# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 1ed503d4-0472-56fb-af11-a2216b82ad45
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2014
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Der am 25. November 2001 geborene A. und seine drei jüngeren Geschwister B.,
geboren am 25. August 2003, C., geboren am 22. April 2005, und D., geboren am 13.
Dezember 2008, wohnen mit ihren Eltern K.Y. und X.Y. in G., Gemeinde O. Aufgrund
ihres Wohnsitzes in dem geografisch eher abgelegenen Weiler wurde den Kindern in
der Vergangenheit von der Primarschulgemeinde P. die Beschulung in der Gemeinde
N. bewilligt (Vi-act. 1a/5-7), wo sie derzeit den Kindergarten bzw. die Primarschule
besuchen.
Mit Blick auf den Übertritt ihres ältesten Sohnes von der Primar- in die Oberstufe im
Schuljahr 2014/2015 ersuchten K.Y. und X.Y. den Schulrat der
Oberstufenschulgemeinde Q. mit Schreiben vom 26. Januar 2013, ihren Kindern A., B.,
C. und D. den Besuch der Oberstufe im Oberstufenzentrum S. (OZ S.) zu bewilligen (Vi-
act. 1a/3).
Mit Beschluss vom 21. Februar 2013 wies der Schulrat der Oberstufenschulgemeinde
Q. das Gesuch ab und gab K.Y. und X.Y. mit Verfügung vom 7. März 2013 bekannt,
dass keine Kostengutsprache für den beantragten auswärtigen Schulbesuch erteilt
werde (Vi-act. 1a/2).
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B./ Gegen die ablehnende Verfügung des Schulrates liessen K.Y. und X.Y., vertreten
durch Rechtsanwalt Dr. Matthias Raschle, St. Gallen, am 21. März 2013 Rekurs beim
Erziehungsrat des Kantons St. Gallen einreichen (act. 9/1).
Am 27. Juni 2013 fand unter Leitung eines juristischen Mitarbeiters des Dienstes für
Recht und Personal des Bildungsdepartements im Beisein des Schulratspräsidenten
und eines Schulleiters der Oberstufenschulgemeinde Q., von K.Y. und X.Y. mit ihrem
Rechtsvertreter sowie vier ihrer Nachbarn ein Augenschein vor Ort statt.
Mit Entscheid vom 11. September 2013 lehnte der Erziehungsrat den Rekurs in der
Hauptsache ab (act. 9/16). Auf den von K.Y. und X.Y. eventualiter gestellten Antrag,
wonach die Oberstufenschulgemeinde Q. zu verpflichten sei, den sicheren Transport
der Schüler zum Oberstufenzentrum (OZ) T. in O. sicherzustellen, wurde mangels
Zuständigkeit und zulässigem Anfechtungsobjekt nicht eingetreten. Gleichzeitig wurde
jedoch der Schulrat der Oberstufenschulgemeinde Q. eingeladen, über das
Eventualbegehren im Sinne eines neuen Gesuchs um Einrichtung eines
Schülertransports bzw. Kostenvergütung für einen solchen zu entscheiden. Der
Schulrat habe hierbei insbesondere die Frage zu klären, ob der Schulweg für die Kinder
von K.Y. und X.Y. im Winter zumutbar sei. Wenn der Schulweg im Winter zu Fuss
unzumutbar wäre, müsste die Oberstufenschulgemeinde darüber entscheiden, ob sie
einen Transport finanziere. Begründet wurde der Entscheid im Wesentlichen damit,
dass der Schulweg vom Hof der Familie Y. zum OZ T. für einen Schüler der Oberstufe
grundsätzlich zumutbar sei, zumal die Kinder von K.Y. und X.Y. den Schulweg nicht
zwingend mit dem Fahrrad entlang der unbestrittenermassen gefährlichen S.-strasse
zurücklegen müssten, sondern die Möglichkeit hätten, zu Fuss einen wesentlich
sichereren, rund 2.2 km langen Wanderweg zu benutzen. Allein die Tatsache, dass der
betreffende Weg im Winter mit Schnee bedeckt bzw. vereist und deshalb als Schulweg
unzumutbar und somit ungeeignet sein könnte, bedeute nämlich nicht, dass ein Grund
für einen auswärtigen Schulbesuch vorliege. Vielmehr sei in einem solchen Fall zu
prüfen, ob nicht auf andere Weise ein zumutbarer Schulweg für diese Zeit sichergestellt
werden könne, etwa durch Übernahme der Kosten für ein öffentliches Verkehrsmittel,
die Einrichtung eines Schulbusses oder eines entschädigungspflichtigen
Transportdienstes durch die Eltern bei Schnee oder Vereisungsgefahr.
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C./ Gegen diesen Entscheid des Erziehungsrates des Kantons St. Gallen liessen K.Y.
und X.Y. (nachfolgend Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 1. Oktober 2013 und
Ergänzung vom 25. Oktober 2013 durch ihren Rechtsvertreter Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben mit dem Begehren, der Entscheid des Erziehungsrates des
Kantons St. Gallen (nachfolgend Vorinstanz) vom 11. September 2013 sei
vollumfänglich aufzuheben und das Gesuch der Beschwerdeführer vom 26. Januar
2013 zu bewilligen (Ziff. 1). Eventualiter sei der Schulrat der Oberstufenschulgemeinde
Q. (nachfolgend Beschwerdegegnerin) zu verpflichten, den sicheren Transport der
Schüler zum OZ T. sicherzustellen (Ziff. 2). Dies alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Zur Begründung ihrer
Beschwerde führten die Beschwerdeführer vornehmlich aus, dass sowohl der Weg
über den K.-stich (S.-strasse), als auch der Wanderweg als Schulweg für die Kinder der
Beschwerdeführer (mindestens zeitweise) unzumutbar seien. Dies sei auch von der
Vorinstanz festgestellt worden. In der Folge habe sie es allerdings unterlassen, die
Interessen der Kinder der Beschwerdeführer an einem zumutbaren Schulweg gegen
die Interessen der beiden beteiligten Schulgemeinden an einer sinnvollen
Klassenbildung abzuwägen, worin ein Ermessensfehler (Ermessensmissbrauch) zu
sehen sei. Daneben wird gerügt, dass die Vorinstanz auf den Eventualantrag der
Beschwerdeführer betreffend die Einrichtung eines Schülertransportes zu Unrecht nicht
eingetreten sei, bilde doch die Frage nach dem Vorhandensein resp. der Möglichkeit
eines Schülertransports eine Vorfrage für die Beurteilung der Zumutbarkeit des
Schulwegs (vgl. act. 5).
Mit Vernehmlassung vom 13. November 2013 beantragte das Bildungsdepartement
des Kantons St. Gallen die Abweisung der Beschwerde (act. 8). Zur Begründung
verwies es auf den angefochtenen Entscheid und führte unter anderem ergänzend an,
dass die Frage, ob die Nutzung des Wanderwegs im Winter unzumutbar sei, für die
Beurteilung des Gesuches der Beschwerdeführer nicht von Relevanz sei. Des Weiteren
müsse in Zusammenhang mit der Behauptung der Beschwerdeführer, im Rahmen der
Prüfung eines Gesuchs um Bewilligung eines auswärtigen Schulbesuchs hätte eine
Interessenabwägung stattzufinden, angemerkt werden, dass sich die fragliche
Bewilligung auf eine Ausnahmeregelung stütze. So gelte grundsätzlich, dass der
Schulbesuch am Aufenthaltsort stattzufinden habe. Abgesehen davon sei im Sinne der
Geltendmachung eines öffentlichen Interesses auf die erheblichen finanziellen
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Belastungen hingewiesen worden, welche die Gemeinde bei Anordnung des
auswärtigen Schulbesuchs hinzunehmen hätte. In Betracht zu ziehen sei dabei auch,
dass die vier Kinder der Beschwerdeführer und allenfalls präjudiziell auch Kinder aus
der Nachbarschaft betroffen seien.
Mit Schreiben vom 14. November 2013 wurden die bisherigen Eingaben der
Beschwerdeführer und der Vorinstanz der Beschwerdegegnerin zur Stellungnahme
zugestellt (act. 10). Sie liess sich indes nicht innert der angesetzten 20-tägigen Frist zur
Sache vernehmen, sondern reichte erst am 16. Januar 2014 eine relativ allgemein
gehaltene Stellungnahme zur Schulsituation S. – OZ T. ein (act. 14).
