# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 913f7399-bdd4-5450-9729-a113c0f1d1d4
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2005
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
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A./ Mit Schreiben vom 30. März 2005 ersuchten R. und M. K.-J. beim Erziehungsrat
des Kantons St. Gallen um Bewilligung zum Selbstunterricht ihrer Kinder. Die Familie
K.-J. hat drei eigene Kinder (D., Jg. 2000; J., Jg. 2002; L., Jg. 2004) sowie ein
Pflegekind (A. W., Jg. 1987). Das Ehepaar begründete sein Gesuch im wesentlichen
damit, dass Bildung für sie etwas Zentrales sei, das ihnen grosse Freude bereite. Die
Freude an der Bildung sowie an der alltäglichen Verbindung von Leben und Lernen
resp. Handeln und Lernen sei der Grund, weshalb sie ihre Kinder selbst unterrichten
wollten. Mit Bildung zu Hause möchten sie der künstlichen Trennung dieser beiden
existentiellen Grundpfeiler entgegenwirken.
R. K. ist ausgebildeter Sekundarlehrer sowie Reallehrer, je mit sprachlich-historischem
Schwerpunkt, und unterrichtet teilzeitlich am B. in B. Daneben ist er Inhaber der
Einzelfirma XY.. M. K.-J. ist ausgebildete Sozialpädagogin FH und bildet in ihrem
Haushalt eine Haushaltlehrtochter aus. Das Ehepaar bietet zudem Platz und Betreuung
für zwei Kinder oder Jugendliche in Krisen- und Notsituationen.
Das Ehepaar beabsichtigt, sich zusammen mit der sie begleitenden Primarlehrerin N.
H. an den neuen St. Galler Lehrplan zu halten. Den Unterricht ihrer Kinder stellen sie
sich wie folgt vor: M. K.-J. würde die gesamte hauswirtschaftliche Ausbildung
gewährleisten; musische und sportliche Betätigung würde durch Vereinsbesuche
sichergestellt; handwerklicher Unterricht würde unter Einbezug von handwerklich
begabten Freunden erbracht; fremdsprachlicher Unterricht würden R. K. sowie das
Playhouse B. übernehmen. Die Sozialisierung ihrer Kinder sei v.a. dadurch
gewährleistet, dass sie in einer gemeinschaftsorientierten Siedlung wohnen würden, sie
oft Besuch von Freunden und Bekannten hätten sowie ihre Kinder Kameraden und
Kameradinnen hätten, welche sie regelmässig treffen würden. Zurzeit besuche ihre
älteste Tochter, D., den öffentlichen Kindergarten, wo es ihr sehr gut gefalle.
Mit Entscheid vom 19. Mai 2005 wies der Erziehungsrat das Gesuch um Bewilligung
zur Erteilung von privatem Einzelunterricht ab. Er begründete seinen Entscheid im
wesentlichen damit, dass privater Einzelunterricht v.a. die intellektuelle Förderung in
den Vordergrund rücke, währenddem die soziale Enkulturation vernachlässigt würde.
Dies insbesondere dann, wenn die eigenen Eltern, unabhängig ihrer fachlichen
Qualifikationen, den Unterricht erteilen würden. Eine solche Unterrichtssituation
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erschwere die Ablösung vom Elternhaus und die Einbindung in die Gesellschaft. Die
von R. und M. K.-J. vorgebrachten Massnahmen zur kompensatorischen Sozialisierung
seien ungenügend und ihr Gesuch sei konkret nicht nachvollziehbar. Privater
Einzelunterricht sei nur in absoluten Ausnahmefällen zu gewähren, in welchen
insbesondere eine Integration in einen Klassenverband aus objektiven Gründen
unmöglich sei, was vorliegend nicht zutreffe.
