# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 48d74671-6534-5fa8-9686-ebda9ee198cb
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2011
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Der Kanton St. Gallen ist Eigentümer der 147'348 m grossen Parzelle Nr. 1668,
Grundbuch Pfäfers, die sich gemäss Zonenplan der Gemeinde Pfäfers vom
14. Oktober 1998 in der Landwirtschaftszone westlich des Dorfes Pfäfers befindet. Das
Grundstück ist mit dem so genannten Bofelguet überbaut. Dabei handelt es sich unter
anderem um ein historisches Stallgebäude des ehemaligen Benediktinerklosters
Pfäfers, das seit dem Jahr 1847 als kantonale Psychiatrische Klinik St. Pirminsberg
genutzt wird.
B./ Am 10. November 1989 ersuchte der Kanton bzw. das Baudepartement des
Kantons St. Gallen als Projektverfasser die Politische Gemeinde Pfäfers um
Baubewilligung für eine Stallsanierung und –erweiterung, unter anderem für den Einbau
einer Garderobe samt sanitären Anlagen. Der Gemeinderat erteilte am 29. Dezember
1989 die Bewilligung, ohne das Gesuch der zuständigen kantonalen Stelle vorgelegt zu
haben.
Am 27. März 2009 stellte die Geschäftsleitung der St. Gallischen Psychiatrie-Dienste
Süd bzw. das Hochbauamt des Kantons St. Gallen ein Baugesuch für den Umbau bzw.
die Erweiterung und die Nutzungsänderung des Stalles sowie den Einbau einer
Heizungsanlage, damit die Klinik im Bofelguet Arbeitstherapieplätze anbieten kann. Mit
dem Bauvorhaben soll zum Einen der denkmalgeschützte Stall, ein Kulturobjekt von
regionaler Bedeutung, ohne bauliche Massnahmen umgenutzt werden. Zum Anderen
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ist geplant, den nördlichen Stall umzubauen. Gleichzeitig soll hier eine Holzheizanlage
eingebaut und eine Solaranlage montiert werden. Dagegen liess A. N., in P., durch
seinen Rechtsvertreter während der Auflagefrist vom 5. Mai 2009 bis 19. Mai 2009
Einsprache erheben. Das zuständige Amt für Raumentwicklung und Geoinformation
befand, dass es sich dabei um ein positiv standortgebundenes Bauvorhaben handle,
worauf es mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 21. Oktober 2009 seine
Zustimmung erteilte. Der Gemeinderat trat mit Baubescheid vom 27. November 2009
auf die Einsprache nicht ein und bewilligte das Baugesuch mit Auflagen und
Bedingungen.
C./ Der Einsprecher erhob dagegen am 14. Dezember 2009 durch seinen
Rechtsvertreter beim Baudepartement des Kantons St. Gallen Rekurs mit dem Antrag,
der Einspracheentscheid und die Baubewilligung seien kostenpflichtig aufzuheben und
letztere zu verweigern. Das Baudepartement überwies die Streitsache am
16. Dezember 2009 an sein Stellvertreterdepartement. Mit Rekursergänzung vom
12. Februar 2010 beantragte der Beschwerdeführer zudem, sein Rekurs sei als
Aufsichtsbeschwerde zu behandeln, falls er nicht einspracheberechtigt sein sollte. Das
Departement des Innern wies den Rekurs am 10. September 2010 mit der Begründung
ab, der Rekurrent sei vom Bauvorhaben, das rund 370 m von seinem Grundstück
entfernt durchgeführt werde, mangels örtlicher Nähe nicht betroffen, weshalb der
Gemeinderat auf seine Einsprache zu Recht nicht eingetreten sei.
D./ Gegen diesen Entscheid liess der Rekurrent am 27. September 2010 durch seinen
Rechtsvertreter beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde erheben,
wobei er folgende Begehren stellte:
I. Materielle Anträge
1. Der Rekursentscheid des Departements des Innern des Kantons St. Gallen vom
10. September 2010 im Verfahren betreffend Gesamtentscheid und Baubescheid des
Gemeinderats Pfäfers vom 27. November 2009 und raumplanungsrechtliche
Teilverfügung des Amts für Raumentwicklung und Geoinformation des Kantons St.
