# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 462068d1-890e-4668-9bf6-f9c9caa198e2
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A.
A stellte am 20. Dezember 2016 einen Antrag auf wirtschaftliche Hilfe bei der Stadt B. Mit Verfügung vom 10. Januar 2017 lehnte der Sozialvorstand der Stadt B die Ausrichtung von Sozialhilfe ab.
B.
Am 20. Januar 2017 stellte A erneut einen Antrag auf wirtschaftliche Hilfe. Mit Schreiben vom 10. und 24. März 2017 forderte die Sozialberatung der Stadt B A zur weiteren Einreichung von Unterlagen auf. Der Sozialvorstand der Stadt B verfügte am 31. März 2017 die Ablehnung des Antrags auf Sozialhilfe.
Gegen diese Verfügung erhob A am 8. Mai 2017 sowie am 13. Juni 2017 Einsprache. Diese wurde mit Beschluss der Sozialbehörde vom 4. Juli 2017 abgewiesen.
C.
Am 26. Juni 2017 stellte A bei der Stadt B erneut ein Gesuch um wirtschaftliche Hilfe. Mit Verfügung des Sozialvorstands der Stadt B vom 23. August 2017 lehnte dieser den Antrag ab.
Dagegen erhob A am 18. September 2017 Einsprache, welche mit Beschluss der Sozialbehörde vom 9. Januar 2018 abgewiesen wurde.
II.
Mit Schreiben vom 24. Juli 2017 erhob A beim Bezirksrat B Einsprache (recte: Rekurs). Das Rechtsmittel wurde vom Bezirksrat als Rekurs gegen den Entscheid vom 4. Juli 2017 entgegengenommen und mit Beschluss vom 15. März 2018 abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens nahm der Bezirksrat auf die Staatskasse.
Gegen den Beschluss vom 9. Januar 2018 gelangte A am 19. Februar 2018 (Datum Poststempel) erneut mit Rekurs an den Bezirksrat B. Der Bezirksrat B wies diesen mit Beschluss vom 7. Juni 2018 ab, ohne Verfahrenskosten zu erheben, und gab dem aufsichtsrechtlichen Antrag keine Folge.
III.
A.
Am 19. April 2018 reichte A Beschwerde gegen den Bezirksratsbeschluss vom 15. März 2018 beim Verwaltungsgericht ein (VB.2018.00234). Darin verlangt er die Feststellung, dass der Bezirksrat die Wohnsituation falsch dargestellt habe, die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, die Einvernahme von Zeugen und Erhebung von weiteren Beweismitteln sowie die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.
Mit Schreiben vom 14. Mai 2018 beantragte der Bezirksrat B unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde. Die Sozialabteilung der Stadt B beantragte mit Beschwerdeantwort vom 23. Mai 2018 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. A nahm am 8. Juni 2018 erneut zur Sache Stellung. Die Sozialabteilung der Stadt B teilte am 18. Juni 2018 mit, dass sie auf eine weitere Stellungnahme verzichte.
B.
Mit Schreiben vom 16. August 2018 reichte A Beschwerde gegen den Bezirksratsbeschluss vom 7. Juni 2018 beim Verwaltungsgericht ein (VB.2018.000490). Darin beantragt er die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats, die Gewährung von Akteneinsicht, die Durchführung eines Augenscheins, einer Zeugenbefragung sowie einer mündlichen öffentlichen Verhandlung und sinngemäss die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Sodann sei festzuhalten, dass die Stadt B Geheimakten führe und der Einsatz von Privatdetektiven unrechtmässig gewesen sei.
Die Stadt B reichte am 10. September 2018 ihre Beschwerdeantwort ein, worin sie die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolgen zulasten von A beantragte. Der Bezirksrat B beantragte am 17. September 2018 die Abweisung der Beschwerde und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 15. August 2018 forderte das Verwaltungsgericht die Stadt B auf, sämtliche den Beschwerdeführer betreffenden Sozialhilfeakten für die Zeit ab Dezember 2016 bis und mit August 2018, die nicht mit den vorinstanzlichen Akten eingereicht wurden, insbesondere den Observationsbericht vom 16. Juni 2017, einzureichen. Die Stadt B reichte diese Akten am 27. August 2018 dem Verwaltungsgericht ein.
D.
Mit Präsidialverfügung vom 12. Oktober 2018 vereinigte das Verwaltungsgericht die Beschwerdeverfahren VB.2018.000234 und VB.2018.00490 und führte das Verfahren unter der Verfahrensnummer VB.2018.00234 weiter. A wurde der Observationsbericht vom 16. Juni 2017 in teilweise anonymisierter Version zur freigestellten Stellungnahme zugestellt und ihm die Möglichkeit gegeben, die übrigen Akten beim Verwaltungsgericht einzusehen. Sodann wurde die Einwohnerkontrolle der Stadt B aufgefordert, dem Verwaltungsgericht eine Übersicht, der an der C-Strasse 01 lebenden Personen einzureichen.
Diese Übersicht reichte die Einwohnerkontrolle der Stadt B am 16. Oktober 2018 ein. Sie wurde A zur freigestellten Stellungnahme zugestellt. Nach erfolgter Akteneinsicht am Verwaltungsgericht nahm A mit Schreiben vom 3. Dezember 2018 Stellung zu den eingesehenen Akten. Am 18. Dezember 2018 reichte die Stadt B dazu ihre Stellungnahme ein sowie den Auftrag zur Observation zu den Akten, wozu A wiederum mit Schreiben vom 8. Januar 2019 Stellung bezog.
