# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 00cd8b76-7a48-469c-b3d1-f91f0725b4e8
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2018
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A.
A._ et B._ sont copropriétaires de la parcelle 471 d'Avenches.
D'une surface de 1'086 m
2
, ladite parcelle supporte deux bâtiments d'habitation contigus ********, tous deux de 92 m
2
, ainsi qu'un jardin de 902 m
2
. Elle est colloquée dans la "zone à bâtir à légaliser par plans de quartier" au sens des art. 5 et 70 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE) approuvé en 1986. La commune a adopté le plan de quartier en cause en 2006, sous le nom "Sous-Ville et Rueyres-Dessus" (ci-après: PQ). La parcelle 471 est incluse dans le secteur 3 du PQ, destiné au développement d'un quartier mixte comprenant des habitations et des activités moyennement ou non gênantes (art. 14 RPQ). Le PQ qualifie les bâtiments précités ******** de "bâtiments à conserver". Il s'agit en effet de "maisons ouvrières", en note 3 du recensement architectural.
L'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ci-après: ISOS) identifie Avenches comme une petite ville/bourg d'intérêt national. Au sens de l'ISOS, le groupe de bâtiments contigus ECA 498 et 499, ainsi qu'un second groupe identique voisin (parcelles 2980 et 2209), font partie du périmètre environnant X. Ils y figurent sous la mention "habitations ouvrières du début du 20
ème
siècle, placées tel un avant-poste sur les champs jadis sans constructions".
B.
Par courrier du 26 juillet 2017, A._ et B._ ont requis de la municipalité l'autorisation de remplacer les volets en bois de leurs deux bâtiments par des volets identiques en métal, de plus longue durée. Elles soulignaient que plusieurs volets commençaient à se casser, dégradant ainsi l'apparence des façades. Elles déposaient à l'appui des photographies des volets existants, en bois, à jalousie, peints en blanc.
Par courriel du 28 juillet 2017, la municipalité a transmis cette demande au Service Immeubles, Patrimoine et Logistique de l'Etat de Vaud (ci-après: SIPAL) et a sollicité son "préavis". Le SIPAL a établi le 23 août 2017 l'analyse suivante:
"
(...)
Mesure de protection légale du bâtiment:
L'ensemble est sous protection générale (PGN) du 4.10.2005 au sens de l'article 46 de la Loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (ci-après: LPNMS).
Qualité de l'objet et du site:
Recensement architectural
:
Il a par ailleurs obtenu la note *3* lors du recensement architectural de la commune d'Avenches en 2005. D'importance locale, l'ensemble mérite d'être conservé. Des transformations peuvent être envisagées à condition qu'elles n'altèrent pas ses qualités spécifiques.
Inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS):
L'ISOS identifie Avenches comme une petite ville/bourg d'intérêt national. Au sens de l'ISOS, le bâtiment susmentionné fait partie du périmètre X: « Abords du site avec immeubles et lotissements, fin 20e/déb. 21e s., et centre commercial (Identification du développement de cet environnement) » caractérisé par l'existence d'une partie sensible du site d'origine et pour lequel un objectif de protection intermédiaire a été émis (b). Au vu de sa valeur de site, de ses qualités spatiales et historico-architecturales, l'ISOS recommande la sauvegarde de l'état partiellement libre de construction de ce périmètre.
Examen du projet:
Remplacement des contreventements par de nouveaux, métalliques.
La Section constate qu'un modèle plus ancien en lame de bois sans jalousie existait en 1984. Ces volets sont en tout ou partie remplacés actuellement. La Section entrerait en matière pour le remplacement des volets par un modèle sobre (lame pleine avec ou sans jalousie). Par contre, la matérialité conserve un rôle important dans la perception des contreventements et leur intégration sur le plan patrimonial. Par conséquent, les contreventements devraient être en bois.
Ce matériau nécessite un entretien régulier mais dispose dans ce cas d'une durabilité tout à fait estimable, comme en témoigne des volets très anciens (plusieurs décennies, voire plus) en bois conservés sur de nombreux bâtiments du canton. La peinture à l'huile favorise d'ailleurs la longévité de l'ouvrage.
Conclusion:
Le SIPaL-MS constate que la réalisation de ce projet ne porterait pas atteinte au bâtiment au site protégé pour autant que soient observés les points ci-dessus. Il préavise positivement à sa réalisation et à la délivrance des autorisations requises. La protection de ce patrimoine local relève cependant de la compétence et de la responsabilité de l'autorité communale qui peut intégrer le présent préavis dans l'autorisation de construire
."
