# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9a4331f6-8d36-4006-91df-f194e2de027b
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2002
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

I. A. Mit Urteil vom 26. Februar 1998 (VB.97.00526, RB 1998 Nr. 80) lud das Verwaltungsgericht die Gesundheitsdirektion ein, der heutigen Beschwerdeführerin, welche unter anderem vier HMO-Gesundheitszentren in Zürich-E, Zürich-F, Zürich-G und Winterthur betreibt, die Bewilligung für die Abgabe gebrauchsfertiger Arzneimittel im HMO-Gesundheitszentrum Zürich-E unter den erforderlichen Auflagen zu erteilen. Damit wurde kantonal letztinstanzlich einem Gesuch entsprochen, welches die D AG als Rechtsvorgängerin der heutigen Beschwerdeführerin am 23. Mai 1996 für ihr HMO-Gesundheitszentrum Zürich-E gestellt hatte. Zur Begründung führte das Gericht im Wesentlichen aus, § 17 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) sei insoweit mit Art. 4 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 unvereinbar und daher im vorliegenden Fall nicht anwendbar, als diese Bestimmung eine Selbstdispensationsbewilligung für Ärztinnen und Ärzte in den Städten Zürich und Winterthur ausschliesse, wobei es Aufgabe des Gesetzgebers und nicht des Verwaltungsgerichts sei, die Frage der Selbstdispensation verfassungskonform zu regeln, weshalb die zu erteilende Bewilligung nur bis zum Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Regelung zu erteilen sei.
Dagegen erhoben der Inhaber einer Apotheke in der Stadt Zürich sowie der Apothekerverein des Kantons Zürich am 8. Juni 1998 staatsrechtliche Beschwerde (2P.195/ 1998). Das Bundesgericht wies die Beschwerde am 15. Juni 1999 ab, soweit es darauf eintrat. Nicht eingetreten ist es auf die Beschwerde insoweit, als darin geltend gemacht wurde, das Verwaltungsgericht habe mit seinem Urteil vom 26. Februar 1998, wonach § 17 GesundheitsG gegen die Rechtsgleichheit verstosse und der dortigen Beschwerdeführerin deswegen die nachgesuchte Selbstdispensationsbewilligung zu erteilen sei, verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführer (Willkürverbot, Vertrauensschutz) verletzt; zu dieser Rüge seien die Beschwerdeführer nach Art. 88 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943/20. Dezember 1968 nicht legitimiert (E. 3b‐d). Behandelt, jedoch verworfen hat das Bundesgericht die Rüge der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe ihnen dadurch das rechtliche Gehör verweigert, dass es sie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht beigeladen habe; als willkürfrei würdigte das Bundesgericht dabei namentlich die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Apotheker würden durch die Erteilung von Selbstdispensationsbewilligungen an Ärztinnen und Ärzte nicht unmittelbar in schutzwürdigen eigenen Interessen im Sinn von § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) berührt.
Nach Bekanntwerden des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 26. Februar 1998 Mitte Mai 1998 hatten zahlreiche in Zürich und Winterthur praktizierende Ärztinnen und Ärzte die Gesundheitsdirektion um Erteilung einer Selbstdispensationsbewilligung ersucht. Bis Mitte Juli 1998 hatte die Gesundheitsdirektion 87 der ca. 400 bis dahin gestellten Gesuche bewilligt.
