# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 14a47af9-ffcd-5e65-887d-bf192608b013
**Court:** AR_OG
**Chamber:** AR_OG_004
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** AR / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Sachverhalt
A. Die Stiftung "B_“ ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 001, Grundbuch C1_. Hoch über
dem Dorf C1_ im südlichen Bereich der Parzelle befinden sich die beiden Gebäude
Assek. Nrn. 002 und 003 („D_“), welche früher als Gast- und Beherbergungshäuser für
verschiedene Zielgruppen dienten und derzeit leer stehen. Der „D_“ wird über eine
Zufahrt erschlossen, welche im Gebiet „E_“ von der Kantonsstrasse abzweigt und dann
zum „D_“ ansteigt. Diese Strasse ist nicht ausparzelliert und liegt mit Ausnahme eines
kleinen Bereichs in der Kurve bei den Parzellen Nrn. 004, 005 und 006 ebenfalls auf der
Parzelle Nr. 001. Sie bildet zudem Teil des Strassennetzes der Flurgenossenschaft F_.
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Der südliche Bereich der Parzelle Nr. 001 mit den beiden Gebäuden Assek. Nr. 002 und
003 liegt gemäss kommunalem Zonenplan Nutzung grösstenteils in der Kurzone KU, die
Strasse gehört mehrheitlich zum übrigen Gemeindegebiet ÜG.
B. Mit Baugesuch vom 22. September 2016 beantragte die Stiftung "B_“ bei der
Baubewilligungskommission C1_ u.a. die Nutzungsänderung der Bauten Assek. Nrn. 002
und 003 in ein Asyl-Durchgangszentrum. Dagegen erhob C2_, Grundeigentümer der an
die Flurgenossenschaftsstrasse anstossenden Parzelle Nr. 225, Einsprache. Ebenfalls
Einsprache erhoben C3_, C4_ und C5_ sowie M1_ und M2_,
Grundeigentümer der an die Strasse angrenzenden Parzellen Nrn. 005, Nr. 006 und 007,
alle vertreten durch RA AA_. Zudem liess die A_ AG, Grundeigentümerin der ebenfalls
an die Flurgenossenschaftsstrasse anstossenden Parzellen Nrn. 008, 009, 010, 011, 012
und 013, vertreten durch RA AA_, gegen das Bauvorhaben Einsprache erheben.
C. Mit Entscheid vom 15. August 2017 verweigerte die Baubewilligungskommission C1_ die
Bewilligung für das Bauvorhaben und hiess gleichzeitig die dagegen gerichteten
Einsprachen gut. Begründet wurde die Verweigerung im Wesentlichen damit, dass die
rechtliche Sicherstellung zur Benützung der privaten Vorplätze bei Kreuzungsmanövern
fehle und keine Sicherheits-, Notfalls- und allenfalls Betreuungskonzepte gewährleistet
seien. Hingegen bejahte die Baubewilligungskommission die Zonenkonformität und die
hinreichende technische Erschliessung der geplanten Nutzungsänderung des „D_“.
D. Gegen diesen Entscheid liess die Stiftung B_, vertreten durch den Kanton Appenzell
Ausserrhoden, dieser handelnd durch das Departement Gesundheit und Soziales, dieses
vertreten durch RA BB_, mit Eingabe vom 6. September 2017 Rekurs beim Departement
Bau und Volkswirtschaft erheben.
E. Mit Entscheid vom 11. April 2018 hiess das Departement Bau und Volkswirtschaft den
Rekurs im Sinne der Erwägungen gut. Gleichzeitig wies es die Sache zur Neubeurteilung
an die Baubewilligungskommission C1_ zurück.
F. Gegen diesen Rekursentscheid liess die A_ AG (im Folgenden: Beschwerdeführerin),
vertreten durch RA AA_, mit Eingabe vom 14. Mai 2018 Beschwerde beim Obergericht
von Appenzell Ausserrhoden mit den eingangs erwähnten Rechtsbegehren erheben.
G. Mit Eingabe vom 28. Juni 2018 liessen sich die ehemaligen Einsprecher und Rekursgegner
C3_ und C4_ und C5_ (im Folgenden: Beigeladene 3-4), mit den eingangs
erwähnten Rechtsbegehren zur Beschwerde vernehmen. Diese liessen zudem separat
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auch Beschwerde erheben. Von den ebenfalls beigeladenen Einwohnergemeinde C1_
(im Folgenden: Beigeladene 1) und C2_ (im Folgenden: Beigeladener 2) ging keine
Vernehmlassung ein, wobei die Beigeladene 1 jedoch auch separat Beschwerde erheben
liess. Je mit Schreiben vom 11. Juli 2018 nahmen das Departement Bau und
Volkswirtschaft (im Folgenden: Vorinstanz) sowie die Stiftung B_ (im Folgenden:
Beschwerdegegnerin), mit den eingangs erwähnten Rechtsbegehren zur Beschwerde
Stellung.
H. Am 17. September 2018 fand ein Augenschein statt, an welchem die
Erschliessungsstrasse zum „D_“ besichtigt wurde. Nach der Durchführung eines
Protokollberichtigungsverfahrens wurde das Protokoll mit Beschluss vom 29. November
2018 teilweise ergänzt. Hinsichtlich des Ergebnisses kann auf das berichtigte
Augenscheinprotokoll verwiesen werden.
I. Mit Schreiben vom 15. Februar 2019 liessen die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen
3-4 eine Fotodokumentation einreichen, welche die winterlichen Strassenverhältnisse
aufzeigt.
J. Am 21. Februar 2019 fand in Trogen die von der Beschwerdeführerin beantragte mündliche
Verhandlung statt. Diesbezüglich kann auf das Protokoll sowie die schriftlichen Plädoyers
der Beschwerdeführerin, der Beigeladenen 1 und der Beschwerdegegnerin verwiesen
werden.
K. Auf Eröffnung des Urteildispositivs hin verlangte die Vorinstanz mit Schreiben vom 12. März
2019 eine Begründung des Urteils. Damit sind die Voraussetzungen für die nach Ziff. 4 des
Dispositivs in Aussicht gestellte Reduktion der Entscheidgebühr nicht gegeben.
L. Auf die Begründung der gestellten Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen
näher eingegangen.
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## Considerations

Erwägungen
A. Formelles
1. Prozessuales
1.1 Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der prozessualen Voraussetzungen ergibt,
dass das Obergericht nach Art. 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
(VRPG, bGS 143.1) zur Behandlung der Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Vor-
instanz zuständig ist und die Form- und Fristerfordernisse erfüllt sind. Die
Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheides und Beteiligte am
vorinstanzlichen Verfahren formell beschwert. Als Eigentümerin der direkt an die
Bauparzelle Nr. 001 und die Flurgenossenschaftsstrasse anstossenden Parzellen Nrn. 008,
009, 010, 011, 012 und 013 ist bei der Beschwerdeführerin die erforderliche
Beziehungsnähe zur Streitsache gegeben, und sie ist durch den angefochtenen
Bauentscheid besonders berührt.
1.2 Rückweisungsentscheide, mit denen die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen wird,
schliessen das Verfahren nicht ab und sind daher nur unter den Voraussetzungen von Art.
93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) anfechtbar. Anders verhält es
sich jedoch dann, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird,
kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der
Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (Urteil des Bundesgerichtes
1C_8/2018 vom 4. Juli 2018 E. 1.2).
Im vorliegenden Fall handelt es sich beim angefochtenen Entscheid zwar formell um einen
Rückweisungsentscheid, wobei die Vorinstanz der Baubewilligungsbehörde in den
Erwägungen jedoch keinen Entscheidungsspielraum mehr belässt. Gemäss Erwägung 8 lit.
c des angefochtenen Entscheids steht es der Baubewilligungskommission C1_ nur noch
zu, Bauauflagen festzulegen. Diese wird damit faktisch verpflichtet, die Baubewilligung zu
erteilen, womit die Rückweisung nur noch der Umsetzung des vorinstanzlich Angeordneten
dient. Damit ist das angefochtene Urteil als Endentscheid zu qualifizieren. Auf die
Beschwerde ist demnach einzutreten.
2. Stellung der Beigeladenen
Mit der Beiladung werden Dritte, deren Interessen durch den Entscheid berührt sind, in ein
Verfahren einbezogen und daran beteiligt (Urteil des Bundesgerichts 9C_245/2017 vom
11. Dezember 2017 E. 3.2). Dies ist bei den Beigeladenen 3-4 der Fall, welche separat
ebenfalls Beschwerde erhoben haben und sich auch in diesem Verfahren vernehmen
liessen. Durch die aktive Beteiligung am Verfahren erhalten die Beigeladenen 3-4
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Parteistellung. Damit dürfen auch eigene Anträge gestellt werden, jedoch bleiben die
beigeladenen Personen an den Streitgegenstand gebunden (ISABELLE HÄNER, Die
Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 2000, Rz. 315). Daher
dürfen sie keine eigenen Anträge stellen, die über diejenigen der Hauptparteien
hinausgehen. Hingegen können die Beigeladenen Verteidigungsmittel vorbringen, auf die
sich die Hauptparteien nicht berufen (ISABELLE HÄNER, a.a.O, N. 313). Der Beigeladene 2
wurde zur Gehörswahrung ebenfalls in das Verfahren einbezogen, da der angefochtene
Entscheid nicht an diesen adressiert ist und er somit diesbezüglich keine
Anfechtungsmöglichkeit hatte. In der Folge hat er sich jedoch nicht aktiv am
Beschwerdeverfahren beteiligt, weshalb dieses Verfahren für ihn ohne Kostenfolge bleibt.
Dies gilt auch für die Beigeladene 1, welche sich in diesem Verfahren ebenfalls nicht
vernehmen liess.
3. Kognition
Beim Obergericht können mit Beschwerde in Verwaltungssachen grundsätzlich nur
Rechtsverletzungen (inbegriffen Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und -
unterschreitung) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts
gerügt werden (Art. 56 VRPG). Das Obergericht hat darüber hinaus volle
Überprüfungsbefugnis, soweit dies im Gesetz vorgesehen ist oder wenn sein Entscheid an
eine Bundesinstanz mit unbeschränkter Überprüfungsbefugnis weitergezogen werden
kann. Ein Weiterzug an eine Bundesinstanz mit voller Kognition, welche auch die
Ermessenskontrolle umfasst, ist vorliegend nicht gegeben. Da eine volle Überprüfung auch
nicht anderweitig gesetzlich vorgesehen ist, bleibt die Kognition des Obergerichts
vorliegend auf die Rechts- und Sachverhaltskontrolle beschränkt.
