# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 48ac67ea-7bf9-43f1-a770-c3e5fa1938ec
**Court:** CH_EDÖB
**Chamber:** CH_EDÖB_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** CH / Federation
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1. Der Antragsteller (Journalist) hat am 15. Juni 2018 gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) bei der
Eidgenössischen Steuerverwaltung ESTV mit zwei Gesuchen um Zugang zu folgenden
Dokumenten ersucht:
 Zugangsgesuch 1: Aufschlüsselung der im Jahr 2017 im Bereich der direkten Bundessteuer
aus den Strafverfahren der Abteilung Strafsachen und Untersuchungen (ASU) verfügten
268.7 Millionen Franken an Bussen und Nachsteuern auf die einzelnen Kantone (Anzahl
Verfahren, Anzahl Bussen, Summe Nachsteuern).
 Zugangsgesuch 2: Einblick in die nachfolgend spezifizierten Ziffern der fünf ASU-Berichte
der mit den im Jahr 2017 höchsten Beträgen an den total ausgewiesenen 268.7 Millionen
Franken an Bussen und Nachsteuern: „1.2 Tatverdacht; 3.1 Allgemeines, inkl. aller
Unterkapitel; 3.2, 3.x für alle Untersuchungsbereiche jeweils, 3.x.1 Sachverhalt, 3.x.3
Würdigung ASU; 5 Strafrechtliche Beurteilung, inkl. aller Unterkapitel; 6 Anträge, inkl. aller
Unterkapitel“. Der Antragsteller hielt dazu explizit fest: „Um dabei das Steuergeheimnis zu
wahren, können die Personendaten in den Berichten geschwärzt werden.“
2. Mit Schreiben vom 5. Juli 2018 nahm die ESTV Stellung zum Zugangsgesuch 1. Darin führte
sie aus, dass hinsichtlich den vom Antragsteller gewünschten Informationen „gar kein
entsprechendes amtliches Dokument gemäss Art. 5 BGÖ besteht. Es kann auch nicht durch
einen einfachen elektronischen Vorgang erstellt werden (vgl. Art. 5 Abs. 2 BGÖ).“ Darüber
hinaus sehe das BGÖ nicht vor, dass ein nicht bestehendes amtliches Dokument zu kreieren
sei.
Selbst wenn ein solches (mit beträchtlichem Aufwand) geschaffen würde, finde das
Öffentlichkeitsgesetz keine Anwendung, da das in den Bundesgesetzen verankerte
Steuergeheimnis eine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ sei. Durch die gewünschte
Aufschlüsselung wären Rückschlüsse auf Steuerpflichtige möglich, weshalb das gesetzlich
verankerte Steuergeheimnis tangiert werde und eine Bekanntgabe der verlangten Informationen
daher nicht gesetzeskonform sei.
Schliesslich verwies die ESTV auf die Ausnahmebestimmung betreffend die Beziehungen
zwischen dem Bund und den Kantonen (Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ). Eine Herausgabe der
Informationen wäre für diese Beziehungen nachteilig, denn die ESTV sei auf eine enge
Zusammenarbeit mit den Kantonen angewiesen und dürfe nicht riskieren, dass die Bereitschaft
der Kantone zur Lieferung von Daten abnehme.
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3. Mit einem weiteren Schreiben vom 5. Juli 2018 lehnte die ESTV auch das Zugangsgesuch 2 mit
Verweis auf das Steuergeheimnis als Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ ab. Sie
führte in ihrer Begründung aus, Untersuchungsberichte der ASU nach Art. 193 des
Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) umfassten naturgemäss
Informationen zu einem konkreten Sachverhalt betreffend eine bestimmte Person, und seien
daher steuergeheimnisrelevant im Sinne von Art. 110 DBG. Deshalb sei der Zugang zu den
verlangten Untersuchungsberichten der ASU von Vornherein nicht möglich. Der vom
Antragsteller vorgeschlagenen Anonymisierung der Berichte hielt die ESTV entgegen,
Art. 4 BGÖ schliesse Dokumente mit steuergeheimnisrelevanten Informationen generell von der
Einsichtnahme aus, weshalb das Öffentlichkeitsgesetz nicht zur Anwendung gelange. Im
Übrigen müsste vorliegend derart viel (auch betreffend den Sachverhalt) anonymisiert werden,
dass die Aussagekraft der entsprechend geschwärzten Untersuchungsberichte sehr gering
wäre, das Schwärzen hingegen einen enormen, unverhältnismässigen Aufwand verursachen
würde.
