# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 3e6ab92d-1341-5eb6-84d9-e8d723674174
**Court:** BE_VB
**Chamber:** BE_VB_001
**Year:** 2017
**Language:** fr
**Jurisdiction:** BE / Espace_Mittelland
**Law Area:** Public
**Law Sub-area:** $law_sub_area

## Facts

I. Faits
1. La recourante exploite une carrière sur la base d'une autorisation de protection des
eaux pour une exploitation de pierre, octroyée le 9 décembre 1976 (1e et 2e étapes), et
d'une autorisation en matière de protection des eaux pour une extension du périmètre de la
carrière (3e étape), octroyée le 21 août 1995.
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Le 15 août 2016 vers 18h05, une explosion a eu lieu à la suite de travaux de minage. Envi-
ron 130 habitants de la commune se sont plaints que les maisons ont fortement tremblé et
ont considéré que les constructions étaient gravement mises en danger.
2. Par décision d'arrêt des travaux du 17 octobre 2016, la commune a prononcé l'arrêt
immédiat de la gestion et de l'exploitation de la carrière, spécialement l'extraction pour la 3e
étape (ch. 1). La commune a constaté, sur la base de l'art. 46 al. 1 LC1, que la décision est
immédiatement applicable indépendamment d'un éventuel recours (ch. 2). Cette décision
n'a pas fait l'objet d'un recours, elle est entrée en force.
3. Le 13 février 2017, la commune a invité la recourante et la personne responsable des
minages à une séance dans le but de connaître leurs intentions sur la poursuite de leurs
activités dans la carrière. Cette séance faisait suite à une décision de mesures
provisionnelles du 7 février 2017 rendue par le Tribunal régional Jura bernois-Seeland,
section civile, qui relatait l'éventualité d'un "ultime minage" (consid. C.5, p. 11, 1er §). La
commune a conclu que sur la base de l'entretien, elle allait étudier si un nouveau minage
est envisageable et à quelles conditions. Elle a indiqué qu'elle ferait part de sa décision à la
recourante ultérieurement.
4. Par décision d'arrêt des travaux du 10 mai 2017, la commune a prononcé l'arrêt
immédiat de la gestion et de l'exploitation de la carrière, spécialement l'extraction pour la 3e
étape (ch. 1). Elle a sommé la recourante de soumettre au Conseil municipal une demande
de déblocage pour pouvoir entreprendre de prochains travaux (ch. 2). Elle a constaté, sur
la base de l'art. 46 al. 1 LC, que la décision est immédiatement applicable
indépendamment d'un éventuel recours (ch. 3). Par courrier du 23 mai 2017, la recourante
a exprimé en substance ne pas vouloir se conformer à la décision d'arrêt des travaux du
10 mai 2017. Toutefois, elle n'a pas interjeté recours contre cette décision, qui est entrée
en force.
1 loi du 9 juin 1985 sur les constructions, LC, RSB 721.0
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5. Le 17 mai 2017, des représentants de la commune, de l'OED2 et de l'OFOR3 (Divi-
sion forestière du Jura bernois) se sont rendus sur le site de la carrière.
6. Par décision du 8 juin 2017, la commune a prononcé que la carrière sera fermée le
20 juin 2017 par la police des constructions en compagnie de la police can-tonale de Saint-
Imier (ch. 1), a fixé à la recourante un délai au 30 juin 2017 pour produire d'une part un
relevé de géomètre aux fins de vérification du périmètre autorisé à l'exploitation (ch. 2)
ainsi que, d'autre part, le permis d'emploi de la personne responsable des minages (ch. 3)
et a constaté, sur la base de l'art. 46 al. 1 LC, que la décision est immédiatement
applicable indépendamment d'un éventuel recours (ch. 4); la commune a en outre renvoyé
aux dispositions pénales (ch. 5 à 7) et statué un émolument à hauteur de 800 fr. (ch. 8). A
l'appui de sa décision, la commune considère que la recourante a l'intention de procéder à
de nouveaux travaux de minage, qu'elle ne prend pas au sérieux la précédente décision
d'arrêt des travaux et que des roches fendues non assurées sont susceptibles de se
détacher et mettre en danger l'employé de la recourante.
La commune a procédé à la mise sous scellés le 20 juin 2017.
7. Par écriture du 16 juin 2017, complétée le 10 juillet 2017, la recourante a interjeté
recours auprès de la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie (TTE).
Elle conclut à l'annulation de la décision du 8 juin 2017, plus précisément des chiffres 1, 4,
5, 6, 7, et 8. La recourante est d'avis qu'il n'est pas démontré en quoi les émissions de
poussières, de pierres, de bruits et les vibrations émises par l'explosion auraient effective-
ment porté atteinte à l'environnement. Elle ajoute que cette explosion aurait été effectuée
en conformité des normes de sécurité notamment. Elle fait valoir la décision de mesures
provisionnelles du 7 février 2017 du Tribunal régional Jura bernois-Seeland, section civile,
qui lui donnerait raison et selon laquelle le risque d'une nouvelle explosion ne serait pas
imminent. Elle émet en outre des critiques à l'encontre de la décision d'arrêt des travaux du
10 mai 2017. La recourante par ailleurs reproche à la commune de ne pas faire la distinc-
tion entre le minage, l'extraction à l'aide du marteau hydraulique, le concassage des
2 Office des eaux et des déchets 3 Office des forêts
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pierres ainsi que le chargement et le transport du gravier prêt à être livré aux clients, vio-
lant en cela le principe de la liberté économique. D'après la recourante, une simple inter-
diction de minage eût été amplement suffisante, la fermeture totale de la carrière et l'inter-
diction d'accès à celle-ci étant à ses yeux manifestement contraire au principe de la pro-
portionnalité. Elle expose que les minages ne seraient qu'occasionnels et que la commune
ne remettrait pas en question l'exploitation de la carrière en tant que telle dans la décision
attaquée. Finalement, la recourante fait valoir une violation de son droit d'être entendu, au
motif qu'elle n'a pas été invitée à participer à la vision locale organisée par les autorités;
elle déplore en outre que la décision attaquée ne repose pas sur des études ou expertises
officielles.
