# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** e1e5a8f9-4aa7-50fb-b6ce-68b6dbeea2f4
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2003
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. _ è proprietario del mapp. _ RFD di _, sul quale sorge lo stabile denominato
"_"
. Tale edificio ospita un esercizio pubblico (locale notturno) ed una sala giochi, entrambi gestiti dallo stesso, che è pure gerente del locale notturno. _ è la gerente della sala giochi.
B. Dopo vicissitudini che non occorre qui rievocare, il 21 agosto 2001 il municipio di _ ha emanato una decisione, denominata
"Autorizzazione a gestire una sala giochi"
, mediante la quale ha fissato una serie di condizioni volte a regolamentare l'attività dello stabilimento in questione. In particolare, al punto 4 dell'autorizzazione il municipio ha stabilito gli orari di apertura e chiusura della sala giochi.
Il 16 gennaio 2002 il Consiglio di Stato, adito da _, ha annullato l'avversata decisione municipale limitatamente al punto 4 (orari d'apertura), per carenza di base legale.
C. Nel corso della seduta del 24 aprile 2002, il consiglio comunale di _ ha adottato il "Regolamento comunale che disciplina l'apertura e la gestione di sale giochi sul territorio giuris-dizionale del comune di _ " (di seguito: "Regolamento"), confermato dal Consiglio di Stato a seguito dell'impugnativa di _ ed approvato dalla Sezione degli enti locali.
In particolare, per quanto attiene al presente ricorso, l'art. 5 prevede che:
"Nel locale o nei locali destinati a sala da gioco non potranno essere venduti, serviti e consumati cibi e bevande. Non sono inoltre concesse autorizzazioni per la gestione di sale da gioco che sono direttamente collegate a locali di un esercizio pubblico"
;
L'art. 6 dispone che:
"L'apertura e la chiusura della sala da gioco deve ossequiare i seguenti limiti di orario:
a) L'apertura della sala giochi non può avvenire prima delle ore 10:00 e la chiusura deve avvenire entro le ore 01:00.
b) I minorenni di età inferiore ai 16 anni non possono essere presenti in sala trascorse le ore 21:00.
c) I minorenni di età superiore ai 16 anni non possono essere presenti in sala trascorse le ore 23:00.
d) Il municipio può concedere deroghe all'orario di chiusura.
Il municipio può fissare delle restrizioni agli orari sopra indicati, a dipendenza dell'ubicazione della sala, delle proprie caratteristiche e dell'eventuale necessità di tutelare la quiete e la salute pubblica"
.
Inoltre, in virtù dell'art. 4 del Regolamento, l'accesso alla sala è vietato ai minori di 14 anni.
D. In data 28 dicembre 2002 i ricorrenti _ e _ hanno notificato al municipio gli orari d'apertura della sala giochi, chiedendo nel contempo al municipio la concessione di una deroga all'orario di chiusura in applicazione dell'art. 6 litt. d del Regolamento. Gli insorgenti hanno postulato di poter adeguare gli orari della sala giochi a quelli del vicino locale notturno, con aperture fino alle ore 04:00 il venerdì e il sabato, e fino alle 02:00 gli altri giorni.
E. Con risoluzione 8 gennaio 2003, il municipio ha negato la deroga relativa agli orari d'apertura della sala giochi, provvedendo a correggerli d'ufficio:
- da lunedì a venerdì: 20:00 - 01:00;
- sabato e domenica: 14:00 - 01:00.
Il municipio ha inoltre ribadito che, in virtù dell'art. 6 litt. b e c del suddetto Regolamento, la presenza di minorenni d'età inferiore ai 16 anni nella sala da gioco è esclusa a partire dalle ore 21:00, ed a partire dalle ore 23:00 per i minorenni d'età superiore ai 16 anni (punto 2).
La decisione municipale ha imposto al gerente responsabile di provvedere al disinserimento della corrente e alla chiusura a chiave della sala giochi ogni sera al termine dell'esercizio, e più precisamente alle ore 01:00 (punto 4). Infine, ha escluso la posa di un apparecchio automatico per la distribuzione di bevande anche senz'alcool (punto 5).
F. Con giudizio 20 maggio 2003, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa dei ricorrenti, annullando la decisione municipale limitatamente al dispositivo n. 4 (disinserimento della corrente), in quanto privo di base legale.
Per il resto, l'Esecutivo cantonale ha confermato la decisione del municipio di _.
G. _ e _ si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che il predetto giudizio governativo sia riformato. In via preliminare, i ricorrenti invocano l'illegittimità della decisione del municipio di _ per carenza di una valida base legale, in quanto il regolamento sarebbe stato adottato
ad personam
, non essendo altro che la mera trasposizione della decisione 21 agosto 2001 indirizzata al ricorrente _; di conseguenza, esso violerebbe il principio di generalità ed astrattezza della legge.