Unter Bezugnahme auf die Vorbringen der Beschwerdegegnerin im Rahmen ihrer
Eingabe vom 16. Januar 2014 reichte die Primarschulgemeinde P. dem Gericht am 22.
Januar 2014 sodann ihrerseits unaufgefordert eine Stellungnahme zur Schulsituation S.
– OZ T. ein (act. 15A).
Die Beschwerdeführer nahmen mit Eingabe vom 27. Januar 2014 Stellung zu den
Vernehmlassungen des Bildungsdepartements, der Beschwerdegegnerin und der
Primarschulgemeinde P. (act. 17), wobei sie sich auf den Standpunkt stellten, dass die
beiden letzteren Eingaben aus dem Recht zu weisen seien, nachdem sie nicht
fristgerecht bzw. nicht von einem Verfahrensbeteiligten eingereicht worden seien.
Das Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen verzichtete im Anschluss am 14.
Februar 2014 ausdrücklich auf eine weitere Stellungnahme (act. 19).
Am 17. Februar 2014 liess sich die Beschwerdegegnerin zur Stellungnahme der
Beschwerdeführer vom 27. Januar 2014 und dabei insbesondere zum Vorwurf des
Fristversäumnisses vernehmen (act. 20).
D./ Mit Schreiben vom 2. April 2014 teilte der Vertreter der Beschwerdeführer dem
Gericht mit, der Schulrat der Primarschulgemeinde P. habe am 1. April 2014
entschieden, die Kinder der Beschwerdeführer könnten den Primarschulunterricht auch
weiterhin in L. besuchen (act. 23). Auf Ersuchen des Gerichts (act. 24) reichten die
Beschwerdeführer darauf am 9. April 2014 eine Erläuterung nach, inwieweit sich der
Entscheid der Primarschulgemeinde P. ihrer Ansicht nach auch auf den Besuch der
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Oberstufe durch ihre Kinder auswirke (act. 25). Ein den Beschluss vom 1. April 2014
bestätigendes Schreiben der Primarschulgemeinde P. liessen die Beschwerdeführer
dem Gericht am 10. April 2014 zukommen (act. 29).
E./ Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die Verfahrensanträge
der Beschwerdeführer wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Sachentscheid zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Eltern der
von der Abweisung des Gesuchs um auswärtigen Schulbesuch unmittelbar betroffenen
minderjährigen Kinder sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; Art. 301 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 304 Abs. 1
des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [SR 210]; vgl. BGer 2C_787/2013 vom 10.
Dezember 2013 E. 1.2; BGE 119 Ia 178 E. 2). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom
1. Oktober 2013 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 25.
Oktober 2013 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art.
64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde
ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen einzutreten.
2. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangen die Beschwerdeführer zunächst die
Durchführung eines Augenscheins.
2.1. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen
durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts.
Ob ein Augenschein durchzuführen ist, entscheidet die urteilende Instanz nach
pflichtgemässem Ermessen. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen
Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche
Interessen geboten ist. Tatsachen aber, vor allem umstrittene, deren umfassende
Feststellung und Würdigung eine eigene Wahrnehmung erheischen, sind in
Augenschein zu nehmen (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.
Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 966).
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2.2. Die entscheidenden tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich vorliegend vollständig
aus den Verfahrensakten sowie dem öffentlich zugänglichen Geoportal
(www.geoportal.ch). So kann insbesondere das Augenscheinprotokoll der Vorinstanz
vom 1. Juli 2013 (act. 9/11), welches nach einer Begehung des fraglichen Schulweges
zwischen 7:30 Uhr und 8:30 Uhr, d.h. zu der Tageszeit, zu welcher die Kinder der
Beschwerdeführer den Schulweg morgens üblicherweise zurücklegen müssten,
aufgenommen wurde, und die Vernehmlassung der Beschwerdeführer dazu zur
Sachverhaltsfeststellung beigezogen werden. Dazu kommt, dass die geltend
gemachten Tatsachen, zu denen ein Augenschein beantragt wurde, entweder
unbestritten oder derzeit auch vor Ort nicht erkennbar sind, weil keine winterlichen
Verhältnisse vorherrschen. Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, ist es bei der
Beurteilung der generellen Zumutbarkeit des Schulwegs überdies nicht von Relevanz,
ob der betreffende Weg während einzelner Tage im Winter nicht oder nur
eingeschränkt begehbar ist. Eine separate Begehung des Weges vom Hof der
Beschwerdeführer zum OZ S. erübrigt sich ebenfalls, ist unter den Beteiligten doch
unbestritten, dass dieser Weg für den Fahrradverkehr weniger gefährlich ist als der
Weg ins OZ T.
2.3. Aus dem Gesagten folgt, dass eine weitere Beweiserhebung unnötig ist. Auf die
Durchführung eines nochmaligen Augenscheins durch das Gericht kann verzichtet
werden.
3. Mit Eingabe vom 27. Januar 2014 stellen die Beschwerdeführer des Weiteren den
Verfahrensantrag, die offensichtlich verspätet eingereichte Stellungnahme der
Beschwerdegegnerin vom 16. Januar 2014 sowie die Stellungnahme der nicht am
Verfahren beteiligten Primarschulgemeinde P. seien aus dem Recht zu weisen.
3.1. Zur Vernehmlassung Gelegenheit erhalten die Vorinstanz und die Betroffenen (Art.
64 i.V.m. Art. 53 Abs. 1 VRP). Wer als Betroffener im Sinn von Art. 53 Abs. 1 VRP zu
gelten hat, ist aufgrund des Streitgegenstandes und des anwendbaren materiellen
Verwaltungsrechts zu bestimmen. Grundsätzlich sind es jene Beteiligten, die bereits am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben. Eine Ausnahme hiervon gilt in
gewissen Fällen für die am vorinstanzlichen Verfahren beteiligte Vorinstanz. Ist diese
ein kantonales Amt und entschied als Vorinstanz des Verwaltungsgerichts eine
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verwaltungsinterne Rechtsmittelbehörde, so ist die erstverfügende Instanz nicht zur
Stellungnahme einzuladen. Demgegenüber wird die im Rekursverfahren als Vorinstanz
tätig gewesene Behörde zur Vernehmlassung eingeladen, sofern diese befugt wäre,
selbständig Beschwerde zu führen. Dies gilt insbesondere für die politischen
Gemeinden in Bereichen, in denen ihnen selbständige Verfügungskompetenz
zukommt. Vor Verwaltungsgericht nicht als Betroffener anerkannt wird hingegen, wer
am Rekursverfahren nicht teilgenommen hat (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 942).
Für die Einreichung einer Vernehmlassung wird dem Betreffenden dabei eine Frist
angesetzt. Erfolgt die Einreichung einer Vernehmlassung verspätet, so hat dies in der
Regel zur Folge, dass die Stellungnahme nicht berücksichtigt wird. Nach Fristablauf
eingereichte Eingaben sind somit regelmässig aus dem Recht zu weisen. Eine
Berücksichtigung trotz Verspätung drängt sich nach der Praxis nur dann auf, wenn eine
Vernehmlassung tatsächliche Vorbringen enthält, die im Interesse einer vollständigen
Ermittlung des Sachverhalts zu berücksichtigen sind (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 947 f.;
vgl. auch A. Griffel, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich (VRG), 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, N 26 zu § 26b VRG).
3.2.1. Nachdem die in ihrem Autonomiebereich berührte Beschwerdegegnerin
vorliegend befugt wäre, selbständig Beschwerde zu führen, gilt sie als Betroffene im
Sinne von Art. 53 Abs. 1 VRP. Entsprechend wurden ihr auch am 14. November 2013
Kopien der Beschwerdeschrift vom 1. Oktober 2013, der Beschwerdeergänzung vom
25. Oktober 2013 (inkl. Beilagen) sowie der Vernehmlassung der Vorinstanz vom 13.
November 2013 zur Vernehmlassung zugestellt. Dies unter Ansetzung einer 20-tägigen
Frist (act. 10). Entgegen der Ausführungen der Beschwerdegegnerin ging beim Gericht
kein Fristerstreckungsgesuch ein und wurde demzufolge auch keine solche schriftlich
kommuniziert. Das Gericht liess die Beschwerdeführer insofern mit Schreiben vom 30.
Dezember 2013 wissen, dass die Beschwerdegegnerin durch ihr Stillschweigen auf
eine Vernehmlassung verzichtet habe (act. 11).
