# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 48052f74-7f8d-4a3c-9a67-48f10a84ec17
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2014
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
a) L'ancien Département des travaux publics de l'aménagement et des transports a approuvé le 12 décembre 1996 le plan d'affection cantonal n° 299 désigné "Littoral Parc" (ci-après : PAC 299). Le périmètre du plan s'étend sur les territoires des communes d'Aubonne, d'Allaman, d'Etoy et de Saint-Prex.
Le site faisait partie des pôles de développement faisant l’objet du décret du Grand Conseil du 11 novembre 1996 créant un fonds de soutien pour la mise en œuvre de la promotion des pôles de développement économique (BGC novembre 1996 p. 4117).
b) Le périmètre du PAC 299 s’étend sur une superficie totale de 112 hectares. Il est divisé en trois périmètres de développement distinct, à savoir: le périmètre « Pré-neuf », desservi directement par la jonction d’Aubonne et de la route nationale N1 Genève - Lausanne (ci-après : l’autoroute), comprenant la gare d'Allaman et le commerce de meubles IKEA; le périmètre «Etoy», situé de part et d'autre de la route cantonale (RC) 1a Genève-Lausanne (route Suisse), qui s’étend au Nord jusqu'à la ligne de chemin de fer Genève-Lausanne (ci-après : voie ou ligne CFF), et enfin, le périmètre « Etoy – Saint-Prex » enserré entre l'autoroute et la voie CFF. Le périmètre « Pré Neuf » est séparé du périmètre « Etoy » par le vallon de l’Aubonne. Le périmètre «Etoy», situé comme indiqué de part et d'autre de la route Suisse, et le périmètre « Etoy – Saint-Prex » sont desservis depuis la jonction autoroutière d'Aubonne par la route cantonale (RC) 54b (route d'Allaman) qui rejoint, par le carrefour de Roveray, la route cantonale (RC) 55b, désignée route d'Aubonne, laquelle longe en descendant le vallon de l’Aubonne en passant sous l'autoroute et la voie CFF pour rejoindre le carrefour du Coulet et la route suisse. Le périmètre « Etoy » ainsi que le périmètre « Etoy – Saint-Prex » sont aussi accessibles depuis la route Suisse par la jonction de Morges-Est et la traversée de Saint-Prex.
c) L'analyse des questions de circulation a été confiée au bureau Transitec qui a élaboré un rapport le 28 août 1994 (ci-après: rapport Transitec 1994) qui a été joint au rapport de présentation du 31 mai 1996, lequel constituait à la fois le rapport d’aménagement selon l’ancien art. 26 OAT et le rapport d'impact sur l'environnement (ci-après: rapport de présentation). Le rapport Transitec de 1994 mentionnait les problèmes d'exploitation du réseau de l'époque, notamment en ce qui concernait la jonction autoroutière d'Aubonne, qui absorbait à l’époque un trafic de 11'000 véhicules/jour, avec une réserve de capacité d'environ 3’000 à 4’000 véhicules/jour, réserve qui était déjà utilisée quelques jours par année. Le rapport relevait que le carrefour du Roveray, reliant la route d'Allaman et la route d'Aubonne, avait une capacité utilisée à 85% sur son mouvement déterminant et qu'un réaménagement du carrefour deviendrait vite indispensable.
Le rapport relevait aussi que le carrefour formé par la route d'Aubonne et la route Suisse avait une géométrie non adaptée à son importance hiérarchique et qu’il nécessitait, même sans augmentation de trafic, un réaménagement pour des questions de sécurité. Le rapport mentionnait encore que la jonction de Morges-Ouest absorbait quelque 18'000 véhicules/jour et était proche de la saturation aux heures de pointe. Dans son exploitation de l’époque, la jonction ne pouvait certainement pas absorber plus de 2'000 véhicules supplémentaires par jour. En ce qui concerne les problèmes liés à la protection contre le bruit, le rapport mentionnait notamment la traversée de Saint-Prex, où les valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées.
d) Pour déterminer la charge de trafic admissible dans le réseau liée à la réalisation du PAC 299, le rapport mentionnait les deux points déterminants suivants: d’une part, la traversée de Saint-Prex avec le respect de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.41), et d’autre part, la capacité de la jonction autoroutière d’Aubonne.
aa) Le trafic admissible en traversée de Saint-Prex était limité par les exigences de l'OPB. Le rapport relevait à ce sujet que les valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées sur la traversée de Saint-Prex. Toutefois, selon le potentiel d'assainissement de la route Suisse, une augmentation du trafic de l'ordre de 25 à 50% était admissible selon l'avis de l’ancien Service de lutte contre les nuisances du canton. Comme la charge de trafic à l'époque variait entre 9'000 et 14'000 véhicules/jour suivant les tronçons concernés (avant ou après le carrefour principal), il avait été admis qu’un trafic supplémentaire entre 3'000 et 6'000 véhicules dans la traversée de Saint-Prex par jour était encore possible dans le cadre d’un assainissement de la route cantonale. Mais ces hypothèses ne pouvaient de toute façon être confirmées ou infirmées que dans le cadre d'une étude
sur le potentiel d'assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex (rapport Transitec 1994 p. 3).
bb) Du point de vue de la capacité du réseau, la jonction d'Aubonne, avec le projet de réaménagement proposé par le bureau d'études, pourrait absorber quelques 30'000 véhicules/jour. Quant à la jonction autoroutière de Morges-Ouest, une amélioration de son exploitation permettrait d'absorber au maximum un trafic supplémentaire de 4'000 à 5’000 véhicules/jour. Le rapport
précisait encore que les carrefours de Roveray (route d'Aubonne et d'Allaman) et du Coulet
(route d'Aubonne et route Suisse) nécessitaient de toute manière un réaménagement, mais qu’ils n’étaient pas des points déterminants pour apprécier la capacité
du système des accès (rapport Transitec 1994 p. 3).
cc) Ainsi, le bureau Transitec arrivait à la conclusion que les maillons déterminants pour fixer la charge de trafic admissible sur le périmètre étaient, d'une part, la jonction d'Aubonne, qui pouvait offrir une réserve de capacité de 19'000 véhicules/jour en tenant compte du projet de réaménagement, augmentant la capacité totale à 30'000 véhicules/jour - le trafic étant à l’époque de 11'000 véhicules/jour - et d’autre part, la traversée de Saint-Prex, où la capacité de réserve variait entre 3’000 et 6’000 véhicules/ jour selon le potentiel d'assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex. Enfin, la jonction de Morges-Ouest, avec le projet de réaménagement, offrait une réserve de capacité de 5'000 TJM, soit un potentiel estimé à 22'000 TJM avec le projet de réaménagement de la jonction, sous déduction du trafic existant de 17'000 TJM compté en 1993 (rapport Transitec 1994 fig. 3).
dd) Le bureau Transitec a par ailleurs estimé que le potentiel total de génération de trafic supplémentaire pour la réalisation complète du PAC 299 était de quelque 40'000 mouvements de véhicules/jour répartis à raison de 40 % en direction de l’ouest (16'000), 50 % en direction de l’est (20'000) et 10 % en direction du pied du Jura (4'000). Du point de vue de la répartition géographique, le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA pouvait générer un trafic supplémentaire de 15'000 véhicules/jour et les périmètres « Etoy » et «Etoy – Saint-Prex » présentaient un potentiel de trafic supplémentaire de 24'000 véhicules/jour; enfin, la zone industrielle d’Aubonne, desservie par la route d’Allaman, avait aussi été prise en compte et pouvait générer un trafic supplémentaire de 1000 véhicules/jour (rapport Transitec 1994 fig 5).
e) Le bureau Transitec estimait qu'un développement complet du pôle interrégional dépassait les limites de capacité du réseau routier aussi bien sur la jonction autoroutière de Morges-Ouest qu'en traversée de localité à Saint-Prex. En effet, en fonction des hypothèses de répartition du trafic admises, le développement complet de la zone entraînait un trafic supplémentaire de 6'000 véhicules/jour sur la jonction de Morges-Ouest (alors que la réserve potentielle en cas de réaménagement était de 5'000 véhicules/jour) et de 7'500 véhicules/jour sur la RC1 en traversée de localité de Saint-Prex (alors que la capacité de réserve en tenant compte du projet d’assainissement s’élevait entre 3'000 et 6'000 véhicules/jour).
aa) Le bureau d'études a alors examiné les capacités du réseau selon trois étapes de développement: en première étape (E1), le bureau a pris en considération le développement des terrains déjà légalisés pour lesquels un projet était en cours ou déjà connu. Selon les estimations du bureau d’études, le réseau pouvait facilement absorber le développement à la première étape (E1). La deuxième étape (E2) prenait en compte le développement complet des terrains occupés à plus de 75% ainsi que le développement des terrains légalisés qui étaient à l’époque pas ou peu occupés. Mais déjà en deuxième étape, les limites de capacité du réseau routier étaient dépassées en traversée de Saint-Prex ainsi que sur la jonction autoroutière de Morges (rapport Transitec 1994 p. 7). Pour l'étape 2, le rapport relevait que les augmentations de trafic sur les maillons déterminants du système d’accès s'élevaient à 10'000 véhicules/jour sur la jonction d'Aubonne, à 5'600 véhicules/jour sur la jonction de Morges-Ouest et à 6'700 véhicules/jour sur la route Suisse en traversée de Saint-Prex. Ainsi, l'analyse montrait que le réseau actuel ne pouvait absorber que le développement de l’étape 1 alors que déjà dans l'étape 2, et sans compter les disponibilités en zone intermédiaire de l’étape 3 (E3), les limites de capacité du réseau routier étaient dépassées à la fois en traversée de Saint-Prex et sur la jonction autoroutière de Morges-Ouest.
bb) Toutefois, les réaménagements de certains éléments du réseau routier de l’époque permettaient d'absorber les développements prévus avec le réaménagement envisagé pour la jonction d'Aubonne et les carrefours de Roveray et du Coulet. Mais la route Suisse en traversée de Saint-Prex, ainsi que la jonction autoroutière de Morges-Ouest ne pouvaient pas faire l'objet d’un réaménagement en vue d'augmenter les capacités disponibles. En revanche, le bureau Transitec a émis l'idée de créer une demi-jonction autoroutière sur l'aire de repos de Saint-Prex permettant de soulager la traversée de Saint-Prex et la jonction de Morges-Ouest d'environ 5'500 véhicules/jour, qui représentait le trafic généré par le développement complet du périmètre « Etoy » et de celui « Etoy –Saint-Prex ». Le rapport comporte une annexe 3 mentionnant la génération de trafic maximale admissible dans les différents périmètres prévus par le PAC 299. Ce schéma englobe également la zone industrielle sise au sud d'Aubonne et totalise les 40'000 mouvements de véhicules/jour pour un développement complet de l'ensemble du périmètre du PAC 299 "Littoral Parc".
f) Le règlement du PAC 299 contient à son chapitre 3 un calcul des capacités constructives, fixées par un indice de trafic (IT), qui détermine le trafic journalier moyen admissible (TJM)
pour chaque bien-fonds; le règlement fixe aussi un coefficient de génération de trafic qui détermine le nombre de mouvements de véhicules pour 100 m
2
de surface utilisable (SU) pendant une journée. Le coefficient de génération de trafic (GT) est fixé à 5 pour l'industrie et l'artisanat, à 10 pour l'administration et les services, à 40 pour les commerces à faible génération de trafic (articles d'équipement), à 70 pour les commerces à forte génération de trafic (articles d'alimentation) et à 10 pour de l'agri-tourisme. Ainsi, le trafic journalier moyen admissible est déterminé par la surface du bien-fonds considéré, multiplié par l'indice de trafic. La surface utile de plancher se détermine alors par le trafic journalier moyen admissible pour le
terrain considéré, pondéré avec
le coefficient de génération de trafic. Par exemple, pour un commerce à faible génération de trafic (GT 40) prévu sur un terrain d'une surface d'un hectare (ST) avec un indice de trafic (IT) de 0.15, le trafic journalier moyen admissible (TJM) s’élève à 1'500 mouvements de véhicules/jour (un hectare x 0.15) et l'application de l'indice de génération de trafic (GT) donne une surface utile de plancher de 3700 m
2
(1500 / 40 x 100), soit un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0.37. Si, pour le même terrain, le projet prévoit un bâtiment destiné à l’artisanat (GT 5), la surface utile de plancher s’élève à 30'000 m2 (1500 / 5 x 100), ce qui correspond un CUS de 3.0.
Le chapitre 5 du règlement du PAC 299 définit, pour chacun des secteurs compris dans le périmètre du plan, l'indice de trafic et le TJM en fonction de la surface de chacun de ces secteurs ainsi que le taux admissible d’utilisation de l’indice en fonction des étapes de développement. Le règlement limite le nombre d’étapes à deux. La condition de réalisation de la totalité de la capacité constructive en deuxième étape est fixée de manière différenciée selon les parties. Pour le périmètre « Pré Neuf », comprenant la gare d’Aubonne et IKEA (secteurs 1 à 7), la condition de l’utilisation du potentiel de l’étape 2 est la réalisation du réaménagement de la jonction autoroutière d’Aubonne. Pour les deux autres périmètres (« Etoy » et « Etoy – Saint-Prex ») l’utilisation du potentiel de l’étape 2 est liée à la mise en service d’une nouvelle demi-jonction autoroutière.
Le périmètre du PAC 299 est divisé en 30 secteurs différents; les sept premiers secteurs sont situés dans le premier périmètre « Pré Neuf », comprenant la gare d'Aubonne et le commerce de meubles IKEA construit en 1979 (secteurs 1 à 7 totalisant 17,8 ha). Le PAC 299 permet un trafic journalier moyen admissible de 21'500 mouvements de véhicules/jour, compte tenu des indices de trafic applicables à chaque secteur qui varient entre 0,8 et 0,15. Les secteurs 3, 4, 5 et 7 peuvent être exploités d'emblée à 100% dans l'étape 1 alors que les secteurs 1, 2 et 6 sont exploités à 40% dans l'étape 1 et à 100% dans l'étape 2. La condition pour réaliser l'étape 2 est la modification de la jonction d'Aubonne pour en augmenter la capacité.
Les secteurs 8 à 21 du deuxième périmètre « Etoy », et les secteurs 22 à 30 du troisième périmètre « Etoy – Saint-Prex » présentent une surface totale de 72,1 ha. Le PAC 222 permet un trafic journalier moyen qui s'élève à 70'400 véhicules/jour pour l’ensemble de ces secteurs. Cette capacité peut d'emblée être utilisée à 100% pour les secteurs 8 à 11, 13 à 17 et 21; elle est limitée à 50% en étape 1 et peut atteindre le 100% lors de l'étape 2 pour les secteurs 12, et 18 à 20. Pour les secteurs 22 à 29, la capacité constructible peut être utilisée seulement à 30% en première étape et à 100% en étape 2, qui est liée à la mise en service du nouveau raccordement à l'autoroute N1 sur la Commune de Saint-Prex. Enfin, le secteur 30 ne peut être utilisé qu’en étape 2.
