# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** a80f2fab-acb0-4934-aa42-3a75758ea40d
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2015
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Entscheid Verwaltungsgericht, 24.03.2015 Verfahren, Art. 45 Abs. 1 VRP, Art. 25a RPG und Art. 4 lit. e und f VKoG.Gewässerschutz, Abs. 2 der Übergangsbestimmungen i.V.m. Art. 41c Abs. 1 erster Satz GSchV.Eine rügespezifische Beurteilung der Rekurslegitimation ist unzulässig (E. 2.1).Verfahrenskoordination: gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung nach Art. 38 Abs. 2 GSchG im Planverfahren nach Art. 39 ff. StrG (E. 3).Im Gewässerraum gilt keine erweiterte Bestandesgarantie im Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG (E. 5.1), (Verwaltungsgericht, B 2013/153).Entscheid vom 24. März 2015 BesetzungPräsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Rufener, Bietenharder; Gerichtsschreiber BischofbergerVerfahrensbeteiligteK.Y. und N.Y.,L.Z.,Beschwerdeführer,beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Christoph Bürgi, Blumenbergplatz 1, 9000 St. Gallen,gegenBaudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,Vorinstanz,undPolitische Gemeinde Kaltbrunn, Gemeinderat, 8722 Kaltbrunn,Beschwerdegegnerin,vertreten durch Rechtsanwalt Dr. rer. publ. Markus Möhr, St. Jakob-Strasse 37, 9000 St. Gallen,GegenstandAusbau und Sanierung A.-strasseDas Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Am 24. September 2009 genehmigte der Gemeinderat Kaltbrunn das
Strassenbauprojekt "Ausbau- und Sanierung A.-strasse", den Teilstrassenplan "A.-
strasse" und den entsprechenden Kostenteiler. Das Projekt sieht vor, die Trag- und
Dauerhaftigkeit der als Gemeindestrasse zweiter Klasse gewidmeten A.-strasse auf
ihrer gesamten Länge von 1640 m ab der B.-strasse bis zur C. zu verstärken und die
Grundbreite von 2.20 bis 2.80 m auf 3.00 m (3.40 m Kofferbreite) auszubauen. Zudem
soll sie vor dem Weiler D. um ca. 1.50 – 2.00 m bergwärts verschoben werden.
Ansonsten bleibt die bisherige Linienführung unverändert. Die A.-strasse dient von der
B.- bis zur E.-strasse als Hofzufahrt und auf der restlichen Strecke als
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Bewirtschaftungsweg für 51.5 ha Wiesland und 4 ha Wald. Ebenso wird sie als
Erschliessungsstrasse für einige ständig bewohnte Wohnhäuser sowie als Wanderweg
genutzt. An vier Stellen quert die A.-strasse den D.-bach und an zwei Stellen, bei der F.
bzw. bei der C., das G.-bächli resp. den C.-bach. Der D.-bach mitsamt dem Gerinne
von der H.-weid her verläuft auf einer Länge von ca. 620 m ab der Parzelle Nr. 003 bis
zur Einmündung in die B.-strasse von der Uferlinie aus gemessen in einem Abstand
von minimal rund 1 m neben der A.-strasse. Weiter weist die A.-strasse einen
minimalen Abstand von rund 1 m zur Uferlinie des Gerinnes auf Parzelle Nr. 000
(nachfolgend: C.-bach) sowie einen solchen von ca. 4 m zur Uferlinie des I.-weihers auf
(act. 13/10/16/1.1 und 1.2 sowie 10). Der Gemeindestrassenplan soll ohne
Umklassierung an die vorgesehene Verbreiterung der A.-strasse angepasst werden
(act. 13/10/9 und 10). Die Anstösser müssen für das Projekt private Rechte abtreten
(act. 13/10/11 und 12).
B.
Mit Schreiben vom 9. April 2010 zeigte die Politische Gemeinde Kaltbrunn L.Z. die
Durchführung des Planverfahrens und das Enteignungsbegehren persönlich an
(act. 13/10/14). Während der öffentlichen Auflage des Strassenbauprojekts "Ausbau
und Sanierung A.-strasse", des entsprechenden Teilstrassenplans sowie des
Kostenteilers vom 14. April bis 13. Mai 2010 gingen bei der Politischen Gemeinde
Kaltbrunn mehrere Einsprachen ein, darunter diejenigen von K.Y. und N.Y. sowie L.Z.
(act. 13/10/6 und 7). Mit Entscheiden vom 2. Dezember 2010 wies der Gemeinderat
Kaltbrunn diese beiden Einsprachen hinsichtlich des Strassenbauprojekts, dem
Teilstrassenplan und der Zulässigkeit der Enteignung ab (act. 13/10/2 und 3).
C.
Dagegen liessen K.Y. und N.Y. gemeinsam mit L.Z. durch ihren Rechtsvertreter beim
Baudepartement am 22. Dezember 2010 Rekurs mit dem Rechtsbegehren erheben,
der Entscheid des Gemeinderates Kaltbrunn vom 2. Dezember 2010 sei unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen aufzuheben und das Projekt für den Ausbau und die
Sanierung der A.-strasse sei anzupassen (act. 13/1). Am 16. Mai 2011 reichte das
Strasseninspektorat einen Amtsbericht ein (act. 13/12). Am 25. August 2011 führte das
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Baudepartement einen Augenschein durch (act. 13/17). Mit Entscheid vom
26. Juni 2013 wies das Baudepartement den Rekurs kostenpflichtig ab, soweit es
darauf eintrat (act. 2).
D.
