# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 8b28b41d-8bf9-41c3-a794-dc9d905b32b9
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2005
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A En date du 24 novembre 2003, le Grand Conseil a adopté une loi intitulée "Loi sur la Fondation pour la formation et le perfectionnement professionnel des métiers machines, électronique et métallurgie (LMEM)". Selon l'exposé des motifs, (cf. BGC novembre 2003 p. 4767 ss), ce texte législatif a pour objectif de fournir les bases légales nécessaires à la mise en place d'une contribution de formation prélevée sur certains secteurs très spécifiques du tissu industriel vaudois. Il prévoit, dans ce cadre, la création d'une fondation de droit public à qui les contributions sont versées.
B. La X._ SA, fondée à Y._ en ********, a pour but l'exploitation d'une fonderie. Cette société, qui occupe une vingtaine de collaborateurs, fabrique des pièces destinées à l'industrie des machines (imprimerie et cartonnage), à l'industrie électrique, à l'industrie alimentaire et à l'industrie militaire. Ces pièces sont coulées à l'aide de matériaux non ferreux, soit à 90 % en aluminium. La société dispose de fours de fusion, de machines à mouler et d'un régénérateur thermique de sable.
C. En date du 12 mars 2004, la Fondation pour la formation et le perfectionnement professionnel des métiers machines, électrotechnique et métallurgie (ci-après : la Fondation), créée sur la base de la LMEM, a adressé à Fonderie André
Y._ SA un courrier l'informant de l'entrée en vigueur de la LMEM le 1
er
janvier 2004. Ce courrier précisait notamment ceci :
"La présente information a pour objectif de vous permettre de préparer vos structures comptables pour le 1
er
avril 2004 et d'informer d'ores et déjà votre personnel. Une décision formelle d'assujettissement vous parviendra au mois de mars, après l'adoption par le Conseil d'Etat du règlement d'application de la loi et la communication officielle, par arrêté, du montant de la contribution."
Le courrier de la fondation du 12 mars 2004 fournissait également des informations générales au sujet de l'objectif de la loi, de ses initiateurs, des objectifs de la fondation et des entreprises concernées. Il précisait que la contribution paritaire serait prélevée à la fois sur la masse salariale soumise à cotisation AVS de la société (part patronale) et sur le salaire A.V.S de chaque employé de l'entreprise, y compris sur le personnel administratif ou de vente. Le courrier précisait également que le début de la période d'encaissement avait été fixé par la fondation au 1
er
avril 2004 et que, pour 2004, la contribution fixée ultérieurement par arrêté du Conseil d'Etat serait de 0, 18 % de la masse salariale globale perçue à titre de contribution patronale et de 0,07 % du salaire mensuel brut, perçu à titre de contribution de l'employé, soit une contribution totale de 0,25 % de la masse salariale.
D. Le taux de la contribution a été fixé par un Arrêté du Conseil d'Etat du 21 avril 2004 entré en vigueur le 1
er
mai 2004.
E. En date du 4 mai 2004, la Fondation a adressé à X._ SA une décision intitulée : "
Décision d'assujettissement prononçant l'assujettissement obligatoire de l'entreprise
". X._ SA s'est pourvue contre cette décision auprès du Département de la formation et de la jeunesse (ci après: DFJ) en date du 10 mai 2004 en concluant à l'annulation de cette dernière. Ce recours a été rejeté par le DFJ dans une décision du 25 février 2005.
F. Y._ SA s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 16 mars 2005 en concluant à son annulation. Le DFJ a déposé sa réponse le 18 avril 2005 en concluant au rejet du recours. X._ SA a déposé des observations complémentaires le 28 avril 2005. Le DFJ a renoncé à déposer des observations finales en se référant à sa réponse du 18 avril 2005.

## Considerations

Considérant en droit
1.
