# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 4c480ca3-45f7-5862-abae-309d43c4547c
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 1995
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. a) A _ la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti sono rette dal "Regolamento per il servizio di raccolta ed eliminazione delle spazzature e dei rifiuti" (in seguito: RRR). Il servizio è organizzato dal comune (art. 1 cpv. 2 RRR) e la consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 2 RRR). Allo scopo di finanziare il servizio l'art. 23 cpv. 1 RRR prevede il prelievo di tasse annue: per ciascun locale adibito ad abitazione (ivi comprese le cucine e le retrocucine) od ufficio la tassa annua, da fissare ed aggiornare dal municipio mediante ordinanza sulla base dei costi risultanti (art. 23 cpv. 2, 3 e 4 RRR), varia da un minimo di fr. 30.-- ad un massimo di fr. 60.--. La tassa è dovuta dal proprietario dell'immobile (art. 24 cpv. 9 RRR) e - una volta concesso il permesso di abitabilità dell'edificio - indipendentemente dall'occupazione effettiva, totale o parziale, dello stesso (art. 24 cpv. 2 RRR).
b) Il 1/3 marzo 1994 il municipio di _ ha adottato un'ordinanza, pubblicata all'albo comunale nel periodo 7-21 marzo 1994, in cui ha fissato in fr. 40.-- annui la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti relativa ai locali adibiti ad abitazione od ufficio. L'ordinanza indicava che essa sarebbe entrata in vigore con effetto retroattivo al 1. gennaio 1994. L'adozione dell'ordinanza comportava un aumento della tassa in discussione, che assommava fino a quel momento a fr. 35.-- annui.
B. Il 30 marzo 1994 il municipio di _ ha emesso le tasse per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativi all'anno in corso. Da _, in qualità di proprietario del mapp. _, composto di 47 locali, è stato preteso per tale titolo un importo di fr. 1'880.-- (= fr. 40.-- x 47). A _, quale proprietario del mapp. 914, composto di 49 locali, è invece stata richiesta una somma di fr. 1'960.-- (= fr. 40.-- x 49).
C. a) Con ricorsi separati di data 14 aprile 1994 _ e _ sono insorti innanzi al Consiglio di Stato avverso le predette decisioni municipali, chiedendo il loro annullamento e la retrocessione degli atti al municipio affinché ricalcolasse le tasse tenendo conto delle censure svolte nelle impugnative. I ricorrenti hanno contestato segnatamente - e per quanto può ancora interessare ai fini del presente giudizio - la retroattività dell'aumento delle tasse sancito dal municipio tramite l'ordinanza 1/3 marzo 1994 ed inoltre, con riferimento all'art. 2 LPA, l'assoggettamento al pagamento della tassa dei locali non occupati sancito all'art. 24 cpv. 2 RRR.
b) Con un'unica risoluzione di data 12 agosto 1994 il Consiglio di Stato ha respinto le impugnative. Esso ha considerato che "forse" l'ordinanza 1/3 marzo 9194 non esplicava in realtà alcun effetto retroattivo, poiché semplicemente attuativa del RRR (consid. N). Inoltre che la circostanza secondo cui anche i locali non occupati venissero assoggettati alla stessa tassa di quelli occupati non era lesiva né del divieto d'arbitrio né del principio di uguaglianza, poiché la tassa è dovuta già per il motivo che il comune tiene a disposizione dell'utenza il servizio di nettezza urbana e lo dichiara obbligatorio (consid. H).
D. _ e _ sono insorti innanzi a questo Tribunale con ricorsi separati di data 12 settembre 1994 avverso il menzionato giudicato governativo, sollecitando l'annullamento dello stesso oltre che delle decisioni municipali che questo ha protetto e ribadendo inoltre la richiesta di rinvio degli atti al municipio per l'emissione di una nuova tassazione ossequiosa delle loro censure. Gli insorgenti riprendono ed ampliano gli argomenti già sostenuti senza successo innanzi alla precedente sede.
