# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 2bc607da-c150-42fd-8722-471a52dc696c
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2015
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Entscheid Verwaltungsgericht, 23.09.2015 Auskunft nach Öffentlichkeitsgesetz. Art. 5 ÖffG (sGS 140.2). Es ist nicht Aufgabe des ÖffG, umfangreiche Recherche-Aufträge durch staatliche Stellen durchführen zu lassen, welche keinen Zusammenhang zu einem konkret umschriebenen Sachverhalt aufweisen und insoweit thematisch nicht (genügend) abgegrenzt sind („fishing expeditions“). Ein Anspruch auf eine nicht näher eingrenzbare Menge von Informationen besteht nicht. Aus der allgemeinen Auskunftspflicht der Verwaltung über ihre Tätigkeit (Art. 8 ÖffG) lassen sich keine weitergehenden Informationsansprüche ableiten, als sie sich schon aus Art. 5 lit. a ÖffG ergeben. Die Beschwerdeführerin verfügte - im Ergebnis - über sämtliche von ihr verlangten Informationen. Für das Verwaltungsgericht bestand kein Anlass, die Vorinstanz zu weiteren Datenlieferungen zu verpflichten. Solche Daten könnten höchstens die von der Vorinstanz gegebenen Auskünfte bestätigen bzw. "belegen". Das ÖffG verlangt jedoch von der auskunfterteilenden Behörde nicht, dass sie ihre Auskunft auch "beweisen" muss; dies zumal dann, wenn keinerlei Anlass besteht, deren Richtigkeit anzuzweifeln. Abweisung der Beschwerde (Verwaltungsgericht, B 2015/56). Entscheid vom 23. September 2015
Besetzung
Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Rufener, Bietenharder;
Gerichtsschreiber Schmid
Verfahrensbeteiligte
Obersee Nachrichten AG, Hauptstrasse 5, 8640 Rapperswil SG,
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Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Christian Lörli, Muri Rechtsanwälte AG,
Schmidstrasse 9, 8570 Weinfelden,
gegen
Linthkommission, Regierungsrat Willi Haag, Präsident, Lämmlisbrunnenstrasse 54,
9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Auskunft nach Öffentlichkeitsgesetz
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Mit zwei Schreiben vom 22. Dezember 2014 (Inhalt wiedergegeben in act. G 2 S.
1-3) ersuchte A.A., Obersee Nachrichten AG, Rapperswil, die Linthkommission,
Lachen, um Beantwortung von Fragen betreffend den Linthingenieur B.B. und das
Pachtland des Linthwerks. In der Verfügung vom 18. März 2015 zuhanden des
Rechtsvertreters der Obersee Nachrichten AG nahm die Linthkommission zu den
Fragen Stellung. Sie hielt zum einen fest, dass die in den Zuständigkeitsbereich der
Linthverwaltung fallenden Fragen der letzteren zuständigkeitshalber zu überweisen
seien (Ziff. 1). Dies betreffe alle Fragen zum Pachtland Linthwerk sowie die Fragen zum
Linthingenieur, soweit die Linthkommission dazu nachstehend nicht Stellung nehme.
Nachdem bis Ende 2003 der Bund für das Linthwerk zuständig gewesen sei, könne
sich die Linthkommission nur für den Zeitraum von 1. Januar 2004 bis Ende 2014
äussern. Die in den Zuständigkeitsbereich der Linthkommission fallenden Fragen
würden abschliessend beantwortet. Weitergehende Ausführungen würden nicht
erfolgen (Ziff. 2; act. G 2).
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B.
a. Gegen diese Verfügung erhob Rechtsanwalt lic. iur. Ch. Lörli, Weinfelden, für die
Obersee Nachrichten AG mit Eingabe vom 7. April 2015 Beschwerde mit den
Rechtsbegehren, Ziff. 2 der Verfügung sei aufzuheben (Ziff. 1), und die Vorinstanz sei
zu verpflichten offen zu legen, welche Einzelzahlungen von 2000 bis 2014 vom
Linthwerk oder von der Linth 2000 an B.B. in seinen Funktionen als Linthingenieur und
Oberbauleiter Linth 2000, an C.C. als Stellvertreter des Linthingenieurs sowie an die D.