Par décision du 6 septembre 2017, la municipalité a informé les propriétaires qu’elle avait soumis leur demande au SIPAL. Elle a reproduit in extenso l’analyse de ce service et indiqué au pied de celle-ci qu' "au vu de ce qui précède", elle refusait la demande d’autorisation de poser des volets en métal. Elle priait ainsi les requérantes de prévoir le remplacement des volets existants par des volets en bois.
C.
Agissant le 4 octobre 2017, A._ a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant en substance à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi de l'autorisation de poser des volets en métal. Elle a déposé des photographies de l’état actuel des bâtiments.
Le SIPAL a communiqué ses observations le 24 octobre 2017, concluant au rejet du recours. Il a produit notamment une photographie des bâtiments prise en 1984, confirmant que ceux-ci portaient alors des volets à lames pleines, possiblement, vu leur facture, les volets d'origine.
Au terme de sa réponse reçue le 27 novembre 2017, la municipalité a proposé également le rejet du recours, considérant que la protection des immeubles figurant au recensement architectural primait sur les intérêts purement économiques.
A._ a déposé un mémoire complémentaire le 3 janvier 2018, cette fois par l'intermédiaire d'un avocat déclarant recourir également au nom de B._, en communiquant un bordereau de pièces, notamment des photographies de bâtiments situés dans le bourg d'Avenches (pièce 6), des photographies de volets d'un bâtiment du Haras fédéral (pièce 7), ainsi que divers courriers de menuisiers relatifs à la pose de volets en bois et en aluminium (pièces 8 à 13). A._ et B._ ont conclu formellement à ce que la décision attaquée soit annulée et à ce qu'elles soient autorisées à changer les volets de leurs bâtiments, subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, elles se plaignent d'un défaut de motivation de la décision attaquée, la municipalité s'étant contentée de renvoyer au préavis du SIPAL, et d'un défaut de base légale. Elles estiment que la municipalité a par ailleurs procédé à une appréciation erronée de la portée de la note 3, en considérant à tort que celle-ci leur interdirait de poser des volets en aluminium sur leurs bâtiments. Elles dénoncent enfin d'une violation du principe d'égalité.
Par écriture du 9 mars 2018, le SIPAL a confirmé sa position.
Une inspection locale a été aménagée le 21 mars 2018. On extrait du compte-rendu d'audience ce qui suit:
"
(...)
La présidente aborde également la question du pouvoir d'appréciation de la commune. Cette dernière explique que la question du remplacement des volets en bois par des volets en aluminium de la maison en cause a été posée en conseil municipal et que la commune faisait le lien entre les propriétaires et le SIPAL, puisque le règlement du plan de quartier en cause (RPQ) requiert pour les propriétaires de bâtiments faisant l'objet d'une note 3 de demander C._
[du Service technique communal]
explique que la commune peut s'écarter de l'avis du SIPAL, au risque de s'exposer alors à un recours de la part de ce dernier. Me Bastian maintient qu'à son sens la commune doit disposer d'un réel pouvoir décisionnel pour le bâtiment en cause.
Sur question de la présidente, la représentante du SIPAL explique que la pose de volets en bois est importante pour conserver le matériau d'origine de la construction, les volets en métal n'existant pas à l'époque. Elle expose également qu'un tel choix permettrait de conserver un savoir-faire et un artisanat ancien. Elle précise que le SIPAL admettrait tant des volets à jalousies, comme aujourd'hui, que des volets en bois plein tels qu'ils figurent sur les clichés pris lors du recensement du bâtiment, représentant probablement les volets d'origine.
Sur question de la présidente, Me Bastian explique que ses clientes souhaitent installer des volets en aluminium car ils sont beaucoup plus durables que ceux en bois, qu'ils ont une garantie plus longue et qu'ils coûtent moins cher à l'entretien, alors que des volets en bois doivent être régulièrement repeints. Sur question de la présidente qui demande de préciser à combien revient l'entretien des volets en bois et en particulier si les 150 à 200 francs indiqués "par fenêtre" dans le devis d'E._ (pièce 10) concernent effectivement une fenêtre (deux battants) ou un volet (un seul battant). Me Bastian indique qu'il se renseignera à ce sujet.
Il est constaté que le bâtiment a 32 fenêtres à volets (soit 12 sur la façade côté route, 8 sur la façade arrière et 6 de chaque côté), correspondant à 64 battants.
La présidente demande une précision concernant le devis de 8'400 fr. (pièce 11). Me Bastian explique que ce prix ne concerne que la réfection des volets actuels (démonter, repeindre et remonter les volets), sans changement de volets.
Mme D._
[la représentante du SIPAL]
expose que selon elle, il est possible que des volets en aluminium durent moins longtemps que des volets en bois bien entretenus. L'assesseur Grandgirard explique encore que les volets en bois ont le plus souvent des cadres à angles droits, comme sur le bâtiment litigieux.
Il est exposé qu'il est possible de poser des volets en aluminium, mat, imitant le bois.
