# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** ab826916-320e-45f6-bc6f-33b69e1fdf0c
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2008
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

hat sich ergeben:
I.
A.
A, geboren 1957, wurde ab Juli 2002 von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Am 6. Mai 2004 heiratete sie B. Aufgrund der Erwerbstätigkeit des Ehemanns, wurde das Ehepaar ab Sommer 2005 nur noch ergänzend unterstützt.
B.
Am 31. Mai 2007 ging bei den Sozialen Diensten der Stadt Zürich ein anonymes Schreiben in spanischer Sprache ein. Darin wird A vorgeworfen, dass sie ihre Wohnung "zu einem illegalen Bordell und zu einem Treffpunkt für Männer" umgewandelt habe. Sie gebe im Tagblatt Anzeigen auf und empfange Männer für erotische Massagen. Ihr Ehemann habe ihr zudem Fr. 50'000.- für die Heirat bezahlt, damit er eine Aufenthaltsbewilligung für die Schweiz erhalte. Der Informant vermutete schliesslich auch, dass sie mit Drogen handle. Die Sozialen Dienste konfrontierten am 25. Juni 2007 A anlässlich eines Gespräches mit den gegen sie erhobenen Vorwürfen. Sie bestritt im Gespräch und zusätzlich in einer schriftlichen Stellungnahme vom 29. Juni 2007 alles. Immerhin räumte sie im Gespräch ein, dass sie mit Kolleginnen den Versuch unternommen habe, Entspannungsmassagen anzubieten. Mangels Kundschaft und da kein geeigneter Raum gefunden werden konnte, habe sie die Idee jedoch nicht umsetzen können. Am 13. Juli 2007 beauftragen die Sozialen Dienste der Stadt Zürich das Inspektorat des Sozialdepartements mit der Ermittlung, ob A nicht deklariertes Einkommen oder Nebeneinkünfte generiere. Das Inspektorat erstattete am 13. September 2007 Bericht und empfahl aufgrund der Ermittlungen, Strafanzeige gegen A zu erstatten und die Sozialhilfeleistungen per sofort einzustellen.
C.
Die Einzelfallkommission beschloss daraufhin am 4. Oktober 2007, dass die Unterstützungsleistungen für A per 30. September 2007 eingestellt würden. Sie werde verpflichtet, die in der Zeit vom 1. Juli 2002 bis 30. September 2007 zu Unrecht bezogenen Leistungen im Betrag von Fr. 84'402.70 den Sozialen Diensten Zürich zurückzuerstatten. Eine dagegen gerichtete Einsprache hiess die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission (hernach: Einspracheinstanz) am 10. Dezember 2007 teilweise gut. Sie entschied, dass A alleine Fr. 6'061.50 zurückzuerstatten habe sowie solidarisch mit ihrem Ehemann, B, Fr. 67'942.70. Im Übrigen wies sie die Einsprache ab.
II.
Gegen den Einspracheentscheid erhoben A und B am 17. Januar 2008 Rekurs an den Bezirksrat Zürich. Sie beantragten im Wesentlichen, dass von der Rückforderung der bisher geleisteten wirtschaftlichen Hilfe abzusehen und dass ihnen weiterhin wirtschaftliche Hilfe zu leisten sei. Der Bezirksrat hiess den Rekurs am 20. März 2008 teilweise gut. Die Verfügung der Einzelfallkommission sowie der Entscheid der Einspracheinstanz wurden aufgehoben und die Sache zur genügenden Feststellung des Sachverhalts und zur neuen Entscheidung an die Sozialbehörde zurückgewiesen.
III.
Dagegen erhob die Stadt Zürich am 24. April 2008 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, dass in Bezug auf die Einstellung der Sozialhilfeleistungen der Rekursentscheid aufzuheben sei und die Entscheide der Einzelfallkommission und der Einspracheinstanz diesbezüglich zu bestätigen seien; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerschaft. Am 25. April 2008 reichte die Beschwerdeführerin Auszüge aus den Alpha-Daten des Personenmeldeamtes der Stadt Zürich und am 16. Mai 2008 drei Auszüge der Ausgleichskasse der SVA Zürich ein.
