# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 448e70ee-f340-41ff-bf61-e81c236f3bb3
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2015
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A.A. ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 002, Grundbuch Q. Die Parzelle
grenzt im Norden an die P.-strasse und im Osten an den Zubringer zur Autobahn A53.
An der nordöstlichen Ecke wird eine Hochspannungsleitung über das Grundstück
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geführt. Gemäss Zonenplan der Politischen Gemeinde Q. vom 7. Dezember 1998 ist
dieses der Wohn-Gewerbe-Zone WG3 zugewiesen. Wie auch die beiden
benachbarten, westlich an der P.-strasse liegenden Grundstücke Nrn. 004 und 0003
sowie das weiter südlich (von diesen drei Parzellen isoliert) gelegene Grundstück Nr.
000 (Wohnzone W3) liegt es im Perimeter des Überbauungsplans «Y.» vom 17.
Dezember 1976. Am 18. Juni 1992 genehmigte das Baudepartement des Kantons St.
Gallen zudem den Gestaltungsplan «X. - Y.», der im Wesentlichen die Überbauung der
Parzelle Nr. 002 mit drei mehrgeschossigen Wohnhäusern vorsah. Die in den
Sondernutzungsplänen vorgesehenen Überbauungen wurden nicht realisiert; die vier
Grundstücke sind bis heute nicht bebaut. Laut kommunalem Richtplan vom
4. September 2008 ist das Gebiet, in dem die Grundstücke liegen, als «längerfristige
wenig attraktive Reserve» zu betrachten. Wegen der Hochspannungsleitungen bzw.
der einzuhaltenden Abstände sei es nur begrenzt überbaubar und die
Gestaltungsmöglichkeiten seien stark beeinträchtigt (vi-act. 1/4, S. 10).
B. An seiner Sitzung vom 3. März 2013 stellte der Gemeinderat der Politischen
Gemeinde Q. fest, dass schon allein aufgrund des Zeitablaufes und der heute nicht
mehr möglichen Realisierung der nach den Sondernutzungsplänen vorgesehenen
Überbauungen ein wesentliches öffentliches Interesse an deren Aufhebung bestehe.
Dies dürfe allerdings nicht dazu führen, dass der ehemalige Planperimeter nach
Regelbauvorschriften überbaut werde. Die strassenmässige Erschliessung könne nur
über einen neuen Überbauungsplan geregelt werden. Hinzu komme, dass das
grossflächige Gebiet von grosser ortsplanerischer Relevanz sei. Bereits im Jahr 2010
habe der Gemeinderat erkannt, dass sich das Gebiet nach einer gestalterisch und
ortsbaulich festgelegten Zielsetzung entwickeln müsse, wie dies auch im Richtplan
definiert sei. Durch den Eigentümerwechsel von zwei Grundstücken hätten bereits
Gespräche zwecks gemeinsamer Planung stattgefunden. Ein Konsens sei namentlich
an der Eigentümerin des Grundstücks Nr. 002 gescheitert, sodass die Eigentümer der
Grundstücke Nrn. 005 und 006 unabhängig Planung und Bebauung in Angriff
genommen hätten. Damit der Erlass des vorgesehenen Überbauungsplans nicht
gefährdet werde, sei eine Planungszone zu erlassen. In der Folge erliess der
Gemeinderat folgenden Beschluss (vgl. vi-act. 6/1):
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1. Der Überbauungsplan X./Y. vom 17. Dezember 1976 (Teilgebiet A2) und der
Gestaltungsplan X. - Y. vom 18. Juni 1992 werden aufgehoben.
2. Für die Aufhebung des Überbauungsplans X./Y. vom 17. Dezember 1976
(Teilgebiet A2) und der Gestaltungsplans X. - Y. vom 18. Juni 1992 wird das
Planverfahren eingeleitet.
3. Über die Grundstücke Nrn. 000, 001, 002 und 0003 wird das Verfahren zum Erlass
eines Überbauungsplans mit besonderen Vorschriften eingeleitet.
4. Über die Grundstücke Nrn. 000, 001, 002 und 0003 wird für die Dauer von drei
Jahren eine Planungszone erlassen mit der Wirkung, dass innerhalb der Planungszone
keine Bauvorhaben mehr realisiert oder bewilligt werden dürfen.
5. Für den Erlass der Planungszone über die Grundstücke Nrn. 000, 001, 002 und
0003 wird das Verfahren zum Erlass einer Planungszone eingeleitet.
6. Protokollauszug an (...)
Die Planauflage erfolgte vom 17. April bis 16. Mai 2013. Bereits zuvor – am 27. März
2013 – hatte die U. AG bei der Politischen Gemeinde Q. um Bewilligung für den
Neubau einer Tankstelle mit acht Betankungsplätzen und einem Shop von 120m auf
Parzelle Nr. 002 ersucht (vi-act. 1/3). Gegen den Erlass der Planungszone erhob u.a.
