# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 27915e13-6d2a-4aa6-b103-cd518706d3d3
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2012
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Beschluss des Bezirksgerichts C vom 19. Februar 1997 wurde A gemäss Art. 43 Ziff. 1 Abs. 2 des Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB in der bis Ende 2006 gültigen Fassung) verwahrt. Der Verwahrung lagen mehrere Verurteilungen wegen sexuellen Missbrauchs von minderjährigen Knaben im Alter von elf bis fünfzehn Jahren zugrunde; der vorangegangene Vollzug einer ambulanten Massnahme hatte zuvor als nicht erfolgreich abgebrochen werden müssen. Am 25. Januar 2008 ordnete das Bezirksgericht C die Weiterführung der Verwahrung nach neuem Recht (Art. 64 StGB) an. Seit dem 6. März 2008 befindet sich A in der Justizvollzugsanstalt D.
B.
Mit Verfügung vom 25. November 1999 bewilligte das Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich A erstmals einen zwölfstündigen unbegleiteten Beziehungsurlaub unter Auflagen. In der Folge absolvierte er rund 50 weitere solche Urlaube, bis das Amt für Justizvollzug die Gewährung unbegleiteter Urlaube am 4. September 2006 aufgrund einer im Zusammenhang mit dem Urlaubsmissbrauch eines Verwahrten erlassenen Anordnung des Vorstehers der Direktion der Justiz und des Innern (fortan: Justizdirektion) per sofort auf unbestimmte Zeit – und später mit Verfügung vom 25. Juli 2008 bis zum Vorliegen einer Stellungnahme der Fachkommission betreffend Vollzugslockerungen – sistierte.
C.
Am 25. Juli 2007 widerrief das Amt für Justizvollzug die Verfügung vom 25. November 1999. Eine gegen den auf Abweisung lautenden Rekursentscheid erhobene Beschwerde hiess das Bundesgericht mit Urteil vom 9. April 2008 gut, soweit es darauf eintrat, hob die angefochtene Verfügung auf und wies die Sache an die Justizdirektion zurück. Diese wiederum wies die Sache an das Amt für Justizvollzug zurück.
Mit Verfügung vom 21. April 2009 widerrief das Amt für Justizvollzug erneut die Verfügung vom 25. November 1999 (Disp.-Ziff. II). Gleichzeitig wies es ein von A am 30. Januar 2009 gestelltes Gesuch um Gewährung eines zwölfstündigen begleiteten Urlaubs ab (Disp.-Ziff. III) und ordnete an, dass ihm jährlich maximal vier fünfstündige begleitete Urlaube unter Einhaltung diverser Auflagen gewährt werden könnten (Disp.-Ziff. IV). In teilweiser Gutheissung eines dagegen erhobenen Rekurses hob die Justizdirektion am 20. August 2009 die Disp.-Ziff. II und III der Verfügung vom 21. April 2009 auf und wies die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen zur weiteren Abklärung (Einholung eines Ergänzungsgutachtens) und Neuentscheidung an das Amt für Justizvollzug zurück.
Mit Verfügung vom 5. Januar 2012 widerrief das Amt für Justizvollzug abermals die Verfügung vom 25. November 1999 und wies das von A am 30. Januar 2009 gestellte Gesuch "um Gewährung zwölfstündiger begleiteter Urlaube" ohne Kostenfolge erneut ab (Disp.-Ziff. I und II).
II.
Gegen die Verfügung vom 5. Januar 2012 liess A am 17. Februar 2012 Rekurs bei der Justizdirektion erheben und beantragen, Disp.-Ziff. I und II seien aufzuheben und es seien ihm zwölfstündige unbegleitete Urlaube zu gewähren. Am 21. Mai 2012 wies die Justizdirektion das Rechtsmittel ab und auferlegte A die Verfahrenskosten, gewährte ihm jedoch die unentgeltliche Rechtsverbeiständung.
III.
A.
