# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 5a2d16ff-4a38-4421-be21-e332bb0733e9
**Court:** GR_VG
**Chamber:** GR_VG_001
**Year:** 2013
**Language:** de
**Jurisdiction:** GR / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

in der Verfügung festgehaltenen Sachverhalt, ergänzten diesen jedoch um
die Ergebnisse des Gutachtens von Prof. Dr. iur. A._ vom 25. Mai und
5. Juni 2009. Das EKUD übersehe zum einen, dass sowohl Sinn und Zweck
der Norm als auch deren systematische Einordnung dafür spreche, der
Kanton müsse die Berufsfachschulen allein finanzieren. Zum anderen könne
die historische Auslegung gestützt auf die Gesetzesmaterialien auch
abweichend vom EKUD interpretiert werden. Im Gegensatz zu Art. 89 Abs. 2
der Kantonsverfassung, wonach die Sorge für den Grundschulunterricht dem
Kanton und den Gemeinden übertragen werde, würden die Gemeinden in
Abs. 3 gerade nicht erwähnt. Allein aus der Tatsache, dass der Grosse Rat
die im Berufsbildungsgesetz vorgesehene Finanzierungsform verabschiedet
habe, könne entgegen der Auffassung des EKUD nicht geschlossen werden,
dass die entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen verfassungskonform
wären. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die nach Art. 104 Abs. 1 der
Kantonsverfassung erforderliche Anpassung der Gesetzgebung an die neue
Kantonsverfassung im Hinblick auf die bevorstehenden Beratungen der
Bündner NFA-Vorlage aufgeschoben worden sei. Sowohl die Regierung als
auch der Grosse Rat seien sich einig gewesen, dass eine Kostenbeteiligung
- 5 - der Gemeinden an den Berufsfachschulen der Kantonsverfassung nicht
entspreche.
7. Das EKUD, nachfolgend Beschwerdegegner, schloss in seiner
Stellungnahme vom 25. Juni 2012 auf die Abweisung der Beschwerde und
beantragte die Vereinigung der Verfahren U 12 36/ 39/ 44/ 45/ 47 und 55. Es
legte zuerst ausführlich die Entstehungsgeschichte von Art. 89 Abs. 3 der
Kantonsverfassung dar und anschliessend dessen Konkretisierung im
Rahmen der Totalrevision des Berufsbildungsgesetzes. Der Begriff „sorgen
für“ in Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung lasse keine Zweifel offen, dass
den Kanton im Berufsbildungsbereich keine direkte und ausschliessliche
Kostentragungspflicht treffe. Schliesslich plädiert der Beschwerdegegner für
eine Betrachtung der Gemeindebeiträge im Bereich der Berufsfachschulen
im Zusammenhang mit dem Bündner Finanzausgleich. Vor diesem
Hintergrund hätte eine Gutheissung der Beschwerde zur Folge, dass eine
Lastenverschiebung von den Gemeinden hin zum Kanton von jährlich
wiederkehrend rund 27 Mio. Franken bzw. 5 % der Kantonssteuern
stattfinden würde, was im krassen Widerspruch zum relevanten
Finanzplanbeschluss des Grossen Rates stünde und deshalb offenbar auch
nicht beabsichtigt gewesen sei. Weiter würde die in den Beschwerden
geforderte Rückerstattung von geleisteten Beiträgen ab dem 1. Januar 2007
– ohne Einrechnung von Zinsen – zu einer Rückzahlung des Kantons an die
Gemeinden von rund 150 Mio. Franken führen. Die Entflechtung der
Beitragspflichten der Gemeinden wäre im Rahmen der Bündner NFA-
Vorlage vorgesehen gewesen, und zwar als Entlastung im Rahmen der
Globalbilanz. Daraus lasse sich schliessen, dass erst die (angenommene)
Vorlage zum Bündner NFA die Gemeinden von dieser Pflicht befreit hätte.
Sämtliche Gemeinden seien sich dessen bewusst gewesen und hätten die
Berechnungen für die NFA-Globalbilanz nicht in Frage gestellt, womit sie
den geplanten Wegfall der Gemeindebeiträge für die Berufsfachschulen als
Entlastung im Rahmen des Bündner NFA anerkannt hätten.
8. In der Replik, eingereicht zwischen dem 25. Juli und 16. August 2012,
bestätigten die Beschwerdeführerinnen ihre Rechtsstandpunkte. Die Stadt
- 6 - Ilanz verzichtete mit Schreiben vom 16. August 2012 auf die Einreichung
einer Replik.
