# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 7b062030-9495-4a1a-838e-b17140b6ef91
**Court:** BE_VB
**Chamber:** BE_VB_001
**Year:** 2021
**Language:** fr
**Jurisdiction:** BE / Espace_Mittelland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** Urban Planning and Environmental

## Facts

I. Faits
1. L’intimée est propriétaires des parcelles nos O._ et N._ au lieu-dit «Rue G._ 7e» dans la zone HA3 de Sonceboz-Sombeval. Une demande de permis de construire pour la construction d’un nouveau bâtiment de l'enfance comprenant 3 classes d'école enfantine, une crèche et l'école à journée continue, datée du 8 novembre 2019, a été déposée par l’intimée et a été reçue le 20 novembre 2019 par la Préfecture du Jura bernois. Suite à la demande de la Préfecture du Jura bernois, l'intimé a complété le dossier.
2. Le 29 janvier 2020, le syndicat d’épuration des eaux usées du Bas-Vallon de Saint-Imier (SEBV) a formé opposition au projet. Par courrier du 30 janvier 2020, la recourante 1 et le recourant 2 – copropriétaires de la parcelle voisine no K._ – ont fait opposition. Le 6 février 2020, le recourant 3 – propriétaire de la parcelle voisine no L._ – a formé opposition au projet.
3. Le 27 février 2020, l'intimée a modifié les plans pour répondre aux exigences Procap – construire sans obstacle du Canton de Berne.1
4. Par lettre du 2 novembre 2020, le SEBV a retiré son opposition après avoir trouvé un accord avec l’intimée concernant ses conditions complémentaires.
5. Le 11 décembre 2020, la Préfecture du Jura bernois a rejeté les oppositions des parties recourantes et a octroyé le permis de construire.
6. Le 12 janvier 2021, la recourante 1 et le recourant 2 ont interjeté recours et concluent :
1. Principalement, annuler la décision d’octroi de permis construire (no de l’affaire 206/2019) du 11 décembre 2020 de la Préfecture du Jura bernois ;
2. Subsidiairement, assortir la décision d’octroi de permis de construire du 11 décembre 2020 de la condition suivante : interdire à la Municipalité de Sonceboz l’utilisation du bâtiment pour l’accueil d’un autre degré scolaire que H1 et H2 ;
3. En tout état de cause, prendre et donner acte du fait que les recourants font valoir une réserve de droit au sens de l’art. 32 DPC ;
4. En tout état de cause, prendre et donner acte du fait que les recourants se réservent le droit de faire valoir une compensation des charges au sens des art. 31 et 31 LC ;
5. Sous suite de frais et dépens.
Le recourant 3 a séparément interjeté recours, daté du même jour. Le recours est quasiment identique au recours de la recourante 1 et du recourant 2 à l’exception des conclusions nos 3 et 4 et ses motifs. Les parties recourantes font surtout valoir que le projet n’est pas conforme à la zone.
7. L'Office juridique, qui conduit les procédures de recours pour le compte de la DTT2, a joint les deux procédures, requis le dossier préliminaire et dirigé l’échange des mémoires.
1 Cf. surtout dossier communal, p. 294 et 322 ss. 2 Art. 7 de l'ordonnance du 18 octobre 1995 sur l'organisation et les tâches de la Direction des travaux publics et des transports (OO DTT ; RSB 152.221.191)
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## Considerations

II. Considérants
1. Recevabilité
a) Les recours portent sur une décision globale au sens de l'article 9 LCoord3. Conformément à l'art. 11 al. 1 LCoord, une telle décision ne peut être attaquée ‒ indépendamment des griefs  ‒ que par la voie de recours admise en procédure directrice. La procédure directrice est en l'occurrence la procédure d'octroi du permis de construire (art. 5 al. 1 LCoord). En vertu de l’art. 40 al. 1 LC4, les décisions relatives à l’octroi d’un permis de construire peuvent faire l’objet d’un recours auprès de la DTT. En tant que (co-)propriétaires d'une parcelle voisine, la recourante 1 et les recourants 2 et 3 ont qualité pour recourir (art. 40 al. 2 LC en relation avec art. 35 al. 2 let. a LC). Les recours ont été déposés en temps utile et selon les formes légales. Ils sont par conséquent recevables quant à la forme. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur les recours.
