# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9c41ff35-db32-4202-9868-06222834cf83
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
B._ ist Eigentümer des in der Wohnzone 2a liegenden Grundstücks Nr. X0001,
Grundbuch D._, welches Teil einer "Wohnzone mit besonderen
Anforderungen" (WobA) im Sinn von Art. 51 der Bauordnung der Gemeinde D._
(SRS 731.1; BO) ist (Zonenplan der Gemeinde D._ vom 1. November 1980 in
Verbindung mit dem Zonenplan "Nutzungszonen" vom 6. November 2001 und
"Änderung 2011: Schutzgebiete Teilplan Ost", genehmigt am 30. Januar 2017). Das
von der S._strasse, der T._strasse und der U._strasse umgebene Grundstück ist
derzeit im Wesentlichen unüberbaut. B._ und C._ hatten im Jahr 2019 ein Baugesuch
für die Erstellung eines Mehrfamilienhauses (MFH) mit vier Wohneinheiten eingereicht.
Mit Beschluss vom 15. Mai 2020 wies die Baubewilligungskommission der Gemeinde
D._ die unter anderen von A._, D._, gegen das Baugesuch erhobene Einsprache ab
und erteilte die Baubewilligung. Der gegen diesen Beschluss von A._ beim Bau- und
Umweltdepartement des Kantons St. Gallen am 16. Juni 2020 erhobene Rekurs ist
weiterhin hängig.
A.a.
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Am 16. Juli 2021 beantragten B._ und C._ bei der Baubewilligungskommission die
Bewilligung für die Erstellung eines Zweifamilienhauses mit je einer Wohnung im
Erdgeschoss (7.5 Zimmer) bzw. im Ober- und Attikageschoss (6.5 Zimmer) sowie
Büroräumlichkeiten im Sockelgeschoss. Die dagegen unter anderen von A._ erhobene
A.b.
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B.
Einsprache wies die Baubewilligungskommission im Beschluss vom 5. November 2021
ab und erteilte die Baubewilligung (mit Ausnahme der "Baumpflanzung zwischen
Tiefgaragenrampe und U._strasse") unter Bedingungen und Auflagen. Zur
Begründung führte sie unter anderem aus, nach dem klaren Wortlaut von Art. 51 BO
würden die erhöhten gestalterischen Anforderungen in der WobA für MFH, nicht jedoch
für Ein- und Zweifamilienhäuser gelten. Von einem MFH sei bei Gebäuden ab drei
Wohneinheiten auszugehen. Für das vorliegend geplante Zweifamilienhaus sei Art.
51 BO nicht anwendbar. Es komme vielmehr das Verunstaltungsgebot zur
Anwendung (act. G 12/6/1). Den gegen diesen Beschluss von A._ erhobenen Rekurs
vom 22. Dezember 2021 (act. G 12/1, 12/3) wies das Bau- und Umweltdepartement mit
Entscheid vom 29. April 2022 ab (act. G 2).
bis
bis
Gegen diesen Rekursentscheid erhob A._ mit Eingabe vom 16. Mai 2022 Beschwerde
(act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 17. Juni 2022 (act. G 8) stellte der
Beschwerdeführer die Rechtsbegehren, der Rekursentscheid vom 29. April 2022 sei
aufzuheben und es sei die Angelegenheit (Baugesuch Zweifamilienhaus mit
Büronutzung) an die Beschwerdebeteiligte zur materiellen Beurteilung des Vorhabens
gemäss Art. 51 BO zurückzuweisen (Ziffer 1), unter Kosten- und
Entschädigungsfolge (Ziffer 2).
B.a.
bis
Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 28. Juni 2022 Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid (act. G
11). Rechtsanwalt lic. iur. Alex Keller, St. Gallen, beantragte in der Vernehmlassung
vom 7. Juli 2022 für B._ und C._ (Beschwerdegegner) Abweisung der Beschwerde,
unter Kostenfolge zuzüglich Mehrwertsteuer (act. G 14). Die Beschwerdebeteiligte teilte
am 8. Juli 2022 den Verzicht auf eine Vernehmlassung mit (act. G 15).
B.b.
Mit Replik vom 15. September 2022 bestätigte der Beschwerdeführer seinen
Standpunkt (act. G 21).
B.c.
Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit
erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
B.d.
