# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** cf8f8565-1e70-507f-b2ad-68497a523101
**Court:** TI_TCAS
**Chamber:** TI_TCAS_001
**Year:** 2010
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto
in fatto
A. RI 1, nata nel 1980, cittadina italiana domiciliata a _ (Italia), attiva dal 1° novembre 2007 presso la _ di _ quale infermiera con un salario lordo di circa Fr. 61
'
000.- (doc. IX), coniugata e madre di un bambino nato nel gennaio 2010, senza ulteriori attività lavorative, è al beneficio di un permesso "G" CE/AELS per frontalieri ottenuto il 1° febbraio 2007 in concomitanza con l
'
inizio della sua attività salariata nel Cantone Ticino presso un altro datore di lavoro (doc. VIII).
B. Con decisione del 14 gennaio 2009 (doc. 2) l
'allora
Ufficio assicurazione malattia (dal 1° febbraio 2010: Cassa cantonale di compensazione – Ufficio dei contributi) ha affiliato d'ufficio RI 1 presso la cassa malati _ con effetto dal medesimo giorno, con la precisazione che "
trattandosi di affiliazione tardiva (art. 5 cpv. 2 LAMal), si specifica che a livello teorico l
'
obbligo d
'
assicurazione avrebbe dovuto avere inizio in data 1° ottobre 2008"
.
L'amministrazione ha in sostanza ritenuto che l'interessata non ha fatto uso, nel termine di tre mesi dall'obbligo di assicurarsi in Svizzera, previsto dall'Allegato II, Sezione A, punto 1, lett. o, cifra 3, lett. b/aa all'Accordo bilaterale sulla libera circolazione delle persone tra la Svizzera e l'Unione Europea (di seguito ALC), del diritto di opzione verso il suo Stato di residenza per la copertura assicurativa delle cure medico-sanitarie. L'UAM ha inoltre constatato che l
'
interessata ha lasciato trascorrere infruttuosamente anche il termine del 30 settembre 2008 per sanare la situazione, "
in forza della moratoria/sanatoria stabilita dal Cantone Ticino, previa indicazione delle Autorità federali in materia"
, malgrado fosse stata "
avvertita personalmente di quanto sopra con scritto 12 giugno 2008, a cui è stato allegato il modulo ufficiale TI 1 per la verifica della copertura d'assicurazione malattie, e in particolare per l'esercizio del diritto di opzione verso il suo Paese di residenza
".
Nell'allegata scheda per l'assicuratore malattie (doc. 2) è inoltre stato indicato, a proposito del diritto al sussidio, che "
l'interessata deve essere invitata ad inoltrare richiesta"
e che le "
devono essere applicati i premi della Comunità europea in base all'Italia
".
C. Il 22 gennaio 2009 (doc. 3) RI 1 ha presentato reclamo, facendo valere di essere consapevole del ritardo di 2 giorni con cui ha inviato il formulario TI 1 all
'allora
UAM (l
'
ha spedito il 2 ottobre 2008, doc. 1), ma che questo ritardo è dovuto a problemi di salute di un familiare che l
'interessata ha dovuto assistere prendendo anche un periodo di ferie non programmate
. Ha fatto presente come "
risulta scritto dalla vostra raccomandata che in assenza di una mia determinazione partiva l
'
obbligo di assicurarmi in Svizzera ma non per un ritardo di soli due giorni. Vivendo in Italia non ho sicuramente mai posto attenzione alla promozione della campagna informativa in quanto io svolgo la mia attività lavorativa in Svizzera e poi rientro a domicilio.
".
Ha quindi chiesto di annullare l
'
affiliazione d
'
ufficio alla cassa malati svizzera.
D. Con decisione su reclamo del 16 febbraio 2009 (doc. A1) l'UAM ha rilevato che, in base al diritto comunitario, vige il principio generale dell'affiliazione nello Stato in cui è esercitata l'attività lavorativa (
lex loci laboris
), ma che per i lavoratori frontalieri operanti in Svizzera e residenti in Austria, Germania, Francia ed Italia così come per i familiari residenti in Finlandia, l'ALC prevede la possibilità di optare per una copertura assicurativa contro le malattie nello Stato di residenza. L'opzione deve avvenire entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera. L
'
UAM ha rammentato che, previa indicazione delle Autorità federali, il Cantone Ticino ha decretato una procedura in sanatoria, con termine fissato dal Governo al 30 settembre 2008 per la formalizzazione delle procedure d
'
opzione. L
'
operazione è stata impostata allo scopo di sanare tutte le situazioni irregolari che si sono determinate a far tempo dall
'
entrata in vigore dell
'
ALC. Il Governo ha emanato pure un comunicato stampa al riguardo, le persone inadempienti sono state personalmente informate il 12 giugno 2008 attraverso una procedura scritta, sono stati informati tutti i datori di lavoro, le organizzazioni dei datori di lavoro ed i rappresentanti dei lavoratori. La questione è inoltre stata più volte affrontata tramite i mass media. Le consulenze telefoniche fornite dall
'
UAM stesso sono state 7'700, mentre le verifiche circa il pronunciamento pregresso dell
'
opzione sono state 29'000.
L
'
amministrazione ha evidenziato che già il 12 giugno 2008 l
'
assicurata era stata avvisata riguardo all
'
obbligo di optare per l
'
uno o l
'
altro sistema assicurativo nazionale entro il 30 settembre 2008 e che malgrado l
'
assistenza prestata ad un familiare ammalato, ella disponeva comunque del tempo e degli strumenti necessari per optare per l
'
Italia entro il predetto termine.
E. Con un ulteriore scritto datato 16 febbraio 2009 (doc. 5) ed intitolato "reclamo", l
'
interessata ha affermato di essere venuta a conoscenza del suo obbligo di esercitare il diritto d
'
opzione e del termine di tre mesi soltanto mediante la decisione d
'
affiliazione del 14 gennaio 2009. Ha inoltre evidenziato di non essere stata a conoscenza del termine di grazia scadente il 30 settembre 2008 previsto dalla sanatoria, invocando quindi una carenza di informazione. L
'
assicurata ha poi contestato di avere ricevuto lo scritto del 12 giugno 2008 dell
'
amministrazione, avanzando l
'
ipotesi che se l
'
avesse ricevuto avrebbe sicuramente optato per l
'
Italia, sebbene sia molto più logico che tale diritto sia esercitato da chi intende essere assicurato in Svizzera. La carenza di informazione ricevuta, che si sarebbe potuta evitare mediante un invio raccomandato, non deve ora ricadere su di essa. Invocando la sua buona fede, ha chiesto l
'
annullamento dell
'
affiliazione sua e della sua famiglia alla cassa malati _ ed ha postulato il riconoscimento della validità dell
'
esercizio del diritto d
'
opzione espresso con il formulario TI 1, che tuttavia non ha allegato come indicato.
F. Con decisione su reclamo del 27 febbraio 2009 (doc. A) l
'
Ufficio assicurazione malattia ha dichiarato irricevibile il reclamo del 16 febbraio 2009, siccome il 22 gennaio 2009 l
'
assicurata ne aveva già interposto un altro su cui l
'
UAM ha deciso il 16 febbraio 2009.
G. Il 6 aprile 2009 (doc. I) RI 1 ha impugnato mediante ricorso la seconda decisione su reclamo, ovvero quella del 27 febbraio 2009, contestando l'affiliazione d'ufficio presso la cassa malati svizzera e ribadendo di voler optare per l'assicurazione del suo Paese di residenza.
L'insorgente afferma che è solo con il ricevimento della decisione formale del 14 gennaio 2009 che è stata informata del suo obbligo di esercitare il diritto di opzione per poter rimanere assicurata in Italia e di non avere quindi mai saputo prima della possibilità di optare in favore del suo Paese di residenza.
Inoltre, l'interessata ribadisce in questa sede di non avere ricevuto lo scritto dell'UAM del 12 giugno 2008 e di non essere stata raggiunta in altro modo dalle informazioni messe in atto a livello cantonale. Evidenzia soprattutto che l'amministrazione non ha comprovato di aver spedito la citata lettera.
Ella rileva in particolare di non essere neppure stata a conoscenza del termine di grazia scaduto il 30 settembre 2008.
La ricorrente domanda al TCA di voler accertare la situazione dei cittadini svizzeri residenti nella zona di frontiera italiana, che lavorano in Svizzera ed ai quali il termine di 3 mesi verrebbe applicato con una certa elasticità e ravvede in questo agire una disparità di trattamento contraria allo spirito dell'Accordo bilaterale sulla libera circolazione delle persone.
L
'
insorgente sostiene che l'ordinamento svizzero concede al lavoratore che si trova nella sua situazione la possibilità di scegliere se assicurarsi in Svizzera oppure no e fa valere l'applicazione dell'art. 3 dell'OAMal, che permetterebbe l'assoggettamento all'assicurazione svizzera solo previa domanda da parte dell'interessato. Non avendo presentato alcuna domanda in tal senso, ella ritiene di non essere tenuta ad affiliarsi nel nostro Paese.
Infine, l
'
interessata fa valere la sua buona fede e la sfortunata mancata informazione a suo scapito, nonché richiama la LAMal e l'OAMal per ottenere l'annullamento della decisione impugnata.
H. La risposta del 22 aprile 2009 (doc. III) allestita dall
'
amministrazione ripercorre i passi formali della vertenza, ricordando che l
'
assicurata ha interposto ricorso contro la decisione su reclamo del 27 febbraio 2009 con cui l
'
autorità cantonale competente, avvalendosi del principio
ne bis in idem
, ha dichiarato irricevibile il secondo reclamo del 16 febbraio 2009, avendo già statuito sulla medesima tematica con decisione su reclamo del 16 febbraio 2009, emessa avverso il primo reclamo del 22 gennaio 2009. L
'
UAM, rilevando che il ricorso non si pronuncia sulla decisione di irricevibilità, ma sull
'
affiliazione obbligatoria, ha respinto il ricorso, anche qualora fosse da intendere contro la prima decisione su reclamo, poiché tardivo.
I. Il 4 maggio 2009 (doc. V) il Giudice delegato ha sottoposto dei quesiti alla ricorrente, la quale ha risposto il 22 luglio (doc. IX), producendo contestualmente copia della sua tessera sanitaria.
L. Il 26 maggio 2009 (doc. VI) la ricorrente ha contestato la risposta dell
'
amministrazione ed ha ribadito di essere già affiliata in Italia.
M. Il 14 luglio 2009 (doc. VIII) è pervenuto al TCA, dalla Sezione dei permessi e dell
'
immigrazione, l
'
intero incarto concernente la ricorrente.
N. L
'
amministrazione ha preso atto delle risposte fornite dall
'
assicurata ed ha osservato che non sono emersi elementi nuovi tali da modificare il giudizio impugnato (doc. XIII).
O. L'11 agosto 2009 (doc. XX) il Giudice delegato del TCA ha trasmesso all
'
UAM tutta la documentazione acquisita nell'ambito di procedure parallele simili a quella in esame (36.2009.18 e 36.2009.88) ed ha assegnato un termine per presentare osservazioni scritte in merito.
In particolare, sono state acquisite le lettere del 30 luglio 2009 (doc. XVI) dell'Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP) e del 3 agosto 2009 (doc. XVIII) dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS), con i relativi allegati, in risposta alle domande del TCA del 3 luglio 2009 (docc. XV e XVII), nonché l'interpellanza parlamentare dell
'
11 luglio 2009 (doc. XIX) formulata dal Consigliere nazionale Meinrado Robbiani.
P. Il 20 agosto 2009 (doc. XXI) l'UAM ha accolto favorevolmente le risposte degli Uffici federali e si è espresso riguardo all
a summenzionata
interpellanza, confermando sostanzialmente il proprio operato.
Q. Il 24 agosto 2009 (doc. XXII) il Giudice delegato del TCA ha informato l
'i
nsorgente della chiusura della procedura istruttoria ed ha messo a sua disposizione, per osservazioni, l'incarto della Sezione dei permessi e dell'immigrazione (doc. VIII), la citata corrispondenza con l'UFAS e l'UFSP, copia dei due verbali d'udienza acquisiti nelle procedure 36.2009.18 e 36.2009.88 aventi per oggetto l'audizione il 17 giugno 2009 (doc. XII) del funzionario responsabile del servizio cancelleria della Sezione permessi ed immigrazione, _ e le dichiarazioni del 20 aprile 2009 (doc. XI) di Bruno Cereghetti, Capo dell'allora Ufficio assicurazione malattia, relative all'iter procedurale che ha condotto all'emanazione – tra le altre – della decisione qui contestata.
R. La ricorrente non ha formulato osservazioni (doc. XXII).
considerato

## Considerations

in diritto
in ordine
1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell
'
istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell
'
articolo 49 cpv. 2 della Legge sull
'
organizzazione giudiziaria (STF H 180/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003).
Infatti, con sentenze del 9 novembre 2009 (inc. 36.2009.18) e del 1° dicembre 2009 (inc. 36.2009.16) questo Tribunale, nella sua composizione plenaria, ha emanato decisioni di principio concernenti fattispecie analoghe alla presente ed ha respinto il ricorso con argomentazioni che saranno riprese in questa sede.
2. Occorre innanzitutto osservare che, formalmente, l
'
oggetto del ricorso del 6 aprile 2009 è la seconda decisione su reclamo del 27 febbraio 2009, con cui l
'allora
Ufficio assicurazione malattia ha dichiarato irricevibile il secondo reclamo del 16 febbraio 2009 formulato dall
'
assicurata.
Per costante giurisprudenza federale, la decisione impugnata costituisce il presupposto ed il contenuto della contestazione sottoposta all'esame giudiziale (DTF 131 V 164; DTF 130 V 388; DTF 122 V 36 consid. 2a; DTF 110 V 51 consid. 3b; STF C 22/06 del 5 gennaio 2007; SVR 2005 AHV Nr. 19; SVR 1997 UV Nr. 81).