Subordinatamente, i dispositivi n. 2 (limitatamente agli orari d'apertura) e n. 5 della decisione municipale 8 gennaio 2003 andrebbero annullati, poiché violerebbero la libertà economica dei ricorrenti, la garanzia della proprietà nonché il principio dell'uguaglianza di trattamento.
A mente degli insorgenti, l'imposizione di un orario d'apertura ridotto rispetto a quello del locale notturno non si giustificherebbe con motivi d'interesse pubblico - dato che la tutela dei minorenni sarebbe garantita dai differenti orari, non contestati dai ricorrenti - né con motivi di tutela dell'ordine pubblico - dato che la zona sarebbe destinata unicamente all'industria ed allo svago. La chiusura della sala giochi avverrebbe, in virtù del contestato regolamento, proprio nel momento di maggiore afflusso di clientela.
Parimenti ingiustificato e lesivo della parità di trattamento sarebbe il divieto di posare un apparecchio per la distribuzione automatica di bevande non alcoliche.
H. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Il municipio di _ non ha presentato conclusioni.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC. La legittimazione attiva degli insorgenti, direttamente e personalmente toccati dal provvedimento censurato, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dello stabile "_", oggetto di precedenti vertenze, è ben nota a questo Tribunale; l'esperimento di un sopralluogo non appare pertanto atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti utili per il giudizio.
2. 2.1. Per giurisprudenza costante, la libertà economica garantita dall’art. 27 cpv. 1 Cost. assicura ad ogni persona il diritto di esercitare a titolo professionale un'attività privata volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 125 I 267 consid. 2b con riferimenti; Häfelin/Haller, Schw. Bundesstaatsrecht, 4. ed., 1998, N. 1379 ss.). Tale garanzia protegge in linea di principio anche l’attività legata alla gestione di una sala giochi.
È pacifico che la misura impugnata, laddove fissa gli orari d'apertura del commercio in questione e vieta la posa di un distributore automatico di bevande, limita il citato diritto costituzionale. Nondimeno, come qualsiasi altro diritto fondamentale, anche la libertà economica può essere limitata. Per le cosiddette restrizioni conformi al sistema (restrizioni di polizia, misure di politica sociale e d'interesse pubblico) valgono i consueti principi elaborati dalla giurisprudenza e sanciti ora anche dall’art. 36 Cost.: la libertà economica può sopportare delle restrizioni in presenza di una base legale, di un interesse pubblico prevalente e nel rispetto dei principi di proporzionalità e della parità di trattamento fra concorrenti diretti (DTF 125 I 417 consid. 4a; RDAT N. 3/II-2000; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Les droits fondamentaux, vol. II, N. 683 ss.).
2.2. La garanzia della proprietà, ancorata all’art. 26 Cost., protegge – oltre che la proprietà di beni mobili e immobili – anche i diritti reali limitati, i diritti contrattuali, la proprietà intellettuale, il possesso, nonché i diritti acquisiti dei cittadini verso l’ente pubblico (Georg Müller, in: Commentaire à la Constitution de la Confédération suisse, Basilea/Zurigo/Berna, ad art 22ter, n. 2). Titolari della garanzia in parola sono dunque le persone fisiche e giuridiche di diritto privato detentrici di questi diritti, ossia i proprietari, i titolari di servitù, i locatari, i possessori, gli autori, i concessionari, ecc. (Müller, op. cit., ad art. 22ter, n 21). Il ricorrente _, proprietario del fondo sul quale sorge lo stabile che ospita la sala giochi oggetto della presente vertenza, è sicuramente legittimato ad invocare la violazione di una simile libertà costituzionale. Più dubbia appare per contro la situazione di _. Il quesito non necessita di essere ulteriormente approfondito in questa sede non essendo di decisivo rilievo per l’esito della vertenza.
Ciò premesso, occorre aggiungere che anche questa garanzia costituzionale può di principio essere limitata, in base alle condizioni previste dall’art. 36 Cost.
3. I ricorrenti censurano sia la costituzionalità del regolamento comunale in questione, sia la decisione del municipio che ha dato origine al presente procedimento giudiziario.
3.1. A questo proposito occorre premettere che
l’autorità di ricorso può paralizzare l’applicazione di una norma ritenuta anticostituzionale o illegittima nel singolo caso in esame, ma non può invece annullarla o modificarla, operando un controllo astratto (
abstrakte Normenkontrolle
) della norma stessa.