A.A. als Grundeigentümerin dieser Parzelle am 16. Mai 2013 Einsprache (vi-act. 6/2).
Mit Entscheid vom 18. Juni 2013 wies der Gemeinderat diese Einsprache ab.
Gleichzeitig entliess er – auf Einsprache der entsprechenden Grundeigentümerin hin –
das Grundstück Nr. 000 aus der Planungszone.
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C. Den gegen den Einspracheentscheid von A.A. erhobenen Rekurs hiess das
Baudepartement des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 11. August 2014 gut
(act. 2). Zur Begründung hielt es fest, die Gemeinde habe nicht mit der erforderlichen
Klarheit dargelegt, welche Planungsabsichten sie konkret verfolge und inwiefern sie mit
der Planungszone ihren Entscheidungsspielraum erhalten wolle. Insbesondere die
Erschliessungsfrage könne gelöst werden, ohne einen neuen Sondernutzungsplan zu
erlassen. Aktuell seien damit keine Planungsmassnahmen notwendig, weshalb der
Gemeinde auch ernsthafte Planungsabsichten abzusprechen seien. Umso mehr sei es
unverhältnismässig, dass sie ein generelles Bauverbot anordne. Sie hätte zumindest in
den Grundsätzen darlegen müssen, in welche Richtung die Änderung der künftigen
Nutzungsordnung ziele, sodass hätte geprüft werden können, inwiefern ein
Bauvorhaben diese Planungsabsichten beeinträchtige. Letztlich sei auch nicht
erkennbar, welche aktuelle ortsbauliche Schlüsselstellung dem Gebiet zukommen solle.
Denn im kommunalen Richtplan werde es als längerfristige, wenig attraktive Reserve
bezeichnet. Im übrigen könne die in den Augen der Gemeinde mit Ausführung des
Tankstellenprojekts drohende Unternutzung auch mittels Sondernutzungsplanung nicht
verhindert werden.
D. Mit Eingaben vom 26. August und 29. September 2014 erhob Rechtsanwalt
lic. iur. Alex Keller für die Politische Gemeinde Q. (Beschwerdeführerin) gegen den
Rekursentscheid Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1 und 5). Er beantragte,
der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; unter Kostenfolge. Das Baudepartement
(Vorinstanz) beantragte am 14. Oktober 2014 Abweisung der Beschwerde (act. 8). Dies
beantragte auch die Beschwerdegegnerin A.A. (vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur.
Michael Sigerist). Eventualiter sei das Grundstück Nr. 002 aus der Planungszone zu
entlassen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. 11). Am 15. Dezember 2014
nahm die Beschwerdeführerin zu den beiden Vernehmlassungen Stellung (act. 15).
In einer weiteren Eingabe vom 31. Juli 2015 gab die Beschwerdeführerin bekannt, dass
der kommunale Richtplan für das Gebiet O. – P.-strasse mittlerweile geändert sei und
dass die Vorinstanz (recte: das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation, AREG)
das von der Beschwerdeführerin gewählte Vorgehen umfassend begrüsse und
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unterstütze (act. 18). Die Vorinstanz nahm am 20. August 2015 zu dieser Eingabe
Stellung (act. 21).
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die

## Considerations

Akten ist – soweit notwendig – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis
Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP räumt der zuständigen Behörde einer öffentlich-
rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt das
Recht zur Beschwerde ein, wenn diese im umstrittenen Bereich öffentliche Interessen
zu wahren hat. Praxisgemäss setzt die Legitimation eines Gemeinwesens voraus, dass
dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines Rechtsaktes im eigenen
Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche Interessen vertreten hat
(GVP 1992 Nr. 43). Das ist nur der Fall, wenn es im Bereich einer ihm obliegenden
Aufgabe tätig wurde und dabei lokale Interessen wahrgenommen hat. Unerheblich ist,
ob es sich dabei um autonome Belange oder übertragene Befugnisse handelt. Der
Aufgabenkreis der öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten ergibt sich aus
der Zuständigkeitsordnung des kantonalen Rechts. Massgebend ist letztlich, ob der
betreffenden Körperschaft oder Anstalt eigene Verfügungskompetenz zukommt
(Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 453 f.). In diesem Sinn hat
das Verwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis der politischen Gemeinden
namentlich in Bausachen – gerade auch in Bezug auf Planungszonen – bejaht, weil
Beschlüsse des Gemeinderates im Bereich der Nutzungsplanung die
Gemeindeautonomie berühren (VerwGE B 2006/140 vom 15. März 2007 E. 1,
www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 455 mit Hinweisen). Die
Beschwerdeeingabe vom 26. August 2014 entspricht unter Berücksichtigung der
Ergänzung vom 29. September 2014 den gesetzlichen Anforderungen in zeitlicher,
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formaler und inhaltlicher Hinsicht (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48
Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist die am 18. Juni 2013 erlassene
kommunale Planungszone «X. - Y.» umstritten.
