# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 7609c1a3-b5c8-41bd-b0ad-59bcec6b7120
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2021
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
Sul comparto formato dai mapp. 460, 476, 1833 e 3569, di complessivi ca. 116'000 m
2
e situato nella Piana di Arbigo, sorge l'ex Caserma di Losone. Il comparto è attraversato dal riale Segna, che lo divide in due settori: in quello ad est, di ca. 59'000 m
2
, si concentrano gli edifici e i manufatti (una decina), mentre quello ad ovest, di ca. 56'000 m
2
e inserito nel perimetro dell'oggetto n. 1806
Ponte Brolla-Arcegno
dell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali (IFP), è costituito da bosco, intercalato da radure, superfici prative e da siepi e boschetti.
B.
a. A seguito della dismissione delle attività militari e dell'acquisto nel 2017 dell'area da parte del Comune di Losone (ad eccezione del mapp. 3569, su cui sorge la palestra militare), durante la seduta del 16 dicembre 2019 il suo Consiglio comunale ha adottato una variante del piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 28 giugno 2005 (n. 3215), concernente il cambio di destinazione del comparto, che viene suddiviso in cinque distinte zone di utilizzazione. Ad est del riale Segna una superficie di ca. 48'000 m
2
è attribuita alla zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico AP-EP 1.19 -
sport, cultura e tempo libero
, una superficie di ca. 1'000 m
2
alla zona AP-EP 1.20 -
Nodo intermodale
e una superficie di ca. 10'000 m
2
alla zona degli spazi liberi -
parco alberato
; ad ovest del riale è proposta la delimitazione di una superficie di ca. 23'000 m
2
riservata alla zona per il tempo libero -
area di svago attrezzata
e di una superficie di ca. 34'000 m
2
attribuita alla zona per il tempo libero -
area di svago nella natura
. L'art. 46 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) concernente le zone AP-EP viene completato con i nuovi cpv. 10, 10
1
, 10
2
e 10
3
che disciplinano la zona AP-EP 1.19 e con il cpv. 11, che regola la zona AP-EP 1.20. Si aggiungono gli art. 46bis NAPR concernente la zona degli spazi liberi -
parco alberato
, 46ter NAPR concernente la zona per il tempo libero -
area di svago attrezzata
e 46quater NAPR concernente la zona per il tempo libero -
area di svago nella natura
.
b. Avverso la citata variante RI 1 e RI 2, comproprietari per 1⁄2 ciascuno dei mapp. _, _ e _ di Losone, sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Criticando la procedura di informazione e partecipazione della popolazione messa in atto dal Comune, essi hanno anzitutto sostenuto che la variante fosse vaga, lacunosa, priva di solide basi concettuali, urbanistiche e paesaggistiche e non corrispondesse ad un bisogno concreto della collettività, risultando così lesiva dell'art. 3 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), 2 e 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) e della scheda R10 del piano direttore cantonale (PD) concernente gli spazi pubblici e la qualità dello spazio costruito. La variante non avrebbe inoltre tenuto conto dell'ubicazione indicata nella scheda V10 del PD concernente i poligoni di tiro. Hanno poi sostenuto che, omettendo di affrontare il tema relativo alla gestione della mobilità e di inglobare nella pianificazione l'intera Piana d'Arbigo, il Comune avrebbe violato pure l'obbligo di pianificare e il principio del coordinamento. Invocando in seguito una lesione delle disposizioni transitorie di cui all'art. 38
a
LPT, vista l'ubicazione del comparto al di fuori della zona edificabile, essi hanno ritenuto che la zona per il tempo libero -
area di svago attrezzata
, peraltro troppo vaga dal profilo dei suoi contenuti, si ponesse in contrasto con gli obiettivi di protezione della scheda n. 1806 dell'IFP, violando l'art. 6 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451). Negando infine la sussistenza della garanzia della disponibilità giuridica dei terreni a favore del Comune ai sensi dell'art. 15 cpv. 4 lett. d LPT, hanno infine lamentato l'assenza di un programma di realizzazione. In sede di duplica hanno sottolineato come le indicazioni contenute nel Programma d'agglomerato del Locarnese (PALoc) per il comparto in questione non potessero porsi in contrasto con la pianificazione di ordine superiore.
