# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** f23f613e-3c30-5087-a975-156e172de617
**Court:** FR_TC
**Chamber:** FR_TC_007
**Year:** 2020
**Language:** fr
**Jurisdiction:** FR / Espace_Mittelland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

attendu
que, dans le courant de l'année 2015, A._, habitant à C._, sur le territoire de la Commune de D._, a été abordé par le parti PDC afin de se présenter aux élections du Conseil communal de B._. Après s'être inscrit au registre des habitants de B._ et avoir loué, avec son épouse, un appartement de 2 1⁄2 pièces à la rue E._ à B._ depuis le 1er juin 2015, l'intéressé a été élu au conseil communal pour la législature 2016-2021, le 28 février 2016. Il y siège depuis avril 2016 en qualité de syndic;
qu'invité à régulariser sa situation sous l'angle de la domiciliation, l'intéressé a indiqué, le 2 avril 2017, qu'il avait entamé des démarches pour vendre la villa qu'il possède à C._ en produisant notamment une expertise de ce bâtiment datée du 17 février 2017 et en mentionnant que son épouse avait également entrepris des discussions pour déplacer son cabinet de vétérinaire - qu'elle exploite dans la dite maison - à B._;
que, lors de la séance du conseil communal du 8 janvier 2018, le vice-syndic a demandé à A._ de faire la "démonstration" de sa volonté de régulariser sa situation d'ici l'été 2018. Le 2 juillet 2018, le syndic s'est contenté d'indiquer qu'il était domicilié à B._, sans apporter d'élément nouveau. Face à l'absence de réponse du concerné, le conseil communal, en l'absence du syndic récusé, a décidé, le 9 octobre 2018, de dénoncer la question de la domiciliation de ce dernier au Préfet du district de la Glâne;
que, le 12 novembre 2018, après avoir procédé à une enquête préalable, le préfet a décidé d'ouvrir formellement une enquête administrative à l'encontre des membres du Conseil communal de B._ non seulement en ce qui concerne la domiciliation du syndic, mais aussi en raison de différents faits pouvant laisser supposer l'existence de dysfonctionnements au sein de la commune, compte tenu notamment d'un climat tendu et d'une ambiance pesante qui régnait au conseil communal. Le préfet a nommé un enquêteur externe au district;
que, le 28 mai 2019, l'enquêteur a déposé un rapport intermédiaire qui a été soumis aux membres du conseil communal pour détermination. Le 17 juin 2019, A._ a formulé ses observations. Considérant que ces dernières n'étaient de nature à modifier ses conclusions, l'enquêteur a communiqué son rapport final le 26 juin 2019.
qu'en synthèse, le rapport indique ce qui suit:
Il ressort de l'enquête que les difficultés rencontrées par la commune ne relèvent pas de considérations partisanes et qu'aucun élément ne laisse supposer des inégalités de traitement justifiant une dénonciation au Juge pénal. Quant aux constatations concernant d'éventuelles violations du secret de fonction, elles n'ont pas à être portées à la connaissance de ce dernier, dans la mesure où il n'a pas été possible d'en déterminer avec certitude leurs auteurs et les véritables intentions de ces derniers. En outre, il n'a pas été établi de motifs pouvant nécessiter une mesure disciplinaire à l'encontre d'un Conseiller communal, pour manquements dans le respect des autres principes qui s'imposent à lui dans l'exercice de sa fonction (administration diligente, collégialité, récusation). Il n'a pas été mis en évidence non plus de faits commandant de confier la gestion de la commune à une commission administrative ou de prononcer la révocation d'un ou de plusieurs Conseillers communaux de leur fonction. Par contre, il est nécessaire de souligner que la perte de confiance de la population envers le Conseil communal résulte du comportement de A._ et de la problématique liée à son domicile, ainsi que d'un défaut d'information et de
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transparence de la part du Conseil communal envers le Conseil général, les Commissions, la population et les autres communes;
