# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** b4f269b2-e54b-5005-b58a-7a4e421ef267
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2014
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Mit Verfügung vom 15. September 2006 erteilte das Gesundheitsdepartement
(nachstehend: GD) K.Y. für deren Einzelunternehmung X. die Bewilligung zum Betrieb
einer Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause mit Wirkung bis 15. September 2011
(act. G 13 Ordner 1 1/1.1). Am 11. April 2007 teilte ihr die Fachstelle Spitex des GD
(nachstehend: Fachstelle) mit, es fehlten Angaben über Weiterbildungen und über
Massnahmen der Qualitätssicherung und –entwicklung. Die aktuellen Angaben über die
Personalstruktur stimmten nicht mehr mit den Unterlagen zum Bewilligungsverfahren
vom Herbst 2006 überein, da es offensichtlich Veränderungen im Personalbestand
gegeben habe. In den Akten des GD fehlten Diplome, Fähigkeitszeugnisse und SRK-
Ausweise. Die X. wurde aufgefordert, eine aktualisierte Personalliste mit Angaben der
jeweiligen Stellenprozente und der Ausbildung, Diplomkopien aller Mitarbeitenden, die
im Bereich der KLV-Pflichtleistungen eingesetzt werden, Belege für die 2006
absolvierten Weiterbildungen und den Beschrieb der Qualitätssicherung und -
entwicklung im Jahre 2006 einzureichen (act. G 13 Ordner 1 2/2.3). Am 10. März 2008
teilte das GD der X. mit, aufgrund der Auswertung der zwischenzeitlich eingereichten
Unterlagen sei festgestellt worden, dass die personellen Voraussetzungen für die
Bewilligungserteilung nicht mehr gegeben seien. Mindestens die Hälfte des
Pflegepersonals müsse über bestimmte Qualifikationen verfügen. Nach den
eingereichten Listen beschäftige die X. gegenwärtig 41 Pflegepersonen, deren
gesamtes Pensum 1526 Prozent betrage. Selbst wenn alle auf der Liste
"Pflegefachpersonen mit Pflegediplom" aufgeführten Personen ein den gesetzlichen
Anforderungen genügendes Diplom hätten, würde deren Tätigkeit höchstens
275 Stellenprozente betragen, was weniger als die Hälfte sei. Aufgrund der Unterlagen
seien es gesamthaft aber nur 57,5 Stellenprozente, die von Personen mit dem
erforderlichen Abschluss besetzt seien. Insbesondere fehle von A.W., die neu als
leitende Pflegefachperson bezeichnet werde, die SRK-Anerkennung des Diploms. Die
Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung seien nicht mehr gegeben. Die X.
reichte hierauf am 14. März 2008 weitere Unterlagen und am 15. April 2008 den Antrag
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 3/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
von A.W. auf Anerkennung und Registrierung ihres Diploms beim Schweizerischen
Roten Kreuz ein. Mit Verfügung vom 23. Mai 2008 entzog das GD der X. die
Bewilligung zum Betrieb einer Organisation der Krankenpflege und Hilfe zu Hause. Zur
Begründung wurden die ungenügende Dotation mit genügend qualifiziertem
Pflegepersonal und der fehlende Nachweis der Qualifikation der leitenden
Pflegefachfrau angeführt (act. G 13 Ordner 2). Die gegen diese Verfügung am 5. Juni
2008 erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit
Urteil vom 22. Januar 2009 (B 2008/105) gut und wies die Angelegenheit zur weiteren
Abklärung des Sachverhalts und zu neuer Beurteilung und Entscheidung an das GD
zurück.
B./ Der Aufforderung des GD vom 2. April 2009, weitere Unterlagen einzureichen, kam
die X. am 29. April 2009 nach. Mit Schreiben vom 8. Juli und 5. Oktober 2009 teilte die
Fachstelle der X. unter anderem mit, dass die SRK-Pflegehelferkurs-Bestätigungen für
B.T., C.G. und D.L. sowie eine Bestätigung über die Versicherungsdeckung bezüglich
Pflegedienstleistungen fehlten. Im Weiteren sei die Jahresberichterstattung 2008 nicht
eingereicht worden. Die X. wurde auf die Genehmigungspflicht des Tarifvertrages mit
Santésuisse aufmerksam gemacht. Zu einer weiteren Eingabe der X. vom 19. Oktober
2009 äusserte sich die Fachstelle am 2. Dezember 2009. Sie kam zum Schluss, dass
die X. die gesetzlichen Anforderungen an den Betrieb einer Organisation der
Krankenpflege und Hilfe zu Hause erfülle. Da die derzeit gültige Betriebsbewilligung am
15. September 2011 auslaufe, sei das Verlängerungsgesuch bis 15. Juni 2011
einzureichen (act. G 13 Ordner 3/1). Der zwischen der X. und der Santésuisse
abgeschlossene Tarifvertrag wurde am 27. April 2010 von der Regierung genehmigt
(act. G 13 Ordner 3/1).
Am 2. Februar 2010 hatte die Fachstelle der X. mitgeteilt, dass aufgrund der
Personalliste für E.M. noch ein Beleg über den Besuch des SRK-Pflegehelferkurses
nötig sei. Für D.L. sei eine Bestätigung über den Besuch des SRK-Pflegehelferkurses
einzureichen, sobald diese vorliege. Die Unterlagen für die Jahresberichterstattung
2009 seien bis zum 16. April 2010 einzureichen. Am 12. April 2010 reichte die X. eine
Liste der eingesetzten Pflegepersonen ein und teilte am 18. Juni 2010 mit, dass F.R.
zur neuen Pflegedienstleiterin angemeldet werde. Die Fachstelle bestätigte hierauf am
25. Juni 2010, dass die Pflegedienstleiterin die gesetzlichen Anforderungen erfülle und
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 4/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
zugelassen werde (act. G 13 Ordner 3 C11-C13). Ein weiteres Schreiben der Fachstelle
vom 5. August 2010 beantwortete die nunmehrige X. AG am 20. August 2010 (act. G
13 Ordner 3 C17). Am 10. Juni 2011 stellte sie ein Gesuch um Verlängerung der
Betriebsbewilligung und reichte auf Aufforderung der Fachstelle vom 29. September
2011 verschiedene Unterlagen nach. Am 10. Mai 2011 hatte die Fachstelle einen
Betriebsbesuch bei der X. AG durchgeführt. Am 2. Dezember 2011 gab sie der X. AG
unter anderem bekannt, dass die Jahresberichterstattung 2010 geprüft und für in
Ordnung befunden worden sei (act. G 13 Ordner 3 C32-C46). Die Betriebsbewilligung
wurde am 5. Dezember 2011 bis zum 31. Dezember 2012 verlängert (act. G 13 Ordner
3 C47).
Am 3. April 2012 führte die Fachstelle einen weiteren Betriebsbesuch bei der X. AG
durch. Am 26. Juni 2012 stellte sie der X. AG das Protokoll des Betriebsbesuchs zu,
wies auf verschiedene Mängel hin und hielt Massnahmen fest, welche für eine
Verlängerung der am 31. Dezember 2012 auslaufenden Betriebsbewilligung
unabdingbar seien. Bei nicht fristgerechter Umsetzung dieser Massnahmen sei in
Aussicht zu stellen, dass die am 31. Dezember 2012 auslaufende Betriebsbewilligung
nicht verlängert werden könne. Die X. AG nahm hierzu mit Schreiben vom 27. Juni
2012 Stellung (act. G 13 Ordner 5 E1 und E2). Nach einem weiteren umfangreichen
Briefwechsel zwischen der Fachstelle und der X. AG mit Nachreichung von Unterlagen
durch letztere (vgl. Schreiben der X. AG vom 17. Juli und 15. August 2012 [act. G 13
Ordner 5 E5 und E7]; Schreiben der Fachstelle vom 17. September 2012 und der X. AG
vom 19., 20. und 26. September 2012, [act. G 13 Ordner 5 E10 bis E13]; Schreiben der
Fachstelle 19. Oktober 2012 und der X. AG vom 25. Oktober und 20. November 2012
[act. G 13 Ordner 5 E16 und E17]) legte die stellvertretende Geschäftsleiterin der X. AG
in der Eingabe vom 27. November 2012 dar, dass sie mit dem Ziel eingestellt worden
sei, die Geschäftsinhaberin zu entlasten. Sie habe Einblick in viele Bereiche der
Geschäftstätigkeit gehabt und glaube, dass K.Y. ihr Bestes gebe, das Geschäft
gemäss den einschlägigen Vorschriften zu führen. Sie habe diverse Veränderungen
miterlebt und sei der Meinung, dass sich die Organisation auf gutem Entwicklungsweg
befinde. Die Betriebsbesichtigung sei gerade zum Zeitpunkt erfolgt, als die
Pflegedienstleiterin erkrankt sei. Die festgestellten Mängel seien inzwischen behoben
worden. Es habe weitere Umstrukturierungen gegeben, wie die Anstellung einer
zusätzlichen Unterstützung im administrativen Bereich, die Aufteilung der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 5/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Aufgabenbereiche und Verbesserung diverser Betriebsabläufe (act. G 13 Ordner 5
E18). Nach einer weiteren Eingabe des nunmehrigen Rechtsvertreters der X. AG vom
28. Dezember 2012 (act. G 13 Ordner 5 E19) verfügte das GD am 29. Januar 2013 die
Abweisung des Gesuchs um Verlängerung der Bewilligung zum Betrieb einer
Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause (act. G 2 Dispositiv Ziff. 1). Die X. AG dürfe
bis spätestens drei Monate nach Rechtskraft dieses Entscheides bewilligungspflichtige
Dienstleistungen im Pflegebereich erbringen, wobei folgende Auflagen gemacht
würden: H.U. dürfe bis zum Vorliegen des SRK-Pflegehelferkurs-Ausweises nur in der
Haushalthilfe eingesetzt werden; die gesetzlichen Vorgaben bezüglich fachliche
Qualifikation der eingesetzten Mitarbeiterinnen, Bedarfsabklärung und Pflegeplanung
seien jederzeit einzuhalten; Personalmutationen seien dem GD unverzüglich
mitzuteilen; die Pflegedokumentationen seien ordnungsgemäss zu führen und es sei
sicherzustellen, dass Rapporte und Übergaben sowie Anleitung und Unterstützung der
nicht diplomierten Mitarbeiterinnen durch die diplomierten Mitarbeiterinnen im
notwendigen Ausmass stattfinde (act. G 2 Dispositiv Ziff. 2).
