# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 31aacb99-0409-436a-ba71-b80c08112c88
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2002
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

I. Mit Beschluss vom 3. Oktober 2000 setzte der Grosse Gemeinderat Winterthur eine neue Bau- und Zonenordnung (BZO) fest. Dadurch wurde ein rund 4 ha umfassendes Gebiet beidseits der von der Technikum-Strasse nach Süden abzweigenden Turmhalden-Strasse, welches gemäss der Bau- und Zonenordnung vom 11. März 1986 (aBZO) in der viergeschossigen Wohnzone mit Gewerbeerleichterung (W4G) lag, der dreigeschossigen Wohnzone mit Gewerbeerleichterung (W3G) zugeteilt. Im Gebietsteil östlich der Turmhalden-Strasse, welcher im Norden und Nordosten durch die Eulach und im Süden durch die hier stark ansteigende Büelrain-Strasse begrenzt und von der Rosen-Strasse durchquert wird, befinden sich die den heutigen privaten Beschwerdegegnerinnen gehörenden Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02, 03 und 04.
II. Mit Rekurs vom 18. Dezember 2000 beantragten die heutigen privaten Beschwerdegegnerinnen, den Beschluss des Grossen Gemeinderats insoweit aufzuheben, als damit
ihre sowie die weiteren Grundstücke im östlichen Gebietsteil beidseits der Rosen-Strasse der Zone W3G zugewiesen worden seien; alle diese Grundstücke seien statt dessen der viergeschossigen Zentrumszone (Z4) zuzuweisen.
Die Baurekurskommission IV führte am 23. Oktober 2001 einen Augenschein durch. Entsprechend einer prozessleitenden Anordnung reichte die Vertreterin der Rekursgegnerin (heutigen Beschwerdeführerin) sodann am 14. November 2001 einen Bericht zur Frage ein, ob die betroffenen Gebäude an der Büelrain-Strasse 1 bis 7 (ungerade Nummern) und an der Rosen-Strasse 5 durch die angefochtenen Festlegung baurechtswidrig würden.
Mit Entscheid vom 31. Januar 2002 hiess die Baurekurskommission IV den Rekurs teilweise gut. Sie hob den Beschluss des Grossen Gemeinderats Winterthur insoweit auf, als damit die Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02, 04 und 03 der Zone W3G zugewiesen worden waren. Im Übrigen wies sie den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat. Nicht eingetreten wurde auf den Rekurs insoweit, als die Rekurrentinnen die angefochtene kommunale Festlegung auch bezüglich der Nachbargrundstücke verlangt hatten. Abgewiesen wurde der Rekurs insoweit, als sie damit die Zuweisung ihrer Grundstücke zur Zone Z4 verlangt hatten. Mit Bezug auf die Grundstücke der Rekurrentinnen gelte damit unverändert die Zone W4G. In ihren Erwägungen wies die Baurekurskommission die Stadt Winterthur abschliessend darauf hin, dass es zweckmässig wäre, auch die übrigen Grundstücke in dem von der angefochtene Festlegung betroffenen Gebiet, bezüglich welcher aus formellen Gründen nicht auf den Rekurs eingetreten werden könne, der Zone W4G zuzuweisen.
III. Mit (vorsorglicher) Beschwerde vom 27. Februar 2002 (vom Grossen Gemeinderat nachträglich genehmigt am 18. März 2002) beantragte der Stadtrat Winterthur dem Verwaltungsgericht, den Entscheid der Baurekurskommission IV insoweit aufzuheben, als diese den Rekurs gutgeheissen habe; dementsprechend sei der Beschluss des Grossen Gemeinderats vom 3. Oktober 2000 auch in dem von der Baurekurskommission aufgehobenen Umfang zu bestätigen (VB.2002.00079).