Gegen diesen Entscheid liessen K.Y. und N.Y. sowie L.Z. (Beschwerdeführer) durch
ihren Rechtsvertreter am 12. Juli 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem
Rechtsbegehren erheben, der Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom
26. Juni 2013 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben (act. 1). Am
16. September 2013 ergänzten sie die Beschwerde mit einer Begründung und
erweiterten ihren Antrag insoweit, als auch der Kostenteiler aufzuheben sei (act. 7).
E.
Mit Vernehmlassung vom 12. November 2013 schloss die Vorinstanz auf Abweisung
der Beschwerde (act. 12). Gleichentags reichte sie die Genehmigungsverfügung für den
Teilstrassenplan "Sanierung A.-strasse" mitsamt der wasserbaulichen
Sondernutzungsbewilligung und der Ausnahmebewilligung für das Eindolen von
Fliessgewässern des Tiefbauamtes vom 6. November 2013 und der fischereirechtlichen
Bewilligung des Amtes für Natur, Jagd und Fischerei vom 7. November 2013 ein (act.
14).
F.
Am 27. November 2013 liess sich die Politische Gemeinde Kaltbrunn
(Beschwerdegegnerin) vernehmen und beantragte, die Beschwerde sei unter Kosten-
und Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne (act.
16). Am 10. Februar 2014 reichten die Beschwerdeführer eine Replik ein und
bestätigten ihre Anträge und Ausführungen (act. 22). In der Folge ergingen weitere
Stellungnahmen der Beschwerdegegnerin am 18. Februar und 28. Mai 2014 (act. 27
und 32) und der Beschwerdeführer am 21. Mai und 13. Juni 2014 (act. 29 und 34).
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die

## Considerations

Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 46 des
Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG, in Verbindung mit Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als Adressaten des
Rekursentscheides sind die Beschwerdeführer zur Ergreifung des Rechtsmittels
berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom
12. Juli 2013 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom
16. September 2013 (act. 7) formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art.
64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde
ist somit grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist auf den Antrag der
Beschwerdeführer in der Beschwerdeergänzung vom 16. September 2013, der
Kostenteiler sei aufzuheben (act. 7). Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid
(act. 2 S. 8) und die Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung vom 27. November
2013 (act. 16 S. 3) zu Recht festhalten, bildete das Strassenbauprojekt "Ausbau und
Sanierung A.-strasse", der Teilstrassenplan "A.-strasse" und die Zulässigkeit der
entsprechenden Enteignung und nicht der Kostenteiler resp. der entsprechende
Beitragsplan Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens. Zuständige Rekursinstanz
im Kostenverlegungsverfahren ist die Verwaltungsrekurskommission (Art. 81 Abs. 3
StrG in Verbindung mit Art. 41 lit. e Ziff. 1 VRP).
2.
Die Beschwerdeführer lassen zunächst vorbringen, die Vorinstanz habe ihnen im
Rekursverfahren zu Unrecht die Legitimation hinsichtlich der Eingriffe in die Gewässer
aberkannt (act. 7 S. 3). Nach der aktuellen Rechtsprechung könnten Nachbarn
verlangen, dass ein Bauvorhaben im Lichte all jener Rechtssätze überprüft werde, die
sich rechtlich und tatsächlich in dem Sinne auf ihre Stellung auswirken würden, dass
ihnen im Fall ihres Obsiegens ein praktischer Nutzen entstehen würde. Der konkrete
praktische Nutzen des Nachbarn würde darin bestehen, dass das Bauvorhaben nicht
wie geplant verwirklicht werden könnte, wenn er mit seiner Rüge durchdränge (act. 22
S. 2 ff.). Die Vorinstanz führt dagegen im angefochtenen Entscheid unter Erwägung 2.2
aus (act. 2 S. 8), die Rekurrenten hätten mit ihren Rügen bezüglich der Eingriffe in
Gewässer, insbesondere des Rückbaus der Renaturierung bzw. der Sanierung von
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Durchlässen, öffentliche Interessen geltend gemacht, für deren Wahrung die öffentliche
Hand zuständig sei und deshalb nicht darauf eingetreten werden könne.
2.1.
Laut Art. 45 Abs. 1 VRP ist zum Rekurs berechtigt, wer an der Änderung oder
Aufhebung der Verfügung oder des Entscheides ein eigenes schutzwürdiges Interesse
dartut. Aus Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht
(Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, BGG) ergibt sich, dass die Legitimation im
kantonalen Verfahren mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gewährleistet sein muss.
Verlangt ist neben der formellen Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine
spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus
der Ablehnung oder Änderung des angefochtenen Entscheides zieht. Eine
rügespezifische Beurteilung der Legitimation ist unzulässig (BGE 137 II 30 E. 2.2.2 und
2.3). Wer aufgrund der Auswirkungen eines Vorhabens zur Beschwerde befugt ist,
muss nach der aktuellen bundesgerichtlichen Rechtsprechung mit allen Rügen zum
Verfahren zugelassen werden (vgl. BVR 2014 S. 83, S. 97 ff.).
2.2.
Die Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid offenbar selbst davon aus, dass die
formelle Beschwer und die besondere Beziehungsnähe der Beschwerdeführer im
Rekursverfahren gegeben waren (act. 2 S. 8). Im Grundsatz bejahte sie auch implizit
das Vorliegen eines praktischen Nutzens und damit die Rekursberechtigung der
Beschwerdeführer. Einzig in Bezug auf die gerügte Erneuerung der sechs
Bachdurchlässe entlang der A.-strasse, insbesondere der Erneuerung und
Verlängerung der Eindolung des C.-baches, jedoch nicht hinsichtlich der Einhaltung
des Gewässerabstandes, verneinte sie die Rekurslegitimation. Mit dieser
Argumentation scheint die Vorinstanz eine vom Bundesgericht verpönte rügebezogene
Beurteilung der Legitimation vorzunehmen. Auch wenn es bei der Durchsetzung von
Anliegen des Gewässerschutzes primär um öffentliche Interessen geht, wäre den
Beschwerdeführern im Rekursverfahren auch in Bezug auf diese Rügen im Hinblick auf
den Prozessausgang – durch die Aufhebung des erstinstanzlichen Entscheides –
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zweifellos ein praktischer Nutzen zugekommen. Die Vorinstanz ist somit hinsichtlich der
Eingriffe in die Gewässer zu Unrecht nicht auf den Rekurs der Beschwerdeführer
eingetreten. Dieser Einwand der Beschwerdeführer ist daher berechtigt.
