# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** fb6ea408-237e-4607-8743-5d363d58c1fe
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2011
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
X._ est une association sans but lucratif au sens des art. 60 ss du code civil, créée le 5 janvier 2009, de siège à Lausanne. Son but est notamment d'enseigner le design et l'architecture d'intérieur.
B.
Des ressortissants étrangers ayant sollicité la délivrance d'une autorisation de séjour pour suivre des études auprès de X._, le Service de la population (SPOP) a demandé le 9 février 2010 à cette école divers documents et renseignements.
Le 13 février 2010, X._ a répondu à cette réquisition. L'école a notamment défini un public cible, communiqué un plan d'études, la liste du corps enseignant et un règlement de garantie de la marque "X._" accompagné d'une attestation d'enregistrement de cette marque.
Le SPOP a requis le 11 mars 2011 le préavis de la Direction générale de l'enseignement supérieur (DGES) du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (DFJC) quant à la réalisation des conditions, par X._, de l'art. 24 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201). Le SPOP invitait la DGES à lui indiquer, cas échéant, si d'autres éléments devaient encore être sollicités auprès de cet établissement. Le 24 mars 2010, la DGES a adressé au SPOP le préavis suivant:
"(...)
Il convient de mentionner en préambule que la DGES n'a pas autorité pour reconnaître un établissement délivrant une formation de degré, a priori, tertiaire. La question de la reconnaissance en tant que haute école ne nous paraît pouvoir être tranchée que par l'OAQ
[organe d ́accréditation et d ́assurance qualité des hautes écoles suisses]
, sur requête de X..
Différents éléments nous paraissent néanmoins devoir plaider en défaveur d'une reconnaissance du X._ par le SPOP au sens de 7 LVLEtr
[loi vaudoise du 18 décembre 2007
d'application dans le Canton de Vaud de la législation fédérale sur les étrangers; RSV 142.11].
• Le diplôme bachelor du X._ est accrédité par le système de qualité déposé auprès de l'Institut fédéral de la propriété intellectuelle, soit par un organisme qui ne nous semble pas remplir les conditions de l'article 2, alinéa 2 de l'Ordonnance du Département fédéral de l'intérieur du 4 mai 2007 sur la reconnaissance des agences chargées de l'examen et de l'accréditation des hautes écoles spécialisées et de leurs filières d'études (RS 414.711.43);
• les connaissances dispensées lors des cours suivis pendant la formation menant au bachelor ne sont pas soumises à évaluation (le seul examen prévu par le plan d'études consiste en la présentation d'un travail de diplôme au terme de la troisième année);
• les études menant au master s'étendent sur une année et permettent l'acquisition de 60 ECTS. Cette formation ne répond ainsi pas aux principes de la Déclaration de Bologne qui exigent un cursus de deux ans sanctionné par 90 crédits ECTS. (...)"
Le 12 juillet 2010, X._ a relancé le SPOP et joint à cette occasion un nouveau plan d'études/règlement pour l'année académique 2009/2010.
Le 26 juillet 2010, le SPOP a répondu à cette association qu'il avait l'intention de refuser l'inscription de son école dans le registre des écoles reconnues.
Le 17 août 2010, X._ a requis le SPOP de revoir sa position. Il a fait valoir notamment que son école, relevant de l'enseignement postobligatoire, ne nécessitait aucune reconnaissance sur la base du droit cantonal. Sous l'angle de l'art. 24 OASA, il a exposé que la qualité des cours était garantie par la Y._ (********) et par l'Z._ (*********). Il précisait encore qu'il découlait de son règlement que des évaluations avaient lieu tout au long du parcours bachelor; quant au niveau master, des titres intermédiaires pouvaient être délivrés après la validation de 60 crédits, mais le master s'obtenait évidemment avec 120 crédits.
Le 19 octobre 2010, le SPOP a soumis les moyens de l'association à la DGES, laquelle a émis le 25 octobre 2010, le deuxième préavis suivant:
" (...) Les éléments fournis par le Y._ dans son courrier du 17 août 2010 ne sont pas de nature à modifier notre préavis. Outre nos premiers arguments, les éléments suivants, basés sur la documentation que vous nous avez remise, peuvent être mis en avant:
• La documentation fournie est incomplète. Dans le règlement d'études, il y a deux pages similaires et il semble manquer le début d'un point 7. A aucun moment, le programme de la formation n'est précisé. Or, c'est une exigence explicite de l'art. 24, al. 1 OASA. Il n'est pas précisé non plus la langue d'enseignement, ni les modalités par lesquelles l'établissement s'assure que les étudiants non francophones peuvent suivre la formation.
• S'il est correct d'affirmer que le canton de Vaud n'exige pas de reconnaissance pour les écoles du système post-obligatoire, les autorités compétentes peuvent limiter aux seules écoles reconnues l'admission à des cours de formation ou de perfectionnement. Autrement dit, la reconnaissance d'une école peut être la condition pour l'octroi de permis de séjour et, donc pour l'admission à l'école d'étudiants étrangers.
• Le règlement d'études ne précise pas le volume de crédits requis pour le Bachelor (nous faisons l'hypothèse que ce sont 180 ECTS), ni comment ils s'acquièrent. Il ne précise pas non plus ce qu'il faut entendre par "titres intermédiaires", qui pourraient être délivrés après la validation de 60 crédits ECTS.
• Enfin, la reconnaissance professionnelle de l'école n'est pas un critère qui entre en compte concernant la reconnaissance. D'ailleurs, comme le précisent les requérants eux-mêmes, l'appartenance à une association, comme la Y._, ne correspond pas à une reconnaissance légale.
Dans ce dossier, notre souci est de garantir une égalité de traitement par rapport à d'autres cas similaires traités par le passé. Nous sommes également soucieux que les titres délivrés permettent aux étudiantes et étudiants de poursuivre d'autres formations dans d'autres hautes écoles, comme le veut le principe de la Déclaration de Bologne. (...)"
C.