C.
Con risoluzione del 14 ottobre 2020 (n. 5311) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante, respingendo il ricorso in parola. La doglianza relativa alla disponibilità giuridica dei terreni è stata invece dichiarata irricevibile. Tutelata la procedura di informazione della popolazione messa in atto dal Comune e ammessa la conformità della variante con la pianificazione di ordine superiore e con le disposizioni della LPT - in particolare quelle transitorie, non essendo previsti nuovi azzonamenti ai sensi dell'art. 15 LPT -, il Governo ha ritenuto che la medesima, oltre che sorretta da un eminente interesse pubblico, fosse stata debitamente ponderata e consolidasse nel complesso la funzione strategica rivestita dal comparto nel contesto dell'agglomerato del Locarnese. L'46ter NAPR concernente la zona per il tempo libero -
area di svago attrezzata
è inoltre stato completato d'ufficio con la seguente prescrizione:
"
Ogni intervento di cui al cpv.2 dev'essere concordato con l'Ufficio della natura e del paesaggio, che ne verifica la coerenza con le finalità di protezione della natura
"
.
D.
Avverso tale decisione RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo l'adozione di misure cautelari. Essi ripropongo in sostanza gli argomenti invocati senza successo in prima sede, che approfondiscono, lamentando in aggiunta la mancanza di un programma d'azione comunale (PAC).
E.
a. In sede di risposta il Comune e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano la reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, in quanto necessario, nei considerandi di diritto. Per quanto attiene alla domanda di adozione di misure cautelari il Comune chiede che venga respinta, mentre la Sezione si rimette al giudizio del Tribunale.
b. Con le repliche e le dupliche le parti si riconfermano essenzialmente nelle rispettive tesi e domande.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine e può essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.
2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di
autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett.
b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi
pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm;
RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii
).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (
Raffaello Balerna
, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.
Procedura di informazione e partecipazione della popolazione
3.1. I ricorrenti rimproverano anzitutto il Consiglio di Stato di aver tutelato le modalità in base alle quali è stata messa in atto la procedura di informazione e partecipazione della popolazione, a loro detta inadeguata per rapporto all'importanza della variante
di valenza regionale per contenuti e dimensioni dell'area toccata
e pertanto lesiva dell'art. 6 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110): non sarebbe infatti stata indetta una serata informativa e gli atti pubblicati, visionabili solo presso l'Ufficio tecnico (e non sul sito web del Comune), sarebbero stati incompleti. Il Municipio non avrebbe inoltre tenuto conto delle loro osservazioni né nel Rapporto di pianificazione né nel messaggio al Consiglio comunale, che avrebbe deciso sulla base di informazioni incomplete e non trasparenti. La procedura messa in atto si connoterebbe pertanto come
un esercizio puramente formale e di facciata, privo di volontà di confronto con idee e proposte diverse
.
3.2.
3.2.1. In forza dell'art. 4 LPT, dal titolo
Informazione e partecipazione
, le autorità incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (
RDAF I-1999 pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii)
.
Quale garanzia minima, l'
art. 4 LPT
esige che le autorità di pianificazione, oltre a permettere l'accesso ai progetti per presentare osservazioni generali, prendano in considerazione eventuali proposte e obiezioni, dandovi materialmente riscontro. Non occorre tuttavia ch'esse forniscano una risposta individuale, essendo sufficiente che si confrontino sotto il profilo materiale con le obiezioni e le proposte (cfr. DTF 135 II 286 consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012 consid. 2.2, pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).
3.2.2. In adempimento di questo mandato legislativo ai cantoni, gli art. 4 cpv. 2 e 5 LST, come già l'art. 5 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011), impongono al Cantone e ai comuni di garantire l'informazione della popolazione riguardo agli scopi e allo svolgimento della procedura di allestimento dei piani e una tempestiva partecipazione della popolazione e delle persone coinvolte nella pianificazione.