2. Conformité à la zone
a) L’intimée planifie la construction d’un nouveau bâtiment de l'enfance comprenant 3 classes d'école enfantine, une crèche et l'école à journée continue sur les parcelles nos O._ et N._. Sur la parcelle no N._, où se trouve l’administration communale, seuls des aménagements extérieurs sont projetés. Cette parcelle se trouve dans la zone publique UP3 (destination bâtiment communal, équipement scolaire et sportif). Le nouveau bâtiment est planifié sur la parcelle no O._ dans la zone HA3. Selon l’art. 45 du RC5 l’affectation admise en zone mixte HA est décrit comme suit :
1 La zone d'habitation et d'activités HA est destinée à l'habitation, au commerce, services, hôtelleries, à l'artisanat et à la petite industrie moyennement gênante. 2 Les entreprises dont les nuisances (émission de fumée et d'odeurs, vibrations, bruits, etc.) particulièrement fâcheuses gêneraient le voisinage, doivent être installées dans la zone d'activités économiques. 3 Il y a lieu de construire en ordre non contigu. 4 Sont applicables les dispositions du degré de sensibilité III de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (art. 43 OPB).
b) Dans la décision attaquée, la Préfecture relève la marge d’appréciation des communes et que la commune fonde la conformité à la zone de son projet notamment sur la base d’une prise de position positive de l’Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT) du 18 août 2017. La préfecture a considéré que les règlements types de construction (RTC) édictés par le canton, que de nombreuses communes ont adoptés, admettent, dans les zones résidentielles, les équipements publics nécessaires comme les jardins d’enfants, les écoles de quartier, les arrêts des transports publics, etc. Elle a ajouté qu’un jardin d’enfants et une école à journée continue avaient été considéré comme conformes à la zone d’habitation par le Tribunal administratif bernois et que le Tribunal fédéral avait estimé que les zones résidentielles étaient destinées à la résidence des enfants, de sorte que le bruit des enfants devait en principe être toléré. La Préfecture a constaté que le projet est conforme à la zone, d’autant plus que ce dernier se situe en zone mixte, où certaines nuisances peuvent être admises de manière plus large, dans la mesure où les dispositions du degré de sensibilité III s’appliquent en l’espèce.
3 Loi de coordination du 21 mars 1994 (LCoord ; RSB 724.1) 4 Loi du 9 juin 1985 sur les constructions (LC ; RSB 721.0) 5 Règlement communal sur les constructions du 17 mars 2008, approuvé le 13 août 2008
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c) Les parties recourantes font valoir que l’intimée avait déjà consulté les propriétaires du quartier en 2008 à propos d’un projet semblable sur des parcelles au sud du complexe la Halle. Selon elles, suite à une opposition des propriétaires concernés, l’intimée aurait admis qu’un tel projet ne serait pas compatible avec la zone HA3, notamment en raison du degré de sensibilité au bruit applicable. Elles relèvent que l’OACOT avait également confirmé qu’un changement de zone s’imposait et que c’était la raison pourquoi la commune avait décidé de choisir un autre terrain à l’ouest du nouveau collège existant. Les parties recourantes sont d’avis que le projet actuel – situé en zone HA3 mixte – est contradictoire sur ce point car la commune et l’OACOT ont changé leur interprétation de la zone HA3, sans pour autant que le RC ne soit modifié. Elles font valoir qu’une procédure de modification du plan d’aménagement local est en cours pour faire passer la parcelle no O._ en zone d’utilité publique. À leur avis, c’est un autre indicateur flagrant que la commune était consciente de la non-conformité de son projet à la zone en question. Elles ajoutent que l’école enfantine de la commune est située dans le complexe communal en zone UP3 qui est prévue pour les bâtiments scolaires (art. 52 RC). À leur avis, le nouveau projet contrevient à la pratique de la commune de placer l’école enfantine dans une zone d’utilité publique. Elles ajoutent qu’il n’existe en l’espèce aucun document explicatif, aucun autre élément d’interprétation qui puisse diriger l’interprétation du RC comme étant similaire aux dispositions du RTC. Selon elles, le cas en l’espèce est donc bien différent de celui de Berne (JAB 2019 p. 51). Les parties recourantes font de plus valoir que l’école enfantine fait partie de l’école obligatoire, sert un intérêt public et doit donc se trouver dans une zone d’utilité publique et non dans une zone d’habitation ou une zone mixte, contrairement aux crèches, voire aux écoles à journée continue. Les parties recourantes sont d’avis que le droit supérieur (l’art. 43 al. 1 let c OPB6) impose qu’une école enfantine soit réalisée dans une zone qui se trouve soumise au degré de sensibilité de bruit II.