C./ Gegen diese Verfügung liess die X. AG mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 11.
Februar 2013 Beschwerde erheben mit den Rechtsbegehren, die Verfügung sei
aufzuheben, und es sei der Beschwerdeführerin die Betriebsbewilligung als
Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause für mindestens 5 Jahre zu erteilen.
Eventualiter sei die Verfügung aufzuheben, und es sei die Sache zur neuen Beurteilung
an den Beschwerdegegner zurückzuweisen (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung
vom 4. März 2013 bestätigte der Rechtsvertreter diese Rechtsbegehren (act. G 6).
In der Beschwerdeantwort vom 26. März 2013 beantragte die Vorinstanz Abweisung
der Beschwerde, unter Kostenfolge. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen
in der angefochtenen Verfügung und nahm zu den Vorbringen in der Beschwerde
Stellung (act. G 9).
Mit Replik vom 13. Mai 2013 bestätigte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
seine Anträge und Ausführungen (act. G 15). In der Duplik vom 4. Juni 2013 hielt die
Vorinstanz an ihrem Standpunkt fest (act. G 19).
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 6/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Am 4. April 2014 reichte die Vorinstanz die Kopie eines Schreibens vom gleichen
Datum an die Beschwerdeführerin betreffend Jahresberichterstattung 2013 sowie die
ihr von der Beschwerdeführerin am 27. Februar 2014 zugestellten Unterlagen ein (act.
G 22 und 23). Die Beschwerdeführerin liess am 8. April 2014 den Antrag stellen, das
Schreiben vom 4. April 2014 sei aus dem Recht zu weisen (act. G 24).
Auf die Darlegungen der Parteien in den vorerwähnten Eingaben wird, soweit für den
Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. (...).
2. Vorliegend ist streitig, ob die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin um
Verlängerung der Bewilligung einer Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause über
den 31. Dezember 2012 hinaus zu Recht abgewiesen hat. In verfahrensmässiger
Hinsicht stellt der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin den Antrag, das nachträglich
eingereichte Schreiben der Vorinstanz vom 4. April 2014 sei aus dem Recht zu weisen
(act. G 24). In letzterem verlangte die Vorinstanz von der Beschwerdeführerin im
Rahmen der Jahresberichterstattung 2013 die Nachreichung von weiteren Angaben
und ersuchte sie, zu einzelnen Punkten Stellung zu nehmen (act. G 22). Die
Jahresberichterstattung 2013 und die in diesem Zusammenhang der Vorinstanz
eingereichten Unterlagen betreffen nicht die vorliegend streitige Verlängerung der
Bewilligung über den 31. Dezember 2012 hinaus, so dass sie bei der Beweiswürdigung
ausser Betracht zu bleiben haben bzw. unbeachtlich sind. Die Frage, ob sie auch
formell aus dem Recht zu weisen wären, braucht damit nicht beantwortet zu werden.
Nach Art. 51 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 64 VRP hat die Beschwerde aufschiebende
Wirkung, wenn die Vorinstanz nicht aus wichtigen Gründen die Vollstreckbarkeit des
angefochtenen Entscheids anordnet. Die Beschwerdeinstanz kann eine gegenteilige
Verfügung treffen (GVP 1980 Nr. 20). Sodann kann die Behörde gemäss Art. 18 VRP
zur Erhaltung des Zustandes oder zur Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen
vorsorgliche Massnahmen treffen (Abs. 1). Eine vorsorgliche Massnahme kann unter
anderem dann angeordnet werden, wenn eine Beschwerde gegen einen Entscheid
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 7/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
erhoben wird, der den Ablauf einer Bewilligung bestätigt, und während der Dauer des
Verfahrens der Zustand belassen werden soll, wie er vor dem Ablauf der Bewilligung
bestand (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt
an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. A., Rz 1108). Die Vorinstanz erlaubte
der Beschwerdeführerin in der angefochtenen Verfügung die Erbringung von
bewilligungspflichtigen Dienstleistungen im Pflegebereich unter Auflagen "bis
spätestens drei Monate nach Rechtskraft dieses Entscheides" (act. G 2 Dispositiv Ziff.
2) im Sinn einer vorsorglichen Massnahme. Die Auflagen betreffen nach dem
Verfügungswortlaut den gesamten Zeitraum seit Erlass der Verfügung bis drei Monate
nach der rechtskräftigen Erledigung der Rechtsmittelverfahren. Anhaltspunkte dafür,
dass damit nur die Zeitspanne von drei Monaten nach Rechtskraft gemeint war,
bestehen entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin (act. G 1 S. 2) nicht. Soweit die
Beschwerdeführerin die verfügten Auflagen ohnehin einhält, wie sie geltend machen
lässt und nachstehend zu prüfen sein wird (vgl. act. G 15 S. 4 oben und nachstehend
E. 4), kommt der Frage der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde für ihre Belange
keine weitere Bedeutung zu.
2.1. Die gesetzlichen Bestimmungen für die materielle Beurteilung der Streitsache
finden sich im Gesundheitsgesetz (sGS 311.1, abgekürzt GesG), in der Verordnung
über die Ausübung von Berufen der Gesundheitspflege (sGS 312.1, abgekürzt
Verordnung) sowie in der Verordnung über den Betrieb privater Einrichtungen der
Gesundheitspflege (sGS 325.11, abgekürzt VEG).
Nach Art. 23 GesG sorgt die politische Gemeinde für die Hilfe und Pflege zu Hause,
soweit diese Aufgabe nicht durch andere öffentlich-rechtliche Körperschaften,
öffentlich-rechtliche Anstalten oder Private erfüllt wird. Die Hilfe und Pflege zu Hause
umfasst nach Art. 36bis Abs. 1 GesG die Hilfe zu Hause (lit. a), die Pflege zu Hause (lit.
b) sowie ergänzende Dienstleistungen (lit. c). Nach Art. 36bis Abs. 2 GesG umfasst die
Hilfe zu Hause die stellvertretende Haushaltführung (Ziff. 1), die sozialbegleitende
Unterstützung (Ziff. 2) und die Betreuung von Kindern (Ziff. 3). Nach Art. 36bis Abs. 3
GesG besteht die Pflege zu Hause aus Massnahmen der Abklärung und Beratung, der
Untersuchung und der Behandlung oder der Grundpflege nach der
Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung. Art. 46 Abs. 1 GesG bestimmt,
dass die Bewilligung für die selbständige Ausübung anderer Berufe der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 8/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Gesundheitspflege erteilt wird, wenn der Gesuchsteller die fachlichen Voraussetzungen
zur Ausübung seines Berufs erfüllt (lit. a), vertrauenswürdig sowie insbesondere
physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b).
Nach Art. 46 Abs. 2 GesG regelt die Regierung durch Verordnung Tätigkeitsbereiche,
fachliche Voraussetzungen und Berufspflichten für die einzelnen Berufe. Sie kann
Regelungen von Behörden und privaten Fachorganisationen allgemeinverbindlich
erklären. Art. 51 Abs. 1 GesG bestimmt, dass der Betrieb privater Spitäler,
psychiatrischer Kliniken, Laboratorien, medizinischer Institute, Rettungs- und
Transportdienste sowie Organisationen der Hilfe und Pflege zu Hause einer Bewilligung
bedarf. Die Bewilligung wird erteilt, wenn sich Leiter und Mitarbeiter über die
notwendigen fachlichen Fähigkeiten ausweisen, die erforderlichen Ausrüstungen
vorhanden sind und eine gute Betriebsführung gewährleistet ist. Sind diese
Voraussetzungen nicht mehr erfüllt, so wird die Bewilligung nach Verwarnung entzogen
(Art. 51 Abs. 2 GesG). Im Übrigen regelt die Regierung Erteilung und Entzug durch
Verordnung (Art. 51 Abs. 3 GesG). Nach Art. 32 der Verordnung setzt die Bewilligung
zur Ausübung des Berufs als Pflegefachperson als Fähigkeitsnachweis die Erfüllung
der Voraussetzungen nach Art. 49 der eidgenössischen Verordnung über die
Krankenversicherung (KVV) vom 27. Juni 1995 voraus. Nach Art. 34 der Verordnung
nehmen Pflegefachpersonen nach Art. 7 Abs. 2 der eidgenössischen Verordnung des
EDI über Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Krankenpflege-
Leistungsverordnung, KLV) vom 29. September 1995 Massnahmen der Abklärung und
Beratung, der Untersuchung und der Behandlung sowie der Grundpflege vor.
2.2. Die Betriebsbewilligung im Sinn von Art. 51 GesG wird erteilt, wenn die Einrichtung
über die für das Leistungsangebot notwendigen Räume und Ausstattungen verfügt (Art.
