# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 3a7ea49e-6ece-4c7b-96d3-b05e8a04594d
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2001
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

I. A und B beziehen seit Dezember 1997 bzw. Januar 1999 Sozialhilfe. Seit März 2000 wohnen sie an der Q-strasse in Zürich als Untermieter in einem Haus, das vom Amt für Soziale Einrichtungen im Rahmen des Projekts "Begleitetes Wohnen" (BEWO) gemietet wird. Es steht ihnen dort je ein Einzelzimmer sowie gemeinsam ein Aufenthaltsraum, eine Küche, ein Bad und eine Waschküche zur Verfügung.
Am 25. Juli 2000 setzte die Einzelfallkommission der Fürsorgebehörde für beide Bezüger die Leistungen für die Dauer eines Jahres neu fest. Dabei ging sie von einem Konkubinatsverhältnis aus, weshalb sie beim Grundbedarf I und beim Grundbedarf II je die Ansätze eines Zweipersonenhaushalts von Fr. 773.- bzw. Fr. 78.- berücksichtigte; auf dieser Grundlage ergab sich ein monatlicher Unterstützungsbedarf von Fr. 1'895.- für A und von Fr. 1'645.- für B.
Dagegen erhoben A und B am 9. bzw. 23. August 2000 Einsprache. Sie machten geltend, im vom Amt für Soziale Einrichtungen gemieteten Haus lebten insgesamt 20 Personen als Untermieter; es gehe nicht an, sie beide als Konkubinatspaar zu behandeln. Das Projekt "Begleitetes Wohnen" sehe keine Formen des Zusammenlebens im Sinn einer Wohngemeinschaft oder eines Konkubinats vor.
Die Einspracheinstanz der Fürsorgebehörde wies die Einsprachen am 6. Februar 2001 ab. Sie erwog, es entspreche § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) sowie § 17 der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981 (SHV) in Verbindung mit den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS; Ziff. B.2.2 und B.2.4), bei familienähnlichen Gemeinschaften, welche die Haushaltfunktionen gemeinsam ausübten, den Grundbedarf I und II nach der Anzahl Personen des gemeinsamen Haushalts zu bemessen. Eine solche Haushaltsgemeinschaft sei mit Bezug auf die beiden Einsprechenden zu Recht angenommen worden: Entgegen ihrer sinngemässen Behauptung teilten sie die gemeinsam benützten Räume (Aufenthaltsraum, Küche und Bad) nicht mit anderen Personen im gleichen Haus. Zudem verfügten sie über einen gemeinsamen Telefonanschluss mit gemeinsamem Telefonbeantworter. Schliesslich sei unbestritten, dass sie seit längerer Zeit befreundet seien.
II. Dagegen erhoben A und B am 20. bzw. 17. März 2001 Rekurs. Der Bezirksrat Zürich hiess am 23. Mai 2001 den Rekurs von A im Sinn der Erwägungen teilweise gut, soweit er darauf eintrat, und setzte den monatlichen Grundbedarf II rückwirkend ab 25. Juli 2000 auf Fr. 100.- fest. Gleichentags hiess der Bezirksrat Zürich den Rekurs von B ebenfalls im Sinn der Erwägungen teilweise gut und setzte dessen monatlichen Grundbedarf rückwirkend ab 25. Juli auf Fr. 100.- fest.
III. Dagegen erhoben A und B am 28. Juni 2001 mit gesonderten Eingaben Beschwerde an das Verwaltungsgericht. A reichte dabei zwei Fassungen ihrer Beschwerdeschrift ein, nämlich eine gekürzte und eine Fassung mit Ergänzung "nur für das Verwaltungsgericht".
Mit Präsidialverfügung vom 12. Juli 2001 wurden die beiden Beschwerdeverfahren vereinigt und der Beschwerdegegnerin sowie der Vorinstanz Frist zur Einreichung einer Beschwerdeantwort angesetzt, bezüglich der Beschwerde von A unter Zustellung der gekürzten Fassung der Beschwerdeschrift.
Der Bezirksrat Zürich beantragte am 23. Juli 2001 Abweisung der Beschwerden. Die Fürsorgebehörde der Stadt Zürich ersuchte am 8. August 2001 das Verwaltungsgericht um Zustellung der zweiten Fassung der Beschwerdeschrift von A. Der Abteilungssekretär teilte der Behörde hierauf am 14. August 2001 mit, diese Fassung werde allenfalls aus dem Recht gewiesen; falls dies nicht geschehe, werde der Beschwerdegegnerin Gelegenheit zu einer ergänzenden Beschwerdeantwort geboten. Mit Eingabe vom 27. August 2001 beantragte die Fürsorgebehörde der Stadt Zürich Abweisung beider Beschwerden.

