# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 0ed0695d-6968-4cae-ae8d-49f0da555880
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2005
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 21. März 2005 fand die ordentliche Bürgerversammlung der Politischen
Gemeinde Rheineck statt. Die Bürgerschaft beschloss an dieser Versammlung unter
anderem über verschiedene Gesuche um Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Sie
lehnte zwölf der insgesamt vierzehn Einbürgerungsvorlagen ab. Ferner wurde an der
Bürgerversammlung eine allgemeine Umfrage durchgeführt, an welcher sich die
Bürgerschaft im Rahmen einer Konsultativabstimmung zu zwei Fragen im
Zusammenhang mit dem Areal Krone äusserte.
B./ Mit Eingabe vom 1. April 2005 erhob X. beim Departement des Innern Anzeige
gemäss Art. 241 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, abgekürzt GG), allenfalls
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Kassationsbeschwerde gemäss Art. 244 GG. Sie hielt fest, verschiedene
Vorkommnisse seien ihres Erachtens zu überprüfen, allenfalls zu rügen und
gegebenenfalls zu beheben. Die akustischen Verhältnisse in der voll besetzten Kirche
seien sehr schlecht gewesen. Die Unmöglichkeit, sich genügend verständlich zu einer
Vorlage zu äussern, komme einer Rechtsverweigerung gleich und verhindere eine
demokratische Meinungsbildung. Sodann hätten bei einer strittigen Einbürgerung die
Stimmen gezählt werden müssen, da ein unklares Ergebnis vorgelegen habe. Gemäss
Art. 58 GG hätte die Zählung laut erfolgen sollen, was nicht geschehen sei. Ausserdem
habe es der Gemeindepräsident als Versammlungsleiter entgegen den Weisungen in
Art. 49 Abs. 3 GG unterlassen, die Stimmbürger von Buh-Rufen, Pfiffen und Klatschen
abzuhalten. Sie ersuche daher die Aufsichtsbehörde um Einleitung und Durchführung
einer notwendigen Massnahme. Im weiteren hätten die in der Konsultativabstimmung
behandelten Fragen als nicht angekündigte Geschäfte nicht behandelt werden dürfen.
Weiter hielt X. fest, unter dem Eindruck des äusserst bedrückenden und unerwarteten
Verlaufs der Bürgerversammlung und in Unkenntnis der gesetzlichen Vorgaben
erscheine es nachvollziehbar, dass es ihr nicht möglich gewesen sei - trotz
vorschriftsgemäss erfolgter Ankündigung durch den Versammlungsleiter - , die
erwähnten Mängel noch an der Versammlung zu rügen. Dazu ersuche sie um
Kenntnisnahme des teilweise unwürdigen Ablaufs der Versammlung. Sie habe bereits
anlässlich der Behandlung des dritten Einbürgerungsgesuchs den Antrag gestellt, der
die Einbürgerung ablehnende Votant habe seinen Antrag, der Gesuchsteller "sei nicht
integriert und nehme nicht teil am Städtlileben", genauer zu begründen. Sie sei von
Versammlungsteilnehmern ausgebuht und ausgepfiffen worden. Darauf sei ohne
weitere Wortmeldungen die Abstimmung vorgenommen worden. Auch ihr Antrag
anlässlich der Konsultativabstimmung, die Stimmbürger sollten sich die Auswirkungen
eines Teilabbruchs der bedeutendsten Zentrumsliegenschaft von Rheineck sehr wohl
überlegen, sei ebenfalls mit Pfiffen und Buh-Rufen quittiert und die Abstimmung, wie
übrigens auch die abgelehnten Einbürgerungen, mit Klatschen untermauert worden. All
diese während über dreissig Jahren noch nie erlebten Vorkommnisse hätten es ihr
nicht ratsam erscheinen lassen, sich ein drittes Mal gegen eine solche Uebermacht zu
wenden und einen Beschwerdeantrag gemäss Art. 244 GG anzukündigen. Sie habe
Repressalien aufgrund der emotional angeheizten, personenbezogenen feindseligen
Stimmung befürchtet. Der Rechtsdienst des Departements habe sie am Nachmittag
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des 21. März 2005 auf ihre telefonische Anfrage auf Art. 241 und 244 GG verwiesen.
Daraufhin habe sie den Gemeindepräsidenten telefonisch vor einer allfälligen
Beschwerde, vor allem im Zusammenhang mit der Konsultativabstimmung, gewarnt,
sei sich aber nicht bewusst gewesen, mit welcher Art von Versammlungsführung und
mit welcher explosiv geladenen Stimmung sie am Abend konfrontiert sein würde. Sie
habe deshalb aus den dargelegten und sicher nachvollziehbaren Gründen kapitulieren
müssen. Falls diese Vorkommnisse trotz Nichtanmeldung anlässlich der Versammlung
als Gründe für eine Kassationsbeschwerde genügen würden, sei sie bereit, ihre
Eingabe als solche Beschwerde zu erklären. Das Verfahren betreffend
Einbürgerungsgesuche müsste in diesem Falle wiederholt werden. Andernfalls liege es
an der Aufsichtsbehörde, die notwendigen Vorkehren gegen eine Wiederholung solcher
Vorkommnisse vorzunehmen.
Das Departement des Innern entschied am 23. August 2005 über die Anzeige bzw.
Kassationsbeschwerde. Es hielt fest, die Rüge des Fehlens akustischer Hilfsmittel und
des Unvermögens, einzelne Stimmbürger von ungebührlichen Aeusserungen
abzuhalten, bezögen sich auf die Art und Weise der Durchführung der
Bürgerversammlung und hätten somit Verfahrensmängel zum Gegenstand. Die Rüge
der mangelnden Begründung der Einbürgerungsentscheide betreffe ebenfalls
Verfahrensmängel bei der Durchführung der Abstimmung. Sinngemäss mache die
Beschwerdeführerin aber auch Rechtswidrigkeit der ablehnenden
Einbürgerungsbeschlüsse geltend. Hinsichtlich der Konsultativabstimmung rüge sie
eine Verletzung der Zuständigkeitsordnung und damit Rechtswidrigkeit, mache aber
auch Verfahrensmängel geltend. Weiter kam das Departement zum Schluss, die
Beschwerdeführerin habe an der Versammlung einen Antrag auf genauere Begründung
gestellt und deutlich den Wunsch nach Präzisierung der Begründung des
Einbürgerungsentscheides zum Ausdruck gebracht. Dies könne als Rüge der
unzureichenden Begründung und damit des beanstandeten Verfahrensmangels
betrachtet werden. Bei den übrigen geltend gemachten Verfahrensmängeln habe die
Beschwerdeführerin aber ihre Rügepflicht nicht erfüllt, und es sei ihr auch der
Nachweis nicht gelungen, dass es ihr trotz zumutbarer Sorgfalt unmöglich gewesen
sei, diese Mängel zu rügen. Sie sei daher einzig beim Mangel der unzureichenden
Begründung der Einbürgerungsentscheide ausreichend zur Erhebung einer
Kassationsbeschwerde wegen Verfahrensmängeln legitimiert. Soweit sie
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Rechtswidrigkeit der Beschlüsse geltend mache, sei sie bezüglich der ablehnenden
Einbürgerungsentscheide und der Konsultativabstimmung Areal Krone zur Beschwerde
legitimiert. Weiter hielt das Departement fest, aufgrund der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung seien die Einbürgerungsentscheide als Verwaltungsakte zu
betrachten. Die Einbürgerungswilligen hätten dabei Anspruch auf rechtliches Gehör
und auf eine Begründung des Entscheids. Die Begründungsdichte bei
Einbürgerungsentscheiden sei hoch anzusetzen; die Eigenart des
Einbürgerungsverfahrens rechtfertige eine Herabsetzung der hohen Anforderungen
nicht. Die standardisierte Begründung "mangelnde Beteiligung am Städtlileben"
genüge diesen Anforderungen nicht. Im weiteren qualifizierte das Departement die
ablehnenden Einbürgerungsentscheide als diskriminierend, da alle abgelehnten
Bewerber moslemischen Glaubens seien. Schliesslich verneinte das Departement die
Rechtswidrigkeit der Konsulta-
tivabstimmung und gab der aufsichtsrechtlichen Anzeige keine Folge mit der
Begründung, die Leitung der Bürgerversammlung sei nicht zu beanstanden.
