# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 70dfa622-ac22-4bea-9a98-88bb6e77aa15
**Court:** CH_EDÖB
**Chamber:** CH_EDÖB_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** CH / Federation
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1. Das Bundesgesetz über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz; SR 641.71) bezweckt
die Verminderung von Treibhausgasemissionen, insbesondere CO2-Emissionen, die auf die
energetische Nutzung von fossilen Energieträgern (Brenn- und Treibstoffe) zurückzuführen
sind, mit dem Ziel einen Beitrag zu leisten, den globalen Temperaturanstieg auf weniger als
2 Grad Celsius zu beschränken (Art. 1). Als Massnahme zur Erreichung dieses Reduktionsziels
wird u.a. bei Personenwagen jährlich für jeden Importeur oder Hersteller bzw. jede
Emissionsgemeinschaft eine individuelle Zielvorgabe für die durchschnittlichen CO2-Emissionen
der erstmals in Verkehr gesetzten Personenwagen (Personenwagenflotte) festgelegt. Eine
Sanktion wird fällig, wenn diese individuelle Zielvorgabe überschritten wird (Art. 10 – 13 CO2-
Gesetz).1
2. Der Zugangsgesuchsteller (Journalist) hat am 18. Dezember 2017 gestützt auf das
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ;
SR 152.3) beim Bundesamt für Energie BFE ein Gesuch um Zugang zu den Vollzugsresultaten
der CO2-Emissionsvorschriften für Personenwagen der Jahre 2015 und 2016 eingereicht.
3. Das BFE führte mit Schreiben vom 16. Februar 2018 bei 120 Importeuren eine Anhörung nach
Art. 11 BGÖ durch und teilte ihnen mit, es beabsichtige, dem Gesuchsteller den Zugang zu den
verlangten Vollzugsresultaten zu gewähren. Ergänzend informierte das BFE, dass im Jahr 2015
der Zugang zu den Vollzugsresultaten der CO2-Emissionsvorschriften für Personenwagen für
das Jahr 2014 verlangt worden sei und das BFE damals hierzu bereits eine Anhörung bei den
Importeuren durchgeführt habe. In der Folge habe der Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) die Empfehlung vom 9. September 2016 erlassen2.
1 Vgl. auch Medienmitteilung des BFE vom 12. Juni 2017, abrufbar unter:
http://www.bfe.admin.ch/energie/00588/00589/00644/index.html?lang=de&msg-id=66997 (besucht am 16. April 2018). 2 Empfehlung des EDÖB vom 9. September 2016 BFE / Vollzugsresultate CO2-Emissionen Grossimporteure.
http://www.bfe.admin.ch/energie/00588/00589/00644/index.html?lang=de&msg-id=66997 https://www.edoeb.admin.ch/dam/edoeb/de/dokumente/2016/09/empfehlung_vom_9september2016bfevollzugsresultateco2-emissioneng.pdf.download.pdf/empfehlung_vom_9september2016bfevollzugsresultateco2-emissioneng.pdf
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Auf Beschwerde von Importeuren hin habe das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-
6755/2016 vom 23. Oktober 2017 entschieden, dass die Vollzugsresultate des Jahres 2014
herausgegeben werden können.
Im selben Schreiben teilte das BFE den Importeuren mit, es gedenke darüber hinaus, die
Vollzugsresultate für die Folgejahre jährlich unter Anwendung von Art. 19 Abs. 1bis des
Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) von sich aus zu veröffentlichen.
Gemäss BFE sind folgende Daten von der Herausgabe bzw. Veröffentlichung betroffen: „Name
des Importeurs oder der Emissionsgemeinschaft“, „falls Emissionsgemeinschaft: Name der
Mitglieder; „Gesamtzahl zugelassener Fahrzeuge des Grossimporteurs bzw. der
Emissionsgemeinschaft“, „durchschnittliche massgebende gewichtete CO2-Emissionen (inkl.