9. Der Beschwerdegegner reichte mit seiner Duplik vom 4. Oktober 2012 ein
Rechtsgutachten von Prof. Dr. iur. B._ vom September 2012 ein,
welches spezifisch die Fragestellung des vorliegenden Verfahrens zum
Thema hat. Prof. Dr. iur. B._ kommt darin zum Schluss, dass die
Analyse von Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung unter dem Blickwinkel der
anerkannten Auslegungselemente nicht zu einem eindeutigen Ergebnis
führe. Die Auslegung der Zulässigkeit einer Weiterführung der
Mitfinanzierung nichtkantonaler Berufsfachschulen durch die Gemeinden sei
unter den gegebenen Umständen jedenfalls vertretbar. Selbst wenn man
von der gegenteiligen Auslegung ausgehen wollte, sei es nach dem heute
vorherrschenden Verständnis der Gewaltenteilung nicht Sache der Justiz, im
Falle eines nicht erfüllten Gesetzgebungsauftrags direkt einzuschreiten.
Abhilfe zu schaffen, sei in derartigen Fällen Aufgabe des Gesetzgebers.
Schliesslich macht der Beschwerdegegner darauf aufmerksam, dass in der
regierungsrätlichen Botschaft zur Totalrevision der Kantonsverfassung
zwingend auf eine massive Lastenverschiebung zwischen Kanton und
Gemeinden hätte hingewiesen werden müssen, falls eine solche von
Verfassung wegen vorgeschrieben wäre.
10. Die Beschwerdeführerinnen, mit Ausnahme der Stadt Ilanz, welche
wiederum auf einen weiteren Schriftenwechsel verzichtete (Schreiben vom
29. Oktober 2012), nahmen in ihren Tripliken, eingereicht zwischen dem 12.
Und 19. November 2012, Stellung zum Gutachten von Prof. Dr. iur. B._
vom September 2012. Sie wiesen darauf hin, dass es sich, im Gegensatz
zum Rechtsgutachten von Prof. Dr. iur. A._, um ein reines
Parteigutachten handle und es damit ohne Beweischarakter bleibe.
Ausserdem würden die Ausführungen von Prof. Dr. iur. B._ zu keinem
ganz und gar Eindeutigen Ergebnis führen. Demgegenüber belasse Prof. Dr.
iur. A._ keine Zweifel daran, dass eine finanzielle Beteiligung der
Gemeinde am Untergymnasium sowie den Berufsfachschulen
verfassungswidrig sei.
- 7 -
11. In ihrer Quadruplik vom 16. Januar 2013 brachte der Beschwerdegegner
keine neuen Elemente vor, sondern bestätigte seinen bisherigen
Rechtsstandpunkt.
Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften und auf die
angefochtene Feststellungsverfügung wird, soweit erforderlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 6 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG;
BR 370.100) kann die zuständige Behörde im Interesse einer
zweckmässigen Erledigung die Verfahren bei getrennt eingereichten
Eingaben zum gleichen Gegenstand vereinen. Voraussetzung für eine
Verfahrensvereinigung ist, dass den Eingaben derselbe Sachverhalt
zugrunde liegt und sich die gleichen Rechtsfragen stellen (vgl. BGE 128 V
124 E.1; VGU R 10 33 vom 12. Oktober 2010 E.1 und R 05 27/28 vom 20.
Mai 2005 E.1). Dies trifft vorliegend offensichtlich zu, weshalb es sich
rechtfertigt, die sechs Beschwerdeverfahren (U 12 36/ 39/ 44/ 45/ 47 und 55)
zu vereinigen und mit einem einzigen Urteil zu erledigen.
2. a) Im vorliegenden Verfahren ist der Sachverhalt klar, übersichtlich und
unbestritten. Strittig sind allein Rechtsfragen, d.h. die Streitsache dreht sich
um die Frage, ob die in Art. 33 ff. des Berufsbildungsgesetzes (BwBG, BR
430.000) geregelte Finanzierung der Berufsfachschulen vereinbar ist mit Art.