Die nicht von Rekursen betroffenen Teile der neuen BZO waren von der Baudirektion bereits am 28. März 2001 genehmigt worden. Der Regierungsrat prüfte auf Präsidialverfügung vom 8. März 2002 hin die Genehmigungsfähigkeit der streitbetroffenen Festlegung; mit Beschluss vom 26. Juni 2002 verweigerte er die Genehmigung.
Gegen diese Nichtgenehmigung erhob der Stadtrat Winterthur am 25. Juli 2002 ebenfalls Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den Regierungsrat anzuhalten, die Zuweisung der streitbetroffenen Grundstücke zur Zone W3G zu genehmigen (VB.2002.00243).
Mit Präsidialverfügung vom 31. Juli 2002 wurden die beiden Beschwerdeverfahren vereinigt sowie den Parteien und Vorinstanzen Frist angesetzt, um zu den Beschwerdeschriften Stellung zu nehmen. Die Baurekurskommission beantragte am 20. August 2002 Abweisung der Beschwerde VB.2002.00079. Die Baudirektion ersuchte namens des Regierungsrats am 4. Oktober 2002 um Abweisung der Beschwerde VB.2002.00243. Die privaten Beschwerdegegnerinnen beantragten am 21. Oktober 2002, die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; es seien die Protokolle der vorberatenden Kommission des Grossen Gemeinderats betreffend die streitige Zonierung beizuziehen und den Beschwerdegegnerinnen zur Stellungnahme zu unterbreiten; sodann seien verschiedene, näher bezeichnete Vorbringen in der Beschwerde VB.2002.00079 als unzulässige Tatsachenbehauptungen unberücksichtigt zu lassen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

## Considerations

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 und 43 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in Verbindung mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerden zuständig (RB 1998 Nr. 26). Die Stadt Winterthur ist nach § 338a Abs. 1 PBG und § 21 lit. b VRG zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
2. a) Das Verwaltungsgericht kann die Streitsache aufgrund der vorliegenden Akten beurteilen. Ein gerichtlicher Augenschein nach § 60 VRG ist nicht erforderlich, zumal die Baurekurskommission einen Augenschein durchgeführt hat und deren Protokoll im Zusammenhang mit den übrigen vorliegenden Akten hinreichend Aufschluss über die zu beurteilenden tatsächlichen Verhältnisse gibt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 45).
b) Die von der Baudirektion namens des Regierungsrats eingereichte Vernehmlassung vom 4. Oktober 2002 ist verspätet, weshalb sie grundsätzlich nicht zu berücksichtigen ist. Das bleibt allerdings insofern ohne Auswirkungen, als die Beschwerde VB.2002.00243 als gegenstandslos abzuschreiben sein wird (vgl. E. 7).
c) Wie schon im Rekursverfahren beantragen die privaten Beschwerdegegnerinnen dem Verwaltungsgericht, die Protokolle der vorberatenden Kommission des Grossen Gemeinderats Winterthur betreffend die streitbetroffene Zonierung beizuziehen und ihnen zur Stellungnahme zu unterbreiten. Zur Begründung wird ausgeführt, anlässlich der Ratsdebatte zur Revision der BZO sei über die streitbetroffene Zonierung nicht debattiert worden; von Interesse sei daher die Willensbildung in der vorberatenden Kommission. Die Stadtverwaltung sei zwar befugt, im nachfolgenden Rechtsmittelverfahren den Entscheid des Grossen Gemeinderats näher zu begründen, was aber nicht die Befugnis einschliesse, ”den Willen des Gemeinderates durch ihren eigenen Willen (zu) substituieren und der Abzonung eine andere Absicht (zu) unterstellen, als sie der kommunale Gesetzgeber tatsächlich hatte”. – Dem Antrag ist nicht zu entsprechen. Zum einen darf ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die Exekutivbehörde, die namens einer Gemeinde Beschwerde gegen die Aufhebung einer nutzungsplanerischen Festlegung führt, die im Festsetzungsverfahren massgebenden Motive vorbringt; daneben kann es ihr grundsätzlich nicht verwehrt sein, ergänzende Überlegungen, welche ihrer Auffassung nach die fragliche Zonierung ebenfalls rechtfertigen, zusätzlich vorzubringen. Sodann sind die im Festsetzungsverfahren massgebenden Motive, sofern überhaupt nachträglich feststellbar, im Beschwerdeverfahren nur mittelbar relevant; entscheidend ist, ob der Rekursentscheid der Vorinstanz im Ergebnis einer Rechtskontrolle standhalte, wozu allerdings auch die Frage gehört, ob die Baurekurskommission in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe (vgl. nachfolgend E. 3). Im vorliegenden Verfahren kann auf den beantragten Beizug der genannten Protokolle jedenfalls schon deswegen verzichtet werden, weil die Beschwerde, wie nachfolgend dargelegt wird, abzuweisen ist.