Par décision du 29 octobre 2010, le SPOP a considéré que X._ ne remplissait pas les conditions requises par l'art. 24 OASA (absence de plan de cours détaillé; langue d'enseignement non précisée et absence d'assurance quant au fait que le candidat possède les connaissances linguistiques nécessaires; absence d'informations sur les crédits de formation et sur l'acquisition des "titres intermédiaires"). En conséquence, il a refusé de reconnaître X._, selon l'art. 7 LVLEtr, et il a décidé de ne pas délivrer des autorisations de séjour temporaire pour études en faveur des étudiants en provenance de l'étranger inscrits auprès de cet école.
D.
Agissant le 1
er
décembre 2010, X._ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision du SPOP du 29 octobre 2010, concluant, avec dépens, à l'annulation de la décision précitée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de ses conclusions, la recourante a produit un bordereau de pièces (v. en particulier pièces n
os
15, 16 et 21 relatives au plan d'études, aux règlements et à l'échange de courriels au sujet des cours linguistiques Links).
Dans ses déterminations du 21 décembre 2010, le SPOP s'est référé à la motivation de sa décision. Le 24 décembre 2010, le DFJC a exposé:
" (...)
1. Aux termes des informations figurant sur son site internet, le X._ est une école privée d'architecture et de design. Elle offre une formation de designer mobilier pour les personnes âgées de 16-17 ans, ainsi que d'autres formations à des personnes possédant déjà un CFC en architecture d'intérieur et de design, ou formations équivalentes. Il ne s'agit donc pas d'une école destinée à accueillir des élèves en âge de scolarité obligatoire, de sorte qu'elle n'est pas soumise à autorisation en application de la loi du 12 juin 1984 sur l'enseignement privé.
2. Le X._ n'est ni une école publique, ni une école privée accréditée ou subventionnée au sens des articles 49 et suivants, respectivement 95 de la loi du 9 juin 2009 sur la formation professionnelle. Il ne s'agit pas non plus d'une école autorisée à dispenser une formation HES au sens de l'article 14 de la loi du 6 octobre 1995 sur les hautes écoles spécialisées (RS 414.71), ni d'une institution membre ou accréditée auprès d'une telle école. En conséquence, les titres qu'elle délivre le cas échéant ne sont pas reconnus en Suisse.
3. Il découle de ce qui précède que le X._ n'est pas autorisé à délivrer des diplômes de Bachelor ou de Master reconnus en Suisse. Il délivre en revanche des diplômes "de niveau Bachelor", respectivement "de niveau Master" qui seraient reconnus, selon le recourant, par le Z._ (*********) et par la Y._ (*******).
4. Le Département ne dispose pas d'autres informations sur cette école. Il ne lui appartient pas, au demeurant, de se prononcer sur la qualité de la formation qui y est dispensée, ni sur la question de savoir si les conditions de l'article 7 de la loi d'application dans le canton de Vaud de la législation sur les étrangers, du 18 décembre 2007, sont ou non réunies.
(...)"
E.
Le 7 février 2011, la juge instructrice a invité le SPOP et le DFJC à indiquer s'ils considéraient, conformément à une circulaire du 5 février 2009 de l'Office fédéral des migrations (ODM), que les écoles inscrites au "
Registre des écoles privées en Suisse
" (registre tenu par une fondation privée créée notamment par la Fédération suisse des écoles privées) remplissaient les conditions de l'art. 24 OASA. Dans la négative, ces deux autorités étaient enjointes à préciser ce qu'il fallait entendre par "
écoles reconnues
" au sens de cette disposition, ainsi qu'à produire la liste - publique - de ces écoles au sens de l'art. 7 LVLEtr.
Le 8 février 2011, le SPOP a répondu qu'à ses yeux, les écoles inscrites dans le "
Registre des écoles privées en Suisse
" réunissaient les exigences de l'art. 24 OASA, selon la circulaire fédérale du 5 février 2009. La recourante n'y figurait toutefois pas.
Le même jour, la juge instructrice a invité la recourante à examiner l'opportunité de s'inscrire dans le registre. La recourante s'est déterminée le 24 mars 2011. Elle a sollicité des mesures d'instruction complémentaires tendant à ce que le SPOP et le DFJC se déterminent sur les critères de l'art. 24 OASA et requis derechef la production de la liste des écoles publiques reconnues selon l'art. 7 LVLEtr. Elle relevait que l'exercice de son droit d'être entendu supposait qu'elle connaisse les critères objectifs de sélection appliqués par le SPOP dans le cadre de l'octroi de la "
reconnaissance
" prévue par l'art. 24 OASA.
Le 4 avril 2011, la juge instructrice a mis en œuvre les mesures d'instruction sollicitées par la recourante. Le lendemain, le SPOP a produit la liste des écoles reconnues avec autorisations pour études, en précisant:
"(...) Lorsqu'une école sise dans le canton de Vaud demande à être reconnue ou qu'un étudiant souhaite y étudier alors qu'elle ne figure pas encore dans le registre des écoles reconnues au sens de l'article 7 LVLEtr, notre Service exige de cette école les renseignements suivants:
• les statuts de l'école;
• le nombre d'élèves;
• une documentation concernant tous les cours donnés par l'école avec indication du nombre d'heures de cours hebdomadaires, ainsi que les stages possibles;
• les diplômes décernés;
• la durée des différentes formations (nombre de semestres ou d'années);
• les conditions d'admission (niveau académique, diplômes et niveau linguistiques requis);
• la formation et les diplômes délivrés par l'école sont-ils reconnus sur le plan suisse par l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT), le Secrétariat à l'économie (SECO) et/ou par le Département de la formation et de la jeunesse (DFJ) ? Sur le plan international, sont-ils reconnus par les organismes publics ou privés ?
• quels sont le nombre, les identités et les qualifications du personnel enseignant.
A réception des documents précités, nous les adressons au DFJ pour préavis. En cas de préavis positif du DFJ, nous reconnaissons cette école et l'inscrivons dans le registre des écoles reconnues au sens de l'article 7 LVLEtr (cf. liste en annexe). A l'inverse, si le préavis du DFJ est négatif, nous refusons de l'inscrire sur ledit registre.
(...)"
Le DFJC s'est déterminé le 12 avril 2011 comme suit:
" (...) le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture se réfère à ses déterminations du 24 décembre 2010.