Sur question de la présidente, le SIPAL indique qu'il n'existe pas de subvention pour les bâtiments recensés en note 3 comme celui en cause, sauf en cas de qualités tout-à-fait exceptionnelles (par exemple une fresque).
Le tribunal fait le tour du bâtiment et constate que les volets sont globalement en bon état, excepté un volet abîmé sur la façade avant (exposée) et six volets manquants sur les côtés, lesquels ont été posés à la place d'autres volets abîmés sur la façade avant, selon les explications de Me Bastian.
Le tribunal se déplace sur la parcelle voisine (2980). La présidente demande pourquoi, sur ce bâtiment identique et également recensé avec la note 3, il y a des volets en aluminium sur une partie de la façade avant. La municipalité explique que les propriétaires n'ont pas demandé l'autorisation de poser ces volets en aluminium. Me Bastian demande si la municipalité a fait une demande de remise en état et celle-ci répond que non, estimant qu'il y a un problème de proportionnalité et que cela ne sert à rien de dénoncer ce type de situation au préfet, lequel va se borner à infliger une amende de 200 fr. Me Bastian relève que cela revient à défavoriser les propriétaires qui demandent une autorisation en bonne et due forme.
(...)
Me Bastian relève qu'il n'est pas évident pour un profane de constater que les volets de l'immeuble voisin sont en aluminium et qu'il faut regarder de très près pour le remarquer.
(...)
Sur question, Mme D._ précise que la position du SIPAL pour des bâtiments en note 2 est d'interdire la pose de volets en aluminium et que si de tels volets existent dans la vieille ville, cela peut résulter d'une ancienne pratique plus généreuse du SIPAL ou de cas où les propriétaires n'ont pas demandé d'autorisation, ce dernier point étant confirmé par la municipalité. Celle-ci relève en outre qu'elle est ennuyée par ce genre de pratiques relevant du fait accompli, mais ne sait pas comment s'y prendre pour les résoudre, estimant qu'elle ne peut exiger la remise en état du point de vue du principe de la proportionnalité.
(...)
".
Par courrier du 16 avril 2018, les recourantes ont apporté des précisions quant au coût de réfection des volets en bois, en produisant notamment une facture d'E._ du 9 octobre 2017, relative à la réparation de quatre volets en bois à jalousies (au coût de 1'000 fr.), des échanges de courriels entre elles et E._ du 26 mars 2018, ainsi qu'une offre de l'entreprise P._ du 10 avril 2018. Elles ont rappelé que lors de l'inspection locale, la municipalité avait reconnu qu'elle n'envisageait pas de demander au propriétaire de l'immeuble sis à la rue de la Tour d'enlever les volets en aluminium. Elles se sont référées au surplus aux arguments développés dans le mémoire du 3 janvier 2018.
Dans un courrier du 1
er
mai 2018, le SIPAL a maintenu sa position.
Le tribunal a ensuite statué.

## Considerations

Considérant en droit:
1.
a) En vertu de l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée. L'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours (art. 79 LPA-VD par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
b) L'avocat mandaté après l'échéance du délai de recours, agit, selon la teneur de son mémoire complémentaire ainsi que de la procuration qu'il a produite, au nom des deux propriétaires de la parcelle 471 de la commune d'Avenches, A._et B._.
L'acte de recours du 4 octobre 2017 fait usage du "nous" et d'un papier à lettre au nom des deux propriétaires, mais mentionne pour seule signataire A._. Il n'est dès lors pas exclu qu'il n'ait été déposé qu'au nom de celle-ci, de sorte que le recours déposé par B._ serait tardif, partant irrecevable. Cette question souffre néanmoins de demeurer indécise, le tribunal devant de toute façon entrer en matière sur le recours formé par A._.
2.
Les recourantes dénoncent une violation de leur droit à une décision motivée, reprochant à la municipalité de s'être contentée de renvoyer au préavis du SIPAL.
a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) le devoir pour l'autorité administrative de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 III 65 consid. 5.2 p. 70; 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 565; 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les références). La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (TF 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1; TF 1B_501/ 2012 du 10 octobre 2012 consid. 3.1; TF 1B_121/2010 du 16 juin 2010 consid. 2.1). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des arguments importants pour la décision à rendre (cf. ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157; 138 V 125 consid. 2.1 p. 127; 133 III 235 consid. 5.2 p. 248; TF 1C_407/2012 du 8 novembre 2012 consid. 2.1).
b) En l'occurrence, il ressort de la décision attaquée que la municipalité a refusé l'autorisation sollicitée en raison du préavis négatif du SIPAL. Or celui-ci expose clairement les motifs fondant son appréciation. Les recourantes ont d'ailleurs manifestement compris la décision puisqu'elles ont été en mesure de la contester devant la Cour de céans en connaissance de cause. Il n'y a par conséquent pas lieu d'annuler la décision attaquée pour défaut de motivation.