qu'en ce qui concerne plus particulièrement A._, l'enquêteur s'est arrêté sur la personnalité du syndic et a estimé que son comportement n'était pas en adéquation avec la fonction qu'il assume, en particulier en raison d'attitudes irrespectueuse et de propos peu courtois, aptes à envenimer les relations, comme aussi en raison de difficultés d'écoute du personnel communal, notamment des chefs de service. Si chaque situation prise isolément n'apparaissait pas d'une gravité importante, leur répétition sur une longue période portait atteinte à l'image du syndic et par reflexe au conseil communal dans son ensemble, ce qui, à terme, pouvait conduire à un rejet par une partie de la population et un blocage des affaires communales. L'enquêteur a estimé qu'il convenait de sanctionner ce comportement afin de donner un signal à la population et aux élus qu'il n'est pas tolérable qu'un syndic exerce sa fonction avec autant de légèreté;
que, s'agissant de la domiciliation du syndic, l'enquêteur a retenu ce qui suit:
ll ressort des auditions que A._ est très présent à B._. En effet, il y fréquente les établissements publics régulièrement - selon ses déclarations, par exemple, il retrouve des citoyens tous les jours à F._ - et il se rend au bureau communal quotidiennement. ll assure également de nombreuses représentations de la commune auprès des sociétés locales notamment, en sa qualité de Syndic. Ces éléments, ajoutés au fait qu'il a déposé ses papiers à B._, qu'il y paye ses impôts et qu'il y loue un appartement, pourraient plaider en faveur d'une présence accrue dans ce lieu et être considérés ainsi comme des indices propres à y déterminer sa résidence, Cependant, le respect de l'autre motif mis à la reconnaissance de cette dernière par le Tribunal fédéral - un séjour d'une certaine durée dans un endroit donné - ne peut pas être arrêté avec conviction. En effet, A._ n'est pas parvenu à infirmer les propos de nombreuses personnes auditionnées selon lesquels il passerait quasiment toutes ses nuits à C._, où il possède une villa en copropriété avec sa femme, plutôt qu'à B._, dès l'instant où il a répondu à l'enquêteur que cette question relève de sa vie privée et qu'il ne se soucie pas de savoir où les gens dorment et avec qui. Autrement dit, l'enquêteur ne peut que conclure, faute d'une justification contraire de la part de A._, que son séjour à B._ n'a pas le caractère d'une certaine durée à un endroit donné puisqu'il partage équitablement son temps entre deux endroits : B._ et C._. Indépendamment de cela, l'enquêteur peut relever que A._ n'a pas démontré avec succès son intention de s'établir durablement à B._, c'est-à-dire son intention, qui doit être reconnaissable pour les tiers et examinée en fonction de l'ensemble de circonstances extérieures et objectives, de se fixer pour une certaine durée au lieu de sa résidence (cf. ATF précités). Sa volonté de s'installer à B._ pour une certaine durée n'est en effet pas avérée. On peut citer, à titre d'exemple, le fait que les personnes auditionnées, mises à part celles, minoritaires, qui ont allégué que cela n'était pas l'essentiel ou leur préoccupation, ont toutes déclaré que son domicile est à C._. En outre, son intention de rester propriétaire de la maison sise à C._, plus agréable à occuper que l'appartement de 2,5 pièces loué à B._, constitue un fort indice de ne pas vouloir se créer solidement un lieu de vie à B._. Quant à la taille de cet appartement, qui devrait être occupé par deux personnes - sa femme et lui ont déposé leurs papiers à cette adresse -, elle permet légitimement de considérer qu'il s'agit plutôt d'un pied-à-terre destiné aux seuls besoins de l'exercice de la fonction. S'agissant de la demande de A._ d'être ramené chez lui à C._ après un match de football et l'invitation qu'il a lancée en automne 2016 à des élus communaux PDC de se rendre chez lui à C._ pour discuter de politique, elles laissent quand même dans l'esprit des gens l'idée que A._ n'est pas habité par une véritable intention de s'établir durablement à B._. On peut encore rappeler qu'il a soutenu que le fait d'être Syndic lui coûte CHF 1'000.- par mois (le prix de l'appartement) ou qu'il deviendrait propriétaire d'un