6 Abs. 2 lit. a VEG), genügend qualifiziertes Personal in ausreichender Zahl beschäftigt
(lit. b), die fachliche Leitung bezeichnet hat (lit. c), über eine geeignete
Qualitätssicherung verfügt (lit. d), eine sorgfältige, nach den anerkannten Grundsätzen
des Berufs, der Ethik und der Wirtschaftlichkeit ausgerichtete Tätigkeit gewährleistet
(lit. e) und eine der Art und dem Risiko angemessene Betriebshaftpflichtversicherung
abgeschlossen hat (lit. f). Die Bestimmungen der Verordnung über die Ausübung der
medizinischen Berufe vom 21. Juni 2011 und der Verordnung über die Ausübung von
Berufen der Gesundheitspflege vom 21. Juni 2011 werden sachgemäss angewendet,
soweit dieser Erlass nichts anderes bestimmt (Art. 6 Abs. 3 VEG). Wer eine
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 9/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause mit Angeboten aus dem Tätigkeitsbereich
von Pflegefachpersonen betreibt, bedarf der Bewilligung, wenn keine
Leistungsvereinbarung mit der politischen Gemeinde vorliegt (Art. 26 Abs. 1 VEG). Die
Betriebsbewilligung wird nach Art. 26 Abs. 2 VEG erteilt, wenn die leitende
Pflegeperson die Voraussetzungen für die selbständige Berufsausübung für
Pflegefachpersonen erfüllt (lit. a), wenn wenigstens die Hälfte des Pflegepersonals
einschliesslich der leitenden Pflegeperson über ein vom Schweizerischen Roten Kreuz
oder ein nach dem Bundesgesetz über die Berufsbildung (Berufsbildungsgesetz, BBG)
vom 13. Dezember 2002 anerkanntes Diplom verfügt, wobei Fähigkeitsausweise nach
dem Berufsbildungsgesetz von Fachpersonen Gesundheit oder Betreuung sowie vom
Schweizerischen Roten Kreuz anerkannte Fähigkeitsausweise von Krankenpflegerinnen
und Krankenpflegern zur Hälfte als Diplomabschluss angerechnet werden können (lit.
b), wenn das Pflegepersonal, das über keine nach Bst. b anerkannten Diplome und
Fähigkeitsausweise verfügt, im Besitz des vom Schweizerischen Roten Kreuz
anerkannten Ausweises als Pflegehilfe oder Pflegeassistenz ist (lit. c), wenn der
Tätigkeitsbereich örtlich, zeitlich und sachlich klar bestimmt ist und für die Abdeckung
des Angebots genügend qualifiziertes Personal eingesetzt wird (lit. d) und wenn
gewährleistet ist, dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ausschliesslich für
Aufgaben eingesetzt werden, die ihrer Ausbildung entsprechen (lit. e). Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter, die Leistungen aus dem Tätigkeitsbereich von Pflegefachpersonen
erbringen, erfüllen die Voraussetzungen für die selbständige Berufsausübung als
Pflegefachperson (Art. 27 VEG). Leistungen der Untersuchung und Behandlung können
zusätzlich zu den nach Art. 27 VEG berechtigten Personen von Mitarbeiterinnen und
Mitarbeitern erbracht werden, die ein vom Schweizerischen Roten Kreuz anerkanntes
Diplom einer Schule für Gesundheits- und Krankenpflege (Art 28 Abs. 1 lit. a VEG) oder
ein nach Berufsbildungsgesetz anerkanntes Diplom als Pflegefachperson oder einen
vom Schweizerischen Roten Kreuz anerkannten Fähigkeitsausweis als
Krankenpflegerin oder Krankenpfleger besitzen (Art. 28 Abs. 1 lit. b VEG).
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit einem eidgenössischen Fähigkeitsausweis als
Fachperson Gesundheit oder als Hauspflegerin oder Hauspfleger können zur
Erbringung ausgewählter Leistungen zugelassen werden (Art. 28 Abs. 2 VEG).
Leistungen der Grundpflege können zusätzlich zu den nach Art. 27 dieses Erlasses
berechtigten Personen von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern mit Fähigkeitsnachweisen
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 10/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
nach Art. 26 Abs. 2 Bst. b oder c VEG erbracht werden (Art. 29 Abs. 1 VEG).
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit Fähigkeitsausweis nach Art. 26 Abs. 2 Bst. c VEG
sind von der umfassenden Fallführung ausgeschlossen (Art. 29 Abs. 2 VEG). Die
Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause klärt vor der Leistungserbringung den
Bedarf mit dem in Art. 12 der Verordnung über die Pflegefinanzierung vom 14.
Dezember 2010 genannten Instrument ab (Art. 30 Abs. 1 VEG). Sie erstellt mit der zu
betreuenden Person und deren Umfeld eine Pflegeplanung (Art. 30 Abs. 2 VEG). Die
Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause erstattet der Vollzugsbehörde jährlich
Bericht über ihre Tätigkeit (Art. 31 Abs. 1 VEG). Der Bericht enthält Jahresrechnung,
Bilanz und Revisionsbericht und gibt Auskunft über die erbrachten Dienstleistungen,
die Qualifikationen und den Beschäftigungsgrad des Personals, die Aus- und
Weiterbildungsaktivitäten sowie die Massnahmen der Qualitätssicherung und –
entwicklung (Art. 31 Abs. 2 VEG). Die Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause liefert
dem Spitex-Verband Kanton St.Gallen jährlich nach desse Vorgaben auf ihre Kosten
den Grunddatensatz für die Spitex-Statistik (Art. 31 Abs. 3 VEG).
3. In der ursprünglichen Bewilligungsverfügung vom 15. September 2006 war unter
anderem festgehalten worden, für die im Kanton St. Gallen von der
Beschwerdeführerin aktuell betreuten Patienten erscheine die personelle Ausstattung
der Spitex-Organisation ausreichend. Die Beschwerdeführerin wurde darauf
hingewiesen, dass die Anzahl der entgegengenommenen Pflegeaufträge den
personellen Ressourcen zu entsprechen habe. Das GD behalte sich eine Überprüfung
zu einem späteren Zeitpunkt vor. Die Beschwerdeführerin wurde verpflichtet, das
Instrument Zürcher Bedarfsplan und "später" das Instrument Rai home care
(nachstehend: Programm RAI-HC) einzuführen, "sobald eine Anwendung
abschliessend möglich ist" (act. G 13 Ordner 1 1/1.1 Dispositiv Ziff. 4). Das
Verwaltungsgericht kam im Urteil vom 22. Januar 2009 unter anderem zum Schluss,
selbst wenn nur ein geringer Anteil auf Angebote aus dem Tätigkeitsbereich von
Pflegefachleuten falle, werde eine Betriebsbewilligung vorgeschrieben, welche
voraussetze, dass mindestens die Hälfte des Personals über bestimmte Anforderungen
verfüge. Fest stehe, dass die Beschwerdeführerin Leistungen im
bewilligungspflichtigen Bereich wie auch Leistungen im bewilligungsfreien Bereich
erbringe. Würden beim weitaus überwiegenden Teil der Klienten Grundpflegeleistungen
erbracht, so sei die Vorschrift gerechtfertigt, dass mindestens die Hälfte des
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 11/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Personalbestandes besondere fachliche Voraussetzungen aufweisen müsse. Die
bisherigen Abklärungen der Vorinstanz bzw. der Fachstelle Spitex hätten den Umstand,
dass eine zweijährige praktische Erfahrung bei Pflegefachleuten genüge, ausser
Betracht gelassen. Das Personal sei einzig danach beurteilt worden, ob Diplome oder
Ausweise vorgelegt worden seien. Dass Personallisten voneinander abweichen
könnten, sei aufgrund der grossen Anzahl Mitarbeiterinnen mit zum Teil sehr kleinen
Pensen und der üblichen Personalfluktuation nachvollziehbar. Dieser Punkt sei nicht
negativ zu werten, obschon die Beschwerdeführerin selber anerkenne, dass sie ihren
Verfahrenspflichten nur unvollständig nachgekommen sei. In den Akten fänden sich
keine Unterlagen über Reklamationen von Angestellten oder Kunden der
Beschwerdeführerin. Aufgrund der langjährigen und klaglosen Betriebsführung stehe
ein sofortiger Entzug der Betriebsbewilligung im Widerspruch zum Grundsatz der
Verhältnismässigkeit. Dieser hätte verlangt, der Beschwerdeführerin eine angemessene
Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anzusetzen (Urteil a.a.O., S.
17-21).
3.1. Die Vorinstanz hatte erstmals am 10. März 2008 gegenüber der
Beschwerdeführerin gerügt, dass diese Personal für die Pflege einsetze, welches nicht
über die erforderliche Mindestqualifikation (SRK-Pflegehelferkurs) verfüge. Gemäss
Schreiben vom 2. Dezember 2009 nahm die Vorinstanz zur Kenntnis, dass D.L.
vorläufig in der Haushalthilfe arbeite und B.T. den Theorie- und Praxisteil des SRK-
Pflegehelferkurses zwischenzeitlich abgeschlossen habe. Sie hielt unter anderem fest,
dass nun alle Belege eingereicht seien und das am 3. März 2009 eingeleitete Verfahren
zur Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen abgeschlossen sei. Die
Beschwerdeführerin erfülle die gesetzlichen Anforderungen an den Betrieb einer
Organisation der Krankenpflege und Hilfe zu Hause (act. G 13 Ordner 3 C3). Hierauf
rügte die Vorinstanz anlässlich der Jahresberichterstattungen 2009 und 2010 erneut die
unzureichenden Qualifikationen von jeweils drei Mitarbeiterinnen (Schreiben vom 2.
Februar 2010 in act. G 13 Ordner 3 C10). Am 25. Juni 2010 bestätigte die Vorinstanz
unter anderem, dass die Pflegedienstleiterin die gesetzlichen Anforderungen erfülle und
zugelassen werde (act. G 13 Ordner 3 C13). Am 20. August 2010 gab ihr die
Beschwerdeführerin bekannt, dass die von ihr in der Pflege eingesetzten Personen
mindestens einen SRK-Pflegehelferkurs besucht hätten. Drei der fünf Personen, für die
keine Ausweise eingereicht worden seien, würden nicht für Pflegeeinsätze aufgeboten.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 12/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Am 12. November 2010 reichte sie weitere verlangte Unterlagen nach (act. G 13 Ordner
3 C17 und C21) und stellte am 10. Juni 2011 ein Gesuch um Verlängerung der
Betriebsbewilligung. Am 10. Mai 2011 hatte die Fachstelle Spitex einen Betriebsbesuch
bei der Beschwerdeführerin durchgeführt. Am 2. Dezember 2011 gab sie der
Beschwerdeführerin unter anderem bekannt, dass die Jahresberichterstattung 2010
geprüft und für in Ordnung befunden worden sei (act. G 13 Ordner 3 C46). Die
Betriebsbewilligung wurde am 5. Dezember 2011 bis zum 31. Dezember 2012
verlängert (act. G 13 Ordner 3 C47).