3.
En réalité, le reproche fait à la municipalité de s'être limitée à reproduire l'avis exprimé par le SIPAL, alors même que ce service ne serait pas compétent pour statuer sur la demande litigieuse, relève du fond.
a) Selon la jurisprudence, il y a excès négatif du
pouvoir
d
'
appréciation
lorsque l'autorité considère qu'elle est liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon son
appréciation
, ou qu'elle renonce
d
'emblée en tout ou partie à exercer son
pouvoir
d
'
appréciation
(ATF 137 V 71 consid. 5.1;
116 V 307
consid. 2 p. 310). Il y a par exemple excès négatif du pouvoir d'appréciation lorsque l'administration applique des solutions trop schématiques, ne tenant pas compte des particularités des cas d'espèce, que l'octroi du pouvoir d'appréciation avait justement pour but de prendre en considération (
Thierry Tanquerel
, Manuel de droit administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, n° 514 p. 171). Lorsque la norme confère un certain pouvoir d'appréciation, pour qu'il puisse être tenu compte de circonstances particulières, l'administré a en effet aussi le droit qu'il soit effectivement exercé (ATF 102 Ib 187; RDAF 1994 p. 145;
Pierre Moor
, Droit administratif vol. I, 2
e
éd., Berne 1994 p. 376). Cette jurisprudence s'applique également aux règlements communaux (AC.2010.0125 du 29 novembre 2010 consid. 2c).
b) Comme on le verra ci-dessous (consid. 4b/dd), l'art. 18 RPQ impose aux propriétaires des bâtiments en note 3 sis dans le PQ de requérir, en cas de travaux, l'
"accord" du SIPAL. Il n'est toutefois pas contesté que la compétence pour statuer sur les demandes d'autorisation de construire relatives aux bâtiments en note 3 ressortit à l'autorité communale, à l'exclusion du SIPAL. C'est ainsi à juste titre que la municipalité a sollicité dans la présente cause le "préavis" du SIPAL selon les termes de son courriel du 28 juillet 2017. A l’audience, la municipalité a confirmé qu'elle interprète la notion d’
"accord" de l’art. 18 RPQ comme un "préavis" dont elle peut s’écarter à sa libre appréciation, quitte à s'exposer à un recours formé par ce service, non pas comme une "décision" la liant impérativement. Il découle ainsi du dossier et des déclarations à l'audience de la municipalité que celle-ci a certes repris l'analyse du SIPAL du 23 août 2017, mais que cette adhésion résulte de sa libre appréciation. Il n'y a dès lors pas lieu de reprocher à la municipalité un excès négatif de son pouvoir d'appréciation.
4.
Les recourantes soutiennent que la décision attaquée ne repose sur aucune base légale. Elles relèvent qu'aucune réglementation n'interdit de poser des volets en aluminium sur les bâtiments litigieux et que la municipalité ne prétend pas avoir refusé l'autorisation sollicitée pour des motifs d'esthétique.
a) Comme tout droit fondamental, la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst. En particulier, une telle restriction doit reposer sur une base légale.
b) aa) Ainsi qu'il a été exposé ci-dessus (let. A), Avenches est inscrit à l'ISOS, établi sur la base de l’art. 5 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), comme ville d'intérêt national. La ville d'Avenches fait ainsi partie des
"localités typiques, lieux historiques, et monuments naturels ou culturels", c’est-à-dire des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement, pour lesquels les cantons doivent prévoir des mesures de protection en application de l’art. 17 al. 1 let. c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
On précisera que l’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que cet objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates (art. 6 al. 1 LPN). En cas de tâches cantonales ou communales, la protection des sites construits est assurée par le droit cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan directeur et les plans d’affectation communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l’obligation de prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS lors de l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (TF 1C_188/2007 du 1
er
avril 2009). A contrario, les objectifs de l'ISOS ne sont pas directement applicables lorsque, comme en l’espèce, le litige concerne l’octroi d’un permis de construire. Ils pourront toutefois être pris en considération dans le cadre de l’interprétation des dispositions cantonales et communales pertinentes, notamment celles relatives à la clause d’esthétique. L'évaluation de la valeur d'un objet dans le cadre des procédures d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux constitue en effet un élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour statuer sur l'application de la clause d'esthétique (AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2a/bb; AC.2013.0175 du 10 décembre 2013 consid. 2f; AC.2010.0241 du 16 novembre 2011 consid. 3c). Cette répartition des compétences découle directement de la disposition constitutionnelle relative à la protection de la nature et du patrimoine (art. 78 Cst.) (cf. TF 1A.142/2004 du 10 décembre 2004, in RDAF 2006 629; arrêts AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2a/bb; AC.2010.0127 du 6 janvier 2011).
