# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 8e25544a-b4dd-4c68-acb2-b22dddf98afc
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2014
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A.
La commune de Perroy est propriétaire de la parcelle n° 614 du registre foncier, sur son territoire, d'une surface de 11'187 m
2
et qui se trouve au bord du lac Léman. Il s'agit d'une plage publique (pelouse avec arbres), directement adjacente à un port de plaisance, le port de Plongeon. Il y a sur la parcelle n° 614 des installations ou ouvrages liés à la plage et au port (parking, buvette de 27 m
2
, restaurant de 199 m
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, couvert de 114 m
2
et baraque de pêcheur de 87 m
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, notamment). Cet endroit est accessible depuis la route cantonale RC 1a (route suisse) par le chemin de la Plage.
La parcelle n° 614 a été classée en 1984 en zone d'utilité publique, en vertu du plan d'extension "Le Plongeon" (modification du plan des zones communal approuvée le 4 avril 1984 par le Conseil d'Etat).
Le port attenant à la plage a actuellement une capacité de 30 places d'amarrage. Toutes les places sont utilisées et une vingtaine de bateaux supplémentaires sont amarrés à des corps-morts, au large de la rive de Perroy. La Société du Port de Plongeon exploite le port, au bénéfice d'une concession cantonale d'usage des eaux publiques qui arrivera à échéance le 31 décembre 2022.
B.
La Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) a envisagé dès 2004 ou 2006 le développement de l'installation portuaire et des aménagements à terre (aire de détente, parking, accès et bâtiments). Elle a établi un projet de plan partiel d'affectation (PPA) intitulé "Port de Plongeon", dont le périmètre inclut la parcelle communale n° 614 ainsi qu'une parcelle privée directement voisine, située entre le chemin de la plage et le parking (parcelle n
o
613, de 893 m
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, propriété de Nicole et Véronique Baumann, avec une villa et un jardin). Le plan figure un hexagone de près de 8'000 m
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sur le lac, correspondant à la surface occupée par un nouveau port avec 67 places d'amarrage.
C.
Le projet de PPA "Port de Plongeon" a été soumis à l'examen préalable du Service du développement territorial (SDT). Dans un premier rapport du 13 novembre 2007, ce service a émis un préavis favorable quant aux objectifs et principes d'aménagement, mais a proposé diverses modifications. Dans ce rapport, le SDT s'est prononcé sur la compatibilité du projet avec le plan directeur cantonal des rives du lac; il a retenu que ce plan ne prévoyait pas une telle extension du port, mais que cela pouvait être admis "vu la modestie du projet et l'amélioration globale des installations qui en résulte" (p. 3).
Un des principaux problèmes relevés par le SDT concernait l'aménagement d'une place
de port par anticipation sur le lac, car
le Service des eaux, sols et assainissement, division économie hydraulique (SESA-EH) jugeait
un tel comblement comme étant non conforme à l'art. 39 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20)
. Le Centre de conservation de la faune et de la nature (CCFN) demandait également que la nécessité d'abattre quatre arbres protégés soit justifiée, que l'actualité des indications mentionnées sous l'inventaire des biotopes réalisés par le bureau Econat en 1982 soit vérifiée et que l'impact du nouveau port sur la faune piscicole soit décrit.
Sur mandat de la municipalité, le bureau Ecoscan a réalisé une "
étude écologique
" du site et de la plage et du port de Perroy. Dans leur rapport du 2 décembre 2008, les auteurs relèvent que ce site ne figure dans aucun inventaire de protection au niveau fédéral et que le secteur des rives entre Allaman et Rolle présente un intérêt phyto-écologique faible. S'étant rendus sur place en février 2008, les auteurs du rapport n'ont observé aucune espèce de poisson. Ils précisent que l'absence d'herbiers macrophytes étendus, de caches ou de digues de protection (hors périmètre du port existant) réduit fortement l'intérêt du secteur pour la faune piscicole et qu'il en résulte vraisemblablement une diversité locale faible et une exploitation occasionnelle de la beine pour le nourrissage et la reproduction. Concernant les populations d'oiseaux aquatiques, les auteurs du rapport indiquent que, de manière générale, elles sont plus nombreuses et plus diversifiées en direction de l'embouchure de l'Aubonne ou en direction de Rolle. Ils concluent que l'impact principal du futur port de Plongeon concerne la modification d'une superficie de l'ordre de 10'000 m
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de la beine lacustre. Celle-ci présente néanmoins des fonctions biologiques actuellement faibles, notamment en ce qui concerne la végétation aquatique et la faune piscicole. En outre, le projet implique une augmentation modérée de la pression humaine sur l'avifaune aquatique. Les auteurs du rapport proposent de réaliser les digues en utilisant des enrochements non jointifs afin de créer des cavités accessibles à la faune, de végétaliser les digues par exemple au moyen de saules pourpres, afin de créer des refuges et des sites de nidification pour les oiseaux, et de laisser des interruptions dans les digues ou des buses de canalisation, pour permettre la circulation de l'eau. Ils mentionnent également la possibilité d'aménager des plateformes flottantes pour la nidification d'oiseaux d'eau. Concernant la partie terrestre, ils relèvent que le PPA permet la conservation du parc ainsi que l'arborisation majestueuse des rives. La plantation d'une haie vive en limite Nord agrémentera le site et pourra servir d'abri et de lieu de nourrissage pour l'avifaune.
