# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** b581d4a6-6fc7-4780-9a2d-f9b6f04f0352
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2004
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants:
A. La décision attaquée, rendue le 16 juillet 2002 par le Département des infrastructures, a la teneur suivante :
"
LE DEPARTEMENT DES INFRASTRUCTURES
statuant sur le recours déposé par
Edmée Dräyer
aux Mont-de-Pully, dont le conseil est l’avocat Pierre Jomini, à Lausanne
,
contre
la décision du Conseil communal de la
Commune de Pully
du 11 octobre 2000, représentée par sa municipalité (ci-après : la Municipalité), dont le conseil est l’avocat Jacques Haldy
, adoptant le plan général d’affectation des Monts-de-Pully et le plan partiel d’affectation du Hameau des Trois-Chasseurs et rejetant son opposition.
a vu en fait
:
1.-
Le territoire de la Commune de Pully est divisé en plusieurs secteurs régis par plusieurs plans d’affectation. Le secteur des Monts-de-Pully était sis en zone sans affectation spéciale qui était assimilée au territoire agricole en vertu de l’article 56sexies de la LCAT. Après l’entrée en vigueur de la LATC, l’article 135, alinéa 1 a repris cette réglementation et prévoit que les territoires ou fractions de territoire d’une commune qui ne sont pas encore régis par un plan d’affectation ou un règlement comprennent, de par la loi, le périmètre de localité et le territoire agricole. C’est ce statut qui régit actuellement le territoire des Monts de Pully.
2.-
Edmée Dräyer est propriétaire des parcelles nos 3195 et 3220 du cadastre de la Commune de Pully, parcelles sises dans le secteur des Monts-de-Pully.
Le 13 avril 1983 s’est créé un syndicat d’améliorations foncières (ci-dessous : SAF) des Monts-de-Pully constitué par les propriétaires. Edmée Dräyer est membre de ce syndicat dont la participation à l’élaboration du plan d’extension des Monts-de-Pully, le remaniement parcellaire en corrélation avec l’adoption d’une zone agricole liée à une zone à bâtir et la construction des équipements agricoles et urbains. L’enquête sur le périmètre a eu lieu en 1985. Par la suite, il n’y a pas eu d’autres enquêtes. La commission de classification a toutefois entrepris l’estimation des terres à l’ancien état. En avril 1987, la Municipalité a transmis au Département des travaux publics un projet de plan de zones. Le projet a été refusé en votation populaire en décembre 1988.
Le projet de PGA refusé comprenait une zone urbanisée de 20,5 ha, une zone d’utilité publique de 4ha, une zone intermédiaire de 15 ha, le solde étant en zone agricole ou forestière.
Le syndicat a ensuite été mis "en veilleuse", dès lors que la commune de Pully a dû établir un plan directeur dans lequel devait s’insérer le secteur des Monts-de-Pully. L’étude a commencé en 1993 et le plan directeur communal a été approuvé par le Conseil d’Etat le 6 mars 1996.
3.-
La Commune a ensuite présenté un nouveau projet de plan général d’affectation (PGA) des Monts de Pully et un plan partiel d’affectation (PPA) pour le hameau des Trois-Chasseurs. Le syndicat n’a pas repris son activité et un comité s’est formé à l’intérieur du syndicat pour demander sa dissolution. En effet, le projet adopté ne prévoit pas de remaniement parcellaire selon le système de la péréquation réelle.
4.-
Les projets de PGA et PPA et leurs règlements ont été soumis à l’enquête publique du 13 juin au 12 juillet 2000.
L’enquête publique a suscité une opposition formelle, à savoir celle de la recourante et quelques observations. Ces dernières ont été retirées suite aux modifications apportées au projet ou sont devenues sans objet en cours de procédure.
5.-
Dans sa séance du 11 octobre 2000, le Conseil communal de Pully a adopté le PGA des Monts-de-Pully et le PPA du hameau des Trois-Chasseurs avec quelques modifications
. Il a en outre levé l’opposition d’Edmée Dräyer.