## Considerations

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1. Zur Behandlung der vorliegenden Beschwerden ist aufgrund des Streitwerts nach § 38 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) der Einzelrichter berufen, dessen Kompetenz auch die Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen – insbesondere der gerichtlichen Zuständigkeit nach §§ 19 ff. in Verbindung mit §§ 41 ff. VRG und der Beschwerdelegitimation nach § 21 in Verbindung mit § 70 VRG – umfasst. Da diese Sachurteilsvoraussetzungen hier gegeben sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
2. In ihrer ergänzenden Fassung zur Beschwerdeschrift schildert die Beschwerdeführerin Auseinandersetzungen mit der sie früher betreuenden Sozialarbeiterin. Aufgrund ihres Hinweises "Original nur für das Verwaltungsgericht" will die Beschwerdeführerin diese ergänzende Fassung nur dem Verwaltungsgericht, nicht jedoch der Beschwerdegegnerin zukommen lassen. Die Beschwerdegegnerin hat jedoch grundsätzlich Anspruch darauf, dass das Verwaltungsgericht seiner Beurteilung nur Beschwerdevorbringen zu Grund legt, zu denen sich die Beschwerdegegnerin äussern kann. Weil die genannte Beschwerdeergänzung nach Auffassung des Gerichts nichts zur Beurteilung der Beschwerde beiträgt, ist dieses Schriftstück aus dem Recht zu weisen.
3. a) Unter "familienähnlichen Gemeinschaften" werden im Sozialhilferecht Paare oder Gruppen verstanden, welche die Haushaltsfunktionen (Wohnen, Essen, Waschen, Reinigen, Telefonieren usw.) gemeinsam ausüben und finanzieren, also zusammenleben, ohne ein Ehepaar oder eine Familie zu bilden, z.B. Konkubinatspaare, Geschwister, Kolleginnen, Freunde etc. Wie der Bezirksrat zutreffend dargelegt hat, dürfen Einkommen und Vermögen der in solchen Gemeinschaften zusammenlebenden Personen mangels gegenseitiger Unterstützungspflicht nicht zusammengerechnet werden, sondern ist für jede unterstützte Person ein individuelles Unterstützungskonto zu führen (SKOS-Richtlinien F.5.1); indessen ist der günstigeren Kostenstruktur eines Mehrpersonenhaushalts bei der Bemessung der Unterstützungsleistungen Rechnung zu tragen, wofür die SKOS-Richtlinien sowohl für den Grundbedarf I wie auch für den Grundbedarf II je nach Haushaltgrösse abgestufte Beiträge vorsehen, bei einem Zweipersonenhaushalt je Person/Monat als Grundbedarf I Fr. 773.- sowie als Grundbedarf II Fr. 78.-. Leben mehrere Erwachsene in einem Haushalt, bilden aber nur teilweise eine Wirtschaftsgemeinschaft, so ist jeder unterstützten Person der Grundbedarf II für einen 1-Personen-Haushalt zu gewähren (B.2.2 und B.2.4 der Richtlinien). – Auf diese Erwägungen, die der Praxis des Verwaltungsgerichts entsprechen (VGr, 22. Dezember 2000, VB.2000.00276; 11. Mai 2000, VB.2000.00072; beide einsehbar unter http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung/search.html), kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
Der Grundbedarf I für den Lebensunterhalt entspricht dem Minimum, das zu einer auf die Dauer angelegten menschenwürdigen Existenz nötig ist; der Grundbedarf II bezweckt die regional differenzierte Erhöhung des Grundbedarfs I auf ein Niveau, das eine Teilhabe am sozialen und gesellschaftlichen Leben erleichtert.
