# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 41bb325b-f6ec-49ed-8e71-3d8a51fa1a2a
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2000
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

I. Die Direktion der öffentlichen Bauten erliess mit Verfügung Nr. 333 vom 3. März 1994 eine neue Verordnung zum Schutz des Greifensees. Die Verordnung ersetzt die Schutzverordnung vom 27. Juni 1941 und weist die Natur‐ und Kulturlandschaft rund um den Greifensee in einem erweiterten Umfang verschiedenen Naturschutz‐ und Landschaftsschutzzonen mit differenzierten Schutzzielen und Schutzmassnahmen zu.
II. Gegen diese Verordnung erhoben unter anderen der Zürcher Vogelschutz und der Zürcher Naturschutz (heute: Pro Natura Zürich) am 7. April 1994 Rekurs beim Regierungsrat. Sie beantragten für verschiedene Stellen die Zuweisung zur Naturschutzzone I oder zur Naturschutzumgebungszone IIA. Gut vier Jahre später, am 16. Juni 1998, wies der Regierungsrat den Rekurs ab, soweit er nicht aufgrund einer Änderung der Schutzverordnung vom 18. Februar 1998 (Verfügung Nr. 138 der Baudirektion) gegenstandslos geworden war.
III. Die unterlegenen Schutzverbände erhoben gegen den Rekursentscheid am 10. August 1998 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei wie folgt zu ändern:
"a) im Gebiet Fluh bis Spori, Maur sei die ausgeschiedene Naturschutzumgebungszone A (Zone IIA) auf den Kat.Nrn. 924 und 941 in der Breite zu verdoppeln.
b) Im Gebiet Spori bis Uessiker Dorfbach, Maur sei auf den Kat.Nrn. 965, 1006, 1015, 1016, 1017, 1044 und 5626 eine genügend breite Naturschutzumgebungszone A (Zone IIA) auszuscheiden.
c)
Im Gebiet vis-à-vis Diakonenhaus Greifensee sei die ausgeschiedene Erholungszone B (Zone IVB) der Landschaftszone B (Zone IIIB) zuzuweisen."
Die Beschwerdeführenden beantragen ausserdem, sie unabhängig vom Verfahrensausgang von der Kosten‐ und Entschädigungspflicht zu befreien.
Für den Regierungsrat beantragte die Staatskanzlei am 8. Oktober 1998 Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion verzichtete stillschweigend auf Vernehmlassung.
IV. Anlässlich einer Referentenaudienz vom 2. Dezember 1998 regte der verwaltungsgerichtliche Referent Vergleichsverhandlungen an. Das Verfahren wurde mit Präsidialverfügung vom 4. Dezember 1998 bis 30. Juni 1999 sistiert. Für den Fall, dass die Vergleichsverhandlungen zu keinem Ergebnis führen sollten, wurde die Einholung einer gerichtlichen Expertise in Aussicht gestellt. Die Sistierung wurde am 30. Juni 1999 bis Ende September 1999 verlängert.
Mit Zuschrift vom 30. September 1999 teilte die Staatskanzlei dem Verwaltungsgericht mit, die Suche nach einer einvernehmlichen Lösung sei gescheitert, und ersuchte um einen materiellen Entscheid gestützt auf die dem Schreiben beigefügten Unterlagen. Diese umfassen namentlich ein von Dr. Karin Marti (Büro topos, Marti & Müller) im Auftrag der kantonalen Fachstelle Naturschutz erstelltes Gutachten zu den Umgebungsschutzzonen zwischen Fluh und Uessiker Dorfbach am Greifensee, Gemeinde Maur, vom Januar 1999.
V. Mit Präsidialverfügung vom 12. Oktober 1999 erwog das Verwaltungsgericht, dass sich die Einholung eines weiteren gerichtlichen Gutachtens erübrige und dass gestützt auf die Akten, namentlich das Gutachten Marti, entschieden werden könne. Die betroffenen Grundeigentümer und Bewirtschafter, nämlich Hr. A., Hr. B., die Erbengemeinschaft C. (Hr. C., Frau D.-C., Hr. CC.), Hr. E., Frau F.-G., Hr. H., Hr. I., Hr. J., Hr. K. und Hr. L. wurden als Mitbeteiligte zum Verfahren beigeladen. Ihnen wurde Frist angesetzt, um eine Beschwerdeantwort einzureichen und sich zum Gutachten Marti zu äussern. Die übrigen Parteien wurden eingeladen, sich zum Gutachten vernehmen zu lassen.