3.2. L’argomento ricorsuale
secondo cui il regolamento sarebbe privo del necessario carattere di generalità ed astrattezza, poiché sarebbe stato adottato in considerazione unicamente della situazione della sala giochi "_", non merita di essere accolto.
Va infatti rilevato che, se è pur vero che, al momento dell'adozione del regolamento, sul territorio di _ si trovava un'unica sala giochi, non di meno la disciplina adottata è suscettibile di applicarsi ad un numero indeterminato di casi, ad ogni e qualsiasi sala giochi che in futuro sorga nella circoscrizione comunale, come del resto emerge dalle discussioni in seno al consiglio comunale che ne hanno preceduto l’adozione. Di conseguenza, il regolamento su cui si fonda la decisione municipale litigiosa costituisce senz’altro una valida base legale, atta a restringere i diritti costituzionali degli insorgenti.
3.3. I ricorrenti criticano poi le disposizioni del regolamento in questione che disciplinano gli orari di chiusura delle sale giochi, come pure le misure adottate in applicazione delle medesime il 7 gennaio 2003 dal municipio di _.
3.3.1. La sala giochi è un tipo di commercio che esula dal novero degli esercizi pubblici e non è pertanto disciplinata dalla LEsPub. Nessuna norma federale o cantonale regola questo genere di attività; di conseguenza il comune gode di un'ampia autonomia tutelabile in materia (RDAT N. 18/II-1999).
3.3.2. In via generale ed astratta, è corretto affermare che le disposizioni sulla chiusura dei commerci mirano in primo luogo alla protezione della quiete pubblica notturna e domenicale (DTF 98 Ia 395 consid. 3; RDAT N. 2/I-1993).
Nel caso concreto, tale bene appare già interessato (se non addirittura perturbato) dalla presenza di vari locali notturni in zona e addirittura nel medesimo edificio. Questa circostanza non basta comunque a privare il comune del diritto di intervenire concretamente per contenere le fonti di turbativa della quiete pubblica esistenti sul suo territorio. In altri termini, il solo fatto che nei dintorni della sala giochi “_” vi siano altre infrastrutture che già arrecano disturbo alla quiete notturna non costituisce ancora un motivo sufficiente per impedire all’ente pubblico di adottare, nell’ambito delle sue competenze di polizia, misure volte a evitare un aggravamento della situazione.
Inoltre, appare evidente che il fine perseguito dal regolamento comunale in questione, laddove disciplina gli orari d'apertura e, soprattutto, di chiusura delle sale giochi, consiste anche nella tutela della gioventù, notoriamente attratta dal tipo d'attività offerta dal commercio in questione. La protezione dei giovani costituisce un obiettivo di politica sociale senz’altro atto a giustificare una limitazione della libertà di commercio e di industria (DTF 120 Ia 126 consid. 4e/cc) e della garanzia della proprietà. È vero che alle sale giochi è imposto un orario differenziato per le diverse fasce d'età (divieto d'accesso per i minori di 14 anni; accesso consentito fino alle ore 21:00 ai minori di 16 anni, e fino alle ore 23:00 ai minori di 18 anni); tuttavia una chiusura generalizzata delle medesime alle ore 01:00 si giustifica, oltre che per i motivi sopra esposti, anche per favorire il rientro al domicilio dei più giovani ed evitare che quest’ultimi si attardino inutilmente nei loro pressi, sospinti dalla speranza di riuscire comunque ad entrarvi.
Un'ulteriore finalità della norma comunale meritevole di tutela può altresì essere ravvisata nella necessità di evitare che, in situazioni logistiche corrispondenti a quella dei ricorrenti (adiacenza di una sala giochi e di un locale notturno), venga in sostanza aggirata la normativa sugli esercizi pubblici, laddove essa limita il numero degli apparecchi da gioco che possono essere presenti in un esercizio pubblico (art. 54 LEsPub ed art. 112 del relativo regolamento).
3.3.3. Stante quanto precede è giocoforza concludere che un’ingerenza nella libertà economica dei ricorrenti e nella garanzia della proprietà, come quella in esame, appare giustificata dalla tutela degli interessi pubblici perseguiti dal comune. A questo proposito occorre in effetti ancora rilevare che le limitazioni d’orario imposte risultano tutto sommato contenute, in quanto permettono ai ricorrenti di comunque tenere aperta la sala giochi sino a notte inoltrata e per svariate ore al giorno, ragione per la quale le medesime appaiono proporzionate rispetto al fine prefisso.