Il ne revient en effet pas au DFJC, mais au DINT, par le SPOP, d'appliquer la législation en matière de police des étrangers et en particulier de déterminer les critères à remplir par les écoles pour être reconnues au sens de l'article 24 al. 1 OASA.
Le DFJC n'a aucune compétence en la matière; il ne peut, le cas échéant, qu'apporter au SPOP son aide dans la recherche des informations au sujet des écoles considérées et des programmes qu'elles appliquent. Toutefois, dans la mesure où ces écoles s'adressent à des adultes et ne sont pas soumises à autorisation au sens des articles 1
er
et 3 de la loi sur l'enseignement privé, le DFJC ne dispose généralement pas d'autres informations que celles qui sont disponibles sur le site internet des écoles considérées. (...)"
Le 13 mai 2011, la recourante s'est exprimée une ultime fois. Elle a souligné notamment qu'elle avait donné les renseignements requis par le SPOP dans le cadre de la procédure habituelle de reconnaissance des écoles. Elle ajoutait, au titre de faits nouveaux, que X._ bénéficiait depuis le 4 avril 2011 de la certification EDUQUA pilotée notamment par l'OFFT (Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie), la CSFP (Conférence suisse des offices de formation professionnelle) et le SECO (Secrétariat d'Etat à l'Economie); les connaissances dispensées lors des cours faisaient l'objet d'une évaluation et le plan d'études menant au master s'étendait désormais (2010-2011) sur deux ans; le plan d'études mentionnait expressément que la langue de l'enseignement était le français. La recourante a produit un bordereau de pièces à l'appui de ses affirmations (bordereau auquel il est renvoyé). Elle concluait que plus rien ne s'opposait désormais à sa reconnaissance.
F.
Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.

## Considerations

Considérant en droit
1.
a) L'instruction publique est du ressort des cantons (art. 62 al. 1 Cst.).
La Confédération légifère s
ur la formation professionnelle (art. 63 al. 1 Cst.).
En vertu de l'art. 63a Cst., la
Confédération gère les écoles polytechniques fédérales. Elle peut créer, reprendre ou gérer d’autres hautes écoles et d’autres institutions du domaine des hautes écoles (al. 1). Elle soutient les hautes écoles cantonales et peut verser des contributions à d’autres institutions du domaine des hautes écoles reconnues par elle (al. 2). La Confédération et les cantons veillent ensemble à la coordination et à la garantie de l’assurance de la qualité dans l’espace suisse des hautes écoles (al. 3, 1
ère
phrase; v. aussi al. 4 et 5).
La loi fédérale
du 8 octobre 1999
sur l’aide aux universités et la coopération dans le domaine des hautes écoles (
LAU; RS 414.20)
dispose que
s
ont réputées hautes écoles, les hautes écoles universitaires (les universités cantonales, les écoles polytechniques fédérales [EPF], les institutions universitaires ayant droit aux subventions) et les hautes écoles spécialisées (art. 3 al. 1 LAU). La conférence universitaire suisse (CUS) est compétente pour l'accréditation d'institutions universitaires de droit public ou privées. Dans ce but, la Confédération et les cantons universitaires ont institué un organe indépendant, à savoir l'Organe d'accréditation et d'assurance-qualité (OAQ).
Selon l'art. 4 al. 1 de la loi fédérale
du 6 octobre 1995
sur les hautes écoles spécialisées
(LHES; RS 414.71), les HES proposent une formation en deux cycles sanctionnés par le diplôme de bachelor au terme du premier cycle et le diplôme de master au terme du deuxième cycle (art. 4 al. 1). L'art. 17a al. 2 LHES dispose que l
e département accrédite les hautes écoles spécialisées et leurs filières d’études. Il édicte des directives sur l’accréditation. D'après l'art. 17 al. 3 LHES, le département peut convenir avec les cantons de déléguer à des tiers l’examen des demandes d’accréditation et, sur demande et dans des cas dûment motivés, l’accréditation de certaines filières d’études.
Par ailleurs, selon l'art. 29 de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle (LFPr; RS 412.10), en collaboration avec les organisations compétentes, le DFE fixe des prescriptions minimales pour la reconnaissance par la Confédération des filières de formation et des cours post-diplôme proposés par les écoles
supérieures
. Ces prescriptions portent sur les conditions d’admission, le niveau exigé en fin d’études, les procédures de qualification, les certificats délivrés et les titres décernés (al. 3). Les cantons peuvent proposer eux-mêmes des filières de formation (al. 4). Les cantons exercent la surveillance des écoles supérieures lorsqu’elles offrent des filières de formation reconnues par la Confédération (al. 5). L'OFFT est l'autorité compétente en matière de reconnaissance des filières de formation des écoles supérieures, qui sont proposées aussi bien par des institutions de formation cantonales que par des écoles privées (cf. ordonnance du DFE du 11 mars 2005 concernant les conditions minimales de reconnaissance des filières de formation et des études postdiplômes des écoles supérieures [OCM ES; RS 412.101.61])
b) La loi scolaire vaudoise du 12 juin 1984 (LS; RSV 400.01) est la loi de référence des lois cantonales sur l'instruction publique, à l'exception de la loi du 6 juillet 2004 sur l'Université de Lausanne (LUL;
RSV 414.11
), selon l'art. 2 LS
. La loi vaudoise du 12 juin 1984 sur l'enseignement privé (LEPr; RSV 400.455)
s'applique à toutes les écoles et institutions privées recevant des élèves en âge de scolarité obligatoire, quelles que soient la nature de l'enseignement et la façon dont il est dispensé (art. 1
er
al. 1). Elle
subordonne la direction d'une école privée et le droit d'y enseigner à l'octroi d'une autorisation préalable du DFJC (art. 4 et 5 LEPr). La loi vaudoise du 17 septembre 1985 sur l'enseignement secondaire supérieur (LESS; RSV 412.11) s'applique à l'enseignement secondaire supérieur qui fait suite à la scolarité obligatoire (art. 1
er
al. 1 LESS), et qui comprend les gymnases (soit les écoles de maturité, les écoles de culture générale et de commerce ainsi que les formations complémentaires) et l'Office de perfectionnement scolaire, de transition et d'insertion professionnelle (art. 4 LESS).
c) En l'espèce, il est constant que la recourante est une école privée non soumise au régime de l'autorisation préalable du DFJC, dès lors qu'elle s'adresse à des élèves âgés d'au moins 16 ans, qui ont ainsi dépassé l'âge de la scolarité obligatoire (laquelle commence
à l'âge de 6 ans révolus au 30 juin
et comprend
en principe neuf années d'études, selon l'
art. 5 al. 1 et 2
LS)
.
