# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 606ff0db-dbc2-400b-87dd-a17594803656
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2016
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. A.Y. (geb. 2004) wohnt mit seinen Eltern L.Y. und M.Y. und seinen zwei jüngeren
Schwestern R.Y. (geb. 2006) und S.Y. (geb. 2009) an der X. mit Postadresse 9042
Speicher/AR in der Politischen Gemeinde St. Gallen. Das Schulamt der Stadt St. Gallen
bewilligte A.Y. am 10. Mai 2010 für die Primarschule den auswärtigen Schulbesuch in
Speicher. Die Eltern wurden anlässlich des Eintritts der Tochter S.Y. in den
Kindergarten am 10. März 2014 ausdrücklich darauf hingewiesen, ihre Kinder würden
bei Übertritt in die Oberstufe in St. Gallen weiterbeschult. Am 9. November 2015
ersuchten die Eltern das Schulamt, es sei A.Y. der auswärtige Schulbesuch auch für
die Oberstufe ab dem Schuljahr 2016/17 zu bewilligen. Das Gesuch wurde am 23.
November 2015 und der dagegen erhobene Rekurs von der Rekurskommission Schule
der Stadt St. Gallen am 10. Februar 2016 abgewiesen.
B. Der Erziehungsrat des Kantons St. Gallen wies am 16. Mai 2016 das von den Eltern
von A.Y. gegen den Entscheid der Rekurskommission Schule der Stadt St. Gallen
erhobene Rechtsmittel ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus,
schulrechtlich halte sich A.Y. in der Stadt St. Gallen auf. Den kürzeren Schulweg nach
Speicher könnte er zwar mit dem Velo oder zu Fuss zurücklegen. Der Schulweg nach
St. Gallen sei jedoch sowohl hinsichtlich Länge als auch hinsichtlich der Anfahrt mit
öffentlichen Verkehrsmitteln für einen Oberstufenschüler zumutbar. Die Haltestelle
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„Vögelinsegg“, welche einen direkten Anschluss an die Stadt gewährleiste, sei von
A.Y.s Wohnort zu Fuss gut erreichbar und die Stadt St. Gallen bereit, die
Abonnementskosten zu übernehmen. Ein Schulstufen- und Schulortswechsel werde
zwar nicht von allen Kindern gleich einfach gemeistert, das entspreche aber der
allgemeinen Lebenserfahrung und rechtfertige noch keinen auswärtigen Schulbesuch.
Die sozialen Kontakte und Aktivitäten könne A.Y. in der schulfreien Zeit weiterhin in
Speicher pflegen. Am künftigen Schulort werde er neue Mitschülerinnen und Mitschüler
kennenlernen. Wie es zur normalen Entwicklung jedes Kindes und Jugendlichen
gehöre, werde er sich zu seinem bisherigen ein neues soziales Umfeld schaffen, und es
würden sich neue Freundschaften entwickeln. Besondere Gründe für einen
auswärtigen Schulbesuch lägen nicht vor. Bei auswärtiger Beschulung sei dem
aufnehmenden Schulträger ein angemessenes Schulgeld zu entrichten, das sich
grundsätzlich nach dessen Vollkosten für die Beschulung berechne. Dieser erheblichen
finanziellen Belastung des bewilligenden Schulträgers stünden keine nennenswerten
Kosteneinsparungen gegenüber. Die Stadt St. Gallen habe bis zum Sparprogramm
„Fit13plus“ jeweils eine auswärtige Beschulung über die Primarschule hinaus bewilligt.
Da aber nicht vorgebracht werde, andern Schülern sei seit dem Schuljahr 2013/14 der
Eintritt in die Oberstufe Speicher erlaubt worden, werde A.Y. nicht rechtsungleich
behandelt.
C. L.Y. und M.Y. erhoben für ihren Sohn A.Y. (Beschwerdeführer) gegen den am 23.
Mai 2016 versandten Entscheid des Erziehungsrates (Vorinstanz) mit Eingabe ihrer
Rechtsvertreterin vom 6. Juni 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den
Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge, eventualiter Gewährung der
unentgeltlichen Rechtspflege und -verbeiständung sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben und A.Y. der auswärtige Schulbesuch – vorab vorsorglich – zu bewilligen.