Die Einzelrichterin

## Considerations

erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Hochgerechnet auf 12 Monate ergibt sich insgesamt ein Streitwert von unter Fr. 20'000.-. Sodann liegt kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vor, weshalb die Einzelrichterin zum Entscheid berufen ist (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie Abs. 2 VRG).
2.
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Beschwerdegegnerin habe das Amtsgeheimnis verletzt und führe ohne das Wissen der Aufsichtsbehörde geheime Akten, ist nicht auf die Beschwerde einzutreten. Solche Vorbringen – soweit damit Beanstandung aufsichtsrechtlicher Art vorgebracht werden – fallen nicht in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (vgl. §§ 8 und 10 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]). Denn dem Verwaltungsgericht kommt keine Aufsichtsfunktion gegenüber Verwaltungsbehörden zu, insbesondere ist das Verwaltungsgericht nicht für die Aufsicht über die Fürsorgebehörden zuständig (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 74; Art. 94 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005). Sodann steht es dem Beschwerdeführer offen, eine entsprechende Anzeige bei der zuständigen Stelle einzureichen.
3.
3.1
Der Beschwerdeführer rügt, dass die Beschwerdegegnerin ihm keine vollständige Akteneinsicht ermöglicht hätte. Am 16. Juni 2017 sei durch eine Privatdetektei zuhanden der Beschwerdegegnerin ein Bericht über die Observation seiner Person erstellt worden. Dieser Bericht sei weder bei der Akteneinsicht im Juni 2017 noch bei derjenigen im Dezember 2017 bei den Akten gewesen. Er beantragte deshalb, dass ihm vollständige Akteneinsicht zu gewähren sei und die Beschwerdegegnerin anzuweisen sei, sämtliche Akten bezüglich Sozialhilfe einzureichen.
Die Beschwerdegegnerin bringt in ihrer Beschwerdeantwort vom 23. Mai 2018 vor, dass dieser Bericht nicht Grundlage für ihren Entscheid gebildet habe und somit nicht wesentlich sei. Demzufolge sei korrekterweise davon abgesehen worden, dem Beschwerdeführer darin Einsicht zu geben.
3.2
Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV beziehungsweise § 8 VRG umfasst das Recht der Privaten, in einem von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren gehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung zu nehmen (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 5 ff. und N. 29 ff.). Das Recht auf Akteneinsicht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör verschafft den Privaten Anspruch auf Einsicht in sämtliche Aktenstücke, die geeignet sind, Grundlage für den Entscheid zu bilden. Die Beurteilung, ob die fraglichen Aktenstücke für den Ausgang des Verfahrens tatsächlich relevant sind, muss dabei den Privaten überlassen werden. Eine teilweise Verweigerung der Akteneinsicht mit der Begründung, die von der Verweigerung betroffenen Aktenstücke seien für den Verfahrensausgang belanglos, ist demnach unzulässig (vgl. zum Ganzen BGE 132 V 387 E. 3). Akteneinsicht wird grundsätzlich nur auf Gesuch hin gewährt und enthält nur den Anspruch, die Akten am Sitz der Behörde einzusehen. Ein Recht, die Akten zugestellt zu bekommen oder sie nach Hause zu nehmen, besteht nicht (Griffel, § 8 N. 16 f.). Das rechtliche Gehör ist demnach nicht verletzt, wenn dem Verfahrensbeteiligten auf entsprechendes Gesuch hin angeboten wird, die Akten am Sitz der Behörde einzusehen; es ist nicht notwendig, dass die ersuchte Behörde dem Verfahrensbeteiligten Kopien der Akten zukommen lässt (VGr, 1. November 2017, VB.2017.00557, E. 2.4).
3.3
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Eine Verletzung führt unabhängig von den Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Praxisgemäss kann eine Gehörsverletzung jedoch in einem anschliessenden Rechtsmittelverfahren geheilt werden, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die obere Instanz über die gleiche Kognition wie die untere verfügt. Dies gilt vor allem dann und selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung, wenn eine Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde. Infolge Heilung bleibt eine Gehörsverletzung – grundsätzlich – folgenlos (vgl. Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 459; Griffel, § 8 N. 38; BGE 137 I 195 E. 2.3.2; BGE 133 I 201 E. 2.2).
3.4
Den Akten ist zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer in seiner Einsprache vom Mai 2017 bei der Beschwerdegegnerin um Akteneinsicht ersuchte. Diese wurde ihm am 29. Juni 2017 gewährt (vgl. angefochtener Entscheid vom 15. März 2018, E. 4.2.1). Ebenfalls ersuchte er mit E-Mail vom 8. Dezember 2017 erneut um Akteneinsicht, welche ihm am 12. Dezember 2017 gewährt wurde [Hinweis: Sofern nicht anders vermerkt, stammen die Aktenzitate aus dem Verfahren VB.2018.00234]. Es ist davon auszugehen, dass sich der Observationsbericht – an die Beschwerdegegnerin am 16. Juni 2017 versendet – nicht in den Akten befand, da dieser auch nicht mit den Vorakten beim Verwaltungsgericht eingereicht wurde. Dadurch wurde der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt, dies unabhängig davon, ob der Bericht für den Ausgang des Verfahrens tatsächlich relevant war oder nicht.