Gallen vom 21. Oktober 2009 betreffend Baugesuch für die Umnutzung Bovelstall mit
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baulichen Massnahmen / Einbau einer Holzheizung / Montage Solaranlage auf dem
Grundstück Nr. 1668, Bovel, 7312 Pfäfers, sei aufzuheben.
2. Der Gesamtentscheid und der Baubescheid des Gemeinderats der Politischen
Gemeinde Pfäfers vom 27. November 2009 sowie die raumplanungsrechtliche
Teilverfügung des Amts für Raumentwicklung und Geoinformation des Kantons
St. Gallen vom 21. Oktober 2009 betreffend die Baubewilligung für die Umnutzung des
Bovelstalls mit baulichen Massnahmen, den Einbau einer Holzheizung und die Montage
einer Solaranlage auf dem Grundstück Nr. 1668, Bovel, 7312 Pfäfers, seien
aufzuheben.
3. Die Angelegenheit sei an das Departement des Innern des Kantons St. Gallen zur
Behandlung als Aufsichtsbeschwerde gegen den Beschwerdegegner sowie die
Vorinstanz 1 und 2 zurückzuweisen.
4. Die kantonale Genehmigung gemäss RPG Art. 25 Abs. 2 sowie die Baubewilligung
der Politischen Gemeinde Pfäfers für die Umnutzung des Bovelstalls mit baulichen
Massnahmen, den Einbau einer Holzheizung und die Montage einer Solaranlage auf
dem Grundstück Nr. 1668, Bovel, 7312 Pfäfers, seien aufsichtsrechtlich zu verweigern.
5. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen des
Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen an die Vorinstanzen 1, 2 oder 3
zurückzuweisen.
6. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons St. Gallen, der
Politischen Gemeinde Pfäfers und des Amts für Raumentwicklung und Geoinformation
des Kantons St. Gallen.
II. Anträge zum Verfahren
1. Die vorliegende Beschwerde sei als Aufsichtsbeschwerde an die Regierung des
Kantons St. Gallen zu überweisen, falls das Verwaltungsgericht zur Auffassung gelangt,
es sei nicht zuständig.
2. Der Beschwerdeführer beantragt gestützt auf EMRK Art. 6 Abs. 1 die Durchführung
einer öffentlichen Verhandlung.
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3. Es sei ein Augenschein an Ort und Stelle durchzuführen.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Kantons St. Gallen, der
Politischen Gemeinde Pfäfers und des Amts für Raumentwicklung und Geoinformation
des Kantons St. Gallen.
Mit Beschwerdeergänzung vom 7. Januar 2011 weist der Beschwerdeführer in
tatsächlicher Hinsicht unter anderem darauf hin, dass im Zeitpunkt der
Gesuchseingabe bereits eine bewilligungspflichtige zonenwidrige Umnutzung
stattgefunden habe, das Abwasser aber gleichwohl weiterhin landwirtschaftlich
verwertet werde. Weiter beanstandet er, dass die Vorinstanz sein Anliegen nicht wie
beantragt als Aufsichtsbeschwerde entgegengenommen habe, obwohl sie dazu
verpflichtet gewesen wäre, nachdem sie seine Einsprachelegitimation wie schon der
Gemeinderat verneint habe. In materieller Hinsicht rügt er, für die erteilte
Ausnahmebewilligung habe kein Grund bestanden. Erschwerend komme dazu, dass
dem Kanton als Bauherr, insbesondere wenn er ausserhalb der Bauzone baue, eine
Vorbildfunktion zukomme, die vorliegend in schwerwiegender Weise missachtet
worden sei.
E./ Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 28. Februar 2011 die Abweisung
der Beschwerde. Zwar sei das Baugesuch aus dem Jahr 1989 tatsächlich
vorschriftswidrig nicht der kantonalen Fachstelle vorgelegt worden, weshalb die
Baubewilligung vom 29. Dezember 1989 mangelhaft sei. Beim vorliegenden
Rechtsstreit gehe es aber gerade nicht um die materielle Richtigkeit der erteilten
Bewilligung, sondern einzig um die Frage, ob dem Beschwerdeführer die
Einsprachelegitimation zu Recht abgesprochen worden sei oder nicht.