d) Dans son mémoire de réponse, la commune fait valoir qu’elle s’était adressée, par lettre du 17 juin 2008, aux propriétaires du quartier pour les inviter à une rencontre pour « prendre la température » en ce qui concerne le projet d’une nouvelle construction permettant d’abriter surtout une crèche-garderie et deux classes de jardin d’enfants. Selon la commune, il ressortait clairement de cette lettre qu’il y avait un désaccord sur la question de la conformité de la zone du projet entre l’avocat consulté par la commune et l’OACOT. Elle ajoute qu’il ressort de la lettre du 3 juillet 2008 que ce n’était pas (exclusivement) l’avis de l’OACOT qui avait induit un changement dans le choix de la site d’implantation, mais plutôt une demande presque unanime du corps enseignant de construire les futurs locaux scolaires à l’ouest de l’école conjuguée et la réticence assez marquée du voisinage par rapport au trafic et stationnement des véhicules. La commune fait valoir qu’elle a dû lancer une procédure de modification du plan d’aménagement local au cours des adaptations des réglementations aux dispositions de l’ONMC7 et que le conseil municipal avait décidé de donner suite à la demande des parties recourantes, qui s’étaient opposées à l’attribution de la parcelle no O._ à la zone d’utilité publique ZUP C, de maintenir l’affectation mixte actuelle sur la parcelle no O._. La commune considère que l’art 45 al. 1 RC ne mentionne pas explicitement les bâtiments d’enfance, mais les exclut pas non plus, et autorise explicitement l’habitation. Elle fait valoir qu’en vertu de la jurisprudence, les projets tels que celui en cours de discussion sont conformes dans une zone résidentielle.
e) L’affectation des différentes zones est régie par la réglementation fondamentale en matière de construction (art. 4 al. 1 LC). La réglementation fondamentale en matière de construction, composée du règlement de construction et du plan de zones, fait partie de l’aménagement local (art. 64 al. 1 let. b LC). Les communes ont toute liberté pour adopter leurs plans d’aménagement
6 Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB ; SR 814.41) 7 Ordonnance du 25 mai 2011 sur les notions et les méthodes de mesure dans le domaine de la construction (ONMC ; RSB 721.3)
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dans les limites de la législation et des plans supérieurs (art. 65 al. 1 LC). La commune jouit donc d'une certaine autonomie communale. Elle dispose d'une marge d'appréciation dans l'interprétation des normes qu'elle est habilitée à édicter. Si cette interprétation fait l'objet d'un recours, l'autorité de recours s'oblige à une certaine réserve et se limite à examiner si la position de la commune quant au contenu, au sens et à la portée de la norme est juridiquement acceptable. Dans cette mesure, l'autorité de recours ne substitue pas sa propre interprétation à celle de la commune.8
f) Le RC distingue les zones à bâtir comme il suit : La zone d'habitation H est réservée à l'habitation. Outre les maisons d'habitation et les installations publiques indispensables, seuls sont autorisés les magasins nécessaires aux besoins quotidiens des habitants du quartier, le petit artisanat et les activités tranquilles dont les bâtiments ou l'exploitation n'incommodent pas le voisinage (art. 44 al. 1 RC). La zone d'habitation et d'activités HA est destinée à l'habitation, au commerce, services, hôtelleries, à l'artisanat et à la petite industrie moyennement gênante (art. 45 al. 1 RC). La zone d'activités économiques AE est destinée à la construction de bâtiments d'artisanat et de caractère industriel, de services et d'activités commerciales. Les logements du personnel dont la présence constante est nécessaire à la marche de l'entreprise sont admis pour autant que des conditions acceptables quant à l'hygiène de l'habitat soient créées par des mesures adéquates (art. 46 al. 1 et 2 RC). La zone centre village est destinée à l’habitation et aux activités moyennement gênantes. Sont en particulier admis, les commerces, services, l’artisanat, la petite industrie, les hôtels et restaurants (art. 48 al. 1 et 2 RC). Dans les zones affectées à des besoins publics sont autorisées uniquement les constructions et installations d'intérêt public. Le RC prévoit surtout la UP2 (destination école) pour l’agrandissement des installations scolaires et nouvelles constructions et la UP3 (destination bâtiment communal, équipement scolaire et sportif) pour l’agrandissement des bâtiments existants et des équipements sportifs (cf. art. 52 al. 1 RC).