È infatti la decisione che determina l
'
oggetto dell
'
impugnazione (DTF 125 V 413, consid. 1a, pag. 414; DTF 118 V 311, consid. 3b, pag. 313-314 e DTF 105 V 274, consid. 1, pag. 276).
In concreto, il TCA dovrebbe dunque pronunciarsi esclusivamente sulla questione trattata nella decisione su reclamo impugnata, ossia sull
'
irricevibilità del secondo reclamo del 16 febbraio 2009.
La ricorrente ha infatti chiaramente impugnato la seconda decisione su reclamo, ovvero quella emessa il 27 febbraio 2009 dall'Ufficio assicurazione malattia e portante sull'impossibilità di pronunciarsi una seconda volta sulla medesima tematica dell'obbligo d'affiliazione alla cassa malati svizzera (
ne bis in idem
), a proposito della quale aveva già statuito il 16 febbraio 2009 emettendo una prima decisione su reclamo contro il primo reclamo del 22 gennaio 2009.
Tuttavia, dal profilo procedurale, occorre ancora esaminare se l'autorità competente abbia agito correttamente emettendo una decisione di irricevibilità riferita al secondo reclamo del 16 febbraio 2009, formulato anch'esso contro la decisione formale di affiliazione al sistema assicurativo svizzero.
3. A questo proposito, va in effetti rilevato che l'allora Ufficio assicurazione malattia ha emesso il 14 gennaio 2009 la decisione formale d'affiliazione obbligatoria della ricorrente alla cassa malati _.
Questa decisione è stata inviata all'interessata, al suo domicilio in Italia, mediante raccomandata (doc. 1).
Dagli atti risulta che sicuramente al più tardi al 21 gennaio 2009 la destinataria ne è entrata in possesso, poiché quel giorno ha telefonato all'autorità competente per chiedere informazioni (doc. 2) ed il giorno successivo (doc. 3), il 22, ha allestito e spedito il suo primo reclamo contro l'obbligo assicurativo in Svizzera.
Il 16 febbraio 2009 (doc. 4) l'Ufficio assicurazione malattia ha quindi emesso una prima decisione su reclamo, con cui confermava che l'assicurata era tenuta ad affiliarsi alla cassa malati svizzera non avendo optato per tempo per il sistema assicurativo italiano, dato che ha esercitato questo diritto d'opzione offertole dall'Allegato II all'Accordo sulla libera circolazione delle persone soltanto il 2 ottobre 2008 (doc. 1).
Ciò stante, l'assicurata avrebbe quindi potuto e dovuto impugnare mediante ricorso al TCA questa decisione su reclamo entro 30 giorni dalla sua notifica.
Invece, questa prima decisione su reclamo, inviata per raccomandata, si è incrociata con un secondo scritto della ricorrente datato anch'esso 16 febbraio 2009 ed intestato (nuovamente) come reclamo, spedito sempre all'autorità amministrativa.
In queste circostanze, è a giusta ragione che l'allora Ufficio assicurazione malattia ha emanato il 27 febbraio 2009 una seconda decisione su reclamo contro questo secondo reclamo, dichiarandolo irricevibile. In effetti, tanto l'assicurata quanto l'autorità cantonale si erano già pronunciati sulla questione dell'affiliazione d'ufficio in Svizzera. Pertanto, l'UAM non poteva più evadere questa lamentela emanando una nuova decisione portante ancora una volta sul merito dell'oggetto. Di conseguenza, invocando il principio
ne bis in idem
l'autorità cantonale ha correttamente statuito, per motivi formali, che il secondo reclamo del 16 febbraio 2009 non era, come tale, più proponibile, essendo già stato evaso proprio con la prima decisione su reclamo di pari data.
Ora, il 6 aprile 2009 (doc. I) l'assicurata ha impugnato davanti a questo Tribunale la seconda decisione su reclamo, quella relativa all'irricevibilità e dunque il TCA deve pronunciarsi unicamente su questa tematica, senza entrare nel merito dell'affiliazione.
Al proposito, va ribadito che giustamente l'UAM non poteva pronunciarsi due volte sulla medesima questione e ciò in virtù del principio
ne bis in idem.
Correttamente, quindi, ha emesso un giudizio di irricevibilità del secondo reclamo.
In virtù di quanto precede, la decisione su reclamo del 27 febbraio 2009 deve pertanto essere confermata.
Visto quanto esposto, questo Tribunale ribadisce comunque che l'interessata avrebbe dovuto impugnare mediante ricorso la prima decisione su reclamo del 16 febbraio 2009, poiché essa verteva sul merito della questione sollevata dall'assicurata.
Verosimilmente, quest'ultima ha creduto che il secondo reclamo "superasse" il primo e quindi che la sola decisione su reclamo da impugnare fosse quella del 27 febbraio 2009 emessa a seguito del suo secondo – e non primo – reclamo.
Tuttavia, ritenuto come non sia noto con certezza quando l'invio raccomandato del 16 febbraio 2009 sia giunto in Italia ed a conoscenza dell'assicurata, visto il ricorso del 6 aprile 2009 ed in particolare il suo contenuto, a titolo abbondanziale il TCA evidenzia la necessità di entrare ugualmente nel merito della vertenza e quindi giudicare se l'affiliazione d'ufficio all'assicurazione malattia svizzera della ricorrente debba essere confermata.
nel merito
4. Va preliminarmente esaminato qual è il diritto applicabile alla fattispecie.
Secondo l'art. 95a cpv. 1 LAMal,
per le persone designate nell'articolo 2 del regolamento n. 1408/71 ed in relazione con le prestazioni previste nell'articolo 4 dal regolamento, purché siano comprese nel campo d'applicazione della LAMal, sono applicabili anche:
l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, nella versione dei Protocolli del 26 ottobre 2004
e del 27 maggio 2008
relativi all'estensione dell'Accordo ai nuovi Stati membri della Comunità europea, il suo allegato II ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72
nella loro versione aggiornata (lett. a), e
la Convenzione del 4 gennaio 1960
istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio nella versione dell'Accordo del 21 giugno 2001 che emenda la Convenzione, il suo allegato K, l'appendice 2 dell'allegato K ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione aggiornata (lett. b).
L'art. 95a cpv. 2 LAMal prevede che laddove le disposizioni della LAMal fanno uso dell'espressione «Stati membri della Comunità europea», questa espressione è riferita agli Stati ai quali è applicabile l'Accordo di cui al capoverso 1 lettera a.
Secondo l'art. 3 LAMal,
"
1
Ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure medico-sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio o dalla nascita in Svizzera.
2
Il Consiglio federale può prevedere eccezioni all'obbligo d'assicurazione, segnatamente per i dipendenti di organizzazioni internazionali e di Stati esteri.
3
Può estendere l'obbligo d'assicurazione a persone non aventi il domicilio in Svizzera, in particolare a quelle che:
a. esercitano un'attività in Svizzera o vi hanno la propria dimora abituale (art. 13 cpv. 2 LPGA);
b. lavorano all'estero per conto di un datore di lavoro con sede in Svizzera".
L
'
art. 1 cpv. 2 OAMal concerne l
'
obbligo di assicurazione per le persone non domiciliate in Svizzera (cpv. 1), fra le quali vi sono:
"
d. le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (Accordo sulla libera circolazione delle persone) e del relativo allegato II, menzionati nell'articolo 95
a
lettera a della legge;
e. le persone che risiedono in Islanda o in Norvegia e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno 2001 di emendamento della Convenzione istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio (Accordo AELS), del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, menzionati nell'articolo 95
a
lettera b della legge;".
L'art. 3 cpv. 2 e 3 LAMal dà facoltà al Consiglio federale di prevedere eccezioni all'obbligo di assicurazione, segnatamente per le persone che possono godere dei privilegi del diritto internazionale.
Facendo uso della delega di cui all'art. 3 cpv. 2 LAMal, il Consiglio federale ha così emanato l'art. 2 OAMal che prevede diverse ipotesi di eccezione all'obbligo di assicurazione. Tale disposto ha subito un'importante modifica con l'entrata in vigore, il 1° giugno 2002, dell'Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC).
In virtù dell
'
art. 2 cpv. 1 OAMal,
non
sono soggetti all
'obbligo di
assicurazione, fra le altre categorie, anche:
"
c. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II, dell'Accordo AELS e del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K o di una convenzione di sicurezza sociale, sottostanno alla normativa di un altro Stato a causa della loro attività lucrativa in tale Stato;
d. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, sottostanno alla normativa di un altro Stato poiché percepiscono una prestazione di un'assicurazione estera contro la disoccupazione;
e. le persone che non hanno diritto a una rendita svizzera ma hanno diritto a una rendita di uno Stato membro della Comunità europea in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o a una rendita islandese o norvegese in virtù dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K;".
5. Il 1° giugno 2002 è entrato in vigore l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (RS 0.142.112.681, ALC) ed in particolare il suo Allegato II regolante il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (DTF 130 V 146 seg. consid. 3, DTF 128 V 315 con riferimenti).
Giusta l
'
art. 1 cpv. 1 dell
'
Allegato II ALC, elaborato sulla base dell
'
art. 8 ALC e facente parte integrante dello stesso (art. 15 ALC), in unione con la Sezione A di tale allegato, le parti contraenti applicano nell
'
ambito delle loro relazioni in particolare il regolamento (CEE) n. 1408/71 (RS 0.831.109.268.1) del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, come pure il Regolamento (CEE) n. 574/72 del Consiglio, del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all
'
applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all
'
interno della Comunità (RS 0.831.109.268.11).
Ratione temporis
sono applicabili sia l
'
ALC sia il regolamento n. 1408/71.
Infatti, le decisioni sono state emanate nel 2009 e concernono l
'
affiliazione all
'
assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie per un periodo successivo all
'
entrata in vigore dell
'
ALC (cfr. STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, STFA I 667/05 del 24 luglio 2006, consid.
6.2; DTF 132 V 48 consid. 3.2.1, DTF 130 V 53 consid. 4.3; Pratique VSI 2004 pag. 209 consid.
3.2 [sentenza del 27 febbraio 2004 H 281/03]; SVR 2004 AHV n. 12 pag. 38 consid. 5 [sentenza del 5 febbraio 2004 H 37/03]; cfr. pure la sentenza della CGCE del 7 febbraio 2002 nella causa C-28/00, Kauer, Racc. 2002, pag. I-1343, punto 45).
L
'
Accordo ed il regolamento n. 1408/71 sono pure applicabili
ratione personae
.
L
'
assicurata è di nazionalità italiana e pertanto cittadina di uno Stato contraente (art. 1 cpv. 2 Allegato II ALC).
Inoltre, in qualità di lavoratrice autonoma o subordinata, è stata soggetta alla legislazione italiana e quindi alla legislazione di uno Stato contraente (art. 2 n. 1 in relazione con l
'
art. 1 lett. a del regolamento n. 1408/71).
Con sentenza del 20 febbraio 2004 (H 197/03) concernente una cittadina germanica che beneficiava in Svizzera di una rendita straordinaria ed è ritornata nel proprio Paese, l
'
allora TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) ha affermato:
"
(...) Die Verfügung der SAK vom 12. Dezember 2002 wurde nach Inkrafttreten des FZA am 1. Juni 2002 erlassen und beschlägt Rentenleistungen für die Zeit ab 1. Januar 2003. Das Abkommen und die Koordinierungsverordnungen sind somit in zeitlicher Hinsicht anwendbar. Sie gelten für die Beschwerdeführerin ferner auch persönlicher Hinsicht, weil sie Arbeitnehmerin war, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, und Staatsangehörige eines Mitgliedstaates ist (Art. 2 Abs. 1 Verordnung Nr. 1408/71). (...)"
Quanto al necessario nesso transfrontaliero, esso è senz
'
altro dato (STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, consid. 4.3).
Ugualmente data è l
'
applicabilità
ratione materiae
, ritenuto che il regolamento n. 1408/71 si applica a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti: a) le prestazioni di malattia e di maternità; b) le prestazioni d
'
invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la capacità di guadagno; c) le prestazioni di vecchiaia; d) le prestazioni ai superstiti; e) le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie professionali; f) gli assegni in caso di morte; g) le prestazioni di disoccupazione; h) le prestazioni familiari (art. 4 n. 1; cfr. a tal proposito: DTF 132 V 50 consid. 3.2.3; DTF 131 V 395 consid. 3.2).
6. L'ALC, per quanto concerne le assicurazioni sociali, rinvia al citato regolamento (CEE) n. 1408/71 e meglio ai suoi artt. 13-17bis che contengono le norme relative alla determinazione della legislazione applicabile.
Il titolo II del regolamento n. 1408/71 (artt. 13 a 17bis) contiene delle regole atte a determinare la legislazione applicabile.
L'art. 13 n. 1 enuncia il principio dell'unicità della legislazione applicabile in funzione delle regole previste dagli artt. 13 n. 2 a 17bis, dichiarando determinanti le disposizioni di un solo Stato membro. Salvo eccezioni, il lavoratore subordinato è soggetto alla legislazione del suo Stato di occupazione salariata, anche se risiede sul territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro (principio della
lex loci laboris
; art. 13 n. 2 lett. a del regolamento n. 1408/71). Il lavoratore frontaliero sarebbe quindi soggetto, in virtù di questo principio, alla legislazione dello Stato in cui lavora (DTF 132 V 57 consid. 4.1 con riferimento, STFA del 25 gennaio 2007, C 124/ 06, consid. 5; cfr. anche l'articolo dell'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS), "
Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia
", in RDAT I-2002, pag. 41 segg.;
P.
Cadotsch et Marie-Pierre Cardinaux
, "
Les effets de l'accord sur l'assujettissement et l'obligation de cotiser à l'AVS
" in "
L'accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE et ses effets à l'égard de la sécurité sociale en Suisse
", Berna 2001, pag. 131 segg.).
