# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 6f261eb0-d5c4-50fd-b292-344fc6fc8241
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2009
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Das Grundstück Nr. 0000, Grundbuch W., liegt nordwestlich des .. im Gebiet Sch-.
Es wird über eine Privatstrasse, welche von der Sch-strasse abzweigt, erschlossen.
Eigentümer sind die Eheleute F. Das Grundstück gehört zur zweigeschossigen
Wohnzone (W2). Östlich angrenzend befindet sich das Grundstück Nr. .. und südlich
angrenzend das Grundstück Nr. XXXX. Diese beiden Grundstücke sind der Grünzone
zugewiesen und befinden sich im Eigentum der Gemeinde. Beim Grundstück Nr. ..
handelt es sich um eine relativ steil nach Osten und damit zum .. abfallende Böschung;
beim Grundstück Nr. XXXX um eine leicht nach Süden geneigte Fläche.
Das Grundstück Nr. 0000 ist mit dem Einfamilienhaus Assek.-Nr. .., einem
Aussenparkplatz, einer an der östlichen Grundstücksgrenze stehenden
Bruchsteinmauer sowie einer an der südlichen Grundstücksgrenze verlaufenden
Steinmauer überbaut. Die Privatstrasse verläuft im Bereich der Grenze der
Grundstücke Nrn. 0000 und XXXX. Zulasten des auf dem Grundstück Nr. XXXX
liegenden Teils besteht ein Fahrwegrecht zugunsten des Grundstücks Nr. 0000. Bei der
Sch-strasse handelt es sich um eine Gemeindestrasse 2. Klasse, die als
Einbahnstrasse von Nordwesten Richtung Südosten befahren wird.
Am 8. Januar 2007 reichten die Eheleute E. ein Baugesuch für die Errichtung eines
freistehenden Einfamilienhauses im südlichen Bereich des Grundstücks Nr. 0000 der
Eheleute F. sowie die Erstellung einer an die Westseite des Wohnhauses Assek.-Nr. ..
angebauten Garage ein. Während der öffentlichen Auflage des Baugesuchs, die vom
19. Januar bis 2. Februar 2007 dauerte, erhoben A., Eigentümer des Grundstücks
Nr. .., sowie B., Eigentümer des Grundstücks Nr. .., Einsprache.
Am 23. April 2007 reichten die Eheleute E. überarbeitete Baugesuchsunterlagen ein,
welche in Abweichung von den Projektunterlagen vom 8. Januar 2007 vorsahen, dass
der Velo-/Geräteraum einen Grenzabstand von 3,0 m einhält, die Gebäudetiefe des
Wohnhauses 10,25 anstatt 10,5 m und die Gebäudelänge 12,35 statt 15,55 m
betragen, keine Bauteile die Grünzone überlagern, einen Balkon auf der Ostseite und
keine Terrainveränderungen in der Grünzone vorsehen.
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Mit Eingaben vom 12. Mai und 5. Juni 2007 erhoben B. Einsprache gegen das
geänderte Projekt und machten geltend, das Vorhaben müsse als neues Baugesuch
behandelt und das Projekt demnach auch neu visiert werden. Auch das überarbeitete
Projekt sei nicht mit den rechtlichen Rahmenbedingungen vereinbar, insbesondere
verletze es die massgebenden Grenzabstandsbestimmungen, die beantragten acht
Parkplätze seien nicht mit der zonenkonformen Nutzung vereinbar und das Grundstück
sei ungenügend erschlossen. A. erhob ebenfalls Einsprache und brachte zum Teil
dieselben Rügen vor. Weiter machte er geltend, die massgebenden
Grenzabstandsbestimmungen, die Ausnützungsziffer und die Gestaltungsvorschriften
würden verletzt.
Am 4. bzw. 21. Juli 2007 schlossen F. als Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000 mit
der Gemeinde als Eigentümerin der Grundstücke Nrn. XXXX und .. eine
Grenzabstandsvereinbarung ab, in der sich die Gemeinde zur Einhaltung eines
grösseren Abstands auf ihren Grundstücken verpflichtete. Am 23. Juli 2007 orientierte
die Bauverwaltung A. und B. darüber, dass die Gesuchsteller nochmals eine
Projektänderung eingereicht hätten. Diese umfasste den Verzicht auf die Nivellierung
des Terrains im Eingangsbereich und sah stattdessen die Errichtung einer Sockelmauer
vor.
Am 7. Dezember 2007 erteilte die Baukommission E. die Baubewilligung mit
Bedingungen und Auflagen und wies die Einsprachen von A. und B. ab, soweit sie
darauf eintrat. Der Beschluss wurde am 13. Dezember 2007 versandt.
B./ Mit Eingaben ihrer Rechtsvertreter vom 28. Dezember 2007 und 28. Januar 2008
erhoben A. und B. Rekurs beim Baudepartement mit dem Antrag, die Baubewilligung
vom 13. Dezember 2007 sei aufzuheben und es sei für das aufgelegte Projekt keine
Bewilligung zu erteilen.
Das Baudepartement überwies die Rekursverfahren am 21. April 2008 an das
Departement des Innern, da sein Generalsekretär mit dem Bauvorhaben befasst war.
Am 4. September 2008 führte das Departement des Innern einen Augenschein durch.
