# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 5eea82a3-5e2c-432d-bfda-389dbf7e7726
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2003
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

I. Die Grundeigentümergemeinschaft "Q" in X vereinbarte am 15. April 1986 einstimmig einen privaten Gestaltungsplan, dem der Gemeinderat am 8. Juli 1986 zustimmte und der Regierungsrat am 22. März 1989 die Genehmigung erteilte. 1995 arbeitete die Grundeigentümergemeinschaft zwei Änderungen des Plans aus, datiert vom 23. November und vom 20. Dezember, und legte sie ihren Mitgliedern zur Unterschrift vor. 17 von 20 Grundeigentümern, darunter auch D und E, erklärten ihr Einverständnis. Die Änderungen beinhalteten zusätzliche Nutzungsmöglichkeiten auf der Parzelle Kat.-Nr. 01. Nachdem die Grundeigentümergemeinschaft die Änderungen als Baugesuch eingereicht hatte, erteilte der Gemeinderat X am 19. November 1996 eine Baubewilligung für den Neubau von 17 terrassierten Einfamilienhäusern samt Autoeinstellhalle. Er hielt fest, dass die Überbauung gemäss Eingabe einer Änderung des Gestaltungsplans bedürfe, die sich aber innerhalb der Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und der kommunalen Bau- und Zonenordnung bewege. Dieser Beschluss wurde auf Begehren hin auch D und E mitgeteilt.
Am 23. Dezember 1996 beschloss die Grundeigentümergemeinschaft "Q" ein weiteres Änderungsprojekt für den genannten Gestaltungsplan, das von 20 der 27 beteiligten Grundeigentümer, nicht aber vom Ehepaar D und E, unterschrieben wurde. Die Unterzeichner bezweckten unter anderem die Erstellung von Einfamilien- und Doppelhäusern bis 18 m Fassadenlänge auf den Parzellen Kat.-Nrn. 02-04 sowie 06. Der Gemeinderat X genehmigte die beantragte Änderung des Gestaltungsplans mit Beschluss vom 8. April 1997, welcher der Grundeigentümergemeinschaft "Q", jedoch nicht dem Ehepaar D und E, zugestellt und zusätzlich in amtlichen Publikationsorganen veröffentlicht wurde.
D und E ersuchten mit Schreiben vom 16. und vom 22. Dezember 1997 den Gemeinderat X um Zustellung sämtlicher Zustimmungsbeschlüsse und von Kopien der publizierten Ausschreibungen seit Inkrafttreten des ursprünglichen Gestaltungsplans vom 15. April 1986. Der Gemeinderat kam dieser Aufforderung nach und beschloss am 27. Januar 1998, dem Ehepaar D und E die verlangten Beschlüsse zuzustellen, unter Einräumung einer 30tägigen Einsprachefrist.
II. Mit Eingabe vom 17. Februar 1998 erhoben D und E gegen die Zustimmungsbeschlüsse des Gemeinderats X vom 19. November 1996 und vom 8. April 1997 Rekurs bei der Baurekurskommission II. Sie beantragten die vollständige Aufhebung des erstgenannten Beschlusses, die Aufhebung des zweiten in Bezug auf die abgeänderten Baubereiche und zulässigen Gebäudearten für das Gebiet zwischen Qweg und Bernhaustrasse sowie die Durchführung eines planungsrechtlich korrekten Gestaltungsplan-Legalisierungsverfahrens, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Rekursgegners. Die Baurekurskommission trat auf den Rekurs mit Entscheid vom 16. Februar 1999 nicht ein.
Auf Beschwerde des Ehepaars D und E hin hob das Verwaltungsgericht den Nichteintretensentscheid der Baurekurskommission am 15. Juli 1999 teilweise auf und wies die Streitsache zur materiellen Entscheidung über den Rekurs gegen den Zustimmungsbeschluss des Gemeinderats X vom 8. April 1997 an diese zurück (VB.1999.00097). Das Gericht erwog im Wesentlichen, die Rekursfrist bezüglich dieses Beschlusses habe erst mit der individuellen Eröffnung an die Rekurrierenden vom 27. Januar 1998 zu laufen begonnen, weshalb das Rechtsmittel insoweit fristgemäss erhoben worden sei.
