# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** af9b8aa0-62a1-4732-ae02-c4f7c3840048
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2015
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Der Islamische Verein Wil ist Eigentümer der Parzelle Nr. 104W, Grundbuch Wil. Nach
dem Zonenplan der Politischen Gemeinde Wil ist dieses Grundstück der Gewerbe-
Industrie-Zone zugewiesen. Am 25. November 2011 reichte der Islamische Verein Wil
ein Baugesuch für den Neubau einer islamischen Begegnungsstätte ohne Minarett ein.
Als zentrales Element ist die Erstellung eines viergeschossigen Rundbaus mit einem
Aufenthaltsraum für 100 Männer im Erdgeschoss, einem Gebetsraum für 200 Männer
im ersten Obergeschoss, einem Gebetsraum für 100 Frauen im zweiten Obergeschoss
(Galerie) sowie einer Zuschauertribüne für 100 Personen (Galerie) unter der Kuppel im
dritten Obergeschoss geplant (act. 11/9/1).
B.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 3/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Während der Auflagefrist vom 12. bis 27. Dezember 2011 gingen bei der Politischen
Gemeinde Wil zahlreiche Einsprachen ein, darunter die "Sammeleinsprachen" von A.Y.
u.W. Mit Verfügung vom 9. November 2012 wies die Baukommission der Stadt Wil die
Einsprachen ab, soweit sie darauf eintrat und sie nicht als gegenstandslos abschrieb,
und erteilte die Baubewilligung unter Auflagen. Am 28. November 2012 zog sie die
Baubewilligung vom 9. November 2012 in Wiedererwägung und berichtigte das
Dispositiv.
C.
Gegen diese Verfügungen liessen A.Y. u.W. durch ihren Rechtsvertreter am
4. Dezember 2012 beim Baudepartement Rekurs erheben. Mit Vernehmlassung vom
10. April 2013 beanstandete das Amt für Umwelt und Energie, dass kein
Lüftungskonzept für die geplante Tiefgarage vorliege. Am 29. Mai 2013 ging ein
Amtsbericht des Tiefbauamtes ein. Daraufhin führte das Baudepartement am 27. Juni
2013 einen Augenschein durch. Am 22. August 2013 bewilligte die Baukommission der
Stadt Wil die Erstellung einer lüftungstechnischen Anlage für die Tiefgarage. Mit
Entscheid vom 16. Januar 2014 hiess die Vorinstanz den Rekurs von A.Y. u.W. im

## Considerations

Sinne der Erwägungen teilweise gut.
D.
Gegen diesen Rekursentscheid liessen A.Y. u.W. (Beschwerdeführer) durch ihren
Rechtsvertreter am 29. Januar 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben mit
dem Rechtsbegehren, der Rekursentscheid sei mit Ausnahme von Ziff. 3 des
Dispositivs (Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführer) unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdegegners aufzuheben.
Weiter beantragten sie, die Verfügung der Baukommission Wil vom 20. November 2012
mitsamt der Ergänzung vom 28. November 2012 sei aufzuheben und die Bewilligung
für den Bau des islamischen Begegnungszentrums sei zu verweigern. Eventuell sei die
Sache zu weiterer Sachverhaltsabklärung an die Baukommission Wil zurückzuweisen.
Am 24. Februar 2014 ergänzten die Beschwerdeführer ihre Beschwerde mit einer
Begründung.
E.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 4/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Mit Stellungnahme vom 28. Februar 2014 schloss das Baudepartement (Vorinstanz) auf
Abweisung der Beschwerde. Am 13. März 2014 nahm die Politische Gemeinde Wil
(Beschwerdebeteiligte) Stellung und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei. Am 19. März 2014 liess sich der Islamische Verein Wil
(Beschwerdegegner) mit dem Antrag vernehmen, die Beschwerde sei unter Kosten-
und Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Am 1.
April 2014 nahmen die Beschwerdeführer zur Vernehmlassung der
Beschwerdebeteiligten Stellung.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und auf die Akten wird, soweit
rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als Adressaten des
angefochtenen Entscheides sind die Beschwerdeführer zur Ergreifung des
Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe ihres
Rechtsvertreters vom 29. Januar 2014 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen
mit der Ergänzung vom 24. Februar 2014 (act. 7) die formellen Voraussetzungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die
Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist auf die
Beschwerde, soweit damit neben der Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides
zusätzlich die Aufhebung der Verfügungen der Baukommission Wil vom 20. und
28. November 2012 beantragt wird. Diese sind durch den angefochtenen Entscheid
ersetzt worden bzw. gelten inhaltlich als mitangefochten (sogenannter Devolutiveffekt,
vgl. BGer 1C_85/2010 vom 4. Juni 2010 E. 1.2).
2.