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Mit Entscheiden vom 24. Februar 2009 wies das Departement des Innern die Rekurse
von A. und B. ab. Es erwog, die Grünzone im Bereich der im Eigentum der Stadt
befindlichen Grundstücke Nrn. .. und XXXX werde vom Bauvorhaben nicht
beansprucht. Auch sei die Erschliessung genügend. Die Nutzungsvereinbarung der
Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000 mit der Gemeinde für die Grundstücke Nrn. ..
und XXXX sei irrelevant. Sodann habe die Übertragung des Grenzabstands auf die
Grünzone keine planerisch verpönten Folgen. Das vereinfachte Verfahren für die
Änderung des ursprünglichen Projekts sei zu Recht durchgeführt worden. Weiter erwog
das Departement des Innern, der Überbauungsplan aus dem Jahr 1949 genüge den
heutigen Anforderungen nicht. Im übrigen sei die Ausnützungsziffer nicht überschritten,
dies gelte auch bei der vorgesehenen Teilung des Grundstücks Nr. 0000. Schliesslich
dürfe aufgrund des konkreten Terrains die Garage als unterirdisch bezeichnet werden.
C./ Mit Eingabe ihres gemeinsamen Rechtsvertreters vom 11. März 2009 erhoben A.
und B. Beschwerde beim Verwaltungsgericht. In ihrer Beschwerdeergänzung vom
2. April 2009 beantragen sie, die Rekursentscheide des Departements des Innern vom
24. Februar 2009 seien aufzuheben und die Bewilligung für den Neubau des
Einfamilienhauses und der Garage auf dem Grundstück Nr. 0000 sei zu verweigern,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die Beschwerdeführer machen im
wesentlichen geltend, aufgrund des Bauvorhabens werde ein Teil der in der Grünzone
gelegenen Grundstücke Nrn. .. und XXXX als Gartenanlage genutzt, was unzulässig sei.
Diese Gartennutzung sei bewilligungspflichtig und nicht bewilligungsfähig. Ausserdem
sei die Gartennutzung rechtlich ungenügend gesichert. Es dürfe keine getrennte
Bewilligung für das Einfamilienhaus und für die Gartennutzung erteilt werden. Weiter
rügen die Beschwerdeführer eine ungenügende Zufahrt und einen ungenügenden
Grenzabstand sowie das Fehlen der Visierung bei der Anbaute am Einfamilienhaus und
die Unzulässigkeit des Garagenanbaus. Auf die einzelnen Vorbringen in der
Beschwerde wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Departement des Innern beantragte in seiner Vernehmlassung vom 16. April 2009
die Abweisung der Beschwerden.
Auch die Gemeinde schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 28. April 2009 auf
Abweisung der Beschwerden.
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E. beantragen mit der innert erstreckter Frist eingereichten Stellungnahme ihres
Rechtsvertreters vom 8. Juni 2009, die Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Beschwerdeführer erhielten Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der
Verfahrensbeteiligten Stellung zu nehmen. Dies taten sie mit Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 17. August 2009.
Vor seinem Entscheid hat das Verwaltungsgericht an Ort und Stelle einen Augenschein
durchgeführt. Die Verfahrensbeteiligten wurden dazu eingeladen und erhielten
Gelegenheit zur Stellungnahme. Auf die anlässlich des Augenscheins gemachten
Feststellungen sowie auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit
wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen näher eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführer sind im Grundsatz zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 11. März und
2. April 2009 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2
VRP). Auf die Beschwerden ist im Grundsatz einzutreten.
1.1. Die Vorinstanz behandelte die Rekurse von
A. einerseits sowie von B. anderseits in gesonderten Entscheiden. Ihre Beschwerde
haben die Rekurrenten gemeinsam eingereicht. Da materiell dieselben Rechtsfragen
streitig sind, sind die Beschwerden gemeinsam zu behandeln.
1.2. Zu prüfen ist zunächst die Legitimation der Beschwerdeführer für die
vorgebrachten Rügen.
Nach Art. 83 Abs. 2 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) ist zur Einsprache
gegen ein Baugesuch befugt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Die
Legitimation richtet sich nach denselben Grundsätzen, wie sie für die Berechtigung
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zum Rekurs in Art. 45 Abs. 1 VRP umschrieben sind. Die Beschwerdebefugnis des
Nachbarn wird bejaht, wenn räumlich eine enge Beziehung zum Baugrundstück
gegeben ist und der Nachbar durch die umstrittene Baute oder Anlage unmittelbar und
in höherem Masse als die Allgemeinheit in eigenen Interessen beeinträchtigt wird (GVP
1977 Nr. 23 und 1996 Nr. 59). Das schutzwürdige Interesse besteht dabei im
praktischen Nutzen, den ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in
seiner rechtlichen oder tatsächlichen Situation einträgt bzw. in der Abwendung
materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, die ein Bestand der angefochtenen
Verfügung oder des Entscheids mit sich bringen würde (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 391 mit
Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur). Dabei muss der Einsprecher im
einzelnen dartun, inwieweit die allfällige Erteilung der Baubewilligung konkrete eigene
rechtliche oder tatsächliche Interessen intensiver beeinträchtigt als die Interessen
irgendwelcher Dritter. Für jede Rechtsbehauptung muss somit das
Rechtsschutzinteresse vorliegen (vgl. auch B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 934 mit weiteren Hinweisen; VerwGE B 2008/143, 149
vom 14. Mai 2009 und B 2008/120 vom 22. Januar 2009, in: www.gerichte.sg.ch).
