# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 02278873-448a-4d29-ba82-eb4956acb655
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2005
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune d'Yverdon-les-Bains est régi par un plan des zones de 1969 ainsi que par divers plans partiels d'affectation et plans de quartier réglant l'affectation de secteurs particuliers. Le plan des zones a fait l'objet d'une modification importante lors de l'adoption du plan no 120-002 désigné "Territoire périphérique", approuvé par le Conseil d'Etat le 8 décembre 1989. Ce plan règle pour l'essentiel l'affectation des terrains situés de part et d'autre de l'autoroute sur le côté sud-ouest de la commune. Le plan classe en zone agricole la portion du territoire comprise entre l'avenue Kiener et l'autoroute limitée au nord par le canal du Mujon et au sud par le canal de Déversoir reliant le cours du Mujon à la Thièle. Le plan des territoires périphériques classe en outre les terrains situés de part et d'autre du chemin du Couchant en zone à restructurer. Selon l'art. 1er du règlement annexé au plan, la zone à restructurer, en grande partie construite, est destinée à l'habitation, ou aux activités commerciales et artisanales non gênantes pour le voisinage (bruit, pollution, etc...). Les exigences d'aménagement et de circulation nécessitent un réexamen de cette zone. La légalisation d'un plan d'extension partiel est nécessaire avant de délivrer toute autorisation de construire. Le plan des territoires périphériques a fait l'objet d'un complément approuvé par le Conseil d'Etat le 12 février 1993. Le plan attribue le degré de sensibilité III à la zone à restructurer.
B.
La Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après : la municipalité) a entrepris l'étude d'un plan partiel d'affectation concernant la création d'une zone horticole et maraîchère à la suite d'une décision du Conseil d'Etat admettant partiellement une requête formée par Willy Stoll concernant notamment le statut de la parcelle 3342 tel que défini par le plan du territoire périphérique. Le plan partiel d'affectation no 120-007 "Zone horticole et maraîchère" a été adopté par le Conseil communal le 6 mai 1993 et prévoyait de classer en zone horticole et maraîchère l'ensemble du secteur situé entre l'avenue Kiener et l'autoroute et entouré au nord et au sud par le Canal du Mujon et le Déversoir reliant le cours de la Thièle. Par arrêt du 13 juin 1995, le Tribunal administratif a admis partiellement les recours formés par Léon Sauterel, Pierre Netter et la société Alpina SA contre le classement de leurs parcelles en zone horticole et maraîchère. L'arrêt précise à cet égard que l'admission partielle implique le maintien de leur parcelle en zone agricole conformément au plan concernant le territoire périphérique. Le recours formé par Alpina SA, Pierre Netter et Léon Sauterel au Tribunal fédéral contre l'arrêt du Tribunal administratif a été déclaré irrecevable le 18 octobre 1995. Le Tribunal fédéral a considéré en substance que la municipalité devait statuer à nouveau sur les oppositions des recourants concernant le sort de la zone litigieuse et qu'une nouvelle décision leur permettrait de contester l'affectation qui serait finalement arrêtée.
C.
La municipalité a entrepris une révision du plan général d'affectation. Elle a engagé préalablement, en avril 1995, différentes études qui ont fait l'objet du plan directeur communal, lequel comprend notamment un plan directeur de l’utilisation du sol et un plan directeur du site. Le plan directeur de l'utilisation du sol prévoit pour le secteur compris entre l'avenue Kiener et l'autoroute une destination désignée comme suit : "territoire de la ceinture horticole et maraîchère, et des jardins familiaux". Selon le commentaire du plan directeur, ces territoires sont destinés principalement à l'agriculture et peuvent être aussi destinés à l'exploitation horticole et maraîchère du sol et de ce fait aux équipements construits adéquats. De plus, une portion délimitée de ce territoire est destinée aux jardins familiaux. Le plan de l'utilisation du sol prévoit également que le même secteur fait partie des réserves stratégiques. Selon la légende du plan « Les Réserves Stratégiques », les terrains font partie des réserves stratégiques libres de construction. Il s’agit de terrains qui doivent être maintenus en réserve pour répondre aux défis des grandes métropoles européennes (Lyon, Francfort, Milan) en contribuant à la création d’un réseau de villes suisses concurrentiel et en apportant à la Ville d’Yverdon les espaces nécessaires pour les nouveaux rôles qu'elle sera appelée à jouer dans l'organisation du territoire au niveau suisse et européen. C'est pour préparer cette future mission que le plan directeur prévoit des terrains pouvant être considérés comme stratégiques "
et qui doivent être mis en réserve
". Le plan directeur mentionne aussi comme réserve stratégique les terrains industriels situés à proximité de la gare. En ce qui concerne le chemin du Couchant, le plan directeur de l’utilisation du sol prévoit un secteur destiné aux activités secondaires, destination qui peut être enrichie par celle des services publics ou privés et par de l'habitat.
D.
La municipalité a étudié dans le secteur du Couchant un projet de plan de quartier désigné : "Treycovagnes nord" approuvé par la municipalité le 2 novembre 1995. Le projet comprenait les terrains situés de part et d’autre de la route du Couchant et prévoyait d’attribuer le degré de sensibilité II au secteur de la route du Couchant constitué par des habitations résidentielles. Le projet n’a pas abouti en raison des oppositions liées au projet de la route Collectrice Sud dont le tracé projeté longeait la partie nord-est du secteur résidentiel de la rue du Couchant.
E.
Par un arrêt du 21 mars 2002, le Tribunal administratif a rejeté les recours qui avaient été formés par André et Corinne Overney ainsi que par l’Association d’opposition à la Collectrice Sud contre le plan d’alignement du projet de Collectrice Sud. Le tribunal a considéré en substance que le plan d’alignement contesté avait pour seul effet de réserver le tracé futur de la route et le tribunal ne disposait pas des éléments permettant de procéder à une pesée des intérêts qui aurait justifié ou exclu d’emblée la réalisation de la route. En particulier, il n’appartenait pas au tribunal d’effectuer la pesée des intérêts liée au projet de construction, ni d’examiner les variantes qui pouvaient être envisagées (Arrêt TA AC 1999/0005 du 21 mars 2002).
F.
La municipalité a mis à l’enquête publique du 20 octobre au 18 novembre 1998 un projet d’un nouveau plan général d’affectation. Le projet prévoit pour le secteur compris entre l’avenue Kiener, l’autoroute, le canal du Mujon et le Déversoir de la Thièle, une zone d’activités II sur la partie du secteur longeant l’avenue Kiener et une zone horticole et maraîchère sur le solde du terrain en prenant les parcelles 3333, 3334 et 3335. Pierre Netter, propriétaire de la parcelle 3333, Léon Sauterel propriétaire de la parcelle 3334 et la Société foncière Alpina SA, propriétaire de la parcelle 3335, se sont opposés à cette affectation le 18 novembre 1998. Dans son préavis n° 31 du 25 octobre 1999, la municipalité a proposé au Conseil communal d’Yverdon-les-Bains (ci après : le conseil communal) de classer les parcelles concernées en zone d’activités avec des prescriptions spéciales exigeant l’élaboration d’un plan d’ensemble. Lors de sa séance du 2 mars 2000, le Conseil communal a adopté le plan général d’affectation et son règlement ainsi que les réponses aux oppositions, précisant que les modifications qui en résultent seront soumises à une enquête publique complémentaire. Le plan modifié comporte sur l’ensemble du secteur compris entre l’avenue Kiener, l’autoroute, le canal du Mujon et le Déversoir de la Thièle, une zone d’activités, « secteur II », divisée en deux étapes. La première étape comporte les terrains longeant l’avenue Kiener et la seconde étape ceux compris entre l’autoroute, le canal du Mujon et le Déversoir de la Thièle. Le règlement du plan général d’affectation prévoit une disposition spéciale pour la zone d’activités, comprise dans un périmètre soumis à l’élaboration d’un plan d’ensemble (art. 57bis RPGA). L’autorisation de construire est soumise à l’élaboration d’un plan d’ensemble réglant l’organisation générale des volumes, les accès à la circulation, la péréquation entre les propriétaires et l’ordre d’engagement du sol (al. 2). Le plan d’ensemble doit notamment assurer une réalisation en deux étapes successives, telles qu’elles figurent sur le plan des destinations de base (al. 3). La réalisation de la deuxième étape sera subordonnée à la réalisation de l’essentiel des possibilités de bâtir de la première étape et de la mise en service de la Collectrice Sud entre la jonction A1 Yverdon-les-Bains – sud, et le carrefour Kiener/Moulins (al. 4). La municipalité peut en outre exiger l’élaboration d’un plan de quartier, notamment s’il n’y a pas d’entente entre les propriétaires (al. 5).