L
'
art. 13 del regolamento n. 1408/71 enumera le norme generali:
"
1. Le persone per cui è applicabile il presente regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti salvi gli articoli 14quater e 14septies. Tale legislazione è determinata in base alle disposizioni del presente titolo.
2. Con riserva degli articoli da 14 a 17:
a) la persona che esercita un'attività subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro;
b) la persona che esercita un'attività autonoma nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro;
(...)
f) la persona cui cessi d'essere applicabile le legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la legislazione di un altro Stato membro in forza di una delle norme enunciate alle precedenti lettere o di una delle eccezioni o norme specifiche di cui agli articoli da 14 a 17, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede, in conformità delle disposizioni di questa sola legislazione.".
L
'
ALC prevede dunque il principio dell
'
assoggettamento alla legislazione di un solo Stato (art. 13 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini dell
'
UE che lavorano solo in Svizzera sono soggetti alla legge svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno di essere lavoratori distaccati o di far parte di una categoria speciale.
I cittadini svizzeri o dell
'
UE che lavorano solo in uno degli Stati dell
'
UE non sottostanno alla legislazione svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno che siano distaccati.
L
'
art. 14 del regolamento n. 1408/71 concerne delle n
orme particolari applicabili alle persone, diverse dai marittimi,
che esercitano un
'
attività subordinata.
In generale, i cittadini svizzeri o dell
'
UE che esercitano un
'
attività salariata
in due o più Stati dell
'
UE sono assoggettati alla legislazione del loro Stato di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Se il salariato non lavora nel suo Stato di residenza, è di regola assicurato nello Stato della sede del suo datore di lavoro (art. 14 par. 2 punto b lett. ii del regolamento n. 1408/71).
Se lavora per più datori di lavoro che hanno sede in Stati differenti, va assicurato nel suo Stato di residenza (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Per quanto concerne gli indipendenti, i cittadini svizzeri o dell
'
UE che lavorano come indipendenti solo in uno Stato dell
'
UE non sono assoggettati alla legislazione svizzera (art. 13 par. 2 lett. b regolamento n. 1408/71), a meno che non abbiano lo statuto di lavoratori distaccati.
Invece, l
'
indipendente svizzero o dell
'
UE che lavora solo in Svizzera, sottostà alle leggi svizzere (art. 13 par. 2 lett. b del regolamento n. 1408/71), a meno di essere distaccato.
Di regola, i cittadini svizzeri o dell
'
UE che esercitano l
'
attività indipendente in due o più Stati dell
'
UE o in Svizzera e nell
'
UE, sono assicurati nel luogo di residenza se una parte dell
'
attività vi è esercitata. Se non esercita alcuna attività nel suo Paese di residenza, è assicurato nel paese dove esercita l
'
attività principale (art. 14bis par. 2 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini svizzeri o dell
'
UE che esercitano
simultaneamente
un
'
attività indipendente in Svizzera e un
'
attività salariata in uno Stato dell
'
UE, sono di regola assicurati in entrambi gli Stati (eccezione al principio dell
'
affiliazione in un solo Stato).
I cittadini svizzeri o dell
'
UE che esercitano
simultaneamente
un
'
attività salariata in Svizzera e un
'
attività indipendente in uno Stato dell
'
UE sono di regola assoggettati in Svizzera per l
'
insieme dei redditi acquisiti nei differenti Paesi. Per diversi Stati (tra cui l
'
Italia) v
'
è tuttavia un
'
eccezione. In tale particolare ipotesi, un cittadino svizzero o dell
'
UE è assoggettato in Svizzera per la sua attività salariata e nell
'
UE per la sua attività indipendente quando esercita la sua attività indipendente in uno Stato dell
'
Unione Europea.
A questo proposito, l
'
art. 14quater del regolamento n. 1408/71 (
Norme particolari applicabili alle persone che esercitano simultaneamente un'attività subordinata ed un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri), prevede:
"
La persona che esercita simultaneamente un'attività subordinata a un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri è soggetta:
a) fatta salva la lettera b), alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata o, qualora eserciti una tale attività nel territorio di due o più Stati membri, alla legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3;
b) nei casi menzionati nell'allegato VII: alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri, e alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività autonoma, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo 14
bis
punti 2, 3 o 4, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri.".
A norma dell
'
art. 17 del regolamento n. 1408/71:
"
Due o più Stati membri, le autorità competenti di detti Stati o gli organismi designati da tali autorità possono prevedere di comune accordo, nell'interesse di determinate categorie di persone o di determinate persone, eccezioni alle disposizioni degli articoli da 13 a 16.".
In merito alle norme citate, il Messaggio del Consiglio Federale del 23 giugno 1999 concernente l'approvazione degli Accordi bilaterali tra la Svizzera e la CE (FF 1999 4590:
http://www.ti.ch/generale/accordi/documenti/ac_messaggio.pdf
), a pagina 185 prevede quanto segue:
"
Le persone coperte dal regolamento sono soggette esclusivamente alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavora (principio dell'assoggettamento contributivo). Per determinati gruppi di persone sono applicabili norme speciali (in parte analoghe a quelle contenute nelle nostre convenzioni di sicurezza sociale). Queste norme concernono i lavoratori dipendenti e autonomi distaccati, le persone attive in diversi Stati, i lavoratori occupati in un'azienda transfrontaliera, i lavoratori dipendenti o autonomi che lavorano contemporaneamente in più Stati membri e il personale delle ambasciate e dei consolati.
Una clausola evasiva (art. 17) permette in singoli casi deroghe a favore degli assicurati. Se le norme previste non permettono di stabilire l'assoggettamento di una persona alla legislazione di uno Stato, il regolamento impone a titolo sussidiario il principio del Paese di residenza.".
La regola dell
'
assoggettamento alla legislazione di un solo Stato (art. 13 regolamento n. 1408/71)
non
si applica ai lavoratori che
non
sono cittadini dell
'
UE, dell
'
AELS o della Svizzera.
In effetti, nei casi non regolati dall
'
ALC, l
'
affiliazione alla LAMal viene stabilita sulla base delle Convenzioni internazionali
sulla sicurezza sociale
sottoscritte dalla Svizzera. Se invece non esiste alcuna Convenzione, l
'
assoggettamento è determinato secondo il diritto svizzero.
A questo proposito, in merito ai frontalieri l
'
art. 3 OAMal recita:
"
1
A loro domanda vengono assoggettati all'assicurazione svizzera i frontalieri che esercitano un'attività lucrativa in Svizzera non soggetti all'obbligo d'assicurazione ai sensi dell'articolo 1 capoverso 2 lettera d ed e nonché i loro familiari, purché non esercitino all'estero un'attività lucrativa per cui siano tenuti ad assicurarsi contro le malattie.
2
Sono considerati familiari il coniuge e i figli che non hanno ancora compiuto i 18 anni come pure i figli in formazione che non hanno ancora compiuto i 25 anni.".
7. Di principio, dunque, gli assicurati sono soggetti alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavorano (
principio dell'assoggettamento contributivo
).
Tuttavia, nell
'
ambito dell
'
assoggettamento all'assicurazione malattie, per alcuni Paesi vige il diritto di opzione, nel senso che i cittadini di Paesi membri dell'Unione europea residenti in questi Paesi possono scegliere tra l'assicurazione del loro luogo di residenza e l'assicurazione dello Stato in cui lavorano.
L'art. 89 del regolamento n. 1408/71 prevede che "
le modalità particolari di applicazione delle legislazioni di alcuni Stati membri sono indicate nell'Allegato VI
".
L'Allegato II dell'ALC, Sezione A, al punto 1, lett. o, prevede di aggiungere nell'allegato VI del regolamento n. 1408/71 diverse disposizioni, fra cui un testo relativo all'assicurazione obbligatoria nell
'
ambito dell
'
assicurazione malattia svizzera e possibilità di esenzione (
http://www.admin.ch/ch/i/rs/i1/0.142.112.681.it.pdf
, cifra 3 a pag. 46):
"
o)
nell'allegato VI
[
http://www.admin.ch/ch/i/rs/i8/0.831.109.268.1.it.pdf]
è aggiunto il testo seguente:
(...)
3. Assicurazione obbligatoria nell'assicurazione malattia svizzera e possibilità di esenzione.
a) Le disposizioni giuridiche svizzere sull'assicurazione malattia obbligatoria si applicano alle seguenti persone che non risiedono in Svizzera:
i) le persone soggette alle disposizioni giuridiche svizzere in virtù del titolo II del regolamento;
ii) le persone per le quali la Svizzera è lo Stato competente in virtù degli articoli 28, 28bis o 29 del regolamento;
iii) le persone che ricevono indennità di disoccupazione dall'assicurazione svizzera;
iv) i familiari delle persone citate ai punti i) e iii) o di un lavoratore autonomo o dipendente che risiede in Svizzera ed è assicurato nel regime assicurativo di quel paese, quando i suoi familiari non risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Spagna, Ungheria, Portogallo, Svezia e Regno Unito;
v) i familiari delle persone citate al punto ii) o di un titolare di pensione o di rendita che risiede in Svizzera ed è assicurato dal regime di assicurazione malattia svizzero quando questi familiari non risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Portogallo, Svezia e Regno Unito.
Per 'familiari' si intendono quelle persone ritenute familiari in conformità con la legislazione dello Stato di residenza;
b) le persone citate alla lettera a) possono, su richiesta, essere esentate dall'assicurazione obbligatoria per tutto il tempo in cui risiedono in uno dei seguenti Stati e dimostrano di beneficiare di una copertura in caso di malattia: Germania, Austria, Francia, Italia e – nei casi di cui alla lettera a), punti iv) e v), Finlandia e, nei casi contemplati alla lettera a), punto ii), Portogallo.
La domanda
aa) dev'essere presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando in casi giustificati, la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione diventa efficace dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria;
bb) si applicherà a tutti i familiari residenti nello stesso stato.".
I lavoratori frontalieri ed i loro familiari residenti in Italia possono dunque optare per il regime assicurativo dello Stato di residenza. In virtù dell'ALC, infatti, i cittadini di Paesi membri dell
'
UE possono essere esentati dall'assicurazione obbligatoria svizzera, semplicemente optando per il sistema sanitario nazionale o assicurativo del loro Paese di residenza.
Questa facoltà è accordata in particolare ai residenti in Francia, Germania, Austria ed Italia.
Al riguardo GUYLAINE RIONDEL BESSON, "Le droit d'option en matière d'assurance maladie dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés de mise en oeuvre et conséquences pour les assurés", in: Cahier genevois et romands de sécurité sociale n° 42-2009 pag. 33 seg., ricorda che:
"
De la combinaison des dispositions précitées, il ressort, qu'en principe, les travailleurs exerçant une activité professionnelle en Suisse, les titulaires d'une pension ou d'une rente suisse ainsi que les membres de leur famille sont obligatoirement assurés auprès du régime suisse de l'assurance maladie.
Cette obligation connaît cependant des exceptions. Conformément à la lettre b) du chapitre 3 sous
«
Suisse
»
de l'annexe VI du règlement 1408/71, ces personnes peuvent faire usage d'un droit d'option: sur demande de leur part, elles peuvent être exemptées de l'assurance maladie obligatoire en Suisse si elles prouvent qu'elles bénéficient d'une couverture maladie équivalente en France. Cette demande vaut pur l'assuré mais également pour les membres de sa famille non actifs et donc non obligatoirement assurés auprès d'une régime français.
En fonction de ce droit d'option, l'assuré peut être couvert soit en Suisse soit en France. Il a le choix entre le régime fédéral d'assurance maladie (LAMal), le régime de base de la sécurité sociale (CMU), l'assurance maladie privée en France (cette dernière possibilité sera toutefois fermée le 1
er
juin 2014).
Il est important de rappeler, qu'au regard du droit communautaire, les personnes qui résident en France et qui travaillent en Suisse ainsi que celles qui bénéficient d'une rente du régime suisse doivent en principe s'assurer en Suisse (la règle). Pour cette raison, si elles ne le souhaitent pas, elles doivent faire état de leur droit d'option dans un délai de trois mois qui commence à courir à partir de l'obligation d'assurance (l'exception). Passé ce délai, elles devront obligatoirement entrer dans le régime suisse d'assurance maladie.
Ce délai de trois mois doit s'exercer à partir du jour où les personnes sont soumises au régime obligatoire d'assurance maladie suisse (1
er
jour de travail pour les frontaliers, 1
er
jour de versement de la rente pour les frontaliers rentiers, 1
er
jour d'installation en France pour le résidents en Suisse, au bénéfice d'une rente suisse qui viennent s'installer et vivre en France).".
Questa regola è comunque applicabile soltanto se questi frontalieri lavorano esclusivamente in Svizzera.
Se, per esempio, essi lavorano sia in Svizzera sia in uno degli Stati UE che prevedono questa opzione, questi cittadini sono invece tenuti ad assicurarsi nel loro Paese di residenza (cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, in particolare pag. 29 e seg.).
La decisione di aderire alla copertura assicurativa del servizio sanitario nazionale deve essere formulata entro tre mesi a contare dall'inizio dell'assoggettamento al diritto svizzero (principio dell' "
opting out
", cfr.
"Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 30.
La domanda di aderire (o rimanere) al sistema sanitario dello Stato di residenza esplica effetti anche per i familiari residenti in quello stesso Stato.
La Svizzera ha recepito questo motivo di esonero nel diritto nazionale.