1.2.1. Die Beschwerdegegner machen geltend, soweit die Beschwerdeführer
unzulässige Gartennutzungen in der Grünzone und eine Verletzung des Grenzabstands
gegenüber dem Grundstück Nr. XXXX sowie eine mangelnde rechtliche Sicherstellung
der Zufahrt zum Baugrundstück rügten, mangle es ihnen an einer qualifizierten
persönlichen Betroffenheit. Die Beschwerdeführer seien hinsichtlich dieser Gründe
nicht mehr berührt als Dritte oder die Allgemeinheit. Was sie vorbringen würden, laufe
auf eine unzulässige Popularbeschwerde hinaus. Mit Rekurs und Beschwerde könnten
nicht allgemeine öffentliche Interessen verfolgt werden. Gerade dies täten die
Beschwerdeführer. Die Rügen zur allfälligen Nutzung einer Teilfläche der Parzelle
Nr. XXXX und die geltend gemachte Verletzung des Grenzabstands sowie die
angeblich fehlende rechtliche Sicherstellung der Zufahrt würden allgemein die
Bevölkerung der Politischen Gemeinde und die Besucherinnen und Besucher des ..
betreffen. Warum die Beschwerdeführer bezüglich dieser Punkte des Baugesuchs
mehr tangiert sein sollten als Dritte oder die Allgemeinheit, täten sie nicht dar und sei
auch nicht ersichtlich.
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1.2.2. Die Beschwerdeführer machen geltend, sie stünden als Eigentümer der
benachbarten Grundstücke Nrn. .. und .. in einer räumlich engen nachbarlichen
Beziehung zum Bauvorhaben. Durch die Erstellung des neuen Einfamilienhauses und
des Garageanbaus seien sie ohne Zweifel unmittelbar und in höherem Ausmass als
irgend jemand oder die Allgemeinheit in eigenen Interessen beeinträchtigt. Dies gelte
insbesondere auch hinsichtlich der privaten Nutzungen in der Grünzone und der
Einhaltung der Grenzabstände. Diese Rügen würden unmittelbar mit der Erstellung der
betreffenden Bauten zusammenhängen. Den Baugesuchstellern sei gestützt auf eine
Vereinbarung nach Art. 56 Abs. 2 Satz 2 BauG gestattet worden, den gesetzlichen bzw.
reglementarischen Grenzabstand gegenüber der Parzelle Nr. XXXX zu unterschreiten
bzw. überhaupt keinen solchen mehr einzuhalten. Dabei handle es sich um eine
Ausnahmeregelung zum grundsätzlich gültigen Grenzabstand nach Art. 13 Abs. 1 und
Art. 29 des Baureglements (abgekürzt: BR). Die Situation sei daher vergleichbar mit
einem Vorhaben, welches gestützt auf Art. 77bis BauG bewilligt werde und bei dem die
Rügen des Nachbarn auch hinsichtlich des Grenzabstands gegenüber einem nicht
unmittelbar dem Nachbarn gehörenden Grundstück zulässig seien. Der vorliegende Fall
könne auch nicht mit dem allgemeinen Fall einer Grenzabstandsvereinbarung
verglichen werden. Bei einer solchen werde einfach der Freiraum, der sich aus der
Summe der beiden Grenzabstände ergebe, etwas verschoben. Im Streitfall werde der
Freiraum durch die Mehrnutzung auf dem Grundstück Nr. 0000 aber deutlich verringert.
Es gehe nicht nur um die Rüge einer einfachen Verletzung des Grenzabstandes,
sondern um Einwände gegen die massiv erweiterte Nutzung des Grundstücks
Nr. 0000. Diese betreffe die Beschwerdeführer offensichtlich in höherem Masse als die
Allgemeinheit, weshalb das Rechtsschutzinteresse zu bejahen sei. Bei den
Gartennutzungen und der rechtlichen Absicherung der Zufahrt sowie bei der
ungleichen Verlegung des Grenzabstandes bestehe räumlich eine enge Beziehung zum
Grundstück der Beschwerdeführer. Eine nachbarschützende Funktion der angerufenen
Bestimmungen sei nicht mehr verlangt. Die Beschwerdeführer seien offensichtlich in
höherem Masse als die Allgemeinheit betroffen und somit zu den von ihnen erhobenen
Rügen legitimiert.
1.2.3. Die Grundstücke der Beschwerdeführer grenzen unmittelbar westlich an das
Baugrundstück an. Das Bauvorhaben hält die gesetzlichen bzw. reglementarischen
Bauvorschriften im Bereich des Grenzabstands sowohl gegen Süden als auch gegen
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Osten nicht ein. Damit ist der vorliegende Sachverhalt gleich zu behandeln wie jener,
bei dem gestützt auf Art. 77 BauG für ein benachbartes Gebäude eine
Ausnahmebewilligung erteilt wird (vgl. GVP 1998 Nr. 27). Die Unterschreitung des
reglementarischen Grenzabstands und die unmittelbare Situierung des Gebäudes an
der Grenze zur Grünzone sind im vorliegenden Fall zudem wesentliche
Voraussetzungen, um das Grundstück Nr. 0000 überhaupt mit einem zweiten
Einfamilienhaus überbauen zu können. Bei dieser Sachlage sind die Beschwerdeführer
legitimiert, die Unterschreitung des Grenzabstands bzw. eine unzulässige Nutzung der
Grünzone zu rügen, da sie damit eigene Interessen, nämlich ihr Interesse an der
Freihaltung jenes Grundstückteils, durchsetzen können. Auch die Rüge der
ungenügenden Sicherstellung der Zufahrt ist zuzulassen. Die hinreichende Zufahrt ist
Teil der genügenden Erschliessung und damit unabdingbare Voraussetzung für die
Erteilung einer Baubewilligung. Dringen die Beschwerdeführer mit ihrer Rüge durch,
können sie ihr Interesse an der Freihaltung des Grundstückteils ebenfalls durchsetzen.