Die Mitbeteiligten beantragten am 4. November 1999 sinngemäss die Abweisung der Beschwerde und ausdrücklich die Sistierung des Verfahrens bis Mitte Januar 2000, um allenfalls doch noch eine einvernehmliche Lösung mit den Beschwerdeführenden finden zu können. Hr. B. reichte zudem am 9. November 1999 eine separate Stellungnahme ein, mit welcher er die Abweisung der Beschwerde beantragt.
Die Beschwerdeführenden erklärten am 12. November 1999 ihr Einverständnis mit dem Gutachten von Dr. Marti. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit würden sie es allerdings hinnehmen, wenn die von der Gutachterin ermittelten Pufferzonenbreiten bis höchstens auf die Hälfte reduziert würden. Einer informellen Sistierung bis Mitte Januar 2000 würden sie sich nicht widersetzen.
Baudirektion und Staatskanzlei liessen sich nicht mehr vernehmen.
Die Begründung des angefochtenen Entscheids und die Vorbringen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den Erwägungen wiedergegeben.

## Considerations

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist aufgrund von § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Beurteilung von Beschwerden gegen kantonale Schutzmassnahmen für Objekte des Natur‐ und Heimatschutzes zuständig, und zwar ungeachtet dessen, ob sie durch Verordnung erlassen oder durch Verfügung getroffen worden sind (RB 1985 Nr. 15; RB 1985 Nr. 96 = ZBl 87/1986, S. 39 = BEZ 1985 Nr. 44; RB 1986 Nr. 14). An dieser Praxis ist auch nach der VRG-Revision vom 8. Juni 1997 festzuhalten.
b) Die Legitimation der Beschwerdeführenden ergibt sich ohne weiteres aus § 338a Abs. 2 des Planungs‐ und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG).
c) Mit ihrem Beschwerdeantrag c) beantragen die Beschwerdeführenden nicht mehr die Zuweisung des Landstückes vis-à-vis des Diakonenhauses Greifensee zur Naturschutzzone I, sondern zur Landschaftsschutzzone IIIB. Mit diesem Antrag wird der Streitgegenstand nicht unzulässig verändert. Primäre Stossrichtung bleibt die Nichtzuweisung zur Erholungszone VIB.
d) Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
e) Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren bis Mitte Januar 2000 nochmals informell sistiert. Da inzwischen immer noch keine einvernehmliche Lösung gefunden wurde, hat das Gericht zu entscheiden.
2. Die Schutzverordnung Greifensee ist eine Massnahme des Planungsrechts im Sinn von § 205 lit. a PBG. Da die Schutzmassnahme Objekte betrifft, denen über den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt ‐ das Schutzobjekt ist teilweise sogar von nationaler Bedeutung ‐, ist die Baudirektion für den Erlass zuständig (§ 211 PBG). Der Regierungsrat prüft die Schutzverordnung als Rekursinstanz gemäss § 20 VRG auf Rechtmässigkeit und Angemessenheit. Im Rahmen des Planungs‐ und Baugesetzes und soweit sich aus dem Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur‐ und Heimatschutz (NHG, SR 451) und dem zugehörigen Verordnungsrecht nicht anderes ergibt, steht den Verwaltungsbehörden allerdings bei der Ausgestaltung der Schutzmassnahmen eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu (vgl. § 207 Abs. 1 und § 208 Abs. 1 PBG). ‐ Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts ist auf Rechtskontrolle beschränkt. Es darf den angefochtenen Rekursentscheid des Regierungsrats nur umstossen, wenn er mit einem Rechtsmangel behaftet ist (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG) oder auf einer ungenügenden Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts beruht (§ 51 VRG). Die Voraussetzungen von § 50 Abs. 3 VRG für eine Ermessenskontrolle sind vorliegend nicht gegeben.
3. a) Gemäss Art. 78 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ‐ er entspricht Art. 24
sexies
der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874/27. Mai 1962 (aBV) ‐ ist der Natur‐ und Heimatschutz (grundsätzlich) Sache der Kantone (Abs. 1). Nach Abs. 4 dieser Bestimmung hat jedoch der Bund die Gesetzgebungshoheit zum Schutz der Tier‐ und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume, d.h. betreffend Arten‐ und Biotopschutz (vgl. Thomas Fleiner-Gerster in: Kommentar BV, Basel/Zürich/Bern 1989, Art. 24
sexies
Rz. 28 f.). Gestützt hierauf bestimmt Art. 18a NHG, dass der Bundesrat nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung bezeichnet, deren Lage bestimmt und die Schutzziele festlegt (Abs. 1). Die Kantone ordnen den Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung. Sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für ihre Durchführung (Abs. 2). Nach Art. 18b Abs. 1 NHG obliegt den Kantonen Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung.