Die Vorinstanz beantragte am 14. Juni 2016 die Abweisung der Beschwerde. Die
Politische Gemeinde St. Gallen (Beschwerdegegnerin) liess sich am 4. Juli 2016 durch
das Schulamt vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Sie teilte
mit, A.Y. sei für das Schuljahr 2016/17 dem Realschulhaus „Bürgli“ an der
Notkerstrasse 24 zugeteilt worden. Die Gesuche der Beschwerdeführer um
vorsorgliche Bewilligung des Schulbesuchs in Speicher und um unentgeltliche
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Rechtspflege und -verbeiständung wurden mit Präsidialverfügung vom 21. Juli 2016
abgewiesen. Die Verfügung wurde unangefochten rechtskräftig.
Die Beschwerdeführer überbrachten dem Verwaltungsgericht am 10. August 2016 eine
Petition, mit welcher 386 Personen ihr Anliegen unterstützen und welche der Präsident
des Verwaltungsgerichts gleichentags beantwortete, indem er insbesondere darauf
hinwies, sie enthalte kein im Verwaltungsbeschwerdeverfahren zu behandelndes
Rechtsbegehren. Am 15. August 2016 begann das Schuljahr 2016/17. Am 23. August
2016 liessen die Beschwerdeführer eine zusätzliche Eingabe mit einem zahnärztlichen
Befund vom 22. August 2016 einreichen. A.Y. habe letzte Woche pflichtgemäss die
Schule besucht, in dieser Woche aber gesundheitsbedingt zu Hause bleiben und einen
Psychologen aufsuchen müssen. Seine Zähne zeigten vermutlich durch Parafunktionen
stressbedingter Natur verursachte deutliche Schlifffacetten. Der zuständige Stadtrat
der Beschwerdegegnerin teilte am 13. September 2016 telefonisch mit, gemäss den
Rückmeldungen des Schulleiters mache A.Y. in der Schule gut mit und bringe auch
gute Leistungen. Seines Wissens habe er in der zweiten Schulwoche nur etwa einen
Tag gefehlt und komme sonst klaglos zur Schule. Die Rechtsvertreterin teilte am 27.
September 2016 telefonisch mit, gemäss Schilderungen seiner Mutter gehe es A.Y.
ganz schlecht. Die über die Telefongespräche erstellten Aktennotizen wurden den
Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis gebracht.
Zusammen mit einer zusätzlichen Eingabe vom 14. November 2016 reichten die
Beschwerdeführer Berichte der Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienste St. Gallen
vom 3. November 2016 und des Hausarztes vom 26. Oktober 2016 ein. Die Vorinstanz
verzichtete am 18. November 2016 auf eine zusätzliche Stellungnahme. Die
Beschwerdegegnerin nahm am 29. November 2016 Stellung zu den weiteren Eingaben
der Beschwerdeführer. Am 29. November 2016 ging ein weiteres Zeugnis des
Hausarztes vom 22. November 2016 ein, wonach A.Y. voraussichtlich wegen Krankheit
bis 11. Dezember 2016 weiterhin nicht am Schulunterricht teilnehmen könne. Sämtliche
zusätzlichen Eingaben wurden allen Beteiligten zur Kenntnis gebracht.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin zur
Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen
eingegangen.
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## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Sachentscheid zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer,
dem mit dem angefochtenen Entscheid der auswärtige Schulbesuch nicht erlaubt
wurde, und seine Eltern sind zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; Art. 301 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 304 Abs. 1
des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB; BGer 2C_787/2013 vom 10.
Dezember 2013 E. 1.2; BGE 119 Ia 178 E. 2). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom
6. Juni 2016 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die
gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1
VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
Da Art. 110 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz; SR
173.110, BGG) den Kantonen vorschreibt, dass die richterliche Vorinstanz oder – was
vorliegend angesichts des Umstandes, dass der angefochtene Rekursentscheid vom
Erziehungsrat gefällt wurde, nicht der Fall ist – ein vorgängig zuständiges Gericht den
Sachverhalt frei prüft und das Recht von Amtes wegen anwendet, hat das
Verwaltungsgericht bei seinem Entscheid auch die von Beteiligten im Lauf des
Beschwerdeverfahrens eingereichten zusätzlichen Beweismittel und Ausführungen zum
Sachverhalt zu beachten (vgl. BGE 135 II 369 E. 3.3).