Der Bezirksrat verzichtete am 27. Mai 2008 auf Vernehmlassung. Die Beschwerdegegnerschaft beantragte am 9. Juni 2008 Abweisung der Beschwerde; zudem sei ihr für das vorliegende Verfahren die unentgeltliche Prozessführung sowie in der Person von RA C ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu gewähren. Die Beschwerdeführerin reichte am 10. Juli 2008 einen Polizeibericht ein. Das Verwaltungsgericht stellte diesen mit Verfügung vom 28. Juli 2008 der Beschwerdegegnerschaft zu und setzte ihr Frist zur Stellungnahme an; gleichzeitig wies es das Gesuch um Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes ab. In der Stellungnahme vom 20. August 2008 hielt die Beschwerdegegnerschaft an ihren Anträgen fest und ersuchte das Verwaltungsgericht, seinen Entscheid über die Nichtgewährung des unentgeltlichen Rechtsbeistandes in Wiedererwägung zu ziehen.
Der Einzelrichter

## Considerations

zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Näher zu prüfen ist jedoch, ob der angefochtene Rückweisungsentscheid nach § 48 VRG anfechtbar ist.
Obschon Rückweisungsentscheide nur das Verfahren vor einer bestimmten Instanz abschliessen, hat es das Verwaltungsgericht abgelehnt, die Möglichkeit des Weiterzugs solcher Entscheide an die Voraussetzungen von § 19 Abs. 2 bzw. von § 48 Abs. 2 VRG zu binden (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 57, § 48 N. 16). Verlangt wird immerhin, dass die Möglichkeit einer erheblichen Verfahrensverkürzung besteht (RB 2005 Nr. 82, 2000 Nr. 20). Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt. Würde nämlich dem Antrag der Beschwerdeführerin entsprochen, bliebe es bezüglich der Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe bei ihrem Beschluss, ohne dass sie zu weiteren Abklärungen verpflichtet würde.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Die Beschwerdeführerin ficht den Rekursentscheid des Bezirksrates ausdrücklich nur hinsichtlich der Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe an. Diese betrug monatlich Fr. 855.40. Unter Berücksichtigung der Praxis des Verwaltungsgerichts, wonach periodische Leistungen auf ein Jahr hochzurechnen sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 38 N. 5), liegt der Streitwert unter Fr. 20'000.-. Demnach ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 2 VRG).
2.
Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt. Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien in der Fassung vom Dezember 2004), wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.
3.
3.1
Der Bezirksrat führte aus, dass der Ermittlungsbericht des Inspektorats der Sozialen Dienste vom 13. September 2007 den Verdacht wecke, dass die Beschwerdegegnerin 1 nicht deklarierte Einkünfte erziele. Diese Vermutungen würden durch die Abklärungen der Beschwerdeführerin jedoch nicht ausreichend erhärtet. Die berechtigten Zweifel am Bestehen einer Notlage würden nicht für die sofortige Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe genügen, vielmehr seien die notwendigen Abklärungen vorzunehmen.
3.2
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Beschwerdegegnerschaft zur selbständigen Finanzierung ihres Lebensunterhaltes lediglich auf ein äusserst geringfügiges zusätzliches Einkommen von Fr. 255.40 pro Monat (wirtschaftliche Hilfe in der Höhe von Fr. 855.40 abzüglich des Einkommensfreibetrages von Fr. 600.-) angewiesen sei. Sowohl der Bezirksrat als auch die Beschwerdegegnerschaft würden einräumen, dass die Beschwerdegegnerin 1 mit ihren Massagen ein Einkommen erziele. Diese Einnahmen seien jedoch nie deklariert worden, weshalb sie ihren Pflichten gemäss § 18 Abs. 1 SHG und § 28 Abs. 1 SHV nicht nachgekommen sei. Die wirtschaftliche Notlage der Beschwerdegegnerschaft sei damit nicht ausgewiesen, weshalb die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe zu Recht erfolgt sei.
3.3
Die Beschwerdegegnerschaft führt in der Beschwerdeantwort aus, dass der Verdacht, die Beschwerdegegnerin 1 habe nicht deklarierte Einkünfte erzielt, nicht erstellt sei. Soweit die Beschwerdeführerin beantrage, unabhängig von der Vornahme weiterer Abklärungen die wirtschaftliche Hilfe einzustellen, werde darauf hingewiesen, dass ab dem 1. Oktober 2007 keine Unterstützungsleistungen mehr ergangen seien. In der Stellungnahme vom 20. August 2008 führt die Beschwerdegegnerschaft zudem aus, dass die Beschwerdeführerin weitere Abklärungen vorgenommen habe. Dies zeige, dass der Entscheid des Bezirksrats rechtmässig sei. Die im nachgereichten Polizeibericht vorgeworfenen Umstände seien aufgrund des Ermittlungsberichts der Inspektoren der Sozialen Diensten dem Bezirksrat bereits bekannt gewesen, dennoch habe er die Beschwerdeführerin verpflichtet, weitere Abklärungen vorzunehmen. Dieser Pflicht sei die Beschwerdeführerin alleine durch das Einholen des Polizeiberichts nicht genügend nachgekommen. Die Beschwerdegegnerin 1 bestreite im Übrigen, dass sie jemals irgendeinen nennenswerten Gewinn erzielt habe, vielmehr sei die Beschwerdegegnerschaft nach wie vor dringend auf wirtschaftliche Hilfe angewiesen.