Überdies sind Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von gesamtschweizerischer Bedeutung gemäss Art. 78 Abs. 5 BV zwingend geschützt (Satz 1). Diese Bestimmung, die inhaltlich mit Art. 24
sexies
Abs. 5 aBV übereinstimmt, stellt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine direkt anwendbare bundesrechtliche Bestimmung dar (BGE 124 II 19 E. 3b S. 24, 118 Ib 11 E. 2e; BGr, 17. Dezember 1992, ZBl 94/1993, S. 522 E. 2a).
b) Gestützt auf Art. 18a NHG und Art. 24
sexies
Abs. 5 aBV hat der Bundesrat verschiedene Schutzverordnungen erlassen, darunter die Verordnung vom 7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung (Flachmoorverordnung, FMV; SR 451.33). Diese sieht in Art. 1 und 2 vor, dass die Flachmoore von nationaler Bedeutung in einem Bundesinventar erfasst und in einer gesonderten Publikation näher umschrieben werden. Gemäss Art. 3 FMV haben die Kantone den genauen Grenzverlauf festzulegen und ökologisch ausreichende Pufferzonen auszuscheiden. Kraft Art. 4 FMV sind die Schutzobjekte ungeschmälert zu erhalten; in gestörten Moorbereichen soll die Regeneration, soweit es sinnvoll ist, gefördert werden.
Eine bundesrechtliche Pflicht zur Ausscheidung ökologisch ausreichender Pufferzonen gegenüber Biotopen ‐ auch solchen von regionaler oder lokaler Bedeutung ‐ ergibt sich auch aus Art. 14 Abs. 2 lit. d der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur‐ und Heimatschutz (NHV; vgl. VGr, 7. Oktober 1999, VB.99.0195, E. 3c; Hans Maurer in: Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 18b Rz. 18).
Zwar steht den Kantonen bei der Abgrenzung vor allem der Pufferzonen ein gewisser Beurteilungsspielraum zur Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zu. Anderseits sind sie bundesrechtlich verpflichtet, für einen ausreichenden Biotopschutz zu sorgen und dabei die Vorgaben der einschlägigen Bundesverordnungen einzuhalten (BGE 124 II 19 E. 3 mit ausführlicher Begründung; vgl. auch Karl Ludwig Fahrländer in: Kommentar NHG, Art. 18a Rz. 38 und 15). Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) hat eine Wegleitung zur Ermittlung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope mit dem Titel Pufferzonen-Schlüssel herausgegeben (2. A. 1997; im Folgenden als Schlüssel zitiert). Das BUWAL betrachtet den Schlüssel als verbindliche Wegleitung für die Kantone bei der Ausscheidung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen (Schlüssel, S. 7). Für die Gerichte ist der Schlüssel an sich nicht verbindlich. Indessen ist er aufgrund des darin zum Ausdruck gelangenden Fachwissens geeignet, einen sachgemässen und rechtsgleichen Vollzug sicherzustellen. Das Verwaltungsgericht wird daher in der Regel keinen Anlass haben, von den Vorgaben des Schlüssels wesentlich abzuweichen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 65).
c) Pufferzonen sollen Moorbiotope (oder andere schützenswerte Lebensräume) vor der Gefährdung durch umgebende Nutzungen und die davon ausgehenden Belastungen bewahren (Fahrländer, Art. 18a Rz. 42). Namentlich sollen sie die Beeinträchtigung oder Zerstörung der an nährstoffarme Verhältnisse angepassten Moorvegetation durch Einschwemmen von Nährstoffen aus angrenzendem Kulturland verhindern (BGr, 12. April 1996, URP 1996, S. 650 E. 5). Eine auf diese Funktion beschränkte Pufferzone wird als Nährstoff-Pufferzone bezeichnet. Pufferzonen erfüllen weitere Funktionen, z.B. den Schutz vor hydrologischen Beeinträchtigungen (vgl. Schlüssel, S. 11 und 17). Eine ökologisch ausreichende Pufferzone hat allen Gefährdungen, denen durch eine Pufferzone begegnet werden kann, Rechnung zu tragen (BGE 124 II 19 E. 3a; Schlüssel, S. 19).