3.
Von Amtes wegen zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin die Koordinationspflicht
beachtet hat.
3.1
Art. 25a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, SR 700,
RPG) und auf kantonaler Ebene das Gesetz über die Verfahrenskoordination in
Bausachen (sGS 731.2, VKoG) schreiben die materielle und formelle
Koordinationspflicht vor. Das VKoG findet gestützt auf Art. 1 Abs. 2 lit. a VKoG auf
Sondernutzungspläne und damit auch auf Strassenpläne und –projekte nach dem
Strassengesetz sachgemäss Anwendung. Laut Art. 4 lit. e VKoG leitet die Politische
Gemeinde die Einsprachen sowie die Stellungnahme des Gesuchstellers dazu an die
federführende Stelle des Staates, ausgenommen diese berühren den
Zuständigkeitsbereich der staatlichen Stellen offensichtlich nicht. Sie entscheidet im
eigenen Zuständigkeitsbereich und eröffnet Verfügungen, Stellungnahmen und
Gebührenforderungen gemeinsam und gleichzeitig als Gesamtentscheid (lit. f). Nach
Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 1 Ziff. 2.5 der Verordnung über
Verfahrenskoordination und Fristen in Bausachen (sGS 731.21, VKoV) ist das
Tiefbauamt die federführende Stelle des Staates im Zusammenhang mit Strassen.
3.2.
Im vorliegenden Fall haben die Beschwerdeführer K.Y. und N.Y. in ihrer Einsprache
vom 10. Mai 2010 gerügt, dass es widerrechtlich sei, den C.-bach mit einer neuen,
rund 10 % steilen Betonröhre einzudolen (act. 13/10/6).
Laut Art. 38 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer
(Gewässerschutzgesetz, SR 814.20, GSchG) dürfen Fliessgewässer nicht überdeckt
oder eingedolt werden. Dieses Verbot gilt jedoch nicht absolut. Art. 38 Abs. 2 GSchG
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zählt abschliessend Ausnahmen vom Überdeckungsverbot auf (vgl. BGE 140 I 168 E.
4.2.2). Der Ersatz bestehender Eindolungen und Überdeckungen kann ausnahmsweise
bewilligt werden, sofern eine offene Wasserführung nicht möglich ist oder für die
landwirtschaftliche Nutzung erhebliche Nachteile mit sich bringt (lit. e). Daraus ergibt
sich im Umkehrschluss, dass bestehende Eindolungen und Überdeckungen ansonsten
nicht erneuert werden dürfen (vgl. ZBl 101/2000 S. 323, 327). Vorbehalten bleiben
selbstredend die übrigen in Art. 38 Abs. 2 GSchG genannten Zwecke. Insbesondere
sollen Verkehrsübergänge (lit. b) zugelassen werden, um die Überquerung eines
Gewässers durch Verkehrsanlagen zu ermöglichen. Bauten, die ein Fliessgewässer
parallel, d.h. entlang des Gewässerlaufs verbauen, sind unzulässig (vgl. URP 2008 S.
441, 457 mit Verweis auf BGE 130 II 313 E. 3.6). Ausnahmebewilligungen können nur
erteilt werden, wenn sich im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung die für
eine offene Wasserführung sprechenden Gründe als weniger gewichtig erweisen als die
Gründe für eine Eindolung (vgl. BGer 1A.140/1995 vom 26. Februar 1996 E. 4a in:
ZBl 98/1997 S. 321 f.). Zuständig für die Erteilung der Ausnahmebewilligung ist das
Tiefbauamt (Art. 41 lit. b des Vollzugsgesetzes zur eidgenössischen
Gewässerschutzgesetzgebung [sGS 752.2, GSchVG] in Verbindung mit Art. 5 lit. b der
Verordnung zum GSchVG [sGS 752.21, GSchVV]).
Nach dem Gesagten hätte die Beschwerdegegnerin im erstinstanzlichen Verfahren die
Einsprache der Beschwerdeführer K.Y. und N.Y. wegen der gerügten Erneuerung der
Eindolung des C.-baches an das Tiefbauamt leiten müssen (Art. 4 lit. e VKoG). Auch
hätte sie eine entsprechende, in Kenntnis der Einsprache verfügte
Ausnahmebewilligung des Tiefbauamtes für die Erneuerung der Eindolungen des C.-
baches und der übrigen Gerinnequerungen entlang der A.-strasse zusammen mit ihrem
Einspracheentscheid als Gesamtentscheid eröffnen müssen (Art. 4 lit. f VKoG). Dieser
Verstoss gegen die Koordinationspflicht wurde im Genehmigungsverfahren zum
Teilstrassenplan "Sanierung A.-strasse" nicht nachträglich "geheilt", da die
entsprechende Ausnahmebewilligung des Tiefbauamtes vom 6. November 2013 den
Beschwerdeführern, soweit aus den Akten ersichtlich, nicht eröffnet wurde (act. 14).
