# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** abedd363-1593-4487-aecf-950407018e22
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
A._ ist Eigentümer der Parzellen Nrn. 000_ und 001_, Grundbuch X._. Nach dem
Zonenplan der Politischen Gemeinde X._ ist das mit der Remise Assek.-Nr. 002_
überbaute Grundstück Nr. 000_ der Landwirtschaftszone zugewiesen. Die Parzelle
Nr. 001_ liegt hauptsächlich in der Landwirtschaftszone (7'392 m ) und ansonsten in
der Weilerzone (4'153 m ), soweit sie nicht Wald ist. Innerhalb der Weilerzone ist sie mit
dem Wohnhaus Assek.-Nr. 003_, den ökonomiebauten Nrn. 004_ und 006_ sowie
der Remise Assek.-Nr. 005_ überbaut. Seit 2016 baut A._ auf der von ihm
bewirtschafteten landwirtschaftlichen Nutzfläche Industriehanf an (Freilandanbau). Am
11. April 2016 bewilligte der Gemeinderat X._ ein Baugesuch von A._ für die
Erweiterung des Vordaches an der Scheune Assek.-Nr. 006_ auf Parzelle Nr. 001_ im
Meldeverfahren. Am 24. Oktober 2016 reichte A._ ein Baugesuch für die Umnutzung
des Gebäudes Assek.-Nr. 006_ (ehemals: Kuhstall, Heulager mit Lüfter) und der
angrenzenden ehemaligen Lagereinrichtung für Hofdünger auf Parzelle Nr. 001_ für
die Kultivierung von Medizinalpflanzen und Heilkräutern, d.h. für die Aufzucht und
Überwinterung der Mutter-Pflanzen, ein. Am 15. November 2016 forderte ihn der
Bauverwalter der Politischen Gemeinde X._ auf, die Baugesuchsunterlagen zu
ergänzen. Den dagegen von A._ durch seinen Rechtsvertreter am
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30. November 2016/10. Januar 2017 erhobenen Rekurs (Verfahrensnummer 16-7186)
schrieb das Baudepartement am 18. April 2018 zufolge Rückzugs ab (act. 5, S. 4-6
Ziff. III/2 f., act. 9/13/A/1 f., B/31/3 f. und 6, act. 9/38 f., www.geoportal.ch).
B.
Am 23. April 2018 forderte der Gemeinderat X._ A._ auf, bis 31. Mai 2018 ein
vollständiges Baugesuch für die Umnutzung des Gebäudes Assek.-Nr. 006_ auf
Parzelle Nr. 001_ einzureichen. Am 25. Mai 2018 teilte A._ mit, dass sein Baugesuch
vom 24. Oktober 2016 rechtskräftig im Meldeverfahren bewilligt worden sei, da es vom
Gemeinderat nicht innert dreissig Tagen ins vereinfachte bzw. ordentliche Verfahren
verwiesen worden sei. Daraufhin forderte ihn der Gemeinderat X._ am 8. Juni 2018
und 27. Juli 2018 nochmals auf, ein Baugesuch einzureichen. Zusätzlich drohte er ihm
am 27. Juli 2018 an, bei Säumnis ein Wiederherstellungsverfahren sowie ein
Strafverfahren einzuleiten und ein Benützungsverbot zu verfügen. Überdies kündigte er
an, am 20. September 2018 einen Augenschein durchzuführen. Gegen die
Anordnungen vom 27. Juli 2018 rekurrierte A._ am
13. August 2018/10. September 2018 an das Baudepartement
(Verfahrensnummer 18-5191, act. 9/13/B/22, 26-30). Mit Entscheid BDE 2020 Nr. 105
vom 3. November 2020 trat das Baudepartement auf den Rekurs nicht ein (https://
publikationen.sg.ch/fileadmin/ekab/judical_sg/2020/11/18-5191/attachments/
753369_129660.pdf).
C.