Il municipio di _ ed il Consiglio di Stato hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Delle rispettive ragioni si dirà, per quanto necessario, nel seguito.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). I ricorsi sono tempestivi (art. 46 cpv. 1 PAmm). La legittimazione dei ricorrenti è certa (art. 209 lett. b LOC). Le impugnative, ricevibili in ordine, possono inoltre essere decise con un unico giudizio (art. 51 PAmm), senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di _). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che, secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di _, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. ed il divieto d'arbitrio che ne discende (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi dell'art. 48 cpv. 1 LPA la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPA medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K-T, consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; URP 1994 N. 13 pag. 90 segg.).
3. 3.1. Gli insorgenti eccepiscono in primo luogo che la fissazione della tassa di fr. 40.-- annui per locale adibito ad abitazione od ufficio in sede di ordinanza 1/3 marzo 1994 ma con effetto 1. gennaio 1994 disattenda il principio dell'irretroattività delle leggi.
3.2. Il principio dell'irretroattività delle leggi é un principio del diritto amministrativo di rango costituzionale: la sua disattenzione ricade pertanto nella definizione di violazione del diritto giusta l’art. 61 PAmm, entro i cui limiti é fissato il potere cognitivo del Tribunale. In omaggio al principio democratico e a quello della pubblicità delle leggi un atto normativo può di regola spiegare i suoi effetti solo dopo la sua pubblicazione ed entrata in vigore. Quando l’entrata in vigore di una norma di diritto é fissata a una data precedente rispetto alla sua pubblicazione si parla di retroattività della legge. Retroattività che é ammissibile, a titolo eccezionale, quando essa é esplicitamente prevista oppure - per lo meno - risulta che é stata chiaramente voluta, é limitata nel tempo in modo ragionevole, é giustificata da motivi pertinenti, non dà luogo a disparità di trattamento clamorose, non porta infine pregiudizio a diritti acquisiti. L’aumento delle entrate (fiscali o extrafiscali) dell’ente pubblico non costituisce in principio un pertinente motivo atto a legittimare il conferimento dell’effetto retroattivo ad una legge, riservato il caso di indifferibile necessità di dover procedere ad un risanamento delle finanze pubbliche (cfr., per tutte le enunciazioni che precedono, alla sentenza di questo Tribunale 30 ottobre 1992 in re R. L. e B. F., pubbl. in RDAT I-1993 N. 10 e relativi riferimenti). Per legittimare la retroattività di una norma sotto il profilo della situazione economica dell’ente impositore, non basta quindi la sussistenza di una necessità di generico miglioramento della stessa: se così fosse l’eccezione diventerebbe la regola, poiché allora all’adozione od alla modifica di qualsiasi norma con ricadute economiche salutari per l’ente pubblico bisognerebbe riconoscere l’effetto retroattivo (STA inedita 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 4.2.).
3.3. Nella fattispecie la base legale formale dell'avversata tassa è costituita dall'art. 23 cpv. 1 RRR, in vigore dal 1. gennaio 1991, e dunque senz'altro anche al 1. gennaio 1994: quella disposizione fissa la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti tra un minimo di fr. 30.-- e un massimo di fr. 60.-- per locale adibito ad abitazione od ufficio. Si è dunque indotti a ritenere prima facie che l'ordinanza 1/3 marzo 1994, attraverso la quale il municipio di _ ha individuato l'importo esatto della tassa per locale muovendosi tra quello minimo e quello massimo stabiliti dalla predetta disposizione, non violi il divieto di retroattività, siccome coperta dalla stessa. Così non può essere tuttavia. In effetti, l'art. 23 cpv. 1 RRR non è una disposizione legale immediatamente applicabile. Essa demanda infatti la determinazione dell'importo della tassa che può essere percepito presso gli utenti all'adozione di un'ordinanza municipale (art. 23 cpv. 2 e 3 RRR). Quest'ultima costituisce pertanto un'irrinunciabile premessa legale affinché il comune possa percepire il tributo in rassegna e, in quanto legge materiale, deve a sua volta ossequiare in quanto tale il principio dell'irretroattività delle leggi.