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## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Der Beschwerdeführer
ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP). Die Beschwerde vom 16. Mai 2022 (act. G 1) entspricht in Verbindung mit der
Beschwerdeergänzung vom 17. Juni 2022 (act. G 8) zeitlich, formal und inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Der erstinstanzliche Beschluss der Beschwerdebeteiligten vom 5. November 2021
(Baubewilligungs- und Einspracheentscheid) erging nach Inkrafttreten des Planungs-
und Baugesetzes (sGS 731.1; PBG) am 1. Oktober 2017. Auf das strittige Bauvorhaben
ist somit das PBG grundsätzlich anwendbar, soweit dessen Bestimmungen gemäss
Anhang zum Kreisschreiben "Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG" vom
8. März 2017 als unmittelbar anwendbar erklärt werden und im vorliegenden
Zusammenhang zum Tragen kommen (vgl. auch VerwGE B 2020/10 vom
14. September 2020 E. 5). Im Übrigen bleiben gegebenenfalls - neben den
kommunalen Bestimmungen (BO) - weiterhin die Bestimmungen des früheren
Baugesetzes (BauG; nGS 8,134) anwendbar.
2.
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Das Grundstück Nr. X0001 ist seit dem 1. Dezember 2001 der Wohnzone W2a
zugewiesen, nachdem es zuvor seit 1980 der Wohnzone E2 für Ein- und
Zweifamilienhäuser zugeteilt war. Das Grundstück bildet Teil einer Wohnzone mit
besonderen Anforderungen (WobA; vgl. Auszug aus dem Bericht E._ AG vom 28. Mai
2010 [Gebiet 38]; act. G 9 Beilage 4). Gemäss Tabelle zu Art. 13 BO ist für die
Wohnzone W2a - wie schon für die frühere Wohnzone E2 (Art. 67 Abs. 1 BO 1980) - die
Regelbauweise wie folgt vorgesehen: Zwei Geschosse, Gebäudehöhe 7.5 m,
Gebäudelänge 22 m, kleiner Grenzabstand 5 m, grosser Grenzabstand 10 m. Nach Art.
51 BO müssen sich in den im Zonenplan bezeichneten WobA Mehrfamilienhäuser
besonders gut in die bestehende Überbauung einfügen. Das gilt insbesondere für die
Stellung der Bauten und den Strassenabstand (lit. a), die Erschliessung der
Grundstücke sowie die Parkierungsanlagen (lit. b), die Abstände zu bestehenden Ein-
und Zweifamilienhäusern (lit. c) und die Freiraumgestaltung (lit. d). Demgegenüber
2.1.
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verbietet Art. 99 Abs. 1 PBG, welcher inhaltlich im Wesentlichen mit Art. 93 des bis
30. September 2017 in Kraft gewesenen BauG übereinstimmt, die Erstellung von
Bauten und Anlagen, die das Orts- und Landschaftsbild verunstalten oder
Baudenkmäler beeinträchtigen. Im Unterschied zu positiven Bauästhetikvorschriften
(Gestaltungs- oder Einfügungsvorschriften) verbietet das Verunstaltungsverbot nur
erheblich störende Wirkungen auf das Orts- und Landschaftsbild in dem Sinn, dass nur
etwas qualifiziert Unschönes verhindert werden soll (B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Rz. 1025; B. Zumstein, Die Anwendung der ästhetischen Generalklausel
des kantonalen Rechts, St. Gallen 2001, S. 29). Eine bauliche Gestaltung darf wegen
Verunstaltung nur abgelehnt werden, wenn sie nach Massstäben, die "in
Anschauungen von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit gefunden
werden", als erheblich störend zu bezeichnen ist (BGer 1C_346/2007 vom 16. Mai 2008
E. 3.3.1). Dabei ist nicht das Bauvorhaben isoliert zu betrachten, sondern in Bezug zu
seiner baulichen und landschaftlichen Umgebung zu setzen (Zumstein, a.a.O., S. 105).
Der politischen Gemeinde kommt im Kanton St. Gallen Autonomie zu (Art. 89 Abs. 1
der Kantonsverfassung, sGS 111.1). Die Gemeinden sind in einem Sachbereich
autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn
ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
insbesondere einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen Rechts
betreffen (vgl. Looser/Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über
die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, N 20 zu Art. 46 VRP). Gemäss Art. 135
PBG entscheidet die örtliche - kommunale - Behörde über Baugesuche, soweit durch
Gesetz und Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Namentlich bei der Anwendung
der Regeln betreffend Gestaltung von Bauten und Anlagen und deren Umschwung
(Ästhetikvorschriften; vgl. BGer 1C_434/2012 vom 28. März 2013, E. 3.3 am Schluss)
kommt den kommunalen Behörden praxisgemäss ein erheblicher
Beurteilungsspielraum zu.