2.1. Art. 27 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700, RPG) regelt das
Instrument der Planungszone. Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen
noch keine vor, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete
Planungszonen bestimmen, innerhalb derer nichts unternommen werden darf, was die
Nutzungsplanung erschweren könnte (Abs. 1). Planungszonen dürfen für längstens fünf
Jahre bestimmt werden, wobei das kantonale Recht eine Verlängerung vorsehen kann
(Abs. 2). Das Bundesrecht regelt weder die Zuständigkeit noch das Verfahren, sondern
überlässt diesen Regelungsbereich den Kantonen.
Auf kantonaler Ebene finden sich die Bestimmungen zur Planungszone in Art. 105 ff.
des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; sGS
731.1, BauG). Ist der Erlass oder die Änderung eines Baureglementes, eines Zonen-,
Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- oder Abbauplanes oder einer
Schutzverordnung oder ist eine Landumlegung angezeigt, kann die zuständige
Gemeindebehörde gemäss Art. 105 BauG das ganze Plangebiet oder Teile davon als
Planungszone bestimmen. Innerhalb der Planungszone, deren Wirkungen die
zuständige Gemeindebehörde im Einzelnen festlegt, darf nichts unternommen werden,
was die Nutzungsplanung erschweren könnte (vgl. Art. 106 BauG). Planungszonen
werden für längstens drei Jahre bestimmt, wobei eine Verlängerung um höchstens zwei
Jahre möglich ist, wenn Rechtsmittelverfahren hängig sind oder andere triftige Gründe
vorliegen (vgl. Art. 107 BauG). Die gegen Planungszonen erhobenen Rechtsmittel
haben keine aufschiebende Wirkung (vgl. Art. 108 BauG).
Die Bestimmungen von Art. 105 ff. BauG bezwecken wie Art. 27 RPG die Sicherung
der Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und -
vorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine sogenannte negative
Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch
die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird (BGE 136 I 142 E. 3.2; 118 Ia 510 E.
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4d; A. Ruch, Kommentar RPG, Stand 2009, N 21 zu Art. 27). Die Planungszone hat also
zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des (noch) geltenden Rechts im
Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird. Gleichzeitig bewirkt
die Festsetzung von Planungszonen eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung
und ist somit mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft [SR 101, BV]) nur vereinbar, wenn sie im Sinn von
Art. 36 BV auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt,
verhältnismässig ist und voll entschädigt wird, falls sie einer Enteignung gleichkommt
(BGE 113 Ia 362 E. 2; 119 Ia 362 E. 3a mit Hinweisen; BGer 1C_298/2010 vom 19.
Oktober 2010 E. 2.3; VerwGE B 2012/44 vom 30. April 2013 E. 6 ff.,
www.gerichte.sg.ch).
2.2. Eine Planungszone kann gemäss Art. 105 BauG erlassen werden, wenn der
Erlass oder die Änderung eines Baureglementes, eines Zonen-, Überbauungs-,
Gestaltungs-, Deponie- oder Abbauplanes oder einer Schutzverordnung oder eine
Landumlegung angezeigt ist (vgl. auch B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht,
Bern 2003, Rz. 266 ff.). Dabei handelt es sich allesamt um planerische Massnahmen
bzw. Verfügungen, die für die betroffenen Grundeigentümer verbindliche Wirkungen
zeitigen. Anpassungen des (für die grundeigentümerverbindliche Planung
wegweisenden) kommunalen Richtplans können mit Planungszonen jedoch nicht
gesichert werden; hierzu fehlt im Bundesrecht und im kantonalen Recht die gesetzliche
Grundlage (Art. 108bis BauG e contrario; vgl. E. Häuptli-Schwaller, in: Baumann et al.
[Hrsg.], Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, N 15 zu § 29
BauG/AG).
2.2.1. Am 5. März 2013 verfügte die Beschwerdeführerin nebst der hier streitigen
Planungszone, dass über die Grundstücke Nrn. 000, 001, 002 und 0003 das Verfahren
zum Erlass eines Überbauungsplans mit besonderen Vorschriften eingeleitet werde
(vgl. vi-act. 6/1). Sie erwog, die Aufhebung der bisherigen Sondernutzungspläne führe
nicht dazu, dass die fraglichen Grundstücke nun nach der Regelbauweise überbaut
werden könnten. Die gegenseitigen Abhängigkeiten namentlich bezüglich der
strassenmässigen Erschliessung könnten nur über einen (neuen) Überbauungsplan
geregelt werden. Hinzu komme, dass das grossflächige Gebiet im Winkel zwischen P.-
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strasse und Autobahnzufahrt von grosser ortsbaulicher Relevanz sei, die den Erlass
eines Überbauungsplans ohne weiteres rechtfertige.