B./ Mit Eingabe vom 16. Juni 2005 erhoben R. und M. K.-J. durch ihren Rechtsvertreter
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragen die Aufhebung des Entscheids
des Erziehungsrates vom 19. Mai 2005 und die Erteilung der Bewilligung für privaten
Einzelunterricht; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Mit Beschwerdeergänzung
vom 11. Juli 2005 beantragen sie zusätzlich als Eventualstandpunkt die Erteilung der
Bewilligung mit Auflagen sowie subeventualiter die Rückweisung der Angelegenheit an
den Erziehungsrat zur Erteilung der Bewilligung und Festlegung der erforderlichen
Auflagen. Zur Begründung wird im wesentlichen vorgebracht, dass es sich bei der
Bewilligung für privaten Einzelunterricht um eine sog. Polizeibewilligung handle, welche
erteilt werden müsse, wenn die Voraussetzungen erfüllt seien. Die Ansicht des
Erziehungsrates, wonach es sich bei Art. 123 Abs. 1 i.V.m. Art. 117 des
Volksschulgesetzes (sGS 213.1, abgekürzt VSG) um eine Kann-Vorschrift handle,
welche eine Erteilung der Bewilligung nur in Ausnahmefällen rechtfertige, sei vom
Wortlaut offensichtlich nicht gedeckt. Zudem könnten die vom Gesetz verlangten
minimalen Ausbildungsziele im Bedarfsfall durch entsprechende Auflagen sichergestellt
werden. Schliesslich sei die Entwicklung der Sozial- und Selbstkompetenz der Kinder
von R. und M. K.-J. durch Geschwisterkontakte, Kontakte zur Haushaltlehrtochter, zu
Pflege- und Time-out-Kindern und Kindern im Quartier sowie Besuche von
Turnvereinen etc. sichergestellt.
Mit Vernehmlassung vom 31. August 2005 beantragt der Erziehungsrat die Abweisung
der Beschwerde.
Auf die von den Beteiligten im einzelnen vorgetragenen Ausführungen wird, soweit
erforderlich, im Rahmen der nachstehenden rechtlichen Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
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1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführer sind zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingaben vom 16. Juni und 11. Juli 2005
entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Vorgaben (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist
einzutreten.
2./ Strittig ist die vorinstanzliche Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführer um
Erteilung der Bewilligung zum privaten Einzelunterricht ihrer Kinder.
a) Art. 19 der Schweizerischen Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) statuiert den
grundrechtlichen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht. Grundsätzlich besteht der Anspruch nur auf Bildung an Schulen,
d.h. im Klassenverband (Kägi-Diener, in: St. Galler Kommentar, Zürich 2002, N 15 zu
Art. 19 BV). Die Konturen dieses Anspruchs werden durch Art. 62 BV konkretisiert,
welcher in Abs. 1 die sich bereits aus Art. 3 BV ergebende Kompetenz der Kantone im
Schulwesen bekräftigt (Schmid/Schott, in: St. Galler Kommentar, Zürich 2002, N 5 zu
Art. 62 BV). Art. 62 Abs. 2 BV verpflichtet die Kantone, einen ausreichenden
Grundschulunterricht bereitzustellen. Diese Pflicht korrespondiert mit dem
Obligatorium des Schulbesuchs für das Kind, hingegen kennt die Bundesverfassung
keine Verpflichtung, eine staatliche Schule zu besuchen (Schmid/Schott, a.a.O., N 22
ff. zu Art. 62 BV). Weder die Bundesverfassung noch die übrige Bundesgesetzgebung
konkretisieren den Begriff des ausreichenden Grundschulunterrichts (Schmid/Schott,
a.a.O., N 19 zu Art. 62 BV).
Die Verfassung des Kantons St. Gallen vom 16. November 1890 sah in Art. 3 Abs. 4
vor, dass die Freiheit des Privatunterrichts unter Vorbehalt gesetzlicher Bestimmungen
gewährleistet sei. Dieser verfassungsrechtliche Anspruch auf privaten Einzelunterricht
wurde insofern abgeschwächt, als er in der neuen Verfassung vom 10. Juni 2001 (sGS
111.1, abgekürzt KV) keinen Niederschlag mehr findet. Die neue Verfassung wiederholt
in Art. 2 Abs. 1 lit. m KV den grundrechtlichen Anspruch auf ausreichenden und
unentgeltlichen Grundschulunterricht und gewährleistet durch Art. 3 Abs. 1 lit. a das
Recht, Privatschulen zu gründen und zu führen sowie zu besuchen. Das kantonale
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Verfassungsrecht statuiert damit ein kantonales, selbständiges Grundrecht auf
Errichtung, Führung und Besuch privater Schulen. Konkretisiert wird dieser Anspruch in
den Art. 115 - 124 VSG.
