# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 02d0e076-9e04-4a28-8712-5396abd8dc7e
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2009
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ A. X., geb. 27. Januar 1977, ist Staatsangehöriger von Serbien. Er reiste erstmals
am 17. November 1993 in die Schweiz ein und wohnt seit diesem Zeitpunkt in
Sennwald. Seine Ehefrau B. X., geb. 25. März 1980, ist Staatsangehörige von Bosnien
und Herzegowina. Sie reiste am 16. September 1991 in die Schweiz ein und wohnt
ebenfalls seit diesem Zeitpunkt in Sennwald. Die gemeinsamen Kinder C. und D.
wurden 2000 bzw. 2005 in Grabs geboren.
A. X. kehrte am 5. Juni 1998 in sein Heimatland zurück, um dort Militärdienst zu leisten,
und reiste am 21. August 1999 wieder in die Schweiz ein.
Am 6. Oktober 2005 stellten A. X. und B. X. bei der Politischen Gemeinde Sennwald
gemeinsam ein Einbürgerungsgesuch. Der Einbürgerungsrat beurteilte dieses –
nachdem das Einbürgerungsverfahren vorübergehend sistiert worden war – positiv und
stellte an der Bürgerversammlung vom 17. März 2008 der Bürgerschaft der Politischen
Gemeinde Sennwald den Antrag, dem Einbürgerungsgesuch zuzustimmen. An der
Versammlung fand eine Diskussion zur Einbürgerungsvorlage statt, und es wurde ein
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Ablehnungsantrag gestellt. Die Bürgerschaft lehnte das Einbürgerungsgesuch mit 92
Nein-Stimmen gegenüber 36 Ja-Stimmen ab. Dieser Entscheid wurde den
Gesuchstellern am 31. März 2008 schriftlich mitgeteilt. In der Mitteilung wurde
ausgeführt, die Bürgerschaft habe die Einbürgerung mit der Begründung abgelehnt:
"Der Vater ging vor 10 Jahren zurück nach Serbien um Militärdienst zu leisten, somit
muss diese Familie noch nicht eingebürgert werden".
B./ Gegen diesen Entscheid erhob A. X. mit Eingabe vom 4. April 2008 in eigenem
Namen und demjenigen seiner Ehefrau Abstimmungsbeschwerde beim Departement
des Innern und stellte das Begehren, ihr Antrag sei noch einmal zu prüfen. Sie
argumentierten, die in der Mitteilung des Entscheids angeführte Begründung sei für sie
nicht nachvollziehbar; ausserdem sei ihre Familie weder mit dem Gesetz in Konflikt
geraten noch sonst negativ aufgefallen.
Mit Entscheid vom 28. Oktober 2008 hiess das Departement des Innern die
Abstimmungsbeschwerde von A. X. und B. X. gut; es hob den ablehnenden
Einbürgerungsbeschluss auf und wies ihn an die Politische Gemeinde Sennwald
zurück, damit der Einbürgerungsrat die entsprechende Einbürgerungsvorlage der
Bürgerschaft an der nächsten Bürgerversammlung der Politischen Gemeinde Sennwald
vorlegen könne. In seinem Entscheid stellte das Departement des Innern fest, die
Beschwerdeführer hätten grundsätzlich keinen Anspruch auf Erteilung des
Bürgerrechts, und die Stimmbürgerschaft treffe ihren Einbürgerungsentscheid folglich
nach freiem Ermessen. Freies Ermessen dürfe allerdings nicht einem Entscheid nach
Belieben gleichgesetzt werden; da die Stimmbürgerschaft in der Bürgerversammlung
Verwaltungsfunktionen wahrnehme, habe sie das ihr zustehende freie Ermessen stets
pflichtgemäss auszuüben. Es dürfe ohne Beizug weiterer Tatsachen einzig wegen des
vor rund zehn Jahren angetretenen Militärdienstes von A. X. in seinem Heimatland nicht
auf eine fehlende Einbürgerungseignung geschlossen werden. Aus den vorliegenden
Akten seien keine derartigen – als erwiesen geltende – Tatsachen zu entnehmen,
wonach A. X. ein mangelhafter Einfügungswille in das gesellschaftliche Umfeld
vorgeworfen werden könnte. Der Beschluss der Bürgerschaft über die
Einbürgerungsvorlage der Familie X. beruhe somit nicht auf
hinreichend rationalen Argumenten, weshalb er im Ergebnis sachlich nicht haltbar sei.
