# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** e0b79bd0-3ca7-43cb-aa18-de8a24144391
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2021
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A.
La société A._ est propriétaire depuis 1982 des parcelles adjacentes n
os
5489, 5456 et 5458 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. Ces parcelles font partie d'un compartiment de terrain délimité à l'ouest (en aval) par l'avenue de Collonge et au nord (en amont) par la route de Glion.
La parcelle n° 5458 (695 m
2
, actuellement non bâtie), au centre de ce compartiment de terrain, est desservie directement par le chemin du Chatagny (DP 437, route communale du domaine public). Dans son dernier tronçon accessible aux automobiles, en particulier à la hauteur de la parcelle n° 5458, ce chemin est étroit (largeur d'environ 3 m). Les autres parcelles desservies directement par le chemin du Chatagny sont bâties (parcelles n
os
5462, 5443, 5457, 5463, 5472, 5483, 5471, 5482).
La parcelle n° 5456 de A._, contiguë à la parcelle n° 5458, a une surface de 3'248 m
2
. Elle n'est pas bâtie. Elle se trouve en amont de la parcelle n° 5458.
La parcelle n° 5489 de cette société, d'une surface de 1'070 m
2
et supportant une maison d'habitation, est contiguë au nord à la parcelle n° 5456. Elle est accessible par la route de Glion.
B.
Le compartiment de terrain décrit ci-dessus, en particulier les parcelles n
os
5456 et 5458, a été classé en zone constructible (zone de faible densité) dans le plan des zones de la commune de Montreux, entré en vigueur le 15 décembre 1972. L'affectation de cette zone est définie aux art. 33 ss du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPA), applicable sous l'empire du plan des zones de 1972. Un nouveau plan général d'affectation (PGA) a été établi par les autorités communales. Le conseil communal a adopté ce nouveau plan (projet initial puis modifications) le 4 septembre 2014 puis le 12 octobre 2016. Le Département cantonal du territoire et de l'environnement (DTE) a rendu des décisions d'approbation préalable les 10 juin 2015 et 10 janvier 2017. Le nouveau PGA classe les parcelles n
os
5456 et 5458 dans la zone de coteau B, de même que les autres parcelles du même compartiment de terrain.
Les décisions d'adoption et d'approbation préalable du nouveau PGA ont fait l'objet de plusieurs recours au Tribunal cantonal puis au Tribunal fédéral. Après les arrêts de la Cour de droit administratif et public – mais avant que le Tribunal fédéral ne statue –, le nouveau PGA a été mis en vigueur dans les parties de la localité qui n'étaient pas directement visées par les recours au Tribunal fédéral, notamment dans le quartier du Chatagny.
Par un arrêt du 16 avril 2020 (arrêt 1C_632/2018, ATF 146 II 289), le Tribunal fédéral a admis un des recours formés devant lui. Il a réformé l'arrêt du Tribunal cantonal dans le sens des considérants (ch. 1 du dispositif). Cela signifie que les décisions d'adoption communales et les décisions d'approbation préalable cantonales sont annulées, la cause étant renvoyée à la commune pour qu'elle adapte son projet de PGA dans les portions de territoire comprises dans la zone réservée et dans les secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail; la commune devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (consid. 14).
C.
Le 16 mars 2018, A._ a déposé une demande de permis de construire pour un projet de bâtiment d'habitation (8 logements) avec parking enterré de 12 places et 4 places visiteurs extérieures, sur les parcelles n
os
5458 et 5456 qu'il est prévu de réunir en une seule parcelle. Le parking enterré occupe la partie inférieure de la propriété (parcelle n° 5458) tandis que la maison d'habitation est implantée dans la partie supérieure (parcelle n° 5456).
La demande a été mise à l'enquête publique du 25 juillet au 23 août 2018. Plusieurs oppositions ont été enregistrées, en particulier celles de B._, C._ et D._, E._ et F._, propriétaires de terrains voisins desservis par le chemin du ******** (ci-après: B._ et consorts).
D.