8. Par décision incidente du 7 juillet 2017, l'Office juridique, qui conduit les procédures
de recours pour le compte de la TTE4, a rejeté la requête de mesures provisionnelles de la
recourante du 16 juin 2017, modifiée le 5 juillet 2017, et tendant à pouvoir ponctuellement
prélever le gravier déjà prêt à être transporté aux fins d'honorer les commandes. Cette
décision est entrée en force sans avoir été attaquée.
9. Par prise de position du 26 juin 2017, complétée le 19 juillet 2017, la commune con-
clut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Elle estime d'abord que la déci-
sion d'arrêt des travaux du 10 mai 2017 ne fait pas l'objet du présent litige puisqu'elle est
entrée en force. A propos du principe de la proportionnalité, la commune fait valoir que la
fermeture de la carrière s'imposait d'une part pour la protection des personnes et des
choses, et d'autre part parce que la recourante n'a pas pris au sérieux la décision du
10 mai 2017, qui statue l'interdiction d'exploiter cette carrière. La commune, visant le res-
pect de l'ordre public et des prescriptions en matière de protection de l'environnement et en
matière de construction, considère qu'il était donc indispensable d'interdire tous travaux
d'extraction, y compris ceux effectués au marteau hydraulique, aussi longtemps que la re-
courante n'obtenait pas la levée de l'interdiction de la part de l'autorité de police des cons-
tructions. Finalement, la commune déplore avoir dû par deux fois (les 12 et 18 juillet 2017)
déposer plainte pénale contre le détenteur de la société recourante pour bris de scellés et
insoumission à une décision de l'autorité.
4 art. 7 de l'ordonnance du 18 octobre 1995 sur l'organisation et les tâches de la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie, OO TTE, RSB 152.221.191
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10. Par écriture du 24 juillet 2017, la recourante fait valoir que la décision de fermeture
va à l'encontre de la planification régionale en matière d'extraction, de décharge et de
transport des matériaux, selon laquelle le Jura bernois présenterait un déficit certain s'agis-
sant du dépôt de matériaux d'excavation ainsi qu'un besoin urgent de deux nouvelles car-
rières pour l'extraction de matériaux et d'une décharge pour matériaux inertes. La recou-
rante informe en outre n'être toujours pas en possession, malgré de nombreuses relances,
des documents demandés à la personne qu'elle a mandatée pour effectuer les minages.
11. Par prise de position du 26 juillet 2017, l'OED conclut au rejet du recours. Il estime
que la fermeture de la carrière sous scellés est conforme au principe de la proportionnalité.
Il fait valoir à cet égard que si la présomption de non-respect du périmètre d'extraction de-
vait se révéler exacte, les matériaux extraits sans autorisation devraient être remplacés par
des matériaux de même qualité. De l'avis de l'OED, puisque ces matériaux se trouvent
encore dans la carrière, ils devraient être utilisés en première priorité pour le rétablisse-
ment de l'état conforme à la loi. L'OED qualifie en outre la fermeture de la carrière comme
nécessaire du point de vue de la sécurité. Il dit avoir constaté notamment, lors du contrôle
officiel du 17 mai 2017, un éboulement mettant au jour des déchets de chantier, des amas
de roches en équilibre instable ainsi que des pierres et plaques se trouvant directement sur
le bord du front de taille. L'OED présume que le minage n'a pas été effectué dans les
règles de l'art, dès lors qu'à cette occasion, des pierres auraient été projetées jusqu'à la
route cantonale.
12. Par décision incidente du 17 août 2017, l'Office juridique a rejeté la requête de me-
sures provisionnelles de la recourante du 10 juillet 2017 tendant, d'une part, à autoriser
celle-ci à accéder à la carrière et aux matériaux concassés en vue d'honorer des com-
mandes et, d'autre part, à autoriser l'ASGB5 à accéder à la carrière afin d'établir son rap-
port annuel.
5 Association suisse de l'industrie des graviers et du béton
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13. Dans sa prise de position du 18 août 2017, l'OFOR (Division Services spécialisés et
ressources) relève que tant que les travaux et activités se déroulent dans le secteur auto-
risé de la carrière, aucun aspect forestier ne doit être traité. A cet égard, il expose qu'au
moment de l'octroi des autorisations en 1976 et 1995, les périmètres concernés n'étaient
pas situés en forêt et n'avaient donc pas nécessité d'autorisation de défrichement. Il pré-
cise que les reboisements relatifs à la 2e étape, ordonnés dans le cadre de la procédure de
libération de la 3e étape, doivent être considérés en conséquence comme des reboise-
ments non forestiers. L'OFOR ajoute que le droit acquis vaut également pour les secteurs
autorisés qui auraient été conquis par la forêt depuis l'octroi de l'autorisation.
14. Par prise de position du 4 septembre 2017, la participante d'office à la procédure a
signalé ne pouvoir accepter une exploitation de la carrière, dont elle est propriétaire, que
moyennant le respect de l'intégralité des dispositions légales en vigueur (tant s'agissant du
périmètre d'exploitation conformément aux autorisations octroyées qu'aux permis d'emploi
des sociétés intervenant sur le site). Elle a déclaré s'en remettre à la position des autorités
compétentes et prendre les mesures qui s'imposent par la suite.
15. Les autres faits et arguments de la cause sont repris ci-après en tant que besoin.

## Considerations

II. Considérants
1. Recevabilité
La commune a rendu sa décision du 8 juin 2017 sur la base de l'art. 45 al. 1 et 2 let. c LC
et de l'art. 46 a. 1 LC. Conformément à l'art 49 al. 1 LC, les décisions en matière de police
des constructions peuvent être attaquées par voie de recours administratif auprès de la
TTE. La recourante en tant que destinataire de la décision attaquée a la qualité pour recou-
rir. Les autres conditions de forme sont également remplies. Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le recours.
