# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 04128c0a-f699-4221-a87b-d4dcbb0aecbc
**Court:** GR_VG
**Chamber:** GR_VG_005
**Year:** 2020
**Language:** it
**Jurisdiction:** GR / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Fattispecie:
1. Il 21 settembre 2018 A._ ha presentato una domanda di costruzione
al Comune di X._ per l'edificazione di una casa monofamiliare sul
fondo n. 761 di proprietà della Comunione ereditaria fu B._. Una volta
in possesso della licenza edilizia, la costruttrice intende lottizzare la parte
(a sud) del fondo n. 761 su cui sorgerà la sua casa.
2. Con decisione 21 novembre 2018 il Comune ha comunicato a A._ di
non poter dar seguito alla domanda di costruzione così come presentata,
adducendo innanzitutto che la particella in oggetto non sarebbe provvista
di un accesso carrozzabile. Secondo il progetto l'accesso sarebbe previsto
su proprietà privata. L'accesso alla particella sarebbe (invece) da intendersi
sulla strada comunale "Via C._". Inoltre, l'allacciamento alla rete
comunale delle canalizzazioni (acque nere) sarebbe realizzato su proprietà
privata. Le acque verrebbero convogliate su un collettore pure privato.
Senza i rispettivi accordi, questa situazione non potrebbe essere
considerata. L'inserimento così come presentato per una prima
edificazione non rispecchierebbe i parametri e le disposizioni della LPTC.
L'edificazione dovrebbe essere realizzata a nord/ovest del mappale 761.
Il Comune ha quindi invitato A._ a voler inoltrare un nuovo progetto
tenendo conto di queste considerazioni.
3. Avverso questa decisione, il 21 gennaio 2019 A._ (qui di seguito:
ricorrente) ha inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei
Grigioni. In via principale, ella chiedeva che in annullamento della decisione
impugnata gli atti siano ritornati al Comune, affinché dopo pubblicazione e
esame della domanda di costruzione 21 settembre 2019 le rilasci la licenza
edilizia. In via eventuale, ella chiedeva che in annullamento della decisione
impugnata le venga rilasciata la licenza edilizia così come alla domanda di
costruzione 21 settembre 2018. La ricorrente sosteneva, in sintesi, che il
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Comune non avrebbe potuto limitarsi a respingere in termini così
superficiali la domanda di costruzione, ma avrebbe dovuto tematizzare con
più diligenza l'incarto, poiché la domanda di costruzione sarebbe stata
presentata in rispetto delle norme edilizie.
4. Nella risposta del 6 marzo 2019 il Comune di X._ (qui di seguito:
convenuto) ha chiesto il rigetto del ricorso.
5. Anche l'Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni (UST; qui di seguito:
convocato) nella presa di posizione del 2 maggio 2019 ha postulato il rigetto
del ricorso.
6. Nel secondo scambio di scritti le parti mantenevano invariati i loro petiti.

## Considerations

Considerando in diritto:
1.1. La competenza del Tribunale amministrativo per giudicare il ricorso
pervenuto il 21 gennaio 2019 contro la decisione del 21 novembre 2018
(notificata lo stesso giorno e ricevuta il 22 novembre 2018) è data
dall'art. 49 cpv. 1 lett. a della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC
370.100). Il ricorso è tempestivo e risponde alle condizioni di forma (cfr. art.
52 cpv. 1 e art. 38 LGA).
1.2. Incerta è invece la natura della decisione impugnata e la legittimazione
della ricorrente. Nella risposta del 6 marzo 2019 il convenuto sostiene di
aver deciso ai sensi dell'art. 44 dell'Ordinanza sulla pianificazione
territoriale del Cantone dei Grigioni (OPTC; CSC 801.110).