Die Beschwerde ist deshalb bereits aus diesem Grund teilweise gutzuheissen, der
angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an die Beschwerdegegnerin und
das Tiefbauamt zurückzuweisen. Das Tiefbauamt hat die Verfügung vom 6. November
2013 (Beilage zu act. 14) in Wiedererwägung zu ziehen, in Kenntnis der Einsprache der
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Beschwerdeführer K.Y. und N.Y. eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen
und neu zu entscheiden. Die Beschwerdegegnerin hat alsdann abgestimmt auf die
Ausnahmebewilligung des Tiefbauamtes neu zu entscheiden. Im Übrigen sind die
Beschwerdeführer K.Y. und N.Y. mit einer persönlichen Anzeige im Sinne von Art. 42
Abs. 1 StrG von der Durchführung des Planverfahrens und vom Enteignungsverfahren
in Kenntnis zu setzen. In den Akten liegt nur die persönliche Anzeige an den
Beschwerdeführer L.Z. (act. 13/10/14).
4.
Aus verfahrensökonomischen Gründen ist auf die weiteren Einwände der
Beschwerdeführer einzugehen. Die Beschwerdeführer monieren im Weiteren, die
Vorinstanz habe im angefochtenen Entscheid ihren Anspruch auf rechtliches Gehör
verletzt, da zwei ihrer Vorbringen darin nicht oder nicht vertieft genug geprüft worden
seien. Zum einen werde ihre Rüge, der Gewässerraum werde durch das fragliche
Projekt verletzt, unter Erwägung 7 (act. 2 S. 16 f.) lediglich auf gut einer halben Seite
behandelt. Die massgeblichen Art. 41a und 41c der Gewässerschutzverordnung (SR
814.201, GSchV) würden darin nicht einmal zitiert. Es werde einzig behauptet, für
bestehende Strassen gelte die Bestandesgarantie (act. 7 S. 4). Zum anderen hätten sie
am Augenschein vom 25. August 2011 im Zusammenhang mit der Enteignung nicht
wie gewünscht ihre Argumente hinsichtlich der Unverhältnismässigkeit des Eingriffs in
die Bewirtschaftung darlegen können, da die Verfahrensleitung sie damals wiederholt
zur Kürze angehalten habe (act. 7 S. 8 f. und act 22 S. 5 f.). Sie hätten diesen Mangel
bereits im Rekursverfahren beanstandet und das Protokoll entsprechend ergänzt.
Trotzdem habe ihnen die Vorinstanz unter Erwägung 6.2 des angefochtenen
Entscheids (act. 2 S. 15) eine mangelnde Begründung ihres Standpunktes vorgeworfen.
4.1.
Die in Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP verankerte Pflicht,
Rekursentscheide zu begründen, ist Ausfluss des verfassungsmässigen Anspruchs auf
rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
verlangt das rechtliche Gehör nicht, dass sich die Behörde mit allen
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Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen
Punkte beschränken (BGE 140 II 262 E. 6.2).
4.2.
Die Vorinstanz hat in Erwägung 7.1 des angefochtenen Entscheides ausgeführt, für die
A.-strasse gelte die Bestandesgarantie (act. 2 S. 16 f.). Aus diesem Grund müsse der
Gewässerraum nicht eingehalten werden, zumal die geringfügige Verbreiterung der
Strasse meist auf der wasserabgewandten Seite erfolge. Darüber hinaus bedinge die
Einhaltung des Gewässerraums eine neue Linienführung, was zu einem
weitergehenden Eingriff ins Eigentum der Betroffenen führe. Damit steht fest, dass sich
die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid mit den wesentlichen Gesichtspunkten der
gerügten Verletzung des Gewässerraums auseinandergesetzt hat und in zureichender
Weise die Überlegungen aufzeigte, von denen sie sich leiten liess. Dabei war sie nicht
gehalten, ebenso detailliert zu argumentieren wie die Beschwerdeführer. Die
Begründungspflicht ist somit diesbezüglich nicht verletzt, wenngleich es der Vorinstanz
als Rechtsmittelinstanz gut angestanden hätte, die relevanten Gesetzesbestimmungen
zu zitieren.
Weiter führte die Vorinstanz in Erwägung 6.2 und 6.5 des angefochtenen Entscheides
(act. 2 S. 15 f.) und in ihrer Vernehmlassung vom 12. November 2013 (act. 12) aus, das
Vorliegen eines unverhältnismässigen Eingriffs in die Bewirtschaftung resp. in die
privaten Interessen sei von den Beschwerdeführer im Rekursverfahren nicht dargetan
worden und es seien in deren Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll vom 11.
November 2011 (act. 13/22) auch keine dahingehenden Ergänzungen vorgenommen
worden. Die Beschwerdeführer beanstandeten in ihrer Stellungnahme vom
11. November 2011 (act. 13/22) unter anderem, sie hätten anlässlich des Augenscheins
die Interessen von Natur, Anwohnern und Erholungssuchenden nicht hinreichend zum
Ausdruck bringen können (vgl. die Vorbemerkung auf S. 1). Es widerspreche den
Investitionen von Privaten und Stiftungen sowie von Gemeinde und Kanton in
ökologische Aufwertungsmassnahmen für den C.-bach, wenn durch die Verbreiterung
der Strasse und durch den Durchlass in einem Betonrohr die weitere Vernetzung stark
eingeschränkt werde. Dasselbe gelte direkt oberhalb der C. im Bereich des Weihers,
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wo die neu ausgebaute Strasse direkt auf der Bachböschung geführt werden solle (vgl.
Votum K.Y. und N.Y. auf S. 4). Entgegen der Darstellung der Vorinstanz haben die
Beschwerdeführer demnach im Rekursverfahren beanstandet, sie seien anlässlich des
Augenscheins zu wenig zu Wort gekommen. Sie wären aber ohne Weiteres in der Lage
gewesen, diesen Mangel im Rahmen der Protokollberichtigungsfrist vollständig zu
beheben und ihre Voten auch bezüglich des Vorliegens eines unverhältnismässigen
Eingriffs in die Bewirtschaftung zu ergänzen. Aus der Stellungnahme vom 11.