Im hängigen Verfahren (2P.195/1998) vor Bundesgericht hatte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung mit Verfügung vom 14. Juli 1998 das Gesuch des beschwerdeführenden Apothekers und des Apothekervereins um Gewährung der aufschiebenden Wirkung bzw. Anordnung vorsorglicher Massnahmen abgelehnt, jedoch darauf hingewiesen, dass es der Gesundheitsdirektion unbenommen sei, in den weiteren Bewilligungsverfahren "die nötigen und ... zweckmässig erscheinenden verfahrensleitenden Anordnungen – zu denken wäre etwa an Sistierungen – zu treffen". Die Gesundheitsdirektion hatte hierauf am 22. September 1998 verfügt, sämtliche noch hängigen Selbstdispensationsgesuche von Ärztinnen und Ärzten in den Städten Zürich und Winterthur würden
bis zur Erledigung des bundesgerichtlichen Verfahrens 2P.195/1998 sistiert
. Auf zwei dagegen erhobene Beschwerden von Ärzten trat das Verwaltungsgericht am 18. Dezember 1998 nicht ein (VB.98.00367, VB.98.00406, RB 1998 Nr. 33). Das Gericht erwog, die von den Beschwerdeführern geltend gemachten Umstände bildeten keinen qualifizierten Nachteil im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG, weshalb der Zwischenentscheid der Gesundheitsdirektion nicht selbständig anfechtbar sei.
Die Gesundheitsdirektion verfügte am 17. September 1999, Gesuche um Erteilung von Selbstdispensationsbewilligungen an Ärzte und Ärztinnen in den Städten Zürich und Winterthur würden im Sinn der Erwägungen
bis zu einem Volksentscheid über die Frage der Selbstdispensation im Kanton Zürich sistiert
. Sie erwog im Wesentlichen: In den Städten Zürich und Winterthur stünden den rund 1'900 praxisberechtigten Ärztinnen und Ärzten rund 140 Apotheken gegenüber. Würde sämtlichen pendenten Bewilligungsgesuchen von Ärztinnen und Ärzten entsprochen, würden zahlreiche Apotheken in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet und damit letztlich auch eine demokratische Willensbildung in der bevorstehenden Volksabstimmung verhindert. Ins Gewicht falle dabei, dass eine solche Abstimmung in naher Zukunft stattfinden werde: In der Zwischenzeit habe nämlich die Gesundheitsdirektion einen Entwurf für ein totalrevidiertes Gesundheitsgesetz vorgelegt, welcher auch eine Neuregelung der Selbstdispensation vorsehe. Zur gleichen Materie seien seitens der Apothekerschaft im November 1998 und seitens der Ärzteschaft im Juli 1999 Volksinitiativen eingereicht worden. Weil die Neuregelung der Selbstdispensation dringlich sei, bestehe die Absicht, sie aus dem Gesamtpaket der Revision des Gesundheitsgesetzes herauszulösen und dem Kantonsrat zur separaten Behandlung vorweg zu unterbreiten. Es rechtfertigte sich daher, die gegenwärtigen Verhältnisse bis zu einem Volksentscheid über die Selbstdispensation zu bewahren bzw. Veränderungen zu vermeiden, welche die Umsetzung einer künftigen Regelung des Gesetzgebers beeinträchtigen könnten.
Gegen diese Verfügung, die allen Ärztinnen und Ärzten in den Städten Zürich und Winterthur mitgeteilt wurde, welche seit dem 26. Februar 1998 ein Gesuch um Selbstdispensationsbewilligung gestellt und bis anhin noch keine Bewilligung erhalten hatten, erhoben zwei Ärzte sowie die Ärztegesellschaft des Kantons Zürich Beschwerden an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, die Sistierungsverfügung aufzuheben und die Gesundheits-direktion anzuweisen, die nachgesuchte Selbstdispensationsbewilligung zu erteilen. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerden am 16. Dezember 1999 ab (RB 1999 Nr. 80).
Der Kantonsrat verabschiedete im Frühjahr 2001 einen Gesetzesentwurf, der im Wesentlichen vorsah, dass Ärztinnen und Ärzten die Führung einer Praxisapotheke bewilligt werde, wenn sich in einer Gemeinde keine oder im Verhältnis zur Bevölkerung zu wenig Apotheken befinden und wenn diese für wesentliche Teile der Bevölkerung schlecht erreichbar seien; weiteren Ärztinnen und Ärzten sollte die Führung einer Privatapotheke bewilligt werden, wenn sie regelmässig an den allgemeinmedizinischen Notfalldiensten der Standesorganisationen teilnehmen würden und wenn sich innerhalb eines Umkreises von 500 m zu ihrer Praxis keine Apotheke befinde. In der Volksabstimmung vom 23. September 2001 wurde dieser Vorschlag verworfen.
