# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 484a637e-61b3-4956-bba1-93218932031d
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2003
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

I. Am 20. August 2002 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der B AG und A die baurechtliche Bewilligung für drei Wohn- und Geschäftshäuser mit Unterniveaugarage auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 1–4 und 5–6 im Geviert Badenerstrasse/Ankerstrasse/Wyssgasse/Grüngasse in Zürich 4-Aussersihl.
II. Den hiergegen von der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission I am 24. April 2003 ab, soweit sie darauf eintrat.
III. Mit Beschwerde vom 27. Mai 2003 liess die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz dem Verwaltungsgericht beantragen, die Beschlüsse der Baurekurskommission und der Bausektion unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Bauherrschaft aufzuheben; eventuell seien die Akten zum Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen sowie ein Gutachten der kantonalen Denkmalpflegekommission einzuholen. Zur Begründung wurde in erster Linie geltend gemacht, die Rekurskommission sei auf den Rekurs zu unrecht insoweit nicht eingetreten, als er sich gegen den Abbruch der spätklassizistischen Vorstadthäuser Badenerstrasse 97, Ankerstrasse 38 sowie Wyssgasse 9 richte. Sodann verstosse die Bewilligung gegen § 204 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) über die Selbstbindung des Gemeinwesens sowie gegen § 238 Abs. 2 PBG über die Gestaltung insofern, als die Neubauten auf die benachbarten Schutzobjekte Bezirksgebäude und Kino Plaza nicht die gebotene Rücksicht nähmen.
Die Bausektion der Stadt Zürich am 26. Juni und die Vorinstanz am 1. Juli 2003 beantragten Abweisung der Beschwerde. Die private Beschwerdegegnerschaft schloss auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.
Mit Präsidialverfügung vom 6. August 2003 wurde den privaten Parteien Gelegenheit gegeben, um zur Beschwerdeantwort der Bausektion Stellung zu nehmen, insbesondere zu den Darlegungen betreffend die Inventaraufnahme der Liegenschaften Badenerstrasse 97 und 101 sowie Ankerstrasse 38.

## Considerations

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde zuständig, und die Beschwerdeführerin ist als durch den Rekursentscheid beschwerte Partei zur Erhebung des Rechtsmittels ohne weiteres legitimiert; ob bzw. inwiefern die Beschwerdeführerin zum Rekurs legitimiert war, ist im Beschwerdeverfahren eine Frage der materiellen Prüfung.
2. Während die Rekurskommission die Legitimation der Beschwerdeführerin zur Rüge, das Bauvorhaben verstosse bezüglich des Bezirksgebäudes und des Kinos Plaza gegen § 238 Abs. 2 PBG, anerkannt hat, ist sie auf die Rüge, es handle sich bei den abzubrechenden Liegenschaften Badenerstrasse 97, Ankerstrasse 38 sowie Wyssgasse 9 um
Schutzobjekte, mit der Begründung nicht eingetreten, diese Gebäude seien nicht im Inventar der Schutzobjekte vertreten und die Beschwerdeführerin deshalb nicht zur Anfechtung einer Baubewilligung legitimiert, welche den Abbruch dieser Gebäude voraussetze.
a) Wie das Verwaltungsgericht im Entscheid RB 1990 Nr. 10 erkannt hat, verschafft die blosse Behauptung, ein nicht inventarisiertes Objekt sei dennoch schutzwürdig, den Natur- und Heimatschutzverbänden keinen Zugang zum Rekursverfahren. In RB 1990 Nr. 11 (= BEZ 1990 Nr. 11) hat das Gericht ferner festgehalten, dass § 338a Abs. 2 PBG nicht rein prozessual betrachtet werden dürfe, so dass schon die Berufung auf eine Missachtung des III. Gesetzestitels bzw. von § 238 Abs. 2 PBG legitimationsbegründend sei. Denn so gesehen könnten diese Verbände praktisch gegen jede Anordnung rekurrieren, was der Absicht des Gesetzgebers (Prot. KR 1983-87, S. 8132 f.) offensichtlich zuwiderliefe. Die Verbandsbeschwerde komme nur dort zum Zug, wo die Behörde ihren Entscheid auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stütze bzw. aufgrund eines Inventareintrags darauf hätte stützen sollen. In neueren Entscheiden hat das Gericht die Legitimation der Verbände aber auch in Fällen anerkannt, in denen das zuständige Gemeinwesen seiner Pflicht zur Inventarisierung nicht nachgekommen war und die Schutzwürdigkeit als glaubhaft dargetan und wahrscheinlich erschien (RB 1996 Nr. 6, 1997 Nr. 2). Legitimiert sind die Verbände des Natur- und Heimatschutzes insbesondere auch dann, wenn die Baubewilligung für einen Neubau den Abbruch eines inventarisierten Gebäudes miteinschliesst (RB 1996 Nr. 13).