L'assujettissement obligatoire d'une entreprise à la LMEM fait l'objet de l'article 5 alinéa 1 de la Loi. Cette disposition a la teneur suivante :
"
Sont assujetties les entreprises ayant leur siège dans le Canton de Vaud, ainsi que les succursales vaudoises d'entreprises ayant leur siège hors du canton, occupant du personnel et dont l'activité principale s'exerce dans les secteurs industriels suivants : fabrication d'articles en caoutchouc et matière plastique (NOGA 25 ), métallurgie (NOGA 27), travail des métaux (NOGA 28), fabrication de machines et d'équipements (NOGA 29), fabrication de machines, de bureaux, ordinateurs et autres équipements informatiques (NOGA 30), fabrication de machines et d'appareils électriques (NOGA 31), fabrication d'équipements de radio - télévisions de communication (NOGA 32), fabrication d'instruments médicaux et d'instruments de précision et d'optique (NOGA 33).
"
Pour ce qui est de la délimitation des entreprises assujetties, l'article 5 LMEM se réfère à un document de l'Office fédéral de la statistique intitulé :"
Nomenclature générale des activités économiques
" (NOGA). Dans sa réponse, le DFJ explique, sans être contredit par la recourante, que cette nomenclature est utilisée dans les recensements fédéraux et dans les statistiques aussi bien en Suisse qu'en Europe et qu'elle est reconnue par les partenaires sociaux.
2.
Dans un premier moyen, la recourante met en doute le fait qu'elle soit assujettie à la LMEM au motif que son activité spécifique, soit le moulage, ne serait pas, selon ses propres termes, "recouverte par les notes explicatives de la nomenclature générale des activités économiques publiées par l'Office fédéral de la statistique en 2002".
Le document NOGA comprend, sous chiffre 27, le domaine de la métallurgie. Selon les notes explicatives relatives à ce document, la division "métallurgie" comprend "
les activités de fonte et de raffinage de métaux ferreux et non ferreux à partir de minerais, de fonte brute ou de ferraille, en utilisant des procédés électrométallurgiques et autres techniques métallurgiques. Les unités de cette division fabriquent également des alliages et superalliages de métaux en intégrant d'autres éléments chimiques ou métaux purs
." La division métallurgie est divisée en cinq groupes (sidérurgie, fabrication de tubes, autres activités de première transformation du fer et de l'acier, production et première transformation de métaux non ferreux et fonderie). Selon les notes explicatives, le groupe "fonderie" (ch. 27.5) comprend la fabrication, pour le compte de tiers et d'après les spécifications fournies par ceux-ci, de demi-produits ou de pièces divers. Sont distinguées la fonderie de fonte (ch. 27.51), la fonderie d'acier (ch. 27.52), la fonderie de métaux légers (ch. 27.53) et la fonderie d'autres métaux non ferreux (ch. 27.54). La fonderie de métaux légers comprend la fonderie de demi-produit en aluminium, magnésium, titane, béryllium, scandium et yttrium et la fonderie de pièces en métaux légers (chiffre 27.53 A).
Dans sa réponse au recours, le DFJ a relevé, sans être contredit par la recourante, que le dernier recensement fédéral des entreprises classait cette dernière dans la rubrique Noga 27. Au demeurant, la recourante indique dans son mémoire de recours qu'elle fabrique des pièces destinées à l'industrie des machines, à l'industrie électrique, à l'industrie alimentaire et à l'industrie militaire, ces pièces étant coulées à l'aide de matériaux non ferreux, soit à 90 % en aluminium. Or, cette activité correspond à la description que l'on trouve sous la rubrique "fonderie" (chiffre 27.5) de la nomenclature générale des activités économiques (fabrication, pour le compte de tiers et d'après les spécifications fournies par ceux-ci, de demi-produits ou de pièces diverses).
En réponse à l'argument de la recourante selon laquelle elle aurait une activité très spécifique (moulage) qui ne serait pas englobée dans la rubrique "NOGA 27", le DFJ a indiqué que, selon lui, le critère décisif n'était pas celui du procédé utilisé pour obtenir le produit fini mais le fait que l'entreprise travaille le métal pour le transformer en un produit ou un semi-produit. Le Tribunal administratif n'a pas de raison de s'écarter de cette interprétation dès lors qu'on se trouve bien en présence d'une entreprise industrielle qui doit être qualifiée de "fonderie", en tous les cas dans une acception large de ce terme, dont l'activité consiste à fabriquer pour le compte de tiers des pièces coulées à l'aide de matériaux non ferreux. On se trouve par conséquent bien en présence d'une entreprise active dans le domaine de la métallurgie au sens du chiffre 27 NOGA qui, selon la volonté clairement exprimée par le législateur à l'article 5 LMEM, entre dans le champ d'application de cette loi.