bb) Le recensement architectural, qui trouve son fondement dans le règlement d'application de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS; RSV 450.11.1), implique l'attribution de notes (v. à ce sujet "
Recensement architectural du canton de Vaud
", plaquette du SIPAL éditée en novembre 1995 puis en mai 2002), qui sont les suivantes: *1*: monument d'importance nationale; *2*: monument d'importance régionale; *3*: objet intéressant au niveau local; *4*: objet bien intégré; *5*: objet présentant des qualités et des défauts; *6*: objet sans intérêt; *7*: objet altérant le site.
A l'exception des notes 1 et 2 (qui impliquent une mise à l'inventaire), les notes attribuées ont un caractère purement indicatif et informatif; elles ne constituent pas une mesure de protection (AC.2009.0209 du 26 mai 2010; AC.2003.0216 du 23 juillet 2004; AC.2000.0026 du 4 juillet 2000). Elles sont en revanche un élément d'appréciation important pour les autorités chargées de l'aménagement du territoire, notamment lors de l'adoption des zones à protéger prévues par l'art. 17 al. 1 let. c LAT ou, dans la procédure de permis de construire, lorsque ces autorités appliquent les règles concernant l'intégration et l'esthétique des constructions ou statuent sur une autorisation cantonale spéciale (CDAP AC.2009.0209 du 26 mai 2010 consid. 2a et les arrêts cités).
L'attribution de la
note 3
signifie que l'immeuble en cause présente un intérêt local et mérite d'être conservé, sans toutefois pouvoir être classé comme monument historique; il peut être modifié à condition de ne pas altérer les qualités qui ont justifié sa note (cf. TF 1A.208/2006 du 24 mai 2007 consid. 4.3 et plaquette précitée du SIPAL).
cc)
L'art. 46 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) consacre une protection générale des monuments historiques et des antiquités, incluant tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et des antiquités immobilières et mobilières, trouvés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (al. 1). Aucune atteinte ne peut leur être portée qui en altère le caractère (al. 3).
dd)
L'art. 86 de la loi cantonale vaudoise sur l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) dispose que la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1); elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).
A Avenches, les art. 82 et 85 RPE - règlement auquel renvoie l'art. 37 RPQ pour tout ce qui ne figure pas dans le RPQ - disposent:
2. Esthétique des constructions et protection des sites
Art. 82 Protection du site d'Avenches, de la Vieille Ville
La Municipalité est compétente pour prendre les mesures nécessaires en vue d'éviter l'enlaidissement du territoire communal. Elle doit particulièrement veiller à sauvegarder le site d'Avenches et de la Vieille Ville lors de toute construction nouvelle.
Sont notamment interdites toutes constructions qui seraient de nature à nuire au bon aspect du site, d'un quartier, d'une rue ou d'un ensemble de bâtiments dignes de protection.
Art. 85 Façades
Toutes les façades qui ne sont ni mitoyennes, ni adjacentes doivent être ajourées ou traitées de manière à ne pas nuire à l'esthétique.
Les murs d'attente des constructions en ordre contigu doivent être revêtus de la même manière que les façades sur rue ou selon les directives de la Municipalité.
Enfin, le plan de quartier "Sous-Ville et Ruyères-Dessus" comporte des dispositions particulières applicables aux bâtiments existants dits "à conserver" et en note 3, tels que les bâtiments ici litigieux. Les art. 17 et 18 RPQ prévoient:
Article 17 Bâtiments existants à conserver
Ces bâtiments peuvent être maintenus et transformés dans leur volume.
Ils peuvent faire l'objet d'un agrandissement sur les façades chéneaux. Ces extensions permettront d'améliorer l'habitabilité du lieu (balcon, véranda, ascenseur,...). Elles ne dépasseront pas 30 m
2
par bâtiment et au maximum 3 m au-delà du périmètre du bâtiment.
Article 18 Bâtiments existants relevant de la note 3 au recensement architectural
Les propriétaires des bâtiments faisant l'objet d'une note 3 devront requérir l'accord préalable du Service des bâtiments, monument et archéologie. Ces édifices sont en principe à conserver dans leur forme; des transformations ou de modestes agrandissements sont possibles, s'ils sont compatibles avec la conservation et la mise en valeur du bâtiment.
c) Au vu de ce qui précède, les art. 86 LATC, ainsi que 82 et 85 RPE permettent à la municipalité
de prendre les mesures nécessaires afin d'éviter l'enlaidissement du territoire communal, notamment d'interdire toutes constructions qui seraient de nature à nuire au bon aspect d'un ensemble de bâtiments dignes de protection, en particulier de prohiber des traitements de façades nuisibles à l'esthétique. De plus, l'art. 18 RPQ impose à la municipalité qu'elle examine avec une attention toute particulière la compatibilité de travaux avec la conservation et la mise en valeur des bâtiments en note 3 tels que les bâtiments litigieux. Or, les volets constituent des éléments caractéristiques d'une façade, si bien que le choix de ces éléments, notamment en termes de matériaux, de structure, de forme ou de couleur, entre dans le champ d'application des dispositions précitées. La municipalité dispose ainsi d'une base légale suffisante pour refuser, sur les bâtiments litigieux, le remplacement de volets en bois par des volets en aluminium.