6.-
Le 29 novembre 2000, la Municipalité de Pully a informé l’opposante, par l’intermédiaire de son conseil, de la décision du Conseil communal. Le pli recommandé a été posté le 4 décembre et retiré le 6 décembre 2000.
7.-
En date du 7 décembre 2000, Edmée Dräyer a adressé au Département des infrastructures un recours en réexamen de son opposition.
La requête conclut avec suite de frais et dépens à l’annulation de la décision de la commune de Pully et au renvoi du dossier à cette dernière pour :
- qu'elle constate que le groupement de maisons des Trois-Chasseurs n’est pas soumis à l’article 135, alinéa 2 LATC, subsidiairement que le périmètre de ce secteur soit défini à partir d’une distance de 50 m. de l’extérieur des façades de bâtiments bordant la RC 701;
- qu’elle examine, en se coordonnant avec le SAF, la possibilité concrète d’une planification permettant de fixer un périmètre provisoire comprenant une zone à bâtir sur 1/10ème au maximum du périmètre et une zone agricole pour le solde selon l’article 53, alinéa 2 LATC;
- prenne toutes mesures de coordination avec la procédure SAF.
A l’appui de sa requête, la recourante fait valoir les griefs suivants :
- elle soutient qu’une péréquation réelle aurait dû être faite, s'agissant d'un des buts du syndicat AF. Contrairement à ce que soutient la Municipalité, une telle péréquation serait tout à fait possible;
- dès lors que le plan directeur prévoit notamment l’examen des possibilités d’une péréquation foncière et d’un statut juridique pour les constructions foraines, ainsi que l’élaboration d’un plan sectoriel d’aménagement du territoire des Monts-de-Pully et développement de ses instruments d’application, la planification des Monts-de-Pully viole les principes de coordination prévus notamment aux articles 55, alinéa 1 LATC et 4, alinéa 1 LAF;
- la commune de Pully ne pouvait, sans faire une étude de faisabilité concrète, se contenter d’affirmer que la planification proposée ne permet plus de dégager des surfaces suffisantes pour permettre une péréquation réelle;
- le périmètre de localité ne serait pas conforme à la définition de l’article 135, alinéa 2 LATC, car trop étendu. Par ailleurs, il s’agit davantage d’un groupement d’habitations, notion qui a disparue avec la révision de la LATC, que d’un hameau.
8.-
Dans le délai prescrit, la
recourante
a
effectué un dépôt de fr. 1’800.-- destiné à garantir l'émolument et les frais présumés de l'instruction.
9.-
Le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé par mémoire du 26 février 2001 et a conclu au rejet du recours. Il relève que le projet est conforme aux objectifs du plan directeur communal et que la faisabilité de la démarche proposée par la recourante n’est pas démontrée.
La Municipalité s'est déterminée par mémoire du 13 février 2001 et a conclu au rejet du recours. Elle relève que la péréquation réelle demandée par la recourante n’est pas possible. En outre, elle relève qu’il n’existe pas de droit à la péréquation réelle.
Le Service des améliorations foncières s’est déterminé par lettres des 19 mars 2001 et 8 janvier 2002. Il relève que la péréquation réelle ne paraît pas techniquement réalisable vu le rapport très faible entre la surface mise en zone à bâtir et celle du territoire des Monts-de-Pully.
La recourante a déposé des déterminations complémentaires en date du 20 juin 2001. La Municipalité a fait de même le 28 juin 2001.
10.-
Suite aux mesures d’instruction complémentaires ordonnées par l’autorité de céans en date du 20 février 2002, la commune a produit une étude de faisabilité de la péréquation pour le projet tel que présenté. La recourante s’est encore déterminée par lettres des 25 février et 25 avril 2002. La Commune a fait de même en date des 21 mars et 29 avril 2002, alors que le SAT a produit des déterminations complémentaires en date du 19 mars 2002.