Dementsprechend entschied das Departement, die Kassationsbeschwerde von X.
betreffend ungenügender Begründung und Rechtswidrigkeit der ablehnenden
Einbürgerungsbeschlüsse werde gutgeheissen und diese Beschlüsse würden
aufgehoben. Die abgelehnten Einbürgerungsvorlagen seien der Bürgerschaft an der
nächsten Bürgerversammlung vorzulegen, soweit die Einbürgerungswilligen dannzumal
die Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllten (Ziff. 1). Auf die Kassationsbeschwerde
betreffend weiterer Verfahrensmängel werde nicht eingetreten (Ziff. 2). Die
Kassationsbeschwerde betreffend Rechtswidrigkeit der Konsultativabstimmung Areal
Krone werde abgewiesen (Ziff. 3) und der aufsichtsrechtlichen Anzeige keine Folge
gegeben (Ziff. 4).
C./ Gegen den Entscheid des Departements des Innern erhob die Politische Gemeinde
Rheineck mit Eingabe vom 25. August 2005 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. In
der innert angesetzter Nachfrist eingereichten Beschwerdeergänzung beantragt sie,
Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben und auf die
Kassationsbeschwerde von X. sei nicht einzutreten, eventualiter sei die
Kassationsbeschwerde vollumfänglich abzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht, X. habe
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die geltend gemachten Mängel an der Versammlung nicht gerügt. Das Departement
habe ihren Einwand gegenüber einem Antragsteller, er solle seinen Antrag näher
präzisieren, als genügende Rüge interpretiert. X. habe aber keinen Antrag gestellt,
sondern lediglich gegenüber dem Antragsteller eingeworfen, er solle seinen Antrag
präzisieren. Es handle sich dabei um eine Aufforderung gegenüber dem Antragsteller,
keinesfalls aber um einen Antrag gegenüber dem Versammlungsleiter und schon gar
nicht um eine Rüge im Sinne von Art. 244 Abs. 2 GG. Im weiteren macht die Gemeinde
Rheineck geltend, Beschlüsse der Bürgerschaft könnten nach Art. 243 Abs. 1 GG von
Stimmberechtigten und anderen Personen, die an der Aenderung oder Aufhebung ein
eigenes schutzwürdiges Interesse dartun, mit Kassationsbeschwerde angefochten
werden. Das Recht der Beschwerdeführung stehe Privaten und Korporationen
bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie
persönlich treffende Rechtsverletzungen erlitten hätten. Mit der Ablehnung der
Einbürgerungen habe X. selber keine Rechtsverletzung erlitten. Weiter macht die
Gemeinde Rheineck geltend, das Departement teile zwar die Auffassung, wonach für
den Einzelfall eine hinreichende Begründung vorliege, es sehe jedoch in der
gleichlautenden Begründung für alle abgelehnten Gesuche einen fehlenden
Individualisierungsgrad. Dem könne nicht beigepflichtet werden. Eine gleichlautende
Begründung könne auf eine Vielzahl von Einbürgerungswilligen zutreffen. Die
Begründungen gäben den abgelehnten Einbürgerungswilligen genügend Aufschluss
über den Grund des negativen Entscheides. Im übrigen könne das rechtliche Gehör
systembedingt nur eingeschränkt gewährt werden. Es sei nicht möglich, den
Betroffenen vor der Abstimmung zu dem in Aussicht gestellten Ablehnungsentscheid
Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Der Einbürgerungswillige müsse sich daher
mit der Begründung als Teil des rechtlichen Gehörs begnügen. Im Nachgang zur
Bürgerversammlung seien zudem weitere Einzelheiten bekannt geworden, welche als
zusätzliche Gründe für eine ungenügende Integration geäussert worden seien. Im
übrigen sei zu Unrecht eine Diskriminierung angenommen worden. Oberflächlich
betrachtet möge dies auf den ersten Blick zutreffen, da elf der insgesamt zwölf
abgewiesenen Einbürgerungswilligen moslemischen Glaubens seien. Bei näherer
Betrachtung werde jedoch deutlich, dass sich die beiden eingebürgerten Bewerber
bzw. die Bewerberin durchaus von den übrigen unterscheiden würden. Auf die
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## Considerations

einzelnen Vorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Das Departement des Innern beantragt in seiner Vernehmlassung vom 29. September
2005 die Abweisung der Beschwerde.
Auch X. beantragt als Beschwerdegegnerin in ihrer Stellungnahme vom 5. Oktober
2005 die Abweisung der Beschwerde.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Politische Gemeinde Rheineck ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung
öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlichen-rechtlichen
Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation
des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines
Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche
Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden
öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten
Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.
Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen). Beschlüsse der
Bürgerversammlung über Einbürgerungen berühren unbestrittermassen die
Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin gegeben ist.
Im übrigen wurde die Beschwerde rechtzeitig eingereicht, und sie genügt formal und
inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs.
1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ a) Kassationsbeschwerden gegen Beschlüsse der Bürgerschaft können einerseits
wegen Rechtswidrigkeit und anderseits wegen Verfahrensmängeln erhoben werden.
Nach Art. 243 Abs. 1 GG können Beschlüsse der Bürgerschaft sowie
referendumspflichtige Beschlüsse von Stimmberechtigten und von anderen Personen,
die an der Aenderung oder Aufhebung ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartun,
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wegen Rechtswidrigkeit mit Kassationsbeschwerde beim zuständigen Departement
angefochten werden.
Sodann können nach Art. 244 Abs. 1 GG Beschlüsse der Bürgerschaft von
Stimmberechtigten wegen Verfahrensmängeln, die bei der amtlichen Vorbereitung oder
Durchführung der Abstimmung vorgekommen sind, mit Kassationsbeschwerde beim
zuständigen Departement angefochten werden. Nach Art. 244 Abs. 2 GG gelten
Verfahrensmängel in der Bürgerversammlung nur als Kassationsgründe, wenn sie in
der Versammlung gerügt worden sind oder wenn der Beschwerdeführer nachweist,
dass es ihm trotz zumutbarer Sorgfalt unmöglich war, die Verfahrensmängel
wahrzunehmen oder zu rügen.
b) Einbürgerungsentscheide galten bisher als politische Entscheide bzw. als
Souveränitätsakte, analog dem Erlass von Gesetzen oder von Begnadigungen (vgl. Yvo
Han-gartner, Neupositionierung des Einbürgerungsrechts, in: AJP 2004, S. 7; BGE 129
I 235 vom 9. Juli 2003 E. 3.1 und 3.3 mit Hinweisen auf die frühere Lehre und
Rechtsprechung). Dementsprechend stand gegenüber ablehnenden
Einbürgerungsentscheiden kein Rechtsmittel offen. Aufgrund der neuen
Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Einbürgerungsentscheide aber als
Verwaltungsakte bzw. als Verfügungen zu betrachten (BGE 129 I 238 E. 3.3). Das
Bundesgericht erkannte Einbürgerungsgesuchstellern einen Anspruch auf rechtliches
Gehör und auf Begründung des Entscheids zu und hielt fest, Einbürgerungsentscheide
unterlägen dem Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2
und Art. 9 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV). Es qualifizierte
Urnenabstimmungen über Einbürgerungen als unzulässig, da solche Entscheide
systembedingt nicht begründet werden könnten (BGE 129 I 243 E. 3.7).
c) Nach der gesetzlichen Ordnung besteht, abgesehen von hier nicht zur Diskussion
stehenden Sonderfällen, kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Ein solcher wurde im
Vorfeld der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung diskutiert; er wurde aber
nicht in die dem Stimmvolk unterbreitete Verfassungsvorlage aufgenommen (ABl 2001,
S. 1111 f.). Nach Art. 104 Abs. 1 der Kantonsverfassung (sGS 111.1, abgekürzt KV)
entscheiden die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde über die Erteilung des
Gemeindebürgerrechts. Dies bedeutet, dass entweder das Gemeindeparlament, wo ein
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solches besteht, oder die Stimmberechtigten an der Bürgerversammlung über
Einbürgerungsgesuche entscheiden.
Nach den Urteilen des Bundesgerichts vom 9. Juli 2003 hat der Kantonsrat ein neues
Bürgerrechtsgesetz verabschiedet (vgl. ABl 2004, S. 2213 ff.). Dieses wurde aber in der
Volksabstimmung vom 24. November 2004 abgelehnt. In der Folge hat die Regierung
eine befristete Verordnung (sGS 121.12) erlassen, welche das bestehende kantonale
Bürgerrechtsgesetz (sGS 121.1, abgekürzt BüG des Kantons St. Gallen) den Vorgaben
der neuen Kantonsverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts anpasst.
d) In einem weiteren Entscheid hat sich das Bundesgericht über die vom Kanton
Schwyz erlassene Verordnung über das Einbürgerungsverfahren geäussert (BGE 130 I
140 ff.). Es hat in diesem Urteil festgehalten, das Verfahren des Kantons Schwyz betr.