3.5
Mit Präsidialverfügung vom 15. August 2018 wurde der Observationsbericht sowie alle weiteren Akten bei der Beschwerdegegnerin einverlangt. Daraufhin wurde mit Präsidialverfügung vom 12. Oktober 2018 der Observationsbericht in anonymisierter Form dem Beschwerdeführer zugestellt und ihm Frist zur Stellungnahme und für Einsicht in die weiteren Akten angesetzt.
3.6
Durch das Zusenden des Observationsberichts an den Beschwerdeführer und Gewährung der Einsichtsmöglichkeit in die weiteren Akten konnte die geltend gemachte Gehörsverletzung geheilt werden.
4.
4.1
Der Beschwerdeführer stellte sowohl am 20. Januar 2017 (VB.2018.00234) als auch am 26. Juni 2017 ein Gesuch um Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe (VB.2018.00490). Die Beschwerdegegnerin lehnte diese Gesuche jeweils mit Verfügung vom 31. März 2017 bzw. Einsprachebeschluss vom 4. Juli 2017 sowie mit Verfügung vom 23. August 2017 bzw. Einsprachebeschluss vom 9. Januar 2018 ab. Sie begründet die ablehnenden Entscheide damit, dass der Beschwerdeführer nicht bedürftig sei. Er erhalte eine Rente der Invalidenversicherung sowie Ergänzungsleistungen, und da er in einem Dreipersonenhaushalt mit seiner Mutter und deren Ehemann lebe, bestünde ein Überschuss im Budget des Beschwerdeführers. Selbst wenn von einem Einpersonenhaushalt auszugehen wäre, bestünde ein Überschuss, weil die Wohnungsmiete des Beschwerdeführers die Normmiete übersteigen würde und nur diese zu berücksichtigen wäre. In der Vernehmlassung an den Bezirksrat vom 8. März 2018 führte die Beschwerdegegnerin aus, dass aufgrund des Auszugs der Mutter des Beschwerdeführers im Dezember 2017 inzwischen von einem Zweipersonenhaushalt ausgegangen werden könne, sich aber aufgrund der finanziellen Verhältnisse weiterhin keine Bedürftigkeit des Beschwerdeführers ergebe.
4.2
Die Vorinstanz begründet die Abweisung des Rekurses damit, dass die Beschwerdegegnerin davon ausgehen durfte, dass der Beschwerdeführer weiterhin in einem Dreipersonenhaushalt wohne und das soziale Existenzminimum deshalb mit der IV-Rente vollumfänglich gedeckt gewesen sei (angefochtener Entscheid vom 15. März 2018, E. 5.6 f.; angefochtener Entscheid vom 7. Juni 2018, E. 3.4). Da nur der Zeitraum bis zum 24. Juli 2017 (Datum des Sozialhilfeantrags gemäss Ausführungen der Vorinstanz) zu beurteilen sei, sei die Abmeldung der Mutter des Beschwerdeführers bei der Einwohnerkontrolle per 30. November 2017 vorliegend nicht relevant (angefochtener Entscheid vom 7. Juni 2018, E. 3.4.5). Es sei deshalb (per Stichtag vom 24. Juli 2017) von einem monatlichen Bedarf von Fr. 1'476.05 und von Einnahmen von monatlich mindestens (ohne Berücksichtigung der umstrittenen Zusatzleistungen) Fr. 1'567.00 auszugehen (angefochtener Entscheid vom 7. Juni 2018, E. 3.4).
4.3
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass der Sachverhalt falsch abgeklärt worden sei. Seine Mutter wohne im 2. Stock und er lebe alleine in der Wohnung im 1. Stock; es läge kein Dreipersonenhaushalt vor.
5.
5.1
Gemäss § 14 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Die wirtschaftliche Hilfe soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt. Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien), wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.
5.2
Personen, die im selben Haushalt wohnen und die die Haushaltsfunktionen gemeinsam ausüben und/oder finanzieren, werden in der Sozialhilfe als familienähnliche Wohn- und Lebensgemeinschaften behandelt. Durch das gemeinsame Führen des Haushalts entspricht der Bedarf der Wohn- und Lebensgemeinschaft jenem einer Unterstützungseinheit gleicher Grösse (SKOS-Richtlinien Kap. B.2–5). Demgegenüber werden Personengruppen, die nur mit dem Zweck zusammenwohnen, die Miet- und Nebenkosten gering zu halten, als Zweck-Wohngemeinschaften verstanden. Die Ausübung und Finanzierung der Haushaltsfunktionen (Wohnen, Essen, Waschen, Reinigen usw.) erfolgt vorwiegend getrennt. Durch das gemeinsame Wohnen werden neben der Miete einzelne Kosten, welche im Grundbedarf enthalten sind, geteilt und somit verringert (z.
B. Abfallentsorgung, Energieverbrauch, Festnetz, Internet, TV-Gebühren, Zeitungen). Der entsprechende Grundbedarf wird um 10 Prozent reduziert (SKOS-Richtlinien Kap. B.2–5).
Wenn jemand mit weiteren Personen in einer Wohnung lebt, ist normalerweise ein gemeinsamer Haushalt bzw. eine familienähnliche Gemeinschaft (und keine völlig unabhängige und selbständige Untermiete) zu vermuten (VGr, 18. Mai 2011, VB.2011.00124, E. 5.2), womit es gegebenenfalls Sache des Sozialhilfeempfängers ist, eine ganz oder teilweise getrennte Haushaltsführung nachzuweisen und so diese Vermutung umzustossen (VGr, 26. Juni 2014, VB.2014.00252, E. 2.3).
