# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** a88f416e-5323-5ec8-86b8-4e095f984a02
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2018
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
RI 1 è proprietaria del mapp. _ di Bellinzona, situato in località
Villetta
(via Ravecchia _). Sul fondo, di complessivi 1'212 m
2
, insiste una villa risalente al 1924.
B. a. Con risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato una zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione della variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico (PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016. Questa interessa, tra gli altri, il mapp. _.
C. Con ricorso del 29 febbraio 2016 RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il predetto provvedimento pianificatorio, chiedendone in via principale l'annullamento, in via subordinata che il mapp. _ venga espunto dalla lista dei potenziali beni culturali e in via ancor più subordinata una limitazione della durata della misura a due anni. Essa contesta anzitutto la sussistenza dei presupposti per la sua emanazione, ritenendola illegale, priva di interesse pubblico e lesiva della garanzia della proprietà. Con riferimento al fatto che il Comune dispone di un piano regolatore recente, che ha recepito i contenuti della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100), essa nega poi la presenza di un notevole cambiamento delle circostanze atto a giustificare il provvedimento. Peraltro lo stesso non addurrebbe i motivi "(...) di una così radicale modifica di impostazione del piano tramite una tutela a tappeto di tutto quanto è stato costruito a cavallo tra il 19
esimo
e il 20
esimo
secolo". Sempre con riferimento al piano regolatore di recente approvazione, essa sottolinea come la sua proprietà, che non presenta pregi particolari, non fosse menzionata nella lista dei beni culturali allora compilata e avallata dall'Ufficio dei beni culturali (UBC) né tanto meno nell'
Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS)
. Vi sarebbero inoltre ulteriori motivi per annullare la misura: anzitutto la stessa non potrebbe colpire selettivamente solo singoli fondi, ciò contrariamente a quanto ammette la giurisprudenza di questo Tribunale, che critica. Di conseguenza il Comune avrebbe dovuto semmai far capo alle misure cautelari di cui alla LBC. Esponendo poi il contesto politico che ha portato alla sua adozione, essa sottolinea l'incoerenza del Municipio sulla base di un esempio concreto, invocando una lesione del principio della parità di trattamento. Censura infine, con riferimento al principio della proporzionalità, la durata del provvedimento.
D. a. Il Comune di Bellinzona e la Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e di duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi e domande. In particolare la ricorrente richiama, come mezzo di prova, una serie di documenti dal Comune.
E. Con risoluzione del 1° marzo 2017 (n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. Tale aggiornamento non interessa il mapp. _.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, proprietaria di un fondo toccato dal provvedimento contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Le prove sollecitate dall'insorgente in sede di replica (richiamo atti dal Comune di Bellinzona, ed in particolare di quelli riguardanti il mancato inserimento nella misura di tutti i beni elencati nella lista trasmessa al Comune dall'UBC) non appaiono invece suscettibili di apportare al Tribunale ulteriori elementi rilevanti per l'esito della controversia. Tanto più che, come verrà esposto al consid. 7.1., la scheda descrittiva menziona i criteri in base ai quali è stata effettuata la scelta dei beni da inserire nel provvedimento.
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid.
4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb;
Alexander Ruch
,
in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27
;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).
A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-
Ecabert
, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b
i.f.
;
Ruch
, op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (
Ruch
, op. cit., n. 31 seg. ad art. 27;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr.
Ruch
, op. cit., n. 34 ad art. 27;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 457).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert
, op. cit., n. 103-106;
Scolari
, op. cit., n. 595-610).
4. Ai fini del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC.
4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5. Secondo la ricorrente il vincolo pianificatorio contrasterebbe anzitutto con il principio della stabilità dei piani e della sicurezza del diritto. Il Municipio non avrebbe dimostrato un notevole mutamento delle circostanze atto a giustificare un adattamento dell'assetto pianificatorio valido sul territorio comunale con riferimento alla tutela dei beni culturali. La tesi non è condivisibile.
5.1.
5.1.1. Il principio della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. Ora, tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che permettono di modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa sicurezza giuridica a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e quindi verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la variante del piano regolatore di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone a tutela (
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 24 ad art. 27;
Ruch
, op. cit., n. 31 segg. ad art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro, una portata necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo pianificatorio. Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che l'intenzione, di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di modificare il piano regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze e risulti nello stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei proprietari di mantenere invariato lo stato giuridico dei loro fondi (
ibidem
, con riferimento anche alla
ZBl 1996 pag. 229 consid. 3
).
5.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
5.2. In concreto il piano del paesaggio del Comune di Bellinzona è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 16 novembre 2010 (n. 5761). In tale ambito il Governo, preso atto dell'ampliamento da parte del Legislativo comunale della lista dei beni culturali d'interesse locale posti sotto protezione, indicava nel contempo a pag. 18 che:
"Il Servizio inventario dell'UBC dispone di dati di censimento su un certo numero di edifici e manufatti, i quali restano a disposizione dei servizi comunali nel caso in cui decidessero di proteggere ulteriori edifici nell'ambito delle prossime procedure di modifica del PR"
. Tale indicazione si riallacciava a quanto già segnalato nell'ambito dell'esame preliminare del 29 novembre 2006, pag. 14, ossia che
"(...) il Servizio inventario dell'UBC sta eseguendo una catalogazione generale degli edifici meritevoli di studio esistenti sul territorio del vostro Comune. Da questo censimento usciranno ulteriori indicazioni su edifici degni di essere protetti sul piano locale o, in qualche caso, cantonale (...)"