Am 6. Oktober 2018 teilte A._ der Politischen Gemeinde X._ mit, er beabsichtige,
gewisse bauliche Anpassungen an den Gebäuden resp. an deren Nutzung auf Parzelle
Nr. 001_ vorzunehmen, und reichte dafür acht Baupläne (vordatiert auf
8. Oktober 2018) ein. Zudem hielt er daran fest, dass die erfolgte Umnutzung auf
Parzelle Nr. 001_ im Meldeverfahren bewilligt worden sei. Am 11. Oktober 2018 wies
ihn der Gemeinderat X._ nochmals darauf hin, dass das Baugesuch mangels
vollständiger Unterlagen nicht geprüft werden konnte. Zudem setzte er ihm eine Frist
bis 31. Oktober 2018 an, um zu bestätigen, dass keine weiteren Massnahmen und
Umnutzungen als die in den Bauplänen von 8. Oktober 2018 verzeichneten geplant
oder bereits vorgenommen worden seien. Auch drohte er ihm erneut den Erlass eines
Benützungsverbots an, da der nicht bewilligte Zustand mittlerweile bereits mehr als
zwei Jahre andauere. Am 3./4. November 2018 bestätigte A._ die Ausführungen in
seiner Eingabe vom 6. Oktober 2018 und stellte lediglich in Aussicht, ein Baugesuch für
ein Zelt auf Parzelle Nr. 001_ einzureichen. Mit Verfügung vom 8. November 2018
verbot ihm der Gemeinderat X._ unter Strafdrohung, die Gebäude Assek.-
Nrn. 004_-006_ auf Parzelle Nr. 001_ sowie das Gebäude Assek.-Nr. 002_ auf
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Parzelle Nr. 000_ ab 1. April 2019 bis zum Widerruf durch den Gemeinderat oder bis
zum Vorliegen einer rechtskräftigen Baubewilligung für die Umnutzung der Gebäude
zur Kultivierung von Medizinalpflanzen oder Heilkräutern aller Art und Gattung,
insbesondere von Hanfpflanzen, zu benützen (Dispositiv-Ziff. 1, 1.1 und 2) oder in sonst
einer baubewilligungspflichtigen Art und Weise umzunutzen (Dispositiv-Ziff. 1.2). Einem
allfälligen Rekurs entzog er die aufschiebende Wirkung (Ziff. 3, act. 9/13/A/6-8, B/7, 9,
11, 13 f.).
D.
Dagegen rekurrierte A._ am 16. November 2018 an das Baudepartement
(Verfahrensnummer 18-7477, act. 9/1). Sein mit der Rekursergänzung vom
28. Dezember 2018 (act. 9/6) eingereichtes Gesuch um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung des Rekurses hiess das Baudepartement mit
Zwischenverfügung vom 11. März 2019 gut (act. 6/16, nicht bei den amtlichen
Vorakten). Am 22./28. März 2019 nahm das Amt für Raumentwicklung und
Geoinformation (AREG) Stellung (act. 9/16 f.). Am 7. Mai 2020 bewilligte der
Gemeinderat X._ nach Angaben der Vorinstanz ein Baugesuch von A._ vom
16. März 2019 für die Umnutzung der Remise Assek.-Nr. 002_ auf Grundstück
Nr. 000_ zur Aufzucht von Hanf-Jungpflanzen und Unterbringung der Ernte zur
Trocknung (nicht aktenkundig, unbestritten). Nach Durchführung eines Augenscheins
am 18. Juni 2020 (act. 9/39) hiess das Baudepartement den Rekurs 18-7477 mit

## Considerations

Entscheid vom 3. November 2020 (act. 2) im Sinne der Erwägungen (Aufhebung des
Benützungsverbots für künftige bewilligungspflichtige Nutzungsänderungen) teilweise
gut, soweit es darauf eintrat (Dispositiv-Ziffer 1a), und hob Dispositiv-Ziffer 1.2 der
Verfügung des Gemeinderates X._ vom 8. November 2018 auf (Dispositiv-Ziff. 1b).
A._ auferlegte es amtliche Kosten in der Höhe von CHF 3'500 (Dispositiv-Ziff. 2a). Sein
Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wies es ab (Dispositiv-Ziff. 3a).
E.