4. Am 26. Juli 2018 reichte der Antragsteller für die zwei abgelehnten Gesuche einen
Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten
(Beauftragter) ein.
5. Am 31. Juli 2018 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des
Schlichtungsantrages und forderte gleichentags die ESTV dazu auf, die betroffenen Dokumente
sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
6. Mit Schreiben vom 9. August 2018 reichte die ESTV relevante Unterlagen (u.a. einen
anonymisierten Bericht der ASU) ein und verwies im Übrigen auf ihre Stellungnahmen an den
Antragsteller.
7. Am 16. August 2018 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien nicht
einigen konnten.
8. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und der ESTV sowie auf die eingereichten

## Considerations

Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
9. Der Antragsteller reichte zwei Zugangsgesuche nach Art. 10 BGÖ bei der ESTV ein. Diese
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer
an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der
Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
10. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
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B. Materielle Erwägungen
11. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.2
12. Der Antragsteller vertritt in seinem Schlichtungsantrag die Ansicht, seine beiden
Zugangsgesuche so weit eingeschränkt zu haben, dass sie mit dem Steuergeheimnis
kompatibel seien, weil er zum einen lediglich Zahlen (Gesuch 1) verlange und zum anderen mit
einem anonymisierten Zugang (Gesuch 2) einverstanden sei.
Die ESTV verweigerte indes in beiden Fällen den Zugang insbesondere mit Verweis auf das
Steuergeheimnis und möglicher Rückschlüsse auf einzelne Personen sowie beim Gesuch 1
zusätzlich mit dem Fehlen eines entsprechenden amtlichen Dokuments und der
Beeinträchtigung ihrer Beziehungen mit den Kantonen.
13. Vorweg ist festhalten, dass das Öffentlichkeitsgesetz eine Vermutung des freien Zugangs zu
amtlichen Dokumenten aufstellt (Art. 6 BGÖ). Die Beweislast zur Widerlegung dieser
Vermutung obliegt dabei der Behörde. Sie muss nachweisen, dass bzw. inwiefern die
Nichtanwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 2–5 BGÖ) oder eine oder mehrere der
gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen (Art. 7ff. BGÖ) erfüllt sind. In der Lehre und
Rechtsprechung wird verlangt, dass die aufgrund der Offenlegung drohende Verletzung eine
gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein ernsthaftes Risiko für deren Eintreten bestehen muss,
was dann als gegeben erachtet wird, wenn der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit
hoher Wahrscheinlichkeit eintritt. Gemäss Bundesgericht muss eine Verletzung der jeweiligen
öffentlichen oder privaten Interessen aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments
wahrscheinlich erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als
Beeinträchtigung gelten kann.3
14. Das Steuergeheimnis dient nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dem grund- und
zivilrechtlich gesicherten Persönlichkeitsschutz sowie der Wahrung von Geschäftsgeheimnissen
von Steuerpflichtigen. Das Steuergeheimnis geht insofern über das Amtsgeheimnis hinaus, als
der Steuerpflichtige aufgrund seiner weitreichenden Offenbarungspflicht als besonders
schutzwürdig erscheint und die Durchbrechung des Geheimnisses aus diesem Grund lediglich
in jenen besonderen Fällen gestattet ist, in denen dem Geheimhaltungsinteresse überwiegende
Interessen entgegenstehen. Auch das Öffentlichkeitsprinzip steht allgemein unter dem
Vorbehalt überwiegender öffentlicher und privater Interessen.4
15. Das Öffentlichkeitsgesetz enthält keine explizite Norm, welche die Vertraulichkeit von
Steuerdaten schützt. Dagegen bleiben nach Art. 4 Bst. a BGÖ spezielle Bestimmungen anderer
Bundesgesetze dem Öffentlichkeitsgesetz vorbehalten, die bestimmte Informationen als geheim
bezeichnen. Die Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz5 führt zwar als Beispiel für
Spezialbestimmungen nach Art. 4 BGÖ unter anderem die Bestimmungen zum
Steuergeheimnis auf. Die dort genannten Beispiele werden jedoch weder genauer besprochen
noch in Abgrenzung zum allgemeinen Amtsgeheimnis (Art. 22 BPG)6 auf deren konkreten
Regelungsinhalt hin überprüft. In der Lehre wird daher nach Ansicht des Beauftragten zu Recht
ausgeführt, dass es sich beim gesetzlich normierten Steuergeheimnis nicht an sich um eine
2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8. 3 Urteil des BGer 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 2.6, mit weiteren Hinweisen. 4 Urteil des BGer 1C_598/2014 vom 18. April 2016 E. 3.1 und 4.3. 5 BBl 2003 1990. 6 Bundespersonalgesetz; SR 172.220.01.