Die Beschwerdeführer monieren zunächst, die vorgesehene Anzahl Parkplätze sei nicht
ausreichend. Das Parkplatzreglement der Politischen Gemeinde Wil (sRS 721.5, PPR)
verweise in der Tabelle zu Art. 12 für die Berechnung der erforderlichen Parkplätze auf
bis
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 5/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
die Norm SNV 640 601. Für die Anwendung der Norm SN 640 281 fehle es an einer
gesetzlichen Grundlage. Die Vorinstanz habe deshalb ihrer Beurteilung zu Unrecht die
Norm SN 640 281 zugrunde gelegt. Daran ändere nichts, dass die SN Norm 640 601
veraltet sei. Ungeachtet dessen falle das geplante Begegnungszentrum unter übrige
Dienstleistungsbetriebe ausserhalb des Zentrums, für welche das PPR einen Bedarf
von 0.4 Parkplätzen je Arbeitsplatz für Beschäftigte und 0.3 Parkplätzen je Arbeitsplatz
für Besucher vorschreibe. Für das strittige Begegnungszentrum für 400 Besucher
würde daraus ein Parkplatzbedarf von 120 Parkplätzen (400 x 0.3 Parkplätze)
resultieren. Dazu kämen weitere vier Parkplätze für die zehn Angestellten des
Zentrums. Insgesamt wären somit 124 Parkplätze erforderlich. Die ausgewiesenen 49
Parkplätze würden bei weitem nicht ausreichen. Die Vorinstanz gehe überdies
fälschlicherweise nur von 200 bis 250 Besuchern aus, obschon unter Berücksichtigung
des zusätzlichen Raumangebots ausserhalb des Rundbaus (Büro, Unterrichtsräume,
Aufenthaltsraum für 30 Frauen, Kinderhort, Terrassen) von einer massgeblichen
Besucherzahl von 500 Personen auszugehen sei. Selbst wenn nur von 250 Besuchern
ausgegangen werde, ergäbe dies einen Bedarf von insgesamt 79 Parkplätzen ([250 x
0.3] plus vier Parkplätze für die Angestellten). Im Übrigen habe die
Beschwerdebeteiligte am 29. Januar 2001 für den Neubau einer Kirche und am 16.
April 2007 für die Umnutzung eines Geschäftsgebäudes in eine Kirche pro
Kirchenbesucher 0.2 Parkplätze als erforderlich erachtet. Die Bauvorhaben für die
Kirchen seien mit demjenigen für das islamische Begegnungszentrum vergleichbar. Der
Faktor von 0.2 sei vorliegend angesichts der vergleichbaren Lage und Erschliessung
mit öffentlichem Verkehr gleichermassen anwendbar. Gründe, welche eine
Besserbehandlung des geplanten islamischen Begegnungszentrums gegenüber
christlichen Kirchen rechtfertigen würden, seien keine ersichtlich. Für 500 Besucher
würde sich daraus ein Bedarf von 104 Parkplätzen ergeben ([500 x 0.2] plus vier
Angestelltenparkplätze). Im Weiteren seien die Dimensionen der geplanten Parkplätze
zu gering. Es sei die Komfortstufe B und nicht die Komfortstufe A anwendbar.
Sämtliche Parkplätze, mit Ausnahme derjenigen für die Angestellten, würden wie in
einem Parkhaus oder einem Einkaufszentrum einem unbeschränkten Benutzerkreis zur
Verfügung stehen. Der Beschwerdegegner habe dies in den Erläuterungen zum
Betriebskonzept und zur Nutzung (act. 11/9/1) und gegenüber der Presse wiederholt
betont, indem er ausgeführt habe, durch den Neubau würden sowohl Muslime wie
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 6/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Nichtmuslime die Möglichkeit erhalten, sich zu begegnen und näher kennenzulernen.
Würde die Komfortstufe B angewendet, so würde gerade einmal Raum für 25 bis 26
Parkplätze verbleiben, weshalb das geplante Bauwerk zweifelsohne zu wenig
Parkplätze aufweise.
2.1.
Gemäss Art. 72 Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche
Baurecht (Baugesetz, sGS 731.1, BauG) in Verbindung mit Art. 64 des Baureglements
der Politischen Gemeinde Wil (sRS 721.1, BauR) ist der Bauherr bei der Neuerstellung
von Bauten und Anlagen verpflichtet, auf privatem Grund gemäss den Bestimmungen
des kommunalen Parkplatzreglements Parkplätze zu schaffen. Für die Ausmasse der
Parkplätze gelten nach Art. 7 PPR die Normen der Schweizerischen
Normenvereinigung (SNV) als Richtwerte. In der Regel haben Parkplätze für
Personenwagen folgende Masse aufzuweisen:
- Senkrechtparkierung, offen: 5.5 m x 2.3/2.5 m;
- Senkrechtparkierung, gedeckt: 5.0 m x 2.3/2.5;
- Längsparkierung, offen: 6.5 m x 2.0 m;
- Schrägparkierung; 45°: 5.0 x 3.25/3.55 (senkrecht gemessen).