4. Befangenheit der Vorinstanz
4.1 Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 haben im vorinstanzlichen Verfahren
beantragt, dass die Vorinstanz wegen einer Interessenskollision als Gesamtbehörde in den
Ausstand zu treten habe. Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zu Schluss,
dass sich die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Appenzell Ausserrhoden in einem
Instanzenzug vollziehe, der gesetzlich vorgeschrieben sei und durch Vereinbarung der
Parteien nicht abgeändert werden könne. Der Kanton kenne zudem das Instrument der
Sprungbeschwerde nicht. Anfechtungsobjekt bilde der Bau- und Einspracheentscheid der
Baubewilligungskommission C1_ vom 15. August 2017. Gemäss Art. 110 Abs. 1 lit. b
des Gesetzes über die Raumplanung und das Baurecht (BauG, bGS 721.1) sei das
Departement Bau und Volkswirtschaft das funktional zuständige Departement für die
Bearbeitung des Rekurses. Gründe, welche für den Ausstand einzelner Personen sprechen
würden, seien nicht ersichtlich und würden in den Eingaben auch nicht vorgebracht.
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4.2 Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 machen geltend, dass der Kanton
Appenzell Ausserrhoden auf rechtsgeschäftlicher und nicht auf gesetzlicher Grundlage mit
der Interessenswahrung der Beschwerdegegnerin beauftragt sei und seine
Bevollmächtigung an eines seiner Departemente, nämlich an das Departement Gesundheit
und Soziales, substituiert habe. Bei der Vorinstanz handle es sich um ein weiteres dem
Regierungsrat hierarchisch unterstelltes Organ des Kantons Appenzell A.Rh. Damit sei der
Kanton, handelnd durch zwei seiner Organe, im vorliegenden Verfahren gleichzeitig als
vertraglicher Parteivertreter und als Rekursinstanz tätig gewesen. Bekanntlich unterstünden
die einzelnen Departemente dem Regierungsrat. Wenn also eines der Departemente mit
der Interessenvertretung einer Verfahrenspartei beauftragt sei und ein anderes
Departement in gleicher Sache für die Entscheidfindung zuständig sei, sei dies dasselbe,
wie wenn der urteilende Richter gleichzeitig eine der Verfahrensparteien vertreten würde.
Dass der vertretende Anwalt nicht gleichzeitig der urteilende Richter sein könne und dürfe,
sei unbestritten. Hinzu komme, dass die Vorinstanz gemäss Art. 8 Abs. 3 lit. b VRPG nicht
über das Ausstandsgesuch selbst hätte entscheiden dürfen. Alle Mitarbeiter der Vorinstanz
seien befangen respektive würden zumindest den Anschein der Befangenheit erwecken.
Erwecke das gesamte Personal den Anschein der Befangenheit, habe es folglich, um den
Ansprüchen der Schweizerischen Bundesverfassung und der EMRK zu genügen,
gesamthaft in den Ausstand zu treten. Die ganze Diskussion würde sich nicht aufdrängen,
wenn der Kanton selbst Bauherr wäre. In diesem Fall müsste man eine gewisse
Interessenskollision des Kantons als Teils des Baubewilligungskörpers und als
Bauherrschaft in Kauf nehmen. Zudem verweist die Beschwerdeführerin auf einen Fall, in
welchem die Vorinstanz als dem Regierungsrat hierarchisch untergeordnete Behörde
keinen Entscheid habe fällen dürfen.
4.3 Die Vorinstanz bringt dagegen vor, dass von der Ausstandsbestimmung nach Art. 8 VRPG
Einzelpersonen erfasst seien. Zu Recht führe die Beschwerdeführerin nicht aus, dass der
Vorsteher des Departements Bau und Volkswirtschaft habe in den Ausstand treten müssen.
Selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, hätte der Rekurs durch das
Stellvertreterdepartement bearbeitet werden müssen, bei welchem es sich ebenfalls um ein
dem Regierungsrat unterstehendes kantonales Departement handle.
4.4 Gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
(BV, SR 101) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert
angemessener Frist. Art. 8 VRPG konkretisiert die allgemeinen
Verfahrensvoraussetzungen von Art. 29 Abs. 1 BV, indem der Ausstand im kantonalen
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Verwaltungsverfahren geregelt wird. Nach Art. 8 Abs. 1 VRPG müssen Personen bei der
Vorbereitung und dem Erlass einer Verfügung in den Ausstand treten, die mit einer Partei
verwandtschaftlich besonders verbunden sind (lit. a); bereits am Vorentscheid mitgewirkt
haben (lit. b); wenn sie eine Partei vertreten oder für eine Partei früher in derselben Sache
tätig waren (lit. c); sie in Sachen einer juristischen Person am Ergebnis erheblich
interessiert sind (lit. d) oder sie aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten
(lit. e).
Mit den Ausstandsregeln soll die objektive Prüfung durch eine unparteiische und
unvoreingenommene Behörde gewährleistet werden. Die Ausstandsvorschriften sind
sowohl auf Personen anwendbar, welche einen Entscheid alleine oder zusammen mit
anderen zu fällen haben, als auch auf Personen, welche auf einen Entscheid in irgendeiner
Form einwirken und auf den Ausgang des Verfahrens Einfluss nehmen können, sei es
beratend oder instruierend (BENJAMIN SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, 2002,
S. 74). Für die Annahme von Zweifeln an der Unparteilichkeit genügen nach konstanter
bundesgerichtlicher Rechtsprechung Umstände, welche objektiv geeignet sind, den
Anschein einer Voreingenommenheit oder einer Gefährdung der Unparteilichkeit
aufkommen zu lassen. Das Misstrauen in die Unparteilichkeit muss objektiv und durch
vernünftige Gründe gewährleistet sein (BGE 127 I 196 E. 2b; BGE 119 V 456 E. 5b).
Tatsächliche Befangenheit wird für den Ausstand nicht verlangt; es genügt, wenn
Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung des Anschein der Befangenheit zu
begründen vermögen (Urteil des Bundesgerichts 1B_234/2007 vom 31. Januar 2008 E.
4.3). Bei Ausstandsbegehren gegen Verwaltungsbehörden ist den jeweiligen konkreten
Verhältnissen, etwa der besonderen Verantwortung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher
Aufgaben, Rechnung zu tragen (BGE 140 I 326 E. 5.2; BGE 125 I 209 E. 8a). Für
verwaltungsinterne Verfahren gilt nicht der gleich strenge Massstab wie bei
Gerichtsverfahren gemäss Art. 30 BV und Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutz der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101). Im Interesse einer beförderlichen
Rechtspflege sind Ablehnungs- und Ausstandsbegehren gegen nicht richterliche
Justizpersonen bzw. gegen Personen, die an einem Verwaltungsentscheid in irgendeiner
Form beratend oder instruierend mitwirken, nicht leichthin gutzuheissen (BGE 137 II 431 E.
5.2). Im verwaltungsinternen Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht in
der Regel nur dann, wenn das betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein
persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat (Urteil des Bundesgerichts
1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2; BGE 107 Ia 135 E. 2b). Eine Beurteilung aller
konkreten Umstände ist indessen in jedem Fall unabdingbar (BGE 125 I 119 E.
3f). Ausstandsbegehren können sich nur gegen Mitglieder einer Behörde, nicht aber gegen
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eine Behörde als solche richten. Nur die für eine Behörde tätigen Personen, nicht die
Behörde als solche, können befangen sein (BGE 137 V 201 E. 1.3.3).
4.5 Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz den Verfahrensantrag der Beschwerdeführerin und
der Beigeladenen 3-4 schon deshalb zu Recht abgewiesen, weil sich das
Ausstandsbegehren offenkundig gegen das Departement Bau und Volkswirtschaft als
Gesamtbehörde und nicht gegen einzelne Personen richtete. Die Vorinstanz musste
deshalb das Ausstandsbegehren auch nicht an das Obergericht weiterleiten, zumal es an
der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin gewesen wäre, das Begehren direkt beim
Obergericht einzureichen (Art. 8 Abs. 2 VRPG). Im Weiteren wird nicht vorgebracht und ist
auch nicht ersichtlich, dass der Departementsvorsteher N_, welcher erst seit Juni 2017
im Amt ist, bereits in der Sache vorbefasst war, was auch für die anderen Mitarbeiter der
Vorinstanz gilt. Die Vorinstanz hat ebenfalls zu Recht darauf hingewiesen, dass sie als
funktional zuständige Behörde für die Bearbeitung des Rekurses zuständig war und der
Instanzenzug in Art. 110 Abs. 1 BauG vorgeschrieben ist. Der vorliegende Fall ist im
Übrigen durchaus mit Fällen vergleichbar, in welchen der Kanton oder eine Gemeinde als
Bauherr auftritt und die kommunale Baubehörde oder die kantonale Rekursinstanz
ebenfalls über strittige Bauvorhaben entscheiden muss. Das kantonale Recht lässt es auch
in diesem Fall zu, dass die Baubewilligungsbehörden und die kantonale Rekursinstanz
auch dann rechtsanwendend tätig sein dürfen, wenn sie ein Bauvorhaben oder eine
Nutzung des von ihnen vertretenen Gemeinwesens zu beurteilen haben. Sowohl der
Baubewilligungsbehörde als auch der kantonalen Rekursinstanz darf und muss in solchen
Fällen zugetraut werden können, sich mit einem öffentlichen Bauvorhaben
unvoreingenommen auseinanderzusetzen wie mit einem privaten Baugesuch. Weshalb
dies in der vorliegenden Konstellation anders sein sollte, in welchem der Kanton nicht als
Bauherr, sondern als Vertreter agiert, bzw. weshalb im vorliegenden Fall eine
ausstandsbegründende Interessenskollision besteht, ist nicht ersichtlich und wird von der
Beschwerdeführerin auch nicht substantiiert. Zudem besteht kein gesetzlicher
Hinderungsgrund für eine Vertretung der Beschwerdegegnerin durch den Kanton und das
Departement Gesundheit und Soziales. Wie dessen Rechtsvertreter anlässlich der
mündlichen Verhandlung vom 21. Februar 2019 dargelegt hat, wird das Departement
Gesundheit und Soziales das Asyldurchgangszentrum durch den Kanton St. Gallen
betreiben lassen, weshalb eine vorzeitige Einflussnahme im Baubewilligungsverfahren als
nachvollziehbar erscheint. Ausserdem bestehen keine Anhaltspunkte, dass der
Regierungsrat oder das Departement Gesundheit und Soziales Einfluss auf den
angefochtenen Entscheid gehabt hätten. Der Entscheid der Vorinstanz ist damit in diesem
Punkt nicht zu beanstanden.