F./ Das Baudepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 16. Februar 2011, die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Streitgegenstand sei, wie die
Vorinstanz richtig festgehalten habe, einzig die Frage, ob der Beschwerdeführer zur
Einsprache legitimiert gewesen sei oder nicht, und nicht etwa, ob der Kanton
aufsichtsrechtlich habe einschreiten müssen.
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G./ Nach fünf Fristertreckungen machte der Beschwerdeführer am 12. Juli 2011 zu den
erwähnten Vernehmlassungen geltend, dass er keine Rüge betreffend Staatsaufsicht
erhoben habe, wie ihm das Baudepartement unterstelle. Er mache vielmehr eine
Rechtsverweigerung durch die Vorinstanz geltend. Falls das Verwaltungsgericht für
deren Behandlung wider Erwarten unzuständig sein sollte, sei das Verfahren an die
Regierung des Kantons St. Gallen zu überweisen.
H./ Die Vorinstanz und das Baudepartement verzichteten in der Folge auf eine
nochmalige Stellungnahme. Die politische Gemeinde liess sich im ganzen Verfahren
nicht vernehmen. Auf die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten
Ausführungen wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Der Beschwerdeführer beantragt unter Berufung auf Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (SR 0.101, abgekürzt EMRK), es sei eine öffentliche
Verhandlung durchzuführen.
2.1. Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten
in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen von einem
unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen
Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt werde. Der dabei
massgebliche Begriff "civil rights" wird nicht abstrakt definiert. Der Bereich, der
darunter fällt, wird vielmehr kasuistisch ausgeweitet (Herzog/Looser in: Zelger/Sutter
[Hrsg.], 30 Jahre EMRK-Beitritt der Schweiz: Erfahrungen und Perspektiven, Bern
2005, S. 135). So hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschieden,
dass Streitigkeiten, die das Recht betreffen, zonenkonform auf einem eigenen
Grundstück zu bauen, zivilrechtlichen Charakter hätten (M. Villiger, Handbuch der
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Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Zürich 1999, Rz. 380). Der
Gerichtshof hat den Anwendungsbereich sodann auf Bauvorhaben ausgeweitet, für die
Ausnahmebewilligungen nötig sind (Häfliger/Schürmann, Die Europäische
Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Auflage, Bern 1999, S. 142).
2.2. Dem vorliegenden Rechtsstreit liegt die Frage zu Grunde, ob die nachgesuchte
Nutzungsänderung und die geplanten baulichen Massnahmen im Bofelguet ausserhalb
der Bauzone standortgebunden und deshalb ausnahmsweise zu bewilligen seien,
obwohl sie dem Zweck der Landwirtschaftszone widersprechen. Damit liegt an sich
eine Streitigkeit zivilrechtlicher Natur im Sinn der EMRK vor. Beim Beschwerdeführer
handelt es sich aber nicht um den betroffenen Grundeigentümer selber, sondern um
einen Dritten, dem ein weit entfernt liegendes Grundstück im Dorf gehört. Dieser
behauptet zu Recht nicht, er könne sein Grundstück wegen der geplanten
Nutzungsänderung und der baulichen Veränderung im Bofelguet nicht mehr im vollen
Umfang nutzen oder seine Liegenschaft werde sonst deswegen an Wert verlieren.
Allein die Tatsache, dass er das Bofelguet zu seinem Naherholungsgeraum zählt,
ändert daran nichts.
2.3. Dazu kommt, dass sich der Streitgegenstand vorliegend auf die prozessuale
Vorfrage beschränkt, ob dem Beschwerdeführer überhaupt das materielle
Rechtsschutzinteresse zukomme, die behauptete Rechtswidrigkeit zu rügen. Sind
Probleme hoch technischer Natur oder wie vorliegend ausschliesslich Rechtsfragen zu
beurteilen, kann die Öffentlichkeit im Rechtsmittelverfahren in Anwendung von Art. 6
Abs. 1 Satz 2 EMRK ausgeschlossen bleiben (Müller/Schefer, Grundrechte in der
Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 973). Dies hätte auch für die prozessuale Vorfrage
eines Streitgegenstands zu gelten, dem grundsätzlich zivilrechtlicher Charakter
zukommt. Nebstdem, dass vorliegend der Streitgegentand auf die Vorfrage beschränkt
ist, ob der Beschwerdeführer berechtigt sei, das geplante Bauvorhaben anzufechten,
geht es zudem vorerst allein um die Rechtsfrage, ob im Fall seiner allenfalls fehlenden
Einsprachelegitimation subsidiär eine besondere Verfahrensart zur Anwendung
gelange. Folglich darf die Öffentlichkeit im vorliegenden Beschwerdeverfahren
ausgeschlossen bleiben. Das Gesuch um eine öffentliche Verhandlung ist somit
abzuweisen. Das Urteil wird aber praxisgemäss samt den materiellen Erwägungen im
Internet (www.gerichte.sg.ch) publiziert.