Die Zahl der erforderlichen Parkplätze wird laut Art. 11 PPR je nach Nutzungsart der
Baute oder Anlage, nach der Zahl und Grösse der Wohnungen, der Nutzfläche, der
Zahl der Beschäftigen und Besucher, der Zahl von Sitzplätzen oder Betten oder
aufgrund besonderer Erhebungen nach Massgabe von Art. 11 festgesetzt. Die
erforderlichen Parkplätze werden nach der Tabelle zu Art. 12 festgesetzt (Art. 12 Abs. 1
PPR). Die Abgrenzung des (Orts-)Zentrums entspricht jener der Zentrumsplanung und
ist im Anhang dargestellt (Abs. 3). Nach der tabellarischen Auflistung unter Art. 12 PPR
ergibt sich für Wohnungen ein Bedarf von mindestens einem Parkplatz pro Wohnung
für die Bewohner und einem Besucherparkplatz pro fünf Wohnungen. Für übrige
Dienstleistungsbetriebe ausserhalb des Zentrums sind 0.40 Parkplätze je Arbeitsplatz
für Beschäftigte und 0.30 Besucherparkplätze je Arbeitsplatz erforderlich. Der Bedarf
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 7/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
für übrige Bauten und Anlagen wird mit folgendem Wortlaut umschrieben: "Gemäss der
Schweiz. Normenvereinigung SNV 640 601 "Parkierungsanlagen, Bedarf an
Parkfeldern" oder gemäss Ergebnisse besonderer Erhebungen im Einzelfall".
2.2.
Fest steht im vorliegenden Fall, dass das geplante islamische Begegnungszentrum
ausserhalb des Zentrums von Wil liegt und es sich dabei weder um ein
Verkaufsgeschäft, einen Industrie- und Gewerbebetrieb, einen Gastbetrieb noch um
einen Schalterbetrieb (öffentliche Verwaltung, Bank, Postbüro, Reisebüro etc.) im Sinne
von Art. 12 PPR handelt. Aus der Systematik der Tabelle zu Art. 12 PPR ergibt sich
sodann, dass Handelsbetriebe und die sonstigen, beispielhaft aufgezählten
Dienstleistungsunternehmen wie Coiffeur und "Büros" sowie freie Berufe wie Ärzte und
Ingenieure u.a. unter den Begriff "übrige Dienstleistungsbetriebe ausserhalb des
Zentrums" fallen. Kultusbauten, welche in den sachlichen Schutzbereich der Glaubens-
und Gewissensfreiheit gemäss Art. 15 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (SR 101, BV) fallen, wie Kirchen, Moscheen, Synagogen und
Tempel werden demgegenüber vom Begriff "übrige Dienstleistungsbetriebe ausserhalb
des Zentrums" offensichtlich nicht erfasst. Das vorliegend geplante islamische
Begegnungszentrum, bestehend im Wesentlichen aus Gebetsräumen mitsamt den
angeschlossenen Unterrichts- und Aufenthaltsräumen, fällt demnach nicht unter den
Begriff "übrige Dienstleistungsbetriebe ausserhalb des Zentrums". Die
Beschwerdeführer bringen nichts vor, was diese Einschätzung entkräften könnte.
Vielmehr ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass es sich dabei um übrige
Bauten und Anlagen im Sinne des Parkplatzreglements handelt. Es ist daher weiter zu
prüfen, ob der strittige Neubau die erforderliche Anzahl Pflichtparkplätze für übrige
Bauten und Anlagen aufweist. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer ist dabei
auf die vom Beschwerdegegner in seiner Vernehmlassung vom 19. März 2014
deklarierten maximal 400 Besucher abzustellen (vgl. act. 14 S. 5). In der Baubewilligung
vom 9. November 2012 hat die Beschwerdebeteiligte eine entsprechende
Höchstbegrenzung der Besucherzahl als Auflage verfügt (vgl. act. 3 S. 24).
2.3.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 8/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid (act. 2 E. 3.1.2) zu Recht erwog, steht
der Beschwerdebeteiligten bei der Parkplatzbedarfsberechnung für übrige Bauten und
Anlagen gemäss Art. 12 PPR insofern ein Spielraum offen, als sie wahlweise auf die im
Reglement aufgeführte Norm SNV 640 601 oder auf Erhebungen im Einzelfall abstellen
kann. Entgegen der von der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid vertretenen
Auffassung ergibt sich aus dem Wortlaut und der Systematik der Tabelle zu Art. 12
PPR indessen nicht, dass mit "Erhebungen im Einzelfall" die Anwendung der Norm SN
640 281 des Schweizerischen Verbandes der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS)
gemeint ist. In der Tabelle zu Art. 12 PPR wird alternativ ausdrücklich auf die Norm
SNV 640 601 des VSS (ehemals Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute)
verwiesen. Wie die Norm SN 640 281 hat die Norm SNV 640 601 die Ermittlung des
Parkplatzbedarfs für Personenwagen zum Gegenstand. Wenn "Erhebungen im
Einzelfall" auch die Anwendung entsprechender VSS-Normen mitumfassen würde,
hätte sich diese ausdrückliche Verweisung auf die VSS-Norm SNV 640 601 des VSS in
der Tabelle zu Art. 12 PPR erübrigt. Anders als in der Formulierung in Art. 115 Abs. 4
des alten Baureglements der Stadt Wil vom 10. Juli 1973, wonach die Normalien des
VSS (ehemals Verein Schweizerischer Strassenfachmänner) alsRichtlinien beigezogen
werden können, wird in Art. 12 PPR sodann vom Richtliniencharakter der VSS-Normen
abgesehen und die Anwendung der Norm SNV 640 601 strikte vorgeschrieben. Der
Passus "gemäss Ergebnisse besonderer Erhebungen im Einzelfall" kann deshalb nur
dahingehend ausgelegt werden, als der Stadtrat dadurch die Kompetenz erhält, im
einzelnen konkreten Fall gestützt auf Vergleiche mit ähnlichen Bauvorhaben oder
aufgrund von eigenen Erhebungen oder Verkehrsplanungen die minimal erforderliche
Anzahl an Parkplätzen festzulegen und dabei vom Rahmen resp. den Richtwerten der
entsprechenden VSS-Normen abzuweichen. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, dass
die Beschwerdebeteiligte im vorliegenden Fall "besondere Erhebungen" im Sinne des
Gesagten vorgenommen hätte. Es stellt sich daher weiter die Frage, ob im Rahmen der
Verweisung auf die SNV 640 601 auf die Norm SN 640 281 vom 31. Dezember 2013
abzustellen ist, wovon die Vorinstanz ausgeht, oder stattdessen die Norm SNV 640 601
vom März 1977, wie von den Beschwerdeführern geltend gemacht, anwendbar ist.