Der Schlüssel enthält eine einfach zu handhabende Anleitung für die Festlegung von Nährstoff-Pufferzonen (S. 20 ff.). Danach ist als erstes zu untersuchen, ob eine Nährstoff-Pufferzone überhaupt nötig ist oder ob aus bestimmten Gründen ohnehin schon ein wirkungsvoller Schutz gegen Nährstoffeintrag gegeben ist. Trifft dies nicht zu, so ist die minimale Breite der Nährstoff-Pufferzone anhand von sieben Kriterien, denen sieben Arbeitsschritte entsprechen, festzulegen. Die Kriterien sind:
- Empfindlichkeit der Moorvegetation gegen Nährstoffzufuhr,
- vorhandener Schutz des Moorbiotops, z.B. durch Hecken oder Strassen,
- aktuelle Nutzung der an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Neigung der an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Boden-Durchlässigkeit in den an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Boden-Wasserhaushalt in den an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Neigung des Moorbiotops.
4. a) Der Uferabschnitt
Spori bis Uessiker Dorfbach
liegt am Südwestende des Greifensees im Perimeter des als Flachmoor von nationaler Bedeutung bezeichneten Schutzobjekts Nr. 2199, Seewisen/Hostig (Anhang 1 der FMV). Es ist zu prüfen, ob die streitige Schutzverordnung dem vom Bundesrecht zwingend verlangten Schutz des Objekts Seewisen/Hostig genügt.
Die angefochte Schutzverordnung legt für diesen Abschnitt entlang dem Seeufer eine Naturschutzzone (Zone I) fest, die bis zum Seeuferweg reicht. Landseitig schliesst sich eine Landschaftsschutzzone IIIA an, für welche ein Bauverbot und ein Verbot aller Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen gilt, welche mit den Schutzziel unvereinbar sind oder das Landschaftsbild beeinträchtigen könnten. Ein Düngeverbot und dergleichen ergibt sich daraus nicht. Es ist denn auch unbestritten, dass landseitig des Uferwegs keine Pufferzone ausgeschieden wurde.
Der Regierungsrat rechtfertigt dies im angefochtenen Entscheid damit, die fragliche Naturschutzzone I umfasse Gehölzgruppen, kleinste Flachmoore meistens in Form von Hochstaudenfluren sowie Kulturland bzw. regenerierte Flächen nach der Aufhebung der Campingplätze. Die Ufervergetation gelte gemäss Schlüssel als wenig empfindlich gegen Nährstoffzufuhr, die zudem stark vom Greifensee geprägt sei. Dem etwa drei Meter breiten Flurweg komme im Umfang seiner Breite eine wirkungsvolle Schutzfunktion gegen indirekte Düngung zu. Dieselbe Funktion habe das innerhalb der Naturschutzzone I gelegene Kulturland zwischem dem Flurweg und der pflanzensoziologisch nachgewiesenen Feuchtgebietsvegetation. Daher habe die Baudirektion die Nährstoffeinflüsse aus dem Kulturland auf das Biotop vernachlässigen dürfen.
b) Ganz offenkundig bestehen keine Hindernisse, welche das Schutzgebiet wirksam vor Nährstoffzufuhr aus dem Landwirtschaftsland im Westen des Flurwegs schützen. Namentlich erfüllt der Flurweg selbst keine derartige Funktion. Daher ist es grundsätzlich unzulässig, auf eine Pufferzone zu verzichten. Im konkreten Fall liegen keine Gründe vor, aus denen von diesem Grundsatz abgewichen werden dürfte.
Die Empfindlichkeit eines Moorbiotops ist anhand der in den ersten 20-40 m Tiefe anzutreffenden Pflanzen zu bestimmen; die empfindlichste Einheit ist massgebend (Schlüssel, S. 25). Die pflanzensoziologische Kartierung von 1976/77, die der Ausscheidung der Schutzgebiete zugrunde gelegt wurde (act. 10/8/4), weist grössere Flächen an See-Röhricht und Grossseggenrieden aus. Gemäss Schlüssel ist diese Vegetation als "mittel empfindlich" zu klassieren. In der Beschwerdeantwort räumt der Regierungsrat zudem ein, dass im interessierenden Abschnitt ‐ allerdings nur punktuell und auf kleinen und kleinsten Flächen ‐ auch Pfeifengraswiesen vorkommen. Diese gelten gemäss Schlüssel als "sehr empfindlich" auf Nährstoffzufuhr. Der Feststellung im angefochtenen Entscheid, die Vegetation im Schutzgebiet sei wenig empfindlich, kann daher nicht beigepflichtet werden.
