# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 465e3cf2-7668-4b22-b8cc-a2a36edbb1a9
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2007
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
La parcelle no 1'401, propriété de M. Joël Schenk, est colloquée en zone agricole de la Commune de Grandson, au lieu-dit "Les Prés de la Grange". Située dans l’angle aigu formé par la jonction de deux chemins agricoles en béton, elle supporte le bâtiment no ECA 961, un ancien hangar agricole qui a été partiellement détruit par un incendie mais dont le local bétonné au sous-sol est encore en état.
Ce local est actuellement loué par M. René Andrey, afin d’y stocker des pneus usagés. Après un tri, les pneus en état sont envoyés sur le marché africain (Cameroun), à prix réduit, tandis que les autres sont acheminés à la cimenterie Holcim d’Eclépens pour y être incinérés. Sous la raison commerciale EMRA, ce commerce est avant tout à vocation humanitaire. Le tonnage annuel de l’exploitation s’élève à 46 tonnes, soit l'équivalent de quatre containers ou 12'000 pneus.
B.
En été 2005, M. Andrey a déposé auprès de la Police cantonale du commerce une demande d’autorisation d’exercer le commerce d’occasions. Cette autorité s’est alors adressée au Service des eaux, sols et assainissement (ci-après : le SESA), au Service de l’aménagement du territoire (ci-après : le SAT) et à la Municipalité de Grandson (ci-après: la municipalité), pour préavis.
Le 31 août 2005, le SAT a adressé à la Municipalité de Grandson la lettre suivante :
"(...)
Vu ce qui précède et pour autant que l’ensemble des Services de l’Etat soient favorables à un tel projet, notre service serait, sur le principe, en mesure de se déterminer positivement sur le changement d’affectation souhaité (art. 24a LAT). Néanmoins, il est impératif que l’ensemble des conditions suivantes puissent être respectées :
-
Fournir un rapport technique établi par un ingénieur civil garantissant que la structure du bâtiment ne présente aucun risque d’effondrement et qu’elle permette également, comme désiré par M. Audrey
[sic]
, une végétalisation de la dalle du rez-de-chaussée.
-
Transmettre une garantie du propriétaire du bien-fonds considéré qu’aucune activité professionnelle ne sera entreprise dans le bâtiment (usage de dépôt uniquement).
-
Aucuns travaux ne pourront être entrepris, hormis la suppression des soubassements non détruits dans l’incendie ainsi que la végétalisation de la dalle du rez-de-chaussée. La pose d’une clôture sur le pourtour de la parcelle, ainsi que tout stockage effectué à l’extérieur du bâtiment sont exclus.
-
Vu la détermination de l’ECA, une borne hydrante existante ou susceptible d’être installée doit se trouver dans un rayon de 200 mètres du bâtiment et le bâtiment doit être équipé des moyens de défense incendie nécessaires (extincteur, etc.).
Si les exigences susmentionnées peuvent être respectées par le requérant, il sera nécessaire de soumettre ce changement d’affectation dans les plus brefs délais à une enquête publique afin de régulariser la situation qui prévaut aujourd’hui. Ce dossier d’enquête devra être établi conformément aux dispositions légales (art. 69 RLATC et 106 LATC) et comprendre outre les documents usuels (plan de situation du géomètre, plan et coupe du bâtiment) le rapport technique suscité.
Dans le cas contraire, si l’ensemble des conditions suscitées ne peuvent pas être remplies, il sera nécessaire que votre autorité impartisse au propriétaire du bien-fonds, dans le cadre d’une décision, un délai pour cesser l’utilisation de cet ancien hangar pour du stockage de pneus. Par la même occasion, il pourrait être également utile d’exiger qu’il évacue, outre les pneus entreposés, les divers matériaux et déchets (gravats, palettes, métaux, meubles, etc.) stockés sur sa propriété.
(...)"
Lors d’une inspection locale le 1
er
décembre 2006, en présence de Me Karlen, pour M. Andrey, et de représentants du SESA, de la municipalité et de l’établissement cantonal d’assurances (ci-après : l’ECA), il a été prévu que le changement d’affectation des locaux devait être autorisé préalablement par la Commune de Grandson. Dans ce cas, il a également été exigé l’installation d’un extincteur près de la porte de sortie, la pose d’une clôture autour du bâtiment et l’interdiction d’entreposer des pneus à l’extérieur, sauf dans une benne ou un container clôturé. Il a en outre été convenu que l’autorisation d'exploiter du SESA ne pourrait être délivrée qu’avec l’accord écrit de la commune, après une mise en conformité des mesures de prévention incendie.