5.3
Nach den SKOS-Richtlinien gehören die Wohnkosten zur materiellen Grundsicherung und sie sind im sozialhilferechtlichen Unterstützungsbudget entsprechend zu berücksichtigen, soweit sie im ortsüblichen Rahmen liegen.
Werden innerhalb einer Wohngemeinschaft nicht alle Personen unterstützt, werden in der Regel die für die jeweilige Haushaltsgrösse angemessenen Wohnkosten auf die Personen aufgeteilt. Dabei ist bei Zweck-Wohngemeinschaften zu berücksichtigen, dass diese einen grösseren Wohnraumbedarf haben als familienähnliche Wohn- und Lebensgemeinschaften gleicher Grösse (SKOS-Richtlinien, Kap. B.3–2).
5.4
Die Beschwerdegegnerin berücksichtigte beim Beschwerdeführer einen Grundbedarf von Fr. 611.35; dieser Betrag entspricht einem Drittel des Grundbetrags für einen Dreipersonenhaushalt (SKOS-Richtlinien, Kap. B.2–4). Bei den Wohnkosten berücksichtigte die Beschwerdegegnerin im Budget des Beschwerdeführers für den Monat Januar sowie Juni 2017 Fr. 483.30, was einem Drittel des monatlichen Mietzinses für die Wohnung im 1. Stock an der C-Strasse 01 entspricht. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin das Budget für den Monat Januar sowie Juni 2017 unter der Annahme einer familienähnlichen Wohn- und Lebensgemeinschaft berechnete.
6.
6.1
Da der Beschwerdeführer eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung rügt, ist vorab der Frage nachzugehen, welcher Zeitraum überhaupt zu beurteilen ist bzw. Gegenstand des Verfahrens bildet.
6.2
Gegenstand eines Rekurs- oder Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Allerdings bildet nicht die Anordnung selbst, sondern das Rechtsverhältnis, das sie regelt bzw. hätte regeln sollen, den Streitgegenstand (Bertschi, Vorb. zu § 19a28a VRG, N. 45 f.). Im Rahmen des Streitgegenstands klären die Behörden den Sachverhalt von Amtes wegen ab (§ 7 Abs. 1 VRG).
Vorliegend ist der Anspruch des Beschwerdeführers auf wirtschaftliche Hilfe Streitgegenstand. Massgebender Beurteilungszeitraum ist derjenige ab Gesuchstellung bis zum Erlass der Verfügung.
6.3
Die vom Beschwerdeführer am 18. September 2017 erhobene Einsprache an die Sozialbehörde gegen die Verfügung des Sozialvorstands vom 23. August 2017 richtete sich nach dem damals geltenden § 57 Abs. 3 bzw. § 115 Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (
a
GG). Dasselbe gilt für die Einsprache vom 8. und 13. Mai 2017. Mit der Einsprache gemäss § 57 Abs. 3 bzw. § 115 Abs. 3
a
GG wird dem Betroffenen die Möglichkeit gegeben, einen Entscheid der Gesamtbehörde anstelle nur eines Teilorgans zu erwirken (H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, Wädenswil 2000, § 57 Rz. 7.2.1 und 7.2.3). Die angefochtene Verfügung wird somit zwar durch eine übergeordnete Organisationseinheit überprüft, die Entscheidungszuständigkeit bleibt allerdings bei demselben Verwaltungsträger (vorliegend: Sozialbehörde, deren Präsident der Sozialvorstand ist, vgl. Art. 39 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Stadt B vom 23. November 1997). Die Einsprache ist insofern nicht mit einem Rekurs- oder einer Beschwerdeverfahren vergleichbar, weshalb davon auszugehen ist, dass bei Erhebung einer derartigen Einsprache das Verwaltungsverfahren erst durch den Einspracheentscheid abgeschlossen wird und dieser die ursprüngliche Verfügung ersetzt (VGr, 16. April 2015, VB.2014.00733, E. 2.2; BGE 131 V 407 E. 2.1.2.1). In einem Rekurs- oder Beschwerdeverfahren erstreckt sich der gerichtliche Beurteilungszeitraum dann bis zum Erlass des strittigen Einspracheentscheids (vgl. BGr, 21. Mai 2008, 9C_73/2008, E. 4.2; siehe auch VGr, 26. Juni 2017, VB.2016.00817, E. 1.4).
6.4
Der Beschwerdeführer stellte ein erstes Gesuch um wirtschaftliche Hilfe am 20. Januar 2017. Dieses Verfahren wurde mit dem Einsprachebeschluss vom 4. Juli 2017 abgeschlossen. Ein zweites Gesuch stellte er am 26. Juni 2017, welches mit Einsprachebeschluss vom 9. Januar 2018 abgewiesen wurde. Massgebend für die vorliegende Beurteilung ist somit einerseits der Zeitraum zwischen dem 20. Januar 2017 bis 4. Juli 2017 (VB.2018.00234) und andererseits zwischen dem 26. Juni 2017 bis 9. Januar 2018 (VB.2018.00490).
7.