Bei der Ermittlung der erforderlichen Pufferbreite darf der Flurweg berücksichtigt, d.h. ein Streifen in seiner Breite abgezogen werden. Dasselbe gilt für die gemäss Beschwerdeantwort in der Zwischenzeit offenbar angepflanzte Hecke, und zwar entsprechend ihrer von Stock zu Stock gemessenen Breite (vgl. Schlüssel, S. 25). Die Mitteilung in der Beschwerdeantwort, die Hecke sei "ausserordentlich breit", ist in diesem Zusammenhang ungenügend. Problematisch ist das Argument im angefochtenen Entscheid, ein Teil des Schutzgebiets, nämlich das innerhalb der Schutzzone I gelegene Kulturland, diene als Pufferzone. Die Pufferzone hat ausserhalb der zu schützenden Moorbiotope zu liegen (BGE 124 II 19 E. 3a; Fahrländer, Art. 18a Rz. 46). Ob der Moorperimeter gemäss dem Flachmoorinventar des Bundes bzw. die Zone I gemäss Schutzverordnung an einzelnen Stellen tatsächlich nicht als Moor, sondern als Kulturland anzusprechende Flächen umfasst, ist fraglich. Jedenfalls fehlen entsprechende eindeutige Nachweise in den Akten. Das in der Vegetationskarte ausgewiesene "Kulturland mit Riedwiesen-Arten" kann wohl nicht als ausserhalb des geschützen Moors liegendes Kulturland aufgefasst werden, sondern muss eher als Moorfläche mit Regenerationspotential verstanden werden. Hier muss das Schutzziel der Schutzverordnung vom 3. März 1994 (Ziff. 3 letzter Absatz) zum Tragen kommen, wonach bestehende Beeinträchtigungen bei sich bietenden Gelegenheiten vermindert oder rückgängig gemacht werden sollen (vgl. auch Art. 4 FMV).
Die Vorinstanzen scheinen die weiteren gemäss Schlüssel zu berücksichtigenden Kriterien übergangen zu haben. Jedenfalls enthalten die Akten keinerlei Hinweise zu deren Anwendung. Aufschlussreich ist, dass das BUWAL in einer Stellungnahme zur Schutzverordnung Greifensee bereits am 1. Juni 1994 festgestellt hat, die Pufferzonen müssten gemäss Schlüssel breiter ausgeschieden werden. Der angefochtene Entscheid enthält allerdings Ausführungen zum Einfluss des Seewassers auf die Moorvegetation. Diese sind nicht restlos klar. Möglicherweise soll damit gesagt werden, dass es wegen der Nährstoffzufuhr aus dem Seewasser wenig Sinn mache, die landseitige Nährstoffzufuhr stärker zu unterbinden, als dies mit den getroffenen Massnahmen bereits der Fall sei. Im Umstand, dass seeseitig eine überhöhte Nährstoffzufuhr erfolgt, kann indessen keinesfalls ein Grund sein, landseitig einen Sonderfall im Sinn von Ziff. 5.7 des Schlüssels (S. 29) anzunehmen. Viel eher fragt es sich, ob eine solche Situation nicht landseitig nach verschärften Massnahmen zur Minimierung der Nährstoffzufuhr rufen würde. Ebenso wenig läge ein Sonderfall vor, wenn der Regierungsrat mit seinen Erwägungen zum Seewassereinfluss das Gegenteil gemeint haben sollte, nämlich dass das Seewasser zu einer Entfernung unerwünschter Nährstoffe beitrage. Dieser Einfluss liesse sich für alle an See‐ oder Flussufern gelegenen Riede bzw. Moore von geringerer Tiefe geltend machen. Da aber der Schlüssel für See-Röhricht generell die Ausscheidung einer Pufferzone verlangt, liegt auch unter dieser Hypothese kein Sonderfall vor, der vorliegend den Verzicht auf eine Pufferzone rechtfertigen würde.