Gegen den Entscheid 18-7477 des Baudepartements (Vorinstanz) vom
3. November 2020 erhob A._ (Beschwerdeführer) durch seinen Rechtsvertreter am
9. November 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am
9. Dezember 2020 (act. 5) ergänzte er seine Beschwerde mit einer Begründung und
dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid unter Kosten- und
Entschädigungsfolge aufzuheben, soweit sein Rekurs kostenfällig abgewiesen bzw.
darauf nicht eingetreten worden sei (Dispositiv-Ziff. 1a und 2a) und ihm keine
ausseramtliche Entschädigung zugesprochen worden sei (Dispositiv-Ziff. 3a). Mit
Vernehmlassung vom 18. Januar 2021 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der
Beschwerde (act. 8). Mit Eingabe vom 1. März 2021 behielt der Beschwerdeführer das
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letzte Wort (act. 12).
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Verwaltungsgericht erwägt:
1.
Anfechtungsobjekt ist ein gestützt auf Art. 44 Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, VRP) ergangener departementaler
Rekursentscheid über ein von der beschwerdegegnerischen Gemeinde gestützt auf
Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 Abs. 1 lit. b des Planungs- und Baugesetzes
(sGS 731.1, PBG) verfügtes Benützungsverbot für die Dauer des nachträglichen
Baubewilligungsverfahrens. Soweit es sich dabei um eine (spezialgesetzlich statuierte
vorzeitige) Vollstreckungsmassnahme handelt (siehe dazu VerwGE B 2020/219 vom
9. April 2021 E. 4 mit Hinweisen), fällt es in den Anwendungsbereich von Art. 6
Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK), weshalb es – in Abweichung von Art. 44 Abs. 3 VRP
– einer gerichtlichen Prüfung zugänglich sein muss (vgl. dazu VerwGE B 2000/149 vom
25. Oktober 2000 E. 1c mit Hinweisen, in: GVP 2000 Nr. 48, und H.-R. Arta, in: Rizvi/
Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar,
Zürich/St. Gallen 2020, N 2 und 23 f. zu Art. 44 VRP). Die sachliche Zuständigkeit des
Abteilungspräsidenten des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 60 lit. a VRP in
Verbindung mit Art. 18 Abs. 3 Ingress und lit. a des Gerichtsgesetzes; sGS 941.1,
GerG, e contrario; Art. 4 Abs. 1 und 3 Satz 1 des Reglements über die Organisation
und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts; sGS 941.22, Reglement, in
Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 9. November 2020
(act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom
9. Dezember 2020 (act. 5) formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64
in Verbindung mit Art. 47 Abs. 2 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Der Beschwerdeführer
ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45
Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. Wie in der
Zwischenverfügung vom 11. November 2020 (act. 4) angedroht, ist auf die Beschwerde
nicht einzutreten, soweit der Beschwerdeführer das teilweise Nichteintreten der
Vorinstanz (vgl. dazu Dispositiv-Ziff. 1a und E. 2 des angefochtenen Entscheids,
S. 13 f., 21) anficht. Die Beschwerde enthält diesbezüglich keine Begründung. Im
übrigen hat die Vorinstanz in Erwägung 6.4 des angefochtenen Entscheids festgestellt,
dass das vorliegend zu beurteilende Benützungsverbot hinsichtlich der Remise Assek.-
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Nr. 002_ auf Parzelle Nr. 000_ hinfällig geworden sei. Folglich hätte sie den Rekurs
deswegen teilweise zufolge Gegenstandslosigkeit abschreiben müssen. Dieser Mangel
ist indes für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens ohne Belang.
2.
[...]
3.
[...]
4.
Der Beschwerdeführer macht geltend, das von der Beschwerdegegnerin verfügte
Benützungsverbot sei von vornherein rechtsfehlerhaft, da kein baurechtswidriger
Zustand im Sinne von Art. 159 Abs. 1 Ingress PBG vorliege: Die bereits erfolgte
Umnutzung des Gebäudes Assek.-Nr. 006_ auf Parzelle Nr. 001_ sei nicht
baubewilligungspflichtig (act. 5, S. 3, 5 f., 18-22 Ziff. II/3, III/3a-3c, IV/B, act. 12).