Per quanto concerne il piano regolatore, in analogia al vecchio art. 32 cpv. 2 LALPT, l'art. 26 cpv. 1 e 2 LST stabilisce che il Municipio informa la popolazione riguardo al progetto di piano. Ogni cittadino attivo e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie. Il Municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 26 cpv. 3 LST).
3.2.3. Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-2006 n. 33 consid. 3, II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal Municipio, serve a prevenire la presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del Legislativo comunale (cfr. RtiD I-2009 n. 18 consid. 3.1).
3.3.
3.3.1. Nel caso concreto il Municipio ha promosso la procedura di informazione e partecipazione della popolazione depositando gli atti della variante nel periodo dal 10 ottobre all'8 novembre 2019 presso l'Ufficio tecnico comunale (UTC) e offrendo ai cittadini interessati la possibilità di presentare delle osservazioni. Il deposito degli atti è stato annunciato agli albi comunali, sul Foglio ufficiale (FU 80/2019 del 4 ottobre 2019, 9415) e nei principali quotidiani del Cantone sei giorni prima, conformemente all'art. 7 cpv. 2 RLst. Nell'annuncio veniva specificato che
fanno parte dell'incarto il Rapporto di pianificazione e i piani aggiornati ottobre 2019 nonché l'esame preliminare rilasciato dal Dipartimento del territorio il 21 agosto 2019
. Tali modalità non prestano il fianco a critiche. Per quanto attiene all'informazione (art. 4 cpv. 1 e 26 cpv. 1 LST; art. 6 RLst) con l'annuncio di aver dato avvio alla pubblica consultazione sul Foglio ufficiale e nei principali quotidiani del Cantone, il Municipio ha dato il necessario risalto alla variante. La scelta di far capo a questa modalità di informazione a scapito di una serata informativa e dell'annuncio anche sul sito web del Comune non presta fianco a critiche, posto che l'art. 6 cpv. 2 RLst lascia al Cantone e ai comuni ampia libertà nella scelta delle modalità di informazione. Le modalità di partecipazione disposte in seguito dal Municipio si rivelano poi perfettamente in sintonia con gli art. 5 cpv. 2 e 26 cpv. 2 LST e 7 RLst. Il fatto che nell'ambito della consultazione presso l'UTC ai ricorrenti e a un'altra persona interessata non sia stato messo a disposizione l'incarto completo non muta queste conclusioni. Infatti, come gli insorgenti stessi ammettono, essi hanno potuto agevolmente rendersene conto alla luce di quanto specificato circa i contenuti dell'incarto negli annunci pubblicati il 4 ottobre 2019, chiedendo l'edizione dei documenti mancanti, che hanno poi potuto esaminare.
3.3.2. I ricorrenti rimproverano in seguito al Municipio di aver ignorato le loro osservazioni dell'8 novembre 2019. Infatti il messaggio municipale del 12 novembre 2019 sarebbe stato promulgato
dopo un solo giorno lavorativo dal termine di pubblicazione della documentazione, senza modificare una sola virgola di quello che era stato deciso
. Anche tali doglianze non meritano ascolto. Infatti, sia il Rapporto di pianificazione a pag. 20, sia il messaggio municipale n. 119 a pag. 19 danno atto del fatto che
durante il periodo di deposito degli atti sono pervenute due osservazioni alle quali il Municipio ha dato risposta dettagliatamente
, ciò che è avvenuto con gli scritti del 13 novembre 2019, nell'ambito dei quali il Municipio si è confrontato con le osservazioni dei ricorrenti, peraltro ampiamente riprese nel rapporto di minoranza della commissione piano regolatore del 5 dicembre 2019, spiegando il perché le medesime non erano atte a modificare le scelte alla base della variante.
3.3.3.
Da respingere infine, in quanto inammissibile, la critica relativa alle modalità con cui è stata adottata la risoluzione del Consiglio comunale del 16 dicembre 2019. Essa risulta infatti tardiva.
