# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9968c4af-6177-59f3-9a18-def6e0a863a9
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Das Grundstück Nr. 000 (Grundbuch P._) an der N._-Strasse in O._ ist mit einem
Wohn- und Geschäftshaus (Vers.-Nr. 001) überbaut; es liegt in der Kernzone und im
Gewässerschutzbereich Au (vgl. www.geoportal.ch). A._ (verstorben 1983) betrieb auf
dem Grundstück ab 1963 eine chemische Kleiderreinigung; infolge Konkurs wurde die
Geschäftstätigkeit im Jahr 1978 eingestellt. In der Folge kaufte B._ das Grundstück
zum Kaufpreis von CHF 246'600 aus der Konkursmasse heraus und veräusserte es
1980 an Y._ zum Preis von CHF 270'000. Im Januar 2010 verstarb Y._, worauf das
Grundstück Nr. 000 infolge Erbteilung per 30. September 2010 auf seine Ehefrau X._
überging (vgl. act. 11/6/29, 33). Der Verkehrswert der Liegenschaft beträgt gemäss der
(nicht bei den Akten liegenden) Schätzung 2014 rund CHF 1 Mio. (vgl. act. 7 Rz. 32;
act. 11/7 Rz. 34).
B.
Vor dem Hintergrund, dass auf dem Grundstück Nr. 000 eine chemische Reinigung
betrieben worden war, nahm das Amt für Umwelt und Energie (AFU) im Jahr 2008
diverse Abklärungen vor. Es kam aufgrund des Alters der chemischen Reinigung zum
Schluss, dass mit grosser Wahrscheinlichkeit Belastungen des Untergrunds oder des
Grundwassers mit umweltgefährdenden chlorierten Kohlenwasserstoffen (CKW)
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bestehen. Mit Schreiben vom 24. Juni 2008 teilte das AFU Y._ entsprechend mit, der
Standort werde mit der Massnahmenklasse B (weitere Massnahmen erforderlich,
Untersuchungsbedarf in 2. Priorität) in den Kataster der belasteten Standorte (KbS)
eingetragen (act. 11/6/42). Am 19. Januar 2011 liess X._, welche das Grundstück
infolge Erbgang am 30. September 2010 übernommen hatte, auf dem Grundstück
Nr. 000 Porenluftmessungen durchführen, welche einen klaren Nachweis für CKW im
Untergrund ergaben (vgl. act. 11/6/27). In Unkenntnis des Berichts zur Porenluft-
Untersuchung informierte das AFU X._ mit Schreiben vom 25. Januar 2011, dass das
vom Grundstück Nr. 000 für die Gewässer ausgehende Gefährdungspotenzial als
niedrig eingestuft und der Standort entsprechend in die Massnahmeklasse C
zurückgestuft worden sei (act. 11/6/35). Am 13. Juli 2011 teilte das AFU der politische
Gemeinde P._ mit, aufgrund der festgestellten CKW-Werte bestehe weiterer
Untersuchungsbedarf (act. 11/6/31), worauf die hierfür bis Ende 2011 zuständige
Gemeinde X._ zu einer Besprechung auf den 16. September 2011 einlud
(act. 11/6/29). Da weder von der politischen Gemeinde noch vom AFU die unmittelbare
Fortsetzung der Untersuchung gefordert wurde – den Akten ist jedenfalls hierzu nichts
zu entnehmen – erfolgten zunächst keine weiteren Abklärungen.
C.