Auch insoweit sind sie mehr als irgendwelche Drittpersonen bzw. die Allgemeinheit
betroffen. Ob die Legitimation nur für die Eigentümer des Grundstücks Nr. .. oder aber
auch für den Eigentümer des Grundstücks Nr. .. gegeben ist, kann im vorliegenden Fall
offen bleiben, da sie aufgrund der Lage jedenfalls für die Eigentümer des Grundstücks
Nr. .. gegeben ist. Auf die Rügen der unzulässigen Nutzung der Grünzone als
Gartenanlage, der ungenügenden Zufahrt, des ungenügenden Grenzabstands, der
fehlenden Visierung der Anbaute am bestehenden Haus sowie des unzulässigen
Garagenanbaus am bestehenden Haus ist daher einzutreten.
2. Das geplante Wohnhaus soll in den südöstlichen Bereich des Grundstücks Nr. 0000
zu stehen kommen, wobei es mit der Südfassade praktisch an die Grenze zum
Grundstück Nr. XXXX in der Grünzone anstösst. Auch gegen Osten unterschreitet das
geplante Haus den reglementarischen Grenzabstand. Die Distanz zwischen Fassade
und Grundstücksgrenze, welche gleichzeitig auch die Zonengrenze bildet, beträgt rund
2,0 bis 2,5 m bei der Ostfassade und rund 0,3 bis 0,5 m bei der Südfassade. Der
Sitzplatz an der Südostecke stösst an die Zonengrenze.
2.1. Nach Art. 17 Abs. 1 BauG umfassen Grünzonen Gebiete, die nicht überbaut
werden dürfen. Sie dienen der Freihaltung von Flächen vor Überbauung, insbesondere
zwecks Gliederung des Siedlungsgebietes (lit. a); der Erhaltung und Schaffung von
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Sport-, Park- und Erholungsanlagen (lit. b); der Erhaltung von Schutzgegenständen
nach Art. 98 BauG (lit. c) sowie der Sicherung von Grundwasserschutzzonen oder
Grundwasserschutzarealen. Im Zonenplan wird der Zweck der jeweiligen Grünzone
bezeichnet (Art. 17 Abs. 2 BauG). Oberirdische Bauten und Anlagen sind zulässig,
soweit der Zweck der Zone sie erfordert, unterirdische in den Fällen von Art. 17 Abs. 1
lit. a und b, wenn der Zweck der Zone nicht beeinträchtigt wird (Art. 17 Abs. 3 BauG).
Eingriffe in das Gelände und in den Naturhaushalt sind nicht zulässig, wenn sie den
Zweck der Zone beeinträchtigen (Art. 17 Abs. 4 BauG). Die Grünzone ist somit an sich
keine Bauzone, dennoch ist nicht jede Bautätigkeit ausgeschlossen (B. Heer, St.
Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 383).
2.2. Am 22. September 2005 wurde der Nachtrag 2 zum Baureglement vom 25.
November 1992 erlassen. In Art. 6 wurde neu eine besondere Grünzone
Schrebergärten (Bauzone) statuiert. Daneben wurde eine Grünzone ohne besondere
Bezeichnung ausgeschieden. Eine besondere Zweckbestimmung hat somit die
vorliegend streitige Grünzone nicht. Daraus folgt, dass sie grundsätzlich nicht überbaut
werden darf (Art. 17 Abs. 1 BauG). Dies entspricht offensichtlich deren Sinn und
Zweck, da das fragliche Gebiet die unmittelbare Umgebung des Stadtweihers freihalten
will.
2.3. Die Vorinstanz ging davon aus, dass das Bauprojekt auf dem Grundstück Nr. 0000
realisiert werden solle und in der Grünzone demnach keine baubewilligungspflichtigen
Massnahmen vorgesehen seien. Erwähnenswert sei der Umgebungsplan, welcher in
bezug auf die Grünzone den Hinweis enthalte, dass in der Grünzone keine
Veränderungen vorgesehen seien. Auch aus dem Projektplan "Ansichten" sei
ersichtlich, dass in der Grünzone keine baulichen Massnahmen vorgesehen seien. Die
Gesuchsteller hätten dies anlässlich des Augenscheins bestätigt und explizit
ausgeführt, die Grünzone werde durch das Bauvorhaben nicht beansprucht. Der
Einwand der Rekurrenten, das Baugesuch könne nicht beurteilt werden, bevor eine
rechtskräftige Grünzonenausscheidung erfolgt sei, erweise sich vor dem Hintergrund,
dass die Grünzone für die Realisierung des Bauvorhabens gemäss den definitiven
Baugesuchsunterlagen nicht beansprucht werde, als unbegründet. Auch die
Behauptung, die Grünzone werde durch das Bauvorhaben beansprucht, erweise sich
unter Bezugnahme auf die definitiven Baupläne als nicht gerechtfertigt.