Par décision du 19 décembre 2006, le SESA a refusé de délivrer à M. Andrey l’autorisation sollicitée, avançant le préavis négatif de la commune.
C.
Le 9 janvier 2007, M. Andrey, par l’intermédiaire de son avocat, a formé recours contre cette décision, concluant à son annulation et à la délivrance de l’autorisation d’exploiter sollicitée. Son argumentation sera reprise plus loin dans la mesure utile.
Dans sa réponse du 12 février 2007, le SESA expose en substance que les conditions relevant de sa compétence pour l’octroi de l’autorisation sollicitée sont remplies sous réserve de l’accord écrit de la commune.
Dans ses observations, le SAT indique que, faute de mise à l’enquête publique, il n’avait pas pris de décision formelle, mais qu’il avait donné un avis préalable. Il a précisé que l’autorisation du SESA était nécessaire au changement d’affectation de la parcelle litigieuse.
Le 12 février 2007, la municipalité a expliqué qu’elle était
"fermement et totalement opposée à toute idée et à toute procédure de changement d’affectation de la parcelle en cause"
, observant que l’affectation sollicitée conduirait à l’enlaidissement du territoire et que les entrepôts ou les dépôts à la vue du public étaient interdits sur le territoire communal, sauf dans la zone industrielle. Elle a ajouté qu’elle n’avait pas effectué d’enquête publique puisqu’elle n’avait reçu aucun dossier dans ce but.
M. Joël Schenk a fait part de ses observations par lettre du 17 janvier 2007.
Le tribunal a statué par voie de circulation.

## Considerations

Considérant en droit
1.
a) L'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) dispose qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1) et que l’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (al. 2 let. a). Cette disposition ne mentionne pas le changement d'affectation parmi les objets soumis à autorisation: elle semble en somme partir du point de vue selon lequel la construction, qu'elle soit nouvelle ou transformée, peut être examinée en elle-même sous l'angle de sa conformité à l'affectation de la zone.
Selon l'art. 24 LAT toutefois, hors zone à bâtir, des autorisations peuvent être délivrées exceptionnellement pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). La situation est légèrement différente lorsque un changement d'affectation hors des zones à bâtir ne nécessite pas de travaux au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. L'art. 24a LAT prévoit à cet égard qu'un tel changement doit être autorisé, s'il n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement (al. 1 let. a) et s'il ne contrevient à aucune autre loi fédérale (let. b). Cette disposition-cadre correspond dans ses grandes lignes à celle de l'art. 103 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 [LATC]), dont le champ d'application a été étendu par l'art. 68 let. b du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RATC), qui subordonne le changement de destination de constructions existantes à l'autorisation de la municipalité.
b) Dans un arrêt concernant un bâtiment agricole utilisé comme entreprise sanitaire, mais hors de la zone à bâtir, le Tribunal fédéral a jugé qu'un changement d'affectation survenant sans mesures constructives n'échappe à l'exigence d'autorisation que si la nouvelle affectation est - elle aussi - conforme à celle de la zone ou si le changement est insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la planification (ATF 113 Ib 219, consid. 4 d, p. 223). Dans sa jurisprudence initiale, reprenant celle de la Commission cantonale de recours en matière de construction (CCR), le Tribunal de céans considérait pour sa part qu'un changement d'affectation était soumis à autorisation en application de l'art. 103 LATC, la notion de changement d'affectation devant être interprétée d'une manière extensive (v. notamment arrêts AC.1995.0018 du 9 juillet 1997 et références citées; AC.1996.0214 du 26 août 1997; AC.1994.0204 du 29 décembre 1994). Par la suite (arrêt AC.1997.0044 du 23 novembre 1999 publié à la RDAF 2001, 244 et ss), le tribunal a relativisé cette jurisprudence en constatant que les affaires jugées précédemment se caractérisaient toutes par le fait qu'on était en présence d'un changement fondamental puisqu’une catégorie définie d'affectation - l'habitation - avait été totalement abandonnée au profit, dans un cas, d'un institut de beauté (RDAF 1988, 369) et dans un autre cas d'une affectation à l'usage de bureaux (RDAF 1990, 425; 1992, 219). Il en déduisait qu'il fallait être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire lorsque des travaux ne sont pas en cause en précisant à cet égard que, vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes. Même si la jurisprudence a pu varier légèrement sur certains points, il a été jugé de manière constante qu'un changement d'affectation ne peut être soumis à autorisation que si l'on est en présence d'une nouvelle utilisation du bâtiment qui, par rapport à la précédente, implique un changement significatif du point de vue de la planification (c'est à dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (v. notamment ATF 113 Ib précité et RDAF 2000 I p. 248).