Mit Schreiben vom 8. Mai 2015 teilte das AFU X._ mit, der Standort werde aufgrund
geänderter Richtlinien im KbS neu der Massnahmeklasse B (untersuchungsbedürftig)
zugeteilt. Die notwendige Voruntersuchung habe bis Ende Mai 2020 zu erfolgen
(act. 11/6/28). X._ beauftragte in der Folge die G._ AG mit der Durchführung einer
Altlasten-Voruntersuchung. Im Bericht zur historisch-technischen Untersuchung vom
15. Dezember 2016 wird zusammenfassend ausgeführt, auf dem Grundstück Nr. 000
liege im Bereich der zwischen 1963 und 1978 dort tätigen chemischen Reinigung eine
mutmasslich kleine CKW-Belastung vor; eine genaue Abgrenzung sei auf der Basis der
vorliegenden Daten nicht möglich. Der Standort müsse aufgrund der derzeit gültigen,
strengen Vorgaben für den Gewässerschutzbereich Au als belasteter Standort mit
Sanierungsbedarf eingestuft werden. Es bestehe jedoch keine grosse Dringlichkeit für
eine Standortsanierung und keine Notwendigkeit für unmittelbare Massnahmen zur
Abwehr von konkreten Gefahren (act. 11/6/25 Ziff. 5). Gestützt auf die Empfehlungen
im Bericht (vgl. act. 11/6/25 Ziff. 6) verlangte das AFU mit Schreiben vom 17. Januar
2017, dass nach Vorliegen einer rechtskräftigen Kostenverteilungsverfügung eine
Detailuntersuchung durchgeführt und bis zum Abschluss derselben der Standort
überwacht werde (act. 11/6/21). Mit Eingabe vom 7. Februar 2017 stellte X._ bei der
politischen Gemeinde P._ einen Antrag auf Erlass einer Kostenverteilungsverfügung
(act. 11/6/19). Nachdem sich die politische Gemeinde und das AFU bezüglich der
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sachlichen Zuständigkeit geeinigt hatten, erliess das AFU nach Gewährung des
rechtlichen Gehörs am 25. April 2018 folgende Verfügung (act. 2/1):
1. Auf das Gesuch um Kostenverteilung wird eingetreten.
2. Anrechenbar sind bisher Kosten von CHF 31'870.30 (100 %).
3. Die anrechenbaren Kosten werden wie folgt verteilt:
a. X._ trägt CHF 9'561.10 (30 %).
b. Die Ausfallkosten betragen CHF 22'309.20 (70 %).
4.a. Das BAFU trägt 40 % der Ausfallkosten, d.h. CHF 8'923.70.
b. Der Kanton St. Gallen und die Gemeinde P._ tragen zusammen CHF 13'385.50
(60 % der Ausfallkosten).
c. Die Politische Gemeinde P._ hat dem AFU CHF 6'692.75 (30 % der Ausfallkosten)
zu überweisen. Der Betrag wird 30 Tage nach Rechtskraft dieser Verfügung zur
Zahlung fällig.
d. Das AFU entschädigt X._ mit CHF 22'309.20.
5. Es werden keine ausseramtlichen Kosten zugesprochen.
Das Baudepartement des Kantons St. Gallen wies den gegen die Dispositiv-Ziffern 3, 4
und 5 dieser Verfügung erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 3. Juni 2019 ab
(act. 2/1).
D.
X._ (Beschwerdeführerin) erhob gegen den am 4. Juni 2019 zugestellten (vgl. act. 2/3)
Rekursentscheid des Baudepartements (Vorinstanz) mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin
vom 17. Juni 2019 (act. 1) und Ergänzung vom 16. August 2019 (act. 7) Beschwerde
beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl.
MwSt.) sei der angefochtene Entscheid aufzuheben, und der Kostenanteil zulasten der
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Beschwerdeführerin für die Massnahmen zur Untersuchung und Sanierung von
Grundstück Nr. 000 (KbS-Nr. xyz), P._, sei auf 0 % zu reduzieren; allenfalls sei der
Kostenanteil zulasten der Beschwerdeführerin nach pflichtgemässem Ermessen auf
einen Anteil von erheblich unter 10 % zu reduzieren.
Mit Vernehmlassung vom 9. September 2019 verwies die Vorinstanz auf die
Erwägungen im angefochtenen Entscheid und beantragte die Abweisung der
Beschwerde (act. 10). Die Politische Gemeinde P._ (Beschwerdegegnerin) verzichtete
stillschweigend auf eine Stellungnahme.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie die Akten wird, soweit für den
Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin
ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 17. Juni 2019 rechtzeitig erhoben und
erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 16. August 2019 in formeller und inhaltlicher
Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
bis
Gemäss Art. 32d des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz,
SR 814.01, USG) trägt der Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur
Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte (Abs. 1). Sind
mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an
der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein
Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt
keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine
Kenntnis haben konnte (Abs. 2). Das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil
der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind (Abs. 3).
Die Behörde erlässt eine Verfügung über die Kostenverteilung, wenn ein Verursacher
2.1.
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3.