A liess daraufhin am 22. Juni 2012 Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben mit den Anträgen, die Verfügung vom 21. Mai 2012 sei aufzuheben, es seien ihm unbegleitete Urlaube zu gewähren und die begleiteten Urlaube auf zwölf Stunden auszudehnen. Daneben ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung.
B.
Am 9. Juli 2012 beantragte die Justizdirektion unter Verzicht auf Vernehmlassung und Verweis auf die Begründung der Verfügung vom 21. Mai 2012 die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 27. Juli 2012 stellte das Amt für Justizvollzug unter Verweis auf die Akten, die Begründung des angefochtenen Entscheids sowie die Untervernehmlassung des Straf- und Massnahmenvollzugs 3 vom 12. Juli 2012 denselben Antrag. A liess sich diesbezüglich am 24. August 2012 vernehmen. Hierzu reichte das Amt für Justizvollzug am 6. September 2012 eine Stellungnahme ein, zu der sich A schliesslich nicht mehr vernehmen liess.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Behandlung von Beschwerden betreffend den Straf- und Massnahmenvollzug fällt im Allgemeinen in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 VRG). Da sich jedoch Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, ist die Beschwerde von der Kammer zu beurteilen (§ 38b Abs. 2 VRG).
1.2
Streitgegenstand bildet aufgrund des Widerrufs der Verfügung vom 25. November 1999 einerseits die Frage, ob dem Beschwerdeführer unbegleitete Urlaube gewährt werden können bzw. ob die Verweigerung unbegleiteter Urlaube seitens des Beschwerdegegners gerechtfertigt ist. Streitgegenstand ist andererseits auch das vom Beschwerdeführer am 30. Januar 2009 gestellte Urlaubsgesuch. Die Vorinstanzen erblickten in diesem offenbar ein Gesuch um
mehrere
zwölfstündige begleitete Urlaube bzw. ein Gesuch um eine generelle zeitliche Ausdehnung der begleiteten Urlaube. Der Beschwerdeführer seinerseits schien im Rekursverfahren noch von einem Gesuch um einen einmaligen Urlaub auszugehen, beantragte aber mit Beschwerde vom 22. Juni 2012, es seien "die begleiteten [Urlaube] auf 12 Stunden auszudehnen". Aus dem Wortlaut des Urlaubsgesuchs selbst geht allerdings nicht hervor, dass sich das Gesuch auf mehr als einen Urlaub bezieht. Der Beschwerdeführer gab denn auch ein konkretes Besuchsdatum (11. Februar 2009) an. Folglich beschränkt sich der Streitgegenstand in dieser Hinsicht auf die Frage, ob die Abweisung des am 30. Januar 2009 gestellten Urlaubsgesuchs gerechtfertigt war. Hingegen muss nicht geprüft werden, ob die begleiteten Urlaube allgemein auf zwölf Stunden auszudehnen sind.
1.3
Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges, aktuelles Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Als aktuell gilt das Rechtsschutzinteresse nur dann, wenn der erlittene Nachteil zum Zeitpunkt der Beurteilung besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen Entscheids beseitigt würde (BGE 128 II 34 E. 1b; BGE 116 Ia 359 E. 2a; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 25). Auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann ausnahmsweise verzichtet werden, wenn sich die streitige Problematik jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Klärung wegen der grundsätzlichen Bedeutung ein öffentliches Interesse besteht und die Frage im Einzelfall sonst kaum je rechtzeitig überprüft werden könnte (vgl. BGE 136 II 101 E. 1.1; RB 2007 Nr. 10). Dies gilt auch für Vollzugslockerungen wie den Hafturlaub. Es besteht somit ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers, die Rechtmässigkeit der Nichtgenehmigung des Beziehungsurlaubs zu überprüfen, auch wenn der ursprünglich beantragte Urlaubstermin mittlerweile verstrichen ist (vgl. auch VGr, 10. August 2010, VB.2010.00354, E. 1.2).