Die Bürgerschaft habe sich bei ihrem Beschluss auf eine Tatsache gestützt, die als
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nicht entscheidrelevant einzustufen sei. Würden aus Tatsachen falsche Schlüsse
gezogen, so stelle dies eine Form der Rechtswidrigkeit dar. Der ablehnende
Einbürgerungsbeschluss erweise sich daher als rechtswidrig und sei in Gutheissung
der Abstimmungsbeschwerde aufzuheben; er vermöge zwar dem rechtlichen
Gehörsanspruch zu genügen, sei aber im Ergebnis sachlich nicht haltbar.
C./ Mit Eingaben seines Rechtsvertreters vom 10. November und 12. Dezember 2008
erhob der Gemeinderat im Namen der Politischen Gemeinde Sennwald Beschwerde
beim Verwaltungsgericht mit dem Begehren, der Entscheid des Departements des
Innern vom 28. Oktober 2008 sei aufzuheben und der Beschluss der Bürgerschaft der
Politischen Gemeinde Sennwald vom 17. März 2008 sei zu bestätigen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge. Im wesentlichen wird geltend gemacht, der Entscheid des
Departements des Innern vom 28. Oktober 2008 verletze die Gemeindeautonomie der
Gemeinde Sennwald im Sinne von Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des Kantons St.
Gallen (sGS 111.1, abgekürzt KV) bzw. von Art. 4 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (sGS
151.2, abgekürzt GG). Die Bürgerversammlung habe ihr Ermessen nicht überschritten;
dies verkenne die Vorinstanz, weshalb ihr Entscheid aufzuheben sei. Es bestehe kein
Anspruch auf Einbürgerung; deren Verweigerung sei dann unzulässig, wenn sie auf

## Considerations

diskriminierenden Erwägungen oder auf Missbrauch oder Überschreitung des
gesetzlich eingeräumten Ermessens – im Sinne von Willkür – beruhe. Ein Entscheid sei
nicht schon dann willkürlich, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheine
oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst, wenn er offensichtlich unhaltbar sei, zur
tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stehe, eine Norm oder einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz klar verletze oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufe. Dies sei beim Entscheid der Bürgerschaft der
Politischen Gemeinde Sennwald vom 17. März 2008 nicht der Fall. Die Vorinstanz gehe
fehl, wenn sie die aktenkundigen Umstände in Verbindung mit dem in der
Bürgerversammlung im Vordergrund stehenden Heimataufenthalt zwischen Juni 1998
und August 1999 als für eine (derzeitige) Ablehnung der Einbürgerung nicht als
ausreichend und die Ermessensbetätigung der Einwohnerversammlung als sachlich
und somit rechtlich nicht haltbar erachte. Es werde dem Sinne des Bundesgesetzes
über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (SR 141.0, abgekürzt BüG) nicht
gerecht, wenn die Vorinstanz im Ergebnis von einer Art Einbürgerungsanspruch mit
Ausnahmevorbehalt ausgehe, wonach der Anspruch nur bei qualifizierten
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Gegengründen dahinfalle. Die Einbürgerung dürfe verweigert werden, wenn nach
pflichtgemässer Beurteilung des Entscheidgremiums die Nähe zum Heimatstaat noch
als grösser denn die Intergration im Wohnsitzland erscheine. Es liege weder
Diskriminierung noch Willkür vor, wenn der im Zeitpunkt des Gesuchs sechs und im
Zeitpunkt des Entscheids 8 1⁄2 Jahre zurückliegende Militärdienst – zumal im
Zusammenhang mit den übrigen aktenkundigen Umständen - als hinreichendes Indiz
für eine noch nicht ausreichende Integration gewürdigt worden sei. Die
Bürgerversammlung habe ihr Ermessen nicht überschritten, weshalb der Entscheid der
Vorinstanz aufzuheben sei.