Le 12 novembre 2008, le SDT a rendu un rapport d'examen préalable complémentaire sur un projet de PPA modifié, qui abandonnait le remblayage de 5'000 m
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sur le domaine lacustre et conservait un tilleul classé. Le SDT a relevé qu'en raison de cet arbre, le périmètre d'implantation des constructions ne pouvait être maintenu tel qu'il était dessiné sur le plan et l'espace entre le lac et le périmètre d'implantation devait être reconsidéré. Il a ajouté qu'il fallait trouver une adéquation entre le périmètre de construction et le traitement des bâtiments existants en leur réservant par exemple une réglementation spécifique et qu'une augmentation de la surface SPB de 100% (de 400 m
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existants à 800 m
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) semblait dépasser les besoins du programme à réaliser et être excessive à cet endroit. Dans un dernier rapport d'examen préalable complémentaire II du 11 septembre 2009, le SDT a relevé, que sous réserve de la prise en compte des remarques émises dans les préavis des services, le dossier pouvait être déposé à l'enquête publique. Il était en particulier fait référence au préavis de la Commission des rives du lac (CRL), généralement positif mais indiquant toutefois que la capacité constructive des bâtiments, même diminuée de 800 m
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à 750 m
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, demeurait trop élevée.
D.
Le projet de PPA "Port de Plongeon" a été mis à l'enquête publique du 4 mai au 4 juin 2010.
Le périmètre général englobe la parcelle communale n° 614, la parcelle n° 613 de Nicole et Véronique Baumann, ainsi qu'une portion du lac (domaine public cantonal, n° 9001) d'environ 7'970 m
2
.
D'après la légende du plan, l'affectation de cet espace sur le lac est "zone du port, projet indicatif". Sur le plan lui-même sont indiqués des aménagements portuaires, avec des places d'amarrage, munis de la mention "projet indicatif". Dans le projet de règlement du plan partiel d'affectation (RPPA), l'affectation de la zone du port est définie à l'art. 2.3 dans les termes suivants:
"al. 1: La zone du port s'étend sur le plan d'eau du Lac. Cette surface est affectée en priorité aux activités ou usages qui sont en relation avec la navigation de plaisance et la pêche professionnelle.
al. 2: Les constructions, installations et aménagements qui peuvent être autorisés sont toutes les réalisations à ciel ouvert nécessaires au fonctionnement traditionnel d'un port de petite batellerie telles que, par exemple: digues fixes et flottantes, places d'amarrage, mâts de signalisation, etc.
al. 3: Les conditions d'utilisation de cette surface sont définies dans le cadre d'un acte de concession pour usage d'eau."
La parcelle n° 614 est classée dans la zone d'utilité publique, elle-même subdivisée en une "aire de détente et de loisirs" (pelouse arborée, à l'ouest du périmètre) – qui est inconstructible selon l'art. 2.4 al. 2 RPPA – et une "aire d'équipement" à laquelle est affectée la partie est de la parcelle n° 614. L'affectation de l'aire d'équipement est définie à l'art. 2.4 al. 4 et 5 RPPA, dans les termes suivants:
"al. 4: L'aire d'équipement est une surface destinée à la réalisation d'équipement en relation avec la vocation publique et d'intérêt général de la zone. Les installations et aménagements qui peuvent être réalisés sont:
– des bâtiments implantés dans le périmètre mentionné sur le plan;
– une place de stationnement collectif à ciel ouvert située à l'emplacement mentionné sur le plan;
– des aménagements en relation avec l'usage de cette surface tels que, par exemple: terrasse, mur, râtelier, rail de mise à l'eau, mobilier urbain, couvert à vélos, etc.;
– des parties de bâtiments réalisées en empiétement, par exemple: avant-toits, marquises, corniches, etc.
al. 5: Les bâtiments implantés dans le périmètre mentionné sur le plan sont destinés à recevoir des activités d'intérêt public ainsi que des activités en relation avec le lac et la plage telles que notamment:
– un restaurant/buvette y compris locaux de service;
– des vestiaires et locaux sanitaires;
– des locaux liés à la pêche professionnelle y compris la vente et la formation."