Es ergibt sich, dass die Vorinstanzen Bundesrecht verletzt haben, indem sie im Abschnitt Spori bis Uessiker Dorfbach auf die Festlegung einer Pufferzone gemäss Schlüssel verzichtet haben.
c) Das Gutachten Marti unterteilt diesen Abschnitt in sieben weitere Abschnitte (6‐12). In detaillierter Berücksichtigung der im Schlüssel aufgeführten Kriterien (vorne E. 3c) gelangt es dafür zu folgenden Pufferzonenbreiten:
Abschnitt 6 38 m
7 15 m
8 14 m
9 40 m
10 43 m
11 45 m
12
33 m
Die Einwände der Mitbeteiligten gegen diese Pufferzonenbreiten betreffen nicht die gesetzlichen Voraussetzungen für deren Festsetzung und zeigen auch nicht, dass die Gutachterin bei der Bestimmung der Pufferzonenbreiten Fehler begangen hätte. Dass die Bewirtschaftung des angrenzenden Landwirtschaftslands wegen der Pufferzonen erschwert wird, mag zutreffen. Diese Erschwerung ergibt sich als Folge der gesetzlich verlangten Massnahmen und ist daher hinzunehmen. Dass landwirtschaftliche Betriebe heute eine ausgewogene Nährstoffbilanz aufweisen müssen und daher der Einsatz von Kunstdüngern zurückgegangen ist, stellt eine allgemeine ökologische Massnahme dar und dient nicht spezifisch den Bedürfnissen von speziell empfindlichen Lebensräumen, wie sie Moore darstellen. Dass die Sicker‐ und Abschwemmverluste gering (teilweise mittel) sind, wurde im Gutachten berücksichtigt. Der Umstand, dass Drainageleitungen Nährstoffe auch aus weiter entfernten Flächen in das Ufergebiet führen, spricht nicht gegen, sondern für die Ausscheidung von Pufferzonen.
Teilweise berechtigt erscheint lediglich der Einwand der Mitbeteiligten, dass die Riedflächen relativ schmal sind, so dass ein Missverhältnis zwischen Riedbreite und Pufferzone entsteht. Dem hat die Gutachterin Rechnung getragen, indem sie eine Reduktion der errechneten Pufferzonen vorschlägt, die entsprechend den Vorgaben des Schlüssels in der Regel nicht mehr als 25 % betragen sollte (Schlüssel, S. 29). Gleichzeitig weist sie darauf hin, dass bei einer Reduktion der Pufferzone deren Qualität durch Massnahmen wie z.B. die Anpflanzung von einzelnen Hecken verbessert werden sollte. Die Beschwerdeführenden haben erklärt, eine Verschmälerung der Pufferzone bis zu 50 % hinzunehmen. Das Verwaltungsgericht sieht keinen Anlass, gegenüber einem Moor von nationaler Bedeutung eine derart weitgehende Abweichung von der gemäss Schlüssel ermittelten Breite als rechtmässig anzusehen. Hingegen ist zur Vereinfachung des Vollzugs eine möglichst einheitliche Breite zu wählen. Die Baudirektion ist daher einzuladen, in der Schutzverordnung Greifensee für den Abschnitt Spori bis Uessiker Dorfbach folgende Pufferzonen festzulegen:
Abschnitt 6 28 m
7‐8 14 m
9‐12 28 m
Die angegebenen Breiten schliessen den vorhandenen Weg ein. Die Qualität der Pufferzone ist vor allem in den am stärksten verschmälerten Abschnitten mit geeigneten Massnahmen zu verbessern.
5. a) Im Abschnitt
Fluh-Spori
sieht die Schutzverordnung Greifensee landseitig der Naturschutzzone I eine ca. 10 m breite Naturschutzumgebungszone IIA vor. Diese dient gemäss Ziff. 3 der Verordnung der Sicherung der Naturschutzzone vor unerwünschten Einwirkungen sowie dem Schutz der Landschaft und der Erhaltung des Lebensraums für gefährdete Arten der Übergangsgebiete zwischen intensiv genutzter Umgebung und der Naturschutzzone und erfüllt damit materiell die Anforderungen an die Pufferzone im Sinn von Art. 14 Abs. 2 lit. d NHV. Die Beschwerdeführenden kritisieren, dass die Pufferzone ungenügend breit sei.
Auch Pufferflächen von Moorbiotopen von regionaler oder lokaler Bedeutung sind anhand des Pufferzonen-Schlüssels zu ermitteln, da dieser eine fachlich einwandfreie und wenig aufwändige Bestimmung ermöglicht. Davon gehen gemäss dem angefochtenen Entscheid auch die Vorinstanzen aus.
b) Im konkret umstrittenen Bereich räumt der Regierungsrat ein, dass kein wirksamer Schutz gegen die Zufuhr von Nährstoffen besteht, so dass eine Pufferzone erforderlich sei. Er macht jedoch wiederum geltend, die anzutreffende Ufervegetation bestehe aus wenig empfindlichen Vegetationseinheiten (Hochstaudenfluren, Röhricht und vor allem Gehölzgruppen). Gemäss der Vegetationskarte besteht der Bewuchs tatsächlich zu einem wesentlichen Teil aus Hochstaudenfluren. Es findet sich aber auch, sowohl am nördlichen wie am südlichen Ende des betrachteten Abschnittes, Schilfröhricht. Dieses gilt gemäss Schlüssel als mittel empfindlich auf Nährstoffzufuhr (act. 18/1 S. 4); insofern ist der Regierungsrat von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen.
