# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 2270a15b-36ca-4620-98c8-d5bbb2a86fea
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2012
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Bachenbülach erteilte der D AG mit Beschluss vom 7. Dezember 2010 die baurechtliche Bewilligung für den Abbruch und den Neubau eines Verkaufsgebäudes mit Tiefgarage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in Bachenbülach. Der Neubau sollte demnach über eine Verkaufsfläche von 8'810 m
2
und 256 Parkplätze, davon 77 für Beschäftigte, verfügen.
II.
Den dagegen vom Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) erhobenen Rekurs hiess das Baurekursgericht mit Entscheid vom 25. August 2011 teilweise gut. Demgemäss fasste es Disp.-Ziff. I.21 betreffend die Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmittel und Disp.-Ziff. I.27 betreffend die Situierung der Beschäftigtenparkplätze teilweise neu. Im Übrigen wies das Baurekursgericht den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat.
III.
Mit Eingabe vom 30. September 2011 erhob der VCS Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen:
"1. Es sei in Gutheissung der Beschwerde der angefochtene vorinstanzliche Entscheid BRGE IV Nr. 0126/2011 vom 25. August 2011 aufzuheben, soweit damit der Rekurs des Beschwerdeführers in den nachfolgenden Punkten abgewiesen wird:
1.1.
Es sei festzustellen, dass für das Vorhaben insgesamt nur 158 Parkplätze zulässig sind, wovon 132 für Kunden und 26 für Beschäftigte, und es sei deshalb die angefochtene Baubewilligung des Gemeinderats Bachenbülach vom 7. Dezember 2010 aufzuheben.
1.2.
Eventualiter sei Dispositivziffer I.26 des Beschlusses des Gemeinderats Bachenbülach vom 7. Dezember 2010 wie folgt neu zu fassen: 'Es werden insgesamt 158 Abstellplätze (132 Kundenabstellplätze und 26 Beschäftigtenabstellplätze) bewilligt.'
1.3.
Bei Gutheissung des Rechtsbegehrens Nr. 1.1 sei zudem festzuhalten, dass bei einem späteren neuen Entscheid die Parkplatzbewirtschaftung in dem Sinne lenkungswirksam ausgestaltet werden muss, dass für Kunden- und Besucherparkplätze ab der ersten Minute eine mit zunehmender Parkierungsdauer degressiv verlaufende Gebühr zu erheben ist und für die erste angebrochene Stunde die Gebühr mindestens Fr. 2.- sowie für die zweite angebrochene Stunde mindestens Fr. 1.- zu betragen hat, wobei die Rückerstattung dieser Mindestgebühren nicht zulässig ist.
1.4.
Eventualiter sei Dispositivziffer I.28, Sätze 1 und 2, des Beschlusses des Gemeinderats Bachenbülach vom 7. Dezember 2010 wie folgt neu zu fassen: 'Die Kunden- und Besucherparkplätze (inklusive oberirdische Abstellplätze) sind lenkungswirksam zu bewirtschaften. Für  Besucherparkplätze ist ab der ersten Minute eine mit zunehmender Parkierungsdauer degressiv verlaufende Gebühr zu erheben. Für die erste angebrochene Stunde hat die Gebühr mindestens Fr. 2.- und für die zweite angebrochene Stunde mindestens Fr. 1.- zu betragen. Die Rückerstattung dieser Mindestgebühren ist nicht zulässig.' (Der bisherige Satz 3 von Dispositivziffer I.28 wird neu, aber inhaltlich unverändert Satz 4.)
2. Es sei in Gutheissung der Beschwerde die in Dispositivziffer II dieses angefochtenen vorinstanzlichen Entscheids festgesetzte Gerichtsgebühr von Fr. 22'000.- auf deutlich unter Fr. 10'000.- zu reduzieren.
3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft."
Die Vorinstanz schloss am 3. November 2011 auf Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Bachenbülach stellte am 8. Dezember 2011 den Antrag, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des VCS abzuweisen. Mit Eingabe vom 14. Dezember 2011 stellte die D AG den Antrag, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des VCS abzuweisen, soweit sie sich nicht gegen den vorinstanzlichen Kostenentscheid richte. Diesbezüglich verzichtete die D AG auf einen Antrag. Mit Eingabe vom 12. Januar 2012 hielt der VCS an seinen Anträgen fest. Die übrigen Verfahrensbeteiligten verzichteten auf weitere Stellungnahmen.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz zuständig.
1.2
Das Beschwerdeverfahren betrifft die Baubewilligung für einen der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterstehenden Neubau eines Einkaufszentrums. Der Beschwerdeführer ist eine gesamtschweizerische Umweltschutzorganisation, die zur Anfechtung von Entscheiden über UVP-pflichtige Anlagen legitimiert ist (Art. 55 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG] in Verbindung mit Art. 1 sowie dem entsprechenden Anhang der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990 [VBO]).
1.3
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
2.
Auf dem Baugrundstück befindet sich derzeit ein 1982 erstellter D-Markt mit einer Verkaufsfläche von rund 3'650 m
2
und insgesamt 172 Parkplätzen. Es ist nach der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Bachenbülach (BZO) der Industriezone 1 zugewiesen.
Das Baugrundstück liegt zudem im Gebiet des von der Baudirektion am 14. Juli 2009 genehmigten öffentlichen Gestaltungsplans Zentrum Grenzstrasse (Teil Bachenbülach) vom 15. Dezember 2008. Dieser wurde in Abstimmung mit einem das angrenzende Gebiet der Stadt Bülach erfassenden, parallel erarbeiteten gleichnamigen Sondernutzungsplan aufgestellt.
Die Gemeinden Bachenbülach und Bülach hatten am 20. April 2005 beim Kanton die Festsetzung einer Planungszone beantragt, nachdem eine starke Bautätigkeit im fraglichen Gebiet mit der Ansiedlung mehrerer verkehrsintensiver Einrichtungen festgestellt und ein Fortschreiten dieser Entwicklung prognostiziert worden war. Diesem Antrag entsprach die Baudirektion mit Verfügung vom 22. April 2005. In der Folge wurde ein Entwicklungskonzept erarbeitet. Dieses bildete die Grundlage für den öffentlichen Gestaltungsplan Zentrum Grenzstrasse.
3.
Der Beschwerdeführer verlangt die Ermittlung der zulässigen Anzahl Parkplätze nach der Wegleitung der Baudirektion des Kantons Zürich zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen von Oktober 1997 (Wegleitung). Umstritten ist, ob die entsprechenden Voraussetzungen vorliegend erfüllt sind, mithin, ob die Anlage in einem lufthygienischen Sanierungsgebiet geplant ist (E. 3.1) und ob das Bauvorhaben als überdurchschnittlicher Emittent im Sinn der massgeblichen Rechtsprechung zu qualifizieren ist (E. 3.2).
Die Vorinstanz bejahte das Vorliegen eines lufthygienischen Sanierungsgebiets, qualifizierte das Bauvorhaben hingegen nicht als überdurchschnittlichen Emittenten. Die KofU bzw. das AWEL hatten in ihrer UVB-Beurteilung vom 21. April 2010 bzw. der entsprechenden Stellungnahme vom 23. März 2010 ausgeführt, das Vorhaben führe aufgrund seiner Grösse und Nutzweise im Vergleich mit anderen zulässigen Anlagen der betreffenden Nutzungszone zu überdurchschnittlichen Emissionen in einem Gebiet, in welchem die Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV) immer noch überschritten würden.
3.1
Die Vorinstanz bejahte das Vorliegen eines lufthygienischen Sanierungsgebiets (Entscheid der Vorinstanz, E. 7.4)
. Die Beschwerdegegnerschaft bestreitet jedoch, dass diese Voraussetzung für die Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungsmassnahmen vorliegend erfüllt ist.
3.1.1
Die massgeblichen und hier kritischen Immissionsgrenzwerte (Jahresmittelwerte) betragen gemäss Anhang 7 zur LRV 30 μg/m
3
für NO
2
und 20 μg/m
3
für PM10.