b) Ein Säumnis bei der Inventarerstellung, wie es in den Fällen vorlag, wo das Verwaltungsgericht trotz fehlendem Inventareintrag die Befugnis zur Verbandsbeschwerde anerkannt hat (RB 1996 Nr. 6, 1997 Nr. 2), liegt hier nicht vor. Die Stadt Zürich hat ihre Inventare seit langem erstellt, und sie nimmt, wie sie in der Beschwerdeantwort unwidersprochen dargelegt hat, auch immer wieder Ergänzungen vor. Es geht auch um einen anderen Sachverhalt, als er im Entscheid RB 1991 Nr. 9 (= BEZ 1991 Nr. 23) zu beurteilen war, wo ein Inventareintrag mangels rechtzeitiger Entdeckung des Schutzobjekts nicht vorliegen konnte und zudem die Schutzfähigkeit des neu entdeckten Objekts unbestritten war.
Die Beschwerdeführerin will ihre Legitimation vielmehr daraus ableiten, dass einzelne Fachleute diese Liegenschaften für schutzwürdig halten und dass auf ihre Inventarisierung nicht bewusst verzichtet, sondern die Inventaraufnahme "vergessen" worden sei. Der für die Beschwerdeführerin an der Augenscheinsverhandlung der Rekurskommission anwesende ehemalige Stadtarchäologe D habe an der nur unvollständig protokollierten Augenscheinsverhandlung ausgeführt, es sei unverständlich, dass die Gebäude Badenerstrasse 97 und 101 nicht ins Inventar aufgenommen worden seien, da sie als Einzelobjekte und als Teil einer auch das ehemalige Schul- und Gemeindehaus und den Rosengarten umfassenden Kette von Zeugen aus der Frühzeit des Quartiers Aussersihl grosse Bedeutung hätten; ihr Fehlen im Inventar könne deshalb nicht gewollt sein, sondern müsse auf einem Versehen beruhen. Laut den Unterlagen von D, der bei der Überarbeitung des Inventars in den 1980er und 1990er Jahren den Bereich "Ländliche Bauten" geleitet habe, seien die fraglichen Bauten als "Ergänzungsvorschläge für das Inventar F" aufgeführt, was bedeute, dass sie von der Denkmalpflegekommission, welche die Sache eingehend überprüft habe, als wichtige Zeugen anerkannt worden seien, aber dem Stadtrat nicht zusammen mit der Ergänzungsliste der "Ländlichen Bauten" sondern mit weiteren Bauten vorstädtischen Charakters zur formellen Inventaraufnahme vorgeschlagen werden sollten; das sei offensichtlich vergessen worden. Auch F habe am Augenschein ausgeführt, er könne sich nicht erklären, warum die Aufnahme ins Inventar damals nicht vorgenommen worden sei. Das Protokoll der Baurekurskommission sei auch insofern unvollständig und die Beschwerdeführerin habe bei der Baurekurskommission ein Protokollberichtigungsbegehren gestellt.