G.
a) Cette modification a donné lieu à une enquête publique complémentaire ouverte du 5 décembre 2000 au 8 janvier 2001. Les propriétaires des parcelles 3333, 3334, et 3335 se sont opposés à la mesure. Ils ont contesté le système des étapes en demandant la suppression de la condition par laquelle la deuxième étape peut être réalisée lorsque l’essentiel des possibilités de bâtir de la première étape ont été épuisées. Dans le préavis n°3 du 16 février 2001, la municipalité a relevé que les parcelles du secteur en cause représentent environ une surface de 115’000m2, soit plus de 11 hectares destinés à la construction. L’importance de cette surface ne permettait pas de l’engager d’un bloc pour des motifs urbanistiques et aussi en raison de la conception du réseau routier en l’état actuel, qui ne permet pas de prendre en charge le trafic que représenterait la mise à disposition immédiate de l’ensemble des terrains.
b) André et Corinne Overney ainsi que l’Association d’opposition à la Collectrice Sud se sont opposés à la nouvelle affectation en contestant pour l’essentiel la nécessité d’élaborer une telle zone ainsi que la condition liée à la réalisation de la Collectrice Sud. Dans son préavis n°3 du 16 février 2001, la municipalité a proposé de rejeter les deux oppositions. Lors de sa séance du 5 avril 2001, le Conseil communal a adopté les modifications du plan général d’affectation qui ont fait l’objet de l'enquête complémentaire ouverte du 5 décembre 2000 au 8 janvier 2001. Il a également adopté les réponses aux oppositions concernant les modifications qui ont fait l’objet de l’enquête complémentaire.
H.
Lors de la première enquête publique du plan général d’affectation ouverte du 20 octobre au 18 novembre 1998, André et Corinne Overney se sont également opposés à l’attribution du degré de sensibilité III au secteur du Couchant en demandant que le degré de sensibilité II soit appliqué. Ils s’opposaient aussi à ce que le secteur fasse partie d’une aire stratégique ou alternative, afin de conserver son caractère d’habitat. Dans son préavis n° 31 du 25 octobre 1999, la municipalité a proposé de lever l’opposition compte tenu de la destination de la zone composite. Elle a précisé en outre que les destinations alternatives contribuaient au maintien du caractère multifonctionnel au bord de la ville. En outre, le secteur faisait partie des aires annexes directement liées aux aires stratégiques et constituaient une destination alternative de la zone. Lors de la séance du Conseil communal d’Yverdon-les-Bains du 2 mars 2000, l’affectation du secteur du Couchant ainsi que le projet de réponse à l’opposition de Corinne et André Overney ont été adoptés.
I.
Les recours formés par la Société Alpina SA, par Pierre Netter et Alain Sauterel, ainsi que par Corinne et André Overney et l’Association d’opposition à la Collectrice Sud contre les décisions d’adoption du Conseil communal d’Yverdon-les-Bains ont été rejetés le 17 juin 2003 par le Département des infrastructures (ci -après : le département).
J.
a) André et Corinne Overney ont contesté cette décision par le dépôt d’un recours auprès du Tribunal administratif en concluant à l’annulation de la décision du département dans la mesure où elle confirme les décisions du Conseil communal concernant l’affectation du quartier du Couchant en zone composite et à l’attribution de ce secteur aux destinations « alternatives et stratégiques », ainsi qu’à l’adoption du degré de sensibilité III. Ils demandent que le secteur compris entre l’avenue Kiener, l’autoroute, le Déversoir et le Mujon soit maintenu en zone de non bâtir compatible avec les critères de la zone agricole. Ils demandent en outre que le secteur du Couchant soit affecté principalement à l’habitation, accessoirement à des activités non gênantes pour le voisinage avec un degré de sensibilité II.
b) L’association d’opposition à la Collectrice Sud a également contesté la décision du Département des infrastructures le 14 juillet 2003. Elle conclut à l’annulation de la décision cantonale et au maintien de l’affectation en zone de non bâtir, respectant les critères de la zone agricole et demande également que les articles du règlement communal liés à ces modifications, notamment les art. 57bis et 86 bis, soient annulés.
c) Le Service de l’environnement et de l’énergie s’est déterminé sur les recours le 22 juillet 2003, le Service des transports le 19 août 2003, le Service des eaux, sols et assainissements le 19 août 2003, et le Service de l’aménagement du territoire le 18 août 2003, en concluant à leur rejet. La municipalité a déposé un mémoire de réponse au recours le 6 octobre 2003 en concluant également au rejet des recours. La possibilité a été donnée aux recourants André et Corinne Overney, ainsi qu’à l’Association d’opposition à la Collectrice Sud de déposer un mémoire complémentaire. Les propriétaires concernés par les recours, à savoir la Société Alpina SA, Pierre Netter et Léon Sauterel ont déposé leurs observations sur les recours le 14 mai 2004, en concluant à leur rejet. Les autres propriétaires concernés, à savoir Christian Ballestraz et l'hoirie Beyeler ont également été invités à participer à la procédure. A la demande du tribunal, la municipalité a produit un inventaire des zones d’activités ainsi qu’une correspondance du Centre Saint-Roc du 14 juin 2004 précisant qu’une surface de 12’524m2 restait encore à louer. La municipalité a également produit une lettre des Chemins de Fer Fédéraux suisses du 17 juin 2004, précisant que la surface totale des ateliers était utilisée pour l’entretien des nouvelles rames de trains et qu’une extension des ateliers était envisagée.
K.
Le tribunal a tenu une audience à Yverdon-les-Bains le 29 juin 2004 en présence des parties. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :
"L'avocate de l'Association d'opposition à la Collectrice Sud précise que l'association comportait 21 membres au 17 décembre 2003 dont 17 habitaient sur le tracé de la collectrice sud. En 2001, l'association comptait 27 membres dont 18 étaient domiciliés le long des voies d'accès existantes et projetées au secteur litigieux. Le conseil des propriétaires concernés ainsi que celui de la municipalité estiment toutefois que les membres ne seraient pas touchés par l'affectation en zone d'activité des terrains compris entre l'avenue Kiener et l'autoroute. L'avocate de l'association recourante estime toutefois que la réglementation impose la réalisation de la collectrice sud pour assurer l'équipement de la deuxième étape de la zone d'activité et que la majorité des membres de l'association serait touchée par une telle planification.
En ce qui concerne les degrés de sensibilité, le représentant du Service de l'environnement et de l'énergie précise que le degré III est applicable lorsque des entreprises moyennement gênantes sont autorisées dans la zone. Le conseil des recourants André et Corinne Overney précise qu'il conteste non seulement le degré de sensibilité III mais également la réglementation communale dans la mesure où elle autorise les constructions moyennement gênantes de part et d'autre de la rue du Couchant. Il relève que le secteur est voué essentiellement à l'habitation et aux activités non gênantes de sorte que le degré de sensibilité II devrait s'appliquer.
Les représentants de la municipalité expliquent que la commune entend favoriser la mixité dans la zone composite en autorisant les activités moyennement gênantes. Le but recherché consisterait à autoriser le propriétaire d'une habitation à construire sur son terrain un atelier de serrurerie ou de menuiserie. Le projet de plan partiel d'affectation Treycovagnes nord prévoyait pour le secteur de la rue du Couchant un degré de sensibilité II mais ce plan aurait été abandonné, bien qu’il y soit fait référence dans le nouveau règlement communal.
Le tribunal procède ensuite à l'examen des réserves disponibles en zone d'activité. Le secteur S2.30 de 5'781 m2 est entièrement disponible. En revanche, s'agissant du secteur S2.31, une surface de 5'000 m2 serait déjà réservée à une entreprise. C'est ainsi qu'un solde de 25'000 m2 restait disponible. Les secteurs S2.32 ainsi que S2.33 totalisent ensemble un peu plus de 18'000 m2 et sont disponibles. Le secteur S2.34 est également disponible mais il est composé de quatre parcelles relativement petites (la surface de la plus grande s'élève à 2'310 m2). Le secteur S2.35 est disponible mais occupé par des dépôts de matériaux de chantier, grues, roulottes et entrepôts en plein air; les propriétaires n'auraient pour l'instant pas l'intention de valoriser leur terrain. Les secteurs S2.36 ainsi que S2.37 sont entièrement disponibles pour la construction. En revanche le secteur S2.38 est réservé par un droit de superficie à l'Association des Cartons du cœur et le secteur S2.39 à l'entreprise Gabella.