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2. Procédure de police des constructions, interdiction d'utilisation
a) Les organes communaux de la police des constructions prennent, dans les limites de
leurs compétences, toutes les mesures nécessaires à l'application de la présente loi ainsi
que des dispositions et décisions fondées sur elle (art. 45 al. 1 LC). Il leur incombe en par-
ticulier de faire supprimer les perturbations de l'ordre public causées par des bâtiments et
installations inachevés, mal entretenus ou de toute autre manière contraires aux disposi-
tions légales (art. 45 al. 2 let. c LC, art. 47 al. 7 DPC6). Si un maître d'ouvrage omet
d'observer des prescriptions en réalisant un projet autorisé, l'autorité compétente de la
police des constructions ordonne l'arrêt des travaux; elle peut prononcer une interdiction
d'utilisation lorsque les circonstances le commandent. Ces décisions sont immédiatement
exécutoires (art. 46 al. 1 LC). Du moment que la construction, l'installation, l'aménagement
ou l'activité perturbant l'ordre public ont des effets sur l'organisation du territoire, l’autorité
de police des constructions ordonne les mesures nécessaires indépendamment de savoir
si les facteurs perturbant l'ordre public sont soumis ou non à l'octroi d'un permis de cons-
truire, et ce notamment dans l’intérêt de la santé et de la sécurité ainsi que de la protection
des sites, du paysage ou de l’environnement (art. 1 et art. 1b al. 3 LC).
L'autorité de police des constructions peut si nécessaire s'adjoindre les services cantonaux
spécialisés (art. 47 al. 3 DPC). Elle détient la compétence primaire de prendre des me-
sures destinées au maintien de l'ordre public. Si celles-ci ne suffisent pas à la protection du
bien en question, par exemple la protection des eaux et du sol, les mesures peuvent être
prononcées en fonction de la législation spéciale, le cas échéant par le service spécialisé
cantonal (art. 20 al. 4, 21 al. 2 et 22 LCPE7)8. Par contre, la compétence de prendre des
mesures relatives à la police des forêts ressortit exclusivement au service forestier canto-
nal (art. 1 LC i.f., art. 12 al. 1 et 2 et art. 39 let. b LCFo9), lequel n'a qu'un devoir d'informa-
tion à l'égard des autres autorités (art. 63a OCFo10). La Direction de l'économie publique et
non la TTE connaît des recours en matière de police des forêts. Les règles de compétence
6 décret du 22 mars 1994 concernant la procédure d'octroi du permis de construire, DPC, RSB 725.1 7 loi cantonale du 11 novembre 1996 sur la protection des eaux, LCPE, RSB 821.0 8 Aldo Zaugg / Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4e éd., vol. I, Berne 2013, art. 45 n. 4 9 loi cantonale du 5 mai 1997 sur les forêts, LCFo, RSB, 921.11 10 ordonnance cantonale du 29 octobre 1997 sur les forêts, OCFo, RSB 921.111
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qui précèdent valent aussi bien pour le prononcé de mesures de rétablissement finales que
pour celui de mesures provisionnelles.
b) L'autorité de police des constructions doit faire supprimer les perturbations de l'ordre
public causées par des installations et activités contraires aux dispositions légales, notam-
ment au moyen d'une procédure de rétablissement de l'état conforme à la loi (art. 46 LC).
Si elle constate que l'administré omet d'observer des prescriptions, elle est obligée de faire
cesser les travaux, elle n'a aucune marge d'appréciation à cet égard.11 La décision y rela-
tive a pour effet d'introduire la procédure de rétablissement de l'état conforme.12 L'arrêt des
travaux constitue une mesure provisionnelle. Celle-ci tend à sauvegarder un intérêt protégé
par la loi et qui paraît menacé. Elle a pour but de maintenir provisoirement inchangée une
situation de fait ou de droit jusqu'à ce que cela ne soit plus nécessaire, en particulier jus-
qu'à ce que la demande de permis de construire soit acceptée ou que le rétablissement de
l'état conforme soit ordonné. Etant donné la nature provisionnelle du régime, il suffit pour
justifier l'arrêt des travaux qu'un examen sommaire fasse apparaître l'illicéité de l'ouvrage,
de l'aménagement ou de l'activité comme vraisemblable. L'autorité de police des construc-
tions devra établir l'illicéité de façon probante lors de la procédure de rétablissement de
l'état conforme à la loi qui doit suivre l'arrêt des travaux.13
L'autorité de police des constructions peut prononcer une interdiction d'utilisation lorsque
les circonstances le commandent. Autrement dit, l'autorité doit examiner si cette mesure
est conforme au principe de la proportionnalité; elle dispose à cet égard d'un certain pou-
voir d'appréciation. S'il est d'emblée évident ou du moins très probable que l'exploitation
est contraire au droit et ne peut pas être légalisée, l'intérêt de l'administré à la poursuivre
n'est en règle générale pas digne d'être protégé. Les circonstances justifiant l'interdiction
d'utilisation sont notamment les suivantes: la mise en danger de la sécurité ou de la santé
des êtres humains et des animaux, la mise en danger de l'environnement ou de biens ma-
tériels importants, ou encore la nécessité de faire exécuter les conditions statuées dans
une décision. L'interdiction d'utilisation se justifie également si le maître de l'ouvrage est de
mauvaise foi et qu'il pourrait tirer un avantage illégitime de cette utilisation. Les cas où
l'interdiction toucherait aussi des tiers (locataire, acquéreur) de manière inéquitable sont
11 Zaugg / Ludwig, art. 46 n. 6 12 Zaugg / Ludwig, art. 46 n. 3 13 Zaugg / Ludwig, art. 46 n. 6b
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réservés. Il faut être particulièrement strict en cas de mauvaise foi qualifiée.14 Il s'agit
notamment de ne pas favoriser l'administré de mauvaise foi par rapport à ceux qui obser-
vent les procédures et les décisions de l'autorité.15 A l'instar des conditions applicables à
l'arrêt des travaux, le prononcé d'une interdiction d'utilisation – pour autant qu'elle statuée à
titre de mesure provisionnelle et non pas définitive – ne nécessite pas d'instruction appro-
fondie ni d'administration des preuves, un examen sommaire sur la base du dossier étant
suffisant16.