Die Beschwerdeführerin beantragt eine Reduktion ihres Kostenanteils auf 0 %. Damit
geht sie grundsätzlich davon aus, dass kein Befreiungsgrund nach Art. 32d Abs. 2
Satz 3 USG vorliegt. In der Beschwerdebegründung macht sie jedoch geltend, sie habe
von der Belastung gar nichts gewusst, weshalb der Vollständigkeit halber zunächst zu
klären ist, ob sie sich nach Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG befreien kann.
dies verlangt oder die Behörde die Massnahmen selber durchführt (Abs. 4). Ergibt die
Untersuchung eines im Kataster eingetragenen oder für den Eintrag vorgesehenen
Standortes, dass dieser nicht belastet ist, so trägt das zuständige Gemeinwesen die
Kosten für die notwendigen Untersuchungsmassnahmen (Abs. 5).
Die Rechtsprechung stellt für die Umschreibung des Verursacherbegriffs auf den
polizeirechtlichen Störerbegriff ab. Der Begriff des in die Kostenverteilung
einzubeziehenden Verursachers nach Art. 32d USG erfasst in Anlehnung an den
polizeirechtlichen Störerbegriff sowohl den Verhaltensstörer, der den Schaden oder die
Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter
unmittelbar verursacht hat, als auch den Zustandsstörer, der über die Sache, die den
ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat (vgl. BGE
144 II 332 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 139 II 106 E. 3.1; BGer 1C_515/2015 vom 2. Juni
2016 E. 2.2 mit Hinweisen).
2.2.
Da bei der Kostenverteilung nach Art. 32d USG die Kenntnis oder das Kennenmüssen
der Belastung durch den Gesetzgeber vermutet wird, hat der Inhaber durch einen
Sorgfaltsnachweis darzulegen, dass er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt keine
Kenntnis von der Belastung haben konnte (P. Reetz, Erwerb belasteter Standorte:
Risiken richtig regeln, in: H. Stöckli [Hrsg.], Schweizerische Baurechtstagung 2019,
S. 241). Nach ständiger Rechtsprechung und herrschender Lehre geht die latente
Kostenpflicht des Standortinhabers als Zustandsverursacher bei einer Handänderung
ohne weiteres auf den Erwerber über. Dabei handelt es sich nicht um einen Fall der
Rechtsnachfolge, sondern die Zustandsverantwortlichkeit entsteht originär beim neuen
Eigentümer oder Inhaber. Der Erwerbsgrund – Universalsukzession (insb. Erbschaft)
oder Singularsukzession (insb. Kauf) – spielt dabei keine Rolle, da die neuen
Eigentümer nicht als Rechtsnachfolger haften, sondern selbst Zustandsstörer werden.
Das Bundesgericht bejaht dementsprechend die Kostenpflicht der Eigentümer, die das
Grundstück in Kenntnis der Belastung geerbt hatten, obwohl der Erblasser nicht
3.1.
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4.
Die Beschwerdeführerin wendet sich in der Hauptsache gegen die verfügte Aufteilung
der Kosten und verlangt eine Herabsetzung ihres Anteils auf 0 %. Im Eventualfall
beantragt sie eine Reduktion nach pflichtgemässem Ermessen auf einen Anteil von
erheblich unter 10 %.
gehaftet hätte, weil zum Zeitpunkt seines Erwerbs noch keine Anhaltspunkte für eine
Belastung vorlagen (BGE 144 II 332 E. 6.2).