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2.4. Der Beschwerdeführer beantragt einen Augenschein an Ort und Stelle, namentlich
zu den Tatsachen, dass der Bofelstall vor zwanzig Jahren saniert und erweitert worden
sei, dass zwischenzeitlich eine zonenwidrige Umnutzung stattgefunden habe und das
Abwasser trotzdem nach wie vor landwirtschaftlich verwertet werde.
2.4.1. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen
durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts.
Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der
urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen Augenschein
überprüft zu werden, sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche Interessen
geboten ist (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen
2003, Rz. 966).
2.4.2. Der beantragte Augenschein ist grundsätzlich ein taugliches Beweismittel dafür,
die Frage der Beschwerdeberechtigung bzw. der besonderen Beziehungsnähe zum
Bauvorhaben zu klären. Vorliegend ergeben sich jedoch die dafür entscheidenden
tatsächlichen Verhältnisse und namentlich die konkreten Umstände der örtlichen
Beziehungsnähe des Beschwerdeführers zum Baugrundstück bereits aus den Plänen,
Fotografien, dem Geoportal (www.geoportal.ch) und aus den übrigen Verfahrensakten.
Dazu kommt, dass die geltend gemachten Tatsachen, zu denen das Beweismittel
konkret beantragt wird, entweder unbestritten oder für die hier zu beantwortenden
Fragen der Beschwerdebefugnis und der Verfahrensart irrelevant sind. Auf einen
Augenschein ist daher zu verzichten.
3. Zur Einsprache bzw. zur Erhebung des Rekurses oder der Beschwerde ist
berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut (Art. 83 Abs. 2 des
Baugesetzes [sGS 731.1, abgekürzt BauG] und Art. 45 Abs. 1 VRP).
3.1. Schutzwürdig ist das Interesse dann, wenn der Betroffene rechtlich geschützte
Interessen geltend macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine
tatsächliche Interessenlage mehr berührt als diejenige irgendeines Dritten oder der
Allgemeinheit. Das schutzwürdige Interesse besteht im "praktischen Nutzen", den ein
erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner rechtlichen oder
tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Abwendung materieller, ideeller oder
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sonstiger Nachteile, die ein Bestand der angefochtenen Verfügung oder des
Entscheids mit sich bringen würde (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 39).
3.2. Das Rechtsschutzinteresse musste nach bisheriger Praxis hinsichtlich aller
Gründe, die der Rekurrent oder Beschwerdeführer vorbringt, gegeben sein und geprüft
werden (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 394; B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 934 f. mit weiteren Hinweisen; GVP 2006 Nr. 32 E. 4 b
S. 128). Das Bundesgericht hat zwischenzeitlich präzisiert, dass das
Anfechtungsinteresse nicht mit dem Interesse übereinstimmen muss, das durch die
von der beschwerdeführenden Person als verletzt bezeichneten Normen geschützt
wird, wenn eine besondere Beziehungsnähe in räumlicher Hinsicht vorliegt (BR 3/2011
S. 154 f. mit Hinweis und Anmerkung). Demnach können Nachbarn neu verlangen,
dass ein Bauvorhaben im Lichte all jener Rechtssätze überprüft werde, die sich
rechtlich oder tatsächlich in dem Sinne auf ihre Stellung auswirken, so dass ihnen im
Fall ihres Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht (BGE 1C_236/2010 vom 16. Juli
2010 E. 1.4). So spielt es zum Beispiel bei der Rüge der mangelhaften Erschliessung
keine Rolle mehr, ob das Grundstück des Einsprechers bzw. Beschwerdeführers über
die gleiche Strasse erschlossen wird wie das Baugrundstück oder nicht. Eine
hinreichende Erschliessung im Sinne von Art. 19 des Raumplanungsgesetzes (SR 700,
abgekürzt RPG) ist Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung (Art. 22 Abs. 2
lit. b RPG). Ist die Erschliessung ungenügend, muss die Baubewilligung verweigert
werden. Der konkrete praktische Nutzen des Nachbarn besteht darin, dass das
Bauvorhaben nicht wie geplant verwirklicht werden kann, wenn er mit seiner Rüge
durchdringt (BGE 1C_37/2011 vom 14. April 2011 E. 2.3.3 mit Hinweisen). Das im
bundesgerichtlichen Verfahren massgebende Kriterium für die Legitimation des
Nachbarn in Bausachen, dass für diesen im Fall des Obsiegens ein praktischer Nutzen
entstehen muss, gilt fortan auch im kantonalen Verfahren (ZBl 11/2011 S. 602).