Le rapport d'impact comporte en outre un tableau récapitulatif qui montre que le TJM de l'ensemble des différents secteurs du PAC 299 s'élève à 91'900 véhicules/ jour, chiffre que se décompose de la manière suivante : 54'250 véhicules/jour pour l’étape 1, 37'650 véhicules/jour pour l’étape 2, ainsi que le TJM existant s'élevant à 16'000 véhicules/jour. Le rapport Transitec de 1994 mentionne toutefois un accroissement admissible en pleine capacité de développement du PAC 299 de 40'000 véhicules/jour; or, la réglementation du PAC 299 autorise un TJM, en plein développement de la zone, de 91'900 véhicules/jour, desquels il faut déduire le trafic existant de 16'000 véhicules/jour, ce qui laisse subsister un accroissement réglementaire du trafic de 75'900 de trajet de véhicules/jour comme potentiel de développement dans le périmètre du PAC 299.
Ainsi, en tenant compte de la réserve de capacité estimée à 40'000 véhicules/jour par le bureau Transitec, le règlement du PAC 299 prévoit un TJM de 75'900, dépassant de 35'000 unités la capacité admissible du réseau avec un développement complet du PAC 299. Les auteurs du rapport Transitec de 1994 font toutefois l’hypothèse que les capacités constructives fixées par l’indice de trafic ne seraient utilisées qu'en moyenne à 70%, pour tenir compte de la complémentarité des projets et de la « non-utilisation de la totalité des potentiels de développement ». Le rapport de présentation fait état d'une volonté politique d'ouverture des affectations possibles dans le périmètre du PAC, notamment pour le commerce, et précise que ce type d’affectation a en général tendance à être un fort générateur de trafic. Il est encore indiqué que les chiffres mentionnés dans le rapport ne tiennent pas compte d’un facteur de "simultanéité" qui pourrait être appliqué au sein du périmètre du PAC 299 lors de l'implantation de grands commerces, pour tenir compte d’un effet de synergie, dans le sens où les clients pourraient se rendre d'un commerce à l'autre en une seule visite dans le périmètre. Le rapport de présentation précise ainsi que les affectations commerciales généreraient un fort trafic à l'intérieur du périmètre du PAC 299, mais qu’elles ne seraient pas répercutées sur l'ensemble du réseau routier environnant.
B.
a) Le territoire compris dans le PAC 299 a connu un développement important. Entre 1996 et 2008, la plus grande partie des projets qui se sont implantés dans le périmètre concernait des établissements commerciaux; dans le périmètre « Pré Neuf » il s’est construit le « Littoral centre » avec la Coop, le Centre Outlet d'Aubonne et le dépôt-vente d'IKEA. Dans le périmètre « Etoy », situé de part et d’autre de la route Suisse, on peut relever l'implantation du Centre commercial pour bricolage et jardinage Hornbach avec son dépôt, ainsi que les enseignes Micasa, Migros et Interio parmi les plus importantes. Enfin, le périmètre « Etoy - Saint-Prex » a connu un développement plus récent par l'implantation de sièges de sociétés multinationales, en particulier le siège européen de la société Parker Hannifin, le siège international de la société Vale international SA, le siège mondial de la société japonaise Sunstar, ainsi que le siège mondial de la société Ferring International Center SA, qui a réalisé un bâtiment polyvalent réunissant à la fois les activités de l'administration et celles de la production. Par ailleurs, d’importantes améliorations du réseau routier ont été réalisées depuis l’année2000; dans le périmètre « Pré Neuf », il y a la correction de la jonction d’Aubonne par la création de deux giratoires, la réalisation de la liaison nord d’IKEA et de son nouveau giratoire (route et giratoire d’Es-Bon), l’aménagement du carrefour giratoire de Roveray et la création de deux giratoires dans le secteur d’IKEA pour fluidifier le trafic et améliorer l’accès au parking ; dans les périmètres « Etoy » et « Etoy – Saint-Prex », on peut relever l’aménagement et la régulation du carrefour du Coulet, ainsi que la requalification de la route Suisse avec l’achèvement de trois giratoires dans le périmètre « Etoy ».
b) Dès l'automne 2005, des discussions ont été engagées entre le Service du développement territorial et le Comité de l'association "Littoral Parc" en vue d'une révision du PAC 299. Les objectifs généraux de la révision tendaient à promouvoir une mixité des affectations permettant d’assurer une meilleure gestion du trafic, de renforcer la qualité des espaces publics et l’identité paysagère du site, encourager la mobilité douce pour les déplacements courts et mettre à profit la desserte en transports publics. La révision devait aussi permettre d’adapter les indices de trafic à la situation existante, en renonçant aux extensions prévues en étape 2 pour les périmètres « Etoy » et «Etoy – Saint-Prex».
c) Parallèlement aux discussions concernant la révision du PAC 299, le bureau Transitec a été mandaté pour réaliser différentes études de trafic, notamment une étude d’accès à « Littoral Parc » dont le rapport final date d’août 2010 (ci-après: étude d’accès). L’étude visait à identifier les disfonctionnements actuels et futurs en terme de circulation et à analyser les variantes de solutions possibles. L’étude est fondée sur des comptages réalisés en mars 2010 (avant l’ouverture du magasin d’IKEA à Vernier (GE) le 15 septembre 2010).
aa) Les charges de trafic mesurées s’élevaient à 17'700 véhicules/jour sur la route d’Allaman (entre le giratoire d’Es-Bon et le carrefour de Roveray), à 11'100 véhicules/jour entre les carrefours de Roveray et du Coulet, à 16'100 véhicules/jour sur la route Suisse entre le carrefour du Coulet et le périmètre « Etoy » du PAC 299, et à 11'430 véhicules/jour sur la route Suisse entre « Littoral Parc » et Saint-Prex. La jonction d’Aubonne absorbait un trafic moyen de 23'000 véhicules/jour. La situation correspondait à une augmentation du trafic de l’ordre de 2,5% par an sur l’autoroute et sur la route d’Allaman, de 5% par an sur la route Suisse et de 7% par an sur la route d’Aubonne (entre les carrefours de Roveray et du Coulet). Des comptages ont en outre été effectués à l’heure de pointe le jeudi soir, de 17h30 à 18h30, ainsi qu’à l’heure de pointe du samedi après midi, de 15h00 à 16h00. Aucune file d’attente n’a été constatée le jeudi soir alors que de nombreuses files d’attente été ont été observées le samedi après-midi. L’analyse de la situation révélait que la nouvelle route d’Es Bon, permettant l’accès à IKEA depuis Lausanne, était sous-utilisée (seulement 25% du trafic), notamment en raison de la distance supérieure de cet itinéraire (890 m.) par rapport à celui passant par la gare d’Aubonne (490 m) et de la signalisation peu claire.
bb) Par ailleurs, pour déterminer la génération de trafic maximale admissible, le rapport constate au préalable que les prévisions qui limitaient le développement des parcelles à seulement 70% des capacités offertes par le PAC 299 de 1996, se sont révélées trop optimistes et que la demande en terrains constructibles tend vers une occupation de 100% des terrains, dont un grand nombre de surfaces commerciales.
En tenant compte d’une limitation des affectations commerciales, le bureau d’études prévoit une augmentation prévisible de 16'500 véhicules/jour sur l’ensemble du périmètre, ce qui correspond à une augmentation de 35% des charges existantes. Le potentiel de développement se répartit de la manière suivante: 5'100 véhicules/jour pour le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA, 5'530 véhicules/jour pour le périmètre «Etoy » et 5'800 véhicules/jour pour le périmètre « Etoy – Saint-Prex. » L’étude d’accès prend en compte également le trafic pouvant résulter de l’augmentation prévisible de la population des communes se trouvant dans la zone d’influence de la jonction, sur une période allant de 2007 à 2022. Il en résulterait une augmentation de 1'900 à 2'000 véhicules/jour. Ainsi, les charges de trafic futures sont estimées à 32'000 véhicules/jour sur la jonction d’Aubonne, à 25'000 véhicules/jour sur la route d’Allaman et à 23'600 véhicules/jour sur la route Suisse, entre le carrefour du Coulet et le périmètre « Etoy » du PAC 299. Enfin, le trafic sur la route Suisse en direction de Saint-Prex est estimé à 13'800 véhicules/jour. Le rapport comporte la synthèse suivante:
« Durant la semaine, les flux pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter en raison du développement du secteur tertiaire. Les flux associés à ces développements ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura vont se superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de pointe du soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’
Es-Bon
, de
Roveray
(...) sera
insuffisant
pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les problèmes actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur. Même avec une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone, les files d’attente observées les samedis vont augmenter. »
cc) Après avoir analysé différentes variantes de solutions, le bureau d’études recommande quelques modifications à court terme destinées à améliorer l’utilisation de la route d’Es-Bon pour accéder à IKEA depuis Lausanne, soit la modification de la signalisation « ZI Pré Neuf », et la réalisation d’un by-pass à la sortie de la bretelle d’autoroute en venant de Lausanne pour faciliter l’accès à la route d’Es-Bon. Le bureau propose à court ou moyen terme d’inverser le sens de circulation du stationnement IKEA. A moyen terme, il propose d’ajouter des voies de circulation entre le giratoire nord de la jonction d’Aubonne et le giratoire d’accès à la route d’Es-Bon et d’élargir à deux voies le giratoire de Roveray en créant un by-pass en direction de la route Suisse. Enfin, à long terme, le bureau suggère la réalisation d’une jonction partielle au niveau de l’aire de repos de Saint-Prex.
d) Une autre étude a encore été réalisée par le bureau Transitec qui a abouti à la présentation d’un rapport technique daté d’octobre 2010, intitulé : « Révision du PAC 299
"
Littoral Parc
"
. Aspects
"
déplacements - mobilité
" » (ci-après: rapport révision PAC 299)
. Le but de l’étude consistait à fournir les éléments utiles en termes de mobilité pour mettre à jour le règlement du PAC et apporter les réflexions nécessaires aux mesures d’accompagnement.
aa) Le rapport analyse les charges de trafic en 2008 et effectue une comparaison entre la génération de trafic admise par le règlement du PAC 299 et le trafic actuel. Il est relevé que pour les secteurs 1 à 4, le règlement actuel du PAC 299 autorisait pour les commerces existants 11'062 trajets-véhicules/jour sur un total réglementaire de 11'900, ce qui laissait une réserve disponible d’environ 840 trajets/jour pour les terrains susceptibles d’être mis en valeur. Or, la génération de trafic des secteurs 1 à 4, mesurée sur une semaine au mois de mai 2008, s’élevait en TJM à 9'400 trajets-véhicules/jour, soit 1'222 trajets véhicules/jour de moins que le trafic autorisé par le PAC. Mais les charges générées le samedi étaient 70% plus élevées que les charges journalières moyennes, soit 16'672 trajets-véhicules/jour. Le rapport relevait que les problèmes de saturation de la jonction étaient clairement générés par cette affluence du samedi. Le bureau d’études a procédé aussi à une analyse de l’offre en transports publics, notamment en ce qui concerne les trains RegioExpress (RE), la ligne 3 du RER vaudois (ligne REV S4) et les lignes de bus régionales, ainsi qu’à une analyse de la qualité des liaisons cyclables et des cheminements pour piétons.
bb) Le bureau d’études a procédé ensuite à une comparaison entre la génération de trafic maximale admissible selon le règlement du PAC 299, et la génération de trafic actuelle en fonction des exploitations existantes et des permis de construire délivrés (appelés « coups partis »). Dans le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA, la génération maximale admissible est de 21'500 trajets-véhicules/jour et la génération actuelle de 16'662, ce qui donne un potentiel de génération supplémentaire de 4'849 trajets-véhicules/jour. Dans le périmètre « Etoy », la génération maximale admissible est de 25’750 trajets-véhicules/jour, et la génération actuelle de 20’470, ce qui donne un potentiel de génération supplémentaire de 5’280 trajets-véhicules/jour. Enfin, pour le périmètre « Etoy – Saint-Prex » la génération maximale admissible est de 10’600 trajets-véhicules/jour et la génération actuelle de 6’700, ce qui donne un potentiel de génération supplémentaire de 3’900 trajets-véhicules/jour. Le bureau d’études a aussi procédé à la même estimation que celle faite dans l’étude d’accès sur les effets de l’augmentation de la population des communes environnantes entre 2007 et 2022 pour arriver à la conclusion que la charge de trafic supplémentaire sur la jonction d’Aubonne serait d’environ 1'900 à 2000 véhicules/jour.
cc) Compte tenu de ces réserves de capacité et de l’évolution générale du trafic existant, le bureau d’études arrive à la conclusion que le développement à 100% de la zone d’activités entraînera une saturation quotidienne de la jonction d’Aubonne (limite de capacité de 30'000 véhicules/jour) et que le potentiel d’assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex (17'000 à 20'000 véhicules/jour) sera atteint et même dépassé (p. 40 du rapport révision PAC 299).
Afin de prévenir ces problèmes, le bureau d’études estime que la révision du PAC 299 devrait avoir comme objectif principal de maîtriser l’augmentation du trafic individuel en orientant le développement du périmètre vers des affectations à faible génération de trafic, et en favorisant d’autres modes de déplacements. Le bureau d’études propose en outre les mêmes améliorations du réseau routier que celles mentionnées dans l’étude d’accès. Il formule différentes propositions de modifications du règlement du PAC 299, en proposant d’interdire l’implantation de nouveaux commerces, les commerces existants pour lesquels les seuils de génération de trafic admissibles fixés par le PAC n’ont pas été atteints seraient autorisés à s’étendre dans le respect des règles en vigueur. Il est aussi proposé que le remplacement de commerces existants soit autorisé uniquement si le coefficient de génération de trafic de la nouvelle activité est égal ou inférieur à l’activité préexistante. Il est proposé de prévoir des parkings d’échange à proximité des deux gares d’Etoy et d’Aubonne, de prévoir des dispositions concernant les parcours pour cycles et piétons, ainsi que pour le stationnement des vélos et une disposition concernant les plans de mobilité, prévoyant que l’organisme de gestion du plan devrait veiller à leur application.
e) Par ailleurs, en mars 2009, le Comité de gestion de l’Association « Littoral Parc » a mandaté le bureau Transitec pour l’établissement d’un plan de mobilité du site, qui a donné lieu à un deuxième rapport technique déposé en octobre 2010 (ci-après: rapport mobilité). Ce rapport comporte un diagnostic de la situation actuelle, qui peut être résumé comme suit :
·
La zone d’activités regroupe de nombreux établissements commerciaux à forte fréquentation, mais le tissu économique se diversifie par l’arrivée d’entreprises du secteur tertiaire avec une forte croissance du nombre d’employés (de 2'500 actuellement pour atteindre 4'700 à 4'800 employés) spécialement dans le secteur Etoy-St-Prex, qui peut représenter à terme le 70% des emplois.