Selbst wenn die Beschwerdegegnerin irrtümlicherweise davon ausgegangen sein
sollte, dass die den Beschwerdeführern mit Schreiben vom 30. Dezember 2013
gewährte Fristerstreckung zur Stellungnahme bis 27. Januar 2014 (act. 13) ihr gelte,
wäre dieser Irrtum nicht entschuldbar. So hat die Beschwerdegegnerin nicht nur im
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Vorfeld kein entsprechendes Gesuch beim Verwaltungsgericht eingereicht und ist als
Adressat der Fristerstreckung allein der Vertreter der Beschwerdeführer genannt, die
der Beschwerdeführerin angesetzte Frist von 20 Tagen zur Einreichung ihrer
Stellungnahme war auch bereits spätestens am 12. Dezember 2013, d.h. lange bevor
den Beschwerdeführern eine Fristerstreckung gewährt wurde, abgelaufen.
Eine Berücksichtigung der tatsächlichen Vorbringen der Beschwerdegegnerin im
Rahmen der verspätet erfolgten Stellungnahme drängt sich vorliegend auch nicht kraft
Geltung der Untersuchungsmaxime auf, nachdem sie für den Entscheid in der Sache
von keiner entscheidenden Relevanz sind. Dass sich in Zusammenhang mit der
Beschulung der Kinder aus S. zukünftig etwas ändert, zeichnete sich daneben bereits
seit Längerem ab und konnte auch den Medien entnommen werden (vgl. Artikel vom
8. Februar 2014 "Buhlen um Schulkinder", Tagblatt Online, abrufbar unter http://
www.tagblatt.ch/ostschweiz/stgallen/wil/wv-au/Buhlen-um-
Schulkinder;art266,3696492), sodass die mit der Stellungnahme vom 16. Januar 2014
vorgebrachten Tatsachen selbst im Interesse einer vollständigen Ermittlung des
Sachverhalts nicht zwingend zu berücksichtigen wären.
3.2.2. Von vornherein nicht als Betroffene im Sinne von Art. 53 Abs. 1 VRP ist die
Primarschulgemeinde P. anzusehen, welche in keiner Weise am vorinstanzlichen
Verfahren beteiligt war. Sie wurde zu Recht nicht ins Verfahren einbezogen. Mit den
Beschwerdeführern ist daher festzustellen, dass die als Richtigstellung bezeichnete
Eingabe der Primarschulgemeinde aus dem Recht zu weisen ist und bei der
Beurteilung des vorliegenden Sachverhalts durch das urteilende Gericht ausser Acht zu
bleiben hat.
3.3. Die verspätete Eingabe der Beschwerdegegnerin sowie die unaufgefordert
eingereichte Stellungnahme der Primarschulgemeinde P. und ihre Beilagen sind nach
dem Gesagten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht zu berücksichtigen (vgl.
dazu BGer 2C_1001/2013 vom 4. Februar 2014 E. 1.7; 1C_673/2013 vom 7. März 2014
E. 1). Dem Verfahrensantrag 3 der Beschwerdeführer ist stattzugeben.
4. In materieller Hinsicht streitig unter den Verfahrensbeteiligten ist, ob der Schulweg
vom Hof der Beschwerdeführer ins OZ T. für einen Oberstufenschüler bzw. eine
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Oberstufenschülerin zumutbar ist oder ob den Beschwerdeführern wegen der
Unzumutbarkeit des Weges ein Anspruch auf auswärtige Beschulung ihrer Kinder
zukommt.
4.1. Art. 19 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) gewährleistet den Anspruch
auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Nach Art. 62 Abs. 2 BV
sorgen die Kantone für einen allen Kindern offenstehenden und obligatorischen
Grundschulunterricht, der staatlicher Leitung oder Aufsicht untersteht und an
öffentlichen Schulen unentgeltlich ist (vgl. H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2.
Auflage, Bern 2003, S. 102; s. auch Ehrenzeller/Schott, in: Ehrenzeller/Mastronardi/
Schweizer/ Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar, Zürich/St. Gallen 2008, N 32 zu
Art. 62 BV). Der Grundsatz der Unentgeltlichkeit des Grundschulunterrichts geht
allerdings nicht soweit, als dass daraus ein Anspruch auf unentgeltlichen Besuch einer
Schule nach freier Wahl abgeleitet werden könnte. Es genügt, wenn der Schüler eine
für ihn geeignete unentgeltliche Schule an einem nicht ungünstig gelegenen Ort
besuchen kann (BGE 125 I 360 E. 6; Ehrenzeller/Schott, a.a.O., N 34 zu Art. 62 BV mit
Verweis auf VPB 44/ 1980 Nr. 19, 73). So ist der Unterricht grundsätzlich am Wohnort
des Schülers zu erteilen, wobei die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort
den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden darf (BGer 2P.
101/2004 vom 29. November 2005 E. 3.1). Unter Vorbehalt besonderer örtlicher und
anderer Verhältnisse ist das Gemeinwesen deshalb nicht verpflichtet, den
unentgeltlichen Schulbesuch an einem anderen als dem Wohn- oder Aufenthaltsort des
Schülers zu ermöglichen (BGer 2P.150/2003 vom 16. September 2003 E. 4; BGE 125 I
360 E. 6). Nur wenn besondere Umstände vorliegen, die den Besuch der Schule am
Wohnort als nicht mehr sinnvoll oder unzumutbar erscheinen lassen, gilt die
Unentgeltlichkeit auch für den Besuch der auswärtigen Schule. Häufiges Motiv für
Ausnahmen bildet dabei der Schulweg, sei es, dass er zu gefährlich oder übermässig
lang ist. Ist der Weg zur Schule allzu weit, zu mühsam oder mit unzumutbaren
Gefahren verbunden, so haben die Kantone und Gemeinden Abhilfe zu schaffen,
schliesst doch das Recht auf eine genügende Elementarausbildung – wie bereits
gesagt wurde – den Anspruch mit ein, ohne unzumutbare Schwierigkeiten Zugang zu
dem den Schülerinnen und Schülern angemessenen Angebot zu erhalten (Plotke,
a.a.O., S. 177 ff.).
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Nichts anderes ergibt sich aus der kantonalen Schulgesetzgebung. Gemäss Art. 52 des
Volksschulgesetzes (sGS 213.1, abgekürzt VSG) hat ein Schüler auch im Kanton St.
Gallen die öffentliche Schule am Ort zu besuchen, wo er sich aufhält. Nach Art. 53 VSG
kann der Schulrat den auswärtigen Schulbesuch eines Schülers jedoch gestatten oder
anordnen, wenn besondere Gründe, wie unzumutbare Schulwege oder eine sinnvolle
Klassenbildung, es rechtfertigen (Abs. 1). Diese Aufzählung ist exemplarisch. Wie die
explizite Erwähnung des Ausnahmetatbestands eines unzumutbaren Schulweges
jedoch verdeutlicht, steht auch hier die Erleichterung von Schulwegen durch den
Besuch benachbarter Schulen im Vordergrund (vgl. J. Raschle, Schulrecht in der
Volksschule im Kanton St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2008, S. 30). Dabei darf nicht
ausser Acht gelassen werden, dass es sich bei Art. 53 VSG um eine Kann-Bestimmung
handelt, weshalb einem unzumutbaren Schulweg beispielsweise auch auf andere
Weise als mit einer Bewilligung der auswärtigen Beschulung begegnet werden kann, so
durch Einrichtung eines Schülertransportes. Mit Rücksicht auf das Territorialitätsprinzip
werden Bewilligungen auswärtiger Beschulungen von den Gemeinden denn auch nur
zurückhaltend gehandhabt (vgl. Raschle, a.a.O., S. 30 und 73).
