# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9ff59709-2b2f-5919-b8a4-17faa03c4cef
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2004
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A.
RI0 ha conseguito la patente di maestra di scuola d’infanzia nel 1977. In seguito ha lavorato per 14 anni quale docente nominata presso le scuole comunali di _.
Dopo due anni di interruzione volontaria dell’attività lavorativa, a partire dall’anno scolastico 1994/1995 è stata assunta dal municipio di _ quale docente incaricata a metà tempo presso la locale scuola dell’infanzia. Tale incarico le è stato in seguito regolarmente rinnovato sino al termine dell’anno scolastico 1998/1999, dopo di che l’esecutivo comunale ha risolto di tramutare il rapporto d'impiego in una nomina a metà tempo.
B.
Sentito il preavviso del Dipartimento dell’istruzione, della cultura e dello sport, il 23 aprile 2002 il Consiglio di Stato ha deciso la soppressione della settima sezione di scuola dell’infanzia del comune di _, in ragione della diminuzione considerevole delle iscrizioni all’anno scolastico 2002/2003. Il Governo ha precisato che tale misura avrebbe comportato lo scioglimento del rapporto d’impiego per una docente a tempo pieno o per due docenti a metà tempo, secondo i disposti dell’art. 60 LOrd.
Il 30 aprile seguente il municipio ha quindi comunicato a RI0 che ella faceva parte di quel ristretto numero di docenti che, in virtù della loro ridotta anzianità di servizio, avrebbero potuto ricevere la disdetta del contratto di lavoro.
Il 15 maggio 2002 si è tenuto un incontro tra le parti, in occasione del quale i rappresentanti dell’esecutivo comunale hanno spiegato a RI0 che in base ad una valutazione qualitativa delle quattro docenti di più recente nomina, ella era risultata quella con le qualifiche meno buone per cui sarebbe verosimilmente stata licenziata.
C.
Preso atto del preavviso favorevole 3 giugno 2002 della Divisione della scuola, il 5 giugno seguente il municipio ha notificato a RI0 la pre-disdetta del rapporto di impiego.
Il 18 luglio 2002 ha avuto luogo un’udienza davanti alla Commissione conciliativa per il personale dello Stato nel corso della quale i commissari hanno formulato una proposta transattiva, alla quale l’esecutivo comunale non ha però aderito.
Il 23 luglio 2002 quest’ultimo ha quindi risolto di sciogliere il rapporto di lavoro con RI0 con un termine di disdetta di tre mesi. La decisione, immediatamente esecutiva, è stata motivata con la soppressione di una sezione della scuola d’infanzia, con le qualifiche appena sufficienti dell’interessata e con il fatto che ella figurava tra le docenti di più recente nomina.
D.
Con giudizio 8 ottobre 2002 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l’impugnativa contro di essa interposta da RI0.
Richiamate le disposizioni che regolano la materia, il Governo ha ritenuto che il provvedimento, resosi necessario in seguito alla soppressione del posto di lavoro, non procedesse da un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento conferito al municipio dall'art. 60 cpv. 4 LOrd. L’Esecutivo cantonale ha quindi considerato che, con l’evasione del merito, la domanda di ripristino dell’effetto sospensivo del gravame era divenuta priva d’oggetto.
E. Contro il predetto giudizio governativo RI0 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che il medesimo venga annullato assieme alla risoluzione municipale di disdetta.
Rimprovera al Consiglio di Stato di avere tardato ad evadere la sua richiesta di restituzione dell’effetto sospensivo, incorrendo in questo modo in un diniego di giustizia.
Contesta la risoluzione del rapporto di lavoro, sostenendo che la medesima si fonda su di un’applicazione arbitraria dei criteri di scelta stabiliti dall’art. 60 cpv. 4 LOrd, in caso di disdetta dovuta a soppressione del posto o della funzione. Afferma che ai fini del calcolo della sua anzianità di servizio, non è stato tenuto in considerazione né il lungo periodo di insegnamento trascorso a _, né i 5 anni di incarico a _. Aggiunge poi che le qualifiche, su cui il municipio si è fondato per giustificare il suo licenziamento, sarebbero state allestite in totale dispregio delle più elementari garanzie procedurali e costituzionali, ragione per la quale le stesse non avrebbero alcun valore. Infine, sostiene che nella denegata ipotesi in cui la disdetta dovesse essere ritenuta valida, la stessa non rispetterebbe il termine di 6 mesi previsto dall’art. 60 cpv. 2 LOrd, avendo ella 22 anni di servizio alle spalle.
F. Il ricorso è avversato sia dal Consiglio di Stato, che dal Dipartimento dell’istruzione della cultura e dello sport, che dal municipio di _, il quale formula alcune osservazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 66 cpv. 2 e art. 67 cpv. 1 lett. f LOrd). Il ricorso, inoltrato tempestivamente (art. 46 cpv. 1 PAmm) da una persona legittimata ad agire (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.