b) Die Beschwerdeführenden stellen diese Grundsätze nicht in Frage; sie machen jedoch geltend, diese Regelung seien in ihrem Fall nicht anwendbar, weil sie beide zusammen keine familienähnliche Gemeinschaft bildeten. Der Bezirksrat hat diesem Einwand teilweise Rechnung getragen; er anerkannte, dass die heutigen Beschwerdeführenden die Haushaltsfunktionen nur teilweise gemeinsam ausübten und daher nur teilweise eine Wirtschaftsgemeinschaft bildeten; deswegen gestand er ihnen hinsichtlich des Grundbedarfs II je den vollen Betrag eines Einpersonenhaushalts von Fr. 100.- (statt Fr. 78.- als der Hälfte des vollen Betrags eines Zweipersonenhaushalts) zu. Vor Verwaltungsgericht beharren die Beschwerdeführenden auf ihrer Sachdarstellung, wonach sie überhaupt keine familienähnliche Gemeinschaft bildeten, weshalb ihnen auch hinsichtlich des Grundbedarfs I je der volle Betrag eines Einpersonenhaushalts von monatlich je Fr. 1'010.- (statt je Fr.773.- als der Hälfte des vollen Betrags eines Zweipersonenhaushalts) zuzuerkennen sei.
c) Der Bezirksrat hat erwogen, es könne offenbleiben, ob die Rekurrierenden in einem stabilen Konkubinat lebten; entscheidendes Kriterium sei die gemeinsame Ausübung von Haushaltsfunktionen. Gemäss den Abklärungen der städtischen Behörde sowie aufgrund der vorliegenden Akten bestünden hinreichende Indizien dafür, dass die Rekurrierenden zumindest einen Teil der Haushaltsfunktionen in ihrer Unterkunft an der Q-strasse gemeinsam ausübten. Diese Indizien seien von den Rekurrierenden nicht entkräftet worden. Der Bezirksrat stützt sich dabei insbesondere auf folgende Akten:
Die für A zuständige Betreuerin vermerkte am 15. Februar 2000, A könne mit ihrem Freund B im Rahmen des Projekts "Begleitetes Wohnen" eine gemeinsame Wohnung beziehen.
Die für B zuständige Betreuerin hielt am 28. Februar 2000 fest, er werde nun mit seiner Freundin A in einer Wohnung des Projekts "BEWO" zusammenleben.
Die für A zuständige Betreuerin hielt zu einem am 25. Juli 2000 mit ihr geführten Gespräch fest: Ab August 2000 werde nunmehr bei der Bedarfsbemessung der Ansatz für einen Zweipersonenhaushalt angewendet. Dem Einwand von A, sie lebe "nur so" (ohne Konkubinat) mit B zusammen, hielt die Betreuerin entgegen, es liege ein Konkubinatsverhältnis vor, was sich aufgrund der seinerzeitigen Anfrage seitens der mit dem Projekt "Begleitetes Wohnen" befassten Stelle, ob B trotz fehlenden fürsorgerechtlichen Wohnsitzes in der Stadt Zürich zu A ziehen könne, ergebe.
In ihrer Stellungnahme an die Einspracheinstanz vom 16. August 2000 führte die Betreuerin aus, im Wissen um die lange Freundschaft zwischen A und B habe sie der Anfrage des BEWO, ob B zusammen mit A eine Wohnung im BEWO beziehen könne, zugestimmt. Bereits damals sei eigentlich klar gewesen, dass der Konkubinatsansatz angewendet werden müsste. Weil A jedoch mit grossem Einsatz einen Vorkurs in Fotografie absolviert habe, sei man indessen übereingekommen, dass sie vorerst "keine Extras" beziehe, dafür aber die Ansätze für einen Einpersonenhaushalt angewendet würden.
Am 22. Januar 2001 befragte der Sekretär der Einspracheinstanz die zuständige Sachbearbeiterin des Projekts "Begleitetes Wohnen", D, über die Wohnsituation der beiden Einsprechenden. Gemäss Auskunft von D steht den beiden neben je einem Einzelzimmer gemeinsam ein Aufenthaltsraum, eine Küche und ein Bad zur Verfügung, welche Räume sie nicht mit weiteren Personen im Haus teilen.