1.4
Der Beschwerdeführer rügte im Wesentlichen, die Ablehnung von unbegleiteten Urlauben seitens des Beschwerdegegners widerspreche dem neuesten Gutachten, das solche Urlaube unter gewissen Voraussetzungen bzw. Auflagen für möglich erachte. Sodann sei es "schikanös", die Ablehnung eines zwölfstündigen Urlaubs mit den beschränkten Personalressourcen der Vollzugsanstalt zu begründen.
2.
2.1
Gemäss Art. 84 Abs. 6 StGB ist
dem Gefangenen zur Pflege der Beziehungen zur Aussenwelt, zur Vorbereitung seiner Entlassung oder aus besonderen Gründen in angemessenem Umfang Urlaub zu gewähren, soweit sein Verhalten im Strafvollzug dem nicht entgegensteht und keine Gefahr besteht, dass er flieht oder weitere Straftaten begeht. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so steht dem Strafgefangenen ein "Recht auf Urlaub" zu (Andrea Baechtold, Strafvollzug, 2. A., Bern 2009, S. 165; Stefan Trechsel et al., Praxiskommentar zum Schweizerischen Strafgesetzbuch, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 84 N. 9).
Es ist Sache der Kantone, die Einzelheiten der Urlaubsgewährung zu regeln (Günther Stratenwerth/Wolfgang Wohlers, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Bern 2007, Art. 84 N. 5).
2.2
§ 61 Abs. 1 der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 (JVV) verweist für die Urlaubsgewährung auf die Richtlinien der Ostschweizer Strafvollzugskommission über die Ausgangs- und Urlaubsgewährung vom 7. April 2006. Nach deren Ziffer 3.1 können der eingewiesenen Person Ausgang und Urlaub bewilligt werden, wenn: a) keine Gefahr besteht, dass sie flieht oder weitere Straftaten begeht; b) sie den Vollzugsplan einhält und bei den Eingliederungsbemühungen aktiv mitwirkt; c) ihre Einstellung und Haltung im Vollzug sowie ihre Arbeitsleistungen zu keinen Beanstandungen Anlass geben; d) Grund zur Annahme besteht, dass sie rechtzeitig in die Vollzugseinrichtung zurückkehrt, sich an die durch die zuständige Behörde festgelegten Bedingungen und Auflagen hält und während des Urlaubs das in sie gesetzte Vertrauen nicht missbraucht; e) sie über genügend Mittel verfügt, um die Kosten des Ausgangs oder Urlaubs zu bezahlen. Mit der Urlaubsgewährung können Weisungen und Auflagen verbunden werden. Als begleitete Urlaube gelten solche in Begleitung von Personal des Amts oder von ‒ von diesem bezeichneten ‒ Fachkräften (vgl. § 61 Abs. 2 und 3 JVV).
2.3
Nach Art. 75a Abs. 1 StGB beurteilt eine Fachkommission im Hinblick auf die Einweisung in eine offene Strafanstalt und die Bewilligung von Vollzugsöffnungen die Gemeingefährlichkeit des Täters, wenn dieser – wie vorliegend – ein Verbrechen nach Art. 64 Abs. 1 StGB begangen hat und die Vollzugsbehörde die Frage der Gemeingefährlichkeit des Gefangenen nicht eindeutig beantworten kann. Gemeingefährlichkeit ist anzunehmen, wenn die Gefahr besteht, dass der Gefangene flieht und eine weitere Straftat begeht, durch die er die physische, psychische oder sexuelle Integrität einer anderen Person schwer beeinträchtigt (Art. 75a Abs. 3 StGB). Nach § 70 Abs. 1 JVV erfolgt die Feststellung der Gemeingefährlichkeit von Straftätern und Straftäterinnen im Sinn von Art. 75a Abs. 3 StGB oder von Veränderungen bei dieser Einstufung gemäss den Richtlinien der Ostschweizerischen Strafvollzugskommission über den Vollzug von Freiheitsstrafen und freiheitsentziehenden Massnahmen bei gemeingefährlichen Straftätern und Straftäterinnen vom 27. Oktober 2006. Urlaub und andere Vollzugslockerungen werden solchen Verurteilten nur gewährt, wenn davon ausgegangen werden kann, dass sie nicht mehr gemeingefährlich sind oder Dritte vor einer verbleibenden Gefahr durch begleitende Massnahmen ausreichend geschützt werden können (§ 70 Abs. 2 JVV).
