# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 0a92bca4-9970-5c3e-8966-cfe880ef73fc
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2020
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
K._ war ab 1991 Mathematiklehrer an der Kantonsschule X._. Von 2001 bis Sommer
2020 war R._ Rektor der Kantonsschule X._. Das Arbeitsverhältnis mit K._, welcher
von Februar 2014 bis April 2016 wegen Krankheit arbeitsunfähig war, wurde mit
Schreiben vom 27. April 2016 auf den 31. Juli 2016 gekündigt. Die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses ist zusammen mit weiteren personalrechtlichen Fragen
Gegenstand eines anderen Verfahrens (vgl. K 2015/3, K 2017/3).
B.
Im Zusammenhang mit einem seit längerer Zeit schwelenden Konflikt an der
Kantonsschule X._ ersuchte K._ am 15. September 2014 beim Bildungsdepartement
um Einleitung einer personalrechtlichen Administrativuntersuchung gegen sich selbst
und gegen R._ (act. 8/3). Die Behandlung des entsprechenden Gesuchs wurde mit
dem Hinweis auf die damals bereits hängigen strafrechtlichen und personalrechtlichen
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Verfahren sistiert (act. 8/6). Nachdem eine vom kantonalen Personalamt angeordnete
vertrauensärztliche Abklärung am 16. September 2014 zum Schluss gekommen war,
zur Wiedererlangung der vollen Arbeitsfähigkeit von K._ sei eine umfassende
Untersuchung durch eine externe Stelle zwingend (act. 8/7), hob das
Bildungsdepartement am 8. Januar 2015 die Sistierung der Administrativuntersuchung
auf (act. 8/9). Am 19. August 2015 beauftragte das Bildungsdepartement G._ mit der
Durchführung der Administrativuntersuchung gegen R._ und K._. Der Auftrag
umfasste die Beantwortung der folgenden Fragen (act. 8/37):
" a) Administrativuntersuchung gegen R._
b) Administrativuntersuchung gegen K._
Hat der Rektor der Kantonsschule X._ mit seinem Führungsverhalten gegenüber
K._ Pflichten aus dem Arbeitsverhältnis oder andere in diesem Zusammenhang für
ihn verbindliche Vorschriften (Gesetze, Verordnungen, Richtlinien, Weisungen,
Reglemente usw.) verletzt? Wenn ja, welche?
–
Wie sind die bisherigen Schritte (u.a. Schülerbefragungen, Heftanalyse, Coaching,
...) des Rektors im Zusammenhang mit dem vorliegenden Konflikt bezüglich
Verhältnismässigkeit und insbesondere Angemessenheit zu beurteilen? Hat er die
Grundsätze der Gestaltung des Arbeitsverhältnisses im Sinn von Art. 30 ff. PersG
und die übrigen in diesem Zusammenhang für ihn verbindlichen Vorschriften
(Gesetze, Verordnungen, Richtlinien, Weisungen, Reglemente usw.) beachtet?
–
Hat der Rektor bei der Ausübung seines gesetzlichen Auftrags (vgl. Art. 22 des
Mittelschulgesetzes [sGS 215.1, abgekürzt: MSG]) die Methodenfreiheit von K._
(vgl. Art. 56 Abs. 2 MSG) gewahrt? Wenn nein, inwiefern wurde diese verletzt?
–
Hat K._ Pflichten aus dem Arbeitsverhältnis oder andere in diesem Zusammenhang
für ihn verbindliche Vorschriften (Gesetze, Verordnungen, Richtlinien, Weisungen,
Reglemente usw.) verletzt?
–
Hat K._ insbesondere seine Lehr- und Erziehungspflicht (Art. 56 MSG) und die sich
aus dem Berufsauftrag einer Mittelschul-Lehrperson (Art. 57bis MSG und
Weisungen des Erziehungsrates zum Berufsauftrag der Mittelschul-Lehrpersonen
vom 11. März 2009 [SchBl 2009, Nr. 9]) ergebenden Pflichten erfüllt?"
–
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C.