·
L’organisme de gestion du PAC 290 (Association Littoral Parc) regroupe les communes territoriales et les autorités cantonales concernées; elle constitue un facteur favorable au développement d’un plan de mobilité, mais il n’existe pas d’associations d’entreprises fédérant les sociétés implantées dans la zone.
·
L’accessibilité de la zone repose largement sur des infrastructures routières, mais pose des problèmes de saturation observés au niveau de la jonction d’Aubonne les samedis et certains soirs de la semaine; avec la poursuite du développement, ces problèmes devraient devenir quotidiens.
·
L’offre de stationnement est segmentée en une multitude de parkings répondant aux besoins spécifiques de chaque bâtiment et elle est actuellement suffisante. Le parking d’IKEA (900 places) est le plus chargé avec un taux d’occupation entre 90% et 100% le samedi après-midi. Il en va de même du parking de la société Hornbach avec un taux d’occupation de 90 à 95%. Mais des réserves de capacité subsistent à proximité immédiate d’IKEA (parking Outlet) et de Hornbach (parking Pfister Meubles).
·
L’accessibilité de la zone en transports publics est de qualité moyenne, mais d’importantes améliorations de l’offre sont projetées à court terme.
·
En ce qui concerne la mobilité des employés, l’usage de la voiture est prédominant pour les déplacements « domicile-travail » et représente une part de 70% des employés, la part des trajets effectués en transports publics s’élève à 21%. Le covoiturage (4%) et les modes doux (3%) sont marginaux.
·
En ce qui concerne la mobilité des clients, l’usage de la voiture reste largement prépondérant et représente une part de 94%, alors que l’usage des transports publics est très minoritaire (4%).
Le rapport mobilité relève que le développement de la zone à 100%, et sans mesures correctrices, entraînerait des problèmes de saturation de la jonction d’Aubonne qui ne seraient plus limités au samedi et causés par les déplacements des clients, mais pourraient devenir quotidiens en raison de la croissance des emplois; le potentiel d’assainissement du bruit généré en traversée de localité de Saint-Prex serait ainsi atteint et même dépassé. Le rapport suggère de prévenir ces problèmes, d’une part, par des mesures visant à fluidifier le trafic dans le secteur de la jonction d’Aubonne, et d’autre part, par des mesures visant à maîtriser l’augmentation du trafic motorisé individuel dans le cadre du plan de mobilité de la zone d’activités. Le rapport mobilité propose cinq axes d’action prioritaires, à savoir :
·
« l’amélioration des
conditions cadres institutionnelles
nécessaires à la mise en œuvre du plan, au financement des mesures et à son suivi sur le long terme,
·
l’encouragement à utiliser les
transports publics (TC)
,
·
la promotion du
covoiturage
,
·
la promotion de l’usage des
modes doux
, en particulier les deux-roues non motorisés (vélo, vélo à assistance électrique), en accès à « Littoral Parc » et en complémentarité avec le train ;
·
la mise en œuvre d’une
gestion du stationnement des employés
plus contraignante. »
aa) En ce qui concerne l’amélioration des
conditions cadres institutionnelles
, le rapport propose la création d’une association des entreprises de « Littoral Parc » (mesure 1) et la création d’un poste de coordinateur du plan de mobilité (mesure 2).
bb) Pour l’encouragement à utiliser les
transports publics
, le rapport mobilité prévoit six mesures différentes, à savoir: la communication des horaires et informations sur l’offre TC (mesure 1), la contribution de l’entreprise à l’achat des abonnements TC (mesure 2), l’amélioration de l’offre du RER vaudois (mesure 3), l’amélioration de l’offre RE (mesure 4), l’amélioration des lignes de bus régionales (mesure 5) et la mise en place d’un bus navette entre Allaman et Etoy (mesure 6).
cc) Le rapport constate que la part modale du
covoiturage
s’élève actuellement à 5% alors que la part potentielle est estimée à 10%. Le concept d’accès en covoiturage comprend « une incitation à la formation d’équipes de covoitureurs, selon une logique de regroupement par bassins versants et de rabattement sur l’autoroute ou sur « Littoral Parc » avec des places de stationnement réservées au covoiturage dans les parkings d’entreprise. » Le concept ne prévoit pas de parkings d’échange pour les covoitureurs, notamment aux jonctions autoroutières, mais de telles infrastructures pourraient venir compléter le dispositif si leur opportunité était démontrée.
dd) En ce qui concerne la promotion des
modes doux
, le rapport relève que la part actuelle est de 3% et la part modale potentielle de 6%. Le concept d’accès en deux-roues légers comprend d’une part, l’aménagement de liaisons cyclables d’accès à « Littoral Parc », attractives et sûres depuis les principaux pôles d’habitation situés à proximité, et d’autre part, l’aménagement de liaisons cyclables favorisant la complémentarité entre le train et le vélo, soit une liaison inter-pôles entre les gares d’Allaman et d’Etoy et des liaisons rayonnant depuis la gare d’Etoy en direction des différentes activités. Le concept prévoit aussi l’aménagement de places de stationnement sécurisées pour les vélos aux gares et à l’entrée des entreprises.
ee) Pour la gestion du stationnement des employés, le rapport émet une hypothèse selon laquelle la croissance des effectifs des entreprises tertiaires aurait probablement pour corollaire des problèmes de saturation de l’offre de stationnement et que des mesures de gestion de l’offre de stationnement ainsi qu’une maîtrise de la demande seraient nécessaires. Le rapport propose deux types de mesures, tout d’abord, la définition de critères d’attribution des droits de stationner ainsi qu’une tarification du stationnement dans les entreprises à adapter aux particularités de la zone d’activités.
Le rapport propose enfin un plan d’actions, qui reprend les mesures des cinq axes d’actions prioritaires mentionnés ci-dessus (conditions cadres institutionnelles, transports collectifs, covoiturage, modes doux et gestion du stationnement des employés) et ajoute un sixième axe concernant les mesures ciblées sur la clientèle. Le rapport mentionne deux mesures ciblées: tout d’abord, le E-commerce et les livraisons à domicile; il s’agit d’encourager la pratique des achats électroniques, ou par correspondance, pour limiter les besoins en déplacement ainsi que de développer et d’encourager les livraisons à domicile pour limiter le besoin de se rendre à « Littoral Parc » en voiture. La deuxième mesure concerne les offres promotionnelles pour les clients utilisant les transports en commun; il s’agit d’inciter ces clients à se rendre à « Littoral Parc » en transports publics et d’attirer les clients habitués à utiliser les transports publics. Le plan d’action est ainsi décliné sous la forme d’un catalogue de 22 mesures complémentaires à mettre en oeuvre selon les six axes d’actions mentionnés ci-dessus, chaque mesure faisant l’objet d’une fiche décrivant l’objectif de la mesure, le degré de priorité, le public cible de la mesure, les principes de mise en œuvre de la mesure et les actions à réaliser.
C.
a) Un projet de nouveau plan d'affectation cantonal (PAC 299 bis) a été soumis à l'examen préalable du Service du développement territorial, qui a transmis son rapport le 29 septembre 2009 avec le préavis des différents services concernés des administrations cantonale et fédérale. Le projet a ensuite fait l'objet d'un rapport d'examen préalable complémentaire le 26 mars 2010. Le nouveau plan du PAC 299 bis prévoit les modifications suivantes par rapport à l'ancien plan de 1996: les cordons boisés longeant la limite nord du périmètre du PAC ont été supprimés, de même que les balises prévues par l'ancienne réglementation, les dispositions sur la voie urbaine et les limites des constructions. Seul le front obligatoire des constructions prévues de part et d'autre de la route Suisse dans le périmètre « Etoy » a été maintenu. Une nouvelle limite prévue pour les projets d'extension du réseau CFF a été ajoutée, tout comme le projet d'une interface marchandise à la gare d'Aubonne et l'indication de parcours pour les cycles et piétons. En outre, afin d'éviter une confusion entre les secteurs de l'ancien PAC 299 et ceux du nouveau PAC 299 bis, la numérotation a été remplacée par des lettres. Ainsi, les anciens secteurs numérotés de 1 à 30 ont été remplacés par une désignation allant de A à Y. Le secteur S, qui touchait les anciens secteurs 18, 19 et 20 a été divisé en trois sous- secteurs: S1, S2 et S3.
b) Une modification relativement importante du projet du nouveau PAC 299 bis consiste en la création d'aires d'arborisation structurante. Le PAC 299 en vigueur introduisait des zones de prolongement destinées à des aménagements à prédominance végétale, mais la réglementation autorisait toutefois sur ces zones des bâtiments enterrés, des parties de bâtiments constituant des avant-corps, des équipements et installations de services ouverts, des places de stationnement pour véhicules et des voies de circulation ainsi que des cheminements piétonniers (art. 2.2). Ces zones de prolongement étaient juxtaposées à des plantations en rangées, qui devaient être constituées d'une seule et même essence pour l'ensemble du PAC. Or, il est apparu que les zones de prolongement n'étaient ni suffisamment contraignantes ni organisées correctement et elles ont donné lieu à un résultat décevant, disparate, avec quelques arbres menacés de disparition. Pour palier au manque d'identité paysagère du PAC 299 sur le site et réaffirmer le concept de structure verte « longitudinale », une aire d’arborisation structurante a été prévue. Chaque structure verticale est composée d'une seule et même essence. Des plans de référence sont annexés au rapport d'aménagement (art. 47 OAT) pour en faciliter la réalisation. L'implantation des différentes aires d'arborisation structurante se superpose aux anciennes zones de prolongement avec un sensible renforcement dans la largeur notamment.
c) En ce qui concerne la capacité constructive, la limitation de l'utilisation du sol fixée par un TJM est maintenue, de même que le coefficient de génération de trafic avec un nouveau coefficient fixé à 3 pour les affectations au logement. En revanche, l'indice de trafic pour les secteurs dont l'étape 2 était soumise à la réalisation de la nouvelle jonction de Saint-Prex voient leurs capacités limitées à ce qui était prévu en étape 1 (E1). C'est ainsi que pour le secteur 12, l'indice de 0.12, limité à 50 % en première étape, est réduit à 0.06. Le secteur 12 est par ailleurs compris à cheval entre les secteurs M et N du nouveau PAC. Pour les secteurs 18, 19 et 20 comprenant un indice de trafic de 0.10, limité à 50 % en première étape (E1), celui-ci est réduit à 0.05, ces secteurs correspondent aux nouveaux secteurs Q, R, S et T du nouveau PAC 299 bis. Enfin, pour les secteurs 22 à 30, englobés dans le périmètre « Etoy – Saint-Prex, » entre la voie CFF et l'autoroute, l'indice de trafic 0.12, limité à 30 % en première étape (E1), est réduit à 0.04. Ces secteurs correspondent aux nouveaux secteurs V, W, X et Y.
d) Les modifications du PAC traitent aussi des affectations. Les négociations avec la Commune d'Etoy ont débouché sur la possibilité de créer une zone mixte et de prévoir un potentiel d'accueil maximum de 400 habitants dans les secteurs S1, S2 et S3 qui étaient réservés jusque-là aux activités. Dans la zone d'activités, qui correspond à l'ancienne zone de construction du PAC 299, l'implantation de nouveaux commerces, y compris les show-rooms et les sites d'exposition, n'est plus autorisée de même que les activités fortement gênantes. Une zone industrielle comprenant le secteur F (anciennement 6), au sud de la gare d’Aubonne, permet l'implantation d'activités fortement gênantes et englobe le développement de l'usine Cornaz. Une zone d'utilité publique est prévue en remplacement d'une zone de verdure entre la route Suisse et la voie CFF à l'est de la gare d'Etoy. Une zone de verdure est prévue entre les secteurs S1 et S2 et sur le secteur S3 dans le prolongement des aires d'arborisation au nord. Concernant la mobilité douce, le nouveau PAC 299 bis introduit des parcours pour cycles et piétons que les propriétaires sont tenus de réaliser, mais les liaisons figurent à titre indicatif sur le plan. En outre, deux types de plans de mobilité sont introduits. Tout d'abord, un plan de mobilité pour l’ensemble du périmètre doit être mis en œuvre, son contrôle étant assuré par l'organisme de gestion du PAC. Puis, l’adoption de plans de mobilité par les entreprises est encouragée. Elle peut donner lieu, dans un projet d'extension, à une augmentation de la capacité constructive, qui ne permettra pas toutefois la réalisation de places de stationnement supplémentaires. Le nouveau PAC 299 bis permet en outre une augmentation des hauteurs; la limite asymétrique à 434 m à l'ouest de l'Aubonne étant maintenue dans les secteurs A à G. En revanche, pour les autres secteurs la limite à la hauteur varie entre 13 et 15 m, soit 13 m pour les secteurs H à V, correspondant au périmètre « Etoy », situé de part et d'autre de la route Suisse, et à 15 m pour les secteurs W à Y correspondant au périmètre « Etoy – Saint-Prex », compris entre la voie ferrée et l'autoroute.
D.
a) Le projet du nouveau PAC 299 bis, avec son règlement et le rapport sur le processus d'aménagement, (art. 47 OAT) ont été soumis à l'enquête publique auprès des greffes municipaux des communes d'Allaman, d'Aubonne, d'Etoy et de Saint-Prex du 26 octobre au 25 novembre 2010 et il a soulevé plusieurs oppositions. La société Pfister Meubles SA est propriétaire de différents biens-fonds compris dans le périmètre du plan, notamment de la parcelle 357 sur laquelle le centre de vente a été construit avec un parking de 350 places ainsi que de plusieurs terrains situés de l'autre côté de la route Suisse (côté lac), à savoir les parcelles suivantes dont l’affectation est prévue de la manière suivante:
No parcelle
Surface totale
en zone mixte
en zone de verdure
655
9'628 m
2
9'628 m
2
0
659
17'393 m
2
9'312 m
2
8'081 m
2
661
3'364 m
2
3'664 m
2
0
662
9'197 m
2
5'610 m
2
3'587 m
2
1540
172 m
2
172 m
2
0
Total
39'754 m
2
28'386 m
2
11'668 m
2
b) La société Pfister Meubles SA a déposé une opposition le 25 novembre 2010; elle s'opposait notamment à la création des deux zones de verdure. Elle contestait aussi le fait que 50 % de ses droits à bâtir sur les parcelles 655, 659 et 661 avaient été reportés sur la parcelle 663, limitant ainsi ses droits à bâtir. La société contestait aussi l'interdiction des show-rooms ainsi que la limitation des dimensions des enseignes.
c) Par décision du 10 novembre 2011, le Département de l'économie, actuellement le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: le département), a levé l'opposition de la société Pfister Meubles SA et il a approuvé le plan d'affectation cantonal 299 bis "Littoral Parc". En ce qui concerne la zone de verdure, le département a considéré qu'il n'était pas important de colloquer trop de vastes surfaces du secteur est en zone mixte et que les espaces laissés libres par la zone de verdure pourraient être éventuellement reconvertis à long terme. En ce qui concerne le report des droits à bâtir sur la parcelle 663, où les projets Migros et Interio ont été réalisés, des simulations avaient été effectuées et démontraient que l'opposante était plutôt favorisée dans la répartition des droits à bâtir dans le secteur. S'agissant de l'interdiction des show-rooms, les analyses des circulations démontraient que la saturation du réseau routier était liée à l'existence de nombreux commerces de grande distribution et que l'une des mesures à prendre pour limiter ces effets était de restreindre le développement de nouvelles implantations commerciales. Enfin, la hauteur des enseignes était limitée à 2 m dans le but d'éviter un impact visuel excessif ou trop disparate entre les commerces.