Streitig ist wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren, ob auf das Bauvorhaben der
Beschwerdegegner auf Grundstück Nr. X0001 die Einfügungsvorschrift von Art. 51
BO zur Anwendung kommt oder ob es lediglich dem allgemeinen Verunstaltungsverbot
von Art. 99 Abs. 1 PBG unterliegt. Massgebend für jede Normauslegung ist in erster
Linie der Wortlaut der fraglichen Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind
verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der
Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind
2.2.
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(Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf die Entstehungsgeschichte,
auf den Zweck der Norm, auf die ihr zugrundeliegenden Wertungen und auf den
Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Nach der Rechtsprechung darf die
Auslegung vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes nur dann abweichen, wenn triftige
Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt.
Solche triftigen Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und
Zweck der Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit anderen
Gesetzesbestimmungen ergeben. Entscheidend ist danach nicht der vordergründig
klare Wortlaut einer Norm, sondern der wahre Rechtssinn, welcher durch die
anerkannten Regeln der Auslegung zu ermitteln ist (BGE 140 III 289 E. 2.1 m.H.).
Im angefochtenen Entscheid klärte die Vorinstanz insbesondere die Interpretation des
Begriffs "Mehrfamilienhäuser" in Art. 51 BO bzw. die Frage, ob das Bauvorhaben mit
zwei Wohnungen und Büroräumlichkeiten als Mehrfamilienhaus im Sinn dieser
Bestimmung zu gelten hat. Sie hielt fest, beim Begriff "Mehrfamilienhäuser" im Sinn
von Art. 51 BO handle es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Weil dieser
Begriff keine lokalen Umstände betreffe, mit denen die Beschwerdebeteiligte (besser)
vertraut wäre, und auch die örtlichen Verhältnisse bei der Auslegung keine wesentliche
Rolle spielten, sei die von der Beschwerdebeteiligten vorgenommene Auslegung, wenn
auch mit einer gewissen Zurückhaltung, frei überprüfbar (act. G 2 S. 6 f. m.H. auf
VerwGE B 2019/219 vom 29. August 2020 E. 8.2, BGer 1C_643/2020 vom 7. Januar
2022 E. 4.3 1C_188/2022 vom 22. November 2021 E. 2.1.2). Der Wortlaut von Art. 51
BO sei hinsichtlich des Begriffs "Mehrfamilienhäuser" im Zusammenspiel mit Art. 51
lit. c BO ("Ein- und Zweifamilienhäuser") klar. Bei dieser Ausgangslage könne ein für
zwei Familien konzipiertes Haus klarerweise kein Mehrfamilienhaus im Sinn von
Art. 51 BO sein (vgl. auch VerwGE B 2009/97 und 100 vom 24. Februar 2010 E.
2.4.4). Vom eindeutigen Wortlaut dürfe nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe
für die Annahme bestehen würden, dass der Wortlaut am "wahren Sinn" der Regelung
vorbeiziele. Mit der Zuteilung einzelner Gebiete zur WobA und der Einführung von
Art. 51 BO sei insbesondere bezweckt worden, den Schutz bestehender Strukturen
in den fraglichen Gebieten zu erhöhen bzw. wiederherzustellen, gleichzeitig aber die
Erstellung von MFH zu ermöglichen; es sei somit die Beibehaltung bestehender
Siedlungsstrukturen der WobA im Erscheinungsbild und gleichzeitig die Entstehung
kleinerer MFH bzw. eine massvolle Verdichtung angestrebt worden, wobei die
Einfügung von MFH mit besonderer Rücksicht zu geschehen habe (act. G 2 S. 6-9 m.H.
auf die Vorlage Nr. 0001des Gemeinderates vom 10. März 2015 betreffend "Änderung
der Bauordnung und Zonenplan; Einführung von Wohnzonen mit besonderen
2.3.
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Anforderungen und Schutz von Einfamilienhausgebieten; Nachtrag I zur
Bauordnung" [nachstehend: Vorlage Nr. 0001]).