4.2. Im vorliegenden Fall führt die Vorinstanz aus, dass der von den Kindern der
Beschwerdeführer mit dem Fahrrad zurückzulegende Schulweg über den K.-stich bzw.
die S.-strasse hinsichtlich der sich bietenden Gefahren auch für
Oberstufenschülerinnen und Oberstufenschüler im Grenzbereich des Zumutbaren liege
und im Winter, wenn Dunkelheit, Schnee und allenfalls Vereisungsgefahr hinzukämen,
sogar als unzumutbar erscheine. Allerdings hätten die Schülerinnen und Schüler die
Möglichkeit, zu Fuss den wesentlich sichereren Wanderweg über E. zurückzulegen. Der
ganze Weg bis ins OZ T. mit ca. 2.2 km und rund 50 Höhenmetern lasse sich zu Fuss in
ca. 30 Minuten zurücklegen, was für Schülerinnen und Schüler der Oberstufe eindeutig
zumutbar sei. Die Frage, ob dies auch für die Wintermonate gilt oder ob davon
ausgegangen werden muss, dass der Wanderweg im Winter mit Schnee bedeckt bzw.
vereist und deshalb als Schulweg nicht geeignet ist, wurde von der Vorinstanz offen
gelassen, nachdem selbst aus einer zeitlich beschränkten Unzumutbarkeit nicht darauf
geschlossen werden könne, dass ein Grund für einen auswärtigen Schulbesuch im
Sinne von Art. 53 VSG vorläge.
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Entgegen der Vorbringen der Beschwerdeführer wird im angefochtenen Entscheid
somit nicht ausgeführt, dass die Nutzung des Wanderweges im Winter unzumutbar sei,
sondern lediglich die diesbezüglich anlässlich des Augenscheins vom 27. Juni 2013
von Seiten des Schulratspräsidenten sowie der Beschwerdeführer geäusserten
Bedenken wiedergegeben und die Frage der Beschwerdegegnerin zur näheren
Abklärung überlassen. Es kann nicht gesagt werden, die Vorinstanz hätte die
(zumindest teilweise) Unzumutbarkeit des Schulweges über den Wanderweg
anerkannt. Dies gilt auch für den Schulweg entlang der gefahrenträchtigen S.-strasse,
welcher zwar als gefährlich, allerdings lediglich dann, wenn winterliche Verhältnisse die
Strassenverhältnisse zusätzlich beeinträchtigen, auch als unzumutbar eingestuft wurde.
Entsprechend kann auch der Vernehmlassung des Bildungsdepartements vom 13.
November 2013 entnommen werden, dass die Frage des Vorliegens eines
unzumutbaren Schulweges im Sinne von Art. 53 VSG vorliegend unter den
Verfahrensbeteiligten weiterhin umstritten ist und somit einer näheren Prüfung bedarf
(act. 8).
4.2.1. Die Frage, ob ein Schulweg als zumutbar gelten kann, ist gestützt auf eine
Würdigung der konkreten Gesamtumstände zu beantworten. Sie hängt im
Wesentlichen von drei Kriterien ab: von der Person des Schülers, von der Art des
Schulwegs (Länge, Höhenunterschied, Beschaffenheit) und von der sich daraus
ergebenden Gefährlichkeit des Wegs. Ob ein Weg subjektiv als lang, schlecht
begehbar oder gefährlich empfunden wird, muss ausser Betracht bleiben; massgebend
sind allein objektive Kriterien (GVP 2008 Nr. 7 mit Hinweis auf BGer 2P.101/2004 vom
14. Oktober 2004 E. 4.1; Plotke, a.a.O., S. 226 mit Hinweisen).
Bei der Beurteilung, welche Anforderungen an ein Kind im Hinblick auf den Schulweg
gestellt werden können, entscheiden das Alter sowie die physischen und intellektuellen
Fähigkeiten. Was einem gesunden Oberstufenschüler zugemutet werden darf, kann ein
Kind im Kindergartenalter weit überfordern. Das vorausschauende
Gefahrenbewusstsein bildet sich erst ab ungefähr acht Jahren aus, und erst ab ca. elf
Jahren können die Kinder die Gefahren des Strassenverkehrs gut einschätzen und
entsprechend reagieren (Plotke, a.a.O., S. 226 f.). Jedenfalls darf Schülern im Alter von
13–16 Jahren auch mit Bezug auf die Bewältigung der Gefahren des Strassenverkehrs
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mehr zugemutet werden als jüngeren Kindern (BGer 2P.101/2004 vom 14. Oktober
2004 E. 4.4).
Als zumutbar in Bezug auf die Länge des Schulweges gilt dabei regelmässig eine
Wegstrecke von 2.5 km Länge oder eine halbe Stunde Fussmarsch, falls keine
gravierenden Höhenunterschiede oder besonders steile Partien zu überwinden sind
(VPB 64/2000 Nr. 1 E. 4.1). Bei Gebrauch eines Fahrrades sind gar 5 km Wegstrecke
noch zumutbar (Plotke, Schulrecht, S. 227).
Bei der Beurteilung der Gefährlichkeit des Weges wiederum spielt das subjektive
Empfinden eine erhebliche Rolle, was eine Objektivierung der Gefährlichkeit erschwert.
Immerhin gelten Strassen ohne Gehsteig, insbesondere enge Durchgangsstrassen mit
hohem Verkehrsaufkommen, Lastwagenverkehr oder unübersichtlichen Kurven,
längere Partien durch einsame Wälder, das Fehlen von Fussgängerstreifen,
Gehsteigen, Lichtsignalanlagen und dergleichen sowie das Risiko von Übergriffen auf
einsamen und abgelegenen Strassenteilen als gefährlich (Plotke, a.a.O., S. 228 ff.). Vor
diesem Hintergrund wegen der Gefährlichkeit als unzumutbar erachtet wurde von der
Rechtsprechung beispielsweise ein teilweise sehr steiler Wanderweg von 2.5 km Länge
mit einer Höhendifferenz von etwa 500 m, der weitgehend durch Waldgebiet führte, für
Schüler der 1. und 3. Primarklasse (VPB 64/2000 Nr. 56 E. 5.2). Als zumutbar
angesehen wurde auf der anderen Seite ein Schulweg von 1.7 km Länge, auf welchem
es eine Kantonsstrasse und vier mit Fussgängerstreifen und Lichtsignalen gesicherte
Autobahneinfahrten zu überqueren galt (VPB 64/2000 Nr. 64.1).
4.2.2. Aus den Akten ergibt sich, dass der erste zur Diskussion stehende, rund 2.1 km
lange Schulweg vom Hof der Beschwerdeführer zum OZ T. über die S.-strasse führt,
welche auf dem fraglichen Streckenabschnitt (K.-stich) weder über einen Radweg,
noch ein durchgehendes Trottoir verfügt. Die Strasse führt steil herab und ist an einigen
Stellen aufgrund von Kurven unübersichtlich. Dabei ist sie gerade so breit, dass zwei
Fahrzeuge ungehindert kreuzen können (vgl. act. 9/11). Berücksichtigt man daneben,
dass die signalisierte Höchstgeschwindigkeit auf der S.-strasse 80 km/h beträgt und -
wie auch das Protokoll der Verkehrserhebung auf Höhe des Hofes der
Beschwerdeführer vom 5. September 2012 (Vi-act. 1a/4) deutlich macht - während der
Hauptverkehrszeiten ein relativ grosses Verkehrsaufkommen herrscht, davon rund
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10 Prozent Schwerlastverkehr, erscheint es ohne weiteres als nachvollziehbar, dass die
betrachtete Strecke, wird sie mit dem Fahrrad zurückgelegt, Gefahren in sich birgt.
Davon gehen denn auch sowohl die Beschwerdeführer als auch die Vorinstanz aus.
Der von der Vorinstanz als sicherere Alternative angeführte zweite Schulweg führt
demgegenüber auf weiten Teilen über einen markierten Wiesenwanderweg. So haben
die Kinder der Beschwerdeführer vom elterlichen Hof aus zunächst rund 20 m der S.-
strasse zu folgen, bevor diese an einer übersichtlichen Stelle (Kreuzung mit
Bushaltestelle) zu überqueren ist. Weiter geht es auf der anderen Strassenseite rund
240 m auf einem Wanderweg mit Hartbelag bis zu einem Plateau (E.), von wo aus man
über einen Wiesenwanderweg steil hinab (auf einer Länge von insgesamt rund 60 m
zwischen 18 und 35 Prozent Gefälle) nach rund 230 m abermals auf die S.-strasse
stösst. Diese gilt es in der Folge erneut zu überqueren, um auf der anderen Seite
zunächst auf ein ca. 50 m langes Trottoir und dann zurück auf den Wiesenwanderweg
zu gelangen, welcher nunmehr relativ steil und teilweise über Treppen zur B.-strasse
führt (ca. 200 m). Die zurückzulegende Höhendifferenz beträgt ungefähr 50 m und die
Strecke des gesamten Schulweges rund 2.2 km (vgl. www.geoportal.ch). Bei einem
den betroffenen Kindern angemessenen Tempo wurden anlässlich des Augenscheines
allein für den Aufstieg von der I.-strasse zum Hof der Beschwerdeführer rund 14
Minuten benötigt. Der gesamte Weg lasse sich insofern nach unbestritten gebliebenen
Angaben der Vorinstanz zu Fuss in ca. 30 Minuten zurücklegen. Als spezielle
Gefahrenstellen von den Beschwerdeführern hervorgehoben wurden anlässlich des
Augenscheins die beiden Stellen, wo der Wanderweg auf die S.-strasse stösst und es
diese zu überqueren gilt (vgl. act. 9/11).