2. Die Beschwerdeführer beantragen, es seien die Schulärztin, der Sozialarbeiter der
Schule und der Schulleiter des „Bürgli“ als Zeugen einzuvernehmen. Gemäss
Ausführungen in der zusätzlichen Eingabe der Beschwerdeführer vom 14. November
2016 soll die Schulärztin, welche A.Y. im Sommer 2016 medizinisch untersuchte, ihre
Feststellung bestätigen, er sei sehr zurückgezogen, traurig und in sich gekehrt, könnte
aber auch fröhlich sein, wenn er wieder in seiner gewohnten Umgebung wäre.
Sozialarbeiter und Schulleiter sollen bestätigen, dass es sich bei A.Y. um einen
sensiblen, hilflosen Jungen handle, der im „Bürgli“ nicht zurechtkomme.
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Sind – wie vorliegend – zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen
Erhebungen nötig, so sind gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 58 Abs. 1 und Art. 12
Abs. 2 VRP nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen
Beweise über erhebliche Tatsachen abzunehmen. Das Gericht kann auf die Abnahme
von Beweisen verzichten, wenn es aufgrund bereits abgenommener Beweise seine
Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür annehmen kann, seine Überzeugung werde
durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert (BGE 134 I 140 E. 5.3; 130 II 425 E.
2.1; BGer 2C_276/2011 vom 10. Oktober 2011 E. 2.1, nicht veröffentlicht in: BGE 137 II
393).
Abgesehen davon, dass die Bestätigung der Ausführungen der Beschwerdeführer in
ihren Eingaben durch Zeugen nicht geeignet sind, am Entscheid etwas zu ändern,
wären sie – wie die anderen von den Beschwerdeführern eingereichten Äusserungen
des Zahnarztes, des Hausarztes und der Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienste
St. Gallen – ohne Weiteres einer schriftlichen Wiedergabe zugänglich gewesen (vgl. Art.
12 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 VRP i.V. mit Art. 190 Abs. 2 der Schweizerischen
Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO). Dementsprechend ist die – aufwendige –
Durchführung einer Zeugeneinvernahme weder erforderlich noch angebracht. Die
Beweisanträge werden deshalb abgewiesen.
3. Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV)
gewährleistet den Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht. Die Kantone sorgen gemäss Art. 62 Abs. 1 und 2 Satz 1 BV für
ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht. Art. 2 Ingress und
lit. m der Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV) wiederholt diesen Anspruch. Der
Unterricht muss grundsätzlich am Wohnort der Schüler erteilt werden; die räumliche
Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden
Grundschulausbildung nicht gefährden (vgl. BGE 133 I 156 E. 3.1). Ein Anspruch auf
unentgeltlichen Besuch einer Schule nach freier Wahl besteht nicht. Das Gemeinwesen
ist (unter Vorbehalt besonderer örtlicher Situationen oder anderer Verhältnisse) nicht
verpflichtet, den unentgeltlichen Schulbesuch an einem anderen als dem Wohn-
beziehungsweise Aufenthaltsort zu ermöglichen (BGE 125 I 347 E. 6 mit Hinweisen auf
122 I 236 E. 4d und weitere bundesgerichtliche Rechtsprechung; GVP 2014 Nr. 1). Ein
Rechtsanspruch auf Einteilung ins nächstgelegene Schulhaus besteht nicht (GVP 2014
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Nr. 1). Art. 3 Ingress und lit. b KV garantiert die Unterstützung von Schulpflichtigen,
wenn sie beim Schulbesuch insbesondere wegen der Lage ihres Wohnorts
benachteiligt sind.
Gemäss Art. 52 des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG) hat der Schüler die
öffentliche Schule am Ort zu besuchen, wo er sich aufhält. Ausschlaggebend ist die
politische und nicht die postalische Zuordnung einer Wohnadresse. Dies ergibt sich
aus einer systematischen Betrachtung von Art. 52 VSG einerseits und Art. 4 Abs. 1
VSG anderseits, wonach die – territorial bestimmten – Schulgemeinden Träger der
öffentlichen Volksschule sind. Art. 53 Abs. 3 VSG bestimmt denn auch, dass die
Schulgemeinde am Ort, wo sich der Schüler aufhält, das Schulgeld für den auswärtigen
Schulbesuch trägt. Der Beschwerdeführer ist – was auch in der Beschwerde nicht in
Frage gestellt wird – dementsprechend grundsätzlich verpflichtet, die Volksschule in
der Politischen Gemeinde St. Gallen zu besuchen.