2.4
Bei der Prüfung von Urlaubsgesuchen verfügen die Strafvollzugsbehörden über einen weiten Ermessensspielraum (BGr, 12. Januar 2012, 6B_577/2011, E. 2.4, BGr, 31. Januar 2006, 1P.10/2006, E. 2.4). Die Ermessensausübung hat sich indessen an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien und den (weiteren) verfassungsrechtlichen Schranken zu orientieren. Als solche gelten insbesondere das Willkürverbot und das Verbot der rechtsungleichen Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben sowie der Grundsatz der Notwendigkeit und der Verhältnismässigkeit staatlicher Massnahmen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 80). Beschränkungen der Freiheitsrechte von Gefangenen dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Gewährung der Haftzwecke und zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Gefängnisbetriebs erforderlich ist (BGE 124 I 203 E. 2b). Wird ein Urlaubsgesuch ohne ernsthafte und objektive Gründe verweigert, so verstösst dies gegen das in Art. 9 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verankerte Willkürverbot und ist auch mit Art. 36 BV nicht vereinbar (BGr, 9. Februar 2005, 1P.622/2004).
2.5
Die Bestimmungen zum Vollzug von Freiheitsstrafen (Art. 75–89 StGB) – und damit auch diejenigen zur Urlaubsgewährung – sind grundsätzlich auch auf den Verwahrungsvollzug anwendbar (vgl.
Baechtold, Strafvollzug, S. 296).
3.
3.1
Der Beschwerdegegner verwies zwar einerseits auf die Untervernehmlassung des Straf- und Massnahmenvollzugs 3, der offenbar von einer Fluchtgefahr des Beschwerdeführers auszugehen scheint, andererseits aber auch auf den Entscheid der Vorinstanz, die festhielt, es fehle an konkreten Anhaltspunkten für die Annahme einer erhöhten und damit unbegleitete Urlaube ausschliessenden Fluchtgefahr. Es ist daher unklar, ob der Beschwerdegegner weiterhin die Fluchtgefahr des Beschwerdeführers bejaht. Da sich die diesbezüglichen Ausführungen der Vorinstanz als überzeugend erweisen und in Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG darauf verwiesen werden kann, ist auf die Frage der Fluchtgefahr im vorliegenden Entscheid ohnehin nicht mehr näher einzugehen. Dies gilt auch in Bezug auf das unumstritten gute Vollzugsverhalten des Beschwerdeführers, das einem unbegleiteten Beziehungsurlaub ebenfalls nicht entgegensteht.
3.2
Hinsichtlich der Rückfallgefahr stützten die Vorinstanzen ihre Entscheide auf das Gutachten von Dr. E vom 18. Dezember 2007, die Stellungnahme der Fachkommission zur Überprüfung der Gemeingefährlichkeit von Straftätern und Straftäterinnen des Ostschweizer Strafvollzugskonkordats vom 29. August 2008, das Ergänzungsgutachten von Dr. F vom 5. November 2010 sowie auf den Therapiebericht vom 16. Dezember 2011.