3. Objet de la contestation, droit d'être entendu
a) La recourante émet des critiques à l'encontre de la décision d'arrêt des travaux du
10 mai 2017. Elle reproche en outre à la commune de ne pas l'avoir invitée à l'inspection
des lieux du 17 mai 2017, y voyant une violation de son droit d'être entendu. Finalement,
elle déplore que la décision attaquée ne repose pas sur des études ou expertises offi-
cielles.
b) En date du 17 octobre 2016, la commune a rendu à titre provisionnel une décision
intitulée "arrêt des travaux" et qui de plus équivaut à une interdiction d'utilisation,
puisqu'elle statue "l'arrêt immédiat de la gestion et de l'exploitation de la carrière". La pro-
cédure de rétablissement est censée être pendante depuis cette date. Craignant, sur la
base d'affirmations relatées dans une décision de mesures provisionnelles rendue par la
section civile du Tribunal régional (cf. I.3. ci-dessus), qu'un minage se répète, la commune
a rendu le 10 mai 2017 une deuxième décision également intitulée "arrêt des travaux". En
plus du prononcé de l'arrêt immédiat de la gestion et de l'exploitation de la carrière, cette
deuxième décision complétait la première par l'obligation faite à la recourante de "sou-
mettre à la commune une demande de déblocage pour pouvoir entreprendre de prochains
travaux". Ces deux décisions d'arrêt des travaux et d'interdiction d'utilisation n'ont pas fait
l'objet de recours.
Le 17 mai 2017, la commune, l'OED et l'OFOR ont visité le site. Puis le 23 mai 2017, la
recourante a fait savoir à la commune qu'elle ne voulait pas se conformer à la décision du
14 Zaugg/Ludwig, art. 46 n. 7 15 JAB 2003 p. 455, consid. 4 16 Zaugg / Ludwig, art. 46 n. 7a
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10 mai 2017. Partant, la décision attaquée du 8 juin 2017 n'est que la concrétisation de la
décision du 10 mai 2017: la recourante ayant exprimé clairement son intention de ne pas
respecter celle-ci, la commune s'est vue contrainte de prononcer une mesure supplémen-
taire, à savoir la pose de scellés. Autrement dit, l'interdiction d'exploiter jusqu'à la levée de
celle-ci par l'autorité est entrée en force sans faire l'objet de recours. Dans la présente pro-
cédure, seule l'interdiction physique d'accéder à la carrière, notamment pour en sortir des
matériaux par exemple aux fins de livraison, est encore litigieuse.
c) Etant donné que la décision du 10 mai 2017 n'est pas objet de la contestation dans la
présente procédure de recours, la TTE ne peut pas examiner les griefs exprimés à son
égard par la recourante. Ceux-ci sont tardifs.
d) La décision attaquée est une décision incidente prononçant une mesure provision-
nelle. Une inspection des lieux en présence des participants à la procédure et/ou la pro-
duction d'expertises n'ont pas leur place à ce stade. C'est à bon droit que l'autorité de po-
lice des constructions n'a dans le cadre de sa décision incidente ordonné ni l'une ni les
autres. Les griefs de la recourante à cet égard sont infondés. Au demeurant, elle avait tout
de même pu s'exprimer lors de la séance du 13 février 2017 puis par courrier du 23 mai
2017.
e) La procédure de rétablissement de l'état conforme à la loi est encore pendante.
L'autorité doit constater les faits d'office (art. 18 al. 1 LPJA). En outre, elle décide du genre
et de l'étendue des mesures d'instruction à prendre sans être liée aux offres de preuve des
parties (art. 18 al. 2 et 19 al. 1 LPJA). Néanmoins, elle doit entendre les parties avant de
rendre la décision (art. 21 al. 1 LPJA), à moins par exemple qu'il n'y ait péril en la demeure
(art. 21 al. 2 let. b LPJA). Les parties ont le droit de se prononcer sur le résultat de l'admi-
nistration des preuves (art. 24 LPJA). Les parties sont autorisées à prendre part notam-
ment aux inspections officielles des lieux (art. 22 LPJA). Une visite sur place à titre informel
ne nécessite pas obligatoirement la présence des parties, si son but est purement informa-
tif.17 De plus, l'autorité communale de police des constructions peut en tout temps contrôler
les chantiers ou, au besoin, les bâtiments et installations existants, ainsi qu’exiger les in-
formations et documents nécessaires (art. 47a al. 4 DPC). Elle peut s’adjoindre les ser-
17 Thomas Merkli / Arthur Aeschlimann / Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, art. 22 n. 3
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vices cantonaux spécialisés si leurs compétences sont nécessaires au contrôle (art. 47
al. 3 DPC).
Compte tenu du stade précoce de la procédure de rétablissement de l'état conforme, il
apparaît qu'on ne peut pas encore qualifier la visite du 17 mai 2017 d'inspection des lieux
officielle au sens de l'art. 22 LPJA. Vu le caractère inhabituel de l'affaire et l'implication de
plusieurs domaines du droit, on ne peut reprocher à la commune et aux instances spéciali-
sées d'avoir d'abord voulu récolter les informations nécessaires à la conduite de l'instruc-
tion à venir. La présence de la recourante n'y était donc ni nécessaire ni indiquée. Du point
de vue de la procédure provisionnelle, il n'était pas contraire au droit de la part de la com-
mune de considérer que l'exploitation présentait des problèmes de sécurité (cf. consid. 5a
ci-dessous) et de douter que la recourante se conformerait à la décision du 10 mai 2017.