Dessen ungeachtet habe die Beschwerdegegnerin sein Baugesuch vom
24. Oktober 2016 für die Umnutzung des Gebäude Assek.-Nr. 006_ per
30. November 2016 im Meldeverfahren nach Art. 82 BauG rechtskräftig bewilligt, da
sie innert 30 Tagen keine anderslautende Verfügung erlassen habe. Wenn die
Baugesuchsunterlagen im Meldeverfahren als unvollständig eingestuft würden, habe
die zuständige Gemeindebehörde das Baugesuch verfügungsweise entweder in das
vereinfachte oder in das ordentliche Verfahren zu verweisen oder abzuweisen. Im
Übrigen sei der von ihm eingereichte Situationsplan zur Beurteilung des Baugesuchs
ausreichend gewesen (act. 5, S. 3, 5-16 Ziff. II/3, III/3c, 4-6, 10, IV/A/1-6).
ter
Die Behörde hat für ihren Entscheid die für den konkreten Fall massgeblichen
Rechtsnormen von sich aus festzustellen und anzuwenden (Art. 64 in Verbindung mit
Art. 21 Abs. 1 VRP). Der Untersuchungsgrundsatz (Art. 12 Abs. 1 VRP) und die
Rechtsanwendung von Amtes wegen entbinden die Verfahrensbeteiligten in einem vom
Verfügungsgrundsatz (Dispositionsmaxime) beherrschten Verfahren aber nicht von ihrer
Sorgfaltspflicht. In der Rechtsmittelschrift müssen gewisse Anhaltspunkte vorhanden
sein, welche Rechtsnormen verletzt sein könnten (vgl. VerwGE B 2011/151 vom
20. März 2012 E. 1.2.1 mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht ist zwar nicht an die
Ausführungen der Verfahrensbeteiligten gebunden, sondern kann die Beschwerde auch
aus anderen rechtlichen Erwägungen gutheissen oder abweisen; es kann aber nicht
anderweitige Rechtsverletzungen, die es im vorinstanzlichen Entscheid zu nicht
angefochtenen Teilen ausmacht, beanstanden (Rügeprinzip; vgl. dazu Art. 63 VRP und
4.1.
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H.-R. Arta, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., überblick N 23). Auch wenn der
Beschwerdeführer lediglich beiläufig darlegt (vgl. act. 5, S. 3, 16-22 Ziff. II/3, IV/A/
7b-7d, IV/B/2, 3b-3e, 5), inwiefern das Benützungsverbot unverhältnismässig sein
könnte, hat sich das Verwaltungsgericht nach dem Gesagten im Folgenden dennoch
auch mit der Verhältnismässigkeit dieser Massnahme auseinanderzusetzen (vgl. dazu
E. 6-7 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 18-20).
Laut Art. 158 in Verbindung mit dem neu explizit im Gesetz unter dem Titel IV. Vollzug
und Strafen/1. Vollzug aufgeführten Art. 159 PBG mit dem Randtitel
Verwaltungszwang/a) Anordnungen kann die politische Gemeinde ein
Benützungsverbot verfügen, wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne
Bewilligung oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird
(Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG; vgl. dazu C. Kägi, in: Bereuter/Frei/
Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen,
Basel 2020, N 2 zu Art. 159 PBG). Dabei sind die Erstellung einer Baute und die
Nutzung derselben nicht gleich zu beurteilen. Das öffentliche Interesse am Verbot der
Nutzung einer formell baurechtswidrigen Baute ist in aller Regel anders zu gewichten
als dasjenige am Verhindern einer solchen Baute. Insbesondere ist ein
Benützungsverbot nicht als Sanktion wegen Missachtung einer vorgängigen
Baueinstellungsverfügung anzuordnen. Hierfür sieht das PBG in Art. 162
Strafbestimmungen vor (siehe in diesem Zusammenhang zur Einziehung von
unrechtmässig erzielten Vorteilen M. Looser, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], N 39 ff. zu
Art. 162 PBG). Entscheidend ist, ob hinreichende Gründe bestehen, einen Zustand
einstweilen zu erhalten oder rechtliche Interessen zu sichern (vgl. dazu GVP 1998
Nr. 86 E. 3c mit Hinweisen, insbesondere auf VerwGE B 93/1998 vom 9. Juli 1998
E. 2b). Ein Benützungsverbot ist in der Regel dann zu verfügen, wenn die Sicherheit
oder Gesundheit von Menschen oder Tieren gefährdet wird; erhebliche Sachwerte
gefährdet sind; die Umwelt durch Emissionen oder Immissionen unzulässig belastet
wird oder eine bösgläubige Bauherrschaft aus der Nutzung einen unrechtmässigen
Vorteil ziehen könnte (vgl. C. Kägi, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 9 zu
Art. 159 PBG).