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Im Übrigen ist nicht ersichtlich, was der von der Beschwerdeführerin aufgezeigte Fall in
einem anderen Rekursverfahren mit der vorliegenden Angelegenheit zu tun haben soll.
Dabei ging es offensichtlich um eine Sistierung bzw. die zeitliche Behandlung eines
Rekurses vor der Behandlung eine Einsprache und nicht darum, dass das Departement
Bau und Volkswirtschaft keinen Entscheid fällen durfte. Zudem wurde der betreffende
Rekursentscheid vom Obergericht aufgehoben, womit die Beschwerdeführerin daraus
nichts zu ihren Gunsten ableiten kann.
B. Materielles
5. Zonenkonformität
5.1 Die Baubewilligungskommission C1_ und die Vorinstanz sind beide zum Schluss
gekommen, dass das Bauvorhaben als zonenkonform einzustufen ist. Die
Baubewilligungskommission C1_ hat aufgrund der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung (Urteil des Bundesgerichts 1C_285/2015 vom 19. November 2015) und
des Wortlauts der Kurzonenbestimmung von Art. 18 Abs. 7 BauR die Umnutzung in ein
Durchgangszentrum als zonenkonform taxiert. Die Vorinstanz begründet die
Zonenkonformität damit, dass gemäss Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2010 vom 9. März
2010 die Unterbringung von Asylsuchenden - wie bei einem Kurbetrieb – eine zeitlich
begrenzte Beherbergung darstelle. Im Entscheid des ehemaligen Verwaltungsgerichts von
Appenzell Ausserrhoden (heute Obergericht) VGP 10 25 vom 10. Mai 2010 sei festgehalten
worden, dass die dem Entscheid des Bundesgerichts zugrunde liegende Regelung im Kern
gleich wie die Regelung von Art. 25 BauG laute. Unter diesen Umständen sei davon
auszugehen, dass die bundesgerichtlichen Erwägungen im Entscheid 1C_40/2010 auch für
den Kanton Appenzell Ausserrhoden Geltung hätten und dass die neue Nutzung in der
Kurzone zonenkonform sei. Zusätzlich habe das Gericht darauf hingewiesen, dass ein Teil
der Asylsuchenden unter grössten Strapazen in kleinen Booten über das Meer und in
Verstecken in Lastwagen etc. in die Schweiz reise und anschliessend der Erholung
bedürfe. In diesem Fall sei ein Asylbewerberzentrum auch eine Anlage, welche der
Erholung diene. Damit sei der Betrieb im Asyl-Durchgangszentrum „D_“ als
zonenkonform zu beurteilen.
5.2 Die Beschwerdeführerin sowie die Beigeladenen 3-4 machen geltend, dass die Gemeinde
C1_ in Art. 18 Abs. 7 des Baureglements (BauR) abschliessend aufzähle, welche Bauten
in der Kurzone zulässig seien. Die Nutzung der Gebäude auf dem Grundstück Nr. 001 als
Asyl-Durchgangszentrum sei nicht zonenkonform. Der Baubewilligungskommission zu
gestatten, Nutzungen contra legem für zonenkonform zu erklären, verstosse gegen das
Legalitätsprinzip, sprenge den Rahmen der Gemeindeautonomie, welche nur im Rahmen
der verfassungsmässigen und gesetzlichen Handlungsräume gelte, und gefährde die
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Rechtssicherheit massiv. Die Vorinstanz stütze sich zu Unrecht auf das Urteil des
Bundesgerichts 1C_40/2010 und verpasse es, die dortige und die vorliegende Sachlage
differenziert zu vergleichen. Vergleiche man diese, so falle auf, dass das Bundesgericht im
zitierten Entscheid die Unterbringung von Asylsuchenden in der Kurzone dann als
zonenkonform erachte, wenn die Beherbergung zeitlich begrenzt erfolge. Dies sei
vorliegend nicht der Fall, immerhin beantrage der Kanton eine unbeschränkte
Baubewilligung.
5.3 Die Vorinstanz hält dagegen, dass es offensichtlich sei, dass die Beherbergung von
Asylbewerbern in Asyl-Durchgangszentren zeitlich begrenzt erfolge. Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, dass die Baubewilligungskommission zu Recht darauf
hingewiesen habe, dass in der Kurzone gemäss BauR explizit Hotels und namentlich auch
Ferienwohnungen zulässig seien. Wie bei der Beherbergung von Asylsuchenden gehe es
bei diesem Wohnformen darum, Menschen für eine gewisse Zeit eine Unterkunft zur
Verfügung zu stellen. Dabei verweist sie auf die Urteile des Bundesgerichts 1C_285/2015
vom 19. November 2015, 1C_178/2016 vom 11. Mai 2016 sowie 1C_40/2010 vom 9. März
2010. Art. 25 Abs. 2 BauG räume den Gemeinden zudem eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur
Gemeindeautonomie ein. Die Regelung von Art. 18 Abs. 7 BauR sei deshalb durch die
Gemeindeautonomie geschützt. Aufgrund des der Gemeinde zustehenden
Beurteilungsspielraums könnte der erstinstanzliche Entscheid im Rekurs- und
Beschwerdeverfahren nur aufgehoben werden, wenn der Entscheid der
Baubewilligungskommission C1_ vom 15. August 2017 gegen übergeordnetes Recht
verstossen würde, was nicht der Fall sei. Die Unterbringung der Asylsuchenden erfolge
auch im vorliegenden Fall zeitlich begrenzt.
5.4 Voraussetzung einer ordentlichen Baubewilligung ist nebst der Erschliessung, dass Bauten
und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 des
Raumplanungsgesetzes, RPG, SR 700). Nach Art. 25 Abs. 1 BauG sind in der Kurzone
Bauten und Anlagen zulässig, die dem Kurbetrieb und der Erholung dienen. Die
Gemeinden können durch Baureglement weitere Bauten wie Wohn-bauten, Hotels,
Ferienwohnungen, Ladengeschäfte, Kliniken usw. zulassen. Davon hat die Gemeinde
C1_ in Art. 18 Abs. 7 BauR insofern Gebrauch gemacht, als demnach in der Kurzone
zusätzlich zu den Bauten nach Art. 25 Abs. 1 BauG auch Altersheime, Kliniken, Hotels,
Ferienwohnungen, Gastgewerbe, Ladengeschäfte, Arzt- und Heilpraxen gestattet sind.
5.5 Vorab gilt es festzuhalten, dass das damalige Ausserrhoder Verwaltungsgericht im Urteil II
10 12 vom 28. September 2011 (abgedruckt in AR GVP 23/2011 3567) im Fall des
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Durchgangszentrums „H_“ in der Gemeinde J_ die Zonenkonformität verneint hat,
weshalb der von der Vorinstanz zitierte Zwischenentscheid des Einzelrichters VGP 10 25
vom 10. Mai 2010 im vorliegenden Fall nicht einschlägig ist. In der Gemeinde C1_ sind
die Verhältnisse jedoch insofern anders, als dass im Baureglement J_ nebst den in den
Art. 25 Abs. 1 BauG aufgeführten Bauten nur noch Hotels und Kliniken, die der ärztlichen
Betreuung von Patienten dienen, in der Kurzone als zulässig erklärt werden. Zudem haben
beim Durchgangszentrum „H_“ im Gegensatz zum „D_“ sowohl die
Gemeindebaubörde als auch die Vorinstanz die Zonenkonformität verneint. Im
vorliegenden Fall ist zu beachten, dass die Mehrheit der in Art. 18 Abs. 7 BauR
aufgeführten Bauten nicht dem Kurzweck, sondern dem Wohnen und dem Gewerbe
dienen, (Altersheime, Hotels, Ferienwohnungen, Gastgewerbe, Ladengeschäfte), womit die
Gemeinde C1_ in ihrem Reglement schwerpunktmässig bewusst vom eigentlichen
Kurbetrieb zugunsten des Wohnens bzw. der Unterbringung von Personen abgewichen ist.
Die Gemeinde C1_ ist in ihrer Ortsplanung im Rahmen der Gesetzgebung und
übergeordneten Planung autonom, weshalb ihr bei der Anwendung und Auslegung der
erlassenen Normen ein gewisser Beurteilungsspielraum zukommt (BGE 141 I 36 E. 5.2).
Da die Kurzonen-Bestimmung in der Gemeinde C1_ entsprechend weit gefasst ist,
erscheint es im Hinblick auf den ihr aufgrund der Gemeindeautonomie bei der Auslegung
des kommunalen Rechts zustehenden erhöhten Beurteilungsspielraum als vertretbar, dass
die Baubewilligungskommission C1_ ein Asyl-Durchgangszentrum in der Kurzone als
zonenkonform eingestuft hat, zumal in Art. 18 Abs. 7 BauR die Aufzählung weder als
abschliessend noch als ausschliesslich bezeichnet wird.
5.6 Entscheidend ist jedoch im vorliegenden Fall die neuste bundesgerichtliche
Rechtsprechung aus dem Jahr 2015: In der Gemeinde Aeschi im Kanton Bern war
ebenfalls die Umnutzung eines Ferienzentrums in eine Asyl-Durchgangszentrum umstritten,
welches sich im Wirkungsbereich der Überbauungsordnung „Stiftung Blaukreuzheim
Aeschiried“ befindet. Gemäss Art. 4 dieser Überbauungsordnung wird die zulässige
Nutzung des Ferienzentrums mit „Ferienheim und öffentliches Café/Restaurant“
umschrieben. Art. 5 der Überbauungsvorschriften erklärt sodann die Vorschriften der
Wohnzone W3 gemäss kommunalen Baureglement für ergänzend anwendbar. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern kam dabei zum Schluss, dass die
Überbauungsordnung in erster Linie dem Wohnen bzw. der Unterbringung von Personen
diene. Ein Zentrum für Asylbewerbende ermögliche den zeitlich befristeten Aufenthalt einer
bestimmten Personengruppe und weise damit eine dem Ferienheim vergleichbare Nutzung
auf. Zwar unterschieden sich ein Ferien- und ein Durchgangsheim hinsichtlich der
beherbergten Personengruppe. Im Blaukreuzheim hätten sich jedoch typischerweise Gäste
mit einer leichten geistigen und/oder körperlichen Behinderung wie auch Personen mit
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einer Sucht-Vergangenheit aufgehalten; Ferien hätten namentlich Insassen verschiedener
Alters- und Pflegeheime sowie von Wohnheimen für Senioren bzw. Menschen mit
Handicap verbracht. Das Ferienheim habe mithin immer auch Menschen beherbergt,
welche aus verschiedenen Gründen (Gesundheit, Alter, Lebenssituation) auf besondere
Betreuung angewiesen gewesen seien. Entsprechend sei Art. 4 der
Überbauungsvorschriften in einem weiten Sinn dahingehend zu verstehen, dass im
Perimeter der Überbauungsordnung die Unterbringung besonders schutzwürdiger
Personen mit speziellen Bedürfnissen zulässig sei. Wie die bisherigen Gäste des
Ferienheims seien auch Asylsuchende Menschen, die sich - wenn auch aus anderen
Gründen – in einer besonderen Lebenssituation befänden und besonders schutz- und
betreuungsbedürftig seien. Das Bundesgericht hat diese Auslegung der
Überbauungsordnung aufgrund der Gemeindeautonomie geschützt. Das Ferienzentrum sei
kein konventioneller, rein renditeorientierter Hotel-Betrieb, sondern eine Organisation, die
sich im Rahmen ihres Betriebs für sozial Schwächere und Randgruppen einsetzte (Urteil
des Bundesgerichts 1C_285/2015 vom 19. November 2015 E. 4.2 und 4.3).