3.4. A mente dei ricorrenti, la costituzionalità del regolamento e della risoluzione 7 gennaio 2003 del municipio di _ sarebbe altresì messa in causa da un'ingiustificata disparità di trattamento tra locali notturni e sale giochi: queste ultime sarebbero discriminate dal profilo degli orari. Affermano che, fondandosi sul predetto regolamento, il municipio ha imposto loro degli orari di chiusura della sala giochi anticipati rispetto a quelli dell'attiguo locale notturno, senza che ciò sia giustificato da nessuna ragione oggettiva.
Sennonché, anche su questo punto il ricorso non può essere accolto. Atteso che un atto di portata generale – quale è il regolamento in questione – viola il principio di uguaglianza soltanto se introduce delle distinzioni giuridiche che non appaiono giustificate da nessun motivo ragionevole rispetto alla situazione di fatto da regolare o allorquando omette di fare delle differenziazioni che si impongono date le circostanze (DTF 127 I 185 consid. 5; 125 I 173 consid. 6b), va detto che la differente regolamentazione degli orari di apertura e di chiusura delle sale giochi rispetto ai locali notturni si giustifica sulla base della diversa natura dei due tipi di locali, sulla diversa fascia d'età della clientela che tipicamente li frequenta (da qui la necessità - non contestata dai ricorrenti - di prevedere orari ulteriormente ristretti per i minorenni), nonché per la diversa funzione sociale che gli stessi espletano.
Date queste premesse, è giocoforza concludere che i due tipi di locali presentano tra loro caratteristiche alquanto diverse e non sono in un rapporto di concorrenza diretta, ragione per la quale non entra in linea di conto una comparazione dei rispettivi orari d’apertura (DTF 120 Ia 236).
4. Con la sua decisione del 7 gennaio 2003, il municipio ha inoltre negato ai ricorrenti una deroga agli orari di chiusura stabiliti dal regolamento.
Tale decisione va tutelata. L'art. 6 cpv. 1 litt. d del regolamento prevede che il municipio
"può concedere deroghe all'orario di chiusura"
. Tuttavia detta norma autorizza l’esecutivo a posticipare l'orario di chiusura unicamente in maniera puntuale e saltuaria, e non generale come richiesto dai ricorrenti. In caso contrario, la normativa comunale sarebbe vanificata. Nello stesso senso va la decisione municipale, laddove specifica che
"[d]eroghe puntuali per particolari necessità dovranno essere richieste di volta in volta con un preavviso scritto di almeno 7 giorni"
(punto 3).
A contrario
va osservato che il municipio ha la facoltà di limitare in maniera generale gli orari d'apertura fissati dal regolamento, ma ciò unicamente per esigenze di tutela della quiete e della salute pubblica connesse alle particolari caratteristiche od ubicazione di una determinata sala giochi (art. 6, cpv. 2).
5. Il municipio ha pure imposto ai ricorrenti il divieto di posare un apparecchio automatico per la distribuzione di bibite all'interno della sala giochi.
Tale divieto, confermato in sede di ricorso dal Consiglio di Stato, trova la propria base legale nell'art. 5 del Regolamento, il quale prevede che
"nei locali destinati a sala da gioco non potranno essere venduti, serviti e consumati cibi e bevande. Non sono inoltre concesse autorizzazioni per la gestione di sale da gioco che sono direttamente collegate a locali di un esercizio pubblico"
. Tuttavia, la limitazione della libertà di commercio che ne deriva non appare giustificata da alcun interesse pubblico prevalente. In particolare, da un lato corrisponde ad un'affermata necessità il fatto di predisporre distributori automatici di bibite in luoghi di passaggio (come le stazioni ferroviarie) o di riunione (come biblioteche, centri commerciali, uffici, ecc.), a disposizione del pubblico e senza che ciò trasformi tali luoghi in esercizi pubblici. D'altro lato, può addirittura apparire contraddittorio il divieto di posa di una tale macchina distributrice di bibite analcoliche, per rapporto all'affermata finalità di tenere lontani i più giovani dal vicino locale notturno. In mancanza di un distributore di bibite, infatti, i clienti della sala giochi sarebbero inevitabilmente attratti - indipendentemente dalla loro età - dall'esercizio pubblico più vicino: il locale notturno.
6. Visti i considerandi che precedono, il ricorso è parzialmente accolto nel senso che anche il punto n. 5 della risoluzione 7 gennaio 2003 (n. 2242) del municipio di _ dev’essere annullato. Per il resto il ricorso va respinto.
La tassa di giustizia, proporzionalmente ridotta, è posta a carico dei ricorrenti in solido, secondo soccombenza (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono poste a carico del comune proporzionalmente al grado di soccombenza, (art. 31 PAmm), che gli è imputabile, anche se non ha formalmente resistito.