Supercredits, Phasing-In, Biogasanteil)“, „individuelle Zielvorgabe“, „Zielwertüberschreitung, bis
2017 abgerundet auf ganze Gramm, ab 2018 auf Zehntelgramm“ und der „Sanktionsbetrag in
CHF.“
Schließlich wies das BFE darauf hin, dass die Rechts- und Sachlage des aktuellen
Zugangsgesuches sich kaum von jener des Zugangsgesuches aus dem Jahr 2015
unterscheide.
4. Von den 120 angefragten Importeuren reichten zwischen dem 22. Februar 2018 und dem
8. März 2018 sieben Importeure bzw. Emissionsgemeinschaften einen Schlichtungsantrag beim
Beauftragten ein und erklärten, sie seien mit dem Zugang und der Herausgabe bzw. der
Veröffentlichung der Vollzugsresultate nicht einverstanden. Der Entwurf der CO2-Verordnung,
so wie in die Vernehmlassung geschickt, habe in Art. 36 Abs. 3 denselben Detaillierungsgrad
von zu veröffentlichten Unterlagen gehabt, wie die beabsichtigte Veröffentlichung gemäss
Schreiben vom 16. Februar 2018 des BFE. In der Vernehmlassung hätten interessierte Kreise
dargelegt, dass die Veröffentlichung der durchschnittlichen CO2-Emissionen nach Importeuren
bzw. Emissionsgemeinschaft nicht zielführend sei, da die Werte der einzelnen Importeure und
Gemeinschaften nicht vergleichbar seien. So könnte in der Öffentlichkeit der falsche Eindruck
entstehen, dass die Fahrzeugflotte einer einzelnen Marke über einen höheren
durchschnittlichen CO2-Ausstoss verfüge als eine andere Marke, welche sich einer
Emissionsgemeinschaft angeschlossen habe. Dies führe zu unnötigen
Wettbewerbsverzerrungen. Um die Berechnungen nachvollziehen zu können, müssten auch die
VIN-Nummern zur Verfügung gestellt werden. Die nun vom Bundesrat per 1. Januar 2018 in
Kraft gesetzte revidierte Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Verordnung;
SR 541.711) enthalte in Art. 36 Abs. 3 nur noch eine beschränkte Veröffentlichung von
Informationen, d.h. die total erhobenen Sanktionen und den Verwaltungsaufwand, die Anzahl
der Grossimporteure beziehungsweise der Emissionsgemeinschaften, die Anzahl und die Art
der Neuwagenflotten. Die Antragsteller verwiesen zudem auf die laufende parlamentarische
Beratung zur Revision des CO2-Gesetzes und beantragten, es sei mit der Herausgabe bzw.
Veröffentlichung der Vollzugsresultate bis nach Inkrafttreten des CO2-Gesetzes zuzuwarten
bzw. bei entsprechender Anpassung des Gesetzes auf die Veröffentlichung zu verzichten.
Darüber hinaus beriefen sich die Antragsteller auf Geschäftsgeheimnisse und den Datenschutz.
5. Der Beauftragte bestätigte zunächst den Antragstellern den Eingang der Schlichtungsanträge
und forderte am 14. März 2018 das BFE dazu auf, Dokumente und bei Bedarf eine ergänzende
Stellungnahme einzureichen.
6. Mit Schreiben vom 19. März 2018 teilte der Beauftragte den Antragstellern mit, dass er direkt
eine Empfehlung erlassen werde. Gleichzeitig zeigte er ihnen gemäss Art. 12a der Verordnung
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31)
eine Fristverlängerung für die Bearbeitung des Schlichtungsantrages an.
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7. Am 21. März 2018 reichte das BFE dem Beauftragten die betroffenen Dokumente ein und
verzichtete auf eine ergänzende Stellungnahme. Aus den Unterlagen geht hervor, dass das
BFE den Zugang zu den Vollzugsresultaten der CO2-Emissionsvorschriften für das Jahr 2014
gewährt hatte.