4.2.3. Wie sich aus der vorab zitierten Rechtsprechung ergibt, können die beiden
Schulwege in Bezug auf ihre Länge und den zu überwindenden Höhenunterschied
Schülerinnen und Schülern der Oberstufe zugemutet werden (vorn Ziff. 4.2.1). Dies ist
vorliegend nicht umstritten. Fraglich ist indessen, ob die beiden Wege aufgrund des
Befahrens bzw. der notwendigen Überquerung der gefahrenträchtigen S.-strasse sowie
wegen der mit einem Wintereinbruch allfällig verbundenen zusätzlichen Risiken
insgesamt mit unzumutbaren Gefahren für die Kinder der Beschwerdeführer verbunden
sind.
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4.2.3.1.Die Vorinstanz beurteilte den Schulweg über die S.-strasse aufgrund des hohen
Verkehrsaufkommens, der Unübersichtlichkeit der Strecke und des Fehlens von
Radwegen als im Grenzbereich des Zumutbaren liegend bzw. im Winter als
unzumutbar. Den alternativen Schulweg über den Wiesenwanderweg wiederum hielt
sie den Kindern der Beschwerdeführer gegenüber ohne Weiteres für zumutbar. Ob dies
auch im Winter der Fall sei, könne dabei zwar nicht beurteilt werden, spiele jedoch
auch keine Rolle, da es bei der Beurteilung der Zumutbarkeit im Sinne von Art. 53 Abs.
1 VSG um eine ganzjährige Betrachtung gehe. Entgegen der von Seiten der
Beschwerdeführer geäusserten Bedenken könne ihren Kindern insbesondere auch die
Überquerung der S.-strasse zugemutet werden. Bei guter Instruktion und
entsprechender Vorsicht seien Schülerinnen und Schüler der Oberstufe nämlich in der
Lage, die Gefahren des Strassenverkehrs vorausschauend einzuschätzen und
entsprechend zu reagieren.
4.2.3.2. Bezüglich des von den Kindern der Beschwerdeführer mit dem Fahrrad
zurückzulegenden Schulweges über die S.-strasse (K.-stich) gilt es zu betonen, dass
die fragliche Strecke für Fahrradfahrer aller Altersstufen - auch für Erwachsene - als
gefährlich einzustufen ist. In Ermangelung von Radstreifen ist der Weg vollständig auf
der Strasse zurückzulegen. Zu den Zeiten, wenn die Kinder auf dem Schulweg sind,
wird die Strasse dabei von Autos aber auch von Lastwagen und Bussen rege befahren.
Das Kreuzen von Lastwagen, Autos und Fahrrädern ist praktisch unmöglich und
gefährlich. Dies besonders im Winter, aber auch in den Frühjahrs- und
Sommermonaten, wo die vor allem in den unübersichtlichen Steilkurven der Strasse
vorhandene Bepflanzung am Strassenrand (teilweise Büsche aber auch Bäume) mit
ihrem dichten Blätterwerk die Überschaubarkeit des zu befahrenden
Strassenabschnittes zusätzlich beeinträchtigt. Zwar kann bei Oberstufenschülern,
welche die Fahrradprüfung bereits absolviert haben, davon ausgegangen werden, dass
ihr Gefahrenbewusstsein und ihre Verkehrsgewandtheit grundsätzlich in einem
ausreichenden Masse vorhanden sind. Unter Berücksichtigung aller Umstände
erscheint der fragliche Schulweg aber auch für diese Kinder wegen der Gefährlichkeit
einzelner Abschnitte nicht als zumutbar.
4.2.3.3. Der zu Fuss zurückzulegende Schulweg über den Wiesenwanderweg erscheint
demgegenüber auf den ersten Blick in Bezug auf die mit seiner Nutzung verbundenen
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Gefahren als zumutbar. Insofern werden auch von den Beschwerdeführern lediglich die
mit den beiden Querungen der gefährlichen S.-strasse verbundenen Gefahren sowie
die angebliche Unzumutbarkeit der Benützung des Weges in den Wintermonaten
hervorgehoben. Die erste erforderliche Querung der S.-strasse rund 20 m vom
Elternhaus entfernt kann einem Oberstufenschüler bzw. einer Oberstufenschülerin
jedoch klarerweise zugemutet werden. So ist der Ort, wo es die Strasse zu überqueren
gilt, übersichtlich. Die S.-strasse verläuft an der zu überquerenden Stelle nahezu
gerade. Die Ortsansicht zeigt zudem, dass die S.-strasse an einer Art Wegkreuzung zu
queren ist, wo die Übersichtlichkeit zusätzlich erhöht ist und sich ausreichend
Ausweichmöglichkeiten bzw. ein gewisser Schutzraum vor der Überquerung der
Strasse bietet (vgl. www.geoportal.ch). Nachdem seit dem 1. Januar 2014 das Fahren
mit Licht auch tagsüber obligatorisch ist, sind die herannahenden Fahrzeuge sodann
nicht nur akustisch, sondern auch optisch gut wahrnehmbar. Die zweite Überquerung
der S.-strasse birgt demgegenüber ein ungleich höheres Risikopotential in sich. Die
Querung der S.-strasse erfolgt hier an einem Steilstück nach einer Kurve - dies
allerdings nicht unmittelbar nach der Kurve, sondern erst rund 60 m unterhalb ihres
Scheitelpunkts, wo die Strasse bereits wieder gerade verläuft. Auf der einen Seite
befindet sich ein ausreichend breites, 50 m langes Trottoir, auf der anderen eine
geteerte Fläche, welche den Kindern der Beschwerdeführer ein sicheres Warten
ermöglicht. Bewuchs ist an der fraglichen Stelle keiner vorhanden und der betrachtete
Streckenabschnitt für die vom Dorf her kommenden Automobilisten aufgrund seines
relativ geraden Verlaufs äusserst gut zu überblicken (vgl. www.geoportal.ch). Da ein
Automobilist zudem jederzeit seinen Fahrstil den Verhältnissen entsprechend anpassen
muss, ist davon auszugehen, dass die herannahenden Autos angesichts der
bevorstehenden bzw. der eben durchfahrenen Kurve an der fraglichen Stelle
regelmässig etwas gemässigter unterwegs sind (Art. 31 und Art. 32 je Abs. 1 des
Strassenverkehrsgesetzes [SR 741.01]; Art. 4 Abs. 1–3 der Verkehrsregelnverordnung
[SR 741.11]; BGE 126 IV 91 E. 4a/bb). Dies gilt vorliegend umso mehr, als an der
fraglichen Stelle auf der einen Seite ein Trottoir und auf der anderen die Mündung des
Wanderweges auszumachen sind, d.h. mit kreuzendem Langsamverkehr gerechnet
werden muss, und darüber hinaus auf der gesamten S.-strasse keine Fahrradwege
bestehen, sodass ohnehin mit erhöhter Aufmerksamkeit gefahren werden muss.
Ausserdem besteht die Möglichkeit, die Kinder der Beschwerdeführer mit
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reflektierender Kleidung bzw. etwas modischeren Leuchtbändern auszurüsten, so dass
sie ihrerseits besser gesehen werden. Auch die zweite erforderliche Überquerung der
S.-strasse erscheint somit – wenn auch nicht gänzlich ungefährlich –
Oberstufenschülern jedenfalls zumutbar. Dies umso mehr, als grundsätzlich mit der
Vorinstanz zu betonen ist, dass Schülerinnen und Schüler der Oberstufe in der Lage
sein sollten, Gefahren des Strassenverkehrs vorausschauend einzuschätzen und
entsprechend zu reagieren. Dass die physischen oder intellektuellen Fähigkeiten der
Kinder der Beschwerdeführer eingeschränkt wären, lässt sich diesbezüglich den Akten
nicht entnehmen.