Die Baurekurskommission lud die Baudirektion ein, den Genehmigungsentscheid zu treffen; die Direktion genehmigte die Planänderung mit Verfügung Nr. 326 vom 3. April 2000. Eine Delegation der BRK führte am 30. November 2000 einen Augenschein durch, wobei die Beteiligten übereinkamen, Verhandlungen zu führen, die jedoch nicht zu einer Einigung führten.
Mit Beschluss vom 10. September 2002 hiess die Baurekurskommission II den Rekurs gut (soweit er materiell zu behandeln war). Sie führte zusammengefasst aus, die durch die strittige Gestaltungsplanänderung beabsichtigten Erweiterungen der Baubereiche E verletzten schutzwürdige Interessen der Rekurrierenden im Sinn von § 85 Abs. 2 PBG. Die BRK ging dabei von der Auffassung aus, der Begriff des "schutzwürdigen Interesses" sei gleich auszulegen wie der gleichlautende von § 338a Abs. 1 PBG, der die Rechtsmittellegitimation in Bau- und Planungsangelegenheiten umschreibt. Bei einem privaten Gestaltungsplan seien nicht die für bzw. gegen die Planänderung sprechenden privaten Interessen gegeneinander abzuwägen, vielmehr berechtigten bloss private Interessen nicht zu einem Eingriff in die geschützte Sphäre eines anderen beteiligten Grundeigentümers. Hingegen könnten gewichtige öffentliche Interessen das zuständige Gemeindeorgan berechtigen, selbst eine Planänderung festzusetzen, da in einem solchen Fall nach § 84 Abs. 1 PBG die Möglichkeit bestehe, einen öffentlichen Gestaltungsplan festzusetzen. Solche Interessen lägen aber nicht vor.
III. Gegen den Beschluss der Baurekurskommission II wandten sich am 17. Oktober 2002 die Gemeinde X sowie A und B, Eigentümer eines Grundstücks im Gestaltungsplanperimeter, mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Beschluss des Gemeinderats X vom 8. April 1997 sowie die Verfügung der Baudirektion vom 3. April 2000 seien wieder herzustellen; eventuell sei das Verfahren zum Neuentscheid an die Baurekurskommission zurückzuweisen.
Die Baurekurskommission beantragte am 22. November 2002 Abweisung der Beschwerde, ebenso am 17. Dezember die private Beschwerdegegnerschaft.

## Considerations

Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Gegen Entscheide der Baurekurskommissionen ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig; eine entgegenstehende Bestimmung besteht nicht. Die privaten Beschwerdeführenden sind als Eigentümer der von der strittigen Planänderung betroffenen Grundstücke Kat.-Nr. 02 und 03 ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert im Sinn von § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG. Die Legitimation des Gemeinderats X ergibt sich aus dem Umstand, dass die Baurekurskommission den Zustimmungs- und Allgemeinverbindlicherklärungsbeschluss vom 8. April 1997 als Akt kommunaler Nutzungsplanung aufgehoben hat, in welchem Bereich die Gemeinden Autonomie geniessen (§ 21 lit. b VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 66; RB 1998 Nr. 13; VGr, 24. Oktober 2002, VB.2002.00030 und 221, E. 1a; 14. November 2002, VB.2001.00371, E. 1). Weil kein Beschluss der Gemeinde im Sinn von § 155 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, sondern ein solcher des Gemeinderats angefochten ist, bedarf die Beschwerdeerhebung keines Beschlusses der Gemeindeversammlung. Auch die übrigen Voraussetzungen sind gegeben, namentlich wurde die Frist von 30 Tagen gemäss § 53 VRG gewahrt; auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2. a) Der ursprüngliche Gestaltungsplan vom 15. April 1986 wurde durch die beteiligten Grundeigentümer einstimmig beschlossen. Er legte für einen ca. 300 m langen und über 100 m breiten Bereich zwischen der Bernhaustrasse und der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen im Q eine besondere Bebauungsordnung fest, die das Gebiet insbesondere durch die Ausscheidung von Bau- und Freihaltebereichen sowie von Heckenlinien nutzungsmässig strukturierte. Die beiden Änderungen von 1995 wurden bereits nur mit qualifizierter Mehrheit im Sinn von § 85 Abs. 2 PBG beschlossen.