2.4.
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 9/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Wird in einem Gesetz nicht auf ein bestimmtes Normenwerk, sondern im Sinne einer
Generalklausel auf einen "Standard" (z. B. "Regeln der Technik") oder auf bestimmte
Normenwerke verwiesen, die aber nur beispielhaft als Ausdruck des Standards
erwähnt werden, handelt es sich um eine indirekte (mittelbare) Verweisung. Wird
ausdrücklich auf ein bestimmtes Normenwerk verwiesen, handelt es sich um eine
direkte (unmittelbare) Verweisung. Die direkte Verweisung wird wiederum in statische
und dynamische Verweisungen unterteilt (vgl. Gesetzgebungsleitfaden des
Bundesamtes für Justiz, 3. Aufl. 2007, S. 364 und 367). Eine statisch-direkte
Verweisung liegt vor, wenn das Verweisungsobjekt eine bestehende Regelung ist, die
in einer ganz bestimmten Form Anwendung finden soll. Das verweisende Organ kennt
den Inhalt der Norm, auf die verwiesen wird, und dieser verändert sich nicht ohne
Zustimmung des für die Verweisung zuständigen Organs. Dynamisch-direkt ist
dagegen die Verweisung, wenn Normen nicht in einer bestimmten, sondern in der
jeweils geltenden Fassung als anwendbar erklärt werden. Das bedeutet, dass sich die
Norm, auf die verwiesen wird, ohne Zutun des verweisenden Organs ändern kann.
Vorliegend wird auf eine Norm einer privatrechtlichen Organisation verwiesen. Während
bei statisch-direkten Verweisungen private Normen zu staatlich gesetztem Recht
werden, handelt es sich bei der dynamisch-direkten Verweisung auf private Normen
um eine Rechtsetzungsdelegation. Diese ist nur zulässig, wenn keine wichtigen
Normen delegiert werden und eine verfassungsrechtliche Delegationskompetenz
vorliegt, welche Private als Rechtsetzungssubjekte und den notwendigen gesetzlichen
Übertragungsakt (formelles Gesetz) bezeichnet. Sind Normen so unwichtig, dass sie
Gegenstand einer Vollziehungsverordnung sein könnten (etwa rein technische Normen),
handelt es sich funktional um Verwaltung. In diesem Fall werden Verwaltungsaufgaben
an Private übertragen. Ob eine statisch-direkte oder dynamisch-direkte Verweisung
vorliegt, ist durch Auslegung zu ermitteln (vgl. BGE 136 I 316 E. 2.4.1).
2.5.
Ob die fragliche Verweisung in erster Linie den rechtssicheren und rechtsgleichen
Vollzug in Anwendung einer bestimmten Norm sicherstellen (statischer Verweis) oder
eine Anpassung des Erlassinhaltes an den fortschreitenden Stand der Technik
ermöglichen soll (dynamischer Verweis), lässt sich nicht sagen. Eine teleologische
Auslegung führt deshalb zu keinem Ergebnis. Während aus systematischer und
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 10/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
historischer Sicht ebenfalls kein zusätzlicher Erkenntnisgewinn folgt, spricht der
Wortlaut von Art. 12 PPR sodann klar für einen statischen Verweis. Daran ändert
nichts, dass die Norm SNV 640 601, auf welche verwiesen wird, in der Tabelle zu Art.