Massgebend ist aufgrund der oben dargelegten Grundsätze, ob die
Beschwerdeführerin, als sie das Grundstück am 30. September 2010 infolge Erbgang
erworben hatte, bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von einer allfälligen Belastung
keine Kenntnis haben konnte. Dagegen kommt es nicht auf die Kenntnis oder das
Kennenmüssen des Erblassers an, weshalb offenbleiben kann, ob beim
Grundstückerwerb durch den Ehemann der Beschwerdeführerin im Jahr 1980 schon
Anhaltspunkte für eine Belastung vorlagen. Ende 2007 wurde der (mittlerweile
verstorbene) Ehemann als Grundeigentümer aufgefordert, den KbS-Fragebogen
auszufüllen. Der ausgefüllte Fragebogen ging am 9. Januar 2008 beim AFU ein
(act. 11/6/53). In der Folge fand ein reger Informationsaustausch zwischen dem
Ehemann und dem AFU statt. Mit Schreiben vom 24. Juni 2008 teilte das AFU dem
Ehemann schliesslich mit, dass die Parzelle Nr. 000 mit der Massnahmenklasse B
(weitere Massnahmen erforderlich, Untersuchungsbedarf 2. Priorität) eingetragen
werde (act. 11/6/42). Per 30. September 2010 erwarb die Beschwerdeführerin das
Grundstück infolge Erbteilung (act. 11/6/38). Folglich war das Grundstück im Zeitpunkt
des Erwerbs durch die Beschwerdeführerin bereits im KbS eingetragen. Dieser
Umstand war ihr auch bekannt, wie aus ihrer Stellungnahme betreffend
Kostenverteilung vom 30. Januar 2018 hervorgeht: Demnach haben sie – das heisst ihr
Ehemann und sie selbst – von der chemischen Reinigung auf dem Grundstück im Jahr
2008 erfahren, als es um die Aufnahme des Grundstücks in den Altlastenkataster
gegangen sei (act. 11/6/9). Telefonate zwischen der Beschwerdeführerin und dem AFU
im Jahr 2008 bestätigen diese Sichtweise (vgl. act. 11/6/40, 51). Die
Beschwerdeführerin hatte daher Kenntnis von einer allfälligen Belastung, weshalb eine
Kostenbefreiung nach Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG nicht in Betracht kommt (vgl. BGer
1C_18/2016 vom 6. Juni 2016 E. 7.3).
3.2.
Der Gegenstand der Kostenverteilungsverfügung nach Art. 32d Abs. 4 USG ergibt sich
aus Abs. 1 der nämlichen Bestimmung. Demnach sind neben den Sanierungskosten
4.1.
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auch die Untersuchungs- und Überwachungskosten anrechenbar (vgl. Griffel/Rausch,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2011, N 3 zu Art. 32d USG). Bei der Bemessung des Kostenanteils können neben dem
Mass der Verantwortung auch Billigkeitsgesichtspunkte, wie die wirtschaftliche
Interessenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit, berücksichtigt werden.
Namentlich kann berücksichtigt werden, ob der Standortinhaber, der die Belastung
kannte oder kennen musste, einen wirtschaftlichen Vorteil aus der Belastung gezogen
hat und ob ihm aus der Sanierung ein Vorteil erwächst (BGE 139 II 106 E. 5.5). Das
Bundesgericht hielt im zitierten Entscheid weiter fest, würde der Grundeigentümer
ausschliesslich als Standortinhaber haften, ohne dass ihn der Verursachungsanteil
seiner Rechtsvorgänger zugerechnet werden könnte und ohne durch den Betrieb oder
die Sanierung selbst einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt zu haben oder in Zukunft zu
erlangen, erschiene eine Kostenbeteiligung von 10 % exzessiv und damit
bundesrechtswidrig (E. 5.5.3). Schliesslich präzisierte es seine eigene Praxis, wonach
10-30 % der Kosten auf den schuldlosen Zustandsstörer entfallen: Ein derartiger
Kostenanteil ergebe sich nicht bereits aus der Eigentümerstellung zum Zeitpunkt der
Kostenverteilungsverfügung, sondern erscheine nur dann gerechtfertigt, wenn weitere
Umstände hinzutreten würden, z.B. wenn die betroffene Person schon im Zeitpunkt der
Belastung für den Standort verantwortlich gewesen sei und diese daher hätte
verhindern können, wenn sie für den Verursachungsanteil ihres Rechtsvorgängers hafte
(kraft Geschäftsübernahme oder als Erbe) oder durch die Belastung oder Sanierung
einen (nicht unwesentlichen) wirtschaftlichen Vorteil erlangt habe oder erlangen werde
(E. 5.6).
Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin die allfällige Belastung durch die
chemische Reinigung weder selbst herbeigeführt hat noch hätte vermeiden können.
Auch haftet sie nicht für den Verursacheranteil ihres Rechtsvorgängers: Dieser erwarb
das Grundstück bereits mit der allfälligen Belastung, wobei offenbleiben kann, ob er
hiervon Kenntnis hatte. Zu klären ist deshalb, ob die Beschwerdeführerin durch die
Belastung oder Sanierung einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt (hat). Die
Beschwerdeführerin stützt sich dabei auf den amtlich geschätzten Verkehrswert, der
gemäss ihren nicht belegten, aber unbestritten gebliebenen Angaben bei der
Schätzung im Jahr 2014 rund CHF 1 Mio. betragen habe. Da seit der Revision des USG
im Bereich der Sanierung belasteter Standorte bei der amtlichen Schätzung weder ein
Abzug für eine allfällige Sanierung der Altlasten berücksichtigt wird, noch die
Sanierungskosten zu ermitteln bzw. abzuschätzen sind (vgl. Gebäudeversicherung des
Kantons St. Gallen, Richtlinien und Weisungen 2019 [Version 1.00], Ziff. 4.4.7), erweist
4.2.