g) La zone d'habitation et d'activités HA est destinée à l'habitation, au commerce, services, hôtelleries, à l'artisanat et à la petite industrie moyennement gênante et y sont applicables les dispositions du degré de sensibilité III de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (art. 45 al. 1 et 4 RC). L’art. 45 RC ne mentionne pas explicitement les écoles enfantines, les crèches où les écoles à journée continue, mais ne les exclut pas non plus. Cette prescription doit donc être interprétée. Au vue de ce qui précède, il incombe en premier lieu à la commune de déterminer de quelle façon elle interprète une disposition communale. Dans ce cadre, la pratique antérieure d’une commune peut constituer un facteur important.9
Au cas présent, le nouveau projet ne contrevient pas à une pratique de la commune consistant à placer l’école enfantine dans une zone d’utilité publique : La lettre de la commune du 17 juin 2008 montre que la commune respectivement l’urbaniste et le juriste consulté («il ne voit pas en quoi ce projet serait incompatible») étaient d’avis que la nouvelle construction, permettant d’abriter surtout une crèche-garderie et deux classes de jardin d’enfants, était conforme à la zone mais qu’à l’époque l’OACOT était en désaccord avec ceux-ci. De même, ni le site de l’école enfantine dans le complexe communal en zone UP3 ni la procédure de modification du plan d’aménagement local – qui prévoyait d’abord l’attribution de la parcelle no O._ à la zone d’utilité public ZUP C – ne sont pertinentes car la commune peut considérer un jardin d’enfants comme conforme à une zone publique et à une zone résidentielle respectivement mixte.10 Cela vaut d’autant plus que la commune avait communiqué que la mise en zone UP permettrait d’harmoniser l’ensemble de la zone autour des bâtiments communaux déjà implantés11 et que selon le rapport de
8 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4e éd., tome II, Berne 2017, art. 65 n. 1-3 9 JAB 2010 p. 13 consid. 4.4 ; JAB 2019 p. 51 consid. 6.2 10 JAB 2019 p. 51 consid. 5.2 11 Dossier communal, p. 365
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participation, version 18 mai 2020, la commune avait donné suite à la demande des parties recourantes de ne pas transférer la parcelle no O._ dans la zone d’utilité public parce que la modification de l’affection n’était pas impératif pour le projet de maison de l’enfance.12
Selon la jurisprudence fédérale, les zones résidentielles sont aussi destinées à la résidence des enfants, de sorte que le bruit des enfants doit en principe être toléré et le séjour d’enfants dans une crèche peut être interprété comme utilisation résidentielle.13 De plus, l’exploitation des crèches est un service que l’art. 45 al. 1 RC autorise clairement. L’école enfantine fait partie de la scolarité obligatoire et réalise un intérêt public (art. 1 al. 1, art. 2 s. LEO14). En même temps, elle sert à la prise en charge des enfants. Il en va de même pour l'école à journée continue. C’est pourquoi ces institutions sont comparables à une crèche. Pour cette raison, le Tribunal administratif du canton de Berne a décidé qu’en principe ces institutions sont compatibles avec le caractère d’une zone résidentielle.15 Le RTC considère également que les locaux à usage collectif, les jardins d'enfants et les garderies ainsi que les autres affectations semblables sont assimilés à l'habitation.16 Le RTC n’a juridiquement pas de signification propre, mais peut – en tant que preuve d’une pratique générale – être considéré comme un moyen complémentaire d’interprétation.17 En se référant au RTC, l’OACOT a affirmé la conformité du projet.18