In Art. 18 Abs. 7 BauR werden explizit Altersheime, Ferienwohnungen und Hotels
aufgeführt, womit die Kurzone in der Gemeinde J_ viel weiter gefasst ist als die
Überbauungsordnung von Aeschi. Auch diese Bauten dienen in erster Linie dem Wohnen
bzw. der Unterbringung von Personen. Zudem ist klar hervorzuheben, dass es sich auch
beim ehemaligen „D_“ um keinen rein renditeorientierten Betrieb handelte. So wurden in
den Gebäuden u.a. Kurse für Arbeitslose abgehalten. Bereits während des 2. Weltkriegs
und nach dem Ungarn-Aufstand wurden in den beiden Gebäuden Assek. Nr. 002 und 003
Flüchtlinge untergebracht. Später fanden darin Wochen für Kriegsgeschädigte und
„Blaukreuz-Gesinnungswochen“ statt. Ab 1953 wurden Ferienangebote für Menschen mit
einer Behinderung und für erholungsbedürftige Menschen und Familien durchgeführt. In der
Folge stellten die Betreiber die Gebäude bis ins Jahr 2016 Gästen und Gruppen aus
sozialen, gemeinnützigen, kirchlichen und anderen Bereichen für Ferien, Weiterbildungen,
Tagungen, Jugendlager und weiteren Nutzungen zur Verfügung (vgl. Stellungnahme der
Beschwerdegegnerin vom 15. Dezember 2016, E. 4.3; act. 13 I /20/26). Gemäss dem
Zweckartikel der Stiftungsurkunde stellt sich die Beschwerdegegnerin zudem in den Dienst
für alle notleidenden Menschen des In- und Auslandes, die Zuflucht suchen und Hilfe
bedürfen (https://www.B_-C1_.ch/stiftung).
Der „D_“ ist infolgedessen durchaus mit dem Ferienzentrum in Aeschi vergleichbar, in
welchem sich vor der Umnutzung ebenfalls Menschen mit einer besonderen
Lebenssituation aufhielten, welche besonders schutz- und betreuungsbedürftig waren,
weshalb das geplante Asyl-Durchgangsheim als zonenkonform qualifiziert wurde. Im
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Übrigen ist mit der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin darin übereinzugehen, dass
die Beherbergung der Asylbewerber auch im vorliegenden Fall zeitlich begrenzt erfolgt,
womit die Umnutzung des „D_“ auch mit dem Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2010
vom 9. März 2010 im Einklang steht, zumal auch für das damals streitbetroffene
Asyldurchgangszentrum „H_“ keine zeitlich befristete Baubewilligung erteilt wurde. Die
Auslegung der Baubewilligungskommission C1_, wonach das Asyl-Durchgangszentrum
in den Gebäuden Assek. Nr. 002 und 003 als zonenkonform einzustufen ist, ist damit im
Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der Gemeindeautonomie nicht zu
beanstanden. Damit kann - wie schon bei den Vorinstanzen - offen bleiben, ob für das
Bauvorhaben auch eine Ausnahmebewilligung zu erteilen wäre.
6. Rechtliche Erschliessung
6.1 Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, auf dem Perimeterplan der
Statuten der Flurgenossenschaft sei ersichtlich, dass die Einmündung in Richtung „G_“
sowie die Zufahrt zu den Grundstücken Nrn. 005 und 006 der Beigeladenen 3-4 ebenfalls
zur Strasse der Flurgenossenschaft F_ gehörten. Die Vorplätze der an die
Flurgenossenschaftsstrasse angrenzenden Grundstücke dürften aufgrund von Art. 2 der
Statuten und dem integrierenden Plan befahren und betreten werden, soweit sie
Bestandteile der Flurgenossenschaftsstrasse seien. Durch die Widmung werde die Strasse
zudem zu einer öffentlichen Strasse im Sinne von Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 3 des
Strassengesetzes (StrG, bGS 731.11), womit die Strasse nicht nur den Mitgliedern der
Flurgenossenschaft, sondern auch der breiten Öffentlichkeit zur Verfügung stehe. Anders
als die Baubewilligungskommission C1_ bzw. die Beigeladene 1 stufte die Vorinstanz
deshalb den „D_“ in rechtlicher Hinsicht als hinreichend erschlossen ein.
6.2 Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 vertreten die Auffassung dass die
Erschliessung rechtlich nicht den Anforderungen des Baugesetzes genüge. Das Fuss- und
Fahrwegrecht in Art. 19 der Statuten erstrecke sich nicht auf Grundstückteile und Plätze,
welche nicht zur Strasse gehörten. Die Widmung der Strasse respektive das genannte
Fuss- und Fahrwegrecht betreffe nur die ausgeschiedene Strassenfläche und erstrecke
sich gerade nicht auf die Privatgrundstücke der Anstösser. Nach kantonaler
Rechtsprechung genüge die reine Erklärung der in Anspruch genommenen
Grundeigentümer, dass sie die Zufahrt auf ihrem Grundeigentum zwecks Kreuzen und
Ausweichen entgegenkommender Fahrzeuge dulden, nicht.
6.3 Die Vorinstanz macht geltend, dass der „D_“ gestützt auf die Baubewilligung vom 23.
August 2012 auf den heutigen Zustand erweitert worden sei und dass sich im
Grundbegegnungsfall im Rahmen der geplanten Nutzung nichts ändern werde. Die Stiftung
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B_ habe auf ihrem Grundstück eine Ausweichstelle anlegen und die
Flurgenossenschaftsstrasse im Bereich der unteren Spitzkehre auf eine Fahrbahnbreite
von 5.50 m (zuzüglich Bankett) ausbauen lassen. Die Ausweichstelle und die
Strassenverbreiterung stellten Tatsachen dar, welche im Situationsplan aus dem Jahr 1989
nicht berücksichtigt seien, weshalb der Plan der Statuten für die Beurteilung der Strasse
nicht massgebend sein könne.
6.4 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, dass sich die rechtliche Sicherstellung aus den
Statuten der Flurgenossenschaft ergebe und den gestützt darauf erfolgten Einträgen im
Grundbuch. Die grüne Einfärbung im Perimeterplan diene einzig der Unterscheidung der
„Genossenschaftsstrasse“ von den anders eingefärbten Privat- bzw. Gemeindestrassen.
Der Plan sei jedoch viel zu ungenau und nicht vermasst. Im Bereich der strittigen Kurve
verlaufe die Strasse über die vier Liegenschaften Nrn. 001, 004, 005 und 006. Die
Fahrbahnbreite der Erschliessungsstrasse betrage in den Kurven 5.5 m, wobei auf beiden
Seiten der Fahrbahn noch ein Bankett von je 0.5 m Breite angeordnet sei. Im Bereich der
Kurve bei den Liegenschaften Nrn. 005 und 006 sei das Kreuzen von zwei
Motorfahrzeugen im Bereich der Strasse möglich, ohne dass auf die eigentlichen Einfahrten
oder gar Vorplätze der erwähnten Liegenschaften ausgewichen werden müsse. Der
fragliche Parkplatz müsse nicht als Ausweichstelle benutzt werden. Im untersten Bereich
der Erschliessungsstrasse unmittelbar nach der Einmündung auf der Höhe der
Liegenschaft Nr. 014 könnten zwei Fahrzeuge kreuzen, wobei im Begegnungsfall das
zufahrende Fahrzeug in jenem Bereich warte. Im weiteren Verlauf der Strasse befinde sich
auf der Höhe des Abzweigers zur Liegenschaft Nr. 015 eine Ausweichstelle, welche ab
dem Gebäude Assek. Nr. 016 sichtbar sei. Die Beschwerdegegnerin habe in den Jahren
2012 und 2013 auf ihrer Liegenschaft Nr. 001 verschiedene An- und Umbauten erstellt,
wofür ihr die Baubewilligungskommission C1_ problemlos die Bewilligung erteilt habe.
Wäre die Zufahrt tatsächlich ungenügend, hätte diese Baubewilligung nicht erteilt werden
dürfen. Dies müsse umso mehr gelten, als dass der Motorfahrzeugverkehr unter der
damaligen Nutzung namentlich in den Sommermonaten wesentlich intensiver gewesen sei,
als dies bei der künftigen Nutzung als Asyldurchgangszentrum der Fall sein werde.
6.5. Die Erteilung einer Baubewilligung setzt voraus, dass das Baugrundstück erschlossen ist
(Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG). Gemeint ist damit die Gesamtheit aller Einrichtungen, die
notwendig sind, damit ein Grundstück zonen- und bauordnungskonform genutzt werden
kann. Land ist erschlossen, wenn unter anderem eine für die betreffende Nutzung
hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG). Nach Art. 95 Abs. 2 lit. a BauG gilt ein
Grundstück u.a. als erschlossen, wenn eine für die vorgesehene Nutzung hinreichende,
rechtlich gesicherte, auch den Bestimmungen über die Staatsstrassen (heute:
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Strassengesetz) genügende Zufahrt besteht oder gleichzeitig mit dem Neubau erstellt wird,
falls notwendig mit Abstellplätzen für Motorfahrzeuge.