AG und deren Mitarbeiter geleistet worden seien und welche Arbeiten diese betroffen
hätten. Weiter sei die Vorinstanz zu verpflichten offenzulegen, welche Zahlungen
"direkt oder indirekt" an die D. AG für "Ingenieursbelage, ab 2000 bis 2014" und unter
dem Konto "sonstiger Betriebsaufwand" (gemäss Jahresrechnung des Linthwerks)
verbucht worden seien (Ziff. 2). Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten
der Vorinstanz (Ziff. 3).
b. In der Vernehmlassung vom 27. April 2015 beantragte die Vorinstanz Abweisung der
Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 6). Die
Beschwerdeführerin verzichtete auf eine Replik (act. G 8)
c. Auf die Darlegungen der Parteien in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird

## Considerations

- soweit für den Entscheid wesentlich - in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Nach Art. 4 Abs. 2 der interkantonalen Vereinbarung zwischen den Kantonen
Glarus, Schwyz, St Gallen und Zürich über das Linthwerk (sGS 734.331;
Linthkonkordat) können Verfügungen der Organe des Linthwerkes mit Beschwerde
beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen angefochten werden, soweit diese
Vereinbarung nichts anderes vorsieht. Angefochten ist vorliegend ein Entscheid der
Linthkommission, womit die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts des Kantons
St. Gallen gegeben ist. Nach Art. 4 Abs. 1 des Linthkonkordats ist das Recht des
Kantons St. Gallen anwendbar, soweit das Linthkonkordat nichts anderes bestimmt.
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Nach Art. 18 Abs. 2 des Gesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom
18. November 2014 (Öffentlichkeitsgesetz, sGS 140.2; ÖffG) ist für den Rechtsschutz
das Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons St. Gallen (sGS 951.1; VRP)
anwendbar. Die Beschwerde gegen die Verfügung vom 18. März 2014 wurde
rechtzeitig innerhalb der Frist von vierzehn Tagen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47
Abs. 1 VRP) eingereicht. Sie enthält eine Darstellung des Sachverhalts und eine
Begründung (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Hinsichtlich des
Beschwerdeantrags Ziff. 2 ist festzuhalten, dass darauf lediglich insofern einzutreten
ist, als er durch die Nennung der einzelnen Informationsgegenstände ("Insbesondere
sei sie zu verpflichten, ..."; act. G 1 S. 2) konkretisiert ist. In diesem Umfang sind die
Sachurteilsvoraussetzungen damit erfüllt. Nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1
VRP ist zur Beschwerde legitimiert, wer an der Änderung oder Aufhebung der
Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Als
Verfügungsadressatin ist die Beschwerdeführerin in ihren eigenen schutzwürdigen
Interessen betroffen. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Gemäss Art. 60 Abs. 1 KV informieren die Behörden von sich aus oder auf
Anfrage über ihre Tätigkeit, soweit keine öffentlichen oder schützenswerten privaten
Interessen entgegenstehen. Die Informationsverbreitung und den Zugang zu amtlichen
Informationen regelt gemäss Abs. 2 von Art. 60 KV das Gesetz (ÖffG). Das in Art. 60
Abs. 1 KV und Art. 1 ÖffG statuierte Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der
Verwaltung und soll das Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr
Funktionieren fördern; es bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine
sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für
eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden. Die Interessierten sollen von sich
aus, ohne den Nachweis eines schutzwürdigen Interesses, um Information nachsuchen
können (VerwGE B 2013/241 vom 19. Februar 2015, E. 3.2.1 mit Hinweisen). In diesem
Sinn sieht Art. 5 ÖffG vor, dass jede Person, ohne dass sie ein besonderes Interesse
geltend machen muss, nach Massgabe dieses Erlasses ein Recht auf Information über
die Tätigkeit des öffentlichen Organs und Zugang zu amtlichen Dokumenten hat (Art. 5
ÖffG). Das ÖffG nennt öffentliche oder schützenswerte private Interessen, welche einer
Information entgegenstehen, in nicht abschliessender Weise ("...insbesondere..."; Art.
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6 Abs. 2 und 3 ÖffG). Sodann zählt es Informationen auf, welche vom Recht auf
Informationszugang ausgenommen sind (Art. 7).