In quanto rivolta contro la procedura prescritta dalla legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) per giungere alla deliberazione dell'organo legislativo, essa andava semmai proposta nell'ambito della prima pubblicazione, effettuata dal presidente del Legislativo immediatamente dopo la deliberazione (cfr. art. 41 cpv. 1 e 208 cpv. 1 LOC).
4. 4.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità incaricate della pianificazione (cfr.
Heinz Aemisegger/Samuel Kissling
in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad art. 15), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e così via (cfr.
Aemisegger/Kissling
, op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT;
Aemisegger/Kissling
, op. cit., n. 18;
Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert
, Aménagement du territoire
, construction, expropriation, Berna 2001
, n. 509). Oltre alla definizione della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di costruzione (volumetrie, densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr.
Aemisegger/Kissling
, op. cit., n. 19 ad art. 15).
4.2.
Secondo l'art. 18 cpv. 1 LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione oltre alle zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16 LPT) e protette (17 LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai principi fissati dalla legge, soprattutto a quello della separazione del territorio edificabile dal territorio non edificabile (Messaggio del 27 febbraio 1978 concernente la legge federale sulla pianificazione del territorio, FF 1978 I 981, ad art. 19).
4.3.
4.3.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012, che ha inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8
a
cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.
4.3.2. L'art. 38
a
LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8
a
cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
5. Alla luce di quanto appena spiegato, sapere se la variante in parola comporta o meno un'estensione della zona edificabile passata in giudicata assume dunque una valenza dirimente.
5.1. In merito, nella decisione impugnata il Consiglio di Sato ha dapprima ritenuto che per il comparto della caserma fosse ancora in vigore la pianificazione da esso approvata con risoluzione del 16 aprile 1975 (n. 3678), che assegnava la parte posta ad est di via alle Gerre (strada parallela al riale Segna) alla zona per le attrezzature e gli edifici d'interesse pubblico, sostenendo di non aver mai inteso abrogarla nell'ambito della decisione di approvazione della revisione del piano regolatore del 28 giugno 2005 (n. 3215), dove si sarebbe limitato a sospendere l'assegnazione dell'intero comparto alla nuova zona AP-EP 1.36
Piazza d'armi - area militare
AP-EP. Indipendentemente da ciò, ma anche qualora si dovesse ritenere un vuoto pianificatorio, il Governo ha ritenuto di
esaminare lo statuto giuridico delle superfici qui in discussione
. Esso ha così concluso che se la porzione a ovest del riale dev'essere considerata come posta fuori della zona edificabile, quella a est va considerata come una
zona edificabile speciale secondo l'art. 18 LPT
, visti gli edifici e i manufatti esistenti e la posizione a ridosso della zona residenziale, con cui confina su tre lati. Ciò che, del resto, sostiene di aver già considerato nell'ambito della citata risoluzione del 28 giugno 2005. Tali conclusioni, che contraddicono diametralmente quelle espresse soltanto pochi mesi prima nella risoluzione del 5 febbraio 2020 (n. 544) concernente il ricorso dei qui insorgenti avverso la licenza edilizia rilasciata il 12 marzo 2019 al Comune per la formazione di un'area di deposito, l'installazione di baracche di cantiere e il deposito di materiali di scavo sul mapp. 1833, non possono essere condivise.
5.2. Preliminarmente, nella misura in cui il Consiglio di Stato considera che per la porzione est del comparto quanto previsto dalla variante qui contestata costituisca una zona edificabile va condiviso. Essa trae origine dalla scheda P1 del PALoc 3, poi confluita nella scheda R/M 2 del PD concernente l'agglomerato del Locarnese. Quest'ultima, alla voce 3.
Misure
, 3.2.