November 2011, insbesondere aus dem von den Beschwerdeführern zitierten Votum
K.Y. und N.Y. auf Seite 4 geht indessen nicht hervor, welche spezifischen Gründe aus
Sicht der Beschwerdeführer für einen unverhältnismässigen Eingriff in die
Bewirtschaftung sprechen würden. Bei dieser Sachlage kann der Vorinstanz auch in
dieser Hinsicht keine Verletzung der Begründungspflicht vorgeworfen werden.
5.
Im Mittelpunkt der Auseinandersetzung steht sodann die Frage, ob das geplante
Strassenbauprojekt den bundesrechtlichen Vorschriften über den Gewässerraum
widerspricht. Die Beschwerdeführer vertreten die Ansicht, in Art. 41c Abs. 2 GSchV
würde sich keine Ausdehnung der Bestandesgarantie finden, wie dies in Art. 24c Abs. 2
RPG der Fall sei. Die Bestandesgarantie in Bezug auf den Gewässerraum umfasse
deshalb nur den blossen Bestand. Umbau, Erweiterungen oder Zweckänderungen
seien nicht zulässig. Das vorliegende Projekt beinhalte einen Neubau der A.-strasse.
Die Strasse werde auf der ganzen Länge verbreitert und der Unterbau verstärkt. Ein
solcher Neubau falle nicht unter die Bestandesgarantie. Auch verschärfe er die
Hochwasserproblematik in einem Gebiet, in welchem starke Oberflächenwasser
regelmässig zu Überflutungen führen würden. Der Ausbau der A.-strasse im
Gewässerraum sei folglich unzulässig. Im Übrigen sei im bisherigen Verfahren nicht
abgeklärt worden, wie weit sich der Gewässerraum entlang des D.- und C.-baches und
beim I.-weiher ausdehne. Des Weiteren würden keine Variantenstudien bezüglich der
Einhaltung des Gewässerraums vorliegen. Nur an gewissen Stellen sei die A.-strasse
standortgebunden und könne infolge beengter Platzverhältnisse nicht ausserhalb des
Gewässerraums angeordnet werden. Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin
hätten prüfen und darlegen müssen, ob die A.-strasse aufgrund ihres
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Bestimmungszwecks oder aufgrund der standörtlichen Verhältnisse auf die geplante
Linienführung angewiesen sei.
5.1.
Am 1. Januar 2011 trat das revidierte Gewässerschutzgesetz in Kraft. Art. 36a
Abs. 1 GschG verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer
festzulegen, der für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des
Hochwasserschutzes und der Gewässernutzung erforderlich ist. Der Bundesrat regelt
die Einzelheiten (Abs. 2). Von seiner Kompetenz gemäss Art. 36a Abs. 2 GSchG hat der
Bundesrat mit der Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011 Gebrauch gemacht und die
Breite des Gewässerraums für Fliessgewässer (Art. 41a GSchV) und für stehende
Gewässer (Art. 41b GSchV) bestimmt. Diese Bestimmungen sind am 1. Juni 2011 in
Kraft getreten. Die Kantone müssen den Gewässerraum bis am 31. Dezember 2018
festlegen (Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai
2011, nachstehend: Übergangsbestimmungen). Solange sie den Gewässerraum nicht
festgelegt haben, gelten die Übergangsbestimmungen. Auch Beschwerdeverfahren, die
bei Inkrafttreten der revidierten GSchV am 1. Juni 2011 hängig sind, richten sich nach
den Übergangsbestimmungen (vgl. BGer 1C_505/2011 vom 1. Februar 2012 E. 3.1.3).
Strassen und Wege sind von der Einhaltung der Übergangsbestimmungen wegen der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts entgegen der kantonalrechtlichen
Ausnahmeregelung gemäss Art. 59 Abs. 4 lit. a BauG nicht ausgenommen (vgl. Art. 49
Abs. 1 BV sowie VerwGE B 2011/164 vom 11. Dezember 2012 E. 3.3.5.,
www.gerichte.sg.ch). Laut Abs. 2 der Übergangsbestimmungen gelten die Vorschriften
für Anlagen nach Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV auf einem beidseitigen Uferstreifen mit
einer Breite von je 8 m plus der Breite der bestehenden Gerinnesohle bei
Fliessgewässern mit einer Gerinnesohle bis 12 m Breite (lit. a), von je 20 m bei
Fliessgewässern mit einer bestehenden Gerinnesohle von mehr als 12 m Breite (lit. b)
sowie von 20 m bei stehenden Gewässern mit einer Wasserfläche von mehr als 0.5 ha
(lit. c). Neue Anlagen dürfen innerhalb des übergangsrechtlichen Uferstreifens resp.