Entscheidungen über Einbürgerungen an der Bürgersammlung sei geeignet, die
verfassungsmässigen Vorgaben einzuhalten (BGE 130 I 154 E. 5.3.6).
e) Einbürgerungsentscheide stehen somit in einem Spannungsverhältnis verschiedener
sich zum Teil tangierender und widersprechender Rechtsnormen und
Rechtsgrundsätze. Einerseits ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie
erwähnt der Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu
qualifizieren, wobei in formeller Hinsicht das rechtliche Gehör und die
Begründungspflicht und materiell das Diskriminierungs- und das Willkürverbot zur
Anwendung kommen. Demgegenüber stehen die verfassungsrechtlichen Grundsätze,
dass der Entscheid über Einbürgerungen in einem direktdemokratischen Verfahren
getroffen wird, dass kein Anspruch auf Einbürgerung besteht und dass sich die
Stimmenden auf die grundrechtlich gewährte Garantie der politischen Rechte und die
freie Willensbildung berufen können (Art. 34 BV).
3./ a) Die Gemeinde Rheineck macht geltend, das Departement hätte auf die
Kassationsbeschwerde gar nicht eintreten dürfen, da eine Rüge nach Art. 244 Abs. 2
GG unterblieben sei. Im Anschluss an die allgemeine Umfrage habe der
Versammlungsleiter darauf hingewiesen, es könne bis Verhandlungsschluss Einsprache
wegen Verfahrensmängeln oder anderen Rechtsverletzungen erhoben werden. Die
hierüber eröffnete Diskussion sei nicht benützt worden. Der Versammlungsleiter habe
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die Stimmbürger dann praktisch im Wortlaut auf Art. 244 GG aufmerksam gemacht. Es
sei wiederum keine Wortmeldung erfolgt. Die Beschwerdegegnerin habe es in Kenntnis
der rechtlichen Bestimmungen unterlassen, eine Einsprache zu erheben oder Mängel
zu rügen. Damit das Departement dennoch auf die Beschwerde habe eintreten können,
interpretiere es den Einwand der Beschwerdegegnerin gegenüber einem Antragsteller
auf Ablehnung einer Einbürgerung, er solle den Antrag näher präzisieren. Die
Beschwerdegegnerin habe aber keinen Antrag gestellt und schon gar nicht eine Rüge
im Sinn von Art. 244 Abs. 2 GG erhoben. Dies bestätige die Vorinstanz im Entscheid
vom 21. Juni 2005 betreffend Protokollbeschwerde. Selbst sie erachte den Einwand
auf Präzisierung gegenüber dem Antragsteller als Votum, welches zwar als
meinungsbildend ins Protokoll aufzunehmen sei; sie erachte diese Aeusserung aber
ebenfalls nicht als Antrag oder als Rüge gegen die Versammlung. In der Argumentation
der Vorinstanz werde ersichtlich, dass diese sich mit allen Mitteln darum bemüht habe,
in der Sache selbst einen Entscheid zu fällen.
b) Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung fest, nach der gesetzlichen Ordnung
setze die rechtsgenügliche Rüge nur voraus, dass ein bestimmtes Vorkommnis an der
Bürgerversammlung selbst beanstandet, kritisiert oder bemängelt, d.h. in einer
Wortmeldung darauf aufmerksam gemacht werde, dass etwas als nicht in Ordnung
befunden werde. Nicht verlangt werde das Vorbringen der Rüge bis zu einem
bestimmten Zeitpunkt der Bürgerversammlung oder die ausdrückliche Bezeichnung als
Rüge. Der Zweck der Rügepflicht stütze diese Auslegung. Mit der Rügepflicht solle der
Versammlungsleitung die Möglichkeit eröffnet werden, den Mangel noch an der
gleichen Bürgerversammlung zu beheben und damit eine nachträgliche Kassation zu
vermeiden. Dazu reiche es aus, wenn auf den wahrgenommenen Mangel aufmerksam
gemacht werde. Die Erfüllung weiterer, insbesondere zusätzlicher formeller
Erfordernisse wie die Wiederholung am Ende der Bürgerversammlung, eine
ausdrückliche Antragstellung oder eine bestimmte formelle Bezeichnung der
vorgebrachten Kritik sei nicht erforderlich. Die Materialien legten kein anderes
Verständnis der Rügepflicht nahe. Nach der Praxis werde nur, aber immerhin, verlangt,
dass unmissverständlich zum Ausdruck gebracht werde, dass man mit einem
bestimmten Vorkommnis nicht einverstanden sei.
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c) Die Beschwerdegegnerin hielt in ihrer Kassationsbeschwerde an das Departement
ausdrücklich fest, es sei ihr nicht möglich gewesen, die geltend gemachten Mängel
noch an der Versammlung zu rügen. Sie hat dies mit einem als teilweise unwürdig
bezeichneten Ablauf der Gemeindeversammlung begründet. Auch hinsichtlich der
Konsultativabstimmung hielt sie ausdrücklich fest, die Vorkommnisse an der
Gemeindeversammlung hätten es ihr nicht ratsam erscheinen lassen, einen
Beschwerdeantrag gemäss Art. 244 GG anzukündigen. Sie habe Repressalien
befürchtet.
d) Die Regierung hat in dem von der Vorinstanz angeführten Entscheid (GVP 1973 Nr.
33) festgehalten, es sei mit den rein formellen Voraussetzungen der
Kassationsbeschwerde streng zu nehmen. Anderseits sei zu beachten, dass ein
Bürger, der sich in rechtlichen Belangen nicht gut auskenne, nicht unbedingt in der
Lage sei, auf Anhieb zu erklären, welcher Art der Mangel sei und wie er ihn zu rügen
habe.
Die Beschwerdegegnerin ist ..... und hat sich in dieser Funktion auch an
Verwaltungsjustizverfahren beteiligt (vgl. VerwGE ..... ). Sie hat sich ausserdem vor der
Bürgerversammlung beim zuständigen Departement nach den Voraussetzungen für die
Erhebung einer Kassationsbeschwerde erkundigt. Sie kann somit nicht als eine in
rechtlichen Belangen unerfahrene Person bezeichnet werden. Würde dem Standpunkt
der Vorinstanz gefolgt, wäre jede Aeusserung eines auf der unterlegenen Seite
stehenden Stimmberechtigten als Rüge im Sinne von Art. 244 Abs. 2 GG zu
qualifizieren. Obwohl die Rüge nicht zwingend und unter Berufung auf das Gesetz als
solche zu bezeichnen ist, so ist doch mit einem Mindestmass an Bestimmtheit und
Deutlichkeit zum Ausdruck zu bringen, dass bei der Vorbereitung oder Durchführung
einer Abstimmung ein Verfahrensfehler moniert wird. Im Protokoll ist lediglich vermerkt:
"X. präzisieren" (vgl. Entscheid der Vorinstanz vom 21. Juni 2005 und VerwGE B
2005/121 vom 13. September 2005, in: www.gerichte.sg.ch). Die Beschwerdegegnerin
hielt ausdrücklich fest, es sei ihr nicht möglich gewesen, die erwähnten Mängel noch
an der Versammlung zu rügen, und führt als Begründung den Verlauf der Versammlung
an. Das Departement erblickte im Verlauf der Versammlung aber keinen Grund, der es
der Beschwerdegegnerin unmöglich oder unzumutbar gemacht hätte, Rügen bzw.
Kritik vorzubringen. Es hielt fest, selbst wenn von einer solchen schwierigen Stimmung
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auszugehen wäre, wie sie die Beschwerdegegnerin geltend mache, so hätte sich diese
für eine Rüge nicht ein weiteres Mal an die Stimmbürger wenden müssen. Da sie sich
sowohl bei den Einbürgerungsvorlagen wie auch bei der Konsultativabstimmung zu
Wort gemeldet habe, wäre es ihr ohne weiteres möglich gewesen, im Rahmen ihrer
Voten auch den entsprechenden Teil ihrer Kritik an der Verfahrensleitung anzubringen.
Die Ereignisse rund um die Einbürgerungsvorlagen hätten sie nicht davon abgehalten,
sich im Zusammenhang mit dem Areal Krone ein weiteres Mal an die Stimmbürger zu
wenden. Es sei kein Grund ersichtlich, weshalb sie dies für die nach ihrer ersten
Wortmeldung wahrgenommenen Verfahrensmängel nicht ebenfalls hätte tun sollen. Die
an der Versammlung herrschende Stimmung habe sie nicht davon abgehalten, sich
zweimal aktiv an den Diskussionen zu beteiligen. Da diese Beteiligung möglich
gewesen sei, könne nicht gesagt werden, dass es ihr nicht zumutbar gewesen sei, die
bei entsprechender Sorgfalt wahrnehmbaren Verfahrensmängel im Rahmen der beiden
Beteiligungen oder im dazwischen liegenden Zeitraum zu rügen.