2.2.2. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte (vgl. act. 2, E. 2.2.2.4.), lässt sich die
ortsbaulich grosse Bedeutung dem im Zeitpunkt der Verfügung geltenden kommunalen
Richtplan vom 4. September 2008 gerade nicht entnehmen. Darin wird ausgeführt, das
fragliche Gebiet werde von Hochspannungsleitungen tangiert. Durch die Einhaltung der
Abstände sei nur eine begrenzte Überbaubarkeit möglich und die gestalterischen
Möglichkeiten würden stark beeinträchtigt. Das Gebiet sei als längerfristige, wenig
attraktive Reserve zu betrachten (vi.-act. 1/4, S. 10).
2.2.3. Aus der Darstellung der Beschwerdeführerin vom 29. September 2014 und den
Akten ergibt sich, dass diese nach Erlass der Planungszone zunächst den Richtplan
geändert hat (act. 5, S. 6):
«Dem Beschluss vom 5. März 2013 entsprechend, hat die Beschwerdeführerin die
Arbeit am Erlass eines Überbauungsplans mit besonderen Vorschriften ohne Verzug in
Angriff genommen. Dem Stufenaufbau der Raumplanung entsprechend, liegen zurzeit
erst die Teiländerung des kommunalen Richtplans für das Gebiet O. – P.-strasse und
eine ortsbauliche Studie für das Gebiet westlich des Kreisels vor. (...) Ziel der auf den
östlichen Ortseingang von Q. begrenzten Richtplananpassung ist, eine städtebaulich
hohe Qualität mit Verdichtung nach innen und einer abgestimmten Anbindung an den
öffentlichen Verkehr zu erhalten. Dazu sollen als Grundlage für einen
Sondernutzungsplan Überbauungs- und Erschliessungs- sowie Freiraumkonzepte
ausgearbeitet werden. Über die Arealentwicklung O. - P.-strasse sollen eine
Aufwertung und Erweiterung des Quartiers, eine Ausbildung des Ortseingangs von Q.,
eine Einbindung von Grünflächen mit Parkcharakter und eine siedlungsorientierte
Erschliessung erreicht werden. Mittelfristig soll das Areal ein wichtiger Baustein in der
Entwicklung eines durchmischten und dichten Quartiers werden, wobei vor allem
Nutzungen für Dienstleistungen und verdichtetes Wohnen angestrebt werden. Im
gleichen Zeitrahmen sollen für die P.-strasse Betriebs- und Gestaltungskonzepte
erarbeitet werden, welche die städtebaulichen Aspekte sowie die Bedürfnisse des
motorisierten Individualverkehrs, des öffentlichen Verkehrs sowie des Fuss- und
Radverkehrs integral berücksichtigen. Konkret ist das Gebiet O. über je eine
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kombinierte Zu- und Wegfahrt an die P.-strasse anzubinden, es ist ein von der
Hauptverkehrsfläche abgetrennter, kombinierter Fuss- und Radweg zu realisieren und
es ist im Bereich des Autobahnzubringers eine neue Fussgängerquerung zu erstellen.
Insgesamt führen die Anpassungen des kommunalen Richtplans dazu, dass die
Nutzung und Überbauung des in Frage stehenden Gebiets grundlegend neu zu
beurteilen ist. Die neu gestellten Anforderungen können nur über einen Teilzonenplan
(Zuweisung zur Wohn-Gewerbezone WG4) und einen Sondernutzungsplan
(Überbauungsplan mit besonderen Vorschriften) umgesetzt werden.»
Die Beschwerdeführerin führte weiter aus, bei dieser Sachlage könne – auch
rückblickend – nicht die Rede davon sein, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der
Planungszone keine verfestigte Planungsabsicht bestanden habe. Die vorgewiesenen
Zwischenergebnisse würden dies verdeutlichen.
2.2.4. Entgegen ihrer Darstellung, «die Arbeit am Erlass eines Überbauungsplans mit
besonderen Vorschriften ohne Verzug in Angriff genommen» zu haben, hat sich die
Beschwerdeführerin seit Einleitung des Überbauungsplanverfahrens bzw. Erlass der
Planungszone am 5. März 2013 zunächst ausgiebig mit der Überarbeitung des
kommunalen Richtplans für das entsprechende Gebiet befasst. Den teilgeänderten
Richtplan legte sie vom 6. Januar bis 4. Februar 2015 öffentlich auf; zugleich brachte
sie ihn dem AREG zur Kenntnis (vgl. act. 19). Annähernd zwei Drittel der auf drei Jahre
beschränkten Dauer der Planungszone verwendete die Beschwerdeführerin demnach
für die kommunale Richtplanung. Deren Anpassung kann gerade nicht durch eine
Planungszone gesichert werden. Diese erweist sich demnach im konkreten Fall nicht
als gesetzmässig. Sie hätte erst nach Abschluss der kommunalen Richtplanung
erlassen werden dürfen, frühestens in jenem Zeitpunkt also, in dem mit der Teilzonen-
bzw. Überbauungsplanung tatsächlich begonnen werden konnte. Die Beschwerde ist
bereits aus diesem Grund abzuweisen.