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appartement qui pourrait être aménagé dans l'école actuelle si celle-ci venait à être délocalisée, alors que l'avenir de ce bâtiment est encore incertain aujourd'hui. A cela s'ajoute le fait que la demande de permis déposée pour l'agrandissement du cabinet vétérinaire de C._, à la fin de l'année 2018, indique que l'adresse des requérants (A._ et G._) est : H._, à C._. Par ailleurs, il ne fait aucun doute que les visites journalières qu'il rend au bureau communal et les représentations de la commune qu'il assume résultent de sa seule fonction de Syndic et non pas de sa qualité de résident de la commune de B._. Enfin, son épouse ne semble pas davantage habiter à B._, étant entendu qu'elle exerce son activité de vétérinaire dans la maison de C._ et qu'elle préfère vivre dans celle-ci, plutôt que dans l'appartement de B._ à la suite d'une difficulté rencontrée avec un locataire d'un autre appartement situé dans l'immeuble de la Rue E._, locataire qui pourtant n'habite plus à cet endroit depuis plusieurs mois. Autrement dit, en se fondant sur un ensemble de circonstances objectives et non pas sur le seul critère formel du dépôt des papiers à B._ et les déclarations de l'intéressé, force est d'admettre que A._ a plus de liens avec D._, commune où séjourne sa femme et où se trouve son cabinet vétérinaire. Cette conviction est corroborée par le fait que la commune de D._ n'a pas été en mesure de se déterminer sur le seul et véritable domicile des époux A._ et G._. En conséquence, si l'on se réfère à la réalité des faits, à la perception de cette problématique par les personnes auditionnées et la commune de D._, il est incontestable que A._ n'a pas son domicile à B._, mais à D._;
que, sur la base du rapport final qu'il a intégré formellement à son prononcé, le préfet a émis, le 9 juillet 2019, une décision de clôture de l'enquête administrative ouverte contre le Conseil communal de B._ (ch. 1 du dispositif). Il a invité le conseil communal à décider sans délai de la radiation de A._ du registre des habitants et partant du registre électoral (ch. 2.1. du dispositif). Il a en outre infligé un avertissement à A._ pour rupture de la collégialité et manquements répétés dans l'exercice de sa fonction de syndic, avec la menace de l'ouverture d'une procédure de révocation en cas de récidive (ch. 2.2 du dispositif). Il a ordonné pour le surplus différentes mesures visant une amélioration de l'information et de la communication à différents niveaux par le conseil communal. Sur le plan formel, il a décidé de refuser un droit d'accès aux procès-verbaux des auditions et à leurs annexes;
qu'agissant le 26 juillet 2019, A._ a contesté devant le Tribunal cantonal (procédure 601 2019 140) la décision préfectorale du 9 juillet 2019 dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Il conclut, préliminairement, à la levée de son secret de fonction et, principalement, à ce que l'affaire soit renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Subsidiairement, il requiert une modification de la décision du 9 juillet 2019 en ce sens que les chiffres 2.1 et 2.2 du dispositif, soit les points qui le concernent personnellement (domiciliation et avertissement), soient supprimés;
qu'à l'appui de ses conclusions, le recourant invoque tout d'abord une violation de son droit d'être entendu. Il se plaint, à ce titre, que l'accès aux procès-verbaux d'audition des personnes qui l'ont critiqué lui a été refusé. Il a été ainsi empêché de faire valoir ses droits procéduraux les plus stricts, spécialement parce que la substance du contenu de ces documents ne ressort pas directement du rapport d'enquête et qu'il n'a donc pas pu présenter des offres de preuve ou poser des questions complémentaires. Il estime que le refus de consultation des procès-verbaux, non motivé, ne résulte pas d'une pondération véritable des intérêts en présence. Il souligne en outre que les "autres" documents consultés par l'enquêteur (point 4.3.3 du rapport d'enquête) n'ont même pas été versés au dossier, ce qui ne permettait pas la moindre vérification par le préfet du travail mené. Vu la gravité de la violation du droit d'être entendu, le recourant estime que l'autorité
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de recours ne peut pas réparer le vice et que, par conséquent la cause doit être renvoyée au préfet;