3.3. Diese strikte Trennung zwischen Beschwerdebefugnis und Beschwerdegründen
ändert aber nichts daran, dass die Stellung als Bewohner oder Grundeigentümer in
einem bestimmten Gebiet bzw. in der Nachbarschaft oder das allgemeine Interesse an
der Einhaltung der Rechtsordnung allein kein schutzwürdiges Interesse an der
Anfechtung einer Baubewilligung oder Zonenplanänderung begründen. Soweit einzig
die Wahrung öffentlicher Interessen in Frage steht, sind dazu nach wie vor in erster
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Linie die zuständigen Behörden berufen (Heer, a.a.O., N 236). Nachbarn sind bei der
Rechtsmittelführung nur dann zugelassen, wenn eine enge räumliche Beziehung zum
Baugrundstück oder Plangebiet gegeben ist und sie direkt und in höherem Mass als
irgendjemand in den eigenen Interessen beeinträchtigt werden bzw. die festgesetzte
Nutzung sich nachteilig auf ihr eigenes Grundstück auswirken kann. Ob und inwiefern
dies der Fall ist, hängt zum einen vom Abstand zwischen den Grundstücken, zum
anderen von der Art und Intensität der befürchteten Auswirkungen ab (BGE 121 II 171
E. 2b, BGE 1C_119/2007 vom 13. November 2008 E. 1.2). Das Gleiche gilt für das
Vorbringen von Beschwerdegründen, mit denen einzig ein allgemeines öffentliches
Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird, ohne dass dem
Beschwerdeführer im Falle des Obsiegens ein Vorteil entsteht. Das Element des
praktischen tatsächlichen Nutzens bildet somit ein wichtiges Eintretenskriterium, mit
welchem ein "Ausufern" der Beschwerdemöglichkeiten verhindert werden kann (BGE
137 II 30 E. 2.2.3).
3.4. Eine enge räumliche Beziehung des Nachbargrundstücks wird dann bejaht, wenn
eine örtliche Nähe zur Bauparzelle besteht, die eine Beeinträchtigung des
Nachbargrundstücks nicht ausschliesst (Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 414). Auf abstrakt
bestimmte Distanzwerte kommt es dabei nicht an (BGE 136 II 281 E. 2.3.1. mit
Hinweisen).
3.4.1. Das Beschwerderecht wird in der Regel anerkannt, wenn der Bau oder Betrieb
einer projektierten Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit zu
Immissionen führt und der Beschwerdeführer durch diese - seien es Lärm-, Staub-,
Erschütterungs-, Licht- oder andere Einwirkungen - betroffen wird. Sind solche
Beeinträchtigungen zu erwarten, ändert auch der Umstand, dass eine grosse Anzahl
von Personen davon betroffen ist, nichts an der Beschwerdebefugnis. So hat das
Bundesgericht schon erkannt, dass bei grossflächigen Immissionen ein sehr weiter
Kreis Betroffener zur Beschwerdeführung legitimiert sein kann, zum Beispiel die
Anwohner eines Flughafens einschliesslich jener, die in der Verlängerung der
Flugpisten wohnen, oder all jene Personen, die von Schiesslärm betroffen sind, wenn
sie den Lärm deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe gestört werden. In dicht
besiedelten Gebieten kann somit grundsätzlich sehr vielen Personen die
Beschwerdeberechtigung zukommen, ohne dass eine unzulässige Popularbeschwerde
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vorliegt. Wird die Einsprachebefugnis aus Immissionen des Zubringerverkehrs
abgeleitet, müssen diese deutlich wahrnehmbar sein, damit daraus eine Berechtigung
abgeleitet werden kann. Ist dies der Fall, können wiederum viele Personen
einspracheberechtigt sein, selbst solche, die beispielsweise ungefähr einen Kilometer
vor der Einfahrt in ein Kiesgrubengelände wohnen, wenn während 40 bis 50 Jahren
durchschnittlich mit 120 Hin- und Rückfahrten pro Tag zu rechnen ist. Entscheidend
sind nicht einzelne Kriterien wie Distanz oder Sichtverbindung zum Vorhaben. Die
Legitimationsvoraussetzungen werden vielmehr in einer Gesamtwürdigung anhand der
im konkreten Fall vorliegenden tatsächlichen Verhältnisse geprüft (BGE 136 II 281