2.3. Der Vollständigkeit halber ist dennoch zu klären, ob ein öffentliches Interesse
an der Änderung der geltenden Nutzungsplanung und an der Sicherstellung der
Änderung durch die Errichtung einer Planungszone bestehen würde und ob sich die
konkret erlassene Planungszone als verhältnismässig, insbesondere aber als
erforderlich erwiese.
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2.4. Das öffentliche Interesse am Erlass oder an der Änderung einer
Nutzungsplanung schlägt sich im Planungsbedürfnis nieder. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass der Erlass von kommunalen Planungszonen im Kanton St. Gallen
in den Autonomiebereich der Gemeinden fällt (vgl. Art. 89 der Kantonsverfassung, sGS
111.1, in Verbindung mit Art. 2 und 7 BauG; BGer 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010
E. 1 mit Hinweis auf 1C_472/2009 vom 21. März 2010 E. 2; BGer 1C_328/2007 vom 18.
Dezember 2007 E. 2).
2.4.1. Der Erlass einer Planungszone setzt voraus, dass die Änderung eines
Baureglements, der Nutzungsplanung oder einer Schutzverordnung oder eine
Landumlegung angezeigt ist. Ein Planungsbedürfnis besteht immer dann, wenn die
Verfassung, die Gesetzgebung oder übergeordnete Planungen eine Anpassung der
geltenden Nutzungsplanung gebieten (vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz,
Stämpflis Handkommentar, Bern 2006, N 13 zu Art. 27 RPG). Nach Art. 21 Abs. 2 RPG
und Art. 32 Abs. 1 BauG ist eine Überprüfung und allfällige Anpassung der
Nutzungspläne angezeigt, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die
Bestimmung garantiert der Nutzungsplanung einerseits eine gewisse Beständigkeit und
sichert die ihr vom Gesetzgeber zugedachte Funktion. Die Pläne sind anderseits
revidierbar, da Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht
werden können und dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib
seines Landes in derselben Zone zukommt. Für eine Planänderung ist nötig, dass sich
die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die
Planung massgebenden Verhältnisse betrifft und erheblich ist und damit eine
Plananpassung nötig erscheint. Hierfür bedarf es einer umfassenden
Interessenabwägung (vgl. BGE 123 I 175 E. 3a mit Hinweisen auf weitere
Rechtsprechung; BGE 132 II 408 E. 4.2; 131 II 728 E. 2.4). Je neuer ein Zonenplan ist,
umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender
sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein,
die für die Planänderung sprechen (vgl. BGer 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 3.1
mit Hinweisen auf BGE 120 Ia 227 E. 2c und 113 Ia 444 E. 5a).
2.4.2. Auch für den Erlass einer Planungszone wird somit vorausgesetzt, dass sich
neue
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Verhältnisse ergeben haben. Inwieweit die geänderten Verhältnisse eine Anpassung der
Nutzungsordnung bedingen, ist Gegenstand des nachfolgenden eigentlichen
Nutzungsplanverfahrens. Insofern kann dem Gebot der Rechtssicherheit beim Erlass
einer Planungszone von vornherein nur beschränkte Bedeutung zukommen. Zwar gilt
auch in diesem Zusammenhang, dass ein Zonenplan seinen Zweck nur erfüllen kann,
wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist, und dass das Interesse an der
Beständigkeit bei der allgemeinen Interessenabwägung vor Erlass einer Planungszone
zu berücksichtigen ist. Ist aber in diesem Zeitpunkt noch offen, wie sich die planerische
Neuordnung auswirken und ob sie überhaupt zu einer Einschränkung der
Nutzungsmöglichkeiten führen wird, so kann der Grundeigentümer aus dem
Rechtssicherheitsgebot in diesem Vorverfahren nur wenig für sich ableiten. Eine
Planungszone stünde nur dann mit der Rechtssicherheit in Widerspruch, wenn schon
eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen werden
müsste, weil die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen
angepasst worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben
haben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten
(vgl. BGer 1P.304/1994 vom 2. Februar 1995, in: ZBl 97/1996 S. 229 ff., E. 3 und
1C_842/2013 vom 25. August 2014 E. 2). Nach der st. gallischen Praxis ist eine
Änderung von Planungserlassen angezeigt, wenn eine summarische Überprüfung der
Verhältnisse ergibt, dass die Gründe an sich geeignet erscheinen, die rechtlichen und
tatsächlichen Voraussetzungen für eine Änderung zu erfüllen (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 267;