Gewässerabstandsbereichs grundsätzlich nur erstellt werden, wenn sie
standortgebunden sind und im öffentlichen Interesse liegen. In dicht überbauten
Gebieten kann die Behörde für zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen, soweit
keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Abs. 2 der Übergangsbestimmungen
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in Verbindung mit Art. 41c Abs. 1 GSchV). Bereits bestehende, rechtmässig erstellte
und bestimmungsgemäss nutzbare Anlagen im übergangsrechtlichen
Gewässerabstandsbereich sind in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Art. 26 und
9 BV sowie Abs. 2 der Übergangsbestimmung in Verbindung mit Art. 41c
Abs. 2 GSchV). Für den Stichtag zur Bestimmung der "altrechtlichen" Bauten und
Anlagen gemäss Art. 41c Abs. 2 GSchV ist auf das Inkrafttreten der revidierten GSchV
und damit auf den 1. Juni 2011 abzustellen. Art. 41c Abs. 2 GSchV schützt unter
bisherigem Recht errichtete Bauten und Anlagen in ihrem bisherigen Zustand. über den
blossen Bestand der Anlage hinaus sind die zu ihrer Erhaltung notwendigen
Massnahmen erlaubt. Darunter fallen nicht nur Unterhaltsarbeiten, sondern auch
einfache Erneuerungsarbeiten, sofern sie der Werterhaltung dienen. Nicht gestattet
sind hingegen Umbauten, Erweiterungen oder Nutzungsänderungen (URP 2014 S. 668,
685 und VerwGE B 2012/69 und 70 vom 19. Dezember 2013 E. 3.2.1.1). Wie die
Beschwerdeführer zu Recht ausführen, gewährleistet Art. 41c Abs. 2 GSchV somit
keine erweiterte Bestandesgarantie. Dies ergibt sich einerseits aus dem Wortlaut von
Art. 41c Abs. 2 GSchV, welcher den Umfang der Bestandesgarantie identisch
umschreibt wie Art. 24c Abs. 1 RPG. Der Gesetzgeber hat danach darauf verzichtet, in
Art. 41c Abs. 2 GSchV eine erweiterte Bestandesgarantie wie in Art. 24c Abs. 2 RPG
einzuführen. Dabei musste ihm die Tragweite und Bedeutung der in Art. 41c
Abs. 2 GSchV geregelten Bestandesgarantie bekannt sein. Ein gesetzgeberisches
Versehen liegt damit offensichtlich nicht vor. Andererseits geniessen die
Gewässerräume einen bedeutend höheren Schutz als die Landwirtschaftszone. Nach
Art. 36a Abs. 3 GSchG sind sie extensiv zu gestalten und zu bewirtschaften. Es sind
nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen zugelassen (Art.
41c Abs. 1 GSchV). Zudem gelten restriktive Bewirtschaftungsbeschränkungen (Art.
41c Abs. 3 ff. GSchV). Demnach legt auch eine teleologische Auslegung nahe, keine
Erweiterungsgarantie in Art. 41c Abs. 2 GSchV hineinzuinterpretieren. Im Übrigen
handelt es sich bei den Gewässerräumen um das kantonale Recht überlagerndes
Bundesrecht (vgl. Juristische Mitteilungen des Baudepartements des Kantons St.
Gallen 2014 III Nr. 5, S. 26 f.). Für die Gestaltung und Bewirtschaftung gilt
ausschliesslich Art. 41c GSchV, welcher nicht zwischen Bau- und Nichtbauzonen
unterscheidet, sondern nur Erleichterungen für die Kategorie der "dicht überbauten
Gebiete" im Sinne von Art. 41c Abs. 1 zweiter Satz GSchV schafft. Vor diesem
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Hintergrund überzeugen die Ausführungen im Merkblatt "Gewässerraum und
Landwirtschaft" der Bundesämter für Umwelt, Landwirtschaft und Raumplanung vom
20. Mai 2014 (act. 30) auf Seite 8 f. nicht, wonach sich der Umfang der
Bestandesgarantie gemäss Art. 41c Abs. 2 GSchV für baubewilligungspflichtige
Änderungen von bestehenden Anlagen im Gewässerraum ausserhalb der Bauzonen mit
jenem gemäss Art. 24c Abs. 1 und 2 RPG in Verbindung mit Art. 42 der
Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV) bzw. innerhalb der Bauzonen mit jenem
gemäss der kantonalen Bestandes- und Erweiterungsgarantie, konkret Art. 77 des
Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz, sGS 731.1,
BauG), deckt.
5.2.
Im vorliegenden Fall haben die Beschwerdeführer in ihrer Eingabe vom 13. Juni 2014
(act. 34) zunächst anerkannt, dass die A.-strasse eine öffentliche Gemeindestrasse und
nicht etwa ein Güterweg resp. eine Meliorationsstrasse oder eine Privatstrasse ist.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer handelt es sich beim strittigen
Strassenbauprojekt überdies offensichtlich um einen Ausbau resp. um eine Korrektion
und nicht um einen Neubau der bestehenden A.-strasse (vgl. P. Schönenberger in: G.
Germann (Hrsg.), Kurzkommentar zum St. Gallischen Strassengesetz vom 12.
Juni 1988, St. Gallen 1989, N 1 zu Art. 31). Verkehrswege und damit auch der geplante
Strassenausbau fallen sodann klarerweise unter den Begriff der Anlagen im Sinne von
Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV (vgl. hierzu den erläuternden Bericht des Bundesamtes für
Umwelt BAFU vom 20. April 2011 zur parlamentarischen Initiative Schutz und Nutzung
der Gewässer – Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und
Fischereiverordnung, S. 15, nachfolgend: Bericht). Nicht umstritten ist, dass die
revidierten Gewässerschutzbestimmungen vorliegend anwendbar sind und es sich
beim I.-weiher sowie beim C.- und D.-bach um oberirdische Gewässer im Sinne von
Art. 2 und 4 lit. a in Verbindung mit Art. 36a Abs. 1 GSchG und nicht etwa um blosse
Drainagen handelt. Weiter steht fest, dass die Beschwerdegegnerin den Gewässerraum
entlang des D.- und C.-baches und des I.-weihers nicht verbindlich festgelegt hat und
die bestehende A.-strasse nicht in einem dicht überbauten Gebiet im Sinne von
Art. 41c Abs. 1 zweiter Satz GSchV liegt. Ferner ist unbestritten, dass die A.-strasse vor
und nach dem geplanten Ausbau entlang des C.- und D.-baches den
bis
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übergangsrechtlichen Gewässerabstand gemäss GSchV auf mehreren
Streckenabschnitten verletzt, was sich im Übrigen ohne weiteres aus den
Situationsplänen vom 31. März 2010 ergibt (act. 13/10/16/1.1 und 1.2). Demgegenüber
kommt der Gewässerabstandsbereich bei stehenden Gewässern mit einer
Wasserfläche von mehr als 0.5 ha gemäss Abs. 2 litc. c der Übergangsbestimmung
entlang des I.-weihers mit einer Wasserfläche von lediglich rund 1800 m offensichtlich
nicht zur Anwendung (vgl. dazu den Situationsplan vom 31. März 2010,
act. 13/10/16/1.2). Der geplante Ausbau der A.-strasse, welcher neben der Erneuerung
des Strassenunterbaus eine Verbreiterung der Strasse auf ihrer ganzen Länge sowie
eine Änderung der Linienführung beim Weiler D. umfasst, geht klarerweise über den
bundesrechtlichen Mindestbestandesschutz gemäss Art. 41c Abs. 2 GSchV hinaus. Zu
prüfen bleibt, ob der Ausbau die Voraussetzungen von Art. 41c Abs. 1 erster Satz
GSchV erfüllt.