Im Schlussbericht zur Administrativuntersuchung vom 3. April 2016 hielt G._
zusammengefasst fest, R._ habe die allgemeine Fürsorgepflicht des Arbeitgebers, die
Geheimhaltungspflicht sowie mehrfach das kantonale Datenschutzgesetz verletzt. R._
sei jedoch kein Mobbing bzw. Bossing gegen K._ und aus dienstrechtlicher Sicht kein
Amtsmissbrauch vorzuwerfen. Betreffend K._ kam G._ zum Schluss, dieser habe im
Rahmen seiner Lehrertätigkeit keine Pflichten aus dem Arbeitsverhältnis im
Allgemeinen verletzt. Er habe jedoch seine Lehr- und Erziehungspflicht sowie die sich
aus dem Berufsauftrag einer Mittelschul-Lehrperson ergebenden Pflichten insoweit
nicht erfüllt, als sein Unterricht den sich daraus ergebenden pädagogisch-
methodischen Anforderungen und dem Qualitätsleitbild der Kantonsschule X._ für
einen erheblichen Teil der Schüler nicht entsprochen habe (act. 8/57). Mit Schreiben
vom 8. April 2016 informierte das Bildungsdepartement die Parteien über das Vorliegen
des Schlussberichts und gab ihnen Gelegenheit, sich dazu bis zum 29. April 2016 zu
äussern (act. 8/58-60). In seiner Stellungnahme vom 24. März 2015 (recte: 29. April
2016, vgl. act. 8/70) hielt der Rechtsvertreter von K._ an seinem bereits mit Schreiben
vom 28. Januar 2016 (vgl. act. 8/48) gestellten Antrag auf Übernahme der
Anwaltskosten fest (act. 8/66). Mit Schreiben vom 2. Juni 2016 teilte das
Bildungsdepartement K._ den Abschluss der Administrativuntersuchung mit, wobei
sein Gesuch um Übernahme der Anwaltskosten Gegenstand einer Verfügung sein
werde (act. 8/72). Am 7. Juli 2016 verfügte das Bildungsdepartement die
ausseramtliche Entschädigung von K._ für das Verfahren der
Administrativuntersuchung gegen ihn und R._ mit CHF 3'000 und Barauslagen von
CHF 120 (pauschal 4 Prozent), zuzüglich Mehrwertsteuer (act 2).
D.
Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 14. Juli 2016 erhob K._ (Beschwerdeführer)
gegen die Verfügung des Bildungsdepartements (Vorinstanz) Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen sei die
angefochtene Verfügung aufzuheben und ihm sei eine dem effektiven Aufwand
entsprechende Anwaltsentschädigung in der Höhe von mindestens CHF 25'849.75
nebst 5 Prozent Zins ab 3. Juni 2016 zu bezahlen. Gleichzeitig ersuchte er um
Vereinigung mit dem sistierten Klageverfahren K 2015/3 bzw. allenfalls – sofern keine
Vereinigung möglich sei – das vorliegende Verfahren bis zur Wiederaufnahme des
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Verfahrens K 2015/3 ebenfalls zu sistieren (act. 1). Nachdem die Vorinstanz in der
Vernehmlassung vom 31. August 2016 den entsprechenden Prozessantrag des
Beschwerdeführers unterstützt hatte (vgl. act. 7), wurde am 5. September 2016 dem
Sistierungsgesuch entsprochen (act. 9). Mit Schreiben vom 21. Juni 2019 hob der
Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts die Verfahrenssistierung in den Verfahren
K 2015/3, B 2016/165 und K 2017/3 auf unter Hinweis auf die Vereinigung der
Klagefälle und parallele Behandlung des Beschwerdeverfahrens. Gleichzeitig setzte er
dem Beschwerdeführer Frist zur Klage- bzw. Beschwerdeergänzung an (act. 10).
Aufgrund von aussergerichtlichen Einigungsverhandlungen wurde die Frist zur
Ergänzung der Beschwerde und der Klagen mehrmals, letztmals bis 30. November
2019, erstreckt (act. 20). Mit Eingabe vom 30. November 2019 ergänzte der
Beschwerdeführer die Beschwerde (act. 21). Mit Vernehmlassung vom 14. Februar
2020 beantragte die mittlerweile ebenfalls anwaltlich vertretene Vorinstanz die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zuzüglich MwSt (act. 26). Dazu nahm der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 20. April
2020 Stellung (act. 31). Die Vorinstanz äusserte sich dazu am 7. Juli 2020 (act. 41). Am
22. Oktober 2020 fand zusammen mit den Klageverfahren K 2015/3 und K 2017/3 eine
mündliche öffentliche Verhandlung statt (act. 50, 51).