Giusta l'art. 44 OPTC l'autorità edilizia comunale esamina senza indugio le
domande di costruzione e le domande EFZ inoltrate riguardo alla loro
completezza e le sottopone ad un esame materiale preliminare. Al
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contempo viene controllato se le modine sono posate in maniera corretta
(cpv. 1). Se la domanda è incompleta o presenta evidenti difetti materiali,
l'autorità edilizia comunale, rispettivamente il Servizio, assegna ai
richiedenti, entro 20 giorni dal recapito, un termine adeguato per
completare o migliorare la domanda di costruzione (cpv. 2). Se la domanda
non viene completata o migliorata entro il termine fissato, essa viene
considerata ritirata (cpv. 3).
Una decisione sull'esame provvisorio costituisce un decreto procedurale,
che come tale è impugnabile se adempiti i requisiti di cui all'art. 49 cpv. 4
OPTC (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo R 14 82 del 16 dicembre
2014 consid. 5).
1.3. Nella decisione impugnata il convenuto non ha assegnato un termine alla
ricorrente per completare e migliorare la domanda, bensì l'ha invitata a
rielaborare e inoltrare un nuovo progetto. Sebbene priva del rimedio legale
e sebbene il convenuto non ritenga necessario l'avvio di una nuova
procedura, la decisione impugnata presenta le caratteristiche di una
decisione di rigetto e non di un sollecito di miglioramento ai sensi dell'art. 44
cpv. 2 OPTC. Pertanto, la legittimazione a ricorrere della ricorrente è data
dal pacifico adempimento dei presupposti generali secondo l'art. 50 LGA,
essendo questa destinataria della decisione negativa impugnata. Si entra
dunque nel merito del ricorso.
1.4. Seppur richiesto dalle parti, il Tribunale non ritiene di dover indire un
sopralluogo per poter decidere sulla causa.
2. Controversa è la progettata urbanizzazione della particella di costruzione.
2.1. La ricorrente sostiene che, per mezzo dell'apposito prolungamento, il fondo
in questione sarebbe stato predisposto per avere uno sbocco diretto sulla
strada comunale (Via Nuova) con cui confina, la quale sarebbe la naturale
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continuazione della particella stradale n. 120 che serve pure le abitazioni
della particella n. 131, la stalla sulla particella n. 130 e il nuovo edificio che
sorgerà sulla particella n. 1148. L'accesso veicolare previsto non
toccherebbe sedimi privati, ma si inserirebbe direttamente sulla pubblica
strada. Inoltre, i proprietari della particella di costruzione n. 761 già
disporrebbero di un diritto (servitù) di allacciamento alle condotte per le
acque luride e chiare previsto sul contiguo fondo n. 131. Inoltre, nel
contesto dell'edificazione del fondo n. 131 il convenuto avrebbe dato
l'accesso attraverso la carrale n. 120 (Via Nuova). Questa, stando alle
assicurazioni del Municipio, servirebbe proprio all'accesso al fondo di
costruzione n. 761 e sarebbe interamente di proprietà pubblica. La
ricorrente vorrebbe soltanto poter usufruire degli stessi diritti che hanno
avuto i proprietari limitrofi delle particelle n. 131 e 1148 (e a ben vedere
anche della n. 130 [n.d.Tribunale]) che sono collegate attraverso quella che
era la carrale ora chiamata Via Nuova. La procedura fuori zona non
sarebbe infine rilevante, siccome l'accesso a cui intende far capo la
ricorrente sarebbe preesistente e pertanto non si vorrebbe creare nulla di
nuovo.