4. Der Beschwerdeführer macht einen Anspruch auf ausnahmsweise Bewilligung des
auswärtigen Schulbesuchs geltend. Da gemäss Art. 61 Abs. 1 VRP mit der Beschwerde
nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden können, ist dem Verwaltungsgericht
die Ermessenskontrolle verwehrt. Es hat sich daher darauf zu beschränken, über die
Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen und schreitet nur ein, wenn die
Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat (vgl.
Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 740).
4.1. Nach Art. 53 Abs. 1 VSG kann der Schulrat den auswärtigen Schulbesuch
gestatten, wenn besondere Gründe, wie unzumutbare Schulwege oder eine sinnvolle
Klassenbildung, es rechtfertigen. Es handelt sich um eine "Kann-Bestimmung", die
dem Schulrat einen erheblichen Ermessensspielraum einräumt und es ihm ermöglicht,
ausnahmsweise vom Territorialprinzip abzuweichen und den auswärtigen Schulbesuch
zu gestatten, wenn besondere Gründe vorliegen. Mit Rücksicht auf das
Territorialprinzip bewilligen die Gemeinden die auswärtige Beschulung nur
zurückhaltend. Besondere Gründe für einen auswärtigen Schulbesuch sind deshalb
nicht leichthin anzunehmen. Die Aufzählung der Gründe ist exemplarisch. Wie die
explizite Erwähnung des Ausnahmetatbestands eines unzumutbaren Schulweges
jedoch verdeutlicht, steht auch hier die Erleichterung von Schulwegen durch den
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Besuch benachbarter Schulen im Vordergrund (vgl. J. Raschle, Schulrecht in der
Volksschule im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2008, S. 30 und 73; GVP 2009 Nr. 93, 2006
Nr. 119, 1999 Nr. 83, VerwGE B 2013/208 vom 16. April 2014 E. 4.1,
www.gerichte.sg.ch).
4.2. Mit der Bewilligung des auswärtigen Schulbesuchs soll in erster Linie ein
unzumutbarer Schulweg vermieden werden. Die Rechtsmittel an die
Rekurskommission Schule der Stadt St. Gallen vom 29. November 2015 (act. 5/6a-3)
und an die Vorinstanz vom 11. Februar 2016 (act. 5/1) wurden nicht beziehungsweise
höchstens am Rande und indirekt damit begründet, der Schulweg von seinem Wohnort
in eine Schule in der Stadt St. Gallen könne dem Beschwerdeführer nicht zugemutet
werden. In der Beschwerde wird ausgeführt, je nach Lage des Schulhauses in der
Stadt St. Gallen könne die Anreise vierzig bis sechzig Minuten beanspruchen. Es sei
dem Beschwerdeführer nicht mehr möglich, für das Mittagessen – die Familie lebe das
klassische Familienmodell, bei welchem die Mutter mittags für die Kinder koche – nach
Hause zurückzukehren. Damit sei der Schulweg insbesondere mit Blick auf die
naheliegende Schule in Speicher, wohin der Weg zu Fuss oder mit dem Velo
zurückgelegt werden könne, unzumutbar.
Ob ein Schulweg als zumutbar gelten kann, ist gestützt auf eine Würdigung der
konkreten Gesamtumstände zu beurteilen. Insbesondere sind die Person des Schülers,
so sein Entwicklungsstand und seine Gesundheit, die Art des Schulwegs (Länge,
Marschzeit, Höhenunterschied, Beschaffenheit) sowie die sich daraus ergebende
Gefährlichkeit zu berücksichtigen. Ausser Acht zu bleiben hat, ob ein Weg subjektiv als
lang, schlecht begehbar oder gefährlich empfunden wird; abzustellen ist einzig auf
objektivierte Kriterien (GVP 2014 Nr. 1, GVP 2008 Nr. 7 mit Hinweis auf BGer 2P.
101/2004 vom 14. Oktober 2004 E. 4.1).
Der Beschwerdeführer wurde mit Verfügung des Schulamts der Beschwerdegegnerin
vom 27. Juni 2016 – vorbehältlich der Bewilligung des auswärtigen Schulbesuchs im
Beschwerdeverfahren – dem Schulhaus „Bürgli“ zugewiesen. Der Schulweg setzt sich
damit zusammen aus Fusswegen vom Wohnort zur Haltestelle „Vögelinsegg“ der
Appenzellerbahn (rund 520 Meter) und der Haltestelle „Spisertor“ oder „Marktplatz“
zum Schulhaus (rund 700 bis 800 Meter, gemessen auf www.geoportal.ch). Bei einer
http://www.gerichte.sg.ch
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Gehgeschwindigkeit von rund 4 km/h ergibt sich ein Zeitbedarf von rund 20 Minuten.