89 Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV, BR 110.100) oder nicht. Angefochten
ist die Feststellungsverfügung vom 2. April 2012, wonach die Gemeinden zur
Beitragszahlung an die Berufsfachschulen verpflichtet sind. Der Sachverhalt
ist unbestritten.
b) Der mehrfach in den Rechtschriften erwähnte Art. 17 BwBG ist hingegen
nicht einschlägig für die Beurteilung der Finanzierungspflicht, denn es
- 8 - handelt sich dabei primär um eine Grundsatzregelung, wonach im Kanton
ein ausreichendes Angebot an Berufsfachschulen vorhanden sein muss,
entweder mit dem Kanton, den Gemeinden oder Dritten als Träger. Zum
eigentlichen Streitpunkt, d.h. zur Finanzierungspflicht der Gemeinden sagt
Art. 17 BwBG nichts aus. Immerhin ist festzuhalten, dass zahlreiche
Äusserungen im Rahmen von Debatten zu Art. 17 BwBG für die Auslegung
von Art. 33 ff. BwBG relevant sind respektive sein können.
3. Gemäss Art. 89 Abs. 3 KV sorgt der Kanton unter anderem für die berufliche
Aus- und Weiterbildung und kann zu diesem Zweck Schulen führen oder
unterstützen. Die tatsächliche Bedeutung dieser Verfassungsbestimmung ist
gemäss den anerkannten Regeln der Auslegung festzustellen. Grundsätzlich
sind drei Auslegungsmöglichkeiten denkbar. Wie Prof. Dr. B._ in
seinem Gutachten vom September 2012 ebenfalls festgehalten hat (Ziff.
III.3, S. 12 f.), besteht die Möglichkeit, dass:
 die Beitragspflicht der Gemeinden verfassungsmässig ist (Variante 1),
 die Beitragspflicht der Gemeinden verfassungswidrig ist (Variante 2)
oder
 die Beitragspflicht der Gemeinden zwar verfassungsmässig ist, die
Gemeinden jedoch nur im Sinne einer Übergangslösung zur
Beitragsleistung herangezogen werden sollen (Variante 3).
4. Die Auslegung der Verfassung folgt grundsätzlich denselben methodischen
Regeln, wie sie für die Auslegung von Gesetzes- und Verordnungsrecht
gelten. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung bildet der Wortlaut der
Bestimmung Ausgangspunkt jeder Auslegung. Ist der Text nicht klar und
sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss unter Berücksichtigung
aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite gesucht werden.
Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm
und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit
anderen Bestimmungen zukommt (BGE 137 II 297 E.2.3.1, 135 II 416
E.2.2). Mit anderen Worten sind alle klassischen Elemente zu
- 9 - berücksichtigen, nämlich das grammatikalische Element, das systematische,
das historische, das geltungszeitliche sowie das teleologische (TSCHANNEN,
Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl., Bern 2011, §4
N. 2). Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von
diesem Methodenpluralismus leiten lassen und hat nur dann allein auf den
Wortlaut abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige
Lösung ergab. Sind mehrere Interpretationen denkbar, soll jene gewählt
werden, welche die verfassungsrechtlichen Vorgaben am besten
berücksichtigt (vgl. u.a. BGE 131 II 562 E.3.5, BGE 131 II 697 E.4.1, BGE
130 II 65 E.4.2; BGE 125 II 192 E. 3a). Ziel der Auslegung ist schliesslich die
Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung (BGE 131 II 13 E.7.1).
5. a) Zu den beiden von den Beschwerdeparteien eingereichten Gutachten gilt es
vorab, was folgt festzuhalten: Tatsächlich handelt es sich, entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführerinnen, bei beiden Gutachten um
Parteigutachten. Im Unterschied zum behördlichen Gutachten unterstanden
die vorliegenden Gutachter nicht der Strafandrohung von Art. 307 Abs. 1
i.V.m. Art. 309 Bst. a des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR
311.0). Tatsächlich ist der Beweiswert eines Parteigutachten verglichen mit
einem behördlich angeordneten Gutachten insofern herabgesetzt, als davon
ausgegangen werden muss, dass die Partei dem Privatgutachter in erster
Linie die nach ihrem eigenen subjektiven Empfinden wesentlichen
Gesichtspunkte des streitigen Sachverhalts unterbreitet (AUER in:
AUER/MÜLLER/SCHINDLER (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zürich/St.Gallen 2008, Art. 12 Rz. 59). Dennoch hat
gemäss bundesgerichtliche Rechtsprechung auch ein Privatgutachten die
Funktion eines Beweismittels und ist - soweit einschlägig - zu
berücksichtigen (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-8581/2010 vom
23. Juli 2013 E.5.1.2, A-5141/2011 vom 29. Januar 2013 E.5.2) Beide
Gutachten werden somit in den nachfolgenden Erwägungen als Beweismittel
berücksichtigt.
b) Art. 89 Abs. 3 KV: „Der Kanton sorgt für (...). Zu diesem Zweck kann er
Schulen führen oder unterstützen“. Als erstes fällt auf, dass die Gemeinden
- 10 - in der Bestimmung nicht erwähnt werden und die Finanzierung nicht
angesprochen wird. Des Weiteren stellt sich die Frage der Bedeutung des
Verbs „sorgen für“. Die beiden Gutachter, Prof. Dr. iur. A._ sowie Prof.
Dr. iur. B._ haben sich mit dem Wortlaut und dem Verb „sorgen für“
ausführlich auseinandergesetzt. Sie kamen beide zum Ergebnis, dass der
Begriff „sorgen für“ relativ offen und umfassend sei. Er bedeute, dass
Verantwortung für die Erfüllung einer Aufgabe zu tragen sei, indem der
Kanton sie selbst wahrnehme oder andere Träger mit deren Erfüllung
beauftrage. Der Wortlaut äussere sich bezüglich der einzusetzenden Mittel
sowie der Finanzierung nicht abschliessend, weshalb sich daraus nicht
ableiten lasse, dass das betreffende Gemeinwesen die Aufgabe selbst zu
erfüllen und für die Finanzierung aufzukommen habe (Prof. Dr. iur. A._,
Rechtsgutachten II, 5. Juni 2009, S. 8; Prof. Dr. iur. B._,
Rechtsgutachten vom September 2012, S. 16). Für diese Beurteilung spricht
auch ein Vergleich mit der alten Kantonsverfassung. Bereits damals wurde
in Art. 41 aKV die Sorge für den Gymnasial- und höheren Realunterricht
dem Kanton auferlegt. Auch unter der alten Kantonsverfassung wurde das
Verb „sorgen für“ nicht weiter konkretisiert. Im Rahmen der
Ausführungsgesetzgebung ging man jedoch davon aus, Art. 41 aKV erlaube
es, die Gemeinden zu Beitragszahlungen verpflichten zu können (BwBG).
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen (Replik, S. 2 Ziff. 2a) ist
demnach davon auszugehen, dass „sorgen für“ unter der alten Verfassung
nicht bedeutete, die Finanzierung der betreffenden Aufgabe übernehmen zu
müssen. Sodann wurde in der neuen Verfassung ein weiterer Satz
hinzugefügt. Nach Ansicht des Gerichts hat dieser zweite Satz von Art. 89
Abs. 3 KV, welcher den Kanton ermächtigt („kann“), Schulen zu führen und
zu unterstützen, in der Beurteilung des Wortlauts durch die Gutachter zu
wenig Beachtung gefunden. Unter Berücksichtigung der wahrscheinlichsten
Bedeutung des Verbs „sorgen für“, d.h. die Verantwortung für die
Aufgabenerfüllung zu tragen, zeigt der zweite Satz hierzu Möglichkeiten auf.
So kann der Kanton u.a. Schulen unterstützen, wobei das Verb unterstützen
i.d.R. im Sinne einer finanziellen Unterstützung zu verstehen ist. Das Verb
„kann“ belässt dem Kanton die Wahl die Finanzierung zu übernehmen,
beinhaltet jedoch keine Verpflichtung. Hätte der Verfassungsgeber die
- 11 - Finanzierung definitiv regeln wollen resp. eine alleinige Finanzierung durch
den Kanton bezweckt, hätte er demnach anstatt der Verben „sorgen für“ und
„kann“ präzisere Formulierungen verwenden können oder sogar müssen.
Aufgrund der offenen Formulierung der Bestimmung sind alle drei unter Ziff.
3 vorstehend genannten Auslegungsvarianten denkbar, wobei aber die
Varianten 1 und 3 im Vordergrund stehen.
c) In systematischer Hinsicht befindet sich Art. 89 Abs. 3 KV im Aufgabenteil
der Kantonsverfassung (VI. Öffentliche Aufgaben, Art. 75 - 92 KV).
Aufgabennormen halten einen ersten Konsens über Notwendigkeit, Bereich
und Zweck einer Staatsaufgabe fest. Damit steht die Ordnung dieser
Aufgabe noch nicht in der für den Vollzug benötigten Bestimmtheit fest.
Vielmehr bedarf es hierzu der ausführenden Gesetzgebung (TSCHANNEN,
a.a.O., §4 N. 10). Gemäss Art. 76 Abs. 2 KV verlangt die Erfüllung der
öffentlichen Aufgaben das Zusammenwirken des Kantons, der
Regionalverbände, der Kreise und der Gemeinden. Im Vergleich der
Aufgabennormen von Art. 75 - 92 KV fällt auf, dass in Art. 89 Abs. 3 KV nur
der Kanton beauftragt wird und nicht wie sonst vielfach auch die Gemeinden.
Gerade Abs. 2 von Art. 89 KV nennt den Kanton und die Gemeinden,
welche dafür zu sorgen haben, dass Kinder und Jugendliche (...)
Grundschulunterricht erhalten. Dies bedeutet allerdings nicht, dass der
Grundschulunterricht durch den Kanton und die Gemeinden gemeinsam zu
finanzieren ist. Stattdessen tragen gestützt auf Art. 69 i.V.m. Art. 4 Abs. 1
des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (Schulgesetz,
BR 421.000) allein die Gemeinden die Kosten für die öffentlichen
Volksschulen. Somit muss der Umstand, dass die Gemeinden in Art. 89 Abs.
3 KV nicht aufgeführt werden, entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerinnen, nicht gleichsam bedeuten, dass die Finanzierung
abschliessend durch den Kanton zu erfolgen hat.
Schliesslich ist auch innerhalb von Art. 89 Abs. 3 KV zu vergleichen, vor
allem deshalb, weil Prof. Dr. iur. A._ in seinem ersten Gutachten vom
25. Mai 2009 (Rechtsgutachten I, S. 14) zum Schluss gekommen war, dass
es dem Kanton Graubünden nicht erlaubt sei, die Gemeinden zur
Mitfinanzierung der Mittelschulen heranzuziehen. Wie bereits Prof. Dr. iur.
- 12 - B._ in seinem Gutachten ausführte, spielt bezüglich der Mittelschulen
der Umstand eine Rolle, dass vor der Totalrevision der Kantonsverfassung
allein der Kanton für die Finanzierung des Mittelschulunterrichts zuständig
war (S. 19). Bezüglich der Berufsfachschulen gestaltet sich die Situation
hingegen gerade gegenteilig. Die Gemeinden wurden bereits vor der
Verfassungsrevision zur Finanzierung herangezogen. Ein direkter Vergleich
zwischen der Finanzierung der Mittelschulen und der Berufsfachschulen ist
damit mit einer gewissen Zurückhaltung vorzunehmen und eine
Parallelisierung, wie es Prof. Dr. iur. B._ ausführt (S. 20), nicht
zwingend. Nachdem der Wortlaut sowie die Systematik nicht ausschliessen,
dass sowohl der Kanton als auch die Gemeinden finanzierungspflichtig sein
können, ist eine unterschiedliche Regelung der Finanzierung der
Mittelschulen und der Berufsfachschulen in den Ausführungsgesetzen
durchaus möglich. Ausserdem erwähnte Prof. Dr. iur. A._ ausdrücklich,
dass dem Gesetzgeber bei der Abwägung der Argumente für eine
Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Untergymnasiums ein
gewisser Spielraum zukomme. Er könne deshalb nicht ausschliessen, dass
eine Beitragserhebung von den Gemeinden für das Untergymnasium in
einem Normenkontroll-Verfahren vor Gericht standhalten könnte
(Rechtsgutachten II, S. 12). In diesem Sinne sind auch bezüglich der
Systematik sowohl die Auslegungsvarianten 1, 2 als auch 3 möglich.
d) Bei der historischen Auslegung steht der Wille des Verfassungsgebers, wie
er sich aufgrund der Materialien ergibt, im Zentrum (TSCHANNEN, a.a.O., §4
N. 26). Bei der vorliegenden Bestimmung handelt es sich um eine relativ
junge Norm, welche im Rahmen einer umfassenden Vorlage beraten und
beschlossen wurde. In der Botschaft der Regierung an den Grossen Rat,
Heft Nr. 10/2001-2002, betreffend Totalrevision der Kantonsverfassung
kommt zum Ausdruck, dass eine klare Kompetenzausscheidung zwischen
Kanton, Kreisen und Gemeinden nicht auf Verfassungsstufe vorgenommen
werden könne (S. 530). Wie aus verschiedenen Äusserungen der
parlamentarischen Beratungen hervorgeht (vgl. GRP 2002-2003, S. 476 ff.),
war es jedoch ein Anliegen, klare Verhältnisse in die Verantwortlichkeiten zu
legen, mit anderen Worten „Kompetenzklarheit zu schaffen“ (vgl. GRP 2002-
- 13 - 2003, S. 478, Votum Jäger). Dabei sollten die Gemeinden für die
Volksschule zuständig sein und der Kanton für die Zeit nach der
Volksschule. Im Rahmen der 2. Lesung schlug die Kommissionsmehrheit im
Vergleich zur 1. Lesung, wo noch der Kanton und die Gemeinden aufgeführt
wurden, eine leicht abgeänderte Formulierung vor, welche dem heutigen Art.
89 Abs. 3 KV entspricht. Zur Kompetenzverteilung Kanton und Gemeinden
führte der Kommissionsvizepräsident sodann aus, dass der Vorschlag die
Anliegen bezüglich gewisser Kompetenzverteilungen Kanton und
Gemeinden aufnehme (GRP 2002-2003, S. 692, Votum Brüesch). Trotz
Kompetenzaufteilung wird, entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerinnen (Replik, S. 2 Ziff. 2b), die Finanzierungsfrage nicht
abschliessend beurteilt. Weder in der Botschaft noch in der
parlamentarischen Beratung finden sich Äusserungen oder Anhaltspunkte
darüber, ob die gewählte Formulierung ähnlich wie jene von Art. 41 aKV zu
verstehen und eine Mitfinanzierung der Gemeinden weiterhin vorgesehen
werden soll oder ob bewusst eine Änderung der Finanzierung beabsichtigt
worden ist. Die inhaltliche Bedeutung der Bestimmung respektive die
Finanzierung der beruflichen Aus- und Weiterbildung wurden nicht weiter
thematisiert. Die Argumentation der Beschwerdeführerinnen, die
Entstehungsgeschichte lasse keine Zweifel daran, dass der Kanton alleine
für das Angebot und die Finanzierung der beruflichen Aus- und
Weiterbildung verantwortlich ist, findet nur in Bezug auf das Angebot eine
Stütze, nicht hingegen in Bezug auf die Finanzierung. Schliesslich ist zu
berücksichtigen, wie der Beschwerdegegner zu Recht ausführt, dass
aufgrund der unbestritten erheblichen finanziellen Konsequenzen eine
Änderung der Finanzierung mit grösster Wahrscheinlichkeit eine Debatte im
Grossrat ausgelöst hätte und in den Abstimmungsunterlagen mindestens
ansatzweise hätte thematisiert werden müssen. Nachdem dies nicht der Fall
war, ist unter Berücksichtigung der obigen Ausführungen darauf zu
schliessen, dass eine klare Zuweisung der Verantwortung an den Kanton
erfolgen sollte, nicht jedoch eine Änderung der Finanzierung. Die historische
Auslegung spricht damit für Variante 1 und gegen Variante 2, wobei aber
Variante 3 durchaus möglich bleibt.
- 14 - e) Die Frage nach dem Sinn und Zweck, der ratio legis, lässt sich nur unter
Einbezug der übrigen Auslegungsmethoden beantworten (TSCHANNEN,
a.a.O., §4 N. 33, RHINOW, SCHEFER, Schweizerisches Verfassungsrecht,
2. Aufl., Basel 2009, §4 N. 509). Stellt man auf den Wortlaut, die Systematik
und die Entstehungsgeschichte ab, so erscheint eine klare
Kompetenzaufteilung zwischen Kanton und Gemeinden bezüglich der
Ausbildung das Ziel zu sein. Nicht erwähnt wird dagegen die
Finanzierungsfrage, d.h. weder wird erwähnt, ob die geltende Regelung
weiterbestehen soll oder ob eine Änderung angestrebt wird und wenn ja, in
welchem zeitlichen Rahmen. Es ist daher Prof. Dr. iur. B._
zuzustimmen, wenn er ausführt, die Bestimmung habe eher den Charakter
einer Zielvorgabe als einer detailgenauen Grenzziehung zwischen Kanton
und Gemeinden (Rechtsgutachten, S. 23). Dies erscheint umso
überzeugender, wenn man die sehr offene Formulierung der Norm
berücksichtigt, deren Konkretisierung durch den kantonalen Gesetzgeber
erfolgen musste (siehe oben, E.5.b). Aus der Botschaft zur Totalrevision des
Berufsbildungsgesetzes geht sodann hervor, dass auch die Regierung die
Aufteilung der Kompetenzen als Zielsetzung angenommen hat, deren
Umsetzung respektive die Übernahme der Kosten jedoch erst im Rahmen
des Projektes FAG II vertieft prüfen wollte, und zwar unter Wahrung der
Kostenneutralität (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr.
17/2006-2007, S. 1820). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen
(Beschwerde, S. 8 Ziff. 14) erachtete der Grosse Rat die Mitfinanzierung
durch die Gemeinden nicht als verfassungswidrig, denn eine allfällige
Verfassungswidrigkeit der Finanzierung der Berufsfachschulen hätte bei der
Totalrevision des BwBG zwingend korrigiert werden müssen. Ein Verweis
auf eine spätere Entflechtung im Rahmen des NFA wäre nicht zulässig
gewesen. Obschon Grossrat Jäger in der Eintretensdebatte sowie bei der
Debatte zu Art. 17 BwBG seine Bedenken bezüglich der
Verfassungsmässigkeit äusserte (GRP vom 16. April 2007, S. 929 u. S.
938 f.), gaben die Art. 33 - 39 BwBG, welche die tatsächliche Finanzierung
regeln, keinen Anlass zu weiteren Diskussionen (GRP vom 17. April 2007,
S. 949 ff.). Schliesslich wurde das Gesetz trotz der geäusserten Bedenken
einstimmig gutgeheissen (GRP vom 17. April 2007, Beschluss). In diesem
- 15 - Sinne musste die Regierung sowie der Grosse Rat entweder davon
ausgegangen sein, dass die Mitfinanzierung durch die Gemeinden nach
Art. 89 Abs. 3 KV zulässig war (Auslegungsvariante 1) oder dass es sich
dabei lediglich um eine Übergangslösung handeln und eine spätere
Neuordnung der Finanzierung nötig sein würde (Auslegungsvariante 3). Eine
klare Entscheidung zugunsten einer der beiden Varianten 1 und 3 ist nach
dem Sinn und Zweck von Art. 89 Abs. 3 KV jedoch nicht möglich. Klar ist
hingegen die Zielrichtung der Norm, nämlich die Kompetenzaufteilung
zwischen Kanton und Gemeinden. Die Art und Weise dieser
Kompetenzaufteilung, insbesondere die Frage der Finanzierung, wird von
Art. 89 Abs. 3 KV gänzlich offen gelassen. Die Variante 2, d.h. die
Verfassungswidrigkeit einer Mitfinanzierung durch die Gemeinden, erscheint
indessen nicht als wahrscheinlich in Hinblick auf die nachfolgende
Totalrevision des BwBG durch den Grossen Rat sogar ausgeschlossen.
f) Die Argumente für die Verfassungsmässigkeit der Beitragspflicht der
Gemeinden (Art. 33 – 39 BwBG), d.h. der offene Wortlaut, die Systematik, die Entstehungsgeschichte sowie der Sinn und Zweck der Norm dominieren.
Die Verfassungswidrigkeit (Auslegungsvariante 2) erscheint demgegenüber
aufgrund der historischen Auslegung und nach dem Sinn und Zweck von Art.
89 Abs. 3 KV als unwahrscheinlich. Ob die Gemeinden nur im Sinne einer
Übergangslösung zur Beitragsleistung herangezogen werden sollten
(Auslegungsvariante 3), lässt sich mit der bundesgerichtlichen
Auslegungsmethode nicht eindeutig feststellen.
6.a) Der Auslegungsvorgang soll insgesamt zu einem vernünftigen, praktikablen
und befriedigenden Ergebnis führen, das dem Problemlösungsbedarf der
Gegenwart Rechnung trägt, ohne die Wertungsentscheidungen des
geschichtlichen Normsetzers zu missachten (TSCHANNEN, a.a.O., §4 N. 1).
Demnach ist für eine abschliessende Beurteilung auch die weitere
Entwicklung zu berücksichtigen, wie etwa die Totalrevision des BwBG sowie
der Bündner NFA.
- 16 - b) Die Beschwerdeführerinnen gehen davon aus, dass Art. 89 Abs. 3 KV
zwingend eine Neuregelung der Finanzierung zur Folge habe (u.a. Triplik, S.
6 Ziff. 7). Dabei übersehen sie in ihrer Argumentation, dass in den Voten
anlässlich der Beratung zur Totalrevision der Kantonsverfassung kein
Gesetzgebungsauftrag in Bezug auf die Anpassung des BwBG an neue
verfassungsmässige Vorgaben angesprochen wurde. Sodann geht aus der
Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Totalrevision des BwBG
hervor, dass der Grosse Rat die Regierung beauftragt hatte, die
Kantonalisierung der Trägerschaft der Berufsfachschulen zu überprüfen
(Botschaft, Heft Nr. 17/2006-2007, S. 1795). Tatsächlich erfasste die
Regierung die Problemstellung aufgrund des neuen Verfassungsartikels
sowohl in Veränderungen der Trägerschaft der Berufsfachschulen als auch
in Veränderungen im Bereich der Finanzierung, die Frage der Finanzierung
wollte sie hingegen erst im Zusammenhang mit dem Projekt FAG II
beantworten. „Jedes andere Vorgehen würde die Vorgabe des Grossen
Rates, wonach eine Änderung kostenneutral zu erfolgen habe, aushöhlen
oder die Gefahr einer nicht durchdachten und unsystematischen
Einzellösung in sich bergen“ (Botschaft, Heft Nr. 17/2006-2007, S. 1795).
Die Regierung ging davon aus, dass Verfassungswortlaut und Materialien
den Schluss zulassen würden, Art. 89 Abs. 3 KV verpflichte den Kanton
nicht dazu, eine Berufsfachschule selber zu führen und allein zu tragen
(Botschaft, Heft Nr. 17/2006-2007, S. 1820). Die Totalrevision des BwBG
war somit nie als Erfüllung eines auf Art. 104 Abs. 1 KV zurückgehenden
Gesetzgebungsauftrages angekündigt oder verstanden worden.
c) Die Gemeindebeiträge im Berufsschulbereich bilden einen wesentlichen
Bestandteil des innerkantonalen Finanzausgleichs. Im Rahmen des Bündner
NFA sollten nun gegenläufige Zahlungsströme zwischen den Gemeinden
und dem Kanton für beide Seiten haushaltsneutral entflochten werden. So
hätte der Kanton den Gemeindeanteil an der Finanzierung der
Berufsfachschulen übernommen, dafür andere Finanzierungspflichten den
Gemeinden überbunden. Die von den Beschwerdeführerinnen zitierte
Passage in der Botschaft zum NFA, „der Finanzierungsanteil der Gemeinden
soll deshalb vom Kanton übernommen werden“ (Beschwerde S. 8 Ziff. 16;
- 17 - Botschaft, Heft Nr. 20/2008-2009, S. 1118), bedeutet im Kontext des
gesamten Abschnittes nichts anderes als eine weitere Entflechtung der
Finanzströme. Im selben Abschnitt wird ausgeführt, dass eine Entflechtung
angestrebt wird, wonach der Kanton die Finanzierung der Bildungsangebote
auf der Sekundarstufe II übernehmen soll.
d) Unter Berücksichtigung sämtlicher Erwägungen ist davon auszugehen, dass
die Formulierung von Art. 89 Abs. 3 KV bewusst offen gehalten wurde, damit
die heute noch bestehende Finanzierungsform zulässig bleiben würde, bis
eine Entflechtung der Finanzierung vorgenommen werden kann. In diesem
Sinne ist dem Beschwerdegegner zuzustimmen, wenn er ausführt, dass der
Grosse Rat bei der Totalrevision des BwBG und im Besonderen bei den Art.
33 - 39 BwBG seinen ihm durch Art. 89 Abs. 3 KV offen gelassenen
Gestaltungsspielraum in zulässiger Weise ausgenützt hat (Stellungnahme,
S. 40 Ziff. 4.2). Beide Gutachter haben darauf hingewiesen, dass dem
Gesetzgeber bei der Konkretisierung und Umsetzung von
Verfassungsnormen ein gewisser Beurteilungs-, Abwägung- und
Bewertungsvorrang zukommt (Rechtsgutachten S. 28; Rechtsgutachten II,
S. 8). Es ist damit vertretbar und nicht zu beanstanden, dass sich der
Gesetzgeber entschieden hat, die Beitragspflicht der Gemeinden
weiterzuführen und erst im Rahmen einer umfassenden Entflechtung der
Finanzströme die Finanzierung zu übernehmen. Die angefochtene
Verfügung vom 2. April 2012 erweist sich damit als rechtmässig und die
Beschwerde ist abzuweisen.
7. a) Bei diesen Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der
Beschwerdeführerinnen (Art. 73 Abs. 1 VRG).
b) Gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit
öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine
Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein
Anlass.