In der vom Verwaltungsgericht seit 2009, allerdings gestützt auf Art. 18 Abs. 1 VRP
(vgl. dazu auch VerwGE B 2020/219 vom 29. März 2021 E. 3 mit Hinweisen und
B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, N 1201 ff.), ergangenen
Rechtsprechung wurde es in Anlehnung an die Zürcher Praxis (vgl. dazu Entscheid des
Verwaltungsgerichts Zürich VB.2008.00464 vom 12. November 2008 E. 2 mit
4.2.
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Hinweisen; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1,
6. Aufl. 2019, S. 615 f.; M. Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen,
Zürich 1999, S. 95 f.; C. Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, N 639,
siehe auch M. Berner, Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012, N 1065 und 1068)
und einen Baudepartementsentscheid aus dem Jahr 1980 (GVP 1980 Nr. 49) als
zulässig erachtet, die Nutzung einer Baute grundsätzlich während des hängigen
(nachträglichen) Bewilligungsverfahrens im Interesse an der Einhaltung und
Durchsetzung der Rechtsordnung allein schon zu untersagen, wenn eine Baute oder
deren Nutzung formell baurechtswidrig ist. Zur Begründung führte das
Verwaltungsgericht jeweils aus, dass derjenige Eigentümer, der ohne Bewilligung ein
Bauvorhaben verwirklicht, grundsätzlich nicht besser gestellt werden soll als jener, der
ordnungsgemäss ein Baugesuch einreicht und vor der Realisierung seines
Bauvorhabens eine Bewilligung einholt. Zudem würden mit einem Nutzungsverbot
keine irreversiblen Massnahmen getroffen, und namentlich müsste der Adressat des
Nutzungsverbots während des hängigen Verfahrens keine der ohne Bewilligung
erstellten Bauten bzw. Bauteile entfernen. Das Nutzungsverbot sei somit im
Allgemeinen ein geringer Eingriff in dessen Rechte (vgl. dazu VerwGE B 2009/2 vom
16. Februar 2009 E. 2.3, in: GVP 2009 Nr. 66, bestätigt mit BGer 1C_123/2009 vom
17. Juli 2009; VerwGE B 2009/42; B 2009/43 vom 19. August 2009 E. 2.2 ff.; VerwGE
B 2012/171 vom 10. Oktober 2012 E. 4.1, bestätigt mit BGer 1C_579/2012 vom
21. März 2013; VerwGE B 2013/127 vom 12. Juli 2013 E. 4 je mit Hinweisen, anders
noch: GVP 1998 Nr. 86 und GVP 2007 Nr. 124, gemäss welchen die formelle
Rechtswidrigkeit einer Baute allein nicht genügt, um ein Nutzungsverbot als
vorsorgliche Massnahme anzuordnen).
Die bisherige Rechtsprechung erscheint mit Blick auf die nach Art. 26 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 36 BV vorzunehmende Interessenabwägung zu wenig differenziert.
Sinn eines Benützungsverbots gemäss Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG ist zwar
zu verhindern, dass die Bauherrschaft aus einem baurechtswidrigen Zustand Nutzen
ziehen kann oder dass sie oder andere Personen geschädigt werden können. Es ist
indessen nicht jede bewilligungsbedürftige, aber (noch) nicht bewilligte Nutzung von
vornherein sofort zu untersagen bzw. zu verbieten. Je nach den Umständen kann es im
Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung vorläufig genügen, die
Grundeigentümerschaft aufzufordern, ein (nachträgliches) Baugesuch einzureichen.