En vertu de l'art. 3.1 RPPA, la capacité constructive totale, pour ces bâtiments, est limitée à une surface de plancher déterminante (SPd) fixée à 600 m
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au maximum. Les bâtiments peuvent avoir deux niveaux (rez-de-chaussée + combles ou attique) et leur hauteur ne peut pas dépasser la cote d'altitude de 380 m, le niveau du terrain naturel étant environ à 373 m (art. 4.3 RPPA).
Selon l'art. 5.4 RPPA, un degré de sensibilité au bruit (DS) III est attribué à la zone d'utilité publique et à la zone du port.
S'agissant du régime applicable à la parcelle n° 613, le PPA reprend la réglementation antérieure, à savoir celle de la zone du littoral pour la maison existante et ses abords immédiats, et celle de la zone de verdure pour le jardin.
Le PPA figure en outre un cheminement piétonnier public, dont le tracé, sur une largeur de 2 m, suit la rive – depuis l'extrémité du chemin de la Plage – puis, à l'ouest de la parcelle n° 614, rejoint le chemin des Acacias en longeant la limite entre la plage et la parcelle voisine n° 617.
Le dossier du PPA comprend un "rapport d'aménagement" ou "rapport 47 OAT", qui décrit notamment les objectifs communaux pour ce site. Il précise notamment que la capacité maximum du parking collectif à ciel ouvert est de 74 cases environ (p.9). Il montre un programme indicatif pour les constructions de l'aire d'équipement (restaurant-buvette de 400 m
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, vestiaires-douches de 100 m
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et locaux divers de 100 m
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– p. 6/7). Ce rapport, dans sa version mise à l'enquête publique, mentionne comme capacité maximum du port 63 places + 4 places visiteurs (p. 9).
Le dossier du PPA contient aussi une notice technique "Etude des circulations" rédigée en juillet 2007 par le bureau d'ingénieurs Transitec. Il est retenu en conclusion que "
le PPA Port de Plongeon n'aura pas d'impacts significatifs sur les besoins en stationnement et le trafic futurs du secteurs
", mais qu'il est toutefois proposé "
d'améliorer l'offre en stationnement interne au site d'environ 60 places actuellement à 72 places balisées; l'offre actuelle de la route de Couvaloup est à conserver pour les cas de forte affluence à la plage
". La route de Couvaloup (menant au village de Perroy) débouche sur la route suisse, au nord de celle-ci, au carrefour du chemin de la Plage; il y a le long de cette route une possibilité de parcage complémentaire, pour une cinquantaine de véhicules, qui est actuellement utilisée les jours de forte affluence en été. D'après la notice Transitec, l'estimation des besoins totaux pour le port, la plage et la buvette, selon la norme VSS SN 640 281, donne un résultat de 95 cases de stationnement. Il est toutefois précisé ce qui suit (p. 3): "
Néanmoins, les besoins en stationnement correspondant à un jour d'été moyen doivent tenir compte des complémentarités existantes entre les différentes activités (essentiellement port/buvette et plage/buvette), permettant de réduire l'offre de stationnement d'environ 25 %. L'offre actuelle correspond ainsi aux besoins d'un jour d'été moyen, mais est insuffisante les jours d'affluence maximum
".
E.
Plusieurs voisins ont formé opposition lors de l'enquête publique. C'est le cas des propriétaires de la parcelle n° 617, qui étaient alors les époux
Michel Gelrubin et
Michèle Jungierman Gelrubin. Michel Gelrubin étant décédé le 31 janvier 2013, les propriétaires de la parcelle sont désormais
Michèle Jungierman Gelrubin et ses enfants Samuel Gelrubin et Leslie Gelrubin. La parcelle n
o
617 a une surface totale de 4'066 m
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et elle est directement voisine, à l'ouest, de la plage; il s'y trouve deux maisons d'habitation accolées et un parc s'étendant jusqu'à la rive du lac.
A la suite de l'enquête publique, le projet de PPA a été modifié dans le sens d'une réduction de la surface de la zone du port, ramenée à 5'320 m
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environ. Il ressort du rapport 47 OAT qu'un nouveau projet de conception du port a été établi en novembre 2011 par le bureau d'ingénieurs Conus & Bignens; sa capacité maximum est désormais de 62 places d'amarrage (p. 9). D'autres modifications ponctuelles ont été apportées au projet de PPA (réglementation de l'accès des véhicules par le chemin de la Plage).
La municipalité a rédigé le 9 janvier 2012 un préavis à l'intention du conseil communal, où elle propose d'adopter le PPA "Port de Plongeon" avec ses dernières modifications, et de rejeter les oppositions (le préavis contient des propositions de réponse aux opposants).
F.
Dans sa séance du 16 février 2012, le Conseil communal de Perroy a adopté le PPA "Port de Plongeon" et il a levé les oppositions. Le 13 décembre 2012, la cheffe du Département de l'intérieur (DINT) a approuvé préalablement ce PPA, sous réserve des droits des tiers.