Da sich das Gutachten von Dr. F explizit mit der Frage des Risikos auseinandersetzt, dass der Beschwerdeführer bei unbegleiteten Urlauben erneut eine Straftat begehen könnte, und es sich zudem um das aktuellste Gutachten handelt, kommt diesem im Zusammenhang mit der Beurteilung der Frage der Urlaubsgewährung die massgebliche Bedeutung zu. Zusammengefasst hielt Dr. F fest, der Beschwerdeführer weise ein weiterhin hohes Gefährdungspotenzial für einen einschlägigen Rückfall auf, sollte er über längere Zeiträume ausserhalb des kontrollierenden Rahmens der Justizvollzugsanstalt unbegleitet gelassen werden. Ein kurzzeitiges Alleinsein des Beschwerdeführers könne unbedenklich sein, sofern er keine Gelegenheit habe, Kontakte zu Knaben zu knüpfen. Hingegen könnten bereits zehn Minuten alleine in Gegenwart von Knaben ausreichen, mit diesen einen Kontakt anzubahnen, vor allem dann, wenn sich dem Beschwerdeführer die Gelegenheit bieten sollte, diese Begegnungen zu wiederholen und so allmählich über einen Zeitraum eine Beziehung zum gleichen Knaben anzubahnen, selbst wenn die einzelnen Begegnungen nur kurz seien. Angesichts der Tatsache, dass der Beschwerdeführer die Taten nicht impulsiv begangen habe, sei die Gefahr der Anbahnung einer sexuellen Beziehung oder sexueller Kontakte zu minderjährigen Knaben allerdings dann sehr gering, wenn der Beschwerdeführer während der Urlaube kontinuierlich in der Obhut seiner privaten Bezugspersonen (Freunde, Verwandte) bleibe. Diese müssten dabei konkrete Kenntnisse von der Natur und dem Schweregrad seiner Straftaten haben, seine deliktrelevanten Verhaltensmuster kennen und vor diesem Hintergrund bereit sein, ihn entsprechend bei Urlauben zu begleiten und ihn in potenziell deliktbegünstigenden Situationen nicht alleine zu lassen. Nach einer Vorbesprechung des Beschwerdeführers mit dem Therapeuten sollten die Bezugspersonen deshalb an einer Sitzung über die Deliktdynamik bzw. über das Ablaufmuster aufgeklärt werden und so eine Idee erlangen, wie man beim Beschwerdeführer Risikosituationen erkennen bzw. ihn aus solchen heraushalten könnte.
4.
4.1
Gemäss dem Gutachten F und auch den übrigen Sachverständigen fallen unbegleitete Urlaube des Beschwerdeführers im "klassischen" Sinn – der Beschwerdeführer sucht selbständig seine Bezugspersonen auf und kehrt selbständig in die Vollzugseinrichtung zurück – unter dem Gesichtspunkt der Rückfallgefahr derzeit klar ausser Betracht. Dies wird denn auch vom Beschwerdeführer selbst nicht infrage gestellt. Die Vorinstanz war jedoch in Übereinstimmung mit dem Beschwerdegegner der Ansicht, die im Gutachten F vorgeschlagenen protektiven Massnahmen zur Eindämmung der Rückfallgefahr seien an private Personen nicht übertragbar und die vorgeschlagenen Auflagen nicht ausreichend, um dem Schutz der Öffentlichkeit bzw. der sexuellen Integrität von Kindern und Jugendlichen genügend Rechnung zu tragen. Der Beschwerdeführer hingegen hält es für zumutbar, private Bezugspersonen mit der Aufgabe seiner Überwachung zu betrauen. Diese könnten bei gehöriger Instruktion verhindern, dass er sich in der Nähe von Knaben aufhalte und mit solchen eine Beziehung anbahne.
Die Rückfallgefahr des Beschwerdeführers ist aufgrund der Ausführungen der Sachverständigen zweifellos als hoch einzustufen. Im Rahmen der Frage der Gewährung eines Beziehungsurlaubs sind jedoch auch in einem solchen Fall die verschiedenen Interessen gegeneinander abzuwägen und verhältnismässige Lösungen unter Berücksichtigung der konkreten Umstände zu treffen (vgl. Baechtold, Strafvollzug, S. 165). Sind die Voraussetzungen für eine Urlaubsgewährung nicht vollständig gegeben, ist daher zu prüfen, ob sich ein Urlaubsrisiko durch eine Urlaubsbegleitung hinreichend ausschalten lässt (vgl. BGr, 3. April 2012, 6B.774/2011, E. 4.3; Andrea Baechtold, in: Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar, Strafrecht I, 2. A. 2007, Art. 84 N. 19). Dr. F äussert sich ausdrücklich hierzu und bietet – unter Berücksichtigung der ungünstigen Legalprognose und der infrage stehenden öffentlichen Interessen – einen Lösungsvorschlag an, unter welchen Umständen aus seiner Sicht dem Beschwerdeführer unbegleitete Urlaube gewährt und die Rückfallgefahr auf ein sehr geringes Mass reduziert werden könnten (vorn E. 3.2).