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2.4. Die Beschwerdegegner und die Gemeinde (Eigentümerin des Grünstücks in der
Grünzone) haben am 29. Juni 2006 einen Vorvertrag über den Erwerb von 153 m
Boden ab dem Grundstück Nr. XXXX geschlossen. Als Preis waren Fr. 250.-- pro m
vereinbart. Ein Verkauf erfolgte indes nicht. Am 21. Juli 2007 schlossen die Eigentümer
des Grundstücks Nr. 0000 und die Gemeinde eine Vereinbarung über die Begründung
einer Grunddienstbarkeit, wonach den jeweiligen Eigentümern des Grundstücks
Nr. 0000 das zeitlich unbeschränkte und ausschliessliche Benützungsrecht an einer
Teilfläche im Umfang von 158 m am Grundstück Nr. XXXX zusteht. Durch die
Nutzungsvereinbarung soll der im Planausschnitt bezeichnete Teil des Grundstücks
Nr. XXXX der Nutzung für die Allgemeinheit entzogen werden. Die Vorinstanz erwog, es
könne offen bleiben, ob diese Regelung mit der Zonenordnung vereinbar sei. Nach
Art. 87 Abs. 1 BauG sei die Baubewilligung zu erteilen, wenn keine im öffentlichen
Recht begründeten Hindernisse vorliegen. Aus den Planunterlagen sei ersichtlich, dass
keine Bauten und Anlagen in der Grünzone vorgesehen seien.
Für die Einräumung der Dienstbarkeit wurde eine Entschädigung von Fr. 250.-- pro m
vereinbart, was dem Kaufpreis in dem im Jahr 2006 geschlossenen Vorvertrag
entsprach. Den Eigentümern des Grundstücks Nr. 0000 soll mit der Dienstbarkeit eine
Teilfläche der in der Grünzone gelegenen Parzelle Nr. XXXX zur alleinigen Benützung
zur Verfügung gestellt werden. Wie die Beschwerdeführer zutreffend festhalten, hat die
Positionierung des Einfamilienhauses unmittelbar an der Grenze zum Grundstück
Nr. XXXX und an der Grenze der Bauzone zwangsläufig eine Nutzung der Grünzone zur
Folge. Die Ausgänge von der Küche und vom Wohn-Esszimmer führen direkt in die
Grünzone. Gemäss dem Plan 503.2 befindet sich die südliche Hausmauer nur rund 30
bis 50 cm von der Zonengrenze entfernt. Es ist offenkundig, dass der südlich an das
Wohnhaus angrenzende Freiraum als Garten bzw. als Aufenthaltsort für die
Hausbewohner benutzt werden wird. Andernfalls wäre es völlig sinnlos, sowohl von der
Küche als auch vom Wohn-Esszimmer aus Türen direkt ins Freie vorzusehen. Auch für
den Gebäudeunterhalt ist die Benützung der Grünzone unumgänglich. Die Feststellung
der Vorinstanz, wonach gemäss den Baugesuchsunterlagen keine
baubewilligungspflichtigen Massnahmen in dem in der Grünzone gelegenen Gebiet
vorgesehen seien, ist nicht stichhaltig. Erfahrungsgemäss werden solche unmittelbar
dem engsten Umschwung eines Einfamilienhauses zugehörigen Flächen als
Gartenanlage genutzt, insbesondere wenn wie im vorliegenden Fall das Erdgeschoss
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des Wohnhauses entsprechend gestaltet ist und von den einzelnen Wohnräumen
Ausgänge direkt ins Freie führen. Selbst wenn auf der Gartenfläche keine baulichen
Massnahmen getroffen werden bzw. keine künstlich gestaltete Gartenanlage errichtet
wird, ist der Umschwung aufgrund der konkreten Umstände funktional dem
Nutzungsbereich des Wohnhauses zuzuordnen. Es lässt sich nicht in Abrede stellen,
dass die Bewohner des Hauses diese Fläche als Garten nutzen werden. Zu Recht
machen die Beschwerdeführer geltend, dass für eine Rasenfläche, die von der
Öffentlichkeit benützt werden kann, nicht Fr. 250.-- pro m bezahlt werden.
Ursprünglich war vorgesehen, dass die Gemeinde eine Teilfläche des Grundstücks
Nr. XXXX den Beschwerdegegnern verkauft. Nachdem diese Absicht auf Widerstand
gestossen war, wurde ein Dienstbarkeitsvertrag ins Auge gefasst. Beide
Vereinbarungen bezwecken aber dasselbe, nämlich die exklusive Nutzung eines Teils
des in der Grünzone gelegenen Grundstücks Nr. XXXX durch die Eigentümer bzw.
Bewohner des zu erstellenden Hauses. Diesen soll denn auch gemäss dem
Grunddienstbarkeitsvertrag (Ziff. 1) das ausschliessliche Benützungsrecht an der
Umgebungsanlage auf dem Grundstück Nr. XXXX erteilt werden. Zudem wurde im
Dienstbarkeitsvertrag festgehalten, dass die besagte Fläche der Erhaltung und
Schaffung von Sport-, Park- und Erholungsanlagen gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. b BauG
diene (Ziff. 3). Damit wurde der fragliche Teil der Grünzone einer Zweckbestimmung
zugeführt, ohne diese im Zonenplan zu bezeichnen, wie es in Art. 17 Abs. 2 BauG
vorgeschrieben ist. Es fragt sich daher, ob damit nicht eine planerisch relevante
Massnahme angeordnet wurde. Die Zweckbestimmung einer Grünzone für einen
bestimmten Zweck ist im Verfahren der Nutzungsplanung festzulegen. Wenn ein Teil
der Grünzone der Schaffung von Sport-, Park- und Erholungsanlagen dient, sind darauf
auch entsprechende Bauten möglich. Dadurch wird auch eine Nutzung als
Gartenanlage ermöglicht. Der Dienstbarkeitsvertrag bezweckt, den Eigentümern bzw.