c) S’agissant de la forme de la demande de permis, l’art. 108 LATC concrétisé par l’art. 69 RATC - dispose ce qui suit :
"
1
La demande de permis est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Elle indique les dérogations requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées.
2
Le règlement cantonal et les règlements communaux déterminent, pour les divers modes de construction et catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande, ainsi que le nombre d'exemplaires requis. La demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies.
3
[...]"
Dans le canton de Vaud, l’autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité, conformément aux art. 17 et 104 LATC. Selon une jurisprudence constante du Tribunal administratif, les décisions d’octroi ou de refus des autorisations de construire ressortent à la compétence de la municipalité, à l’exclusion de celles d’un conseiller municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou d’un fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99 ; 1976, 265 ; 1972, 341 ; AC.2003.0089 du 9 juin 2004). Toutefois, aux termes de l’art. 25 al. 3 LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 81 al. 1 1
ère
phrase LATC précise que pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Il est encore indiqué que cette décision ne préjuge pas de celle des autorités communales (art. 81 al. 1 2
ème
phrase LATC) et que les conditions fixées dans cette autorisation spéciale sont incluses dans l’autorisation communale (art. 81 al. 3 1
ère
phrase LATC). L’art. 120 let. a LATC prévoit d’ailleurs expressément l’exigence d’une autorisation spéciale pour les constructions hors des zones à bâtir.
2.
En l’espèce, le recourant a requis auprès de la Police cantonale du commerce une autorisation d'exercer le commerce d'occasions, dans le sous-sol de l'ancien hangar agricole de la parcelle no 1'401. Afin de statuer, cette autorité a sollicité les préavis du SAT, du SESA et de la Municipalité de Grandson. Le SESA a refusé d’accorder une autorisation selon l’ordonnance fédérale sur les mouvements de déchets (OMod), au motif que la municipalité était opposée au changement d’affectation. Il ressort pourtant des dossiers du SAT et du SESA, ainsi que de leurs déterminations dans la présente procédure, que les conditions relatives au changement d’affectation au regard de leurs compétences pourraient être remplies. En d'autres termes, ces services paraissent favorables, sur le principe, au changement d’affectation nécessaire à l'activité du recourant. La décision litigieuse est dès lors doublement surprenante. D'une part, elle va à l'encontre des conclusions auxquelles le SESA était lui-même parvenu. D'autre part, elle se fonde sur un motif qui ne découle pas de l'OMod et qui n'est pas de sa compétence. Mais surtout, elle fait fi de la procédure applicable dans de tels cas. Au vu des changements importants qu'engendrerait la nouvelle affectation du hangar en question – ce dont la municipalité se prévaut –, c'est en effet lors d'une procédure de mise à l'enquête que les autorités cantonales devront se prononcer. Or, l'autorité intimée a statué en dehors d'une telle procédure. Sa décision doit dès lors être annulée. Il lui appartiendra de rendre une nouvelle décision dans le cadre de l'enquête publique à laquelle la municipalité ne manquera pas de procéder, lorsque le recourant aura déposé un dossier complet de demande de permis. Enfin, la question de la remise en état des lieux pourrait, le cas échéant, se poser.
3.
Conformément à l’article 55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la partie qui succombe. Le recours étant admis et la décision attaquée annulée, les frais seront laissés à la charge de l’Etat. Des dépens doivent être mis à la charge de l’autorité intimée en faveur du recourant, qui a consulté un mandataire professionnel.