La commune et les services qu'elle s'est adjoints étaient donc habilités à procéder à un
contrôle inopiné, qui a permis de confirmer les soupçons de la commune, renforcés encore
par le courrier de la recourante du 23 mai 2017. L'urgence de la situation autorisait la
commune à renoncer à entendre la recourante avant de rendre la décision attaquée. Le
grief de violation du droit d'être entendu est rejeté sur ce point également.
Pour la suite, il incombera à la commune, en tant qu'autorité de police des constructions,
de déterminer quelles mesures d'instruction elle entend prendre aux fins d'établir l'illicéité
et le cas échéant de déterminer l'ampleur et les modalités du rétablissement. La forme de
l'exercice du droit d'être entendu dépendra notamment du type de mesures d'instruction:
sauf mise en œuvre d'une inspection des lieux proprement dite ou d'une audition, il n'y a
pas de droit des parties à s'exprimer oralement.18 A ce stade, le grief de la recourante au
sujet de la violation de son droit d'être entendu est prématuré, partant infondé.
18 Pierre Moor, Droit administratif, vol. 2, 3e éd., 2011, p. 319 ss
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4. Epuisement des possibilités d'extraction
a) Selon l'autorisation en matière de protection des eaux du 21 août 1995 relative à la
3e étape, le volume d'exploitation est limité à environ 45'000 m3 et la surface d'exploitation
à 40 ares. Le périmètre d'extraction était déjà défini par le plan d'extraction du 27 octobre
1975, approuvé par l'ancien Office de l'économie hydraulique et énergétique le 8 novembre
1976. De fait, ce périmètre mesure grosso modo 4'000 m2. Au vu du relevé de géomètre du
29 août 2017 (en annexe), il s'avère que l'Office juridique avait correctement évalué, dans
sa décision incidente du 17 août 2017 (ch. 16), l'emplacement de la limite est du périmètre
autorisé: il en résulte que du côté est le dépassement est considérable, puisque des ex-
tractions dépassent même, à raison de plusieurs dizaines de mètres en longueur et en
largeur, la barrière censée clôturer la carrière. L'importance du dépassement se vérifie au
niveau des volumes. Le rapport d'inspection de l'ASGB du 7 juillet 2016 (ch. 2.02) énumère
les volumes extraits chaque année entre 2004 et 2015: ils se montent au total à 58'373 m3.
La limite de 45'000 m3 est donc très largement dépassée, ce d'autant plus que l'énuméra-
tion ne comporte pas les valeurs de 2016, voire cas échéant celles qui sont antérieures à
2004. Sous réserve de ces dernières, un volume de 46'748 m3 était atteint en 2012. L'épui-
sement des possibilités commerciales données par la carrière a également été relevé dans
le cadre de la procédure de révision, actuellement en cours, du plan directeur régional
d'extraction, de décharge et de transport des matériaux du Jura bernois (PDReg-EDT-
Jube)19.
b) L'interdiction d'utilisation à titre provisionnel, ainsi que l'interdiction d'accès qui y a fait
suite, se justifient si le maître de l'ouvrage est de mauvaise foi et qu'il pourrait tirer un
avantage illégitime de cette utilisation. La TTE se rallie entièrement aux considérants de la
décision incidente de l'Office juridique du 17 août 2017, selon lesquels la recourante fait
preuve de mauvaise foi qualifiée (cf. ch. 17). Les décisions d'arrêt des travaux rendues par
la commune n'ont pas été suivies d'effets. Or, même le Tribunal régional sommait expres-
sément la recourante de respecter les injonctions contenues dans la décision d'arrêt des
travaux rendue le 17 octobre 2016 par la commune (consid. C.5, p. 11, 3e §); en effet, si le
tribunal levait, par décision du 7 février 2017, l'interdiction de minage prononcée à titre su-
perprovisionnel le 17 octobre 2016 également, c'était notamment au motif que la décision
de la commune incluait déjà une telle interdiction (consid. C.5, p. 10 s.). Or la recourante a
19 rapport final des associations régionales Jura-Bienne et Centre-Jura (avril 2017)
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exprimé clairement, dans son courrier du 23 mai 2017, ne pas vouloir observer les déci-
sions de l'autorité. Enfin, le non-respect de la décision attaquée a donné lieu à deux
plaintes pénales contre la recourante pour bris de scellés et insoumission à une décision
de l'autorité. En tant que professionnelle de la branche, la recourante ne peut pas ignorer
que les volumes et périmètres doivent être respectés. Or à la séance convoquée par la
commune le 13 février 2017, la recourante ou la personne qu'elle avait chargée du minage
ont prétendu que la carrière offrait encore 50'000 à 70'000 m3 à exploiter, alors même que
le volume est limité à 45'000 m3 et déjà dépassé de beaucoup. Par ailleurs, ils connaissent
parfaitement la notion de périmètre mais n'en tiennent pas compte, ce qu'ils ont exprimé
textuellement en ces termes: "Le périmètre est déterminé, nous pouvons encore exploiter
le site pendant 10 ans".20 Ces éléments confirment la mauvaise foi qualifiée de la
recourante.
c) La recourante invoque le principe de la liberté économique. Dans son écriture du
16 juin 2017, elle fait valoir que 3'000 m3 de matériel est déjà concassé et prêt à être livré.