Die Gesundheitsdirektion teilte hierauf am 1. Oktober 2001 allen im Kanton Zürich praktizierenden Ärztinnen und Ärzten mit, dass sie bestrebt sei, so rasch wie möglich eine adäquate, dem Volkswillen entsprechende Vorlage in die politische Diskussion zu geben.
Bis eine derartige Regelung gefunden worden sei, müssten die hängigen Gesuche um Bewilligung der Selbstdispensation sistiert bleiben
.
B. Dr. med. C, Medizinischer Leiter der Beschwerdeführerin und zugleich leitender Arzt des HMO-Zentrums Zürich-E, ersuchte die Gesundheitsdirektion am 7. Mai 1998 – nachdem bis zu diesem Zeitpunkt der verwaltungsgerichtliche Entscheid vom 26. Februar 1998 noch nicht vollzogen, d.h. dem HMO-Zentrum Zürich-E die Bewilligung noch nicht erteilt worden war – darum, gestützt auf den genannten Entscheid den vier HMO-Zentren der Beschwerdeführerin die Bewilligung für die Abgabe gebrauchsfertiger Arzneimittel zu erteilen. Mit Verfügung vom 2. Juni 1998 erteilte die Gesundheitsdirektion Dr. med. C die Bewilligung zur Führung einer Privatapotheke im HMO-Zentrum Zürich-E. Unter Bezugnahme auf das Gesuch vom 7. Mai 1998, welches ihr von der Gesundheitsdirektion zuständigkeitshalber weitergeleitet worden sei, teilte die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich Dr. med. C am 9. Juni 1998 mit, gestützt auf § 51 der Verordnung über den Verkehr mit Heilmitteln vom 28. Dezember 1978 (HeilmittelV; LS 812.1) müsse für jedes einzelne HMO-Zentrum vom dafür verantwortlichen Arzt um eine entsprechende Bewilligung ersucht werden. Hierauf reichte die Beschwerdeführerin am 19. Juni 1998 entsprechende Gesuche für die Gesundheitszentren Zürich-G, Zürich-F und Winterthur, je unterzeichnet vom verantwortlichen Arzt. Die kantonale Heilmittelkontrolle bestätigte am 14. Juli 1998 den Eingang dieser Gesuche, unter Hinweis darauf, dass deren Behandlung – wie dies allen gesuchstellenden Ärztinnen und Ärzten bereits mit Rundschreiben vom 26. Juni 1998 mitgeteilt worden sei – einige Zeit in Anspruch nehmen könne.
Am 22. September 1998 verfügte die Gesundheitsdirektion die bereits erwähnte (vgl. vorn A) Sistierung aller bis dahin noch nicht bewilligten Gesuche bis zur Erledigung des bundesgerichtlichen Verfahrens 2P.195/1998. Nach Vorliegen des Bundesgerichtsurteils vom 15. Juni 1999 im Dispositiv gelangte die heutige Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 18. Juni 1999 erneut an die Gesundheitsdirektion mit dem Ersuchen, die nachgesuchten Bewilligungen für die HMO-Gesundheitszentren Zürich-G, Zürich-F und Winterthur zu erteilen
.
Die Gesundheitsdirektion teilte der Beschwerdeführerin am 5. Juli 1999 mit, dass die Begründung des bundesgerichtlichen Entscheids abgewartet werden müsse, bevor über das weitere Vorgehen entschieden werde. – Am 17. September 1999 verfügte hierauf die Gesundheitsdirektion die bereits erwähnte (vgl. vorn A) Sistierung aller Gesuche bis zu einem Volksentscheid über die Frage der Selbstdispensation im Kanton Zürich.

## Considerations