Die Bausektion räumt in ihrer Beschwerdeantwort ein, dass D bei seinen Vorarbeiten zur Ergänzung des Inventars "Ländliche Bauten" auf Objekte gestossen sei, welche nicht als ländlich einzustufen, sondern der Vorstadtarchitektur des 19. Jahrhunderts zuzuordnen waren und dass er eine entsprechende Liste führte. Ob die strittigen Objekte an der Badener- und Ankerstrasse darin aufgeführt gewesen seien und mit einem entsprechenden Vermerk zu Handen von F versehen waren, könne nicht beantwortet werden, sei aber nicht relevant, da diese Objekte in der Folge nie ins Inventar aufgenommen worden seien. Aus welchen Gründen die Inventaraufnahme unterblieben sei, könne im Nachhinein kaum rekonstruiert werden.
c) Wie im Protokoll der Baurekurskommission festgehalten wird (S. 7), hat F namens der Denkmalpflege am Augenschein vom 14. März 2003 ausgeführt, dass die abzubrechenden Gebäude weder ins Inventar 1986 aufgenommen noch später hinzugekommen seien; die Vorstadtbauten in einfacher Baumeisterarchitektur seien im Jahr 1992 vergleichend überprüft und die schutzwürdigen ins Inventar aufgenommen worden. Die Protokollierung dieser Aussage wird von der Beschwerdeführerin nicht gerügt. Erst nach diesem Votum machte D (im Protokoll unrichtig als Herr "X" bezeichnet) seine von der Rekurskommission im Protokoll auf den Kerngehalt reduzierten Ausführungen, wonach die Aufnahme der fraglichen Bauten ins Inventar "vergessen" worden sei. Darauf soll F – ohne dass dies protokolliert worden sei – geantwortet haben, dass er sich auch nicht erklären könne, weshalb damals die Aufnahme ins Inventar nicht vorgenommen worden sei.
Selbst wenn das Protokoll in der von der Beschwerdeführerin gewünschten Weise berichtigt würde, lassen die Ausführungen der Beteiligten nicht den Schluss zu, die Nichtaufnahme der zum Abbruch vorgesehenen Bauten ins Inventar beruhe auf einem Versehen. Wie F ausgeführt hat, wurden die Vorstadtbauten in einfacher Baumeisterarchitektur, zu denen die streitbetroffenen Liegenschaften gehören, vergleichend überprüft und die schutzwürdigen ins Inventar aufgenommen. Wenn F nach dem Votum von D ausgeführt haben soll, er könne sich auch nicht erklären, weshalb damals keine Inventaraufnahme erfolgt sei, so liegt darin kein Widerspruch zur vorangehenden Aussage. Jedenfalls weist dies nicht nach, dass die Nichtaufnahme auf einem Versehen beruht. Gerade der Umstand, dass der von D ebenfalls erwähnte Rosengarten ins Inventar aufgenommen wurde, zeigt, dass die von F erwähnte Prüfung vorgenommen wurde, was gegen ein Versehen spricht. Zudem behauptet auch die Beschwerdeführerin lediglich, die fraglichen Bauten seien in einem von D verfassten Text, der die Unterlage für die Ergänzung des Inventars 1991 gebildet habe, als "Ergänzungsvorschläge für das Inventar F" aufgeführt worden; entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lässt sich aus einem solchen Text, den sie nicht einmal eingereicht hat, nicht der Schluss ziehen, dass die strittigen Objekte an der Badener- und Ankerstrasse von der Denkmalpflegekommission als wichtige Zeugen anerkannt worden seien. Auch das Protokoll der Sitzung der Denkmalpflegekommission vom 1. Juli 1991, an welcher die Ergänzungen des Inventars im Bereich "Ländliche Bauten" zu Handen des Stadtrats verabschiedet wurden, lässt einen solchen Schluss nicht zu.
Damit liegt jedenfalls kein Versehen in dem Sinne vor, dass eine von der Denkmalpflegekommission in Bezug auf ihre Schutzwürdigkeit gewürdigte und dem Stadtrat zur Inventarisierung vorgeschlagene Baute unabsichtlich nicht in den Beschluss des Stadtrats betreffend die Inventarergänzung aufgenommen worden ist.
d) Besondere Gründe, welche es rechtfertigen, die Beschwerdeführerin auch dann zur Anfechtung einer Bewilligung zuzulassen, wenn diese keine inventarisierte Baute betrifft, bestehen deshalb nicht. Anders als im Fall RB 1996 Nr. 6 stellt das Beharren auf dem Inventareintrag nicht einen blossen Formalismus dar. Abgesehen davon, dass in jenem Fall die Gemeinde die Frist zur Festsetzung des Inventars versäumt hatte, war dort das Objekt in einer von der Natur- und Heimatschutzkommission beschlossenen Liste enthalten, welche diese dem für die Inventarfestsetzung zuständigen Gemeinderat bereits eingereicht, dieser aber aus formellen Gründen zur Überarbeitung zurückgewiesen hatte. Damit lag eine klare Meinungsäusserung der antragstellenden Kommission vor und nicht bloss wie hier diejenige eines einzelnen Mitarbeiters der Verwaltung.