Le secteur S2.40 d'une surface de 20'000 m2 est entièrement disponible, la moitié de la surface étant immédiatement constructible. Les secteurs S2.41 et S2.42 font partie du parc scientifique et technologique Y-Par et sont disponibles en 1
ère
étape. Le secteur S2.50 concerne les parcelles dont l'affectation est contestée par les recours. Le secteur S2.51 concerne également le parc scientifique et technologique mais il s'agit d'une surface de 12'300 m2 réservée à l'entreprise Dubat SA. Le secteur S2.52 constitue le solde du parc scientifique et technologique, à réaliser en 2ème étape, et présente une surface disponible de 340'810 m2.
Le conseil des recourants André et Corinne Overney produit un jeu de photographies montrant la présence d'importantes surfaces commerciales à louer. Il estime que les capacités existantes dans les friches industrielles seraient relativement importantes. Les représentants de la municipalité répondent que seule une surface de 12'000 m2 resterait disponible dans les locaux de l'ancienne usine Hermes-Précisa et que les CFF vont utiliser l'entier de la surface des ateliers existants pour un projet d'entretien des nouvelles rames.
Le conseil de la municipalité précise que de nombreuses demandes d'implantation d'entreprises ont été refusées pour les terrains situés dans le parc scientifique et technologique. La municipalité pose des exigences élevées quant à la nature des entreprises admises. Il doit s'agir d'entreprises qui travaillent avec un niveau technologique élevé. Les entreprises traditionnelles de production, les dépôts ou les centres de distribution ne sont pas admis dans la zone et les entreprises intéressées sont dirigées vers les zones industrielles des communes voisines notamment celles de la Commune d'Orbe. C'est la raison pour laquelle la zone d'activité sur le secteur litigieux serait nécessaire dès lors qu'il ne reste plus de grandes surfaces disponibles pour accueillir ce type d'entreprise. Les propriétaires concernés ainsi que la municipalité ont d'ailleurs été abordés par une entreprise allemande qui souhaitait implanter un centre de distribution sur une surface d'environ 15'000 m2. Les représentants de la municipalité précisent que l'Association de développement du nord vaudois procède à une bonne gestion des demandes en terrains industriels disponibles dans la région et elle dirige les entreprises intéressées sur les communes qui répondent le mieux aux caractéristiques de ces entreprises et des constructions projetées.
En ce qui concerne les surfaces d'assolement, le représentant du Service de l'aménagement du territoire précise qu'une nouvelle évaluation des surfaces d'assolement du canton serait en cours. L'évaluation précédente dont le résultat avait été communiqué aux autorités fédérales, avait été faite par estimation sur des relevés graphiques. Le nouveau calcul par informatique montrerait que les surfaces prévues seraient en réalité plus importantes. Actuellement, le Service de l'aménagement du territoire n'est pas en mesure d'indiquer quel est le total des surfaces d'assolement qui existent dans le canton, tout comme il n'est pas en mesure d'indiquer quelle est la part des surfaces d'assolement attribuée à la Commune d'Yverdon et comment le déclassement d'un terrain faisant partie des surfaces d'assolement peut être compensé.
En ce qui concerne la dérogation prévue à la durée des zones agricoles, le représentant du Service de l'aménagement du territoire précise que la nécessité pour la Commune d'Yverdon de disposer des zones d'activité justifierait un déclassement de la zone agricole avant l'échéance des 25 ans.
Le représentant de la municipalité confirme que de nombreux refus sont opposés aux demandes d'implantation dans le périmètre du parc scientifique et technologique. Aussi plusieurs entreprises situées dans le centre d’Yverdon doivent se délocaliser car les sites existants présenteraient trop d'inconvénients ; mais ces entreprises ne trouveraient pas de place à l'extérieur et devraient partir de la commune. L'entreprise Leclanché aurait par ailleurs prévu de restreindre ses activités et de transférer le solde de l'exploitation dans le périmètre du parc scientifique et technologique. Il est prévu d'affecter les surfaces libérées par Leclanché à du logement. Par ailleurs, la mise en valeur des surfaces disponibles à proximité de la gare se heurterait au problème des places de stationnement. On ignore toutefois si des zones industrielles sont encore disponibles sur le territoire de la commune voisine de Montagny. Le Service de l'aménagement du territoire ne dispose d'aucun relevé chiffré des surfaces disponibles en zone industrielle dans la région en particulier ni d'ailleurs dans le canton.
Le tribunal procède ensuite à la visite des lieux en présence des parties. Il se rend devant la parcelle 3331. Le recourant André Overney montre des photographies de la zone inondée lors de fortes pluies de 2001. L'hoirie propriétaire de la parcelle 3331 a toutefois effectué des travaux pour surélever le terrain, notamment par la pose de tout-venants sous la couche végétale de manière à éviter le problème des inondations. Ce secteur fait partie des zones inondables répertoriées par le plan directeur communal. L'aménagement d'un plan d'eau pour le ski nautique permettrait toutefois d'améliorer la situation.
Le conseil des recourants André et Corinne Overney relève encore que dans le cadre du schéma directeur intercommunal concernant les zones horticoles et maraîchères des Communes de Montagny et d'Yverdon-les-Bains, le secteur en cause ferait partie d'une aire réservée aux activités horticoles et maraîchères. Les représentants de la municipalité expliquent toutefois que ce schéma directeur aurait été modifié dans le cadre de l'étude du bassin prévu pour la pratique du ski nautique pour tenir compte de l'affectation envisagée en zone d'activité.
Le tribunal se déplace ensuite à la rue du Couchant et constate la présence, sur le terrain des recourants André et Corinne Overney, d'un portacabine réservé aux activités de bureau de l'entreprise du recourant. Il est constaté que le secteur comprend en outre un bureau d'architectes ainsi que des logements. Le tribunal ne constate toutefois pas la présence d'entreprises moyennement gênantes dans le secteur de la rue du Couchant."
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte-rendu de l’audience.
L.
A la demande des recourants, le tribunal a ordonné l'apport au dossier du rapport d’expertise qui avait été réalisé dans le cadre du recours concernant la Collectrice Sud (dossier AC 99/ 00005). Le rapport d’expertise met en évidence à son chapitre 5, les relations entre la Collectrice Sud et l’urbanisation future de la Commune d’Yverdon-les-Bains de la manière suivante :
«
5
La collectrice sud et l’urbanisation future d’Yverdon
5.1 Le projet de la collectrice sud fait partie des projets d’urbanisation de zones peu ou pas bâties au sud de la ville
La collectrice sud et le développement de l’urbanisation du sud d’Yverdon sont indissociables. Cela ressort clairement des différents rapports. « La collectrice sud, un outil d’aménagement.» (EIE 1995, p. 28). Concernant les terrains libres situés entre la collectrice sud et la ville, ceux-ci « devraient subir une accélération de l’engagement du sol » et « le solde des territoires situé entre la collectrice sud et la N1 a une destination de réserve stratégique par son accessibilité, sa situation et son importance. » (EIE 1995, p. 28). Les « réserves stratégiques » figurent également en bonne place dans le dossier directeur de 1995. Celles-ci devraient permettre de répondre au défi consistant à réaliser la métropole « Suisse-Ville ». « La ville d’Yverdon-les-Bains sera ainsi mieux préparée pour le jour où il lui sera demandé de jouer un nouveau rôle dans cette métropole. » (Dossier directeur 1995, planche 1.4). Ces réserves stratégiques représentent une surface énorme qui dépasse probablement de loin le besoin, même du long terme.
Ces zones sont éloignées de la gare et leur accès se ferait très majoritairement en voiture. Notons aussi qu’il s’agit en grande partie de zones monofonctionnelles, alors que le Rapport sur les grandes lignes de l’organisation du territoire suisse (Conseil fédéral, 1996) insiste sur la mixité des fonctions.
A Yverdon, le potentiel de création d’emplois et de logements est énorme. Même en étant très optimiste quant à l’effet de l’ouverture des nouvelles autoroutes, il dépasse de loin le besoin des 15 ans à venir.