Ansonsten käme die Anordnung eines Benützungsverbots unter Umständen einer
Sanktion wegen Missachtung des formellen Baupolizeirechts nahe. Die für die
Verfügung eines Benützungsverbots zuständige politische Gemeinde (vgl. dazu
Art. 158 PBG; VerwGE B 2020/219 vom 29. März 2021 E. 4 mit Hinweisen und
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Botschaft zum PBG vom 11. August 2015, S. 111 f.) hat zu unterscheiden: Steht bereits
fest oder ist es zumindest sehr wahrscheinlich, dass eine Nutzung materiellrechtlich
unzulässig ist, ist das Interesse der Bauherrschaft an einer (vorläufigen) Weiternutzung
in der Regel nicht schutzwürdig. In diesem Fall ist der Erlass eines Benützungsverbots
grundsätzlich gerechtfertigt. Ist dagegen die angestrebte Nutzung möglicherweise
bewilligungsfähig, also im Prüfungszeitpunkt nur formell baurechtswidrig, kann es
unverhältnismässig sein, den Betrieb sofort (oder in naher Zukunft) einzustellen bzw.
die Nutzung zu verbieten (siehe dazu auch BGer 1C_187/2011 vom 15. März 2012
E. 2.3 und 3.4, wonach die Schleifung einer altrechtlich formell und materiell
baurechtwidrigen Baute im Rahmen der Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands unverhältnismässig sein kann, wenn die Baute eventuell neuem Recht
entsprechen könnte). Unverhältnismässig kann eine sofortige Einstellung im
geschilderten Sinn insbesondere dann sein, wenn ein Betrieb bereits lange Zeit
unbeanstandet geführt und ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren bereits
eingeleitet worden ist (vgl. Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Band I,
5. Aufl. 2020, N 7 zu Art. 46 BauG BE; A. Baumann, in: derselbe/van den Bergh/
Gossweiler/Häuptli/ Häuptli-Schwaller/Sommerhalder Forestier [Hrsg.], Kommentar
zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, N 102 zu § 60 BauG AG). Falls sich
eine Bauherrschaft indessen weigert, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen oder
ein solches gemäss den Vorgaben der zuständigen Baupolizeibehörde zu ergänzen,
bleibt der Baubehörde einzig die Möglichkeit beziehungsweise die Pflicht, von Amtes
wegen die Verfügung eines Benützungsverbots zu prüfen sowie ein
Wiederherstellungsverfahren einzuleiten (vgl. dazu VerwGE B 2016/224 vom
5. Dezember 2018 E. 2.3 mit Hinweisen). In diesem Sinne besteht Anlass, die bisherige,
gestützt auf Art. 18 Abs. 1 VRP zum (vorsorglichen) Nutzungsverbot ergangene Praxis
des Verwaltungsgerichts bei der Anwendung von Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG
(Benützungsverbot) zu präzisieren.
Wie die Vorinstanz in Erwägung 4 bis 5.6 des angefochtenen Entscheids (act. 2,
S. 14-18) gestützt auf das vom Beschwerdeführer am 24. Oktober 2016 eingereichte
Baugesuch (act. 9/13/A/1), die von ihm am 6. Oktober 2018 eingereichten Baupläne
(act. 9/13/B/14) und die Wahrnehmungen anlässlich des Augenscheins vom
18. Juni 2020 (act. 9/39) zutreffend ausgeführt hat, ist die – gemäss dem
Beschwerdeführer sukzessiv (act. 9/39, S. 7) – erfolgte Umnutzung der Parzelle
Nr. 001_ (Hanfanbau anstelle von Milchwirtschaft bzw. Obst- und Beerenanbau)
mitsamt den damit einhergehenden, bereits ausgeführten baulichen Massnahmen am
Gebäude Assek.-Nr. 006_ formell baurechtswidrig: Erstens ist offensichtlich, dass
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diese Umnutzung mitsamt Umbauten der Baubewilligungspflicht unterstand (vgl. dazu
Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz;
SR 700, RPG, Art. 136 PBG; A. Ruch, in: Aemisegger/Moor/derselbe/
Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und
Verfahren, Zürich 2020, N 32 und 42 f. zu Art. 22 RPG, sowie BGE 139 II 134 E. 5.2 f.