Entsprechend wäre der Schulweg der Kinder der Beschwerdeführer über den
Wiesenwanderweg als zumutbar zu beurteilen. Dies zumindest bei Tageslicht und
guten Witterungsverhältnissen. Weiterhin fraglich ist hingegen, ob den Kindern der
Beschwerdeführer die Benützung der Feldwege und -strassen bei Dunkelheit, Schnee
oder schlechten Witterungsverhältnissen zuzumuten ist.
4.2.3.4. Aus den öffentlich zugänglichen Stundenplänen des OZ T. geht hervor, dass
die Schule an einigen Tagen bereits um 7.15 Uhr beginnen und bis 17.00 Uhr dauern
kann (abrufbar unter www....). Demnach müssen sich die Kinder der Beschwerdeführer
im Winter morgens in der Dunkelheit auf den Schulweg begeben, während sie den
Heimweg – falls sie sich nach Schulschluss unverzüglich auf den Weg machen – noch
bei Dämmerung schaffen können. Die zu benützenden Feldstrassen und Feldwege
weisen nahezu keine Höhendifferenzen auf. Es handelt sich dabei um im Ortsplan
eingezeichnete Wege, die zwar schmal und nicht geteert sind, jedoch weitgehend flach
verlaufen und somit durchaus begehbar sind, auch wenn sie vom Schnee nicht
geräumt werden. Da gerade Feldwege in aller Regel keine völlig ebene Fläche und
oftmals Spurrinnen von landwirtschaftlichen Fahrzeugen aufweisen, dürften sie auch
bei einer Schneedecke von mehr als 20 cm zu Fuss noch begehbar sein. Ausserdem
werden solche Wege in harten Wintern zwar stellenweise, kaum aber je
flächendeckend vereisen. Einzig das letzte Teilstück, von der S.-strasse hinab zur B.-
strasse dürfte daher aufgrund seines Gefälles und des Verlaufes mit einer Treppe im
Winter vermehrt Gefahren in sich bergen. In diesem Zusammenhang ist allerdings – wie
auch die Vorinstanz zutreffend ausführt – auf die bundesrätliche Rechtsprechung zu
verweisen, wonach ein Schulweg nicht schon deshalb ungenügend ist, weil die Kinder
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wegen der Schnee- oder Witterungsverhältnisse ein paar Mal pro Jahr nicht zur Schule
gehen können. Zu beurteilen ist ein Schulweg vielmehr über den Zeitraum eines ganzen
Jahres (VPB 64/2000 Nr. 56 E. 5.2). Selbst wenn daher zumindest das vorgenannte
Teilstück des alternativen Schulweges der Kinder der Beschwerdeführer im Winter
nicht begehbar sein sollte, würde dieser Umstand nichts daran ändern, dass der Weg
als Ganzes über das gesamte Jahr betrachtet als zumutbarer Schulweg im Sinne von
Art. 53 Abs. 1 VSG angesehen werden muss. So ist denn auch nicht davon
auszugehen, dass auf einer massgebenden Höhe von etwa 530 bis 550 m.ü.M. im
Winter mit einer über Monate anhaltend hohen Schneedecke oder einer kompakten
Eisschicht zu rechnen ist.
Zumindest derzeit fährt sodann auch ab 6:32 Uhr stündlich ein Bus vom Kloster G. bis
zum Oberstufenzentrum T. (ca. 9 Minuten Fahrweg) bzw. ab 6:15 Uhr stündlich ein Bus
retour (ca. 7 Minuten Fahrweg), welchen die Kinder der Beschwerdeführer bei
schlechten Witterungsverhältnissen nehmen können. Nachdem die Schule morgens
jeweils 7:15 Uhr oder 8:05 Uhr beginnt und nachmittags 15:05 Uhr, 16:10 Uhr oder
allenfalls 17:00 Uhr endet, haben die Kinder einerseits ausreichend Zeit, den Bus zu
erreichen, müssen auf der anderen Seite aber auch nicht länger als eine halbe Stunde
auf den nächsten Bus warten. Eine Aufhebung der betreffenden Buslinie 000 oder eine
wesentliche baldige Änderung ist insbesondere nach Einführung des neuen S-
Bahnfahrplans für eine Periode von zwei Jahren nicht geplant (vgl. Übersicht
Änderungen mit der neuen S-Bahn St. Gallen, abrufbar unter http://sbahn-sg.ch). Ob
die Beschwerdegegnerin dabei im Falle einer zeitlich eingeschränkten Zumutbarkeit
des Schulweges der Kinder der Beschwerdeführer allenfalls einen Teil oder die
gesamten Kosten für das befristete Streckenabonnement übernimmt, liegt in ihrem
Ermessen und ist – wie es nachfolgend (siehe Ziff. 5) darzulegen gilt – nicht in diesem
Verfahren zu prüfen.
4.2.4. Nach dem Gesagten ist gestützt auf eine Würdigung der konkreten
Gesamtumstände davon auszugehen, dass der von der Vorinstanz als alternativer
Schulweg vorgeschlagene Weg über den Wanderweg "Alte S.-strasse – E." den
Kindern der Beschwerdeführer zum Besuch der Oberstufe zugemutet werden kann.
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4.3. An der festgestellten Zumutbarkeit des Wanderweges als Schulweg vermag auch
der Umstand nichts zu ändern, dass es den Kindern der Beschwerdeführer bei einem
Schulweg von gut 30 Minuten nicht möglich sein soll, das Mittagessen zu Hause
einzunehmen. Selbst wenn dem so sein sollte, was angesichts einer Mittagspause von
mind. 1 Stunde und 55 Minuten zu bezweifeln ist, wäre es den Kindern der
Beschwerdeführer zumutbar, ihr Mittagessen, wie andere Oberstufenschülerinnen und
–schüler auch, viermal wöchentlich in den von der Beschwerdegegnerin zur Verfügung
gestellten Räumlichkeiten einzunehmen. Art. 19 BV vermittelt insofern keinen Anspruch
darauf, dass die Kinder über Mittag nach Hause zurückkehren können (VPB 1999/63
Nr. 59).
Entgegen der Vorbringen der Beschwerdeführer besteht im OZ T. diesbezüglich
durchaus ein angemessenes Angebot für einen betreuten Mittagstisch im Sinne von
Art. 19bis VSG (act. 20 und 21.2/3). Bislang wurde von dem betreffenden Angebot
allerdings nach Angaben des Schulleiters des OZ T. noch nie Gebrauch gemacht,
nachdem den Schülern gleichzeitig die Möglichkeit offen steht, ihren mitgebrachten
Lunch unbeaufsichtigt und kostenlos in den bereitgestellten Mikrowellengeräten im
Aufenthaltsraum der Schule zu erwärmen und zu konsumieren. Eine Lösung, welche in
der Vergangenheit - wohl angesichts der erhöhten Eigenverantwortung der
Oberstufenjahrgänge - tadellos funktioniert habe (act. 21.1). Sollten die
Beschwerdeführer jedoch Bedarf an einem betreuten Mittagstisch anmelden, könnte
sicherlich gemeinsam mit der Schulleitung eine akzeptable situative Lösung gefunden
werden. Allenfalls hätten die Kinder der Beschwerdeführer ihr Mittagessen am
Mittagstisch der Primarschule oder in einer passenden Gastfamilie mit gleichaltrigen
Mitschülern einzunehmen.
Der Einwand der Beschwerdeführer wiederum, wonach das gemeinsame Mittagessen
im Kreis der Familie für die Erziehung der Kinder und deren Wohlbefinden unerlässlich
sei, ist zwar subjektiv nachvollziehbar. Dennoch stellt dies objektiv keinen besonderen
Grund dar, der eine auswärtige Beschulung rechtfertigen würde. Nebenbei bemerkt
werden am Mittagstisch soziale Kontakte unter den Schülern und Freundschaften
innerhalb der schulischen Gemeinschaft gepflegt. Neue Freundschaften können
entstehen resp. wachsen und die Kinder gleichzeitig in der Übernahme zur
Eigenverantwortung und Selbständigkeit gefördert werden. Dadurch, dass die Schüler
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ihr Mittagessen in unmittelbarer Nähe zur Schule bzw. in der Schule zu sich nehmen
können, profitieren sie ferner von einer wesentlich längeren Erholungsphase, wobei die
mit dem Wegfall des Schulweges einhergehende Zeitersparnis je nach Bedarf auch zur
Erledigung der Hausaufgaben genutzt werden kann.