Habitants
Postes de travail
Total nord
0-1’415
0-350
Total centre
0-5’010
0-4’450
Total est des voies CFF
0-1’115
0-430
Total sud
0-3’930
0-5’555
Total
0-11’470
0-10’785
Croissances potentielles par rapport à 1994 (sans les réserves stratégiques). Source : Dossier directeur, 1995, planche VI.
Concernant la population, la croissance potentielle par rapport à 1994, (22'973 habitants) est de +50%. Quant aux postes de travail, le potentiel permettrait pratiquement de les doubler (selon le Rapport de synthèse, 1997, Yverdon comptait, en 1995, 9'440 emplois, sans les ateliers CFF).
Quant à l’offre de grands terrains libres réservés à des activités, les réserves du Parc scientifique et technologique et de Chamard / St. – Georges sont largement suffisantes, y compris pour le cas où l’ouverture des autoroutes susciterait une importante demande, et ces secteurs sont précisément desservis de façon optimale par l’autoroute. Selon le Dossier directeur (planche VI, annexes, la croissance potentielle du secteur du Parc scientifique (zones 48, 47, 14, 15) est de 1'615 habitants et de 4'695 postes de travail (concernant Chamard et St. – Georges, nous ne disposons pas des chiffres).
5.2 La collectrice sud aurait un effet dissuasif sur la réalisation du potentiel dans les zones bâties.
La LPE prévoit le principe de prévention (art. 11 al. 1 et 2). La Constitution fédérale prévoit un développement durable (art. 73), une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire (art. 75). Selon l’OAT, art. 2, lors de la planification d’activités ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités doivent examiner, quelles possibilités et variantes de solution entrent en ligne de compte et quelles possibilités permettent de garantir une utilisation mesurée du sol, de réduire à un minimum les atteintes à l’environnement et de réaliser une occupation plus rationnelle du territoire.
Les PPA liés à la collectrice sud concernent des zones agricoles et intermédiaires classées récemment en zones à bâtir, alors qu’il existe un important potentiel de densification à l’intérieur du tissu bâti, à proximité de la gare et du centre
[1]
. Yverdon dispose notamment d’importantes friches industrielles. Situées de façon optimale par rapport à la gare, celles-ci représentent un potentiel particulièrement précieux de reconversion en de nouveaux pôles urbains multifonctionnels.
Le plan directeur comporte cet objectif de densification du bâti existant : « Avec pour but l’économie du sol et la qualité de vie, la densification peut toucher toute la ville» et « la restructuration du vaste tissu industriel de la ville ouvre des perspectives diversifiées et novatrices (...) ». (Dossier directeur, 1995, planche V). Mais ce plan n’accorde pas explicitement la priorité à cet objectif et il ne prévoit pas les mesures incitatives (financières et autres), nécessaires à la réalisation de ce potentiel. Or, il est plus difficile de réaliser le potentiel de densification que de construire à l’écart sur des terrains libres de constructions et à des prix relativement faibles, surtout si une nouvelle route donne accès direct à ces terrains depuis l’autoroute
[2]
.
On peut ainsi craindre que, si la collectrice sud était réalisée, l’objectif de densification resterait largement lettre morte, et (à condition que la demande existe), ce seraient les PPA au sud, voire les réserves stratégiques qui se développeraient. Le résultat de ce développement serait un étalement accru des zones bâties, accompagné d’une augmentation importante de la part du trafic automobile. A l’inverse, la densification des abords du centre-ville et des zones situées au nord des voies CFF et la reconversion de friches industrielles favoriseraient le transfert vers les modes écomobiles (voir aussi fig. 2a et 2b aux pages 10 et 11).
5.3 Maintenir un centre-ville vivant
Le maintien d’un centre-ville vivant
est l’un des objectifs visés par la collectrice sud. Or, c’est surtout le développement de la périphérie, et en particulier celui des centres commerciaux, qui menace la vitalité des centres-ville. L’évolution de la génération de trafic donne une indication quant à l’évolution de la « vitalité » des cinq secteurs définis par le bureau d’étude. Selon le Schéma directeur des circulations de 1990, le secteur du centre « a fortement perdu de son attractivité par rapport à d’autres secteurs qui ne se trouvent pas forcément sur le territoire de la commune (par exemple, la zone de Chamard) », et les secteurs 2 et 3 (le sud-ouest de la ville) « ont connu une formidable expansion. » (Schéma, 1990, p. 16).
En incitant à la dispersion urbaine, le centre-ville et la ville tout court auront tendance à décliner de plus en plus. Le développement d’activités au sud de la ville risque d’inciter de nouveaux habitants à quitter la ville pour s’installer dans les villages de la périphérie, au taux d’imposition plus faible, et les achats se feraient de plus en plus dans les centres commerciaux en périphérie. A l’inverse, une politique ciblée de densification augmenterait la vitalité et l’attractivité de la ville.
Pour améliorer la qualité de vie au centre-ville, il faut naturellement aussi tendre à réduire le trafic motorisé, au centre-ville et dans toute la ville. Une nouvelle route permettrait peut-être de délester un peu certains axes particulièrement chargés, mais, à moyen terme, le trafic et ses nuisances augmenteraient globalement. A l’inverse, une densification de la couronne du centre-ville et du secteur situé au nord des voies CFF favoriserait un transfert vers les modes écomobiles et une réduction du trafic automobile. Lorsque beaucoup vont à pied ou à vélo, les rues sont plus animées et plus attractives.
5.4 Conclusion
La collectrice sud représenterait une incitation à l’urbanisation au sud de la ville et le potentiel de densification à l’intérieur du tissu bâti, en particulier dans la couronne du centre-ville et aux abords de la gare, aurait peu de chances d’être réalisé.
La réalisation de la collectrice sud compromettrait d’autres objectifs du plan directeur. Par exemple, l’amélioration dans les transports collectifs risque d’être reportée, d’autant plus que ceux-ci seraient de moins en moins demandés par une population qui se déplacerait de plus en plus en voiture. La même chose vaut pour les aménagements en faveur des piétons et des cyclistes. En ce sens, on peut dire que le plan directeur comporte des contradictions intrinsèques. »
Le rapport d’expertise préconise l’étude d’une variante « statu quo plus», visant à une réduction générale du trafic motorisé et une réduction du bruit et des émissions polluantes, en particulier sur l’axe central et sur la petite ceinture. La variante vise à mettre en valeur les possibilités de transit et de distribution urbaines résultant de l’autoroute et de prendre différentes mesures visant la promotion de la marche et du vélo, le développement des transports collectifs, des autres mesures de modération du trafic, la réalisation d’une urbanisation de proximité et l’amélioration de la qualité esthétique des espaces publics.
M.
Les communes de Montagny, Treycovagnes, et d’Yverdon-les-Bains ont fait établir un schéma directeur intercommunal des aires maraîchères et horticoles, adopté par les municipalités des communes concernées, et approuvé par le Département des infrastructures le 18 juin 1999. Il ressort de ce schéma que le secteur compris entre l’avenue Kiener et l’autoroute, le canal du Mujon et le Déversoir fait partie des entités spatiales liées aux aires maraîchères et horticoles du secteur. Le schéma directeur mentionne à titre indicatif la zone d’activités II envisagée lors de la première enquête publique du plan général d’affectation. Le schéma directeur intercantonal de l’aire maraîchère et horticole a fait l’objet d’une modification dans le cadre de l’étude d’aménagement d’un bassin nautique au sud de l’autoroute. La modification se limite à prendre note de l’extension de la zone d’activités envisagée sur la totalité du secteur compris entre l’avenue Kiener, l’autoroute, le canal du Mujon et le Déversoir. L’étude d’aménagement du plan d’eau comporte également une modification du plan directeur communal qui ne touche toutefois pas les secteurs situés au nord de l’autoroute.
N.
Le dossier du plan général d’affectation comporte un plan des destinations alternatives et stratégiques. Il ressort de ce plan que les terrains longeant le canal du Mujon et le Déversoir sont placés dans l’aire liée au lac, aux canaux et à l’eau en général. En outre, l’entier du secteur compris entre l’avenue Kiener, l’autoroute, le canal du Mujon et le Déversoir est compris dans l’aire stratégique avec la légende « ( ZAC )». Les destinations alternatives sont régies par l’art. 82 du règlement sur le plan général d’affectation dont la teneur est la suivante :
« Article 82
Définition
1.