Insediamenti
, prevede per il comparto Ex Caserma di Losone la pianificazione di un'area strategica per contenuti pubblici. La misura, di dato acquisito, è volta
in particolare a riqualificare l'area militare dismessa, inserendovi nuovi contenuti pubblici di valenza regionale
. Come esposto in narrativa, la variante suddivide il comparto posto ad est del riale Segna in tre zone d'utilizzazione: una superficie di ca. 48'000 m
2
è attribuita alla zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico AP-EP 1.19 -
sport, cultura e tempo libero
, una superficie di ca. 1'000 m
2
alla zona AP-EP 1.20 -
Nodo intermodale
e una superficie di ca. 10'000 m
2
alla zona degli spazi liberi -
parco alberato
. Secondo il Rapporto di pianificazione che accompagna la variante, pag. 14,
il settore corrisponde all'area già attualmente largamente edificata con la Caserma e la Palestra fino al riale "Segna". In quanto largamente edificato, è da considerare come zona edificabile ai sensi dell'art. 18 LPT parte costitutiva della zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT. Questo settore resta quindi destinato all'edificazione di strutture funzionali agli obiettivi della variante
. In particolare, alla zona AP-EP 1.19, definita quale
zona multifunzionale per la realizzazione di strutture destinate allo sport, alla cultura e al tempo libero e alle funzioni didattiche ad essa connesse
(cfr. art. 46 cpv. 10 NAPR), vengono dunque assegnati dei parametri edificatori (cfr. art. 46 cpv. 10
1
NAPR), fra cui un indice di sfruttamento pari allo 0.7. Anche il parco alberato, che può essere attrezzato con la formazione di aree di sosta, spazi di gioco e percorsi pavimentati (cfr. art. 46bis cpv. 2 NAPR),
seppur assegnato ad altro tipo di zona (...) è sostanzialmente parte integrante del comparto edificabile
(cfr. Rapporto di pianificazione, pag. 16), ovvero della zona AP-EP 1.19, i cui parametri urbanistici sono stati fissati includendo tale spazio libero (cfr. Rapporto di pianificazione, pag. 15-16). Pure il nodo di interscambio funzionale, nella misura in cui non si limita a codificare l'attuale situazione relativa alla fermata e alla piazza di giro del bus che serve la Caserma, ma prevede una postazione di bike-sharing e un P&R (cfr. art. 46 cpv. 11 NAPR), costituisce una delle premesse per l'attuazione dei contenuti della variante, fra cui quelli delle due zone in parola.
5.3. Ferma questa premessa, il fatto che il territorio post ad est del riale si presenti già oggi sia dal profilo degli edifici presenti sia da quello del contesto di appartenenza territoriale come zona edificabile non è decisivo ai fini dell'applicazione dell'art. 38
a
LPT. Infatti, per non ricadere sotto il divieto di delimitazione di nuove zone edificabili nel senso del
cpv. 3 di questo disposto occorre che il territorio sia già assegnato a tale funzione da una decisione passata in giudicato. Ciò che, in concreto, non è il caso.
5.4. Intanto, a prescindere dalla reale portata del vincolo pianificatorio approvato nel 1975, è giocoforza costatare che nell'ambito della decisione di approvazione della revisione generale del piano regolatore del 28 giugno 2005 (ris. n. 3215) il Consiglio di Stato ha abrogato senza riserva alcuna (fatta eccezione per l'inventario degli edifici fuori della zona edificabile) il precedente piano regolatore (cfr. p.to 7 del dispositivo, pag. 60). La tesi secondo cui esso avrebbe in sostanza mantenuto in vigore la precedente pianificazione non trova riscontro alcuno nella citata decisione. Del resto, al Tribunale risulta che di regola quando il Governo intende mantenere in vigore una pianificazione a seguito della non approvazione di proposte successive, lo esplicita nella decisione di approvazione. Prassi che, peraltro, è applicata anche da questo Tribunale, proprio per evitare l'istaurarsi di (problematici) vuoti pianificatori.
5.5. Né un'assegnazione di questo territorio alla zona edificabile passata in giudicato è avvenuta nell'ambito della citata approvazione del 2005, già solo per il fatto che - come appunto appena visto - il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere l'approvazione della proposta adottata dal Consiglio comunale di assegnare l'intero comparto alla zona AP-EP 1.36
Piazza d'armi - area militare
(cfr. pag. 24 nonché capitolo 6.