5.3.
Anlagen gelten dann als im Sinne von Art. 41c Abs. 1 erster Satz GSchV
standortgebunden, wenn sie aufgrund ihres Bestimmungszweckes oder aufgrund der
standörtlichen Verhältnisse nicht ausserhalb des Gewässerraums angelegt werden
können. Anlagen, die aufgrund ihres Bestimmungszwecks im Gewässerraum
standortgebunden sind, sind beispielsweise Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke
oder Brücken. Standörtliche Verhältnisse, welche die Erstellung einer nicht aufgrund
ihres Bestimmungszwecks standortgebundenen Anlage im Gewässerraum zulassen,
sind etwa Schluchten oder durch Felsen eingeengte Platzverhältnisse, wo Fahrwege,
Leitungen etc. im Gewässerraum geführt werden müssen. Sofern sie aufgrund solcher
standörtlicher Verhältnisse unverzichtbar an diesem Ort notwendig sind, sind im
Gewässerraum zum Beispiel Fahrwege mit befestigter Oberfläche zulässig (vgl. Bericht
S. 14 f.). Standortgebundene Anlagen sind sodann nach Art. 41c Abs. 1 erster Satz
GSchV nur zulässig, wenn sie im öffentlichen Interesse liegen.
Der Ausbau der als Gemeindestrasse zweiter Klasse gewidmeten A.-strasse liegt
unzweifelhaft im öffentlichen Interesse. Insbesondere sprechen das
Erneuerungsinteresse an der offenkundig veralteten Anlage, das Interesse an der
Erhöhung der Verkehrssicherheit für schwächere Verkehrsteilnehmer sowie land- und
2
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forstwirtschaftliche Interessen klar für den Ausbau. überdies dient der strittige
Strassenausbau dem Erhalt des Wanderweges und damit der Erholung der
Bevölkerung. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer führt der Bau der
geplanten Entwässerungsanlagen, namentlich die zusätzlichen Sickerleitungen,
Kontroll- und Einlaufschächte sowie die auf Strecken mit oberflächlich abfliessendem
Hangwasser bergseitig der Strasse auszubildende Belagschale, trotz der geplanten
Vergrösserung der versiegelten Strassenfläche zudem zu einer Verminderung der
Hochwassergefahr. Die Standortgebundenheit setzt im vorliegenden Fall voraus, dass
die A.-strasse aufgrund ihres Bestimmungszwecks oder aufgrund der standörtlichen
Verhältnisse anlässlich des geplanten Ausbaus nicht durchgehend ausserhalb des
übergangsrechtlichen Gewässerabstandsbereichs angelegt werden kann. Da die
Klärung dieser Frage die Kenntnis der örtlichen Verhältnisse voraussetzt, ist es Sache
der Beschwerdegegnerin darüber erstinstanzlich zu entscheiden. Dies würde ebenfalls
zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides und zur Rückweisung der Sache an die
Beschwerdegegnerin führen.
6.
Soweit die Beschwerdeführer die Meinung vertreten, für die Bachquerung bei der C.
werde die Eindolung verlängert und damit die bestehende Renaturierung zurückgebaut
und eine Renaturierung im Bereich des I.-weihers verunmöglicht, ist es Sache des
Tiefbauamtes, in Wiedererwägung der Ausnahmebewilligung vom 6. November 2013
eine entsprechende Interessenabwägung erstinstanzlich vorzunehmen. Der
Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass eine offene Wasserführung allgemein im
öffentlichen Interesse liegt, da Fliessgewässer dadurch als Lebensraum,
Landschaftselement und Bestandteil des natürlichen Wasserkreislaufs erhalten bleiben
(vgl. hierzu H. W. Stutz, Schweizerisches Abwasserrecht, Zürich 2008, S. 57 f. mit
Verweis auf BBl 1987 S. 1143 f.). Demgegenüber stehen im vorliegenden Fall indessen
gewichtige öffentliche Interessen, insbesondere dasjenige an der Erhöhung der
Verkehrssicherheit für die schwächeren Verkehrsteilnehmer, land- und
forstwirtschaftliche Interessen und das Interesse am Erhalt des Wanderwegs, sowie die
privaten Interessen der Anstösser an der Erneuerung der bestehenden Eindolung für
den Ausbau der A.-strasse. Gemäss Erwägung 3.6 des angefochtenen Entscheids (act.
