# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 63e5f785-8b6f-411f-a255-b9509569200e
**Court:** SG_VB
**Chamber:** SG_VB_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

Sachverhalt
A.
a) A._ und B._ sind Eigentümer von Grundstück Nr. 002,
Grundbuch Z._. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonen-
plan der Gemeinde Z._ in der Kernzone sowie gemäss der Schutz-
verordnung im Ortsbildschutzgebiet. Es ist mit einem Wohnhaus
(Vers.-Nr. 001) überbaut.
b) Mit Baugesuch vom 21. Oktober 2013 beantragten A._ und
B._ beim Gemeinderat Z._ die Baubewilligung für die Fassaden-
renovation mit Fensterersatz bei Wohnhaus Vers.-Nr. 001. Der Ge-
meinderat erteilte die Baubewilligung am 18. November 2013 mit Auf-
lagen. Da das Wohnhaus in der Ortsbildschutzzone liege, seien für
sämtliche Fenster eine 6-teilige Sprosseneinteilung (analog der Fens-
ter im Obergeschoss) vorzuschreiben. Vor Beginn der Bauarbeiten
seien dem Gemeinderat Angaben über die neuen Fenster zur Geneh-
migung vorzulegen.
c) Ohne Einholung der Genehmigung durch den Gemeinderat lies-
sen die Grundeigentümer weisse Kunststofffenster einbauen. Mit Be-
schluss vom 14. Januar 2015 verweigerte der Gemeinderat Z._ die
nachträgliche Baubewilligung für die einflügeligen Kunststofffenster
und verfügte, dass auf der Ost- und Nordseite des Wohnhauses Vers.-
Nr. 001 zweiflügelige Holzfenster (allenfalls auch Holz/Metall) mit aus-
sen fest aufgesiegelten Sprossen mit einer Sechserteilung anzubrin-
gen seien. Gegen diesen Beschluss erhoben A._ und B._, vertre-
ten durch lic.iur. Matthias Gmünder, Rechtsanwalt, Wattwil, Rekurs
beim Baudepartement. Im Rahmen dieses Rekursverfahrens (Nr. 15-
977) einigten sich die Beteiligten darauf, dass lediglich die Fenster auf
der Ostseite anzupassen sind. Der Rekurs wurde mit Schreiben vom
7. September 2015 zurückgezogen.
d) In der Folge wurde die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands durch die Grundeigentümer jedoch nicht vorgenommen. Der
Gemeinderat Z._ holte deshalb bei der C._ AG einen Kostenvor-
anschlag für den Ersatz der Fenster ein. Die voraussichtlichen Kosten
für den Ersatz belaufen sich auf Fr. 9'476.50.
e) Mit Beschluss vom 12. Dezember 2018 verfügte der Gemeinde-
rat Z._ die Ersatzvornahme. Demgemäss hatten A._ und B._
Gelegenheit, die Wiederherstellung bis zum 31. Mai 2019 selbst voll-
ständig auszuführen. Ansonsten werde danach das vom Gemeinderat
beauftragte Unternehmen mit den Wiederherstellungsarbeiten begin-
nen. A._ und B._ wurden verpflichtetet, für die anfallenden Kosten
der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands einen Kostenvor-
schuss in Höhe von Fr. 9'500.– zu leisten.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. Nummer/Jahr), Seite 3/8
B.
Gegen diesen Beschluss erhoben A._ und B._, durch ihren
Rechtsvertreter, mit Schreiben vom 21. Dezember 2018 Rekurs beim
Baudepartement. Zur Begründung machen sie unter anderem geltend,
dass der Gemeinderat hätte in den Ausstand treten müssen. In
materieller Hinsicht wird gerügt, dass sich die Vorinstanz in den
vergangenen Jahren nie um die Erhaltung des Ortsbilds bemüht habe.
Hierfür werden verschiedene Vergleichsobjekte genannt, bei welchen
unter anderem Kunststofffenster oder Fenster bewilligt worden seien,
die nicht einmal eine Sprosseneinteilung aufweisen würden.
C.
a) Mit Vernehmlassung vom 6. März 2019 beantragt die Vorinstanz
den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen, soweit überhaupt darauf
einzutreten sei.
b) Mit Eingabe vom 5. April 2019 machen die Rekurrenten geltend,
dass für die Vollstreckungsverfügung der aktuelle Zustand massge-
bend sein müsse. Zwischen der zu vollstreckenden Verfügung und der
Vollstreckung würde ein Zeitraum von knapp vier Jahren und ein mas-
siver Wertewandel bezüglich denkmalpflegerischen Anordnungen am
gleichen Ort im gleichen Ortsbild liegen.

## Considerations

Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus
Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1;
abgekürzt VRP).