3. Kommunale Nutzungspläne werden von der Baurekurskommission als erster Rechtsmittelinstanz (vgl. § 329 Abs. 1 PBG) grundsätzlich mit voller Kognition nach § 20 VRG, d.h. einschliesslich einer Angemessenheits- und Zweckmässigkeitskontrolle, überprüft. Dabei hat die Rekursbehörde jedoch die den Gemeinden bei der Festsetzung einer Bau- und Zonenordnung zustehende Autonomie zu beachten. Sie soll dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung unzureichend Rechnung trägt, im Übrigen im Rahmen der Ermessenskontrolle jedoch nur dann, wenn die Unangemessenheit oder Unzweckmässigkeit der streitbetroffenen Festsetzung offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 1073). Im Wesentlichen die gleiche Kognition kommt der Baudirektion (§ 2 lit. b PBG) bzw. dem Regierungsrat (§ 2 lit. a PBG) beim Entscheid über die Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung der kommunalen Planung zu (§ 5 Abs. 1 in Verbindung mit § 89 PBG; Kreisschreiben der Baudirektion vom 1. Juni 1980 über die Genehmigungspraxis; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 424).
Dem Verwaltungsgericht steht nach § 50 Abs. 1 und 2 VRG bei der Überprüfung von die kommunale Planfestsetzung betreffenden
Rekursentscheiden
keine Ermessenskontrolle zu, was mit dem Bundesrecht, insbesondere mit Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) vereinbar ist. Bei der Überprüfung von Rekursentscheiden, mit welchen kommunale Planfestsetzungen aufgehoben worden sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe. Mit Bezug auf negative
Genehmigungsentscheide
des Regierungsrats kommt dem Verwaltungsgericht als einziger kantonaler Rechtsmittelinstanz gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG jedenfalls dann eine erweiterte Kognition zu, wenn eine grundeigentümerfreundliche Planung von dritter Seite nicht angefochten wurde und demzufolge die betreffende Festlegung erstmals im Rahmen einer Beschwerde des Grundeigentümers gegen die Nichtgenehmigung überprüft wird (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Ob dies auch dann gelte, wenn die betreffende Planung vom Grundeigentümer oder von Dritten angefochten und durch die Baurekurskommission überprüft worden ist (also in jenen Fällen, in denen dem Gericht neben der Beschwerde gegen den Nichtgenehmigungsentscheid gleichzeitig jene gegen den Rekursentscheid vorliegt [vgl. § 329 Abs. 4 PBG]), ist fraglich. Die Frage braucht indessen hier nicht abschliessend beantwortet zu werden, weil die vorab zu behandelnde Beschwerde VB.2002.00079 abzuweisen ist, womit die genehmigungsbedürftige Festlegung aufgehoben bleibt, so dass die Beschwerde VB.2002.00243 als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.