3.2. Mit Blick auf die vorstehend geschilderte Aktenlage ist festzuhalten, dass es bis zu
diesem Zeitpunkt (Ende 2011) zwar immer wieder zur Anmahnung von fehlenden
Unterlagen durch die Vorinstanz gekommen war, diese jedoch von der
Beschwerdeführerin nachträglich jeweils beigebracht wurden. Am 26. Juni 2012 stellte
die Vorinstanz der Beschwerdeführerin das Protokoll des Betriebsbesuchs vom 3. April
2012 zu und wies auf den fehlenden Standard betreffend Durchführung der
Bedarfsabklärung und Erstellung der Pflegeplanung, die fehlende Bedarfsabklärung
und Pflegeplanung in den zur Verfügung gestellten Pflegedokumentationen sowie die
fehlende Anwendung des Programms RAI-HC hin. Zur Einführung dieses Programms
sei die Beschwerdeführerin bereits mit Entscheid vom 15. September 2006 verpflichtet
worden. Aus den Pflegedokumentationen sei der Pflegebedarf nicht eruierbar gewesen.
Aufgrund dessen erfülle die Beschwerdeführerin die Anforderungen von Art. 30 VEG
und damit eine wesentliche Voraussetzung für die Führung eines Betriebs der Hilfe und
Pflege zu Hause nicht. Die bisherigen Jahresberichterstattungen habe sie weder
fristgerecht noch vollständig eingereicht. Die dargelegten Verstösse und
Unzulänglichkeiten lägen in erster Linie in der Verantwortung der Geschäftsleitung. Die
Verantwortung für die festgestellten Mängel konzentriere sich auf die Person von K.Y.
Für eine Verlängerung der am 31. Dezember 2012 auslaufenden Betriebsbewilligung
sei unabdingbar, dass die Geschäftsleitung der Beschwerdeführerin von K.Y. bis
spätestens 30. November 2012 abgegeben und einer qualifizierten Person übertragen
werde. RAI-HC sei bis spätestens 30. September 2012 einzuführen und die
Pflegedossiers neu zu ordnen bzw. mit einer Pflegeplanung sowie einer RAI-HC-
gestützten Bedarfsabklärung zu versehen. Im Weiteren seien fehlende Unterlagen
gemäss Jahresberichterstattung 2011 bis 30. Juli 2012 nachzureichen. Bei nicht
fristgerechter Umsetzung dieser Massnahmen sei in Aussicht zu stellen, dass die am
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 13/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
31. Dezember 2012 auslaufende Betriebsbewilligung nicht verlängert werden könne
(act. G 13 Ordner 5 E1).
3.3. Am 27. Juni 2012 legte die Beschwerdeführerin hierzu dar, dass der Standard
betreffend Bedarfsabklärung und Pflegeplanung, die Bedarfsabklärung und
Pflegeplanung in den zur Einsicht vorgelegten Dossiers sowie RAI-HC zwischenzeitlich
umgesetzt worden seien. Dass das RAI-HC bis Ende 2011 noch nicht Pflicht gewesen
sei, sei ihr auf Anfrage vom Spitex-Verband bestätigt worden. Ferner sei sie bereits seit
2009 im Besitz des RAI-HC Programms gewesen; die hierfür zuständige Mitarbeiterin
habe jedoch die Schulung aus gesundheitlichen Gründen nicht abschliessen können,
weshalb die Anwendung ins Stocken geraten sei (act. G 13 Ordner 5 E2). Mit Schreiben
vom 17. Juli 2012 reichte die Beschwerdeführerin unter anderem die Stellenbeschriebe
für die Pflegehelferin SRK, die Krankenpflegerin FA SRK sowie die diplomierte
Pflegefachperson ein. Bezüglich der verlangten Qualitätsnachweise für I.N. und O.S.
wurde festgehalten, dass O.S. seit August 2006 für die Beschwerdeführerin tätig sei
und ausschliesslich bei einer Kundin im Kanton Appenzell (AR) eingesetzt werde. I.N.
habe (in der Zeit vom 15. April bis 15. Mai 2011) über keine Ausbildung als
Pflegehelferin SRK verfügt. Da sie innerhalb dieses Monats lediglich 2.5 Tage
gearbeitet habe und eine sehr geringe Zeit pflegerische Tätigkeiten ausgeübt habe,
werde darum ersucht, diesen Qualifikationsnachweis zu vernachlässigen (act. G 13
Ordner 5 E5). Im Schreiben vom 15. August 2012 hielt die Beschwerdeführerin fest, sie
habe anlässlich des Betriebsbesuchs vom 3. April 2012 die Ablage erklären wollen und
dargelegt, dass die Vertragsunterlagen des Personals und der Kunden in separaten
Ordnern abgelegt seien und eingesehen werden könnten; dazu sei jedoch die Zeit nicht
vorhanden gewesen. Kein einziges Personal- oder Kundendossier sei von der
Vorinstanz kontrolliert worden. Dass daraus eine umfassende Dokumentation
ersichtlich gewesen wäre, habe (die Vorinstanz) nicht interessiert. Dass aber die
Krankenkassen für die Leistungsvergütung umfassende Berichte verlangen würden, sei
bekannt und habe in den vergangenen Jahren zu keinerlei Beanstandungen geführt.
Kunden- oder Personalreklamationen seien (ebenfalls) keine bekannt gewesen. Wenn
alle regelmässigen Überprüfungen und Kontrollen der pflegerelevanten Massnahmen
hätten abgedeckt werden können, sei die Bemängelung nicht verständlich und die
Erteilung der Bewilligung nur für ein Jahr unverhältnismässig. Die Rücktrittsforderung
an K.Y. sei völlig haltlos. Ihre Stellvertreterin werde in die Geschäftsführung mit
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
einbezogen. In den vergangenen fast 25 Jahren seien keine Unkorrektheiten oder
Betreibungen nachzuweisen. Für die Buchhaltung sei seit Jahren ein Treuhänder
zuständig. Nachdem alle gewünschten Unterlagen eingereicht worden seien, werde die
Bewilligungs-Zusage für die nächsten fünf Jahre erwartet (act. G 13 Ordner 5 E7). Nach
einem weiteren Briefwechsel (Schreiben der Fachstelle vom 17. September 2012 und
der Beschwerdeführerin vom 19. und 20. September 2012) stellte die
Beschwerdeführerin am 26. September 2012 das Gesuch um Verlängerung der
Betriebsbewilligung (act. G 13 Ordner 5 E10 bis E13). Am 19. Oktober 2012 bestätigte
die Fachstelle den Eingang des Gesuchs und verlangte weitere Angaben, worauf die
Beschwerdeführerin am 25. Oktober und 20. November 2012 zusätzliche Unterlagen
einreichte und ergänzend Stellung nahm. Sie vermerkte insbesondere, dass die
Mitarbeiterin H.U. eine über 30jährige Berufserfahrung im pflegerischen Bereich
nachweisen könne. Ausserdem übernehme bei dem von ihr betreuten Kunden jeden
Vormittag die öffentliche Spitex Berneck die Verantwortung für die Pflege (act. G 13
Ordner 5 E16 und E17).
3.4. In der angefochtenen Verfügung hielt die Vorinstanz unter anderem fest, aus den
im Rahmen des Gesuchsverfahrens eingereichten Unterlagen betreffend Verlängerung
der Betriebsbewilligung ergebe sich, dass für eine Mitarbeiterin keine ausreichenden
Qualifikationen vorliegen würden. Dies trotz des Umstandes, dass die
Beschwerdeführerin in regelmässigen Abständen über die notwendigen fachlichen
Mindestqualifikationen der Mitarbeiterinnen informiert worden sei. Gestützt auf die
Akten müsse deshalb davon ausgegangen werden, dass sich die Beschwerdeführerin
mittlerweile während mehr als 6 Jahren mutwillig über geltende Bestimmungen zur
fachlichen Mindestqualifikation von Mitarbeiterinnen im Bereich Pflege sowie über
diesbezügliche Anweisungen der Vorinstanz hinwegsetze. Die von der
Beschwerdeführerin im Rahmen der Jahresberichterstattungen (Art. 31 VEG) und der
Bewilligungsverfahren eingereichten Unterlagen seien regelmässig unvollständig
gewesen. Dabei falle auf, dass insbesondere die Personallisten, die
Qualifikationsnachweise des Personals sowie die Nachweise betreffend Bestehen einer
Betriebshaftpflichtversicherung nicht oder nur nach teilweise mehrfacher Aufforderung
eingereicht worden seien. Davon abgesehen, dass das Fehlen oder erst nachträgliche
Erstellen von Bedarfsabklärungen gegen Art. 30 VEG verstosse, sei nicht
nachvollziehbar, weshalb es der Beschwerdeführerin nicht möglich gewesen sei, bei
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
einer überschaubaren Anzahl von 24 Patientinnen und Patienten ordentliche
Pflegedokumentationen zu führen. Weiter stehe fest, dass die Beschwerdeführerin
gegenüber dem GD unwahre Angaben über die Vornahme von Bedarfsabklärungen
sowie über die Verwendung des Programms RAI-HC gemacht habe. Die Tatsache,
dass die Beschwerdeführerin die erforderlichen Unterlagen jeweils beizubringen
vermocht habe, zeige, dass die administrativen Anforderungen durchaus erfüllbar
seien. Die Pflegedokumentationen würden von der Beschwerdeführerin offenbar
getrennt von den Kundendossiers geführt, und insbesondere auch die Verträge über
die Dienstleistungserbringung würden gemäss Aussage der Beschwerdeführerin
separat abgelegt. In den geprüften Pflegedokumentationen würden die
Pflegeplanungen fehlen bzw. sei ein Schreiben der Krankenkasse bezüglich fehlender
Bedarfsabklärung enthalten gewesen. Die Behauptung, es habe keine Beanstandungen
der Krankenkassen gegeben, entbehre der Grundlage. Die Behauptung, dass das RAI-
HC Programm erst ab 2012 Pflicht sei, sei nicht stichhaltig. Auch nach dem 1. Januar
2012 sei bei der Beschwerdeführerin keine RAI-HC-gestützte Bedarfsabklärung
gemacht worden. Sie sei nach eigener Aussage bereits seit 2009 im Besitz des
Programms. Somit habe genügend Zeit zur Verfügung gestanden, entsprechende
Schulungen rechtzeitig zu besuchen. Schliesslich vermöge auch der Einwand, dass
derzeit keine Beschwerden über die Beschwerdeführerin vorlägen und in den letzten 25
Jahren keine Betreibungen oder Unkorrektheiten nachzuweisen seien, nicht zu
überzeugen. Ein konkretes Gefährdungspotential für die Gesundheit von Patienten
reiche aus, um von einer mangelhaften Betriebsführung auszugehen. Die Missstände
würden sich mittlerweile über mehr als sechs Jahre hinziehen. Diese Missstände habe
gestützt auf die Akten die Geschäftsführerin K.Y. zu verantworten. Ihre vom 1. März
2011 bis 30. November 2012 angestellte Stellvertreterin J.P. habe gestützt auf ihren
Stellenbeschrieb über keine Entscheidungskompetenzen verfügt. Nachdem die
Geschäftsführerin die Abgabe ihrer Funktionen an eine qualifiziertere Person ablehne,
könne nicht davon ausgegangen werden, dass innert nützlicher Frist eine
gesetzeskonforme Betriebsführung sichergestellt werden könne. Der Betrieb vermöge
das Erfordernis einer guten Betriebsführung und die notwendige Vertrauenswürdigkeit
nicht mehr zu gewährleisten. Der Schutz von Patienten könne nur mit der Verweigerung
der Bewilligungsverlängerung gewährleistet werden. Der Beschwerdeführerin sei es
weiterhin möglich, die von ihr ebenfalls durchgeführte, nicht bewilligungspflichtige
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 16/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Tätigkeit im Bereich Raum- und Haushaltpflege anzubieten. Gestützt auf die
eingereichte Kundenliste ergebe sich, dass per 31. August 2012 von insgesamt 29
Kundinnen und Kunden lediglich 13 bewilligungspflichtige pflegerische Betreuung in
Anspruch genommen hätten (act. G 2 S. 10-18).