Bewohnern des geplanten Hauses die Nutzung eines Teils des in der Grünzone
gelegenen Grundstücks für Wohnzwecke im weiteren Sinn, nämlich die Erstellung einer
Gartenanlage, zu ermöglichen.
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist es nicht zulässig, Nebenanlagen
eines in der Gewerbe-Industrie-Zone stehenden Betriebes, welche an sich in der
Wohnzone zonenkonform wären, in eine angrenzende Wohnzone auszulagern. Im
konkreten Fall ging es um die Frage, ob Parkplätze für einen Industriebetrieb in der
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Wohnzone zugelassen werden können. Das Verwaltungsgericht lehnte dies ab und hielt
fest, die Parkplätze seien nicht selbständig zu beurteilen, sondern im Zusammenhang
mit dem Betrieb, dem sie zugeordnet seien und der in der Wohnzone nicht zugelassen
wäre (GVP 2000 Nr. 17). Im vorliegenden Fall verhält es sich ähnlich. In der Grünzone
soll ein Bereich ausgeschieden werden, der den Bewohnern des angrenzenden
Gebäudes als Gartenanlage dient und zur alleinigen Benützung zugeschieden ist. Er ist
damit funktioneller Bestandteil des Einfamilienhauses. Dies bedeutet nicht, dass die
gesamte Gartenanlage einer Wohnliegenschaft zwingend in der Bauzone liegen muss.
Im Streitfall ist aber eine Gartennutzung inkl. der Möglichkeit zur Erstellung von Bauten
vorgesehen, die in der Grünzone nicht zulässig ist.
Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass das
Bauvorhaben eine unzulässige Nutzung der Grünzone umfasst und daher gegen die
Nutzungsordnung verstösst.
2.5. Die Beschwerdebeteiligte verpflichtete sich mit Vereinbarung vom 4./21.Juni 2007
zur Einhaltung eines erweiterten Grenzabstands auf dem Grundstück Nr. XXXX. Die
Vorinstanz erblickte darin kein unzulässiges Vorgehen. Es gehe im vorliegenden Fall um
die ungleiche Verteilung der Grenzabstände zwischen zwei Parzellen, die in Zonen
unterschiedlicher Nutzungsart lägen. Weil die Nutzungsdichte in der Gemeinde durch
die Ausnützungsziffer festgelegt werde, habe die Vereinbarung gegenüber der
Bauordnung keine erhöhte bauliche Nutzung des Grundstücks Nr. 0000 zur Folge. Die
in der Bundesgerichtspraxis zum interzonalen Nutzungstransfer verpönte Situation
einer unzulässigen Nutzungserhöhung könne hier nicht eintreten. Demgegenüber
machen die Beschwerdeführer geltend, die Praxis zum interzonalen Nutzungstransfer
sei mutatis mutandis im Streitfall heranzuziehen.
Das Bundesgericht hat es als zulässig erachtet, den Nutzungstransfer in eine Zone mit
geringerer Ausnützung zu verbieten (BGE 119 Ia 113 ff.). Es erwog, wenn die
Unterschreitung des Grenzabstands eine Erhöhung des zulässigen Bauvolumens auf
der berechtigten Parzelle bewirke, sei dies raumplanerisch dann nicht von besonderer
Bedeutung, wenn auf der Nachbarparzelle eine entsprechende Mindernutzung in Kauf
genommen werden müsse und die gleiche Nutzungsart betroffen sei. Innerhalb
derselben Nutzungszone oder gegenüber einer gleichartigen Zone mit grösseren
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Ausnützungsmöglichkeiten sei diese Voraussetzung erfüllt. Anders verhalte es sich
zunächst bei Nachbarzonen mit geringeren Ausnützungsmöglichkeiten. Werde
beispielsweise der Grenzabstand einer Parzelle in einer dreigeschossigen Wohnzone
zulasten einer Parzelle in einer eingeschossigen Wohnzone um mehrere Meter verkürzt,
entstehe gesamthaft eine erhebliche Mehrnutzung, welche in der Zonenordnung nicht
vorgesehen sei. Im vorliegenden Fall verhält es sich anders. Nach der Praxis des
Bundesgerichts kann durch eine Grenzabstandsverschiebung gegenüber
Nichtbauzonen keine in der Praxis zum interzonalen Nutzungstransfer verpönte
Situation einer unzulässigen Nutzungserhöhung stattfinden (BGE 119 Ia 122 E. 5). Im
vorliegenden Fall wird zudem die Intensität der Nutzung durch Ausnützungsziffern
bestimmt, weshalb Grenzabstände keine nutzungsbeschränkende Funktion haben. Im
übrigen verbietet Art. 56 Abs. 2 BauG eine Verschiebung des Grenzabstands zulasten
eines nicht der Bauzone zugehörigen Grundstücks nicht. Die Beschwerde erweist sich
daher in diesem Punkt als unbegründet.
2.6. Weiter bestreiten die Beschwerdeführer die hinreichende strassenmässige
Erschliessung des Baugrundstücks.