Weiter argumentiert der Regierungsrat ebenfalls mit dem Einfluss des Seewassers, was aus den dargelegten Gründen als unzulässig erscheint. Im Übrigen macht er geltend, die Baudirektion habe nach pflichtgemässem Ermessen entschieden. In diesem Zusammenhang ist die Vernehmlassung des Amts für Raumplanung (ARP) an den Referenten im Rekursverfahren von Interesse (act. 11/9). Dort wird ausgeführt, mit dem Bewirtschafter des Gebiets Fluh sei bereits vor Erlass der Schutzverordnung ein Übergangsvertrag abgeschlossen worden. Aus Gründen der Rechtssicherheit erachtete das ARP deshalb eine Ausweitung der Zone IIA als nicht richtig. Ob dieses doch eher sachfremde Motiv ausschlaggebend war oder das in der Beschwerdeantwort nachgeschobene, wonach dichte Gehölzgruppen durch Schattenwurf und fallendes Laub die Riedpflanzen in einem Mass beeinträchtigten, dass auch eine breitere Pufferzone keine Steigerung der ökologischen Vielfalt erwarten liesse, kann dahingestellt bleiben. Die Gutachterin hat anlässlich der Referentenaudienz und im Gutachten überzeugend dargelegt, dass Schatten und Laubfall den Verzicht auf eine Pufferzone nicht rechtfertigen. Wohl wird durch das Laub Nährstoff in Form von Stickstoff in den Uferbereich eingetragen. Der Stickstoff wird aber teilweise wieder für den Abbau des im Laub enthaltenen Kohlenstoffs verbraucht. Teilweise werden die Nährstoffe wegen der anaeroben Verhältnisse am Seeboden überhaupt nicht freigesetzt und sind deshalb im Gegensatz zu eingeschwemmten Nährstoffen nicht pflanzenverfügbar. Insgesamt ist die Gefährdung durch Laubfall für die vorhandene mittel empfindliche Riedvegetation wesentlich geringer als jene durch Nährstoffeinwirkungen aus dem angrenzenden Kulturland.
c) Gemäss Gutachten ergeben sich im Abschnitt Fluh-Spori folgende Pufferzonenbreiten:
Abschnitt 1 40 m
2 45 m
3 45 m
4 45 m
5 50 m
Hinsichtlich der Einwände der Mitbeteiligten kann auf E. 4c verwiesen werden. Auch die Einwände des Mitbeteiligten Hrn. B. betreffend seine Parzelle Kat.Nr. 941 (Abschnitte 3‐5) sind nicht stichhaltig. Einerseits stellt er die Qualität des zu schützenden Uferstreifens in Frage; diese Kritik widerspricht jedoch den Vegetationskartierungen, die zu bezweifeln das Verwaltungsgericht keinen Anlass hat. Zudem hätte die Bestreitung der ökologischen Qualitäten des Naturschutzgebiets mit Rekurs und Beschwerde gegen die Schutzverordnung Greifensee vorgebracht werden müssen. Heute sind diese Vorbringen verspätet; die Frage, ob das Naturschutzgebiet als solches zu Recht ausgeschieden wurde, ist nicht mehr Prozessgegenstand. Die Ausführungen über die Melioration bestätigen bloss, dass diese nebst grossen Vorteilen für die Bewirtschaftung auch erhebliche ökologische Nachteile mit sich gebracht hat, denen die Naturschutzgesetzgebung heute so gut als noch möglich zu begegnen versucht. Dass damit Eingriffe in die durch die Melioration geschaffenen Strukturen und Bewirtschaftungsverhältnisse entstehen, ist grundsätzlich hinzunehmen. Inwiefern diese Eingriffe zu arbeitstechnisch untragbaren Erschwerungen führen sollten, wird vom Mitbeteiligten nicht konkret dargelegt und ist nicht ersichtlich. Die vom Mitbeteiligten erwähnten Zeltplätze wurden verlegt; sie vermögen keinen Verzicht auf Pufferzonen zu rechtfertigen.