G.
Le 25 janvier 2013, les époux Gelrubin ont recouru contre la décision de la cheffe du DINT du 13 décembre 2012 et contre la décision du Conseil communal de Perroy du 16 février 2012 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent à l'annulation de ces deux décisions.
Ils reprochent en substance aux autorités de planification de n'avoir prévu qu'un projet indicatif pour le port lui-même. Ils relèvent que le PPA ne fixe pas la capacité du futur port, de sorte qu'il n'existe aucune garantie relative à une limitation à 62 places d'amarrage. L'augmentation de la capacité du port et de la surface des bâtiments ne serait pas justifiée. Les recourants font également valoir que l'attribution d'un degré III de sensibilité au bruit à la zone d'utilité publique viole l'art. 43 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), et qu'un regroupement des bateaux dans le port entraînera davantage de bruit pour les voisins. Ils critiquent enfin le cheminement piétonnier le long de la haie bordant leur parcelle.
Dans sa réponse du 7 mai 2013, le conseil communal de Perroy conclut au rejet des recours.
Le Service du développement territorial, au nom du DINT, s'est déterminé le 13 mars 2013 en indiquant que l'approbation préalable du PPA résultait d'une pesée des intérêts, et en se prononçant implicitement pour le rejet du recours.
Les recourants (désormais, après le décès de Michel Gelrubin: Michèle Jungierman Gelrubin et ses enfants Samuel et Leslie Gerlubin, héritiers de leur père) ont répliqué le 19 juillet 2013 en confirmant leurs conclusions.
H.
Le 22 mai 2014, le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties et s'est déplacé le long du ponton pour observer l'état de la flore lacustre. Les parties ont été entendues dans leurs explications. Le conservateur de la pêche et des milieux aquatiques, rattaché à la Direction générale de l'environnement, biodiversité et paysage (DGE-BIODIV), et président de la Commission des Rives du Léman, a relevé que les collaborateurs d'Ecoscan avaient fait leurs observations trop tôt dans l'année, mais il a ajouté que son service n'avait rien observé de particulier pour cette zone. Il a remis au tribunal une carte sur laquelle sont indiquées les zones sensibles établies suite à un relevé qui a été fait sur les rives du lac en période estivale en 2006 (carte imprimée le 5 février 2014); le port de Perroy n'y figure pas. A l'issue de l'inspection des lieux, une séance d'instruction a eu lieu dans la salle communale.
Le 11 juin 2014, le conservateur de la pêche et des milieux aquatiques, rattaché à la division biodiversité et paysage de la Direction générale de l'environnement (DGE-BIODIV).a adressé au tribunal un rapport écrit qui rappelle que "
le site ne présente pas de valeur biologique particulière
" et que "
le territoire riverain d'importance biologique supérieure le plus proche se situe à environ 1 km plus à l'est (embouchure de l'Eau Noire de Féchy)
". Puis ce rapport comporte les passages suivants:
"
Chap. 6: Regroupement des bateaux rattachés à des bouées d’amarrage sur corps morts dans le nouveau port
La DGE-BIODIV confirme que les corps morts sont responsables de nuisances pour la flore (disparition de surfaces d’herbiers de macrophytes par frottement de la chaîne sur le fond du lac) et pour la pêche (entrave à l’exercice de la pêche professionnelle et de loisir).
Le principe de supprimer les amarrages en pleine eau et le regroupement des bateaux dans des ports est soutenu par la Commission des rives du lac (ci-après: CRL) et il est appliqué dans toutes les eaux publiques du canton (pratique constante). Ce regroupement permet en effet de diminuer les impacts liés à la navigation de plaisance sur toutes les rives et de les concentrer sur quelques périmètres choisis (ports). Il permet également de mettre à disposition des navigateurs les infrastructures professionnelles nécessaires à l’entretien des bateaux et d’éviter ainsi des pollutions dispersées et non contrôlables sur les rives.
Chap. 7: Impact sur les herbiers lacustres
La DGE-BIODIV confirme que la période d’observation des herbiers lacustres (février) est inappropriée et ne permet pas de refléter la diversité de la flore aquatique. Toutefois, sur la base de relevés ponctuels réalisés dans les années 2000, la DGE-BIODIV ne dispose d’aucune information, attestant la présence d’espèces de flore aquatique menacées sur le périmètre influencé par le projet de port.
La présence d’herbiers de characées (potentiellement favorable pour la reproduction du brochet) est aujourd’hui attestée sur l’ensemble des zones littorales du Léman. La population de brochet se maintient par ailleurs à un niveau élevé dans le lac depuis une décennie.
La présence de moules zébrées est aujourd’hui attestée sur l’ensemble des zones littorales du Léman. Les zones de nourrissage pour plusieurs espèces de canards sont en expansion.