Les destinations alternatives, localisées sur plan par des aires ou des axes, contribuent à la mise en valeur de grandes fonctions de la ville. D’autre part, elles permettent la multifonctionnalité aux portes de la ville.
2. Il y a sept aires de destinations alternatives, elles sont conformes au plan directeur de l’utilisation du sol :
- l’aire liée au tourisme ;
- l'aire liée aux grands équipements sportifs ;
- l’aire liée aux grands équipements de l’enseignement ;
- l’aire liée au lac, aux canaux et à l’eau en général ;
- l’aire et les axes liés à l’interface des transports ;
- l’aire liée au parc scientifique, et technologique ;
- l’aire liée aux portes de la ville, de caractère multifonctionnel.
3. Dans ces aires, pour autant que leur fonction soit compatible avec la destination de base, des bâtiments, des installations ou des espaces extérieurs peuvent être partiellement ou entièrement consacrés à la destination alternative, assurant ainsi la mixité à la destination de base.
4. Les règles physiques de la zone voire du plan de quartier, sont applicables. »
Les destinations stratégiques font l’objet de la réglementation suivante :
« Article 83
Définition
1. Les destinations stratégiques localisées par des aires sur plan se superposent aux autres destinations pour constituer une réserve de territoire à bâtir pour des projets importants répondant à l’une des conditions suivantes :
- elles fonctionnent en interaction et en réseau avec d’autres villes et régions, suisses
ou transfrontalières ;
- elles sont caractérisées par un grand rayonnement géographique ;
- elles représentent un intérêt majeur pour la ville ou la région.
2. A l’intérieur des aires, les destinations stratégiques peuvent se substituer aux destinations de base selon les articles 84 à 88.
3. Les aires de destinations stratégiques sont complétées par des aires annexes qui leur sont directement liées.
Article 84
Substitution en zone agricole
1. Une destination stratégique peut se substituer à la zone agricole par la voie d’un plan de quartier, un plan partiel d’affectation ou un plan directeur localisé qui abrogeront le statut de ladite zone, sous réserve de la dérogation prévue par la LATC.
2. Lors de l’octroi d’un permis de construire répondant aux dispositions de la zone, la Municipalité s’assure que le projet n’est pas préjudiciable à un développement stratégique futur. Au besoin, elle appliquera l’article 77 LATC ou créera une zone réservée.
Article 85
Substitution en zone intermédiaire, horticole et maraîchère
1. Une destination stratégique peut se substituer aux zones intermédiaire ou horticole et maraîchère par la voie d’un plan de quartier qui abrogera le statut de ladite zone.
Article 86
Substitution en zone d’activités « A » Rives du Lac
1. Une destination stratégique peut se substituer à la zone d’activités « A » du PPA des Rives du Lac (ZCFF) aux conditions suivantes :
- pour un terrain d’une surface inférieure à 3000m2, l’octroi d'un permis de construire sera précédé d’un plan directeur de restructuration de la zone ;
- pour un terrain d’une surface égale ou supérieure à 3000m2, un plan de quartier sera requis et abrogera le statut de ladite zone sur la surface concernée.
Article 86 bis
Substitution en zone d’activités
1. Une destination stratégique peut se substituer à la zone d’activités (ZAC).
2. La Municipalité peut exiger l’élaboration d’un plan d’ensemble ou, s’il existe, voire l’élaboration d’un PQ, d’un PPA ou d’un PDLoc.
Article 87
Substitution en PST
1. Une destination stratégique peut se substituer au PPA du Parc scientifique et technologique (PST) par un addenda audit PPA.
Article 88
Les aires annexes aux destinations stratégiques
1. Dans les aires annexes aux destinations stratégiques la destination stratégique constitue une destination alternative à la destination de base.
2. Lors de l’octroi d’un permis de construire répondant aux dispositions de la zone, la Municipalité s’assure que le projet n’est pas préjudiciable à la destination stratégique. Au besoin elle appliquera l’article 77 LATC. »
Le secteur du Couchant est attribué à une aire annexe à l’aire stratégique, selon la planification adoptée par l’autorité communale.

## Considerations

Considérant en droit:
1.
La Municipalité conteste aux recourants André et Corinne Overney la qualité pour recourir contre les règles d’affectation du secteur compris entre l’avenue Kiener, l’autoroute, le canal du Mujon et le Déversoir. Ils estiment également que l’Association d’opposition à la Collectrice Sud ne devrait pas non plus se voir reconnaître la qualité pour recourir.
a) La loi du 26 février 1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) a introduit à l'art. 37 al. 1 la définition suivante de la qualité pour recourir :
"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."
Cette définition correspond à celle de la qualité pour recourir dans le cadre du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (BGC février-mars 1996 p. 4489). Selon l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) la qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". Le tribunal se réfère donc à la jurisprudence fédérale relative à l'art. 103 let. a OJ pour définir l'étendue du cercle des administrés autorisés à contester une décision susceptible de recours. Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5 à 7). Lorsque les recourants habitent à proximité d'installations qui constituent une source de dangers théorique en cas d'incident, comme les centrales nucléaires, seul le risque théorique lié à l'installation suffit (voir notamment ATF 120 Ib 379 consid. 4a à 4e p. 385 à 389).
b) La qualité pour recourir des associations à but idéal est en principe subordonnée à l’existence d’une base légale leur conférant le droit de recourir dans des domaines spécifiques du droit administratif, à moins qu’elles n’interviennent dans leur propre intérêt ou dans l’intérêt de leurs membres (voir arrêt AC 1998/0046 du 11 septembre 1998).
aa) Selon l'ancienne teneur de l'art. 37 al. 1 LJPA, en vigueur jusqu'au 30 avril 1996, le droit de recours appartenait à toute personne physique ou morale qui justifiait d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette formulation avait été proposée par la Commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet de loi sur la juridiction administrative afin, notamment, de maintenir la base légale sur laquelle la qualité pour recourir des associations avait été définie par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (BGC automne 1989 p. 698). Le Conseil d'Etat s'était rallié à cette proposition, préférant ne pas changer le système et s'en remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, le cas échéant, pour affiner certaines définitions. Le Grand Conseil, pour sa part, avait clairement manifesté son opposition à tout retour en arrière, qui définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière plus restrictive (BGC automne 1989, p. 764 ss; voir aussi RDAF 1972 p. 72 et 74-76). Le Tribunal administratif a décidé de ne pas s'écarter sur ce point de la jurisprudence de la commission de recours, selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978, p. 256); il a exigé cependant que les intérêts généraux défendus par l'association correspondent à l'intérêt projeté par la norme dont la violation est alléguée (RDAF 1993 p. 228-229) et que l'association soit fondée depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours (RDAF 1994 p. 137 ss). Le tribunal a en outre dénié la qualité pour recourir au Groupement pour la protection de l'environnement, admise par l'ancienne commission de recours, en raison du fait qu'il s'agissait d'un parti politique participant activement à la vie politique (arrêt AC 1995/0088 du 7 septembre 1995).
Le tribunal a ensuite précisé que les associations à but idéal ne pouvaient justifier d'un intérêt protégé par la loi applicable au sens de l'art. 37 LJPA puisque l'intérêt public qu'elles défendent était en réalité celui de la collectivité; leur qualité pour recourir devait donc trouver son fondement non pas dans une création jurisprudentielle, mais par une disposition légale qui légitime le contrôle qu'elles peuvent exercer par la voie du recours sur la manière dont l'autorité prend en compte l'intérêt idéal que leurs statuts les chargent de défendre (voir arrêts AC 1994/0189 du 12 janvier 1996 et AC 1995/0268 du 1er mars 1996). A la suite de la décision du Grand Conseil du 26 février 1996 refusant d'introduire une telle base légale à l'art. 37 LJPA, le tribunal a estimé qu'il convenait de mettre un terme à la jurisprudence reprise de l'ancienne Commission de recours en matière de constructions sur la qualité pour agir des associations à but idéal et de subordonner la qualité pour recourir de telles associations à l'existence d'une base légale qui leur attribue expressément cette compétence (voir arrêt AC 1995/0073 du 28 juin 1996).