E. 2.3.1 f.).
3.4.2. Der Nachweis der besonderen Beziehungsnähe ist nur dann nicht nötig, wenn
der Einsprecher behauptet, das Bauvorhaben verletze die Norm einer
Schutzverordnung, in deren Schutzbereich sich auch seine Liegenschaft befindet.
Schutzverordnungen verfolgen Ziele, die ausschliesslich im öffentlichen Interesse
liegen (VerwGE B 2009/25 vom 15. Oktober 2009 E. 1.4., in: www.gerichte.sg.ch).
3.4.3. Konkret stossen das Baugrundstück und die Liegenschaft des
Beschwerdeführers nicht aneinander, sondern liegen 370 m und damit erheblich
auseinander. Ein direkter Sichtkontakt zum Bofelguet besteht vom Grundstück des
Beschwerdeführers aus nicht. Seine Liegenschaft befindet sich mitten im Dorf
zwischen der Schulanlage und dem Klinikgelände, während der Stall bzw. die
Therapiestätte der Klinik St. Pirminsberg westlich in der Landwirtschaftszone liegt.
Dass die Bauparzelle im Dorf von der Nutzungsänderung des weit ausserhalb
liegenden Stalles in Form von Lärm- oder Geruchsimmissionen mehr als die
Allgemeinheit bzw. überhaupt betroffen werde, macht der Beschwerdeführer zu Recht
nicht geltend. Folglich ist die Auffassung der Vorinstanz, der Einsprecher weise keine
besondere nahe Beziehung zur Streitsache auf, nicht zu beanstanden. Ebenfalls nicht
berührt ist der Beschwerdeführer von der strassenmässigen Erschliessung des
geplanten Arbeitstherapieangebots bzw. des bereits umgenutzten Stalles ausserhalb
des Dorfes. Während die Zufahrt dorthin über die Hintergasse und Bovelstrasse führt,
liegt sein Grundstück in einem anderen Dorfteil an der xx-strasse, die ihrerseits in die
Ausserdorf- und Plattenstrasse mündet. Dass die zonenfremde Umnutzung beim
Grundstück des Beschwerdeführers einen wahrnehmbaren Mehrverkehr generiere,
http://www.gerichte.sg.ch
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macht der Beschwerdeführer ebenfalls nicht geltend und ist auch nicht vorstellbar.
Sofern die wenigen Klinikpatienten und ihre Betreuer auf dem Weg in die
Arbeitstherapiestätte überhaupt an seiner Liegenschaft vorbeikommen sollten, würden
die entsprechenden Immissionen mit dem allgemeinen Alltags- und Verhaltenslärm
vermischt bzw. komplett darin aufgehen.
3.4.4. Allein die Tatsache, dass der Beschwerdeführer das Bofelguet zu seinem
Naherholungsgebiet zählt, schafft ebenfalls keine besondere nahe Beziehung zur
Streitsache. Diesbezüglich trifft ihn das angefochtene Bauvorhaben nicht stärker als
sämtliche Bewohner von Pfäfers oder alle anderen Personen, die ebenfalls dort
spazieren gehen wollen. Darüberhinaus liegt sein Grundstück auch nicht im gleichen
Perimeter einer Schutznorm, deren Verletzung er selbst bei einem weiter entfernt
liegenden Vorhaben rügen könnte, ohne dass er nachweisen müsste, inwieweit eine
allfällige Baubewilligung ihn konkret in seinen eigenen rechtlichen oder tatsächlichen
Interessen intensiver beeinträchtigen würde als die Interessen irgendwelcher Dritter.