GVP 1986 Nr. 76; VerwGE B 2010/289 vom 6. Juli 2011 E. 2.2.1 und B 2012/44 vom
30. April 2013 E. 6.3.1, www.gerichte.sg.ch).
2.4.3. Die Vorinstanz ging davon aus, es bestehe kein öffentliches Interesse am
Erlass einer Planungszone, nachdem der Planperimeter im kommunalen Richtplan vom
4. Dezember 2008 als längerfristige, wenig attraktive Reserve bezeichnet werde, deren
bisherige Zonenordnung (Wohnzone W3 bzw. Wohn-Gewerbe-Zone WG3) beibehalten
werden solle. Aus raumplanerischer Sicht könne der Auffassung, diesem Gebiet
komme ortsbaulich grosse Bedeutung zu, nicht gefolgt werden. Auch wenn der
kommunale Richtplan nach Art. 5 Abs. 3 BauG nur wegleitend sei, seien die darin
gemachten Feststellungen nicht einfach unbeachtlich. Dies gelte vor allem dann, wenn
wie im vorliegenden Fall seit seiner Erstellung erst wenig Zeit vergangen sei und sich
die Verhältnisse seither nicht erkennbar verändert hätten. Auch die gemeinderätliche
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Begründung, die Planungszone sei notwendig, um die Erschliessungsplanung des
Gebiets zu sichern, sei nicht überzeugend, nachdem alle drei betroffenen Grundstücke
direkt an die P.-strasse anstossen und nur eine Bautiefe aufweisen würden (act. 2,
E. 2.2.2.4).
2.4.4. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, bereits die bestehenden beiden
Sondernutzungspläne würden belegen, dass dem Gebiet eine grosse ortsplanerische
Relevanz zukomme, habe doch deren Erlass ein entsprechendes öffentliches Interesse
vorausgesetzt. Auf dem Gemeindegebiet seien in der Ebene und vor allem an gut
erschlossenen Lagen nur noch wenige grossflächige und unüberbaute Bodenreserven
verfügbar. Die Bedeutung ergebe sich diesbezüglich aus der Fläche des Plangebiets
von 6‘820 m . Das Gebiet liege am eigentlichen, östlichen Ortseingang, der durch den
Kreisel zwischen dem Autobahnzubringer und der P.-strasse gebildet werde. Hier solle
durch eine ansehnliche Überbauung der Ortseingang markiert werden. Der
Verkehrsfluss auf diesen intensiv befahrenen Strassen solle soweit wie möglich
unbeeinträchtigt bleiben. Dieses Ziel sei nur zu erreichen, wenn die
Verkehrsbewegungen zusammengefasst und der P.-strasse mit möglichst grosser
Distanz vom Kreisel zugeführt würden. Noch kritischer seien Zufahrten in den
Autobahnzubringer, wo nur ein Anschluss im Winkel in Frage komme. Der intensive
Verkehr führe zu erheblichen Lärmimmissionen auf die drei Grundstücke. Durch eine
Sondernutzungsplanung könne die Überbauung so angelegt werden, dass die Bauten
und das dahinterliegende Gebiet vom Lärm abgeschirmt würden. Seit Inkrafttreten des
neuen Raumplanungsrechts sei die Siedlungsentwicklung unter Berücksichtigung einer
angemessenen Wohnqualität nach innen zu leiten. Weiter sollen Massnahmen getroffen
werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen
in Bauzonen und zur Verdichtung der Siedlungsfläche. Auch vor diesem Hintergrund
rechtfertige es sich ohne weiteres, über einen Sondernutzungsplan eine verdichtete
Bauweise in einem grossflächigen, seit Jahrzehnten brachliegenden Gebiet
anzustreben.
2.4.5. Aus bereits genannten Gründen konnte die Beschwerdeführerin im Zeitpunkt
des Planerlasses namentlich aus der übergeordneten Planung – zu der der kommunale
Richtplan gehört – kein Planungsbedürfnis ableiten. Dass dieser mittlerweile geändert
worden ist und zu zahlreichen in der Beschwerde vorgebrachten zusätzlichen
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Erkenntnissen geführt hat, ist unbeachtlich und ändert nichts. Die Planungszone darf
nicht mit Tatsachen begründet werden, die erst nach deren Erlass eingetreten sind.
Neue bzw. geänderte Verhältnisse lagen demnach im massgebenden Zeitpunkt des
Planerlasses nicht vor. Auch erscheint zweifelhaft, dass aus den bestehenden
Sondernutzungsplänen auf ein noch immer bestehendes grosses öffentliches Interesse
am Plangebiet geschlossen werden kann. Zum einen wurde das öffentliche Interesse
durch die nachgelagerte kommunale Richtplanung im Jahr 2008 mittlerweile als gering
bezeichnet, zum andern sollen die beiden Pläne gerade deshalb aufgehoben werden,
weil die vorgesehenen Überbauungen nicht mehr realisiert werden können und damit
auch das öffentliche Planungsinteresse weggefallen ist.