Wie im weiter südlich gelegenen Bereich ist hingegen die Pufferzonenbreite gegenüber den gemäss Schlüssel resultierenden Massen aus Gründen der Verhältnismässigkeit zu verringern. Auch weil es hier um den Schutz eines Moors von regionaler Bedeutung geht, ist es ohne weiteres vertretbar, den von den Parteien auf Vorschlag der Fachstelle Naturschutz für die Abschnitte 1 und 2 gefundenen Kompromiss (act. 18/8, blaue Linie) für rechtmässig zu erklären. Diese Abgrenzung ist auch auf der Parzelle Kat.Nr. 941, deren Eigentümer dem Kompromissvorschlag nicht zugestimmt hat, massgeblich. Die Baudirektion hat die Schutzverordnung Greifensee entsprechend anzupassen.
6. Gegenüber dem Diakonenhaus Greifensee sieht die Schutzverordnung eine
Erholungszone VIB
vor. Dies soll gemäss dem angefochtenen Entscheid ermöglichen, die angrenzende Parkplatzanlage zu erweitern oder Parkplätze umzulagern. Die Beschwerdeführenden verlangen demgegenüber, auf einem planlich bezeichneten Teil dieser Zone eine Landschaftsschutzzone IIIB festzulegen. Heute sei dieses Land Kulturland. Es gebe keinen Grund, es im Hinblick auf eine künftige Nutzung als Parkplatz der Erholungszone zuzuweisen.
Die Beschwerdeführenden räumen ein, dass das fragliche Land heute als Kulturland genutzt wird und keine schützenswerte Vegetation aufweist. Sie machen nicht geltend, dass die Vorinstanzen mit der Zuweisung zur Erholungszone VIB irgendwelche Rechtsnormen verletzt hätten. Die Frage, ob in Greifensee in Seenähe planerisch die Möglichkeit geschaffen werden soll, weitere Parkplätze zu schaffen oder Raum für eine Parkplatzumlagerung zu sichern, kann wohl unterschiedlich beurteilt werden; es handelt sich unter den gegebenen Umständen um eine Ermessensfrage. Eine Rechtsverletzung ist nicht ersichtlich, so dass der Rekurs in diesem Punkt abzuweisen ist.
7. Die Beschwerde ist gutzuheissen, soweit damit die Ausscheidung von ausreichenden Pufferzonen am Südwestufer des Greifensees verlangt wird; im dritten Punkt ist sie abzuweisen. Die Beschwerdeführer obsiegen weitgehend. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des Rekursverfahrens neu zu verlegen, wobei diese je zu 1/10 den Rekurrierenden, unter solidarischer Haftung für 1/5, und zu 4/5 dem Staat Zürich aufzuerlegen sind. Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss je zu 1/10, unter solidarisacher Haftung für 1/5, den Beschwerdeführenden und je zu 8/100 den Mitbeteiligten Nrn. 1, 2 und 4‐10 sowie je zu 8/300 den Mitbeteiligten Nrn. 3.1-3.3 aufzuerlegen, den Mitbeteiligten Nrn. 1‐10 je unter solidarischer Haftung für 4/5 (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG). Das Verwaltungsgericht erhebt entsprechend der gesetzlichen Regelung auch bei ideellen Organisationen eine Gerichtsgebühr nach Massgabe von deren Unterliegen. Eine gesetzliche Grundlage für den Verzicht auf die Erhebung dieser Gebühr besteht ‐ anders als im Verfahren vor Bundesgericht ‐ nicht. Das Bundesgericht kann seine Praxis der Kostenbefreiung für gesamtschweizerische Organisationen, die sich dem Schutz der Umwelt und der Landschaft widmen, auf Art. 156 Abs. 2 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 stützen. Die dort vorgesehene Befreiung des Gemeinwesens von Kosten wird in der Praxis auch auf andere öffentlichrechtliche und private Organisationen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, übertragen (Thomas Geiser in: Thomas Geiser/Peter Münch, Prozessieren vor Bundesgericht, 2. A., Basel/Frankfurt a.M. 1998, Rz. 1.20a). Das Verwaltungsgericht hat eine entsprechende Praxis nie gekannt. Heute verbietet sich eine generelle Kostenbefreiung der ideellen Organisationen schon aufgrund von § 13 VRG, in welchem anlässlich der Revision vom 8. Juni 1997 die früher enthaltene Kostenbefreiung für zürcherische Amtsstellen gestrichen wurde.
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