4. a) Die Baurekurskommission hat die streitige Abzonung von der W4G zur W3G in erster Linie im Licht von Art. 21 Abs. 2 RPG geprüft. Danach sei die Abzonung nur zulässig, wenn sie sich infolge einer erheblichen Änderung der Verhältnisse aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung als nötig erweise. Entgegen der Auffassung der Stadt Winterthur handle es sich beim streitbetroffenen Gebiet östlich der Turmhalden-Strasse nicht um einen städtebaulich sensiblen Bereich. Weder die Lage an der Eulach und am Fuss des Heiligbergs noch die bauliche Umgebung rechtfertige eine derartige Qualifikation. Der Charakter der baulichen Umgebung werde einerseits durch die der Zone für öffentliche Bauten zugewiesenen Gebäude des Technikums nordöstlich der Eulach geprägt, welche zumindest von ihrem Erscheinungsbild her viergeschossigen Bauten entsprächen, anderseits durch die äusserst voluminösen viergeschossigen Gebäude westlich der Turmhalden-Strasse, welche mit dem strittigen Erlass in der Zentrumszone Z4 belassen worden seien. Die streitige Abzonung lasse sich sodann auch nicht damit begründen, dass die heutige verkehrsmässige Erschliessung eine Zuweisung zu einer viergeschossigen Zone nicht mehr zulasse. Die Turmhalden-Strasse sei mit einer 5-6 m breiten Fahrbahn und einem 2 m breiten Trottoir für die ihr zukommende Verkehrsfunktion klarerweise hinreichend dimensioniert. Die der Feinerschliessung dienende Rosen-Strasse könne, namentlich bei der Einmündung in die Turmhalden-Strasse so ausgebaut werden, dass sie den (Mehr-)Verkehr aus einer viergeschossigen Zone aufzunehmen vermöge. Gegen eine Abzonung spreche auch die heute bestehende Überbauung, sofern diese richtigerweise über das ganze Gebiet hinweg und nicht nur auf den rekurrentischen Grundstücken berücksichtigt werde. Die Abzonung habe nämlich zur Folge dass die Mehrfamilienhäuser an der Büelrain-Strasse 1, 3, 5 und 7 sowie das Gebäude Rosen-Strasse 5 baurechtswidrig würden, wobei diese fünf Gebäude rund einem Drittel der von der strittigen Festlegung erfassten Bauten entsprächen. Demnach lägen keine öffentlichen Interessen vor, die eine Abzonung des fraglichen Gebiets rechtfertigen würden. Anderseits fielen zugunsten einer Beibehaltung der bisherigen Zonierung neben dem öffentlichen Interesse an der Vermeidung baurechtswidriger Zustände die privaten Interessen der Rekurrentinnen ins Gewicht, die mit der streitbetroffenen Abzonung eine Herabsetzung des zulässigen Nutzungsmasses um rund 20 % hinzunehmen hätten. In teilweiser Gutheissung des Rekurses sei daher die Zuweisung zur Zone W3G aufzuheben. Nicht entsprochen werden könne dagegen dem Antrag der Rekurrentinnen, ihre Grundstücke einer viergeschossigen Zentrumszone Z4 zuzuweisen. Soweit der Entscheid der Vorinstanz eine derartige Festlegung implizit abgelehnt habe, erweise er sich als vertretbar, zumal die benachbarten Zentrumszonen keine derart rückwärtige Lage aufwiesen wie das streitbetroffene Gebiet.
Der Regierungsrat hat sich bei seinem Nichtgenehmigungsentscheid im Wesentlichen von den gleichen Erwägungen leiten lassen.