Das Departement des Innern beantragt in seiner Vernehmlassung vom 23. Dezember
2008, die Beschwerde sei abzuweisen. Es sei fraglich, inwiefern auf die Absolvierung
des Militärdienstes zur Begründung des ablehnenden Beschlusses der Bürgerschaft
abgestellt werden dürfe. Würde man A. X. die Erfüllung der militärischen Pflichten
gegenüber seinem Heimatland vorhalten, so würde dies bedeuten, dass man von jeder
Person, die eine spätere Einbürgerung in Betracht ziehe, verlangen würde, der
militärischen Einberufung des Heimatlandes nicht nachzukommen und die allenfalls
damit verbundenen Nachteile in Kauf zu nehmen. Ausserdem habe A. X. die
Wohnsitzerfordernisse im Zeitpunkt der Abstimmung über das Einbürgerungsgesuch
seiner Familie erfüllt. Gleichzeitig habe er die Staatskundeprüfung – als Teilaspekt der
Integration – im Zeitpunkt der Abstimmung über sein Einbürgerungsgesuch bestanden.
Abgesehen davon stelle sich ohnehin die Frage, ob die Beschwerdeführerin neben dem
geleisteten Militärdienst die in der Beschwerdeergänzung vom 12. Dezember 2008
zusätzlich vorgebrachten Argumente überhaupt nachträglich zur Begründung der
Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs der Familie X. beiziehen könne, da sie an der
Bürgerversammlung vom 17. März 2008 nicht einmal andeutungsweise genannt
worden seien.
Die Beschwerdegegner verzichteten innert der angesetzten Frist auf die Einreichung
einer Vernehmlassung.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids sowie auf die weiteren in der
Beschwerde vorgebrachten Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.
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Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Politische Gemeinde Sennwald ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung
öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen
Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation
des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines
Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche
Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden
öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten
Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 45 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6.
Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., auszugsweise publ. in GVP 2005 Nr. 1 und
www.gerichte.sg.ch). Beschlüsse der Bürgerversammlung über Einbürgerungen
berühren die Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin
gegeben ist. Im übrigen wurden sowohl die Beschwerde als auch die
Beschwerdeergänzung rechtzeitig eingereicht, und sie genügen formal und inhaltlich
den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und
Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Einbürgerungsentscheide galten bis 2003 als politische Entscheide bzw. als
Souveränitätsakte, analog dem Erlass von Gesetzen oder von Begnadigungen (vgl. Y.
Hangartner, Neupositionierung des Einbürgerungsrechts, in: AJP 2004, S. 7, abgekürzt
Hangartner, AJP 2004; BGE 129 I 235 E. 3.1 und 3.3 mit Hinweisen auf die frühere
Lehre und Rechtsprechung). Dementsprechend stand gegenüber ablehnenden
Einbürgerungsentscheiden kein Rechtsmittel offen. Aufgrund der neueren
Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Einbürgerungsentscheide aber als
Verwaltungsakte bzw. als Verfügungen zu betrachten (BGE 129 I 238 E. 3.3.). Das
Bundesgericht erkannte Einbürgerungsgesuchstellern einen Anspruch auf rechtliches
Gehör und auf Begründung des Entscheids zu und hielt fest, Einbürgerungsentscheide
unterlägen dem Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2
und Art. 9 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV). Es qualifizierte
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Urnenabstimmungen über Einbürgerungen als unzulässig, da solche Entscheide
systembedingt nicht begründet werden könnten (BGE 129 I 243 E. 3.7). Ablehnende
Einbürgerungsentscheide unterliegen gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung der Begründungspflicht (BGE 132 I 197 E. 3.1; BGE 131 I 20 E. 3.1;
BGE 129 I 230 E. 3.3; BGE 129 I 238 E. 3.3). Diese Rechtsprechung hat der
Bundesgesetzgeber in der Zwischenzeit kodifiziert (vgl. BBl 2005 6952; ebenso
Y. Hangartner, Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, in: ZBl 2009, S. 296,
abgekürzt Hangartner, ZBl 2009); Art. 15b BüG, in Kraft seit dem 1. Januar 2009 (AS
2008 5912), bestimmt, dass die Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs zu begründen
ist (Abs. 1) und die Stimmberechtigten ein Einbürgerungsgesuch nur ablehnen können,
wenn ein entsprechender Antrag gestellt und begründet wurde (Abs. 2).
Für die Beurteilung im vorliegenden Fall ist die –im Ergebnis mit Art. 15b BüG
übereinstimmende - bundesgerichtliche Rechtsprechung weiterhin relevant: Nicht das
im Zeitpunkt des Entscheids, sondern das im Zeitpunkt der streitigen Verfügung
geltende Recht ist anwendbar (vgl. BGE 122 V 89 E. 3; BGE 112 Ib 42 ff.; Häfelin/
Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz.
327; Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 24 N
21). Art. 15b BüG war am 17. März 2008, als die Bürgerversammlung der Politischen
Gemeinde Sennwald über die Einbürgerung der Beschwerdegegner entschied, noch
nicht in Kraft, weshalb auf die in jenem Zeitpunkt geltende bundesgerichtliche
Rechtsprechung abzustützen ist.
2.1. Ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung besteht –abgesehen von den hier nicht
interessierenden Sonderfällen – nach der gesetzlichen Ordnung nicht. Gemäss Art. 104
Abs. 1 KV entscheiden die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde über die
Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Dies bedeutet, dass entweder das
Gemeindeparlament, wo ein solches besteht, oder die Stimmberechtigten an der
Bürgerversammlung über Einbürgerungsgesuche entscheiden. Daran wird auch der III.
Nachtrag zur Kantonsverfassung, in der Volksabstimmung vom 17. Mai 2009
gutgeheissen (vgl. ABl 2009 1539 ff.), aber noch nicht in Kraft gesetzt (vgl. ABl 2009
1979), nichts ändern. Es wird – wie bisher - kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung
bestehen. Allerdings sieht der neue Art. 104 KV vor, dass in Zukunft nicht mehr die
Stimmberechtigten über die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts
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beschliessen werden, sondern der Einbürgerungsrat. Gegen diesen Beschluss können
gemäss dem vom Stimmvolk gutgeheissenen Art. 140 Abs. 2 KV Stimmberechtigte der
politischen Gemeinde beim Einbürgerungsrat nach Massgabe des Gesetzes schriftlich
und begründet Einsprache erheben, wobei der Einbürgerungsrat der um das
Bürgerrecht nachsuchenden Person Gelegenheit zur Stellungnahme gibt. Über die
Einbürgerung, gegen die gültig Einsprache erhoben wurde, entscheidet gemäss dem
neuen Art. 104 Abs. 3 KV in Gemeinden mit Bürgerversammlung die
Bürgerversammlung, in Gemeinden mit Parlament das Gemeindeparlament.
2.2. Einbürgerungsentscheide stehen in einem Spannungsverhältnis verschiedener sich
zum Teil tangierender und widersprechender Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze.
Einerseits ist nach der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung der
Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu qualifizieren, wobei
in formeller Hinsicht das rechtliche Gehör und die Begründungspflicht und materiell das
Diskriminierungs- und das Willkürverbot zur Anwendung kommen. Demgegenüber
stehen die verfassungsrechtlichen Grundsätze, dass der Entscheid über
Einbürgerungen in einem direktdemokratischen Verfahren getroffen wird, dass kein
Anspruch auf Einbürgerung besteht und dass sich die Stimmenden auf die
grundrechtlich gewährte Garantie der politischen Rechte und die freie Willensbildung
berufen können (Art. 34 BV).
2.3. Es gibt keine feste Praxis, wie der Begründungspflicht bei
Einbürgerungsbeschlüssen der Gemeindeversammlung nachzukommen ist (BGE 131 I
18 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 130 I 140 ff.). Problematisch sind vor allem diejenigen
Gemeindeversammlungsbeschlüsse, die von der Empfehlung des Gemeinderats oder
einer vorberatenden Kommission abweichen (BGE 131 Ia 18 E. 3.1). Werden an der
Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer konkreten Einbürgerung
genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die Diskussion abgestimmt, so
kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe von der Mehrheit der
Abstimmenden mitgetragen werden (BGE 130 I 154 E. 5.3.6; vgl. auch A. Auer,
Einbürgerungen durch Gemeindeversammlungen: Um- und Holzwege der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: ZBl 2009, S. 74). In der Regel wird damit ein
ablehnender Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden
können, so dass der abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen
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wurde, und der Entscheid kann gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren
überprüft werden (BGE 132 I 197 E. 3.1; BGE 130 I 154 E. 5.3.6).
