# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** b8e279cd-b455-41e6-a8c7-8234d5dc86d5
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2005
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
Michel Kolly est propriétaire depuis 1978 d’un immeuble d’habitation sis à la rue du Four 32, à Yverdon-les-Bains. Le bâtiment comporte deux surfaces commerciales dont une actuellement inoccupée au rez-de-chaussée, côté rue du Four, et six logements sur trois niveaux; cinq appartements ont été annoncés comme « salons » au sens de la loi sur l’exercice de la prostitution et l’intéressé compte occuper le sixième. Michel Kolly a exercé pendant une vingtaine d’années la profession de tenancier de cabaret et il a exploité plusieurs établissements, à Yverdon-les-Bains, Neuchâtel et à Payerne.
B.
Le territoire de la Commune d’Yverdon-les-Bains est régi par un plan général d’affectation et un règlement légalisés le 17 juin 2003 (ci-après : RPGA). Aux termes de l’art. 8 RPGA, le territoire communal est subdivisé en seize zones. L’immeuble propriété de Michel Kolly est situé dans la zone de la ville ancienne. Cette zone est destinée à diverses fonctions lui assurant une multifonctionnalité, à savoir l’habitation ; les activités de services ; les équipements d’intérêt général qui assurent un service direct au profit de la population et d’autres activités compatibles avec la zone (art. 10 RPGA).
C.
a) Le 8 septembre 2004, Michel Kolly a déposé une demande de permis de construire pour un changement d’affectation, plus particulièrement pour l’installation d’un « café-bar » au rez-de-chaussée de l’immeuble. L’horaire d’ouverture annoncé est de 14h00 à 23h30, sept jours sur sept. Le projet a été mis à l’enquête publique du 24 septembre au 13 octobre 2004. Il a soulevé deux oppositions des habitants du quartier qui se plaignaient des nuisances dues au trafic supplémentaire, au bruit, à la destination de l’établissement (bar à champagne), et à ses heures de fermeture. Dans une note adressée le 22 septembre 2004 à la Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après : la municipalité), la Police du commerce d’Yverdon-les-Bains a relevé que le local en question serait en fait destiné à des
« rencontres érotiques à caractère onéreux »,
ce que l’exploitant aurait admis ; ainsi, la dénomination de « bar à champagne » serait plus appropriée. Pour le surplus, il serait exclu de délivrer une simple licence de café-bar, car les établissements fréquentés par le milieu de la prostitution devaient être considérés comme des salons, qui nécessitent une autorisation spéciale.
b) Les services cantonaux compétents ont statué sur les autorisations spéciales requises par le projet. Le Service de l’environnement et de l’énergie (ci-après : le SEVEN ou le service) a émis un préavis positif le 29 octobre 2004 ; il a exigé que la diffusion de musique à l’intérieur de l’établissement soit limitée à un niveau sonore moyen (Leq) de 75 dB (A) mesuré sans le « public ». Dans le cas où l’exploitant désirerait diffuser de la musique avec un niveau sonore plus élevé (Leq de 93 dB [a]), il devrait demander une autorisation à la municipalité. Pour le surplus, le service a proposé l’engagement d’un service d’ordre si cela devait s’avérer nécessaire en fonction de l’affluence. Pour sa part, la Police cantonale du commerce a repris dans son autorisation les conditions requises par le SEVEN en relevant que les horaires d’exploitation de l’établissement seraient ceux indiqués dans le formulaire 11, à savoir de 14h00 à 23h30 ; enfin, la mise en place d’un service d’ordre pouvait concerner l’intérieur, et éventuellement l’entrée ou les abords immédiats de l’établissement.