mit Hinweisen, siehe dazu auch Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz, Umweltschutzgesetz; SR 814.01, USG). Zweitens wurden zumindest
die am 6./8. Oktober 2018 nachträglich eingereichten Baupläne, mittels welchen das
Baugesuch vom 24. Oktober 2016 geändert, d.h. ergänzt und korrigiert wurde, noch
nicht, auch nicht im Meldeverfahren, bewilligt. Ausgenommen davon ist lediglich die in
diesen Plänen eingezeichnete Erweiterung des Vordaches des Gebäudes Assek.-
Nr. 006_, welche von der Beschwerdegegnerin bereits am 11. April 2016 bewilligt
worden war. Trotz gegenteiliger Auffassung des Beschwerdeführers kann aus diesen
Gründen nicht gesagt werden, die Anordnung eines Benützungsverbots im Sinne von
Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG sei von vornherein
mangels formeller Baurechtswidrigkeit ausser Betracht gefallen.
Sodann hat die Beschwerdegegnerin als zuständige Baubehörde (Art. 135 PBG) den
Beschwerdeführer mehrfach (vgl. act. 9/13/B/13, 27-29, act. 9/13/B/31/3) aufgefordert,
die von ihm am 24. Oktober 2016 und 6./8. Oktober 2018 (act. 9/13/A/1, B/14)
eingereichten Baugesuchsunterlagen zu ergänzen (siehe dazu auch E. 5.1-5.5 des
angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 16 ff., allerdings einzig in Bezug auf das
beschwerdeführerische Baugesuch vom 24. Oktober 2016). Insbesondere wies sie ihn
am 27. Juli 2018 darauf hin, dass die Unterlagen den Vorgaben von Art. 21 der
Verordnung zum Planungs- und Baugesetz (sGS 731.11, PBV) zu entsprechen hätten
(vgl. dazu auch Art. 41 des Baureglements der Beschwerdegegnerin, BauR), zumal das
Bauvorhaben auch von zuständigen kantonalen Fachstellen bewilligt werden müsse
(vgl. dazu auch Art. 112 PBG). Diesen Aufforderungen ist der Beschwerdeführer bis
dato nicht nachgekommen. Angesichts der konstanten Weigerung des
Beschwerdeführers, seine Baugesuchsunterlagen gemäss den Weisungen der
zuständigen Baubehörde zu ergänzen, war die Beschwerdegegnerin nach dem
Gesagten verpflichtet, ein Benützungsverbot zu prüfen und nötigenfalls zu verfügen.
Das gewichtige öffentliche Interesse an der Einhaltung und Durchsetzung der
Rechtsordnung, welchem mittels des strittigen Benützungsverbots Nachachtung
verschafft werden soll (vgl. dazu Erwägung 6.2 des angefochtenen Entscheids, act. 2,
S. 19), vermag in einer Konstellation wie der vorliegenden das private Interesse des
Beschwerdeführers am uneingeschränkten Weiterbetrieb seines landwirtschaftlichen
Gewerbes zu überwiegen. Der Beschwerdeführer hat es selbst in der Hand, sein
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5.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Baugesuch unverzüglich nach den Weisungen der Beschwerdegegnerin zu ergänzen,
um keinen Ernteausfall zu riskieren.