Il n'est
pas non plus discuté que la recourante n'est pas régie par le droit fédéral, ni reconnue comme une haute école universitaire ou une HES et n'est pas davantage une école secondaire.
2.
Le refus de reconnaissance de la recourante, ici contesté, est lié à la possibilité, pour les étudiants provenant de l'étranger et désirant suivre les cours qu'elle dispense, d'obtenir des permis de séjour temporaire pour études.
a) Dans sa nouvelle version entrée en vigueur le 1
er
janvier 2011, l'art. 27 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) régit les critères personnels d'admission des étudiants étrangers à une formation et à un perfectionnement de la manière suivante:
Art. 27
Formation et perfectionnement
1
Un étranger peut être admis en vue d’une formation ou d’un perfectionnement aux conditions suivantes:
a. la direction de l’établissement confirme qu’il peut suivre la formation ou le perfectionnement envisagés;
b. il dispose d’un logement approprié;
c. il dispose des moyens financiers nécessaires;
d. il a le niveau de formation et les qualifications personnelles requis pour suivre la formation ou le perfectionnement prévus.
2
S’il est mineur, sa prise en charge doit être assurée.
3
La poursuite du séjour en Suisse après l’achèvement ou l’interruption de la formation ou du perfectionnement est régie par les conditions générales d’admission prévues par la présente loi.
L'art. 23 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.20), précise:
Art. 23
Qualifications personnelles
1
L’étranger peut prouver qu’il dispose des moyens financiers nécessaires à une formation ou à un perfectionnement en présentant notamment:
a. - c.
[...]
2
les qualifications personnelles (art. 27, al. 1, let. d, LEtr) sont suffisantes notamment lorsqu’aucun séjour antérieur, aucune procédure de demande antérieure
ni
aucun autre élément n’indique que la formation ou le perfectionnement invoqués visent uniquement à éluder les prescriptions générales sur l’admission et le séjour des étrangers.
3 - 4
[...]
b) S'agissant des exigences envers les écoles, l'art. 24 OASA dispose:
Art. 24
Exigences envers les écoles
1
Les écoles qui proposent des cours de formation ou de perfectionnement à des étrangers doivent garantir une offre de cours adaptée et respecter le programme d’enseignement. Les autorités compétentes peuvent limiter aux seules écoles reconnues l’admission à des cours de formation ou de perfectionnement.
2
Le programme d’enseignement et la durée de la formation ou des cours de perfectionnement doivent être fixés.
3
La direction de l’école doit confirmer que le candidat possède le niveau de formation et les connaissances linguistiques requis pour suivre la formation envisagée.
4
Dans des cas dûment motivés, les autorités compétentes peuvent également demander qu’un test linguistique soit effectué.
c) Sur le plan cantonal, l'art. 7
LVLEtr dispose que le "
service
[cantonal compétent en matière de police des étrangers et d’asile]
tient une liste des écoles privées reconnues sur le territoire cantonal
" (al. 1). "
Il reconnaît les écoles en collaborant notamment avec le département en charge de la formation
" (al. 2),
a
ctuellement
le
DFJC.
3.
a) En vertu de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2).
Selon l'art. 36 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1).
Toute restriction d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2). Toute restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3). L’essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).
b) Indépendamment de son contenu (définition des critères à remplir sur le fond), l'exigence même de reconnaissance des écoles selon l'art. 24 al. 1 OASA porte gravement atteinte à la liberté économique de la recourante. En effet, ce refus de reconnaissance empêche les étudiants en provenance de l'étranger de suivre les cours proposés par la recourante, partant réduit considérablement le cercle de ses "clients". L'obligation de reconnaissance devrait dès lors reposer sur une base légale formelle, du moins sur une délégation législative suffisante.
Or, l'art. 27 LEtr ne mentionne aucune exigence à l'égard des écoles. Cette obligation de reconnaissance résulte exclusivement de l'art. 24 al. 1 OASA, à savoir d'une ordonnance d'exécution du Conseil fédéral.
L'art. 27 LEtr ne confère pas expressément le pouvoir au Conseil fédéral d'édicter des règles sur les qualités, respectivement la reconnaissance, des écoles pressenties par les étrangers requérant une autorisation de séjour pour études. Une délégation législative ne pourrait dès lors être déduite que de la répartition des tâches entre autorités selon l'art. 98 LEtr, voire du pouvoir de surveillance du Conseil fédéral découlant de l'art. 124 LEtr. A cet égard, le Tribunal fédéral avait maintes fois retenu (ATF 2P.57/2002 du 7 mai 2002 consid. 3.1 et les références citées) que l'ancienne ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers était compatible avec la loi et la Constitution. Dans son message relatif à la nouvelle LEtr toutefois (message 02.024 du 8 mars 2002, in FF 2002 p 3469), le Conseil fédéral a considéré au contraire que "
La très large délégation de compétence législative au Conseil fédéral de l'actuelle LSEE n'est pas conforme à la règle selon laquelle les principes de base doivent figurer dans une loi. La révision totale de la LSEE, conçue jusqu'alors comme une loi-cadre, doit permettre d'améliorer, de régler plus exhaustivement et d'adapter le statut des étrangers. Ainsi, la légitimité politique de la réglementation sur les étrangers s'en trouve renforcée
".
c) Quoi qu'il en soit, la question de l'existence d'une base légale suffisante peut demeurer indécise en l'espèce, dès lors que le recours doit de toute façon être admis (cf. consid. 7 ci-après).
4.