Art. 116 VSG enthält den Grundsatz der Bewilligungspflicht zur Errichtung und Führung
einer Privatschule; Art. 117 VSG umschreibt die Voraussetzungen für die
Bewilligungserteilung. Demnach wird die Bewilligung erteilt, wenn Schulleitung,
fachliche Führung, Organisation und Schulräumlichkeiten einen der öffentlichen Schule
gleichwertigen, auf Dauer angelegten Unterricht gewährleisten (Abs. 1 lit. a) sowie die
obligatorischen Unterrichtsbereiche der öffentlichen Schule unterrichtet werden (Abs. 1
lit. b). Aus dem Wortlaut ergibt sich, dass ein Anspruch auf die Erteilung der
Bewilligung besteht, wenn die gesetzlich festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind; es
handelt sich mithin um eine Polizeibewilligung (vgl. BVR 1979 S. 305 f.). Auch wenn der
Erziehungsrat die Erteilung der Bewilligung mit Auflagen verbinden kann (Art. 117 Abs.
2 VSG), liegt die Entscheidung darüber, ob die Erlaubnis erteilt wird oder nicht, folglich
nicht in seinem Ermessen (vgl. Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.,
Zürich 2004, Rz. 2534).
Gemäss Art. 123 Abs. 1 VSG werden die Vorschriften über die Privatschulen für den
privaten Einzelunterreicht sachgemäss angewendet. Der Erziehungsrat erteilt die
Bewilligung, wenn zudem die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit sichergestellt ist
(Art. 123 Abs. 2 VSG). Entsprechend der Formulierung handelt es sich auch hier um
eine Polizeibewilligung, d.h. die Bewerber haben einen Anspruch auf
Bewilligungserteilung, wenn sie die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen. In diesem
Sinn ist die Aussage im vorinstanzlichen Entscheid zu relativieren, wonach privater
Einzelunterricht nur in absoluten Ausnahmefällen, in welchen insbesondere eine
Integration in einen Klassenverband aus objektiven Gründen nicht möglich ist, zu
gewähren sei. Sachgemässe Rechtsanwendung, wie sie Art. 123 Abs. 1 VSG in bezug
auf Art. 115 ff. VSG vorschreibt, bedeutet, dass die Voraussetzungen von Art. 117 VSG
nicht unbesehen übernommen werden können. Vielmehr haben die Beschwerdeführer
darzulegen, dass ihr Gesuch den nämlichen Voraussetzungen unter Berücksichtigung
der Besonderheiten des Einzelunterrichts zu genügen vermag (vgl. GVP 1981 Nr. 25).
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b) Für die Abweisung des Gesuchs entscheidend erachtete die Vorinstanz das
Kriterium der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit gemäss Art. 123 Abs. 2 VSG. Sie
erwog, dass privater Einzelunterricht die Sozialisierung in der Regel nicht zu
gewährleisten vermöge; dies insbesondere dann nicht, wenn die eigenen Eltern,
unabhängig ihrer fachlichen Qualifikation, den Unterricht erteilen würden. Eine solche
Unterrichtsituation erschwere die Ablösung vom Elternhaus und die Einbindung in die
Gesellschaft.
Die Beschwerdeführer bringen hiergegen vor, dass der Staat resp. die Volksschule die
Eltern in der Erziehung des Kindes zu einem lebensbejahenden, tüchtigen und
gemeinschaftsfähigen Menschen gemäss Art. 3 VSG lediglich zu unterstützen habe. Im
Kanton St. Gallen bestehe keine Schul-, sondern lediglich eine Bildungs- resp.
Unterrichtspflicht. Die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit werde vorliegend durch
Kontakte zu Geschwistern, zur Haushaltlehrtochter, zu Pflege- und Time-out-Kindern
sowie Kindern im Quartier sichergestellt.
c) Wie vorstehend ausgeführt, setzt die Bewilligung zum privaten Einzelunterricht
voraus, dass die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit sichergestellt ist (Art. 123 Abs.
2 VSG). Das Kriterium der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit war ursprünglich im
VSG nicht vorgesehen. Der Erziehungsrat stellte jedoch in zunehmendem Mass fest,
dass Gesuche um privaten Einzelunterricht gestellt wurden, um Kinder von den
Einflüssen anderer Schulkinder fernzuhalten. Da aber eine völlige Isolierung im Rahmen
des privaten Einzelunterrichts nicht im Interesse des Kindes liegt und der Formulierung
des Erziehungs- und Bildungsauftrages gemäss Art. 3 VSG widerspricht, wurde Art.
123 Abs. 2 durch das II. Nachtragsgesetz zum Volksschulgesetz vom 22. Juni 1995
dahingehend ergänzt, dass auch bei privatem Einzelunterricht die Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit sichergestellt ist (ABl 1994 1673 f.).