Allerdings haben weder die Vorinstanz (E. 6.3-7 des angefochtenen Entscheids, act. 2,
S. 19 f., siehe auch Zwischenverfügung vom 11. März 2019 betreffend
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses (act. 6/16, S. 6 f. E. 2.3)
noch das AREG in seiner Stellungnahme vom 22./28. März 2019 (act. 9/16 f.) oder die
Beschwerdegegnerin in der Verfügung vom 8. November 2018 (act. 9/1/1) dargelegt,
dass sich die ohne Bewilligung erfolgte Umnutzung mitsamt den Umbauten am
bestehenden Gebäude Assek.-Nr. 006_ auf Parzelle Nr. 001_, etwa mangels
Zonenkonformität in der Weilerzone (vgl. dazu Art. 18 Abs. 1 RPG, Art. 33 der
Raumplanungsverordnung; SR 700.1, RPV, und Art. 16 BauG in Verbindung mit
Art. 26 des Baureglements der Beschwerdegegnerin; BauR) oder wegen sonstigen im
öffentlichen Recht begründeten Bauhindernissen, im hängigen nachträglichen
Baubewilligungsverfahren als materiell baurechtswidrig erweisen könnte (siehe dazu
auch Baubewilligung vom 7. Mai 2020 für die Umnutzung der Remise Assek.-Nr. 002_
auf Grundstück Nr. 000_). Überdies hat der Beschwerdeführer, soweit ersichtlich, den
Hanfanbau, abgesehen von der bestehenden formellen Baurechtswidrigkeit, seit 2016
bis dato unbeanstandet betrieben. Unter diesen Umständen erweist sich die verfügte
Dauer des strittigen Benützungsverbots – "bis zum Widerruf oder dem Vorliegen einer
rechtskräftigen Baubewilligung für die Umnutzung der Gebäude" (Dispositiv-Ziff. 2 der
Verfügung vom 8. November 2018, act. 9/1/1) – als unverhältnismässig. Dem seit
beträchtlicher Zeit anhaltenden Widerstand des Beschwerdeführers und den speziellen
Umständen des vorliegenden Falles entsprechend – Uneinigkeit zwischen
Beschwerdeführer und Beschwerdegegnerin über Bestandteile und Inhalt bzw.
Vollständigkeit des Baugesuchs – erscheint vorliegend eine Befristung des
Benützungsverbots nicht nur bis zum Vorliegen eines vollständigen Baugesuchs,
sondern bis zum erstinstanzlichen Entscheid über das Baugesuch zur Umnutzung der
Gebäude verhältnismässig.
Die Beschwerde ist aus diesem Grund teilweise gutzuheissen, soweit darauf
eingetreten wird, und Ziffer 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids ist wie
folgt zu ergänzen: c) Ziff. 2 des Beschlusses des Gemeinderates X._ vom
8. November 2018 lautet neu: "verfügt, dass das Benützungsverbot bis zum Widerruf
durch den Gemeinderat oder bis zu seinem Entscheid über das Baugesuch zur
Umnutzung der Gebäude gilt."
bis
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Beschwerdeverfahrens und der im Rekursverfahren dem Rekurrenten auferlegte
Kostenanteil zu drei Vierteln dem Beschwerdeführer und zu einem Viertel der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr für das
Beschwerdeverfahren von CHF 1'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 212 der
Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Die Vorinstanz hat die Entscheidgebühr
für das Rekursverfahren insgesamt auf – vergleichsweise hohe, aber in der Höhe
unangefochten gebliebene – CHF 4'500 festgesetzt (vgl. E. 8.1 des angefochtenen
Entscheids), wovon ein Anteil von CHF 3'500 dem Rekurrenten (= Beschwerdeführer)
auferlegt wurde. Auf die Erhebung der Kostenanteile der Beschwerdegegnerin ist
gestützt auf Art. 95 Abs. 3 VRP zu verzichten. Der Beschwerdeführer hat demnach für
das Beschwerdeverfahren CHF 1'125 und für das Rekursverfahren CHF 2'625 zu
bezahlen unter Verrechnung mit den von ihm geleisteten Kostenvorschüssen in der
Höhe von CHF 4'000 (Beschwerdeverfahren) und CHF 1'000 (Rekursverfahren). Es
steht ihm demnach brutto CHF 2'875 aus dem Beschwerdeverfahren zu. Davon sind
CHF 1'625 für seinen Kostenanteil im Rekursverfahren an die Vorinstanz zu übertragen;
CHF 1'250 sind dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.
Nachdem der Beschwerdeführer mit seinen Anträgen nicht mehrheitlich
durchgedrungen ist, hat er weder im Beschwerde- noch im Rekursverfahren Anspruch
auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98 VRP).