2.1. L’insorgente rimprovera in via preliminare al Consiglio di Stato di avere commesso un diniego di giustizia e di avere violato i suoi diritti di parte per avere omesso di statuire immediatamente sulla domanda di ripristino dell’effetto sospensivo formulata in calce al suo gravame. Afferma che, visto il carattere eccezionale che dottrina e giurisprudenza attribuiscono alla revoca preventiva dell’effetto sospensivo, il Governo non poteva procrastinare l’esame di detta istanza cautelare sino all’evasione del merito. Sostiene che a causa di ciò ella ha dovuto subire sin da subito gli effetti della disdetta litigiosa ed è stata di fatto privata della possibilità di difendere il proprio impiego e di percepire il salario, senza che vi fosse un interesse preminente che giustificasse l’immediata esecutività del provvedimento.
2.2. Di regola, le decisioni dell’autorità amministrativa crescono in giudicato formale e diventano esecutive soltanto al momento in cui scadono inutilizzati i termini di ricorso previsti dal diritto cantonale. In caso di impugnazione, la crescita in giudicato e l’esecutività delle decisioni vengono differite sino al momento in cui diventano definitive per esaurimento dei rimedi di diritto. Questa regola non è tuttavia assoluta. Per disposizione di legge o dell’autorità decidente taluni provvedimenti sono infatti esecutivi già prima della loro crescita in giudicato formale. La provvisoria esecutività delle decisioni non ancora cresciute in giudicato è sostanzialmente equiparabile ad una misura provvisionale, volta a permettere alla decisione di esplicare effetti materiali sin dal momento della sua notifica (RDAT 1990 n. 29 consid. 2).
2.3. Nel caso di specie, è vero che la ricorrente aveva chiesto al Consiglio di Stato di restituire al gravame introdotto contro la disdetta intimatale dal municipio l’effetto sospensivo ed è pure vero che il Governo ha omesso di immediatamente statuire su tale domanda, attendendo invece l’evasione del merito per dichiarare la medesima priva di oggetto. Sennonché, contrariamente a quanto affermato nell’impugnativa, quest’ultima soluzione non ha arrecato alla ricorrente alcun pregiudizio pratico o giuridico. Innanzitutto si deve considerare che, giacché il suo posto di lavoro era stato soppresso, l’eventuale accoglimento della domanda di conferimento dell’effetto sospensivo non le avrebbe comunque permesso di riprendere l’attività lavorativa presso la scuola dell’infanzia. In secondo luogo, la decisione governativa è stata emanata prima della scadenza del termine trimestrale di disdetta impartito alla ricorrente con risoluzione 23 luglio 2002, ragione per la quale il fatto che il Consiglio di Stato abbia statuito sulla domanda provvisionale congiuntamente al merito della vertenza non ha comunque impedito a RI0 di percepire ancora il suo salario pendente quel ricorso. In simili circostanze, tenuto conto anche del lasso di tempo relativamente breve intercorso tra l’inoltro del gravame e l’evasione del medesimo, non si può affatto ritenere che il Governo sia incorso nell’occasione in un diniego di giustizia nei confronti di quest’ultima.
3.
3.1. I rapporti di impiego dei docenti delle scuole comunali sono retti dalla legge sull'ordinamento degli impiegati e docenti del 15 marzo 1995 (LOrd; cfr. art. 1 cpv. 1 lett. b della stessa). Il conferimento della nomina in loro favore spetta al municipio (art. 2 cpv. 1 lett. b LOrd; art. 7 cpv. 1 lett. a della legge sulla scuola dell'infanzia e della scuola elementare del 7 febbraio 1996). Con l'approvazione del Dipartimento dell’istruzione della cultura e dello sport il municipio può altresì sciogliere il rapporto di impiego di un docente delle scuole comunali prevalendosi di giustificati motivi (art. 60 cpv. 1 e 6 LOrd, dal marginale "disdetta"). Sono considerati giustificati motivi (art. 60 cpv. 3 LOrd): la soppressione del posto o della funzione senza possibilità di trasferimento o di pensionamento per limiti d'età (lett. a); l'assenza per malattia o infortunio che si protrae per almeno 18 mesi senza interruzione o le assenze ripetute di equivalente rilevanza per la loro frequenza (lett. b); qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina possa continuare il rapporto d'impiego nella stessa funzione o in un'altra funzione adeguata e disponibile nell'ambito dei posti vacanti (lett. c).
La disdetta può essere data per la fine di un mese con preavviso di tre mesi; per i dipendenti con almeno 15 anni di servizio o 45 anni di età il preavviso sale a sei mesi (art. 60 cpv. 1 e 2 LOrd).