Die Einschätzung des Gesetzgebers, wonach beim Einzelunterricht die Gefahr der
Isolierung der Kinder besteht, ist sachlich begründet und nachvollziehbar. Die
Erziehung der Kinder zu gemeinschaftsfähigen Menschen ist ein zentrales Anliegen des
schulischen Bildungs- und Erziehungsauftrags (Art. 3 VSG). Um dieses Anliegen
sicherstellen zu können, ist namentlich der Kontakt mit gleichaltrigen Kindern von
besonderer Bedeutung (vgl. GVP 1971 Nr. 60 S. 155). Dieser Kontakt ist beim
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Einzelunterricht nicht gewährleistet, weshalb die Gefahr besteht, dass die Vermittlung
sozialer Kompetenzen nicht oder nur ungenügend umgesetzt wird (H. Plotke,
Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl., Bern 2003, S. 164; vgl. ferner Kägi-Diener, a.a.O.,
N 15 zu Art. 19). Dieser Gefahr muss mit geeigneten Massnahmen begegnet werden,
welche die integrative Funktion des Unterrichts im Klassenverband zu ersetzen
vermögen. Dabei ist davon auszugehen, dass allein die Teilnahme an Freizeitaktivitäten
zusammen mit anderen Kindern nicht genügt, um den Anforderungen von Art. 123 Abs.
2 VSG gerecht zu werden. Diese Aktivitäten sind anders als der Schulunterricht
freiwilliger Natur und selbst gewählt. Sie stellen nicht die gleichen Anforderungen an
soziale Fähigkeiten wie Rücksichtnahme und Toleranz, wie dies der obligatorische
Unterricht im Klassenverband tut. Die Hinweise der Beschwerdeführer auf Studien aus
dem angelsächsischen Raum, wonach zu Hause unterrichtete Kinder in ihrer Freizeit
überdurchschnittlich häufig ehrenamtlich tätig seien, gehen deshalb an der Sache
vorbei. Hinzu kommt, dass der Einzelunterricht als ungewöhnliche Schulalternative bei
anderen Eltern und Kindern häufig auf Unverständnis stossen wird. So wird denn auch
in einem Erfahrungsbericht im von den Beschwerdeführern eingereichten
Bildungsbrevier des Vereins "Bildung zu Hause" ausgeführt, dass Rückzug,
Verschlossenheit und Ablehnung die üblichen Reaktionen auf den häuslichen Unterricht
gewesen seien. Es bestehe die Gefahr, dass Nachbarschaftskontakte zu kurz kämen
(act. 4 der Beschwerdeführer, S. 4). Dies zeigt, dass der Einzelunterricht unter
Umständen auch ausserschulische Kontakte der betroffenen Kinder erschwert.
Das Gesagte führt dazu, dass die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit im Sinne von
Art. 123 Abs. 2 VSG nicht nur durch eine entsprechende Freizeitgestaltung, sondern
zusätzlich auch durch spezifische Massnahmen und Vorkehren der
Unterrichtsgestaltung sichergestellt werden muss. Es ist zutreffend, dass diese
Anforderungen nicht leicht zu erfüllen sind, zumal sich Einzelunterricht und Erziehung
zur Gemeinschaftsfähigkeit zumindest ein Stück weit ausschliessen. Indes ist es mit
Blick auf die Wichtigkeit dieses erzieherischen Anliegens sowohl für das Kind als auch
für die Gesellschaft ohne weiteres gerechtfertigt, hohe Anforderungen zu stellen.
d) Zu prüfen ist im folgenden, ob das Vorhaben der Beschwerdeführer die
Anforderungen an die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit im Sinne von Art. 123 Abs.