E.
a) La société Pfister Meubles SA a contesté la décision du département par un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal), déposé le 15 décembre 2011. Elle conteste en particulier les zones de verdure prévues dans les secteurs S1 et S3, l'interdiction de l'implantation de nouveaux commerces, y compris les show-rooms et les sites d'exposition, et enfin la limitation de la hauteur des enseignes à deux mètres alors que le précédent règlement autorisait une hauteur de trois mètres.
b) La Municipalité d'Etoy (ci après: la municipalité) s'est déterminée sur le recours le 11 janvier 2012 en concluant à ce que l'opposition soit partiellement admise concernant la suppression des zones de verdure et le retrait de l'interdiction des show-rooms et des sites d'exposition. La Municipalité de Saint-Prex s'est déterminée le 29 février 2012 en considérant que la société Pfister Meubles SA contestait avec raison l'interdiction d'implanter des show-rooms et des sites d'exposition dans la mesure où ces activités n'étaient pas susceptibles de créer un afflux substantiel de circulation. Le département s’est déterminé le 10 novembre 2011; il a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
c) Le tribunal a statué le 6 août 2012 sur la requête de retrait de l'effet suspensif et de mesures provisionnelles présentée par le département. Le tribunal a en outre tenu une audience à Etoy le 27 mars 2013. Le compte-rendu résumé de l'audience comporte les précisions suivantes:
(...)"Me Girardet souligne le fait que selon le PAC 299 actuellement en vigueur, les parcelles nos 659 et 662, dont sa cliente est propriétaire, sont situées en «zone de construction » avec certaines surfaces en « zone de prolongement ». Selon le PAC 299 bis, ces parcelles seraient dorénavant colloquées en « zone mixte », dont une partie en « zone de verdure ». Me Girardet relève que sa cliente n’était pas présente lors des séances du COPIL, mais qu’elle était tenue au courant des discussions. Il précise que ce n’est toutefois qu’au stade de la mise à l’enquête publique que sa cliente a eu connaissance de l’existence de « zones de verdure » sur ses parcelles nos 659 et 662. Me Girardet produit des pièces.
Michel Roulet indique que la municipalité a elle aussi découvert quelques modifications lors de la mise à l’enquête publique, sans que ces modifications aient été discutées en séance du COPIL et il déplore cela. Il relève que le SDT a fait la proposition suivante à la Municipalité : soit elle décide de développer la zone d’habitation sise au sud de l’autoroute A1, soit celle de Littoral Parc. Michel Roulet réitère que la Municipalité ne souhaite pas voir doubler le nombre d’habitants, cependant compte tenu du fait que le secteur tertiaire se développe dans la commune, une augmentation de l’ordre de 400 à 500 habitants est tout à fait raisonnable.
Le représentant du Service de la mobilité explique qu’il fallait faire un choix : geler les droits à bâtir ou trouver d’autres solutions. Il précise que la volonté des autorités cantonales est de densifier les zones proches des transports publics et que la « zone mixte » a elle aussi été limitée.
Xavier Fischer relève que la création de « zones de verdure » aurait d’emblée été évoquée, ce que conteste Michel Roulet. Xavier Fischer souligne que la révision du PAC a pour objectif de renforcer les couloirs de verdure. Selon lui, les « zones de verdure » prévues ne pénalisent pas les propriétaires, car elles ne modifient pas les coefficients d’utilisation du sol fixés pour les deux parcelles en cause (0.66) mais fixent une contrainte dans l’organisation de l’implantation des nouveaux bâtiments projetés, en prévoyant la création d’un parc de verdure qui pourait être réservé aux futurs habitants.
Me Girardet réitère que ces « zones de verdure » sont quelque chose de nouveau et que la source du revirement des autorités cantonales ne ressort pas des séances du COPIL, d’où l’étonnement de sa cliente qui ne comprend pas pourquoi on lui impose deux «zones de verdure ». Il demande quel intérêt public peut justifier la création de telles zones.
Xavier Fischer explique que le quota de m2 de droits à bâtir est plafonné par un coefficient d’utilisation du sol de 0.66. Les surfaces prévues en « zone de verdure » sont comptées dans les droits à bâtir des parcelles classées en « zone mixte ». Xavier Fischer estime qu’il ne s’agit pas d’un revirement de la part des autorités cantonales, mais d’un aboutissement. Il indique qu’en terme d’aménagement, il faisait sens d’avoir deux espaces verts sur les parcelles de la recourante et que cela constitue un élément de qualité compte tenu du fait que des logements seront créés à proximité de celles-ci. Il fait remarquer que la recourante ne peut de toute façon pas étendre ses activités commerciales sur les parcelles litigieuses.
Selon les représentants de la Municipalité, un agrandissement de l’aire d’arborisation structurante était suffisant, sans qu’il soit nécessaire de prévoir des « zones de verdure ». Michel Roulet déplore que les autorités cantonales n’aient pas écouté les communes, lesquelles se trouvent contraintes de faire recours. Il leur reproche un manque de souplesse.
L’assesseur Dominique Von der Mühll demande aux parties si le fait de ne pas pouvoir prévoir de places de parc sur les « zones de verdure » pose problème. Michel Roulet répond par l’affirmative. Xavier Fischer explique qu’il a été procédé à un calcul global des possibilités de bâtir, le résultat indique un CUS de 0.66 pour les « zones mixtes ». Selon lui, ce résultat offre la possibilité de construire des bâtiments et d’autres aménagements extérieurs et que partant les « zones de verdure » ne réduisent pas le CUS, mais sont des contraintes à respecter pour l’implantation des nouveaux bâtiments.
Thierry Brütsch relève que personne ne conteste les droits à bâtir, il précise que l’existence des « zones de verdure » est contraignante dans la mesure où l’aire d’arborisation structurante suffirait. Selon les représentants de la Municipalité, ces « zones de verdure » seraient une « aberration ».
Me Maunoir explique que la volonté du canton est de renforcer les « zones de verdure » pour empêcher la création de parkings en surface. Il fait remarquer que rien n’empêche l’aménagement de parkings souterrains dans les « zones de verdure ». Il réitère que si le canton n’avait pas prévu ce type de zones, le risque de créer des parkings en surface aurait été accru.
Me Girardet indique que la stratégie économique de sa cliente a été mise à mal. Selon lui, il ne faut pas se focaliser sur l’aménagement des parkings; il relève que l’art. 33 du règlement permet de faire autre chose tout en garantissant les objectifs visés.
Le représentant du Service de la mobilité fait remarquer qu’un déplacement de l’implantation des constructions de 40 mètres par rapport à la gare Etoy ne serait pas déterminant du point de vue de la mobilité.
L’assesseur Pedro de Aragao pose la question de savoir si la zone de verdure permet la construction de la contre-allée. Les représentants des autorités cantonales estiment qu’une légère adaptation de la réglementation pourrait être faite à ce sujet Les représentants de la Municipalité soutiennent que la contre-allée doit être réalisée. Pour le représentant du Service de la mobilité, la continuité de la contre-allée ne remet pas en cause l’existence des « zones de verdure ».
Le président demande la production des simulations qui ont servi de base à l’établissement du nouveau PAC 299 bis selon les explications données par l’urbaniste Xavier Fischer.
Michel Roulet souligne que la Municipalité ne veut plus qu’il soit procédé à la création de nouveaux commerces dans la zone « Littoral Parc ».
Me Girardet relève qu’il faut garder à l’esprit le principe de proportionnalité. Il fait observer que les « zones de verdure » prévues ne poursuivent pas un but paysager, mais servent à limiter la densification. Il invoque que si ces zones venaient à être supprimées au profit de « zones mixtes », cela n’entraînerait pas une augmentation de trafic.
L’audience est suspendue à 11h10 pour aller procéder à l’inspection locale, qui débute à 11h25, devant la parcelle n° 659, en présence des mêmes parties.
Les parties indiquent au tribunal l’emplacement de l’une des « zones de verdure » litigieuse. Selon Me Girardet, cette contrainte d’urbanisme, à savoir des « zones de verdure » à côté des habitations serait disproportionnée. Xavier Fischer rappelle que l’objectif est de renforcer la qualité de l’ensemble de la zone. Les représentants de la Municipalité ne comprennent pas que les autorités cantonales fassent une différence entre les « zones de verdure » et l’aire d’arborisation structurante, selon eux c’est abusif. Xavier Fischer leur indique que cette distinction répond aux objectifs visés et qu’il ne s’agit pas d’une contrainte excessive.
Me Girardet indique que sa cliente souhaite créer des showrooms. A son avis, l’interdiction d’implanter de nouveaux commerces, y compris des showrooms et des sites d’exposition, prévue à l’art. 6 al. 2 du règlement, crée une inégalité de traitement et serait arbitraire. Il fait valoir que d’autres activités généreraient bien plus de trafic. Il relève également que l’interdiction d’extension des commerces déjà existants dans la zone « Littoral Parc » (art. 6 al. 3 du règlement) nuit à l’intérêt privé de sa cliente et de ce fait, à sa stratégie de développement, qu’elle avait négociée à l’époque avec les autorités communales. Le représentant du Service de la mobilité indique que l’objectif principal visé par ces dispositions est de limiter le trafic aux heures de pointe. Il fait remarquer que l’implantation de showrooms est une activité commerciale qui va générer une augmentation du trafic. Michel Roulet estime que ce genre d’activité commerciale générera moins de trafic que les patients d’un dentiste par exemple ; il souligne le caractère disproportionné de cette interdiction. Les représentants de la municipalité relèvent que l’aménagement de showrooms en annexe à une entreprise artisanale n’entraînerait pas une augmentation de trafic.
A la demande de l’assesseur Dominique Von der Mühll, il est expliqué que la hauteur des enseignes est limitée à deux mètres au-dessus de la corniche, mais ne concerne pas les enseignes sur les façades des immeubles."(...)
Le département ainsi que la société Pfister Meubles SA se sont déterminés sur le compte-rendu de l'audience le 30 avril 2013 et la société Pfister Meubles SA a déposé une écriture complémentaire le 16 août 2013 afin de se déterminer sur les rapports du bureau Transitec de 2010, soit l’étude d'accès et le rapport révision PAC 299. A la suite de la démission de l’assesseur Pedro de Aragao, ce dernier a été remplacé par l’assesseur Claude Bonnard, avec l’accord des parties.
d) Par la suite, la société Pfister Meubles SA a été associée aux autres recours formés contre la décision d'approbation du PAC 299 bis formés par la Municipalité de Buchillon (AC.2011.0322), par Jacques-François Thury et consorts (AC.2011.0323) et par les Communes d'Allaman, d'Aubonne, d'Etoy et de Saint-Prex (AC.2011.0329). Les recours de la Municipalité de Buchillon (AC.2011.0322) et de Jacques-François Thury et consorts (AC.2011.0323) concernent notamment la zone mixte dans le secteur S du projet du nouveau PAC 299 bis, en particulier les possibilités d'affecter cette zone pour l'habitation. Quant aux recours des Communes d'Allaman, d'Aubonne, d'Etoy et de Saint-Prex (AC.2011.0329), ils portent notamment sur l'interdiction des show-rooms et des sites d'exposition et les nouvelles zones de verdure prévues dans le secteur S.
e) A la demande du tribunal, le Comité de l’Association « Littoral Parc » a produit le 3 mars 2014 un inventaire des disponibilités des différents secteurs du PAC 299 bis en précisant quel était l’état d’avancement de la mise en œuvre du plan de mobilité. Il ressort de ces informations, que le 85% des capacités du plan a été utilisé et que le potentiel encore disponible s’élève à 15%. En ce qui concerne le plan de mobilité, une association des entreprises comprises dans le périmètre du PAC a bien été constituée, mais elle manque de dynamisme. En revanche, les mesures 3, 4 et 5 ont été mises en œuvre avec succès (amélioration de l’offre en transports publics, soit les trains RER et Regioexpress et les lignes de bus). Les autres mesures (covoiturage, modes doux et stationnement) connaissent soit un début de concrétisation, soit n’ont pas encore été mises en œuvre.
f) En date du 27 juin 2014, le tribunal a encore demandé aux parties de se déterminer sur les relevés du capteur passif VD_31 situé entre les commerces IKEA et Littoral Centre, qui ont enregistré une moyenne annuelle d’immissions de dioxyde d’azote de 43.4
μ
g/m3 en 2012,
alors que la valeur limite est fixée à 30 μg / m3. Le département s’est déterminé le 14 juillet 2014, en reproduisant la prise de position de l’ancien service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) lors de l’examen préalable du PAC 299 bis, selon laquelle il approuvait les nouveaux éléments introduits dans le règlement du PAC pour favoriser la mobilité douce à l’intérieur du périmètre et dans une moindre mesure pour accéder à « Littoral Parc ». Il relevait aussi qu’un arrêt de l’implantation d’activités commerciales au profit d’autres activités, conduisant à une mixité, constituait un élément majeur de la révision du PAC.