Le 7 février 2019, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a rendu une décision de refus du permis de construire en retenant en substance que la voie publique, trop étroite, ne permettait pas l'accès des véhicules d'urgence, de sorte que les parcelles n'étaient pas desservies de manière suffisante. Elle a également considéré que le projet comptait 5 places de stationnement en trop. La municipalité a communiqué à la constructrice la synthèse des préavis et autorisations spéciales de l'administration cantonale (synthèse CAMAC n° 176817 du 15 novembre 2018). Elle comporte notamment une autorisation spéciale de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), autorisation nécessaire parce le projet se situe dans une zone de danger de glissements de terrain spontanés et coulées de terre, ainsi que dans une zone de danger d'inondation.
E.
Le 7 mars 2019, A._ a recouru contre la décision de la municipalité du 7 février 2019 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Le 17 septembre 2019, la recourante a adressé au tribunal des plans modifiés de son projet (réduction du nombre de places de stationnement, pour qu'il corresponde aux exigences municipales; modification du parking souterrain et des aménagements extérieurs).
Par un arrêt AC.2019.0072 du 19 juin 2020, la CDAP a admis le recours et elle a renvoyé la cause à la municipalité pour nouvelle décision. Elle a considéré en substance que le refus du permis de construire au motif que le terrain ne serait pas desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès, singulièrement pour l'intervention des secours, était contraire aux normes relatives à l'équipement, en particulier l'art. 19 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). L'arrêt relève que la conformité au droit des constructions du projet n'avait pas fait l'objet d'un examen complet par la municipalité à ce stade et il n'incombait pas au tribunal, sur la base du dossier, de décider si l'autorisation requise pouvait être délivrée.
F.
La municipalité a rendu sa nouvelle décision le 4 septembre 2020. Elle a refusé le permis de construire pour les motifs suivants:
"
Le projet présente 4 niveaux de construction sous la corniche, ce qui ne respecte pas les articles 35 et 71 RPA. En effet, le bâtiment projeté est coiffé d'une toiture à un pan, dont la corniche se situe au point sommital de sa façade arrière; il résulte de ce qui précède que le dernier niveau ne peut pas être considéré comme un niveau de terminaison et doit être alors considéré comme un niveau courant, ce qui porte à 4 le nombre de niveaux sous la corniche.
Dans la continuité d'une incompatibilité avec le nombre de niveaux de construction, la hauteur du bâtiment projeté ne respecte pas l'article 39 RPA, car mesurée à la corniche, soit au point sommital de la façade arrière, la hauteur du bâtiment se monte à 10.00 m soit à plus de 3.00 m de trop que ce que permet le dispositif de la zone (7.00 m).
Nous relevons encore que si le dernier niveau devait tout de même être considéré comme un attique de par la faible pente du pan et, par là même, comme un niveau de terminaison,
ce dernier excède de près de 10 m
2
SPB le 3/5 de la surface du niveau inférieur
, ce qui est contraire à l'article 72bis RPA.
La pente des lieux commande elle de trouver une assise au nouveau bâtiment qui limite les mouvements de terre et, par conséquent, une implantation proche du DP; en l'état le projet ne respecte pas les articles 76 et 79 RPA
[...]"
.
G.
Agissant le 6 octobre 2020 par la voie du recours de droit administratif, A._ demande à la CDAP d'annuler la décision du 4 septembre 2020 et de délivrer le permis de construire sollicité. A titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 4 décembre 2020, la municipalité conclut au rejet du recours.
Les opposants B._ et consorts se sont déterminés sur le recours le 4 décembre 2020. Ils concluent à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.
La recourante a répliqué le 2 février 2021, en confirmant ses conclusions.
H.
La Cour de droit administratif et public a procédé à une inspection locale le 23 avril 2021. A cette occasion, l'architecte de la recourante a présenté un jeu de plans du projet, avec les modifications apportées en août 2019 (ces plans ont ensuite été envoyés aux autres parties et au tribunal). La représentante de la commune a indiqué qu'un plan de zone réservée allait être mis à l'enquête publique dès le lendemain, cette mesure conservatoire visant notamment les terrains de la recourante.
I.
Les parties ont pu se déterminer par écrit au sujet du nouvel élément que constituait la mise à l'enquête publique du plan des zones réservées. La municipalité l'a fait le 25 mai 2021, en exposant notamment que la demande de permis de construire allait à l'encontre du dispositif de protection provisoire que constituent les zones réservées, ce dispositif ayant été conçu pour empêcher que la situation de non-conformité au droit fédéral que connaît Montreux ne s'accentue, notamment en empêchant les constructions nouvelles.