Gemäss der Emissions- und Immissionsprognose der H GmbH vom 19. Oktober 2009 beträgt die Belastung mit NO
2
im Bereich des Gestaltungsplans Grenzstrasse 20–24 μg/m
3
. Dieser Wert liegt relativ deutlich unterhalb des Grenzwerts von 30 μg/m
3
. Auch wenn für das Jahr 2015 mit gleichbleibenden Werten zu rechnen wäre, ergibt sich weder aus den Ausführungen des AWEL noch aus den übrigen Akten, dass 2015 mit Werten über dem Grenzwert von 30 μg/m
3
zu rechnen wäre. Demgegenüber liegt die PM10-Belastung gemäss der erwähnten Emissions- und Immissionsprognose "im Bereich des Grenzwerts von 20 μg/m
3
". Da kaum Änderungen der Emissionsfaktoren zu erwarten seien, sei davon auszugehen, dass sich die PM10-Belastung bis ins Jahr 2015 nicht wesentlich ändere.
3.1.2
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerschaft ist die Einschätzung des AWEL bzw. der KofU, auf welche sich die Vorinstanz stützte, durchaus nachvollziehbar. Die Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) lässt zwar offen, welche Belastungen effektiv gemessen wurden, um wie viel höhere Belastungen zu erwarten sind und von welchen PM10-Werten auszugehen ist. Das AWEL weist jedoch zutreffend darauf hin, dass der UVB nur die nächst gelegenen Zufahrtsstrassen berücksichtigt. Ein lufthygienisches Sanierungsgebiet kann jedoch nicht bereits dann verneint werden, wenn die Belastung am Anlagestandort und seiner direkten Umgebung unter den massgeblichen Grenzwerten bleibt. Vielmehr sind auch die Gebiete entlang der Anfahrtswege zu berücksichtigen (vgl. VGr, 26. Januar 2005, VB.2004.00361/00370, E. 4.2.1 mit Hinweisen). Diesbezüglich ergibt sich aus der entsprechenden Abbildung 2 auf Seite 7 der Emissions- und Immissionsprognose ohne Weiteres, dass die PM10-Grenzwerte zum Teil überschritten werden. Die Vorinstanz hat mit dem AWEL bzw. der KofU das Vorliegen eines lufthygienischen Sanierungsgebiets daher zu Recht bejaht.
3.2
Die Vorinstanz kam zum Schluss, das Bauvorhaben sei nicht als überdurchschnittlicher Emittent zu qualifizieren (Entscheid der Vorinstanz, E. 7.5.2)
. Beim geplanten D-Fachmarkt handle es sich um eine Nutzung, für welche der Gestaltungsplan gerade festgesetzt worden sei. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, der Gestaltungsplan strebe einen Nutzungsmix an, bei welchem das Bauvorhaben klar überdurchschnittliche Emissionen verursache. Die Beschwerdegegnerschaft ist demgegenüber der Auffassung, da die kommunale Nutzungsplanung jünger sei als der kantonale Massnahmenplan, sei die Frage, ob ein überdurchschnittlicher Emittent zu berücksichtigen sei, vorliegend nicht von Belang.
3.2.1
Das Kriterium des überdurchschnittlichen Emittenten wurde von der Rechtsprechung entwickelt (vgl. BGE 124 II 272 E. 4a mit Hinweisen) und basiert auf den Grundsätzen der
Koordination
, der
Lastengleichheit
und der
Rechtssicherheit
. Verschärfte Emissionsbegrenzungen sind demnach grundsätzlich nicht isoliert anzuordnen, sondern durch einen Massnahmenplan gemäss Art. 44a USG und Art. 31 ff. LRV zu koordinieren (BGE 124 II 272 E. 4a mit Hinweisen; BGr, 17. Mai 1995, 1A.251/1993 (Grancia), URP 1995, S. 498 ff., E. 4b mit Hinweisen; VGr, 14. September 2011, VB.2011.00055, E. 3.3; 7. November 2007, VB.2007.00091, E. 2.1). Die erwähnten Grundsätze erfordern zur Begrenzung von Emissionen, die typischerweise mit Anlagen in einer bestimmten Zone verbunden sind, in der Regel die Anpassung der Nutzungsplanung. Beschränkungen des Parkplatzangebots sind dementsprechend in erster Linie mit den Mitteln der Raumplanung festzulegen. Ist hingegen eine Anlage zu beurteilen, deren Emissionen über den in der betreffenden Zone zu erwartenden Durchschnitt hinausgehen, sprechen weder das Rechtsgleichheitsgebot noch die Planbeständigkeit gegen eine isolierte Anordnung emissionsmindernder Massnahmen im Baubewilligungsverfahren. Kann sich eine solche Anordnung zudem auf einen Massnahmenplan abstützen, wird damit auch den Grundsätzen der Koordination und der Lastengleichheit Rechnung getragen (vgl. BGE 124 II 272 E. 4c/ee).
In solchen Fällen können emissionsbeschränkende Massnahmen daher ohne eine vorgängige Anpassung der kommunalen Nutzungsplanung direkt gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 2 USG angeordnet werden.
3.2.2
Der Massnahmenplan Lufthygiene (Luftprogramm 1996; Regierungsratsbeschluss vom 19. Juni 1996 mit Ergänzung vom 30. April 2002) sah unter "PV2 Parkraumbewirtschaftung" Massnahmen zur Beschränkung des Parkplatzangebots vor, insbesondere die Empfehlung an die Gemeinden, "ihre kommunalen Parkierungsvorschriften unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die Wegleitung zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen der Baudirektion vom Oktober 1997 anzupassen" (Regierungsratsbeschluss vom 12. November 1997). Diese im Massnahmenplan vorgesehenen Beschränkungen konnten die Gemeinden nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bei überdurchschnittlichen Emittenten auch ohne ihre Umsetzung im kantonalen oder kommunalen Recht als verschärfte Emissionsbegrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 3 USG direkt im Baubewilligungsverfahren anordnen (BGE 124 II 272 E. 5c, BGr, 9. Juni 1998, URP 1998 Nr. 36, E. 3b; BGr, 14. Februar 2002, URP 2002 Nr. 30, E. 6; VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091, E. 2.1.1).
Der Massnahmenplan vom 19. Juni 1996 wurde durch den Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 ersetzt (Regierungsratsbeschluss vom 9. Dezember 2009). Diesem liegt das "Szenario Fortschritt" zugrunde. Das Senken der Luftbelastung soll sich primär auf die Förderung des technischen Fortschritts abstützen (Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008, Kurzfassung, S. 16, www.luft.zh.ch). Raumplanerische Massnahmen sollen zudem für eine möglichst gute Anbindung von verkehrsintensiven Einrichtungen an das öffentliche Verkehrsnetz sorgen (S. 16). Zudem sieht Massnahme "V4 Parkierung und Verkehrserschliessung" vor, dass die Erfordernisse der Luftreinhaltung bei der Teilrevision des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
zu den Parkierungsvorschriften und publikumsintensiven Einrichtungen zu berücksichtigen sowie die Siedlungsentwicklung auf die Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln abzustimmen ist (Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang 1, S. 14 [Massnahmenblatt V4]). Die erwähnte Massnahme PV2 des aktualisierten Luftprogramms 1996 gilt jedoch bis zum Beschluss der kantonalen Parkierungsvorschriften im Rahmen der Teilrevision des PBG weiterhin. Die Massnahme wurde also nicht realisiert oder abgeschrieben. Vielmehr soll sie in aktualisierter Form weitergeführt werden (Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, S. 55, sowie Anhang 1, S. 14 und Anhang 2, S. 6). Gemäss Disp.-Ziff. I.B.1.e Abs. 4 des Regierungsratsbeschlusses vom 9. Dezember 2009 betreffend Neufestsetzung des Massnahmenplans Luftreinhaltung wird den Gemeinden daher weiterhin "empfohlen, ihre kommunalen Parkierungsvorschriften unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die Wegleitung zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen der Baudirektion vom Oktober 1997 anzupassen."