3.2. Come esposto in narrativa, nel caso di specie il municipio ha fondato la contestata disdetta sull'ipotesi contemplata all'art. 60 cpv. 3 lett. a LOrd, ossia sulla soppressione di due docenti a metà tempo a seguito della diminuzione del numero di allievi presso l'istituto scolastico dell’infanzia. Giusta l'art. 60 cpv. 4 LOrd, la disdetta per soppressione di posto, nel caso di necessità di scelta tra più dipendenti, viene pronunciata nei confronti di quelli che hanno i requisiti e le qualifiche individuali inferiori o il minor numero di anni di servizio. Restano riservate eccezioni a dipendenza degli oneri di famiglia o di altre fondate ragioni, a definitivo giudizio dell'autorità di nomina. L'art. 60 cpv. 4 LOrd stabilisce pertanto i criteri che devono, di principio, essere applicati alternativamente dall'autorità di nomina, a giudizio di quest'ultima, per ricercare, tra più dipendenti, quello che dev'essere licenziato in caso di soppressione del posto; la norma conferisce in pari tempo all'autorità di nomina la facoltà di derogare all'applicazione di tali criteri in presenza di giustificati motivi: il quesito di sapere se sussiste una situazione eccezionale, legittimante il ricorso a una deroga, è questione di diritto, quello di stabilire in che modo tenerne conto è questione d'apprezzamento (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3.a edizione, n. 1977).
3.3. In materia di disdetta fondata sull'art. 60 cpv. 3 lett. a LOrd l'autorità di nomina fruisce pertanto di un certo potere d'apprezzamento. Questa prerogativa limita, di riflesso, il potere cognitivo del Tribunale amministrativo, circoscritto - in tale ipotesi - ai soli casi di abuso o di eccesso del potere d'apprezzamento (art. 61 PAmm). La possibilità, per questo tribunale, di verificare la legittimità della decisione impugnata è pertanto limitata.
Inoltre giusta l'art. 69 cpv. 1 PAmm, applicabile attraverso il rinvio di cui all'art. 67 cpv. 2 LOrd, il Tribunale amministrativo non può annullare la disdetta, ma può accertare, al più, che questa è ingiustificata.
Già per quest'ultimo motivo, la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo, formulata in via cautelare dalla ricorrente dinnanzi a questo tribunale, era sin dall'inizio sprovvista di qualsiasi portata pratica: in effetti, un suo eventuale accoglimento non avrebbe comportato per lei la possibilità di occupare, pendente causa, un posto di lavoro che nel frattempo era stato soppresso.
4.
4.1. Il municipio ha costantemente giustificato la decisione di licenziare la ricorrente, invocando l’applicazione di criteri di scelta preminentemente qualitativi nei confronti delle docenti di più recente nomina.
In verità, dall'esame degli atti emerge chiaramente che l'esecutivo comunale ha adottato la misura litigiosa fondandosi non soltanto sulle qualifiche delle docenti, come ancora ribadito in sede di risposta al presente gravame, ma anche tenendo conto della loro anzianità lavorativa, prova ne è che la scelta di licenziare la ricorrente è avvenuta all'interno di un lotto di quattro insegnanti precedentemente selezionate sulla base di quest'ultimo fattore. Così facendo, esso ha in pratica applicato, combinandoli tra loro, entrambi i criteri alternativamente contemplati dall'art. 60 cpv. 4 LOrd, vale a dire quello relativo all'anzianità dapprima e quello qualitativo in un secondo tempo.
Ora, un simile modo d'agire non appare in sé censurabile. Come sopra illustrato, la predetta disposizione conferisce in questo ambito all'autorità di nomina un ampio margine di autonomia, che essa è comunque tenuta ad esercitare nel rispetto dei principi generali del diritto e degli scopi perseguiti dalla legge.
Sennonché nella fattispecie in esame il fatto che l'esecutivo abbia, tra l'altro, applicato il criterio dell'anzianità, tenendo soltanto conto degli anni di nomina della ricorrente presso le locali scuole dell'infanzia e ignorando così sia il lavoro da lei prestato con lo statuto di incaricata, sia i 14 anni di attività svolti presso le scuole dell'infanzia di _o, conduce ad un risultato manifestamente contrario alla spirito della norma e, in quanto tale, inficiato d'arbitrio.