Nach Art. 49 Abs. 2 lit. a BauG ist Land erschlossen, wenn es über eine hinreichende
Zu- und Wegfahrt verfügt. Eine Zufahrt ist dann als hinreichend zu betrachten, wenn sie
tatsächlich so beschaffen ist, dass sie bau- und verkehrstechnisch der bestehenden
und der geplanten Überbauung genügt, den zu erwartenden Fahrzeugen und
Fussgängern sicheren Weg bietet und von den öffentlichen Diensten, namentlich
Feuerwehr und Sanität, Kehrichtabfuhr und Schneeräumung ungehindert benützt
werden kann, und - wenn sie über fremdes Grundeigentum führt - rechtlich gesichert
ist.
Faktisch ist die Zufahrt vorhanden. Das Strässchen genügt nach den Feststellungen
anlässlich des Augenscheins als Zufahrt für ein oder zwei Einfamilienhäuser. Auf
solchen internen Grundstückserschliessungen bzw. Hauszufahrten müssen keine
Kreuzungsmanöver möglich sein. Bei den konkreten Verhältnissen kann selbst von
einer genügenden Erschliessung gesprochen werden, wenn bei gleichzeitigem
Befahren der Zufahrt ein Fahrzeug wieder zurücksetzen muss, zumal dies im
vorliegenden Fall ohne weiteres möglich ist. Ausserdem ist die Sch-strasse eine
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Einbahnstrasse, weshalb die Ein- und Ausfahrt weniger problematisch ist als bei einer
Strasse mit Gegenverkehr. Für die Beanspruchung des Grundstücks Nr. XXXX besteht
seit Jahrzehnten eine Grunddienstbarkeit. Dass der sog. Einmündungstrichter jüngeren
Datums ist, begründet keine mangelhafte Erschliessung, zumal die Eigentümerin des
belasteten Grundstücks die derzeitige bauliche Situation anerkannt. Die Rüge der
ungenügenden Zufahrt erweist sich daher als unbegründet.
2.7. Weiter beanstanden die Beschwerdeführer, dass die Anbaute nie visiert worden
sei. Es gebe keine Visiere, die die Eckpunkte und Höhen der Anbaute im Nordwesten,
Nordosten und Südosten zeigten, weder vor der Korrektureingabe noch nachher. Es
werde mit Nachdruck verlangt, dass diese Visierung nachgeholt werde.
Demgegenüber wenden die Beschwerdegegner ein, eine Projektänderung müsse
grundsätzlich das ordentliche Baubewilligungsverfahren durchlaufen, es sei denn, die
Voraussetzungen des einfachen Verfahrens oder des Meldeverfahrens seien erfüllt. Das
vereinfachte Verfahren komme zur Anwendung, wenn die zu bewilligenden Bauten oder
Anlagen keine oder nur die Interessen weniger Einspracheberechtigter berührten.
Abgestellt werde nicht auf die Grösse oder Bedeutung des Bauvorhabens, sondern auf
die Interessenlage.
Fest steht, dass das Bauvorhaben an sich im ordentlichen Verfahren aufgelegt war. Bei
geringfügigen Projektänderungen kann nach der Praxis das vereinfachte
Baubewilligungsverfahren nach Art. 82bis Abs. 1 BauG zur Anwendung kommen.
Dieses Verfahren greift Platz, wenn ein Vorhaben keine oder nur die Interessen weniger
Einspracheberechtigter berührt. Werden im Rahmen eines Einspracheverfahrens
geringfügige Änderungen an einem Projekt vorgenommen, welche nur die Interessen
der Einsprecher berühren, so ist die Anwendung des vereinfachten Verfahrens
gerechtfertigt. Dieses lässt den Verzicht auf die Visierung zu (Art. 82bis Abs. 2 BauG).
Die Beschwerdeführer hatten von den Änderungen Kenntnis, und das Bauvorhaben
war während der Augenscheine visiert. Die Rüge der ungenügenden Visierung geht
daher fehl.
2.8. Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, der Garagenanbau an das
bestehende Einfamilienhaus sei unzulässig. Das gewachsene Terrain liege bei der
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südwestlichen Ecke bei rund 601 m.ü.M. und bei der nordwestlichen Ecke bei rund
602 m.ü.M. Dem Baugesuch seien für die beiden Eckpunkte keine Angaben zur
Höhenlage des gewachsenen Terrains zu entnehmen. Das im Plan dargestellte
gewachsene Terrain in den Schnitten a-a und c-c entspreche dem heute bestehenden
Terrainverlauf und nicht dem gewachsenen Terrain. Die Höhenangaben zum
gewachsenen Terrain im Baugesuchsplan vom 8. Januar 2007 seien nicht
massgebend, weil sie nur Aussagen an den Querschnitten a-a, b-b und z-z lieferten,
nicht jedoch an bzw. entlang der Westfassade. Gemäss Art. 46 Abs. 1 BauR sei jedoch
nur die Höhenlage an der Westfassade massgebend. Vergleiche man die Höhenkoten
des gewachsenen Terrains gemäss Überbauungsplan und Beurteilung durch die
Vorinstanz mit jenen der Oberkante der geplanten Garagenanbaute, so zeige sich, dass
diese im Mittel der Westfassade rund 1,5 m über das gewachsene Terrain zu liegen
kommen solle. Diese Überragung überschreite die zulässige Überragung von 0,7 m
gemäss Art. 46 Abs. 1 BauR. Die geplante Garagenanbaute sei deshalb keine
unterirdische im Sinn von Art. 56 Abs. 3 BauG. Sie verletze den Grenzabstand.