Am 23. Dezember 1996 beschloss die Grundeigentümer-Gemeinschaft Q die streitbetroffene Änderung des Quartierplans, welche die Baubereiche auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 02-04, 06, 07 und 08 neu definierte und die Heckenlinien in den Grenzbereichen leicht veränderte. Dieser Revision stimmten 20 von 27 Grundeigentümern (nach Angabe des Gemeinderats) zu. Damit die Änderung in Kraft treten konnte, musste sie durch den Gemeinderat nach § 85 Abs. 2 PBG für allgemeinverbindlich erklärt werden.
b) Dieser Ablauf wirft die Frage auf, ob ein einstimmig beschlossener privater Gestaltungsplan überhaupt durch Mehrheitsbeschluss und Allgemeinverbindlicherklärung geändert werden kann oder ob der im Privatrecht geltende Grundsatz der Einheit der Form (vgl. Art. 12 des Obligationenrechts; Peter Gauch/Walter R. Schluep/Jörg Schmid/Heinz Rey, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, 7. A., Zürich 1998, Rz. 577 ff.) im öffentlichen Recht analog anwendbar ist und es ausschliesst, einen in einem bestimmten Verfahren erlassenen Rechtsakt in einem anderen Verfahren abzuändern. Dies dürfte am ehesten für das Verhältnis zwischen öffentlichem Gestaltungsplan einerseits und den verschiedenen Arten privater Gestaltungspläne anderseits gelten. Zweifelhaft ist, ob auch zwischen den letzteren untereinander von der selben Betrachtungsweise auszugehen ist. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass §§ 83ff. PBG jedenfalls nicht ausdrücklich bestimmte Erlassverfahren für qualifizierte Arten von planerischen Anordnungen vorschreiben; insofern liegt nicht analog die in Art. 12 OR vorausgesetzte Situation vor, dass von Anfang die Beachtung einer bestimmten Form Gültigkeitserfordernis ist. Die Frage braucht allerdings nicht abschliessend beantwortet zu werden, da vorliegend andere Gründe der strittigen Gestaltungsplanrevision entgegenstehen (E. 4).
3. Falls man davon ausgeht, dass vorliegend eine Gestaltungsplanrevision durch Mehrheitsbeschluss und Allgemeinverbindlicherklärung überhaupt in Betracht kommt, so setzt dies nach § 85 Abs. 2 PBG voraus, dass keine schutzwürdigen Interessen der anderen (d.h. nicht zustimmenden) Grundeigentümer verletzt werden.
a) Die Baurekurskommission erwog einerseits, es stelle keinen Zufall dar, dass § 85 Abs. 2 PBG denselben Begriff verwende wie § 338a Abs. 1, der die Rechtsmittellegitimation in Planungs- und Bausachen umschreibt, und leitete daraus ab, dass der Anspruch der dem Gestaltungsplan zustimmenden Grundeigentümer entfalle, falls ein nicht zustimmender von der Planung in relevanter (d.h. § 338a Abs. 1 PBG entsprechender) Weise betroffen werde. Dieser Auffassung kann nicht vollumfänglich zugestimmt werden. Wie die Beschwerdeführenden zu Recht vorbringen, regeln die beiden Bestimmungen völlig unterschiedliche Gegenstände. Der identische Wortlaut ist daher kein genügender Grund dafür, dass die beiden Normen zwingend gleich ausgelegt werden müssten.
b) Anderseits führte die Baurekurskommission aus, dass bloss private Interessen der einen Grundeigentümer nicht dazu berechtigten, in die Rechte der anderen einzugreifen. Voraussetzung dafür sei vielmehr ein gewichtiges öffentliches Interesse, das aber vorliegend nicht bestehe. Die Beschwerdeführenden erblicken dieses Interesse in den mit der PBG-Revision von 1991 geschaffenen Möglichkeiten der baulichen Verdichtung.
Dafür, dass nur öffentliche Interessen Eingriffe in privates Eigentum rechtfertigen, sprechen gute Gründe. Wie es sich damit im Einzelnen verhält und welches Gewicht vorliegend insbesondere der baulichen Verdichtung, an der grundsätzlich durchaus ein öffentliches Interesse besteht (vgl. Roman Sieber, Die bauliche Verdichtung aus rechtlicher Sicht, Freiburg 1996, S. 21 ff.), zukommt, kann allerdings wiederum offen bleiben. Wie bereits erwähnt worden und nachfolgend aufzuzeigen ist, sind die besonderen Voraussetzungen von § 87 PBG für eine Gestaltungsplanänderung nicht erfüllt und hat das Interesse an Verdichtung jedenfalls keine derartige Bedeutung, dass es eine Revision geradezu zwingend geböte.