Dans celle du 10 juillet 2017, elle chiffre son dommage financier à environ 3'000 fr. par
jour. Elle ajoute que son employé habituellement actif à la carrière est privé de travail. A
l'appui de ses dires, elle produit deux courriels datés du 10 juillet 2017, l'un d'une entre-
prise passant commande pour 1600 m3 de groise et l'autre d'une carrière fribourgeoise
passant commande pour 96 m3 de grave. La recourante a complété ces pièces ultérieure-
ment par d'autres, à savoir: un courriel du 23 août 2017 de l'entreprise susmentionnée
passant commande pour 450 m3 de grave pour le mois de septembre; deux notes datées
du 28 août 2017 mentionnant des commandes à effet immédiat, passées par deux com-
munes bernoises, pour 64 m3 et 128 m3 de grave respectivement; un devis du 29 août
2017 portant sur la création d'un étage comportant des places de stationnement pour un
garage, chantier censé débuter fin septembre ou début octobre. Ce devis comporte no-
tamment la livraison de 500 m3 de grave pour un prix de 48 fr. / m3 (total: 24'024 fr.) et de
120 m3 de groise pour un prix de 58 fr. / m3 (total: 6'960 fr.). Ces prix toutefois n'incluent
pas seulement la matière, mais également le travail (mise en place et damage). Les autres
documents par contre ne mentionnent aucun prix mais, d'après leur formulation, semblent
porter uniquement sur la livraison de matériel. Cependant, même en extrapolant sur la
base des prix comprenant le travail, le dommage financier de 3'000 fr. par jour invoqué par
la recourante ne se vérifierait que pour le mois de juillet. Pour le mois d'août au contraire,
20 dossier communal p. 30, Extrait de la 3e séance du Conseil municipal du 13 février 2017
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la perte se monterait tout juste à 300 fr. Il est précisé ici que la nature des deux notes du
28 août 2017 n'est pas claire: aucune n'est signée et le nom de la personne qui aurait
passé commande pour le compte de la commune en question n'apparaît que sur l'une
d'entre elles. Quant au mois de septembre, le dommage devrait à ce stade être évalué à
1'752 fr. au maximum, à condition que la recourante obtienne le chantier et que celui-ci ne
soit pas reporté à octobre. Quoi qu'il en soit, toutes ces considérations au sujet des éven-
tuelles pertes économiques n'ont qu'une importance très limitée en l'espèce, compte tenu
de la mauvaise foi qualifiée de la recourante.21
d) Du point de vue de l'intérêt public à la protection de l'environnement et de la nature, il
faut relever ce qui suit. La commune, en tant qu'autorité de surveillance des lieux d'extrac-
tion de matériaux situés sur son territoire, doit veiller en particulier au respect des prescrip-
tions d'exploitation et de l'obligation de rétablir un état naturel (art. 34 a. 1 OC22). Elle veille
à ce que les abus soient rapidement corrigés, le cas échéant sous commination d'exécu-
tion par substitution (art. 34 a. 2 OC). Selon l'art. 21 al. 4 OPE23, l'OED exige le remblayage
d'une fouille avec des matériaux de même qualité lorsque l'extraction a été entreprise sans
autorisation ou en violation d'une telle autorisation. Le maintien sur place des matériaux
extraits et déjà concassés est indéniablement de nature à contribuer, le cas échéant, à la
remise à l'état conforme telle qu'elle est exigée par les prescriptions susmentionnées. Il
faut relever aussi que le montant des sûretés aux fins de l'exécution de l'obligation de réta-
blir un état naturel n'est pas élevé en l'espèce. Il se monte à 25'000 fr. seulement, selon
l'autorisation du 9 décembre 1976, modifiée le 29 novembre 1977.
e) Au vu de l'ensemble de ce qui précède, la pesée des intérêts en présence ne laisse
pas grande marge de manœuvre à la TTE. L'interdiction d'accès à la carrière se justifie à
tous points de vue. A ce stade, aucune exploitation n'est désormais plus possible, compte
tenu du dépassement des volume et périmètre autorisés. Autrement dit, il serait contraire à
l'ordre public de permettre à la recourante de continuer toute forme d'exploitation commer-
ciale, même indépendamment d'un éventuel nouveau minage. De plus, le maintien sur
place des matériaux déjà concassés s'impose, au-delà de la problématique de l'enrichis-
sement illégitime, car il est en lien direct, le cas échéant, avec la remise en état. Face à
l'ampleur très vraisemblable du dépassement des volume et périmètre autorisés, l'intérêt
21 JAB 1994 p. 303, consid. 4; JAB 1993 p. 203, consid. 5 22 ordonnance du 6 mars 1985 sur les constructions, OC, RSB 721.1 23 ordonnance cantonale du 24 mars 1999 sur la protection des eaux, OPE, RSB 821.1
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commercial de la recourante ne fait pas le poids. Les dommages éventuels causés à l'em-
ployé de la recourante travaillant dans la carrière, aussi regrettables soient-ils, ne permet-
traient toutefois pas à eux seuls de justifier l'accès à la carrière. Etant donné que la recou-
rante a fait savoir et montré qu'elle ne voulait pas se conformer aux interdictions d'exploiter,
l'autorité de police des constructions était tenue de prendre une mesure supplémentaire.
Au vu de l'ensemble de ce qui précède, la décision incidente de la commune consistant à
interdire physiquement à la recourante l'accès à la carrière au moyen de scellés ne peut
pas être considérée comme disproportionnée, elle doit être confirmée. Le recours est re-
jeté. Par surabondance, la TTE relève ci-dessous d'autres manquements encore, qui tou-
chent non plus l'exploitation elle-même, mais la manière dont elle est gérée. L'accumula-
tion de ces dysfonctionnements justifie également l'arrêt de l'exploitation et l'interdiction
d'accès à la carrière, le cas échéant aux fins de garantir leur cessation. L'énumération ne
se prétend pas exhaustive.
5. Sécurité, protection de l'environnement
a) La recourante conteste que le site pose des problèmes de sécurité, et ce même dans
le secteur qui a fait l'objet du minage en août 2016. L'OED n'est pas du même avis (cf. I. 11
ci-dessus), il relève notamment l'existence de pierres et de matériaux menaçant de
s'ébouler. Il étaye ses dires de façon convaincante au moyen de photographies. Cette si-
tuation n'a pas empêché la recourante de continuer l'exploitation, mettant en danger son
employé, alors même que la chargeuse n'était pas équipée d'une cabine sécurisée (cf. art.