La recourante s'est déterminée le 17 juin 2021, en faisant valoir en substance que la CDAP doit trancher sur la base de la situation juridique prévalant à la date de la décision attaquée, sans tenir compte de la mise à l'enquête publique des zones réservées, étant précisé qu'elle s'est opposée à cette mesure conservatoire.
Les opposants se sont déterminés le 18 juin 2021.

## Considerations

Considérant en droit:
1.
La décision municipale refusant un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire des biens-fonds, destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
La décision attaquée retient que le projet se situe sur des parcelles affectées à la zone de faible densité par le plan des zones de 1972 (art. 33 ss RPA). Dans sa réponse au recours, la municipalité ajoute notamment ce qui suit: l'affectation de ces parcelles à la zone constructible a été confirmée dans le nouveau plan général d'affectation, annulé par le Tribunal fédéral. L'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au moment où elle statue et par conséquent, seule la réglementation de la zone de faible densité du plan des zones de 1972 fait foi. La municipalité, qui s'attelle à l'élaboration d'un nouveau plan d'affectation communal, ne conteste pas le fait que les parcelles de la recourante se situent dans la zone à bâtir provisoire au sens de l'art. 36 al. 3 LAT et que, vu qu'elles sont bordées de constructions accessibles par le DP 437, elles sont considérées comme équipées au sens de l'art. 19 LAT; toutefois, l'application de l'art. 15 LAT est susceptible de soustraire certains terrains à la zone à bâtir dans le cadre de la révision à entreprendre du plan général d'affectation. La municipalité estime donc qu'il est impossible de garantir ou confirmer que les parcelles de la recourante resteront affectées à la zone à bâtir.
Il ressort ainsi de la décision attaquée, comme des explications données par la municipalité dans sa réponse, que le refus de l'autorisation de construire résulte non pas de l'application de mesures conservatoires au sens des art. 46 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), à cause d'un projet de nouveau plan d'affectation – singulièrement d'un effet négatif anticipé du projet de plan des zones réservées (cf. art. 47 LATC) –, mais de violations de règles de police des constructions. La municipalité estime que la réglementation du RPA pour la zone de faible densité, définissant les dimensions et les caractéristiques architecturales des bâtiments, est applicable dans ce périmètre, même s'il s'agit d'une "zone à bâtir provisoire" dans l'attente d'une délimitation définitive des zones à bâtir dans un nouveau plan général d'affectation. L'application de ce régime juridique n'est, en tant que telle, pas critiquée par la recourante, qui avait du reste conçu son projet de façon à ce qu'il soit conforme aussi bien au PGA de 1972 qu'au nouveau PGA annulé ensuite par le Tribunal fédéral. Il y a donc lieu, dans le présent arrêt, de considérer que l'examen de la conformité du projet aux règles de police des constructions doit se faire au regard des dispositions du RPA.
La municipalité ajoute un argument dans sa dernière écriture du 25 mai 2021: le projet de la recourante serait non seulement contraire au plan des zones de 1972, moyennant qu'il soit considéré comme applicable, mais également à l'art. 8 al. 2 du règlement des zones réservées (en voie d'élaboration), par application de l'art. 49 al. 1 LATC. Vu l'issue de la cause (cf. infra, consid. 3), il n'est pas nécessaire d'examiner cet argument.
3.
La municipalité retient, parmi les motifs de refus du permis de construire, une violation des art. 76 et 79 RPA. Selon la décision attaquée, la pente des lieux commande de trouver une assise au nouveau bâtiment qui limite les mouvements de terre et par conséquent une implantation proche du domaine public. La recourante conteste cette application du règlement communal en faisant valoir que son architecte a tout mis en œuvre, grâce à la mise en souterrain de certains éléments, pour limiter au maximum les mouvements de terrain. Selon elle, il serait aberrant d'imposer une implantation au bas de la propriété en laissant le haut, qui bénéficie de la meilleure vue, libre de toute construction. La recourante met encore en cause la bonne foi de la municipalité, qui ne lui aurait pas indiqué auparavant – lors de discussions avec le service communal de l'urbanisme avant l'enquête publique, ni dans la première décision de 2019 – que son projet ne respectait pas les dispositions précitées.