De plus, les parcelles se trouvent dans une zone mixte où les dispositions du degré de sensibilité III s’appliquent. La zone mixte n'est pas une zone d'habitation pure, dans laquelle les activités gênantes sont exclues. Dans la zone mixte, on tolère des activités qui impliquent certains désagréments, sans pour autant qu'elles portent atteinte à un habitat sain. Une exploitation est moyennement gênante si elle ne compromet pas la qualité de l'habitat pendant la nuit et les heures habituelles de congé, et si le reste du temps les dérangements peuvent être considérés comme acceptables du point de vue de la salubrité de l'habitat et de la police sanitaire.19 Selon l’art. 45 al. 2 RC seules les entreprises dont les nuisances (émission de fumée et d'odeurs, vibrations, bruits, etc.) particulièrement fâcheuses gêneraient le voisinage, doivent être installées dans la zone d'activités économiques. Au vue des heures d’ouvertures des bâtiments d’enfance et du fait que le bruit des enfants doit en principe être toléré, ce genre de dérangements n'est pas insolite pour une zone mixte. De plus, ceux-ci ne sont pas exercés en continu. En définitive, de tels désagréments doivent être tolérés en zone HA.
Selon l’art. 43 al. 1 let c OPB, le degré de sensibilité II est à appliquer dans les zones où aucune entreprise gênante n’est autorisée, notamment dans les zones d’habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques. Cette disposition prévoit qu’une zone d’utilité publique est soumise au degré de sensibilité II mais n’impose pas qu’une école enfantine soit réalisée dans une zone qui se trouve soumise au degré de sensibilité de bruit II.
h) Au vue de ce qui précède, l’interprétation de la commune est juridiquement acceptable : L’art. 45 RC permet l’utilisation résidentielle et les services et n’exclut pas les écoles enfantines, les crèches ou les écoles à journée continue. Le nouveau projet ne contrevient pas à une pratique de la commune consistant à placer l’école enfantine dans une zone d’utilité publique. De plus, la jurisprudence a en principe considéré des maisons d’enfants comme conformes à la zone
12 Cf. annexe 1 du mémoire de réponse de la commune du 9 février 2021, p. 6 13 Décision du Tribunal fédéral 1C_148/2010 du 6 septembre 2010, consid. 2.2.5 14 Loi sur l’école obligatoire du 19 mars 1992 (LEO ; RSB 432.210) 15 JAB 2019 p. 51 consid. 6.3 16 Cf. http://www.jgk.be.ch, aménagement du territoire / guide pour l'aménagement local (GAL) / règlement types de construction (RTC), p. 9 s. 17 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4e éd., tome II, Berne 2017, art. 69 n. 4 18 Dossier communal, p. 363 s. 19 JAB 2005 p. 334 consid. 3b
http://www.jgk.be.ch
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d’habitation et l’OACOT affirme la conformité du projet en se référant au RTC selon lequel les jardins d'enfants et les garderies sont assimilés à l'habitation. S’ajoute à cela que le projet se situe en zone mixte avec un degré de sensibilité III, où on tolère des activités qui impliquent certains désagréments. Sur ce point, le recours est donc infondé.
i) L’objet du litige est la demande de permis de construire pour la construction d'un bâtiment de l'enfance comprenant 3 classes d'école enfantine, une crèche et l'école à journée continue. L’utilisation du bâtiment pour accueillir des classes de degré primaire n’est donc pas l’objet de la présente procédure. Si l’intimée veut s’écarter ultérieurement de la demande de permis de construire et accueillir des classes de degré primaire, elle doit déposer une nouvelle demande de permis de construire. Une condition au sens de l’interdiction de l’utilisation du bâtiment pour l’accueil d’un autre degré scolaire que H1 et H2 n’est donc pas nécessaire.