2 VSG erfüllt. Dabei fällt in Betracht, dass die Gemeinschaftsfähigkeit entsprechend
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den beschwerdeführerischen Ausführungen ausschliesslich durch Kontakte innerhalb
der Familie und in der Freizeit sichergestellt werden soll. Diese Kontakte gehen nicht
über das hinaus, was auch Kinder, welche die öffentliche Schule besuchen,
üblicherweise neben dem Zusammensein mit gleichaltrigen Kindern im Klassenverband
an sozialen Kontakten erfahren. Hinzu kommt, dass der Unterricht hauptsächlich durch
die Beschwerdeführer, d.h. die Eltern, erteilt werden soll; es fehlt dem Vorhaben mithin
auch an einer intensiveren Auseinandersetzung mit aussenstehenden Erwachsenen,
wie dies beim Unterricht im Klassenverband durch den Kontakt mit den Lehrern der
Fall ist. Zusätzliche Massnahmen der Unterrichtsgestaltung, welche eine
Gleichwertigkeit der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit gewährleisten würden, sind
nicht vorgesehen. Unter diesen Umständen ist ein Ersatz der integrativen Funktion des
Unterrichts im Klassenverband nicht gewährleistet, und das Vorhaben der
Beschwerdeführer genügt den Anforderungen von Art. 123 Abs. 2 VSG nicht. Die
Bewilligung zum privaten Einzelunterricht wurde vom Erziehungsrat somit zu Recht
verweigert. Da es sich bei der Sicherstellung der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit
um eine wesentliche Bewilligungsvoraussetzung handelt, mit einer Auflage aber nur
Umstände von untergeordneter Natur geregelt werden dürfen (vgl. Merkli/Aeschlimann/
Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,
Bern 1997, N 52 zu Art. 49), fällt auch die Erteilung einer Bewilligung unter Auflagen
gestützt auf Art. 123 VSG in Verbindung mit Art. 117 Abs. 2 VSG ausser Betracht. Im
übrigen ist es weder Sache der Behörden noch des Gerichts, im einzelnen aufzuzeigen,
welche konkreten Massnahmen die Beschwerdeführer vorkehren müssen, damit ihr
Vorhaben den Anforderungen von Art. 123 Abs. 2 VSG genügt.
e) Zusammenfassend steht somit fest, dass die Beschwerde, soweit die Erteilung einer
Bewilligung nach Art. 123 VSG umstritten ist, als unbegründet abzuweisen ist. Nicht
weiter geprüft werden muss unter diesen Umständen, ob das Vorhaben der
Beschwerdeführer die übrigen Voraussetzungen von Art. 123 VSG in Verbindung mit
Art. 117 VSG erfüllt. Immerhin ist mit der Vorinstanz festzustellen, dass ein konkretes
Konzept, das über eine Idee hinausgeht, fehlt. Sodann ist mit Blick auf das
Verfahrensergebnis auf die von den Beschwerdeführern beantragten Parteien- und
Zeugenbefragungen sowie die Einholung von Expertisen zu verzichten.
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3./ a) Im weiteren rügen die Beschwerdeführer die Höhe der vorinstanzlichen
Entscheidgebühr. Die Gebühr von Fr. 1'000.-- beweise, dass mit dem Entscheid eine
abschreckende Wirkung auch auf andere Gesuchssteller erzielt werden solle, da in
anderen Fällen lediglich Gebühren in der Grössenordnung von Fr. 300.-- bis Fr. 500.--
erhoben würden. Die Gebühr sei deshalb vom Verwaltungsgericht herabzusetzen.
b) Das Verwaltungsgericht übt lediglich eine Rechtskontrolle aus (Art. 61 Abs. 1 und 2
VRP). Im Streitfall kann somit nur geprüft werden, ob die Verwaltung ihren
Beurteilungsspielraum überschritten oder missbraucht hat und damit rechtswidrig
handelte. Dabei ist zu beachten, dass den Behörden bei der Bemessung der Höhe der
Entscheidgebühr ein weiter Ermessensspielraum zukommt (R. Hirt, Die Regelung der
Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 54
f.).
c) Für den Erlass einer Verfügung wurden eine Minimal- und Maximalgebühr von Fr.
50.-- bzw. Fr. 5'000.-- festgelegt (Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und
Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Die erhobene Gebühr erweist sich somit ohne
weiteres als tarifkonform. Bestehen für die Gebühr ein Mindest- und ein Höchstansatz,
so ist sie innerhalb dieses Rahmens nach dem Wert und der Bedeutung der
Amtshandlung, dem Zeit- und Arbeitsaufwand und der erforderlichen Sachkenntnis zu
bemessen (Art. 11 der Verwaltungsgebührenverordnung, sGS 821.1). Inwiefern die
Vorinstanz mit Blick auf diese Kriterien ihren Ermessensspielraum bei der Festlegung
der Gebühr verletzt haben soll, ist nicht ersichtlich und wird von den
Beschwerdeführern auch nicht dargelegt. Nicht massgeblich sein kann jedenfalls die
Gebührenhöhe, die der Erziehungsrat in Fällen erhebt, die andere Sachverhalte und
Rechtsfragen zum Gegenstand haben. Die Beschwerde ist somit auch in dieser
Hinsicht als unbegründet abzuweisen.
4./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS
941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 98bis VRP).
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Demnach hat das Verwaltungsgericht