3.
Dans un second moyen, la recourante invoque une violation de son droit d'être entendue au motif que la Fondation aurait refusé d'examiner ses arguments concernant son assujettissement à la LMEM et l'aurait renvoyée à agir dans le cadre de la procédure de recours.
a) Le droit d'être entendu est garanti par l'article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale. Selon la jurisprudence, cette garantie implique plus particulièrement : "
le droit de s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, et de fournir lui-même des preuves
" (ATF 124 I 241, 242; Andréas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II p. 611, no 1291). Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle. Il s'agit d'une règle essentielle de la procédure dont la violation entraîne, en principe, la nullité absolue de la décision prise (Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 620, no 1316). La jurisprudence admet cependant une exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu en ce sens qu'un manquement à ce droit peut être réparé lorsque la partie lésée a bénéficié de la faculté de s'expliquer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir de cognition que l'autorité inférieure qui a méconnu son droit d'être entendu (ATF 124 V 389, 392; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 620, no 1319).
b) En l'espèce, si l'on devait considérer que le droit d'être entendu de la recourante n'a pas été respecté dans le cadre de la procédure qui a abouti à la décision d'assujettissement rendue par la Fondation le 4 mai 2005, on constate en revanche que cette dernière a pu faire valoir ses moyens dans le cadre du recours motivé qu'elle a déposé le 10 mai 2004 auprès du Département de la formation de la jeunesse. Or, en application des articles 18 al. 2 LMEM et 4 du règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures (auxquels renvoie l'article 18 al. 2 LMEM), le recours auprès du DFJ peut être formé tant pour illégalité que pour inopportunité. Ceci implique que le DFJ examine les recours formés contre les décisions de la Fondation avec un plein pouvoir d'examen et que son pouvoir de cognition n'est pas restreint par rapport à celui de cette dernière. Partant, une éventuelle violation du droit d'être entendu de la recourante dans le cadre de la procédure devant la Fondation a, en toute hypothèse, été réparée lors de la procédure devant le DFJ où elle a pu développer ses arguments et obtenir une décision motivée.
4.
La recourante soutient que la décision attaquée doit être annulée dès lors qu'elle confirmerait qu'elle est assujettie à la LMEM de manière rétroactive.
A la lecture des décisions de la Fondation du 4 mai 2004 et du DFJ du 25 février 2005, on constate qu'il n'est pas fait mention d'un assujettissement rétroactif qui obligerait la recourante à s'acquitter de contributions sur des salaires versés antérieurement au 4 mai 2004. Ceci a été clairement confirmé par le DFJ dans sa réponse au recours du 18 avril 2004 (cf. ch. 4, p. 3).
Vu ce qui précède, ce moyen doit également être écarté.
5.
La recourante soutient qu'elle ne saurait être assujettie au paiement des contributions prévues par la LMEM dès lors qu'il n'existe aucune filière de formation spécifique dans le Canton de Vaud dans le secteur de la fonderie, la seule formation existante étant celle mise en place par son association professionnelle, qui est dispensée à Delémont. La recourante relève à cet égard qu'elle paie déjà à l'association une contribution pour la formation dispensée aux apprentis de la branche. Elle ajoute que les fonderies vaudoises ne devraient pas être assujetties au paiement d'une contribution supplémentaire, ceci pour éviter de créer une concurrence injustifiée avec les fonderies des autres cantons.