D.
a) Le 13 janvier 2005, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par Michel Kolly, en considération des risques de nuisances liés à l’exploitation d’un tel établissement dans le milieu urbain.
b) Michel Kolly a recouru contre cette décision au Tribunal administratif le 3 février 2005 ; la clientèle propre à un bar à champagne chercherait la discrétion et venait essentiellement pour consommer des boissons avec les prostituées. Depuis des années, certains logements seraient occupés par des masseuses ou des prostituées et aucune plainte de voisinage ne serait à signaler. Enfin, la musique d’ambiance envisagée et les heures de fermeture prévues avec le trafic automobile actuellement interdit le soir à la Rue du Four limitaient les risques de nuisances liés à l’exploitation de l’établissement, lesquels ne pouvaient justifier une décision de refus du permis de construire.
c) La municipalité a déposé ses déterminations le 8 mars 2005 en concluant au rejet du recours. Le SEVEN a maintenu son préavis positif du 29 octobre 2004.
d) Le tribunal a tenu une audience le 2 juin 2005 et il a procédé à une visite de l’immeuble en cause. Il a notamment constaté que la prostitution s’exerçait dans les logements situés dans les étages, au vu des indices (photos, pancartes) figurant à l’entrée des appartements. L’intéressé a précisé que les logements avaient été loués depuis 1978 à des danseuses de cabaret. Actuellement, les salons seraient exploités par des prostituées indépendantes. Pour le surplus, une pizzeria et une imprimerie sont contigus à l’ouest et à l’est à l’immeuble ; les autres bâtiments situés de part et d’autre dans la rue du Four étaient occupés principalement par des logements. Une place de jeux pour enfants se trouve en outre à proximité, à 50 mètres environ, dans une ruelle donnant sur la rue du Four. Enfin, un établissement public se trouve au bout de la rue (Twin’s café), provoquant, selon le SEVEN, de nombreuses nuisances liées au bruit de comportement de la clientèle.
e) Michel Kolly s’est déterminé sur le compte rendu résumé de l’audience le 16 juin 2005 ; il n’aurait pas requis de changement d’affectation de ses logements pour exploiter des salons, car aucune réglementation ne l’y aurait contraint. L’intéressé rappelle que pour le représentant du SEVEN, l’exploitation des salons ne crée pas de troubles particuliers ; il n’y a d’ailleurs pas eu de plaintes à cet égard. En outre, les locaux de l’établissement ont été visités par la Police cantonale du commerce, le Service cantonal de l’hygiène, et la Police cantonale des mœurs, sans que ces différentes autorités n’élèvent la moindre objection. Enfin, la place de jeux pour enfants se trouverait à quelque cent cinquante mètres et elle ne serait pas fréquentée le soir par des enfants.

## Considerations

Considérant en droit
1. a) Aux termes de l’art. 8 de la loi sur l’exercice de la prostitution du 30 mars 2004 (ci-après : LPros), la prostitution de salon est celle qui s’exerce dans des lieux de rencontres soustraits à la vue du public (al. 1) ; ces lieux, quels qu’ils soient, sont qualifiés de salons par la présente loi (al. 2) ; les établissements au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons qui sont fréquentés par des personnes exerçant la prostitution sont considérés comme des salons au sens de la présente loi et ne peuvent pas être mis au bénéfice d’une licence ou autorisation simple d’établissement (al. 3). En vertu de l’art. 14 LPros, dans les limites de la présente loi, les municipalités sont compétentes pour édicter des restrictions à l’exercice de la prostitution de salon.
b) En l’espèce, il n’est pas contesté que le bar à champagne litigieux sera fréquenté par des personnes exerçant la prostitution. Le recourant a indiqué dans son recours que la clientèle de ce bar viendra consommer des boissons avec des « filles » et il n’a pas contredit la dénomination
« rencontres érotiques à caractère onéreux »
utilisée par la police du commerce pour qualifier la nature de l’établissement. Enfin, le tribunal a pu constater lors de son inspection locale que la prostitution est sans nul doute possible exercée dans les étages du bâtiment. Il convient d’examiner si la décision attaquée est compatible avec la garantie constitutionnelle de la liberté économique.
2. a) L’art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : Cst) prévoit que la liberté économique est garantie (al. 1) ; cette garantie comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette disposition a une portée comparable à celle de l’art. 31 de l’ancienne Constitution fédérale de 1874 (ci-après : aCst) garantissant la liberté du commerce et de l’industrie. Le tribunal peut donc se référer à la jurisprudence rendue en application de l’art. 31 aCst pour déterminer si les restrictions imposées au recourant sont compatibles avec la garantie constitutionnelle. L’art. 27 Cst protège toute activité économique privée dirigée vers la production d’un gain et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif ; il couvre le droit de choisir et d’exercer librement toute activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174 ; R. RHINOW, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad art. 31 Cst n° 27). En l’espèce, l’exploitation d’un bar à champagne est une activité commerciale bénéficiant de la protection accordée par la garantie constitutionnelle (ATF 101 Ia 473 consid. 2b p. 476). Toutefois, la liberté du commerce et de l’industrie n’a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles avec la Constitution lorsqu’elles reposent sur une base légale, sont établies dans l’intérêt public et respectent le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont dorénavant inscrits à l’art. 36 Cst.
b) Une restriction à la liberté économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au référendum ; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par une autre organe que le législateur, en vertu d’une délégation législative (arrêts TA GE 2001/0025 du 20 juin 2004, GE 2000/0097 du 22 avril 2004 et GE 1998/0035 du 7 juillet 2004). En l’espèce, l’art. 14 LPros permet à la municipalité d’édicter des restrictions à l’exercice de la prostitution de salon. Cette disposition permet à la municipalité d’intervenir dans ses attributions de police des constructions notamment en refusant un permis de construire pour l’aménagement de salons. Elle constitue donc une base légale suffisante, adoptée par le législateur cantonal, permettant de refuser l’autorisation d’aménager un bar à champagne, de tels établissements publics étant assimilés aux « salons » soumis aux mêmes règles (art. 8 al. 3 LPros ; BGC septembre 2003 p. 2832).
c) A la différence des autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété (ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n’importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à la garantie de la liberté économique ; la jurisprudence a tout d’abord limité l’intérêt public aux mesures de police qui tendent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 et références citées) ; puis elle a étendu la notion d’intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p. 132 ; ATF 119 Ia 59 consid. 6a p. 67) et enfin aux mesures d’aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173 ; ATF 109 Ia 269) ; sont en revanche prohibées les mesures qui ont pour but d'entraver la libre concurrence, d'avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 ; ATF 111 Ia 186 consid. 2b ; ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités). La jurisprudence fédérale a reconnu l’existence d’un intérêt public aux mesures visant à limiter ou à interdire la prostitution dans des quartiers où les habitations prédominent, ainsi qu’à proximité des écoles, des églises ou des parcs accessibles aux enfants (cf. ATF 101 Ia 473 consid. 6b p. 483). En l’espèce, le bar est situé au rez-de-chaussée de l’immeuble du recourant, soit en front de rue, dans un secteur destiné principalement à l’habitation, à proximité d’une place de jeux pour enfants. L’aménagement et l’exploitation du bar auraient pour effet que la prostitution exercée dans les étages du bâtiment devienne visible et accessible au public et par là même exposée à la vue des passants et des enfants. L’intérêt public recherché par la mesure permet d’éviter que les comportements liés à une activité sexuelle commerciale soient soumis à la vue des enfants qui bénéficient d’une place de jeux à proximité. Par ailleurs, les art. 10 et 11 RPGA tendent à maintenir le caractère multifonctionnel de la zone de la ville ancienne par une répartition de différentes fonctions dans les niveaux des immeubles (activités ou services sur les fronts de rue ; logement au dernier niveau sous la corniche ; habitat sous les combles ; autorisation d’autres fonctions si l’habitation est compensée à un autre niveau). L’exploitation d’un salon en front de rue aurait pour effet de vouer la quasi-totalité de l’immeuble à l’exercice de la prostitution (sous réserve du logement du propriétaire) et ne respecterait pas l’exigence de la réglementation communale.
d) L’importance majeure de l’intérêt public en cause ne suffit toutefois pas encore à justifier le refus d’accorder un permis de construire. Conformément au principe de la proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318 consid. 4b et les références citées). Lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif recherché, l’autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC). En l’espèce, la décision communale n’a pas pour effet d’interdire l’exercice de la prostitution aux étages fermés du bâtiment du recourant, mais seulement son extension au rez-de-chaussée par l’intermédiaire d’un bar à champagne accessible au public. Or, il n’existe pas d’autres mesures moins dommageables que le refus de l’autorisation de construire pour atteindre le but d’intérêt public recherché. La décision attaquée est ainsi conforme au principe de la proportionnalité.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Compte tenu de l’issue du recours, un émolument de justice fixé à 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant qui n’a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).