Hintergrund der Teilmassnahme, wonach die Erfordernisse der Luftreinhaltung bei der Teilrevision des PBG zu den Parkierungsvorschriften und publikumsintensiven Einrichtungen zu berücksichtigen sind, bildet zum einen der Umstand, dass die Wegleitung formell nur empfehlenden Charakter hat und für die Gemeinden nicht verbindlich ist. Dies ist mit Blick auf die mangelnde Rechtssicherheit sowie Planungs- und Investitionssicherheit unbefriedigend. Zum anderen führt die Anwendung der Wegleitung dazu, dass mit öffentlichen Verkehrsmitteln weniger gut erschlossene Gebiete für die Investoren von verkehrsintensiven Einrichtungen attraktiver werden, was sowohl aus lufthygienischen als auch raumplanerischen Gründen unerwünscht ist. Entsprechend sollen solche Anlagen mit raumplanerischen Instrumenten an zentrale, gut erschlossene Standorte gelenkt werden, was Leitlinie 2 des kantonalen Richtplans entspricht (Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang 1, S. 16). Dementsprechend sieht der vom Kantonsrat am 26. März 2007 festgesetzte kantonale Richtplan, Teilplan Verkehr, die Bezeichnung von Eignungsgebieten für verkehrsintensive Einrichtungen vor (Ziff. 4.4.3 lit. b).
Die vom Regierungsrat mit Beschluss vom 28. März 2007 festgelegten Revisionsziele für die Teilrevision des PBG zu den Parkierungsregelungen und publikumsintensiven Einrichtungen sehen eine Vereinheitlichung der kommunalen Parkplatzbestimmungen für den ganzen Kanton vor. Für besondere Nutzungen und für genau bezeichnete Gebiete sollen diese Vorgaben allerdings über- oder unterschritten werden können. Den Gemeinden soll zudem die Möglichkeit eingeräumt werden, anstelle der Zahl von Parkplätzen das Verkehrsaufkommen mittels Fahrtenmodell zu regeln (Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang 1, S. 17).
3.2.3
Der Massnahmenplan hat den Charakter einer behördenverbindlichen Verwaltungsverordnung und bildet für sich allein keine Grundlage für behördliche Massnahmen gegenüber Privaten. Wie erwähnt (E. 3.2.1), lassen sich entsprechende Massnahmen aber direkt auf das USG abstützen, wenn sie den Charakter von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG haben (BGE 125 II 129 E. 7b; 124 II 22 E. 4; VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091, E. 2.1).
Der Massnahmenplan enthält ausdrücklich lediglich eine
Empfehlung
an die Gemeinden, ihre kommunalen Parkierungsvorschriften unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die Wegleitung anzupassen (Disp.-Ziff. I.B.1.e Abs. 4 des Regierungsratsbeschlusses vom 9. Dezember 2009 betreffend Neufestsetzung des Massnahmenplans Luftreinhaltung). Eine in der Fassung des Massnahmenplans vom 19. Juni 1996 ursprünglich enthaltene verbindlichere Formulierung zog der Regierungsrat zurück, weil er zur Auffassung gelangt war, sie verletze die den Gemeinden bei der Umsetzung von § 242 PBG zustehende Autonomie (vgl. BGr, 3. Dezember 2004, 1A.189/2004, E. 3.2; VGr, 5. Juli 2004, VB.2004.00234, E. 4.6.3).
Die Wegleitung enthält folglich keine verbindlichen Anordnungen. Ihr kommt lediglich richtunggebende Bedeutung zu, indem sie zeigt, was Fachleute bei durchschnittlichen örtlichen Verhältnissen für angemessen halten (VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091, E. 2.2.1).
Das Verwaltungsgericht geht in seiner bisherigen Rechtsprechung denn auch von einer blossen
Befugnis
der kommunalen Behörden aus, direkt gestützt auf das USG eine Reduktion der Parkplatzzahl im Sinn der Wegleitung anzuordnen (vgl. VGr, 23. September 2009, VB.2009.00091, E. 3.1; 26. Januar 2005, VB.2004.00361, E. 4.2.3). Eine
Pflicht,
die zulässige Parkplatzzahl direkt gestützt auf die Wegleitung zu bestimmen, lehnte das Verwaltungsgericht in einem Fall, in welchem die kommunale Baubehörde von einer Anwendung der Wegleitung abgesehen hatte, ausdrücklich ab (VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00213, E. 3a = BEZ 2001 Nr. 3). Die wenigen Urteile, in welchen das Verwaltungsgericht eine Pflicht erwähnte, die zulässige Parkplatzzahl direkt nach der kantonalen Wegleitung zu bestimmen, betrafen Fälle, in welchen die örtliche Baubehörde die kantonale Wegleitung ebenfalls angewandt hatte (VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091, E. 2.1.2; 14. September 2011, VB.2011.00055, E. 3.4).
Das Bundesgericht erwog in BGE 124 II 272 E. 5, es erscheine "fraglich, ob ein gänzlicher Verzicht auf Parkplatzbeschränkungen auch für Bauvorhaben mit überdurchschnittlichen Emissionen bis zum Ablauf der den Gemeinden eingeräumten Umsetzungsfristen ermessensfehlerfrei wäre" (E. 5d). Die Frage, ob die Gemeinde zur Anwendung der Richtlinie hätte verpflichtet werden können, brauchte das Bundesgericht in jenem Fall jedoch nicht abschliessend zu beantworten. Auch das Bundesgericht schloss die Ermittlung der zulässigen Parkplatzzahl in Anwendung der Richtlinie jedenfalls dann aus, wenn die anwendbaren kommunalen Vorschriften die "Konkretisierung des kantonalen Massnahmenplans hinsichtlich der angestrebten Parkraumbeschränkung" darstellen (BGr, 3. Dezember 2004, 1A.189/2004, E. 3.4).
Solange die Massnahmenplanung allerdings anerkannterweise unzureichend ist, sind die für den Vollzug des Umweltschutzgesetzes zuständigen Behörden grundsätzlich jedoch nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, in ihrem Zuständigkeitsbereich gegenüber emittierenden Anlagen verschärfte Emissionsbegrenzungen festzulegen (BGE 119 Ib 480 E. 7a).
3.2.4
Nach dem Gesagten verfügen die Gemeinden bei der Umsetzung des Massnahmenplans und damit bei der Anordnung von Massnahmen zur Emissionsbeschränkung über erhebliche Ermessensspielräume. Die kommunale Baubehörde wäre nur dann zur Anordnung einer Beschränkung der vorgesehenen Parkplatzzahl und zur Anwendung der Wegleitung verpflichtet gewesen, wenn die von ihr angewendeten Bestimmungen anerkanntermassen hinter den Anforderungen des Umweltschutzrechts des Bundes oder des kantonalen Massnahmenplans zurückbleiben würden (VGr, 5. Juli 2004, VB.2004.00234, E. 4.6.3). Das ist hier nicht der Fall.
Die Gemeinde hat ihre Nutzungsplanung im Sinn des kantonalen Massnahmenplans angepasst.
Die kommunalen Behörden haben sich im Rahmen der Festlegung des Gestaltungsplans ausdrücklich mit der Bestimmung der zusätzlichen Parkplatzzahl im Gestaltungsplangebiet und mit der Wegleitung befasst. Eine Beschränkung der Emissionen sollte demnach primär durch die Reduktion von Verkaufsflächen erreicht werden.
Der Gestaltungsplan bezweckt damit gerade eine Steuerung und Reduktion des Verkehrsaufkommens, wobei er verkehrsintensive Nutzungen ausdrücklich zulässt und einem Gebiet zuweist, das rund drei Viertel des Gestaltungsplangebiets umfasst. Planungszone und Gestaltungsplan dienten gerade der Festlegung der zulässigen Nutzung, wobei mit verkehrsintensiven Einrichtungen, wie vorliegend eine zu beurteilen ist, gerechnet wurde. Die projektierte Anlage geht hinsichtlich ihrer Publikumsintensität nicht über das hinaus, was damals erwartet wurde.