3. Réserve de droit
a) Dans leur recours, la recourante 1 et le recouant 2 concluent de prendre et donner acte du fait qu’ils font valoir une réserve de droit au sens de l’art. 32 DPC.
b) Selon l’art 32 al. 1 DPC, la déclaration de réserve de droit a pour but de renseigner le requérant ou la requérante et les autorités sur les droits privés qui sont touchés par le projet ainsi que sur les prétentions en indemnités qui pourraient en découler.
c) Contrairement au recourant 3, la recourante 1 et le recourant 2 n’ont pas déclaré de réserve de droit avec l’opposition bien que la publication ait mentionné que les réserves de droit faites par écrit et motivées seront reçus dans le même délai à la préfecture.20 Par conséquent, le dispositif de la décision attaquée ne comprend à juste titre que la mention d’une réserve de droit du recourant 3. Vu que les parties à la procédure ont pris connaissance de la réserve de droit de la recourante 1 et du recourant 2 selon le recours et que la mention d’une réserve de droit a seulement un sens déclaratoire, la décision attaquée ne doit pas être complétée par la déclaration de réserve de droit.21 S’ajoute à cela que la réserve de droit n’est pas motivée. Dans ces conditions, il est douteux que la recourante 1 et le recourant 2 aient un intérêt digne de protection à ce que la réserve de droit soit mentionnée.
4. Compensation des charges
a) Dans leur recours, la recourante 1 et le recourant 2 concluent de prendre et donner acte du fait qu’ils se réservent le droit de faire valoir une compensation des charges au sens des art. 30 et 31 LC.
b) Contrairement au recourant 3, la recourante 1 et le recourant 2 n’ont pas fait valoir une compensation des charges avec l’opposition.22 Vu que la publication du projet n’a pas contenu une commination de péremption (cf. art. 31 al. 4 let. a LC), il convient de compléter la décision de première instance que l'autorité communale compétente est rendue attentive au fait qu'elle doit communiquer à la recourante 1 et au recourant 2 ayant éventuellement droit à une compensation des charges la date de commencement des travaux conformément à l'art. 31 al. 2 LC.
20 Dossier communal, p. 177 et 324 s. 21 JAB 2019 p. 51 consid. 6.4 et décision no 110/2019/26 de la DTT du 25 juillet 2019, consid. 7c, cf. aussi Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 5e éd., tome I, Berne 2020, art. 35-35c n. 3 22 Dossier communal, p. 324 s.
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5. Frais et dépens
a) Les frais de la procédure de recours sont mis à la charge de la partie qui succombe, à moins que le comportement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1 LPJA23). Au cas présent, la DTT complète la décision attaquée en ce qui concerne la compensation des charges selon les conclusions de la recourante 1 et du recourant 2, pour le surplus, les recours sont rejetés. Vu qu’il s’agit là d’un détail secondaire, le complément ne change rien au fait que les parties recourantes succombent. Selon la pratique de la DTT, les frais de la procédure sont fixés à 2000 francs. Ils sont mis à la charge de la recourante 1 et du recourant 2 à raison de 1000 francs et du recourant 3 à raison de 1000 francs. La recourante 1 et le recourant 2 répondent solidairement du montant total les concernant.
b) La partie qui succombe doit payer les dépens de la partie adverse, à moins que le  de cette dernière au cours de la procédure de recours ou des circonstances particulières justifient une autre répartition ou la compensation des dépens, ou encore qu'ils ne doivent être mis à la charge de la collectivité (art. 108 al. 3 LPJA). Les communes n’ont en règle générale pas droit au remboursement de leurs dépens en procédure de recours (art. 104 al. 4 LPJA). Vu qu’ au cas présent la commune est maître d’ouvrage, elle a exceptionnellement droit au remboursement de ses dépens en procédure de recours.24 La représentante de l’intimée requiert dans sa note d'honoraires le paiement d'un montant de 4463.40 fr. à titre d’honoraires (4060 fr.) et de débours (84.30 fr.), TVA (319 fr. 10) comprise. Cette note n'appelle pas de remarques. Les dépens de l’intimée sont mis à la charge de la recourante 1 et du recourant 2 à raison de 2231 fr. 70 et du recourant 3 à raison de 2231 fr. 70. La recourante 1 et le recourant 2 répondent solidairement du montant total les concernant.