Diesen Ausführungen der Vorinstanz schliesst sich das Gericht an. Die
Beschwerdegegnerin hielt in ihrer Eingabe an die Vorinstanz vom 1. April 2005
ausdrücklich fest, es sei ihr trotz erfolgter vorschriftsgemässer Ankündigung durch den
Versammlungsleiter nicht möglich gewesen, die Mängel noch an der Versammlung zu
rügen. Sie ging also selbst davon aus, sie habe an der Versammlung keine
Verfahrensmängel gerügt. Sie hat laut Protokoll einen Votanten zur Präzisierung seiner
Aussage aufgefordert. Dabei handelt es sich um ein Votum in einer Diskussion
zwischen zwei Versammlungsteilnehmern. Die Aeusserung wurde denn auch im Urteil
des Verwaltungsgerichts vom 13. September 2005 als Diskussionsvotum qualifiziert.
Selbst wenn sich anführen liesse, ihr Votum habe bezweckt, eine konkrete Begründung
eines ablehnenden Antrags zu erwirken, so kann darin keine Rüge eines
Verfahrensmangels nach Art. 244 GG erblickt werden. Die Beschwerdegegnerin hat
nach ihrem Votum eingestandenermassen nicht mehr darauf beharrt, dass der besagte
Votant zu einer weiteren Aeusserung aufgefordert wurde. Wie die Vorinstanz zutreffend
ausführt, hat sie sich trotz der geltend gemachten Stimmung an der Versammlung auch
nach ihrem Votum aktiv an Diskussionen beteiligt. Dennoch liess sie sich nicht mehr
zum Disput mit dem besagten Votanten vernehmen und wandte sich in diesem
Zusammenhang auch nicht an den Versammlungsleiter, um ihrem Anliegen
Nachachtung zu verschaffen. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass
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eine Rüge nach Art. 244 Abs. 2 GG nicht erfolgt ist und es der Beschwerdegegnerin bei
zumutbarer Sorgfalt möglich war, den Verfahrensmangel an der Versammlung zu
rügen. Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht auf die Kassationsbeschwerde nach Art. 244
GG eingetreten.
e) Selbst wenn eine hinreichende Rüge vorliegen würde, wäre die Vorinstanz zu
Unrecht auf die Kassationsbeschwerde nach Art. 244 GG eingetreten.
Art. 244 GG regelt die Stimmrechtsbeschwerde im engeren Sinn. Mit ihr können
Verfahrensmängel gerügt werden, die bei der Vorbereitung oder Durchführung der
Abstimmung vorgekommen sind. Solche Verfahrensmängel beeinträchtigen die freie
Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe und damit letztlich die politischen
Rechte jedes Einzelnen (vgl. Ch. Hiller, Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S.
96). Die Willensbildung und Willenskundgebung der Stimmberechtigten soll
ungehindert und frei von unzulässigen Beeinflussungen erfolgen. Mit der
Stimmrechtsbeschwerde kann daher beispielsweise gerügt werden, die aktive oder
passive Stimmberechtigung sei verletzt, die Aktivbürgerschaft sei unrichtig
zusammengesetzt, eine Unterschriftensammlung für eine Initiative oder ein Referendum
sei behindert worden, eine Behörde habe unzulässige Propaganda betrieben oder ein
Abstimmungsergebnis sei nicht korrekt ermittelt worden (Hiller, a.a.O., S. 102 ff.). Als
Verfahrensfehler bei Wahlen und Abstimmungen gelten etwa eine verspätete
Ankündigung einer Abstimmung oder das unvollständige Verteilen von
Abstimmungsmaterial, eine fehlerhafte Ermittlung des absoluten Mehrs,
Unregelmässigkeiten bei der Stimmabgabe oder formelle Unregelmässigkeiten in der
Leitung einer Gemeindeversammlung (vgl. die Beispiele bei Hiller, a.a.O., S. 126 f.).
Im vorliegenden Fall ging die Vorinstanz davon aus, eine unzureichende Begründung
mache die Ablehnung von Einbürgerungsvorlagen nicht deshalb rechtswidrig, weil es
diese in Widerspruch zu übergeordnetem Recht setze, sondern stelle einen Mangel im
Entstehungsverfahren dar, der dazu führe, dass die Rechtswidrigkeit der Ablehnung
nicht überprüft werden könne. Indem die unzureichende Begründung lediglich die
Ueberprüfung der Rechtswidrigkeit verhindere, sei sie als Verfahrensmangel bei der
Durchführung der Abstimmung zu werten.
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Das Verwaltungsgericht kann dieser Auffassung nicht folgen. Eine unzureichende
Begründung eines Votums oder eines Beschlusses der Versammlung verletzt weder die
Freiheit der Willensbildung noch die unverfälschte Stimmabgabe der
Beschwerdegegnerin oder der übrigen Stimmberechtigten. Dadurch, dass ein Votant
oder Antragsteller seinen Antrag nicht entsprechend den Vorstellungen der
Beschwerdegegnerin präzisierte und die Versammlung einen Entscheid fällte, dessen
Begründung unzureichend ist, wurde die Beschwerdegegnerin in ihren politischen
Rechten, ihrer Freiheit der ungehinderten und unbeeinflussten Willensbildung und
Stimmabgabe nicht beeinträchtigt. Das Fehlen einer hinreichenden Begründung eines
ablehnenden Beschlusses ist vielmehr, wie nachfolgend darzulegen ist, eine
Rechtswidrigkeit im Sinn von Art. 243 Abs. 1 GG.
Nach Art. 244 Abs. 3 GG wird zudem als Kassationsgrund vorausgesetzt, dass der
Verfahrensmangel von entscheidendem Einfluss auf das Abstimmungsergebnis
gewesen ist oder hätte sein können. Die Vorinstanz ging davon aus, eine in Form einer
unzureichenden Begründung begangene Verletzung des rechtlichen Gehörs sei ein
Verfahrensmangel, der in jedem Fall von entscheidendem Einfluss auf das
Abstimmungsergebnis sei. Das Verwaltungsgericht kann auch diese Auffassung nicht
teilen. Es ist vorliegend nicht ersichtlich, inwiefern das Abstimmungsergebnis durch die
fehlende Präzisierung bzw. die unzureichende Begründung des Ablehnungsantrags
beeinflusst wurde bzw. hätte beeinflusst werden können. Die Argumentation der
Vorinstanz läuft darauf hinaus, dass jede inhaltlich, also materiell unrichtige
Entscheidung zu einer Kassation wegen Verfahrensmängeln führt. Damit würde aber
der vom Gesetzgeber gezogene Rahmen gesprengt. Voraussetzung für die Kassation
einer Abstimmung ist nach Art. 244 Abs. 3 GG nicht nur ein Verfahrensfehler, sondern
der Umstand, dass sich der Fehler in einer bestimmten Art und Weise - auf die
ungehinderte und unbeeinflusste Willensbildung - auswirkte bzw. hätte auswirken
können. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht gegeben. Für
Rechtswidrigkeiten, die nicht das Zustandekommen einer Entscheidung beschlagen,
sieht das Gesetz nicht die Kassationsbeschwerde nach Art. 244 GG vor, sondern jene
nach Art. 243 GG (vgl. unten Erw. 4 f.).
4./ Bei der Kassationsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit nach Art. 243 Abs. 2 GG ist
eine Rüge, wie sie das Gesetz für die Kassationsbeschwerde nach Art. 244 GG
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voraussetzt, nicht erforderlich. Insoweit stellt sich die Frage einer besonderen
Eintretensvoraussetzung nicht. Die Beschwerdeführerin macht aber geltend, die
Legitimation der Beschwerdegegnerin sei nicht gegeben, da diese selber keine
Rechtsverletzungen erlitten habe.
a) Art. 243 Abs. 1 GG sieht vor, dass Beschlüsse von Stimmberechtigten und von
anderen Personen, die an der Aenderung oder Aufhebung ein eigenes schutzwürdiges
Interesse dartun, angefochten werden können. Während also Verfahrensmängel
gemäss Art. 244 Abs. 1 GG nur von Stimmberechtigen gerügt werden können, sind zur
Kassationsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit auch solche Personen legitimiert, die
nicht in ihrer Eigenschaft als Stimmberechtigte, sondern aus anderen Gründen in ihren
persönlichen Verhältnissen bzw. in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sind. Das
Erfordernis des schutzwürdigen Interesses in Art. 243 Abs. 1 GG bezieht sich lediglich
auf diejenigen Personen, denen die Stimmberechtigung nicht zukommt. Die
Kassationsbeschwerde oder Stimmrechtsbeschwerde dient dem Schutz der
politischen Rechte des einzelnen Stimmbürgers. Sie setzt nicht eine Beeinträchtigung
in persönlichen Interessen voraus (BGE 123 I 46). Werden Bestimmungen über die
politischen Rechte des Bürgers verletzt, ist dieser in seiner Stellung als Stimmbürger
betroffen, weshalb er ohne weiteres zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde befugt
ist. Durch das politische Stimm- und Wahlrecht nehmen die Bürger nämlich nicht nur
ein Recht, sondern zugleich eine Organkompetenz und damit eine öffentliche Funktion
wahr. Eine Verletzung der politischen Rechte kann deshalb in Frage stehen ohne
Rücksicht darauf, ob der Bürger irgendwie in seinen persönlichen Rechten betroffen
ist, und mit der Stimmrechtsbeschwerde werden immer auch öffentliche Interessen
verfolgt (BGE 119 Ia 171 f.; Hiller, a.a.O., S. 257 ff.). Daraus folgt, dass die
Beschwerdegegnerin grundsätzlich zur Kassationsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit
der ablehnenden Einbürgerungsentscheide legitimiert war.