Im vorliegenden Fall wurde mit dem Beschluss der Bürgerversammlung vom 17. März
2008 die Einbürgerungsvorlage des Einbürgerungsrats abgelehnt. Die Diskussion
wurde – wie im Protokoll erwähnt - eröffnet, wobei eine Person ein Votum abgab. Das
Votum wurde mit dem Satz "Der Vater ging vor 10 Jahren zurück nach Serbien um
Militärdienst zu leisten, somit muss diese Familie noch nicht eingebürgert werden" in
das Protokoll aufgenommen. Ob im Anschluss an das Votum eine eigentliche
Diskussion mit mehreren Teilnehmern stattfand, geht aus dem Protokoll nicht hervor.
Mit der im Anschluss durchgeführten Abstimmung, die zuungunsten der
Beschwerdegegner ausging, ist jedoch anzunehmen, dass der ablehnende Grund, den
der einzige Votant vorbrachte, von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen wurde.
Die Begründungspflicht wurde im vorliegenden Fall erfüllt.
2.4. Die Vorinstanz gelangte in ihrem Entscheid vom 28. Oktober 2008 zum Ergebnis,
die Bürgerschaft habe sich bei ihrem Beschluss auf eine Tatsache – den zehn Jahre
zurückliegenden Militärdienst des Ehemanns in seinem Heimatstaat - gestützt, die als
nicht entscheidrelevant einzustufen sei. Wenn aus Tatsachen falsche Schlüsse
gezogen würden, so stelle dies eine Form der Rechtswidrigkeit dar. Der ablehnende
Einbürgerungsbeschluss erweise sich daher als rechtswidrig.
Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, die Vorinstanz verletze mit
ihrem Entscheid die Gemeinde-autonomie im Sinne von Art. 89 Abs. 1 KV bzw. Art. 4
Abs. 1 GG. Es werde dem Sinne des BüG nicht gerecht, wenn die Vorinstanz im
Ergebnis von einer Art Einbürgerungsanspruch mit Ausnahmevorbehalt ausgehe,
wonach der Anspruch nur bei qualifizierten Gegengründen dahinfalle. Die Einbürgerung
dürfe verweigert werden, wenn nach pflichtgemässer Beurteilung des
Entscheidgremiums die Nähe zum Heimatstaat noch als grösser denn die Integration
im Wohnsitzland erscheine.
2.4.1. Die ordentliche Einbürgerung im Sinne von Art. 104 Abs. 1 KV ist ein Entscheid,
den die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde fällen. Dabei handelt es sich um
einen Ermessensentscheid. Art. 7bis des Gesetzes über Erwerb und Verlust des
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Kantons- und des Gemeindebürgerrechts (sGS 121.1, abgekürzt BRG) bestimmt, dass
Ausländer eingebürgert werden können, wenn sie nach Massgabe des Bundesrechts
zur Einbürgerung geeignet sind. Eine Einbürgerung kann somit – und muss nicht -
vorgenommen werden; es liegt im Ermessen der Stimmberechtigten der Politischen
Gemeinde, die Einbürgerung gutzuheissen oder abzulehnen. Wie das
Einbürgerungsermessen im Einzelfall zu handhaben ist, geht aus dem Wortlaut des Art.
7bis BRG nicht hervor. Erst die Einbürgerungspraxis bestimmt, nach welchen Kriterien
eingebürgert wird. Die Ermessensausübung ist somit in keiner Weise gesteuert; die
Einbürgerungspraxis selbst – im Gegensatz zur üblichen gesteuerten
Ermessensausübung – hat einen quasirechtsetzenden Charakter (vgl. Hangartner, AJP
2004, S. 8; Hangartner, ZBl 2009, S. 299). Die einzigen Schranken im Rahmen der
Einbürgerungspraxis sind das Rechtsgleichheitsgebot im Sinne von Art. 8 BV und das
Willkürverbot im Sinne von Art. 9 BV. Ist der Entscheid über die Einbürgerung weder
diskriminierend im Sinne von Art. 8 BV noch willkürlich im Sinne von Art. 9 BV, hat ihn
die Politische Gemeinde bzw. deren zuständiges Organ kraft ihrer Gemeindeautonomie
gemäss Art. 89 Abs. 1 KV bzw. Art. 4 Abs. 1 GG gültig gefällt.
