RI 1 ha avuto anche due attività da salariato e il salario lordo percepito (chf 12'955.-) ha superato il reddito conseguito dall'attività indipendente (chf 3'900.-).
Per questo motivo la Cassa ha proceduto alla sua iscrizione a titolo accessorio." (Doc. 20)
Dopo aver dato all'assicurato la possibilità di presentare osservazioni in merito all'accertamento effettuato presso la Cassa _ di compensazione (cfr. doc. 21) - il ricorrente si è espresso al riguardo con scritto del 6 giugno 2013 (cfr. doc. 22) -, la parte resistente, il 25 giugno 2013, ha emanato nei suoi confronti una decisione su opposizione con cui ha confermato il diniego a indennità di disoccupazione dal 28 marzo 2013.
Tale provvedimento è stato motivato, rilevando, da una parte, che il termine quadro di contribuzione non può essere prolungato avendo l’insorgente intrapreso un’attività lucrativa indipendente a titolo accessorio, dall’altra, che questi non è in grado di giustificare almeno dodici mesi di contribuzione negli ultimi due anni precedenti l’annuncio in disoccupazione (cfr. doc. A; consid. 1.1.).
L'assicurato ha contestato quanto deciso dalla Cassa, facendo valere di avere diritto al prolungamento del termine quadro per il periodo di contribuzione per ulteriori due anni, visto che da marzo 2011 a marzo 2013 si è dedicato pienamente e costantemente alla sua attività indipendente di massaggiatore. A mente del ricorrente ciò è dimostrato anche dal fatto che ha lavorato come dipendente soltanto nei primi due mesi del 2011 e in un periodo di tre settimane successivamente.
Egli ha, inoltre, aggiunto che la Cassa a torto non ha prolungato il suo termine quadro fondandosi sul suo statuto di indipendente per un'attività accessoria, visto che la Cassa _ di compensazione ha determinato tale statuto in funzione unicamente dei redditi conseguiti, allorché invece secondo la Prassi LADI emessa dalla SECO si considera che un assicurato ha intrapreso un'attività indipendente dal momento in cui la cassa di compensazione AVS gli riconosce lo statuto d’indipendente prescindendo dal conseguimento o meno di un reddito dalla sua attività indipendente e dal versamento di contributi alle assicurazioni sociali (cfr. doc. I; consid. 1.2.).
2.8.
Chiamata a pronunciarsi in merito alla fattispecie, questa Corte,
tutto ben considerato, ritiene che l’operato della Cassa che ha negato all’assicurato l’apertura di un termine quadro per la riscossione delle prestazioni LADI dal 28 marzo 2013 non sia censurabile.
Al riguardo giova innanzitutto ribadire che
il prolungamento del termine quadro per il periodo di contribuzione giusta l’art. 9a LADI implica necessariamente un nesso di causalità tra lo svolgimento di un’attività indipendente e il mancato adempimento del periodo di contribuzione (cfr. consid. 2.4.; 2.5.; 2.6.).
In concreto il ricorrente nella Domanda di indennità di disoccupazione dell’aprile 2013 ha precisato di esercitare un’attività indipendente quale massaggiatore dal 2013 a ore (cfr. doc 2).
L’affiliazione dell’assicurato alla Cassa _ di compensazione AVS/AI/IPG, che ha peraltro avuto luogo retroattivamente nel maggio 2013, concerne poi il periodo marzo 2011- marzo 2013 e ha comportato la determinazione dello statuto di indipendente per un’attività accessoria (cfr. doc. 17; 20).
E’ utile evidenziare che secondo la giurisprudenza federale la caratteristica di lavoratore si determina nell’ambito dell’assicurazione contro la disoccupazione facendo riferimento allo statuto di contribuente nell’AVS, a meno che tale statuto risulti chiaramente errato (cfr. DTF 8C_925/2012 del 28 maggio 2013 consid. 3.3.; DTF 119 V 156).
Nel caso di specie decisiva risulta la circostanza che l’insorgente non ha debitamente sostanziato le proprie allegazioni circa lo svolgimento di un’attività indipendente a titolo principale quale massaggiatore, nonostante ne abbia avuto a più riprese la possibilità.
In particolare nell’opposizione si è limitato a indicare di aver intrapreso un’attività indipendente per due anni dal marzo 2011 al marzo 2013 (cfr. doc. 16).
Inoltre, allorché ha avuto l’opportunità di esprimersi in merito all’accertamento esperito dalla Cassa presso la Cassa _ di compensazione circa i motivi per i quali è stato affiliato quale indipendente per un’attività accessoria (cfr. doc. 21; 19), l’assicurato non ha preso posizione specificatamente al riguardo (cfr. doc. 22).
Infine con il ricorso al TCA egli ha soltanto affermato di essersi dedicato, dal marzo 2011 al marzo 2013, pienamente e costantemente alla sua attività principale di massaggiatore indipendente, tant’è che non vi sono state altre attività parallele e per la maggior parte del tempo si è dedicato totalmente alla sua attività (cercando clientela e promuovendola con attività parallele, come in occasione di manifestazioni particolari, idonee a pubblicizzare l’attività principale che nel corso dei mesi e degli anni non è mai stata modificata, cfr. doc. I; consid. 1.2.).