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
(...)
2.
Verfahrensgegenstand ist einzig, ob der Beschwerdeführer im Verfahren betreffend
Administrativuntersuchung Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung hat. Nicht
im vorliegenden Verfahren zu klären ist, ob der Ersatz der Anwaltskosten als
Schadenersatz vom Staat zu tragen ist. Weiter sind personal- oder strafrechtliche
Massnahmen, die sich allenfalls aus einer Administrativuntersuchung ergeben, auch
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bezüglich ihrer finanziellen Konsequenzen in den entsprechenden Verfahren zu
beurteilen. Soweit sich die Ausführungen des Beschwerdeführers auf die parallel
geführten Klageverfahren (K 2015/3; K 2017/3) beziehen, ist darauf ebenfalls nicht
weiter einzugehen.
3.
Der Beschwerdeführer verlangt von der Vorinstanz gestützt auf Art. 31 des
Personalgesetzes (sGS 143.1, PersG) bzw. Art. 13 der Personalverordnung
(sGS 143.11, PersV) den Ersatz der ihm durch den Beizug eines Rechtsanwalts für die
im Zusammenhang mit der Administrativuntersuchung entstandenen Kosten.
Gemäss Art. 31 Abs. 1 PersG gewährt der Kanton rechtliche Unterstützung, wenn die
Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter im Zusammenhang mit der Aufgabenerfüllung auf
dem Rechtsweg belangt wird und die Beschreitung des Rechtswegs zur Wahrung ihrer
oder seiner Rechte als angemessen erscheint. Art. 13 Abs. 1 PersV wiederholt
zunächst wörtlich die Gesetzesbestimmung (lit. a) und weitet die rechtliche
Unterstützung auf diejenigen Fälle aus, bei denen die Rechtsvertretung zum Schutz der
Persönlichkeit nach Art. 30 PersG erforderlich ist (lit. b).
Ein denkbares Mittel zum Schutz der Persönlichkeit ist die Einleitung einer
Administrativuntersuchung, die der Beschwerdeführer vorliegend begehrt hat. Die
Administrativuntersuchung ist ein Instrument der Verwaltungsaufsicht. Sie kann laut
Art. 73 Abs. 1 PersG zur Klärung des Sachverhalts eingeleitet werden, wenn
Anhaltspunkte bestehen, dass die Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter Pflichten aus dem
Arbeitsverhältnis verletzt hat. Die abgeschlossene Administrativuntersuchung entbehrt
einer direkten rechtlichen Wirkung, wie sie insbesondere Gerichts- und
Verwaltungsverfahren eigen sind. Es erfolgt keine autoritative Feststellung, Begründung
oder Aufhebung von Rechten und Pflichten und mithin eröffnet sich kein
Rechtsmittelweg für die von der Administrativuntersuchung betroffenen Personen,
wenn sie mit einer belastenden Aussage im Bericht konfrontiert sind. Der
Schlussbericht selber ist nach herrschender Lehre und Rechtsprechung keine
anfechtbare Verfügung, auch nicht eine faktische. Er enthält höchstens Anregungen
und Empfehlungen. Die Angaben und Wertungen im Bericht präjudizieren ein laufendes
oder späteres Disziplinar- oder Strafverfahren nicht. Faktisch hat eine seriös geführte
Untersuchung jedoch quasi-richterliche Funktion und ähnelt einer gutachterlichen
Beurteilung eigener sachverhaltlicher Abklärungen. Da die Administrativuntersuchung
nach herrschender Lehre und Rechtsprechung kein Verwaltungsverfahren darstellt, gibt
3.1.
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es auch keine Parteien. Die betroffenen Personen bzw. die befragten Personen haben
vielmehr die Stellung von Auskunftspersonen. Sie können daher auch keine
Parteirechte geltend machen. Deshalb ist nicht vorgesehen, dass in
Administrativuntersuchungen eine Parteientschädigung ausgerichtet wird (M. Joos, in:
Bürgi/Bürgi-Schneider, Handbuch Öffentliches Personalrecht, Zürich/Basel/Genf 2017,
S. 827 Rz. 125; B. Rüdy, Administrativuntersuchungen und ihre dienstrechtlichen
Konsequenzen, in: SVVOR Jahrbuch 2012, S. 124, 132, 136; R. Bacher,
Grundsatzfragen der Administrativuntersuchungen: Probleme und Erfahrungen im
Bund aus der Sicht des Beauftragten, in: B. Ehrenzeller [Hrsg.],
Administrativuntersuchungen in der öffentlichen Verwaltung, St. Gallen 1999, S. 11;
Botschaft und Entwurf zum Personalgesetz vom 27. April 2010, ABl 2010 1585 ff.,
S. 1603; Uhlmann/Bukovac, Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen, Gutachten
zuhanden der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle vom 15. Mai 2019, Rzn. 34, 52
und 90; BVGer A-2191/2019 vom 9. Dezember 2019 E. 4.6.2 mit weiteren Hinweisen).