1.2 Der Rekurs erfolgte fristgerecht (Art. 47 Abs. 1 VRP). Die Re-
kursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Zu prüfen bleibt, inwie-
weit auf den Rekurs eingetreten werden kann.
1.2.1 Eine Verfügung oder ein Entscheid als Anfechtungsgegenstand
sind Prozessvoraussetzung, ohne die auf die Rechtsmittel der nach-
träglichen Verwaltungsrechtspflege nicht eingetreten werden kann.
Sie bilden somit zugleich den Anlass und die Begrenzung des Wir-
kungsbereichs der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege. Aus-
serhalb des in der Verfügung oder im Entscheid geregelten Rechts-
verhältnisses liegende Rechtsbegehren sind grundsätzlich unzulässig
(M. BERTSCHI, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich 2014, Vorbemer-
kungen zu §§ 19-28a N 45 f.; F. GYGI, Bundesverwaltungsrechts-
pflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 44 f.). Gegenstand des Verfahrens kann
mithin nur sein, was vom erstinstanzlichen Entscheid erfasst wurde
(GVP 1978 Nr. 4). Sprengt die mit dem Rekursantrag aufgestellte
Rechtsbehauptung den durch die erstinstanzliche Verfügung gesteck-
ten Rahmen, ist darauf nicht einzutreten. Nur die Verfügung ist Gegen-
stand des Anfechtungsverfahrens. Sie bildet den Ausgangspunkt der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. Nummer/Jahr), Seite 4/8
nachträglichen Verwaltungsrechtspflege. Begrifflich ist die Verfügung
des materiellen Verwaltungsrechts als eine behördliche Anordnung im
Einzelfall zu verstehen, durch die ein konkretes und individuelles
Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise rechtsgestaltend oder feststel-
lend geregelt wird. Wenn sich die Vorbringen in der Rekursbegrün-
dung nicht auf den Anfechtungsgegenstand bzw. dessen Motive be-
ziehen, genügt die Begründung den Anforderungen nicht
(CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen,
St.Gallen 2003, Rz. 921f. mit Hinweisen).
1.2.2 Die Vorinstanz hat mit Verfügung vom 14. Januar 2015 die nach-
trägliche Baubewilligung für die einflügeligen Kunststofffenster verwei-
gert und die Wiederherstellung angeordnet. Gemäss Dispositivziffer 2
dieser Verfügung haben die Rekurrenten zweiflügelige Holzfenster (al-
lenfalls auch Holz/Metall) mit aussen fest aufgesiegelten Sprossen mit
einer Sechserteilung anzubringen. Den dagegen erhobenen Rekurs
haben die heutigen Rekurrenten mit Schreiben vom 7. September
2015 zurückgezogen. Die Vorinstanz hat daraufhin mit Beschluss vom
11. September 2015 die Verfügung vom 14. Januar 2015 noch leicht
angepasst. Diese Verfügungen sind in Rechtskraft erwachsen und so-
mit vollstreckbar. Mit anderen Worten haben sich die Rekurrenten
durch den Rückzug des Rekurses mit der Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands bzw. mit dem Ersatz der nicht bewilligten
Fenster abgefunden. Mithin wären die Rekurrenten somit bereits seit
Herbst 2015 rechtskräftig verpflichtet gewesen, die nicht bewilligten
Fenster entsprechend den in den Verfügungen gemachten Vorgaben
zu ersetzen. Hierfür wurde den Rekurrenten mit Verfügung vom
14. Januar 2015 eine Frist von drei Monaten ab Rechtskraft einge-
räumt. Dieser Verpflichtung sind die Rekurrenten bis heute nicht nach-
gekommen. Für diesen Fall wurde in der Verfügung vom 14. Januar
2015 auch bereits die Ersatzvornahme angedroht.
Soweit sich die Rekurrenten in der Rekursbegründung vom 11. Feb-
ruar 2019 gegen die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmäs-
sigen Zustands wenden und deren Verhältnismässigkeit rügen, wurde
hierüber bereits mit den rechtskräftigen Verfügungen vom 14. Januar
2015 sowie 11. September 2015 befunden und kann deshalb auf den
Rekurs nicht eingetreten werden. Entsprechend erübrigt sich auch der
Beizug von Akten betreffend die geltend gemachten Vergleichsobjekte
sowie der neuerliche Beizug der kantonalen Denkmalpflege (diese
wurde bereits in Rekurs Nr. 15-977 einbezogen) und die Durchführung
eines weiteren Augenscheins. Auch die Frage der Nachrüstung der
Kunststofffenster mit verstärkten Aussensprossen stellt sich vorlie-
gend nicht mehr. Vielmehr wurden die Rekurrenten rechtskräftig ver-
pflichtet, zweiflügelige Holzfenster einzusetzen. Die vorgeschlagene
Ersatzmassnahme war zudem bereits Gegenstand in Rekursverfahren
Nr. 15-977. Weiter können die Rekurrenten auch aus einer behaupte-
ten allfälligen Änderung der Wertvorstellungen in den vergangenen
vier Jahren nichts zu ihren Gunsten ableiten. Vielmehr ist in diesem
Zusammenhang zu beachten, dass die Rekurrenten seit vier Jahren
einer rechtskräftigen Anordnung bewusst nicht nachgekommen sind.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. Nummer/Jahr), Seite 5/8