Il y a lieu de se pencher plus avant sur le contenu et le but de l'exigence de reconnaissance de l'art. 24 OASA, au regard des travaux préparatoires et de la jurisprudence.
a) Dans son message précité relatif à la nouvelle LEtr, le Conseil fédéral indique notamment:
"
Art. 27
Formation et perfectionnement
Cette disposition correspond dans une large mesure à la réglementation actuelle des art. 31 et 32 OLE. La distinction entre écoliers et étudiants a été abandonnée. Les détails seront réglés par une ordonnance et des directives. (...)"
b) Le Rapport explicatif relatif au projet d'OASA du 28 mars 2007 contient les explications suivantes:
"
3.2.5. Formation et perfectionnement
Art. 23 Qualifications personnelles
La réglementation actuelle concernant l'admission à une formation ou à un perfectionnement est maintenue (art. 31 et 32 OLE). (...)
Une distinction est désormais établie entre les exigences envers les personnes et les exigences envers les écoles (Art. 24). (...).
Art. 24 Exigences envers les écoles
Il n'existe pas pour l'instant de système d'homologation détaillé et reconnu des écoles privées qui proposent des cours de formation ou de perfectionnement à des étrangers. Il n'est d'ailleurs pas du ressort des autorités responsables des migrations de juger de la qualité de l'enseignement prodigué par ces écoles. Par exemple, si un canton prévoit d'examiner la qualité des écoles, les autorités responsables des étrangers peuvent n'admettre en Suisse que des étudiants qui se destinent à des écoles homologuées.
Les autorités responsables des étrangers peuvent refuser d'admettre des étudiants étrangers sur le territoire si une école présente des manquements notoires ou s'il faut admettre que l'école, pour des considérations d'ordre financier, accepte également des étudiants qui souhaitent profiter de leur séjour pour motif de formation pour contourner les conditions d'admission.
Pour que les étrangers soient admis à des cours de formation ou de perfectionnement, il est indispensable que le programme d'enseignement soit respecté et que la formation ou le perfectionnement se termine dans les délais impartis.
Les tests linguistiques parfois exigés dans la pratique actuelle font désormais l'objet d'une réglementation à l'échelon de l'ordonnance. Ces tests peuvent s'avérer particulièrement nécessaires dans les cas où les connaissances linguistiques des étudiants n'ont pas été contrôlées par les écoles elles-mêmes et où il existe un risque d'abus marqué vu les expériences passées faites en rapport avec l'Etat d'origine."
c) Les directives de l'Office fédéral des migrations intitulées "I. Domaine des étrangers", dans leur état au 1
er
juillet 2009 rappellent au chiffre 5.1.1 qu'il y a lieu de tout mettre en œuvre pour empêcher que les séjours autorisés au motif d'une formation ou d'un perfectionnement ne soient exploités de manière abusive afin d'éluder des conditions d'admission plus sévères. Ces directives mentionnent en outre:
"
5.1.2 Généralités
L’étranger qui souhaite se former ou se perfectionner en Suisse doit présenter un plan d’étude personnel et préciser le but recherché (diplôme, maturité, master, licence, doctorat, etc.). Sa demande est comparée au programme officiel de l'établissement concerné. La direction de l'école doit confirmer que le requérant possède le niveau de formation requis et dispose de connaissances linguistiques suffisantes pour suivre l'enseignement visé.
(...)
Seul l’étranger qui fréquente une école délivrant une formation à temps complet dont le programme comprend au moins 20 heures de cours par semaine peut se voir délivrer une autorisation de séjour en vue d’une formation ou d’un perfectionnement au titre de l’art. 27 LEtr. (...)"
Les directives
comportent en annexe la circulaire du 5 février 2009 de l'ODM intitulée "
Reconnaissance des écoles privées inscrites au 'Registre des écoles privées en Suisse' au sens de l'art. 24 de ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA)
". La circulaire
prévoit:
"(...)
Pour pallier à l’absence d'un registre de droit public des écoles privées au niveau fédéral, la Fédération suisse des écoles privées (FSEP), hotelleriesuisse et la Fondation pour la promotion de la pédagogie Rudolf Steiner en Suisse ont créé le 28 août 2006 une fondation ayant pour vocation de tenir un Registre des écoles privées en Suisse». A ce jour, 27 écoles
1
y sont inscrites.
Afin que les écoles privées figurant dans ce Registre soient reconnues au sens de l’art. 24, al. 1 de l'Ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l'exercice d’une activité lucrative (OASA), ladite Fondation a pris contact avec l’office fédéral des migrations (0DM). Une reconnaissance des autorités pourrait en effet inciter d’autres écoles privées à demander de figurer au Registre, en se soumettant aux critères qu’elle a fixés, ce qui contribuerait à améliorer encore la qualité de la formation dispensée en Suisse. Par ailleurs, aux yeux de la Fondation, l’admission des élèves serait facilitée par une reconnaissance des autorités des écoles privées inscrites audit Registre.
Plusieurs séances ont donc eu lieu avec des représentants de la Fondation et des offices de la migration des cantons de Berne, Lucerne, Vaud et Zurich. Elles ont permis de rapprocher les points de vue et de créer un climat de confiance propice à une bonne collaboration entre les autorités (Confédération et cantons) et la Fondation.
Sur cette base, l'ODM
recommande
aux cantons de procéder comme suit avec les écoles privées inscrites au « Registre des écoles privées » et ce, jusqu’à nouvel avis:
1.
Les écoles inscrites au Registre
sont présumées
garantir une offre de formation et de perfectionnement adaptée
au sens de l’art. 24, al. 1, OASA (voir à ce sujet les critères appliqués lors de l’inscription d’une école privée au Registre
2
). Ainsi il n’est pas nécessaire que les autorités procèdent à un examen approfondi du programme d’enseignement, à moins que des indices concrets et manifestes ne laissent apparaître que l’établissement ne remplit pas ou ne remplit plus les exigences fixées pour être inscrit au Registre.
Le cas échéant, l’autorité prendra contact dans les meilleurs délais avec ‘0DM et le « Registre des écoles privées en Suisse » (...) afin de convenir des démarches à suivre.
Tant que la situation n’aura pas été éclaircie, aucune autorisation de séjour ne sera en principe délivrée aux personnes désirant suivre des cours dans l’école concernée.