La Direction générale de l’environnement (DGE), Division support stratégique, s’est également déterminée le 14 juillet 2014. Elle relève que le capteur VD_37 se situe à proximité immédiate d’une route à fort trafic et dans un vallon limitant la dispersion des polluants essentiellement émis par le trafic routier. La combinaison de ces deux éléments (émissions élevées et mauvaise dispersion) entraîne ainsi des concentrations de dioxyde d’azote localement supérieures aux valeurs limites. Mais, cette situation ne serait pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme en témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux ventilés et dont les relevés permettent de constater un respect des valeurs limites malgré la présence d’un trafic important. La DGE précise encore ce qui suit :
« Depuis 2001, aucune amélioration de la qualité de l’air n’est observée par la DGE au capteur VD_37. Les concentrations semblent stables, voire en légère augmentation. Le PAC 299 bis devrait contribuer à la maîtrise des charges de trafic sur les axes d’accès et de ce fait réduire les concentrations de dioxyde d’azote. Toutefois, la DGE estime que seule une diminution massive du trafic automobile permettrait de respecter la valeur limite d’immission. »
Enfin, le département s’est déterminé le 14 juillet 2014 en reproduisant l’avis du SEVEN, formulé en septembre 2009 et en mars 2010 lors de l’examen du projet de PAC 299 bis. L’avis admet un dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10) et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1 en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, par exemple dont elle ralentit l’assainissement. Le SEVEN estime en conclusion qu’une action forte sur le choix des nouvelles activités en fonction de leur mobilité induite pourrait rendre compatible le développement de la zone avec les objectifs en matière de protection de l’air.
Le département estime en conclusion que la mise en œuvre du PAC 299 bis devrait être considérée comme participant de manière déterminante aux mesures visant à réduire les immissions excessives.

## Considerations

Considérant en droit
1.
Les griefs soulevés par le recours renvoient à des questions liées à la mise en œuvre des buts et principes fondamentaux de l’aménagement du territoire, sur lesquelles il apparaît nécessaire de revenir en préalable.
a) Le mandat constitutionnel de l’aménagement du territoire tend à assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ainsi qu’une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.). L’utilisation mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire impliquent avant tout d’éviter une forme d’urbanisation dispersée provoquant des besoins accrus en transports individuels et entraînant une détérioration des conditions de vie par les effets secondaires négatifs dus au trafic (voir publication du Département fédéral de justice et police, délégué à l’aménagement du territoire concernant la conception directrice de l’aménagement du territoire CK 73 de novembre 1973). Les buts et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils sont définis aux art. 1 et 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), favorisent précisément un développement plus équilibré par une répartition judicieuse des lieux d’habitation et des lieux de travail en les dotant d’un réseau de transports suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT). L’utilisation mesurée du sol tend aussi à créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l’habitat ainsi qu’à l’exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b LAT).
b) Le premier plan directeur cantonal adopté en application de l’art. 8 LAT, par décret du 20 mai 1987, rappelle ce but dans le chapitre relatif à l’organisation de l’espace, en précisant qu’il convient d’utiliser l’espace rationnellement et d’aménager des conditions de développement favorables aux diverses activités humaines et à la nature (objectif 1.0.a) et de lutter contre le gaspillage du sol en maintenant des espaces homogènes non construits (objectif 1.0.b). Pour atteindre ces objectifs, le plan directeur cantonal préconisait de favoriser l’implantation des activités économiques dans les centres ou dans des aires déterminées, à proximité des jonctions des voies de communication existantes ou projetées (objectif 1.0.e). En ce qui concerne le chapitre relatif au réseau urbain, le plan directeur cantonal de 1987 tend à faciliter l’accès aux services et aux biens de consommation pour l’ensemble de la population et à favoriser le maintien ou le développement d’une gamme suffisante de prestations dans les centres du réseau urbain cantonal (objectif 1.2.a). Dans ce but, il prévoit de soutenir le rôle dévolu au centre, notamment par la concentration d’activités économiques et de services diversifiés, et par la densification de l’habitat (objectif 1.2.b). L’application de ces différents principes impose de localiser les surfaces commerciales d’une certaine importance dans les centres du réseau urbain et à proximité de dessertes performantes en transports publics.
c) Le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes de l’organisation du territoire du 22 mai 1996 confirmait les objectifs déjà retenus par le plan directeur cantonal du canton de Vaud, en encourageant un développement à proximité de nœuds ferroviaires importants. Le rapport précise notamment que : « l’une des conditions préalables à la mise en place d’un réseau de villes relié par le rail est de pouvoir disposer, dans les quartiers proches des nœuds ferroviaires importants, de possibilités de création ou d’extension de grands centres d’affaires et de bureaux. » (Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 568). Ainsi, il est proposé de limiter l’extension débordante des agglomérations en utilisant le réseau des transports publics comme colonne vertébrale du développement (FF 1996 III p. 571-572). Enfin, le rapport 2005 sur le développement territorial mentionne également, parmi les orientations prioritaires, une meilleure coordination entre l’urbanisation et les transports, notamment par une urbanisation prioritaire des secteurs bien desservis par les transports publics et une densification des secteurs proches des gares. Est préconisée également une urbanisation vers l’intérieur, c’est-à-dire une utilisation des réserves cachées par une reconversion de friches industrielles. En revanche, pour les entreprises qui requièrent des surfaces étendues et des facilités d’accès pour les poids lourds et les véhicules (par exemple, les centres de distribution, les entrepôts, les marchés spécialisés et les commerces de meubles), les emplacements proches des autoroutes avec un raccordement au réseau ferroviaire pour le trafic marchandises est prévu (voir le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes et l’organisation du territoire suisse - FF 1996 chiffre III p. 573 - ).
d) Le nouveau plan directeur cantonal, adopté par le Grand Conseil au mois de juin 2007, prévoit aussi de localiser l’urbanisation dans les centres. En ce qui concerne les installations à forte fréquentation, le plan directeur cantonal prévoit de définir, avec les communes et les milieux concernés, une stratégie en matière d’implantation, qui a notamment pour but de minimiser le trafic individuel motorisé, l’objectif étant d’implanter de telles installations à proximité des bassins de clientèle et des transports publics (mesure D 13). Ainsi, le développement de l’urbanisation en liaison avec les principaux axes de transports publics constitue l’une des conditions essentielles de la bonne exécution du mandat constitutionnel relatif à l’utilisation judicieuse et mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire.
2.
a) La société recourante conteste l'interdiction d'implantation de nouveaux commerces y compris les show-rooms et les sites d'exposition. Elle critique également les limitations apportées à l'extension des commerces déjà existants. En ce qui concerne l'interdiction d'implantation de nouveaux commerces, la société recourante relève que le but de l'interdiction serait de maîtriser la saturation du réseau de circulation à certaines heures de pointe alors que les activités relevant de l'industrie, de l'artisanat, des services du tourisme, qui n'utiliseraient pas le même créneau horaire, pourraient être autorisées. Selon la société recourante, cette appréciation serait arbitraire et créerait une inégalité de traitement. Elle relève par exemple qu'un parc d'attractions pour enfants génèrerait bien plus de trafic qu'un commerce d'antiquités. En ce qui concerne les commerces déjà existants, la décision attaquée précise qu'ils ne seront autorisés à s'étendre que s'ils n'ont pas atteint les seuils de génération de trafic fixés par le PAC 299 et si l’extension respecte le nouveau règlement. La société recourante estime que cette mesure heurte son intérêt privé concernant son développement stratégique, qui avait été arrêté de bonne foi sur la base des discussions qu'elle avait eues depuis longtemps avec les autorités locales, ce qui était le cas par exemple pour « les expositions d'échantillons de ses produits ou de ceux de la branche » (p. 4 du recours).
b) Dans sa réponse, le département relève que les analyses de circulation avaient démontré que les principaux problèmes posés par le PAC de 1996 consistaient en la saturation du réseau routier à certaines heures de pointe, saturation qui était liée à l'existence de nombreux commerces de grande distribution dans le périmètre du PAC. Les études du bureau Transitec auraient montré que le trafic journalier moyen (TJM) prévu à l’origine était respecté dans le périmètre du plan. C'était en revanche le flux du trafic lors des périodes de fréquentations de pointe des commerces (vendredi soir et samedi après-midi en période des soldes et des fêtes) qui posait problème, en particulier pour le fonctionnement de la jonction d'Aubonne. Selon le département, la quasi "mono fonctionnalité commerciale", proche de la jonction d'Aubonne, en serait la cause. Une mixité entre les différentes affectations commerciales comprenant un panachage équilibré des activités industrielles, de bureaux, de commerces et d'artisanats traditionnels n'aurait pas produit ces effets de trafic de pointe. Ainsi, il s'agissait d'éviter, en termes d'affectations, d'augmenter encore l'attractivité du secteur commercial en particulier celui de la grande distribution, lors des périodes de hautes fréquentations des commerces. L'office fédéral des routes (OFROU) aurait lui-même demandé que le PAC soit modifié afin que de nouvelles implantations à caractère commercial soient interdites. Il s'agissait ainsi de restreindre le développement de tels aménagements et d'éviter la création de show-rooms et de sites d'exposition dont la fréquentation a lieu pendant les mêmes périodes de pointe que celles des commerces de grande distribution. Ainsi, l’objectif de la modification du PAC 299 de 1996 consistait essentiellement à limiter les difficultés de gestion du trafic routier, à introduire une certaine mixité des affectations et à renforcer l'identité paysagère. Plusieurs communes directement touchées par le PAC 299, en particulier les communes d'Allaman et de Saint-Prex, s'étaient plaintes à maintes reprises et depuis plusieurs années du trafic routier du samedi qu'elles estimaient trop intense. Ces communes avaient également souvent mentionné les difficultés qu'éprouvaient leurs habitants pour se rendre à la gare d'Allaman ou emprunter l'autoroute A1. Le dispositif mis en place par la réglementation du nouveau PAC allait dans le sens d'une meilleure maîtrise du trafic lors des périodes de pointe commerciale et par conséquent améliorait la situation des habitants des communes concernées.
Le département relève aussi que l’art. 6 du règlement du nouveau PAC 299 bis (RPAC) permet de maintenir et de développer d’autres activités économiques, relevant par exemple de l’industrie, de l’artisanat ou du tourisme. Il admet aussi que sous l’angle de l’égalité de traitement, l’art. 6 RPAC institue des mesures distinctes entre les nouveaux commerces et les commerces existants. Cette différence serait justifiée par le fait que certaines affectations, aujourd’hui prohibées dans leur principe, étaient auparavant autorisées et que les propriétaires concernés doivent pouvoir bénéficier de droits acquis. Le département relève toutefois que les commerces existants ne pourront s’étendre que s’ils n’ont pas atteint les seuils de génération de trafic fixés par le nouveau PAC 299 bis et s’ils respectent le nouveau règlement. Les possibilités d’agrandissement sont donc relativement modestes.
c) La société recourante a déposé un mémoire complémentaire le 2 avril 2012; elle estime que l’exclusion des show-rooms et sites d’exposition porte gravement atteinte à sa liberté économique et à son droit de propriété. La restriction envisagée ne serait pas apte à atteindre le but recherché, car les show-rooms et les sites d’exposition ne généreraient pas forcément plus de trafic que les activités relevant de l’industrie, de l’artisanat, des services ou du tourisme, qui elles continueraient d’être autorisées. Pour être efficace, la mesure devrait permettre un examen au cas par cas des projets.
En ce qui concerne l’interdiction des shows-rooms et sites d’exposition, le département a proposé, dans ses déterminations du 8 octobre 2013, de compléter l’art. 6 RPAC par un nouvel alinéa 2bis dont la teneur serait la suivante:
« Les nouveaux show-rooms ou les nouveaux sites d’exposition liés à une autre activité économique que le commerce (par exemple industrie artisanat, services ou tourisme) peuvent être autorisés pour autant qu’ils occupent une surface non prépondérante par rapport à la surface occupée par l’autre activité économique, et qu’ils se situent à proximité immédiate de celle-ci. »
Dans son commentaire joint à cette proposition, le département déclare qu’il s’agit de préciser que les show-rooms et les sites d’activité de production ou les bureaux continuent d’être autorisés, le but étant d’éviter d’accentuer les problèmes de trafic de pointe engendrés par des activités purement commerciales destinées au grand public. Ainsi, des surfaces d’exposition du type de celles existant chez « Matelas Elite » ou chez Cornaz continueront d’être admises.
La recourante a estimé dans ses déterminations du 8 novembre 2013, que cet assouplissement était insuffisant et que l’art. 6 al. 2 RPAC pourrait être modifié plus simplement par la suppression de la mention «
y compris les show room et les sites d’exposition
» La recourante IKEA dans la procédure AC.2011.0331, a estimé aussi que la proposition de l’Etat était trop restrictive.
b) L’art. 6 RPAC est formulé dans les termes suivants :
«
Art. 6.- Zone d’activité
Cette zone est affectée à la construction de bâtiments, installations et aménagements destinés à des activités moyennement gênantes dans les domaines de l’industrie, de l’artisanat, du commerce, des services et du tourisme.
L’implantation de nouveaux commerces, y compris les show-room et les sites d’exposition, n’est pas autorisée après l’entrée en vigueur du présent règlement, à l’exception de kiosque lié à une activité de service ou touristique.
Les commerces déjà existants, et pour lesquels les seuils de génération de trafic permis par le PAC n’ont pas été atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du règlement en vigueur.
Le remplacement de commerces existants est autorisé uniquement si le coefficient de génération de trafic de la nouvelle activité est inférieur ou égal à l’activité pré-existante.
En dehors des locaux affectés à l’hébergement hôtelier, sanitaire ou socio sanitaire, l’habitation n’est admise que pour des logements de service ou de gardiennage. »
Cette disposition crée un régime spécial pour les activités commerciales. En principe, les activités commerciales sont autorisées (al. 1
er
), mais l’implantation de nouveaux commerces, y compris les show-rooms et sites d’exposition, n’est pas autorisée après l’entrée en vigueur du nouveau règlement du PAC 299 bis (al. 2). En revanche, les commerces existants, pour lesquels les seuils de génération de trafic ne sont pas atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du nouveau règlement (al. 3). Le nouveau règlement crée ainsi un régime d’affectation différencié selon la date d’entrée en vigueur du nouveau PAC 299 bis: toute nouvelle activité commerciale est interdite sous le régime du nouveau PAC 299 bis, alors que les activités commerciales existantes à la même date sont autorisées à se développer dans la mesure que permettent l’indice de trafic et le coefficient de génération de trafic applicables.
Le tribunal a examiné plus en détail les études de trafic qui ont conduit à l’adoption du PAC 299 en 1996 et aussi les instruments de planification utilisés pour définir le mode d’utilisation du sol, en liaison avec le trafic admissible, pour mieux comprendre l’origine des difficultés liées à la saturation du trafic aux heures de pointe des commerces de grande distribution. Dans l’arrêt concernant le recours formé par la Commune de Buchillon (AC.2011.0322), le tribunal a constaté que l’art. 5.1 de l’ancien règlement du PAC 299 de 1996 (aRPAC) avait légalisé des indices de trafic qui dépassaient très largement les propositions du bureau d’études spécialisé en matière de trafic (arrêt AC. 2011.0322 du 7 octobre 2011consid. 3c).