5.
A ce stade, il convient d'examiner si, en interdisant la pose de volets en aluminium sur les bâtiments litigieux, la municipalité a abusé de son pouvoir d'appréciation, conféré par les dispositions légales précitées.
a) Les clauses d'esthétique contenues aux art. 86 LATC, 82 et 85 RPE sont très larges du point de vue des objets protégés et de l'atteinte justifiant l'intervention du pouvoir étatique. Cela ne signifie toutefois pas que ces normes permettraient à l'autorité de les invoquer pour sauvegarder des objets ou des sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre des atteintes dépourvues de portée (ATF 115 Ia 114 consid. 3d; cf. art. 36 al. 4 Cst.). Une intervention de l'autorité communale ou cantonale sur la base de l'art. 86 LATC ou de dispositions communales de portée analogue ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Elle doit se justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la protection d'un site ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables (ATF 101 Ia 213 consid. 6c p. 222 s.). Selon la jurisprudence, une clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur, mais dans le respect du principe de la proportionnalité à l'instar de toute restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique. La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation à l'environnement bâti dans un site doit être résolue non pas en fonction du sentiment subjectif de l'autorité, mais selon des critères objectifs et systématiques; en tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 114 Ia 343 consid. 4b p. 345; TF 1C_465/2010 du 31 mai 2011; 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 4.1).
Rappelons encore que l'art. 18 RPQ prévoit que des transformations sont possibles s'agissant des bâtiments faisant l'objet d'une note 3 au recensement architectural, si elles sont compatibles avec la conservation et la mise en valeur de ces bâtiments. A l'instar des art. 86 LATC, 82 et 85 RPE, cette disposition confère une certaine marge d'appréciation à l'autorité communale.
Dès l
o
rs que l'autorité municipale dispose d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal cantonal observe une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas sans autre sa propre appréciation à celle de cette autorité, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales (art. 98 LPA-VD; TF 1C_450/2008 du 19 mars 2009; AC.2011.0065 du 27 janvier 2012 et les références).
b) Selon l'art. 36 Cst., les restrictions à la propriété doivent être justifiées par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et être proportionnées au but visé (al. 3).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 p. 235; 135 I 176 consid. 8.1; 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités).
c) En l'occurrence, le refus de la municipalité reprend à son propre compte le préavis du SIPAL. Ce service considère que les bâtiments litigieux présenteraient une qualité historique, sociale et architecturale certaine. Ils seraient le témoignage préservé d'un style de vie particulier, d'un mode de vie influençant les constructions du début du 20
ème
siècle. Il estime que des volets en aluminium, par leur aspect, leur brillance et leur ligne industrielle parfaite, ne correspondraient pas à l'esthétique et au vocabulaire d'origine des bâtiments, soit des volets en bois fabriqués par la main de l'homme à un coût faible. Le seul ouvrage qualitatif sur le plan patrimonial serait celui qui respecterait l'authenticité, la substance, les techniques et l'histoire des bâtiments, ce qui ne serait pas le cas de volets en aluminium, qui n'existaient pas au début du 20
ème
siècle. De plus, les volets en bois auraient également, avec le temps, une patine qui participerait à la qualité de l'ouvrage, ce que ne pourraient offrir des volets en aluminium. Le SIPAL déclare que le bois nécessiterait un entretien régulier mais disposerait d'une durabilité tout à fait estimable, comme en témoigneraient des volets très anciens (plusieurs décennies, voire plus) en bois conservés sur de nombreux bâtiments du canton. Il en irait ainsi surtout en présence de lames pleines, peintes à l'huile. Il souligne encore que le travail de fabrication à la main de volets en bois ferait partie des techniques traditionnelles du bâtiment et relèverait donc du patrimoine architectural immatériel, qui mérite la protection du SIPAL. Le maintien de la matérialité et des techniques de mise en œuvre historique participerait ainsi à la conservation de la valeur patrimoniale du bâtiment. Enfin, la question des coûts mériterait d'être étudiée sur le long terme, longévité dans laquelle le patrimoine, considéré comme intemporel, devrait se placer. Dès lors, la protection du patrimoine imposerait une plus grande durabilité de l'ouvrage. Dans cette optique, les volets en bois présenteraient ainsi une plus grande rentabilité. Concernant les alentours, le SIPAL relève que les bâtiments concernés seraient construits dans un espace reconnu pour des valeurs d'ordre paysagère aux abords du centre historique d'Avenches. Ces espaces seraient inscrits dans l'ISOS afin de mettre en exergue leur sensibilité et de conserver les qualités des centres reconnus d'importance national. Ce secteur serait aujourd'hui passablement perturbé par des constructions nombreuses et industrielles. Les bâtiments concernés, ainsi que le groupe voisin, seraient les seuls à avoir reçu une note et une mesure de protection dans les alentours.