Die Beschwerdeführerin liess unter anderem einwenden, nachdem die
Betriebsbewilligung vorbehaltlos bis Ende Dezember 2012 erteilt worden sei, würden
Beanstandungen insoweit ausser Diskussion fallen, als der Einsatz von angeblich nicht
ausreichend qualifiziertem Personal bis und mit Jahresberichterstattung 2010
beanstandet werde. Bei einer sachgerechten Prüfung hätte die Vorinstanz der
Beschwerdeführerin die Bewilligung verlängern müssen. Der Entzug sei
unverhältnismässig, da er die Beschwerdeführerin ohne Not eines wirtschaftlich
wesentlichen Standbeins berauben würde. Ein Drittel der Einnahmen würden auf KLV-
Tätigkeiten entfallen; ohne KLV-Tätigkeiten würden zusätzlich auch Leistungen der
Hauspflege und der Sozialbetreuung wegbrechen, da betagte Personen die gleichen
Bezugspersonen wünschten. Gerade unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit hätte allermindestens eine nochmalige Betriebsbesichtigung
vorgenommen und die Unterlagen neu beurteilt werden müssen. Die Vorinstanz habe
nach Lage der Akten über die Jahre nie mit eher spitzen Bemerkungen gespart, wenn
die eine oder andere Formalität nicht vollständig oder rechtzeitig erfüllt worden sei.
Anderseits habe sich die Vorinstanz in entscheidenden Fragen ausserordentlich viel (zu
viel) Zeit genommen, wenn es um von ihr zu erbringende Leistungen gegangen sei. Das
Protokoll der Betriebsbesichtigung sei erst nach knapp drei Monaten vorgelegt worden,
obwohl angeblich erhebliche Mängel vorgelegen hätten. Fragen der
Beschwerdeführerin würden seit Monaten nicht beantwortet (act. G 6). In der
Beschwerdeantwort führte die Vorinstanz unter anderem aus, die Behauptung, wonach
es sich bei den nachgeforderten Unterlagen stets um solche von untergeordneter
Bedeutung gehandelt habe, erweise sich hinsichtlich der Ausbildungsnachweise,
Personallisten und der Versicherungsdeckung als unzutreffend. Diese Dokumente seien
für die Bewilligungserteilung von zentraler Bedeutung. Selbst wenn die Spitex-
Richtlinien 2011 zur Anwendung gelangen würden, seien die dort genannten fachlichen
Voraussetzungen von der Mitarbeiterin H.U. im Zeitpunkt ihrer Tätigkeitsaufnahme bei
der Beschwerdeführerin und offenbar bis zum 20. Februar 2013 nicht erfüllt. Es treffe
nicht zu, dass Spitex-Organisationen, welche mit einer Gemeinde eine
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 17/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Leistungsvereinbarung abgeschlossen hätten, keine besonderen Anforderungen
erfüllen müssten. Spitex-Organisationen mit und ohne Leistungsvereinbarung mit einer
Gemeinde hätten insbesondere bezüglich des Einsatzes von qualifiziertem Personal
dieselben Anforderungen zu erfüllen. Aus wissenschaftlicher Sicht bestünden
Anzeichen, dass mit dem Einsatz von ausreichend qualifiziertem Personal in der
Grundpflege sowohl eine Verbesserung der Lebensqualität der Patientinnen und
Patienten als auch eine Senkung der Kosten erreicht werden könne. Entsprechend
rechtfertige es sich, für den Einsatz in der Grundpflege einen SRK-Pflegehelfer-Kurs als
Mindestqualifikation vorauszusetzen und zu verlangen, dass diesen Mitarbeiterinnen zu
jedem Zeitpunkt eine entsprechend qualifizierte Pflegefachperson zur Verfügung stehe.
Die von der Beschwerdeführerin eingereichte Grafik vermöge ihre Behauptung, wonach
gegen 20% aller Spitex-Organisationen noch im Jahr 2011 das Programm RAI-HC
nicht eingeführt hätten, nicht zu belegen. Die von der Beschwerdeführerin gewählte
Organisation des Pikett-Dienstes für Notfälle beinhalte die Gefahr, dass
gesundheitliche Probleme nicht erkannt oder die Weiterleitung des Anrufs an
pflegerisch geschulte Personen im Ernstfall zu lange dauere. Bezüglich
Betriebshaftpflicht habe die Beschwerdeführerin wiederholt Dokumente eingereicht,
welche den Bestand einer Betriebshaftpflichtversicherung nicht zweifelsfrei zu belegen
vermocht hätten (act. G 9).
4. Die im öffentlichen Interesse liegende Vertrauenswürdigkeit eines im Pflegebereich
tätigen Betriebs bildet Voraussetzung für die Erteilung bzw. Verlängerung der
Betriebsbewilligung (vgl. BGer 2P.309/205 vom 17. Mai 2006, E. 3.1). Die Verweigerung
einer Bewilligungsverlängerung, wie sie vorliegend zu prüfen ist, hat dem Grundsatz
der Verhältnismässigkeit zu genügen und damit geeignet und erforderlich zu sein, den
im öffentlichen Interesse liegenden Zweck zu erreichen. Der Zweck muss in einem
vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die der privaten Institution auferlegt
werden. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn eine ebenso geeignete mildere
Anordnung für den angestrebten Erfolg ausreicht. Der Eingriff darf in sachlicher,
räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als notwendig
(vgl. BGE 126 I 112 E. 5b mit Hinweisen).
4.1. Die Beschwerdeführerin erbringt nach ihren unbestritten gebliebenen Darlegungen
(act. G 6 S. 4) zu rund zwei Dritteln hauswirtschaftliche und sozialbetreuerische
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 18/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Leistungen und zu einem Drittel kassenpflichtige Leistungen, insbesondere
Grundpflege nach Art. 7 Abs. 2 lit. c KLV. Rund ein Drittel der Einnahmen fallen auf
bewilligungspflichtige Tätigkeiten in der Pflege im Sinn der KLV (vgl. act. G 6 S. 4 mit
Hinweis auf act. G 13 Ordner 3 C-51.1 und C-51.2). In der Zeit des rund 25jährigen
Bestehens sind keine Beanstandungen fachlicher Art von Seiten der Kunden dargetan.
Dies wurde bereits im Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2009 festgehalten
(E. 3.4: "...Anstände in fachlicher oder anderweitiger Hinsicht sind bisher keine
aktenkundig."). Die Beschwerdeführerin liess sodann Belege mit positiven
Rückmeldungen von Kunden einreichen (act. G 13 Ordner 5 E8; act. G 7/5a-5e; act. G
16/12). Diese Gegebenheiten sind entgegen der Auffassung der Vorinstanz (act. G 9 S.
3) hinsichtlich der Arbeitsqualität und der administrativen Abwicklung der
Kundenbeziehungen (vgl. dazu Darlegungen in act. G 16/12) für die Frage der
Betriebsbewilligung durchaus relevant und als positiv zu werten, auch wenn noch
andere Aspekte mit einzubeziehen sind. Die Behauptung der Vorinstanz betreffend eine
ausserordentlich hohe Personalfluktuation bei der Beschwerdeführerin (act. G 9 S. 3;
act. G 19 S. 2f.) erscheint demgegenüber angesichts der Vielschichtigkeit der Gründe
von Personalaustritten für die Frage der Bewilligungsverlängerung als nicht zureichend
aussagekräftig, zumal die Beschwerdeführerin eine hohe Fluktuationsrate in Abrede
stellen und die stattgefundenen Personalaustritte erklären lässt (act. G 15 S. 5 mit
Hinweis auf act. G 16/13). Die Beschwerdeführerin ist auch im Kanton Thurgau, wo die
Betriebsbewilligung bis 2015 erteilt wurde (act. G 13 Ordner 5 E13 Beilage), und im
Kanton Appenzell Ausserrhoden (vgl. act. G 7/6a und 6b) tätig. Der Umstand, dass im
Protokoll des Aufsichtsbesuchs des Gesundheitsamtes Thurgau vom 14. Februar 2012
Anordnungen getroffen und Empfehlungen abgegeben wurden (act. G 7/10a), zeigt,
dass ein Verbesserungsbedarf zwar gegeben war, dieser jedoch die Bewilligung als
solche nicht in Frage stellte. Die Mitarbeiterin O.S., die seit August 2006 für die
Beschwerdeführerin tätig war und ausschliesslich bei einer Kundin im Kanton
Appenzell Ausserrhoden eingesetzt wurde (vgl. act. G 13 Ordner 5 E5), fiel unbestritten
in den Zuständigkeitsbereich des Gesundheitsdepartements Appenzell Ausserrhoden.