12 PPR nicht datiert aufgeführt ist, da keine andere VSS-Norm zum Parkplatzbedarf
gleich bezeichnet wird (vgl. etwa die Norm SN 640 601a vom April 1982, welche die
SNV 640 601 ersetzte, oder die davor gültige Norm SNV 641 050 vom März 1972) und
nicht mehrere Fassungen dieser Norm existieren. Im Weiteren sah die alte, zum
Zeitpunkt des Erlasses des PPR gültige Kantonsverfassung vom 16. November 1890
nicht vor, dass Private mit Rechtsetzungsaufgaben betraut werden dürfen. Gemäss
Art. 76 lit. d in Verbindung mit Art. 73 lit. b Ziff. 1 der Verfassung des Kantons
St. Gallen vom 10. Juni 2001 (sGS 111.1, KV) kann die Regierung indessen nach
Massgabe des Gesetzes ihre Befugnis zur Umsetzung der Verfassung, der Gesetze,
von zwischenstaatlichen Vereinbarungen sowie von Beschlüssen des Kantonsrates
durch Verordnung an Private übertragen. Das Gesetz regelt die Voraussetzungen für
die Übertragung der Erfüllung von Staatsaufgaben durch Kanton oder Gemeinde an
Private sowie den Rechtsschutz und die Aufsicht (Art. 25 Abs. 3 KV). Die
Kantonsverfassung lässt demnach die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an
Private im Rahmen der Verordnungskompetenz der Regierung zu, sofern sie in einem
Gesetz vorgesehen ist (vgl. Botschaft der Verfassungskommission vom 17. Dezember
1999, S. 187, nachstehend: Botschaft). Der Begriff "Gesetz" nach Art. 25 Abs. 3 KV
meint Erlasse auf Kantons- und Gemeindeebene, die in den demokratischen Verfahren
gemäss Verfassung und Gesetz zustande kommen (vgl. Botschaft S. 86 und 89). Der
Gesetzgeber der Gemeinde ist an das Verfassungsrecht des Kantons gebunden. Auch
auf kommunaler Stufe dürfen Rechtsetzungsbefugnisse folglich nur im Rahmen der
Verordnungskompetenz der Gemeindeexekutive nach Massgabe des Gesetzes an
Private delegiert werden. Das Parkplatzreglement wurde am 3. September 1980
gestützt auf Art. 61 des alten Gesetzes über die Organisation und Verwaltung der
Gemeinden und Bezirke und das Verfahren vor den Verwaltungsbehörden vom 29.
Dezember 1947 (Organisationsgesetz) vom damaligen Wiler Gemeinderat, dem
heutigen Stadtrat, als Verordnung der Gemeindeexekutive erlassen. Allerdings
erscheint fraglich, ob für eine in dieser Verordnung statuierte Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen an Private eine ausreichende formell-gesetzliche Grundlage
vorhanden ist. Beispielsweise sehen weder das Organisations- noch das Bau- oder das
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 11/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Gemeindegesetz (sGS 151.2, GG) oder etwa das Baureglement oder die vorläufige
Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde Wil (sRS 111.1, GO) eine solche
Delegationsbefugnis der Gemeindexekutive ausdrücklich vor. Wie es sich letztlich
verhält, kann im vorliegenden Fall jedoch offen bleiben, da sowohl die Anwendung der
Norm SNV 640 601 vom März 1977 als auch der Norm SN 640 281 vom 31. Dezember
2013, was den Mindestbedarf an Parkplätzen für Kultusbauten anbelangt, zum gleichen
Ergebnis führt. Beide Normen gehen bei Kultusbauten von einem Bedarf von
mindestens 0.1 Parkplätzen pro Besucher resp. pro Sitzplatz aus, wobei die Norm SNV
640 601 unter Ziff. 14 Tabelle 8 der Behörde insofern einen Ermessensspielraum
gewährt, als ein Parkfeld pro 5 bis 10 Sitzplätzen erforderlich ist. Von diesem Ermessen
hat die Beschwerdebeteiligte insofern Gebrauch gemacht, als sie ihrer Beurteilung,
allerdings gestützt auf die Norm SN 640 281, den Mindestbedarf von einem Parkfeld
pro 10 Sitzplätze zugrunde gelegt hat. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden,
zumal dem Verwaltungsgericht eine Kontrolle der Ermessensbetätigung verwehrt ist
(Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Was den Bedarf für Schulungsräume anbelangt, gehen die
Beschwerdebeteiligte resp. der Beschwerdegegner bei ihren Berechnungen im
Weiteren offenbar von Primar- resp. Sekundarschulverhältnissen aus, d.h. es sollen
ausschliesslich Kinder unterrichtet werden, was von den Beschwerdeführern nicht
bestritten wird. Diesbezüglich sieht die Norm SN 640 281 gegenüber der Norm SNV
640 601 sogar eine Verschärfung von einem Parkfeld pro Klassenzimmer auf 1.2
Parkfelder pro Klassenzimmer vor. Auch wenn die Vorinstanz ihrer Berechnung anstelle
der Norm SN 640 281 die Norm SNV 640 601 zugrunde gelegt hätte, hätte demnach
daraus ein Bedarf von 40 Parkplätzen für 400 Besucher resp. von 3 Parkplätzen für die
Schulräume resultiert. Für die Wohnung des Hauswarts ergibt sich sodann gestützt auf
Art. 12 PPR ein Bedarf von 1.2 Parkplätzen. Insgesamt ging die Vorinstanz deshalb zu
Recht von einem Bedarf von rund 45 Pflichtparkplätzen aus. Diesbezüglich können die
Beschwerdeführer auch aus dem verfassungsmässig verbürgten Gleichheitssatz
gemäss Art. 8 Abs. 1 BV nichts zu ihren Gunsten ableiten (vgl. zu den
Anspruchsvoraussetzungen für die Gleichbehandlung im Unrecht VerwGE B 2013/49
vom 8. Juli 2014 E. 5.1., www.gerichte.sg.ch, bestätigt mit BGer 1C_444/2014 vom 27.
Januar 2015 E. 4.1 ff., sowie BGer 1C_400/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 2.3).