Bereits in der Vorlage Nr. 0001 Ziffer 2 sei ausgeführt worden, die Beschränkung der
Bauklasse E2 auf zwei Wohnungen pro Gebäude habe dazu geführt, dass die
Charakteristik mit typischen Ein- und Zweifamilienhausüberbauungen gewahrt
geblieben sei. Die Möglichkeit der Beeinträchtigung bestehender Strukturen durch
grosse Ein- oder Zweifamilienhäuser sei schon unter der Geltung der alten Bauordnung
erkannt worden. Gleichwohl habe sich der Gesetzgeber darauf beschränkt, zum Schutz
der bestehenden Siedlungsstrukturen für MFH eine neue Bestimmung in die BO
aufzunehmen (Vorlage Nr. 0001 Ziffer 4). Der Gesetzgeber habe es also offenbar
bewusst in Kauf genommen, dass in den WobA auch nach Einführung von Art. 51
BO grosse Ein- und Zweifamilienhäuser bewilligt werden könnten, ohne dass diese
erhöhten Anforderungen an die Einfügung in die bestehende Überbauung genügen
müssten. Im Beschluss Nr. 0002 des Gemeinderates vom 10. März 2015 sehe der
Beschwerdeführer einen weiteren Beleg, dass es bei der Schaffung der WobA darum
gegangen sei, die bestehende Freiraumstruktur zu erhalten. Diese Regelungsabsicht
habe sich im Zusammenhang mit Art. 51 BO jedoch auch unabhängig vom fraglichen
Entscheid (Beschluss) bestätigt. Aus dem erwähnten Beschluss ergebe sich kein
Verbot oder eine eingeschränkte Zulässigkeit von grossen Ein- oder
Zweifamilienhäusern in der WobA. Weder aus der Entstehungsgeschichte von Art. 51
BO noch aus dem Sinn der Bestimmung ergäben sich triftige Gründe für eine
Abweichung vom klaren Wortlaut. Im Übrigen liege auch keine (zu füllende)
Gesetzeslücke im Sinn einer planwidrigen Unvollständigkeit vor. Der Gesetzgeber habe
vielmehr bewusst darauf verzichtet, neben MFH auch (grosse) Ein- und
Zweifamilienhäuser erhöhten Anforderungen betreffend Einordnung zu unterwerfen
(act. G 2 S. 9-11).
Aus dem kantonalen Recht (das die Begriffe des Ein-/Zwei-/Mehrfamilienhauses
vereinzelt verwende, vgl. Art. 102 PBG; Art. 55 Abs. 1, Art. 61 Abs. 2 lit. e und Art. 73
Abs. 1, 3 und 5 BauG) ergäben sich keine entscheidrelevanten Erkenntnisse für die
systematische Auslegung von Art. 51 BO. Im kommunalen Recht würden MFH
namentlich in Art. 45 BO erwähnt. Sodann spreche Art. 9 Abs. 1 des
Vollzugsreglements zur BO (SRS 731.11; VR-BO) in gesetzessystematischer Hinsicht
und im Sinn einer einheitlichen Begriffsverwendung dafür, auch das MFH im Sinn von
Art. 51 BO als "Baute mit mehr als zwei Wohnungen" zu definieren. Somit seien auch
aufgrund der systematischen Auslegung keine triftigen Gründe erkennbar, die für eine
Abweichung vom klaren Wortlaut von Art. 51 BO sprechen würden. Damit bleibe
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diese Bestimmung einzig auf Bauvorhaben anwendbar, die über mehr als zwei
Wohneinheiten verfügen und deshalb als MFH im Sinn der fraglichen Norm gelten
würden. Hätte der Gesetzgeber auch andere Gebäudearten (Zweifamilienhaus mit
Büronutzung) erhöhten Einordnungsvorgaben unterstellen wollen, hätte er dies
entsprechend zum Ausdruck bringen müssen (act. G 2 S. 11 f.).
Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass das Baugrundstück eine grosszügige
Grünfläche mit zahlreichen hochstämmigen Bäumen aufweise und einem Gebiet mit
schutzwürdigen Grünflächen mit Baumbestand (Art. 39 BO) zugewiesen sei. Das
geplante Zweifamilienhaus mit stillem Gewerbe entspreche in seiner äusseren
Erscheinung und Dimensionierung dem auf dem Grundstück geplanten MFH gemäss
früherem Baugesuch. Die im Sockelgeschoss zunächst vorgesehene 3.5-
Zimmerwohnung sei im Wesentlichen unverändert in ein Büro umfunktioniert worden.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sei Art. 51 BO auch auf das geplante
Zweifamilienhaus anzuwenden. Die klare Regelungsabsicht der WobA - der Erhalt der
bestehenden Siedlungs- und Freiraumstruktur - gehe unter anderem aus dem
Entscheid Nr. 0002 des Gemeinderats vom 10. März 2015 hervor. Unter
Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte von Art. 51 BO könne aus der
Nennung der Ein- und Zweifamilienhäuser in lit. c kein gesetzgeberischer Wille
abgeleitet werden, diese vom Anwendungsbereich von Art. 51 BO auszuschliessen.
Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass Ein- und Zweifamilienhäuser die
Siedlungsstruktur wahren und somit die Vorgaben von Art. 51 BO (besonders gute
Einfügung) einhalten würden. Damit könne nicht von einem "sehr klaren" Wortlaut
dieser Bestimmung ausgegangen werden, welche dem Willen des Gesetzgebers
entspreche. In den Materialien fänden sich keine Hinweise darauf, dass grosse Ein-
und Zweifamilienhäuser sich nicht in die bestehende Siedlungsstruktur einfügen
müssten. Ein solcher Schluss sei widersprüchlich, weil er dem Gesetzeszweck
entgegenstehe. Das streitbetroffene Zweifamilienhaus mit stillem Gewerbe weise exakt
dieselben Dimensionen auf wie das ebenfalls geplante MFH. Der Schluss der
Vorinstanz, dass solche Bauvorhaben vom Anwendungsbereich von Art. 51 BO
ausgenommen sein sollten, lasse sich den Materialien nicht entnehmen. Der Umstand,
dass Ein- und Zweifamilienhäuser aufgrund ihrer geringeren Volumina in der Regel
strukturwahrend seien, entbinde nicht von einer Beurteilung eines Vorhabens im
Einzelfall anhand von Art. 51 BO. Der Gesetzgeber habe (zu) grosse Baukörper
innerhalb einer WobA ausschliessen wollen, ohne jedoch "kleinere Mehrfamilienhäuser"
von vornherein zu verunmöglichen. Zum gleichen Ergebnis führe die
verfassungskonforme Auslegung. Für eine Beschränkung des Anwendungsbereichs
2.4.
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von Art. 51 BO auf MFH, also Bauten mit mehr als zwei Wohneinheiten, sei kein
sachlicher Grund ersichtlich. Das Auslegungsergebnis der Vorinstanz führe zu
Rechtsungleichheit, indem - wie vorliegend - ein äusserlich identisches Gebäude
einmal besonderen Einordnungsvorschriften unterworfen werde und einmal nicht. Wolle
ein Bauherr ein kleineres, strukturwahrendes MFH errichten, so müsse er die
besonderen Anforderungen gemäss Art. 51 BO einhalten, während die
Beschwerdegegner dies für ihr grosses Zweifamilienhaus mit stillem Gewerbe nicht
müssten. Im Weiteren gehe die Vorinstanz auf den Umstand der zusätzlichen
Büroräumlichkeiten nicht ein, sondern gehe schlicht von einem Zweifamilienhaus aus.
Indem sie diesen Umstand ausser Acht lasse, verletze sie Art. 51 BO. Im Kontext
dieser Bestimmung sei nicht relevant, über wie viele Wohneinheiten eine Baute verfüge.
Entscheidend sei, ob ein Bauvorhaben strukturwahrend sei oder nicht (act. G 8).
Bezugspunkt der geforderten besonders guten Einfügung sei die bestehende
Quartierstruktur. Soweit die Beschwerdegegner ausführten, Art. 51 BO bezwecke
nicht den Erhalt der bestehenden Siedlungsstruktur, erweise sich dies mit Blick auf die
Materialien als klar falsch. Die genauen Ausführungsdetails der Bauten seien sodann
für die Beurteilung der Einfügung einer Baute in die WobA nicht von entscheidender
Bedeutung. An der Sache vorbei gingen daher die Vorbringen der Beschwerdegegner
betreffend Zuweisung des Quartiers zu einem Gebiet mit besonderem baulichem
Erscheinungsbild (Art. 50 BO) oder einem geschützten Ortsbild (Art. 47 BO). In diesen
Gebieten würden erhöhte Anforderungen an die Gestaltung der Bauten gelten, wie sie
Art. 51 BO für die WobA gerade nicht enthalte. Die weitere Feststellung, wonach mit
qualitativen Vorgaben quantitive Vorgaben (Regelbauvorschriften) nicht ausser Kraft
gesetzt werden könnten, bilde nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens.