4. a) Gemäss § 87 PBG können Gestaltungspläne in gleicher Weise wie Sonderbauvorschriften aufgehoben werden (Satz 1). Die entsprechenden Bestimmungen gelten nicht für untergeordnete Änderungen (Satz 2). Solche sind, hierin ist den Beschwerdeführenden zuzustimmen, ohne besondere Einschränkungen zulässig.
Zu prüfen ist vorab, ob eine untergeordnete Änderung vorliegt. Die Revision betrifft zwar nur den westlichen Teil des Planperimeters. Die Baubereiche in diesem Abschnitt werden allerdings erheblich ausgedehnt. Auch wenn die zulässigen Gebäudeabmessungen unverändert bleiben und weiterhin eine Länge von 18 m gestattet wird, so werden im Ergebnis mit der Revision auf den noch unüberbauten Grundstücken Kat.Nrn. 03 und 04 nunmehr Gebäude mit um 5 m oder beinahe 40 % grösserer Länge ermöglicht. Auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 der privaten Beschwerdeführenden werden hauptsächlich Anbauten ermöglicht. Von einer erheblichen Verlängerung des Baubereichs in Richtung der Parzelle der Beschwerdegegnerschaft profitiert das noch unüberbaute Grundstück Kat.-Nr. 08. Diese Änderung dient offenbar auch der Anpassung an eine Parzellierungsänderung (vgl. erstinstanzlichen Beschluss des Gemeinderats), über die nichts weiter aktenkundig ist. Hingegen ergibt sich für die Beschwerdegegnerschaft keine Erweiterung der Nutzungsmöglichkeiten, bzw. im Zusammenhang mit der Neuparzellierung eine Einschränkung, indem der auf ihrem Grundstück liegende Baubereich verkürzt wird. Insgesamt kann diese Änderung, auch wenn sie sich nur auf einen Teil des Gestaltungsplanperimeters erstreckt, nicht mehr als untergeordnet im Sinn von § 87 PBG bezeichnet werden.
b) Die streitbetroffene Änderung des Gestaltungsplans ”Q” ist demnach gemäss dieser Bestimmung in Verbindung mit § 82 PBG nur zulässig, wenn weder eine wesentliche Bautätigkeit eingesetzt hat, die von den (ursprünglich) eingeräumten Möglichkeiten Gebrauch macht, noch entsprechende ernsthafte Bestrebungen nachgewiesen werden. Mit der fraglichen Revision sollen die ursprünglichen Gestaltungsplanvorschriften lediglich für einen Teilbereich des Perimeters ersetzt werden. Es fragt sich daher, ob die Änderungsvoraussetzung, dass keine wesentliche Bautätigkeit eingesetzt haben dürfe, bezüglich des gesamten Gestaltungsplanperimeters oder nur hinsichtlich der von der Revision erfassten Teilbereiche erfüllt sein muss (unklar diesbezügl. BEZ 1985 Nr. 10). Dies kann allerdings offen bleiben, da zwei der fünf Grundstücke im von der Änderung betroffenen Bereich bereits überbaut sind, was zweifellos "wesentlich" ist. Dies gilt um so mehr, wenn man auch die Grundstücke Kat.-Nrn. 05-06 in die Betrachtung einbezieht, von denen letzteres als einziges noch nicht überbaut und von der Revision direkt betroffen ist. Dieser Umstand steht für sich allein der strittigen Gestaltungsplanrevision entgegen.
c) Allerdings lässt sich fragen, ob nicht auch trotz wesentlicher Bautätigkeit im Sinne von § 82 PBG eine Aufhebung oder Änderung eines Gestaltungsplanes direkt gestützt auf Art. 21 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 möglich sein muss. Nach dieser Bestimmung werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die Frage kann jedoch offen bleiben, da eine solche erhebliche Veränderung der Verhältnisse im vorliegenden Fall nicht ersichtlich ist. Der Umstand, dass die zwischenzeitliche Revision der Bau- und Zonenordnung durch Heraufsetzen der zulässigen Gebäudehöhe und Privilegierung von Dach- und Untergeschossen die baulichen Nutzungmöglichkeiten im allgemeinen erweitert hat, lässt die bestehenden Baubeschränkungen des Gestaltungsplans jedenfalls nicht als unzweckmässig erscheinen.
5. ...