3.4.5. Aus dem Gesagten folgt, dass der Beschwerdeführer kein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung der gerügten Baubewilligung hat, weshalb die Vorinstanz
den Nichteintretensentscheid des Gemeinderats Pfäfers zu Recht bestätigt hat.
4. Subsidiär verlangt der Beschwerdeführer, die erteilte Baubewilligung müsse
aufsichtsrechtlich verweigert werden. Ihm sei zwar klar, dass das Verwaltungsgericht
nicht Aufsichtsbehörde sei. Konkret handle es sich aber auch nicht um einen Entscheid
der Staatsaufsicht, sondern um eine Rechtsverweigerung durch die Vorinstanz. Falls
sich das Gericht gleichwohl für unzuständig erachte, sei der vorliegende Rechtsstreit
als Aufsichtsbeschwerde an die zuständige Stelle zu überweisen.
4.1. Nach Art. 162 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, abgekürzt GG) kann jede
Person
Mängel in der Führung der Verwaltung einer Gemeinde, eines selbständigen öffentlich-
rechtlichen Unternehmens, eines Gemeinde- oder Zweckverbands der
Aufsichtsbehörde anzeigen. Die Beschwerde beim Verwaltungsgericht in
Angelegenheiten der Staatsaufsicht ist unzulässig, wenn nicht eine Verletzung der
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Autonomie geltend gemacht wird (Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP). Eine solche Rüge
wird hier nicht erhoben. Dazu wäre grundsätzlich auch nur der Gemeinderat Pfäfers
befugt. Dieser hat den Entscheid des Departements des Innern vom 10. September
2010 aber akzeptiert bzw. sein Beschluss wurde vollumfänglich geschützt. Weil das
Verwaltungsgericht keine Aufsicht über die Departemente ausübt, ist auch die
Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen das Departement des Innern an das
Verwaltungsgericht nicht zulässig. Eine solche wäre bei der Regierung zu erheben (Art.
89 Abs. 1 lit. c VRP). Erst deren Entscheid könnte beim Verwaltungsgericht mit
Beschwerde angefochten werden (Art. 89 Abs. 2 VRP, BGE 2C_540/2008 vom
26. März 2009 E. 1.2.4). Gegen das Handeln der Regierung kommt eine
Aufsichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht in Frage, da deren
Aufsichtsbehörde der Kantonsrat ist (Art. 65 lit. j der Kantonsverfassung, sGS 111.1).
Das Verwaltungsgericht übt einzig die Aufsicht über den Geschäftsgang der
Verwaltungsrekurskommission und des Versicherungsgerichts aus (Cavelti/Vögeli,
a.a.O., Rz. 1226 mit Hinweis). Somit ist das Verwaltungsgericht weder zuständig, die
Aufsichtsbeschwerde gegen den Gemeinderat bzw. die Vorinstanz zu behandeln, noch
dafür, eine allfällige Rechtsverweigerung des Departementes des Innern zu überprüfen.
4.2. Als Letztes bleibt abzuklären, ob die Eingabe des Beschwerdeführers in
Anwendung von Art. 11 Abs. 3 VRP an die zuständige Stelle zu übermitteln ist.
4.2.1. Kann auf den Rekurs mangels Legitimation nicht eingetreten werden, prüft die
Rekursinstanz, ob die Eingabe als aufsichtsrechtliche Anzeige zu behandeln sei (GVP
1972 Nr. 63 S. 146). Die Aufsichtsbeschwerde ist ein so genanntes
"Popularrechtsmittel" bzw. ein Rechtsbehelf. Im Unterschied zum Rechtsmittel im
rechtlichen Sinn kommt dem Anzeiger nicht die Stellung eines eigentlichen
Verfahrensbeteiligten zu. Immerhin hat er aber Anspruch darauf, dass seine Anzeige
zur Kenntnis genommen und zumindest in der Weise beantwortet wird, als er
schriftliche Auskunft über die Behandlung der Anzeige erhält (Art. 162 Abs. 2 GG). Die
Verwaltung hat sich folglich mit der Anzeige auseinanderzusetzen, auch wenn
grundsätzlich kein Anspruch auf materielle Überprüfung der Streitsache und Zustellung
eines begründeten Entscheids besteht (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1222).