2.2. Bei der Vorinstanz handelt es sich um ein öffentliches Organ im Sinn von Art. 1
Abs. 2 lit. b ÖffG. Streitig ist vorliegend, inwiefern die Beschwerdeführerin gegenüber
der Vorinstanz Anspruch auf Bekanntgabe einzelner, an bestimmte Empfänger erfolgte
Zahlungen hat. Die Vorinstanz führte in der angefochtenen Verfügung zu den Fragen
zum Linthingenieur unter anderem aus, die Höhe und der Verwendungszweck der
Zahlungen sowie die Aufteilung der geleisteten Zahlungen zwischen Linth 2000 und
dem Linthwerk seien dem Budget 2015, den Erläuterungen und Aufstellungen über den
Personalaufwand der letzten 10 Jahre einschliesslich den Aufstellungen über die in den
letzten 10 Jahren an die D. AG geleisteten Entschädigungen zu entnehmen (Beilagen).
Von Seiten des Kantons St. Gallen seien keine Zahlungen erfolgt (zu Frage 1). Unter
"sonstigem Betriebsaufwand" seien die Pauschalzahlungen an die D. AG gemäss
"Leistungsumfang" (beigelegtes Budget 2015 S. 3 sowie Aufstellung der
Entschädigungen an die D. AG in den letzten zehn Jahren) zu verstehen (zu Frage 2). In
den Jahren 2004 bis 2013 habe das Arbeitspensum des Linthingenieurs 80% und ab
Anfang 2014 60% betragen (zu Frage 3). Die Einstellung von Personal stelle nach Ziff. 4
Annex 4 Anhang I des Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen
(WTO-Übereinkommen, SR 0.632.231.422) keinen öffentlichen Auftrag dar, welcher
dem Beschaffungsrecht unterstellt sei (zu Frage 4). Im Kanton St. Gallen gebe es keine
gesetzliche Pflicht zur Ausschreibung offener Stellen (zu Frage 5). Für eine
Untersuchung der Arbeitsvergabe an X. durch die Linthkommission bestehe kein
Anlass. Soweit ersichtlich, erfolge die "Arbeitsvergabe" durch die ARGE Q. und betreffe
ausschliesslich das Innenverhältnis zwischen der ARGE und dem lokalen
Lohnunternehmer X. (zu Frage 6). Die übrigen Fragen würden in den
Zuständigkeitsbereich der Linthverwaltung fallen und dieser zur weiteren Bearbeitung
überwiesen. Soweit in den Fragen 1 und 2 die Auflistung sämtlicher Einzahlungen
verlangt werde, sei dem Begehren nicht zu entsprechen. Einerseits würde dies einen
unverhältnismässigen Aufwand im Sinn von Art 6 Abs. 2 lit. e ÖffG verursachen.
Anderseits bestehe kein gesetzlicher Anspruch auf Erstellung von Dokumenten (act. G
2 S. 3 f.).
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2.3. Die Beschwerdeführerin lässt zur Begründung ihres Antrages ausführen, die
Abfrage von Einzelzahlungen an bestimmte Empfänger für einen bestimmten Zeitraum
sei sehr einfach, rasch und kostengünstig möglich, da die Vorinstanz zweifellos ihre
Buchhaltung mit der Standardsoftware SAP-ERP erstelle. Zudem liege kein Fall von
"fishing expeditions" vor, welcher eine Einschränkung der Informationspflicht im Sinn
von Art. 6 Abs. 2 lit. e ÖffG rechtfertigen könnte. Unrichtig sei auch, dass für die
Auskunft betreffend die Einzelzahlungen an die D. AG und den Linthingenieur ein neues
Dokument hätte erstellt werden müssen. Eine Auskunftspflicht ergebe sich auch
gestützt auf Art. 8 ÖffG. Zugänglich zu machen seien Dokumente, welche mit einem
einfachen elektronischen Vorgang aus vorhandenen Informationen erstellt werden
könnten (act. G 1).