3.4. L'individuazione dell'importo esatto della tassa per locale ha avuto luogo mediante l'adozione dell'ordinanza 1/3 marzo 1994, la quale è stata pubblicata a partire dal 7 marzo successivo, mentre che alla stessa è stato conferito un effetto vincolante a partire dal 1. gennaio 1994, risalente quindi a tre mesi prima: ciò facendo il municipio ha implicitamente abrogato, sempre con effetto al 1. gennaio 1994, l'ordinanza precedentemente in vigore, la quale fissava in fr. 35.-- per locale la tassa in esame e che fino alla data di pubblicazione dell'ordinanza 1/3 marzo 1994, e quindi ben oltre il 1. gennaio 1994, stabiliva a tutti gli effetti verso gli utenti l'importo che il comune poteva prelevare presso di essi per tale titolo. Se ne deve dedurre che l'ordinanza 1/3 marzo 1994 spiega effetto retroattivo (al 1. gennaio dello stesso anno).
3.5. Trattasi, a questo punto, di verificare se il conferimento dell'effetto retroattivo in esame appaia giustificato. Orbene, nelle proprie osservazioni alle impugnative proposte da _ e _ il municipio di _ non ha accennato a necessità di natura finanziaria a tal punto impellenti da legittimare - a titolo eccezionale - l'applicazione retroattiva al 1. gennaio 1994 dell'aumento della tassa in discussione di fr. 5.-- per anno e per locale. Siffatta applicazione lede pertanto il principio dell'irretroattività delle leggi. Questo significa che le avversate tassazioni dovranno essere calcolate tenendo presente che la tassa annua di fr. 40.-- per locale può essere applicata solo (arrotondando) a partire dal mese di aprile 1994, ossia posteriormente alla pubblicazione della nota ordinanza 1/3 marzo 1994. Invano i ricorrenti pretendo di poter beneficiare per l'intero 1994 di una tassazione fondata su di una base impositiva di fr. 35.-- per locale appellandosi all'art. 24 cpv. 7 RRR ed inoltre facendo riferimento ai contratti di locazione dagli stessi conchiusi, che prevedono delle spese accessorie forfettarie, senza emissione dunque di un conguaglio a fine anno. In effetti, la portata dell'art. 24 cpv. 7 RRR, secondo cui per l'imposizione della tassa fa' stato la situazione al 1. gennaio di ogni anno, è limitata ai soli casi di cambiamento di proprietario. Inoltre essi non possono pretendere di spuntare una modifica dell'ordinamento giuridico comunale o comunque un diverso trattamento rispetto agli altri utenti in funzione della impostazione dagli stessi scelta nelle relazioni contrattuali con gli inquilini (e mantenuta dopo l'entrata in vigore del RRR).
3.6. Per i predetti motivi le tassazioni impugnate devono essere ridotte da fr. 1'880.-- a fr. 1'821.-- per _ e da fr. 1'960.-- a fr. 1'899.-- per _.
4. 4.1. I ricorrenti si dolgono inoltre dell'assoggettamento al pagamento della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti dei locali non occupati sancito all'art. 24 cpv. 2 RRR. Essi ritengono che quell'assoggettamento sia contrario al principio della causalità ancorato all'art. 2 LPA.
