# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 77bfa614-33c2-587a-815c-9862c4e04e9f
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2009
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
Con risoluzione 11 gennaio 1984 (n. 200), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Astano, il quale è stato poi oggetto di alcune varianti. In particolare, con risoluzione 7 agosto 1990 (n. 5547), il Governo ha approvato l'introduzione di un nuovo art. 32
bis
nelle norme di attuazione (NAPR), che disciplina l'obbligo di destinazione d'uso per residenza primaria degli edifici all'interno delle zone edificabili.
B.
Costatato che l'applicazione dell'art. 32
bis
NAPR non aveva permesso di raggiungere gli obiettivi prefissati, ossia la riduzione del numero degli alloggi secondari sotto la soglia del 50%, insuccesso imputato al fatto che la norma si applicava unicamente alle nuove costruzioni, il municipio ha deciso di elaborare un nuovo articolo che estendesse l'obbligo di destinazione a tutte le abitazioni situate all'interno della zona edificabile. Il 5 marzo 2007, l'assemblea comunale ha adottato la nuova norma.
C.
Contro la nuova formulazione dell'art. 32
bis
NAPR, alcuni proprietari di immobili, situati nel nucleo e utilizzati quali residenze secondarie, sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendo in via principale la sua non approvazione, in via subordinata una sua modifica nel senso che l'ipotesi di applicazione della norma ai casi di alienazione a terzi venisse stralciata e la nozione di interventi edilizi importanti fosse limitata alle ricostruzioni e trasformazioni. I ricorrenti hanno sostenuto che la norma fosse lesiva della garanzia della proprietà, soffermandosi in particolare sull'insufficienza dell'interesse pubblico e sulla proporzionalità della norma, non contestandone, tuttavia, la legalità.
D.
Con risoluzione 12 settembre 2007 (n. 4591), il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo articolo e nel contempo ha respinto il ricorso appena menzionato. Esso ha ritenuto necessaria la modifica della normativa del 1990, che, applicabile solo alle nuove costruzioni, aveva dimostrato i suoi limiti (le residenze secondarie erano passate dal 54% del 1989 al 58%). Il nuovo articolo sarebbe senz'altro più restrittivo, ma anche più attento alle situazioni particolari, per le quali prevedrebbe una serie di deroghe. L'Esecutivo cantonale non ha dunque rilevato alcun particolare problema di legalità o opportunità, ritenendo inoltre la misura in maggior sintonia con la politica promossa dal piano direttore, il quale fisserebbe una zona d'allarme per le residenze secondarie, per i comuni del retroterra della regione funzionale di Lugano, al 10-30%. Ha poi riconosciuto l'interesse pubblico della citata norma, che mira a uno sviluppo equilibrato del comune. Ha infine valutato come proporzionata la misura adottata.
E.
Il 24 ottobre 2007 una parte dei già ricorrenti in prima istanza insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione appena citata. Oltre a ribadire le proprie censure, essi soggiungono che la misura vìola la libertà economica e crea una disparità di trattamento. I ricorrenti ripropongono le domande formulate al Governo. Inoltre, chiedono per la prima volta di escludere dal campo d'applicazione dell'art. 32
bis
NAPR la zona nucleo del villaggio, che dovrebbe continuare ad essere disciplinata dall'ordinamento previgente. Essi propongono inoltre che la domanda già posta in precedenza, di stralciare l'ipotesi dell'alienazione e di limitare la nozione di interventi edilizi importanti alle sole ricostruzione e trasformazione, venga accolta amento per la zona nucleo. I dettagli delle contestazioni saranno, se utili, ripresi nel seguito.
F.
La Divisione
dello sviluppo territoriale e della mobilità, così come il municipio, chiedono che il ricorso sia respinto e la modifica legislativa confermata. Dei loro argomenti si dirà, se necessario.
considerato,

## Considerations

in diritto
1.
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1). Quanto alla legittimazione attiva dei ricorrenti, il Tribunale considera quanto segue.
1.2. Giusta l'art. 38 cpv. 1 LALPT, contro la decisione di approvazione del piano regolatore è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro trenta giorni dalla notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune, i già ricorrenti per gli stessi motivi e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche d'ufficio disposte dal Governo (art. 38 cpv. 4 lett. a-c LALPT). Il privato cittadino è, pertanto, legittimato a insorgere solo se ha precedentemente ricorso dinanzi all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del legislativo comunale, segnatamente quindi un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore.
1.3. Gli insorgenti sono, dunque, di principio legittimati a ricorrere, in applicazione dell'
art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT
. Stante quanto appena spiegato, la legittimazione attiva dovrebbe tuttavia essere negata in relazione alla domanda posta per la prima volta in questa sede. Il Tribunale prescinde dalla puntuale verifica della legittimazione dei ricorrenti in relazione a questa domanda, visto che, comunque, il ricorso è ricevibile per la domanda principale relativa all'annullamento dell'approvazione dell'articolo impugnato, che deve, inoltre, essere accolta.
1.4. Con questa precisazione, il ricorso è ricevibile e deve quindi essere esaminato nel merito.
2.
2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere, tra più soluzioni adeguate, quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art.
3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT,
RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114
I
b 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni
, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono
impugnati un diniego di approvazione, rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore, disposti dal Consiglio di Stato.
3.
I ricorrenti contestano l'approvazione del nuovo art. 32
bis
NAPR che istituisce un obbligo di destinazione quale residenza primaria per tutti gli edifici siti in zona edificabile.
3.1. Come visto sopra, il piano originale del 1984 non prevedeva obblighi di destinazione d'uso per residenza primaria. Questi sono stati stabiliti attraverso una variante, approvata nel 1990 dal Consiglio di Stato, che ha introdotto il seguente art. 32
bis
NAPR:
1. Nelle zone all'interno delle zone edificabili residenziali previste dal PR comunale, sono ammesse esclusivamente abitazioni destinate alla residenza primaria e questo fintanto che non sarà raggiunto l'obiettivo stabilizzatore che vuole al massimo il 50% di alloggi destinati alla residenza secondaria sul totale degli alloggi.
2. Un'abitazione è considerata residenza primaria quando è atta a tale scopo e quando l'utente ha il suo domicilio nel Comune, o vi risiede per lunghi periodi per motivi di studio o di lavoro.
3. La norma del cpv. 1 si applica alle nuove costruzioni.
4. Il municipio può, in casi eccezionali, accordare delle deroghe se:
a) il proprietario ha acquisito l'abitazione in via ereditaria;
b) la conservazione della residenza primaria comporta per il proprietario un sacrificio economico eccessivo.
5. L'art. 32
bis
non si applica alla zona a destinazione vincolata (ZDV) prevista dall'art. 34 NAPR. I relativi vincoli di destinazione della superficie utile lorda, saranno stabiliti dal piano particolareggiato attualmente in fase di formazione.
Questa norma si prefigge di porre rimedio al fenomeno, particolarmente pronunciato ad Astano, della preponderanza delle residenze secondarie rispetto a quelle primarie, con i noti problemi e le conseguenze indesiderabili che ne derivano: aumento dei prezzi dei terreni, abbandono da parte dei residenti delle abitazioni dei nuclei e forte incremento dell'abitazione di vacanza e accaparramento dei pochi terreni disponibili per costruirvi residenze secondarie, rendendo problematico l'accesso alla proprietà e all'alloggio per le persone del luogo (ris. gov. 1990, pag. 4 segg.). Il Governo, riconosciuto la problematica e richiamati gli studi alla base dell'allora approvando piano direttore, aveva concluso come la pianificazione territoriale fosse lo strumento adatto per dare una soluzione a questo problema.