b) Das Bundesgericht leitet in seiner Rechtsprechung die Begründungspflicht bei
Einbürgerungsentscheiden daraus ab, dass in solchen Verfahren über den rechtlichen
Status von Einzelpersonen entschieden wird und die Gesuchsteller Anspruch auf
Parteistellung haben. Ausserdem leitet es den Anspruch auf Begründung auch aus
dem Diskriminierungsverbot ab (BGE 129 I 237 ff. E. 3.3 und 3.4). Im Zentrum steht der
Anspruch des Gesuchstellers auf einen diskriminierungsfreien Entscheid. Dieser steht
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den Betroffenen unabhängig vom Fehlen eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung zu.
Das Fehlen einer hinreichenden Begründung eines Entscheides oder das Vorliegen
eines diskriminierenden Entscheides kann aber nach Art. 243 Abs. 1 GG gemäss den
vorstehenden Erwägungen nicht nur von einem Gesuchsteller, sondern von jedem
Mitglied der Stimmbürgerschaft gerügt werden. Insoweit sind die Einwendungen der
Beschwerdeführerin gegen die Legitimation der Beschwerdegegnerin nicht stichhaltig.
5./ Zu prüfen ist im folgenden, ob das Departement zu Recht die Begründung der
Einbürgerungsentscheide als ungenügend qualifiziert hat.
a) Das Bundesgericht hat Urnenabstimmungen über Einbürgerungsgesuche namentlich
deshalb als unzulässig qualifiziert, weil bei Urnenabstimmungen eine Begründung
systembedingt nicht möglich sei (BGE 129 I 243 E. 3.7). Es hat hingegen in einem
später ergangenen Urteil festgehalten, dass Entscheide an Bürgerversammlungen den
verfassungsrechtlichen Normen entsprechend gefällt werden können (BGE 130 I 154).
Werden an der Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer
konkreten Einbürgerung genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die
Diskussion abgestimmt, so kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe
von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen werden. In der Regel wird damit ein
ablehnender Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden
können, so dass der abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen
wurde, und der Entscheid gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren überprüft
werden kann (BGE 130 I 154 mit Hinweis auf Thürer/Frei, Einbürgerungen im
Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, in: ZSR 2004 I S.
225 f., und Hangartner, a.a.O., S. 3 ff., insbes. S. 16 f.).
b) Auch das Departement ging grundsätzlich davon aus, dass
Einbürgerungsentscheide an Bürgerversammlungen den Anforderungen von Art. 29
Abs. 2 BV entsprechend begründet werden können. Es hielt fest, im Einzelfall könnten
sich im Gehalt der Begründungspflicht Differenzierungen ergeben, was bedeute, dass
die geforderte Begründungsdichte variieren könne. Das Bundesgericht gehe davon
aus, dass die Begründungsdichte das Ergebnis eines möglichst umfassenden
Güterabwägungsvorgangs sein sollte. Es habe in seiner Rechtsprechung verschiedene
Kriterien herausgearbeitet, anhand derer die Begründungsdichte bestimmt werden
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könne. Demzufolge sei sie in erster Linie abhängig vom Gestaltungsspielraum der
Behörde und der Eingriffsintensität des Entscheids. Je grösser der Spielraum, welcher
der Behörde infolge Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriffe eingeräumt sei, und je
schwerer in die Rechtsstellung und die Interessen des Betroffenen eingegriffen werde,
desto höhere Anforderungen seien an die Begründung eines Entscheids zu stellen.
Sodann richte sich die Begründungsdichte auch nach allenfalls betroffenen öffentlichen
oder privaten Geheimhaltungsinteressen, welche für eine herabgesetzte
Begründungsanforderung sprechen könnten, sowie nach der Ausgestaltung des
Instanzenzugs. Zu beachten sei auch die Komplexität des Sachverhalts.
Das Departement kam zum Schluss, der Gestaltungsspielraum der einbürgernden
Behörde sei sehr gross, da kein Anspruch auf Einbürgerung bestehe und die Behörde
selber den Umfang der Eignungskriterien konkretisiere und dabei Wertungen
vornehmen müsse. Darüber hinaus würden beim Einbürgerungsentscheid die
Rechtsstellung und die Interessen der ausländischen Person durch die Ablehnung ihres
Gesuches in erheblicher Weise berührt. Die an das Schweizer Bürgerrecht geknüpften
Rechte und Pflichten fehlten den abgewiesenen Bewerbern weiterhin. Zudem gehe der
Anspruch des Stimmbürgers auf eine unbegründete Stimmabgabe der
Begründungspflicht nicht vor. Die Stimmbürgerschaft könne bei Einbürgerungen daher
weder öffentliche Interessen noch berechtigte Geheimhaltungsinteressen von Privaten
geltend machen. Zu berücksichtigen sei auch, dass der Rechtsschutz der
Einbürgerungswilligen im Rechtsmittelverfahren eingeschränkt sei. Ferner weise der
Sachverhalt aufgrund seiner sehr allgemeinen Umschreibung der materiellen
Voraussetzungen in den massgebenden Gesetzen eine sehr hohe Komplexität auf.
Zudem bestehe ein gewisses gesellschaftliches Interesse und ein erhöhtes
Diskussionsbedürfnis. Die Abwägung all dieser Kriterien ergebe, dass insgesamt mehr
Gründe für eine erhöhte Begründungsdichte sprechen würden.
c) Die Vorinstanz hat ausdrücklich hohe Anforderungen an die Begründung gestellt.
Das Verwaltungsgericht kann diese Ausführungen in der dargelegten Form nicht teilen.
Als Kriterien für die Bestimmung der Anforderungen an eine Begründung eines
behördlichen Entscheides werden im allgemeinen die Intensität eines Eingriffs, die
Position der entscheidenden Behörde innerhalb des Instanzenzuges, die Komplexität
des Falles, die gesellschaftliche Relevanz und die Bedeutung der Entscheidpraxis
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herangezogen (vgl. L. Kneubühler, Die Begründungspflicht, Diss. Bern 1998, S. 178 ff.).
Auch ist zu berücksichtigen, dass die Pflicht zur Begründung von Verfügungen und
Entscheiden in zahlreichen Rechtsgebieten eingeschränkt ist, sei dies im öffentlichen
Interesse oder zum Schutz berechtigter Interessen Dritter, ohne dass darin ein Mangel
an Rechtsstaatlichkeit erblickt wird (vgl. die Beispiele bei Hangartner, a.a.O., S. 15). Im
vorliegenden Fall können hohe Anforderungen an die Begründung nicht mit dem
Argument begründet werden, der Bürgerschaft stehe ein sehr weites Ermessen zu, das
sie nach Sinn und Zweck der Einbürgerungsgesetzgebung ausüben müsse. Da diese
Gesetzgebung bei der Einbürgerung, abgesehen von hier nicht interessierenden
Ausnahmen, eben gerade keine Normen und Richtlinien für die Erteilung des
Bürgerrechts enthält, kann die Bürgerschaft nicht auf eine Entscheidung nach Sinn und
Zweck des Gesetzes verpflichtet werden (vgl. Hangartner, a.a.O., S. 14 f.). Die
Bürgerschaft handelt in diesem Bereich anstelle des Gesetzgebers. Der Gesetzgeber
aber muss seine Entscheidungen nicht begründen (Gustav Radbruch, Einführung in die
Rechtswissenschaft, 12. Aufl., Stuttgart 1969, S. 45). Der weite Ermessensspielraum ist
somit kein zwingender Grund, um hohe Anforderungen an die Begründung eines
Bürgerschaftsentscheides zu stellen. Hinzu kommt, dass die Kompetenz der
Stimmbürgerschaft zur Erteilung des Bürgerrechts Teil der verfassungsmässigen
Ordnung und die Einbürgerung ein Akt freier demokratischer Entscheidung ist (vgl.