4.2
Zunächst ist festzuhalten, dass es bei der strittigen Urlaubsgewährung nicht um die konkrete Vorbereitung einer Entlassung des Beschwerdeführers aus dem Strafvollzug, sondern ausschliesslich um dessen Pflege der Beziehungen zur Aussenwelt geht. Hierfür werden ihm grundsätzlich bereits (jährlich vier) begleitete Beziehungsurlaube gewährt. Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung stellt sich daher lediglich die Frage, ob es unverhältnismässig ist, dem Beschwerdeführer zusätzliche bzw. die ihm bereits gewährten Urlaube ersetzende
unbegleitete
Urlaube (mit einschränkenden Auflagen) zu verweigern. Aufseiten des öffentlichen Interesses, das vorliegend im Schutz der sexuellen Integrität von Kindern und Jugendlichen besteht, gilt es das Risiko eines erneuten Übergriffs des Beschwerdeführers zu berücksichtigen. Wie dies der Rekursentscheid ausführlich und nachvollziehbar begründet, liegt dieses im Zusammenhang mit dem gutachterlichen Lösungsvorschlag darin, dass private Begleiter bei Verdachtsmomenten in Loyalitätskonflikte geraten könnten, zumal zwei der zur Diskussion stehende Begleiter die Söhne des Beschwerdeführers und gleichzeitig ehemalige Opfer sind, der Beschwerdeführer seine Taten nach wie vor zu rechtfertigen versucht und sich sein Tatverhalten durch ein manipulatives Vorgehen auszeichnete. Weiter ist zu beachten, dass auch nach der Auffassung des Gutachtens F wiederholte 10-minütige Kontakte zu Knaben zu einem Rückfall des Beschwerdeführers führen könnten. Regelmässige Ausflüge an bestimmte, nicht stets kontrollierbare Aufenthaltsorte, wie zum Beispiel das Einkaufszentrum I, könnten also durchaus ein Anbandeln beispielsweise auf den Toiletten und damit einen Übergriff ermöglichen. Auf der anderen Seite steht das persönliche Interesse des Beschwerdeführers an
privat
begleiteten Beziehungsurlauben – wobei für ihn in erster Linie die Länge und die Anzahl der Urlaube und weniger deren Privatheit an sich im Vordergrund stehen dürfte, die durch die Begleitung von Vollzugsbeamten nur wenig beeinträchtigt wird. Dieses Interesse kann das erwähnte gewichtige öffentliche Interesse allerdings nicht überwiegen. Für den Beschwerdeführer mag es zwar schwer zu verstehen sein, dass ihm nach 50 erfolgreichen unbegleiteten Besuchen keine solchen mehr gewährt werden. Die Beurteilung der Urlaubsgewährung hat sich zum heutigen Zeitpunkt wie erwähnt jedoch vor allem an den Schlussfolgerungen des eigens zu dieser Frage bestellten Gutachtens F zu orientieren. Hiernach liegt grundsätzlich ein nach wie vor hohes Risiko für einen Rückfall im Rahmen eines unbegleiteten Urlaubs vor. Vor diesem Hintergrund und angesichts der bereits angesprochenen möglichen Loyalitätskonflikte der privaten Begleitpersonen sowie der Bedenken hinsichtlich der "Informationsoffenheit" des Beschwerdeführers – entgegen seinen Angaben gegenüber dem Gutachter hatte er seinen Sohn und seine Schwiegertochter nicht umfassend über seine Delikte informiert – sowie des Umstands, dass bereits äusserst kurze wiederholte Kontakte zu einem Übergriff führen könnten, erscheinen die von der Vorinstanz geäusserten Zweifel an der ausreichenden Wirksamkeit der im Gutachten vorgeschlagenen Massnahmen durchaus nachvollziehbar.