A norma dell
'
art. 2 cpv. 6 OAMal, infatti, a domanda, sono esentate dall
'
obbligo d
'
assicurazione le persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate conformemente all
'
Accordo sulla libera circolazione delle persone ed al relativo allegato II e dimostrino di essere coperte in caso di malattia sia nello Stato di residenza e che durante un soggiorno in un altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
8. Va ancora rammentato che per l'art. 6 cpv. 1 LAMal, i Cantoni provvedono all'osservanza dell'obbligo d'assicurazione.
A norma dell'art. 6 cpv. 2 LAMal, l'autorità designata dal Cantone affilia ad un assicuratore le persone tenute ad assicurarsi che non abbiano assolto questo obbligo tempestivamente.
L'art. 6a cpv. 1 LAMal prevede che i Cantoni informano circa l'obbligo di assicurazione le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi in virtù di un'attività lucrativa esercitata in Svizzera (lett. a), le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi poiché percepiscono una prestazione dell'assicurazione svizzera contro la disoccupazione (lett. b), le persone tenute ad assicurarsi poiché percepiscono una rendita svizzera e che trasferiscono la loro residenza in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia (lett. c).
Per l'art. 6a cpv. 2 LAMal, l'informazione secondo il capoverso 1 vale automaticamente per i familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
Giusta l'art. 6a cpv. 3 LAMal, l'autorità designata dal Cantone assegna ad un assicuratore le persone che non hanno assolto tempestivamente l'obbligo di assicurazione. Decide inoltre delle domande di esenzione dall'obbligo di assicurazione. È fatto salvo l'articolo 18 capoverso 2bis e 2ter (relativo all'istituzione comune LAMal).
L'art. 6a cpv. 4 LAMal prevede che gli assicuratori comunicano all'autorità cantonale competente i dati necessari per il controllo dell'osservanza dell'obbligo di assicurazione.
Per l'art. 10 cpv. 1 OAMal, i Cantoni informano periodicamente la popolazione circa l'obbligo d'assicurazione. Provvedono segnatamente affinché le persone provenienti dall'estero e i genitori di neonati siano informati tempestivamente.
A norma dell'art. 10 cpv. 1bis OAMal, le informazioni sull'obbligo d'assicurazione destinate ai detentori di un permesso di dimora di corta durata, di un permesso di dimora o di un permesso di domicilio valgono parimenti per i loro familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
L'art. 10 cpv. 2 OAMal prevede che l'autorità cantonale competente decide delle domande di cui all'articolo 2 capoversi 3-5 e all'articolo 6 capoverso 3.
Gli assicuratori sociali preposti al pagamento delle rendite e gli organi dell'assicurazione contro la disoccupazione assistono i Cantoni nel compito d'informare circa l'obbligo d'assicurazione delle persone di cui all'articolo 6a capoverso 1 lettere b e c della legge (art. 10 cpv. 3 OAMal).
Per il cpv. 4 delle Disposizioni finali della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal i Cantoni, in collaborazione con l'UFAS e con i datori di lavoro competenti, informano i frontalieri che risiedono in uno Stato membro delle Comunità europea in merito all'obbligo d'assicurazione al più tardi tre mesi dopo l'entrata in vigore dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone. Queste informazioni valgono parimenti per i familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea.
9. Nel caso di specie l
'
insorgente, cittadina di un Paese membro dell'Unione Europea, domiciliata in Italia ed esercitante un
'
attività lucrativa in Svizzera, in virtù dell'ALC e del regolamento n. 1408/71 è, di principio, assicurata in Svizzera contro le malattie (art. 13 par. 2 punto a del regolamento n. 1408/71: principio della
lex loci laboris
e cifra 3 lett. a punto i dell
'
Allegato II dell
'
ALC rispettivamente dell
'
Allegato VI del regolamento n. 1408/71).
Tuttavia, in conformità delle norme citate, in particolare dell
'
Allegato II all
'
ALC e dell
'
Allegato VI al regolamento n. 1408/71 al capitolo riguardante la Svizzera, cifra 3 lett. b, quale cittadina di un Paese membro dell'Unione Europea residente in uno dei Paesi confinanti con la Svizzera (in Italia) ed esercitante un'attività lucrativa in Svizzera, beneficiando dello statuto di frontaliera la ricorrente ha il diritto di optare per il sistema sanitario italiano.
La domanda di esenzione, conformemente alla summenzionata cifra 3 lett. b/aa, deve essere presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera.
Unica eccezione prevista dai due citati Allegati è la presenza di "
casi giustificati
".
10. In concreto, l
'
assicurata esercita un
'
attività lucrativa in Svizzera dal 2007 ed è al beneficio di un permesso di lavoro G CE/AELS.
Pertanto, il termine di tre mesi per far valere il diritto d'opzione decorreva da quando ha iniziato la sua attività nel nostro Paese, a seguito dell'ottenimento del permesso G.
Come ha rilevato l
'
UAM, esso è quindi scaduto infruttuoso.
Dalla documentazione agli atti emerge inoltre che l
'
insorgente
non
ha validamente esercitato il diritto d'opzione per il sistema sanitario del Paese di residenza neppure nell
'
ambito della procedura in sanatoria del giugno-settembre 2008 attuata dall
'
Ufficio assicurazione malattia, ovvero entro il 30 settembre 2008.
La conseguenza è stata, come anticipato nello scritto del 12 giugno 2008 inviato alla ricorrente ed a tutti i frontalieri che non avevano ancora optato per il loro sistema sanitario, l'emanazione della
decisione di affiliazione d'ufficio dell'assicurata ad una cassa malati svizzera da parte dell'allora Ufficio assicurazione malattia, in concreto emessa il 14 gennaio 2009 (doc. 2).
Il 12 febbraio 2008 l
'
UAM ha quindi segnalato all
'
Ufficio federale della sanità pubblica questa circostanza, quantificando in 12
'2
08 i lavoratori beneficiari del permesso G per frontalieri – esclusi i familiari - che tra il 2002 ed il 2007 non hanno rispedito l
'
apposito modulo TI 1 relativo al diritto d
'
opzione per il sistema assicurativo nazionale che lo stesso Ufficio assicurazione malattia, al momento in cui hanno ottenuto il permesso G, ha trasmesso ad ognuno di loro unitamente ad una lettera che spiegava il principio dell
'
assoggettamento al diritto svizzero, ad una tavola sinottica e ad una busta recante l
'
indirizzo del destinatario.
Con risposta del 13 marzo 2008 l
'
Ufficio federale della sanità pubblica ha riconosciuto che la procedura adottata dall
'
ALC è difficile da concretizzare. Inoltre, i frontalieri italiani fanno fatica a capire il sistema assicurativo svizzero, dato che non hanno l
'
abitudine di intraprendere passi amministrativi particolari per affiliarsi all
'
assicurazione malattia, poiché assicurati automaticamente in Italia. Pertanto, l
'
UFSP non ha ritenuto opportuno affiliare d
'
ufficio con effetto retroattivo le persone che non hanno fornito all'amministrazione cantonale le necessarie informazioni.
L
'
amministrazione federale ha sottolineato l'importanza per tutti i frontalieri e le loro famiglie di una copertura assicurativa in caso di malattia, in Svizzera o in Italia, e per evitare gli effetti (decisamente sfavorevoli)
ex tunc
di tale affiliazione ha aderito alle richieste ticinesi, considerando pure che l
'
affiliazione d
'
ufficio di così tante persone avrebbe comportato un lavoro enorme per il Canton Ticino e gli assicuratori, oltre che ad una difficoltà di messa in pratica dell
'
affiliazione stessa, con rischi per l'incasso dei premi dell
'
assicurazione malattia svizzera.
L'
UFSP ha quindi fornito all
'
UAM indicazioni su come evadere i problemi connessi all
'
affiliazione tardiva segnalata.
A questo proposito, il 24 aprile 2008 l
'
amministrazione federale ha affermato tra l
'
altro che:
"
Comme vous le relevez à juste titre, la fixation d'un délai extraordinaire pour l'exercice du droit d'option dans des cas justifiés correspond à la solution prévue par l'annexe II de l'Accord sur la libre circulation des personnes (section A, art. 3, let. b, p. aa). Dans le cas d'espèce, la prolongation du délai de trois mois se justifie du fait que les personnes qui étaient assurées en Italie n'ont vraisemblablement pas compris l'importance de remplir correctement le formulaire relatif au droit d'option. Conformément à la disposition susmentionnée, l'exemption déploie ses effets dès le début de l'assujettissement à l'assurance obligatoire, c'est-à-dire avec effet rétroactif, donc
ex tunc
(et non
ex nunc
, comme vous l'indiquez dans votre lettre du 2 avril 2008).".
Sulla scorta delle indicazioni ricevute, il 29 aprile 2008 l
'
Ufficio assicurazione malattia ha quindi allestito una lettera personale per ogni lavoratore frontaliero che non aveva esercitato il diritto d
'
opzione, una lettera d
'
informazione destinata a tutti i datori di lavoro del Canton Ticino ed un comunicato stampa da parte del Consiglio di Stato del Cantone Ticino, che sono stati sottoposti alle autorità federali.
Il 7 maggio 2008 l
'
Ufficio federale delle assicurazioni sociali rispettivamente l
'
8 maggio 2008 l
'
UFSP, hanno dato il loro benestare per questa procedura in sanatoria.
Questi scambi epistolari sono stati innanzitutto concretizzati il 3 giugno 2008, quando il Consiglio di Stato ha comunicato a mezzo di un bollettino stampa informativo che siccome un gran numero di frontalieri non aveva a suo tempo, ossia nei tre mesi dall
'
ottenimento del permesso G, esercitato il diritto d
'
opzione per il proprio sistema sanitario nazionale o comunicato la copertura in virtù del sistema sanitario nazionale, onde evitare il loro assoggettamento obbligatorio al sistema assicurativo svizzero, ha ritenuto legittimo concedere un periodo supplementare di tre mesi, di carattere unico e straordinario, per l'eventuale esercizio del diritto d
'
opzione. Il Consiglio di Stato ha fissato al 30 settembre 2008 il termine ultimo per esercitare questo diritto in via di sanatoria.
Il 12 giugno 2008 l
'
Ufficio assicurazione malattia ha inviato alla ricorrente – e ad altri 12
'
630 lavoratori frontalieri toccati da questa procedura in sanatoria – una lettera di spiegazioni riguardante l
'
assoggettamento obbligatorio all'assicurazione svizzera contro le malattie in virtù degli Accordi bilaterali.
Questo scritto avvisava poi ogni interessato della possibilità, entro il 30 settembre 2008 (termine supplementare di tre mesi, unico e straordinario), per eventualmente compilare l
'
allegato modulo TI 1 e ritornarlo al medesimo Ufficio a mezzo della busta allegata, già indirizzata.
La lettera specificava inoltre, in calce, che "
se ciò non dovesse avvenire, lei sarà obbligato ad assicurarsi in Svizzera, e con lei ogni suo familiare che non esercita attività lavorativa. Rammentiamo inoltre che di principio non sarà più possibile concedere, in futuro, proroghe di questa natura.
".
11. Va ancora rammentato che su questo aspetto un consigliere nazionale ha inoltrato un'interpellanza (n. 09.3596), chiedendo al Consiglio federale di prendere posizione sull'obbligo, in particolare per i frontalieri italiani, di farsi parte attiva per optare a favore del loro sistema assicurativo al quale, di principio, sono già assicurati (doc. XIX).
L'Esecutivo, dopo avere esposto brevemente le norme applicabili al caso concreto, ha affermato che spetta ai Cantoni verificare se i frontalieri che intendono chiedere l'esonero dall'obbligo assicurativo in Svizzera dispongono di un'altra protezione assicurativa sufficiente ed ha rilevato che il termine di tre mesi per la presentazione della domanda è applicato in modo elastico nella maggior parte dei Cantoni. Il Consiglio federale ha inoltre evidenziato che le esperienze dei Cantoni hanno mostrato che sono soprattutto i frontalieri residenti in Italia ad avere difficoltà con questa procedura e che sono attualmente in corso trattative per adeguare l'allegato II dell'ALC che disciplina i sistemi di sicurezza sociale. L'intenzione è quella di conservare il diritto di opzione in quanto tale, ma per agevolare l'attuazione, la Svizzera concorderà speciali modalità esecutive con singoli Stati. In quest'ambito l'Esecutivo federale sta verificando la possibilità di negoziare una procedura speciale per i frontalieri italiani che vada maggiormente incontro alle esigenze degli interessati.
Occorre qui comunque evidenziare che questo Tribunale deve applicare le norme attualmente in vigore e non può anticipare eventuali cambiamenti, che del resto non sono neppure ancora stati discussi a livello parlamentare (cfr., in tal senso, la DTF 133 V 201: “
Das Bundesamt für Sozialversicherungen beantragt in seiner Vernehmlassung sogar eine Praxisänderung in dem Sinne, dass Art. 3 Abs. 3 lit. a AHVG ausnahmslos bei allen nichterwerbstätigen Versicherten anzuwenden ist, deren erwerbstätiger Ehegatte eine Altersrente bezieht.
Zur Begründung weist die Aufsichtsbehörde u.a. auf die erste Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur 11. AHV-Revision (Neufassung; BBl 2006 S. 1957 ff.) hin
. In dieser Revisionsvorlage schlägt der Bundesrat einen neuen Art. 3 Abs. 4 lit. b AHVG vor, wonach Absatz 3 auch Anwendung findet für die Kalenderjahre, in denen der erwerbstätige Ehegatte eine Altersrente bezieht oder aufschiebt (BBl 2006 S. 2003 und 2045). Es besteht indessen kein Anlass, in diesem Sinne zu entscheiden, umso weniger, als National- und Ständerat die Beratung der Vorlage noch nicht in Angriff genommen haben
.“ e la sentenza H 158/06 del 5 settembre 2007: „
7.1 L'OFAS, citant le Conseil fédéral dans son Premier message du 21 décembre 2005 relatif à la 11e révision de l'AVS (nouvelle version, FF 2006 II 1962), propose d'appliquer l'art.