Hangartner, a.a.O., S. 17; vgl. auch die Hinweise bei Thürer/Frei, a.a.O., S. 205 f.). Da
das kantonalrechtlich gewährte Entscheidungsrecht des Stimmvolkes dem Einzelnen
zustehende politische Rechte im Sinne von Art. 34 BV begründet, besteht eine
Grundrechtskonkurrenz zu den Ansprüchen der Einbürgerungskandidaten (vgl.
Hangartner, a.a.O., S. 21). Diese Besonderheiten rechtfertigen es, die Anforderungen
an eine Begründung nicht hoch anzusetzen. Im weiteren ist auch zu berücksichtigen,
dass nach st. gallischem Verfassungsrecht kein Anspruch auf Einbürgerung besteht
(Art. 104 KV). Deshalb besteht bei einem negativen Einbürgerungsentscheid kein
Eingriff in die Rechtsstellung des Ausländers. Die Rechtsstellung wird nicht verändert;
es wird lediglich ein Recht nicht gewährt, auf das - auch bei Erfüllung aller
Mindestvoraussetzungen - eben gerade kein Anspruch besteht. Es lässt sich also unter
dem Aspekt des Eingriffs in eine Rechtsposition kein Argument für eine hohe
Anforderung an die Begründungspflicht ableiten. Auch geht das Departement
fälschlicherweise davon aus, der Rechtsschutz der Einbürgerungswilligen sei
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eingeschränkt. Gegen Entscheide der Bürgerschaft steht nach Art. 243 GG die
Kassationsbeschwerde an das Departement und an das Verwaltungsgericht offen.
Aufgrund des Rechtsmittelweges besteht somit kein Anlass für überspannte
Anforderungen an die Begründungspflicht. Aufgrund der Rechtsmittel kann dem
Grundsatz Rechnung getragen werden, dass an die Begründung von
Verwaltungsentscheiden weniger hohe Anforderungen gestellt werden als an jene von
gerichtlichen Urteilen (BGE 119 IV 8). Schliesslich kann auch nicht davon gesprochen
werden, einem Einbürgerungsentscheid liege im allgemeinen ein komplexer
Sachverhalt zugrunde. Bei Einbürgerungsgesuchen ermittelt in der Regel der
Einbürgerungsrat den Sachverhalt (Art. 9bis Abs. 2 lit. b der Verordnung über das
Einbürgerungsverfahren). Solange dieser nicht geklärt ist, wird der Bürgerschaft gar
kein Antrag gestellt. Somit kann auch keine Komplexität des Sachverhalts angeführt
werden, um hohe Anforderungen an die Begründungsdichte zu rechtfertigen. Die von
der Vorinstanz aufgestellten Anforderungen an die Begründungspflicht sind derart
hoch, dass sie direktdemokratische Entscheide der Bürgerschaft über
Einbürgerungsbegehren praktisch ausschliessen. Dies steht aber mit der Verfassung
und der gesetzlichen Ordnung des Kantons St. Gallen im Widerspruch. Die
Rechtsordnung lässt es zu, dass Entscheide der Bürgerschaft in einer den
Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV genügenden Art begründet werden können. Das
Fehlen eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung, die umfassende
Sachverhaltsabklärung durch den Einbürgerungsrat, der umfassende Rechtsschutz mit
einer verwaltungsinternen Beschwerdeinstanz und der Weiterzugsmöglichkeit an das
Verwaltungsgericht rechtfertigen es nicht, gegenüber anderen Entscheidungen höhere
Anforderungen an die Begründung zu stellen. Im Gegenteil; das Spannungsverhältnis
zwischen dem Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt und als
direktdemokratischer Willensäusserung lässt an die Begründungsdichte geringere
Anforderungen stellen als bei Verfügungen im Einzelfall. Nichts anderes ergibt sich
auch aus der gesellschaftlichen Relevanz von Einbürgerungsentscheiden. Diesem
Aspekt wird im wesentlichen mit der Entscheidung durch die Bürgerschaft Rechnung
getragen; ein zwingender Grund für erhöhte Anforderungen an die Begründung einer
individuellen Verfügung lässt sich aber daraus nicht ableiten. Auch das Bundesgericht
hat in seinem Urteil vom 12. Mai 2004 keine hohen Anforderungen aufgestellt, sondern
lediglich festgehalten, in der Regel würden mit der Nennung der ablehnenden Gründe
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an einer Gemeindeversammlung und deren Mittragung von der Mehrheit der
Abstimmenden ablehnende Beschlüsse hinreichend begründet werden können (BGE
130 I 154). Eine feste Praxis, wie der Begründungspflicht nachzukommen ist, hat das
Bundesgericht ausdrücklich verneint (BGE 131 I 20 E. 3.1).
d) Die Vorinstanz qualifizierte die Begründung "mangelnde Beteiligung am Städtlileben"
als ungenügend und hielt fest, der Vorwurf der mangelnden Beteiligung am Städtlileben
stelle lediglich eine Konkretisierung des Vorwurfs der mangelnden Integration dar.
Nach Art. 14 des Bürgerrechtsgesetzes des Bundes (SR 141.0, abgekürzt BüG des
Bundes) ist vor der Erteilung der Einbürgerungsbewilligung zu prüfen, ob der Bewerber
zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er in die schweizerischen Verhältnisse
eingegliedert ist (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und
Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und
die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d).
Ob die Bürgerschaft mit dem Argument der mangelnden Beteiligung am "Städtlileben"
eine ungenügende Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse im Sinn von Art.
14 lit. a BüG des Bundes bzw. eine mangelnde Vertrautheit mit den schweizerischen
Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen im Sinn von Art. 14 lit. b BüG des
Bundes zum Ausdruck bringen wollte oder ob sie als zusätzliches Erfordernis der
Einbürgerung eine besonders intensive lokale Verwurzelung der Bewerber verlangte,
kann offen bleiben. So oder anders fehlen diejenigen Tatsachen, aufgrund derer auf
eine mangelnde Beteiligung am Städtlileben geschlossen wurde. Das Argument der
Beschwerdeführerin, die an der Bürgerversammlung geltend gemachten Gründe gäben
den Betroffenen genügend Aufschluss über den Grund des negativen
Einbürgerungsentscheids, geht fehl. Eine Verfügung hat insbesondere auch die
Tatsachen zu enthalten, auf die sie sich stützt (Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP). Es hätten also
die konkreten Tatsachen genannt werden müssen, was eine genügende Beteiligung am
Städtlileben voraussetzen würde und weshalb diese Umstände bei den einzelnen
Bewerbern nicht gegeben sind. Eine Beteiligung am Städtlileben bzw. eine besondere
lokale Eingliederung kann z.B. dadurch zum Ausdruck kommen, dass sich jemand am
lokalen gesellschaftlichen Leben beteiligt oder anderweitig mit den gesellschaftlichen
Verhältnissen besonders vertraut ist. Allein der Hinweis für alle abgelehnten Gesuche
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auf mangelnde Teilnahme am Städtlileben genügt nicht. Es fehlen in der protokollierten
Begründung der ablehnenden Bürgerschaftsbeschlüsse die Tatsachen, auf welche sich
die Begründung stützt. Aus den Ausführungen in der Beschwerde geht hervor, dass
den Stimmenden solche Tatsachen durchaus bekannt waren. Diese betreffen nicht nur
die mangelnde Beteiligung am öffentlichen Leben, sondern bei einzelnen
Gesuchstellern auch Ordnungswidrigkeiten und Ver- stösse gegen allgemeine
Grundsätze des Zusammenlebens.
e) Wird den Gesuchstellern ein Anspruch auf individuelle Begründung des Entscheides
zuerkannt, so sind den Stimmberechtigten die massgebenden Tatsachen bekannt zu
geben, welche für den Antrag auf Einbürgerung relevant sind. Nach Art. 14 BüG des
Bundes ist wie erwähnt vor der Erteilung der Bewilligung zu prüfen, ob der Bewerber
zur Einbürgerung geeignet ist bzw. die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt.
Nach Art. 49a BüG des Bundes kann das Bundesamt zur Erfüllung seiner Aufgaben
nach diesem Gesetz Personendaten bearbeiten, einschliesslich der
Persönlichkeitsprofile und der besonders schützenswerten Daten über die religiösen
Ansichten, die politischen Tätigkeiten, die Gesundheit, über Massnahmen der sozialen
Hilfe und über administrative oder strafrechtliche Verfolgungen und Sanktionen. Dazu
betreibt es ein elektronisches Informationssystem. Auch Art. 12 quinquies der
Verordnung über das Einbürgerungsverfahren sieht vor, dass der Einbürgerungsrat und
das Departement sowie die von diesen beauftragten Stellen für die Erfüllung ihrer
Aufgaben besonders geschützte Personendaten bearbeiten können, insbesondere über
Religion und weltanschauliche Ansichten, politische Tätigkeiten, Erfüllung von
gewissen finanziellen Verpflichtungen sowie Straf- und Administrativverfahren.