Unbestritten ist auch, dass die Mitarbeiterin I.N. in der Zeit vom 15. April bis 15. Mai
2011 über keine Ausbildung als Pflegehelferin SRK verfügte, während dieses Monats
jedoch nur 2.5 Tage arbeitete und zu einem geringen Anteil eine pflegerische Tätigkeit
ausübte (act. 13 Ordner 5 E5). Im vorliegenden Verfahren lässt die Beschwerdeführerin
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 19/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
ausführen, dass diese Mitarbeiterin während der Probezeit entlassen worden sei,
nachdem sie den SRK-Hilfspflegerinnenausweis nicht nachgereicht habe. In der
Grundpflege sei sie nie eingesetzt worden (act. G 6 S. 7 mit act. G 7/7a und 7b).
Hieraus lassen sich somit keine gegen eine Bewilligungserteilung sprechenden
Umstände ableiten, da die Beschwerdeführerin alles ihr Zumutbare zur Gewährleistung
eines regelkonformen Betriebs vorgekehrt hatte. Sodann ist hinsichtlich der
Mitarbeiterin H.U. davon auszugehen, dass sie zwar über eine grosse (über 30jährige)
Berufserfahrung, jedoch über keinen anerkannten Fähigkeitsausweis verfügte, dass
aber hinsichtlich des von ihr betreuten Patienten die Verantwortung für die Pflege bei
der Spitex Berneck lag und diese auch die Bedarfsabklärung/Pflegeplanung
vorgenommen hatte (act. G 13 Ordner 5 E16 und E17; act. G 16/15). In diesem
Verfahren lässt die Beschwerdeführerin ergänzen, dass H.U. zusammen mit einer
qualifizierten Mitarbeiterin (Z.V.) für einfache hauspflegerische und sozialbetreuerische
Leistungen, nicht jedoch für Pflegeleistungen im Sinne der KLV eingesetzt worden sei
(act. G 6 S. 7f mit Hinweis auf act. G 7/8a). Für die von ihr erbrachten
grundpflegerischen Leistungen habe sie über die erforderlichen Voraussetzungen
verfügt (in act. G 6 S. 8f detailliert beschrieben mit Hinweis auf act. G 7/8c-8j). Das von
H.U. in einer dreijährigen Ausbildung erworbene Zertifikat für Heilpädagogik sei einem
Abschluss der Sekundarstufe II (=berufsorientierter und allgemein bildender
Ausbildungsgang von mindestens drei Jahren an einer Fachmittelschule)
gleichzusetzen (act. G 6 S. 9 mit Hinweis auf act. G 7/9a). Die von der Vorinstanz im
November 2011 erlassenen Spitex-Richtlinien (Ziff. 3.5.1; act. G 7/9b) würden
Personen mit Fähigkeitsausweis Sekundarstufe II bei Spitex-Organisationen, welche
mit Gemeinden eine Leistungsvereinbarung abgeschlossen hätten, zu Massnahmen
der Grundpflege zu Hause legitimieren. Für höhere Anforderungen, wie sie nach Art. 26
Abs. 2 lit. c VEG nur für private Einrichtungen gelten sollen, bestehe kein sachlicher
Grund. Die ungleiche Behandlung zwischen Spitex-Organisationen mit und ohne
Leistungsauftrag einer Gemeinde zeige sich darin, dass H.U. als Mitarbeiterin von Pro
Senectute anstandslos für die Grundpflege zuhause habe eingesetzt werden dürfen
(act. G 7/8h), wogegen ihr dies bei Anwendung von Art. 26 Abs. 2 lit. c VEG bei der
Beschwerdeführerin verboten wäre. Art. 26 Abs. 2 lit. c VEG sei wegen Verstosses
gegen die Rechtsgleichheit insoweit als unanwendbar zu erklären, als dort höhere
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 20/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Anforderungen an die berufliche Qualifikation als in Ziff. 3.5.1. der Spitex-Richtlinien
gestellt würden (act. G 6 S. 9f.).
Spitex-Organisationen mit Leistungsauftrag einer Gemeinde unterliegen der
Bewilligungspflicht (Art. 26 Abs. 1 VEG in Verbindung mit Art. 51 Abs. 3 GesG) und
damit auch der Aufsicht der Vorinstanz nicht und ihr Qualitätsmanagement ist vorab
durch eine "Selbstevaluation" sowie ein Reporting und Controlling (act. G 7/9b Ziff. 4.)
gewährleistet. Die Qualitätssicherung und –förderung im Sinn der
Krankenversicherungsgesetzgebung ist vertraglich geregelt (vgl. Administrativvertrag
zwischen Spitex Verband Schweiz und Association Spitex Privée Suisse (ASPS)
einerseits sowie santésuisse anderseits; act. G 7/9c Art. 15). Die Vorinstanz weist
sodann darauf hin, dass sich die Anforderungen an die Betriebsführung gemäss den
Richtlinien zur Hilfe und Pflege zu Hause der Vereinigung St. Galler
Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten (act. G 7/9d) sowie gemäss der
Muster-Leistungsvereinbarung (act. G 7/9e) weitestgehend mit den Anforderungen an
private Spitex-Organisationen decken würden. Im Weiteren hätte H.U. sowohl aktuell
wie auch während der vorliegend massgeblichen Zeitspanne von der Pro Senectute
Rheintal in der Grundpflege nicht eingesetzt werden können (act. G 9 S. 6-8). - Eine
abschliessende Prüfung der dargelegten Gleichbehandlungs-Einwände der
Beschwerdeführerin kann insofern unterbleiben, als bei der geschilderten Aktenlage die
von der Vorinstanz bezüglich der Mitarbeiterin H.U. erhobenen Vorwürfe zumindest ab
2013 nicht mehr gerechtfertigt waren. Soweit H.U. überhaupt eine pflegerische
Tätigkeit ausübte, ist festzuhalten, dass sie im Zeitpunkt ihrer Tätigkeit in Berneck den
theoretischen SRK-Teil (Lehrgangs-Abschluss am 6. Juli 2012; act. G 16/14) bereits
absolviert hatte (vgl. act. G 13 Ordner 5 E13 Beilage) und am 20. Februar 2013 auch
das SRK-Praktikum vorweisen konnte (act. G 7/8k). Aber selbst wenn - im Sinn des
Standpunktes der Vorinstanz (act. G 9 S. 6) - im Zeitraum vor dem 20. Februar 2013 die
fachlichen Voraussetzungen von H.U. als nicht erfüllt anzusehen wären und sie die von
der Vorinstanz erwähnten pflegerischen Arbeiten (act. G 9 S. 6: "Abreibung eines
fiebernden Kindes", "entsprechende Kleidung, Ernährung", "pflegerische
Handreichungen") nicht hätte ausführen dürfen, ist zu beachten, dass die
Betriebsbewilligung am 5. Dezember 2011 ohne Vorbehalt bis Ende Dezember 2012
verlängert worden war (act. G 13 Ordner 3 C47) und die erwähnten Sachverhalte
teilweise in einen lange davor liegenden Zeitraum fallen. Die rückwirkende Diskussion
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 21/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
von Sachverhalten, welche bereits im Rahmen der früheren Bewilligungserteilung (vom
5. Dezember 2011; vgl. act. G 13 Ordner 3 C47) einer Prüfung zu unterziehen gewesen
wären, erscheint für die hier streitige Frage der Bewilligungserteilung über den 31.
Dezember 2012 hinaus nicht ohne Weiteres angebracht. Der Vorwurf der Vorinstanz,
dass die Beschwerdeführerin wiederholt Personal beschäftigt habe, welches die
fachlichen Qualifikationen nicht erfüllt und nicht flächendeckend Bedarfsabklärungen
und Pflegeplanungen erstellt habe (act. G 2 S. 16 unten), wird durch die nachträgliche
Bereinigung der beanstandeten Gegebenheiten für die Vergangenheit zwar nicht ohne
Weiteres gegenstandslos. Jedoch hat aufgrund der Akten unbestritten (vgl. act. G 2 S.
14 oben) als belegt zu gelten, dass die im Schreiben vom 26. Juni 2012 einschliesslich
Besuchsprotokoll durch die Vorinstanz angemahnten Mängel beseitigt und die als
fehlend gerügten Unterlagen und Angaben von der Beschwerdeführerin nachträglich
beigebracht wurden.
4.2. Die Vorinstanz hatte in der angefochtenen Verfügung unter anderem ausgeführt, in
den geprüften Pflegedokumentationen würden die Pflegeplanungen fehlen bzw. sei ein
Schreiben bezüglich fehlender Bedarfsabklärung enthalten gewesen (act. G 2 S. 14).
Die Beschwerdeführerin liess hierzu darlegen, anlässlich des lediglich zweistündigen
Betriebsbesuchs hätten die zuständigen Mitarbeiterinnen der Vorinstanz weder über
ausreichend Zeit verfügt, wesentliche Abläufe richtig zu erfassen, noch hätten sie den
Mitarbeiterinnen der Beschwerdeführerin ausreichend Zeit für Erklärungen eingeräumt.
Aus der Zeitknappheit hätten Verständnisfehler resultiert. Die Protokollierung sei
sodann offenbar erst zweieinhalb Monate nach dem Besuch vorgenommen worden.