2.4.6. Das öffentliche Interesse an einer Planungszone setzt zudem voraus, dass eine
einigermassen verfestigte und begründete Planungsabsicht besteht und dass die
Vorstellung über die künftige Planung zulässig ist (vgl. BGE 113 Ia 362; BGer 1P.
392/2001 vom 10. September 2001). An die Bestimmtheit der einigermassen
verfestigten Planungsabsicht dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden, da
die Planung nicht im Verfahren der Festsetzung der Planungszone, sondern später
verwirklicht wird. Im Allgemeinen genügt ein Entschluss des zuständigen
Gemeinwesens, aus dem ein klar umrissener Wille auf Planänderung hervorgeht; einen
rechtsförmlichen Beschluss oder gar Planentwürfe braucht es nicht (vgl. BGE 113 Ia
362 E. 2a/bb). Schliesslich muss die Planungsabsicht zulässig sein (BGE 113 Ia 362
E. 2b). Dass die Absicht an sich, einen Überbauungsplan mit besonderen Vorschriften
zwecks Regelung der Erschliessung (wie ursprünglich geäussert) oder eine
Nutzungsplanänderung mit gleichzeitigem Erlass eines Überbauungsplanes (wie nach
erfolgter Richtplanung vorgesehen) rechtswidrig wäre, ist nicht ersichtlich. Indes kann
die Planungsabsicht in Bezug auf den Sondernutzungsplan konkret nicht als
«verfestigt» gelten, weil zunächst in mehrjähriger Arbeit die ortsplanerischen
Grundlagen und damit die Voraussetzung für eine zielführende Sondernutzungsplanung
geschaffen werden mussten. Ein öffentliches Interesse an einer Planungszone lag im
Zeitpunkt ihres Erlasses damit nicht vor.
2.5.
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2.5.1. Selbst wenn der mit dem Planerlass verbundene Eingriff in die
Eigentumsgarantie gesetzmässig wäre und im öffentlichen Interesse läge, müsste er
darüber hinaus verhältnismässig sein. Nach der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung handelt es sich bei der Planungszone um eine «unstrukturierte
Massnahme», da bei deren Erlass in der Regel nicht feststeht, inwiefern die geänderten
Verhältnisse eine Anpassung der Nutzungsordnung bedingen. Zu prüfen sind die
Eignung und die Notwendigkeit der Planungszone, wobei ein überwiegendes
öffentliches Interesse verlangt werden muss (VerwGE B 2010/289 vom 6. Juli 2011
E. 2.3.1 mit Hinweisen und B 2012/44 vom 30. April 2013 E. 6.5, www.gerichte.sg.ch).
Eine Planungszone darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des
Sicherungsziels in räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erforderlich ist (vgl. z.B.
BGer 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.4). Eine Planungszone bewirkt kein
generelles Bauverbot, sondern verbietet Bauvorhaben nur soweit, als damit der
Planungszweck beeinträchtigt werden könnte. Werden die zukünftigen Planungsziele
durch ein Bauvorhaben nicht grundsätzlich infrage gestellt, muss die Baubewilligung
gleichwohl erteilt werden, sofern auch das geltende Recht eingehalten wird (Häuptli-
Schwaller, a.a.O., N 14 zu § 29 BauG/AG). Dies ist Ausfluss des
Verhältnismässigkeitsprinzips. Um bestimmen zu können, welche Bauvorhaben eine
solche unerwünschte Wirkung haben könnten, hat die Gemeinde die Wirkungen der
Planungszone im Einzelnen festzulegen. Die Rechtswirkungen sind auf das im
konkreten Fall Erforderliche zu beschränken (Art. 106 Abs. 2 BauG; Heer, a.a.O.,
Rz. 270 mit Hinweis).
2.5.2. In der von der Beschwerdeführerin erlassenen Planungszone sollen vorerst
keine Bauvorhaben mehr verwirklicht werden dürfen. Dies stelle sicher, dass die
anstehende, von öffentlichen Interessen getragene Sondernutzungsplanung nicht
durch private Bauvorhaben verunmöglicht bzw. umgangen werde. Ein milderes Mittel
zur Sicherung der künftigen Sondernutzungsplanung stehe nicht zur Verfügung. Die
bestehenden Bauabsichten verdeutlichten die Erforderlichkeit dieser Massnahme, denn
durch die projektierte Tankstelle würde die Überbauung des ganzen von der
Planungszone erfassten Gebiets derart vorbestimmt, dass für den Erlass eines
Sondernutzungsplanes kein Raum mehr bliebe (vgl. vi-act. 1/1).
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2.5.3. Die Vorinstanz hat diese Wirkung als unverhältnismässig beurteilt. Weder aus
den Erwägungen im Erlassbeschluss noch aus der Begründung im
Einspracheentscheid ergebe sich mit hinreichender Deutlichkeit, welche
Planungsabsichten tatsächlich verfolgt würden und inwiefern diese zur Änderung der
geltenden Nutzungsvorschriften führen könnten. Solchermassen unbestimmte
Planungsabsichten mit derart umfassender Verbotswirkung vermöchten dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht zu genügen.