d) Die Annahme einer familienähnlichen Gemeinschaft und damit eines Mehrpersonenhaushalts bei der Bedarfsberechnung setzt wie erwähnt voraus, dass die betreffenden Personen alle oder mindestens wichtige Haushaltsfunktionen gemeinsam ausüben und finanzieren. Das wiederum bedingt vorab eine Wohnsituation, die sich durch gemeinsame Nutzung von Räumen kennzeichnet; erforderlich ist ferner die Absicht der Betroffenen, den Haushalt ganz oder zumindest teilweise gemeinsam zu führen. Nicht erforderlich ist hingegen - wie das Beispiel der heute häufig gebildeten Wohngemeinschaften vor allem junger Leute ("WG") zeigt - eine enge persönliche Beziehung zwischen den beteiligten Personen. Ist streitig, ob eine unterstützungsbedürftige Person zusammen mit anderen (bedürftigen oder nicht bedürftigen Personen) eine familienähnliche Gemeinschaft bilde und ihr Grundbedarf deswegen nach den Ansätzen eines Mehrpersonenhaushalts zu berechnen sei, so greift auch in dieser Hinsicht der im Sozialhilferecht allgemein geltende Grundsatz ein, dass die Fürsorgebehörde den massgebenden Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln hat, wobei dem Sozialhilfeempfänger eine erhebliche Mitwirkungspflicht trifft (RB 1998 Nr. 82 f.). Lässt sich auch aufgrund hinreichender Sachverhaltsabklärung hinsichtlich der vermuteten familienähnlichen Gemeinschaft kein eindeutiges Beweisergebnis erzielen, so trägt die Behörde die objektive Beweislast mit der Folge, dass die Bedarfsberechnung unter Annahme eines Einpersonenhaushalts zu erfolgen hat (zur Verteilung der objektiven Beweislast vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 7 N. 5). Sowohl hinsichtlich des Umfangs der Sachverhaltsermittlungen wie auch bezüglich der Beweiswürdigung umstritten bleibender Tatsachenbehauptungen kann sich die Behörde mit schlüssigen Indizien begnügen. Wie die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort zu Recht vorbringt, ist es kaum möglich und ihr nicht zuzumuten, bei "zusammen wohnenden" Personen abzuklären, ob und inwieweit Haushaltsfunktionen tatsächlich gemeinsam ausgeübt werden. Der Verzicht auf weitere Abklärungen setzt allerdings, was die Beschwerdegegnerin verkennt, voraus, dass zumindest aufgrund der äusseren Wohnsituation vernünftigerweise vermutet werden kann, dass die betreffenden Personen die Haushaltsfunktionen zumindest in erheblichem Umfang gemeinsam ausüben und finanzieren. In Fällen hingegen, in denen bereits die Wohnverhältnisse diesbezüglich nicht zu einen eindeutigen Schluss führen, sind zusätzliche Abklärungen vorzunehmen, soweit nicht andere hinreichende Indizien für die Annahme einer Haushaltsgemeinschaft vorliegen. Ungeachtet der äusseren Wohnsituation abzuklären sind Umstände, die erhebliche Zweifel an einer gemeinsamen Haushaltführung wecken.
e) Im Licht dieser Kriterien handelt es sich bei der vorliegenden Streitsache um einen Grenzfall:
Die Wohnsituation der beiden Beschwerdeführenden begründet keine Vermutung des gemeinsamen Haushaltens, schliesst anderseits aber eine solche Annahme auch nicht von vornherein aus. Sie leben zwar nicht in einer gemeinsamen in sich abgeschlossenen Wohnung; anderseits steht ihnen im Haus Q-strasse, das im Rahmen des Projektes "Begleitetes Wohnen" genutzt wird, je ein Einzelzimmer sowie gemeinsam ein Aufenthaltsraum, eine Küche und ein Bad zur Verfügung. Dabei ist festzuhalten, dass die am 22. Januar 2001 von der Betreuerin D gegenüber der Einsprachebehörde abgegebene Erklärung , wonach die von den Beschwerdeführenden benutzten Räume (Aufenthaltsraum, Küche und Bad) nicht mit weiteren Personen im Haus zu teilen seien, durch das von den Beschwerdeführenden nunmehr vorgelegte Schreiben von D vom 22. Juni 2001 nicht entkräftet wird; in diesem Schreiben äussert sich die Betreuerin nur allgemein zur Nutzungsordnung im Haus Q-strasse.
Zumindest glaubwürdig ist sodann aufgrund der vorliegenden Akten die vom Bezirksrat übernommene Darstellung der Beschwerdegegnerin, die gemeinsame Unterbringung beider Beschwerdeführenden im Haus Q-strasse bzw. die in der genannten Weise erfolgte Zuweisung von Räumlichkeiten zur gemeinsamen Benutzung entspreche einem Wunsch der Beschwerdeführenden, welche seit längerer Zeit befreundet seien. Diese Darstellung, die durch das von den Beschwerdeführenden eingereichte Schreiben von D vom 22. Juni 2001 ebenfalls nicht entkräftet wird, spricht zusätzlich dafür, dass die Beschwerdeführenden die Haushaltsfunktionen zumindest teilweise gemeinsam ausüben. Wie erwähnt setzt war die Annahme einer familienähnlichen Gemeinschaft mit gemeinsam ausgeübten Haushaltsfunktionen gar nicht voraus, dass die betroffenen Personen durch eine enge persönliche Beziehung verbunden sind; anderseits kann dieser Umstand durchaus als Indiz für das Vorliegen einer Haushaltsgemeinschaft berücksichtigt werden.