3 al. 3 let. a LAVS aux personnes sans activité lucrative, dont le conjoint perçoit une rente de vieillesse et poursuit l'exercice d'une activité lucrative, afin que tous les couples puissent à nouveau profiter de la libération de l'obligation de cotiser, indépendamment des conséquences sur le revenu annuel moyen déterminant du conjoint non-actif. 7.2 Déjà, dans l'arrêt H 73/06, l'OFAS avait fait la même proposition de changement de pratique. Le Tribunal de céans a considéré qu'il n'y avait pas lieu de se prononcer dans ce sens, d'autant moins que la nouvelle version du projet de 11e révision de l'AVS devait encore être discutée devant le Conseil National et le Conseil des Etats (ATF 133 V 201 consid. 4.4 p. 204 s.). Il n'y a dès lors aucune raison qu'il en aille autrement dans le cas particulier
.“, sottolineature della redattrice).
12. La ricorrente ha sottoscritto il formulario TI 1 senza datarlo e l
'
ha spedito per raccomandata il 2 ottobre 2008.
La documentazione è giunta all
'
UAM il 3 ottobre 2008 (doc. 1).
Ella, pur avendo spedito il formulario TI 1 appena dopo la scadenza del termine di sanatoria (30 settembre 2008), con il ricorso sostiene comunque che il suo diritto all
'
informazione sarebbe stato violato, avendo saputo dell
'
obbligo di optare soltanto con la ricezione della decisione d
'
affiliazione d
'
ufficio, ovvero nel gennaio 2009.
La censura è manifestamente infondata già solo per il fatto che la stessa insorgente ha comunque inviato l
'
apposito modulo quasi in tempo e quindi, implicitamente, ella ammette di essere stata informata tempestivamente, tutt
'
al più che con il primo reclamo del 22 gennaio 2009 ha subito affermato di avere agito in ritardo (solo) a causa di problemi familiari (doc. 3) e non perché non era al corrente della problematica del diritto d
'
opzione. È solo in un secondo tempo che ha cambiato le sue motivazioni.
I fatti, quindi, smentiscono le argomentazioni della ricorrente.
Tuttavia, rilevato che la medesima tematica della mancata informazione è già stata trattata da questo Tribunale nell
'
ambito di numerosissimi incarti simili al presente, va evidenziato come, per i motivi che seguono, essa debba comunque essere respinta.
13. L
'
autorità cantonale afferma di avere adempiuto al suo dovere d
'
informazione tramite lettere personali, lettere al datore di lavoro ed alle organizzazioni sindacali, nonché comunicati stampa ed interviste.
L
'
insorgente, da parte sua, fa valere, perlomeno implicitamente, di essere in buona fede, non essendo stata informata circa la possibilità di optare in favore del sistema sanitario del suo Paese di residenza.
Secondo la giurisprudenza (SZS 1998 pag. 41; DTF 121 V 66; RAMI 1993 pag. 120-121, Pratique VSI 1993 pag. 21-22, RCC 1991 pag. 220 consid. 3a, RCC 1983 pag. 195 consid. 3, RCC 1982 pag. 368 consid. 2, RCC 1981 pag. 194 consid. 3, RCC 1979 pag. 155, DLAD 1992 pag. 106; DTF 119 V 307 consid. 3a; DTF 118 Ia 254 consid. 4b; DTF 118 V 76 consid. 7; DTF 117 Ia 287 consid. 2b, 418 consid.
3b e sentenze ivi citate; RDAT I-1992 n° 63, DTF 116 V 298) e la dottrina (
Grisel
, Traité de droit administratif, vol.
I, pag. 390 segg.;
Knapp
, Précis de droit administratif, 4a ed., n° 509, pag. 108-109;
Haefliger
, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 217 segg.), affinché il principio della buona fede, sancito dall
'
art. 9 Cost. fed., tuteli la legittima fiducia dell
'
amministrato nei confronti dell
'
autorità amministrativa nei casi in cui l'amministrazione formula una promessa o crea un'aspettativa in modo contrario alla legge, devono essere adempiute cumulativamente le seguenti condizioni:
1. l
'
informazione data dall
'
autorità deve riferirsi ad una situazione individuale e concreta;
2. essa deve emanare da un organo competente o che possa essere ritenuto tale compatibilmente con l
'
attenzione esigibile nelle circostanze;
3. la promessa deve essere propria ad ispirare fiducia.
Ciò significa che l'interessato, date le circostanze, non deve poter riconoscere l'erroneità della disposizione. La comunicazione dell'amministrazione deve infatti essere interpretata come il destinatario può e deve capirla usando tutta l'attenzione da lui esigibile (protezione della buona fede dell'assicurato).
Una mancanza di chiarezza di un'informazione da parte della cassa non può trarre seco conseguenze sfavorevoli per il cittadino (DTF 106 V 33, consid. 4; 104 V 18 consid. 4; RAMI 1991, pag. 68).
Inoltre l'informazione deve essere incondizionata. Qualora l'organo amministrativo che fornisce la comunicazione esprime - almeno implicitamente, ma con chiarezza - che la comunicazione non è definitiva, il destinatario della comunicazione non può far valere la propria buona fede (
Imboden/ Rhinow
, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5a ed., n. 75 B III b 3);
4. l'informazione errata deve aver indotto il destinatario ad adottare un comportamento o un
'
omissione che gli è pregiudizievole;
5. la legge non deve essere cambiata dal momento in cui l'informazione è stata data (DTF 131 II 627 consid. 6.1; 130 I 26 consid. 8.1, DTF 113 V 87 consid. 4c; 112 V 199 consid. 3a; 111 V 71; 110 V 155 consid. 4b; RAMI 1991 pag. 68 segg.).
La prima condizione da esaminare si concretizza nell'art. 27 LPGA
concernente l'informazione e la consulenza, secondo cui
"
1
Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate sui loro diritti e obblighi.
2
Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti e stabilirne la tariffa.
3
Se un assicuratore constata che un assicurato o i suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali, li informa immediatamente.".
L'art. 27 LPGA sancisce, in particolare, per l'amministrazione, un dovere di carattere collettivo, generale e permanente di fornire informazioni - ad esempio tramite opuscoli informativi - (cpv. 1) e il diritto soggettivo e individuale dell'assicurato alla consulenza (cioè un parere su ciò che conviene fare) su un caso preciso e su esplicita richiesta, che può essere fatto valere in giustizia (cpv. 2) (Su questi aspetti, cfr. in particolare la sentenza
del 14 settembre 2005 nella causa Regionales Arbeitsvermittlungs-zentrum Rapperswil c/ F., C 192/04, consid.
4.1., pubblicata in DTF 131 V 472; sentenza del 28 ottobre 2005 nella causa W., C 157/05, consid.
4.2.;
E. Imhof/Ch. Zünd
, "
ATSG und Arbeitslosenversicherung
" in SZS 2003 pag. 291 seg. (306);
E. Imhof
, "
Anhang zur Vertiefung von art. 27 ATSG über Aufklärung, Beratung und Kenntnisgabe
" in SZS 2002 pag. 315 seg.
(315-318);
R. Spira
, "
Du droit d'être renseigné et conseillé par les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales art. 27 LPGA
" in SZS 2001 pag. 524 seg. (527);
U. Kieser
, "
ATSG-Kommentar
", 2a edizione, Zurigo, Basilea, Ginevra, 2009 ad art. 27 pag. 396 e seguenti; sul tema specifico si veda inoltre
Guylaine Riondel Besson
: Le droit d'option en matière d'assurance maladie dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés de mise en oeuvre et conséquences pour les assurés, in CGSS 42-2009 pag. 33 e segg., in particolare il punto 2.3.1. pag. 36 e 37).
Per quanto attiene più specificatamente al diritto alla consulenza enunciato all'art. 27 cpv. 2 LPGA, va segnalato che ogni assicurato può esigere che il proprio assicuratore gli fornisca consulenza in merito ai suoi diritti ed obblighi. Quest'obbligo concerne soltanto l'ambito di competenza dell'assicuratore in questione e le informazioni possono esse fornite anche da non giuristi, come del resto prima dell'entrata in vigore della LPGA. Contrariamente alle informazioni di carattere generale, la consulenza deve riferirsi al caso specifico (cfr. FF 1999 IV 3953).
Inoltre, tale diritto non è limitato alle persone assicurate, tuttavia deve esistere uno stretto rapporto con l'assicurazione interpellata, nel senso che la consulenza deve riferirsi a diritti e doveri che già esistono o che possono sorgere tra la persona che ha richiesto le informazioni e l'assicurazione interessata (
U. Kieser
, op. cit., ad art. 27 n. 19 e seguenti, pag. 402 segg.).
Come rileva Kieser, op. cit., ad art. 27 n. 8 pag. 399, a proposito del capoverso 1, "
Als Trägerinnen der Aufklärungs- bzw. Beratungspflicht können ferner Arbeitgeberinnen und –geber infrage kommen. Auch hier kann sich die entsprechende Pflicht aus einer ausdrücklichen Festlegung ergeben (vgl. z.B. Art. 72 UVV und dazu BGE 121 V 32 ff.) oder sie kann aus einer Beauftragung zur Wahrnehmung der Information abgeleitet werden. In der Gerichtspraxis finden sich Entscheide, mit denen eine solche (sozialversicherungsrechtlich fundierte) Beauftra-gung angenommen (vgl. dazu BGE 111 V 72 betreffend Arbeitgeber) bzw. abgelehnt wurde (vgl. BGE 111 V 171 betreffend Arbeitgeber, SVR 2001 KV Nr. 3 betreffend BSV).
".
Lo stesso autore rammenta poi, a pag. 401, che "
Die in Art. 27 Abs. 1 ATSG festgelegte Informationspflicht kann etwa dadurch erfüllt werden, dass Informationsbroschüren, Merkblätter oder – allgemein verständliche – Wegleitungen abgegeben werden (dazu BGE 131 V 476). Ausreichend ist es, wenn über die Möglichkeit, eine Abredeversicherung in der UV abschliessen zu können, mit einem allgemein zugänglichen Aushang im Betrieb des Arbeitgebers informiert wird (dazu Entscheid des Bundesge-richts vom 29.
März 2004, U 255/03).
".
In quest'ultima sentenza, citata da Kieser, l'Alta Corte, con riferimento all'art. 72 OAINF giusta il quale gli assicuratori provvedono a che i datori di lavoro siano sufficientemente informati in merito all'applicazione dell'assicurazione contro gli infortuni e i datori di lavoro sono obbligati a trasmettere queste informazioni ai dipendenti, ha affermato:
"
(...)
2.1. In einem Fall, in welchem es um die Tragweite der Informationspflichten von Versicherer und Arbeitgeber hinsichtlich einer Abredeversicherung nach Auflösung eines Arbeitsverhältnisses ging, hat das Eidgenössische Versicherungsgericht zunächst in Bestätigung der Auffassung des damaligen kantonalen Gerichts erkannt, Art. 3 UVG umschliesse lediglich die Obliegenheit des Versicherers, die Abredeversicherung zu führen und anzubieten, nicht jedoch die Verpflichtung, jeden einzelnen Versicherten im Rahmen der Beendigung seines Arbeitsverhältnisses rechtzeitig über die Möglichkeit der Verlängerung des Versicherungsschutzes durch Abschluss einer Abredeversicherung zu informieren (BGE 121 V 31 f. Erw. 1c). Hingegen ergebe sich aus der allgemeinen Informationspflicht des Versicherers (Art. 72 UVV) die Verpflichtung, nebst anderem über die Möglichkeit des Abschlusses einer Abredeversicherung zu informieren. Der Versicherer und auch der Arbeitgeber sind in diesem Regelungszusammenhang Organe der Versicherungsdurchführung und die Erfüllung ihrer Informationspflicht muss manifestiert werden und insbesondere im Hinblick auf die Weiterleitungspflicht des Arbeitgebers (Art. 72 Satz 2 UVV) vom Versicherten erkennbar sein. Damit wird von den Durchführungsorganen organisatorisch nicht mehr verlangt, als nach jahrzehntelanger Verwaltungspraxis in der von der SUVA betriebenen obligatorischen Unfallversicherung schon unter der Geltung des KUVG beachtet wurde, nämlich beispielsweise ein Aushang am ständigen Anschlag im unterstellten Betrieb, Informationen an Betriebsversammlungen usw. Da sich Versicherer und Arbeitgeber den Beweis der ihnen obliegenden Information mit dem erforderlichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit durch zumutbare Vorkehren ohne weiteres sichern können, rechtfertigt es sich, dem Versicherer die Beweislast hiefür auch insoweit aufzuerlegen, als die Erfüllung der Informationspflichten des Arbeitgebers in Frage steht (BGE 121 V 32 ff. Erw. 2a und b mit Hinweisen). Bei Verletzung der Informationspflichten hat der Versicherer für seine sowie die Unterlassungen des Arbeitgebers einzustehen, wobei dies unter dem Vorbehalt steht, dass die weiteren Voraussetzungen für eine erfolgreiche Berufung auf den Vertrauensschutz, insbesondere die kausal verursachte Disposition seitens des Arbeitnehmers aus unterbliebener Information, erfüllt sind (BGE 121 V 34 Erw. 2c mit Hinweisen; RKUV 2000 Nr. U 387 S. 274 f. Erw. 3b).