Nach der Praxis des Bundesgerichts kann auch unter dem Blickwinkel des Schutzes
der Privatsphäre (Art. 13 BV) die Verfassungsmässigkeit von
Gemeindeversammlungsbeschlüssen nicht von vornherein in Frage gestellt werden. Es
wird in jedem Einzelfall, unter Berücksichtigung der Natur und des Umfangs der
persönlichen Daten sowie der Art und Weise ihrer Bekanntgabe an der
Gemeindeversammlung, geprüft werden müssen, ob das Persönlichkeitsrecht der
Gesuchsteller gewahrt wurde (BGE 130 I 154 f.). Da der Bundesgesetzgeber
ausdrücklich Tatsachen betr. religiöse Ansichten, politische Tätigkeiten, Gesundheit,
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Massnahmen der sozialen Hilfe und administrative oder strafrechtliche Verfahren und
Sanktionen als relevant für eine Einbürgerung betrachtet, so muss der Gesuchsteller
davon ausgehen, dass solche Tatsachen unter gewissen Umständen nicht nur dem
Einbürgerungsrat, sondern auch der Gemeindeversammlung als der entscheidenden
Behörde bekannt gemacht werden. Stellt er unter diesen Voraussetzungen ein
Einbürgerungsgesuch, so erklärt er sich mit einer entsprechenden Einschränkung des
Schutzes seiner Privatsphäre einverstanden.
f) Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz die Begründung der ablehnenden
Entscheide mangels Bekanntgabe der relevanten Tatsachen im Ergebnis zu Recht als
mangelhaft qualifiziert hat.
6./ Die Vorinstanz hat in Anlehnung an den Entscheid des Bundesgerichts im Fall
Emmen (BGE 129 I 217 ff.) die Erfolgsquote der Einbürgerungsgesuchsteller nach
Massgabe deren Religion geprüft. Sie kam zum Schluss, sämtliche moslemischen
Bewerber seien abgelehnt worden, während die beiden eingebürgerten Personen der
Römisch-katholischen Kirche angehörten. Beim Vergleich der Erfolgsquoten stelle sich
der Unterschied derart signifikant dar, dass der Verdacht einer unzulässigen indirekten
Diskriminierung infolge religiöser Überzeugung naheliege.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist als Diskriminierung eine
qualifizierte Art von Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen zu
bezeichnen. Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich
nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der
sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen
Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
Eine Diskriminierung gemäss Art. 8 Abs. 2 BV liegt dann vor, wenn eine Person
rechtsungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten
Gruppe, welche historisch und in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell
ausgegrenzt oder sonst als minderwertig behandelt wurde. Die Diskriminierung stellt
eine qualifizierte Art von Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren
Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als
Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein
Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer
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aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht. Insofern
beschlägt die Diskriminierung Aspekte der Menschenwürde. Das
Diskriminierungsverbot macht aber die Anknüpfung an ein in Art. 8 Abs. 1 BV
genanntes Kriterium nicht absolut unzulässig; sich daraus ergebende
Ungleichbehandlungen sind indessen qualifiziert zu rechtfertigen (vgl. statt vieler BGE
126 II 392 ff. mit Hinweisen auf Literatur und Judikatur).
b) Das Departement hat die Ablehnung von zwölf Einbürgerungsgesuchen als
diskriminierend gewertet, obwohl es gleichzeitig das Fehlen einer hinreichenden
Begründung beanstandet hat. Es hat sich dabei wohl von der Begründung des
Bundesgerichts im Fall Emmen leiten lassen (BGE 129 I 227 ff. E. 2.3). Das
Bundesgericht hatte aber in diesem Fall die Zulässigkeit von
Einbürgerungsentscheiden an Urnenabstimmungen zu beurteilen. Im vorliegenden Fall
geht es hingegen um den Entscheid einer Bürgerversammlung, der zwar ungenügend,
aber immerhin mit einer Begründung versehen ist. Zudem bezog das Bundesgericht
auch Vorfälle aus der Abstimmungskampagne im Vorfeld des Urnenganges in seine
Ueberlegungen ein (E. 2.3.2).
c) Im vorliegenden Fall standen 14 Einbürgerungsgesuche zur Entscheidung. Davon
wurden zwei gutgeheissen und zwölf abgelehnt. Allein diese geringe Zahl lässt ein
Vergleich der Quoten von Anerkennungen und Ablehnungen fragwürdig erscheinen. Die
beiden gutgeheissenen Gesuche betrafen römisch-katholische Gesuchsteller, von den
abgelehnten zwölf stammten elf von Muslimen und eines von einem christlich-
orthodoxen Gesuchsteller. Die Vorinstanz hat nun die Erfolgsquote der Katholiken mit
jener der Nicht-Katholiken und jener der Muslime verglichen und ist logischerweise bei
beiden Vergleichen auf ein Verhältnis von Hundert zu Null gelangt. Angesichts der
geringen Zahl der Gesuche und der Zahl von lediglich zwei gutgeheissenen Gesuchen
erscheint der von der Vorinstanz angestellte Vergleich aber nicht statthaft. Zumindest
spricht die Tatsache, dass eine der eingebürgerten Personen aus dem ehemaligen
Jugoslawien stammt und ein Gesuchsteller christlichen Glaubens abgelehnt wurde,
gegen die von der Vorinstanz angeführte Diskriminierung aus religiösen Gründen und
gegen eine Diskriminierung aus Gründen einer gewissen Staatsangehörigkeit. Auch hält
die Beschwerdeführerin fest, dass eine der eingebürgerten Personen im Gegensatz zu
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den andern aktiv am Gemeindeleben teilgenommen hat und die andere mit einer
Schweizerin verheiratet ist, was bei den anderen Bewerbern nicht der Fall sei. Hinzu
kommt, dass Personen aus Ländern des christlichen Kulturkreises eine Integration in
die hiesigen Verhältnisse oft besser gelingt als solchen aus moslemisch geprägten
Gesellschaften. Entsprechend vorsichtig ist ein Vergleich von Einbürgerungsquoten
christlicher und moslemischer Bewerber zu handhaben.
Die Bürgerschaft hat bei der Entscheidung im Bereich des Einbürgerungsermessens
einen grossen Spielraum. Es steht der Behörde insbesondere auch frei, eine
grosszügige oder eine zurückhaltende Praxis zu entwickeln (vgl. Hangartner, a.a.O., S.
12). Dies verbietet es, allzu schnell eine Diskriminierung anzunehmen. Es ist nicht
zulässig, mittels ausufernder Anwendung des Diskriminierungs-tatbestands einen
Rechtsanspruch auf Einbürgerung zu schaffen. Ein solcher Entscheid stünde
ausschliesslich dem Verfassunggeber zu.
Die Gemeinde Rheineck bringt in ihrer Beschwerde verschiedene Einwände gegen den
Tatbestand der Diskriminierung vor und macht Tatsachen geltend, welche im Einzelfall
die Ablehnung gewisser Gesuche aufgrund zulässiger Kriterien rechtfertigen könnten.
Sie unterlässt allerdings nähere Angaben, auf welche Gesuchsteller sich diese
beziehen, und sie hat auch keine konkreten Beweismittel der von ihr geltend
gemachten Tatsachen eingereicht oder bezeichnet. Aus-serdem rechtfertigt es sich
nicht, im Kassationsbeschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht abschliessend
konkrete, in der Person der Gesuchsteller liegende Umstände erstmals zu würdigen.
Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz zu Recht eine ungenügende Begründung
der ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse festgestellt hat. Dagegen ist ein Verstoss
gegen das Diskriminierungsverbot nicht ausgewiesen.