2.4.2. Dem Verwaltungsgericht ist es verwehrt, Beschlüsse einer Bürgerversammlung
über die Einbürgerung von natürlichen Personen im Bereich des Ermessens zu
überprüfen. Es ist nach der gesetzlichen Ordnung lediglich zur Rechtskontrolle befugt
(Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP; vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740). Im Streitfall kann somit
nur geprüft werden, ob die Bürgerversammlung – als Organ der Gemeinde - ihr
Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit rechtswidrig handelte. Ein
Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn die Bürgerversammlung zwar im Rahmen des ihr
eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der Vorschrift
fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsgrundsätze verletzt. Ebenso
wird Ermessensmissbrauch angenommen, wenn die Bürgerversammlung wesentliche
Gesichtspunkte unberücksichtigt lässt.
2.4.3. Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin im Entscheid vom 28. Oktober 2008
vor, ihr Organ – die Bürgerversammlung – habe sich von unsachlichen Erwägungen
leiten lassen und somit das ihr zustehende Ermessen missbraucht. Die
Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, die Bürgerversammlung habe ihr
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Ermessen nicht überschritten. Der Entscheid der Bürgerversammlung sei weder
willkürlich noch diskriminierend.
Es gilt daher zu prüfen, ob die Vorinstanz in ihrem Entscheid vom 28. Oktober 2008 zu
Recht festgestellt hat, der Beschluss der Bürgerversammlung der Politischen
Gemeinde Sennwald sei rechtswidrig. Nicht zu prüfen ist die Frage, inwiefern die
Beschwerdeführerin mit diesem Beschluss das Rechtsgleichheitsgebot im Sinne von
Art. 8 BV oder das Willkürverbot im Sinne von Art. 9 BV verletzt hat, obgleich die
Beschwerdeführerin dazu in ihrer Beschwerdeschrift Stellung nimmt; die Vorinstanz hat
keine derartige Verletzung festgestellt und die Abstimmungsbeschwerde auch nicht
gestützt auf diese Verfassungsgrundsätze gutgeheissen.
2.4.4. Zunächst ist festzuhalten, dass die Begründung der Vorinstanz, der Beschluss
der Bürgerschaft über die Einbürgerungsvorlage der Beschwerdegegner beruhe nicht
auf hinreichend rationalen Argumenten, weshalb er im Ergebnis sachlich nicht haltbar
sei, keinen rechtlichen Gehalt hat. Sinngemäss wirft die Vorinstanz der
Beschwerdeführerin vor, ihr Organ habe mit dem Beschluss vom 17. März 2008
Ermessen missbraucht.
Stimmbürger haben das Recht, im Rahmen eines Einbürgerungsentscheids das
Gesamtverhalten eines Gesuchstellers während der gesamten Aufenthaltsdauer in der
Schweiz zu berücksichtigen. Es gibt zwar Ereignisse, die mit zunehmender zeitlicher
Distanz an Bedeutung verlieren können. Im vorliegenden Fall lag die über einjährige
Abwesenheit zufolge Militärdienstes im Heimatstaat im Zeitpunkt des
Einbürgerungsgesuchs erst rund sechs Jahre zurück. Der Militärdienst lag somit nicht
derart weit entfernt zurück, dass er für die Frage der Integration bedeutungslos
geworden wäre. Zu berücksichtigen ist im weiteren, dass die Leistung von Militärdienst
von der Bürgerversammlung als Indiz betrachtet werden durfte, dass der Gesuchsteller
mit seinem Heimatstaat noch eng verbunden war.
Ob der Militärdienst, den der Beschwerdegegner in seinem Heimatland geleistet hatte,
obligatorisch oder freiwillig war, hat die Vorinstanz nicht abgeklärt. Dies ist im
vorliegenden Fall allerdings nicht ausschlaggebend, weshalb auf weitere
Untersuchungen verzichtet werden kann. Fest steht, dass der Beschwerdegegner in
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einem Zeitraum Militärdienst leistete, in dem sich sein Heimatland auf einen Krieg
vorbereitete bzw. sich – zumindest in der Endphase des Dienstes – im Kriegszustand
befand. Serbien bzw. das damalige Serbien und Montenegro führte Ende der neunziger
Jahre Krieg gegen die Bevölkerung der abtrünnigen Provinz Kosovo. Dabei gilt es als
gesichert, dass es sich um einen ungerechtfertigten Angriffskrieg handelte, in dessen
Verlauf Kriegsverbrechen und sog. ethnische Säuberungen begangen wurden. Dieser
Krieg führte, wie auch andere Konflikte nach dem Zerfall des ehemaligen Jugoslawien,
u.a. dazu, dass zahlreiche Personen aus den Kriegsgebieten vertrieben wurden und in
der Schweiz um Schutz nachsuchten. Häufig wurde als Grund für die Flucht in die
Schweiz auch die Absicht genannt, keinen Militärdienst im Heimatstaat leisten zu
wollen. Der Beschwerdegegner kehrte von seinem Wohnort in der Schweiz für die
Leistung des Militärdienstes nach Serbien zurück. Dies ist ihm subjektiv nicht als
Fehlverhalten vorzuwerfen, zumal er wohl eine ihm obliegende Verpflichtung erfüllte.