2.2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio
(LPT; RS 700) l’autorizzazione edilizia è rilasciata solo se gli edifici o gli
impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d’utilizzazione
(lett. a) e il fondo è urbanizzato (lett. b). Un fondo è urbanizzato se, ai fini
della prevista utilizzazione, vi è accesso sufficiente e le necessarie
condotte d’acqua, d’energia e d’evacuazione dei liquami arrivano così
vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante (art. 19
cpv. 1 LPT). L’ente pubblico urbanizza le zone edificabili entro i termini
previsti dal programma di urbanizzazione; se necessario, può scaglionare
l’urbanizzazione. Il diritto cantonale disciplina i contributi dei proprietari
fondiari (art. 19 cpv. 2 LPT). Se l’ente pubblico non urbanizza le zone
edificabili nei termini previsti, deve permettere ai proprietari fondiari di
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provvedere da sé all’urbanizzazione dei fondi secondo i piani approvati
dall’ente pubblico oppure di anticipare le spese d’urbanizzazione giusta il
diritto cantonale (art. 19 cpv. 3 LPT). L'art. 72 della Legge sulla
pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; CSC 801.100)
precisa che nuovi edifici, trasformazioni ed ampliamenti sostanziali
vengono autorizzati unicamente nella misura in cui il fondo è edificabile
(cpv. 1). Un fondo è considerato edificabile se per la sua forma e grandezza
consente un'edificazione conforme alla zona e allo scopo; se il fondo è
urbanizzato conformemente alle prescrizioni per l'utilizzazione prevista
oppure se l'urbanizzazione viene realizzata entro l'ultimazione del progetto
di costruzione (cpv. 2; cfr. anche art. 6.1 Legge edilizia [LE] del convenuto).
2.2.2. I comuni pianificano nell'ambito delle loro competenze l'urbanizzazione di
base, generale e particolare del loro territorio. L'urbanizzazione di base
comprende la fornitura di un più vasto territorio contiguo con impianti di
ordine superiore come strade principali, linee ferroviarie, centrali idriche e
elettriche, ecc. Con urbanizzazione generale si intende la fornitura di un
territorio da sovraedificare con i rami principali degli impianti di
urbanizzazione, segnatamente condutture per l'approvvigionamento idrico,
energetico e per le acque di scarico, nonché strade e sentieri che servono
direttamente il territorio da urbanizzare. Essi collegano gli impianti
dell'urbanizzazione di base con quelli dell'urbanizzazione particolare.
L'urbanizzazione particolare comprende l'allacciamento dei singoli fondi ai
rami principali degli impianti di urbanizzazione, incluse le strade di quartiere
pubbliche e le condutture pubbliche (cfr. art. 58 cpv. 4 LPTC). Da
distinguere dall'urbanizzazione particolare sono le strade e le condotte che
collegano i singoli fondi agli impianti di urbanizzazione particolare
(cosiddetti allacciamenti e accessi domestici; cfr. FRITZSCHE/BÖSCH/
WIPF/KUNZ: Zürcher Planungs- und Baurecht, 6a ed., 2019, pag. 208).
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Nella valutazione dell'urbanizzazione all'autorità edilizia comunale spetta
un grosso margine discrezionale (cfr. DTF 136 III 130 consid. 3.3.2; PTA
2016 n. 18 consid. 3b).
2.3. Il ricorrente sostiene che il fondo di costruzione è stato propriamente
predisposto per avere uno sbocco diretto sulla strada comunale con cui
confina direttamente. Questo in base ai piani catastali corrisponde al vero.
Corretto è inoltre il fatto che secondo la licenza edilizia per l'edificazione
del fondo n. 131 del 19 aprile 2007 l'accesso alla parte sud del fondo n. 131
è stato allora assicurato dalla Via Nuova (fondo comunale n. 120) e che
l'ultima tratta della Via Nuova, stando alla lettera del Municipio del 18
ottobre 2012 (doc. 7 ricorrente), serve all'accesso ai fondi n. 761 e 761.
Sennonché, innanzitutto, nella tratta in questione la particella stradale
comunale n. 120, come accennato sopra, non è pavimentata. Anzi, questa
tratta virtuale, figurante nei piani comunali, di fatto attraversa una parte
della particella n. 4000 già edificata. A tal proposito va notato che il
convenuto dovrebbe avere un interesse affinché la situazione di fatto
coincida con i piani comunali. Esso ha però segnalato di voler aggiornare i
piani catastali, prevedendo di mantenere la Via Nuova limitatamente alla
stradina esistente fra le particelle n. 1148 e 131 e quindi solo fino al confine
con la particella n. 130. Senza chinarsi sui motivi che hanno condotto a
questa situazione, determinante per sapere in che punto debba avvenire
l'urbanizzazione particolare per il fondo di costruzione n. 761 è
principalmente il Piano generale d'urbanizzazione (PGU).