Unabhängig davon, ob überhaupt eine konstante, rechtswidrige Praxis der Politischen
Gemeinde Wil vorliegt, beruft sich die Beschwerdebeteiligte sinngemäss nicht auf die
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 12/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Beibehaltung einer solchen Praxis. Vielmehr macht sie in ihrer Stellungnahme vom
13. März 2014 (act. 13) geltend, dass die von den Beschwerdeführern aufgeführten
Fälle (Baubewilligungen vom 29. Januar 2001 und 16. April 2007, act. 8) keine Praxis
begründen würden. Mit der Baubewilligung vom 9. November 2012 (act. 3) hat die
Beschwerdebeteiligte somit implizit aufgezeigt, wie sie künftig den Parkplatzbedarf von
Kultusbauten ausserhalb des Zentrums ermitteln will. Bei diesem Ergebnis kann im
Übrigen offen bleiben, ob es sich bei dieser Rüge um ein unzulässiges Novum handelt.
Zu entscheiden bleibt, ob die Dimensionen der geplanten Parkplätze zu gering sind.
Strittig ist diesbezüglich einzig, ob gestützt auf Art. 7 PPR in Verbindung mit der VSS-
Norm 640 291a vom 1. Februar 2006 die Komfortstufe A anstelle der Komfortstufe B
anwendbar ist. Nicht umstritten ist dagegen, dass die gemäss den Plänen "UG & EG"
sowie "Schnitt A-A & Situationsplan" je vom 24. November 2011 (act. 11/9/1)
ausgewiesenen 49 Parkplätze die Anforderungen, insbesondere hinsichtlich der
Mindestbreite der Aussenparkplätze, an die Komfortstufe A erfüllen.
2.6.
Nach der VSS-Norm 640 291a vom 1. Februar 2006 werden Parkplätze und Garagen
für Personenwagen in zwei Komfortstufen für nicht öffentlich zugängliche (Komfortstufe
A) und für öffentlich zugängliche (Komfortstufe B) unterschieden, wobei für die
Komfortstufe A geringere Abmessungen angewandt werden als für die Komfortstufe B.
Als Beispiele von möglichen Nutzungen zählt die Norm SN 640 291a für die
Komfortstufe A Wohn- und Geschäftshäuser und für die Komfortstufe B öffentliche
Parkhäuser, Einkaufszentren, Hotels und das Parkieren im Strassenraum auf. Im
vorliegenden Fall bestimmt der Beschwerdegegner, wer die Parkplätze resp. die
Tiefgarage des strittigen Begegnungszentrums benutzen darf. Insofern ist die
Zugänglichkeit beschränkt. Daran ändert weder die geplante Zuschauertribüne noch
die Absicht des Beschwerdegegners etwas, mindestens einmal jährlich einen "Tag der
offenen Tür" durchzuführen sowie unter der Woche und teilweise samstags
Moscheeführungen für verschiedene schweizerische Institutionen anzubieten (vgl. die
Erläuterungen zum Betriebskonzept und zur Nutzung S. 1 und 4, act. 11/9/1). Wie die
Vorinstanz zu Recht festhält, ist das strittige islamische Begegnungszentrum demnach
mangels öffentlicher Zugänglichkeit nicht mit Nutzungen der Komfortstufe B zu
vergleichen. Damit sind die Dimensionen der ausgewiesenen 49 Parkplätze nicht zu
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 13/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
beanstanden, weshalb das Bauprojekt mehr als die erforderlichen 45 Pflichtparkplätze
aufweist. Die Beschwerde ist daher in dieser Hinsicht unbegründet.
3.
Die Beschwerdeführer vertreten weiter die Meinung, bevorstehende oder auch
mittelfristig realisierbare Bauprojekte seien nicht nur bei der Klassifizierung einer
Strasse, sondern auch bei der Frage der ausreichenden verkehrsmässigen
Erschliessung mit zu berücksichtigen. Die Rosenstrasse erschliesse nicht nur das
Baugrundstück, sondern auch das südlich daran angrenzende, zur Gewerbe-/
Industriezone gehörende Gebiet entlang der A1. Dieses Gebiet sei verkehrsmässig
nicht erschlossen und es sei daher nicht auszuschliessen, dass die zukünftige
verkehrsmässige Erschliessung dieses Gebietes ebenfalls über die Rosenstrasse
erfolge. Unter Berücksichtigung dieser möglichen Erschliessung sei weder eine
hinreichende Erschliessung des Baugrundstücks gegeben noch sei das Erfordernis
einer sicheren und flüssigen Verkehrsabwicklung gewährleistet. Die Rosenstrasse sei
als Erschliessungsstrasse für eine Gewerbe-/Industriezone nicht geeignet. Dies
jedenfalls dann, wenn auf dem unerschlossenen Gebiet entlang der A1
verkehrsintensive Betriebe angesiedelt würden, was nicht ausgeschlossen werden
könne.
3.1.
Damit ein Baugrundstück zonen- und baurechtskonform genutzt werden kann, muss es
erschlossen sein (vgl. Art. 22 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung
[Raumplanungsgesetz, SR 700, RPG] und Art. 49 Abs. 1 BauG). Land ist erschlossen,
wenn es neben den notwendigen Wasser-, Abwasser- und Energieleitungen sowie
Anlagen zur Abfallbeseitigung über eine hinreichende Zufahrt verfügt (vgl. Art. 19 Abs.