d) Selon la fiche de recensement, les bâtiments litigieux des recourantes disposent d'une note 3 en raison de leur style général, de leur vocation de maisons ouvrières ainsi que de l'intérêt historique et sociologique qu'ils représentent pour la localité d'Avenches. Ces bâtiments constituent en effet un témoin de l'époque de la construction du Haras fédéral. Ils font partie d'un ensemble de trois groupes composés de deux maisons contiguës chacun, dont le deuxième occupe les parcelles voisines et le troisième, sis plus au Nord, a été démoli en 2005. Ces maisons ont été construites en 1900-1901 afin d'y loger les nombreux nouveaux habitants travaillant à la construction du Haras fédéral. Par ailleurs, elles font partie du périmètre environnant X inventorié par l'ISOS, intitulé "Abords du site avec immeubles et lotissements, fin 20e/déb. 21e s., et centre commercial". Ce périmètre X comporte un objectif de sauvegarde b, c'est-à-dire que l'ISOS préconise la sauvegarde des caractéristiques essentielles pour les composantes attenantes au site. Ledit périmètre est inscrit dans la catégorie d'inventaire b ("partie sensible pour l'image du site, souvent construite") et doit répondre à un objectif b ("sauvegarde des caractéristiques essentielles pour les composantes attenantes au site"). Enfin, la fiche ISOS mentionne les deux bâtiments litigieux, ainsi que le groupe voisin, au titre de "deux habitations ouvrières du début du 20
ème
siècle, placées tel un avant-poste sur les champs jadis sans constructions".
L'intérêt public à conserver les bâtiments litigieux dans leurs caractéristiques d'origine, y compris de maintenir la matérialité - le bois - des volets garnissant leurs fenêtres, ne fait dès lors pas de doute.
e) Cela étant, sous l'angle du principe de la proportionnalité, il convient d'examiner si l'intérêt public à maintenir des volets en bois sur les bâtiments litigieux l'emporte sur l'intérêt privé des recourantes à les remplacer par des volets en aluminium.
aa) Certes, d'un point de vue historique, le remplacement des volets actuels par des volets également en bois permettrait de conserver au mieux les façades des bâtiments en cause, puisqu'il s'agit du matériau utilisé à l'origine, en 1900. Cependant, il ne faut pas perdre de vue que les bâtiments ne sont ni inscrits à l'inventaire (art. 49 ss LPNMS), ni classés comme monument historique (art. 52 LPNMS), si bien que les exigences de conservation doivent être tempérées. De plus, la matérialité des volets en bois est certes conforme à l'esprit de simplicité des maisons ouvrières, mais l'on peut s'interroger sur l'importance qu'elle représente ici, comparativement aux caractéristiques principales des bâtiments litigieux, telles que la volumétrie des maisons doubles, l'organisation et les proportions des percements, munis de volets, les éléments de décor de façade ainsi que la forme des toitures. A cela s'ajoute qu'en termes d'intégration dans le périmètre X d'Avenches répertorié à l'ISOS, le fait de remplacer les volets existants par des volets en aluminium n'apparaît pas d'un grand impact, d'autant moins que la zone comprend un centre commercial et de nombreuses constructions modernes, en particulier autour des bâtiments litigieux.
En conséquence, si l'importance de la présence de volets n'est pas discutable, l'intérêt public à leur conservation dans leur matériau d'origine doit être relativisé.
bb) De leur côté, les recourantes font essentiellement valoir que la pose de nouveaux volets en bois entraînerait un important coût supplémentaire par rapport à des volets en aluminium, vu leurs frais d'acquisition et d'entretien plus élevés.
On rappelle que les bâtiments litigieux comportent au total 32 fenêtres, correspondant à 64 battants.
Il ressort des pièces des recourantes que la pose de volets en aluminium avec jalousies fixes reviendrait à 21'726 fr. au total (cf. offre de F._ du 15 mars 2017, comprenant l'évacuation et les taxes d'élimination des anciens volets, pièce 13).