La zone littorale est fréquentée par les pêcheurs de loisir et professionnels, toutefois le réaménagement du port ne devrait pas porter préjudice de manière significative à l’exercice de la pêche. A noter que le projet prévoit également de restaurer/pérenniser l’implantation d’une exploitation de pêche professionnelle sur le site.
Concernant la faune piscicole, le déplacement au large de la digue réduira la surface de développement, voire de reproduction pour certaines espèces. L’impact n’est pas jugé significatif compte tenu de l’emprise du projet. On notera toutefois qu’un accroissement local de la diversité des espèces est souvent constaté dans une enceinte portuaire, en regard des conditions particulières qu’offre un tel milieu pour le grossissement de stades juvéniles, par exemple.
Chap. 8: Conclusions
La DGE-BIODIV confirme que tout projet d’extension d’un port sur le lac induit inévitablement des impacts accrûs sur le milieu aquatique et les valeurs naturelles. Ces impacts peuvent cependant être positifs pour certains aspects (plan d’eau calme apprécié par certains poissons, regroupement des amarrages en pleine eau). Elle précise, dans le cas présent, qu’il s’agit d’un port existant, situé dans un territoire de faible valeur biologique.
Autres considérations — Plan directeur des rives du Léman (ci-après: PDRL)
La DGE-BIODIV rappelle ci-dessous deux mesures générales du PDRL:
— A2: orienter le développement et l’aménagement des rives dans le respect de l’histoire de leur occupation, et en tenant compte des activités et aménagements caractéristiques de cet espace.
— E5: Promouvoir l’extension des installations portuaires existantes.
S’il est vrai que la fiche n°12 et le plan n°8 (commune de Perroy) ne fait aucune référence au port existant de Perroy, la DGE-BIODIV rappelle que ces documents sont regroupés au sein du deuxième cahier du PDRL, lequel a une valeur indicative (et non contraignante) pour la planification des rives."
Ce rapport a été communiqué aux recourants. Ils ne se sont pas déterminés à ce propos dans le délai fixé.
I.
Le projet de PPA a été élaboré parallèlement à des réaménagements routiers sur la RC 1a, principalement l'aménagement d'une présélection au droit du chemin de la Plage. Le 13 décembre 2012, la cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a approuvé le projet de présélection au droit du carrefour du chemin de la Plage et de la RC 1. Les recours contre ce projet routier ont été retirés et ces travaux peuvent être réalisés.

## Considerations

Considérant en droit :
1.
Les recours sont dirigés contre les décisions du conseil communal et du département cantonal compétent par lesquelles le PPA "
Port de Plongeon
" a été adopté puis approuvé préalablement.
a) La procédure d’établissement des plans d’affectation est définie aux art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête publique sur un plan d'affectation communal, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire (en 2012 le DINT; actuellement le Département du territoire et de l'environnement [DTE]) notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 LATC). Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60, 2
ème
phrase, LATC). Cette procédure a été respectée dans le cas présent.
Ainsi, la décision du conseil communal du 16 février 2012, adoptant le PPA en levant les oppositions, et la décision d'approbation préalable du 13 décembre 2012 du département cantonal peuvent l'une et l'autre faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et art. 61 al. 2 LATC). C'est bien contre ces deux décisions que les présents recours sont dirigés.
b) Dans la procédure de recours contre les plans d’affectation, la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3 let. a
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire [LAT ; RS 700]
). Cela signifie, en l’occurrence, que la qualité pour recourir, réglée en droit cantonal à l'art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36), doit être définie au moins aussi largement qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier des critères de l’atteinte et de l’intérêt digne de protection. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. La proximité spatiale ne suffit cependant pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre un plan d'affectation. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée, de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2). En l’occurrence, la parcelle des recourants, est directement voisine de la plage. Comme propriétaires d'une habitation, les recourants peuvent invoquer les nuisances qui résulteraient d'une utilisation plus intense de la plage et des installations portuaires. Ils peuvent donc se prévaloir d'un intérêt digne de protection à l'annulation de cette mesure de planification. Ils ont en outre pris part, en tant qu'opposants, à la procédure devant l'autorité communale. Ils ont ainsi qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD.
Les autres conditions légales de recevabilité sont remplies (cf. art. 79, 95 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants font valoir que le PPA "Port de Plongeon" est trop imprécis et qu'il ne permet pas aux intéressés d'avoir une idée concrète des réalisations projetées. A ce sujet, ils relèvent que le PPA ne fait état que d'un projet indicatif concernant le port, alors qu'il s'agit de l'élément le plus important. Les recourants se réfèrent à l'art. 47 LATC, selon lequel les plans d'affectation doivent fixer les prescriptions relatives à l'affectation des zones ainsi qu'à la mesure de l'utilisation du sol (al. 1).
a) Il est manifeste que les prescriptions du PPA pour la zone d'utilité publique (aire de détente et de loisirs, aire d'équipement) sont précises et qu'elles déterminent suffisamment clairement la volumétrie des bâtiments de même que le régime de circulation et de stationnement des véhicules. Les griefs des recourants ne visent cependant pas la définition du mode d'utilisation du sol sur terre, mais bien plutôt la zone du port, ou les installations portuaires sur le lac.