. Il censimento, composto da piani di situazione e schede tecniche e fotografiche dei singoli beni, è poi stato ultimato fra il 2013 e il 2014 e trasmesso al Comune il 6 maggio 2014. Dei circa 900 beni d'interesse storico-culturale censiti dal Servizio inventario, l'UBC ha proposto la protezione di 13 beni d'interesse cantonale e indicato altri 309 beni (272 integrali e 37 parziali) potenzialmente meritevoli di protezione a livello locale. Sulla base di tale documentazione il 7 maggio 2014 il Municipio ha licenziato immediatamente il messaggio n. 3815 per la richiesta di credito per l'accompagnamento nell'elaborazione della variante di piano regolatore con oggetto i beni culturali da proteggere su territorio comunale.
5.3. Ferme queste premesse, è vero che dalla data d'approvazione del piano del paesaggio sino all'adozione della misura qui contestata sono trascorsi solo cinque anni. Tuttavia il processo pianificatorio che ha preceduto l'adozione della misura, culminato nell'approvazione del 16 novembre 2010, non poteva a quella data essere considerato ultimato e quindi definitivo per quanto attiene alla tutela dei beni culturali, mancando l'aggiornamento del relativo censimento, che costituisce uno strumento conoscitivo indispensabile per vagliare e semmai proteggere il patrimonio architettonico e artistico. Che l'edificio al mapp. _ non risultasse menzionato nelle liste di cui disponeva nel 2010 il Servizio inventario non è quindi da ricondurre, come vorrebbe la ricorrente, al fatto che esso non fosse meritevole di tutela, bensì alla circostanza che il lavoro di censimento era in corso. Anche la mancata menzione nell'ISOS della sua proprietà non è determinante. Infatti, l'ISOS non è un inventario degli edifici da proteggere ma degli insediamenti, dei quali compie un'analisi articolata della sostanza edilizia, non limitata alla singola costruzione. Determinante è piuttosto l'immagine che ne risulta. Non necessariamente ogni edificio degno di protezione viene evidenziato nell'inventario, ma solo se questo occupa una posizione di particolare significato e dominanza per il contesto (cfr. ISOS della Repubblica e Cantone Ticino, vol. 4, Bellinzona Blenio Riviera, Berna 2008, pag. 3 segg.; STA 52.2017.120 dell'11 giugno 2018 consid. 9.1.).
5.4. A ciò si aggiunge il fatto che, come ricorda il Comune in sede di risposta, ancor prima del licenziamento del citato messaggio municipale erano state presentate al Municipio una mozione, una petizione e un'iniziativa popolare (con firme depositate il 10 febbraio 2014) per una maggior tutela dei beni culturali presenti sul territorio. Anche questa circostanza, indicativa di un mutato atteggiamento nella popolazione in merito alla tematica dei beni culturali, concorre dunque a sostanziare la necessità di sottoporre a verifica il piano regolatore. Da tutto ciò discende che, tenuto oltremodo conto del limitato esame che qui si è chiamati a svolgere, l'avversata zona di pianificazione non viola il precetto della sicurezza giuridica e il principio della stabilità dei piani.
5.5. Non può portare infine a diversa conclusione il richiamo alla sentenza n. 90.2011.3 del 13 novembre 2012 di questo Tribunale (pubbl. in: RtiD II-2013 n. 27) concernente Villa B_, che verteva sulla (apparente) contraddittorietà fra la pianificazione generale del comparto dov'è situata la villa e la sua tutela come bene culturale.
6. 6.1. La ricorrente ritiene poi che il Municipio non poteva procedere unicamente con una lista di singoli fondi, ma avrebbe per contro dovuto delimitare dei comprensori oggetto di tutela, non essendo possibile tutelare un ambiente pregevole, salvaguardando unicamente alcuni edifici. La misura non sarebbe quindi rispettosa del principio della legalità. Ora, come ricorda la stessa ricorrente, questa Corte ha già avuto modo di esprimersi in merito alla tematica in un caso analogo (cfr. STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.1.2). L'insorgente non spiega però minimamente perché tale giurisprudenza andrebbe abbandonata. In merito il Tribunale si limita dunque a rilevare che la zona di pianificazione qui avversata è comprensiva di un piano 1:3'000 che delimita il territorio per il quale è istituita la tutela temporanea, suddividendo edifici e aree. Per i primi la zona di pianificazione coincide di regola con il fondo su cui sorge il bene culturale; le aree invece abbracciano di solito spazi di contorno e giardini. È dunque a torto che la ricorrente ritiene che il provvedimento non delimiti esattamente dei comprensori. Il fatto che essi non siano contigui o che abbiano dimensioni ridotte nulla muta al riguardo: il principio di proporzionalità, cui occorre ricondurre la nozione di "comprensori esattamente delimitati" (cfr.