Nach Art. 2 der Statuten der Flurgenossenschaft L_ (act. 13/23/1), welche vom
Regierungsrat am 9. Juni 1998 rechtskräftig genehmigt wurden, bezweckt diese die
Erschliessung, den Unterhalt sowie den Ausbau (Verbesserung) der Erschliessungsstrasse
„F_“ gemäss Plan, welcher integrierender Bestandteil dieser Statuten bildet. Die
Erschliessungsstrasse ist im Grundbuch auf den entsprechenden Grundstücken als
öffentlicher Fuss- und Fahrweg angemerkt. Gemäss Art. 19 Abs. 1 der Statuten haben
sämtliche Mitglieder für ihre im Anhang aufgeführten Grundstücke das uneingeschränkte
Fuss- und Fahrwegrecht. Aus dem Anhang 1 der Statuten ergibt sich, dass alle Anstösser
der Flurgenossenschaftsstrasse Mitglieder dieser Flurgenossenschaft sind. Der Einbezug in
den Perimeter der Flurgenossenschaft und die Kostenauflage stellt, soweit sie das
Baugebiet betrifft, eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung des kantonalen
Rechts dar (Urteil des Verwaltungsgerichts II 06 5 vom 24. Januar 2007 E. 4.3).
6.6 Am Augenschein vom 17. September 2018 hat das Obergericht unter Beteiligung
sämtlicher Parteien bzw. ihrer Vertreter (ohne den Beigeladenen 2) die Breite der Strasse
in den strittigen Bereichen vermessen. Dabei konnte festgestellt werden, dass die
Fahrbahn in der Kurve bei den Parzellen Nrn. 006 und 005 eine Breite von über 5.50 m
aufweist (vgl. S. 18 - 22 des Augenscheinprotokolls; act. 32). Abgesehen davon, dass es in
diesem Bereich aufgrund der Sackgasse beim „D_“ ohnehin nur zu seltenen
Begegnungsfällen sich kreuzender Personenwagen kommen dürfte, ist bei einer Breite von
5.50 ein Kreuzen von zwei Personenwagen problemlos möglich, ohne dass dafür private
Einfahrten und Vorplätze in Anspruch genommen werden müssen. Im Weiteren kann aus
den Statuten zwar nicht abgeleitet werden, dass die Zufahrt zu den Grundstücken Nrn. 005
und 006 der Beigeladenen 3-4 zur Strasse der Flurgenossenschaft F_ gehört. Jedoch
ergibt sich aus dem grün markierten Bereich im Plan, welcher integrierender Bestandteil
der Statuten bildet, dass der gesamte Fahrbahnbereich zur Flurgenossenschaftsstrasse
zählt. Gemäss Art. 2 und 19 der Statuten darf dieser von den Mitgliedern und der
Öffentlichkeit in Anspruch genommen werden, was auch von der Beschwerdeführerin und
den Beigeladenen 3-4 nicht bestritten wird. Aus dem in den Akten liegendem Situationsplan
„Ausbau Strasse D_“ vom 16. Mai 2012 (act. 12 IV I/21) geht zudem klar hervor, dass die
Grundeigentümer der Parzellen Nrn. 001, 004, 005 und 006 den Fahrbahnbereich von 5.50
m im Bereich der strittigen Kurve mit ihrer Unterschrift anerkannt haben. Der grün gefärbte
Bereich im Beilageplan der Statuten deckt sich somit mit der Fahrbahnfläche des
Situationsplans vom 16. Mai 2012. Im Weiteren gilt es festzuhalten, dass sich die Mitglieder
bei der Gründung der Flurgenossenschaft gegen das gegenseitige Fahrrecht bzw. die
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Widmung des Fahrbahnbereichs hätten wehren müssen, womit sich eine diesbezügliche
Bestreitung als zu spät erweisen würde. Im Übrigen kann der Beschwerdegegnerin nicht
das Recht abgesprochen werden, diejenigen Teile der Strassenanlage zu befahren und zu
begehen, welche auf ihrer Parzelle Nr. 001 liegen, wozu auch die Bankette, die
Ausweichstelle beim Abzweiger zur Parzelle Nr. 015 sowie Teile der Abzweiger „G_“ und
„E_“ gehören. Dies gilt für allfällige Kreuzungsmanöver selbst für den an die Strasse
angrenzenden Teil des Parkplatzes beim Einlenker in die Kantonsstrasse, da sich die
strassenseitige Hälfte des Parkplatzes ebenfalls auf der Parzelle Nr. 001 befindet (vgl. dazu
Situationsplan A zum Augenscheinprotokoll).
Der Augenschein hat im Weiteren aufgezeigt, dass die Parzellen Nrn. 014 und 008 nicht als
Ausweichstelle benutzt werden müssen, ist die Fahrbahn doch im Einlenkerbereich
genügend breit (6.20 m; vgl. S. 3 des Augenscheinprotokolls; act. 31). Die abbiegenden
Fahrer können beim Einlenker rechtzeitig erkennen, wenn ihnen ein Fahrzeug
entgegenkommt und im Fahrbahnbereich der Parzelle Nr. 001 warten. Ausserdem wäre es
Sache der jeweiligen Anstösser, ihre Vorplätze zu markieren oder mit einfachen baulichen
Massnahmen das Befahren ihrer Parzellen zu verhindern, soweit diese nicht vom
Fahrbahnbereich tangiert werden. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet,
soweit der Beschwerdegegnerin für den „D_“ eine hinreichende rechtliche
strassenmässige Erschliessung abgesprochen wird.
7. Technische Erschliessung
7.1 Sowohl die Baubewilligungskommission C1_ als auch die Vorinstanz haben die
technische Erschliessung des „D_“ als hinreichend eingestuft. Die Vorinstanz hält im
angefochtenen Entscheid fest, dass die Gemeinde C1_ noch über kein
Strassenverzeichnis verfüge, aus welchem die Strassenklassierung ersichtlich wäre.
Daraus folge, dass hinsichtlich der Frage, ob die Erschliessung des „D_“ einen
ausreichenden Ausbaustandard aufweise, eine Beurteilung im Einzelfall erfolgen müsse,
wobei die VSS-Normen heranzuziehen seien. In Bezug auf die Beurteilung des
südwestlichen Teils der Flurgenossenschaftsstrasse, welche die Strecke vom Abzweiger in
Richtung "G_“ bis zu den Gebäuden der Beschwerdegegnerin umfasse, handle es sich
um eine Grundstückszufahrt nach Ziff. 3 der VSS-Norm SN 640 050. Dabei gelte als
Richtwert, dass die Fahrbahnbreite 3.0 m betragen solle. Mit der Baubewilligung vom 23.
August 2012 sei das Strassenstück erneuert und verbreitert worden, wobei konkret der
Belag ersetzt, die Ränder verstärkt und die Fahrbahn in den Kurven verbreitert worden
seien. Dem Projektplan „Ausbau Strasse D_“ vom 16. Mai 2012 könne entnommen
werden, dass die Fahrbahnbreite in den Kurven 5.5 m betrage, wobei auf beiden Seiten der
Fahrbahn noch ein Bankett von 0.5 m Breite angeordnet sei. Bei dem zwischen dem
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Abzweiger in die Hauptstrasse und dem Abzweiger in Richtung „G_“ gelegenen Bereich
der Flurgenossenschaftsstrasse handle es sich um eine Zufahrtsstrasse gemäss Ziff. 4 der
VSS-Norm SN 640 045. Damit müsse sie dem Grundbegegnungsfall
„Personenwagen/Personenwagen“ bei stark reduzierter Geschwindigkeit genügen. Unter
Berücksichtigung der Tatsache, dass sich im weniger übersichtlichen Bereich ein Parkplatz
befinde, die Strasse im übrigen Bereich übersichtlich und mit einer Ausweichstelle
versehen sei, werde das Strassenstück insgesamt als dem Grundbegegnungsfall
angemessen beurteilt. Im Weiteren könne davon ausgegangen werden, dass die Strasse
bei der Bewilligung des Umbaus und der Erweiterung der Gebäude Assek. Nrn. 002 und
003 in Bezug auf den Grundbegegnungsfall als ausreichend beurteilt worden sei.
7.2 Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 bestreiten auch die tatsächliche
Erschliessung. Die Umnutzung führe zwangsläufig zu einer nicht unbeachtlichen
Mehrbenutzung der Zufahrtsstrasse. Während der „D_“ bislang vor allem durch
Feriengäste genutzt worden sei, welche sich in der Regel nur für kurze Zeit dort
aufgehalten hätten, würde sich durch die Unterbringung von Asylsuchenden eine längere
Verweildauer ergeben. Bisher seien im Ferienheim „D_“ 4‘000 – 5‘000 Übernachtungen
pro Jahr verzeichnet gewesen. Bei einer Vollbelegung des Asylzentrums mit 120 Personen
steige die Zahl der Übernachtungen auf fast 44‘000 an, was zwangsläufig zu vermehrtem
Verkehr führen würde, weil die Asylsuchenden über die Monate das Asylzentrum für
Ausflüge ins Dorf und Umgebung verlassen würden, Kontakte knüpfen und damit täglich
einen erheblichen Verkehr auf der Zufahrtsstrasse verursachen würden, welcher den
bisherigen Verkehr durch das Ferienheim bei weitem übersteige. Dazu kämen die Fahrten
der Betreiber des Asyl-Durchgangszentrums, seiner Angestellten, von Lieferanten,
Handwerkern, die Kontrollfahrten usw. Hinzu komme, dass die Zufahrtsstrasse zum „D_“
unbestritten schmal und steil sei. Es bestünden keine ausreichenden Zufahrts-, Manövrier-
und Wendemöglichkeiten, insbesondere für grössere Fahrzeuge (namentlich Feuerwehr,
Sanität, Kehrichtabfuhr und Schneeräumung). Das Ausweichen auf die Vor- und Parkplätze
sei rechtlich nicht zulässig, und das Ausweichen auf Wiesen und Felder stelle keine
ausreichende Kreuzungsmöglichkeit dar. Während der Vegetationszeit habe es entlang der
Strasse Weidefelder, welche ein Ausweichen auf die Wiese verunmöglichten. Im Winter
seien Ausweichmanöver auf die Wiese lebensgefährlich. Dazu komme, dass die dauernde
Benützung einer Wiese oder eines Feldes für Ausweichmanöver bau- und strassenrechtlich
nicht zulässig sei. Somit müssten für alle geltend gemachten Ausweichplätze zuerst die
erforderlichen Bewilligungen eingeholt werden. Dazu komme der viel grössere Verkehr mit
Fussgängern und Fussgängertruppen auf der Zufahrtsstrasse, welche jegliche Beleuchtung
vermissen lasse und ohnehin sehr unübersichtlich sei. Wie gerade der Winter zeige, sei die
D_strasse als Zufahrtsstrasse weder für Fussgängerinnen und Fussgänger noch für
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Motorfahrzeugführer zumutbar. Im Weiteren werde bestritten, dass der
Grundbegegnungsfall als angemessen zu beurteilen sei. Jedes Baugesuch werde zudem
für sich alleine auf seine Zulässigkeit hin geprüft und habe keinen Zusammenhang mit
früheren und späteren Baugesuchen und Baubewilligungen. Für den zu erwartenden
Mehrverkehr genüge die vorhandene Strasse der Liegenschaft Nr. 001 nicht.