Les éléments graphiques du PPA mentionnent le caractère indicatif des aménagements figurés dans la zone du port, sur le lac. En revanche, les mesures d'aménagement prévues sur terre, à savoir sur les parcelles n° 613 et 614, ne sont pas munies de la même réserve; les dispositions du PPA sont présentées comme étant non pas indicatives, mais impératives. Dans le rapport 47 OAT, il est indiqué que, à terre, le périmètre d'aménagement englobe ces deux parcelles, mais que "par souci de cohérence entre les aménagements à terre et sur l'eau, le périmètre du PPA a été étendu sur le domaine public du Lac sur une surface correspondant à la superficie de la future concession" (p. 8). L'art. 2.3 al. 3 RPPA dispose du reste que "les conditions d'utilisation de cette surface [la zone du port, sur le plan d'eau du lac] sont définies dans le cadre d'un acte de concession pour usage d'eau".
Dans sa réponse au recours, le conseil communal expose ce qui suit à propos du régime de la "zone du port" du PPA: "
Le lac Léman appartient au domaine public cantonal des eaux. Par conséquent, il ne peut par nature pas être affecté. Il aurait donc été possible de ne pas faire figurer de projet indicatif de port, sur le plan du PPA. D'entente avec les services cantonaux compétents, la Municipalité, suivie par le Conseil communal, a toutefois fait figurer sur le plan un projet indicatif de port, afin de pouvoir mieux apprécier la pertinence des aménagements terrestres et la coordination de ceux-ci avec les aménagements lacustres envisagés. La réalisation du port devra cependant faire l'objet de procédures ad hoc, le moment venu [...]
".
b) Selon la définition du droit fédéral, les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT, en allemand: "die zulässige Nutzung des Bodens"). Un plan d'eau comme le lac Léman ne fait pas partie du sol, et son mode d'utilisation ne doit en principe pas être réglé par un plan d'affectation. En droit cantonal, l'art. 43 al. 1 LATC reprend la règle de l'art. 14 LAT ("
Les plans d'affectation règlent l'affectation, la mesure de l'utilisation du sol et les conditions de construction dans les diverses zones qu'ils délimitent
"). Quant à l'art. 47 LATC, il définit l'objet des plans d'affectation par une longue énumération de dispositions que ces instruments peuvent contenir; il est ainsi prévu que ces dispositions peuvent se rapporter "
aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau
" (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC), mais pas aux lacs et aux cours d'eaux eux-mêmes. Cela étant, l'art. 47 al. 2. ch. 5 LATC prévoit que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment "
à la création d'emplacements de délassement tels que terrains ou locaux de récréation, places et pistes de sports, places de jeux, campings et caravanings résidentiels et de lieux d'amarrage pour bateaux
".
c) Dans le canton de Vaud, les lacs, les cours d'eau et leurs lits de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, sont dépendants du domaine public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; RSV 211.02]). En vertu de l'art. 65 al. 1 CDPJ, l
'exploitation et le commun usage du domaine public font l'objet de dispositions spéciales. Il s'agit en l'occurrence des dispositions de la loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public (LLC; RSV 731.01) qui pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes d’autorisation d’utiliser les eaux publiques à un autre usage que la force motrice, l’art. 25 LLC prévoit une procédure d’enquête publique.
Le règlement d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public et de la loi réglant l’occupation et l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal (RLLC; RSV 731.01.1) précise que l’autorisation est donnée sous forme de concession dont la durée n’excède pas cinquante ans s’il s’agit d’installations communales (art. 84 RLLC).
Selon la jurisprudence cantonale, dans le périmètre qu’elle délimite, la concession a en quelque sorte les effets matériels d’un plan d’affectation au sens de l’art. 14 al. 1 LAT, en ce sens qu’elle fixe le mode d’utilisation non pas du sol, mais des eaux du domaine public (AC.2012.0239 du 23 avril 2013, consid. 1b). Ainsi, dans le périmètre défini par la concession, seules les constructions ou installations permises par l’acte de concession sont admissibles (AC.2008.0065 du 31 août 2009 consid. 1c).
d) Quand bien même, selon l'art. 47 al. 2 ch. 5 LATC, un plan d'affectation peut contenir des dispositions relatives à la création de lieux d'amarrage pour bateaux, cela ne signifie pas qu'une commune riveraine du lac, qui envisage l'agrandissement d'un port existant installé au bénéfice d'une concession cantonale, a l'obligation de fixer de manière contraignante, dans un plan d'affectation communal, l'emplacement et les dimensions du nouveau port. Ni le droit fédéral ni le droit cantonal de l'aménagement du territoire n'imposent en pareil cas à la commune d'adopter une "zone du port" réglant avec précision l'utilisation des eaux publiques à l'endroit prévu pour l'agrandissement du port. Il convient de relever que le plan d'extension "Le Plongeon" de 1984 ne réglait que le statut du sol sur terre (dans la zone du littoral, la zone d'utilité publique et la zone de verdure) et ne créait pas de "zone de port" à l'endroit du port actuel.