Aufgrund des Gesagten und unter Berücksichtigung des den Strafvollzugsbehörden zukommenden weiten Ermessensspielraums (vorn E. 2.4) erweist sich damit die Verweigerung unbegleiteter Urlaube als gerechtfertigt. Die vorinstanzlichen Entscheide sind diesbezüglich nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist demzufolge in diesem Punkt abzuweisen.
5.
5.1
Zu prüfen bleibt, ob die Abweisung des Gesuchs des Beschwerdeführers um Gewährung eines zwölfstündigen begleiteten Urlaubs gerechtfertigt war. Dabei steht ausser Frage und ist unter den Parteien unumstritten, dass dem Beschwerdeführer grundsätzlich begleitete Beziehungsurlaube gewährt werden können.
5.2
Die Vorinstanz folgte im Wesentlichen der Begründung des Beschwerdegegners. Mit Verweis auf ihre Verfügung vom 20. August 2009 führte sie aus, die Bestimmung der Urlaubsfrequenz und der Ausgestaltung lägen im Ermessen der Vollzugsbehörde. Bei der Anordnung von begleiteten Urlauben dürften insbesondere auch der damit verbundene Aufwand sowie die verfügbaren Personalressourcen berücksichtigt werden. Die Möglichkeiten der Justizvollzugsanstalt D seien in dieser Hinsicht begrenzt. Dass der Beschwerdegegner eine Ausdehnung der begleiteten Urlaube von fünf auf zwölf Stunden abgelehnt habe, sei daher nicht zu beanstanden.
Vor dem Hintergrund, dass das Gesuch vom 30. Januar 2009 lediglich einen einmaligen zwölfstündigen begleiteten Urlaub betraf (vgl. vorn E. 1.2), vermögen diese Erwägungen nicht zu überzeugen. Zwar ist es nicht ausgeschlossen, die personellen Voraussetzungen einer Strafanstalt im Einzelfall in die Beurteilung eines Urlaubsgesuchs einfliessen zu lassen. Zu berücksichtigen ist auch, dass das Konkordat der Ostschweizerischen Strafvollzugskommission über die Ausgangs- und Urlaubsgewährung lediglich einen maximalen, nicht aber einen minimalen zeitlichen Umfang des gewährten Beziehungsurlaubs vorschreibt (vgl. Ziff. 3.4) und der Vollzugsbehörde bei der Prüfung von Urlaubsgesuchen ein weiter Ermessensspielraum zukommt. Aus den Begründungen der Vorinstanz und des Beschwerdegegners geht jedoch nicht hervor, dass die Gewährung eines zwölfstündigen Urlaubs an dem gemäss dem Gesuch vorgesehenen Tag aufgrund personeller Engpässe der Justizvollzuganstalt D nicht möglich gewesen wäre. Auch ist nicht ersichtlich, dass der Beschwerdegegner entsprechende Abklärungen vorgenommen hätte. Vielmehr wird in pauschaler Weise festgehalten, solche Urlaube bedeuteten einen "nicht zu unterschätzenden Personalaufwand", der über die Möglichkeiten der Justizvollzugsanstalt D hinausgehe. Letztere schloss zwölfstündige begleitete Urlaube selber allerdings nicht generell aus: Je nach bewilligter Dauer des Urlaubs stelle sie das Personal zur Verfügung. In der Regel seien dies fünf Stunden. Überschreite die bewilligte Dauer ihre Ressourcen, bitte sie die Einweisungsbehörde, selber Personal zu Verfügung zu stellen. Dies sei beispielsweise bei
regelmässigen
zwölfstündigen Urlauben der Fall. Ein
einmaliger
zwölfstündiger Urlaub ist daher grundsätzlich auch in der der Justizvollzugsanstalt D möglich, wenn nötig unter Rückgriff auf das Personal der Einweisungsbehörde.