7./ Die Vorinstanz hat die Gesuchsteller, deren Gesuche abgelehnt wurden, am
Kassationsbeschwerdeverfahren nicht beteiligt und ihnen den Beschwerdeentscheid
nur im Dispositiv, nicht aber mit einer Begründung zugestellt.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird im Einbürgerungsverfahren über
den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden. Das Einbürgerungsverfahren
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wird auf Gesuch des Bewerbers eingeleitet. Im Verfahren wird insbesondere abgeklärt,
ob die Voraussetzungen für eine Einbürgerung gegeben sind. Diese erfolgt im Rahmen
einer einzelfallbezogenen Prüfung. Das Verfahren endet mit der Erteilung des
Bürgerrechts oder der Abweisung des Gesuchs, d.h. der individuell konkreten
Anordnung, die alle Merkmale einer Verfügung erfüllt. Die Gesuchsteller haben im
Einbürgerungsverfahren Parteistellung. Sie haben Anspruch auf einen Entscheid, und
als Partei eines Verwaltungsverfahrens haben sie Anspruch auf Gewährung des
rechtlichen Gehörs und auf eine Begründung, wenn ihr Gesuch abgewiesen wird (BGE
129 I 238 mit Hinweisen).
Nach dieser Rechtsprechung wären die abgelehnten Einbürgerungsgesuchsteller somit
legitimiert gewesen, die Beschlüsse der Bürgerschaft anzufechten. Dies haben sie
allerdings nicht getan.
b) Das BüG des Kantons St. Gallen und die Verordnung über das
Einbürgerungsverfahren enthalten keine Bestimmungen über die Eröffnung und
Anfechtung eines ablehnenden Bürgerschaftsbeschlusses. Art. 8ter Abs. 3 der
Verordnung über das Einbürgerungsverfahren betrifft gemäss Randtitel lediglich die
besondere Einbürgerung gewisser Personenkategorien, welche hier nicht zur
Diskussion steht.
c) Im Verwaltungsjustizverfahren haben nach Art. 53 Abs. 1 VRP die Vorinstanz und die
Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme, wenn das Rechtsmittel nicht offensichtlich
unzulässig oder unbegründet ist. Obwohl diese Bestimmung grundsätzlich für das
Verfahren in Verwaltungsstreitsachen gilt und Art. 243 und 244 GG nach der
Systematik des Gesetzes nicht unter diese fallen, kommt der Anspruch auf Beteiligung
aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch im
Kassationsbeschwerdeverfahren zum Tragen. Ist der Entscheid über die Erteilung oder
Verweigerung des Bürgerrechts als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu betrachten,
so ist der Gesuchsteller in einem Rechtsmittelverfahren, das die Rechtmässigkeit des
Entscheids über die Bürgerrechtserteilung oder -verweigerung zum Gegenstand hat,
als Betroffener zu qualifizieren. Die Stimmberechtigten sind im
Kassationsbeschwerdeverfahren ausschliesslich aufgrund ihrer Organstellung bzw. als
Mitglied der Bürgerschaft und ungeachtet einer besonderen tatsächlichen oder
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rechtlichen Beeinträchtigung zur Teilnahme am Verfahren legitimiert. Demgegenüber
sind die abgelehnten Gesuchsteller unmittelbar in ihren persönlichen Interessen
betroffen. Daher hätten sie an dem von einer einzelnen Stimmbürgerin anhängig
gemachten Kassationsbeschwerdeverfahren beteiligt werden müssen. Indem die
Gesuchsteller nicht am Verfahren beteiligt wurden, sind sie zu Objekten eines
Verfahrens zwischen einer Stimmbürgerin und der politischen Gemeinde degradiert
worden. Das rechtliche Gehör dient nicht nur der Sachaufklärung, sondern stellt auch
ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar.
Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor dem Entscheid zu
äussern (vgl. statt vieler BGE 127 I 56). Trotz des Fehlens eines Rechtsanspruchs auf
Einbürgerung stand den Gesuchstellern aufgrund des Diskriminierungsverbots ein
rechtlich geschütztes Interesse zu, das eine Legitimation zum Verfahren begründet
(BGE 129 I 220 E. 1.1). Diesen Anspruch hat das Departement den
Einbürgerungsgesuchstellern verweigert. Es liesse sich einwenden, dass die in der
Kassationsbeschwerde erhobenen Anträge bezweckt hätten, die Rechtsstellung der
Einbürgerungskandidaten zu verbessern. Dies rechtfertigte aber nicht, die
Gesuchsteller vom Verfahren auszuschliessen. Der Anspruch auf Beteiligung am
Verfahren ist nicht davon abhängig, welcher Art die in einem Rechtsmittel erhobenen
Begehren sind. Die Beschwerdeführerin stellte im Verfahren vor der Vorinstanz das
Begehren, die Kassationsbeschwerde sei abzuweisen, und von diesem Begehren
waren die Gesuchsteller in ihren Interessen unmittelbar betroffen. Die Gesuchsteller
hätten ausserdem eigene Anträge stellen und eigene Einwendungen gegen die
Rechtmässigkeit der angefochtenen Beschlüsse erheben können.
Die Einbürgerungsgesuchsteller hatten ausserdem die Möglichkeit, den negativen
Entscheid der Bürgerschaft zu akzeptieren. Es liessen sich durchaus gute Gründe
anführen, auf eine Anfechtung zu verzichten. Die Gesuchsteller konnten in Erwägung
ziehen, dass eine Anfechtung die Chancen eines späteren Gesuches möglicherweise
mindern könnte (vgl. Auer/von Arx, Direkte Demokratie ohne Grenzen? in: AJP 2000, S.
933). Den Gesuchstellern hätte somit nicht nur Gelegenheit gegeben werden müssen,
sich am Verfahren zu beteiligen. Es hätte auch abgeklärt werden müssen, ob sie die
Entscheidung der Stimmbürger akzeptierten. Falls sie dies getan hätten, hätte sich ein
Konflikt mit dem Anspruch der Beschwerdegegnerin auf Ueberprüfung der
Rechtmässigkeit der Entscheide ergeben.
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d) Die Beschwerdegegnerin ist als Stimmberechtigte im Verfahren betr.
Rechtswidrigkeit eines Gemeindeversammlungsbeschlusses wie vorne erwähnt nicht in
eigenen persönlichen Interessen betroffen. Das Gesetz verleiht ihr allein aufgrund ihrer
Stimmberechtigung einen Anspruch auf Ueberprüfung von Entscheiden der
Bürgerversammlung. Wird ein solcher Entscheid kassiert, sind grundsätzlich auch die
anderen Stimmenden betroffen. Diese gelten indessen nicht als Verfahrensbeteiligte
(vgl. Hiller, a.a.O., S. 370). Auch liegt keine die Gesuchsteller begünstigende Verfügung
vor, weshalb die Grundsätze über die Beteiligung Drittbegünstigter am
Anfechtungsverfahren nicht zum Tragen kommen. Vielmehr verhält es sich so, dass
eine ablehnende Verfügung sowohl vom direkt und persönlich Betroffenen als auch von
einem nur virtuell Betroffenen angefochten werden kann, wobei die Interessenlage
nicht deckungsgleich ist. Da die Gesuchsteller weit intensiver und unmittelbar in ihren
persönlichen Interessen berührt sind, während die Beschwerdegegnerin
ausschliesslich aufgrund ihrer Stellung als Stimmberechtigte und ungeachtet einer
persönlichen Betroffenheit zur Anfechtung befugt ist, hätte das Interesse der einzelnen
Stimmbürgerin an der Anfechtung zurückzutreten, falls die Gesuchsteller ihrerseits an
ihrem Begehren um Einbürgerung nicht festhalten und den ablehnenden Entscheid
ausdrücklich akzeptieren. Da diese Anhörung im Rechtsmittelverfahren stattfinden
muss und nicht vor der Bürgerversammlung stattfinden kann, ist die Angelegenheit an
die Vorinstanz zurückzuweisen. Die fehlende Beteiligung am Verfahren kann auch nicht
im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht nachgeholt werden. Eine zu Unrecht
unterbliebene Beteiligung an einem Rechtsmittelverfahren ist kein Verfahrensfehler, der
in einem Rechtsmittelverfahren geheilt werden kann.
Die Vorinstanz hat die abgelehnten Gesuchsteller zur Teilnahme am Verfahren
einzuladen und explizit zur Stellungnahme aufzufordern, ob sie an den
Einbürgerungsgesuchen festhalten oder die ablehnenden Entscheide ausdrücklich
akzeptieren. Bei denjenigen, die an ihren Gesuchen festhalten, ist die Angelegenheit an
die politische Gemeinde Rheineck zurückzuweisen, damit der Einbürgerungsrat die
Vorlagen, falls die entsprechenden Voraussetzungen dannzumal erfüllt sind, erneut der
Bürgerversammlung unterbreiten kann. Dabei sind auch die von der
Beschwerdeführerin vorgebrachten Einwendungen gegen die Einbürgerung einzelner
Gesuchsteller zu prüfen. Ebenso ist zu verfahren, wenn sich die Gesuchsteller nicht am
Verfahren beteiligen. In diesem Fall hat der Einbürgerungsrat ebenfalls zu prüfen, ob
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dannzumal die Voraussetzungen für eine Unterbreitung der Gesuche an die
Bürgerversammlung erfüllt sind. Ein allfälliger negativer Entscheid der
Bürgerversammlung ist den Gesuchstellern schriftlich mit einer Begründung und einer