que, dans un deuxième grief, le recourant conteste sa non-domiciliation à B._. Il fait valoir que l'autorité intimée a fait abstraction de tous les éléments déterminants plaidant en faveur d'une domiciliation dans le chef-lieu. A cet égard, il relève que sa maison de C._ est en vente depuis 2017, après avoir fait procéder à une expertise. Le simple fait que lui-même et son épouse n'aient pas encore trouvé d'acheteur ne saurait à lui seul permettre de retenir qu'il n'y a pas de volonté de séjourner durablement à B._. Le recourant relève en outre que son épouse a entamé toutes les démarches utiles au déménagement de son cabinet vétérinaire à B._. Par ailleurs, sur le détail, il relève qu'il n'a jamais demandé à être ramené chez lui (à C._) après un match de football. L'anecdote à laquelle il est fait référence telle qu'elle est retranscrite est inexacte. Il n'a pas proposé au Syndic de I._ de l'accompagner à C._, mais au Stamm PDC de la Glâne, ce qu'ils ont fait. Il estime dès lors qu'il ne s'agit que d'un ouï-dire, infondé. Il reconnaît en revanche, avoir organisé à une seule reprise et en 2016, une rencontre à C._ avec d'autres politiciens et le fait qu'il dorme encore parfois à C._, dans la maison à vendre. Cela n'est pas suffisant, à son sens, pour tirer des conclusions. En revanche, le recourant indique d'autres indices qui permettent d'affirmer que son domicile est bien à B._:
 il était présent à B._ – puisqu'il y dormait – lors de 3 des 4 incendies qui ont eu lieu dans la commune depuis son élection;
 une ordonnance pénale du 5 mai 2017 a condamné un locataire du même immeuble pour avoir forcé la porte de l'appartement qu'il occupe et pour s'être emparé de divers objets, dont une machine à café, une machine à thé, une bouilloire, un parfum et une chaise;
 l'adresse postale des époux est à B._;
 le recourant a laissé de côté sa profession de vétérinaire pour s'investir pleinement pour sa commune, allant même jusqu'à perdre son droit d'accès aux médicaments puisqu'il a décidé de ne pas suivre la formation continue nécessaire;
 l'existence de son appartement meublé à B._;
 la participation du recourant à de nombreuses sociétés locales;
 la présence de son médecin, de son dentiste et de son coiffeur à B._;
 sa qualité de supporter actif du FC B._, dont il suit environ 80% des matchs à domicile et 20% des matchs à l'extérieur;
 la participation de son épouse à une chorale locale.
que, dans un troisième grief, plus développé, le recourant conteste l'avertissement qui lui a été infligé en estimant, pour l'essentiel, que le rapport d'enquête se fonde sur des bruits de couloir, des rumeurs ou des ressentis, les faits à l'origine de l'avertissement n'ayant pas été instruits;
que, le 19 août 2019, le recourant a communiqué au Tribunal cantonal un projet de contrat reçu par son épouse qui démontrerait ses démarches entreprises de manière active pour déménager son cabinet vétérinaire à B._;
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que, le 18 septembre 2019, le Préfet de la Glâne a déposé ses observations sur le recours dont il conclut au rejet. Il conteste toute violation du droit d'être entendu du recourant dès lors que ce dernier s'est prononcé sur le contenu du rapport d'enquête, document qui contient les éléments ressortant des auditions menées. Il souligne, par ailleurs, que l'intéressé n'a pas demandé de complément d'enquête. S'agissant de la domiciliation, le préfet rappelle que le syndic a fait le choix de répondre aux questions de l'enquêteur de manière très succincte. Quant aux constatations de fait, il remarque que le recourant et son épouse se sont vus délivrer une permis de construire le 20 décembre 2018 pour "l'agrandissement d'un cabinet vétérinaire, changement d'affectation des locaux", alors même que le bâtiment est en vente depuis 2017. L'adresse des travaux (H._ à C._) est identique à l'adresse postale des requérants figurant sur la fiche de requête. Le préfet relève en outre qu'il ressort des photos de la mise en vente de la maison de C._ (cf. www.J._.ch) que celle-ci est meublée et utilisée. Il relève enfin un article du journal La Gruyère du 11 juillet 2019 dans laquelle le syndic a indiqué: "J'étais tranquille dans ma campagne glânoise et on est venu me chercher pour me présenter aux élections. J'en ai parlé à ma femme et nous avons décidé de louer un appartement à B._" ainsi qu'une autre déclaration du recourant publiée dans le journal 20 minutes du 16 juillet 2019 selon laquelle: "On me reproche de dormir avec ma femme", reconnaissant ainsi en filigrane que son épouse et lui ne dorment pas à B._. Pour le surplus, se référant au rapport d'enquête, le préfet estime justifié l'avertissement qui a été infligé au recourant, tout en précisant certains points particuliers qui confortent son point de vue;
que cette détermination a été communiquée au recourant le 26 septembre 2019;

## Considerations