bb) L'art. 90 de la loi sur la protection de la nature des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS), attribue aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, le droit de recourir contre les décisions prises en application de cette loi ; il s’agit notamment des décisions sur les plans d'affectation ou les autorisations de construire qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de cette législation (voir art. 2 et 28 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS et l'arrêt AC 1994/0102 du 3 mai 1995; voir aussi RDAF 1986 p. 219). L’art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1
er
juillet 1966 (LPN RS 451) attribue aux organisations d’importance nationale désignées par le Conseil fédéral le droit de recourir lorsqu’elles invoquent des objections en relation directe avec les intérêts de la protection de la nature et du paysage (ATF 115 Ib consid. 1d p. 478-480). Le droit fédéral attribue aussi le droit de recourir aux organisations d’importance nationale en matière de protection de l’environnement pour les objets soumis à l’étude de l’impact sur l’environnement (art. 55 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983, LPE RS 814.01) ainsi qu’en matière de chemin pour piétons ou randonnées pédestres (art. 14 al. 1 let. b de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnées pédestres, LCPR, RS 704).
cc) Enfin, le droit de recourir est aussi accordé aux associations lorsqu'elles sont touchées dans leurs intérêts propres. La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît en outre aux associations le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (voir notamment les ATF 122 I 90 consid. 2c p. 92; 120 Ib 27 consid. 2 p. 29; ATF 119 Ia 197 consid. 1c p. 201; 118 Ib 381 consid. 2b/cc p. 391; 118 Ib 206 consid. 8c p. 216; 114 Ia 452 consid. 1d p. 456; 113 Ia 468 consid. 1b p. 471). C'est ainsi que le Tribunal administratif a admis la qualité pour recourir de l'Association pour la cohabitation dans Les Grangettes en reconnaissant que la majorité de ses membres, correspondant pour la plupart aux utilisateurs d'une plage naturiste, avait un intérêt digne de protection à contester une décision interdisant toute activité de détente et de loisirs dans le secteur (v. arrêt AC 2002/0237 du 6 février 2003). Le Tribunal fédéral a aussi reconnu aux associations bernoises dont les membres pratiquaient la navigation sur canoë le droit de recourir contre une mesure cantonale interdisant la navigation sur quatre cours d'eau déterminés dans le canton de Berne. Il existait un lien suffisamment étroit entre les membres de l'association pratiquant ce sport et la mesure contestée pour leur reconnaître un intérêt digne de protection (v. ATF 119 Ia 197 consid. 1c/bb p. 201).
Le Tribunal administratif a aussi reconnu la qualité pour recourir à l'association intercantonale des trois lacs (Aqua nostra) pour défendre les intérêts de ses 3000 membres, usagers habituels des rives sud du lac de Neuchâtel pour des activités de détente et de loisirs, contre les mesures de protection de ces rives (voir arrêt AC.2002.0146 du 15 septembre 2004).
c) En l’espèce, aucune disposition légale spécifique n’accorde à l’association recourante le droit de recourir. Le tribunal doit donc examiner si les buts de l’association tendent à défendre les intérêts de ses membres et si la majorité ou du moins un grand nombre pourrait se voir reconnaître la qualité pour recourir. Selon l’article 3 de ses statuts, l’association a pour but la défense des intérêts de ses membres et des habitants qu’elle représente. L’article 4 précise qu’elle a pour objectif de préserver voire améliorer la qualité de vie de ses membres, de défendre les intérêts de ses membres et des habitants du quartier d’une manière générale et en particulier face aux atteintes quotidiennes de la circulation. L’association a aussi pour but d’augmenter la sécurité des usagers de la voie publique les plus vulnérables, notamment la sécurité des enfants, des handicapés, des personnes âgées et des cyclistes. Elle a aussi pour but de sauvegarder le patrimoine naturel et construit, ainsi que l’environnement au sens large, notamment la protection des eaux, de l’air et la tranquillité, ainsi que d’empêcher d’augmenter, voire de diminuer les nuisances, bruit et pollution. L’association entend également exploiter de façon rationnelle les infrastructures routières existantes à Yverdon-les-Bains. L’article 6 précise que l’association se compose de personnes physiques et morales qui habitent ou sont propriétaires de terrains situés le long du projet de la Collectrice Sud. L’association est composée actuellement de 21 membres dont la grande majorité est propriétaire de biens-fonds situés le long du tracé du projet de Collectrice Sud à la rue du Couchant, à la chaussée de Treycovagnes, à la rue de Montagny, au chemin de Roseraie, à l’avenue Kiener, à l’avenue Pierre de Savoie, ainsi qu’aux Petites Roches et à la rue Près-du-Lac. Or, l’article 57bis du règlement du plan général d’affectation subordonne la réalisation de la deuxième étape de la zone d’activités à la mise en service de la Collectrice Sud entre la jonction A1 Yverdon-les-Bains Sud et le carrefour Kiener-Moulin. Le tracé concerné de la Collectrice Sud touche la plus grande partie des membres de l’association regroupés à l’avenue Kiener et au chemin du Couchant, et ils bénéficient d’un intérêt de fait à contester une mesure de planification qui implique la construction et la mise en service d’une route les touchant directement et que l'association a pour but essentiel de contester le principe, le tracé et sa réalisation. Ainsi, le tribunal considère qu’un grand nombre de membres de l’association aurait individuellement qualité pour recourir contre la mesure de planification qui implique la réalisation de cette artère routière, de sorte que la qualité pour recourir de l’association doit lui être reconnue. Il en va de même pour les recourants André et Corinne Overney.
2.
a) La planification du territoire doit être coordonnée avec la protection de l'environnement. Cela signifie que les questions et problèmes que pose la planification ne peuvent être résolus sans examiner conjointement leur compatibilité avec les exigences de la protection de l'environnement (voir arrêt AC 97/0134 du 26 février 1999 publié à la RDAF 1999 p. 392 et ss, ainsi que les arrêts AC 96/0154 du 9 février 1999 consid. 3a, AC 95/0050 du 8 août 1996 consid. 2a).
b) La base constitutionnelle du droit de l'aménagement du territoire (art. 75 Cst.) est de même niveau que celle du droit de la protection de l'environnement (art. 74 Cst.); les mesures que les cantons sont appelés à prendre en vertu des dispositions fédérales adoptées en application de ces normes constitutionnelles doivent être harmonisées en vue d'arrêter les solutions qui sont le mieux à même de répondre aux intérêts complémentaires que chacune de ces législations défendent (Alfred Kuttler, Protection de l'environnement et aménagement du territoire, mémoire ASPAN no 54 p. 2 et 3). L'aménagement du territoire vise avant tout l'utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT) qui implique la protection des bases naturelles de la vie tels que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art, 1er al. 2 let. a) et la création ou le maintien d'un milieu bâti favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b). La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour but essentiel de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE); elle tend à limiter à titre préventif les émissions de polluants et à éviter, ou à réduire si nécessaire, les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 2 et 11 LPE).
c) Pour atteindre les buts fixés par ces deux législations sur l'aménagement du territoire et sur la protection de l'environnement, les cantons établissent des plans directeurs en veillant à définir le développement souhaité de manière à réduire à un minimum les atteintes à l'environnement (art. 6 al. 3 et 8 LAT; art. 2 al. 1 lit. d OAT; voir aussi l'ATF 116 Ib 268 consid. 4c). A cet égard, la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (nCst), entrée en vigueur le 1er janvier 2000, consacre à son art. 2 al. 2 le développement durable comme l'un des buts essentiels de la Confédération; l'art. 73 nCst précise cette notion en ce sens qu'il s'agit de diriger le développement en vue d'assurer un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par l'être humain. Le Conseil fédéral a indiqué dans son rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse, que le développement est durable s'il tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, et s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins; il implique le maintien à long terme du potentiel de développement des différentes régions (rapport sur les Grandes lignes, in FF 1996 III p. 563). Pour assurer les conditions d'un développement durable, le rapport sur les Grandes lignes précise que l'urbanisation doit davantage être canalisée vers l'intérieur du milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante des agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé par une densification ou une meilleure utilisation des espaces résiduels ou des friches industrielles à proximité des gares, ce qui permet d'utiliser plus rationnellement les infrastructures existantes de transports, d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des objectifs prioritaires de la politique du développement en Suisse tend ainsi à consolider le réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes villes, bien desservies par le rail, offrent une solution de rechange à l'extension débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement doit être localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux desservis, qui se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat ou à la localisation de pôles de développement (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 566 à 569 et 571 à 573). Ainsi, tant les plans directeurs des cantons, qui déterminent le développement souhaité (art. 8 let. a LAT) que les plans d'affectation (art. 14 LAT) doivent garantir les conditions d'un développement durable au sens des art. 2 et 73 nCst.