4.4. Andere besondere Gründe als der Schulweg, die einen auswärtigen Schulbesuch
rechtfertigen könnten, liegen im gegebenen Fall nicht vor.
Insbesondere ist mit der Vorinstanz (vgl. angefochtener Entscheid S. 7) zu betonen,
dass die persönlichen Präferenzen der Beschwerdeführer bzw. ihrer Kinder in
Zusammenhang mit der Art und Weise wie der künftige Schulweg zurückgelegt werden
soll, d.h. etwa zu Fuss oder mit dem Fahrrad, bei der Beurteilung der Zumutbarkeit des
Schulweges nicht zu berücksichtigen sind.
Soweit die Beschwerdeführer darüber hinaus geltend machen, dass der "drohende"
Schulwechsel resp. das "Herausreissen" aus der bisherigen Klasse und dem
Kollegenkreis für ihren Sohn A. ein traumatisches Erlebnis darstelle, welches sich
katastrophal auf seine schulischen Leistungen sowie auf seine Teilnahme am sozialen
Leben auswirke, ist festzuhalten, dass die Gewährleistung des kontinuierlichen
Unterrichts in der Praxis zum auswärtigen Schulbesuch lediglich in wenigen
Ausnahmefällen angezeigt ist (vgl. etwa GVP 1994 Nr. 86). Eine entsprechende
Ausnahmesituation ist im vorliegenden Fall allerdings nicht gegeben, obschon es für
das Gericht nachvollziehbar ist, dass der Übertritt in eine neue Schule wie jede
gewichtige Veränderung im Leben mit Ängsten verbunden sein kann. Zu Beginn der
Oberstufe dürften sich allerdings zahlreiche Schülerinnen und Schüler noch nicht
kennen, weil sie sich beim Übertritt in die Oberstufe von ihrem bisherigen
Klassenverband lösen müssen. In dem Schulwechsel ist daher auch eine Chance zu
sehen, neue Freundschaften zu knüpfen und sich so zumindest bis zu einem gewissen
Grad auch in der eigenen Gemeinde zu integrieren.
Selbstverständlich ist es den Kindern der Beschwerdeführer auf der anderen Seite
unbenommen, ihre Lebensführung weiterhin nach L. auszurichten. Nachdem die
Anlässe der Jungwacht L. beispielsweise mehrheitlich in den Ferien, abends und an
den Wochenenden stattfinden (vgl. Jahresprogramm, abrufbar unter www....), ändert
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sich bezüglich des für den Jungwachtbesuch zurückzulegenden Weges nichts für die
Kinder der Beschwerdeführer. Auch ein Besuch der alten Freunde
mittwochnachmittags, an den Wochenenden oder in den Ferien ist weiterhin möglich.
Dass die Häufigkeit der Kontakte mit ehemaligen Mitschülern mit dem Schulwechsel
schwindet, ist unbestritten, kann aber nicht Grund für die Bewilligung eines
auswärtigen Schulbesuches bilden. Sollte der älteste Sohn der Beschwerdeführer
tatsächlich erhebliche Probleme haben, sich mit dem Schulwechsel abzufinden und
sich in der neuen schulischen bzw. sozialen Umgebung einzugewöhnen, stünden ihm
am OZ T. sodann Fachpersonen zur Verfügung, welche ihm über die ersten
Anfangsschwierigkeiten hinweghelfen könnten (vgl. Information OZ T., abrufbar unter
www....).
4.5. Entgegen der Vorbringen der Beschwerdeführer ändert sodann auch der
Beschluss der Primarschulgemeinde P. vom 1. April 2014 nichts an der festgestellten
Zumutbarkeit des Oberstufenschulweges der Kinder der Beschwerdeführer (vgl.
act. 23-29). Wie bereits unter Ziff. 4.2.1 ausgeführt wurde, kommt es bei der
Beurteilung, welche Anforderungen an ein Kind im Hinblick auf den Schulweg gestellt
werden können, entscheidend auf das Alter der Schülerinnen und Schüler an. Selbst
wenn die Primarschulgemeinde P. der Ansicht sein sollte, dass den Kindern der
Beschwerdeführer der Weg vom elterlichen Hof zum Primarschulhaus in O.
gegenwärtig nicht zugemutet werden könne - was keineswegs als erstellt angesehen
werden kann –, hätte diese Feststellung keinen Einfluss auf die Beurteilung der Frage
der Zumutbarkeit des im vorliegenden Verfahren betrachteten Weges für einen
Oberstufenschüler. Der Umstand, dass die Kinder der Beschwerdeführer mit dem
Übertritt in die Oberstufe die Schulgemeinde wechseln müssen, fand daneben bei der
vorstehenden Beurteilung der Zumutbarkeit des Schulweges bereits hinreichend
Berücksichtigung (Ziff. 4.4.). Der Entscheid der Primarschulgemeinde P. ändert nichts
an der sich dem Gericht bietenden Ausgangslage.
Zudem ist in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, dass im Verfahren vor
Verwaltungsgericht im Grundsatz keine Tatsachen berücksichtigt werden, die nach
Abschluss des Rekursverfahrens eingetreten sind (sog. "echte Noven"; vgl. Art. 61 Abs.
3 VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 642). Von diesem Grundsatz gibt es verschiedene
Einschränkungen und Abweichungen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 645). Die Frage, ob die
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von den Beschwerdeführern vorgetragenen neuen Tatsachen vorliegend
ausnahmsweise zu berücksichtigen wären, kann indessen offen bleiben, sind diese
doch wie eben dargelegt ohnehin nicht relevant für das vorliegende
verwaltungsgerichtliche Verfahren und die Beurteilung der Streitsache.
4.6. Es ist des Weiteren auch nicht ersichtlich, inwiefern sich die Vorinstanz einen
Missbrauch ihres Ermessens vorwerfen lassen müsste. Entgegen der diesbezüglichen
Behauptung der Beschwerdeführer kann dem angefochtenen Entscheid von Seiten der
Vorinstanz keine Anerkennung der Unzumutbarkeit der möglichen Schulwege
entnommen werden. Sie ging vielmehr davon aus, dass grundsätzlich beide Wege für
einen Schüler oder eine Schülerin der Oberstufe im Bereich des Zumutbaren liegen
würden, wenn auch nicht zwingend über das gesamte Jahr hinweg betrachtet. Mit dem
zutreffenden Hinweis auf die herrschende Rechtsprechung führte sie dabei weiter aus,
dass eine allfällige temporär beschränkte Unzumutbarkeit des Schulweges keinen
Grund für eine Bewilligung eines auswärtigen Schulbesuches bilde. Das Vorliegen einer
Ausnahmesituation im Sinne von Art. 53 Abs. 1 VSG wurde somit in Anbetracht der
grundsätzlichen Zumutbarkeit der Schulwege verneint und auf eine Prüfung der Frage,
ob eine sinnvolle Klassenbildung den auswärtigen Schulbesuch rechtfertigen würde,
verzichtet, zumal dies auch von Seiten der Beschwerdegegnerin nicht vorgebracht
wurde (im Gegenteil vgl. act. 9/11 S. 4). Wie bereits ausgeführt wurde, sind die in
Art. 53 Abs. 1 VSG aufgeführten Gründe für eine auswärtige Beschulung
("unzumutbarer Schulweg oder sinnvolle Klassenbildung") ohnehin lediglich
exemplarisch. Sie brauchen im Einzelfall nicht kumulativ erfüllt zu sein. Im Gegenteil,
sind die Voraussetzungen für einen auswärtigen Schulbesuch wegen des Vorliegens
eines unzumutbaren Schulweges gegeben, kann die Bewilligung nicht vom
Klassenbestand abhängig gemacht werden (so auch Plotke, a.a.O., S. 178 mit Hinweis
auf SOGE 1986 Nr. 23, S. 116).