80 OTConst24, spéc. al. 3). Par ailleurs, la photographie no 3.1 du bordereau de la recou-
rante du 24 juillet 2017, prise par son mandataire "lors de sa vision locale du 18 juillet
2017", montre au sol un amas de roches assez grosses qui en était absent sur les photo-
graphies comparables antérieures; on y voit aussi que le bord supérieur de la falaise n'est
en grande partie plus présent.25 La portion manquante correspond précisément à l'un des
secteurs désignés comme étant à risque par l'OED. Les éléments qui précèdent peuvent
être interprétés sous deux angles: soit, en dépit de ce que la recourante prétendait, le
risque de chute de pierres s'est réalisé; soit les roches ont été volontairement détachées
24 ordonnance du 29 juin 2005 sur la sécurité et la protection de la santé des travailleurs dans les travaux de construction, OTConst, RS 832.311.141 25 comparer p. ex. avec les photos figurant dans la prise de position de l'OED, prises le 17 mai 2017, et avec la photo non numérotée produite par la recourante le 5 juillet 2017
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de la paroi, ce qui signifierait que l'exploitation a continué et que la recourante ne voulait
pas se contenter, pendant dans la présente procédure, de livrer les matériaux déjà con-
cassés, contrairement aux propos tenus. Les deux hypothèses tendent à confirmer le bien-
fondé de la décision attaquée. Au vu de l'ensemble du dossier, la recourante traite la ques-
tion de la sécurité de façon négligente. A plusieurs reprises entre 2000 et 2010, l'ASGB a
recensé des glissements ou chutes de pierres.26 La recourante va jusqu'à prétendre, par
l'intermédiaire de la personne chargée du minage, que la projection de blocs de pierre
jusqu'à 300 m lors de minages est tout à fait normale, en passant sous silence la proximité
de la route cantonale.27
b) Selon l'OED, l'explosion due au minage a mis au jour des déchets de chantier
entreposés illégalement. La documentation photographique au dossier confirme notam-
ment la présence de béton ainsi que de morceaux de tuiles, céramique, ciment, mélangés
à d'autres matières minérales (terre, gravier). Il est interdit de stocker définitivement les
déchets ailleurs qu’en décharge contrôlée (art. 30e al. 1 LPE28). Les déchets de chantier
minéraux sont des déchets (art. 13 let. b OD29). Les mélanger à de la terre ou du gravier ne
les rend pas aptes à être stockés ailleurs qu'en décharge contrôlée (art. 10 OTD30). La
recourante n'est pas au bénéfice d'une autorisation de décharge. Au contraire, les charges
assortissant les autorisations d'extraction précisent notamment que tout dépôt de déchets
de construction est interdit.31
La documentation photographique montre également que plusieurs tonneaux susceptibles
de contenir des carburants sont déposés sur de simples palettes de bois. Cette situation
est contraire à l'art. 22 al. 2 LEaux32, selon lequel la prévention, la détection facile et la
rétention des fuites doivent être garanties. Les charges assortissant les autorisations d'ex-
traction précisent notamment que les tonneaux de carburants doivent être placés dans des
26 rapport d'inspection du 7 juillet 2016, ch. 2.07 et 2.09 27 dossier communal p. 30, Extrait de la 3e séance du Conseil municipal du 13 février 2017 28 loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement, LPE, RS 814.01 29 ordonnance du 11 février 2004 sur les déchets, OD, RSB 822.11 30 ordonnance fédérale du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets, OTD, RS 814.600 31 autorisation du 9 décembre 1976, conditions générales ch. 6; autorisation du 21 août 1995, ch. 1. 32 loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux, LEaux, RS 814.20
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bassins d'acier.33 L'ASGB avait relevé ce manquement lors de sa visite en 2016 et enjoint
la recourante d'y remédier.34 Cet ordre n'a pas été suivi d'effets.
Les éléments qui précèdent montrent que l'exploitation met en danger l'environnement.
L'interdiction d'accéder à la carrière se justifie pour éviter le dépôt de déchets supplémen-
taires. La commune devra instruire la question de savoir quelles sont les mesures à pren-
dre et dans quel délai pour éviter le cas échéant que des liquides de nature à polluer le sol
ne s'y répandent.
c) Le périmètre autorisé est à l'évidence dépassé. La nature forestière ou non, de tout
ou partie des secteurs non autorisés, est déterminante quant aux mesures de rétablisse-
ment de l'état conforme à la loi à ordonner le cas échéant en dehors du périmètre autorisé.
Il incombera à l'OFOR, respectivement à la division forestière, de constater la nature fores-
tière ou non des secteurs concernés et, dans l'affirmative, de prendre les mesures néces-
saires (art. 50 al. 2 LFo35; art. 1 al. 1 et 2 et art. 63a OCFo). Dans la négative, il reviendra
le cas échéant à la commune, notamment en application de l'art. 62 RC36 (les surfaces
excavées et/ou privée de végétation en dehors du périmètre autorisé font partie de la zone
protégée "prairies maigres" définie dans cette disposition), de décider le cas échéant des
mesures de rétablissement de l'état conforme. Par ailleurs, toutes les autorités doivent
prendre l'art. 21 al. 4 OPE en considération, pour autant que l'application doive en être
coordonnée avec les mesures à ordonner.
6. Frais et dépens
a) Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émo-
lument supplémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou
d'autres mesures d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à
4'000 fr. est perçu pour les décisions sur recours dans des affaires de justice administrative
(art. 19 al. 1 en relation avec art. 4 al. 2 et 3 OEmo37).