2.5.4. Die Beschwerdeführerin macht unter anderem geltend, nur durch ein
generelles Bauverbot könne verhindert werden, dass eine noch nicht konkretisierte,
parzellenübergreifende Raumplanung erschwert oder gar verunmöglicht werde. In der
anstehenden Raumplanung solle die Regelbauweise geändert werden, weshalb keine
Bauvorhaben nach der bestehenden Regelbauweise mehr zuzulassen seien.
Insbesondere sei auch die Frage nach der Erschliessung noch ungeklärt. Die Parzellen
sollten neu so bebaut werden, dass der Strassenlärm von den hinterliegenden
Grundstücken abgeschirmt werde. Private Bauvorhaben, die dieses Ziel unterliefen,
könnten genauso wenig zugelassen werden wie jene, die auf eine jahrzehntelange
Unternutzung der Grundstücke hinausliefen. Dies alles mache ein generelles Bauverbot
erforderlich. Die Planungszone sei zudem zweckproportional, indem an der
angestrebten Nutzungsordnung für dieses grossflächige Gebiet am Ortseingang – die
zugleich der Erschliessung und dem Lärmschutz diene – ein grosses öffentliches
Interesse bestehe. Die zeitlich eng begrenzte Massnahme betreffe seit Jahrzehnten
brachliegende Grundstücke und schiebe deren Überbauung nur um wenige Jahre
hinaus. Weil die neue Raumordnung im Zeitpunkt des Erlassbeschlusses noch gar
nicht definiert werden könne, müsse ein generelles Bauverbot zulässig sein, um den
Ermessensspielraum der Behörde offen zu halten (vgl. act. 5, Ziff. 40 ff.).
2.5.5. Was die Beschwerdeführerin gegen die im Einklang mit Rechtsprechung und
Lehre stehende vorinstanzliche Beurteilung vorbringt, verdeutlicht, dass die
Planungsabsicht im Erlasszeitpunkt der Planungszone zu vage war und die damit
verbundenen Eigentumsbeschränkungen nicht durch ein überwiegendes öffentliches
Interesse gerechtfertigt werden können (vgl. bereits Ziff. 2.4.6 hiervor). Nach ihrer
Argumentation wäre ein generelles Bauverbot durch unklare Planungsabsichten umso
mehr zu rechtfertigen. Durch ungefestigte Absichten entfällt jedoch das öffentliche
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Interesse an einer derartigen Eigentumsbeschränkung überhaupt, weshalb dieses
Argument ins Leere geht. Die Beschwerdeführerin hätte ihre Planungsabsicht schon
vor Erlass einer Planungszone derart konkretisieren müssen, dass sie in der Lage
gewesen wäre, die erforderlichen Wirkungen im Einzelnen zu umschreiben. Das von
der Beschwerdegegnerin eingereichte Baugesuch wäre sodann nicht – wie die
Beschwerdeführerin geltend macht – nach der revidierten Sondernutzungsplanung zu
beurteilen gewesen, sondern nach den geltenden Regeln nach Aufhebung der
bestehenden Sondernutzungspläne.
3. Zusammengefasst ergibt die gerichtliche Überprüfung, dass nach dem
Erlasszeitpunkt während ca. zweier Jahre zunächst der kommunale Richtplan
überarbeitet wurde. Dafür dürfen keine Planungszonen erlassen werden. Überdies
bestand nach der im Erlasszeitpunkt geltenden kommunalen Richtplanung kein Anlass,
die (Sonder-)Nutzungsplanung im Plangebiet zu überarbeiten. Deshalb und wegen der
vagen Planungsabsichten bestand kein öffentliches Interesse an einer derartigen
Eigentumsbeschränkung. Dies gilt umso mehr, weil die Wirkungen der Planungszone
konkret als generelles Bauverbot umschrieben worden sind. Das geringe öffentliche
Interesse vermag derart schwerwiegende Eingriffe in die Eigentumsfreiheit nicht zu
rechtfertigen.
4. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von Fr. 3‘000.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95
Abs. 3 VRP).
Die Beschwerdeführerin hat die private Beschwerdegegnerin ausseramtlich zu
entschädigen (Art. 98 Abs.1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Vor dem
Verwaltungsgericht beträgt das Honorar pauschal zwischen Fr. 1‘000.-- und Fr.
12‘000.-- (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und
Rechtsagenten, sGS 963.75, HonO). Eine Entschädigung von Fr. 3‘000.-- ist den
Umständen des Falles angemessen (Art. 19 in Verbindung mit Art. 6 HonO). Hinzu
kommen 4% Barauslagen und die Mehrwertsteuer (Art. 28bis Abs. 1 und Art. 29
HonO).
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