2.2 Wie die Abklärung der SUVA ergeben hat, sind in den vom Personal der Eisenbahn X._ benutzten Räumen Informationen der SUVA über die Abredeversicherung angeschlagen; weiter haben Arbeitskollegen der Beschwerdeführerin Abredeversicherungen abgeschlossen, was bedeutet, dass sie über diese Möglichkeit informiert worden sind. Eine - hier erfolgte - Information durch allgemeinen Anschlag ist für die Erfüllung der Informationspflicht gemäss Art. 72 UVV ausreichend (vgl. BGE 121 V 33 Erw. 2b mit Literaturhinweis), so wurde denn auch in RKUV 2000 Nr. U 387 S. 277 Erw. 4c implizit eine Information durch Broschüren als grundsätzlich genügend vorausgesetzt (auch wenn dies im konkreten Fall nicht ausreichend gewesen und nicht korrekt erfolgt ist). Das Genügen eines allgemein zugänglichen Aushangs für die Erfüllung der Informationspflicht ist insbesondere auch im Zusammenhang mit der Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu sehen: Von einer mündigen Bürgerin wie der Beschwerdeführerin kann ohne weiteres verlangt werden, dass sie sich zumindest Gedanken über den Versicherungsschutz macht und in dieser Hinsicht minimalste Abklärungen unternimmt (und sei es auch nur durch das Lesen der Anschläge in den Personalräumen), wenn sie ihre Arbeitsstelle kündet, um - offenbar während längerer Zeit - Sprachaufenthalte zu absolvieren und sich zur Reiseleiterin ausbilden zu lassen. Dies ist hier um so mehr der Fall, als in den Lohnabrechnungen jeweils der vorgenommene Abzug für die Nichtberufsunfallversicherung ausgewiesen und damit monatlich die Problematik der Unfallversicherung in Erinnerung gerufen worden ist. Eine Sensibilisierung für den Unfallversicherungsschutz wäre im Übrigen um so mehr zu erwarten gewesen, als die Beschwerdeführerin bereits im Juni 2001 einen Unfall erlitten hatte und in der Folge bis zum 8. August 2001 arbeitsunfähig gewesen ist. Würde der Auffassung in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gefolgt, welche letztlich eine explizite Information in jedem Einzelfall verlangt, liefe dies schlussendlich darauf hinaus, einem Arbeitnehmer bei der Kündigung alles und jedes - nicht nur betreffend Abredeversicherung - mitteilen zu müssen; ein dermassen umfangreicher Informationskatalog würde in der Folge nicht mehr gelesen (vgl. das Beispiel bei Gunther Arzt, Strafbarkeit juristischer Personen: Andersen, vom Märchen zum Alptraum, Schweizerische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2002, S. 233 Fn 23: Viele Käufer eines Fernglases werden die voluminöse Bedienungsanleitung mit absurden Warnungen nicht lesen, sodass ihnen auch der sinnvolle Hinweis entgeht, mit dem Fernglas nicht in die Sonne zu schauen). Im Übrigen kann die Beschwerdeführerin auch nichts zu ihren Gunsten daraus ableiten, dass ein vom Inspektor der SUVA im Juni 2002 befragter Angestellter der Eisenbahn X._ den Aushang über die Abredeversicherung nicht gekannt hat, da dieser Mitarbeiter - anders als die Beschwerdeführerin - allenfalls gar keine Veranlassung hatte, sich über die Versicherungsdeckung nach einer Kündigung Gedanken zu machen.
2.3 An der Erfüllung der Informationspflicht (Erw. 2.2 hievor) ändert die Tatsache nichts, dass der Inspektor der SUVA am 20. Juni 2002 festgestellt hat, die Informationen der SUVA seien am Bahnhof in Y._ - Arbeitsort der Beschwerdeführerin - nicht angeschlagen gewesen; dies war offenbar nach einem erfolgten Umbau des Gebäudes unterlassen worden.
Die Beschwerdeführerin hatte einerseits während ihrer Anstellung seit 1996 Gelegenheit, die angeschlagenen Informationen in den diversen von ihr benutzten Räumen in unterschiedlichen Bahnstationen zur Kenntnis zu nehmen. Diese Informationen waren andererseits auch ab dem Zeitpunkt des Umbaus in Y._ in den für das Personal vorgesehenen Räumen in anderen Bahnhöfen angeschlagen, wobei ausser Zweifel steht, dass sich die Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als Kondukteurin an solchen Orten aufgehalten hat. Damit ist die Informationspflicht im Sinne des Art. 72 UVV jedoch auch während der Zeit erfüllt worden, in der in Y._ keine Informationen ausgehängt gewesen sind.
2.4 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Abredeversicherung hingewiesen habe, und dass ihr dieser Brief zu spät geschickt worden sei, da sie sich zu dieser Zeit bereits im Ausland aufgehalten habe, was der Eisenbahn X._ bekannt gewesen sei. Es trifft zwar zu, dass die ehemalige Arbeitgeberin mit Schreiben vom 5. September 2001 nicht auf die Möglichkeit der Abredeversicherung (jedoch auf das Ende des Unfallversicherungsschutzes) hingewiesen hat. Da jedoch eine Information mittels Aushang am Anschlagbrett ausreichend ist (vgl. Erw. 2.2 hievor), ändert die Nichterwähnung der Abredeversicherung im Schreiben nichts an der Rechtslage.
Damit haben die SUVA und die ehemalige Arbeitgeberin die Informationspflicht gemäss Art. 72 UVV mittels Aushang korrekt erfüllt; eine Verletzung der Informationspflicht ist nicht erstellt und eine Leistungspflicht der SUVA in der Folge zu verneinen (vgl. BGE 121 V 34 Erw. 2b in fine)."
(
sottolineature della redattrice
)
In una sentenza pubblicata in DTF 134 V 428 il Tribunale federale ha affermato:
"
(...)
11.3 Gemäss Art. 72 Satz 1 UVV sorgen die Versicherer dafür, dass die Arbeitgeber über die Durchführung der Unfallversicherung ausreichend informiert werden. Diese - nach Inkrafttreten des ATSG im Wortlaut unverändert belassene - Verordnungsbestimmung verpflichtet den Versicherer zu einer substantiellen Information ihrer angeschlossenen Arbeitgeber von Amtes wegen. Die entsprechende Verfahrenspflicht geht nach der vor 1. Januar 2003 ergangenen Rechtsprechung über die praxisgemäss aus dem Grundsatz von Treu und Glauben hergeleitete allgemeine Pflicht der Sozialversicherungsträger, die an der Versicherung Beteiligten auf Verlangen in Einzelfragen zu beraten oder ihnen Auskunft zu erteilen, hinaus (BGE 121 V 28 E. 2a S. 32). Auch im Rahmen von Art. 72 UVV gilt - analog zu Art. 27 Abs. 2 ATSG - der Grundsatz, wonach die Verletzung der Informationspflicht nur dann zu Rechtsfolgen führen kann, wenn die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Berufung auf den verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz (Art. 9 BV) allesamt erfüllt sind (RKUV 2004 Nr. U 517 S. 429 [U 255/03], 2001 Nr. U 441 S. 542 f. [U 285/99], 2000 Nr. U 387 S. 272 [U 340/99]).
11.4 Die Frage, ob die SUVA aufgrund der unwidersprochenen Entgegennahme von Prämienzahlungen und von erteilten Auskünften ihre Informationspflicht gemäss Art. 27 Abs. 2 ATSG und Art. 72 UVV verletzt hat und der Beschwerdegegner infolgedessen gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben Versicherungsschutz beanspruchen kann, lässt sich aufgrund der Akten nicht beantworten. Es liegt aber eine Notiz der SUVA vom 4. Mai 2006 vor, wonach die Arbeitgeberin bis am 3. Februar 2006 im Glauben gewesen sei, dass ihre Angestellten bei der SUVA gegen Unfall versichert seien. Anlässlich des Betriebserfassungsbesuches vom 15. März 2005 sei nicht darüber informiert worden, dass für Entsandte das Formular E101 hätte ausgefüllt werden müssen. Gemäss den Angaben des BSV wurde zudem erst seit dem 1. Januar 2006 in den Weisungsbestimmungen festgehalten, dass Arbeitnehmer, die ausschliesslich zum Zweck der Entsendung eingestellt wurden, nicht als Entsandte betrachtet werden könnten, eine Entsendung jedoch ausnahmsweise zulässig sei, wenn der Arbeitnehmer vor der Entsendung bereits in der Schweiz versichert gewesen sei. Das kantonale Gericht hatte zu dieser Problematik aufgrund seiner Beurteilung nicht Stellung zu nehmen. Die SUVA hat sich zu diesem Punkt bisher nicht geäussert. Die Vorinstanz, an welche die Sache zurückzuweisen ist, wird diesbezüglich sachdienliche Abklärungen vorzunehmen und alsdann darüber zu befinden haben, ob dem Beschwerdegegner gestützt auf den Vertrauensschutz Leistungen der SUVA zustehen oder nicht."
(...).
Va ancora evidenziato che la legge cantonale di applicazione della LAMal (LCAMal), a proposito del controllo dell'obbligo assicurativo, all'art. 16 prevede che:
"
1
Il datore di lavoro fornisce al lavoratore non domiciliato soggetto all'obbligo d'assicurazione le informazioni necessarie relative all'adempimento di questo obbligo.
2
L'assicurato e il datore di lavoro sono solidalmente debitori dei premi arretrati a decorrere dal giorno in cui avrebbe dovuto avere inizio l'obbligo assicurativo, fatta deduzione dei sussidi di legge, per le seguenti categorie:
a) lavoratori in possesso di un permesso di lavoro di durata inferiore ad un anno;
b) lavoratori in possesso di un permesso di dimora annuale, per il primo anno di attività, così come per i rispettivi familiari.
3
Ogni pretesa di cui al cpv. 2 è soggetta a perenzione dopo cinque anni.".
Inoltre, l'art. 19 LCAMal recita quanto segue:
"
1
Il Consiglio di Stato fa iscrivere d'ufficio, previa diffida scritta, le persone soggette all'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie che rifiutano di aderire ad un assicuratore riconosciuto e autorizzato all'esercizio ai sensi della LAMal e della relativa Ordinanza (OAMal).
2
[Cpv. abrogato dalla L 10.5.2006; in vigore dal 4.7.2006 - BU 2006, 203].
3
Il regolamento può definire i criteri di ripartizione tra gli assicuratori.".
Per l'art. 5 RLCAMal,
"
1
Previa richiesta dell'Istituto delle assicurazioni sociali, i datori di lavoro devono fornire tempestivamente, in forma gratuita, ogni informazione in ordine al controllo dell'obbligo d'assicurazione per lavoratori non domiciliati.
2
Nell'ambito dell'applicazione dell'Accordo CH/CE sulla libera circolazione delle persone e della Convenzione istitutiva dall'AELS, tali informazioni possono riguardare anche i familiari, residenti in Svizzera o all'estero, del lavoratore domiciliato o non domiciliato in Svizzera.".
A norma dell'art. 7 RLCAMal,
"
1
L'iscrizione d'ufficio delle persone soggette all'obbligo d'assicurazione, non iscritte presso un assicuratore, è ordinata dall'Istituto delle assicurazioni sociali, previa diffida scritta.
2
La ripartizione tra i singoli assicuratori considera l'effettivo degli assicurati affiliati.".
14. In concreto, va innanzitutto rilevato che il cpv. 4 delle Disposizioni finali della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal (cfr. consid. 8 in fine) non trova applicazione, poiché l
'
assicurata ha iniziato a lavorare in Svizzera nel 2007, quando l'ALC era ormai entrato in vigore da quasi 5 anni.
Inoltre, dall'istruttoria condotta dal TCA è emerso che l'UAM ha ampiamente adempiuto, con l'ausilio di numerosi canali informativi, ai suoi obblighi, come del resto rilevato sia dall'UFSP (doc. XVI risposta 4 in fine: "
Tramite tali azioni, l'UAM ha dunque adempiuto appieno ai suoi obblighi informativi, andando addirittura oltre le esigenze di legge
."), che dall'UFAS (doc. XVIII risposta 4: "
A nostro avviso, l'autorità cantonale ha informato adeguatamente i lavoratori frontalieri residenti in Italia circa il loro diritto di opzione. Non vediamo come avrebbe potuto informare meglio
." e risposta 5 pag. 2 in fine: "
Per permettere queste regolarizzazioni, l'autorità cantonale ha informato su vasta scala e adeguatamente i frontalieri residenti in Italia
.").
L'amministrazione si è prodigata cercando di raggiungere tutti i frontalieri esercitanti un'attività lavorativa in Ticino in ben tre occasioni, concedendo ai medesimi, dopo aver contattato le autorità federali, perfino una proroga del termine di tre mesi previsto dall'ALC.
In effetti l'Ufficio assicurazione malattia, oltre a prendere contatto nel 2002 e nel 2003 con i lavoratori frontalieri recensiti ufficialmente, informandoli della possibilità di optare per l'assicurazione del proprio Paese di residenza, nel 2008 ha compiuto uno sforzo notevole al fine di permettere a coloro che avevano omesso di far valere la loro opzione, di sanare la loro situazione.
In tale contesto, l'autorità cantonale ha recapitato a tutti i lavoratori frontalieri recensiti e che non avevano optato per il sistema sanitario nazionale (12'684), una documentazione completa comprensiva del formulario TI 1, peraltro facilmente compilabile, essendo sufficiente indicare i propri dati ed apporre una crocetta nella casella “
assicurazione malattie nel Paese di residenza
”, di una tabella sinottica indicante gli obblighi assicurativi dei cittadini di Paesi membri dell'UE, della busta di trasmissione con indirizzo prestampato e di una lettera accompagnatoria dove figuravano le conseguenze in caso di mancato invio di questo modulo.
L'amministrazione ha inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569 datori di lavoro, ha informato 11 sindacati (Comedia, FTCA, UNIA, GaraNto, OCST, SEI, SEV, Sit, SSM, SSP/VPOD Lugano e Bellinzona, Syna) ed ha coinvolto 8 enti vari con spettro d'azione allargato (Camera di Commercio, Ticino Turismo, Associazione Industrie Ticinesi (AITI), Associazione ticinese dei Giornalisti, Unione contadini ticinesi e Segretariato agricolo, Hotelleriesuisse Ticino, Società svizzera impresari costruttori (SSIC TI), Gastroticino).
Complessivamente l'UAM ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati nell'ambito dell'operazione di “
sanatoria
”.