S'agissant des volets en bois, il découle du devis établi par E._ le 5 décembre 2017 (comprenant l'évacuation et les taxes d'élimination des anciens volets, pièce 12) que la pose de volets en bois plein (sans jalousie), peints, coûterait 26'515 fr. La différence à l'achat est donc de 4'789 fr. A cela s'ajoute que pour bénéficier d'une belle durabilité, des volets en bois devraient être repeints tous les 5 à 6 ans pour la façade exposée (qui compte 12 fenêtres) et tous les 10 ans pour les autres façades. Cela impliquerait ainsi une dépense de l'ordre de 2'100 fr. en moyenne tous les 5 à 6 ans et de 5'600 fr. en moyenne tous les 10 ans (cf. courriel du 7 décembre 2017 d'E._, 150 fr, à 200 fr. par fenêtre, pièce 10). Si l'on se réfère à l'offre du 10 avril 2018 de P._ (de 245 fr. par fenêtre), ces montants s'élèveraient même à 2'940 fr., respectivement 7840 fr. Par rapport à des volets en aluminium, l'écart à l'entretien atteint ainsi, après 10 ans, au moins 7'700 fr. (2'100 fr. + 5'600 fr.). Au total, le surcoût financier après 10 ans - achat et entretien - pour des volets en bois sans jalousies peut dès lors être estimé à 12'500 fr. (4'789 fr. + 7'700 fr.). En d'autres termes, il s'agit d'un surcoût de 58% (12'500 fr. / 21'726 fr. x 100). De plus, en cas de casse, des frais de menuiserie doivent être ajoutés. On précisera encore que les recourantes ne pourront prétendre à aucune subvention, leurs bâtiments ne bénéficiant que d'une note 3 (cf. les indications données par le SIPAL lors de l'audience du 21 mars 2018).
cc) Dans ces conditions, il apparaît disproportionné, au vu de l'ensemble des circonstances, d'exiger des recourantes le sacrifice financier conséquent découlant de la pose de volets en bois. Autrement dit, au vu des éléments susmentionnés, notamment de la note 3 attribuée aux bâtiments litigieux, l'intérêt public à la conservation du patrimoine par la pose de volets en bois doit céder le pas devant l'intérêt privé des recourantes à placer des volets en aluminium. Encore faut-il cependant que les recourantes choisissent des volets en aluminium mat, imitant le bois dans leur aspect et dans la forme des composants des panneaux. De tels volets, même s'ils ne bénéficient pas de l'authenticité du matériau d'origine, permettront en effet d'atténuer les différences entre des volets en aluminium et des volets en bois.
L'intérêt, invoqué par le SIPAL, à encourager la fabrication de volets en bois de manière artisanale, est certes digne de considération, mais ne conduit pas à une autre conclusion, d'autant moins qu'actuellement, la fabrication des volets en bois ne se fait plus guère par un artisan menuisier, pour des raisons de coût, mais est entièrement automatisée en usine.
6.
Les recourantes se plaignent d'une violation du principe d'égalité de traitement, en relevant que le groupe de maisons ouvrières voisin, dont la situation est en tous points comparable au leur, est équipé de volets en aluminium. Elles font en outre valoir que de nombreux bâtiments du bourg d'Avenches inscrits à l'inventaire et bénéficiant d'une note 1 disposent pourtant de volets en aluminium.
Comme
l'a exposé la municipalité lors de l'inspection locale du 21 mars 2018, les volets en aluminium ont été posés
dans le groupe de maisons ouvrières voisin et plus généralement dans le bourg d'Avenches, sans qu'aucune a
utorisation n'ait été demandée. Les recourantes se prévalent ainsi, en quelque sorte, d'une égalité dans l'illégalité (cf. ATF
139 II 49 consid. 7.1;
136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 132 II 485 consid. 8.6 p. 510 et les références
).
Quoi qu'il en soit, la
question peut
demeurer ouverte dès lors que la décision litigieuse ne résiste pas
de toute façon pas
à l'examen sous l'angle du principe de la proportionnalité (cf. consid. 5
supra
).
7.
a) Vu ce qui précède, le recours est admis en ce sens que les recourantes sont autorisées à poser des volets en aluminium - au sens du consid. 5e - sur les maisons ouvrières occupant leur parcelle 471 d'Avenches. La décision attaquée est donc annulée et renvoyée à la Municipalité d'Avenches pour nouvelle décision dans ce sens.
b) Les frais judiciaires, fixés à 1'500 fr. vu l'importance de la cause (art. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]), sont mis à la charge de la Municipalité d'Avenches qui succombe (art. 49 LPA-VD). Celle-ci versera en outre des dépens aux recourantes d'un montant de 2'500 fr. TVA incluse, en remboursement des frais engagés pour sa défense par un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD et 11 TFJDA).