Gegenstand der angefochtenen Verfügung vom 12. Dezember 2018
und somit des vorliegenden Rekursverfahrens ist lediglich die Anord-
nung der Ersatzvornahme. Vorliegend können deshalb nur Rügen be-
handelt werden, welche die Rechtsmässigkeit der Verfügung vom
12. Dezember 2018 betreffen.
2.
Es bleibt somit zu prüfen, was die Rekurrenten gegen die Verfügung
vom 12. Dezember 2018 vorbringen. In diesem Zusammenhang ma-
chen die Rekurrenten geltend, die Vorinstanz, ausser den neu gewähl-
ten Mitgliedern des Gemeinderates, hätte in den Ausstand treten müs-
sen.
2.1 Nach Art. 7 Abs. 1 VRP haben Behördenmitglieder, Beamte,
öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige von sich
aus in den Ausstand zu treten:
a) wenn sie selbst, ihre Verlobten oder Ehegatten, ihre  Partner, ihre Verwandten und Verschwägerten bis und mit dem dritten Grad, ihre Adoptiv-, Pflege- oder Stiefeltern oder ihre Adoptiv-, Pflege- oder Stiefkinder, der eingetragene Partner eines Elternteils oder die Kinder des eingetragenen Partners an der Angelegenheit persönlich  sind. Der Ausstandsgrund der Verschwägerung  nach Auflösung der Ehe oder der eingetragenen  fort;
b) wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Organe einer an der Angelegenheit beteiligten Person sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben;
bbis) wenn sie bei einer Anordnung einer Vorinstanz  haben;
c) wenn sie aus anderen Gründen befangen erscheinen.
2.2 Grundsätzlich haben sich Ausstandsbegehren immer gegen
einzelne Personen zu richten (vgl. BDE Nr. 36/2016 vom 6. Juli 2016
Erw. 2.3.3; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2016/III/7),
weil die Befangenheit einen inneren Gemütszustand betrifft. Deshalb
können nur natürliche Personen, nicht aber eine Gesamtbehörde
befangen sein (vgl. CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 180; B.SCHINDLER, Die
Befangenheit der Verwaltungs, Zürich 2002, S. 75 ff., BDE Nr. 33/2016
vom 28. Juni 2016 Erw. 2.1.2, Baudepartement SG, Juristische
Mitteilungen 2016/III/7). Die Rüge der Rekurrenten ist schon deshalb
unbegründet, weil sie sich allgemein gegen die langjährigen Mitglieder
der vorinstanzlichen Entscheidbehörde richtet.
2.3 Der Einwand der Rekurrenten ist aber auch aus nachfolgenden
Gründen unbehelflich:
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. Nummer/Jahr), Seite 6/8
2.3.1 Die Rekurrenten machen nicht geltend, die Behördemitglieder
hätten wegen Vorbefassung, Verwandtschaft oder eines Vertretungs-
verhältnisses in Ausstand treten müssen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b,
und bbis VRP). Solche Ausstandsgründe sind auch nicht ersichtlich.
2.3.2 Zu prüfen ist einzig, ob der Ausstandsgrund der Befangenheit
aus anderen Gründen (Art. 7 Abs. 1 Bst. c VRP) vorliegt. Es genügt,
wenn das betroffene Mitglied befangen sein könnte oder befangen
erscheint. Allein das persönliche Empfinden einer Partei reicht dafür
aber nicht aus. Das Misstrauen in die Unabhängigkeit und
Unparteilichkeit müssen vernünftige Gründe objektiv rechtfertigen
(CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 191). Misstrauen in die Unparteilichkeit
können namentlich in einem bestimmten subjektiven Verhalten der
betroffenen Person oder in funktionellen und organisatorischen
Gegebenheiten begründet sein. Befangenheit ist in der Regel zu
bejahen, wenn eine besonders ausgeprägte Freundschaft oder
Feindschaft besteht. Als befangen gilt auch, wer ein unmittelbares
persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens hat
(CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 192). Eine Beeinträchtigung der
Unparteilichkeit ist in der Regel nicht gegeben, wenn eine Person in
einer anderen Sache derselben Partei bereits früher entschieden hat
oder wenn über eine sich stellende Rechtsfrage schon einmal ein
Entscheid getroffen wurde (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 194).