b) Die Beschwerdeführerin bringt in der Beschwerde VB.2002.00079 vor, die Wohnzone W3G sei vorab deswegen festgesetzt worden, weil es sich bei dem an die Eulach grenzenden Areal am Fuss des Heiligbergs um ein städtebaulich empfindliches Gebiet handle, welches insbesondere als vorstädtische Bebauung historisch bedeutsam sei. Prägend in diese Hinsicht seien in erster Linie – wie näher ausgeführt wird – die den rekurrentischen Parzellen benachbarten Liegenschaften ”Wollenhof”, ”Steigmühle” und ”Hofstadlerscheune” entlang der Turmhalden-Strasse, welche gemäss Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) unbedingt zu erhalten seien. Dass anderseits nordöstlich des fraglichen Areals eine Zone für öffentliche Bauten mit grossen Bauvolumen und entsprechend gestalteten Freiräumen bestehe, die Bestandteil des die Altstadt umgebenden, gemäss ISOS seinerseits schützenswerten Grüngürtels bildeten, bedeute keinen Widerspruch zur streitbetroffenen Zonierung; diese trage im Gegenteil dazu bei, dass die dortigen ”Repräsentationsbauten” ihren Stellenwert bewahrten. Die Baurekurskommission habe diese städtebauliche Situation verkannt, obwohl sie am Augenschein darauf hingewiesen worden sei. – Entgegen deren Auffassung komme sodann dem Umstand, dass einige Gebäude in der Nachbarschaft der rekurrentischen Parzellen mit der Zuweisung zur Zone W3G bezüglich Geschosszahl, Gebäudehöhe und/oder Baumassenziffer baurechtswidrig würden, kein entscheidendes Gewicht zu, weil sämtliche Bauten in diesem Gebiet lange vor der Inkraftsetzung der ersten  Zonenordnung im Jahr 1966 erstellt worden seien und zudem insgesamt eine sehr uneinheitliche Überbauung bildeten. Bezüglich der vier 1927 erstellten Mehrfamilienhäuser an der Büelrain-Strasse 1, 3, 5 und 7 lägen angesichts des steilen Gefälles besondere Verhältnisse vor; desgleichen bezüglich des Gebäudes ”Hofstadlerscheune” an der Rosen-Strasse 5, welches auch in der Zone W4G baurechtswidrig bleiben würde und als ”Solitär” demnächst in das Inventar der schutzwürdigen Bauten der Stadt Winterthur aufgenommen werden solle. Angesichts dieser Umstände gehe es nicht an, die genannten fünf Gebäude zum Massstab zu nehmen, um im gesamten Gebiet viergeschossige Bauten zuzulassen. – Schliesslich spreche auch die Erschliessungssituation gegen die Zuweisung zur Zone W4G. Zwar entspreche die Dimensionierung der Turmhalden-Strasse mit einer Fahrbahnbreite von 5 m und einem Trottoir auf der östlichen Seite den Anforderungen der Zugangsnormalien für eine Zufahrtsstrasse; wegen der unmittelbar angrenzenden Bauten und der fehlenden Bankette sei indessen der nutzbare Fahrbahnbereich schmaler; zudem biete der Einmündungsbereich der Rosen- in die Turmhalden-Strasse Probleme, ebenso der Einmündungsbereich der Turmhalden- in die Technikum-Strasse. – Indem die Baurekurskommission die öffentlichen Interessen für die Zuweisung zur Zone W3G nicht richtig gewichtet und die privaten Interessen der Beschwerdegegnerinnen an der Beibehaltung der Zone W4G überbewertet habe, habe sie in unzulässiger Weise in den der Stadt Winterthur zustehenden Ermessensspielraum eingegriffen, weshalb sich ihr Entscheid als rechtswidrig erweise.
In der Beschwerde VB.2002.00243 bringt die Stadt Winterthur im Wesentlichen die nämlichen Argumente vor. Mit der Nichtgenehmigung der streitbetroffenen Zonierung habe der Regierungsrat den ihm als Genehmigungsinstanz zustehenden Beurteilungsspielraum überschritten und in die Planungsautonomie der Stadt eingegriffen. Das gelte um so mehr, als aus den Vorgaben im kommunalen und regionalen Richtplan nicht abgeleitet werden könne, die Zuweisung zur Zone W3G sei richtplanwidrig.