Die Fahrzeit der Bahn beträgt für die Strecke „Vögelinsegg“ - „Spisertor“
beziehungsweise „Marktplatz“ zwischen 11 und 14 Minuten (vgl. http://
fahrplan.sbb.ch). Diese ungefähre Berechnung ergibt einen Zeitbedarf von weniger als
35 Minuten. Ein solcher Schulweg erscheint für einen Oberstufenschüler ohne weiteres
als zumutbar (vgl. zur Zumutbarkeit von Schulwegen in der Unterstufe GVP 2014 Nr. 1
und GVP 2008 Nr. 7 mit Hinweisen; vgl. auch die Rechtsprechungsübersicht bei S.
Horvath, Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, in: ZBl
108/2007, S. 634 ff., S. 643 ff.). Je nach Stundenplan erlaubt dieser Schulweg zudem
nach der Darstellung der Beschwerdegegnerin aller Voraussicht nach eine wöchentlich
mehrfache Heimkehr über Mittag. Im Übrigen ist die Beschwerdegegnerin gemäss Art.
20 Ingress und lit. c VSG verpflichtet, für die Betreuung der Schülerinnen und Schüler
während Mittagstisch und Wartezeiten zu sorgen. Auf der Web-Site des „Bürgli“ wird
denn auch ausdrücklich auf den auch schon von der Beschwerdegegnerin erwähnten
(act. 8 S. 5 Ziff. 7) Mittagstisch hingewiesen (vgl. www.buergli.ch Home).
Ist der Schulweg am Aufenthaltsort zumutbar, kann der Beschwerdeführer angesichts
des für den Schulbesuch geltenden Territorialitätsprinzips und des fehlenden
Anspruchs auf Zuteilung ins nächstgelegene Schulhaus auch aus dem Umstand, dass
der Weg ins Oberstufenschulhaus Speicher kürzer ist, als jener ins „Bürgli“, keinen
Anspruch auf eine Beschulung in Speicher ableiten.
4.3. Zu prüfen bleibt deshalb, ob die weiteren Vorbringen in der Beschwerde als
besondere Gründe im Sinn der Generalklausel von Art. 53 Abs. 1 VSG verlangen, dem
Beschwerdeführer auch für die Oberstufe den auswärtigen Schulbesuch in Speicher zu
gestatten.
4.3.1. In der Beschwerde wird vorab eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots
gerügt. Der Familie des Beschwerdeführers sei seit mindestens fünf Generationen
wegen der Distanz zur Schule und der Gefährlichkeit des Schulwegs sowie der
bestehenden sozialen Integration in Speicher der auswärtige Schulbesuch bewilligt
worden. Noch im Jahr 2003 sei den 1998 und 2000 geborenen Nachbarskindern der
Besuch der Schule in Speicher für die gesamte obligatorische Schulzeit mit dem
Hinweis auf die Distanz zur Schule und die Gefährlichkeit des Schulwegs gestattet
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worden (act. 2/6). Der Hinweis auf das – behördeninterne – Sparprogramm „Fit13plus“
rechtfertige keine andere Abwägung der bekannten Interessen. Damit werfen die
Beschwerdeführer die Frage der Zulässigkeit der Praxisänderung einerseits und der
rechtsgleichen Handhabung der neuen Praxis anderseits auf.
Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV schliesst eine
Praxisänderung nicht aus. Sie ist zulässig, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis
des Gesetzeszweckes, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelter
Rechtsanschauung entspricht. Eine Praxisänderung muss sich deshalb auf ernsthafte
sachliche Gründe stützen können, die – vor allem im Interesse der Rechtssicherheit –
umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss
erachtete Rechtsanwendung gehandhabt worden ist (vgl. BGE 135 I 79 E. 3 mit
Hinweisen auf weitere Rechtsprechung). Eine bisherige Praxis ist zu ändern, wenn sie
als unrichtig erkannt oder wenn deren Verschärfung wegen veränderten Verhältnissen
oder zufolge zunehmenden Missbräuchen für zweckmässig gehalten wird (vgl. BGE
134 V 72 E. 3.3). Der verfassungsrechtliche Grundsatz des Vertrauensschutzes gemäss
Art. 5 Abs. 3 BV kann dazu führen, dass eine Praxisänderung im Anlassfall noch nicht
angewendet wird, wenn der Betroffene einen Rechtsverlust erleiden würde, den er
hätte vermeiden können, wenn er die neue Praxis bereits gekannt hätte (vgl. BGE 135 II