La réglementation du PPA litigieux est claire, en tant qu'elle mentionne le caractère indicatif de la "zone du port" avec les ouvrages qui y sont dessinés, et en tant qu'elle renvoie à l'acte de concession cantonale pour la définition des conditions d'utilisation de cette surface. Dans ce contexte, on ne saurait donc reprocher au conseil communal d'avoir adopté, à l'art. 2.3 al. 1 et 2 RPPA, une disposition dont la densité normative serait insuffisante. C'est bien au département cantonal compétent qu'il incombera de fixer l'emplacement ainsi que les dimensions exacts des places d'amarrage et des autres ouvrages du port à agrandir.
Cette façon de procéder permet à l'autorité communale de planification – qui n'a pas la compétence de régler l'utilisation du domaine public cantonal – d'apprécier le projet de manière globale, en définissant l'infrastructure à développer à terre pour les besoins du port et en obtenant au fur et à mesure de l'élaboration du projet, dans le cadre de l'examen préalable par le SDT (art. 56 LATC), les préavis des autorités cantonales compétentes pour autoriser le port lui-même. Les autorités cantonale et communale ont ainsi veillé à la coordination des procédures d'une part d'établissement d'un plan d'affectation communal lié au projet de port, et d'autre part de concession, laquelle pourra être octroyée ultérieurement, lorsque les caractéristiques du nouveau port auront été précisément définies (la concession ayant la portée à la fois d'un plan d'affectation et d'une autorisation de construire). Les principes de la coordination de l'art. 25a LAT, qui visent d'abord les procédures d'autorisation de construire et, par analogie, la procédure des plans d'affectation (art. 25a al. 2 LAT) ont été pris en compte de manière adéquate dans le cas particulier.
e) Le régime juridique décrit ci-dessus ne prévoit donc pas, à proprement parler, le classement du lac dans une zone au sens des art. 15 ss LAT. Or l'art. 17 al. 1 LAT, qui définit les zones à protéger, prévoit que celles-ci comprennent "les cours d'eau, les lacs et leur rives" (let. a). L'art. 17 al. 2 LAT dispose toutefois que "au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates". La jurisprudence du Tribunal fédéral retient, à ce propos, que la réglementation du droit cantonal vaudois relative à l'utilisation des eaux publiques des lacs institue précisément des mesures de protection adéquates au sens de l'art. 17 al. 2 LAT, qui limitent en définitive les possibilités de construction de la même manière que le ferait un classement en zone à protéger (ATF 132 II 10 consid. 2.5).
f) Les recourants mettent par ailleurs en doute le besoin de créer un port de 62 places d'amarrage à Perroy, au regard du nombre d'habitants de cette commune (environ 1'300). Or, comme cela a déjà été relevé, cette capacité a été déterminée en fonction des embarcations existantes dans le secteur. Le projet d'agrandissement du port ne vise pas à augmenter sensiblement les activités de navigation de plaisance à Perroy. L'existence d'un besoin peut être considérée comme suffisamment établie, à ce stade, cette question devant de toute manière être encore examinée dans le cadre de l'octroi d'une nouvelle concession.
Les recourants font en outre valoir que l'augmentation du nombre de places d'amarrage dans le port aura pour conséquence une hausse du bruit généré par les bateaux. Il est toutefois douteux que les bruits de moteur des bateaux, lorsqu'ils quittent le port ou s'en approchent (à faible vitesse, comme cela est prescrit par la législation sur la navigation intérieure), provoquent des immissions de bruit excessives dans le voisinage. L'autorité communale pouvait toutefois s'abstenir d'examiner cette question dans le cadre de l'établissement du PPA car il appartiendra à l'autorité cantonale, dans la procédure d'octroi de la concession, de se prononcer sur tous les aspects de l'exploitation du port, y compris sur d'éventuelles restrictions d'utilisation du plan d'eau afin de protéger les voisins.
En définitive, les indications du PPA au sujet de la zone du port ne sont pas contraires au droit de l'aménagement du territoire et elles ne sont pas critiquables.
3.