Die in den beiden Beschwerdeschriften enthaltene, weitgehend übereinstimmende Sachdarstellung betreffend "Essen", "Telefonieren", "Reinigen" und "Waschen" lassen anderseits Zweifel daran offen, ob die Beschwerdeführenden die Haushaltsfunktionen tatsächlich gemeinsam ausüben. Das grösste Gewicht als Kostenfaktor kommt dabei der Ernährung zu. Zwar stellt die Behauptung der Beschwerdeführerin, sie nehme wegen ihrer beruflichen Tätigkeit Frühstück und Mittagessen ausser Haus ein, kein zwingendes Argument gegen die Annahme einer Haushaltsgemeinschaft dar. Bei zahlreichen Wohngemeinschaften, die als solche anerkannt sind, dürfte es sich so verhalten, dass ein Teil der täglichen Verpflegung berufsbedingt auswärts eingenommen wird. Von grösserer Bedeutung ist aber ihr weiteres Vorbringen, ihre Lebererkrankung schliesse es aus, die gleiche Kost einzunehmen wie der Beschwerdeführer. Entgegen der Auffassung des Bezirksrats kann sich dieser Umstand sehr wohl massgebend auf die Beurteilung der Frage auswirken, ob von einer Haushaltsgemeinschaft zwischen den Beschwerdeführenden auszugehen ist: Bestehen die Einsparmöglichkeiten, welche die Abstufung des Grundbedarfs I nach Haushaltsgrösse rechtfertigen, gar nicht, so ist dieser Umstand nicht nur bei der einen Person zu berücksichtigen (i.c. durch die Gewährung situationsbedingter Leistungen wegen der Mehrkosten der Spezialdiät), sondern bei beiden. Entsprechend verhält es sich bei den Ausführungen der Beschwerdeführerin bezüglich des Waschens, dem allerdings bei einer Gesamtwürdigung der Situation geringere Bedeutung zukommt.
f) Wie sich aufgrund dieser – vorläufigen – Beweiswürdigung ergibt, sprechen gewichtige Indizien für das Vorliegen einer Haushaltsgemeinschaft, bleiben aber gleichwohl Zweifel offen. Aufgrund der zurzeit gegebenen Beweislage lässt sich die Annahme einer Haushaltsgemeinschaft (noch) nicht rechtfertigen. Anderseits rechtfertigt es sich beim gegenwärtigen Stand der Ermittlungen auch nicht, den von der Beschwerdegegnerin angestrebten Beweis für das Vorliegen einer Haushaltsgemeinschaft als definitiv gescheitert zu betrachten, mit der Folge, dass entsprechend den Beschwerdebegehren der Grundbedarf I nach den Ansätzen eines Einpersonenhaushalt zu berechnen wäre. Vielmehr bedarf der Sachverhalt der ergänzenden Ermittlung. Über die Auswirkungen der Krankheit der Beschwerdeführerin auf die Haushaltsführung wird in erster Linie deren Hausarzt Auskunft geben können. Zusätzlich können die Beschwerdeführenden persönlich befragt werden. Die Vornahme der ergänzenden Untersuchung ist der Beschwerdegegnerin zu überlassen, an welche die Sache zu diesem Zweck zurückzuweisen ist (§ 64 VRG).
Erhärten sich aufgrund einer solchen Befragung die Indizien dafür, dass die Beschwerdeführenden die Haushaltsfunktionen zu einem erheblichen Teil gemeinsam ausüben, so ist der Grundbedarf I entsprechend den bisherigen Entscheiden der Vorinstanzen nach den Ansätzen eines Zweipersonenhaushalt zu bemessen; andernfalls ist dieser Bedarf entsprechend den übereinstimmenden Begehren der Beschwerdeführenden nach den Ansätzen eines Einpersonenhaushalts zu veranschlagen. Unabhängig vom Ergebnis dieser weiteren Untersuchung und neuen Beurteilung muss es schon aus prozessualen Gründen (wegen des Verbots einer Schlechterstellung gemäss § 63 Abs. 2 VRG) dabei bleiben, dass der Grundbedarf II nach Ansätzen eines Einpersonenhaushalts zu bemessen ist (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, § 64 N. 12).
4. ...