2. Indépendamment de l’inscription de l’école au Registre, l’autorité cantonale
examine soigneusement les qualifications personnelles
de l’étranger conformément à l’art. 27 de la Loi fédérale sur les étrangers (LEtr) et à l’art. 23 OASA (...). Si l’étranger
ne dispose pas des qualifications personnelles requises, l’autorisation de séjour lui est refusée
, même si l’école est inscrite au Registre. (...)
3.- 4 (...)
5. Les prescriptions et les règlements cantonaux concernant l’admission et la reconnaissance des écoles privées ne sont pas touchés par la présente circulaire. Les prescriptions cantonales demeurent applicables.
(...)"
5.
a) Dans un arrêt GE.2008.0138 du 1
er
décembre 2008, le tribunal cantonal a considéré:
" 5. En l’espèce, il convient d’examiner si c’est à juste titre que l’autorité intimée a refusé d’intégrer la recourante dans la liste des écoles privées reconnues sur le territoire cantonal au sens de l’art. 7 LVLetr.
L’autorité intimée motive essentiellement sa décision par le fait que la recourante ne peut pas être considérée comme une école à plein temps dès lors qu’elle ne délivre pas de diplôme à l’issue des deux programmes d’enseignement qu’elle propose. La décision attaquée se fonde sur l’ancienne législation sur les étrangers, soit plus particulièrement l’art. 31 OLE et sur les directives d’application de cette ancienne législation. Dans le domaine des autorisations de séjour pour études, ceci pose problème en raison des modifications substantielles introduites par le nouveau droit. Il n’y a ainsi plus de distinction entre élèves et étudiants et entre universités et autres écoles publiques ou privées, ces notions ayant été abandonnées au profit de celles plus générales d’« établissement » ou « écoles » : l’autorisation n’est dès lors plus conditionnée à un type de formation ou à un type d’établissement. L’exigence selon laquelle l’enseignement doit être dispensé « à plein temps » (art. 31 let. b OLE) n’a en outre pas été reprise à l’art. 24 OASA et ne figure également pas à l’art. 27 LEtr. Dès lors qu’il s’agissait précisément d’un des critères mentionné au ch. 514 des directives LSEE pour qu’une école soit considérée comme dispensant un enseignement « à plein temps », on ne saurait ainsi maintenir l’exigence selon laquelle, pour être reconnu, un établissement d’enseignement doit délivrer un certificat de capacité ou un diplôme à la fin de la formation. (...)"
Par arrêt C_6783/2009 du 22 février 2011, le Tribunal administratif fédéral (TAF) a confirmé que l'autorisation de séjour fondée sur l'art. 27 LEtr n'était plus conditionnée à un type de formation ou à un type d'établissement, suivant en cela l'arrêt GE.2008.0138 précité auquel il s'est référé expressément. Le TAF a également confirmé à cette occasion que l'exigence consistant à faire dépendre l'octroi d'une autorisation de séjour en vue d'une formation ou d'un perfectionnement de la délivrance d'un certificat de capacité professionnel ou d'un diplôme au terme du programme d'études visés avait été déduite de manière erronée de l'ancien art. 31 OLE (ATAF précité, consid. 6.3.1 et 6.3.2).
b) La Conférence universitaire suisse (CUS) a établi le 18 mai 2009 un document 163/09 intitulé "
Evaluation de l'enquête d'avril 2009 sur les réglementations cantonales relatives aux conditions d'admission des institutions privées dans le domaine des hautes écoles universitaires
". Dans ce document, la CUS rappelle d'abord que l'accréditation des universités privées repose sur une base volontaire selon le droit fédéral. Elle remarque ensuite sous l'angle des prescriptions du droit des étrangers que la vérification des exigences découlant de l'art. 24 OASA ne donne pas lieu à un examen de la qualité comme lors d'une procédure d'accréditation. Il s'agit principalement de contrôler que les écoles en question garantissent l'offre et le respect d'un programme de formation ou de perfectionnement correspondant; en outre, il convient de s'assurer que les conditions relatives au niveau de formation et de connaissances linguistiques nécessaires sont remplies. La CUS fait état du registre des écoles privées mis en place et de la circulaire de l'ODM du 5 février 2009. Elle rappelle que cette reconnaissance accordée aux écoles privées, y compris aux universités, par le droit des étrangers déploie uniquement des effets sur les formalités à remplir en vue de l'octroi, par les autorités compétentes, d'une autorisation d'entrée en Suisse. Elle n'équivaut donc pas à une reconnaissance de ces écoles sur le plan de la politique de la formation ni à une reconnaissance de leurs diplômes.
c) Il faut admettre avec la CUS que la question de la reconnaissance de l’école quant à sa qualité, à sa politique de formation et à la portée de ses diplômes relève d’une véritable "accréditation", et va bien au-delà des exigences de l'art. 24 OASA. En effet, cette dernière disposition s'inscrit exclusivement dans le contexte de la politique migratoire et ne concerne que les conditions à remplir pour obtenir une autorisation d'entrée en Suisse.
aa) L'art. 24 al. 1, 1
ère
phrase, OASA se borne du reste à prévoir que les écoles ouvertes aux étrangers "
doivent garantir une offre de cours adaptée et respecter le programme d’enseignement
". Seule une forme d "attestation" peut ainsi être exigée, se limitant à certifier que ces deux uniques conditions sont remplies. On rappellera à cet égard que, conformément à la jurisprudence précitée, l'art. 24 al. 1, 1
ère
phrase, OASA ne permet pas d'exclure des écoles selon le type de formation, le type d'établissement, ou l'absence de délivrance d'un diplôme.
bb) La 2
ème
phrase de l'art. 24 al. 1 OASA, selon laquelle "
les autorités compétentes peuvent limiter aux seules écoles reconnues l’admission à des cours de formation ou de perfectionnement
”, confère cependant la faculté aux cantons d'imposer des conditions plus restrictives aux écoles, à savoir qu'elles soient "
reconnues
".
Toute la question est celle de savoir ce qu'il faut entendre par écoles "
reconnues
" au sens de cette 2
ème
phrase. A cet égard, dès lors que les cantons disposent, sur le principe, de la faculté de prévoir une limitation aux écoles reconnues, il est cohérent qu'ils soient libres de définir à leur gré, de manière plus ou moins restrictive, les critères présidant à une telle reconnaissance. Certes, cela heurte le principe d'égalité de traitement - une école pouvant être reconnue dans un canton, et pas dans un autre -, mais cette inégalité a en définitive été voulue par le Conseil fédéral, qui a laissé les cantons libres de poser, ou non, des conditions plus sévères que les minimaux prévus à la 1
ère
phrase de l'art. 24 al. 1 OASA.