Die Anerkennung der Rekurslegitimation der Verbände aufgrund einer solchen verwaltungsinternen Stellungnahme, die in keinem formellen Beschluss ihren Niederschlag gefunden hat, würde auch dem Gebot der Rechtssicherheit widersprechen. Ist wie in der Stadt Zürich ein Inventar festgesetzt worden, das zudem laufend ergänzt wird, dann sind aufgrund sachlicher Kriterien die nicht schützenswerten von den zu schützenden Objekten bereits getrennt worden. Es ist nicht mit dem Gebot der Rechtssicherheit zu vereinbaren, wenn diese Abgrenzung im Rechtsmittelverfahren gegen eine Baubewilligung, die im Vertrauen auf den fehlenden Inventareintrag erwirkt worden ist, ohne weiteres wieder in Frage gestellt werden kann (vgl. BGE 117 Ia 13 E. 3 d/cc). Auch aus dieser Sicht ist es gerechtfertigt, die Rekurslegitimation der Verbände bei nicht inventarisierten Objekten wie bisher nur in besonderen Fällen anzuerkennen. In besonderem Mass wäre die Rechtssicherheit im hier zu beurteilenden Fall in Frage gestellt, wo erst am 7. Juni 2000 das Geviert Badenerstrasse/Ankerstrasse/Wyssgasse/Grüngasse einer Quartiererhaltungszone I/5b zugewiesen worden ist, welche eine Hofrandbebauung mit 5 Vollgeschossen zulässt.
Der Beschluss der Baurekurskommission, auf den Rekurs der Beschwerdeführerin insoweit nicht einzutreten, als die Schutzwürdigkeit der abzubrechenden Liegenschaften Badenerstrasse 97, Ankerstrasse 38 und Wyssgasse 9 geltend gemacht wird, erweist sich damit als rechtens. Aus den nämlichen Gründen ist auch auf die Rüge nicht einzutreten, die Gemeinde habe mit der Bewilligungserteilung § 204 PBG über die Selbstbindung des Gemeinwesens verletzt. Zudem handelt es sich ohnehin nicht um Liegenschaften im Eigentum des Gemeinwesens, weshalb diese Bestimmung zum vornherein nicht zur Anwendung kommt.
3. a) Gemäss § 238 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird (Abs. 1); auf Objekte des  Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen (Abs. 2, 1. Halbsatz). Die Baurekurskommission hat die zu dieser Bestimmung entwickelten und hier massgebenden Grundsätze zutreffend dargelegt. Auf die entsprechenden Erwägungen kann daher verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Rekurskommission hat insbesondere zu Recht erwogen, dass der örtlichen Baubewilligungsbehörde bezüglich Einordnungsfragen eine besondere Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zusteht und sich die Rekursbehörde bei der Überprüfung solcher Entscheide Zurückhaltung auferlegt (RB 1981 Nr. 20, 1984 Nr. 106; vgl. auch BGE 115 Ia 363 E. 3b). Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts ist gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 50 Abs. 2 lit. c VRG – abgesehen vom hier nicht eingreifenden § 50 Abs. 3 VRG – auf blosse Rechtskontrolle beschränkt.