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sich die amtliche Schätzung hinsichtlich der Belastung eines Grundstücks durch
Altlasten als nicht aussagekräftig. Es trifft zwar zu, dass das Grundstück lediglich zum
um den latenten Sanierungskostenanteil reduzierten und damit unter dem ansonsten
für vergleichbare Grundstücke bezahlten Marktpreis verkauft werden kann.
Massgebend ist jedoch – wie die Vorinstanz zu Recht erkannt hat –, dass die
Beschwerdeführerin das Grundstück zum um den latenten Sanierungskostenanteil
reduzierten Marktpreis übernommen hat oder es ihr zumindest zu diesem Wert an ihren
Erbanteil anzurechnen gewesen wäre. Gemäss Art. 617 des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB) sind den Erben Grundstücke zum Verkehrswert
anzurechnen, der ihnen im Zeitpunkt der Teilung zukommt. Der Verkehrswert ist dabei
der Marktwert eines Gegenstandes, mithin derjenige Wert, der bei einer unter normalen
Umständen stattfindenden Veräusserung an einen unabhängigen Dritten als Kaufpreis
erzielt würde (Wolf/Eggel, in: Hausheer/Walter/Wolf/Eggel, Berner Kommentar – Die
Teilung der Erbschaft, Art. 602-619 ZGB, Bern 2014, N 15 zu Art. 617 ZGB). Zu
berücksichtigten ist dabei, dass das Grundstück bei der Erbteilung bereits im KbS
eingetragen war und die Beschwerdeführerin wie dargelegt von einer allfälligen
Belastung des Grundstücks Kenntnis hatte. Keine Rolle spielt dagegen, ob der
Belastung bei der Erbteilung auch tatsächlich Rechnung getragen wurde. Des Weiteren
wird mit der Untersuchung eines im KbS eingetragenen Grundstücks eine gewisse
Planungs- und Rechtssicherheit geschaffen. Damit ist die Schlussfolgerung der
Vorinstanz, wonach die Beschwerdeführerin durch die vorgenommene
Voruntersuchung einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat, nicht zu beanstanden.
Zu klären bleibt, ob die Auferlegung eines Kostenanteils von 30 % gerechtfertigt ist.
Der verstorbene Ehemann der Beschwerdeführerin erwarb das Grundstück im Jahr
1980. Keine Rolle spielt dabei, ob er von der Belastung Kenntnis hatte. Im Jahr 2010
ging das Grundstück infolge Erbteilung auf die Beschwerdeführerin über. Folglich trifft
Letztere zwar kein Verursacheranteil als Verhaltensstörerin, denn sie hat die Belastung
durch die chemische Reinigung weder selbst herbeigeführt, noch hätte sie sie
vermeiden können. Die Beschwerdeführerin ist jedoch als Inhaberin des Grundstücks
Zustandsstörerin. Zu berücksichtigen ist, dass die bisher angefallenen
Untersuchungskosten bescheiden sind. Zudem erscheinen sie für die
Beschwerdeführerin, welche ihrer Mitwirkungspflicht bei der Klärung dieser Frage nicht
nachgekommen ist, auch wirtschaftlich zumutbar. Zwar steht eine allfällige Sanierung,
welche in der Regel mit hohen Kosten verbunden ist, noch aus. Abklärungen der
Beschwerdeführerin bei der G._ AG, welche die Voruntersuchung vorgenommen
hatte, ergaben, dass gemäss Erfahrungen mit vergleichbaren Standorten von
4.3.
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5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen ist.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 3'000 ist angemessen (Art. 7 Ziffer 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem von der Beschwerdeführerin
in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. Bei diesem Ausgang
des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Entschädigung
ausseramtlicher Kosten für das Beschwerdeverfahren (Art. 98 Abs. 1 und 98 VRP).