78 E. 3.2).
Da das Rechtsgleichheitsgebot es nicht verbietet, die Praxis besserer Erkenntnis des
Gesetzeszweckes anzupassen, können die Beschwerdeführer daraus, dass früheren
Generationen und – im Jahr 2003 zu Beginn der Schulpflicht auch noch –
Nachbarskindern der auswärtige Schulbesuch selbst für die Oberstufe in Speicher
bewilligt worden war, grundsätzlich nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die restriktivere
Praxis der ausnahmsweisen Bewilligung des auswärtigen Schulbesuchs durch die
Beschwerdegegnerin ist insbesondere vor dem Hintergrund der mittlerweile sehr guten
Erschliessung der „Vögelinsegg“ mit dem öffentlichen Verkehr – werktags ab
„Vögelinsegg“ zwischen 06.00 und 08.00, 13.00 und 14.00 sowie 16.00 bis 19.00 Uhr
viertelstündlich, sonst halbstündlich; ab „Marktplatz“ zwischen 05.30 und 08.00, 13.00
und 14.00 sowie 17.00 und 19.00 Uhr viertelstündlich, sonst halbstündlich (vgl.
www.appenzellerbahnen.ch Unterwegs/Fahrplan Appenzellerbahnen/ Abfahrtstabellen/
Linie St. Gallen-Trogen) – sachlich gerechtfertigt. Bei der Handhabung der
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Ausnahmebestimmung von Art. 53 Abs. 1 VSG darf die Beschwerdegegnerin – worauf
die Vorinstanz in ihrer Begründung zutreffend hingewiesen hat (vgl. E. 4b des
angefochtenen Entscheides) – sodann auch die Mehrkosten berücksichtigen, die durch
eine generell grosszügige Erteilung von Ausnahmebewilligungen verursacht würden. Im
Ergebnis nimmt die Beschwerdegegnerin damit eine – gegenüber der früheren
Rechtsanwendung – abweichende, jedoch sachgerechte Beurteilung der
Verhältnismässigkeit bei der Bewilligung von Ausnahmen vom Grundsatz der
Beschulung am Aufenthaltsort vor. Die neue Beurteilung war den Beschwerdeführern
bereits seit 10. Mai 2010 bekannt. In jenem Zeitpunkt bewilligte die
Beschwerdegegnerin den auswärtigen Schulbesuch für die Kinder der
Beschwerdeführer ausdrücklich nur für die Zeit der Primarschule (act. 5/6a-2 Beilage
3). Als die Beschwerdegegnerin am 10. März 2014 der jüngsten Schwester des
Beschwerdeführers den auswärtigen Besuch des Kindergartens in Speicher bewilligte,
wurde erneut darauf hingewiesen, die Kinder der Beschwerdeführer würden in der
Oberstufe, A.Y. konkret ab August 2016, in der Stadt St. Gallen weiterbeschult (act.
5/6a-2 Beilage 4). Die Beschwerdeführer hatten damit mehrere Jahre Zeit, sich und ihre
Kinder auf die für den Schulbesuch auf der Oberstufe geltenden Umstände
vorzubereiten. Die Praxisänderung, die bereits im Jahr 2010 eingeleitet wurde, erweist
sich deshalb auch im Fall des Sohnes der Beschwerdeführer als rechtmässig.
Aus den Akten wird auch nicht ersichtlich, dass die Beschwerdegegnerin die
Praxisänderung nicht rechtsgleich handhaben würde. Die in der Beschwerde
angeführte Ausnahmebewilligung für die gesamte obligatorische Schulzeit der beiden
1998 und 2000 geborenen Nachbarskinder erging noch im Mai 2003 (act. 2/6). Die
Bewilligung steht damit nicht im Widerspruch zur neuen Praxis, welche den
Beschwerdeführern bereits am 10. Mai 2010 bekannt gegeben worden war.
4.3.2. Der Beschwerdeführer beruft sich sodann auf die Bedeutung der Weiterführung
des sozialen Netzwerkes in Speicher.