b) Die Bausektion, die ein erstes Projekt am 4. Dezember 2001 unter anderem wegen Gestaltungsmängeln nicht bewilligt hat, hat sich in der angefochtenen Bewilligung vom 20. August 2002 mit der Gestaltung des Bauvorhabens und seiner Einordnung in die bauliche Umgebung eingehend befasst. Die Baurekurskommission hat einen Augenschein vorgenommen und sich in ihren Erwägungen mit den Rekursvorbringen zur Einordnung des Bauvorhabens, insbesondere zur gebotenen Rücksichtnahme auf die Schutzobjekte Bezirksgebäude und Kino Plaza auseinander gesetzt. Bezüglich des Bezirksgebäudes hat sie erwogen, das markante Gebäude sei bei seiner Erstellung in den Jahren 1914–1916 in eine städtische Überbauung eingefügt worden, die weitgehend aus vier- bis fünfgeschossigen, höhenmässig keineswegs untergeordneten Bauten bestanden habe. Diesem Umstand sei auch mit der heutigen Zonierung der umliegenden Grundstücke Rechnung getragen worden. Es wirke deshalb gesucht, wenn die beiden kleinteiligen Bauten Badenerstrasse 97 und 101 als wichtiges Charakteristikum der baulichen Umgebung bezeichnet würden. Dass diese gefälligen Vorstadtbauten der Hauptfassade des Bezirksgebäudes gegenüberlägen, sei nicht von Bedeutung, da bereits die breite Platzanlage vor dem Bezirksgebäude sicherstelle, dass dessen Dominanz gewahrt bleibe. Werde im Zuge der Neuüberbauung nun auch im Geviert Badenerstrasse/Ankerstrasse/Wyssgasse/Grüngasse das rundum vorherrschende Überbauungsmuster übernommen, volumenmässig ein Schwerpunkt gesetzt und ein Bezug zum Bezirksgebäude hergestellt, so sei dies städtebaulich sogar erwünscht. Der Neubau entwickle mit der dem baulichen Umfeld angepassten Geschossigkeit und der zurückhaltenden Gestaltung auch der Nordfassade keine monumentale Wirkung und trete nicht in Konkurrenz zum Schutzobjekt, weshalb dem Projekt keine mangelnde Rücksichtnahme auf das Bezirksgebäude vorgeworfen werden könne. Genauso verhalte es sich mit dem westlichen Neubau im Verhältnis zum gegenüberliegenden Kino Plaza. Dieser neuklassizistische, 1923 bewilligte Bau mit dreieckförmigem, in den Ecken gerundetem Grundriss, sei nicht nur wegen der roten Färbung der Fassaden einzigartig. Der Neubau an der Ankerstrasse übernehme mit einer Traufhöhe von 13,33 m diejenige des Kinogebäudes. Von einer erdrückenden Wirkung auf das Kinogebäude und seiner Degradierung zu einer Nebenbaute, wie sie die Rekurrentin befürchte, könne keine Rede sein. Der Aufbau eines Attikageschosses ändere daran nichts, da dieses gemäss wohl begründeter Auflage der Baubehörde auf der gesamten Länge zurückzunehmen sei und dadurch der Einfluss auf das Kinogebäude relativiert werde. Dass der Bezug zum bestehenden Vorstadthaus Ankerstrasse 38 verloren gehe, könne nicht dem Neubau angelastet werden, sondern sei eine Folge davon, dass der nicht inventarisierte Altbau abgebrochen werden dürfe.
Diese übereinstimmenden Würdigungen der Einordnungsfrage durch die Vorinstanzen beruhen auf zutreffender und vollständiger Feststellung des massgeblichen Sachverhalts und sind jedenfalls nicht rechtsverletzend. Da der hohe Wert der beiden in Frage stehenden Baudenkmäler unbestritten ist, konnte die Baurekurskommission auf den Beizug eines Gutachtens verzichten, und auch das Verwaltungsgericht braucht keines einzuholen. Ihre Würdigung der städtebaulich-architektonischen Verhältnisse und ihrer Veränderung durch die geplanten Neubauten ist nachvollziehbar und sachlich vertretbar. Die Beschwerde beschränkt sich insoweit auf eine Wiederholung der bereits im Rekursverfahren vorgetragenen Einwände und vermag nicht aufzuzeigen, dass die Vorinstanzen mit ihrer ästhetischen Würdigung des Neubaus in seinem Bezug zu den benachbarten Schutzobjekten das ihnen bei der Beurteilung dieser Fragen zustehende weite Ermessen überschritten hätten. Die Beschwerde erweist sich auch insofern als unbegründet.
4. Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen. Die Kosten hat bei diesem Ausgang die Beschwerdeführerin zu tragen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG), die zudem zu einer Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) an die Bauherrschaft zu verpflichten ist (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).