Die Vorinstanz weist darauf hin, dass abgesehen davon, dass die Linthkommission
nicht über die Standardsoftware SAP-ERP verfüge, sondern für die Finanzbuchhaltung
das Programm "Simultan" und für die Objektbuchhaltung Linth 2000 das Programm
"Vertec" verwende, die Beschwerdeführerin nicht nur Einsicht in alle Zahlungen an
mehrere Kostenstellen verlange, sondern diese Zahlungen auch noch aufgeschlüsselt
haben wolle nach bestimmten Funktionen, für deren Ausübung eine Entschädigung
geleistet worden sei. Damit würden sich die gewünschten Informationen offensichtlich
nicht mehr einfach elektronisch erheben lassen, sondern bedürften einer zusätzlichen
Bearbeitung. Entsprechend müssten neue Dokumente erstellt werden, worauf die
Beschwerdeführerin keinen Anspruch habe. Entscheidend sei jedoch, dass neben den
Pauschalentschädigungen an die D. AG, die im erläuternden Bericht zum Budget 2015
(act. G 7 Beilage 1 Anhang) ausgewiesen seien, keine weiteren Zahlungen weder an
diese Unternehmung noch an den Linthingenieur oder dessen Stellvertreter erfolgt
seien. Ausgenommen seien einzig die Druckkosten bzw. Kosten für das Fotokopieren
des Geschäftsberichtes (act. G 7 Beilage 2). Dementsprechend könnten von vornherein
keine weiteren - von der Beschwerdeführerin vermuteten - Zahlungen aus der
Buchhaltung generiert werden. Vorliegend handle es sich offensichtlich um einen Fall
von "fishing expeditions". Weil die Zahlen betreffend die Pauschalentschädigung an die
D. AG für das Jahr 2014 in der der angefochtenen Verfügung beigelegten Aufstellung
noch nicht enthalten seien, würden diese in der Beilage (act. G 7 Beilage 3) separat
ausgewiesen (act. G 6).
3.
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3.1. Als amtliches Dokument im Sinn des Gesetzes gilt nach Art. 12 ÖffG jede
Aufzeichnung, die auf einem beliebigen Datenträger enthalten ist (lit. a), sich im Besitz
eines öffentlichen Organs befindet, von dem sie stammt oder dem sie mitgeteilt
worden ist (lit. b), die Erfüllung einer Staatsaufgabe betrifft (lit. c) und nicht
ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt ist (lit. d). Die Voraussetzung,
wonach die Aufzeichnung auf einem beliebigen Datenträger enthalten sein muss,
bedeutet, dass die Aufzeichnung bereits in irgendeiner Form vorhanden sein muss. Das
Öffentlichkeitsprinzip bildet keine Grundlage, die Behörde zur Ausfertigung einer noch
nicht existierenden Aufzeichnung oder zur Erstellung eines Dokuments zu verpflichten
(vgl. Botschaft und Entwurf der st. gallischen Regierung vom 21. Mai 2013, ABl 2013,
1474 ff., 1493, mit Hinweis auf Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der
Verwaltung vom 12. Februar 2003 [BBl 2003, 1963 ff., 1992). Wenn also ein Dokument
besteht, dieses aber nicht verständlich ist, weil z.B. eine Bildlegende oder Erklärung
von Bezeichnungen fehlt, hat die Verwaltung nicht die Pflicht, dieses verständlich und
nachvollziehbar zu gestalten (vgl. Robert Bühler in: Maurer-Lambrou-Blechta Hrsg.,
Basler Kommentar Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. A. 2014, Rz. 10 zu Art.
5 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [BGÖ; SR
152.3]). Im Unterschied zum BGÖ (Art. 5 Abs. 2) umfasst der Begriff des amtlichen
Dokuments nach st. gallischem ÖffG zumindest nach dem Gesetzeswortlaut nicht auch
solche Dokumente, die durch einen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten
Informationen erstellt werden können. Die Frage, ob sich ein Recht auf Erstellung von
Dokumenten aus Art. 12 ÖffG ableiten lässt oder nicht, kann jedoch - wie sich
nachstehend ergeben wird - vorliegend offenbleiben.
3.2.
3.2.1. Einer Bekanntgabe entgegenstehende öffentliche Interessen liegen unter
Umständen wie erwähnt dann vor, wenn die Datenbekanntgabe einen
unverhältnismässigen Aufwand verursachen würde (Art. 6 Abs. 2 lit. e ÖffG). In der
Botschaft zum ÖffG wurde hierzu ausgeführt, dass die Behörde, wenn sie einem
Gesuch um Information unter Berufung auf diese Bestimmung nicht stattgeben wolle,
den Zugang erst verweigern werde, wenn es nach dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit ausgeschlossen sei, an Stelle einer Nicht-Information den
Informationsumfang zu beschränken oder die Information auf andere Weise als verlangt
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zu gewähren. Von der Einschränkung nach Art. 6 Abs. 2 lit. e ÖffG sei demgemäss nur
mit grosser Zurückhaltung Gebrauch zu machen. Die Bestimmung wolle insbesondere
«fishing expeditions» oder umfangreichen Recherche-Aufträgen einen Riegel schieben.