a) Les art. 76 et 79 RPA font partie des règles applicables à toutes les zones (art. 60 ss RPA). Ils se trouvent dans le § 2 de ce chapitre, "
Esthétique des constructions et protection des sites
". L'art. 76 RPA dispose ce qui suit (note marginale: règle générale):
"
La Municipalité est compétente pour prendre les mesures nécessaires en vue d'éviter l'enlaidissement du territoire communal.
Sont notamment interdits tous travaux ou installations (antennes, etc.) qui seraient de nature à nuire au bon aspect d'un site, d'un quartier, d'une rue ou d'un ensemble de bâtiments.
Dans la règle, lorsque le profil du terrain naturel subit des modifications du fait de constructions souterraines ou de mouvements de terre, le terrain fini est en continuité avec les parcelles voisines.
Lors de travaux de construction, de transformation ou de rénovation, tout élément susceptible d'influer de façon notable sur l'aspect extérieur d'un bâtiment doit être soumis à l'approbation de la Municipalité. Il s'agit notamment des matériaux et couleurs extérieurs utilisés en façade, en toiture et pour les murs et clôtures.
La Municipalité peut exiger la plantation d'arbres ou de haies autour des constructions et installations existantes ou à édifier. Elle peut fixer le choix des essences.
"
L'art. 79 RPA a la teneur suivante (note marginale: implantation):
"
Pour des raisons d'orientation ou d'esthétique, la Municipalité peut imposer une autre implantation que celle prévue par le constructeur.
"
Ces règles du droit communal correspondent matériellement à la clause d'esthétique, pré
vue en droit cantonal à l'art. 86 LATC. Cette disposition charge la municipalité de veiller à ce que les constructions ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1).
Il en va ainsi, selon la jurisprudence, lorsque l'implantation d'une construction et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité. Il incombe au premier chef aux autorités communales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation. Le tribunal observe une certaine retenue dans l'examen de cette question; il s’assurera que la question de l’intégration d’une construction à l’environnement bâti a été examinée sur la base de critères objectifs, sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu (cf. notamment arrêts
AC.2020.0260 du 7 juillet 2021 consid. 7a;
AC.2021.0101 du 21 juin 2021 consid. 3b et les arrêts cités). En outre, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable (arrêt TF 1C_234/2020 du 5 février 2021 consid. 7.2; ATF 115 Ia 114 consid. 3d, ATF 115 Ia 363 consid. 3a).
A propos des mouvements de terre, le RPA ne contient pas d'autre norme spécifique que celle de l'art. 76 al. 3 (aménagement du terrain fini en continuité avec les parcelles voisines). La hauteur maximale des mouvements de terre, au milieu d'une parcelle, n'est pas limitée. Dès lors, c'est dans le cadre de l'application de la clause d'esthétique que la municipalité veille à éviter des déblais ou remblais excessifs afin d'assurer une implantation harmonieuse des constructions dans le terrain (cf. arrêt
AC.2009.0263 du 15 décembre 2010 consid. 4a).
b) Le terrain de la recourante est en forte pente, avec une déclivité assez régulière (voir notamment les sites
www.geo.vd.ch
ou
www.cartoriviera.ch
, altimétrie). Au point le plus haut (angle nord de la parcelle n° 5456), l'altitude est de 495 m et au point le plus bas (angle sud de la parcelle n° 5458, chemin du Chatagny), elle est de 460 m (différence de 35 m sur une longueur de 90 m environ). Le bâtiment d'habitation prévu compte 5 niveaux: sous-sol, rez inférieur, rez-de-chaussée, 1
er
étage et attique. Le sous-sol est entièrement enterré, grâce à un remblai dont la hauteur atteint 2 m à 2.50 m à l'angle sud du bâtiment. La façade principale (sud-ouest) et une partie des façades latérales du rez inférieur sont dégagées; une terrasse est prévue sur le remblai et le long des façades latérales (à la cote d'altitude 476.5 m) avec, le long de la façade nord-ouest, un mur de soutènement puisque le niveau du terrain naturel est plus élevé. Au niveau du rez-de-chaussée, les quatre façades sont dégagées, avec des balcons à l'avant du bâtiment et une terrasse d'une largeur de 3.20 m à l'arrière. Cette terrasse est limitée, au nord-est, par un mur de soutènement haut de 2.10 m. En amont de ce mur, le terrain est aménagé en déblai. A l'angle de la façade nord-ouest, le sommet du mur de soutènement est 2 m sous le niveau du terrain naturel ce qui signifie que la terrasse du rez-de-chaussée est, à certains endroits, 4 m plus bas que le niveau actuel du terrain
. Toutefois, à l'angle de la façade sud-est, la hauteur du mur de soutènement à l'arrière de la terrasse est moins importante (1.20 m) et il n'y a pas d'aménagement du terrain naturel en déblai.