7.3 Die Vorinstanz hält dem entgegen, entscheidend sei, dass der „D_“ gestützt auf die
Baubewilligung vom 23. August 2012 auf den heutigen Zustand ausgebaut worden sei und
dass der Grundbegegnungsfall keine Änderungen erfahren werde. Wäre die Strasse nicht
ausreichend, hätte die Bewilligung damals nicht erteilt werden dürfen. Die Stiftung B_
habe auf ihrem Grundstück eine Ausweichstelle anlegen und die
Flurgenossenschaftsstrasse im Bereich der unteren Spitzkehre auf eine Fahrbahnbreite
von 5.50 m (zuzüglich Bankett) ausbauen lassen.
7.4 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass beide Vorinstanzen zu Recht zum Ergebnis
gelangt seien, dass die Flurgenossenschaftsstrasse technisch bzw. mit Bezug auf ihren
Ausbau den gesetzlichen Anforderungen sowie jenen der anwendbaren VSS-Normen
genüge. Die Anwendung der VSS-Normen müsse jedoch im Einzelfall dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit standhalten, weshalb sie einem Entscheid nicht ungeachtet der ganz
konkreten Verhältnisse vor Ort zugrunde gelegt werden dürften. Dabei spiele namentlich
auch die Zahl der erschlossenen Wohneinheiten und die durchschnittliche stündliche
Verkehrsbelastung eine Rolle. Wie der Augenschein vom 17. September 2018 gezeigt
habe, liege die durchschnittliche stündliche Verkehrsbelastung auch im fraglichen unteren
Strassenbereich bei weit unter 50 Fahrzeugen. Der Verkehr werde im Vergleich zur
früheren Nutzung abnehmen, weil Asylbewerber durchschnittlich eine längere Verweildauer
als die früheren Feriengäste aufwiesen und dadurch - gemäss Baubewilligungskommission
– tendenziell mit weniger relevanten räumlichen Auswirkungen zu rechnen sei. Aufgrund
der weniger häufigen Gästewechsel und der Tatsache, dass Asylbewerber über keine
Motorfahrzeuge verfügen würden, werde der Verkehr auf der Erschliessungsstrasse im
Vergleich zur früheren Nutzung zweifellos erheblich abnehmen. Die von den Beigeladenen
eingereichten Fotografien seien an extremen Wintertagen gemacht worden, wie sie nicht in
jedem Winter vorkämen. Zudem seien diese gemacht worden, bevor der Winterdienst seine
Arbeit aufgenommen oder zu Ende geführt habe. Der Winterdienst werde seit jeher von der
Firma A_ AG und zwar zur grössten Zufriedenheit der Beschwerdegegnerin – und wohl
auch der Beschwerdeführerin - ausgeführt. Es habe nie ein ernsthaftes Problem oder einen
Unfall auf der Strasse gegeben.
Seite 21
7.5 Eine hinreichende Zufahrt im Sinne von Art. 19 Abs. 1 und Art. 95 Abs. 3 lit. a BauG hat die
Zugänglichkeit sowohl für die Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen
Dienste zu gewährleisten. Die Zufahrten sollen verkehrssicher sein und haben sich nach
den zonengerechten Baumöglichkeiten jener Flächen zu richten, die sie erschliessen
sollen. Was als hinreichende Zufahrt gilt, hängt von der beanspruchten Nutzung des
Grundstücks sowie von den massgeblichen (namentlich örtlichen) Umständen des
Einzelfalls ab. Die einzelnen Anforderungen ergeben sich im Detail erst aus dem
kantonalen Recht und der kantonalen Gerichts- und Verwaltungspraxis, die sich am
bundesrechtlichen Rahmen zu orientieren haben. Bei der Beurteilung, ob eine Zufahrt ein
Baugrundstück hinreichend erschliesst, steht den kantonalen und kommunalen Behörden
ein erhebliches Ermessen zu. Soweit das Gesetz nicht ausdrücklich auf VSS-Normen
verweist, sind diese nicht direkt anwendbar, sondern im Sinne einer Orientierungshilfe zu
berücksichtigen. Namentlich sind sie nicht schematisch und starr, sondern verhältnismässig
und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse anzuwenden, wobei den zuständigen
Behörden auch insoweit ein erheblicher Spielraum zusteht (Urteil des Bundesgerichts
1C_341/2018 vom 16. Januar 2019 E. 2.1; BGE 136 III 130 E. 3.3.2 S. 135 f.; Urteil
1C_219/2018 vom 9. November 2018 E. 8.2; je mit Hinweisen).
7.6 Vorab kann in Bezug die anwendbaren VSS-Normen auf die nachvollziehbaren
Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden, welche von der Beschwerdeführerin nicht
substantiiert bestritten werden. In Bezug auf die konkreten örtlichen Verhältnisse ist
gestützt auf die Situationspläne und den Augenschein vom 17. September 2018
festzuhalten, dass die Flurgenossenschaftsstrasse im Einlenkerbereich bis zum Abzweiger
„E_“ zweispurig befahren werden kann. So wurde beim Einlenker in die Kantonsstrasse
eine Strassenbreite von 6.20 m und beim Abzweiger Richtung „E_“ eine Strassenbreite
von 5.50 m gemessen (S. 3 - 8 des Augenscheinprotokolls). Beim Abzweiger „E_“
können die Fahrer zudem bis zur ersten Kurve sehen, womit von beiden Seiten her bei
einer Kreuzungsstelle auf der Parzelle Nr. 001 angehalten werden kann, um allfälligen
Gegenverkehr passieren zu lassen (Bilder 3 und 4 auf den S. 5 und 7 des
Augenscheinprotokolls). Anschliessend ist die Strasse bis zur Ausweichstelle zwar nur
einspurig befahrbar, aber gerade und übersichtlich. Bei der Ausweichstelle, dem Einlenker
ins Gebiet „G_“ sowie den drei oberen Kurven, wo die Strasse überall eine Breite von
mindestens 5.50 m aufweist, können zwei Motorfahrzeuge problemlos kreuzen (S. 11, 13,
16, 18 und 25 des Augenscheinprotokolls; vgl. dazu auch den Situationsplan „Ausbau
Strasse D_“ vom 16. Mai 2012). Von der Ausweichstelle und vom Abzweiger „G_“ aus
sind zudem entgegenkommende Fahrzeuge rechtzeitig zu erkennen, womit auch in diesen
Bereichen gewartet werden kann, um diese passieren zu lassen (vgl. S. 13 und 16 des
Augenscheinprotokolls). Dasselbe gilt für die beiden obersten Kurven zwischen den
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Parzellen Nrn. 005 und 006 und dem Gebäude Assek. Nr. 003 (vgl. S. 23 des
Augenscheinprotokolls; Beilage C zum Augenscheinprotokoll.) Damit gilt es festzuhalten,
dass die Flurgenossenschaftsstrasse zwar zum grössten Teil nur einspurig befahrbar ist,
dass aber dank der Ausweichstelle, den Verbreiterungen bei den beiden Abzweigern
„E_“ und „G_“ und den drei Kurven ausreichend Kreuzungsmöglichkeiten vorhanden
sind. Schliesslich ist selbst beim Erfordernis von seltenen Rückwärtsmanövern nicht per se
von aus Verkehrssicherheitsgründen bedenklichen Verhältnissen auszugehen. So kann von
den jeweiligen Fahrzeugführern erwartet werden, dass diese beim Rückwärtsfahren die
notwendige Vorsicht walten lassen (Urteil des Bundesgerichts 1C_433/2017 vom 17. April
2018 E. 4.5.2). Im Rahmen der Beurteilung der Verkehrssicherheit einer Zufahrt darf zudem
davon ausgegangen werden, dass die gängigen Verkehrsregeln beachtet werden (Urteil
des Bundesgerichts 1P.375/2003 vom 30. September 2003 E. 3.2). Da gemäss kantonaler
Praxis weder erforderlich ist, dass die Strasse auf ihrer gesamten Länge von einem
Standort aus überblickt werden kann, noch dass Kreuzungsmanöver zwischen
Motorfahrzeugen auf der ganzen Länge einer Erschliessungsstrasse möglich sind, erweist
sich die Flurgenossenschaftsstrasse im Hinblick auf die Begegnungsfälle von
Motorfahrzeugen und den erheblichen Ermessenspielraum der kommunalen und
kantonalen Behörden als hinreichend (AR GVP 17/2005 2254, S. 60).
Die Beigeladenen 3-4 haben mit ihrer Unterschrift auf dem Situationsplan „Ausbau Strasse
D_“ im Übrigen dem Ausbau der Strasse von der Verzweigung „G_“ bis zum D_
zugestimmt, weshalb es als widersprüchlich erscheint, wenn diese die technische
Erschliessung in diesem Verfahren plötzlich in Frage stellen. Dies gilt umso mehr als dass
in diesem Fall auch die Parzellen Nrn. 005 und 006 der Beigeladenen 3 und 4 ungenügend
erschlossen wären.
7.7 Im Weiteren ist zu berücksichtigen, dass ab der Abzweigung „G_“ nebst dem „D_“ nur
noch die beiden Parzellen Nrn. 005 und 006 über die Flurgenossenschaftsstrasse
erschlossen werden und aufgrund der Sackgassensituation beim „D_“ kein
Durchgangsverkehr stattfindet, womit nur selten mit Gegenverkehr zu rechnen ist. Dies
wurde ebenfalls am Augenschein vom 17. September 2018 bestätigt, an welchem praktisch
keine Motorfahrzeuge die Strasse passierten. Aufgrund der Tatsache, dass Asylbewerber
in der Regel über keine Motorfahrzeuge verfügen und keinen erheblichen Besucherverkehr
auslösen, ist auch in Zukunft keine publikumsintensive Nutzung ersichtlich, womit sich die
Kreuzungsmanöver tendenziell in Grenzen halten werden (Urteil des Bundesgerichts
1C_40/2010 vom 9. März 2010 E. 3). Es ist vielmehr mit der Beschwerdegegnerin darin
übereinzugehen, dass der Verkehr im Vergleich zur früheren Nutzung abnehmen wird, da
Asylbewerber durchschnittlich eine längere Verweildauer als die früheren Feriengäste
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aufweisen und diese wie erwähnt über keine Motorfahrzeuge verfügen. Damit ist entgegen
der Ansicht der Beigeladenen 2-4 kein Mehrverkehr zu erwarten. Zudem muss im
vorliegenden Fall die bisher zulässige Nutzung mit der neu geplanten Nutzung verglichen
werden. Nach den Akten wird die Unterbringungskapazität in den Gebäuden Assek. Nrn.