Der Wechsel des Schulortes ist für den Beschwerdeführer unter den konkreten
Umständen mit weiterreichenden sozialen Veränderungen und Herausforderungen
verbunden, als dies für andere Kinder seines Alters in der Regel der Fall ist. In der Stadt
St. Gallen ist der Wechsel von der Mittel- in die Oberstufe zwar häufig ebenfalls mit
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einem Wechsel des Schulortes aus den dezentralen, teilweise durchaus auch ländlich
geprägten Quartieren – Riethüsli, St. Georgen, Rotmonten – mit insgesamt 58
Landwirtschaftsbetrieben (vgl. www.stadt.sg.ch Sicherheit und Polizei/Tiere/Büro für
Landwirtschaft) in zentraler gelegene Schulhäuser verbunden. Die Kinder aus einem
Quartier treffen sich dabei wenn auch nicht in der gleichen Klasse, so doch zumindest
teilweise in den Oberstufenschulhäusern wieder. Der Beschwerdeführer hat
demgegenüber mutmasslich keine vergleichbare Ausgangslage vorgefunden, sondern
musste und muss sich in der neuen Klasse und im neuen Schulhaus ohne solche
Kontakte einleben. Diese Situation ist aber nicht in einem Ausmass ungewöhnlich,
welches eine Ausnahme vom Grundsatz des Schulbesuchs am Aufenthaltsort
verlangen würde. Insbesondere sind auch mit Wohnortswechseln solche
Veränderungen verbunden. Dem Beschwerdeführer ist es – anders als in der Regel bei
einem Wechsel des Wohnorts – zudem möglich, zumindest in seiner Freizeit die
gewachsenen Beziehungen in Speicher weiter zu pflegen. Gleichzeitig erhält er – wie
dies mit dem Wechsel des Schulhauses von der Primar- zur Oberstufe der Fall ist – die
Gelegenheit, sein soziales Umfeld zu erweitern.
Art. 3 Ingress und lit. b KV garantiert die Unterstützung von Schulpflichtigen, wenn sie
beim Schulbesuch wegen der Lage ihres Wohnortes, wegen Behinderung oder aus
sozialen Gründen benachteiligt sind. Die Bestimmung bezieht sich auf den
„Schulbesuch“, also auf die tatsächlichen Voraussetzungen, überhaupt am Unterricht
teilnehmen zu können. Sie soll alle denkbaren Gründe der Benachteiligung erfassen.
Eine Benachteiligung liegt aber erst dann vor, wenn im Vergleich zu den
durchschnittlichen Umständen beim Besuch von Schulen im Kanton St. Gallen ein
deutlicher und besonderer Nachteil besteht (Verfassung des Kantons St. Gallen,
Botschaft und Verfassungsentwurf der Verfassungskommission vom 17. Dezember
1999, in: ABl 2000 S. 165 ff., S. 195). Art. 11 Abs. 1 BV garantiert schliesslich Kindern
und Jugendlichen Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf
Förderung ihrer Entwicklung. Aus Art. 3 Ingress und lit. b KV kann indessen
entsprechend dem klaren Wortlaut nicht abgeleitet werden, die Ausnahmebestimmung
von Art. 53 Abs. 1 VSG sei grosszügig auszulegen und der auswärtige Schulbesuch zu
bewilligen, wenn einzelfallbezogene Schwierigkeiten der Integration und der
Anpassung an veränderte Umstände geltend gemacht werden.
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Ebensowenig ist von einem ungerechtfertigten Eingriff in die Ansprüche gemäss Art. 11
Abs. 1 BV auszugehen. Die Beschulung am Aufenthaltsort ist in Art. 52 VSG gesetzlich
vorgeschrieben. Die Anwendung des Territorialitätsprinzips führt zu einer klar und
eindeutig handhabbaren Praxis und steht damit im öffentlichen Interesse. Ausnahmen
von diesem Prinzip müssen objektiv, das heisst insbesondere mit einem unzumutbaren
Schulweg oder der Unmöglichkeit, dem Kind am Aufenthaltsort die geeignete
Beschulung anzubieten, begründet sein. Dem Kindeswohl wird im Rahmen des
Territorialitätsprinzips dadurch Rechnung getragen, dass – wo erforderlich – im
Einzelfall die notwendige Unterstützung geboten wird. Dieser Aspekt findet Ausdruck in
Art. 3 Ingress und lit. b KV. Die Beschwerdegegnerin trägt diesem Anspruch
ausreichend Rechnung, wenn sich A.Y. – was er offenbar getan hat – bei
Schwierigkeiten an den Sozialarbeiter der Schule wenden kann.