7.1
Der Beschwerdeführer gab anlässlich eines früheren Gesuchs um Sozialhilfe vom 20. Dezember 2016 an, dass er mit seiner Mutter und deren Ehemann im selben Haushalt wohne. Dieses Dokument unterzeichnete er am 10. Januar 2017. Am 20. Januar 2017 – unterzeichnet am 22. Februar 2017 – stellte der Beschwerdeführer erneut ein Gesuch um Sozialhilfe, welches Gegenstand der Beschwerde im Verfahren VB.2018.00234 bildet. In diesem gab er an, nun alleine in demselben Haushalt zu wohnen. Tatsächlich meldeten die Mutter sowie deren Ehemann der Einwohnerkontrolle am 19. Januar 2017, per 23. Januar 2017 in eine andere Wohnung (im 2. Stock) desselben Hauses umgezogen zu sein. Am 31. März 2017 meldete die Polizei (G), dass anlässlich einer Hausdurchsuchung an der C-Strasse 01 in der angeblich vom Beschwerdeführer alleine bewohnten Wohnung im 1. Stock die Mutter des Beschwerdeführers angetroffen worden sei. Diese habe zu Protokoll gegeben, dass sie mit dem Beschwerdeführer in dieser Wohnung wohne. Auch sei ersichtlich gewesen, dass das Klingelschild der Wohnung mit D/A beschriftet gewesen sei. Die von der Einwohnerkontrolle der Beschwerdegegnerin eingereichten Unterlagen zeigen, dass bis Ende November 2017 in der Dreizimmerwohnung im 2. Stock die Mutter des Beschwerdeführers, deren Ehemann, E sowie F gemeldet waren. Die Mutter des Beschwerdeführers meldete sich bei der Einwohnerkontrolle als per 30. November 2017 in einen anderen Kanton weggezogen ab und gab an, von ihrem Ehemann, welcher weiterhin in derselben Wohnung gemeldet ist, getrennt zu sein.
Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, dass bei der Hausdurchsuchung am 31. März 2017 nur deshalb seine Mutter die Türe seiner Wohnung geöffnet habe, da er sie dazu beauftragt hatte, weil er vermeiden wollte, dass die Türe eingetreten werde, wenn niemand sie öffne. Die Mutter habe gegenüber der Polizei keineswegs gesagt, dass sie in der Wohnung im 1. Stock wohne, sondern dass sie in der Wohnung im 2. Stock wohne. Sodann sei es nicht undenkbar, dass sich vier Personen eine Dreizimmerwohnung teilten, konkret sei das Wohnzimmer als drittes Zimmer, belegt durch seine Mutter und deren Ehemann, benutzt worden. Er habe seine Mutter und deren Ehemann nicht mehr in seiner Wohnung wohnen lassen können, da sie ihm keine Miete bezahlt hätten.
7.2
Der Mietvertrag für die Dreizimmerwohnung im 1. OG lautet auf den Beschwerdeführer als Mieter. Wann und durch wen der Mietvertrag unterzeichnet wurde, ist nicht ersichtlich. Der Mietbeginn wurde auf den 1. Januar 2011 festgelegt, weshalb davon auszugehen ist, dass der Mietvertrag vor dem vom Beschwerdeführer behaupteten Auszug der Mutter im Januar 2017 erstellt wurde; der Mietvertrag stellt demzufolge kein Indiz für die tatsächlichen Wohnverhältnisse ab Januar 2017 dar, da sich die Wohnverhältnisse mindestens einmal seit der Erstellung des Mietvertrags verändert haben. Dasselbe gilt für den Mietvertrag vom 12. November 2015, wonach die Mutter des Beschwerdeführers und deren Ehemann die Dreizimmerwohnung im 2. OG ab 1. Dezember 2015 gemietet haben.
Der Vermieter des Beschwerdeführers bestätigte gegenüber der Einwohnerkontrolle der Beschwerdegegnerin mit E-Mail vom 1. September 2017, dass der Beschwerdeführer alleine in der Dreizimmerwohnung im 1. Stock wohne und die Mutter sowie deren Ehemann in der Dreizimmerwohnung im 2. Stock wohnten. Da davon auszugehen ist, dass sich der Vermieter, der nicht in selben Haus wohnt, dabei an den ausgestellten Mietverträgen orientierte, können daraus keine Schlüsse für die tatsächlichen Wohnverhältnisse gezogen werden.
7.3
Auch die von der Beschwerdegegnerin angeführte anonyme Meldung an das Amt für Zusatzleitungen vom 8. Januar 2016, wonach die Mutter des Beschwerdeführers in der Wohnung im 1. Stock wohne, ist nicht dienlich zur Abklärung der Wohnverhältnisse ab Januar 2017, da der Beschwerdeführer nicht bestreitet, dass die Mutter im Jahr 2016 mit ihm zusammen in der Wohnung im 1. Stock gewohnt habe.
Am 27. Juni 2017 habe die Mutter des Beschwerdeführers bei der Beschwerdegegnerin angerufen und festgehalten, dass sie nicht in derselben Wohnung wie ihr Sohn wohne. Sie halte sich zwar oft dort auf, beispielweise zum Kochen, wenn sie Rückenschmerzen habe, weil es in diesem Zimmer ein besseres Bett habe, oder sie gehe dort zur Toilette, falls die Toilette in ihrer Wohnung besetzt sei.