8. Auf die weiteren Ausführungen der Antragsteller und des Bundesamtes sowie auf die

## Considerations

eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
9. Die Antragsteller wurden nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört. Als betroffene Dritte nahmen sie
an einem vorangegangenen Zugangsgesuchverfahren teil und sind somit zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ).
10. Die jeweiligen Schlichtungsanträge wurden formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und
fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim
Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
11. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.3
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B. Materielle Erwägungen
12. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.4
13. Das BFE will erstens gestützt auf Art. 19 Abs. 1bis DSG, entsprechend der erwähnten EDÖB-
Empfehlung sowie dem oben genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, dem
Gesuchsteller den Zugang zu den Vollzugsresultaten für die Jahre 2015 und 2016 gewähren.
Zweitens beabsichtigt das BFE in den Folgejahren aktiv die Veröffentlichung der
Vollzugsresultate von sich aus gestützt auf Art. 19 Abs. 1bis DSG. Demgegenüber sind die
Antragsteller mit der Herausgabe bzw. der Veröffentlichung der Vollzugsresultate nicht
einverstanden, so gehe u.a. die geplante Veröffentlichung des BFE über die nach Art. 36 Abs. 3
CO2-Verordnung zu veröffentlichten Informationen hinaus.
14. In ihren Darlegungen sprechen die Parteien unterschiedliche Formen behördlicher
Informationstätigkeit an, die klar zu unterscheiden sind. Das Öffentlichkeitsgesetz erfasst nur
die passive Behördeninformation, d.h. die Herausgabe von Informationen auf Gesuch hin im
Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten nach Öffentlichkeitsgesetz. In diesem Gesetz
nicht geregelt wird namentlich die aktive Behördeninformation, d.h. die Informationstätigkeit der
Behörden von Amtes wegen. Im Sinne einer Koordination von Transparenzanliegen und
Datenschutz schafft für die Bekanntgabe von Personendaten Art. 19 Abs. 1bis DSG sowohl für
3 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 4 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.
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die aktive als auch für die passive Behördeninformation eine Rechtsgrundlage. Zu beachten ist
aber, dass der Beauftragte betreffend die Bekanntgabe von Personendaten nach Art. 19
Abs. 1bis BGÖ lediglich im Falle der passiven Behördeninformation, d.h. in Anwendbarkeit des
Öffentlichkeitsgesetzes, zuständig ist, nicht aber wenn die Behörde gestützt auf diese
Bestimmung aktiv informiert.5
Nach Art. 19 Abs. 1bis DSG können die Behörden zudem aktiv Informationen (von Amtes
wegen) veröffentlichen, die sie nach Öffentlichkeitsgesetz nicht herausgeben müssten,
vorausgesetzt, dass dadurch keine schutzwürdigen öffentlichen oder privaten Interessen
beeinträchtigt werden.6
Eine Verbindung zwischen aktiver und passiver Behördeninformation stellt auch Art. 6
Abs. 3 BGÖ her. Demnach gilt der Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten als erfüllt,
wenn die verlangte Information bereits aktiv veröffentlicht ist. Eine aktive Veröffentlichung kann
beispielsweise bei jährlich wiederkehrenden Zugangsgesuchen zu denselben Informationen
sinnvoll sein. Damit kann die Verwaltung Aufwand ersparen, im Sinne des
Öffentlichkeitsgesetzes den Zugang zum verlangten Dokument gewähren zu müssen.7
15. Art. 36 Abs. 3 der CO2-Verordnung regelt spezialrechtlich die aktive Informationstätigkeit des
BFE, während die vom BFE geplante jährliche Veröffentlichung der Vollzugsresultate nach
Art. 19 Abs. 1bis DSG seine allgemeine aktive Informationstätigkeit betrifft. Auf die aktive
Behördeninformation ist das Öffentlichkeitsgesetz nicht anwendbar. Soweit daher die
Schlichtungsanträge die Prüfung der aktiven Informationstätigkeit des BFE betreffen, d.h. die
jährliche Veröffentlichung der Vollzugsresultate, ist das Öffentlichkeitsgesetz nicht anwendbar
und der Beauftragte nicht zuständig.