d) Le décret du 22 février 1984 sur le plan directeur cantonal (ci-après: le décret) avait fixé les principes de base du plan directeur cantonal et réglé la procédure d'approbation (art. 1er du décret). Le décret retenait les quatre principes suivants : la régionalisation, la décentralisation concentrée, la coordination ainsi que l'information et la participation de la population. Le principe de la régionalisation tend à soutenir le développement des régions, à favoriser l'expression de leurs intérêts, et à atténuer les inégalités entre elles (art. 2 du décret). Quant à la politique de décentralisation concentrée, elle tend à soutenir l'effort de développement des régions en évitant une dispersion des mesures de soutien; elle s'inscrit dans une politique de développement de l'ensemble du canton, accordant une attention particulière aux régions les plus défavorisées, sans toutefois porter préjudice à celles qui sont plus dynamiques (art. 3 du décret). Depuis des décennies, le canton de Vaud est en effet l'objet d'une concentration croissante de la population dans et à proximité des agglomérations de l'arc lémanique. La décentralisation concentrée tend essentiellement à corriger cette tendance pour répartir et concentrer le développement et les efforts d'urbanisation dans les centres régionaux bien desservis par les transports publics, ce qui est pour l'essentiel conforme à l'exigence constitutionnelle du développement durable.
e) Le premier plan directeur cantonal a été adopté par décret du 20 mai 1987 ; l’article 2 de ce décret précise que les objectifs adoptés par le Grand Conseil ainsi que les éléments prospectifs contenus dans les cartes et les plans sectoriels lient les autorités. Le projet d’urbanisation (carte 1.1.1) met en place un réseau de centres urbains desservis par les transports publics et prévoit de « soutenir le rôle dévolu au centre notamment par la concentration d’activités économiques et de services diversifiés et pas la densification de l’habitat » (objectif 1.2b du plan directeur cantonal). La Commune d’Yverdon-les-Bains fait partie d’un centre régional de premier niveau comportant un milieu à restructurer et à intensifier. Le plan directeur communal d’Yverdon-les-Bains a notamment pour objectif de permettre une densification du milieu bâti. Les sujets essentiels d’orientation du dossier directeur apportent les précisions suivantes :
«le centre doit croître pour combattre les attractions périphériques, mais le centre historique doit être préservé et ses possibilités de croissance sont physiquement finies. Le rôle de la croissance centrale devient naturellement attribué aux rues inachevées. Elles pourront ainsi s’affirmer en devenant de vraies rues. Les projets de construction tiendront compte d’une identité globale de la rue tant par l’esthétique que par ses fonctions et par la manière de s’y mouvoir».
S’agissant des activités, il est précisé que «la restructuration du vaste tissu industriel de la ville ouvre des perspectives diversifiées innovatrices « que le planificateur n’aurait osé imaginer il y a peu. » Il est encore précisé que « ces élans sont complétés par des planifications pionnières en terrain vierge où tous les ingrédients nécessaires doivent se conjuguer au bénéfice d’activités technico-économiques de pointe. C’est le parc technologique. Pour l’homme, c’est un lieu de travail et un lieu à vivre. A ce titre, il lui procurera de nouveaux services et de nouveaux équipements pour trouver de nouveaux produits et de nouveaux moyens de production ». Le plan directeur de l’utilisation du sol fixant les destinations du sol prévoit pour le secteur compris entre l’autoroute, l’avenue Kiener, le canal du Mujon et le Déversoir, qu’il fait partie des territoires destinés à la culture du sol. Ce secteur est désigné « territoire de la ceinture horticole et maraîchère et des jardins familiaux ». Le commentaire du plan directeur précise que « ces territoires destinés principalement à l’agriculture peuvent être destinés à l’exploitation horticole et maraîchère du sol et de ce fait aux équipements construits adéquats. ». Enfin, le secteur est désigné par le plan directeur de l’utilisation du sol intitulé « les réserves stratégiques » comme réserve stratégique comprenant les terrains libres de construction.
3.
a) Le nouveau plan général d’affectation a notamment pour effet de transférer l’ensemble des terrains compris entre l’avenue Kiener, l’autoroute, le canal du Mujon et le Déversoir, soit une surface de 115’000m2, de la zone agricole à la zone à bâtir destinée aux activités. L’extension de la zone à bâtir sur ce territoire ne fait l’objet d'aucune compensation par d’autres secteurs constructibles qui seraient affectés en zone agricole. Selon les articles 43 al. 2 et 48 al. 2 de la loi cantonale sur l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (ci-après : LATC), la création d’une nouvelle zone à bâtir doit respecter les principes applicables à l’extension des zones à bâtir et s’inscrire dans le cadre fixé par les plans directeurs. Ces dispositions s’interprètent dans le cadre posé par l’art. 15 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), précisant que les zones à bâtir comportent les terrains propres à la construction et qui sont déjà largement bâtis (litt. a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (litt. b).
b) La tâche centrale des cantons et des communes en matière d'aménagement du territoire consiste à délimiter les zones à bâtir de manière conforme aux exigences de la loi fédérale, qui se caractérisent par le principe du regroupement (ATF 116 Ia 335 ss consid. 4), déduit notamment de la condition relative aux territoires déjà largement bâtis posée aux art. 15 al. 1 lit. a et 36 al. 3 LAT. Le terrain largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 lit. a LAT comprend un territoire construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid. 3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a).
Le critère du besoin prévisible dans les quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). Par ailleurs, la nécessité de réduire les émissions de polluants, à titre préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE) joue aussi un rôle important sur la délimitation des zones à bâtir, en particulier leur localisation à proximité des arrêts de transports publics (
Brandt, Moor,
Commentaires LAT art. 18 N. 20).
c) En l’espèce, il ressort de l’inventaire des zones d’activités établi par la Municipalité que la commune dispose dans le parc technique et scientifique d’une surface de l’ordre de 120'000m2 immédiatement constructible et de 340’000m2 destinée à être disponible dans un délai de cinq ans, soit une capacité de l’ordre de 460’000m2. A cela s’ajoute environ 40’000m2 de surface constructible dans les autres zones légalisées. Soit une capacité théorique de 500’000m2 sans compter le secteur compris entre l’autoroute, l’avenue Kiener, le canal Mujon et le Déversoir. Selon l’annexe du plan directeur communal, les zones légalisées, sans inclure les terrains compris entre l’avenue Kiener et l’autoroute, permettent la création d’environ 10'000 emplois, ce qui semble déjà largement suffisant pour répondre aux besoins prévisibles dans les quinze ans à venir. Ainsi, il apparaît que le transfert des terrains de la zone agricole en zone d’activités n’est pas nécessaire pour répondre aux besoins prévisibles dans les quinze ans à venir, puisque les zones à bâtir prévues permettent presque de doubler le nombre d’emplois existants. Une telle capacité est conforme au rôle de centre régional de premier niveau que le plan directeur a attribué à la Commune d’Yverdon-les-Bains.
4.
Il convient encore de déterminer si des circonstances particulières justifient la modification de la zone d’affectation.
a) Selon l'art. 21 al. 2 LAT, des plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Le droit vaudois comporte une restriction particulière concernant les zones agricoles en prévoyant à l'art. 53 al. 3 LATC qu'elles ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès leur approbation par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures) sauf dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci. Cette disposition a été introduite lors de la révision de l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 13 septembre 1976 qui instaurait à son art. 25 bis pour chaque commune l'obligation de créer des zones agricoles et qui fixait la durée de ces zones à vingt-cinq ans afin de garantir aux agriculteurs la stabilité de leur domaine pendant une génération (arrêts TA AC 1999/0035 du 19 octobre 2001, AC 1997/0095 du 17 mars 1998, voir aussi,
Eric Brandt
, Les plans d'affectation dans le contentieux administratif vaudois, in RDAF 1986 p. 240; v. aussi BGC session septembre 1976 p. 839). L'octroi ou le refus d'une dérogation concernant la durée de vingt-cinq ans des zones agricoles doit être examiné à la lumière des principes posés à l'art. 21 al. 2 LAT. Mais en raison de l'intérêt particulièrement important à la création ou au maintien des zones agricoles, une modification de l'affectation avant l'échéance du délai de vingt-cinq ans doit être justifiée par un besoin impérieux au niveau local et régional (arrêts TA précités AC 1999/0035 du 19 octobre 2001, AC 1997/0095 du 17 mars 1998).