1 RPG und Art. 49 Abs. 2 BauG). Eine Zufahrt ist dann als hinreichend zu betrachten,
wenn sie tatsächlich so beschaffen ist, dass sie bau- und verkehrstechnisch der
bestehenden und der geplanten Überbauung genügt, den zu erwartenden Fahrzeugen
und Fussgängern sicheren Weg bietet und von den öffentlichen Diensten ungehindert
benützt werden kann. In Betracht zu ziehen sind die örtlichen Gegebenheiten sowie die
Anlage und Zweckbestimmung der Gebäude, denen die Zufahrt zu dienen hat. Stets ist
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
das gesamte Gebiet, welches von einer Strasse erschlossen wird, zu berücksichtigen.
Im Hinblick auf den planerischen Zweck ist eine Zufahrt nur dann als genügend zu
betrachten, wenn sie auf die Baumöglichkeiten der geltenden Zonenordnung
abgestimmt ist. Es wäre nicht zulässig, diejenigen Bauherren, welche in einem
grösseren Baugebiet zuerst bauen und für ihre Vorhaben eine genügende Zufahrt
haben, zum Bau zuzulassen, während von einem gewissen Verkehrsaufkommen an die
Zufahrt als ungenügend qualifiziert wird (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und
Planungsrecht, St. Gallen 2003, N 513 ff.).
3.2.
Fest steht im vorliegenden Fall, dass sowohl die Rosen- als auch die Nelkenstrasse,
welche das Baugrundstück Nr. 104W erschliessen, als Gemeindestrassen 2. Klasse
gewidmet sind und es sich dabei nach der VSS-Norm SN 640 045 vom April 1992 um
Quartiererschliessungsstrassen handelt. Weiter bestreiten die Beschwerdeführer die
Ausführungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid (act. 2 S. 15 ff.)
grundsätzlich nicht, wonach die Rosen- und Nelkenstrasse das zusätzliche
Verkehrsaufkommen aufnehmen können, welches allein durch das islamische
Begegnungszentrum verursacht wird. Hingegen vertreten sie die Ansicht, dass auch
die unüberbauten Parzellen Nrn. 000W und 0001W südlich des Baugrundstückes für
die Frage der hinreichenden Erschliessung einzubeziehen seien.
Sofern die Rosenstrasse Richtung Süden verlängert würde, wäre nicht
auszuschliessen, dass die in der Gewerbe-Industrie-Zone gelegenen Parzellen Nrn.
000W und 0001W über die Rosen- resp. Nelkenstrasse erschlossen werden könnten.
Gemäss den unbestrittenen Angaben der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid (act.
2 S. 15) weist die Rosenstrasse eine Breite von 8 m (Fahrbahnbreite: 6 m,
Trottoirbreite: 2 m) und die Nelkenstrasse eine Breite von 8.95 m resp. 7.50 m
(Fahrbahnbreite von der Rosen- bis zur Glärnischstrasse: 6.95 m, von der Rosen- bis
zur Wilerstrasse: 5.50 m, Trottoirbreite auf beiden Abschnitten: 2 m) auf. Beide
Strassen verlaufen gerade und übersichtlich. Zudem ist auf allen Strassen eine
Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h signalisiert. Bei dieser Sachlage ist die
Erschliessung des Baugrundstücks Nr. 104W via die Rosen- und Nelkenstrasse unter
Berücksichtigung sowohl des Mehrverkehrs, welcher durch das islamische
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 15/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
Begegnungszentrum selbst verursacht wird, als auch – unter der Annahme, dass die
Rosenstrasse Richtung Süden verlängert werden würde – desjenigen Mehrverkehrs,
welcher durch eine gewerblich-industrielle Nutzung der Grundstücke Nrn. 000W und
0001W verursacht werden könnte, offensichtlich hinreichend. Zu keinem anderen
Ergebnis führt das Argument der Beschwerdeführer, auf dem fraglichen Gebiet südlich
des Baugrundstückes könnten verkehrsintensive Betriebe angesiedelt werden. Dieses
Gebiet ist im kantonalen Richtplan nicht als Positivstandort für publikumsintensive
Einrichtungen vorgesehen (vgl. das Koordinationsblatt IV 32 vom 12. Juni 2014).
Deshalb wäre die Errichtung von publikumsintensiven Einrichtungen mit erheblichen
Auswirkungen auf die Siedlungs-, Verkehrs- oder Versorgungsstruktur umliegender
Gemeinden auf den Parzellen Nrn. 000W und 0001W nur zulässig, wenn mittels eines
Sondernutzungsplans sichergestellt würde, dass sie gemäss Art. 69 Abs. 1
lit. d BauG kein Verkehrsaufkommen zur Folge hätten, dem die öffentlichen Strassen,
namentlich die Rosen- und Nelkenstrasse, nicht genügen würden (vgl. Positivplanung
für publikumsintensive Einrichtungen – Neuer Planungsansatz für den kantonalen
Richtplan, Grundlagenbericht des AREG vom November 2010, S. 8 sowie Art. 8 Abs. 2
RPG). Selbst unter Einbezug der Grundstücke Nrn. 000W und 0001W erfüllt das
geplante Begegnungszentrum demnach das Erschliessungsanfordernis, weshalb auch
eine sichere und flüssige Verkehrsabwicklung im Sinne von Art. 71 BauG gewährleistet
ist. Die Beschwerde ist daher auch in diesen Punkten unbegründet.