Zudem stellt sich im Fall von Art. 31 PersG in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 PersV
ohnehin die Frage, ob diese Bestimmungen wirklich auf den Fall einer
Administrativuntersuchung ausgerichtet sind, oder ob sie lediglich Fälle erfassen, bei
denen es um die Abwehr von Ansprüchen Dritter bzw. die Abwehr von
Persönlichkeitsverletzungen durch Dritte geht. In diesem Fall wären diese
Bestimmungen gar nicht anwendbar. Aus Art. 31 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1
PersV kann der Beschwerdeführer somit keinen Anspruch auf Erstattung seiner
Anwaltskosten ableiten.
Hingegen stellt sich die Frage, ob dem Beschwerdeführer nicht aufgrund des
Gleichbehandlungsgrundsatzes mindestens dieselbe Entschädigung zusteht, wie sie
die Vorinstanz R._ bezahlt hat. Denn die Waffengleichheit in Verbindung mit der
Fürsorgepflicht erfordert die Gleichbehandlung zweier Angestellter, die beide in
dieselbe Administrativuntersuchung eingebunden sind, deren Ausgang entweder den
einen oder den anderen negativ treffen kann. Dies ist vorliegend zu bejahen.
3.2.
Zusammenfassend kann deshalb festgehalten werden, dass vorliegend im Grundsatz
eine ausseramtliche Entschädigung für das Verfahren der Administrativuntersuchung
geschuldet ist, obschon die herrschende Lehre und Rechtsprechung dem Betroffenen
einer Administrativuntersuchung in der Regel keine ausseramtliche Entschädigung
zuerkennen. Die Vorinstanz sprach dem Beschwerdeführer denn auch gestützt auf
einer sachgemässen Anwendung von Art. 98 Abs. 2 VRP eine ausseramtliche
3.3.
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4.
Entschädigung für das Verfahren der Administrativuntersuchung zu. Zur Begründung
führte sie im Wesentlichen aus, aufgrund der in der Administrativuntersuchung
festgestellten punktuellen Pflichtverletzungen durch den Rektor der Kantonsschule
X._, die sich insbesondere auch in einer mangelhaften Führung des Personaldossiers
und der damit verbundenen erschwerten Akteneinsicht äusserten, was die Wahrung
der Rechte durch den Beschwerdeführer erschwert habe, sei ausnahmsweise eine
teilweise Übernahme der Anwaltskosten gerechtfertigt. Damit scheint die Vorinstanz
sinngemäss eine Beteiligung an den Honorarkosten aus Gründen der Fürsorgepflicht
anzuerkennen. Nachdem die mindestens teilweise Übernahme der Kosten für die
Rechtsvertretung für das Administrativverfahren unbestritten ist, bleibt nachfolgend
über die Höhe der zu vergütenden Entschädigung zu befinden.
Der Beschwerdeführer beantragt, die Vorinstanz habe ihm eine dem effektiven
Aufwand entsprechende Anwaltsentschädigung in der Höhe von mindestens
CHF 25'849.75 zu bezahlen. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, die
Parteientschädigung sei analog zum Strafverfahren zu lösen. Selbst wenn jedoch auf
die HonO abzustützen sei, sehe Art. 22 Abs. 2 HonO für aussergewöhnlich komplizierte
Verfahren vor, dass das Honorar bis zum Doppelten erhöht werden könne. Komme
hinzu, dass von den Vorschriften der HonO abgewichen werde dürfe, wenn der
Aufwand in krassem Missverhältnis zum effektiven Aufwand des Rechtsanwalts stehe
(Art. 3 HonO). Zudem seien die Anwaltskosten von R._ für die
Administrativuntersuchung durch den Kanton (wohl) vollständig übernommen worden.
Der Beschwerdeführer sei dabei gleich wie R._ ein langjähriger Angestellter des
Kantons und wie R._ in die Administrativuntersuchung involviert gewesen, wobei in
Bezug auf die Übernahme der Anwaltskosten sowohl für R._ als auch den
Beschwerdeführer dieselben Regeln gelten würden (act. 1 Rz. 14, act. 31 Rz. 8b,
Rz. 17).
4.1.
Im Kanton St. Gallen ist die Administrativuntersuchung gesetzlich nur rudimentär
geregelt (im Gegensatz zur Regelung auf Bundesebene, vgl. Art. 27a ff. der
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung, SR 172.010.1, RVOV). Da
spezielle Regeln für Administrativuntersuchungen fehlen und vorliegend Art. 31 PersG
nicht einschlägig ist, kommen die allgemeinen Grundsätze des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes zur Anwendung (vgl. A. Müller, Erfahrungen mit
Administrativuntersuchungen in Stadtverwaltungen, in: Ehrenzeller/Schweizer,
4.2.
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S. 121 ff., 125; vgl. auch Art. 27g RVOV, welcher auf das Verwaltungsverfahrensgesetz
[SR 172.021, VwVG] verweist). Überdies sind bei Administrativuntersuchungen
verfassungsrechtliche Prinzipien wie insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör
gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
(SR 101, BV), das Gleichheitsgebot oder das Verhältnismässigkeitsgebot gemäss Art. 5
Abs. 2 BV zu beachten (Uhlmann/Bukovac, a.a.O., Rz. 37).
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Parteikosten seien analog zum
Strafverfahren zu erstatten, kann er daraus nichts zu seinen Gunsten herleiten: Das
Honorar im Strafprozess wird wie im Verwaltungsverfahren grundsätzlich ebenfalls als
Pauschale bemessen, wobei in aussergewöhnlich aufwendigen Fällen das Honorar um
höchstens 50 Prozent erhöht werden kann. Lediglich wenn zwischen dem erweiterten
Honorar und den notwendigen Bemühungen der Rechtsvertretung ein offensichtliches
Missverhältnis besteht, kann das Honorar nach Zeitaufwand bemessen werden (Art. 10
HonO). Würden die Ansätze des Strafprozesses angewendet, wäre die
Administrativuntersuchung, welche keiner gerichtlichen Überprüfung zugänglich ist,
analog des Verfahrens vor Staatsanwaltschaft zu behandeln. Demnach betrüge das
Honorar gestützt auf Art. 21 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 HonO pauschal CHF 500 bis
CHF 5'000 (bzw. um 50 Prozent erhöht CHF 7'500).
Anlässlich der mündlichen Verhandlung vom 22. Oktober 2020 gab die Vorinstanz an,
im Zusammenhang mit der Administrativuntersuchung R._ einen Rechtsvertreter
bestellt zu haben, wobei die angefallenen Anwaltskosten etwa CHF 30'000 betragen
hätten (vgl. act. 51). Die Ungleichbehandlung gegenüber dem Beschwerdeführer,
welchem lediglich CHF 3'000 zugesprochen wurde, lässt sich im vorliegenden
Verfahren sachlich nicht rechtfertigen. Die Administrativuntersuchung wurde sowohl
gegen R._ als auch gegen den Beschwerdeführer geführt. Zu berücksichtigen ist
dabei, dass bei personenbezogenen Administrativuntersuchungen die Betroffenen
faktisch gezwungen sind, sich anwaltlich vertreten zu lassen, um ihre Interessen
ausreichend wahrnehmen zu können. Die anwaltliche Vertretung setzt dabei nicht erst
im gerichtlichen Verfahren ein, sondern kann beispielsweise bereits bei der
Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs noch vor der definitiven Berichtserstellung
angezeigt sein (Uhlmann/Bukovac, a.a.O., Rz. 90). Keine Rolle spielt dabei, dass der
Beschwerdeführer die Administrativuntersuchung (auch) gegen sich selbst beantragt
hat. Die Vorinstanz hält zudem – zu Recht – fest, dass aus dem Antragsrecht nach
Art. 73 Abs. 2 PersG kein unmittelbarer Anspruch auf Durchführung einer
Administrativuntersuchung abgeleitet werden kann. Für die Einleitung steht der
4.3.
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5.
(...)