Dagegen wenden die Beschwerdegegner ein, die Projektunterlagen wiesen in bezug
auf die südwestliche Ecke der Garage das gewachsene Terrain mit 601,82 m.ü.M. und
die nordwestliche Ecke mit 603,15 m.ü.M. aus. Diese Werte stimmten "in etwa" mit den
Werten überein, wie sie sich bereits anhand des Überbauungsplans von 1949 zeigten.
Wenn berücksichtigt werde, dass über 60 Jahre hinweg geringfügige natürliche
Geländeveränderungen auftreten würden, so sei davon auszugehen, dass diese Werte
den natürlichen Terrainverlauf widerspiegeln. Die Beschwerde sei daher unbegründet.
Art. 46 Abs. 1 BR bestimmt, dass Bauten, die innerhalb des Grenzabstandsbereichs
mit der gegen das Nachbargrundstück gerichteten Fassade im Mittel das gewachsene
Terrain nicht mehr als 70 cm überragen, als unterirdisch im Sinn von Art. 56 Abs. 3
BauG gelten. In der geltenden Fassung des Baugesetzes regelt Art. 56 Abs. 4 BauG die
unterirdischen Bauten. Massgebend ist nach Art. 46 Abs. 1 BR die gegen das
Nachbargrundstück gerichtete Fassade, welche vorliegend die Westfassade des
Garagenanbaus ist.
Die Vorinstanz erwog, aus dem Überbauungsplan sei ersichtlich, dass das Terrain im
Bereich der projektierten Garage leicht nach Südwesten geneigt gewesen sei, wobei
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die südwestliche Ecke "in etwa" auf die Höhe von rund 601 m.ü.M. und die
nordwestliche Ecke auf rund 602 m.ü.M. zu liegen komme. Im fraglichen Gebiet
besteht ein Überbauungsplan aus dem Jahr 1949. Ob die Vorinstanz auf diesen Bezug
nahm oder auf die Planunterlagen zum Baugesuch, ist unklar. Der Überbauungsplan
von 1949 befindet sich jedenfalls nicht in den Akten. Er wurde von der Vorinstanz und
der Beschwerdebeteiligten als nicht anwendbar betrachtet. Solche Pläne werden durch
den Zeitablauf indes nicht ungültig. Nach Art. 83 BR bleiben Überbauungs- und
Gestaltungspläne, die vor dem Inkrafttreten des Reglements erlassen wurden, in Kraft.
Vorbehalten bleibt die Überarbeitung und Anpassung an das neue Recht im Einzelfall.
Auch das Baureglement von 1973 enthielt in Art. 144 eine entsprechende Bestimmung.
Demgegenüber fand sich im Baureglement von 1956 keine entsprechende
Übergangsbestimmung. Das Baudepartement hatte jedoch aufgrund eines Urteils des
Bundesgerichts vom 21. Juni 2007 (1A.278/2006) und des Rückweisungsentscheids
des Verwaltungsgerichts vom 29. August 2007 (B 2007/108) das Verhältnis zwischen
dem Überbauungsplan B- Strasse-W-berg, Sch-berg vom 10. Dezember 1949 und
dem geltenden Zonenplan zu prüfen. Darauf nehmen die Erwägungen der
Baukommission und der Vorinstanz aber keinen Bezug. Falls der Überbauungsplan
Vorschriften über Gebäudehöhen enthält, wie dies die Beschwerdegegner geltend
machen, so wären diese bei der Feststellung und Beurteilung der Gebäudehöhe bzw.
bei der Frage, ob der Anbau unterirdisch ist, zu berücksichtigen. Mangels gesicherter
Angaben in den Akten kann diese Frage allerdings nicht entschieden werden. Da die
Baubewilligung aus einem anderen Grund aufzuheben ist, kann von weiteren
Abklärungen abgesehen werden.
2.9. Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die
Beschwerden gutzuheissen sind. Die angefochtenen Entscheide des Departements
des Innern vom 24. Februar 2009 sowie der Entscheid der Baukommission vom
7./13. Dezember 2007 sind aufzuheben.
3. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdegegner (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 4'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622 Gerichtskostentarif,
sGS 941.12). Die Beschwerdegegner haften solidarisch für den gesamten Betrag. Die
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Gebühr ist bei E. zu erheben. Der Kostenvorschuss von Fr. 4'000.-- ist den
Beschwerdeführern zurückzuerstatten.
Die amtlichen Kosten der Rekursverfahren von je Fr. 1'500.-- sind den
Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP).
Die Beschwerdegegner haben die Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren
ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 2 VRP). Eine Entschädigung von
Fr. 2'500.-- zuzügl. MWSt für das Beschwerdeverfahren erscheint angemessen (Art. 22
Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75,
abgekürzt HonO).
Für das Rekursverfahren hat die Vorinstanz die Entschädigung auf Fr. 1'500.-- zuzügl.
MWSt festgesetzt. Dies entspricht dem Tarif und ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a
HonO). Die Beschwerdeführer waren im Rekursverfahren nicht vom selben
Rechtsanwalt vertreten. Daher ist A. einerseits sowie B. anderseits für das
Rekursverfahren je eine Entschädigung von Fr. 1'500.-- zuzügl. MWSt zuzusprechen.
Die Entschädigung geht zulasten der Beschwerdegegner. Diese haften solidarisch für
den gesamten Betrag.
Demnach hat das Verwaltungsgericht