Riassunto indicativo delle modifiche,
Decisioni sospese
, lett. q, pag. 59). Poco importano le ragioni che hanno condotto a questa scelta o che a quel momento il piano settoriale militare 2001 prevedesse (ancora) lo stanziamento delle truppe sanitarie a Losone, utilizzazione sospesa nel 2007 (cfr. Piano settoriale militare 2007 - Adattamento e aggiornamento del piano settoriale 2007, pag. 28), ciò che ha fatto sì che la piazza d'armi di Losone non trova attualmente menzione né nelle relative schede né, tanto meno, nella scheda V11 del PD concernente le aree d'attività militare. Di conseguenza, nemmeno occorre analizzare l'eventuale valenza pianificatoria del piano settoriale militare della Confederazione sul comparto (cfr. art. 13 cpv. 1 LPT; art. 14 e seg. OPT;
Waldmann/Hänni
, op. cit., n. 3-5 ad art. 13).
5.6. Ne discende che, al momento dell'attribuzione alla zona AP-EP 1.19 -
sport, cultura e tempo libero
, AP-EP 1.20 -
Nodo intermodale
e alla zona degli spazi liberi -
parco alberato
, operata con la contestata variante, non solo il settore in questione bensì l'intero comparto era privo di destinazione, rappresentando quindi un'area (inedificabile) non pianificata (vuoto pianificatorio) dal profilo della LPT. La variante all'esame rappresenta pertanto la prima pianificazione del comparto ad opera del Comune, che, per quanto attiene al settore posto ad est del riale Segna, con l'istituzione della zona AP-EP 1.19, della zona AP-EP 1.20 -
Nodo intermodale
e della zona degli spazi liberi -
parco alberato
ha delimitato come detto una nuova zona edificabile in contrasto con l'art. 38
a
LPT. Infatti, il termine quinquennale entro il quale i cantoni avrebbero dovuto adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8
a
cpv. 1 LPT, ossia entro il 1° maggio 2019, è ormai spirato, senza che il Canton Ticino abbia ottenuto l'approvazione del Consiglio federale delle modifiche delle schede R1, R6 e R10 del PD. Pertanto, allo stadio attuale qualsiasi aumento della superficie edificabile risulta nel nostro Cantone precluso (
Aemisegger/Kissling
in: op. cit., n. 42-44 ad art. 38
a
). Già per questo motivo le zone AP-EP 1.19, 1.20 e degli spazi liberi non potevano essere approvate.
5.7. Medesimo destino spetta alla zona per il tempo libero -
area di svago attrezzata
, posta ad ovest del riale ma strettamente correlata alla pianificazione appena descritta. Tale zona è infatti stata istituita al fine di favorire la pratica di attività all'aperto e destinata alla realizzazione di infrastrutture per lo sport, lo svago e i giochi (cfr. art. 46ter cpv. 1 e 2 NAPR) e risulta complementare alla zona AP-EP 1.19 (cfr. Rapporto di pianificazione, pag. 17:
l'area attrezzata è destinata alla realizzazione di strutture per lo svago, lo sport come pure spazi espositivi e formativi temporanei
in sinergia
[sottolineatura d.R.]
con le strutture principali
).
6.
Per tutti questi motivi il ricorso è parzialmente accolto, senza che occorra analizzare le ulteriori censure sollevate dai ricorrenti che non vertono peraltro (malgrado il titoletto 4. del ricorso) sulla zona per il tempo libero -
area di svago nella natura
, sui cui contenuti il Tribunale non ha particolari obiezioni da formulare. La decisione impugnata è quindi annullata, nella misura in cui approva la zona AP-EP 1.19 -
sport, cultura e tempo libero
, la zona AP-EP 1.20 -
Nodo intermodale,
la zona degli spazi liberi -
parco alberato
e la zona per il tempo libero -
area di svago attrezzata.
7.
Visto quanto precede, la domanda di adozione di misure cautelari è superata dalla presente decisione. È dunque superfluo esprimersi in merito.
8.
La tassa di giustizia è posta in capo ai ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili ai ricorrenti, in quanto non patrocinati (art. 49 cpv. 1 LPAmm), né al Comune, poiché dispone di un servizio giuridico (art. 49 cpv. 2 LPAmm).