b) En l’espèce, le classement du secteur en zone agricole résulte du plan des territoires périphériques approuvé par le Conseil d’Etat le 8 décembre 1989. La zone agricole sur cette parcelle ne peut donc en principe être modifiée avant l’écoulement du délai de 25 ans qui arrive à échéance le 8 décembre 2014, et pour autant que les autres conditions qui seraient applicables à ce moment-là à la révision d’un plan d’affectation soient remplies. Si le transfert de ce terrain de la zone agricole à la zone à bâtir intervient avant cette échéance, il convient de déterminer si un motif impérieux au niveau local, régional ou cantonal impose l’abandon de cette mesure de planification par l’extension de la zone à bâtir.
c) L’autorité communale a expliqué lors de l’audience du 29 juin 2004, que les surfaces disponibles dans le parc technologique étaient réservées à des entreprises de pointe répondant à des critères spécifiques. Elle recevait ainsi de nombreuses demandes qui devaient être refusées à défaut de surfaces disponibles dans les zones industrielles existantes. Toutefois, dans son plan directeur communal, la Commune d’Yverdon-les-Bains a fixé un objectif qualitatif dans l’accueil des entreprises sur son territoire; ce critère ne serait plus respecté par la légalisation d’une zone d’activités qui serait destinée aux entreprises ne répondant pas aux critères de qualité tels qu'ils sont prévus dans le périmètre du parc scientifique et technologique. Par ailleurs, le Service de l’aménagement du territoire ne dispose pas d’un inventaire des zones d’activités disponibles sur l’ensemble de la région, de sorte qu’il n’est pas possible d’apprécier en l’état la nécessité d’un déclassement de la zone agricole pour accueillir des entreprises pouvant provoquer des gênes notables à l’environnement tels que les centres de dépôt avec des mouvements importants de camions par jour. Aussi, l'affectation du secteur en zone d'activités est de nature à compromettre les buts recherchés par les réserves stratégiques en permettant directement l'utilisation des surfaces pour la construction. Enfin, il ressort aussi de l’expertise ordonnée dans le cadre du recours formé contre le projet de Collectrice Sud que l’urbanisation des territoires sud de la commune longeant l’autoroute par l’intermédiaire de la Collectrice Sud porterait atteinte à l’objectif de densification du centre et entamerait les territoires qui devraient servir de réserves stratégiques avec un étalement accru des zones à bâtir accompagné d’une augmentation importante de la part du trafic automobile. En revanche, la densification des abords du centre ville et des zones situées au nord des voies CFF et la reconversion d’une friche industrielle favoriseraient l’utilisation des transports publics tout en permettant de maintenir un centre ville vivant. L’urbanisation des secteurs au sud de la commune incite à la dispersion urbaine, à la perte de vitalité des commerces du centre et à leur impraticabilité par rapport aux autres secteurs en périphérie. Pour ces motifs également, le tribunal estime qu’il n’existe pas de motif impérieux justifiant de déroger à la durée des zones agricoles de 25 ans pour affecter le secteur en cause en zone d’activités.
Ainsi, il résulte des considérants qui précèdent que les conditions requises par les articles 15 LAT, 21 al. 2 LAT et 53 al. 3 LATC ne sont pas remplies pour autoriser le transfert de la zone agricole en zone d’activités. La décision du Département des infrastructures doit donc être annulée sur ce point et le dossier renvoyé à la Commune d’Yverdon-les-Bains afin qu’elle adopte une nouvelle planification sur le secteur concerné en tenant compte des considérants qui précèdent.
5.
Les recourants André et Corinne Overney contestent la réglementation de la zone composite prévue de part et d’autre du chemin du Couchant ainsi que le degré de sensibilité III qui lui est attribué.
a) Selon l’art. 43 de l’Ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB), les degrés de sensibilité doivent être indiqués dans les différentes zones d’affectation au sens des art. 14 et ss. LAT. Le degré de sensibilité II est applicable « dans les zones où aucune entreprise gênante n’est admise, notamment dans les zones d’habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques. En revanche, le degré de sensibilité III doit être retenu dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d’habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles ». Selon l’art. 47 du règlement du plan général d’affectation, la zone composite est caractérisée par son tissu urbain de fine maille, qui mérite une densification mesurée et respectant son échelle. Cette zone est destinée à des bâtiments à fonctions mixtes ou d’habitation. Les fonctions principales sont l’habitation en prépondérance, les activités moyennement gênantes ainsi que les activités compatibles avec la zone. La définition de la zone composite correspond à celle du degré de sensibilité III prévu par l’art. 43 al. 1 litt. c OPB.
b) C’est en premier lieu le niveau de nuisances compatibles avec l’affectation de la zone, selon le droit cantonal, qui est déterminant pour l’attribution du degré de sensibilité, qu’il s’agisse de celui induit par les installations liées aux activités autorisées ou de celui du trafic induit par des installations en elles-mêmes non nécessairement bruyantes comme les hôpitaux ou un parking public souterrain. La situation de fait, telle que la faible ou forte exposition au bruit de la zone, n’entre, en principe, pas en considération. Le pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité cantonale lui permet toutefois de protéger une zone mixte, essentiellement composée de bâtiments d’habitation, par l’attribution d’un degré de sensibilité II. L’autorité a même l’obligation de prévoir un tel degré de sensibilité dans les centres de localité dans lesquels existent des quartiers calmes afin de les préserver d’une élévation du niveau de bruit. En effet, lorsque l’affectation de la zone ne définit pas les activités qui lui sont compatibles, il convient de se fonder sur les activités effectivement déployées dans la zone et sur le niveau de bruit existant (
Anne-Christine Favre
, « La protection contre le bruit », dans la Loi sur la protection de l’environnement, Thèse Lausanne, p. 225).
c) En l’espèce, l’inspection locale a démontré que le secteur de la rue du Couchant est constitué dans une part très prépondérante d’habitations. Seuls deux locaux d’activités sont installés, soit un atelier d’architecture et les bureaux de l’entreprise du recourant. Ces deux activités ne sont pas gênantes et font partie des activités tertiaires compatibles avec une destination réservée à l’habitation. Ainsi, il apparaît que le principe de prévention commande de ne pas prévoir une planification qui permette d’augmenter le bruit dans une zone urbanisée calme. Dans ces conditions, l’application du degré de sensibilité III n’est pas conforme au principe de prévention tout comme la définition de la zone qui permet des activités moyennement gênantes dans un secteur qui n’en comporte aucune. L’autorité communale a excédé son pouvoir d’appréciation par une mesure de planification qui a pour effet de permettre d’emblée une augmentation du niveau de bruit dans un secteur calme et entouré d’habitations. Le recours doit donc être admis sur ce point et la décision du département annulée, de même que la décision du conseil communal levant l'opposition des recourants sur ce point. Le dossier doit être renvoyé à l'autorité communale afin que le degré de sensibilité II soit appliqué au secteur de la rue du Couchant et que l’art. 47 RPGA soit modifié en ce sens que les activités moyennement gênantes ne sont pas admises dans ce secteur.
6.
Les recourants André et Corinne Overney ont encore contesté le classement du secteur de la rue du Couchant dans une aire annexe aux destinations stratégiques. Toutefois, l'affectation d'une aire annexe aux destinations stratégiques ne comporte aucune règle d'utilisation du sol et ne peut donc être concrétisée sans l'adoption préalable d'un plan spécial tel qu'un plan de quartier ou un plan partiel d'affectation. L'art. 88 RPGA a ainsi une portée comparable à celle d'un plan directeur qui fixe un objectif de développement devant être concrétisé par une modification de la zone pour déployer des effets juridiques contraignants à l'égard des recourants.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être admis. La décision du Département des infrastructures du 17 juin 2003 doit donc être annulée et le dossier retourné à l’autorité communale afin qu’elle modifie le plan général d’affectation et son règlement dans le sens des considérants qui précèdent. Compte tenu du fait que la planification communale s’est faite en accord avec les différents services concernés de l’administration cantonale, il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat. Les circonstances commandent en outre de faire application de l’art. 55 al. 3 LJPA et de compenser les dépens. La même solution s'impose pour les frais et dépens encourus devant l'autorité cantonale de première instance.