Vielmehr basiert der Gestaltungsplan gerade auf der Annahme, dass sich im fraglichen Gebiet solche Anlagen mit einer entsprechenden Anzahl Parkplätze ansiedeln werden.
Die kommunalen Behörden haben sich damit in nachvollziehbarer Art und Weise dafür entschieden, die Vorgaben des Massnahmenplans nicht durch eine direkte Anwendung der Wegleitung, sondern in anderer Weise zu berücksichtigen. Dieses Ermessen steht der Gemeinde zu (BGE 124 II 272 E. 5c und d; VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00213, E. 3a = BEZ 2001 Nr. 3).
Mit der Planungszone und dem Gestaltungsplan war frühzeitig auf die erkannte Problematik reagiert worden. Die ergriffenen nutzungsplanerischen Massnahmen stehen mit dem übergeordneten Recht und dem Massnahmenplan sowie dem kantonalen Richtplan in Einklang. Insbesondere erfolgten eine Festlegung von für verkehrsintensive Einrichtungen geeigneten Gebieten und eine Beschränkung des Verkehrs durch die Limitierung zulässiger Verkaufsflächen. Anders als im BGE 131 II 103 zugrunde liegenden Fall, ist der vorliegend massgebliche Gestaltungsplan somit auf die emissionsmindernden Massnahmen gemäss Massnahmenplan abgestimmt und droht nicht, diesen zu unterlaufen (vgl. BGE 131 II 103 E. 3.2.3). Die Gestaltungsplanbestimmungen, welche für die Ermittlung der Parkplatzzahl ausdrücklich auf die BZO verweisen, stellen vielmehr eine Konkretisierung des kantonalen Massnahmenplans hinsichtlich der angestrebten Parkraumbeschränkung dar (vgl. BGr, 3. Dezember 2004, 1A.189/2004, E. 3.4). Die kommunale Baubewilligungsbehörde stützte sich daher zu Recht auf die kommunalen Bestimmungen.
3.2.5
Ob die kommunalen Behörden in Ausnahmefällen, die hinsichtlich des erwarteten Verkehrsaufkommens über das anlässlich der Festlegung des Gestaltungsplans erwartete Ausmass hinausgehen, berechtigt oder verpflichtet wären, weiter gehende Massnahmen anzuordnen, kann vorliegend offenbleiben. Das zu beurteilende Bauvorhaben ist nach dem Gesagten jedenfalls nicht als überdurchschnittlicher Emittent im Sinn der Rechtsprechung zu qualifizieren.
3.3
Es könnte sich nach dem Gesagten nur noch die Frage stellen, ob der Gemeinderat das ihm bei der Anwendung der anwendbaren kommunalen Bestimmungen zustehende Ermessen in rechtsverletzender Weise ausgeübt hat (vgl. BGE 124 II 272 E. 5d). Dies ist jedoch nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht geltend gemacht.
3.3.1
Bei der Bestimmung der zulässigen Parkplatzzahl geht es um lokale Angelegenheiten und ausgesprochene Ermessensfragen, weshalb der örtlichen Baubehörde dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zusteht (VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091, E. 2.1.2). Deren Überprüfung durch die Rechtsmittelinstanzen darf nur so weit gehen, als es die angemessene Berücksichtigung der übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen erfordert (BGE 131 II 81 E. 7.2.1).
3.3.2
In der Baubewilligung vom 7. Dezember 2010 setzte sich der Gemeinderat ausführlich mit der zu bewilligenden Anzahl Abstellplätze auseinander. Dabei wies er zutreffend darauf hin, dass der Gestaltungsplan erstellt worden sei, um die bauliche und nutzungsmässige Entwicklung des in den Gemeinden Bülach und Bachenbülach gelegenen Entwicklungsgebiets zu planen und auf umweltrechtliche Aspekte abstimmen zu können. Der Gemeinderat ging auch auf den Antrag der Baudirektion ein, die Anzahl zulässiger Parkplätze nach der Wegleitung zu berechnen. Diesbezüglich führte er aus, gemäss Art. 10 GPV sei das zulässige Parkplatzangebot aufgrund der BZO zu ermitteln. Bei besonderen Nutzungen wie der vorliegenden, sei entsprechend der VSS-Norm 640 281 vorzugehen. Danach ergebe sich ein Maximum von 361 und ein gefordertes Minimum von 225 Parkplätzen. Die projektierten 256 Parkplätze lägen damit am unteren Ende des Richtwerts. Die Anzahl der den Kunden zugänglichen Parkplätzen werde bei einer Verdoppelung der Verkaufsfläche um sieben auf 179 erhöht (Baubewilligung, S. 5 f.). Schliesslich würdigte der Gemeinderat auch, dass es sich bei der zu beurteilenden Nutzung um eine Fachmarktnutzung ohne Artikel des täglichen Bedarfs und entsprechend tieferer Parkplatzumschlagszahl handle (Baubewilligung, S. 6).
Diese Ermessensausübung ist nicht zu beanstanden.
Die kommunalen Behörden durften dabei auch die moderaten Ausmasse der zu beurteilende Anlage und den Umstand, dass am Anlagestandort selber kaum Überschreitungen der Grenzwerte zu erwarten sind, berücksichtigen.
3.4
Der Gemeinderat hat nach dem Gesagten zulässigerweise auf eine Anwendung der Wegleitung verzichtet und das ihm bei der Bestimmung der zulässigen Parkplatzzahl zustehende Ermessen in jedenfalls nicht rechtsverletzender Weise ausgeübt. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
4.
Der Beschwerdeführer rügt, die Anordnungen betreffend Parkplatzbewirtschaftung seien ungenügend. Es sei ein Rückerstattungsverbot zu statuieren, worauf die Vorinstanz trotz entsprechender Rüge nicht eingegangen sei. Zudem sei die festgesetzte Mindestgebühr von Fr. 1.- pro Stunde ab der ersten Minute nicht lenkungswirksam. Diese müsse daher auf mindestens Fr. 2.- angehoben werden.
4.1
Die Beschwerdegegnerschaft äussert sich – wie bereits im Rekursverfahren – nicht zum beantragten Rückerstattungsverbot.
Die Möglichkeit von Rückerstattungen ist mit der Pflicht zur gebührenpflichtigen Bewirtschaftung von Parkplätzen nicht vereinbar. Ob der ausdrücklichen Statuierung eines entsprechenden Verbots eigenständige Bedeutung zukommt, erscheint somit zwar fraglich, eine entsprechende Anordnung ist im Interesse der Klarheit jedoch zu begrüssen. Praxisgemäss ist die entsprechende Auflage der Baubewilligung daher mit der Anordnung zu ergänzen, dass eine Rückerstattung der festgelegten Mindestgebühren nicht zulässig ist (vgl. VGr, 14. September 2011, VB.2010.00055; 16. Juli 2008, VB.2008.00115). Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als begründet.
4.2
Der Beschwerdeführer verweist im Zusammenhang mit der beantragten Mindestgebühr von Fr. 2.- auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die Fachliteratur und die UVB-Beurteilung der KofU. Über Letztere dürften sich die Rechtsmittelinstanzen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht ohne triftige Gründe hinwegsetzen. Eine im Interesse der lufthygienischen Sanierungsziele kohärente Parkplatzbewirtschaftung sei nur möglich, wenn wenigstens bei allen neuen Bewilligungen für publikumsintensive Anlagen konsequent die gleichen Anordnungen getroffen würden. Das Versäumnis der kommunalen Behörden, eine flächendeckende Parkraumplanung einzuführen, dürfe nicht dazu führen, dass das bundesrechtliche Emissionsbegrenzungskonzept ausser Kraft gesetzt werde.
4.2.1
Bei der Ermittlung der Parkgebühr sind alle massgeblichen Faktoren, so unter anderem auch der Grundsatz der Lastengleichheit bzw. der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen (Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]), mit einzubeziehen (vgl. VGr, 16. Juli 2008, VB.2008.00115, E. 2.1.2). Daran ändern auch die Erwägungen des Bundesgerichts im vom Beschwerdeführer zitierten Entscheid vom 24. März 2009 (1C_412/2008) nichts. In jenem Fall hatte der Anlagebetreiber eine Gebühr von Fr. 2.- für die erste angebrochene Stunde im Rekursverfahren akzeptiert. Die Frage, ob davon wegen nicht gebührenpflichtiger Parkplätze in der näheren Umgebung abgewichen werden könne, stellte sich daher nicht.
4.2.2
Vorliegend ist nicht die Frage zu klären, ob die Gebühr von Fr. 1.- für die erste angebrochene Stunde lenkungswirksam ist oder nicht. Entscheidend ist vielmehr, ob eine höhere Gebühr unter Berücksichtigung aller massgeblicher Faktoren wirksamer und mit Blick auf den Grundsatz der Lastengleichheit bzw. der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verhältnismässig erscheint (VGr, 14. September 2011, VB.2010.00055, E. 7.3 f. mit Hinweisen).
4.2.3
Dem Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden, wenn er ausführt, die geografische Ausdehnung der Gebührenpflicht sei für die Lenkungswirksamkeit nicht relevant, da dafür die Gebührenhöhe ganz unabhängig davon, ob die Gebührenpflicht flächendeckend oder einzelfallweise eingeführt werde, entscheidend sei. Es versteht sich von selbst, dass der Umsteigeeffekt durch nahe gelegene günstige Abstellmöglichkeiten beeinträchtigt wird. Es kann als gesichert gelten, dass die von höheren Gebühren erwartete Reduktion der Fahrleistung nur bei einer grossräumigen Einführung der Parkplatzbewirtschaftung bei publikumsintensiven Einrichtungen im gewünschten Umfang eintritt, während bei einer isolierten Einführung der Umsteigeeffekt gering bleibt (ASTRA/SVI [Hrsg.], Parkplatzbewirtschaftung bei "Publikumsintensiven Einrichtungen" – Auswirkungsanalyse, 2002, S. 127 und 138). Das Verwaltungsgericht hat daher wiederholt darauf hingewiesen, es widerspreche dem Grundsatz der Lastengleichheit, Verschärfungen der Emissionsbegrenzungen allein bei neuen Anlagen anzuordnen und bestehende davon auszunehmen (VGr, 14. September 2011, VB.2010.00055, E. 7.3 f.; 7. November 2007, VB.2007.00136, E. 4.2.1; 26. Januar 2005, VB.2004.00361, E. 7.2). Es besteht vorliegend kein Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
4.2.4
Soweit der Beschwerdeführer moniert, Umsatzeinbussen würden von Betreibern von Einkaufszentren und Fachmärkten bloss behauptet, seien jedoch noch nie konkret untersucht oder gar nachgewiesen worden, ist festzuhalten, dass die Verpflichtung zu einer Parkplatzbewirtschaftung einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellt und die Eigentumsgarantie tangiert. Es ist daher primär am anordnenden Gemeinwesen, diesen Eingriff zu rechtfertigen, mithin dessen Verhältnismässigkeit nachzuweisen. Bestehen in der nahen Umgebung günstigere Parkierungsmöglichkeiten bei unmittelbaren Konkurrenzbetrieben, erscheint zum einen die Lenkungswirksamkeit einer höheren Gebühr beeinträchtigt. Zum anderen ist unter solchen Umständen ohne Weiteres mit – naturgemäss nur schwer quantifizierbaren – Umsatzeinbussen zu rechnen. Unter solchen Umständen wird der Ermessensspielraum nach unten nicht durch eine Mindestgebühr von Fr. 2.- begrenzt und es ist nicht rechtsverletzend, wenn eine Mindestgebühr von Fr. 1.- für die erste angebrochene Stunde festgelegt wird. Die Beschwerde ist diesbezüglich unbegründet.
5.
Der Beschwerdeführer beanstandet schliesslich die von der Vorinstanz festgesetzte Gerichtsgebühr von Fr. 22'000.-. Diese sei mangels konkreter Begründung willkürlich, verletze aber auch den Anspruch auf wohlfeile Erledigung des Verfahrens. Zudem höhle eine dermassen hohe Gerichtsgebühr das Verbandsbeschwerderecht aus, weshalb sie bundesrechtswidrig sei.
5.1
Gemäss § 338 PBG legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.- bis Fr. 50'000.-.
Die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr), die auch für das Baurekursgericht zur Anwendung gelangt (§ 1 Abs. 1 GebV VGr), nennt dieselben Bemessungsfaktoren (§ 2 GebV VGr). Gemäss § 3 GebV VGr richtet sich die Gerichtsgebühr in Verfahren mit bestimmbarem Streitwert nach diesem, wobei Abs. 1 eine Tabelle enthält, welche der Streitwerthöhe, abgestuft in neuen Klassen, einen "Regel-Gerichtsgebühren-Rahmen" (Marginalie: Grundgebühr) zuordnet. In Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr Gemäss § 3 Abs. 3 GebV VGr in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.-. Gemäss § 4 Abs. 1 GebV VGr kann die Gerichtsgebühr in besonders aufwendigen Verfahren vor Verwaltungsgericht verdoppelt werden. Wird ohne materielle Prüfung der Begehren entschieden, kann die Gebühr bis auf einen Fünftel herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 2 GebV VGr). Wird der Entscheid nicht schriftlich oder nur summarisch begründet, kann die Gebühr bis auf die Hälfte herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 3 GebV VGr).
Die Behörden verfügen bei der Gebührenbemessung im Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 8; vgl. auch VGr, 26. November 2008, VB.2008.00309, E. 8.1).
5.2
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers brauchte die Vorinstanz die Höhe der von ihr festgesetzten Gerichtsgebühr nicht ausführlicher zu begründen. Aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf wohlfeile Erledigung des Verfahrens (Art. 18 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV]) und auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 18 Abs. 2 KV) folgt nichts anderes (vgl. BGE 111 Ia 1 E. 2a betreffend Parteientschädigung). Die festgesetzte Gerichtsgebühr bewegt sich innerhalb des gesetzlichen Rahmens. Den Parteien war bekannt, dass sich die Vorinstanz mit umfangreichen Akten und Parteieingaben auseinanderzusetzen hatte. Aus dem Entscheid der Vorinstanz ergibt sich sodann, dass diese von einem hohen tatsächlichen Streitinteresse, vergleichbar mit einem Streitwert von über Fr. 1 Mio., ausging. Eine sachgerechte Anfechtung war den Parteien damit ohne Weiteres möglich (BGE 136 I 184 E. 2.2.1; BGr, 29. Oktober 2008, 8C_757/2007, E. 4.2).
5.3
Der Auffassung des Beschwerdeführers, dass die Vorinstanz nach Ablösung der Verordnung über die Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommissionen vom 20. Juli 1977 (OV BRK) durch die GebV VGr nur insoweit zur Festsetzung höherer Gebühren berechtigt sei, als dies durch den Wegfall von Schreibgebühren und übrigen Kanzleikosten bedingt sei, kann nicht gefolgt werden. Die entsprechende Interpretation des Merkblatts betreffend Übergang von den Baurekurskommissionen zum Baurekursgericht, auf das der Beschwerdeführer verweist (www.baurekursgericht-zh.ch), ist nicht haltbar. Die dortige Aussage, dass die Gerichtsgebühr neu zwischen Fr. 500.- und Fr. 50'000.- betragen könne, ist vielmehr als vom Hinweis, dass der Wegfall von Schreibgebühren und übrigen Kanzleikosten eine Erhöhung der Gerichtsgebühr bedinge, unabhängig zu qualifizieren. Das Ausmass der Erhöhung der maximal vorgesehenen Gerichtsgebühr wäre sonst nicht nachvollziehbar.
Ob die Erweiterung des Gebührenrahmens des Baurekursgerichts nach oben und damit eine Angleichung an jenen des Verwaltungsgerichts sinnvoll erscheint, ist im vorliegenden Verfahren im Übrigen nicht zu beurteilen. Dabei handelt es sich um einen klaren Entscheid des Gesetzgebers. Ein Rückgriff auf Auslegungshilfen, wie der vom Beschwerdeführer beantragte Beizug der Protokolle der vorberatenden Kommission, ist diesbezüglich nicht notwendig.
5.4
Beizupflichten ist dem Beschwerdeführer insofern, als die Bemessung der Gebühr
innerhalb
des gesetzlich vorgesehenen Gebührenrahmens im Einzelfall den verfassungsmässigen Prinzipien Rechnung zu tragen hat. Zu beachten sind
insbesondere das Äquivalenzprinzip, der Anspruch auf Zugang zum Gericht und der Anspruch auf wohlfeile Erledigung des Verfahrens (vgl. BGE 106 Ia 249 E. 3a).
5.4.1
Das Äquivalenzprinzip verlangt, dass die Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der staatlichen Leistung steht und sich in vernünftigen Grenzen hält (BGE 130 III 225 E. 2.4). Es ist demnach der "objektive Wert der Leistung" zu ermitteln. Als Hilfsmittel können dabei der Nutzen für den Pflichtigen oder der Kostenaufwand dienen (BGE 130 III 225 E. 2.4). Obwohl die gebührenpflichtige Leistung in der Urteilsfindung bzw. der "Beurteilung eines Streitfalls" (BGE 106 Ia 249 E. 1) besteht, welche eine mehr oder weniger aufwendige Sachverhaltsermittlung und rechtliche Beurteilung umfasst und daher etwa von der finanziellen Bedeutung eines Bauprojekts weitgehend unabhängig ist, gilt der Streitwert bzw. das Streitinteresse dennoch als sachliches Kriterium für die Bemessung der Gebühr, das erlaubt, dem Interesse des Pflichtigen Rechnung zu tragen und einen Ausgleich zwischen bedeutsameren und weniger bedeutsamen Geschäften herbeizuführen (BGE 130 III 225 E. 2.4). Die Gerichtsgebühr soll die
Tragweite einer Streitsache
widerspiegeln. Bei hohem Streitwert bzw. Streitinteresse aber allein darauf abzustellen und eine prozentual berechnete Gebühr ohne Plafonierung zu verlangen, könnte jedoch zu einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der staatlichen Leistung führen, da sich der Aufwand mit steigendem Streitwert/-interesse nicht notwendigerweise erhöht.
5.4.2
Der Anspruch auf Zugang zum Gericht darf durch die Auferlegung von Kosten nicht übermässig erschwert werden. Das Bundesgericht erachtete diesen Grundsatz in einem Fall als verletzt, in dem das Verwaltungsgericht eine Sicherstellungsverfügung zur Deckung der Staats- und Gemeindesteuern, zu der sich der Beschwerdeführer erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren äussern konnte, beurteilt und dafür die (in der Regel) höchstmögliche Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.- festgesetzt hatte (BGr, 16. Januar 2012, 2C_603/2011, E. 3.5). Das Bundesgericht wies dabei darauf hin, dass der Zugang zum Gericht namentlich dann nicht ungebührlich erschwert werden dürfe, wenn es für den Betroffenen darum gehe, sich erstmals rechtliches Gehör zu verschaffen (BGr, 16. Januar 2012, 2C_603/2011, E. 3.3). Dem ist zuzustimmen. Insofern sind die vom Beschwerdeführer geäusserten Bedenken, wonach das Verfahren vor Baurekursgericht hinsichtlich des Prozessrisikos oftmals die höchste Hürde darstelle, nicht ungerechtfertigt. Angesichts des Umstands, dass der Kanton Zürich kein Einspracheverfahren kennt, muss das Baurekursgericht dem Anspruch auf Zugang zum Gericht in erhöhtem Mass Rechnung tragen. Dies bedeutet aber nicht, dass bei Drittrekursen gegen eine Baubewilligung in jedem Fall ein "Rabatt" zu gewähren wäre. Dies widerspräche dem Grundsatz der Parallelität des Prozessrisikos. Eine Reduktion der nach den erwähnten Grundsätzen ermittelten Gebühr ist vielmehr nur vorzunehmen, wenn im konkreten Einzelfall andernfalls eine Beeinträchtigung des Zugangs zum Gericht vorläge.
5.4.3
Gemäss Art. 18 Abs. 1 KV hat jede Person vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf rasche und wohlfeile Erledigung des Verfahrens. Das Verfahren muss für den Rechtsuchenden bezahlbar sein. Jede Person soll ohne allzu grosses finanzielles Risiko Zugang zu den Gerichten und Verwaltungsinstanzen finden können.
Art. 18 Abs. 1 KV schliesst aber nicht aus, dass die Kosten nach dem Streitwert bzw. dem Streitinteresse bemessen werden (BGr, 21. Juli 2009, 2C_823/2008, E. 8.1 mit Hinweis auf Giovanni Biaggini, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 18 N. 19). Im Übrigen hat Art. 18 Abs. 1 KV eher die "kleinen Sachen" im Auge als Streitigkeiten um grössere Bauprojekte (vgl. Biaggini, Art. 18 N. 19 mit Hinweisen). Allerdings kann die sozialen Komponente, die Art. 18 Abs. 1 KV innewohnt, auch bei solchen Streitigkeiten von Bedeutung sein. Während der Anspruch auf wohlfeile Erledigung des Verfahrens bei unbedeutenderen Streitsachen für eine Berücksichtigung dieser geringfügigen Bedeutung spricht, erscheint bei Fällen mit grosser Tragweite gerade im umgekehrten Sinn eine relativierte Gewichtung des Streitwerts bzw. des Streitinteresses angezeigt. Dem trägt die GebV VGr Rechnung, indem die Grundgebühr gemäss § 3 Abs. 1 GebV VGr mit steigendem Streitwert prozentual weniger stark ansteigt.
Dem Anspruch auf wohlfeile Verfahrenserledigung kommt demzufolge neben dem Äquivalenzprinzip und dem Anspruch auf Zugang zum Gericht kaum eigenständige Bedeutung zu.
5.5
Dem Beschwerdeführer kann nach dem Gesagten nicht gefolgt werden, wenn er das Abstellen auf einen Streitwert bzw. ein Streitinteresse beanstandet.
5.5.1
Zunächst ist klar zwischen Streitwert und Streitinteresse zu unterscheiden. Das Kriterium des Streit
werts
kommt von vornherein nur infrage, wenn ein solcher bestimmbar ist. Dies ist vorliegend nicht der Fall. In Betracht kommt in Fällen wie dem hier zu beurteilenden jedoch praxisgemäss die Berücksichtigung des tatsächlichen Streit
interesses
(§ 2 GebV VGr). Dadurch soll, wie bei Verfahren mit bestimmbarem Streitwert, der Tragweite der Streitsache Rechnung getragen werden.
5.5.2
Die Bestimmung des tatsächlichen Streitinteresses ist allerdings regelmässig schwierig. Dem trägt § 3 Abs. 3 GebV VGr durch den Verzicht auf eine Abs. 1 entsprechende Abstufung Rechnung. Dies ändert aber nichts daran, dass zunächst das tatsächliche Streitinteresse zu ermitteln und danach die Gerichtsgebühr wie in Fällen mit entsprechendem Streitwert festzusetzen ist. Zwar spricht der Wortlaut von § 2 GebV VGr, welche Bestimmung die für die Bemessung der Gerichtsgebühr massgeblichen Faktoren nennt, für deren Gleichwertigkeit. Aus § 3 Abs. 1 GebV VGr ergibt sich jedoch, dass bei Verfahren mit bestimmbarem Streitwert zunächst allein aufgrund desselben ein Gebührenrahmen zu ermitteln und den übrigen Faktoren in der Regel nur innerhalb dieses Rahmens Rechnung zu tragen ist. Der Tragweite eines Entscheids bzw. einer Streitsache kommt mithin zentrale Bedeutung für die Festsetzung der Gerichtsgebühr zu. Dies muss auch bei den Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert gelten. Ungeachtet der Schwierigkeiten, die die Ermittlung des tatsächlichen Streitinteresses mit sich bringen kann, hat die festgesetzte Gerichtsgebühr dazu in einem angemessenen Verhältnis zu stehen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist daher bei Fällen mit nicht bestimmbarem Streitwert in erster Linie auf das tatsächliche Streitinteresse abzustellen.
5.5.3
Die Tragweite einer Streitsache ist in erster Linie vom
Streitgegenstand
abhängig. Das tatsächliche Streitinteresse richtet sich daher – wie der Streitwert – nach dem Streitgegenstand. Entscheidende Bedeutung muss folglich dem zu beurteilenden Bauprojekt zukommen. Auf die Parteirollenverteilung bzw. die jeweiligen unterschiedlichen Interessen, auf die sich die Verfahrensbeteiligten berufen, kann es dagegen nicht ankommen. Für die Tragweite eines Entscheids ist es nicht von Bedeutung, ob sich die Bauherrschaft gegen eine Bauverweigerung wehrt oder Dritte die Aufhebung einer Baubewilligung beantragen. Darauf deutet bereits der Umstand hin, dass gemäss § 2 GebV VGr das
tatsächliche
Interesse zu berücksichtigen ist. Entscheidend ist daher das tatsächliche Interesse an der Streitgegenstand bildenden Baubewilligung (im angefochtenen Umfang), nicht das geltend gemachte öffentliche Umweltschutzinteresse, auf das sich der Beschwerdeführer zur Begründung seines Antrags beruft. Dem Beschwerdeführer kann daher nicht gefolgt werden, wenn er ausführt, im Streit lägen "die im öffentlichen Interesse aufgeworfenen Sach- oder Rechtsfragen im Bereich Umwelt". Dass sich die Parteien in Sach- und Rechtsfragen nicht einig sind, ändert nichts am Streitgegenstand, welcher sich nach der angefochtenen Anordnung und dem Rechtsmittelantrag bestimmt.
5.5.4
Vorliegend beantragte der Beschwerdeführer im Rekursverfahren – anders als nun vor Verwaltungsgericht – die Aufhebung der Baubewilligung, nicht etwa deren Ergänzung durch Nebenbestimmungen bzw. deren Anpassung. Dies hat er sich entgegenhalten zu lassen (vgl. BGr, 20. Mai 2009, 5A_23/2009, E. 6.5). Bei den vom Beschwerdeführer aufgeführten Vergleichsfällen verhielt es sich diesbezüglich zumindest zum Teil anders.
Beim Entscheid BRKE III Nr. 0006/2008, in welchem die Baurekurskommission III eine Spruchgebühr von Fr. 4'000.- festgesetzt haben soll, bildete nicht die ganze Baubewilligung Streitgegenstand. Vielmehr lag nur die Gebührenpflicht für die Kunden- und Beschäftigtenparkplätze im Streit (BEZ 2009 Nr. 38; vgl. VGr, 16. Juli 2008, VB.2008.00115, E. 1.2). Auch im BRKE IV Nr. 0001/2007 zugrunde liegenden Verfahren, in welchem die Baurekurskommission die Spruchgebühr auf Fr. 10'000.- festsetzte, hatte der Beschwerdeführer mit seinem Hauptantrag nicht die Aufhebung der Baubewilligung, sondern nur die Reduktion der Parkplatzzahl und die Verpflichtung, eine minimale Parkgebühr zu erheben, beantragt (vgl. VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091, II). Im Verfahren BRK III Nr. 0003/2009, in welchem die Baurekurskommission III eine Spruchgebühr von Fr. 8'000.- festsetzte, ging es lediglich um die Aufstockung des Parkhauses eines bereits bestehenden Einkaufszentrums (vgl. VGr, 23. September 2009, VB.2009.00091).
Für die vom Beschwerdeführer angeführten Entscheide des Verwaltungsgerichts gilt – mit Ausnahme von VB.2007.00136, wo zwei Projekte zu beurteilen waren und eine Gerichtsgebühr von Fr. 15'000.- festgesetzt wurde – dasselbe. Es lag jeweils nicht die Baubewilligung als solche im Streit. Vielmehr ging es um die Anordnung von Nebenbestimmungen im Zusammenhang mit der Anzahl Abstellplätze und der Parkraumbewirtschaftung. Diese verwaltungsgerichtlichen Präjudizien eignen sich daher bereits wegen des unterschiedlichen Streitgegenstands und der damit einhergehenden, nicht vergleichbaren Tragweite der Entscheide nicht als Referenzen. Hinzu kommt, dass die Verfahren vor Baurekursgericht und Verwaltungsgericht in Bezug auf den verursachten Aufwand regelmässig nicht gleich zu behandeln sind. Schliesslich ist an den grossen Ermessensspielraum zu erinnern, welcher der Vorinstanz bei der Festsetzung der Gerichtskosten zusteht. Das Verwaltungsgericht kann daher nicht bereits korrigierend eingreifen, wenn es selber eine etwas tiefere Gebühr festgesetzt hätte, die Höhe der von der Vorinstanz festgesetzten Gebühr jedoch nicht unhaltbar erscheint.
Angesichts des Rekursantrags (Aufhebung der Baubewilligung) und der damit einhergehenden Beeinträchtigung der Interessen der Gegenpartei ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz von einem hohen tatsächlichen Streitinteresse ausging.
5.6
Soweit der Beschwerdeführer hinsichtlich des Aufwands, den das vorinstanzliche Verfahren verursachte, auf den Vergleich von Seitenzahlen abstellt, ist festzuhalten, dass es darauf nicht – jedenfalls nicht in erster Linie – ankommen kann (BGr, 4. Juni 2007, 1A.193/2006, E. 7.2.2).
5.7
Die auf ein hohes tatsächliches Streitinteresse gestützte vorinstanzliche Gerichtsgebühr ist nach dem Gesagten grundsätzlich nicht zu beanstanden. Zu prüfen bleibt hingegen, ob Umstände vorliegen, die im Einzelfall die Ansetzung einer tieferen Gebühr verlangen würden. Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich geltend, durch derart hohe Gebühren werde das Verbandsbeschwerderecht vereitelt.
5.7.1
Das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) und das USG enthalten keine speziellen Bestimmungen über Verfahrenskosten und Parteientschädigungen. Es sind daher grundsätzlich die geltenden kantonalen Prozessvorschriften anwendbar. Das kantonale Recht darf aber inhaltlich nicht bundesrechtswidrig sein, indem es gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstösst und dessen Zwecke beeinträchtigt oder vereitelt. Dies gilt auch für das Prozessrecht, das der Durchsetzung des materiellen Rechts dient (BGr, 21. September 2005, 1A.125/2005, E. 13.2). Die Kosten- und Entschädigungsregelungen dürfen die Erfüllung der den Organisationen übertragenen Aufgaben daher nicht übermässig erschweren (BGr, 8. März 1999, 1A.7/1999 und 1P.25/1999, ZBl 2000, S. 427 ff., E. 2b/aa mit Hinweisen).
5.7.2
Zunächst ist festzuhalten, dass die vom Beschwerdeführer dargelegte Entwicklung der durch den Regierungsrat, die Baurekurskommissionen und seit 2011 das Baurekursgericht auferlegten Verfahrenskosten nicht grundsätzlich zu beanstanden ist, geht sie doch mit entsprechend angepassten Rechtsgrundlagen einher (vgl. VGr, 7. November 2007, VB.2007.00136, E. 6.3). Entscheidend ist, ob die Grenze zu einer das Verbandsbeschwerderecht übermässig beeinträchtigenden Gebührenfestsetzung überschritten wird.
5.7.3
In BGE 123 II 337 E. 10a führte das Bundesgericht aus, es könne nicht gesagt werden, den ideellen Organisationen werde die Beschwerdeführung verunmöglicht oder übermässig erschwert, wenn sie im Fall des Unterliegens angemessene Kosten tragen müssten. Gleiches gelte auch für private Beschwerdeführer. Dass diese – anders als Umweltschutzorganisationen – vornehmlich eigene Interessen verträten, ändere am Umstand nichts, dass für beide Kategorien von Beschwerdeführern das gleiche Kostenrisiko bestehe.
5.7.4
In jüngeren Urteilen (Spreitenbach I–III: BGr, 21. September 2005, 1A.125/2005; 19. September 2007, 1C_113/2007; 22. Dezember 2008, 1C_381/2008) berücksichtigt das Bundesgericht hingegen den Umstand, dass der Beschwerdeführer Umweltschutzinteressen wahrt. Dabei ging es jedoch nicht um Verfahrenskosten, sondern um eine nach dem Streitwert bemessene Parteientschädigung. Das Bundesgericht kam zum Schluss, ein Prozessrisiko in der Höhe von Fr. 160'000.- bei vollständigem Unterliegen für zwei kantonale Instanzen wirke prohibitiv und verhindere die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts nach Art. 55 USG. Das kantonale Verwaltungsgericht hätte Spielraum gehabt, den Umständen Rechnung zu tragen, dass der Beschwerdeführer ausschliesslich Umweltschutzanliegen und damit öffentliche Interessen verfolgt habe, das kantonale Recht ein Beschwerderecht der Umweltschutzorganisationen vorsehe, der Regierungsrat den Beschwerdeführer als legitimiert betrachte und die Beschwerde auch eingehend unter Umweltschutzgesichtspunkten materiell behandelt habe (BGr, 21. September 2005, 1A.125/2005, E. 13.2). Auch bei einem Prozessrisiko in der Höhe von Fr. 92'483.- verkomme das Verbandsbeschwerderecht zum leeren Buchstaben. Der Beschwerdeführer könne seiner Aufgabe zur Interessenwahrung des Umweltschutzes nicht mehr hinreichend nachkommen, wenn er mit derartigen Prozessrisiken zu rechnen habe (BGr, 19. September 2007, 1C_113/2007, E. 2.2). Den ideellen Organisationen, das öffentliche Interessen des Umweltschutzes wahrnähmen, solle der Rechtsweg nicht durch prohibitive finanzielle Prozessrisiken verwehrt werden. Dies bedeute aber nicht, dass die ideellen Organisationen einen Anspruch hätten, generell erheblich tiefere Parteientschädigungen zu entrichten als Private. Die Gegenparteien sähen sich zum Teil mit beträchtlichem Aufwand konfrontiert, auf dessen angemessene Entgeltung sie im Umfang des Obsiegens Anspruch hätten (BGr, 22. Dezember 2008, 1C_381/2008, E. 2.2).
Das Bundesgericht bezeichnete ein Prozessrisiko (Kosten und Entschädigungen) bei vollständigem Unterliegen vor beiden kantonalen Instanzen in der Höhe von Fr. 66'700.- zwar als "beträchtliche Summe" (BGr, 22. Dezember 2008, 1C_381/2008, E. 2.3). Es schützte jedoch die strittigen Parteientschädigungen in der Höhe von insgesamt Fr. 38'667.-, abzüglich knapp Fr. 3'000.-, die der Kanton zu vertreten hatte, als zumindest im Ergebnis nicht prohibitiv (BGr, 22. Dezember 2008, 1C_381/2008, E. 2.5).
5.7.5
Vorliegend auferlegte die Vorinstanz die Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr von Fr. 22'000.- zuzüglich Zustellkosten von Fr. 210.-) überwiegend, nämlich zu zwei Dritteln, dem Beschwerdeführer. Ferner verpflichtete sie diesen, der privaten Beschwerdegegnerin eine Umtriebsentschädigung von Fr. 2'400.- zu bezahlen. Damit verwirklichte sich für den Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren, welches zwar als aufwendig, nicht aber als aussergewöhnlich bezeichnet werden kann, das Prozessrisiko in der Höhe von rund Fr. 17'200.-.
5.7.6
Bei einem derartigen Prozessrisiko vor der ersten Rechtsmittelinstanz werden die finanziellen Möglichkeiten von Umweltschutzverbänden schon bei wenigen Rechtsmittelverfahren pro Jahr über Gebühr strapaziert. Der Beschwerdeführer soll seine finanziellen Mittel nicht primär für Rechtsmittelverfahren verwenden müssen. Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass er ausschliesslich Umweltschutzanliegen und damit öffentliche Interessen verfolgt (BGr, 21. September 2005, 1A.125/2005, E. 13.2). Wenn schon private Gegenparteien unter Umständen eine Reduktion der ihnen nach dem anwendbaren Recht zustehenden Parteientschädigung hinnehmen müssen (BGr, 19. September 2007, 1C_113/2007, E. 2.3; 21. September 2005, 1A.125/2005, E. 13.2), ist die Wahrnehmung öffentlicher Interessen umso mehr bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr, die ausschliesslich dem Staat geschuldet ist, zu berücksichtigen.
Die Festsetzung der Gerichtsgebühr auf den Betrag von Fr. 22'000.- erschwert dem hauptsächlich kostenpflichtigen Beschwerdeführer die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts nach dem Gesagten übermässig, weshalb sie bundesrechtswidrig und daher zu korrigieren ist. Anders wäre wohl dann zu entscheiden, wenn ein Bauprojekt mit aussichtslosen oder gar mutwilligen Rechtsmitteln bekämpft wird. Davon ist im vorliegenden Fall aber nicht auszugehen. Die Beschwerde erweist sich demnach auch in diesem Punkt als begründet.
5.7.7
Die vorinstanzliche Gerichtsgebühr ist somit aufzuheben und durch das Verwaltungsgericht neu festzusetzen. Als
a
ngemessen erscheint eine Gerichtsgebühr von Fr. 11'000.-. Disp.-Ziff. II des angefochtenen Rekursentscheids ist in diesem Sinn neu zu fassen, sodass sich für das Rekursverfahren Gerichtskosten von insgesamt Fr. 11'210.- ergeben. Unverändert bleibt der vorinstanzlich angeordnete Verteilschlüssel, wonach der Beschwerdeführer zwei Drittel und die Gegenparteien je einen Sechstel der Gerichtskosten zu tragen haben.
6.
6.1
Die Beschwerde erweist sich zusammengefasst als teilweise begründet.
Demgemäss ist die Nebenbestimmung gemäss Disp.-Ziff. I.28 der angefochtenen Baubewilligung wie folgt zu ergänzen:
"Die Rückerstattung dieser Mindestgebühren ist nicht zulässig."
Ferner ist der angefochtene Rekursentscheid mit Bezug auf die Höhe der Gerichtsgebühr im erwähnten Sinn neu zu fassen.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
6.2
In Bezug auf die Korrektur der vorinstanzlichen Gerichtsgebühr sind den Parteien keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Dem Rückerstattungsgebot, hinsichtlich dessen der Beschwerdeführer mit seiner Beschwerde durchdringt, kommt im vorliegenden Verfahren eine stark untergeordnete Bedeutung zu, wehrte sich die Beschwerdegegnerschaft doch nicht gegen eine entsprechende Anordnung, die in erster Linie der Klarheit dient (vgl. E. 4.1). Die (reduzierten) Kosten dieses Verfahrens sind dem Beschwerdeführer daher vollständig aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Dieser ist zudem zu verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Dem Gemeinderat Bachenbülach steht in der vorliegenden Konstellation, in der sich auf beiden Seiten private Parteien gegenüberstehen, praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (VGr, 14. Juni 2006, VB.2006.00062, E. 4).