002 und 003 nicht erhöht. Es könnten deshalb schon heute rund 119 Personen dort
untergebracht werden (vgl. Brandschutznachweis vom 20. Oktober 2016; act. 13/20/10).
Abgesehen davon, dass auch in Zukunft nicht mit einer vollen Belegung zu rechnen ist, hat
die Beschwerdeführerin keinen Anspruch darauf, dass die Beschwerdegegnerin die
zulässige Nutzung nicht ausschöpft. Aus dem Umstand, dass das Ferienheim nicht voll
ausgelastet war, kann die Beschwerdeführerin daher nichts für ihren Standpunkt ableiten.
7.8 Der Augenschein hat im Weiteren aufgezeigt, dass im Bereich zwischen dem Abzweiger
„G_“ und dem „D_“ ausreichend Bankette vorhanden sind, auf welche die Fussgänger
im Begegnungsfall mit Motorfahrzeugen ausweichen können. Im schmalen Bereich
zwischen dem Abzweiger „G_“ und dem Einlenker in die Kantonsstrasse können die
Fussgänger im Begegnungsfall die nordwestlich an die Strasse angrenzende Wiese
benutzen, wobei darauf hinzuweisen ist, dass Einfriedungen gemäss Art. 58 Abs. 3 lit. d
StrG einen Strassenabstand von mindestens 0.5 m einhalten müssen. Da sich das
angrenzende Wiesland ausschliesslich auf der Parzelle Nr. 001 der Beschwerdegegnerin
befindet, kann diese auch auf die Bewirtschaftung bzw. Vegetation der Wiese entlang der
Strasse Einfluss nehmen, um das Begehen durch die Fussgänger zu gewährleisten.
Aufgrund des geringen Verkehrsaufkommens auf der Strasse ist das gleichzeitige Kreuzen
von zwei Personenwagen plus Fussgänger zudem äusserst unwahrscheinlich. Die steile
und kurvige Strasse erfordert im Weiteren tiefe Fahrgeschwindigkeiten. In Anbetracht
dieser Umstände ist auch die Sicherheit der Fussgänger gewährleistet, zumal die Risiken
von Motorfahrzeugen für Fussgänger auch in den Kulturkreisen der Asylbewerber bekannt
sein dürften und wohl auch in deren Heimatländern nicht alle Strassen mit Strassenlaternen
ausgestattet sind. Damit kann davon ausgegangen werden, dass sich die Asylbewerber bei
kreuzenden Fahrzeugen angemessen verhalten und diese auch in grösseren Gruppen und
bei Dunkelheit den Motorfahrzeugen ausweichen werden. Umgekehrt ist aber auch von den
ortskundigen Anstössern und Zubringern des „D_“ eine angemessene Fahrweise zu
erwarten, wobei die örtlichen Verhältnisse - wie bereits erwähnt – ohnehin keine hohe
Fahrgeschwindigkeit erlauben. Diesbezüglich ist ausserdem auf den sogenannten
Vertrauensgrundsatz im Strassenverkehr in Art. 26 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes
(SVG, SR 741.01) zu verweisen, wonach sich im Sinne einer allgemeinen Sorgfaltspflicht
im Verkehr jedermann so zu verhalten hat, dass er andere in der ordnungsgemässen
Benützung der Strasse weder behindert noch gefährdet. Besondere Vorsicht ist geboten
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gegenüber Kindern, Gebrechlichen und alten Leuten, ebenso wenn Anzeichen dafür
bestehen, dass sich ein Strassenbenützer nicht richtig verhalten wird (Abs. 2).
7.9 Was die Schneeräumung anbelangt, so ist hervorzuheben, dass in diesem Jahr
ausserordentliche Verhältnisse herrschten und der Winterdienst bisher offenbar zu keinen
Beanstandungen Anlass bot (vgl. Votum von RA BB_ auf S. 8 des Plädoyers; act. 35.5).
Diesbezüglich verkennen die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 zudem, dass
es sich bei der Schneeräumung nicht um eine Frage der Erschliessung, sondern um eine
Frage des Unterhalts handelt, was im Übrigen auch für die Strassenbeleuchtung gilt (vgl.
Art. 46 ff. StrG). Für den Strassenunterhalt ist im vorliegenden Fall die Flurgenossenschaft
F_ zuständig (Art. 2 der Statuten). Damit steht es der Beschwerdeführerin und den
Beigeladenen 3-4 frei, im Rahmen ihrer Mitgliedschaftsrechte an die Flurgenossenschaft zu
gelangen und bei allfälligen Mängeln eine diesbezügliche Abhilfe mittels Beschlussfassung
an der Hauptversammlung anzustreben. Jedoch steht ein allfälliger mangelnder Unterhalt
der Flurgenossenschaftsstrasse der Bewilligungsfähigkeit des strittigen Bauvorhabens nicht
entgegen.
7.10 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass sich die Erschliessung des „D_“ auch in
technischer Hinsicht als genügend erweist.
8. Sicherheits- und Betriebskonzept
8.1 Im angefochtenen Entscheid kommt die Vorinstanz zum Schluss, dass von der Baubehörde
weitere Unterlagen verlangt werden könnten, soweit sie für die Beurteilung des
Baugesuchs notwendig seien. Die Beurteilung der vorliegenden Nachweise und Konzepte
würde ergeben, dass diese für die Beurteilung des Baugesuchs und die Ausformulierung
von Auflagen ausreichend seien. Da weder die Baubehörde noch die Beigeladenen geltend
machten, dass der Betrieb des Asyl-Durchgangszentrums mit unzulässigen Immissionen
verbunden sei, seien Eingriffe in die unmittelbare Betriebsführung nicht zulässig.
Weitergehende Dokumente würden unmittelbar in die Betriebsführung des Asyl-
Durchgangszentrums eingreifen, weshalb sie nicht verhältnismässig wären. Weitergehende
Konzepte würden zudem suggerieren, dass ein völlig reibungsloser Betrieb des Asyl-
Durchgangszentrums sichergestellt werden könne, was in der Praxis aber nicht möglich sei.
8.2 Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 vertreten die Auffassung, dass das
Sicherheitskonzept im vorliegenden Fall den Anforderungen in keiner Art und Weise
genüge. Wie von Regierungsrat K_ ausdrücklich zugesichert, sei für das Asyl-
Durchgangszentrum „D_“ ein eigenes Sicherheitskonzept zu entwickeln und nicht einfach
das Sicherheitskonzept des Kantons St. Gallen zu übernehmen. Ein Asyl-
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Durchgangszentrum habe bekanntlich teilweise massive Auswirkungen auf die
umliegenden Grundstücke, könnten doch die Bewohnerinnen und Bewohner das Haus
verlassen und sich in der Umgebung frei bewegen. Um negative Auswirkungen zu
verhindern, seien eine Hausordnung und ein Sicherheitsdispositiv für die Umgebung
unerlässlich. Nur so könnten Übergriffe auf die Sicherheit und das Eigentum Dritter und
weitere strafbare Handlungen umgehend unterbunden werden. Deshalb sei es
unabdingbar, dass ein auf die örtlichen Verhältnisse abgestimmtes verbindliches
Sicherheits-, Betriebs- und Betreuungskonzept erarbeitet werde und zumindest die
Eckdaten bei einer allfälligen Erteilung der Baubewilligung als Auflagen verfügt würden.
8.3 Die Vorinstanz hält daran fest, dass die vorliegenden Baugesuchsunterlagen zur Prüfung,
ob die baupolizeilichen Anforderungen erfüllt seien, ausreichend seien. Nach dem Gebot
der Verhältnismässigkeit dürfe die Baubewilligungsbehörde vom Gesuchsteller nur
Angaben und Unterlagen verlangen, welche für die Beurteilung des Bauvorhabens
erforderlich und nützlich seien. Es liege nicht im Ermessen der Baubewilligungsbehörde,
beliebige Dokumente einzufordern, welche für die baupolizeiliche Prüfung nicht erforderlich
seien. Die Qualifizierung der Baubewilligung als Polizeibewilligung habe sodann zur Folge,
dass die Baubewilligung erteilt werden müsse, wenn die baupolizeilichen Anforderungen
erfüllt seien.
8.4 Die Beschwerdegegnerin lässt festhalten, dass die im Baubewilligungsverfahren
eingereichten Dokumente hinreichend konkret seien und verweist dabei auf verschiedene
Bestimmungen der Hausordnung vom 10. März 2016. Diese und weitere Bestimmungen
des Betreuungs- und Sicherheitskonzepts seien offensichtlich hinreichend konkret, sodass
sie in der Baubewilligung hätten als Auflagen verfügt werden können. Die
Baubewilligungskommission C1_ hätte das Betreuungs- und Betriebskonzept auch
integral zum Bestandteil der Baubewilligung erklären können. Die Beschwerdeführerin
führe nicht aus, inwiefern die eingereichten Dokumente inhaltlich mangelhaft und
ungenügend sein sollen. Der Kanton St. Gallen führe seine Asyldurchgangszentren nach
einheitlichen Grundsätzen, welche auch für den Betrieb in C1_ Gültigkeit haben würden.
Daran ändere auch nichts, dass sich an den eingereichten Dokumenten noch
untergeordnete Anpassungen ergeben könnten. Die Baubewilligungskommission C1_
wäre verpflichtet gewesen, der Beschwerdegegnerin im Einzelnen mitzuteilen, inwiefern die
eingereichten, umfangreichen Dokumente nach ihrer Meinung unvollständig oder
ungenügend seien.