Abgesehen davon könne es nach der Rechtsprechung sehr wohl geboten sein, im
Einzelfall oder für beschränkte Gebiete die Regelbauvorschriften nicht auszuschöpfen,
wenn anders die geforderte besonders gute Einfügung nicht erreicht werden könne. In
den Materialien finde sich kein Hinweis darauf, dass grosse Ein- und
Zweifamilienhäuser sich nicht in die bestehende Siedlungsstruktur einfügen müssten.
Vielmehr müssten die Anforderungen gemäss Art. 51 BO unbesehen der
Bezeichnung "Mehrfamilienhaus" gegen den Wortlaut, aber in Übereinstimmung mit
dem Gesetzeszweck auf alle Neubauten Anwendung finden (G 21).
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2.5.
Mit dem Beschwerdeführer (act. G 8 III/Ziffer 14) ist vorab festzuhalten, dass das
Beschwerdeverfahren auf die Frage beschränkt ist, ob Art. 51 BO auf das streitige
2.5.1.
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Baugesuch anzuwenden ist. Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid ihre
Auslegung des Begriffs "Mehrfamilienhäuser" in Art. 51 BO einlässlich dar. Von
Seiten des Beschwerdeführers unbestritten (vgl. unter anderem act. G 8 III/Ziffer 11)
blieb die überzeugend begründete vorinstanzliche Feststellung, dass als
Mehrfamilienhaus (MFH) eine Baute mit mehr als zwei Wohneinheiten zu gelten hat.
Hiervon ist nachstehend auszugehen.
Massnahmen zum Schutz des Ortsbilds und von ästhetischen Anliegen bzw. der
Schutz von Bauten und deren näherer Umgebung liegen im öffentlichen Interesse (vgl.
BGer 1C_434/2012 a.a.O., E. 3.6). Mit dem Nachtrag der BO vom 1. April 2017 wurden
mehrere voneinander unabhängige Gebiete in der Gemeinde D._ der WobA
zugewiesen, in welcher für MFH generell die Anforderungen von Art. 51 BO gelten.
Die Auslegung dieser Bestimmung betrifft somit nicht nur das Quartier, in welchem sich
das Grundstück Nr. X0001 befindet, sondern sämtliche der WobA zugewiesenen
Gebiete. Vorab fällt diesbezüglich in Betracht, dass der Wortlaut von Art. 51 BO das
Einfügungsgebot explizit auf Mehrfamilienhäuser bezieht (Satz 1) und letztere von den
Ein- und Zweifamilienhäusern abgrenzt (lit. c). Wenn der Beschwerdeführer zum einen
festhält, dass Ein- und Zweifamilienhäuser nach dem gesetzgeberischen Willen nicht
vom Anwendungsbereich von Art. 51 BO ausgeschlossen seien (act. G 8 Ziffer 20 am
Anfang), zum anderen jedoch anmerkt, der Gesetzgeber sei von der Wahrung der
Siedlungsstruktur und Einhaltung der Vorgaben von Art. 51 BO durch Ein- und
Zweifamilienhäuser ausgegangen (act. G 8 Ziffer 20 am Schluss), so lässt sich dies
inhaltlich nicht ohne Weiteres in Einklang bringen. In der Vorlage vom 10. März 2015
(Nr. 0001l) zur damaligen Änderung des Zonenplans und Schaffung des Art. 51 BO
wurde ausgeführt, dass für einen kleinen Teil der ehemaligen E2-Gebiete Massnahmen
zum "Schutz der bestehenden Siedlungsstrukturen" notwendig seien (vgl. auch BDE
Nr. 124/2020 vom 10. Dezember 2020 E. 7.3, auf welchen sich der Beschwerdeführer
beruft; act. G 21 S. 2 oben). Dieser Schutz umfasst zum einen - wie auch der
Beschwerdeführer anerkennt (act. G 21 S. 2) - nicht die Detailgestaltung der Bauten,
sondern deren Stellung im Quartier und die Erschliessung, die Abstände der MFH zu
bestehenden Ein- und Zweifamilienhäusern und die Umgebungsgestaltung. Zum
anderen schützt die WobA entgegen der offenbaren Auffassung des