7.4
Aufgrund dieser Umstände ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer mindestens bis Ende November 2017 in einem Dreipersonenhaushalt lebte. Auch wenn dem Einwohnerregister etwas anderes zu entnehmen war, bestehen diverse Hinweise, dass das Einwohnerregister nicht mit den tatsächlichen Gegebenheiten übereinstimmte. So gab der Polizist G an, dass anlässlich einer Hausdurchsuchung die Mutter in der Wohnung im 1. Stock angetroffen worden sei und diese mitgeteilt habe, dass sie hier zusammen mit dem Beschwerdeführer wohne und zudem sei die Wohnung mit D/A beschriftet gewesen. Zudem scheinen die an die Einwohnerkontrolle gerichteten Umzugsmeldungen, nur wenige Tage nach der Mitteilung der Beschwerdegegnerin, dass der Beschwerdeführer aufgrund des Dreipersonenhaushalts keinen Anspruch auf Sozialhilfe habe, wenig glaubwürdig, insbesondere auch, weil in der Wohnung im 2. Stock bereits zwei weitere Personen (E und F bzw. bis Februar 2017 noch H) wohnten. Die erhöhte Glaubwürdigkeit des Einwohnerregisters als öffentliches Register bleibt unter diesen Umständen unbeachtlich (vgl. VGr, 17. Oktober 2018, VB.2018.00068, E. 4.3).
Da der Sachverhalt, wie er sich am 31. März 2017 präsentierte, so genügend erstellt ist, ist auf die beantragte Befragung der anlässlich der Hausdurchsuchung vom 31. März 2017 anwesenden Polizisten zu verzichten. Auch auf die Befragung der übrigen Personen kann verzichtet werden, soweit es um die Abklärung des Sachverhalts bis Ende November 2017 geht, da dieser hinreichend erstellt ist und nicht davon auszugehen ist, dass die Befragung dieser Personen neue Erkenntnisse verspräche.
Wie sich die Verhältnisse ab Dezember 2017 verhielten, kann aufgrund der Akten nicht beurteilt werden. Es ist zwar davon auszugehen, dass die Mutter des Beschwerdeführers, die sich (bis September 2018) als in einen anderen Kanton weggezogen abgemeldet hatte, nicht mehr in der Wohnung mit dem Beschwerdeführer lebte. Allerdings ist unklar, ob dies auch für den Ehemann der Mutter galt, da sie sich anscheinend getrennt hatten, sind keine Gründe ersichtlich, weshalb dieser weiterhin mit dem Sohn seiner von ihm getrennten Ehefrau zusammenwohnen sollte. Da – wie sich zeigen wird – die Sache ohnehin zur weiteren Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, erübrigt sich für das Gericht die Befragung von Zeugen bzw. Auskunftspersonen dazu (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 60 N. 17).
7.5
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass er rechtswidrig durch eine Privatdetektei, die im Auftrag der Beschwerdegegnerin gehandelt habe, observiert worden sei; die Rechtswidrigkeit sei durch das Verwaltungsgericht festzustellen.
7.5.1
Die Fragen, ob die von der Beschwerdegegnerin angeordnete Observation unter die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) fällt, wonach sich eine Observation auf eine genügende gesetzliche Grundlage zu stützen hat und ob § 18 Abs. 4 SHG eine solche genügende gesetzliche Grundlage darstellt bzw. diese vorliegend überhaupt anwendbar wäre, können hier offengelassen werden, da die Observation vorliegend bereits an ihrer Verhältnismässigkeit scheitert (zur gesetzlichen Grundlage im Sozialversicherungsrecht: EGMR, 18. Oktober 2016, 61838/10, Vukota-Bojic gegen die Schweiz). Die verdeckte Observation – als Eingriff in die Privatsphäre eines Betroffenen – hat stets erst dann zu erfolgen, wenn andere Möglichkeiten der Sachverhaltsabklärung, die mit einem leichteren oder keinem Eingriff in die Grundrechtspositionen einhergehen, nicht zielführend sind (vgl. BGE 135 I 169 E. 4.4). Die im Observationsbericht zu klärenden Fragen des Wohnsitzes des Beschwerdeführers sowie der Haushaltszusammensetzung hätten ebenso durch mehrmaliges Aufsuchen der Wohnung des Beschwerdeführers an der C-Strasse 01 in B (bspw. durch die Polizei) geklärt werden können. Dass diese Art der Sachverhaltsermittlung ergebnislos erfolgt sei oder ohnehin nicht zielführend gewesen wäre, bringt die Beschwerdegegnerin nicht vor. Damit wären mildere Massnahmen als eine verdeckte Observation des Beschwerdeführers während mehrerer Tagen möglich gewesen und die Observation erfolgte unrechtmässig.
7.5.2
Eine Verwertung solcher rechtswidrig erlangten Erkenntnissen als Beweismittel erfordert grundsätzlich eine Interessenabwägung im Einzelfall, dabei ist v.
a. die Eingriffsintensität als privates Interesse den öffentlichen Interessen an der Bekämpfung von Sozialhilfemissbrauch gegenüberzustellen (vgl. zur Rechtsprechung im Sozialversicherungsrecht: BGE 143 I 377 E. 5.1.1). Vorliegend stellt zwar der durch die Privatdetektei erstellte Bericht vom 16. Juni 2017 infrage, ob der Beschwerdeführer tatsächlich in B wohne (lässt dies im Endeffekt aber offen), äussert sich aber nicht eingehend dazu, ob der Beschwerdeführer in einem Dreipersonenhaushalt wohnt oder nicht. Insofern stellt der Observationsbericht ohnehin kein taugliches Beweismittel im vorliegenden Verfahren zur Feststellung der Wohnverhältnisse des Beschwerdeführers dar. Der Observationsbericht hält fest, dass das Klingelschild mit "D/A" beschriftet sei. Diese Erkenntnis ergibt sich allerdings bereits aus der Meldung des Polizisten G, weshalb die Wohnverhältnisse festgestellt werden können, ohne auf den Bericht abzustellen und die Verwertbarkeit als Beweismittel nicht zu überprüfen ist. Sodann haben sich die Vorinstanzen zur Beurteilung der Wohnverhältnisse des Beschwerdeführers auch nicht darauf abgestützt. Zwar äusserte sich die Vorinstanz in ihrem Entscheid vom 7. Juni 2018 zum Bericht, legte diesen aber in Bezug auf den von der Beschwerdegegnerin infrage gestellten Wohnsitz des Beschwerdeführers in ihrer Gemeinde zugunsten des Beschwerdeführers aus. Sodann ist der Wohnsitz des Beschwerdeführers in B auch nicht Thema der vorliegenden Beschwerde.