a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulu et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions (ATF 126 II 71 cons. 6 d p. 80; 126 III 49 cons. 2 a p. 54, 101 cons. 2 c p. 104; 125 II 113, cons. 3 a p. 117, 238 cons. 5 a p. 244 et les arrêts cités). Dans cette hypothèse, l'autorité chargée d'appliquer une disposition légale peut arriver à la conclusion qu'on se trouve en présence d'une "
inconséquence manifeste du législateur
", soit dans une situation où l'application de la norme d'après son texte clair apparaît insoutenable d'un point de vue téléologique (cf. arrêté TA GE 98/0047; ATF 122 I 255 cons. 6 a; 121 3 225 et ss), ou lorsque la norme omet, de manière contraire à son sens, des différences qui devaient de toute évidence être faites dans la situation à régler (cf. ATF 108 I a 297). On est alors en présence d'une lacune, qui doit être comblée par le juge qui fera "
acte de législateur
" (cf. art. 1 CC) en s'inspirant du but de la loi et des règles adoptées en d'autres matières ou domaines (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2
ème
édition p. 155 et références citées).
b) La question de savoir quelles sont les entreprises assujetties de manière obligatoire à la LMEM est réglée à l'article 5 de la loi. Cette disposition, dont le sens littéral est clair, pose des critères d'assujettissement, soit le siège dans le canton, l'occupation de personnel et une activité principale dans un secteur industriel déterminé. L'existence d'une filière de formation dans le Canton de Vaud dans le secteur industriel concerné n'est ainsi pas un des critères d'assujettissement choisi par le législateur. Sur la base d'une interprétation littérale de l'article 5 LMEM, l'assujettissement de la recourante ne saurait par conséquent être contesté.
Reste à examiner si l'on est en présence d'une lacune, soit d'une inconséquence manifeste du législateur qui aurait omis d'effectuer une distinction qui aurait dû impérativement être faite entre les entreprises qui ne disposent pas de filière de formation dans le canton et les autres. On relèvera à cet égard que, selon l'exposé des motifs, le but de la LMEM est de fournir une base légale afin de permettre le prélèvement d'une contribution de formation sur certains secteurs très spécifiques du bassin industriel vaudois afin de permettre à l'économie privée de financer par ses propres moyens la mise en place d'une politique de formation professionnelle de branche, avec l'objectif notamment de combler le manque de place d'apprentissage (cf. BGC novembre 2003 p. 4768 et 4774 ss). Selon l'exposé des motifs, il s'agit de donner les moyens à l'industrie vaudoise de maintenir des structures de formation assez souples et variées, de manière à ce que chaque entreprise trouve une solution adaptée à ses besoins. La loi répond ainsi à quatre objectifs :
·
permettre de créer 50 nouvelles places d'apprentissage, en offrant aux PME formatrices ou désirant former des variantes de formation, un soutien pratique et une structure de coordination qui leur permettra d'envoyer des apprentis se spécialiser dans telle ou telle technique, qu'elles ne maîtrisent pas mais qui est indispensable à la formation;
·
contribuer à promouvoir les métiers de l'industrie auprès des futurs apprentis;
·
encourager la formation continue dans les entreprises;
·
permettre la création d'un grand centre de formation privé de l'industrie MEM pour les apprentissages dual et la formation continue.
Vu ce qui précède, le législateur aurait effectivement pu prévoir que les entreprises qui ne bénéficient pas de structures de formation dans le Canton de Vaud ne sont pas assujetties. Ceci ne suffit toutefois pas pour considérer qu'on est en présence d'une distinction qui, à l'évidence, devait être faite dans la situation à régler, soit d'une lacune qu'il appartiendrait au juge de combler, notamment au regard du principe constitutionnel de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) On est en effet tout au plus en présence d'une lacune "improprement dite", à savoir d'un choix du législateur qui aboutit à une solution qui peut apparaître insatisfaisante dès lors qu'elle oblige un secteur industriel à participer au financement de prestations dont il risque de ne jamais profiter (sur la distinction entre lacune"
proprement dite
" et"
improprement dite
" voit Pierre Moor, droit administratif, vol I, 2
ème
édition p. 154 ss). Or, il n'appartient pas au juge d'intervenir lorsqu'il constate ce type de lacunes (Pierre Moor, op. cit. p.155).