Beschwerdeführers bestehende Siedlungsstrukturen nicht in einem alle Arten von
Wohnbauten umfassenden Sinn (vgl. act. G 8 III/Ziffer 21), sondern stellt nach dem
klaren Wortlaut von Art. 51 BO ausschliesslich qualitative Anforderungen an die
Erstellung von MFH. Ein- und Zweifamilienhäuser sind von diesem Wortlaut nicht
umfasst. Konkrete Anhaltspunkte, aufgrund welcher sich eine Ausdehnung des
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Geltungsbereiches von Art. 51 BO auf Ein- und Zweifamilienhäuser rechtfertigen oder
aufdrängen würde, sind insbesondere aus der Vorlage vom 10. März 2015 nicht
ersichtlich. Die "Siedlungsstruktur" wird überdies bereits durch eine für Ein- und
Zweifamilienhäuser und MFH identische Regelbauweise (vgl. vorstehende E. 2.1)
weitgehend vorgegeben. Wenn der Beschwerdeführer festhält, der Gesetzgeber habe
mit Art. 51 BO (zu) grosse Baukörper innerhalb der WobA ausschliessen wollen, ohne
jedoch "kleinere Mehrfamilienhäuser" zu verunmöglichen (act. G 8 III/Ziffer 21 zweiter
Absatz), ist anzumerken, dass die Regelbauweise für Ein- und Zweifamilienhäuser und
MFH und damit die maximale Grösse der Baukörper wie erwähnt identisch ist. Was
sodann den vom Beschwerdeführer geforderten "Erhalt der freiräumlichen,
parkähnlichen Werte" (act. G 8 S. 7 Ziffer 18) betrifft, ist mit den Beschwerdegegnern
(act. G 14 S. 4) festzuhalten, dass sich dies nicht mit qualitativen Anforderungen an
MFH bzw. mit der in Frage stehenden Einfügungsnorm erreichen lässt, sondern
gegebenenfalls mit Anforderungen in quantitativer Hinsicht (grössere Grenzabstände,
Einführung einer Nutzungsziffer), welche sich nicht nur auf MFH beschränken, zu
realisieren wäre. Der Erhalt von freiräumlichen, parkähnlichen Werten eines Quartiers
lässt sich mithin nicht aus dem auf MFH bezogenen Art. 51 BO ableiten, sondern
wäre vielmehr durch Zuordnung zu einem Gebiet mit besonderem baulichem
Erscheinungsbild (Art. 50 BO) oder durch geschützte Ortsbilder (Art. 47 BO) zu
erreichen.
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Der weitere Umstand, dass das geplante Zweifamilienhaus die Regelbauweise in der
Zone W2a (vgl. vorstehende E. 2.1) ausschöpft, rechtfertigt für sich allein die
Anwendung von Art. 51 BO auf das Bauvorhaben nicht. Zur Rüge des
Beschwerdeführers betreffend Verletzung der Rechtsgleichheit (act. G 8 III/Ziffer 22) ist
erneut auf die Identität der Regelbauweise für Ein- und Zweifamilienhäuser und MFH zu
verweisen. Die Ausschöpfung der quantitativen Vorgaben der Regelbauweise hat für
sich allein nicht die Anwendung der qualitativen Anforderungen von Art. 51 BO zur
Folge. Diese Norm strebt - wie bereits erwähnt - nicht den "Erhalt der bestehenden
Siedlungsstruktur" im Rahmen der bestehenden historischen Einfamilienhäuser des
"W._-Quartiers" an, sondern ausschliesslich die Einfügung von MFH (d.h. von Bauten
mit mehr als zwei Wohneinheiten) in der Zone W2a. Zum weiteren Vorbringen des
Beschwerdeführers, dass die Büroräumlichkeiten im Sockelgeschoss ohne grossen
Aufwand zu Wohnzwecken umgebaut und genutzt und zudem die grossen
Wohneinheiten in kleinere Einheiten unterteilt werden könnten (act. G 8 III/Ziffer 23), ist
festzuhalten, dass Umnutzungen im erwähnten Sinn bewilligungspflichtig wären und im
2.5.2.
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