Il ricorrente non ha fornito alcuna indicazione riguardo al tempo effettivamente dedicato all’attività di massaggiatore indipendente, rispettivamente all’entità dell’investimento finanziario nella sua impresa (cfr. DTF 8C_462/2012 del 10 settembre 2012; consid. 2.4.).
Egli non ha del resto contestato le entrate relative al 2011 percepite dall’attività indipendente di fr. 3'900.-- (cfr. doc. 20; consid. 2.7.), né ha fatto valere, documentando, che i ricavi del 2011 sono stati ben superiori ma sono stati decurtati a seguito di costi elevati connessi all’attività in questione.
Nulla ha asserito circa le entrate concernenti l’anno 2012.
Al contrario dalle carte processuali emerge che nel 2011 e nel 2012 l’assicurato ha svolto delle attività lavorative dipendenti quale polimeccanico presso la _ dal 19 al 27 maggio 2011 (cfr. doc. 9) e come massaggiatore presso il _ dal 25 settembre al 1° ottobre 2011 e dal 14 al 18 maggio 2012 (cfr. doc. 11; 12).
In simili condizioni risulta che l’insorgente non ha dimostrato di essere stato impossibilitato, dal marzo 2011 al marzo 2013 a seguito dell’esercizio della sua attività indipendente quale massaggiatore, ad assumere un’occupazione a titolo dipendente soggetta a contribuzione.
Questa Corte, pertanto,
in applicazione dell’abituale criterio della probabilità preponderante valido nel settore delle assicurazioni sociali (cfr. STF 8C_999/2010 del 15 marzo 2011; STF 8C_911/2010 del 10 marzo 2011 consid. 3.2; STF 8C_909/2010 del 1° marzo 2011; DTF 129 V 177 consid. 3 pag. 181; DTF 126 V 353 consid. 5b pag. 360; DTF 125 V 193 consid. 2 pag. 195), ritiene che nella presente evenienza non sia dato un nesso causale tra lo svolgimento dell’attività indipendente e il mancato adempimento del periodo di contribuzione (cfr. STF 8C_462/2012 del 10 settembre 2012 consid. 4.2.2.; consid. 2.4.).
Ne discende che il ricorrente non può beneficiare del prolungamento del termine quadro per il periodo di contribuzione ai sensi dell’art. 9a LADI.
L’obiezione sollevata dall’insorgente secondo cui
a torto la Cassa non ha prolungato il suo termine quadro fondandosi sul suo statuto di indipendente per un'attività accessoria, visto che la Cassa _ di compensazione ha determinato tale statuto in funzione unicamente dei redditi conseguiti, allorché invece secondo la Prassi LADI emessa dalla SECO si considera che un assicurato ha intrapreso un'attività indipendente dal momento in cui la cassa di compensazione AVS gli riconosce lo statuto d’indipendente, indipendentemente dal fatto che abbia o meno conseguito un reddito dalla sua attività indipendente o che abbia versato dei contributi alle assicurazioni sociali (cfr. doc. I; consid. 1.2.; 2.7.), non è in ogni caso atta a sovvertire l’esito della presente vertenza.
In primo luogo, la Prassi LADI ID B62 menziona l’irrilevanza del conseguimento o meno di un reddito dall’attività indipendente quando indica che dal profilo dell’assicurazione contro la disoccupazione si considera che un assicurato ha intrapreso un’attività indipendente dal momento in cui la cassa di compensazione AVS gli riconosce lo statuto di indipendente (cfr. consid. 2.5.).
Al riguardo va sottolineato che al p.to B66 la Prassi LADI precisa, tuttavia, che un’attività indipendente svolta a titolo accessorio non comporta il prolungamento dei termini quadro (cfr. consid. 2.5.).
L’entità del reddito conseguito da un’attività indipendente non è, pertanto, un impedimento al fine del prolungamento del termine quadro per il periodo di contribuzione qualora la Cassa di compensazione AVS ritenga un assicurato quale indipendente a titolo principale.
Secondo la SECO, infatti, se un assicurato svolge un’attività indipendente accessoria, il prolungamento dei termini è escluso a priori, indipendentemente dai redditi ottenuti.
In secondo luogo, come visto, per prolungare il termine quadro per il periodo di contribuzione occorre in ogni caso una relazione di causalità
tra il mancato adempimento del periodo di contribuzione e lo svolgimento dell'attività indipendente. Soltanto nel caso in cui sia dato un nesso causale, il fatto che i redditi siano esigui o nulli è irrilevante per procedere a prolungare il termine quadro.
In casu, siccome è escluso il prolungamento del termine quadro per il periodo di contribuzione, poiché difetta un nesso di causalità, la questione dei redditi non si pone.
2.9. L’
insorgente
, non potendo comprovare nel termine quadro determinante di due anni (28 marzo 2011 – 27 marzo 2013) un periodo di contribuzione minimo di dodici mesi giusta l’art. 13 cpv. 1 LADI e non potendo
essere esonerato dal compimento del periodo di contribuzione ex art. 14 LADI (cfr. consid. 2.2.) - circostanze queste che nemmeno l’assicurato ha contestato -, non ha diritto a prestazioni dell’assicurazione contro la disoccupazione dal 28 marzo 2013.
Alla luce di tutto quanto esposto, questo Tribunale non può che tutelare la decisione su opposizione impugnata.