2.4. Il piano generale di urbanizzazione definisce nei tratti fondamentali gli
impianti per il traffico, di approvvigionamento e di smaltimento per
l'urbanizzazione delle zone edificabili e di altre zone di utilizzazione. Esso
comprende almeno gli impianti dell'urbanizzazione di base e generale e
può essere composto anche da impianti dell'urbanizzazione particolare
(art. 45 cpv. 1 LPTC). Nella progettazione di impianti pianificati sono
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ammesse piccole divergenze rispetto al piano generale delle strutture, per
quanto siano preservate le direttive concettuali (art. 45 cpv. 4 LPTC).
Nella procedura di rilascio della licenza edilizia gli impianti contenuti nel
PGU sono considerati alla stregua di edifici e impianti conformi alla zona
risp. al piano di utilizzazione (cfr. messaggio del Governo relativo alla
revisione della LPTC, quaderno n. 3/2004-2005, pag. 322).
2.5. Il PGU del convenuto (del 26 novembre 2000, approvato il 9 luglio 2002)
prevede quale strada di quartiere la Via C._ (anch'essa parte del fondo
stradale comunale n. 120), che passa a nord del fondo di costruzione n.
761, mentre la Via Nuova per intero non è indicata né come strada di
quartiere esistente né come strada di quartiere pianificata. Non esiste
pertanto un diritto a urbanizzare la particella di costruzione n. 761
attraverso detta particella stradale non esistente come strada, tanto più che
essa si trova fuori zona edificabile (per questo punto si veda sotto al consid.
2.8). Apparentemente, originariamente la particella n. 761 era servita
anche sul lato sud da una via campestre di proprietà del convenuto
(particella n. 120). Questa via in seguito è stata parzialmente sopredificata,
diventando una strada di quartiere (fino al confine con il fondo n. 130).
Anche se la ricorrente ha segnalato di voler procedere alla parcellazione
del fondo n. 761 una volta in possesso della licenza edilizia per
l'edificazione della sua abitazione a sud della particella, va concluso che
ella non ha diritto a un inserimento stradale a sud di detto fondo, dal
momento che il PGU non lo prevede, che la particella stradale n. 120 figura
soltanto ancora virtualmente nei piani catastali e che il convenuto, che in
tale decisione dispone di un grande margine di apprezzamento, non
intende realizzare un allacciamento stradale sulla particella n. 120 oltre il
confine della particella n. 130. Questa decisione è tutelabile, siccome il
fondo n. 761 può essere urbanizzato attraverso la Via C._.
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2.6. Visto quanto sopra esposto, non occorre chiarire se la conformità
dell'ultimo tratto della particella stradale n. 120 che fiancheggia la particella
n. 130 attraversando la particella n. 4000, passando al confine con il
prolungamento della particella di costruzione n. 761 e terminando al confine
con la particella n. 762, se esistente come carrareccia, sarebbe adeguata
al traffico risp. consentirebbe l'accesso veicolare al fondo n. 762.
2.7. Inoltre, da quanto risulta dai piani del progetto "canalizzazioni" e "terreno",
l'urbanizzazione della casa progettata nella parte a sud della particella di
costruzione n. 761, non è prevista allacciando questo fondo direttamente
al fondo n. 120. Progettato è un collegamento con la strada (privata) eretta
sulla particella n. 130 in altro territorio comunale (ATC) fuori zona
edificabile. Quest'ultima è un prolungamento della strada comunale Via
Nuova (particella n. 120 – anch'essa fuori zona edificabile) per servire la
stalla sul fondo n. 130. Prima di congiungersi con l'appena citato
prolungamento sulla particella n. 130, l'accesso progettato passa in parte
sulla particella confinante n. 4000 (risp. prima della parcellazione: n. 131,
pure di proprietà [per metà] del proprietario del fondo n. 130) in zona
edificabile, attraversa il tratto della parcella stradale comunale n. 120 priva
di una pavimentazione stradale e include infine una sezione di prato della
particella vicina n. 130.