c) La conception du bâtiment, avec trois niveaux habitables dégagés sur les quatre côtés, donc avec une terrasse là où les pièces de l'arrière du rez-de-chaussée sont sous le niveau du terrain naturel, implique d'importants mouvements de terre et la création d'une sorte de "cuvette". Les maisons directement voisines ne sont pas conçues de la même manière et ne donnent pas l'impression que le terrain a été creusé sur une profondeur de plusieurs mètres (en l'occurrence 4 m à certains endroits, pour le projet litigieux) afin de dégager l'espace nécessaire à un bâtiment de plusieurs étages. Dans ces conditions, la municipalité est objectivement fondée à considérer que le projet de la recourante pose des problèmes particuliers d'intégration. En 1972, l'autorité de planification avait classé les terrains desservis par le chemin du Chatagny en zone de faible densité et la plupart des maisons voisines sont du reste des villas familiales, qui ont pu être construites sans modifier sensiblement le profil du terrain. Dans une zone de faible densité, il est cohérent que la municipalité applique des exigences accrues, en matière d'intégration, pour des bâtiments de volume plus important et qu'elle veille à ce que leur implantation soit soigneusement étudiée, quand le terrain est en forte pente. En l'espèce, la décision de la municipalité sur le projet litigieux n'est pas critiquable, compte tenu de la marge d'appréciation qui doit être reconnue à cette autorité. Il faut relever que par sa décision, la municipalité ne vise pas à imposer simplement une réduction du volume des constructions, par rapport aux possibilités offertes par la réglementation de la zone de faible densité; c'est bien plutôt un choix d'implantation et une conception du bâtiment qui sont critiqués, en fonction des caractéristiques concrètes du terrain. En définitive, la municipalité n'a pas violé le droit cantonal et communal en retenant qu'avec cette implantation et les importants mouvements de terre que nécessite la création de huit appartements, le bâtiment litigieux viole les dispositions sur l'esthétique et l'intégration.
d) Il y a lieu d'ajouter que la décision attaquée n'est pas en contradiction avec la première décision de refus du permis de construire, du 7 février 2019. A ce stade-là, la municipalité s'était prononcée exclusivement sur la question de l'équipement de la parcelle (cf. art. 19 LAT) et non pas sur l'implantation du bâtiment. Cette autorité n'a par ailleurs, d'après le dossier, donné aucune assurance à la recourante, ni directement ni par l'intermédiaire du service de l'urbanisme, au sujet de la conformité du projet aux art. 76 et 79 RPA. La recourante ne peut donc pas, à l'évidence, invoquer le droit à la protection de la bonne foi (cf. ATF 146 I 105 consid. 5.1).
Il s'ensuit que le grief de mauvaise application, par la municipalité, des dispositions précitées du RPA, doit être rejeté.
4.
Il découle du considérant précédent que la municipalité était fondée à refuser le permis de construire sur la base de la clause d'esthétique ou des règles sur l'intégration des bâtiments. Il n'est partant pas nécessaire d'examiner les autres motifs invoqués à l'appui de la décision négative.
Le rejet du recours entraîne la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Elle aura en outre à payer des dépens aux opposants, représentés par un avocat. La Commune de Montreux n'a pas droit à des dépens, la municipalité ayant procédé sans le concours d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD).