# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 1d6ccad3-30b0-4aa3-95b1-d9bb313c9eca
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
Dr.
med. dent. A war ab dem Jahr 2011 als Oberarzt an der Klinik für Kieferorthopädie und Kinderzahnmedizin am Zentrum für Zahnmedizin der Universität Zürich (ZZM) tätig. Bereits am 23. Februar 2010 hatte ihm die Universitätsleitung per 1. Oktober 2010 die Bewilligung für die Behandlung von Privatpatientinnen und Patienten am ZZM erteilt. Letzteres folgte der Universitätsleitung mit Verfügungen vom 15. November 2010, 12. November 2012 und vom 24. September 2013 und bewilligte A – gestützt auf die "Genehmigung der Universitätsleitung" – ebenfalls die privatzahnärztliche Tätigkeit. In sämtlichen Verfügungen findet sich dabei festgehalten, dass für die Nutzung von Infrastruktur, Material und Personal des ZZM im Rahmen der privatärztlichen Tätigkeit ein Beitrag erhoben wird. Gemäss der jüngsten Vereinbarung beläuft sich dieser bei Einnahmen von nicht mehr als Fr. 90'000.- netto (bzw. Fr. 128'572.- brutto) pro Kalenderjahr auf 30 % davon und bei Nettoeinnahmen, die diesen Betrag übersteigen, auf 70 %. Darüber hinaus wird unter anderem festgelegt, dass die Bewilligung erlischt, wenn das Arbeitsverhältnis unter 80 % fällt, das Arbeitsverhältnis beendet oder die Bewilligung entzogen wird.
Per 1. Juli 2020 reduzierte A sein Arbeitspensum auf 40 %, weshalb seine Bewilligung für die Behandlung von Privatpatientinnen und Patienten am ZZM erlosch. Mit Schreiben vom 8. April 2020 teilte ihm das ZZM vor diesem Hintergrund mit, dass sich die Bemessung seines "Honoraranspruches mit der vorzeitigen Beendigung (vor Ende des Kalenderjahres) pro rata temporis" verändere. Der Infrastrukturbeitrag von 30 % gelange (aktuell) nur zur Anwendung bei Bruttoeinnahmen in Höhe von bis zu Fr. 128'572.- pro Kalenderjahr; bei einem unterjährigen Austritt werde dieser Beitrag immer pro rata temporis angewendet. Bei ihm liege die Grenze für den tieferen Infrastrukturbeitrag daher bei Fr. 64'286.-. Soweit diese Grenze im Jahr 2020 überschritten werden sollte, gelange der Ansatz von 70 % zur Anwendung.
Mit Schreiben vom 21. und 28. April 2020 wandte sich A dagegen zunächst an den Direktor Verwaltung des ZZM sowie den Rechtsdienst der Universität Zürich, bevor er – inzwischen anwaltlich vertreten – am 29. Oktober 2020 an den Direktor des ZZM gelangte und um Erlass einer anfechtbaren Verfügung ersuchte. Mit "Beschluss" vom 3. November 2020 stellte das ZZM daraufhin fest, "an der Auslegung, dass ein Jahr aus 12 Monaten besteht", festzuhalten.
II.
Den gegen die Verfügung vom 3. November 2020 erhobenen Rekurs von A wies die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen mit Beschluss vom 8. Juli 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I), nahm die Verfahrenskosten auf die Staatskasse (Dispositiv-Ziff. III) und sprach dem Genannten in Dispositiv-Ziff. II keine Parteientschädigung zu.
III.
Am 13. September 2021 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 8. Juli 2021 aufzuheben, von einer Herabsetzung der Grenze für den Umsatz zur Berechnung des Infrastrukturbeitrags bei Nichterreichen eines vollen Kalenderjahres abzusehen und die Abgabe für das Kalenderjahr 2020 für Einnahmen bis Fr. 128'572.- auf 30 % festzusetzen, eventualiter die Angelegenheit an die zuständige Stelle zur erstinstanzlichen Behandlung zu überweisen.
Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen mit Vernehmlassung vom 4. Oktober 2021 und das ZZM mit Beschwerdeantwort vom 19. Oktober 2021 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren Stellungnahmen vom 1. bzw. vom 9. November 2021 hielten A und das ZZM an ihren Anträgen fest.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz über die Bewilligung der privatärztlichen Tätigkeit am ZZM bzw. über die in diesem Zusammenhang erhobenen Abgaben zuständig (§ 46 Abs. 2 und Abs. 5 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 [UniG, LS 415.11] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der Beschwerdeführer verlangt, dass die von ihm im Jahr 2020 zu entrichtende Abgabe für seine privatärztliche Tätigkeit am ZZM bis Fr. 128'572.- der Bruttoeinnahmen auf 30 % (statt 70 %) festzusetzen sei. Da sich die Einnahmen des Beschwerdeführers aus der privatärztlichen Tätigkeit am ZZM im Jahr 2020 auf Fr. 179'874.20 beliefen, beträgt der Streitwert somit Fr. 25'714.40 (40 % von Fr. 64'286.-), sodass der Entscheid in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
2.
Mit der Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens bildenden Verfügung vom 3. November 2020 bestätigt das ZZM (sinngemäss) seine Haltung, wonach der massgebliche Grenzwert für die Bemessung des vom Beschwerdeführer für die in der ersten Hälfte des Jahres 2020 ausgeübte privatärztliche Tätigkeit zu entrichtenden "Infrastrukturbeitrags" "pro rata temporis" von Fr. 128'572.- auf Fr. 64'286.- herabzusetzen sei. Das ZZM stützt sein Vorgehen dabei insbesondere auf § 12 Abs. 2 UniG in Verbindung mit § 62 der Personalverordnung der Universität Zürich vom 29. September 2014 (PVO-UZH, LS 415.21) und § 12 der Verordnung über das Zentrum für Zahnmedizin der Universität Zürich vom 28. Juni 2010 (V-ZZM, LS 415.437) in der bis am 1. April 2021 geltenden Fassung (OS 76, 94).
Nach § 12 UniG regelt der Universitätsrat die Bewilligungspflicht für die Ausübung von Nebentätigkeiten durch das Universitätspersonal (Abs. 1) und die Abgaben für die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Personal der Universität (Abs. 2). Gestützt auf § 12 Abs. 1 UniG erliess der Universitätsrat der Beschwerdegegnerin unter anderem § 7 V-ZZM und § 62 Abs. 1 f. PVO-UZH, wonach die Universitätsleitung Professorinnen und Professoren, leitenden Ärztinnen und leitenden Ärzten, Oberärztinnen und Oberärzten sowie Ober-assistentinnen und Oberassistenten die Bewilligung erteilen kann, innerhalb des ZZM Patientinnen und Patienten auf eigene Rechnung zu behandeln. Bezüglich der im Gegenzug geschuldeten Abgaben für die Nutzung von Infrastruktur, Material und Personal des ZZM nach § 12 Abs. 2 UniG (siehe auch § 10 V-ZZM) fand sich sodann bis Ende März 2021 in § 12 V-ZZM festgehalten, dass die leitenden Ärztinnen und Ärzte, Oberärztinnen und Oberärzte sowie Oberassistentinnen und Oberassistenten dem ZZM 30 % der Nettoeinnahmen abzugeben haben, wenn ihre Einnahmen nicht mehr als Fr. 90'000.- im Kalenderjahr betragen (Satz 1); für Nettoeinnahmen, die diesen Betrag übersteigen, betrug der Abgabenansatz nach § 12 Satz 2 V-ZZM 70 %.
3.
3.1
Der Beschwerdeführer rügt zunächst, das ZZM sei gar nicht zuständig gewesen zum Erlass der Ausgangsverfügung vom 3. November 2020. Vielmehr liege die Zuständigkeit hierfür bei der Universitätsleitung der Beschwerdegegnerin, allenfalls auch bei deren Abteilung Personal. Der angefochtene Entscheid sei daher bereits aus diesem Grund aufzuheben und die Angelegenheit an die zuständige Stelle zur erstinstanzlichen Behandlung zu überweisen.
3.2
Nach § 12 Abs. 1 UniG in Verbindung mit § 62 Abs. 1 f. PVO-UZH ist die Bewilligung zur privatärztlichen Behandlung von Patientinnen und Patienten innerhalb des ZZM durch die Universitätsleitung der Beschwerdegegnerin zu erteilen. Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass jene auch die Abgaben nach § 12 Abs. 2 UniG zu erheben hätte. Wie die Vorinstanz zu Recht erwägt, handelt es sich bei der Erhebung der betreffenden Abgaben im Einzelfall – anders als bei ihrer (generell-abstrakten) Festlegung – um eine reine Verwaltungs- bzw. Vollzugstätigkeit. Für die Verwaltung des ZZM aber ist nach § 5 Abs. 1 Ziff. 1 V-ZZM die Zentrumsleitung zuständig, nicht die Universitätsleitung. Die Abgabe nach § 12 Abs. 2 UniG ist denn auch direkt dem ZZM (dem "Zentrum") geschuldet bzw. diesem "abzugeben" (vgl. § 10 Abs. 1 und § 12 V-ZZM).
Die Leitung des ZZM war deshalb im Rahmen ihrer allgemeinen Vollzugskompetenz nicht nur befugt, dem Beschwerdeführer die für das Jahr 2020 geschuldete Abgabe nach § 12 Abs. 2 UniG in Rechnung zu stellen bzw. sie von seinem Honorar aus der privatärztlichen Tätigkeit in Abzug zu bringen, sondern durfte auf den Einwand des Beschwerdeführers hin auch formell darüber verfügen.
4.
4.1
Der Beschwerdeführer beanstandet im Weiteren, dass es der infrage stehenden "Infrastrukturabgabe" bereits ganz grundsätzlich an einer hinreichenden formell-gesetzlichen Grundlage mangle. Dies gelte aber jedenfalls für die in der Ausgangsverfügung vorgenommene Berechnung pro rata temporis.
4.2
Das Recht bildet Grundlage und Schranke jedes staatlichen Handelns (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Im Abgaberecht ist der Gesetzmässigkeitsgrundsatz besonders streng ausgebildet. So verlangt das abgaberechtliche Legalitätsprinzip zum einen, dass der Abgabetatbestand rechtssatzmässig und formell-gesetzlich gefasst ist (Erfordernis der Normstufe bzw. Gesetzesvorbehalt). Zum anderen ruft es nach einer minimalen Ausgestaltung des Rechtssatzes (Erfordernis der Normdichte bzw. Tatbestandsvorbehalt). Danach sind (zumindest) die in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV bzw. allgemein in Art. 127 Abs. 1 BV genannten Tatbestandselemente rechtssatzmässig zu fassen (BGE 142 II 182 E. 2.2.1 mit Hinweisen).
Delegiert der Gesetzgeber die Zuständigkeit zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, muss er deshalb den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage zumindest in den Grundzügen selber festlegen (BGE 143 I 220 E. 5.1.1).
4.3
Unter Bezugnahme auf die vorstehend wiedergegebene Rechtsprechung moniert der Beschwerdeführer, dass § 12 UniG als gesetzliche Grundlage der strittigen Abgabe den Kreis der Abgabepflichtigen und die Bemessungsgrundlage nicht (selbst) nenne. Dabei übersieht er jedoch, dass es sich bei der Bewilligung zur privatärztlichen Tätigkeit am ZZM um eine Sonderleistung im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses handelt, weshalb die vorgenannten (strengen) Grundsätze des Abgabenrechts auf die dafür geschuldete Abgabe nach § 12 Abs. 2 UniG bzw. §§ 10 ff. V-ZZM nicht zur Anwendung gelangen.
Nach § 53 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (LS 177.10) ist Staatsangestellten die Ausübung einer Nebenbeschäftigung grundsätzlich nur erlaubt, wenn diese die amtliche Aufgabenerfüllung nicht beeinträchtigt und mit der dienstlichen Stellung vereinbar ist. Damit ist es Staatsangestellten grundsätzlich untersagt, eine Nebenbeschäftigung auszuüben, die in Konkurrenz zur ihrer öffentlich-rechtlichen Tätigkeit steht. Angestellten der Universität kann entsprechend eine private, auf Erwerb gerichtete Tätigkeit untersagt werden und sie haben keinen Anspruch auf Bewilligung (vgl. §§ 54 ff. PVO-UZH). Die Bewilligung zur Ausübung einer privatärztlichen Tätigkeit in den Räumlichkeiten sowie unter Inanspruchnahme der Infrastruktur der öffentlichen Arbeitgeberin bzw. des öffentlichen Arbeitgebers nach § 12 Abs. 2 UniG ist deshalb ein Privileg bzw. ein Entgegenkommen des Gemeinwesens. Nicht nur treten die Angestellten damit in Konkurrenz zu diesem, je nach Umfang der Nebentätigkeit kann diese auch ihre dienstliche Aufgabenerfüllung unmittelbar beeinträchtigen.
Die Grundlage für die Abgabeerhebung auf den Honorareinnahmen aus privatärztlicher Tätigkeit kann deshalb ohne Weiteres darin erblickt werden, dass der Staat, wo er eine Nebentätigkeit ganz untersagen kann, auch berechtigt ist, eine solche im Rahmen des Dienstverhältnisses bloss einzuschränken, sie zu regeln und sie an gewisse Bedingungen zu knüpfen. Daraus ergibt sich für den Universitätsrat die Kompetenz, einen Anteil der Honorareinnahmen bzw. ab einer gewissen Höhe auch die gesamten Einnahmen öffentlich-rechtlich beschäftigter Ärztinnen und Ärzte abzuschöpfen, ohne dass dafür eine besondere gesetzliche Grundlage erforderlich wäre (zum Ganzen BGE 113 Ia 97 E. 5c, 100 Ia 318 E. 4; ferner BGE 121 I 230 E. 3c).
4.4
Was die Festlegung der vom Beschwerdeführer für das Jahr 2020 konkret geschuldeten Abgabe anbelangt, ist diesem darin beizupflichten, dass sich weder aus § 12 Abs. 2 UniG noch aus § 12 V-ZZM eindeutig ergibt, ob bei einer unterjährigen privatärztlichen Tätigkeit die Gewichtungsmethode anzuwenden sei. Der Wortlaut von § 12 V-ZZM, wonach auf die "im Kalenderjahr" erzielten Nettoeinnahmen abzustellen ist, steht einer Anwendung der Methode allerdings auch nicht entgegen, sondern spricht vielmehr gerade dafür, den auf Jahresbasis festgelegten Grenzwert bei unterjähriger Tätigkeit in Relation zur effektiven Dauer der bewilligten privatärztlichen Tätigkeit für das ZZM herabzusetzen.
Die Anwendung der (zeitlichen) Gewichtungsmethode entspricht hier zudem ihrem Sinn und Zweck, eine sachwidrige Abgabenbemessung zu vermeiden: Wie die Beschwerdegegnerin unter Hinweis auf die Einnahmen des Beschwerdeführers aus seiner privatärztlichen Tätigkeit am ZZM nachvollziehbar darlegt, kommt es immer wieder vor, dass Inhaberinnen und Inhaber von Privatpraxen ihre innerhalb des ZZM erbrachten Leistungen erst im darauffolgenden Jahr abrechnen bzw. Zahlungen erst im Folgejahr eingehen. Der Beschwerdeführer merkt selbst an, dass die überwiegende Mehrheit der im November und Dezember ausgestellten Rechnungen erst im Januar des Folgejahres beglichen werde und besonders im Bereich der Kieferorthopädie bei Behandlungsabschluss üblicherweise auch grössere Beträge für längere Behandlungsperioden in Rechnung gestellt würden. Gelangte bei einer Einstellung der privatärztlichen Tätigkeit während des laufenden Kalenderjahrs der gleiche Grenzwert zur Anwendung wie bei einer ganzjährigen Tätigkeit, würden der Beschwerdegegnerin deshalb nicht nur substanziell Mittel entzogen, sondern die betroffenen Personen auch gegenüber Kolleginnen und Kollegen, die während des gesamten Jahres privatärztlich tätig sind, bevorzugt.
Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass mit der Festlegung eines Grenzwerts und unterschiedlicher Abgabenansätze in § 12 V-ZZM insbesondere bezweckt wird, die zeitliche Komponente der privatärztlichen Tätigkeit einer beim ZZM beschäftigten Person im Verhältnis zur öffentlich-rechtlichen Tätigkeit indirekt zu steuern und unerwünschte Ausschläge zu unterbinden (vgl. ABl 2021–01–29 S. 5). So darf die privatärztliche Tätigkeit einer beim ZZM beschäftigten Ärztin bzw. eines beim ZZM beschäftigten Arztes die universitäre Aufgabenerfüllung nicht beeinträchtigen (§ 9 Abs. 1 V-ZZM). Erreicht der – an den Nettoeinnahmen ablesbare – Aufwand für die privatärztliche Tätigkeit aber einen bestimmten Umfang, leidet die öffentlich-rechtliche Tätigkeit der angestellten Person zwangsläufig unter der (zeitlichen) Mehrbelastung, zumal die Bewilligung der privatärztlichen Tätigkeit einen Beschäftigungsgrad von mindestens 80 % voraussetzt und die dafür aufgewendete Arbeitszeit jeweils zu kompensieren ist (§ 8 Abs. 2 V-ZZM). Würde bei einer unterjährigen privatärztlichen Tätigkeit der gleiche Grenzwert gelten wie bei einer ganzjährigen, schaffte dies daher einen Anreiz für die zeitweise Ausweitung der privatärztlichen Tätigkeit am ZZM über das von diesem – mit dem Grenzwert zum Ausdruck gebrachte – noch als tolerierbar angesehene Mass hinaus. Der Einwand des Beschwerdeführers in diesem Zusammenhang, es stehe einer beim ZZM angestellten Zahnärztin bzw. einem angestellten Zahnarzt frei, auch in einem vollen Anstellungsjahr die privatärztliche Tätigkeit auf eine frei gewählte Zeitperiode – beispielsweise auf das erste Halbjahr – zu konzentrieren, vermag dabei nicht zu überzeugen. Ein solches Vorgehen erscheint wirklichkeitsfremd; der Beschwerdeführer führt denn auch keinen konkreten Fall an, in dem dies so geschehen wäre. Insofern kann offenbleiben, ob in solchen Fällen mit Blick auf den Sinn und Zweck der Regelung ebenfalls die Gewichtungsmethode zur Anwendung gelangte. Jedenfalls lässt sich die vorliegende Ausgangslage mit der vom Beschwerdeführer angeführten ohnehin nicht vergleichen, nachdem er nur für das erste Halbjahr über eine Bewilligung zur privatärztlichen Tätigkeit verfügte.
4.5
Insgesamt ist somit nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz von einer genügenden Grundlage für die Erhebung einer Abgabe für die privatärztliche Tätigkeit von öffentlich-rechtlich beschäftigten Ärztinnen und Ärzten innerhalb des ZZM als solcher sowie der Pro-rata-Berechnung der vom Beschwerdeführer im Jahr 2020 geschuldeten Abgabe ausging.
5.
5.1
Der Beschwerdeführer beruft sich schliesslich auf den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) und macht geltend, dass die von der Beschwerdegegnerin verfolgte Praxis offensichtlich widersprüchlich sei, da bei seiner damals ebenfalls unterjährigen Aufnahme der privatärztlichen Tätigkeit im November 2012 (richtig 2010) keine solche vorgenommen worden sei.
5.2
Nach ständiger Rechtsprechung verleiht der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens, sofern sie gestützt auf eine Vertrauensgrundlage, auf die sie berechtigterweise vertrauen durfte, nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 137 I 69 E. 2.5; BGr, 20. Mai 2021, 1C_392/2020 und 1C_393/2020, E. 6.2, und 12. Juni 2018, 2C_199/2017, E. 3.3).
5.3
Den unbestritten gebliebenen Angaben der Beschwerdegegnerin zufolge erzielte der Beschwerdeführer nach Aufnahme der privatärztlichen Tätigkeit innerhalb des ZZM im Jahr 2010 lediglich einen Umsatz von Fr. 10'721.35, welcher auch bei einer Aufrechnung auf zwölf Monate klar unterhalb des massgeblichen Grenzwerts für die Anwendung des höheren Abgabenansatzes von 70 % lag. Selbst wenn der Beschwerdeführer aber aufgrund des Vorgehens der Beschwerdegegnerin bei Aufnahme der privatärztlichen Tätigkeit in guten Treuen davon hätte ausgehen dürfen, dass der in § 12 V-ZZM festgelegte Grenzwert auch bei einer unterjährigen privatärztlichen Tätigkeit massgeblich sei, könnte er daraus unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nichts zu seinen Gunsten ableiten. Denn es wird weder behauptet noch ist aus den Akten ersichtlich, dass der Beschwerdeführer im Vertrauen auf seine Annahme Dispositionen getroffen hätte, welche er nicht ohne Nachteil rückgängig machen könnte. Damit sind die Voraussetzungen für den Vertrauensschutz nicht gegeben.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 30'000.-, weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind (§ 65a Abs. 3 VRG). Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.