11.-
L’autorité de céans a statué à huis-clos, sans procéder à une inspection locale, vu le caractère purement technique des arguments invoqués. Les parties ont adhéré à cette solution et ont renoncé à la tenue d’une audience. Les arguments des parties seront repris pour autant que de besoin dans les considérants de droit ci-après.
considérant en droit
:
I.-
a) En vertu des articles 60 et 60a de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après : LATC), la décision sur oppositions en matière de plan général, de plan partiel d'affectation communal ou de plan de quartier peut faire l'objet d'un recours au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures, ci-après : le Département), dans un délai de dix jours dès réception de la décision. Par plan, on entend aussi bien la représentation graphique que le règlement afférent.
b) Aux termes de l'article 60a, alinéa 1 LATC, le recours n'est cependant recevable que si l'opposant a un intérêt digne de protection. Selon l'article 33, alinéa 3, lettre a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), la qualité pour agir doit être reconnue au moins dans les mêmes limites que celles définies par l'article 103, lettre a de la loi fédérale d'organisation judiciaire. Un recours n'est recevable que si le recourant a un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre par la décision contestée.
c) En l'espèce, la recourante est propriétaire de terrains à l’intérieur du périmètre du plan général d’affectation. Il ne fait donc aucun doute qu’elle a qualité pour agir, dès lors que la décision attaquée régit le statut de sa parcelle et que ce statut est précisément contesté.
II.-
En vertu de l'article 33 LAT et de l'article 60a, alinéa 2 LATC, le Département statue tant en légalité qu'en opportunité, avec un plein pouvoir d'examen.
Certes, l'article 2, alinéa 1er LATC précise que "l'Etat laisse aux communes la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches". Cette disposition reprend ainsi la règle de droit fédéral posée à l'article 2, alinéa 3 LAT. Les communes jouissent donc en matière d'aménagement du territoire d'une liberté d'appréciation suffisamment importante pour que l'on puisse leur reconnaître une autonomie, pour autant que leurs décisions soient compatibles avec les buts de la LAT et de la LATC (ATF 106 Ia 70, JT 1982 I 552; ATF 104 Ia 139, JT 1980 I 243). L'exigence de l'article 2, alinéa 3 LAT s'adresse aux autorités de planification et non aux autorités de recours. Elle ne réduit donc pas le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple contrôle de la légalité, même si l'examen au fond s'exerce avec une certaine retenue dans la mesure où la décision se fonde sur des circonstances locales. Il en résulte que l'autorité de recours doit examiner si cette liberté d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective (ATF 109 Ia 123 c. 5b).
A cet égard, les principes développés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'approbation des plans d'affectation servent de référence (ATF 114 Ia 245ss, c. 2b). Selon ces principes, l'autorité de recours ne peut substituer sa propre appréciation à celle des autorités de planification, mais doit examiner si elles sont restées dans les limites d'une appréciation consciencieuse des intérêts à prendre en considération.
III.-
La recourante relève que la commune aurait dû procéder à une péréquation réelle pour définir le périmètre de la zone à bâtir et octroyer à chaque propriétaire une part de terrain à bâtir. La commune pour sa part réfute cet argument en soutenant d’abord qu’au vu de la faible part de terrain à bâtir, une péréquation réelle n’était pas possible. Suite à l’étude complémentaire ordonnée par l’autorité de céans qui a conclu à la faisabilité théorique d’une péréquation, la commune a relevé qu’une telle péréquation ne serait pas opportune et coûterait trop cher. Il y a dès lors lieu d’examiner si c’est à juste titre que la commune a estimé qu’une péréquation réelle ne s’imposait pas en l’espèce.
A titre préalable on relèvera qu’actuellement le territoire des Monts-de-Pully n’est pas régi par un plan d’affectation, mais par l’article 135, alinéa 1 LATC qui précise que les territoires ou fractions de territoire d'une commune qui ne sont pas encore régis par un plan d'affectation ou un règlement, comprennent, de par la loi, le périmètre de localité et le territoire agricole. Il s’ensuit que le plan litigieux doit en premier lieu délimiter les zones agricoles et les zones à bâtir (art. 14 LAT en relation avec les art. 48, 52 et 53 LATC).