Das Informationsgesetz (ÖffG) solle nicht dazu dienen, Forschungsarbeiten von
Privaten auf öffentliche Organe zu delegieren (ABl 2013, 1488).
3.2.2. Der Begriff der "fishing expeditions" stammt aus dem Bereich der
internationalen Amtshilfe in Strafsachen und wird als "speculative requests for
information that have no apparent nexus to an open inquiry or investigation" (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-38/2014 vom 1. April 2014, E. 2.2.1.2) umschrieben.
Wie dargelegt ist es nicht Aufgabe des ÖffG, umfangreiche Recherche-Aufträge durch
staatliche Stellen durchführen zu lassen, welche keinen Zusammenhang zu einem
konkret umschriebenen Sachverhalt aufweisen und insoweit thematisch nicht
(genügend) abgegrenzt sind. Deshalb knüpft auch Art. 13 Abs. 2 Bst. b ÖffG
Informationsgesuche an die Bedingung, dass die Dokumente, zu denen Zugang
verlangt wird, so genau wie möglich zu bezeichnen sind (ABl 2013, 1488). Zwar muss
das Gesuch insoweit, als kein besonderes Informationsinteresse nachzuweisen ist (vgl
vorangehende E. 2. und Art. 5 ÖffG) - nicht begründet werden (vgl. ABl 2013, 1487).
Jedoch muss es genügend Angaben (Erstellungsdatum, Titel, Referenz, Zeitraum)
enthalten, die es der Behörde erlauben, das verlangte Dokument zu identifizieren. Ein
Anspruch auf eine nicht näher eingrenzbare Menge von Informationen besteht nicht
(vgl. J. Bend/J. Schneider in: Maurer-Lambrou-Blechta Hrsg., Basler Kommentar
Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. A. 2014, Rz. 39 f. zu Art. 10 Abs. 3 BGÖ:
"Das Gesuch muss hinreichend genau formuliert sein.").
3.2.3. Was die von der Beschwerdeführerin angeführte allgemeine Auskunftspflicht
der Verwaltung über ihre Tätigkeit (Art. 8 ÖffG) betrifft, ist festzuhalten, dass sich
hieraus keine weitergehenden Informationsansprüche ableiten lassen, als sich schon
aus Art. 5 lit. a ÖffG ergeben. Wenn somit ein Informationsanspruch aufgrund der
letztgenannten Bestimmung nicht gegeben ist, so ergibt sich ein solcher auch nicht aus
Art. 8 ÖffG. Die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz in der Vernehmlassung
(act. G 6) blieben unbestritten. Anhaltspunkte für diesbezügliche Unrichtigkeiten
ergeben sich auch aus den Akten nicht. Damit ist insbesondere von der Zusage der
Vorinstanz auszugehen, dass neben den an die D. AG geleisteten
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Pauschalentschädigungen, die im erläuternden Bericht zum Budget 2015 (act. G 7
Beilage 1 Anhang) ausgewiesen seien, mit Ausnahme von Druck- und
Fotokopierkosten keine weiteren Zahlungen weder an diese Unternehmung noch an
den Linthingenieur oder dessen Stellvertreter erfolgt seien (act. G 6). Dies wurde der
Beschwerdeführerin nach der unbestritten gebliebenen Feststellung der Vorinstanz
(act. 6 S. 2 oben) bereits zuvor (vor Anhebung des Beschwerdeverfahrens) mehrfach
mitgeteilt. Unter diesen Umständen verfügt die Beschwerdeführerin - im Ergebnis -
über sämtliche von ihr verlangten Informationen. Für das Verwaltungsgericht besteht
kein Anlass, die Vorinstanz zu weiteren Datenlieferungen zu verpflichten. Solche Daten
könnten höchstens die von der Vorinstanz gegebenen Auskünfte bestätigen bzw.
"belegen". Das ÖffG verlangt jedoch von der auskunfterteilenden Behörde nicht, dass
sie ihre Auskunft auch "beweisen" muss; dies zumal dann, wenn keinerlei Anlass
besteht, deren Richtigkeit anzuzweifeln. Die von den Parteien diskutierten Fragen des
Vorliegens von "fishing expeditions" und der Unverhältnismässigkeit des Aufwands für
eine (weitere) Datenlieferung brauchen bei diesem Sachverhalt nicht näher untersucht
zu werden. Die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
4. (...).