4.2. Affinché le tasse riferite all'eliminazione dei rifiuti domestici, ai quali l'art. 23 cpv. 1 RRR assimila quelli prodotti da uffici, ossequino il principio della causalità - principio che, in un certo senso, costituisce un'applicazione diretta del principio della proporzionalità e del diritto di uguaglianza (cfr. Th. Fleiner-Gerster, la legislazione in materia di protezione dell'ambiente, pubbl. in RDAT I-1991, pag. 346 cifra 3) - i criteri per la loro determinazione devono avere una relazione con la quantità effettiva di rifiuti prodotti (STA inedita 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.5.; Kommentar USG, N. 28 ad art. 31). Secondo l'esperienza uno o più locali di un immobile (concretamente uno o più appartamenti od uffici), se occupati, costituiscono senz'altro una fonte di produzione di rifiuti attraverso le persone che vi abitano o lavorano. Non si può tuttavia dire altrettanto quando gli stessi locali non sono occupati (abitati): in questa ipotesi essi non danno luogo ad alcuna produzione di rifiuti. L'assoggettamento di un appartamento o di un ufficio vuoto al pagamento della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti sembrerebbe pertanto disattendere vistosamente il principio della causalità. La giurisprudenza ha tuttavia già avuto modo di sottolineare più volte che, quando un servizio pubblico - tale quello di nettezza urbana - è obbligatorio, la tassa può essere imposta anche presso chi non utilizza il servizio medesimo, la causa dell'imposizione essendo allora costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (Imboden/Rhi-now/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 110 B VI e relativi riferimenti, segnatamente alla sentenza del Tribunale federale pubbl. in ZBl 80/1979 pag. 303 consid. 4c): servizio che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere efficiente, a titolo oneroso, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve tenersi pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. alle analoghe considerazioni svolte nella STA inedita 1.12.1993 in re K-T, consid. 5.3., relativamente al prelievo della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti a carico dei proprietari di residenze secondarie). Donde l'obbligo di pagare la relativa tassa anche per chi transitoriamente non utilizza il servizio. Ora, tuttavia, a ben guardare, la giurisprudenza anzidetta non permette di giustificare appieno sotto il profilo contributivo l'assimilazione integrale dei locali vuoti rispetto a quelli occupati: in effetti questi ultimi, diversamente dai primi, costituiscono una reale fonte di produzione di rifiuti e danno pertanto luogo a spese di evacuazione e di smaltimento effettive, non originate dai primi. L'assimilazione di dette situazioni non appare tuttavia ancora insostenibile al punto tale da porsi in urto con il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4 Cost. (ed al divieto d'arbitrio che ne discende), il Tribunale dovendo rispettare la libertà d'azione che pertocca al comune nella determinazione e ripartizione dell'onere contributivo in materia di tasse per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: a maggior ragione poiché in quest'ultimo settore il comune fruisce di autonomia (cfr. alla nota sentenza del Tribunale federale 10 luglio 1985 in re comune di _, consid. 6, non pubblicato in DTF 111 la 324 segg. ma in RDAT 1986 N. 38 , pag. 66 seg.). Deve del pari essere negata una disattenzione del principio della proporzionalità. Nell'ambito della determinazione delle tasse dottrina e giurisprudenza riconoscono infatti al legislatore la possibilità di far capo a criteri schematici, dedotti dall'esperienza. Affinché il principio della proporzionalità (equivalenza) possa essere considerato ossequiato basta quindi che la tassa - calcolata secondo criteri schematici - appaia come ragionevolmente proporzionata alla prestazione: il principio della proporzionalità è violato solo in caso di sproporzione manifesta (STA inedite 1.3.1994 in re G. consid. 2.5; 1.4.1993 in re S., consid. 2.5.; Grisel, Traité de droit administratif suisse, pag. 612, Imboden/Rhinow/Krähenmann, op. cit Nr. 110 B V). Sproporzione manifesta che non si verifica però nel concreto caso.
4.3. Il Tribunale ritiene finalmente che, per quanto opinabile, l'assoggettamento di locali (appartamenti od uffici) transitoriamente vuoti di un immobile al pagamento della identica tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti dei locali (appartamenti od uffici) occupati non si urti ancora al principio della causalità ancorato all'art. 2 LPA, interpretato quale emanazione dei principi di rango costituzionale dell'uguaglianza e della proporzionalità. Il ricorso, su questo punto, deve dunque essere respinto.
5. La tassa di giudizio deve essere messa a carico integralmente degli insorgenti, largamente soccombenti (art. 28 PAmm). Ad essi non vengono inoltre assegnate ripetibili (art. 31 PAmm).