16. Der Beauftragte prüft hingegen grundsätzlich die Herausgabe der Vollzugsresultate im Rahmen
des vorliegenden Zugangsgesuches nach Art. 10 BGÖ, welches auch Gegenstand der
Schlichtungsanträge ist. Das BFE gedenkt, dem Gesuchsteller gestützt auf das
Öffentlichkeitsgesetz und Art. 19 Abs. 1bis DSG den Zugang zu den Vollzugsresultaten der
CO2-Emissionsvorschriften für Personenwagen des Jahres 2015 und 2016 zu gewähren.
Dieses Zugangsgesuch unterscheidet sich materiell nicht vom Zugangsgesuch des Jahres
2015, zu welchem beim BFE der Zugang zu den Vollzugsresultaten der CO2-
Emissionsvorschriften für Personenwagen des Jahres 2014 verlangt wurde. Damit befasste sich
der Beauftragte bereits in seiner Empfehlung vom 9. September 20168, weshalb er
grundsätzlich auf diese verweist. In dieser Sache entschied zudem das
Bundesverwaltungsgericht im Urteil A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 rechtskräftig, dass der
Zugang zu den Vollzugsresultaten gestützt auf Art. 19 Abs. 1bis Bst. b BGÖ gewährt werden
kann, weshalb grundsätzlich auf dieses Urteil verwiesen werden kann.
17. Entsprechend der E. 3.4.1 des oben erwähnten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts ist der
Zugang zu Vollzugsresultaten der CO2-Emissionen nach Öffentlichkeitsgesetz zu prüfen, wobei
dieses allenfalls im Sinne der Aarhus-Konvention9 auszulegen ist.
5 EHRENSPERGER, Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (zit. BSK BGÖ), 3. Aufl., Basel 2014, Art. 19bis DSG Rz 32
und 43; BRUNNER/MADER, in: Brunner/Mader, Handkommentar BGÖ, Einl. Rz 64; BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der
behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden, in ZBl 2010, S. 595 ff., Empfehlung EDÖB vom
10. August 2016: ombudscom / Geltungsbereich BGÖ, Ziffer 37. 6 BRUNNER/MADER, in: Handkommentar BGÖ, Einl. Rz 87. 7 MAHON/GONIN, in: Handkommentar BGÖ, Art. 6 Rz, 66. 8 Vgl. FN 2. 9 Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den
Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention; SR 0.814.07).
https://www.edoeb.admin.ch/dam/edoeb/de/dokumente/2016/08/empfehlung_vom_10august2016ombudscomgeltungsbereichbgoe.pdf.download.pdf/empfehlung_vom_10august2016ombudscomgeltungsbereichbgoe.pdf https://www.edoeb.admin.ch/dam/edoeb/de/dokumente/2016/08/empfehlung_vom_10august2016ombudscomgeltungsbereichbgoe.pdf.download.pdf/empfehlung_vom_10august2016ombudscomgeltungsbereichbgoe.pdf
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18. Wenn die Antragsteller betreffend ihrer Darlegungen zur CO2-Verordnung der Ansicht sind, es
liege eine Bestimmung nach Art. 4 BGÖ vor, die die Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes
ausschliesst, wird auf Ziff. 5.5 des oben erwähnten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts
verwiesen. Darin wird festgehalten, dass die CO2-Verordnung kein Bundesgesetz im formellen
Sinn ist und daher für ihre Bestimmungen der Vorbehalt nach Art. 4 BGÖ nicht gilt. Daher ist
nach den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes zu prüfen, ob überwiegende öffentliche oder
private Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder
ob ein Ausnahmefall von Art. 8 BGÖ vorliegt.