Das Gesundheitsamt Thurgau habe sich demgegenüber für den Betriebsbesuch bei der
X. in O. einen vollen Tag Zeit genommen (act. G 7/10a). Zu der willkürlichen
Feststellung, dass Bedarfsabklärungen gar nicht bzw. erst nach entsprechender
schriftlicher Aufforderung der Krankenkassen erstellt worden seien (act. G 2 E. 4c), sei
die Vorinstanz offenkundig deshalb gelangt, weil sie im stichprobenweise
herausgezogenen Dossier Q.A. die Rückfrage einer Krankenkasse fälschlicherweise mit
dem Fehlen einer vorgängigen Bedarfsabklärung gleichgesetzt habe. Als die
Pflegedienstleitung habe verdeutlichen wollen, dass zu Beginn in jedem Fall, auch bei
Q.A. (vgl. act. G 7/10b), eine in der Regel zwei- bis dreistündige Bedarfsabklärung
erfolge und danach - unmittelbar nach dem Gespräch - zu Papier gebracht werde, und
dass es bei der Rückfrage der Krankenkasse um eine nicht unübliche Erkundigung
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 22/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
gegangen sei, weshalb bestimmte Vorkehren notwendig seien, hätten die
Mitarbeiterinnen der Vorinstanz erklärt, dass eine weitere Klärung nicht erforderlich sei
und sie für entsprechende Darlegungen keine Zeit hätten. In Bezug auf die
Bedarfsabklärungen liege also entgegen der Behauptung der Vorinstanz (act. G 2 E. 4c)
nicht der geringste Verstoss gegen Art. 30 VEG vor. Auch die Behauptung, die zur
Einsichtnahme vorgelegten Betriebs- und Pflegedokumentationen seien
unübersichtlich gewesen (act. G 2 E. 4c), treffe nicht zu. Die Pflegeplanungen seien
vollständig und ausreichend übersichtlich vorhanden bzw. im gleichen SBK-Formular
wie die Bedarfsabklärungen (act. G 7/10b) enthalten gewesen. (act. G 6 S. 10-12).
4.3. Die beanstandete Unübersichtlichkeit der Pflegedokumentationen lag soweit
ersichtlich darin begründet, dass die Bedarfsabklärung mit Pflegeplan nicht in den
Dossiers, sondern in separaten Kundenordnern aufbewahrt wurde (vgl. act. G 6 S. 12).
Die Ablage der Vertragsunterlagen des Personals und der Kunden in separaten
Ordnern (vgl. act. G 13 Ordner 5 E7) kann jedoch für sich allein nicht als unzulässig
taxiert werden, zumal das von der Beschwerdeführerin gewählte Ablagesystem in
erster Linie das Auffinden der Dokumente innert nützlicher Frist zu gewährleisten und in
diesem Sinn "alltagstauglich" zu sein hat; es muss nicht unbedingt die administrativen
Vorstellungen der Vorinstanz abbilden. Hinzu kommt, dass die Vorinstanz anlässlich
des Betriebsbesuchs vom 3. April 2012 insofern keinen vollständigen Eindruck erhalten
konnte, als sie die Dossierführung bei jenem Anlass unbestritten nicht einer detaillierten
Prüfung unterzog, sondern sich auf einzelne (zwei) Dossiers beschränkte (vgl. act. G 13
Ordner 5 E7; act. G 15 S. 10f.). Hieran vermag ihr Vorbringen, sie habe die Dauer des
Betriebsbesuchs als ausreichend erachtet und eine umfassende Prüfung sämtlicher
Betriebsabläufe sei nicht vorgesehen gewesen (act. G 9 S. 9), nichts zu ändern;
vielmehr bestätigt es indirekt den dargelegten Standpunkt der Beschwerdeführerin.
Was die von der Krankenversicherung SWICA bei der Beschwerdeführerin im
November 2011 angeforderte Bedarfsabklärung für Q.A. betrifft, ist festzuhalten, dass
diese unbestritten bereits am 27. September 2011 erstellt und der Versicherung am 20.
Dezember 2011 zugesandt worden war (act. G 16/16a). Der Hinweis der Vorinstanz in
der Beschwerdeantwort, dass sich anlässlich des Betriebsbesuchs nicht mehr (als
zwei) Pflegedossiers in den Räumen der Beschwerdeführerin befunden hätten (act. G 9
S. 10), trifft zu, denn die Pflegedokumentationen waren - als Arbeitsinstrument für die
Pflegeperson - damals unbestritten ausser Haus (bei den Patienten) deponiert (vgl.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 23/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
dazu auch erklärende Darlegungen in act. G 15 S. 11). Die Beschwerdeführerin hatte
der Vorinstanz im Weiteren am 19. und 26. September 2012 bekanntgegeben, dass die
neue Pflegedienstleitung alle Pflegedossiers neu geordnet und mit einer Pflegeplanung
sowie einer RAI-HC gestützten Bedarfsabklärung versehen habe (act. G 13 Ordner 5
E12f.). Unbestritten blieb ihr Hinweis im vorliegenden Verfahren, dass sie die
Pflegedokumentationen ab dem Sommer 2012 (mit der vollständigen Umstellung auf
das System RAI-HC) so führe, dass jede Pflegedokumentation auch direkt, ohne
Rückgriff auf gesonderte Ordner, die Bedarfsabklärung und Pflegeplanung enthalte. Die
Ordner befänden sich in einem der Pflegedienstleitung zugänglichen Schrank. Den
Mitarbeitenden seien die Pflegestandards und Pflegedossiers selbstredend zugänglich,
wobei sie hierfür die Pflegedienstleitung angehen müssten (act. G 6 S. 12f.; act. G 15
S. 9 unten). Angesichts dieser Gegebenheiten vermag der Einwand der Vorinstanz,
wonach der Zugang zu den Dokumenten der Betriebsdokumentation nicht nur wegen
der geschilderten Zuständigkeiten, sondern auch wegen der unübersichtlichen Ablage
in Frage zu stellen sei (act. G 9 S. 9 unten), für sich allein die Unzulässigkeit des von
der Beschwerdeführerin gewählten Systems offensichtlich nicht zu begründen. In der
geschilderten Situation bedarf es keiner Gerichtsexpertise zum Ablagesystem der
Beschwerdeführerin (vgl. act. 15 S. 10 oben) und auch keines Augenscheins, zumal
solche Beweisvorkehren aller Voraussicht nach keine weiteren, für dieses Verfahren
relevante Erkenntnisse zu liefern vermöchten. Zudem erfolgen laufend weitere
Kontrollen durch die Vorinstanz.
4.4. Zur Rüge der Vorinstanz, es sei nicht sichergestellt, dass beim Pikettdienst die
Triage medizinischer Probleme richtig erkannt werde (act. G 2 E. 4d), und es sei nicht
nachvollziehbar, weshalb der Pikettdienst für die Regelung von Notfall-Einsätzen nicht
ausschliesslich von diplomierten Pflegefachpersonen geleistet werde (act. G 9 S. 10),
führte die Beschwerdeführerin aus, sie sei 24 Stunden an sieben Tagen der Woche
erreichbar. Die Personen, die das Telefon abnehmen würden, wechselten sich ab.
Handle es sich um ein medizinisches Problem bei einem Pikettanruf, werde der Anruf
umgehend auf die Pflegedienstleitung oder die fallführenden Pflegefachfrauen
umgeleitet, welche dann das Erforderliche vorkehren würden (act. G 6 S. 14; act. G 15
S. 8). Der Notfalleinsatz der fallführenden Pflegefachfrauen ist schriftlich geregelt (act.
G 6 S. 14 mit Hinweis auf ein Blatt Notfall-Einsatz vom 20. April 2009; act. G 13 Ordner
3 C-53 Beilage). Nicht von der Hand weisen lässt sich in diesem Zusammenhang der
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 24/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Hinweis der Beschwerdeführerin, dass auch bei der einheitlichen Notfallnummer 112
nicht immer eine diplomierte Pflegefachperson den Notruf entgegennehme, sondern in
der Regel ein Polizist, der dann den Anruf gegebenenfalls an eine medizinische
Pflegefachperson weiterleite (act. G 15 S. 12). Angesichts dieser unbestrittenen
Gegebenheiten, und soweit bestehende Mängel von der Beschwerdeführerin behoben
wurden (vgl. act. G 2 S. 14 oben), kann nicht von einer konkreten, eine
Nichtverlängerung der Bewilligung rechtfertigenden Gefahr für die Gesundheit der von
der Beschwerdeführerin betreuten Patienten ausgegangen werden. Das Vorbringen der
Vorinstanz, dass nicht von einer Dauerhaftigkeit der Anstrengungen betreffend
Verbesserung der Betriebssituation ausgegangen werden könne (act. G 2 S. 17), stellt
eine Prognose bzw. Vermutung hinsichtlich künftiger Entwicklungen dar, welche als
solche nicht beweisgeeignet erscheint und für welche keinerlei konkrete Anhaltspunkte
sprechen. Unter den geschilderten Umständen kann insbesondere auch nicht zu Recht
behauptet werden, dass die zahlreichen Ermahnungen und Interventionen der
Vorinstanz über Jahre nichts gefruchtet hätten (vgl. act. 2 S. 17 oben).
4.5. Unbestritten ist im Weiteren zwar, dass die Angabe der Beschwerdeführerin im
Qualitätsbericht 2010, wonach der Pflegebedarf mit RAI-HC abgeklärt werde, nicht
richtig war, wobei die Beschwerdeführerin im Sinn einer Rechtfertigung festhält, dass
die Software-Lizenz des Programms bereits 2009 eingekauft worden sei, die
Einführung sich jedoch aus verschiedenen Gründen (Schulung, personelle
Neubesetzungen, Erkrankung von Mitarbeiterinnen) verzögert habe (act. G 6 S. 13).