Die Ablehnung der Einbürgerung setzt indes nicht ein subjektiv vorwerfbares
Fehlverhalten voraus. Entscheidend ist vielmehr, dass der Beschwerdegegner in der
Wahrnehmung der Mehrheit der Stimmbürgerschaft in seine Heimat zurückkehrte und
in einer Armee diente, die einen Angriffskrieg gegen die eigenen Staatsangehörigen
führte, von denen viele in die Schweiz flüchteten und hier Schutz vor Gewalttätigkeiten
suchten und Aufnahme fanden. Es ist daher nachvollziehbar, dass die Mehrheit der
Stimmbürger die Dienstleistung des Gesuchstellers als Begründung für den
ablehnenden Entscheid anführte und damit zum Ausdruck brachte, der
Beschwerdegegner sei unter diesen Umständen noch zu wenig in der Schweiz
integriert. Es kann der Bürgerversammlung deshalb nicht vorgeworfen werden, sie
habe ihr Ermessen missbraucht, als sie den Beschwerdegegnern das Bürgerrecht am
17. März 2008 nicht erteilte. Die Bürgerversammlung durfte die Militärdienstleistung als
Hinweis werten, der Gesuchsteller stehe seinem Heimatstaat trotz der späteren
Rückkehr noch näher als der Schweiz. Es lässt sich deshalb nicht sagen, die
Erwägungen der Bürgerversammlung seien unsachlich oder – wie es die Vorinstanz
ausdrückte - nicht hinreichend rational. Dass der Militärdienst bereits einige Jahre
zurücklag, ist entgegen der Annahme der Vorinstanz nicht ausschlaggebend.
Hinzu kommt, dass die Beschwerdegegner die Fragen, die im Formular zum
Lebenslauf und vom Einbürgerungsrat im persönlichen Gespräch gestellt wurden,
offenbar nur teilweise verstanden, was auf mangelhafte Sprachkenntnisse und auf ein
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ungenügendes Verständnis der schweizerischen Verhältnisse hinweist. Offenbar wurde
die Integration nach der Rückstellung des ersten Gesuchs nicht mehr näher abgeklärt.
2.5. Mit dem Beschluss vom 17. März 2008, den Beschwerdegegnern das
Gemeindebürgerrecht gestützt auf das vorgebrachte Argument eines Votanten nicht zu
erteilen, hat die Bürgerversammlung ihr Ermessen nicht missbraucht und somit auch
nicht rechtswidrig gehandelt. Der Entscheid des Departements des Innern vom 28.
Oktober 2008 verletzt die Gemeindeautonomie der Politischen Gemeinde Sennwald im
Sinne von Art. 89 Abs. 1 KV bzw. Art. 4 Abs. 1 GG. Folglich ist die Beschwerde
gutzuheissen und der Entscheid des Departements des Innern vom 28. Oktober 2008
in Ziff. 1 aufzuheben.
3. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen dem Verfahrensausgang
entsprechend grundsätzlich die Beschwerdegegner (Art. 95 Abs. 1 VRP). Da sie sich
aber am Beschwerdeverfahren nicht beteiligt haben, gehen die amtlichen Kosten
zulasten des Staates. Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Art. 13,
Ziff. 622 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf ihre Erhebung ist zu verzichten (Art. 95
Abs. 3 VRP).
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen. Die Beschwerdegegner
sind unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdeführerin hat als öffentlich-
rechtliche Körperschaft keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (vgl.
R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz,
Diss. St. Gallen 2004, S. 176).
Demnach hat das Verwaltungsgericht