2 S. 10 f.) muss die strittige Eindolung im übrigen aus technischen Gründen verlängert
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werden, weil diese Bachquerung in steilem Gelände erfolgt und der Bach die Strasse
nicht auf dem kürzesten Weg unterqueren kann (vgl. hierzu auch den Bericht
"Kreuzungsbauwerke mit Gewässern" vom 31. März 2010, act. 13/10/15).
7.
Des Weiteren kann die Rüge der Beschwerdeführer, die geplanten Eingriffe in ihr
privates Eigentum seien unverhältnismässig, aufgrund der Rückweisung der Sache an
die Beschwerdegegnerin nicht abschliessend beurteilt werden. Der Vollständigkeit
halber bleibt hierzu festzuhalten, dass der Beschwerdeführer L.Z. als Eigentümer der
Parzellen Nrn. 0001 und 0002 gemäss seiner Einsprache vom 10. Mai 2010
ausdrücklich mit dem Landerwerb einverstanden ist (act. 13/10/7). Auch bestreiten die
Beschwerdeführer die Ausführungen im angefochtenen Entscheid in den Erwägungen 3
bis 5 unter Bezugnahme auf die einschlägigen Art. 32 f. StrG und unter Hinweis auf den
der Beschwerdegegnerin bei kommunalen Strassenbauprojekten zustehenden
Ermessensspielraum grundsätzlich nicht. Darüber hinaus legen sie weder ihren Anteil
an den für den Naturschutz angeblich getätigten Investitionen von insgesamt mehr als
Fr. 200'000.-- substantiiert dar noch ist eine Gefährdung ihrer bloss behaupteten
Investitionen in die "nicht festgesetzte" Schutzzone für die Trinkwasserquelle
ersichtlich.
8.
Die Beschwerdeführer halten ferner dafür, das strittige Strassenbauprojekt sowie der
entsprechende Teilstrassenplan seien am 24. November 2009 vom Gemeinderat
Kaltbrunn erlassen worden. In der Zwischenzeit hätten sich die Verhältnisse
massgeblich geändert, da die H.-weid als Standort für eine Inertstoffdeponie in den
kantonalen Richtplan aufgenommen worden sei. Die Zufahrt zur Deponie würde einen
Ausbau der A.-strasse in wesentlich grösserem Ausmass erfordern.
Am 5. März 2013 hat der Bundesrat die Richtplananpassung 12 des Kantons St. Gallen
genehmigt, welche der Regierungsrat am 9. Oktober 2012 erlassen hatte. Darin wurde
neu die H.-weid als Inertstoffdeponie festgesetzt (vgl. Richtplankarte und
Koordinationsblatt VII 61). Diese Festsetzung ist für die Beschwerdegegnerin
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verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG und Art. 44 Abs. 1 BauG). Nach Angaben der
Beschwerdegegnerin in ihrer Eingabe vom 18. Februar 2014 (act. 27) ist im
gegenwärtigen Zeitpunkt jedoch völlig offen, ob ein wirtschaftlicher Betrieb der
Deponie H.-weid überhaupt je möglich ist. Ob, wann, von wem und wie insbesondere
die Erschliessung dieser Deponie in den nachfolgenden Planungs- und
Baubewilligungsverfahren rechtsverbindlich umgesetzt wird, steht demnach nicht fest
und ist auch nicht absehbar. Diese Festsetzung spricht deshalb nicht gegen den Erlass
des Teilstrassenplans "A.-strasse" sowie den projektierten Ausbau der A.-strasse.
9.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde hinsichtlich der mangelnden
Begründungsdichte des angefochtenen Entscheids und der Festsetzung der Deponie
H.-weid im kantonalen Richtplan unbegründet ist. Hingegen erweist sich die
Beschwerde betreffend die Rekurslegitimation als begründet. Auch hat die
Beschwerdegegnerin die Koordinationspflicht verletzt. Sodann hätte die Beschwerde
hinsichtlich der Gewässerabstandsvorschriften, der Erneuerung der Eindolung des C.-
baches sowie der Eingriffe in die privaten Rechte der Beschwerdeführer nicht
abschliessend beurteilt werden können. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben
und die Sache im Sinne der Erwägungen 5.3 und 3.2 zur korrekten
Verfahrensabwicklung und zum neuen Entscheid an die Beschwerdegegnerin
zurückzuweisen. Dieses Verfahrensergebnis entspricht einer teilweisen Gutheissung
der Beschwerde.
10.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend gehen die amtlichen Kosten des Rekurs-
und Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte zulasten der Beschwerdeführer und der
Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Im Rekursverfahren hat die Vorinstanz den
Parteien amtliche Kosten von Fr. 3000.-- auferlegt. Für das Beschwerdeverfahren ist
eine Entscheidgebühr von Fr. 3500.-- angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenanteil der Beschwerdeführer für
das Beschwerdeverfahren von Fr. 1750.-- wird mit dem von ihnen geleisteten
Kostenvorschuss von Fr. 3500.-- verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 1750.-- wird
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zurückerstattet. Für das Rekursverfahren wird den Beschwerdeführern ein Kostenanteil
von Fr. 1500.-- auferlegt. Der im Rekursverfahren von ihnen geleistete
Kostenvorschuss von Fr. 1000.-- wird angerechnet. Die Beschwerdeführer haben für
das Rekursverfahren noch amtliche Kosten von Fr. 500.-- zu bezahlen. Auf die
Erhebung der Kostenanteile der Beschwerdegegnerin wird verzichtet (Art. 95
Abs. 3 VRP).
Nachdem keine der Beteiligten mit ihren Anträgen mehrheitlich durchgedrungen ist,
besteht weder für das Beschwerde- noch für das Rekursverfahren Anspruch auf
ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98 VRP). Der
Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin steht ohnehin kein Kostenersatz zu (R. Hirt,
Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungspflegegesetz, Diss. Lachen/
St. Gallen 2004, S. 176).