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4.2.2. Der Entscheid über eine Aufsichtsbeschwerde geht dahin, dass dieser Folge
gegeben wird oder nicht. Ein eigentlicher Verfügungscharakter kommt ihm dabei nicht
zu, weil damit in der Regel kein Rechtsverhältnis zwischen Bürger und Behörde
geregelt wird. Dementsprechend besteht grundsätzlich auch kein Rechtsmittel gegen
den Bescheid und keine Möglichkeit der Rechtsverweigerungsbeschwerde. Möglich ist
aber eine erneute Aufsichtsbeschwerde an die obere Aufsichtsbehörde. Anders verhält
es sich, wenn die Aufsichtsinstanz gestützt auf die Anzeige eine bestehende Verfügung
oder einen bestehenden Entscheid ändert oder aufhebt bzw. eine neue Verfügung oder
einen neuen Entscheid erlässt. In diesem Fall stehen allen von der Verfügung oder vom
Entscheid Betroffenen die ordentlichen Rechtsmittel offen (Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 1227).
4.2.3. In Bausachen ist für die Staatsaufsicht das Baudepartement bzw. sein
stellvertretendes Departement zuständig (Art. 3 BauG in Verbindung mit Art. 25 lit. b
des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3, abgekürzt
GschR] bzw. Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP in Verbindung mit Art. 25 des
Staatsverwaltungsgesetzes [sGS 140.1]). Somit ist die Vorinstanz als
Stellvertreterdepartement zuständig, nebst dem Baurekurs auch die
Aufsichtsbeschwerde des Anzeigers zu behandeln. Im Rahmen des Rekursverfahrens,
das dem vorliegenden Beschwerdeverfahren vorausgegangen ist, hat sie sich bis anhin
einzig mit der Einspracheberechtigung des Beschwerdeführers, nicht aber inhaltlich mit
dem Streitgegenstand auseinandergesetzt. Mit der angezeigten Sache hat sich die
Vorinstanz erstmals anlässlich ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde befasst und dazu
Stellung genommen. Obwohl sie dabei Mängel feststellen musste, hat sie nicht weiter
geprüft, ob damit die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten erfüllt
seien. Nebst dem, dass die Leiterin des Rechtsdienstes bzw. ihre Stellvertreterin,
welche die Vernehmlassung im Beschwerdeverfahren verantwortet hat, zur
abschliessenden Behandlung der Aufsichtsbeschwerde nicht ermächtigt wäre (Art. 2
der Ermächtigungsverordnung, sGS 141.41), hat sie selber darauf hingewiesen, dass
die Streitsache von ihnen inhaltlich (noch) nicht überprüft worden sei.
4.2.4. Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz die vorliegende Streitsache
aufsichtsrechtlich (noch) nicht geprüft hat. Der Beschwerdeführer hat mit
Rekursergänzung vom 12. Februar 2010 aber ausdrücklich verlangt, dass das
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 16/17
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Bauvorhaben für den Fall, dass seine Rekurslegitimation verneint werde,
aufsichtsrechtlich überprüft werde. Nachdem feststeht, dass noch keine schriftliche
Stellungnahme im Sinn von Art. 162 Abs. 2 GG vorliegt, ist die Angelegenheit zur
aufsichtsrechtlichen Bearbeitung an die Verwaltung bzw. die Regierung zu überweisen.
Es wird an ihr liegen zu entscheiden, ob sie die Angelegenheit zur Erledigung an das
Departement des Innern zuweisen oder als obere Aufsichtsbehörde selber erledigen
will.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz zu Recht bestätigt hat, der
Beschwerdeführer sei betreffend die Umnutzung des Bofelstalls mit baulichen
Massnahmen nicht einspracheberechtigt, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Auf
die aufsichtsrechtliche Anzeige ist mangels sachlicher Zuständigkeit nicht einzutreten,
sondern sie ist zur Bearbeitung an die Regierung zu überweisen.
6. (...)
Demnach hat das Verwaltungsgericht