19. Die Antragsteller beantragen, es sei mit der Herausgabe bzw. Veröffentlichung der Daten bis
nach Inkrafttreten des CO2-Gesetzes zu warten, da die parlamentarische Beratung noch
anstehe und der Entscheid des Gesetzgebers nicht vorweggenommen werden dürfe. Der
Beauftragte hat dem BFE diese Argumentation zur Kenntnis gebracht. Im Schlichtungs-
verfahren verzichtete das BFE darauf, sich hierzu zu äussern. Sofern die Antragsteller der
Ansicht sind, es seien Art. 8 Abs. 2 BGÖ (Aufschub bis zum politischen oder administrativen
Entscheid) bzw. Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ (freie Meinungs- und Willensbildung) anwendbar,
haben diese indessen nicht substantiiert dargelegt, inwiefern der Zugang zu den verlangten
Vollzugsresultaten diesen Entscheidungsprozess (wesentlich) beeinträchtigt.10 Demzufolge sind
diese Ausnahmefälle nach Ansicht des Beauftragten als nicht erfüllt zu betrachten.
20. Sofern die Antragsteller erwähnen, mit der Zugangsgewährung werde der Wettbewerb verzerrt,
ist wohl davon auszugehen, dass gemeint ist, es würden mit der Herausgabe bzw.
Veröffentlichung der Vollzugsresultate Geschäftsgeheimnisse offenbart. Das Bundes-
verwaltungsgericht befasste sich im oben erwähnten Urteil in den E. 6.4.3 ff. bereits eingehend
mit der Frage des Geschäftsgeheimnisses in diesem Zusammenhang und verneinte das
Bestehen dieses Ausnahmegrundes. Das Gericht führte aus, es „[...] kann nicht gesagt werden,
die Offenlegung der Vollzugsresultate könnte nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge mit hoher
Wahrscheinlichkeit zu Marktverzerrungen und/oder Wettbewerbsvorteilen bei Konkurrenz-
unternehmen führen, welche die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerinnen nicht
unerheblich beeinträchtigen. Dies ist im Gegenteil unwahrscheinlich. Es fehlt daher an einem
ernsthaften Schadensrisiko, welches die Verweigerung oder Beschränkung des Zugangs
gestützt auf den Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ rechtfertigen würde.“ Der
Beauftragte verweist daher auf die erwähnten Erwägungen des genannten Urteils.
21. Eine Antragstellerin äussert, die Offenlegung der Vollzugsresultate sei geschäftsschädigend
und verletzte den Datenschutz. Mit der Frage der Anonymisierung von Personendaten, eines
allfälligen Imageschadens bzw. des Schutzes privater Interessen im Zusammenhang mit der
Offenlegung von Vollzugsresultaten befasste sich das Bundesverwaltungsgericht im oben
erwähnten Urteils in den E. 8.1 ff. ausführlich. Es verneinte die Anonymisierungspflicht der
verlangten Informationen und nahm eine Interessenabwägung nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ bzw.
Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1 Bst. b DSG vor. Es kam zum Ergebnis, dass ein
erhebliches Interesse an der Offenlegung der Vollzugsresultate besteht. Damit lasse sich die
Wirksamkeit der CO2-Gesetzgebung überprüfen und ersehen, dass diese Vorschriften in der
Praxis von den Behörden durchgesetzt werden. Der Beauftragte verweist daher auch in Bezug
auf den Schutz der Personendaten vollumfänglich auf die erwähnten Erwägungen des
genannten Urteils.
22. Zusammenfassend kommt der Beauftragte zum Schluss, dass die Antragsteller die
Ausnahmegründe nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ bzw. Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ nicht genügend
nachgewiesen haben sowie der Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ nicht besteht.
10 Vgl. zur Beweislast Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 3.4.
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Demgegenüber stützt der Beauftragte die Einschätzung des BFE, wonach von einem
überwiegenden öffentlichen Interesse am Zugang zu den Vollzugsresultaten des Jahres 2015
und 2016 auszugehen ist (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BGÖ und Art. 19 Abs.
1bis DSG).