8.5 Im baurechtlichen Verfahren wird abgeklärt, ob einem Bauvorhaben keine öffentlich-
rechtlichen Bestimmungen, namentlich keine solchen aus dem Planungs-, Bau- und
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Umweltschutzrecht entgegenstehen (FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 5. Aufl. 2011, S. 254). Vorhaben werden bewilligt, wenn sie den bau- und
planungsrechtlichen sowie weiteren, im Bewilligungsverfahren zu prüfenden Vorschriften
entsprechen (Art. 52 BauV). Durch ein Baugesuch soll eine Baubewilligungsbehörde in die
Lage versetzt werden, sich aufgrund des Gesuchs und der Unterlagen über das Projekt
umfassend informieren zu können. Nach dem Gebot der Verhältnismässigkeit darf die
Behörde vom Gesuchsteller nur Angaben und Unterlagen verlangen, welche für die
Beurteilung notwendig sind (ANDREAS BAUMANN, in: Kommentar zum Baugesetz Aargau,
2013, N. 3 zu § 60). Bei der Baubewilligung handelt es sich um eine Polizeierlaubnis, bei
welcher charakteristisch ist, dass die darum ersuchende Person einen Rechtsanspruch auf
Erteilung besitzt, wenn sie die gesetzlich festgelegten Voraussetzungen erfüllt (BGE 139 II
185 E. 4.2). Nach Art. 106 Abs. 1 lit. a BauG können Bewilligungsentscheide mit Auflagen
und Bedingungen versehen werden, welche geringfügige Verstösse gegen das materielle
Bauordnungsrecht zu korrigieren vermögen, soweit dadurch nicht die Rechte allfälliger
Einspracheberechtigter geschmälert werden.
Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens
verschiedene Konzepte und Weisungen des Kantons St. Gallens eingereicht und dabei
ausdrücklich festgehalten, dass diese Konzepte für den „D_“ anwendbar sind (act.
13/I/20/26.3/4-8). Im Betreuungs- und Betriebskonzept des Migrationsamts St. Gallen vom
27. Juni 2016 ist in den Ziffern 2.1-2.9 klar ersichtlich, wie die Betriebsführung und die
Sicherheit des Zentrums gewährleistet werden soll. Zudem hat die Beschwerdegegnerin in
der Stellungnahme vom 15. Dezember 2016 die wichtigsten Punkte des Konzepts erläutert
(act. 13/I20/26). Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 substantiieren nicht,
inwiefern die Konzepte von St. Gallen den Verhältnissen in C1_ entgegenstehen und
welche Anforderungen spezifisch für den „D_“ notwendig sind. Vielmehr deutet die
Aktenlage darauf hin, dass die eingereichten Konzepte im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens von der Baubewilligungskommission nicht einmal überprüft
wurden, obwohl sie dazu aufgrund der Offizialmaxime klar verpflichtet gewesen wäre. Nach
Ansicht des Gerichts wäre es für eine professionelle Gemeindebaubehörde durchaus ohne
überdurchschnittlichen Aufwand möglich bzw. sogar zwingend gewesen, diese
überschaubaren Dokumente zu überprüfen, diese allenfalls zum integrierenden Bestandteil
der Baubewilligung zu erklären oder anhand der eingereichten Konzepte selbst
entsprechende Auflagen zu formulieren. Im Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass für die
Einforderung eines Betriebs- und Sicherheitskonzepts keine explizite baurechtliche
Grundlage besteht, womit in Bezug auf die Verfügung von Auflagen keine Hindernisgründe
ersichtlich sind. Es ist daher nicht einzusehen, weshalb diese Konzepte nicht in hinreichend
klare durchsetzbare Auflagen gekleidet werden konnten, zumal es der
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Baubewilligungskommission offen gestanden wäre, von der Beschwerdegegnerin
ergänzende Unterlagen zu verlangen. Diese Ansicht scheinen im Übrigen auch die
Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 zu teilen, sind diese doch ebenfalls der
Ansicht, dass die massgeblichen Eckpunkte des Betriebs- und Sicherheitskonzepts als
Auflagen in die Baubewilligung aufzunehmen sind.
8.6 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die eingereichten Konzepte der
Beschwerdegegnerin einer Erteilung der Baubewilligung nicht entgegenstehen und die
Baubewilligungskommission im Rahmen ihrer Offizialmaxime verpflichtet gewesen wäre,
diese zu überprüfen, allenfalls auf den D_ zugeschnittene Ergänzungen einzufordern und
entsprechende Auflagen zu formulieren. Dies wird von der Baubewilligungskommission
C1_ im Rahmen der Neubeurteilung nachzuholen sein. Die Beschwerde erweist sich
somit auch diesbezüglich als unbegründet.
9. Befristung der Baubewilligung
Soweit die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 eventualiter eine befristete
Baubewilligung von 5 Jahren beantragen, so bestehen dafür keine gesetzlichen Gründe.
Dass der Zusammenarbeitsvertrag zwischen den beiden Kantonen St. Gallen und
Appenzell Ausserrhoden zeitlich befristet wurde, ist nicht von baurechtlicher Relevanz. Die
Möglichkeit einer Befristung besteht im kantonalen Recht nur bei provisorischen Bauten im
Sinne von Art. 15 BauV, worunter das Bauvorhaben nicht subsumiert werden kann. Da das
Bauvorhaben die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt, hat die Beschwerdegegnerin
Anspruch auf eine unbefristete Baubewilligung (ANDREAS BAUMANN, a.a.O., N. 31 zu § 59).
10. Fazit
Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die Vorinstanz das Bauvorhaben zu Recht
als bewilligungsfähig eingestuft hat. Die Beschwerde ist damit abzuweisen.
11. Kosten
Wer eine Amtshandlung verlangt oder veranlasst, hat die Verfahrenskosten zu entrichten.
(Art. 59 i.V.m. Art. 19 Abs. 1 VRPG). Kostenvermindernd ist zu berücksichtigen, dass das
Obergericht in den beiden den gleichen Sachverhalt betreffenden Parallelverfahren zum
selben Ergebnis gelangt, womit sich der Aufwand reduzieren liess. In Anwendung von
Art. 4a des Gesetzes über die Gebühren in Verwaltungssachen (bGS 233.2) wird die
reduzierte Entscheidgebühr für die drei Verfahren auf insgesamt Fr. 7‘500.-- und damit auf
je Fr. 2‘500.-- festgesetzt.
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Nach Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 VRPG ist im Beschwerdeverfahren vor
Obergericht gebühren- und kostenpflichtig, wer ganz oder teilweise unterliegt oder auf
dessen Rechtsmittel nicht eingetreten wird. Die Kosten sind den Unterliegenden
aufzuerlegen, also der Beschwerdeführerin und den aktiven Beigeladenen 3-4. Hier ist das
Interesse aller Beteiligten gleich gross, weshalb ihr Kostenanteil identisch ist. Damit haben
die Beschwerdeführerin, der Beigeladene 3 und die Beigeladenen 4 einen Anteil von je
einem Drittel und damit von je Fr. 833.35 zu übernehmen, wobei der Beschwerdeführerin
der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2500.--anzurechnen ist. Damit sind der
Beschwerdeführerin Fr. 1666.65 zurückerstatten. Nach Art. 19 Abs. 3 VRPG haften
mehrere für einen Verwaltungsakt kostenpflichtige Personen solidarisch, sofern nichts
anderes verfügt wird. In Bezug auf die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4
besteht keine Solidarität, weil zwischen diesen beiden Gruppen keine Rechtsverbindung
besteht und sie auch nicht gemeinsam, sondern nur nebeneinander agiert haben.
Hingegen haben die Beigeladenen 3-4 eine gemeinsame Eingabe eingereicht, weshalb sie
solidarisch haften. Die Beigeladenen 1 und 2 und haben sich nicht an diesem Verfahren
beteiligt und müssen deshalb keine Kosten tragen.
12. Parteientschädigung
Nach Art. 53 Abs. 3 VRPG hat vor Obergericht die obsiegende Partei in der Regel
Anspruch auf eine Entschädigung für ihre notwendigen Kosten und Auslagen. Keine
Parteientschädigung wird an Behörden ausgerichtet (Art. 24 Abs. 3 lit. a VRPG). Da die
Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 vollumfänglich unterliegen, ist auch ihr
Entschädigungsbegehren abzuweisen. Hingegen ist dem Entschädigungsbegehren der im
Ergebnis obsiegenden Beschwerdegegnerin zu entsprechen. Die Entschädigung setzt sich
zusammen aus einem Honorar und den Barauslagen; die Mehrwertsteuer wird als Zuschlag
in Rechnung gestellt (Art. 3 der Verordnung über den Anwaltstarif, AT, bGS 145.53). In
Verfahren vor dem Obergericht in Verwaltungssachen wird das Honorar pauschal
festgelegt (Art. 13 Abs. 1 lit. c AT) und beträgt Fr. 1‘000.-- bis Fr. 10‘000.-- (Art. 16 Abs. 1
AT). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens richtet sich das Honorar nach
den besonderen Umständen des Falles. In Betracht fallen namentlich Art und Umfang der
Bemühungen, die Schwierigkeiten des Falles sowie die wirtschaftlichen Verhältnisse der
Beteiligten (Art. 17 AT). Grundsätzlich kann die mögliche Bandbreite der Honorare unterteilt
werden in
a) einfache, unterdurchschnittlich aufwändige Fälle, in denen ein Honorar von
Fr. 1‘000.-- bis zu Fr. 4‘000.-- zu sprechen ist;
b) mittlere Fälle, die durchschnittlich schwierige Rechts- und/oder
Sachverhaltsfragen betreffen und einen durchschnittlichen Aufwand benötigten,
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in denen ein Honorar in der Grössenordnung von Fr. 4‘000.-- bis Fr. 7‘000.--
angemessen erscheint; und
c) schwierige Fälle sowohl bezüglich Sachverhalts- und/oder Rechtsfragen, in
denen überdurchschnittlich umfangreiche Eingaben notwendig waren und
umfangreiche Akten zu studieren waren, was ein Honorar von Fr. 7‘000.-- bis
Fr. 10‘000.--, bzw. in aussergewöhnlichen Fällen bis zu Fr. 15‘000.-- rechtfertigt.
Im vorliegenden Fall ist zu berücksichtigen, dass ein Schriftenwechsel, ein Augenschein,
ein Protokollberichtigungsverfahren und eine mündliche Verhandlung durchgeführt wurden.
Damit ist die Entschädigung innerhalb des für die dritte Fallgruppe – mit vorliegend
überdurchschnittlichem Aufwand – geltenden Rahmens von bis zu Fr. 10‘000.--
festzulegen. In Anbetracht dieser Umstände erscheint den vorliegenden Verhältnissen eine
Entschädigung von Fr. 7‘400.-- für alle drei Verfahren zusammen als angemessen, plus
7.7% für die MwSt. (total Fr. 7‘969.80). Dies führt zu einem Honoraranspruch der
Beschwerdegegnerin von Fr. 2‘656.60 für dieses Beschwerdeverfahren, welches
ausgangsgemäss zu je einem Drittel und damit zu je Fr. 885.55 zulasten der
Beschwerdeführerin, des Beigeladenen 3 und der Beigeladenen 4 geht, wobei die
Beigeladenen 3-4 solidarisch haften.
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