Damit ist jedoch nicht gesagt, dass der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer aufgrund des Gesuchs vom 30. Januar 2009 tatsächlich einen
zwölfstündigen
Urlaub hätte gewähren müssen. Das Gesuch des Beschwerdeführers ist vielmehr nach dem konkreten Besuchsanlass zu beurteilen. Zu beachten ist auch, dass gemäss der Vernehmlassung des Beschwerdegegners vom 27. Juli 2012 Urlaube in der Justizvollzugsanstalt G grundsätzlich auf acht Stunden befristet sind. Der Beschwerdeführer beabsichtigte, in Begleitung eines Sozialarbeiters der Justizvollzugsanstalt D seinen Sohn in H zu besuchen. Die Autofahrt von D nach H dauert ca. 40 Minuten (http://www.route.search.ch/). Damit wäre dieser Besuch auch ohne Weiteres innert
acht
Stunden zu absolvieren (gewesen). Gründe, die für eine weitere zeitliche Ausdehnung sprechen würden, wurden vom Beschwerdeführer keine geltend gemacht.
5.3
Die vollständige Abweisung des Urlaubsgesuchs
des Beschwerdeführers vom 30. Januar 2009
gestützt auf die allgemein gehaltene Begründung d
er beschränkten Ressourcen der Justizvollzugsanstalt D und ohne entsprechende Abklärungen des Beschwerdegegners erweist sich demzufolge als nicht gerechtfertigt. Der Beschwerdegegner hätte dem Beschwerdeführer einen achtstündigen begleiten Urlaub gewähren müssen. Er ist einzuladen, hierzu die entsprechenden Modalitäten einzuleiten.
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen ist. Disp.-Ziff. I der Verfügung der Vorinstanz vom 21. Mai 2012 sowie Disp.-Ziff. II der Verfügung des Beschwerdegegners vom 5. Januar 2012 sind im Sinn der Erwägungen aufzuheben. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
7.1
Nachdem die Beschwerde nur bezüglich des abgewiesenen Urlaubsgesuchs vom 30. Januar 2009 und auch in dieser Hinsicht nur teilweise gutzuheissen ist, rechtfertigt es sich, die Kosten des vorliegenden Verfahrens zu drei Vierteln dem Beschwerdeführer und zu einem Viertel dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG); entsprechend sind auch die Rekursverfahrenskosten neu zu verlegen. Eine Parteientschädigung ist damit mangels überwiegenden Obsiegens nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.2
Zu prüfen bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsvertretung. Gemäss § 16 VRG wird Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen (Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die bedürftige Partei Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen (BGE 128 I 225 E. 2.5.2).
Von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers ist aufgrund seines mehrjährigen Aufenthalts im Verwahrungsvollzug auszugehen. Die Beschwerde kann angesichts der sich stellenden Rechtsfragen und der teilweisen Gutheissung nicht als aussichtslos gewertet werden. Die Notwendigkeit des Beizugs eines Rechtsvertreters ist angesichts der grundlegenden Bedeutung des vorliegenden Falls (vorn E. 1.1), der Komplexität der rechtlichen Fragen und der Wichtigkeit der Urlaubsgewährung für den Beschwerdeführer ebenfalls zu bejahen.
Demnach ist ihm für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren; die ihm aufzuerlegenden Gerichtskosten sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Weiter ist ihm in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen. Dieser hat dem Gericht binnen einer nicht erstreckbaren Frist von dreissig Tagen nach Zustellung dieses Entscheids eine detaillierte Aufstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde (§ 9 Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010
[GebV VGR]
).
Der
Beschwerdeführer
wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder Rechtsvertretung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.