4.
4.1
Im vorliegenden Verfahren ist strittig, ob die Beschwerdeführerin die wirtschaftliche Hilfe mit sofortiger Wirkung einstellen durfte oder ob sie durch den Bezirksrat zu Recht verpflichtet wurde, weitere Abklärungen zu treffen. Die Beschwerdeführerin stützte sich bei der Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe im Wesentlichen auf den Ermittlungsbericht der eingesetzten Sozialinspektoren. Aus diesem Bericht geht hervor, dass die Beschwerdegegnerin 1 dem durch das Inspektorat beauftragten Mitarbeiters auf Nachfrage hin zwei Mal (am 31. August 2007 und am 6. September 2007) eine Ganzkörpermassage anbot. Darüber hinaus wurde offenkundig, dass eine weitere Person in der Wohnung der Beschwerdegegnerschaft Dienstleistungen anbot.
Es ist durchaus nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführerin aufgrund des Berichtes des Sozialinspektorats an der Notlage der Beschwerdegegnerschaft zweifelte und davon ausging, dass die Beschwerdegegnerin 1 nicht deklarierte Einkünfte erzielte. Wie der Bezirksrat jedoch richtig ausführte, genügen berechtigte Zweifel am Bestehen einer Notlage weder für eine sofortige Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe im Sinne einer Sanktion nach § 24 SHG (in der vorliegend anwendbaren Fassung vom 4. November 2002) noch für eine sofortige Einstellung unter den allgemeinen Voraussetzungen des Widerrufs (VGr, 7. Februar 2008, VB.2007.00466, E. 4.2, www.vgrzh.ch). Der Bezirksrat verpflichtete demnach die Beschwerdeführerin zu Recht, weitere Abklärungen vorzunehmen.
4.2
Obwohl die Beschwerdeführerin den Rekursentscheid des Bezirksrat vorliegend mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anficht, leistete sie dem Entscheid in der Sache Folge, indem sie weitere Abklärungen vornahm. Die Beschwerdegegnerschaft reichte am 30. April 2008 der Beschwerdeführerin Auszüge der Ausgleichskasse der SVA Zürich ein, welche auf Selbstangaben der Beschwerdegegnerin 1 beruhen. Darin bezeichnet sie sich als Selbständigerwerbstätige und geht offensichtlich von einem monatlichen Reineinkommen in der Höhe von Fr. 2'000.- aus. Daneben forderte die Beschwerdeführerin ein polizeiliches Auskunftsschreiben an. Gemäss der Stadtpolizei Zürich bediente die Beschwerdegegnerin 1 im April 2006 in ihrer Wohnung Freier. Sie habe ihre Dienstleistung auch in Zeitungsannoncen angeboten. Bei einer Nachkontrolle vom 1. September 2007 sei dieselbe Situation angetroffen worden.
Gemäss § 52 Abs. 1 VRG sind diese neuen Beweismittel im vorliegenden Verfahren, in welchem das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz entscheidet, zu berücksichtigen (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 11 f.). Aufgrund der Auszüge der Ausgleichskasse und der polizeilichen Auskunft, welche entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerschaft im Vergleich zum Ermittlungsbericht des Sozialinspektorats zusätzliche Informationen liefert, bestehen nicht mehr bloss berechtigte Zweifel an der Notlage der Beschwerdegegnerschaft. Vielmehr muss davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdegegnerin 1 ein nicht deklariertes Einkommen erzielt. Es kann von der Beschwerdeführerin jedoch nicht verlangt werden, dass sie der Beschwerdegegnerin 1 deren Einkünfte zahlenmässig genau nachweist, solange jene jegliches Einkommen unsubstanziiert bestreitet und so ihrer in § 18 Abs. 1 SHG und § 28 Abs. 1 SHV verankerten Mitwirkungspflicht in keiner Weise nachkommt. Berücksichtigt man, dass die Beschwerdegegnerin 1 ihr erwartetes Einkommen mit Fr. 2'000.- pro Monat deklariert, ist die Annahme, dass dieses effektiv monatlich Fr. 255.40 Fr. übersteigt, nicht rechtsverletzend. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend ausführt ergibt sich damit, dass die Beschwerdegegnerschaft sich im Oktober 2007 nicht in einer Notlage im Sinne von § 14 SHG befand.
Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen. Disp.-Ziff. 1 des Rekursentscheides des Bezirksrats Zürich vom 20. März 2008 ist wie folgt zu ändern: "Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen. Die in Disp.-Ziff. 2 des Entscheides der Einzelfallkommission vom 4. Oktober 2007 und in Disp.-Ziff. 2 des Entscheides der Einsprachinstanz und Geschäftsprüfungskommission vom 10. Dezember 2007 der Beschwerdegegnerschaft auferlegten Rückerstattungsverpflichtungen werden aufgehoben. Diesbezüglich wird die Sache im Sinn der Erwägungen zur genügenden Feststellung des Sachverhaltes und zur neuen Entscheidung an die Rekursgegnerin zurückgewiesen."
4.3
Die Einzelfallkommission entzog einer allfälligen Einsprache die aufschiebende Wirkung. Diese Anordnung konnte lediglich für das Einspracheverfahren Geltung erlangen (VGr, 30. Juli 2008, VB.2008.00337, E. 1.1, www.vgrzh.ch). Da die Einspracheinstanz in ihrem Einspracheentscheid dem Rekurs die aufschiebende Wirkung nicht entzog, kam der Einreichung des Rekurses aufschiebende Wirkung zu (§ 25 Abs. 1 VRG). Die Verfügung, mit welcher die Beschwerdeführerin die wirtschaftliche Hilfe eingestellt hatte, konnte demnach ab diesem Zeitpunkt keine Wirkung entfalten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 1), weshalb die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerschaft wirtschaftliche Hilfe aus- bzw. nachzahlen hätte müssen. Dasselbe gilt auch für das Beschwerdeverfahren: Zwar kommt der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu (§ 55 Abs. 1 VRG), dies hat jedoch zur Folge, dass nicht nur der Rekursentscheid des Bezirksrats, sondern auch die früher ergangenen Verwaltungsakte, welche angefochten wurden und noch nicht in Rechtskraft erwachsen sind, aufgeschoben werden (vgl. Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, § 68 N. 3). Dies führt dazu, dass die Beschwerdeführerin nicht allein durch Einreichung ihrer Beschwerde die vorläufige Durchsetzung ihrer Verfügung erlangen konnte.
Die Beschwerdegegnerschaft macht demnach zu Recht geltend, dass die Beschwerdeführerin ihr während des laufenden Rechtsmittelverfahrens wirtschaftliche Hilfe hätte ausrichten müssen. Der im Schreiben an die Beschwerdegegnerschaft vom 4. Juni 2008 geäusserte gegenteilige Standpunkt der Beschwerdeführerin ist unzutreffend. Aufgrund des im vorliegenden Verfahren getroffenen Entscheids, wonach die Beschwerdeführerin die wirtschaftliche Hilfe zu Recht eingestellt hat, erweist sich eine nachträgliche Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Auszahlung wirtschaftlicher Hilfe für die Dauer des Rechtsmittelverfahrens allerdings als nicht gerechtfertig, könnte sie doch die auszuzahlende wirtschaftliche Hilfe gestützt auf § 26 lit. a SHG umgehend zurückfordern.
5.
Zu beurteilen bleibt schliesslich das Wiedererwägungsgesuch der Beschwerdegegnerschaft, mit welchem sie erneut die Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung verlangt. Die Gründe für die Abweisung des Gesuchs um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wurden ihr in der Verfügung vom 28. Juli 2008 hinreichend dargelegt. Sie macht weder neuen Gründe, die für die Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung sprechen würden, geltend noch legt sie dar, dass sich der diesbezüglich entscheidrelevante Sachverhalt geändert hätte. Auf das Wiedererwägungsgesuch ist demnach nicht einzutreten.
6.
Gemäss § 13 Abs. 2 VRG tragen die am Verfahren Beteiligten die Gerichtskosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen und Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden. Die Beschwerdeführerin kam ihrer Pflicht zur eingehenden Abklärung des Sachverhalts erst nach dem Rekursentscheid des Bezirksrats nach. Dass das Verwaltungsgericht sich im vorliegenden Verfahren mit der Sache beschäftigen musste, ist folglich wesentlich auf das Verhalten der Beschwerdeführerin zurückzuführen. Demnach erscheint es gerechtfertigt, ihr die Gerichtskosten aufzuerlegen. Damit erweist sich das Gesuch der Beschwerdegegnerschaft um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung als gegenstandslos. Eine Parteientschädigung ist weder der unterliegenden Beschwerdegegnerschaft noch der Beschwerdeführerin als primäre Verursacherin des vorliegenden Verfahrens zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).