Les options de développement du PAC 299 ont ainsi conduit à des effets négatifs à la fois sur la gestion du trafic aux heures de pointe des commerces de grande distribution, et sur l’environnement, en particulier sur le trafic en transit dans l’agglomération de Morges. Le PAC 299 est toutefois en vigueur depuis 17 ans et il est exploité à près de 85% de sa capacité; il est désormais en grande partie réalisé et des motifs tendant à la sécurité du droit et à la stabilité des plans justifient de maintenir les indices de trafic repris par la modification du nouveau PAC 299 bis révisé (arrêt AC.2011.0322 du 7 octobre 2014 consid. 3 f).
c) Selon le département, l’objectif essentiel recherché avec la révision du PAC 299 consiste à limiter les difficultés de gestion du trafic routier et à permettre une meilleure maîtrise du trafic routier lors des périodes de pointe commerciale ainsi qu’une amélioration de la situation des habitants des communes concernées. Ces motifs ne semblent toutefois pas correspondre aux éléments que l’on retrouve dans les différents rapports du bureau d’études Transitec, notamment en ce qui concerne les flux de trafic prévisibles. Par exemple, l’étude d’accès à « Littoral Parc », rapport final d’août 2010, décrit une synthèse de la situation future dans les termes suivants :
«
a 2.2.4 Synthèse de la situation future
Durant la semaine, les flux pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter en raison du développement du secteur tertiaire : Les flux associés à ces développements ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura vont se superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de pointe du soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’Es-Bon, de Roveray et de Bellefontaine sera insuffisant pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les problèmes actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur. Même avec une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone, les files d’attente observées les samedis vont augmenter. »
La modification du PAC, telle qu’elle est conçue par le PAC 299 bis révisé présente donc le risque d’aggraver la situation, non seulement pendant les heures de pointe du samedi et du vendredi soir, mais également pendant la semaine, à l’heure de pointe normale du soir, compte tenu de l’accroissement des activités tertiaires ainsi que des mouvements pendulaires croisés des entreprises implantées dans « Littoral Parc » et des habitants des communes du bassin desservi par la jonction d’Aubonne.
aa) Par ailleurs, le tribunal constate que du point de vue de la protection de l’air, le périmètre du plan est compris dans des secteurs où l’on observe un dépassement des valeurs limites de dioxyde d’azote (NO2), notamment dans le périmètre « Pré Neuf ». L’annexe 7 de l’ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair; RS 814.318.142.1) prévoit que la moyenne annuelle des immissions de dioxyde d’azote ne doit pas dépasser 30 μg/m3; or, le capteur passif VD_37 du réseau cantonal de mesure sur le site du PAC 299, placé entre les commerces IKEA et « Littoral centre » a relevé, depuis 2001, des valeurs qui ont augmenté progressivement de 40 μg/m3 en 2001, pour atteindre plus de 44 μg/m3 en 2011 et 43.4 μg/m3 en 2012.
La DGE relève toutefois que le capteur VD_37 se situe à proximité immédiate d’une route à fort trafic et dans un vallon limitant la dispersion des polluants émis par le trafic routier, mais que cette situation n’est pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme en témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux ventilés, et dont les relevés permettraient de constater un respect des valeurs limites.
Il est vrai que le réseau cantonal comporte quatre autres capteurs passifs dans la même région: le premier est placé au sud de la gare d’Aubonne-Allaman (VD_36); le second, sur le territoire de la Commune d’Etoy, à proximité de l’entrée du dépôt « Hornbach » (VD_40), le troisième, sur le territoire de la Commune d’Allaman, dans le vallon de l’Aubonne à une distance de 30 m environ de la RC 55, sur un terre-plein situé au-dessus de cette route (VD_38), et le quatrième capteur est situé dans une vigne sur le territoire de la Commune d’Aubonne, à une distance de 100 m environ du giratoire « Es Bon » (VD_39). Ces autres emplacements révèlent en effet des valeurs moyennes en dessous de la valeur limite; par exemple en 2012, on a mesuré 19.7
μg/m3 pour le capteur VD_40 (dépôt Hornbach), 24.4 μg/m3
pour le capteur VD_38 (Vallon de l’Aubonne) et 21.2
μg/m3 pour le capteur VD_36 (gare d’Allaman-Aubonne). Mais les emplacements de ces capteurs n
e semblent pas tous représentatifs des lieux à risques pour la population travaillant dans le périmètre du PAC; il n’y a en effet aucun capteur passif dans le périmètre « Etoy – Saint-Prex » longé au nord par l’autoroute et il n’y a pas non plus de capteurs passifs à proximité des commerces du périmètre « Pré Neuf », aussi proches de l’autoroute. La situation de la pollution de l’air concernant le dioxyde d’azote pourrait donc être affinée dans les secteurs à risques, soit les secteurs A, C, E, V et X, où les valeurs limites sont probablement dépassées. On peut toutefois déduire de cette situation que les valeurs limites de dioxyde d’azote en moyenne annuelle ne sont que localement dépassées dans le site « Littoral Parc ».
En tout état de cause, l’avis formulé par le SEVEN dans le cadre de l’examen du projet de PAC 299 bis annonce un dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10) et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1 en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, par exemple dont elle ralentit l’assainissement.
bb) L’art. 44a al. 1 LPE prévoit, lorsque plusieurs sources de pollutions atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou incommodantes, ou si de telles atteintes sont à prévoir, que l'autorité compétente établisse un plan de mesures à prendre pour réduire ces atteintes ou pour y remédier (plan de mesures). L'art. 31 OPair précise que l’autorité élabore un plan de mesures au sens de l'art. 44a LPE, s'il est établi ou à prévoir que, en dépit de limitations préventives des émissions, des immissions excessives sont ou seront occasionnées par une infrastructure destinée aux transports (let. a) et/ou par plusieurs installations stationnaires (let. b). Selon l’art. 32 al. 1 OPair, le plan de mesures doit indiquer notamment les sources des émissions responsables des immissions excessives (let. a), l'importance des émissions dégagées par les différentes sources par rapport à la charge polluante totale (let. b), les mesures propres à réduire les immissions excessives ou à y remédier (c) et l'efficacité de chacune de ces mesures.
En l’espèce, les indices de trafic légalisés par le PAC 299 bis permettent un peu plus de 21'000 trajets de véhicules/jour dans le périmètre « Pré Neuf », et plus de 36'000 trajets de véhicules/jour dans les deux autres périmètres « Etoy » et « Etoy – Saint-Prex », ce qui donne un potentiel total de plus de 57'000 véhicules/jour, exploité aujourd’hui à 85%. Il est par ailleurs établi que des immissions excessives ont été constatées dans le périmètre du PAC 299 bis, que ce soit des dépassements localisés de concentration de dioxyde d’azote, ou des dépassements des valeurs limites de poussières fines (PM 10). L’origine de ces dépassements n’est pas clairement établie; elle peut résulter du trafic généré par le PAC 299 bis et provenir à la fois des infrastructures destinées au transport, essentiellement l’autoroute A1 et la route Suisse (RC1), et à la fois par des installations fixes, comme les parkings des différents centre commerciaux, notamment le parking d’IKEA de 900 places, ventilé naturellement, les parkings de Pfister Meubles SA et de Hornbach, à l’air libre, le parking du « Littoral Centre » d’Allaman, de 850 places, ventilé mécaniquement. A cela s’ajoute les émissions des systèmes de chauffage et de climatisation des bâtiments présents dans le site du PAC 299 bis.
Le site du PAC 299 bis « Littoral Parc » présente donc des caractéristiques environnementales qui semblent répondre aux critères fixés par les art. 44a LPE et 31 OPair pour l’adoption d’un plan des mesures OPair. Mais, le territoire compris dans le PAC 299 bis ne fait pas formellement partie du périmètre du plan des mesures OPair 2005 de l’agglomération Lausanne-Morges, qui s’arrête aux frontières de la commune voisine de Tolochenaz. Toutefois si un plan des mesures est manifestement insuffisant, les autorités compétentes ont la faculté, et même l’obligation, d’ordonner des mesures plus sévères d’émissions (ATF 119 Ib 480, consid. 7a p. 489). L’insuffisance du plan des mesures peut concerner non seulement les mesures elles-mêmes, mais aussi l’étendue de son périmètre.
cc) Il convient donc de déterminer si le périmètre du plan des mesures Opair de l’agglomération Lausanne-Morges apparaît suffisant au sens de la jurisprudence fédérale et s’il devrait être étendu au site de « Littoral Parc ». A cet égard, le tribunal relève que s
elon l’étude de trafic figurant dans le rapport de présentation (26 OAT) du PAC de 1996, les hypothèses de distribution du trafic prises en considération montrent que le 50% du trafic généré par le PAC va en direction de Lausanne. En prenant en compte le trafic légalisé en première étape à l’époque, le PAC de 1996 permettait d’emblée un accroissement de trafic en traversée de Morges d’environ 19'000 véhicules / jour en première étape. Le SEVEN confirme que le
trafic généré par les développements prévus dans le périmètre de « Littoral Parc » est une source de difficultés pour les objectifs d’assainissement de la ville de Morges. Compte tenu des indices de trafic légalisés, le nouveau PAC 299 bis révisé permet une charge de trafic en traversée de Morges d’environ 28’500 véhicules/jour (50% de 57’000 véhicules /jour), augmentant ainsi la charge de pollution.
Le PAC 299 était donc et reste probablement l’une des sources importantes de la pollution de l’air à Morges. Or, le plan des mesures OPair doit aussi indiquer les sources des émissions responsables des immissions excessives (art. 32 let. a OPair). Dans ces circonstances, il apparaît que le périmètre du plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges est clairement insuffisant et le site de « Littoral Parc » doit être considéré comme une cause des immissions excessives et intégré dans le plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges.
L’autorité de planification chargée de la révision du PAC 299 aurait dû appliquer les différentes mesures du plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005 dans l’élaboration du nouveau PAC 299 bis révisé. Le tribunal relève que certaines de ces mesures du plan OPair coïncident avec les stratégies et mesures du plan directeur cantonal. Par exemple, la mesure AT-2 du plan OPair qui tend à lier les sites d'implantation d'activités à leur accessibilité par les transports publics et par les transports individuels motorisés selon les caractéristiques et les besoins de l’activité, correspond à l’une des stratégies (stratégie A) du plan directeur cantonal visant à coordonner la mobilité, l’urbanisation et l’environnement. De même, la mesure A23 du plan directeur cantonal sur la mobilité douce correspond pour l’essentiel aux mesures du plan OPair concernant la mobilité douce (M-20, M-21, M-22). Aussi, la mesure B33 du plan directeur cantonal concernant la mixité des affectations dans les centres correspond pour l’essentiel à la mesure AT-4 du plan OPair, qui vise à favoriser la mixité pour « diminuer les besoins de mobilité, développer des transports publics compétitifs et augmenter le recours à la mobilité douce ». Mais la différence essentielle entre le plan directeur cantonal et le plan des mesures OPair réside dans l’objectif d’assainissement recherché par le plan OPair, qui est en réalité un plan d’assainissement de l’air dans une situation complexe où plusieurs sources de pollution sont la cause des dépassements des valeurs limites.
Lorsque plusieurs installations produisent ensemble des émissions excessives, il s'impose de procéder de façon coordonnée; ce qui est nécessaire, ce n'est pas tellement des mesures isolées qu'un faisceau de mesures adaptées les unes aux autres (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478). Selon le principe de coordination et de répartition des charges, la limitation des émissions pour une nouvelle installation doit être fixée de manière à ce que les autres pollueurs fournissent leur contribution de manière proportionnelle à la diminution de la pollution. Il ne s'agit pas de réduire les émissions des seules installations nouvelles et de faire abstraction des autres, sinon, dans certains cas, il ne serait plus possible d'autoriser de nouvelles installations. La détermination de la part de réduction des émissions à mettre à la charge d'une nouvelle installation se heurte ainsi à la difficulté provenant de l'interaction entre toutes les nouvelles sources d'émission et les nuisances existantes. C'est pourquoi, les réductions ordonnées lors d'une nouvelle installation doivent être déterminées par une coordination avec les autres décisions et mesures en matière d'assainissement dans le secteur considéré (ATF 131 II 470 consid.
4.1 p. 478;
127 II 238
consid. 8b p. 261; 125 II 129 consid. 7b p. 139; 124 II 272 consid. 4a p. 279; 119 I b 480 consid.
5a et 5b p. 484 et 118 I b 26 consid. 5d à f p. 35 ss).
d) Les mesures prises par l’autorité de planification concernent la définition des affectations admissibles dans le périmètre du PAC 299 bis, elles consistent à exclure les nouveaux commerces, show-rooms et sites d’exposition en permettant toutefois aux commerces existants de s’étendre dans les limites de l’indice de génération de trafic qui leur est applicable (art. 6 al. 2 et 3 RPAC). Ces mesures ont pour but essentiel d’améliorer la gestion du trafic lié aux commerces de grande distribution aux heures de pointe du vendredi soir et du samedi après-midi, mais elles ne s’intègrent pas aux objectifs d’assainissement à entreprendre dans le cadre du plan OPair. Il est vrai que le rapport sur le processus d’aménagement selon l’art. 47 OAT comporte une notice d’impact, qui fait état de quelques mesures du plan OPair avec des recommandations. L’une des trois recommandations mentionnées concerne l’établissement d’un plan de mobilité d’entreprise obligatoire pour les entreprises de plus de 20 places de stationnement ou avec plus de 50 emplois. Mais, l’art. 38 al. 2 RPAC mentionne l’établissement d’un plan de mobilité d’entreprise comme une simple possibilité et ne respecte pas la recommandation figurant dans la notice d’impact.