c) Die privaten Beschwerdegegnerinnen machen geltend, verschiedene Vorbringen in der Beschwerde VB.2002.00079, so insbesondere solche im Zusammenhang mit der behaupteten Bedeutung des Areals als historisch bedeutsames vorstädtische Gebiet sowie im Zusammenhang mit der Erschliessungssituation, seien neu und dürften daher nach § 52 Abs. 2 VRG nicht berücksichtigt werden. Diesem Antrag ist nicht zu entsprechen, auch wenn mit den Beschwerdegegnerinnen davon auszugehen ist, dass die Baurekurskommission als gerichtliche Instanz entschieden hat und damit § 52 Abs. 2 VRG auf das vorliegende Beschwerdeverfahren anwendbar ist. Zum einen hat der Stadtplaner von Winterthur anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins erläutert, wie das streitbetroffene Gebiet historisch gewachsen sei, was die Qualifizierung entsprechender Vorbringen in der Beschwerdeschrift als unzulässige Tatsachenbehauptungen selbst dann ausschliesst, wenn die Vorbringen am vorinstanzlichen Augenschein nicht zielgerichtet im Hinblick darauf gemacht worden sein sollten, dass es sich um ein städtebaulich empfindliches Gebiet handelt. Vor allem aber ist zu beachten, dass sich die Stadt Winterthur vor Baurekurskommission IV nicht in der Rolle der Rekurrentin befand und ihre Festlegung durch die Baurekurskommission IV aufgehoben worden ist, was sie zur Beschwerde veranlasst hat. An die aus § 52 Abs. 2 VRG folgende Obliegenheit der beschwerdeführenden Partei, tatsächliche Behauptungen (vor einer als gerichtliche Instanz geltenden Rekursbehörde) schon im Rekursverfahren vorzubringen, sind in Fällen, in denen nach Gutheissung des Rekurses der frühere Rekursgegner Beschwerde erhebt, nicht die gleichen strengen Massstäbe anzusetzen wie in Fällen, in denen ein erfolglos gebliebener Rekurrent Beschwerde führt. Ob in Verfahren der erstgenannten Kategorie bereits die Tatsache, dass die Rekursinstanz einen ”Neuentscheid” getroffen hat, dafür ausreicht, die Novenbeschränkung von § 52 Abs. 2 VRG nicht mehr zulasten des neu beschwerdeführenden Rekursgegners eingreifen zu lassen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 13), braucht hier nicht abschliessend beurteilt zu werden. So verhält es sich jedenfalls im vorliegenden Beschwerdeverfahren unter Berücksichtigung der von der Stadt Winterthur am vorinstanzlichen Augenschein vorgebrachten Tatsachenbehauptungen.
5. Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, sofern sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Im Einklang mit dieser bundesrechtlichen Vorschrift bestimmt § 9 Abs. 2 PBG, dass Planungen neuen Erkenntnissen anzupassen sind, soweit Rechtssicherheit und Billigkeit dies zulassen. Die für die betreffende Planung massgebenden Verhältnisse müssen sich erheblich geändert haben, und eine Anpassung muss sich im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung als nötig erweisen. In der Praxis lassen sich die Kriterien der Erheblichkeit der Veränderung und der Notwendigkeit der Plananpassung kaum getrennt prüfen. Vielmehr geht es darum, im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung das Gewicht des Änderungsgrunds zu bestimmen und den gegenläufigen (privaten und öffentlichen) Interessen an der Beibehaltung der bisherigen Zonierung gegenüberzustellen. Bei dieser Interessenabwägung ist dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen; ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Als Grundregel gilt daher, dass (RPG-konforme) Nutzungspläne nur aus gewichtigen Gründen abzuändern sind. Je neuer ein Plan ist, um so eher darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, um so wichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 108 f. ; Thierry Tanquerel in: Kommentar RPG, Art. 21 N. 28 ff.; Haller/Karlen, Rz. 437; Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG aktuell, 4/1994, S. 8 ff.; je mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Praxis). – Von diesen Grundsätzen ist im Wesentlichen auch die Vorinstanz ausgegangen.