Fest steht in diesem Zusammenhang, dass dieses unbestritten erst ab 1. Januar 2012
obligatorische Computerprogramm (vgl. dazu auch Grafik betreffend Einführung von
Rai-Home-Care in der Schweiz, act. G 7/11a) von der Beschwerdeführerin im Verlauf
des Jahres 2012 eingeführt und die von der Vorinstanz im Schreiben vom 26. Juni 2012
hierzu angesetzte Frist bis 30. September 2012 (act. G 13 Ordner 5 E1) eingehalten
wurde. Der Vorwurf der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, wonach das
Programm bereits seit 2009 zur Verfügung gestanden habe und somit genügend Zeit
für den rechtzeitigen Besuch entsprechender Schulungen vorhanden gewesen wäre
(act. G 2 S. 14), ist vor diesem Hintergrund nicht angebracht. Er vermag insbesondere
nichts zur Klärung der streitigen Frage der Bewilligungsverlängerung beizutragen.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 25/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
4.6. Im Fall der Verlängerung einer befristeten Bewilligung ist die zuständige Behörde
nicht stets zur neuerlichen Durchführung des gesamten Bewilligungsverfahrens
verpflichtet. Der Sinn der Befristung liegt aber darin, dass am Ende der Frist der Fall
neu überprüft werden kann; der Bewilligungsinhaber hat nach Ablauf der
Bewilligungsdauer keinen Anspruch auf unveränderte Fortsetzung des
Bewilligungsverhältnisses, sondern muss, je nach den Umständen, damit rechnen,
dass die Bewilligung wegen neuer rechtlicher oder tatsächlicher Verhältnisse
angepasst oder sogar nicht mehr verlängert wird (BGer 1C_362/2008 vom 27. April
2009, E. 4.2). Auch bei der hier streitigen Verfügung der Nichtverlängerung einer
Betriebsbewilligung hat die Befristung (lediglich) den Zweck, die erteilte Bewilligung (als
verwaltungsrechtliche Polizeierlaubnis) auf ihre fortdauernde Berechtigung zu
überprüfen. Im Schreiben vom 26. Juni 2012 stellte die Vorinstanz der
Beschwerdeführerin das Protokoll des Betriebsbesuchs vom 3. April 2012 zu, legte die
erforderlichen Massnahmen dar und stellte fest, im Fall der nicht fristgerechten
Umsetzung der Massnahmen sehe sie keine Möglichkeit, die Betriebsbewilligung über
den 31. Dezember 2012 hinaus zu verlängern (act. G 13 Ordner 5 E1). Die
Beschwerdeführerin macht geltend, das Schreiben vom 26. Juni 2012 enthalte keine
Verwarnung im Rechtssinn, sondern falsche Feststellungen und Auflagen. Soweit die
Auflagen rechtskonform seien, seien sie in der Folge einschränkungslos erfüllt worden
(act. G 6 S. 15). Die Vorinstanz wendet ein, sie mache der Beschwerdeführerin keine
Auflagen, sondern erläutere, welche Massnahmen zur Erfüllung der
Bewilligungsanforderungen notwendig seien. Der Beschwerdeführerin stehe es als
Einrichtung der Gesundheitspflege nicht frei, wie sie sich organisiere. Die
Geschäftsführung habe massgeblichen Einfluss auf die Qualität der Betriebsführung
und auf die Gewährleistung einer sorgfältigen, nach den Grundsätzen des Berufs, der
Ethik und der Wirtschaftlichkeit ausgerichteten Tätigkeit (Art. 6 lit. e VEG).
Zurückzuweisen sei die Behauptung, die Fachstelle habe aufgrund des Alters und der
Meinungsäusserungen von K.Y. deren Demission verlangt (act. G 9 S. 11).
Nachdem es sich bei der streitigen Nichtverlängerung der Bewilligung nicht um einen
Bewilligungsentzug handelt (vgl. BGE 102 Ia 438 E. 7a), bedarf es auch keiner
vorgängigen Verwarnung im Sinn von Art. 51 Abs. 2 GesG. Fest steht, dass die
Vorinstanz der Beschwerdeführerin im Schreiben vom 26. Juni 2012 eine Frist bis 30.
November 2012 setzte, innert welcher K.Y. die Geschäftsleitung abzugeben habe (act.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 26/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
G 13 Ordner 5 E1). Dazu ist vorab festzuhalten, dass eine solche Auflage bzw.
"Erläuterung" (vgl. act. G 9 S. 11) insoweit als unverbindlich ausser Betracht fällt, als in
einer privaten Pflegeeinrichtung die in Art. 51 Abs. 1 GesG sowie in Art. 6 und 26ff.
VEG aufgestellten Voraussetzungen für eine Bewilligungserteilung als erfüllt anzusehen
sind. Der in Art. 51 Abs. 1 GesG aufgestellten Voraussetzung der "guten
Betriebsführung" kommt dabei keine eigenständige, von den erwähnten Normen
unabhängige Bedeutung zu. Von einer "guten Betriebsführung" ist vielmehr dann
auszugehen, wenn die private Pflegeeinrichtung als Ganzes mit der von ihr gewählten
internen Organisation die in Art. 51 Abs. 1 GesG und Art. 6 und 26ff VEG aufgestellten
Anforderungen zu erfüllen vermag. Letzteres ist - wie dargelegt - im Fall der
Beschwerdeführerin zu bejahen. Diese Feststellung bezieht sich auf einen Zeitraum, in
welchem K.Y. die Geschäftsführung oblag. Der Vorinstanz kommt mangels
entsprechender gesetzlicher Grundlage kein darüber hinausgehendes Weisungs- bzw.
Erläuterungsrecht mit Bezug auf Betriebsführungsaufgaben zu. Die Frage, ob die
erwähnte fristgebundene Anordnung der Abgabe der Geschäftsführung Art. 8 Abs. 2
(Diskriminierungsverbot) und Art. 27 (Wirtschaftsfreiheit) der Bundesverfassung (BV; SR
101) verletzt, wie die Beschwerdeführerin geltend machen lässt (act. G 6 S. 16), kann
vor dem geschilderten Hintergrund offenbleiben. Unbestritten ist im Weiteren, dass die
in der Zeit vom 1. März 2011 bis 30. November 2012 angestellte stellvertretende
Geschäftsleiterin J.P. in sämtliche Belange der Geschäftsführung mit einbezogen war
und diese neben K.Y. ausübte (vgl. dazu auch Schreiben J.P. vom 27. November 2012;
act. G 13 Ordner 5 E18). Buchführungsaufgaben obliegen einem Treuhänder (vgl. act.
G 13 Ordner 5 E7). Die Feststellung, dass K.Y. seit 1. Mai 2013 in der Geschäftsführung
von L.B. unterstützt und eine gesetzeskonforme Betriebsführung damit gewährleistet
wird (act. G15 S. 13 mit Hinweis auf act. G 16/18a-d), blieb unwidersprochen. Unter
den geschilderten Umständen wäre es nicht verhältnismässig, die Verlängerung der
Bewilligung an einen Rücktritt von K.Y. zu knüpfen.
5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit die Verweigerung der Verlängerung der Betriebsbewilligung über
den 31. Dezember 2012 hinaus sich insgesamt als nicht gerechtfertigt erweist.
Angesichts der nach Lage der Akten vorgesehenen Übergabe der Geschäftsleitung
durch K.Y. an eine geeignete Person erscheint eine Bewilligungsverlängerung um
weitere fünf Jahre, wie sie von der Beschwerdeführerin beantragt wird, im heutigen
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 27/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Zeitpunkt jedoch nicht spruchreif. Die Fakten sprechen hingegen nicht gegen eine
Verlängerung der Betriebsbewilligung bis 31. Dezember 2015, zumal die
Beschwerdeführerin insbesondere auch die in Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen
Verfügung angeführten Bedingungen nach Lage der Akten zu erfüllen vermag. Der
Vorinstanz ist es unbenommen, im Rahmen der Verlängerung der Bewilligung über den
31. Dezember 2015 hinaus eine nochmalige Betriebsbesichtigung mit Neubeurteilung
der Unterlagen vorzusehen.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und
die vorinstanzliche Verfügung vom 29. Januar 2013 aufzuheben. Die Bewilligung für
den Betrieb einer Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause ist bis 31. Dezember
2015 zu erteilen.
6. Ausgehend von einem mehrheitlichen Obsiegen der Beschwerdeführerin (80%) sind
die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens anteilmässig der Beschwerdeführerin
(20%) und dem Staat (80%) aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr
für das Beschwerdeverfahren von Fr. 8'000.-- erscheint angemessen (Art. 7 Abs. 1
Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der amtlichen
Kosten gegenüber dem Staat im Betrag von Fr. 6'400.-- wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3
VRP). Die Beschwerdeführerin hat amtliche Kosten von Fr. 1'600.-- zu bezahlen. Diese
werden vom geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- in Abzug gebracht und der
verbleibende Betrag von Fr. 1'400.-- der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
Der Staat hat die Beschwerdeführerin für die ausseramtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis
Abs. 1 VRP). Das Honorar in der Verwaltungsrechtspflege wird auf der Grundlage von
Honorarpauschalen festgesetzt. Nach Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für
Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS 963.75, abgekürzt HonO) beträgt das Honorar
vor Verwaltungsgericht pauschal Fr. 1'000.-- bis Fr. 12'000.--. Für ein
aussergewöhnlich kompliziertes Verfahren kann das Honorar bis zum Doppelten erhöht
werden (Art. 22 Abs. 2 HonO). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ersucht mit
Hinweis darauf, dass die einzelnen Vorhalte der Vorinstanz minutiös zu widerlegen
gewesen seien, zumal die Angelegenheit für die Beschwerdeführerin von existenzieller
Bedeutung sei, um die Zusprechung einer Parteientschädigung von mindestens
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 28/28
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
12'000.-- Franken (zuzüglich Barauslagenpauschale von 4% und 8% Mehrwertsteuer).
Den effektiven Aufwand beziffert er auf 64 Anwaltsstunden und 15 Sekretariatsstunden
(act. G 15 S. 13 unten). Unter den gegebenen Umständen erscheint die beantragte
Pauschalentschädigung von Fr. 12'000.-- (zuzüglich 4% Barauslagen und 8%
Mehrwertsteuer) bezogen auf ein volles Obsiegen angemessen. Im Umfang des
teilweisen Obsiegens und nach verhältnismässiger Verlegung der Kosten (80%-20%;
vgl. Cavelti/Vögeli a.a.O., Rz 832) ergibt sich somit eine Entschädigung von 7'200.--
(zuzüglich Barauslagen von Fr. 288.-- [4%] und Mehrwertsteuer von 8%).
Demnach hat das Verwaltungsgericht