4.2. La legge non fornisce alcuna indicazione in merito al modo con cui gli anni di servizio del dipendente devono essere calcolati nell'ambito dell'applicazione dell'art. 60 cpv. 4 LOrd. A questo proposito occorre considerare che, nella misura in cui fa riferimento a quest'ultimo criterio, la norma in questione mira sostanzialmente a far sì che, nei casi di riduzione del personale per soppressione del posto di lavoro o della funzione, i dipendenti che se licenziati potrebbero incontrare delle difficoltà a ritrovare un impiego a causa della loro anzianità, beneficino di maggiori garanzie rispetto ai loro colleghi più giovani per quanto riguarda la conservazione del loro posto di lavoro. Ora, affinché un simile scopo possa essere realizzato è necessario che l'autorità di nomina, allorquando intendere attenersi (anche) a questo criterio di scelta, tenga conto di tutti gli anni di lavoro prestati dal dipendente nella medesima funzione, senza considerare eventuali interruzioni della carriera o, come in concreto, eventuali cambiamenti di datore di lavoro. In caso contrario, verrebbero penalizzati in maniera eccessiva quei collaboratori che, pur essendo nel modo del lavoro da lungo tempo, per svariate ragioni non hanno potuto seguire una carriera professionale perfettamente lineare e continua. Situazione questa che riguarda soprattutto le dipendenti di sesso femminile, le quali non di rado si trovano confrontate con la necessità di dover rinunciare temporaneamente all'esercizio della professione per occuparsi dell'economia domestica o dell'educazione dei figli.
Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dal municipio in sede di risposta, nessun distinguo può essere effettuato tra gli anni di servizio prestati in virtù di un incarico e quelli prestati grazie all'ottenimento della nomina: nella misura in cui entrambi questi statuti soggiacciono per gli aspetti salariali e carrieristici alle medesime norme della LStip e della LOrd, essi sono da considerare equivalenti ai fini del calcolo degli anni di servizio.
4.3. Decidendo di circoscrivere il numero delle candidate alla disdetta del rapporto di lavoro in funzione del numero di anni di nomina presso le scuole di _, il municipio ha dunque applicato alla fattispecie in esame il criterio dell'anzianità di servizio, contemplato dall'art. 60 cpv. 4 LOrd, in maniera incompatibile con il fine perseguito dalla norma. Esso avrebbe invece dovuto considerare che la ricorrente aveva alle spalle ben 22 anni di carriera quale insegnante di scuola d'infanzia e che pertanto non poteva certo essere fatta rientrare tra le docenti che in virtù della loro scarsa anzianità di servizio, erano suscettibili di essere licenziate.
Sempre a tale proposito va rilevato come nel corso del 2001 l'esecutivo comunale avesse concesso alla ricorrente una gratifica d'anzianità ex art. 15 cpv. 1 LStip per i suoi 20 anni di insegnamento. In quell'occasione esso, oltre a non tener conto dei due anni di interruzione dell'attività lavorativa – così come prescritto dalla quest'ultima disposizione -, aveva reputato ininfluente ai fini della determinazione dell'anzianità di servizio sia il fatto che RI0 era stata per i primi 14 anni della sua carriera d'insegnante alle dipendenze di un altro comune, sia il fatto che tra il 1994 e il 1999 ella era stata attiva a _ quale semplice incaricata.
Irrilevante appare poi il fatto che alla ricorrente sia stata (correttamente) calcolata l'indennità di uscita sulla base degli 8 anni di servizio prestati in quest'ultimo comune, anziché sui 22 anni complessivi di insegnamento praticati. In effetti, nella misura in cui al termine dell'anno scolastico 1991/1992 ella aveva lasciato volontariamente il posto di lavoro che occupava a _, gli
"anni interi di servizio prestati"
computabili ai fini dell'applicazione della formula di cui all'art. 18 cpv. 2 LOrd dovevano per forza di cose essere soltanto quelli relativi al secondo impiego, terminato in seguito a licenziamento per soppressione del posto.
5. Il gravame dev'essere pertanto accolto già per i motivi che precedono. Non appare, di conseguenza, necessario esaminare le ulteriori censure addotte dalla ricorrente.
Come è già stato spiegato in precedenza, giusta l'art. 69 cpv. 1 PAmm, applicabile per il rimando dell'art. 67 cpv. 2 LOrd, il Tribunale amministrativo non può annullare la disdetta; esso deve limitarsi ad accertare che questa è ingiustificata. Spetterà a questo punto al municipio di _ determinarsi circa la continuazione o meno del rapporto di lavoro. Dovesse esso persistere nella decisione di licenziamento, la procedura per la determinazione dell'indennità spettante all'insorgente è retta, in assenza di accordo delle parti sul suo ammontare, dall'art. 68 LOrd ed eventualmente, via l'art. 67 cpv. 2 LOrd, 69 cpv. 2 PAmm (cfr. sull'argomento Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 69 n. 6).
La risoluzione governativa, che pone a carico di RI0 la tassa di giudizio a seguito delle reiezione della sua impugnativa, deve invece essere annullata allo scopo di eliminare subito il corrispondente pregiudizio per l'insorgente.
6. Il municipio di _ può essere sollevato dal pagamento di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Esso non può tuttavia sottrarsi all'obbligo di versare adeguate ripetibili a favore della ricorrente, assistita da un legale, a valere per entrambe le sedi ricorsuali (art. 31 PAmm).