2.3.3 Die Rekurrenten machen geltend, A._ sei Präsidentin der
Geschäftsprüfungskommission der Politischen Gemeinde Z._
gewesen. Ihre Kritik am früheren Gemeindepräsidenten und an
dessen Amtsführung habe ihr von diesem und dem sich mit ihm
solidarisierenden Gemeinderat eine unauflöslich scheinende
Feindschaft eingetragen. Deshalb versuche ihr die Vorinstanz zu
schaden. Dies zeige sich in der Verweigerung des Gesprächs über
eine Lösung in Rekursverfahren Nr. 15-977 sowie auch die
Verweigerung einer Lösung im vorliegenden Verfahren.
2.3.4 Den Ausführungen der Rekurrenten kann nicht gefolgt werden.
Selbst wenn – wofür es überhaupt keine Anhaltspunkte gibt – der
frühere Gemeindepräsident aufgrund einer, von den Rekurrenten
behaupteten, Feindschaft, in den Ausstand hätte treten müssen, ist zu
beachten, dass bei der angefochtenen Verfügung bereits der neu
gewählte Gemeindepräsident mitwirkte und der frühere
Gemeindepräsident nicht mehr im Amt war. Auch werden allfällige
weitere, sich mit dem früheren Gemeindepräsidenten
solidarisierenden, Mitglieder des Gemeinderates von den Rekurrenten
nicht namentlich genannt, weshalb von vornherein kein Ausstand
angezeigt ist. Zudem sind keine Ausstandsgründe ersichtlich.
Einerseits kann die von den Rekurrenten vorgebrachte Verweigerung
einer einvernehmlichen Lösung nicht als Ausstandsgrund angesehen
werden. Es war Aufgabe der Vorinstan über die Rechtsmässigkeit der
eingebauten Kunststofffenster zu befinden. In diesem Zusammenhang
sei ergänzend darauf hingewiesen, dass insbesondere die kantonale
Denkmalpflege in Rekursverfahren Nr. 15-977 die Auffassung der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. Nummer/Jahr), Seite 7/8
Vorinstanz teilte und sowohl im Amtsbericht als auch am Augenschein
zum Schluss kam, dass die eingesetzten Kunststofffenster störend
wirken und das sehr intakte Ortsbild beeinträchtigen würden.
Anderseits ist darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz sehr wohl an
einer Lösung interessiert war und deshalb mit Verfügung vom
11. September 2015 auch auf den Ersatz der Fenster an der Nordseite
verzichtete. Dass die Vorinstanz sich nun gezwungen sah, die
Ersatzvornahme anzuordnen kann ihr nicht angelastet werden.
Vielmehr haben dies die Rekurrenten selbst zu verantworten, da sie
der rechtskräftigen Wiederherstellungsverfügung nicht
nachgekommen sind. Hierzu wären sie verpflichtet gewesen und
hätten sie vier Jahre Zeit gehabt.
3.
Weiter bringen die Rekurrenten keine Gründe vor, weshalb die ange-
fochtene Verfügung vom 12. Dezember 2018 nicht rechtmässig sein
sollte. Wie aufgeführt, ist die Frage der Verhältnismässigkeit der Wie-
derherstellung des rechtmässigen Zustands nicht Gegenstand dieses
Verfahrens. Zusammenfassend erweist sich der Rekurs deshalb als
unbegründet und ist, soweit überhaupt darauf eingetreten werden
kann, abzuweisen. Nachdem der in der angefochtenen Verfügung ge-
nannte Wiederherstellungstermin bereits verstrichen ist, wird die
Vorinstanz den Rekurrenten den neuen Termin nochmals bekannt zu
geben haben. Diese Bekanntmachung hat indessen nur noch informel-
len Charakter und stellt keine anfechtbare Verfügung mehr dar (siehe
hierzu auch Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen
2007/IV/38).
4.
4.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die
Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 10.01 des Ge-
bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5).
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die Rekurrenten
die amtlichen Kosten unter solidarischer Haftung zu bezahlen
(Art. 96bis VRP).
4.2 Der von den Rekurrenten am 28. Januar 2019 geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'000.– wird angerechnet.
5.
Die Rekurrenten und die Vorinstanz stellen ein Begehren um Ersatz
der ausseramtlichen Kosten.
5.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt,
soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-
liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung
(Art. 98ter VRP).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. Nummer/Jahr), Seite 8/8
5.2 Da die Rekurrenten mit ihren Anträgen unterliegen, haben sie
von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi-
gung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.
5.3 Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der
ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach
st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St.Gallen/Lachen 2004,
S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser
Regel rechtfertigen. Ihr Begehren ist daher abzuweisen.