Les recourants critiquent l'attribution du degré de sensibilité au bruit III à la zone d'utilité publique du PPA et ils se plaignent d'une violation de l'art. 43
de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41).
Conformément à l'art. 44 al. 1 OPB, les degrés de sensibilité au bruit doivent être attribués aux zones d'affectation dans les règlements de construction ou les plans d'affectation communaux. L'art. 43 al. 1 OPB précise lequel des quatre degrés (DS I, II, III ou IV) doit être appliqué à chaque zone. Ainsi, le degré II doit être appliqué "dans les zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques" (art. 43 al. 1 let. b OPB), et le degré III "dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles" (art. 43 al. 1 let. c OPB – les degrés I et IV n'entrent manifestement pas en considération dans le cas particulier). Les autorités de planification disposent d'un certain pouvoir d'appréciation lorsqu'elles attribuent ces degrés de sensibilité, notamment pour déterminer si une zone à bâtir est une zone où aucune entreprise gênante n'est autorisée, ou au contraire une zone où sont admises des entreprises moyennement gênantes (cf. ATF 120 Ib 287 consid. 3c/bb). En l'occurrence, comme la réglementation de la zone d'utilité publique permet la construction d'installations portuaires et d'un établissement public (restaurant/buvette), avec un parking d'une septantaine de cases, il n'est pas contraire au droit fédéral de l'assimiler à une zone où sont admises des entreprises moyennement gênantes et, partant, de lui attribuer le DS III, ce que le service cantonal spécialisé a du reste admis (comme le rappelle le département cantonal dans sa réponse). Le grief de violation de l'art. 43 OPB est donc mal fondé.
Il convient de rappeler que le PPA n'a pas modifié les degrés de sensibilité applicables dans les zones d'habitation voisines de la plage; les exigences actuelles en matière de protection des voisins contre le bruit sont maintenues.
4.
Les recourants critiquent les possibilités offertes par le PPA d'augmenter la surface des bâtiments réservés aux activités en relation avec le lac et la plage (buvette/restaurant, etc.) et ils font valoir que, compte tenu du développement prévu pour le port, les questions de circulation et de stationnement ne seraient pas réglées de manière adéquate.
a)
Les possibilités de construire des bâtiments, dans le périmètre d'implantation des constructions, sont limitées et le projet a été progressivement revu pour diminuer la surface bâtie. Elle a été finalement arrêtée à 600 m
2
, permettant par exemple l'aménagement d'un restaurant-buvette de 400 m
2
, de vestiaires-douches de 100 m
2
et de locaux divers de 100 m
2
. Les prescriptions du PPA sont en d'autres termes raisonnables et cette planification permet, contrairement au plan d'extension actuel, que les surfaces bâties soient concentrées dans un petit périmètre, en face du port.
Ce choix d'aménagement du territoire n'est pas critiquable
b) Il ressort du dossier que le parking prévu dans l'aire d'équipement de la zone d'utilité publique aurait une capacité de 70 à 75 places; actuellement, le parking compte 60 places. 50 places supplémentaires sont à disposition le long du chemin de Couvaloup pendant la saison d'été. Cette offre de places de stationnement est à l'évidence adéquate ou suffisante, pour l'ensemble des utilisateurs du site (navigateurs, clients de la buvette et personnes fréquentant la plage); si, certains beaux jours, on peut constater une affluence particulière et, partant, des difficultés pour les automobilistes à trouver une place de stationnement dans le secteur, cela ne signifie pas que la capacité du port ou de la buvette devrait être réduite, afin de favoriser les utilisateurs occasionnels de la plage. On ne voit pas en quoi les mesures d'aménagement prévues dans le PPA devraient être modifiées ou améliorées. Les griefs des recourants à cet égard sont mal fondés.
5.
Les recourants font enfin valoir que l'aménagement d'un cheminement piétonnier public à proximité de la limite entre leur parcelle et la plage (sentier reliant la rive au chemin des Acacias) serait source de nuisances et de dégradations pour la haie longeant cette limite. Or il est manifeste que cette haie n'a pas de caractéristiques naturelles particulières, comme cela a pu être constaté lors de l'inspection locale, et qu'il n'y a pas lieu d'imposer pour ce biotope des mesures spécifiques de protection dans le cadre du PPA. Au demeurant, si le tracé du cheminement piétonnier est figuré sur le plan, cela ne signifie pas que les piétons seront contraints de le suivre; au contraire, on peut présumer que les personnes se rendant à la plage ou au port, depuis le chemin des Acacias, emprunteront divers cheminements, puisque toute l'aire de détente et de loisirs du PPA est librement accessible. Les griefs des recourants à ce propos sont mal fondés.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Les frais de justice doivent être mis à la charge des recourants, dont les conclusions sont rejetées (art. 49 LPA-VD). Ils verseront en outre des dépens à la commune de Perroy, représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD).