# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** ea166574-7019-4396-99c7-4cd6a2622c96
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Am 22. September 2021 ersuchten R._ und S._ beim Bildungsrat um Bewilligung für
privaten Einzelunterricht ihrer drei Kinder A._ (geboren 2010), B._ (geboren 2012) und
C._ (geboren 2015) während der Dauer der Pandemie, mit Beginn ab Ende der
Herbstferien 2021 am 25. Oktober 2021. Mit Verfügung vom 17. November 2021 wies
der Bildungsrat das Gesuch ab. Gleichzeitig ordnete er an, dass A._, B._ und C._
weiterhin die öffentliche Volksschule zu besuchen oder R._ und S._ der
Schulgemeinde X._ den Nachweis zu erbringen hätten, dass ihre Kinder an einer
anerkannten Privatschule beschult würden.
B.
Gegen die Verfügung des Bildungsrates (Vorinstanz) vom 17. November 2021 (versandt
am 1. Dezember 2021) erhoben R._ und S._ (Beschwerdeführer) durch ihren
Rechtsvertreter am 14. Dezember 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem
Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer, aufzuheben und es sei das Gesuch
für einen privaten Einzelunterricht für A._, B._ und C._ zu bewilligen. Eventualiter sei
die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Am
26. Januar 2022 schloss die Vorinstanz auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
In der Folge liessen sich die Beschwerdeführer am 11. Februar 2022 und
17. März 2022 und die Vorinstanz am 1. März 2022 abschliessend vernehmen.
Auf die Erwägungen der angefochtenen Verfügung, die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben ([Art. 125 des
Volksschulgesetzes; sGS 213.1, VSG, in Verbindung mit] Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Als gesetzliche Vertreter ihrer drei
Kinder sind die Beschwerdeführer zur Ergreifung des Rechtsmittels in eigenem Namen
befugt (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; Art. 304 Abs. 1 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches; SR 210, ZGB; VerwGE B 2021/32 vom
bis
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9. September 2021; VerwGE B 2020/39 vom 16. Juli 2020 E. 1; VerwGE B 2018/97
vom 16. März 2019, bestätigt mit BGer 2C_395/2019 vom 8. Juni 2020, je E. 1 mit
Hinweisen). Die Beschwerde gegen die am 1. Dezember 2021 versandte Verfügung der
Vorinstanz vom 17. November 2021 wurde mit Eingabe vom 14. Dezember 2021
rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf
die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV)
gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht. Zuständig für das Schulwesen sind die Kantone (Art. 62
Abs. 1 BV). Sie gewähren einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern
offensteht. Er ist obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich (Art. 62
Abs. 2 BV). Der Grundschulunterricht muss genügen, um die Schüler sachgerecht auf
ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten. Der
verfassungsmässige Anspruch auf staatliche Leistung betrifft nur die öffentliche
Grundschule. Die Anforderung des ausreichenden Grundschulunterrichts im Sinne von
Art. 19 BV belässt den Kantonen bei der Regelung des Grundschulwesens einen
erheblichen Gestaltungsspielraum. Der Anspruch auf ausreichenden
Grundschulunterricht wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes – sei es durch den
Staat, sei es durch die Eltern – in einem Masse eingeschränkt wird, dass die
Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist, bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht
vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten. Der
Grundschulunterricht untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (Art. 62 Abs. 2
Satz 2 BV). Aus der Aufsicht folgt, dass der Verfassungsgeber von der Möglichkeit
privater Schulen ausgeht; in diesem Fall sollen diese staatlicher Aufsicht unterstehen.
Die Bundesverfassung will damit sicherstellen, dass der Grundschulunterricht auch
dann, wenn er von nicht öffentlichen Schulen wahrgenommen wird, ausreichend ist.
Der Bundesverfassungsgeber setzt nur die minimalen Anforderungen, damit die der
Bildungsverfassung zugrundeliegenden Werte verwirklicht werden. Innerhalb dieses
verfassungsrechtlichen Rahmens kommt den Kantonen bei der Regulierung des
Privatschulwesens grundsätzlich ein weites Ermessen zu. Den Kantonen steht es
namentlich frei, ein Grundrecht auf häuslichen Privatunterricht vorzusehen oder diesen
gesetzlich zuzulassen, wobei die entsprechenden Regelungen den bundesrechtlichen
Anforderungen des ausreichenden Grundschulunterrichts genügen müssen. Art. 19 BV
in Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 BV gewährleistet den privaten Einzelunterricht indes
nicht (vgl. dazu BGE 146 I 20 E. 4.2 f. mit Hinweisen). Dasselbe gilt für Art. 3 Ingress
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und lit. a der Verfassung des Kantons St. Gallen (SR 131.225, sGS 111.1, KV, vgl. dazu
BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.4, in: EuGRZ 2011, S. 692 ff.).
3.
Der private Einzelunterricht ist in Art. 123 VSG im Abschnitt "VIII. Privatunterricht"
geregelt: Laut Abs. 1 dieser Bestimmung werden für den privaten Einzelunterricht die
Vorschriften des VSG über die Privatschulen sachgemäss angewendet. Nach Abs. 2
erteilt der Bildungsrat die Bewilligung, wenn zudem die Erziehung zur
Gemeinschaftsfähigkeit sichergestellt ist. Der Verweis in Art. 123 Abs. 1 VSG betrifft die
Vorschriften des Art. 115 ff. VSG: Danach unterstehen die Privatschulen, die
schulpflichtige Kinder unterrichten, der staatlichen Aufsicht (Art. 115 VSG), und deren
Errichtung und Führung bedürfen einer Bewilligung des Bildungsrates (Art. 116 VSG).
Diese wird erteilt, wenn Schulleitung, fachliche Führung, Organisation und
Schulräumlichkeiten einen der öffentlichen Schule gleichwertigen, auf Dauer
angelegten Unterricht gewährleisten sowie die obligatorischen Unterrichtsbereiche der
öffentlichen Schule unterrichtet werden (Art. 117 Abs. 1 VSG). Der Bildungsrat kann die
Bewilligung mit Auflagen verbinden, um die Gleichwertigkeit des Unterrichts
sicherzustellen (Art. 117 Abs. 2 VSG). Nach Art. 120 Abs. 1 VSG darf in Privatschulen
unterrichten, wer dafür eine Lehrbewilligung besitzt. Eine solche erhält, wer für die
vorgesehene Lehrtätigkeit eine ausreichende Ausbildung nachweist und die
persönlichen Voraussetzungen erfüllt (Art. 120 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 56 ff. VSG).
Entsprechend dem Wortlaut von Art. 123 VSG handelt es sich bei der Bewilligung für
den privaten Einzelunterricht um eine Polizeibewilligung, d.h. die Gesuchsteller haben
einen Anspruch auf Bewilligungserteilung, wenn sie die gesetzlichen Voraussetzungen
erfüllen (vgl. dazu auch B. Mascello, Elternrecht und Privatschulfreiheit, Wil 1995,
S. 152). Sachgemässe Rechtsanwendung, wie sie Art. 123 Abs. 1 VSG in Bezug auf
Art. 115 ff. VSG vorschreibt, bedeutet, dass die Voraussetzungen von Art. 117 VSG
nicht unbesehen übernommen werden können. Vielmehr haben die Gesuchsteller
darzulegen, dass ihr Gesuch den nämlichen Voraussetzungen unter Berücksichtigung
der Besonderheiten des Einzelunterrichts zu genügen vermag (vgl. dazu VerwGE
B 2005/105 vom 25. Oktober 2005 E. 2a Abs. 4 mit Hinweis, in: GVP 2005 Nr. 9).
4.
Vorab nicht umstritten ist, dass die Beschwerdeführer um Bewilligung von privatem
Einzelunterricht und – trotz der geplanten Beschulung durch die K-GmbH (nachfolgend:
K-GmbH, vgl. dazu E. 4.2 hiernach) – nicht um Bewilligung zur Führung einer
Privatschule ersuchen (vgl. zur Abgrenzung von Privatunterricht und Privatschule
BGer 2C_593/2010 vom 20. September 2011 E. 2.1, allerdings in Bezug auf
§§ 68 ff. des Zürcher Volksschulgesetzes; LS 412.100). Weiter erachtete die Vorinstanz
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in Erwägung 3b der angefochtenen Verfügung (act. 2, S. 3) das Bewilligungskriterium
"auf Dauer ausgelegter Unterricht" nicht als erfüllt. In ihrer Vernehmlassung vom
1. März 2022 (act. 15) führte sie unter Anrufung der Verwaltungsgerichtsentscheide
VerwGE B 2005/105 vom 25. Oktober 2005 und VerwGE B 2010/77 vom
27. August 2010, vom Bundesgericht bestätigt mit Urteil BGer 2C_738/2010 vom
24. Mai 2011 (E. 3.5.6), überdies aus, selbst wenn das Kriterium der Dauerhaftigkeit
gegeben wäre, sei das Gesuch mangels Gewährleistung der Erziehung der beschulten
Kinder zur Gemeinschaftsfähigkeit abzuweisen.
Wie die Beschwerdeführer zutreffend erkannt haben (act. 12 Ziff. 2), ist in Art. 123 in
Verbindung mit Art. 117 Abs. 1 Ingress und lit. a VSG die "Dauer" des Privatunterrichts
nicht definiert. Insbesondere wird darin weder eine Minimaldauer vorausgesetzt noch
eine Befristung des Privatunterrichts untersagt. Entsprechend ist im Merkblatt "Privater
Einzelunterricht (Homeschooling)" des Amtes für Volksschule (act. 8/2a/1), in welchem
unter Ziff. 8.3 verlangt wird, dass das Gesuch Angaben zur vorgesehenen Dauer des
privaten Einzelunterrichts enthalten müsse, auch keine Mindestdauer oder ein
Befristungsverbot vorgesehen. In der Botschaft des damaligen Regierungsrates zum
Entwurf eines Volksschulgesetzes vom 23. Juni 1981 (ABl 1981, S. 1073 ff., S. 1108 f.)
wird zum unbestimmten Passus "auf Dauer angelegter Unterricht" in Art. 117 Abs. 1
Ingress und lit. a VSG (Art. 122 Abs. 1 des Entwurfs) ausgeführt, die Forderung nach
der Gewährleistung eines kontinuierlichen Unterrichts setze voraus, dass die
Trägerschaft einer Privatschule Gewähr für eine gewisse Leistungsfähigkeit biete. Eine
detaillierte Überprüfung und Überwachung der finanziellen Tragbarkeit einer
Privatschule sei allerdings weder notwendig noch praktisch durchführbar. H. Plotke
(Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 674) stellt die Dauerhaftigkeit des
Betriebes, nicht zuletzt in finanzieller Hinsicht, in Zusammenhang mit der
Vertrauenswürdigkeit der Trägerschaft.
Die Vorinstanz erachtete vorliegend das Kriterium "auf Dauer angelegter Unterricht" in
der angefochtenen Verfügung (act. 2, S. 3 E. 3b) deswegen als nicht erfüllt, weil sich
das Gesuch der Beschwerdeführer vom 22. September 2021 (act. 8/1) auf eine nur
beschränkte Zeitspanne – "während der Pandemie" – bezogen habe. Hingegen hat sie
nicht in Abrede gestellt, dass der beantragte private Einzelunterricht unter den
Gesichtspunkten der Leistungsfähigkeit sowie der Vertrauenswürdigkeit der
Beschwerdeführer resp. der von diesen mit dem privaten Einzelunterricht betrauten K-
GmbH (vgl. dazu E. 4.2 hiernach) auf Dauer angelegt ist.
4.1.
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Die Beschwerdeführer hielten in ihrem Gesuch vom 22. September 2021 (act. 8/1)
bezüglich der vorgesehenen Dauer des privaten Einzelunterrichts fest, die Bewilligung
sei für die Dauer der Pandemie zu erteilen. Damit enthielt das Gesuch zwar tatsächlich
nur unbestimmte Angaben zur vorgesehenen Dauer des privaten Einzelunterrichts (vgl.
dazu Entwurf des Eidgenössischen Departements des Innern EDI zum
Grundlagenpapier zur mittel- und längerfristigen Entwicklung der Covid-19-Epidemie
und zum Wechsel in die "normale Lage" vom 30. März 2022 [bis 22. April 2022 in
Konsultation bei den Kantonen], www.bag.admin.ch, worin trotz der Aufhebung der
letzten Massnahmen in der Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 16. Februar 2022 [Covid-19-Verordnung
besondere Lage; AS 2022 97, vgl. dazu Art. 12 Abs. 2 dieser Verordnung] bereits
Prognosen über den weiteren Verlauf der Covid-19-Pandemie in den Herbst- und
Wintermonaten 2022/23 angestellt werden). Im Beschwerdeverfahren ergänzten die
Beschwerdeführer jedoch ihr Gesuch mit der Beschulungsbestätigung der K-GmbH
vom 8. Dezember 2021 (act. 3/4) nachträglich (vgl. zur Einschränkung des
Novenverbots nach Art. 61 Abs. 3 VRP, soweit es sich bei der Vorinstanz um keine
richterliche Behörde handelt, VerwGE B 2021/40 vom 24. September 2021 E. 3 mit
Hinweisen), nachdem sie im erstinstanzlichen Verfahren weder von der Vorinstanz noch
vom Leiter Abteilung Aufsicht und Schulqualität des Amtes für Volksschule (vgl. dazu
dessen E-Mails vom 14. Oktober 2021 und 2. Dezember 2021, act. 8/7 und act. 3/3)
aufgefordert worden waren, die Angaben zur Dauer des Unterrichts zu ergänzen (vgl.
dazu aber "Vorabklärungsentscheid" des Dienstes für Recht und Personal des
Bildungsdepartements vom 4. Oktober 2021, act. 8/4, worin die Beschwerdeführer
bereits darauf hingewiesen wurden, dass die Bewilligungsvoraussetzung "auf Dauer
angelegter Unterricht" wohl nicht erfüllt sei). In der Beschulungsbestätigung hat sich
die K-GmbH, eine vom Bildungsrat bewilligte Privatschule (vgl. Verzeichnis der
Privatschulen im Kanton St. Gallen, Stand: 23. Februar 2022, www.sg.ch), verpflichtet,
die Kinder der Beschwerdeführer mindestens bis zu den Sommerferien 2023 im
Privatunterricht gemäss Lehrplan 21 zu beschulen. Demzufolge ist der von den
Beschwerdeführern beantragte private Einzelunterricht auf Dauer im Sinne von Art. 123
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 117 Abs. 1 Ingress und lit. a VSG, d.h. mindestens bis
Ende Schuljahr 2022/23 (vgl. dazu auch Art. 17 VSG), angelegt. Bereits aus diesem
Grund wäre die Beschwerde im Eventualantrag gutzuheissen, die angefochtene
Verfügung aufzuheben und die Sache zur Prüfung der weiteren
Bewilligungsvoraussetzungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Aus
prozessökonomischen Gründen rechtfertigt es sich indessen, auf das von der
Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 1. März 2022 (act. 15) angeführte und einer
Bewilligung entgegenstehende Kriterium der Gemeinschaftsfähigkeit einzugehen.
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Die Erziehung der Kinder zu gemeinschaftsfähigen Menschen ist ein zentrales Anliegen
des schulischen Bildungs- und Erziehungsauftrags (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 VSG). Um
dieses Anliegen sicherstellen zu können, ist namentlich der Kontakt mit gleichaltrigen
Kindern von besonderer Bedeutung. Dieser Kontakt ist beim Einzelunterricht
grundsätzlich nicht gewährleistet, weshalb die Gefahr besteht, dass die Vermittlung
sozialer Kompetenzen nicht oder nur ungenügend umgesetzt wird. Dieser Gefahr muss
mit geeigneten Massnahmen begegnet werden, welche die integrative Funktion des
Unterrichts im Klassenverband zu ersetzen vermögen. Dabei ist davon auszugehen,
dass allein die Teilnahme an Freizeitaktivitäten zusammen mit anderen Kindern nicht
genügt, um den Anforderungen von Art. 123 Abs. 2 VSG gerecht zu werden. Diese
Aktivitäten sind anders als der Schulunterricht freiwilliger Natur und selbst gewählt. Sie
stellen nicht die gleichen Anforderungen an soziale Fähigkeiten wie Rücksichtnahme
und Toleranz, wie dies der obligatorische Unterricht im Klassenverband tut. Die
Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit im Sinne von Art. 123 Abs. 2 VSG muss deshalb
nicht nur durch eine entsprechende Freizeitgestaltung, sondern zusätzlich auch durch
spezifische Massnahmen und Vorkehren der Unterrichtsgestaltung sichergestellt
werden. Diese Anforderungen sind in der Tat nicht leicht zu erfüllen, zumal sich
Einzelunterricht und Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit zumindest ein Stück weit
ausschliessen. Entsprechend ist es mit Blick auf die Wichtigkeit dieses erzieherischen
Anliegens sowohl für das Kind als auch für die Gesellschaft ohne weiteres
gerechtfertigt, an dessen Erfüllung hohe Anforderungen zu stellen (vgl. dazu VerwGE
B 2005/105 vom 25. Oktober 2005, in: GVP 2005 Nr. 9, E. 2c; VerwGE B 2010/77 vom
24. August 2010, bestätigt mit BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011, E. 6.3 je mit
Hinweisen, siehe dazu auch J. Reich, "Homeschooling" zwischen elterlichem
Erziehungsrecht, staatlicher Schulpflicht und Kindeswohl, in: ZBl 2012, S. 567 ff.,
S. 604). Das Bundesgericht führte dazu in dem von der Vorinstanz angerufenen Urteil
BGer 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 aus (E. 3.5.6), es sei nicht willkürlich, wenn für
die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit nicht nur auf die elterliche Erziehung, auf
Freizeitaktivitäten und auf Kontakte mit Freunden und Bekannten vertraut werde,
sondern auch ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld einbezogen
werde. Denn nur dort könne eine familienunabhängige Auseinandersetzung mit
Erwachsenen, Vorgesetzten, Respektpersonen, anderen Kindern mit teilweise anderen
Kulturen erfolgen, was die Kinder befähige, sich im späteren Leben bestmöglich zu
integrieren, und ihnen die gleichen Chancen eröffne. Willkürlich wäre indes, wenn so
hohe Anforderungen an die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit gestellt würden,
dass die Kinder gleichsam eine Schule besuchen müssten.
4.2.
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