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 21 ad art. 27;
Ruch
, op. cit., n. 37 ad art. 27), impone anzi di procedere in questo senso. Si deve infatti considerare come la zona di pianificazione in parola si pone nel contesto della tutela dei beni culturali. Vero è che questa dev'essere estesa anche al loro contesto, attraverso l'istituzione dei perimetri di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), ma non si può pretendere che esso venga tracciato già a questo stadio, ove il Municipio intende ancora verificare se il bene culturale sia o meno degno di tutela.
6.2. Da notare poi che, contrariamente a quanto assume la ricorrente, la zona di pianificazione non va confusa con le misure provvisionali di cui all'art. 17 LBC, intese a proteggere singoli manufatti esposti al rischio di manomissione, alterazione, distruzione o simili. In questo ambito, considerato il chiaro testo degli art. 17 cpv. 1 LBC e 14 cpv. 2 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC; RL 445.110), si deve ritenere che il Consiglio di Stato è competente a tutelare in via cautelare tutti gli immobili degni di protezione, anche d'interesse locale, mentre al Municipio rimane riservata la facoltà di istituire una zona di pianificazione ai sensi degli art. 57 segg. LST (cfr. STA 52.2013.193 del 24 aprile 2014 consid. 2.2.).
7. La ricorrente ritiene inoltre che non siano presenti i requisiti per l'inclusione del suo edificio nella zona di pianificazione, la quale poggerebbe su una selezione arbitraria dei beni indicati nel piano 1:3'000.
7.1. Innanzitutto dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto al considerando 5.2., il provvedimento interessa quegli oggetti contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 dell'UBC, a seguito della quale il Municipio ha dato immediatamente avvio ai lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un pianificatore esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il lavoro preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione per esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC, effettua una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a tutela in base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un totale di 243 beni protetti (cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C). Tale documento è stato inviato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il 28 ottobre 2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento qui avversato, che è stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla Sezione dello sviluppo territoriale per preavviso (cfr.
supra
, consid. B.b). La contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi alla revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:
- valore oggettivo dell'edificio dal profilo storico-architettonico e affettivo;
- presenza di elementi architettonici, tipologici e decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
- valutazione del degrado e delle alterazioni subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato originario;
- aspetto contestuale: importanza dell'edificio da tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
- aspetto economico: eventuale riduzione delle possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.
Tali criteri corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata misura (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag. 361).
7.2. Sulla scorta di queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse dalla ricorrente sul fatto che l'edificio di sua proprietà non adempirebbe ai requisiti appena descritti. Con questa argomentazione essa misconosce lo scopo del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione
in fieri
. Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2., 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2.). Anche i generici riferimenti agli edifici ai mapp. _, _ e _, che sarebbero stati depennati arbitrariamente dalla lista trasmessa il 6 maggio 2014 dall'UBC, non meritano ascolto. Come esposto al considerando che precede la scheda descrittiva e il rapporto di pianificazione dell'ottobre 2015 spiegano i motivi in base ai quali è stata effettuata la prima selezione dei beni, che sono poi stati inclusi nella misura. Tali motivi, con i quali la ricorrente non si confronta minimamente, appaiono pertinenti. Peraltro, l'approccio adottato dal Municipio è stato in seguito pienamente condiviso dal Consiglio comunale, il quale ha adottato il 4 dicembre 2017 all'unanimità la variante di piano regolatore concernente i beni culturali. Ad ogni modo, la critica, infondata, risulta anche in contraddizione con il rimprovero mosso al Comune di aver messo in atto una protezione indiscriminata di tutto quanto è stato costruito a Bellinzona a cavallo tra il 19
esimo
e il 20
esimo
secolo.
8. La ricorrente sostiene che la misura sia costitutiva di un'evidente disparità di trattamento con particolare riferimento alla mancata inclusione nel provvedimento dell'edificio al mapp. _, contemplato dall'ISOS e incluso nella lista trasmessa al Municipio il 6 maggio 2014. Ora, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori e s'identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6). La ricorrente non dimostra affatto che il provvedimento osteggiato sia non solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile. Ad ogni modo, fermo restando quanto esposto ai consid. 7.1. e 7.2. in merito ai motivi in base ai quali è stata effettuata la prima selezione dei beni e al consid. 5.3. in merito alla portata dell'ISOS, si osserva che l'edificio al mapp. _ vi risulta menzionato solo come "elemento segnalato" e "elemento perturbante" (cfr. ISOS, pag. 54, n. 2.0.9.). La censura si avvera quindi infondata.
9. 9.1.
Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro adempiuti.
9.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta
tout court
qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò significa che, anche a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati. Da ultimo va ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito nella natura stessa del provvedimento,
la cui durata modulabile potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di revisione
. In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.
10. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza della ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre non si giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm
).