Cela étant, les critères à définir par les cantons doivent dans tous les cas respecter un certain nombre de principes.
D'une part, les exigences posées aux écoles doivent être proportionnées au but visé par l'art. 24 OASA. C'est le lieu de rappeler que le but premier de cette disposition est de couper court aux demandes d'entrée en vue d'un séjour pour études qui servent plutôt à une entrée abusive (cf. rapport du Conseil fédéral du 21 décembre 2006 concernant l'accréditation des écoles privées en Suisse, ch. 3.3). En ce sens, la reconnaissance des écoles tend à exclure d'emblée les écoles susceptibles de servir d'alibi à une entrée à visées essentiellement économiques. La reconnaissance des écoles a également pour but, indépendamment des motifs de limitation de la population étrangère, de protéger les étudiants étrangers contre des écoles malhonnêtes (qualité des leçons insuffisantes, hébergement inacceptable, exploitation des étudiants dans des stages, diplômes factices etc.) et de sauvegarder l'image du "label suisse" à cet égard (rapport du Conseil fédéral, op. cit., ch. 3.2 et note de bas de page 4).
D'autre part, les exigences posées aux écoles par un canton en application de la 2
ème
phrase de l'art. 24 al. 1 OASA doivent respecter le droit d'être entendu et l'égalité de traitement, à savoir notamment comporter des critères clairs, publics et applicables de manière identique à toutes les écoles du canton en cause.
6.
a) Dans le canton de Vaud, on rappelle que l'art. 7 LVLEtr dispose que le "
service
[cantonal compétent en matière de police des étrangers et d’asile]
tient une liste des écoles privées reconnues sur le territoire cantonal
" (al. 1);
il reconnaît les écoles en collaborant notamment avec le département en charge de la formation
" (al. 2), actuellement le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture.
L'exposé
des motifs et projet de loi (EMPL) d'août 2007 de la LVLEtr contient le commentaire suivant:
" Article 7
En matière d'autorisations de séjour pour études, l'article 24 alinéa 1
er
OASA prévoit que les autorités cantonales compétentes peuvent limiter l'admission d'étudiants étrangers à des écoles reconnues.
A cet égard, il n'existe pas pour l'instant, au niveau suisse, de système d'homologation reconnue des écoles privées qui proposent des cours de formation ou de perfectionnement notamment aux personnes étrangères.
Sur le plan cantonal, le projet de loi réglemente la procédure de reconnaissance des écoles en concrétisant la pratique ayant prévalu jusqu'ici. Ainsi, le service de la population tient actuellement une liste des écoles privées reconnues. La reconnaissance d'une école au sens des actuels articles 31 et 32 lettre b de l'Ordonnance fédérale du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21) est examinée dès lors qu'une demande y relative est formulée, ou suite au dépôt d'une demande de permis pour études auprès d'un établissement d'enseignement sis dans le canton et n'ayant pas encore fait l'objet d'une procédure de reconnaissance. Elle implique nécessairement la consultation du département en charge de la formation (actuellement le département de la formation, de la jeunesse et de la culture), voire d'autres organismes compétents en la matière, afin de porter une appréciation détaillée et pertinente sur les programmes de formation offerts, et les diplômes délivrés. Il convient ainsi de formaliser cette procédure, qui a fait ses preuves, dans le cadre de la présente loi.
Concrètement, cette disposition réglemente la tenue d'une liste, au niveau cantonal, de ces écoles privées reconnues dans le canton en matière de délivrance d'autorisations de séjour pour études en faveur de ressortissants étrangers. Ainsi, ne peuvent être admis dans le canton que les étudiants qui sont inscrits à une école reconnue. Conformément au principe de la transparence inscrit dans la loi cantonale sur l'information du 24 septembre 2002, la liste des écoles reconnues sera publique et pourra être consultée par toute personne ou entité qui demandera à y avoir accès."
b) En d'autres termes, le canton de Vaud a fait application de la 2
ème
phrase de l'art. 24 al. 1 OASA en limitant aux seules écoles "
reconnues
" l'admission à des cours de formation ou de perfectionnement. A la teneur du texte littéral, l'art. 7 LVLEtr désigne formellement le SPOP comme autorité compétente pour décider de la reconnaissance. Sur le plan de la procédure, toujours à rigueur du texte, cette disposition implique que le SPOP collabore à cette fin avec le département, notamment.
L'arrêt précité GE.2008.0138 du 1
er
décembre 2008 a retenu à ce propos:
6. (...)
a) En préambule, on relèvera que l’autorité de police des étrangers, en l’occurrence le SPOP, n’est pas compétente pour déterminer si une école remplit les conditions fixées à l’art. 24 OASA et pour décider de sa reconnaissance en application de l’art. 24 al. 1 dern. phrase OASA. L’inscription par le SPOP d’une école dans le registre prévu par l’art. 7 LVLEtr ne signifie par conséquent pas que l’établissement en question répond aux exigences fixées à l’art. 24 OASA. En ce sens, la notion de reconnaissance au sens de l’art. 7 LVLEtr n’est pas équivalente à la reconnaissance au sens de l’art. 24 al. 1 dern. phrase OASA. On note également qu’il n’existe pas actuellement de procédure de reconnaissance des écoles du type de la recourante en application de l’art. 24 al. 1 dern. phrase OASA, ce qui implique que, en l’état, il ne peut pas y avoir de restrictions dans la délivrance des permis de séjour pour études au motif qu’une école ne serait pas « reconnue » au sens de cette disposition. Ainsi que cela ressort du rapport explicatif de l’ODM relatif à l’OASA, l’autorité de police des étrangers ne peut par conséquent actuellement refuser de délivrer des autorisations de séjour pour études pour des motifs concernant l’établissement d’enseignement que s’il existe des manquements notoires ou des risques d’abus.
(...)"
Rendu avant que ne soient éditées les directives ODM de 2009 et la circulaire ODM du 5 février 2009 relative au registre des écoles privées en Suisse, cet arrêt doit être compris en ce sens que le SPOP est formellement compétent, selon la lettre claire de l'art. 7 LVLEtr, pour reconnaître les écoles au sens de l'art. 24 al. 1, 2
ème
phrase, OASA et tenir la liste y relative. Il doit néanmoins s'assurer de la "
collaboration
" du département en charge de la formation, en ce sens que celui-ci doit, selon l'EMPL d'août 2007, être consulté et porter une appréciation détaillée et pertinente sur les programmes de formation offerts, cas échéant les diplômes délivrés. En réalité, il appartient ainsi au département en charge de la formation, par nature l'autorité la plus apte à juger du sérieux de l'enseignement prodigué par les écoles, de fournir un préavis motivé de manière circonstanciée et de mener l'instruction nécessaire à cet égard. Le département ne saurait dès lors se borner, comme il le soutient dans sa réponse du 12 avril 2011, à "
apporter son aide dans la recherche d'informations au sujet des écoles considérées et des programmes qu'elles appliquent
". Conservant la compétence formelle pour statuer sur la reconnaissance, le SPOP n'est pas tenu par ce préavis spécialisé, mais ne peut s'en écarter qu'en présence de sérieux motifs.
En l'espèce, c'est ainsi à tort que le département et le SPOP se sont tous deux déclarés de fait incompétents pour apprécier si la recourante doit bénéficier d'une reconnaissance au sens de l'art. 24 al. 1
,
2
ème
phrase, OASA. Il appartenait au département de fournir un préavis motivé de manière circonstanciée, et au SPOP de rendre une décision formelle sur la base de ce préavis.
c) S'agissant des critères applicables par le canton de Vaud, il ressort du dossier, notamment de la réponse du SPOP du 5 avril 2011, qu'ils tiennent aux éléments suivants:
"• les statuts de l'école;
• le nombre d'élèves;
• une documentation concernant tous les cours donnés par l'école avec indication du nombre d'heures de cours hebdomadaires, ainsi que les stages possibles;
• les diplômes décernés;
• la durée des différentes formations (nombre de semestres ou d'années);
• les conditions d'admission (niveau académique, diplômes et niveau linguistiques requis);
• la formation et les diplômes délivrés par l'école sont-ils reconnus sur le plan suisse par l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT), le Secrétariat à l'économie (SECO) et/ou par le Département de la formation et de la jeunesse (DFJ) ? Sur le plan international, sont-ils reconnus par les organismes publics ou privés ?
• quels sont le nombre, les identités et les qualifications du personnel enseignant."
Si l'on comprend bien que l'appréciation de chaque école repose sur une combinaison de ces critères et qu'il est excessivement difficile d'élaborer une casuistique précise, une énumération aussi abstraite demeure insuffisante. Un document destiné aux écoles souhaitant être reconnues au sens de l'art. 24 OASA doit leur être accessible, mentionner pour le moins, cas échéant, qu'une reconnaissance sur le plan suisse notamment par l'OFFT, le SECO, ou par le Registre des écoles privées en Suisse suffit au regard de l'art. 24 al. 1, 2
ème
phrase, OASA et préciser les conditions à remplir par l'école en l'absence de telles reconnaissances. On rappellera à cet égard que cette absence ne constitue pas un motif suffisant pour refuser l'inscription sur la liste cantonale, dès lors que l'obligation de telles reconnaissances
ne peut pas être déduite de l'art. 27 LEtr, de l'art. 24 OASA ou de l'art. 7 LVLEtr.
La condition relative à des critères clairs, publics et applicables de manière identique à toutes les écoles du canton n'est ainsi pas remplie.
7.
a) Compte tenu du conflit négatif de compétence exposé plus haut, ainsi que de l'impossibilité pour la recourante de connaître les exigences requises à son égard, il sied de retenir que les autorités cantonales compétentes n'ont pas correctement fait usage de la faculté, conférée par l'art. 24 al. 1, 2
ème
phrase, OASA, d'imposer des conditions restrictives aux écoles. Par conséquent, seule la 1
ère
phrase de cette disposition demeure applicable. En ce sens, il convient d'en rester aux considérations du Rapport explicatif OASA, selon lesquelles les autorités responsables des étrangers peuvent refuser d'admettre des étudiants étrangers sur le territoire si une école présente des manquements notoires ou s'il faut admettre que l'école, pour des considérations d'ordre financier, accepte également des étudiants qui souhaitent profiter de leur séjour à des fins de formation pour contourner en réalité les conditions d'admission.
b) En l'espèce, la recourante ne présente pas de tels manquements ou risque d'abus. Au contraire, elle a obtenu pendant la procédure un certain label de qualité (certification Eduqua), de sorte qu'il s'agit d'un élément objectif à mettre à son crédit.
De surcroît, elle
a produit un plan de cours détaillé impliquant, selon ses explications, des évaluations en cours de formation et l'obtention de crédits désormais calqués, à première vue, sur l
es Directives du 4 décembre 2003 de la Conférence universitaire suisse pour le renouvellement coordonné de l’enseignement des hautes écoles universitaires suisses dans le cadre du processus de Bologne
(Directives de Bologne
; RS
414.205.1
), étant précisé que le système de Bologne ne s'impose nullement aux écoles privées.
Ces éléments confirment à suffisance qu'il ne s'agit pas d'une école dont la fréquentation viserait à éluder les prescriptions générales sur l'admission et le séjour des étrangers. Il y a d'autant moins lieu de le soupçonner que la recourante a contribué, par le passé, déjà en tant qu'association, à la création d'entreprises actives dans le domaine du design industriel et qu'elle semble avoir joui d'une certain aura selon le dossier.
Pour le surplus, il est établi que les cours sont enseignés en français et la recourante collabore avec l'école de langues Links (v. pièce n° 21 du bordereau du 1
er
décembre 2010).
8.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée doit être réformée en ce sens que la recourante est reconnue sur le territoire cantonal selon l'art. 7 LVLEtr. L'autorité intimée supportera une indemnité en faveur de la recourante, à titre de dépens. Il sera statué sans frais.