Nicht von der Hand zu weisen ist daneben, dass die Gemeinden regelmässig ein
legitimes Interesse an der Beschulung ihrer schulpflichtigen Gemeindemitglieder auf
Gemeindegebiet haben. Dies verdeutlicht auch die Ausgestaltung der Regelung des
auswärtigen Schulbesuchs als Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz der Beschulung
am Aufenthaltsort (Territorialitätsprinzip). So haben die Gemeinden namentlich ihre
Schulkonzepte auf die Gesamtzahl der schulpflichtigen Kinder und Jugendlichen
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auszurichten, da sie verpflichtet sind, allenfalls von privaten in öffentliche Schulen
übertretende Schülerinnen und Schüler aufzunehmen. Dank den kantonalen Steuern
wird sodann eine gleichmässige Verteilung der Kosten des öffentlichen
Grundschulunterrichts erreicht, denn Einwohner und Einwohnerinnen, deren Kinder
eine öffentliche Schule besuchen, dürfen nicht stärker belastet werden als die übrigen
Steuerzahler und Steuerzahlerinnen. Daneben gilt es den Grundsatz zu beachten, dass
die öffentlichen Mittel wirtschaftlich und wirksam zu verwenden sind (Art. 82 Abs. 2 der
Verfassung des Kantons St. Gallen [sGS 111.1]). Aber auch das Interesse der
Gemeinde an der Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Schulbetriebs mit sinnvollen
Klassengrössen kann gegen eine auswärtige Beschulung sprechen und bei der
Ausübung des der Schulgemeinde durch Art. 53 VSG eingeräumten Ermessens eine
Rolle spielen. Entsprechend kann einer besonderen Situation im Sinne von Art. 53 Abs.
1 VSG auch auf andere Weise als mit der Bewilligung des auswärtigen Schulunterrichts
Rechnung getragen werden (GVP 1995 Nr. 85 E. 4; GVP 1994 Nr. 85 E. 2b, aa), wenn
dadurch der Interessenlage der Gemeinde besser gedient ist. Nachdem vorliegend
allerdings – wie gesagt - keine besondere Situation gegeben ist, ist auch nicht zu
prüfen, ob dem allenfalls temporär unzumutbaren Schulweg mit einer anderen
Massnahme begegnet werden kann, sodass sich die Abwägung der gegenlaufenden
Interessen der Beschwerdegegnerin sowie der Beschwerdeführer – wie von den
Beschwerdeführern verlangt - erübrigt.
Die Vorinstanz hat ihr Ermessen somit korrekt ausgeübt. Es liegt kein Ermessensfehler
vor.
5. Die Beschwerdeführer machen des Weiteren geltend, dass die Vorinstanz
zusammen mit der Verweigerung der Bewilligung des auswärtigen Schulbesuchs auch
gleich über die Einrichtung eines Schülertransportes hätte entscheiden und einen
solchen hätte anordnen müssen. Entsprechend hätte sie auf den gleichlautenden
Eventualantrag der Beschwerdeführer eintreten müssen.
Unbestritten unter den Beteiligten ist in diesem Zusammenhang, dass die
Beschwerdegegnerin im Rahmen ihrer Verfügung vom 7. März 2013 nicht über die
Einrichtung eines Schülertransportes im Sinne von Art. 20 Abs. 1 lit. a VSG entschieden
hat und die Zuständigkeit zur Beurteilung eines Rekurses gegen einen entsprechenden
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Entscheid grundsätzlich bei der Rekursstelle Volksschule und nicht bei der Vorinstanz
liegt (Art. 129 Abs. 1 lit. b VSG). Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Ausführungen
der Beschwerdeführer, wonach die Frage nach dem Vorhandensein resp. der
Möglichkeit eines Schülertransportes eine Vorfrage für die Beurteilung der
Zumutbarkeit des Schulwegs und somit der Frage, ob eine Bewilligung für eine
auswärtige Beschulung im Sinne von Art. 53 Abs. 1 VSG erteilt werden kann bzw.
werden muss, bilde, zutreffen und die Vorinstanz demzufolge vorliegend zur
Beurteilung der Frage, ob ein Schülertransport einzurichten sei, ebenfalls zuständig
gewesen wäre.
Gemäss Art. 20 Abs. 1 lit. a VSG hat die Schulgemeinde für den Transport von Kindern
mit unzumutbarem Schulweg zu sorgen. Der unbestimmte Rechtsbegriff der
"Zumutbarkeit" gemäss Art. 20 Abs. 1 lit. a VSG stimmt dabei mit jenem in Art. 53
Abs. 1 VSG überein. Die Einrichtung eines Schülertransportes ist entsprechend eine
Möglichkeit, um einem unzumutbaren Schulweg zu begegnen und auf diese Weise
dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch der betroffenen Schüler auf einen
genügenden unentgeltlichen Grundschulunterricht gerecht zu werden. Die Frage, ob
die Beschwerdegegnerin vorliegend den Transport der Kinder der Beschwerdeführer
ins OZ T. übernehmen muss, bildet mit anderen Worten keine Vorfrage für die
Beurteilung der Zumutbarkeit des Schulweges, sondern die Einrichtung eines
entsprechenden Transportes ist ihrerseits Folge einer allfälligen temporären
Unzumutbarkeit des Weges.
Nachdem die Beschwerdegegnerin allerdings bislang noch nicht über die Fragen der
Zumutbarkeit des Fussweges in den Wintermonaten sowie die Einrichtung eines
Schultransportes befunden hat und ein diesbezüglicher Entscheid an die Rekursstelle
Volksschule weiterzuziehen wäre, ist die Vorinstanz zu Recht nicht auf den
Eventualantrag der Beschwerdeführer eingetreten. Sie kann ihr Ermessen nicht an
dasjenige der Beschwerdegegnerin setzen.
Auch die gleichzeitig verfügte Einladung an die Beschwerdegegnerin, über den
Eventualantrag der Beschwerdeführer im Sinn eines Gesuches für einen
Schülertransport zu entscheiden, erweist sich als sachgerecht. Zwar hätte die
Vorinstanz vorliegend nur dann die Pflicht getroffen, die Streitsache im Eventualpunkt
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an die zuständige Rekursbehörde zu überweisen, wenn die Gemeinde darüber bereits
einen anfechtbaren Entscheid gefällt hätte (vgl. Art. 11 Abs. 3 VRP). Aus
verfahrensökonomischen Gründen rechtfertigt sich jedoch eine (sinngemässe)
Überweisung des Gesuchs um Einrichtung eines Schülertransports an die zum
Entscheid zuständige Behörde auch in der gegebenen Konstellation. Sollten die
Abklärungen der Beschwerdegegnerin nämlich ergeben, dass auch der Schulweg über
den Wiesenwanderweg im Winter bei Eis und Schnee nicht begehbar ist, wäre zwar
auch weiterhin kein Grund für eine auswärtige Beschulung gesetzt, zumal eine solche
für die gesamte Oberstufenschulzeit Winter wie Sommer anzuordnen wäre und
ganzjährig die Gemeindekasse belasten würde. Dem verfassungsmässigen Anspruch
auf unentgeltlichen Grundschulunterricht wäre jedoch unter Umständen mit anderen
geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen Nachachtung zu verschaffen, so
etwa mit der Übernahme der Kosten für ein ÖV-Streckenabonnement während der
Wintermonate, der Entrichtung einer Entschädigung für elterliche Fahrdienste (vgl.
BGer 2C.433/2011 vom 1. Juni 2012), einem temporären Schulbusbetrieb oder dem
streckenweisen Ausbau des Winterdienstes. Die Wahl einer geeigneten Massnahme
liegt im Ermessen der Beschwerdegegnerin, deren Entscheid bei Bedarf an die
Rekursstelle Volksschule weitergezogen werden kann.
6. Zusammenfassend gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die
Voraussetzungen für einen auswärtigen Schulbesuch im Sinn von Art. 53 Abs. 1 VSG
vorliegend nicht erfüllt sind, weshalb der Entscheid der Vorinstanz im Ergebnis nicht zu
beanstanden ist. Dem Hauptantrag der Beschwerdeführer kann nicht stattgegeben
werden.
7. Was den Eventualantrag der Beschwerdeführer anbelangt, wonach die
Beschwerdegegnerin zu verpflichten sei, den sicheren Transport der Schüler zum OZ T.
sicherzustellen, ist auf die voranstehenden Ausführungen zu verweisen (vgl. Ziff. 5). Das
Verwaltungsgericht kann nicht als erste Instanz über die Frage entscheiden, ob im
gegebenen Fall ein Schülertransport einzurichten ist oder nicht. Es ist zur
Beantwortung dieser Frage (noch) nicht zuständig, weshalb auf das Eventualbegehren
der Beschwerdeführer nicht eingetreten wird.
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8. Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit auf sie
einzutreten ist, sowohl im Haupt- als auch im Eventualstandpunkt unbegründet und
daher vollumfänglich abzuweisen.
9. (...).
Demnach hat das Verwaltungsgericht