Questa operazione ha avuto un grande impatto tra i lavoratori frontalieri, poiché ha comportato 7'700 consulenze telefoniche e 29'000 verifiche relative all'avvenuta opzione ed ha permesso al 95,8% dei frontalieri di procedere regolarmente all'opzione a favore del sistema sanitario del proprio Paese di residenza.
Inoltre, il 3 giugno 2008 il Governo cantonale ha trasmesso ai media cantonali un comunicato stampa e l
'
allora Capo Ufficio dell'UAM, Bruno Cereghetti, ha rilasciato numerose interviste, anche a giornali italiani, in cui ha informato i lavoratori frontalieri circa i passi da intraprendere per optare a favore dell'assicurazione del proprio Paese di residenza.
Secondo lo scritto dell'UFSP del 24 aprile 2008, la fissazione del termine di grazia al 30 settembre 2008 per l'esercizio del diritto di opzione in casi giustificati, corrisponde alla soluzione prevista dall'annesso II all'ALC (sezione A, cifra 3, lett. b, punto aa) e si è resa necessaria a causa del fatto che le persone che erano assicurate in Italia non avevano compreso l'importanza di riempire correttamente il formulario relativo al diritto d'opzione.
A prescindere dalla questione a sapere se la fattispecie descritta configuri effettivamente un'ipotesi di "caso giustificato", accertato come l'UAM abbia informato sufficientemente tutti gli interessati nel corso dei tre mesi di grazia tramite scritti ai datori di lavoro, ai lavoratori, ai sindacati ed ai giornali (cfr. lettera dell'UFSP e dell'UFAS e STF U 255/03 del 29 marzo 2004), va evidenziato come un "ulteriore" caso giustificato, con un nuovo termine decorrente dopo il 30 settembre 2008, non può più essere ammesso.
Come rileva il Tribunale federale nella citata sentenza U 255/03, da una persona adulta come la ricorrente può essere richiesto che si ponga delle domande circa il suo obbligo assicurativo ("
Das Genügen eines allgemein zugänglichen Aushangs für die Erfüllung der Informationspflicht ist insbesondere auch im Zusammenhang mit der Eigenverantwortung (Art. 6 BV) zu sehen: Von einer mündigen Bürgerin wie der Beschwerdeführerin kann ohne weiteres verlangt werden, dass sie sich zumindest Gedanken über den Versicherungsschutz macht und in dieser Hinsicht minimalste Abklärungen unternimmt (und sei es auch nur durch das Lesen der Anschläge in den Personalräumen), wenn sie ihre Arbeitsstelle kündet, um - offenbar während längerer Zeit - Sprachaufenthalte zu absolvieren und sich zur Reiseleiterin ausbilden zu lassen."
).
Ciò importa a maggior ragione nel caso concreto dove l'interessata, per potere lavorare, si è recata in un'altra nazione, nella quale gli aventi diritto di voto sono stati chiamati in numerose occasioni ad esprimersi sull'ALC, con conseguenti articoli di fondo sui giornali, accesi dibattiti e numerosi cartelloni pubblicitari che hanno creato polemiche anche oltre i confini nazionali elvetici.
Nulla cambia che l'assicurata non sarebbe stata informata da terzi giacché determinante, nel caso di specie, è la circostanza che l'autorità cantonale, competente per informare circa il diritto di opzione, ha ampiamente divulgato questa problematica tramite numerosi canali. Tant'è che la ricorrente, appena terminata la procedura di sanatoria, ha comunque esercitato il suo diritto.
L'autorità cantonale, visto tra l'altro l'alto numero di lavoratori in Ticino che provengono dall'Italia, non può infatti essere tenuta a seguire passo dopo passo ogni frontaliero.
Spetta piuttosto a questi ultimi, che si recano in un'altra nazione per svolgere la propria attività lavorativa, dar prova di maggior senso di responsabilità, chiedendo eventuali informazioni supplementari.
Non può pertanto essere chiesto all'autorità cantonale di sincerarsi in un secondo tempo se la persona interessata ha capito ed è consapevole della scelta che deve compiere.
Infatti, il principio dell'affiliazione al luogo di lavoro è voluto dall'Unione europea e la Svizzera non può che applicare le norme internazionali a cui ha aderito (
in casu
: ALC).
Un diverso modo di affiliazione deve pertanto essere deciso a livello di autorità europee e non certo da parte dell'UAM.
Visto quanto precede, non può dunque essere imputata all'UAM alcuna violazione del dovere di informazione di cui all'art. 27 LPGA e quindi anche del principio della buona fede, facendo infatti difetto la prima delle cinque summenzionate condizioni cumulative (cfr. consid. 13).
Pertanto, in assenza di un effettivo "caso giustificato", la pretesa ignoranza del diritto rispettivamente l
'
asserita mancata informazione diretta tramite raccomandata, non costituiscono palesemente un "caso giustificato" nel senso della cifra 3 lett. b punto aa dell
'
Allegato II dell
'
ALC e dell
'
Allegato VI del regolamento n. 1408/71.
L
'
opzione formulata dalla ricorrente contestualmente al reclamo e con il ricorso è dunque tardiva.
15. Non va poi dimenticato che la possibilità di optare per l'assicurazione del proprio Paese di residenza è un'eccezione al principio generale dell'affiliazione al luogo di lavoro prevista dal diritto comunitario, concessa dalla Svizzera in particolare ai Paesi confinanti, tra cui l'Italia, membro fondatore dell'UE ed i cui cittadini devono pertanto essere a conoscenza dei principi generali che reggono il diritto comunitario.
Del resto la facoltà di opzione, che non è prevista in senso contrario - ovvero per gli svizzeri che si recano a lavorare in Italia o in un altro Paese confinante -, se esercitata permette ai lavoratori frontalieri di non dover pagare dei premi notoriamente elevati che invece i residenti su suolo elvetico, che sono di principio tenuti ad affiliarsi in Svizzera (assieme a tutta la famiglia), devono accollarsi senza alcuna possibilità di assicurarsi altrove. Ciò avrebbe dovuto imporre all'insorgente una maggiore attenzione.
16. In secondo luogo, dalla documentazione agli atti emerge, come visto, che la ricorrente ha comunque ed unicamente esercitato il diritto d
'
opzione verso il suo Paese di residenza il 2 ottobre 2008, quando ha spedito per raccomandata il modulo TI 1 all
'allora
Ufficio assicurazione malattia (doc. 1).
Pertanto, questo esercizio non è avvenuto né al momento in cui ha iniziato la sua attività lucrativa in Svizzera, ossia nel 2007, né nell
'
ambito della procedura in sanatoria del giugno-settembre 2008, ovvero entro il 30 settembre 2008.
Con il primo reclamo del 22 gennaio 2009 (doc. 3), l
'
assicurata ha giustificato la ritardata spedizione all
'
UAM del formulario TI 1 entro il termine del 30 settembre 2008 invocando difficoltà familiari, e meglio avendo assistito un familiare con problemi di salute, tanto che ella ha dovuto prendersi un periodo di vacanza non programmato.
Occorre dunque verificare se le motivazioni addotte dalla ricorrente siano sufficienti per scusare la sua inadempienza.
17. La cifra 3 lett. b/aa dell
'
Allegato II degli Accordi bilaterali prevede che la domanda di sottomissione al sistema sanitario sociale del Paese di residenza debba essere presentata
entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando, in casi giustificati, la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione diventa efficace dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria (effetti
ex tunc
).
La norma non specifica e non dettaglia le ipotesi in cui il ritardo possa essere giustificato.
Questo Tribunale ritiene che i "
casi giustificati
" previsti da questo disposto siano assimilabili, per analogia, al principio della restituzione dei termini che, nell'ambito
delle assicurazioni sociali
rette da
l diritto federale, è contemplato all
'
art. 41 LPGA.
Questa norma prevede che se il richiedente o il suo rappresentante è stato impedito, senza sua colpa, di agire entro il termine stabilito, lo stesso è restituito, sempre che l
'
interessato lo domandi adducendone i motivi entro 30 giorni dalla cessazione dell
'
impedimento e compia l
'
atto omesso.
Per "impedimento non colpevole" si intende, non soltanto l'impossibilità oggettiva o la forza maggiore, ma anche l'impossibilità che risulta da circostanze personali o da un errore scusabile. Queste circostanze devono comunque essere valutate oggettivamente. In definitiva, al richiedente non deve potere essere rimproverata una negligenza (DTF 96 II 265 consid.
1a; STFA I 393/01 del 21 novembre 2001;
Kieser
, ATSG-Kommentar, Zurigo 2009, N. 4 ad art. 41, pag. 526;
Kieser
, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, pag. 170 seg.;
Kölz/Häner
, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurigo 1998, n. 151).
La giurisprudenza federale ammette che il decesso, una grave malattia contratta improvvisamente, in particolare una patologia seria insorta quando il termine sta per scadere, la degenza in ospedale possano costituire un impedimento non colposo. Non basta però che l'interessato medesimo sia stato impedito di agire entro il termine stabilito, lo stesso dovendo oltre a ciò essere pure stato impossibilitato ad incaricare un terzo di compiere gli atti di procedura necessari (RDAT II-1999 n. 8, pag. 32; DTF 119 II 86, consid. 2a, DTF 112 V 255, consid. 2a; cfr., pure, STFA K 34/03 del 2 luglio 2003).
Non costituiscono, per contro, motivi scusabili il sovraccarico di lavoro, l'ignoranza del diritto, rispettivamente l'insicurezza dovuta all'introduzione di una nuova norma legale (STFA C 366/99 del 18 gennaio 2000; DLA 2002 N. 15 pag. 113; DLA 2000 N. 6, consid. 2, pag. 31; DLA 1988 N. 17, consid. 4a, pag. 128; DTF 110 V 339, consid. 3; DTF 110 V 210, consid. 4).
A livello cantonale, una regolamentazione simile è stata adottata nell
'
ambito del diritto alla riduzione dei premi dell
'
assicurazione obbligatoria (art. 65 LAMal), concretizzata a livello ticinese con la legge di applicazione (LCAMal) ed il regolamento (RLCAMal).
Quest
'
ultimo, all
'
art. 11 cpv. 2, prevede che "
Per casi particolari e per ragioni comprovate
", l
'
Istituto delle assicurazioni sociali può ritenere anche istanze che giungessero fuori dei termini stabiliti per l
'
inoltro della richiesta di riduzione dei premi.
Partendo dalla considerazione che la LCAMal ed il RLCAMal vogliono una procedura semplice, senza necessità di produrre documentazione specifica e senza particolari esigenze formali, il Tribunale cantonale delle assicurazioni, nella sua costante prassi, ha interpretato in modo restrittivo tale norma cantonale.
Il TCA ha, ad esempio, già considerato che un ritardo di oltre un anno a fronte di un
'
importante malattia dello stesso assicurato non poteva essere considerato fatto giustificativo sufficiente (STCA 24 aprile 2002, inc. 36.2002.5).
Ha inoltre ritenuto insufficiente,
come motivo giustificativo, che l'assicurato fosse tossicodipendente – con conseguenti difficoltà fisiche e psichiche - nel periodo per il quale ha chiesto il diritto alla riduzione del premio di cassa malati. Infatti, essendo coniugato e ritenuto come
sua moglie si fosse occupata di lui e l
'
avesse aiutato a passare il brutto periodo che stava vivendo, è stato ritenuto che il ricorrente potesse e dovesse fare capo alla moglie anche per la gestione delle sue pratiche correnti e quindi anche quella relativa alla riduzione dei premi di cassa malati (STCA 14 marzo 2006, inc. 36.2006.16; STCA del 21 luglio 2008, inc. 36.2008.49/53/54).
Alla medesima soluzione il TCA è giunto nel caso di un assicurato alla ricerca di un lavoro la cui moglie, gestante, ha avuto problemi di salute sia prima sia dopo il parto. Queste difficoltà non l
'
hanno comunque impedito di compilare e spedire la richiesta di sussidio, operazione che in sé richiede poco tempo (STCA dell
'
11 ottobre 2006, inc. 36.2006.113).
Insufficienti, ancora, i gravi motivi di salute che hanno colpito la madre di un assicurato da oltre un anno (STCA dell
'
8 febbraio 2007, inc. 36.2006.244).
L'
intempestività dell
'
inoltro del formulario da parte di una giovane donna che, per ragioni umanamente comprensibili, si è avviata con notevoli difficoltà nel mondo del lavoro in un
'
epoca di concreta difficoltà, non è stato ritenuto motivo giustificativo (STCA del 21 maggio 2007, inc. 36.2007.50).
Analogamente, nella sentenza del 25 maggio 2007 (inc. 36.2007.55), la dimenticanza della scadenza del termine da parte di una persona attiva socialmente e che ha privilegiato
“il suo lavoro in maniera certamente altruista e lodevole”
invece della propria necessità economica, non è stato ritenuto come sufficiente.
Con sentenza del 16 agosto 2007 (inc. 36.2007.86) il Tribunale ha stabilito che
la malattia, e la morte ad essa conseguente, di un congiunto, anche quando imponga trasferte impegnative e soggiorni all'estero prolungati, non sono tali da giustificare il ritardo nell'inoltro delle domande di riduzione del premio, visto il lungo periodo di tempo concesso per l'esercizio di questo diritto.
Questo concetto è stato ulteriormente ribadito nella sentenza del 28 luglio 2008 (inc. 36.2008.80), dove il genitore della moglie del ricorrente era mancato nel periodo critico, circostanza questa che aveva indubbiamente creato subbuglio, oltre a grande dolore nei membri della famiglia. Tale evenienza, però, alla luce della lunghezza del termine per l
'
inoltro della domanda di sussidio, e della semplicità della procedura, così come della possibilità di delegare a terzi il compimento dell
'
atto, non era stato ritenuto giustificativo del ritardo.