6. Mit ihren Vorbringen vermag die Beschwerdeführerin nicht hinreichend und überzeugend darzutun, dass die Baurekurskommission, indem sie die Zuweisung der Grundstücke der Beschwerdegegnerinnen zur Zone W3G aufhob, rechtsverletzend in die kommunale Planungsautonomie eingegriffen hat.
a) Vorab ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin die Abzonung mit Argumenten verteidigt, die, soweit es dabei um tatsächliche Verhältnisse geht, bereits beim Erlass der Bau- und Zonenordnung vom 11. März 1986 bestanden, d.h. bereits damals hätten berücksichtigt werden können. Das gilt einmal für die Erschliessungssituation an der Turmhalden-Strasse; die Anforderungen an die Erschliessung haben sich zudem auch in rechtlicher Hinsicht nicht verändert. Fraglich ist, ob bezüglich der städtebaulichen Bedeutung des Gebiets, insbesondere der an dieser Strasse stehenden Gebäude ”Wollenhof”, ”Steigmühle” und ”Hofstadlerscheune”, von veränderten Verhältnissen ausgegangen werden könne. Nach der Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin lässt die historische Bedeutung dieser Gebäude das fragliche Areal als städtebaulich empfindliches Gebiet erscheinen, dem durch die Zuweisung zur Zone W3G Rechnung zu tragen sei. Zu ihren Gunsten ist die Baurekurskommission IV davon ausgegangen, die Beschwerdeführerin mache damit zulässigerweise modifizierte Planungsvorstellungen geltend, die als geänderte Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG in Betracht fielen. Die Beschwerdegegnerinnen stellen dies in Frage mit dem Hinweis, dass nur konzeptionelle Änderungen in den Planvorstellungen in Betracht fallen dürften, was hier nicht zutreffe; zudem machen sie geltend, dass die letzte Revision der kommunalen Nutzungsplanung nicht 1986, sondern 1996 erfolgt sei, welche mit der Anpassung an die PBG-Revision 1991 und der Einführung der Baumassenziffer (§ 258 PBG) ebenfalls grundlegender Natur gewesen sei. In diesem Zusammenhang wird in der Beschwerdeantwort darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf ein Gutachten gemäss dem Beschluss ihres Bauausschusses vom 25. September 1996 die Gebäude der Beschwerdegegnerinnen auf dem Aspasia-Areal nicht unter Schutz stellen will.
Ob die streitige Festlegung entsprechend der Auffassung der Beschwerdegegnerinnen das Gebot der Planbeständigkeit und damit Art. 21 Abs. 2 RPG sowie § 9 Abs. 2 PBG schon mangels Veränderung der massgebenden Verhältnisse missachte, braucht hier nicht abschliessend geprüft zu werden. Selbst wenn mit der Baurekurskommission davon ausgegangen wird, das sich die Stadt Winterthur auf gegenüber der Bau- und Zonenordnung 1986 geänderte Planungsvorstellungen berufen kann (und dies ungeachtet der 1996 erfolgten weiteren Revision), erweist sich der Entscheid der Vorinstanz als rechtmässig.
b) Die von der Beschwerdeführerin dargelegten Erschliessungsverhältnisse, namentlich der heutige Ausbaustand der Turmhalden-Strasse sowie die Schwierigkeiten einer Sanierung in den Einmündungsbereichen bei der Technikum-Strasse und der Rosen-Strasse, stehen nach den nicht widerlegten Feststellungen der Baurekurskommission IV einer Beibehaltung der Zone W4G im fraglichen Bereich nicht entgegen. Jedenfalls kommt diesen Umständen nicht ein derartiges Gewicht zu, dass in ihnen eine erhebliche Änderung erblickt werden könnte; ebenso wenig lassen sie die frühere Zuweisung zur Zone W4G als planerischen Fehlentscheid erscheinen, gegenüber dessen Behebung sich die Beschwerdegegnerinnen nicht auf das Gebot der Planbeständigkeit berufen könnten.