7.5.3
Der Beschwerdeführer verlangt in seiner Stellungnahme vom 8. Januar 2019, es sei bei der mit der Observation beauftragten Privatdetektei Auskünfte und Akten über die durchgeführte Observation einzuholen. Da der Observationsbericht vorliegend nicht als Beweismittel dient, kann auf die entsprechenden Abklärungen verzichtet werden (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 19). Der Beschwerdeführer kann diese Akten der Privatdetektei bei Bedarf bei der Beschwerdegegnerin einsehen.
7.6
Die weiteren Sachverhaltsabklärungen der Beschwerdegegnerin, insbesondere auch die Auskunft bei der Polizei, lassen sich ohne Weiteres auf § 18 Abs. 4, § 47b sowie § 48 Abs. 2 SHG stützen.
7.7
Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin bis zum 30. November 2017 (Datum der Abmeldung der Mutter) von einem Dreipersonenhaushalt ausgehen und dementsprechend einen Drittel der Mietkosten in das Budget des Beschwerdeführers aufnehmen durfte. Da der Beschwerdeführer mit seiner Mutter und deren Ehemann zusammenwohnte, ist nicht von einer blossen Zweckwohngemeinschaft, sondern von einer familienähnlichen Wohn- und Lebensgemeinschaft auszugehen, in welcher nicht bloss die Miete, sondern auch die übrigen Haushaltsführungskosten geteilt werden. Somit war es gerechtfertigt, bei der Berechnung des Grundbedarfs ebenfalls von einem Dreipersonenhaushalt auszugehen und davon einen Drittel in das Budget aufzunehmen.
7.8
Die Beschwerdegegnerin hielt in ihrer Vernehmlassung an den Bezirksrat fest, dass auch keine Bedürftigkeit bestünde, sofern nach dem Auszug der Mutter des Beschwerdeführers – ab Dezember 2017 – von einem Zweipersonenhaushalt auszugehen wäre. Dabei stützt sie sich auf ihre Berechnung vom 12. März 2018, wonach dem Beschwerdeführer eine Invalidenrente in der Höhe von monatlich Fr. 1'567.- sowie Zusatzleistungen in der Höhe von monatlich Fr. 658.- zustünden, die Krankenkassenprämie direkt über die Zusatzleistungen finanziert und dem Beschwerdeführer monatlich Fr. 73.60 an Prämienverbilligung zurückerstattet würde. Auch bei Annahme eines Einpersonenhaushalts ergäbe sich keine Bedürftigkeit, da die tatsächliche Miete die Normmiete übersteige und deshalb als Mietausgaben nur Fr. 1'100.- zu berücksichtigen wären.
7.8.1
Dieser Auffassung der Beschwerdegegnerin kann nicht gefolgt werden. Den Akten lassen sich keine Angaben entnehmen, wie hoch die zwischen Dezember 2017 und Januar 2018 ausbezahlten Zusatzleistungen waren. Die Zusatzleistungen wurden mit Verfügung des Amts für Zusatzleistungen der Beschwerdegegnerin vom 3. Februar 2017 rückwirkend eingestellt. Auf den Kontoauszügen des Beschwerdeführers ist ersichtlich, dass ihm ab Juni 2017 wieder Zusatzleistungen ausbezahlt wurden, allerdings nur in der Höhe von Fr. 388.- im Juni 2017 und Fr. 158.25 im Juli 2017, inwiefern damit die Krankenkassenprämien abgegolten waren oder nicht, und ob die Zusatzleistungen ab Dezember 2017 höher waren, ist daraus nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer gab im September 2017 an, dass er monatlich Fr. 208.- an Zusatzleistungen erhalten würde, und im Februar 2018 monatlich Fr. 375.75. Da die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, hat diese, sollte sie zum Schluss kommen, der Beschwerdeführer habe seit Dezember 2017 in einem Zwei- oder Einpersonenhaushalt gelebt, demzufolge die tatsächlich ausbezahlten Zusatzleistungen dieses Zeitraums abklären und entsprechend zu berücksichtigen.
7.8.2
Im sozialhilferechtlichen Unterstützungsbudget sind angemessene Wohnkosten zu berücksichtigen (vgl. E. 5.3). Angesichts des regional unterschiedlichen Mietzinsniveaus empfiehlt die SKOS, regional oder kommunal ausgerichtete Obergrenzen für die Wohnkosten verschieden grosser Haushalte festzulegen (SKOS-Richtlinien, Kap. B.3–1). Die Beschwerdegegnerin gibt an, eine solche interne Mietzinsrichtlinie erlassen zu haben, wonach der maximale Mietzins für einen Einpersonenhaushalt Fr. 1'100.- pro Monat betrage. Die Mietzinsrichtlinien als solche sind lediglich als Dienstanleitung zu qualifizieren und vermögen gegenüber den Hilfesuchenden keine direkte Wirkung zu entfalten. Darauf gestützte Behördenentscheide müssen demnach primär dem kantonalen Sozialhilferecht und den SKOS-Richtlinien entsprechen (Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich [Sozialhilfe-Behördenhandbuch], Kap. 7.2.03, 7. Juli 2017; vgl. auch VGr, 11. Juni 2015, VB.2015.00204, E. 2.2).
Weigern sich unterstützte Personen, trotz Vorliegens zumutbarer Umstände, eine günstigere Wohnung zu suchen oder in eine effektiv verfügbare und zumutbare günstigere Wohnung umzuziehen, dürfen die anrechenbaren Wohnkosten auf jenen Betrag reduziert werden, der für die günstigere Wohnung aufzuwenden wäre (SKOS-Richtlinien, Kap. B.3–3; VGr, 25. September 2014, VB.2014.00426, E. 2.6. m.
w.
H.). Dazu bedarf es allerdings einer Weisung zur Suche einer günstigeren Wohnung. Erst wenn diese Weisung als verletzt festgestellt wird, darf eine Leistungskürzung erfolgen. Die Leistungskürzung sowie auch die Weisung selbst haben dabei dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu entsprechen (Rudolf Ursprung/Dorothea Riedi Hunold, Verfahrensgrundsätze und Grundrechtseinschränkungen in der Sozialhilfe, in: ZBl 116/2015, S. 414; Peter Mösch Payot, in: Sabine Steiger-Sackmann/Hans-Jakob Mosimann [Hrsg.], Handbücher für die Anwaltspraxis, Bd. XI, Recht der sozialen Sicherheit, Basel 2014, Rz. 39.113).
Da dem Beschwerdeführer bisher keine wirtschaftliche Hilfe ausgerichtet wurde, konnte von ihm auch kein Umzug in eine günstigere Wohnung verlangt werden. Solange keine solche Weisung besteht und diese auch nicht verletzt worden ist, sind die tatsächlichen Mietzinskosten im Budget zu berücksichtigen.
7.9
Demnach wäre sehr wohl relevant gewesen, ob der Beschwerdeführer ab Ende November 2017 in einem Drei-, Zwei- oder gar Einpersonenhaushalt gelebt hatte. Die Beschwerdegegnerin wäre im Rahmen des laufenden Einspracheverfahrens gehalten gewesen, den Sachverhalt nach der Abmeldung der Mutter des Beschwerdeführers dahingehend abzuklären, ob weiterhin von einem Dreipersonenhaushalt auszugehen gewesen wäre, oder ob der Beschwerdeführer nur noch mit dem Ehemann der Mutter zusammenwohnte, oder ob er gar alleine in der Wohnung lebte. Die Angelegenheit ist an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat die Wohnverhältnisse des Beschwerdeführers ab Dezember 2017 sowie dessen Bedarf bzw. dessen Einnahmen abzuklären und gestützt darauf einen neuen Entscheid zu fällen. Aus diesem Grund erübrigen sich auch die Befragung der vom Beschwerdeführer aufgeführten Zeugen, die Durchführung eines Augenscheins sowie eine persönliche Anhörung durch das Gericht.
7.10
Somit ist die Beschwerde bezüglich des Rekursbeschlusses vom 7. Juni 2018 teilweise gutzuheissen, die zugrundeliegenden Verfügungen aufzuheben und die Sache zur Sachverhaltsabklärung und neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen (VB.2018.00490).
Die Beschwerde gegen den Rekursbeschluss vom 15. März 2018 ist insofern abzuweisen, als die Beschwerdegegnerin sowie die Vorinstanz für den Zeitraum zwischen 20. Januar 2017 und 4. Juli 2017 berechtigterweise von einem Dreipersonenhaushalt und somit keiner Bedürftigkeit des Beschwerdeführers ausgegangen sind (VB.2018.00234).
Aufgrund der Gutheissung im Verfahren VB.2018.00490 kann auf die vom Beschwerdeführer in diesem Verfahren beantragte Durchführung einer öffentlichen Verhandlung verzichtet werden.
8.
8.1
Die Gerichtskosten sind nach dem Unterliegerprinzip zu verteilen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist (Aufhebung eines Beschlusses, Bestätigung des anderen), rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten je zur Hälfte sowohl dem Beschwerdeführer als auch der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
8.1.1
Da der Bezirksrat auf die Erhebung von Verfahrenskosten verzichtete bzw. diese auf die Staatskasse nahm, erübrigt sich eine Neuverlegung der vorinstanzlichen Kosten.
8.1.2
Der Beschwerdeführer beantragte keine Parteientschädigung. Der Beschwerdegegnerin steht eine solche nur schon mangels überwiegenden Obsiegens nicht zu. Demzufolge werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
8.2
Der Beschwerdeführer ersuchte um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private auf Ersuchen darauf Anspruch, wenn ihnen die nötigen Mittel fehlen und ihre Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen. Beim Beschwerdeführer als Bezüger von Zusatzleistungen ist von der Mittellosigkeit auszugehen, sodann erwiesen sich die Begehren nicht als offensichtlich aussichtslos. Dem Beschwerdeführer ist demnach die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten.
Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
9.