Le plan de mobilité d’entreprise, prévu dans son principe par la mesure A-25 du plan directeur cantonal, est destiné à offrir aux employés un éventail de mesures permettant de favoriser d’autres modes de transport que la voiture individuelle pour les déplacements pendulaires et professionnels du personnel; il a pour objectif de réduire les besoins en déplacements individuels motorisés et donc une réduction des nuisances qui en résultent. Le plan de mobilité d’entreprise est ainsi une mesure de limitation des émissions à la source conforme à l’art. 11 al. 1 LPE et qui participe à l’assainissement (air et bruit) dans les situations où les valeurs limites d’exposition sont dépassées. Comme ni l’Opair ni l’OPB ne prévoient des mesures concrètes comparables destinées à maîtriser la croissance du trafic individuel motorisé, les décisions prises pour imposer l’adoption d’un plan de mobilité se fondent directement sur l’art. 12 al. 2 LPE et font partie des prescriptions d’exploitation qui s’imposent en application de l’art. 12 al. 1 let. c LPE (arrêt AC.2011.0132 du 12 juillet 2012 consid. 9d). Le plan des mesures Opair de l’agglomération Lausanne-Morges prévoit précisément l’adoption de plans de mobilité d’entreprise (mesure MO-9), ce qui montre l’importance de telles mesures dans la stratégie d’assainissement fixée par le plan OPair
e) Pour améliorer la situation au niveau du trafic à l’heure de pointe, le nouveau PAC 299 bis adopte des mesures qui vont à l’encontre du principe de coordination et de répartition des charges. En effet, seules les nouvelles installations sont touchées par l’interdiction d’implanter de nouveaux commerces (art. 6 al. 2 RPAC), alors que les commerces existants peuvent encore s’étendre s’ils n’ont pas épuisé l’indice de génération de trafic (art. 6 al. 3 RPAC). Ces mesures devraient s’insérer dans les stratégies du plan OPair visant à améliorer la situation de la qualité de l’air, notamment par la mise en œuvre d’outils permettant une maîtrise de la croissance du trafic, comme le plan de mobilité d’entreprise (mesure MO-9) ainsi que la mobilité douce, en particulier la hiérarchisation des modes et moyens de transport, qui place la marche en première priorité (mesure MO-20), et l’incitation à une pratique de la mobilité douce, notamment par la création d’espaces publics de qualité pour les piétons (mesure MO-22).
Le trafic généré par le PAC 299 bis a non seulement une influence sur l’organisation des accès aux heures de pointe du samedi après-midi et du vendredi soir, mais il est aussi l’une des principales causes du dépassement des valeurs limites d’immissions pour les poussières fines (PM 10) et le dioxyde d’azote. Il provoque aussi des nuisances de bruit alors que l’objectif de la révision du plan tend à promouvoir une mixité des affectations avec des locaux à usage sensible au bruit (bureaux, logements). A cet égard, le rapport 47 OAT montre que le niveau des émissions de bruit le long de l’autoroute et des routes cantonales concernées, en particulier la RC 1 (route Suisse), est déjà très élevé en période de jour; soit 91 dB(A) le long de l’autoroute et de 79 à 83 dB(A) le long de la route Suisse. La plupart des bâtiments dans le site « Littoral Parc » sont touchés par des immissions de bruit excessives. La mise en œuvre du plan des mesures OPair, en agissant sur la maîtrise de la croissance du trafic, aurait donc à la fois des effets favorables sur la protection contre le bruit, et sur les problèmes de gestion du trafic à l’heure de pointe commerciale.
En tous les cas, la seule mesure prise par l’autorité de planification consistant à interdire l’implantation de nouveaux commerces ne va pas influencer de manière significative l’évolution prévisible de la pollution atmosphérique et du niveau de bruit, puisque les indices de trafic du PAC 299 de 1996 sont maintenus, sauf pour la 2
ème
étape des périmètres « Etoy » et « Etoy – Saint-Prex », et que la réalisation complète du plan entraînera encore une augmentation de trafic de l’ordre de 8'500 TJM. C’est la raison pour laquelle les mesures concernant les affectations doivent être coordonnées dans le cadre du plan des mesures OPair, en veillant à assurer la mise en œuvre des différentes stratégies prévues par ce plan. Le site du PAC 299 bis « Littoral Parc » se caractérise donc par une situation d’assainissement au sens de l’art. 16 LPE, qui peut impliquer non seulement des restrictions aux nouvelles entreprises qui s’installent, mais aussi prévoir une contribution de la part des entreprises déjà existantes sur le site, conformément au principe de coordination et de répartition des charges, dans le cadre fixé par le plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005.
Il appartient au premier chef à l’autorité de planification, en collaboration avec les communes territoriales et l’autorité compétente en matière de protection de l’air et de lutte contre le bruit, et après consultation et concertation avec les entreprises concernées (art. 16 al. 3 LPE), de définir les mesures du plan OPair à mettre en oeuvre pour contribuer à l’assainissement du périmètre du PAC 299 bis.
f) En ce qui concerne l’interdiction des show-rooms et sites d’exposition, le tribunal constate que la modification proposée par le département le 8 octobre 2013 (adjonction d’un alinéa 2 bis à l’art. 6 RPAC) ne résout pas le problème essentiel posé par la nouvelle réglementation, qui ne respecte pas le principe de coordination et d’égalité des charges en introduisant un régime spécial pour les commerces existants alors qu’elle impose des restrictions aux nouveaux commerces. La question de l’étendue et des effets de l’interdiction des show-rooms apparaît ainsi secondaire par rapport à ce défaut qui grève le nouveau PAC 299 bis révisé. De plus, le tribunal ne dispose pas en l’état d’éléments de définition précis quant aux show-rooms, ni de données concernant le trafic généré par ce type de structure (p.ex. dans les normes VSS), ce qui rend très difficile une appréciation objective sur les effets prévisibles de telles installations. Si l’autorité de planification souhaite introduire des restrictions pour ce type d’installation, elle doit alors effectuer les études nécessaires pour déterminer à partir de quel seuil un show-room est assimilé à une surface commerciale et déploie des effets comparables sur le trafic et l’environnement (bruit et pollution de l’air).
g) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis sur ce point, ce qui entraîne l’annulation de l’art. 6 al. 2 et 3 RPAC; ce résultat ne signifie pas que les nouveaux commerces peuvent être librement autorisés dans le périmètre du PAC 299 bis révisé, mais qu’une interdiction doit être coordonnée avec des mesures concernant les commerces existants, qui doivent être prises dans le cadre fixé par le plan des mesures OPair de l‘agglomération Lausanne-Morges de 2005.
3.
a) La société recourante conteste les zones de verdure prévues dans les secteurs S1, S2 et S3. Elle rappelle les motifs de son opposition du 25 novembre 2010, par laquelle elle contestait la création des zones de verdure qui, à son avis, ne répondaient pas à l’objectif de densification que préservait le projet de révision du PAC dans sa version de l’été 2010, avant l’enquête publique. La recourante se réfère aux discussions avec le comité de pilotage qui avaient eu lieu en 2006 – 2007, où il était question de faire de la route de Plantay une rue résidentielle bordée d’immeubles, ce qui deviendrait impossible avec la création de la zone de verdure. La société recourante estime aussi qu’il y a un véritable intérêt à offrir aux nombreux employés de la zone d’activités des possibilités de se loger à proximité immédiate de leur lieu de travail.
La société recourante conteste la réponse du département selon laquelle le projet avait pour but de favoriser une utilisation rationnelle du sol en densifiant les constructions dans les zones mixtes ou dans les zones d’activités avoisinantes, car la zone de verdure ne frappait qu’un seul propriétaire, à savoir la société recourante, et que les restrictions qui en résultaient violaient aussi à son avis le principe d’égalité de traitement. La recourante conteste aussi l’argument du département selon lequel il conviendrait d’éviter un développement disproportionné du nombre d’habitants à Etoy. Enfin, la recourante relève que la zone de verdure rend impossible la création d’une contre-allée au sud de la route Suisse (RC 1) et reproche au département de n’avoir pas répondu expressément à ce grief.
Dans sa réponse au recours, le département relève que les parcelles 655, 659 et 661 étaient déjà pour partie en zone de construction (art. 2.1 du règlement de l’ancien PAC 299, ci-après aRPAC) et en partie en zone de prolongement (art. 2.2 aRPAC). Il précise que la zone de verdure mise en place sur la parcelle 659 répond aux objectifs d’aménagement du territoire destinés à favoriser une utilisation rationnelle du sol en permettant une meilleure densification dans les zones mixtes ou dans les zones d’activités avoisinantes. D’un point de vue paysager, la zone de verdure permettra de renforcer la structure arborisée transversale. Il s’agirait aussi d’éviter un développement excessif des futures surfaces de logement à réaliser sur le territoire de la Commune d’Etoy, car ni le plan directeur cantonal, ni les projets d’agglomération régionaux (en particulier le PALM) ne prévoient à Etoy une croissance dépassant les critères usuels. Le département relève encore que la révision du PAC favorise plutôt la recourante en fonction de l’affectation qui sera choisie au moment de la concrétisation des droits à bâtir prévus sur les parcelles en cause, ce que la société recourante ne conteste d’ailleurs pas. Quant à la contre-allée du côté sud de la RC1, elle ne serait pas envisageable sur l’ensemble de ce segment compte tenu des souhaits énoncés par le propriétaire de la parcelle 660. La question de la réalisation d’une éventuelle contre-allée devra être traitée lorsque le projet correspondant sera entièrement réalisé.
Dans son écriture du 2 avril 2012, la société recourante reproche au département de ne pas s’être déterminé sur la question de l’égalité de traitement soulevée dans le recours du 15 décembre 2011. Elle estime que le changement d’affectation résultant de la création de la zone de verdure porterait atteinte à son droit de propriété et que les conditions posées à l’art. 36 Cst. devraient être respectées. A son avis, l’intérêt public justifiant cette restriction ne serait pas clairement exposé; en particulier, les arguments visant à vouloir optimiser la densification et favoriser une utilisation rationnelle du sol ne permettent pas de comprendre pourquoi la parcelle de la société recourante ferait l’objet d’une restriction aussi importante que la création d’une zone de verdure inconstructible. Par ailleurs, l’intérêt paysager ne serait pas suffisant, car le périmètre ne mérite pas une protection particulière du point de vue de la protection du paysage. La recourante relève aussi que la Commune d’Etoy elle-même s’opposerait au changement d’affectation. En ce qui concerne la contre allée, il serait incohérent de rendre impossible sa réalisation et de ne pas régler la question au stade de l’approbation du PAC 299 bis.
Dans ses propositions de modification de la réglementation du PAC 299 bis du 8 octobre 2013, le département a proposé de compléter l’art. 11 RPAC concernant la zone de verdure pour ajouter un alinéa 2 bis permettant la réalisation dans la zone de verdure, d’une contre-allée parallèle à la RC 1. La société recourante a déclaré dans ses déterminations du 8 novembre 2013, qu’elle adhérait à la modification proposée, mais elle a demandé que le département soit interpellé pour préciser si la contre allée se situerait bien sur la route au sud de la RC 1 (route Suisse), dans le prolongement de celle existante entre la Migros et Interio.
b) Le recours de la société Pfister Meubles SA porte sur les deux zones de verdure dans la zone mixte des secteurs S1, S2 et S3 sur la parcelle de la société recourante, tout comme le recours formé par les Communes d’Aubonne, Allaman, Etoy et Saint Prex (AC.2011.0329). Par ailleurs, la même zone mixte est contestée par la Commune de Buchillon (AC.2011.0322) et par les recourants Jacques-François Thury et crt (AC.2011.0323), en raison des possibilités de construire prévues pour la réalisation de logements en vue d’accueillir un population nouvelle d’environ 400 habitants. Ces différents recours remettent en cause les objectifs de la planification sur l’ensemble du secteur S. Il convient donc d’examiner si la mesure de planification est conforme aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire
La zone mixte est réglementée de la manière suivante :
«
Art. 8 Zone mixte
Les dispositions de l’art. 6 s’appliquent à cette zone, à l’exception de l’habitation collective, qui y est autorisée. Les activités doivent en outre y être compatibles avec l’habitation.
Pour le secteur S (S1, S2 et S3), au maximum 55% des droits à bâtir peuvent être affectés pour de l’habitation. Aucune voie d’accès destinée aux activités n’y sera réalisée depuis le Sud, ces dernières ne devant générer aucun trafic sur la route de Plantay (domaine public 80 et 51). »
La zone de verdure, quant à elle, est régie par l’art. 11 RPAC dont la teneur est la suivante :
«
Art. 11 Zone de verdure
La zone de verdure est destinée à des aménagements essentiellement végétalisés.
Peuvent y être autorisés les installations et aménagements à ciel ouvert destinés au sport, aux loisirs, ou à la détente dans la mesure où ils ont un statut de dépendance d’un bâtiment ou d’une installation implantée dans la zone adjacente. Les constructions souterraines peuvent y être autorisées dans les limites de l’art. 27.
Les plantations se feront essentiellement par des essences indigènes et une large place sera donnée aux surfaces végétalisées aménagées et entretenues de manière extensive. Des aménagements favorables à la faune, tels des murs en pierre sèche seront effectués. »
Par ailleurs, le rapport sur le processus d’aménagement (art. 47 OAT) apporte les précisions suivantes concernant l’aménagement de ce secteur :
« Les négociations entre la commune d’Etoy et le Canton ont débouché sur la possibilité de prévoir un potentiel d’accueil maximal de 400 habitants dans le périmètre du PAC à Etoy.
Après prise en compte des transferts déjà effectués au profit du projet Migros Interio de 768 TJM et des zones de verdure nouvellement introduites, il reste 1063 TJM disponibles pour l’entier de la zone.
En allouant 50 m2 par habitant, 20'000 m2 de SU (surface utile) sont nécessaires à l’accueil de 400 habitants, soit, après pondération avec le solde attribué aux activités, le 55 % de la surface utile disponible. Ainsi le règlement précise qu’au maximum 55% des droits pourront être affectés à de l’habitation pour le secteur S (qui comprend les trois sous-secteurs S1, S2 et S3). (...). »
Un tableau montre ensuite plus en détail la répartition des TJM avec l’application de l’indice de trafic de 0.05 à la surface du secteur S, sous déduction des surfaces classées en zone de verdure et des TJM accordés au projet Migros / Interio (768 TJM). Le potentiel disponible en surface utile pour le logement, avec un indice de génération de trafic (GT) de 3, s’élève à 19'493 m2 (soit un TJM de 585), et le potentiel disponible pour les activités, avec un indice de génération de trafic (GT) de 10, s’élève à 4'785 m2 (soit un TJM de 478).
Par ailleurs, la notice d’impact concernant le bruit routier relève que le niveau sonore d’émission sur la RC 1 au niveau des tronçons « Coulet-Plantay » et « Etoy - La Plantay » s’élève à 82.8 dB(A). La notice comporte un tableau des distances critiques par rapport au bruit routier en fonction des valeurs d’exposition applicables. Dans le secteur S, avec un degré de sensibilité III, le respect des valeurs de planification impose une distance de 198 m pour les valeurs de jour et de 234 m pour les valeurs de nuit. Pour les valeurs d’immissions, en degré de sensibilité III, la distance est de 63 m pour les valeurs de jour et 74 m pour les valeurs de nuit.
c) La zone mixte du secteur S est ainsi exposée à des nuisances dépassant à la fois les valeurs de planification et d’immissions pour la construction d’habitations. Or, l’un des principes majeurs de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire tend à préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (voir l’art. 3 al. 3 let. b LAT).