2.7.1. Giusta l'art. 89 cpv. 3 seconda frase LPTC se il committente non è
proprietario del terreno necessario per l'urbanizzazione, la licenza edilizia
viene rilasciata soltanto se i necessari diritti per l'urbanizzazione del
progetto di costruzione sono dimostrati nella domanda di costruzione.
2.7.2. Evidentemente, l'architetto ha scelto la soluzione sopra descritta anziché
un inserimento stradale dalla particella n. 761 direttamente nella particella
n. 120, poiché l'ultimo tratto della particella n. 120 non esiste come strada
– nella tratta virtuale giusta i piani catastali di fatto si trovano i giardini delle
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ultime due case a est risp. il parcheggio dell'ultima casa sulla particella n.
4000. Ad ogni modo, per l'occupazione di queste superfici di terzi (tratta
sulla particella n. 4000 e n. 130) la ricorrente non ha esibito alcun diritto,
segnatamente nessuna servitù di passo carrabile. Anche per questo motivo
l'urbanizzazione non è approvabile.
2.7.3. Riguardo all'allacciamento alla canalizzazione, anch'esso previsto a sud
della particella n. 761, va notato che nel PGU figura in effetti una condotta
(progettata) che attraversa la particella n. 130. Tuttavia, stando alle
indiscusse affermazione del convenuto, l'opera è stata realizzata
privatamente. Lo stesso vale per la linea elettrica. Secondo l'estratto dal
registro fondiario della particella n. 761, in favore di quest'ultimo sussiste
soltanto un diritto di allacciamento alle condotte delle acque luride e chiare
a carico del fondo n. 131 (cfr. doc. 3 ricorrente). Pertanto, l'inserimento
nella condotta sul fondo n. 130 non è approvabile, siccome manca la prova
di un diritto di allacciamento a carico di questo fondo (servitù di
condotta/allacciamento). L'allacciamento alla canalizzazione per contro
può essere effettuato a nord, siccome giusta il PGU la condotta sotto la Via
C._ giunge in prossimità del fondo n. 761. L'allacciamento
all'acquedotto invece, progettato a nord della particella n. 761, non dà adito
a osservazioni.
2.8. Ma la disapprovazione del convenuto sulla progettata urbanizzazione del
fondo di costruzione n. 761 non è difendibile soltanto perché nella soluzione
prevista non sono comprovati i diritti privati di allacciamento su fondi altrui
e perché il convenuto, in modo tutelabile, nega un accesso a sud attraverso
la particella n. 120, bensì anche perché non sembrano dati i presupposti
per il rilascio di un permesso EFZ (per quanto l'accesso sia previsto
occupando il tratto della particella stradale n. 120 non pavimentata e una
parte della particella n. 130, entrambe fuori zona edificabile). Come
sottolineato dal convocato, nel caso di specie non vi è necessità di optare
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per una soluzione di allacciamento divergente dal PGU in zona non
edificabile. Un allacciamento fuori zona contrasta con il principio secondo
cui le zone edilizie vanno urbanizzate attraverso terreni edilizi (cfr. PTA
1994 n. 29). D'altro canto, l'art. 27 cpv. 2 LPTC prevede che le superfici di
urbanizzazione all'interno o lungo il confine delle zone edificabili sono
considerate zone edificabili. Se il convenuto abbia il diritto o meno di
pavimentare il rispettivo prolungamento della particella n. 120, che si trova
al confine tra la zona edificabile e non edificabile, non è però determinante.