Gleiches gilt hinsichtlich der Argumentation, es handle sich um ein städtebaulich empfindliches Gebiet. Die Beschwerdeführerin legt nicht in überzeugender Weise dar, weshalb mit der Festsetzung der Zone W3G besser als mit der Beibehaltung der Zone W4G auf die genannten Gebäude an der Turmhalden-Strasse Rücksicht genommen würde. Wären für die Zonierung des streitbetroffenen Areals Gesichtspunkte des Ortbildschutzes und der Denkmalpflege dermassen wichtig, wie dies die Beschwerdeführerin geltend macht, so erwiese sich unter diesem Gesichtswinkel sowohl die Zone W3G wie auch die Zone W4G als unzweckmässig. Wie die Baurekurskommission in diesem Zusammenhang zutreffend ausgeführt hat, wird der Charakter der baulichen Umgebung einerseits durch die der Zone für öffentliche Bauten zugewiesenen Gebäude des Technikums nordöstlich der Eulach geprägt, welche zumindest von ihrem Erscheinungsbild her viergeschossigen Bauten entsprechen, anderseits durch die äusserst voluminösen viergeschossigen Gebäude westlich der Turmhalden-Strasse, welche mit dem strittigen Erlass in der Zentrumszone Z4 belassen wurden. Letztere grenzt im Bereich südlich der Technikum-Strasse unmittelbar an die Turmhalden-Strasse und prägt damit deren Anblick einschliesslich der dortigen inventarisierten Gebäude wesentlich mehr als eine Überbauung auf dem streitbetroffenen Areal; eine dortige Neuüberbauung müsste auch bei viergeschossiger Bauweise auf die genannten Objekte, falls sie sich als schutzwürdig erweisen sollten, ohnehin Rücksicht nehmen. Ebenso wenig überzeugt das Argument der Beschwerdeführerin, die Zuweisung des fraglichen Areals zur Zone W3G trage dazu bei, dass die repräsentativen Gebäude in der östlich anschliessenden Zone für öffentliche Bauten (Technikum-Areal) ihren Stellenwert bewahrten. Jedenfalls lässt sich aus dem in diesem Zusammenhang eingereichten Auszug aus dem Inventar ISOS, mit dem die Bedeutung der Grüngürtel um die Altstadt betont werden soll, nichts zugunsten des Standpunkts der Beschwerdeführerin ableiten.
Neben dem Gebot der Planbeständigkeit und dem öffentlichen Interesse, baurechtswidrige Verhältnisse an den fünf erwähnten Gebäuden in der Nachbarschaft der vier Liegenschaften der Beschwerdegegnerinnen – mithin insgesamt an rund einem Drittel der von der Festlegung erfassten Bauten – zu vermeiden (vgl. BEZ 1988 Nr. 19, 1989 Nr. 15), sprechen auch deren private Interessen für die Beibehaltung der bisherigen Zonierung. Diese privaten Interessen sind nicht gering zu gewichten, bewirkt doch die Abzonung von der W4G in die W3G infolge der Verminderung der Baumassenziffer (in der W3 2,6 m3/m2, in der W4 3,4 m3/m2, je erhöht um einen Fünftel für die dauernd Gewerbe-, Handels- oder Dienstleistungsbetrieben dienenden Gebäude oder Gebäudeteile; vgl. Art. 54 in Verbindung mit Art. 57 lit. c BZO) eine erhebliche Herabsetzung des zulässigen Nutzungsmasses um rund 20 %. Den für die Änderung sprechenden Gründen müsste daher ein ganz erhebliches Gewicht zukommen, was nach dem Ausgeführten nicht zutrifft.
7. Demnach ist die Beschwerde VB.2002.00079 abzuweisen. Damit bleibt es dabei, dass die streitbetroffene Festlegung, welche Gegenstand des Genehmigungsentscheids des Regierungsrats bildete, aufgehoben wird. Die sich gegen den regierungsrätlichen Nichtgenehmigungsentscheid richtende Beschwerde VB.2002.00243 kann demnach als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden.
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