IV.-
Selon l’article 135 LATC, le périmètre de localité est l'aire délimitée par une ligne entourant à une distance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs d'une localité (ville, village ou hameau). La zone à bâtir est ainsi délimitée par le périmètre de localité, le restant du territoire étant régi par les règles régissant la zone agricole, applicables par analogie.
En l’espèce, il y a d’abord lieu de fixer précisément le périmètre de localité au sens de la disposition précitée, dès lors que la recourante conteste la surface prise en compte à ce titre en page 3 du rapport d’aménagement selon l’article 47 OAT.
A première vue, le périmètre de localité au sens de l’article 135, alinéa 2 LATC devrait être composé du périmètre compris dans le cercle traitillé, qui englobe les parcelles nos 3183, 3169, 3168 et 3166. Or, le périmètre du PPA du hameau des Trois-Chasseurs, défini en page 3 du rapport d’aménagement, précité tient compte d’un périmètre de localité plus étendu englobant, outre les parcelles précitées, la parcelle n° 2258 et étendant la limite du périmètre, censée passer à 50 mètres à l’extérieur des bâtiments, à la route cantonale afin de respecter le découpage géographique du terrain.
Selon les explications complémentaires données par le SAT en date du 19 mars 2002, le périmètre de localité n’a jamais été fixé de manière définitive à ce jour. L’arrêt du Tribunal administratif AC 95/221 du 20 décembre 1996, ne concerne que la parcelle n° 3169 et relève simplement qu’il n’est pas contesté que cette parcelle se trouve dans le périmètre de localité, ce qui est effectivement le cas. Selon le SAT, "
il est important de définir, en premier lieu, les constructions faisant partie intégrante du hameau des Trois Chasseurs. Nous pouvons inclure très facilement l’ensemble des constructions situées sur les parcelles nos 3183, 3161, 3168 et 3169, excluant celles situées sur les parcelles nos 3205, 3163, 3172, 3171 et 3190. Quant à la construction située sur la parcelle n° 2258, nous considérons qu’elle fait partie spatialement du hameau. En effet, les éléments caractéristiques permettant d’affirmer qu’il s’agit d’un hameau sont les constructions greffées sur le même réseau routier, les espaces de cours, de jardins, la végétation (arbres, haies) tels que définis par le plan intitulé "Caractéristiques du site" en page 11 du rapport OAT. Ce plan est par ailleurs très conforme à la réalité (voir orthophoto ci-joint) et peut servir de document de référence
".
L’autorité de céans se rallie entièrement à la position du SAT et considère, après avoir examiné la photographie produite par le SAT, qu’il y a lieu d’inclure le bâtiment sis sur la parcelle n° 2258 dans le périmètre de localité et tracer la limite à 50 m. des bâtiments extérieurs pour définir le périmètre de localité. On constate alors que le périmètre de localité ainsi obtenu est légèrement plus restreint le long de la route avant le virage que le périmètre fixé par le rapport OAT, mais un peu plus étendu dans le virage, de sorte que la surface prise en compte est à peu près identique dans les deux cas. Il y a donc lieu de prendre en compte, comme l’a fait la commune, d’un périmètre de localité d’une surface de 29'875 m
2
, tel que défini en page 3 du rapport OAT.
V.-
La recourante fait ensuite valoir que le projet ne respecte pas le principe de coordination entre les mesures d'aménagement et les mesures de remaniement parcellaire prévues dans la LATC et la LAF (53 al. 2 LATC et 4 al. 1 LAF).
La coordination des mesures d’aménagement et des mesures de remaniement parcellaire implique qu’une étude préalable de faisabilité du projet tienne compte à la fois des exigences de l’aménagement du territoire et des problèmes liés à la propriété du sol. Or, ce principe a été respecté en l’espèce, dès lors que le projet litigieux est réalisable sans porter atteinte aux droits des propriétaires des terrains compris dans le périmètre du plan. La recourante ne fait d’ailleurs pas valoir que le plan est irréalisable, ni qu'il porterait atteinte à ses droits de propriétaire, et cela à juste titre puisque le statut de ses parcelles reste identique. La recourante, en soutenant que la commune devait procéder à une péréquation réelle fait davantage valoir une atteinte au principe de l’égalité de traitement entre tous les propriétaires du périmètre.
VI.-
Selon l’article 53, alinéa 2 LATC, "
Les communes peuvent, avant d'adopter une zone agricole ou viticole, fixer un périmètre provisoire comprenant une zone à bâtir conforme aux prescriptions de l'article 48 sur un dixième au maximum de ce périmètre et une zone agricole ou viticole sur le solde. L'approbation définitive de ces deux zones
par le Département des infrastructures peut être subordonnée à un remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle, par exemple sous la forme d'un remaniement parcellaire sur l'ensemble du périmètre
".
Il s’ensuit de cette disposition qu’elle est applicable lorsque les communes adoptent une zone agricole ou viticole au sens de l’article 52 dans le cadre de l’adoption d’un plan d’affectation sur un territoire qui était régi auparavant par l’article 135 LATC. Dans ce cas, les communes sont autorisées à affecter un dixième au maximum du territoire agricole au sens de l’article 135 LATC en zone à bâtir, étant entendu que le périmètre de localité reste en zone à bâtir et n’est pas compris dans le périmètre de l’article 53, alinéa 2 LATC.
L’approbation définitive de la zone agricole et de la zone à bâtir n’est cependant pas obligatoirement subordonnée à un remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle. Il s’agit d’une simple possibilité, laissée à l’appréciation de l’autorité compétente. Le principe de l’égalité de traitement doit cependant être respecté.
VII.-
Selon le rapport OAT, le périmètre de localité est de 29'875 m
2
qui doit être déduit de l’ensemble du périmètre dans lequel doit être approuvé une zone agricole et une zone à bâtir. Il s’ensuit que ce périmètre est de 1'933'965 m
2
(1’963'840 – 29'875). De cette surface, un dixième au maximum peut être affecté en zone à bâtir, à savoir 193’396,5 m
2
.
Selon l’article 48, alinéa 1 LATC, "
Les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps
".
En vertu de cette disposition, font donc partie de la zone à bâtir dans le cas d’espèce, la zone d’utilité publique (environ 30'300 m
2
) et la zone régie par le plan d’affectation du hameau des Trois-Chasseurs (46'200 m
2
). La zone intermédiaire est en revanche une zone inconstructible (art. 51, al. 2 LATC).
L’étude complémentaire du bureau GEA effectuée à la demande de l’autorité de céans conclut, contrairement à ses études précédentes, à la faisabilité théorique d’une péréquation réelle avec un coefficient de plus-value de 1,94. Le bureau relève cependant qu’une péréquation reviendrait à attribuer une surface constructible de 250 m
2
par propriétaire et engendrerait des coûts disproportionnés par rapport au résultat escompté. On relèvera également que seuls deux propriétaires privés bénéficient de terrains constructibles supplémentaires, à savoir M. Albert Cuendet et pour une petite part les 4 enfants de Roger Cuendet, étant précisé que la majeure partie du terrain constitue du terrain de dégagement pour les bâtiments déjà construits. Pour le surplus, le seul propriétaire bénéficiaire est la commune de Pully. Les zones d’utilité publiques appartiennent entièrement à la commune de Pully qui les affectera pour des installations d’intérêt public.
Dans ces conditions, l’autorité de céans est d’avis que c’est à juste titre que la commune a renoncé au remaniement parcellaire au vu du choix d’aménagement effectué. Certes, le plan directeur mentionne à titre de mesure pour atteindre les objectifs d’aménagement des Monts-de-Pully un examen des possibilités d’une péréquation foncière et d’un statut juridique pour les constructions foraines. Cet examen a toutefois été effectué et parvient à la conclusion qu’au vu du choix d’aménagement, la péréquation, si elle est théoriquement possible, n’est toutefois pas opportune au vu des coûts disproportionnés qu’elle engendrerait. On peut certes déplorer que la Municipalité ait produit des études, qui se sont par ailleurs révélées inexactes, qu'au cours de la présente procédure. Mais quoiqu'il en soit, l'étude démontre que le coefficient est inférieur à 2 et que les coûts de la péréquation seraient disproportionnés par rapport au résultat. Il s'ensuit que la commune a correctement usé de son pouvoir d'appréciation en la matière. Le fait qu'elle n'ait pas été en mesure de présenter immédiatement une étude correcte au Conseil communal ne change rien, dès lors que l'erreur n'a pas influé sur les motifs de la décision qui n'ont pas été infirmés par l'étude produite. La décision de la commune de ne pas procéder à la péréquation dans le cas d’espèce doit donc être confirmée.
VIII.
- La recourante fait encore valoir qu’au vu des conclusions erronées du bureau GEA présentées oralement à la séance du conseil communal, la décision attaquée serait viciée et devrait donc être annulée.
Ce grief relève davantage de la loi sur les communes (art. 145 LC) et apparaît donc irrecevable à ce stade. Mais cette question peut rester ouverte, dès lors que la décision du conseil communal ne saurait être considérée comme viciée.
En effet, l’étude erronée produite au dossier en cours de procédure par la Municipalité n’existait pas sous cette forme au moment de la prise de décision du Conseil communal, ni le complément fourni en cours d'instruction du présent recours. Or, les informations, dont disposait le Conseil au moment de la prise de décision étaient correctes. M. le Municipal Reichen a répondu au conseiller Pierre-William Loup que "
La Municipalité n’avait aucune obligation de mettre en œuvre une péréquation. (...) Les règlements d’aménagement du territoire priment sur les notions de péréquation
". Le préavis en page 12 précise que "
La planification conforme tant au droit qu'à la volonté populaire manifestée en 1988 ne permet plus une péréquation réelle sur le périmètre du plan général d'affectation des Monts-de-Pully, faute de terrains à bâtir en suffisance pour atteindre un coefficient admissible de plus-value
". Le rapport du bureau GEA du 18 mars 2002 a conclu qu’une péréquation était théoriquement possible, mais qu’elle serait trop coûteuse par rapport au résultat escompté. Elle aurait pour résultat d’octroyer 250 m
2
de terrain constructible par propriétaire, ce qui est manifestement insuffisant pour pouvoir construire. Les explications données par la Municipalité au Conseil communal, bien qu’elles fussent quelque peu confuses, rejoignent cependant cette conclusion, à savoir que la surface du terrain à bâtir nouvellement créée par le PGA est trop faible pour pouvoir donner à chaque propriétaire des droits à bâtir suffisants pour ériger un bâtiment. Or, cette conclusion s’avère correcte, au vu de l'étude produite en cours de procédure. Les conseillers avaient ainsi le choix entre adopter la proposition telle que présentée ou exiger une modification du projet tendant à augmenter les droits à bâtir de manière à pouvoir effectuer une péréquation qui permette à chaque propriétaire d’obtenir un terrain à bâtir suffisamment grand pour pouvoir y ériger une construction. Le Conseil communal a opté pour la première solution. Il a ainsi respecté la volonté populaire qui ne voulait pas d’une zone à bâtir trop importante dans ce secteur. Les quelques erreurs figurant dans les explications de la Municipalité n’ont donc pas pu influencer faussement les conseillers, du moment que les motifs de la décision proposée, à savoir qu'une péréquation réelle n'est pas possible, faute de terrain à bâtir en suffisance pour atteindre un coefficient admissible de plus-value, se sont révélés exacts.
IX.-
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours formulé par Edmée Dräyer doit être rejeté. Vu l’issue du recours, les frais sont mis à la charge de la recourante qui devra en outre verser à la Commune de Pully la somme de fr. 1'500-- à titre de dépens.

## Considerations