Decisivo è che il convenuto non intende utilizzare quest'ultimo tratto della
sua particella stradale quale allacciamento particolare (di quartiere). Come
visto sopra, questa scelta ricade nel suo margine di apprezzamento, per
cui non può essere contestata. In conclusione, non vi è dunque alcun
margine per rilasciare un permesso EFZ per l'urbanizzazione prevista dalla
ricorrente. Per inciso, va ancora notato che il Comune convenuto è
verosimilmente un comune con zone residenziali, miste e centrali (RMC)
sovradimensionate, per cui, fino alla revisione della pianificazione locale,
esso sarebbe tenuto a rilasciare una zona di pianificazione. Visto che la
particella di costruzione in questione non è ancora completamente
allacciata, il convocato ha segnalato che la procedura per il progetto in
esame andrebbe sospesa (lasciando così intendere che potrebbe trattarsi
di una particella idonea al dezonamento).
2.9. Va ancora rimarcato che l'ultima casa a sud sulla particella contigua
n. 4000 è urbanizzata tramite una strada d'accesso fuori zona edificabile
costruita sulla particella n. 130. L'ingresso risp. parcheggio e una parte del
giardino di questa casa, così come l'angolo del muretto tra di essa e la
seconda casa sulla particella n. 4000, sono situati fuori zona edificabile.
Mal si comprende come il convenuto abbia potuto approvare queste opere.
Se, da un lato, resta perlomeno dubbia la necessità di una pavimentazione
dell'ingresso risp. piazzale per accedere alla stalla sulla particella n. 130,
che prima era allacciata attraverso una via campestre, dall'altro, è evidente
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che la parte di parcheggio risp. ingresso per l'edificio situato all'estremità
sud della particella n. 4000 pavimentata fuori zona edificabile sulla
particella n. 130 non può essere ritenuta conforme alla zona. Visto che ora,
per tutelabili ragioni pianificatorie, ci si discosta dal pavimentare l'ultimo
tratto della particella (stradale) n. 120 a fianco della zona non edificabile, a
maggior ragione non si può tollerare una pavimentazione per un accesso
risp. parcheggio domestico fuori zona edificabile. Peraltro, non è chiara la
situazione di diritto tra il fondo n. 4000 e n. 120, in particolare, se sussiste
una servitù a carico della particella comunale n. 120 per costruirvi una parte
del parcheggio risp. del giardino dell'ultima casa a sud sulla particella n.
4000. La ricorrente pretende dunque a ragione una parità di trattamento.
Pertanto, spetta al convenuto prendere le opportune misure per ripristinare
lo stato di legalità e garantire un uguale trattamento dei cittadini.
3. Dacché per i motivi suesposti un rigetto della domanda di costruzione
appare corretto, si rivela infondata la censurata violazione del principio
della buona fede. Infatti, si è potuto accertare che il progetto – come
presentato – non è conforme al diritto materiale e che, di conseguenza,
occorre soprattutto rielaborare il punto d'accesso privato al fondo di
costruzione. Trattandosi di un aspetto non certo secondario, in questo caso
nulla obbligava il convenuto a ordinare l'inoltro di modifiche progettuali
invece di decidere direttamente di respingere la domanda di costruzione.
L'agire del convenuto appare perciò legittimo.
4. Da ultimo, visto che il progetto andava respinto già solo per la mancanza
dei diritti privati di allacciamento, e dato anche che la distinzione fra zone
edificabili e zone non edificabili è uno dei principi fondamentali della
pianificazione del territorio in Svizzera, non appare data l'asserita lesione
dell'obbligo di motivare derivante dal diritto di essere sentiti (art. 29 cpv. 2
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera [Cost; RS 101]),
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sebbene nella decisione impugnata il convenuto si sia limitato a riferire in
modo generico a una difformità del progetto con la LPTC.
5. I costi della presente procedura (composti da una tassa di Stato pari a
CHF 3'000.-- oltre a spese di cancelleria) sono addebitati alla ricorrente,
soccombente in causa (cfr. art. 73 cpv. 1 LGA). Al convenuto non sono
assegnate ripetibili (cfr. art. 78 cpv. 2 LGA).