4.3.3. Die Beschwerdeführer machen sodann individuelle Anpassungsschwierigkeiten
ihres Sohnes geltend. Es sei für ihn nicht leicht, sich in neuen
Klassenzusammensetzungen zurechtzufinden. Solche neue Situationen seien für ihn
schwierig und wirkten sich auf sein Gemüt und die Schulleistungen aus. Es gebe
Kinder, die das locker meisterten, nicht aber A.Y. Er brauche ein für ihn bekanntes
Umfeld. Seine Angst, das über recht lange Zeit aufgebaute Wohlbefinden zu verlieren,
sei gross und verunsichere ihn sehr. Mit Hinweis auf Berichte des Zahnarztes, des
Hausarztes und der Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienste machen die
Beschwerdeführer geltend, A.Y. leide wegen des Wechsels des Schulortes somatisch
und psychisch. In tatsächlicher Hinsicht ist dazu immerhin auch festzustellen, dass
einerseits gemäss den Rückmeldungen des Schulleiters A.Y. in der Schule gut
mitmache, auch gute Leistungen bringe, in der zweiten Schulwoche nur etwa einen Tag
gefehlt habe und sonst klaglos zur Schule komme, und anderseits im Bericht der
Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienste seine Schwierigkeiten in erster Linie auf
den Streit, der zwischen seinen Eltern und den Behörden ausgefochten wird,
zurückgeführt werden.
In rechtlicher Hinsicht sind diese Vorbringen nicht geeignet, einen Anspruch auf den
auswärtigen Schulbesuch für die Oberstufe zu begründen. Die Ausnahmebestimmung
von Art. 53 Abs. 1 VSG knüpft an den objektiven Verhältnissen an. Die Bestimmung
nennt unzumutbare Schulwege oder eine sinnvolle Klassenbildung. Weitere besondere
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/15
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St.Galler Gerichte
Gründe können dann vorliegen, wenn eine dem besonderen Bildungsbedarf des
Betroffenen gerecht werdende Beschulung am Aufenthaltsort nicht möglich ist (vgl. Art.
34 ff. und Art. 37 ff. sowie ausdrücklich Art. 53bis VSG). Individuellen
Anpassungsschwierigkeiten, wie sie die Beschwerdeführer für ihren Sohn geltend
machen, kann jedoch mit entsprechenden unterstützenden Massnahmen am
Aufenthaltsort begegnet werden. Wie bereits im Zusammenhang mit den sozialen
Auswirkungen des Wechsels des Schulorts ausgeführt (dazu oben Erwägung 4.3.2),
führt die Nichterteilung einer Ausnahmebewilligung zum Besuch einer auswärtigen
Schule auch nicht zur Verletzung verfassungsmässiger Ansprüche der
Beschwerdeführer. Unter diesen Umständen kann offen bleiben, welche Ursachen –
der Wechsel des Schulortes, die Persönlichkeit des Beschwerdeführers und der
konkrete Umgang der Eltern mit der Situation – in welchem Ausmass den
beschriebenen somatischen und psychischen Schwierigkeiten zugrunde liegen.
5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin mit der Weigerung,
dem auf ihrem Gemeindegebiet wohnhaften Sohn der Beschwerdeführer den
auswärtigen Schulbesuch für die Oberstufe in Speicher zu bewilligen, kein Recht
verletzt hat. Die entsprechende Praxisänderung lässt sich sachlich begründen und wird
rechtsgleich gehandhabt. Der Schulweg vom Wohnort des Beschwerdeführers ins
Schulhaus „Bürgli“ ist einem Oberstufenschüler ohne weiteres zumutbar. Auf den
Wechsel des Schulorts zurückzuführenden individuellen Anpassungsschwierigkeiten ist
nicht mit der (ausnahmsweisen) Bewilligung des auswärtigen Schulbesuchs, sondern
soweit erforderlich mit unterstützenden Massnahmen – zugunsten des betroffenen
Schülers und nötigenfalls auch seiner Eltern – durch den Schulsozialarbeiter, den
Schulpsychologischen Dienst und/oder die Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienste
zu begegnen. Die Beschwerde erweist sich dementsprechend als unbegründet. Sie ist
abzuweisen.
6. (...).