4.
Die Beschwerdeführer machen im Weiteren geltend, Ausnahmen von
Strassenabstandsvorschriften würden zwar nicht zwingend nach Härtefällen verlangen.
Trotzdem sei von Ausnahmebewilligungen nur zurückhaltend und nur bei Vorliegen
besonderer Umstände Gebrauch zu machen. Es sei weder ersichtlich noch hätten die
Baukommission und die Vorinstanz ausgeführt, inwiefern eine Ausnahmesituation
vorliege, welche die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nötig mache. Es seien
durchaus planerische Massnahmen denkbar, durch welche die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung hätte vermieden werden können. Die Zufahrtsrampe hätte etwa
steiler gestaltet und der Strassenabstand eingehalten werden können. Oder die Zufahrt
hätte von Süden her erfolgen können. Die Baukommission und die Vorinstanz hätten es
pflichtwidrig unterlassen, diesbezügliche Abklärungen vorzunehmen.
bis
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 16/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
4.1.
Laut Art. 30 BauR müssen Bauten und Anlagen gegenüber Gemeindestrassen 2.
Klasse einen Mindestabstand von 4 m aufweisen. Kann ein Bauvorhaben nicht
ordentlich bewilligt werden, ist zu prüfen, ob eine Ausnahmebewilligung in Frage
kommt. Strassenpolizeiliche Ausnahmen sind insbesondere dann möglich, wenn weder
die Verkehrssicherheit noch die Strasse beeinträchtigt werden (Art. 108 Abs. 2 lit. a des
Strassengesetzes [sGS 732.1, StrG]). Ausnahmen nach Strassenrecht sind nur
zurückhaltend und einzig bei Vorliegen besonderer Verhältnisse zu machen. Der
Gesetzeswortlaut verlangt jedoch nicht zwingend nach einem Härtefall im Sinne von
Art. 77 Abs. 1 lit. a BauG. Auch dürfen solche Ausnahmebewilligungen - entgegen dem
von den Beschwerdeführern zitierten GVP 1998 Nr. 83 - nicht nur bei Vorliegen einer
eigentlichen Ausnahmesituation erteilt werden. Strassenabstandsvorschriften verlangen
vielmehr, dass die zuständigen Behörden bei der Erteilung von
Ausnahmebewilligungen einen grossen Spielraum haben. Dies gilt auch bei der
Erteilung von Ausnahmebewilligungen von Strassenabstandsvorschriften, die in
Anwendung des Baugesetzes erlassen werden. Das heisst aber nicht, dass
Ausnahmebewilligungen generell und ohne Vorliegen besonderer mit dem Einzelfall
zusammenhängender Gründe oder gar nach Gutdünken erteilt werden können,
ansonsten die Grundordnung aufgehoben würde (vgl. VerwGE B 2011/63 vom 7.
Dezember 2011 E. 4.4.1., www.gerichte.sg.ch). Nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts liegt das Vermeiden von Parkieren auf öffentlichem Grund im
öffentlichen Interesse. Dementsprechend sind im Grundsatz besondere Verhältnisse,
welche eine Unterschreitung des Strassenabstandes rechtfertigen, gegeben, wenn
durch eine bauliche Massnahme erreicht wird, dass Motorfahrzeuge anstatt auf
öffentlichem Grund auf privaten Abstellflächen abgestellt werden (vgl. VerwGE B
2005/167 vom 21. März 2006 E. 4d/aa in: GVP 2006 Nr. 35).
4.2.
Im vorliegenden Fall weist die Brüstung der Einfahrtsrampe der Tiefgarage einen
Abstand von 2 m gegenüber der Rosenstrasse auf und unterschreitet damit den
massgeblichen Strassenabstand zur Rosenstrasse von 4 m (vgl. Plan "Schnitt A-A &
Situationsplan" vom 24. November 2011, act. 11/9/1). Die Beschwerdeführer bestreiten
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 17/17
Publikationsplattform
St.Galler Gerichte
nicht, dass die Strasse und die Verkehrssicherheit durch diese Unterschreitung nicht
beeinträchtigt werden. Hingegen sind sie der Auffassung, dass keine besonderen
Umstände bzw. besonderen Verhältnisse für eine solche Unterschreitung vorliegen
würden. Die geplante Tiefgarage bietet Platz für 35 Fahrzeuge (vgl. den Plan "UG &
EG", act. 11/9/1). Nach dem Gesagten besteht ein erhebliches öffentliches Interesse
daran, dass 35 Fahrzeuge anstatt auf öffentlichem auf privatem Grund abgestellt
werden, zumal diese Parkplätze unterirdisch angelegt werden sollen. Folglich ist keine
Ermessensverletzung ersichtlich, wenn die Beschwerdebeteiligte und die Vorinstanz
von besonderen Umständen ausgegangen sind, welche die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung rechtfertigen. Dies hat auch bereits die Vorinstanz in Erwägung 5
des angefochtenen Rekursentscheids – entgegen den Vorwürfen der
Beschwerdeführer – durchaus ausreichend und zutreffend begründet. Auch diese Rüge
der Beschwerdeführer erweist sich daher als unbehelflich.
5. (...).