c) S'agissant de l'argument selon lequel la recourante verse déjà une contribution pour la formation à son association professionnelle, on relèvera que, aux termes de l'article 8 alinéa 1 du règlement d'application du 21 avril 2004 de la LMEM (RLMEM), toute entreprise assujettie qui s'acquitte d'une contribution de formation professionnelle auprès d'un autre organisme de formation, directement ou en tant que succursale de sièges soumis à une telle taxe, peut requérir une restitution des montants versés à la Fondation à concurrence des montants versés à l'organisme tiers. La recourante ne saurait par conséquent être suivie lorsqu'elle soutient que son assujettissement à la LMEM l'oblige à s'acquitter deux fois des mêmes contributions.
6. a) En mettant en avant les particularités de sa situation ainsi que le fait que les fonderies des autres cantons ne seraient pas soumises à des contributions telles que celles prévues par la LMEM, la recourante invoque implicitement la violation du principe dit de "l'égalité dans la loi" déduit de l'art. 8 Cst. Ce principe s'adresse au législateur, tant formel que matériel. Il signifie que le législateur - fédéral, cantonal et communal - doit respecter le principe d'égalité lorsqu'il adopte des lois. Selon la jurisprudence, le principe d'égalité interdit, dans ce contexte, "de faire, entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait important ne justifie, ou de soumettre à un régime identique des situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes et de nature à rendre nécessaire un traitement différent (ATF 116 Ia 113; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 483, no 987). Selon une autre formule jurisprudentielle, un acte normatif viole l'art. 8 Cst. lorsqu'il ne repose pas sur des motifs sérieux, n'a ni sens ni but, opère des distinctions qui ne trouvent pas de justifications dans les faits à réglementer ou n'opère pas celles qui s'imposent en raison de ces faits (ATF 121 I 102; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 483, no 988). Le principe de l'égalité dans la loi exige donc que le législateur traite de façon identique deux situations qui sont égales ou semblables et qu'il traite de façon différente deux situations qui sont inégales ou dissemblables. Il interdit à la fois les distinctions et les assimilations injustifiées (Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 484, no 991). A l'intérieur des limites extrêmes des distinctions, respectivement des assimilations insoutenables et des distinctions admissibles, il existe un vaste champ qui relève de la liberté d'appréciation du législateur (ATF 124 I 297). Il en va notamment ainsi lorsque des situations présentent entre elles à la fois des similitudes et des différences, qui justifieraient des traitements semblables ou différents. C'est pourquoi la jurisprudence considère que le législateur jouit en cette matière d'un large pouvoir d'appréciation et que le juge ne doit pas substituer sa propre appréciation à celle du législateur (Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 492, no 1005).
b) En l'espèce, on a vu que le choix du législateur consistant à ne pas effectuer de distinction entre les entreprises disposant d'une filière de formation dans le canton et les autres, s'il peut être perçu par la recourante comme l'omission d'une règle désirable, ne constitue pas une assimilation à telle point insoutenable qu'elle doive amener l'autorité judiciaire à constater l'existence d'une violation du principe d'égalité dans la loi. Au demeurant, comme le DFJ l'a relevé dans sa réponse au recours, la recourante pourra bénéficier de prestations de la Fondation dès le moment où elle formera à nouveau des apprentis, ceci quand bien même il n'existe pas de filière spécifique de formation dans le canton. On ne saurait ainsi considérer que le législateur aurait abusé en l'espèce du large pouvoir d'appréciation dont il disposait pour fixer les critères d'assujettissement à la loi.
c) S'agissant de l'argument relatif à l'inégalité de traitement avec les fonderies d'autres cantons, on relèvera que l'art. 8 Cst. n'oblige aucunement les cantons à adopter des réglementations identiques dans un domaine déterminé, ceci résultant de la structure fédérale de la Suisse. Sur le plan fiscal, on admet ainsi que les cantons taxent différemment les revenus et la fortune de leurs contribuables (v. à ce sujet Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 496 no 1012).
Ce moyen doit dès lors également être écarté.
7. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge de la recourante.