33 autorisation du 9 décembre 1976, conditions générales ch. 5; autorisation du 21 août 1995, ch. 1. 34 rapport d'inspection du 7 juillet 2016, ch. 4.02 35 loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991, LFo, RS 921.0 36 règlement de construction de la commune de Vauffelin du 3 décembre 1990 37 ordonnance du 22 février 1995 fixant les émoluments de l'administration cantonale, OEmo, RSB 154.21
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Selon la pratique de la TTE, les frais de la procédure sont fixés à 800 fr. Les frais de la
procédure de recours sont mis à la charge de la partie qui succombe, à moins que le com-
portement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il
soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1
LPJA). Seul le dispositif de la décision du 8 juin 2017 est attaquable, à l'exclusion des con-
sidérants.38 En l'espèce, les motifs énoncés par l'autorité de première instance pour justifier
la fermeture de la carrière sont complétés par la TTE. La recourante est néanmoins suc-
combante.
La participante d'office à la procédure n'a pas pris de conclusions formelles, elle ne peut
donc ni succomber ni obtenir gain de cause. Par conséquent, elle n'assume pas de frais de
procédure.39 La question de savoir si elle est atteinte dans ses intérêts pécuniaires au sens
de l'art. 108 al. 2 LPJA peut rester indécise.
b) La recourante n'a pas droit à des dépens étant donné qu'elle succombe (art. 108 al. 3
LPJA).
La participante d'office à la procédure est une collectivité publique au sens de l'art. 2 al. 1
let. b LPJA. Les autorités au sens de cette disposition n'ont en règle générale pas droit au
remboursement de leurs dépens en procédure de recours (art. 104 a. 4 LPJA). Il en va
autrement si elles sont impliquées dans la procédure de façon analogue à une personne
privée, notamment en tant que maître d’ouvrage ou en tant que propriétaire du bien-fonds
sur lequel porte une demande de permis de construire.40 En l'occurrence, la participante
d'office à la procédure n'a de toute façon pas droit à des dépens car elle n'a pas pris de
conclusions formelles.41
La représentante de la commune produit une note de frais en invoquant que le temps re-
quis pour le traitement de l’affaire, l’importance du litige pour la clientèle et la complexité de
celui-ci sont grands. La commune n’a en règle générale pas droit au remboursement de
ses dépens, à moins qu’elle ne soit impliquée dans la procédure comme une personne
privée, ce qui n’est pas le cas dans la présente cause (art. 104, al. 4 en relation avec art. 2,
38 Benoît Bovay, Procédure administrative, 2015, p. 344 s. 39 Merkli / Aeschlimann / Herzog, art. 108 n. 3 40 jugement du Tribunal administratif (JTA) 2015/237 du 23 septembre 2015, consid. 4.1 41 Merkli / Aeschlimann / Herzog, art. 108 n. 13
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al. 1, lit. b LPJA). Sur la base de l'art. 104 al. 4 LPJA, les dépens ne sont remboursés qu'à
titre exceptionnel. Le remboursement exige des circonstances particulières, par exemple
l'existence d'une affaire spécialement complexe42 ou d'autres motifs empêchant la com-
mune de défendre ses intérêts à moins de recourir aux services d'un avocat.43 Dans la plu-
part des cas, l'autorité qui statue dans le cadre de ses attributions est réputée être raison-
nablement en mesure de défendre son point de vue dans la procédure de recours qui fait
suite à sa propre décision.44 La qualification d'affaire particulièrement complexe n'est pas
acquise du seul fait d'un nombre élevé de griefs.45 Jusqu'à présent, le Tribunal administratif
n'a encore jamais reconnu l'existence de circonstances particulières (position de personne
privée mise à part).46 Il a même rejeté en principe la quérulence comme motif de
remboursement, tout en réservant par exemple l'hypothèse où plusieurs recourants isolés
impliqueraient intentionnellement une commune dans un grand nombre de procédures, de
sorte que les ressources de celle-ci ne suffiraient pas à y faire face.47
En l'espèce, l'affaire a pu présenter quelques difficultés en première instance. Des cir-
constances inhabituelles et l'attitude rénitente de la recourante n'ont certes pas facilité la
tâche de l'autorité de police des constructions. Cependant, au stade de la présente procé-
dure de recours, l'affaire ne peut pas être qualifiée de spécialement complexe.48 La tâche
de la commune a consisté à formuler deux prises de position et trois courriers accompa-
gnés de quelques pièces justificatives. D'un point de vue objectif, le recours n'a pas projeté
la commune dans une situation de blocage nécessitant impérativement les services d'une
avocate et justifiant le remboursement des frais y relatifs.49 Les motifs du recours, même
s'ils sont de toute évidence infondés, ne peuvent pas être considérés comme relevant d'un
procédé déloyal.50 En définitive, faute de circonstances particulières, la commune n'a pas
droit à des dépens.
42 Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2e éd., 2011, p. 240; Ruth Herzog / Michel Daum, Die Umsetzung der Rechtsweggarantie im bernischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, in JAB 2009 p. 1 ss, spéc. 23, et référence aux travaux préparatoires 43 JTA 2014/141 du 4 juillet 2014, consid. 3 44 JAB 2015 p. 581, consid. 7.3 45 JTA 2014/50 du 12 février 2015, consid. 3.3 46 JAB 2015 p. 581, consid. 7.3; JAB 2014 p. 544, consid. 7.2; JTA 2014/254 du 18 mai 2015, consid. 6; 2014/50 du 12 février 2015, consid. 3.3; 2014/758 du 5 décembre 2014, consid. 4.2; 2014/2 du 21 novembre 2014, consid. 6.2; 2014/141 du 4 juillet 2014, consid. 3; 2013/92 du 12 février 2014, consid. 8.2 47 JAB 2015 p. 581, consid. 7.3 48 JTA 2013/92 du 12 février 2014, consid. 8.2 49 JTA 2014/254 du 18 mai 2015, consid. 6 50 JTA 2014/50 du 12 février 2015, consid. 3.3
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