Neppure il momento difficile vissuto dalla famiglia dell
'
assicurata, il tumore che la madre ha superato, l
'
intervento chirurgico subito dal padre ed i grossi rischi per la vita da questi corsi, nonché le conseguenze di tali eventi sugli impegni della ricorrente, non sono stati ritenuti atti a giustificare il ritardo (STCA del 23 settembre 2008, inc. 36.2008.100).
18. In concreto, l
'
assicurata ha giustificato la propria inattività entro i termini fissati dall
'
UAM riguardo alla scelta del sistema sanitario nazionale a cui affiliarsi, evidenziando di aver dovuto occuparsi di un familiare malato. L
'
insorgente si è infatti ricordata di questo suo obbligo soltanto il 2 ottobre 2008, quando ha spedito il modulo TI 1 all
'
amministrazione cantonale.
L
'
evento che ha colpito l
'
interessata, anche qualora avesse comportato una dedizione di tempo presso questo suo familiare, degli impegni burocratici per conto di quest
'
ultimo, delle trasferte impegnative ed altre incombenze, d
'
avviso di questo Tribunale,
non
è tuttavia sufficiente per giustificare la dimenticanza – rispettivamente il ritardo - nell'inoltro del modulo TI 1 da parte dell
'
assicurata.
Non va infatti dimenticato che la compilazione di questo modulo prestampato comporta soltanto la risposta ad un semplice quesito (oltre a fornire le indicazioni relative alle generalità dell'interessata e dei suoi familiari, l'assicurata doveva porre la crocetta sul sistema sanitario scelto) e la successiva spedizione mediante l
'
allegata busta, che peraltro già reca l'indirizzo dell'autorità amministrativa ticinese destinataria.
In sostanza, quindi, per compilare il formulario TI 1 occorrono pochi istanti e per la spedizione è sufficiente l'affrancatura e la consegna ad un ufficio postale.
Si tratta di una procedura del tutto semplice e rapida, che non impone consulenza o assistenza alcuna da parte di terzi.
Pertanto, pur considerando i turbamenti, le difficoltà e le gravi apprensioni che lo stato di salute di un parente ha causato alla ricorrente, non può qui essere omesso di rilevare che la stessa ha avuto oltre tre mesi di tempo (dal 12 giugno 2008 al 30 settembre 2008) nell'ambito della procedura di sanatoria per compilare il formulario e spedirlo all
'
Ufficio assicurazione malattia, peraltro nella busta allegata già indirizzata.
Ne discende, quindi, che dal 12 giugno 2008 l
'
insorgente era comunque in misura ed aveva soprattutto gli strumenti necessari per esercitare tempestivamente il proprio diritto d
'
opzione.
Neppure può venire in aiuto alla ricorrente la giurisprudenza del Tribunale federale secondo cui lo stato depressivo influisce sulla capacità di discernimento solo se si tratta di turbe psichiche costanti, aventi valore di malattia, la cui intensità osterebbe al rispetto dell
'
obbligo di annunciare (STF 8C_865/2008 del 27 gennaio 2009, consid. 6.5; STF 8C_1/2007 dell
'
11 maggio 2007, consid. 3, in SVR 2007 EL n. 8 pag. 20).
In effetti, dagli atti non emerge che il suo stato di salute, seppure verosimilmente compromesso emotivamente e psicologicamente, era tale da influire sulla sua capacità di comprendere i suoi obblighi e di gestirsi a livello personale ed amministrativo.
Nemmeno la sofferenza patita, i problemi familiari che hanno investito la sua sfera personale ed affettiva possono dunque giustificare l
'
invio tardivo, il 2 ottobre 2008, del formulario.
Nella sentenza di principio emessa il 1° dicembre 2009 (36.2009.16), questo Tribunale
non
ha ammesso come motivo giustificativo del mancato invio del modulo TI 1 all
'
UAM entro il 30 settembre 2008, il fatto che l
'
assicurato fosse malato ed abbia subìto un intervento chirurgico e che sua moglie fosse da tempo malata di cancro – ciò che purtroppo ne ha comportato poi il decesso -, poiché anche in quell
'
evenienza è stato sottolineato che la compilazione del citato formulario è semplice e veloce e non richiede particolari conoscenze.
La stessa soluzione è stata adottata nella sentenza del 14 gennaio 2010 (36.2009.48-50), in cui il ricorrente è stato profondamente toccato dalla morte del cugino a cui era molto legato, ciò che ha comportato un ingente coinvolgimento anche di tempo.
Alla luce di quanto esposto, le spiegazioni fornite dalla ricorrente
non
possono essere intese quali
caso giustificato
e
non
costituiscono motivo che possa sanare il mancato invio all
'
Ufficio assicurazione malattia della richiesta di opzione entro il termine supplementare del 30 settembre 2008, quale invece poteva essere una grave malattia
improvvisa
che avesse impedito l'assicurata di agire tempestivamente od avesse creato l'impossibilità, per altri motivi (per esempio un incidente con conseguenze notevoli), di compiere gli atti necessari entro il termine previsto per far valere l'opzione in questione.
Non sono di conseguenza dati in specie i presupposti stabiliti dalla legge e dalla giurisprudenza, sia quella federale sia quella sviluppata da questo Tribunale, per giustificare il mancato rispetto del termine di tre mesi per esercitare il diritto d
'
opzione per il sistema sanitario nazionale in virtù della cifra 3 lett. b/aa dell
'
Allegato II dell
'
ALC e dell
'
Allegato VI del regolamento n. 1408/71.
Questo Tribunale osserva, poi, che tanto più il bisogno economico è pressante, quanto più l
'
attenzione e la diligenza che le persone interessate debbono porre al rispetto del termine, che appare comunque sufficientemente lungo e facile da rispettare poiché le procedure non richiedono passi complessi, deve essere alta.
In questo senso, non è scusabile neanche la circostanza che l
'
interessata non sapeva che se non rispettava il termine entro cui optare l
'
affiliazione sarebbe avvenuta d
'
ufficio ed oltretutto "
per un ritardo di soli due giorni
" (doc. 3). Va ribadito che sia la lettera del 12 giugno 2008 spedita all
'
interessata, sia le altre comunicazioni adottate dall
'
UAM per informare i frontalieri su questa questione, indicavano chiaramente che il termine del 30 settembre 2008 era definitivo ed improrogabile e che quindi andava rispettato per evitare di essere affiliati alla cassa malati svizzera.
19.
Da quanto precede
discende che in virtù dell'ALC ed in particolare del regolamento n. 1408/71, che prevede l'affiliazione obbligatoria nello Stato in cui viene svolta l'attività lucrativa (fatte salve determinate situazioni, quali quelle elencate all
a cifra
3 dell
'
Allegato VI del regolamento n. 1408/71, cfr. consid. 7, che in concreto
non
si sono realizzate), a giusta ragione l'Ufficio assicurazione malattia ha affiliato d
'
ufficio la ricorrente ad una cassa malati svizzera.
Non
presentando tempestivamente l
'
apposito formulario all
'
UAM, rispettivamente non avendo esercitato il proprio diritto d'opzione nei tre mesi supplementari concessi in sanatoria, l
'
insorgente deve ora così sopportare le conseguenze della sua inadempienza, anche se dovuta ad un (banale) ritardo di 2 giorni, essendo ella in quel periodo concentrata sui suoi problemi familiari piuttosto che su altri di tipo amministrativo, come il diritto d
'
opzione.
Pertanto, questo Tribunale Cantonale delle Assicurazioni
non
deve ritenere come validamente trasmesso all
'
autorità competente il formulario TI 1 con l
'
opzione per il sistema assicurativo italiano contro le malattie, spedito all
'
UAM il 2 ottobre 2008.
Ne discende, così, che l
'
esercizio del diritto d
'
opzione da parte della ricorrente
non
è avvenuto entro il termine legale di tre mesi – né dal momento in cui ha iniziato la sua attività in Svizzera né dall'avvio della procedura di sanatoria del 2008 - e che quindi tale situazione non può esonerarla dall
'obbligo di essere affiliata alla cassa malati svizzera fintanto che lavora nel nostro Paese.
Neppure le dichiarazioni di volontà di rimanere affiliata al sistema sanitario italiano espresse con il reclamo ed il ricorso possono soccorrerla, poiché esse sono manifestamente tardive.
20. La ricorrente ritiene inoltre che vi sia disparità di trattamento tra i frontalieri di nazionalità italiana (o di altri Paesi dell'UE) che abitano in Italia e lavorano in Svizzera, ai quali il termine di tre mesi è applicato rigorosamente (tre mesi dall'inizio dell'attività lavorativa in Svizzera), ed i frontalieri di nazionalità svizzera che vivono in Italia e lavorano in Svizzera, per i quali il termine di tre mesi comincerebbe a decorrere dalla conoscenza dell'esistenza del diritto d'opzione.
Come visto in un
'
altra procedura simile alla presente, a prescindere dalla circostanza che l'UAM ha rilevato trattarsi di casi isolati ("
UAM specifica che i pochissimi frontalieri svizzeri che fossero risultati, il caso concreto non si è presentato, a conoscenza del diritto d'opzione in modo qualsiasi, non si sarebbero visti riconoscere il termine di tre mesi per l'esercizio del diritto ma il termine sarebbe decorso dalla data di conoscenza
"), va evidenziato che si tratta di una categoria di frontalieri particolari, poiché non conosciuti dall'amministrazione visto che non sono ufficialmente censiti, non necessitando del permesso per frontaliere per potere lavorare in Svizzera.
La questione non va comunque approfondita, poiché nel caso di specie l'insorgente non è stata affiliata d'ufficio a causa della mancata opzione a favore del diritto nazionale entro i tre mesi dall'inizio dell'attività lucrativa in Svizzera (rispettivamente dall'entrata in vigore dell'ALC), bensì perché, malgrado l'ampia procedura di informazione messa in atto dall'UAM, l'interessata non ha fatto valere il diritto di opzione neppure entro il termine di grazia scaduto il 30 settembre 2008.
Pertanto, con la concessione di un termine supplementare l'autorità cantonale ha semmai ripristinato la parità di trattamento tra tutti i frontalieri, informando nuovamente - debitamente - i lavoratori residenti all'estero.
Non va poi dimenticato che comunque non può esservi parità di trattamento nell'illegalità.
Con sentenza K 109/06 del 5 dicembre 2007, pubblicata in DTF 134 V 34, il Tribunale federale, nell'ambito dell'assicurazione malattie, in un caso dove l'insorgente ha chiesto di poter essere esonerato dall'obbligo assicurativo in Svizzera, invocando un trattamento diverso ricevuto da due ex colleghi domiciliati in due altri Cantoni e beneficiari della medesima assicurazione, ha affermato che:
"
(...)
Poiché, per quanto detto, tale esenzione non può essere riconosciuta, in conformità all'ordinamento in materia, a una persona trovantesi nella sua medesima situazione, l'interessato potrebbe pretendere una simile dispensa in forza di un'eventuale prassi contraria unicamente se fossero eccezionalmente adempiuti i presupposti per ammettere una parità di trattamento nell'illegalità, in deroga al principio di legalità. Ciò presuppone tuttavia l'esistenza di una prassi illegale dell'autorità competente (... omissis ... ) dalla quale la stessa non intenda scostarsi. Irrilevante sarebbe per contro l'esistenza di una prassi contraria in altri Cantoni (DTF 131 V 9 consid. 3.7 pag. 20; RAMI 2006 no. KV 367 pag. 206, consid. 11 pag. 225 [K 25/05] con riferimenti). Ora, nel caso concreto, non risulta in alcun modo che (... omissis ... ) abbia in passato istituito una prassi contraria alla legge. Né tantomeno si può seriamente dedurre dalle sue prese di posizione l'intenzione di mantenere una simile prassi.".
Analogamente, nel caso di specie non si può dedurre l'intenzione di mantenere, in futuro, una prassi discordante su tale tema.
Pure manifestamente infondata è la censura relativa alla presunta disparità di trattamento tra i frontalieri cittadini di Paesi extracomunitari, a cui si applica l'art. 3 OAMal (cfr. consid. 6 in fine) ed i frontalieri cittadini dei Paesi dell'UE, ai quali si applica invece l'ALC.
I secondi avrebbero infatti la facoltà di scegliere liberamente in quale Paese assicurarsi e potrebbero inoltre revocare in ogni tempo la loro scelta.
Anche questa censura, già risolta in altre procedure parallele (cfr., fra le ultime, STCA dell
'
11 gennaio 2010, 36.2009.69 e 36.2009.70; STCA del 2 dicembre 2009, 36.2009.26; STCA del 23 novembre 2009, 36.2009.77; STCA del 16 novembre 2009, 36.2009.150), va respinta.
Infatti, i cittadini di Paesi non membri dell'UE o dell'AELS hanno uno statuto giuridico differente. Proprio per questo motivo non possono beneficiare dei vantaggi dell'ALC, tra i quali l'accesso al mercato del lavoro svizzero senza alcuna discriminazione in funzione della nazionalità. Il diritto interno svizzero ha pertanto dovuto trovare una soluzione per i cittadini di quei Paesi con i quali la Svizzera non ha concluso alcuna Convenzione in ambito di sicurezza sociale ed ai quali non si applica l
'
ALC. Ciò anche per permettere loro, se impossibilitati ad assicurarsi nel Paese di residenza, di avere una copertura assicurativa in Svizzera.
21. Alla luce di quanto sopra esposto il ricorso deve essere respinto, mentre la decisione impugnata va confermata.
Occorre qui infine rammentare alla ricorrente che può chiedere all'UAM di beneficiare, se dati i presupposti, del diritto alla riduzione cantonale per il pagamento del premio dell'assicurazione malattie, conformemente a quanto previsto dall'art. 65a LAMal.
È inoltre sua facoltà, nei termini e nei modi previsti dalla legge, di cambiare l
'
assicuratore presso cui è stata affiliata d
'
ufficio dall
'
amministrazione.