Cette règle a pour conséquence qu’il faut prendre en compte les exigences de la protection de l’environnement dans le cadre des mesures d’aménagement du territoire (ATF 121 II 72 consid. 1d p.76 et consid. 3 p. 79). Elle exige que les affectations bruyantes soient éloignées des zones d’habitation ou que celles-ci en soient protégées, et inversement, que les zones d’habitation soient éloignées des affectations bruyantes ou en soient protégées. C’est pourquoi, il importe de tenir compte constamment des principes de protection de l’environnement du début à la fin de l’élaboration des plans d’aménagement (Commentaire LAT,
Tscahannen
, art. 3 N. 56). Il convient donc d’examiner si la planification du secteurs S est conforme à l’art. 3 al. 3 let. b LAT.
d) Le secteur S (S1, S2 et S3), d’une superficie d’environ 4.8 hectares, constitue en effet un périmètre particulièrement sensible. C’est le seul où le PAC 299 bis introduit une mixité effective, avec une surface maximale pouvant être affectée au logement à une population de 400 habitants sur environ 20'000 m2 de surface de plancher. Il se situe à la frange d’un secteur d’habitation déjà construit sur les territoires des communes d’Etoy et plus au sud de Buchillon; les quartiers d’habitation les plus proches sur la commune d’Etoy sont formés de villas jumelles, d’habitations individuelles groupées et de logements collectifs de faible densité. Les secteurs S1 et S2 sont entourés à l’ouest par le dépôt du commerce Hornbach, au nord par la route Suisse au-delà de laquelle on trouve les centres de vente de Pfister Meubles SA et de Hornbach avec leurs parkings respectifs, et à l’est, par la façade arrière du commerce Interio. Le secteur S3 est formé par une bande de terrain plus étroite, comprise entre les commerces Migros et Interio et leurs parkings au nord et la route de la Plantay au sud.
La réglementation du secteur S est basée essentiellement sur un indice de trafic de 0.05, soit 500 TJM par hectare (art. 17 al. 2 RPAC). Une surface d’environ 1.2 hectare est prévue en zone de verdure et une surface de 3.6 hectares en zone mixte. L’indice de trafic permet une génération de trafic totale d’environ 1800 TJM (500 x 3.6), sous déduction des TJM accordés au projet Interio-Migros (768 TJM). Le coefficient de génération de trafic, qui détermine le nombre de mouvements de véhicules/jour pour 100 m2 de surface utile est de 3 pour l’habitation et de 10 pour l‘administration et les services (art. 17 al. 3 RPAC). Dans le secteur S3, la zone de verdure occupe une bande de terrain de plus de 100 m de long entre la route de la Plantay et les parkings de Migros et d’Interio (5610 m2). Entre les secteurs S1 et S2, la zone de verdure occupe une bande de terrain de plus de 60 m de large entre la route Suisse et la route de la Plantay (8081 m2). En l'état, une telle réglementation ne garantit pas une qualité suffisante pour l'habitation; en particulier, la protection contre le bruit est d'autant moins assurée que la localisation de la zone de verdure accolée à la route Suisse (RC 1) hypothèque la possibilité de réaliser des aménagements ou des constructions protégeant les logements des nuisances. De plus, ces deux zones de verdure empêchent de construire des logements dans les parties du secteur S les mieux situées le long de la route de la Plantay, que ce soit dans les secteurs S1 et S2 ou dans le secteur S3. Ces zones de verdure, tout comme l’aire d’arborisation structurante qui les accompagne, apparaissent inutilement contraignantes au regard des avantages potentiels pour les futurs habitants de ce secteur.
e) Il découle des exigences de l’art. 3 al. 3 let. b LAT que l’étude d’un plan d’aménagement doit être réalisée en tenant compte de la nécessité de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air et le bruit. Il incombe à l’autorité de planification de fixer les affectations, d’organiser les espaces, de définir l’implantation, la forme et les volumes des constructions et leurs aménagements ainsi que l’organisation des accès de telle manière que les logements soient protégés des atteintes nuisibles comme le bruit. L’aménagement du territoire a dans ce sens une fonction proche et comparable à celle du principe de prévention (art. 1 al. 2 et 11 al. 1 LPE), étant précisé que les valeurs limites d’exposition applicables doivent en tout état de cause être respectées (voir les art. 22 LPE, 31 OPB et 15 RPAC, voir aussi l’ATF 1C_331/2011 du 30 novembre 2011 consid. 7.3.2, résumé in RDAF 2013, p. 499 ss, ainsi que l’ATF 1C_191/2013 du 27 août 2013 consid. 3.3 et 3.4). L’art. 13 al. 4 let. b OPB montre à cet égard l’importance des tâches de planification qui permettent, par un plan relevant du droit de l’aménagement du territoire, mais étudié de manière judicieuse en tenant compte des contraintes environnementales, de respecter les valeurs limites d’exposition par des mesures de planification, d'aménagement ou de construction. Une telle planification s’insère dans l’exécution du mandat constitutionnel de l’aménagement du territoire visant à assurer une utilisation «
judicieuse
» et mesurée du sol (art. 75 al. 1 Cst.) et constitue l’un des objectifs essentiel de l’art 3 al. 3 let. b LAT.
Ainsi, la réglementation de la zone mixte prévue dans le secteur S du PAC 299 bis ne permet pas de tenir compte des exigences de l’art. 3 al. 3 let. b LAT. Elle se limite à définir des surfaces de plancher en fonction de l’indice de trafic et des coefficients de génération de trafic, tout en délimitant des zones de verdure sans prendre en considération les nuisances de l’environnement, la compatibilité des destinations entre elles et les transitions avec le contexte bâti. La localisation des zones de verdure devrait résulter de choix urbanistiques quant à l’implantation, la destination et la volumétrie des futures constructions, en tenant compte des impératifs de protection de l’environnement, en particulier de la lutte contre les nuisances dues au trafic sur la route Suisse, ce que permettrait une étude plus fine, que ce soit par le moyen d’un plan de quartier (art. 64 al. 1 et 69 al. 2 LATC) ou d’un plan partiel d’affectation cantonal ou communal (art. 44 let. b, c et d, 45 al. 2 let. b et 47 al. 2 ch. 4 LATC).
f) L’indice de trafic de 0.05 applicable au secteur S (art. 17 al. 2 RPAC), pondéré par un coefficient de génération de trafic de 3 pour l’habitation (art. 17 al. 3 RPAC), permet la construction de 16'500 m2 de surface de plancher habitable par hectare, ce qui correspond à un cœfficient d’utilisation du sol (CUS) de l’ordre de 1.6. Le plan directeur cantonal prévoit une certaine densification dans les périmètres compacts des centres régionaux, pour lesquels il est prévu un indice d’utilisation du sol (CUS) d’au moins de 0.625 (voir la mesure A11 du plan directeur cantonal et le guide d’application des mesures A11 et A12 du plan directeur cantonal approuvé par le Conseil d’Etat le 26 janvier 2011). Par ailleurs, la troisième révision du plan directeur cantonal tend à introduire une mixité des affectations dans les pôles de développement (mesure D11) et le guide d’application des mesures A11 et A12 mentionne un CUS de 1.2 pour les sites stratégiques. Mais le département a précisé, dans sa réponse au recours, que ni le plan directeur cantonal, ni les projets d’agglomération régionaux (en particulier le PALM) ne prévoient à Etoy une croissance dépassant les critères usuels. Le PAC 299 bis révisé ne fait pas partie des sites stratégiques à développer pour le logement, ce qui s’explique probablement par les caractéristiques de son environnement.
Le site « Littoral Parc » reste cependant un pôle stratégique de développement économique pour lequel l’autorité de planification vise un objectif d’introduction de la mixité. Le secteur S est relativement proche de la gare d’Etoy qui est desservie actuellement par une desserte RER à la demi-heure, ce qui semble correct, quand bien même le tribunal a jugé qu’une offre en transports publics de deux bus par heure dans chaque direction ne suffisait pas à justifier un effort de densification particulier à Montpreveyres (AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 8a). Une desserte par le train offre en effet des avantages plus conséquents que l’offre constituée par une simple ligne de bus. Cette situation particulière du secteur S peut donc justifier une certaine densification.
La détermination du coefficient d’utilisation du sol doit aussi tenir compte de la densité des zones d’habitation voisines du secteur S au sud, qui sont des zones d’habitat individuel groupé de très faible densité et des zones d’habitat collectif de faible densité. La jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé que la densification ne saurait avoir lieu de manière désordonnée et que les nouvelles constructions doivent s’intégrer au milieu bâti existant afin de ne pas lui porter préjudice (ATF 113 Ia 266 consid. 3a p. 269). Or, un coefficient d’utilisation du sol de l’ordre de 1.6 correspond à une zone d’habitat de forte à très forte densité, que l’on retrouve notamment dans les zones de centres villes et contraste fortement avec les secteurs d’habitations déjà bâti de faible densité au sud de la route de la Plantay. Par ailleurs, le cœfficient de génération de trafic très élevé de 3 pour de l’habitat semble aussi avoir été destiné avant tout à compenser les pertes d’indice résultant de la création des zones de verdure sur plus de 11'000 m2. Mais, l’indice d’utilisation du sol devrait être évalué plus précisément dans le cadre d’une étude plus fine, mentionnée ci-dessus, prenant en considération la nécessité de protéger les futures habitations des nuisances de la route Suisse, et celle aussi d’assurer une transition et une intégration au milieu bâti existant.
g) En définitive, le recours de la société Pfister Meubles SA doit aussi être admis en ce qui concerne les deux zones de verdures prévues dans la zone mixte du secteur S. L’admission du recours ne signifie pas que toute forme d’habitat doit être exclue du secteur S, car la mixité en elle-même répond à un intérêt public important (mesure B 33 du plan directeur cantonal), mais que l’urbanisation de ce secteur en vue d’une affectation au logement doit faire l’objet d’une étude soignée, conforme aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire (art. 3 al. 3 let. b LAT) et aux mesures légales de protection de l’environnement à prendre dans un contexte de nuisances avéré.
4.
a) La société recourante relève encore que l'art. 4.8 du règlement du PAC 299 précisait que les enseignes et autres procédés de réclame devaient être maintenus à une hauteur qui ne dépassait pas 3 m du bâtiment auquel ils se réfèrent. L'art. 30 du nouveau PAC 299 bis précise que les enseignes et autres procédés de réclame doivent être maintenus à une hauteur qui ne dépasse pas 2 m de celle du bâtiment auquel ils se réfèrent. La société recourante estime que cette réduction de la hauteur des enseignes de 1 m ne se justifie pas et elle demande la suppression de l'art. 30 pour le motif que la matière serait régie entièrement par la loi cantonale sur les procédés de réclame et son règlement d'application.
La loi sur les procédés de réclame du 6 décembre 1988 (LPR; RSV 943.11) a pour but de régler l’emploi des procédés de réclame afin d’assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1 LPR). Elle s’applique à tous les procédés de réclame de quelque nature, perceptibles à l’extérieur par le public (art. 3 al. 1 LPR). L’installation et l’utilisation d’un procédé de réclame doivent préalablement être autorisées par l’autorité compétente (art. 6 al. 1 LPR). L’autorité compétente ordonne la suppression ou la modification aux frais de l’intéressé de tout ou partie d’un procédé de réclame contraire à la loi ou à ses dispositions d’application (art. 9 al. 1 LPR). Aux abords des autoroutes, les enseignes d’entreprises ayant leur propre support doivent se trouver à 10 m au moins du bord extérieur de la bande d’arrêt d’urgence ou de la chaussée (art. 13 al. 1 LPR).
L’art. 18 LPR attribue aux communes la compétence d’édicter un règlement communal d’application de la loi en matière de procédé de réclame, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation, des piétons et des véhicules, mais la loi n'exclut pas que la réglementation des procédés de réclame soit intégrée dans un plan d'affectation, qu’il s’agisse d’un plan d'affectation communal ou d’un plan d'affectation cantonal. Les objets des plans et des règlements d'affectation, tels qu'ils sont définis à l'art. 47 al. 2 LAT, comprennent nécessairement tous les types de construction notamment les procédés de réclame que ceux-ci soient prévus sur des constructions (ch. 1), dans des payages-sites méritant protection (ch. 2) ou le long des voies publiques existantes ou à créer (ch. 3). Ainsi, l'art. 30 RPAC, qui restreint la hauteur des procédés de réclame dépassant les bâtiments, trouve sa base légale à l'art. 47 al. 2 ch. 1 et constitue une disposition réglementaire spéciale réservée par la loi sur les procédés de réclame qui déroge aux règles générales de son règlement d'application. Au demeurant, la hauteur de 3 m prévue par l'art. 4.8 du règlement du PAC 299 est clairement excessive puisqu’elle correspond à la hauteur d’un plein étage habitable. La limitation de la hauteur des enseignes sur toiture à 2 m apparaît ainsi comme une mesure raisonnable qui doit être approuvée.
5.
Il résulte pour l'essentiel des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis. L'interdiction des nouvelles activités commerciales, des show-rooms et des sites d'exposition, prévue par l’art. 6 al. 2 RPAC, et l’autorisation d’étendre les commerces existants dans les limites des seuils de génération de trafic encore disponibles, telle que permise par l’art. 6 al. 3 RPAC, ne peuvent être approuvées. L’admission du recours sur ce point ne signifie pas que les commerces peuvent être librement autorisés dans le périmètre du PAC, mais qu’une interdiction doit être coordonnée avec des mesures d’assainissement concernant les commerces existants (voir ci-dessus consid. 5h). Si un projet de construction est susceptible de mettre en péril l’objectif recherché, le département peut s’opposer au projet par la procédure prévue aux art. 77 et 79 LATC, ou, le cas échéant, mettre en place une zone réservée au sens de l’art. 46 LATC
Le recours doit aussi être admis en ce qui concerne les zones de verdure prévues sur les parcelles 655, 659, 660, 661, 662 et 1540. Sur ce dernier grief, le tribunal ayant admis les recours connexes de la Commune de Buchillon (AC.2011.0322) et de Jacques-François Thury et consorts (AC.2011.0323) la zone mixte prévue sur les secteurs S1, S2 et S3 ne peut non plus être approuvée, pour les motifs mentionnés ci-dessus (consid. 3). L’admission du recours ne signifie pas que l’habitat doit être exclu du secteur S, car la mixité en elle-même répond à un intérêt public (mesure B 33 du plan directeur cantonal), mais que l’urbanisation de ce secteur en vue d’une affectation même partielle au logement doit faire l’objet d’un étude plus fine d’urbanisme, conforme aux exigences de l’art. 3 al. 3 let. b LAT.
En revanche, le grief de la société recourante sur la hauteur des procédés de réclame (
c
consid. 4) doit être rejeté.
Compte tenu du résultat du recours, il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat. La société recourante, qui obtient pour l’essentiel gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, arrêtés à 2000 fr.