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Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ handelt, welche eine Anwendung des
Öffentlichkeitsgesetzes von vornherein ausschliesst.7 So hat auch der Beauftragte in einem
konkreten Einzelfall die Bestimmungen zum Steuergeheimnis in den Bundessteuergesetzen
nicht als Spezialbestimmung gelten lassen, welche eine Anwendung des
Öffentlichkeitsgesetzes automatisch ausgeschlossen hätten.8 Die Frage der Anwendung der
entsprechenden Steuergeheimnisnormen ist daher letztlich in jedem Einzelfall unter
Bezugnahme auf die konkreten Dokumenteninhalte zu beantworten.9 Dazu hält auch das
Bundesamt für Justiz im Rechtsgutachten vom 2. Oktober 201510 fest, dass Bestimmungen in
Steuergesetzen grundsätzlich Spezialbestimmungen im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ sind.
Dagegen schützen diese Bestimmungen keine Informationen, die ausschliesslich interne
Prozesse, Planungen, interne Weisungen usw. der Behörde betreffen. Solche Dokumente sind
grundsätzlich nach Öffentlichkeitsgesetz zugänglich. Demnach ist nach Ansicht des
Beauftragten letztlich in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die konkreten Dokumenteninhalte einen
direkten Bezug zu einer bestimmten steuerpflichtigen Person aufweisen, oder ob sich die
Inhalte auf verwaltungsinterne Abläufe ohne direkten Subjektbezug beschränken. Ist der Bezug
herstellbar bzw. kann er mittels Einschwärzungen nicht entfernt werden, so findet das
Steuergeheimnis (nur) für diese Inhalte Anwendung und der Zugang muss hierzu verweigert
werden.11
16. Hinsichtlich der mit dem Zugangsgesuch 1 verlangten Aufschlüsselung von Bussen und
Nachsteuern hat die ESTV bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt des Verfahrens in Bezug auf das
Vorliegen der angeführten Ausnahmen lediglich allgemeine, gegen eine Zugangsgewährung
sprechende Ausführungen vorgebracht. Sie hat bis jetzt noch nicht hinreichend dargelegt,
inwiefern eine rein zahlenmässige Aufschlüsselung konkrete Rückschlüsse auf einzelne
Steuerpflichtige erlaubt und damit tatsächlich das Steuergeheimnis als Spezialbestimmung im
Sinne von Art. 4 BGÖ zur Anwendung gelangt.
17. Ebenso wenig ist für den Beauftragten zum gegenwärtigen Zeitpunkt schlüssig nachvollziehbar,
inwiefern die ESTV für diese rein zahlenmässige Aufschlüsselung nicht ein amtliches Dokument
mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs (Art. 5 Abs. 2 BGÖ) erstellen kann, zumal sie
auch über die Totalsumme der Bussen und Nachsteuern verfügt. Zudem hat sie den angeblich
beträchtlichen Aufwand nicht weiter begründet.
18. Weiter machte die ESTV geltend, eine Herausgabe der Aufschlüsselung beeinträchtige ihre
Beziehungen zu den Kantonen nachteilig. Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ wird der Zugang zu
amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgehoben oder verweigert, wenn durch seine
Gewährung "die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen
beeinträchtigt werden können". Die Entstehungsgeschichte dieser Ausnahmebestimmung
macht deutlich, dass bewusst eine eher grosszügige Abweichung vom Öffentlichkeitsprinzip
zugunsten derjenigen Kantone ins Öffentlichkeitsgesetz aufgenommen wurde, die kein
Öffentlichkeitsprinzip kennen. Dabei sollen die Beziehungen zwischen dem Bund und den
Kantonen nicht beeinträchtigt werden und der Bund soll weiterhin auch Informationen erhalten,
die nach kantonalem Recht geheim sind. Gemäss Bundesgericht ist die Ausnahme damit
primär auf Dokumente anwendbar, die von einem Kanton erstellt worden sind, der einen
7 COTTIER, Handkommentar zum BGÖ, Art. 4, Rz 10. 8 Vgl. Empfehlung EDÖB vom 20. Mai 2014: ESTV / Dokumente zu angeblichem Steuerruling. 9 Empfehlung EDÖB vom 9. Juni 2015: ESTV / Dokumente zu einer angeblichen MWSt-Rückerstattung an ein Unternehmen,
Ziff. 19. 10 Rechtsgutachten BJ vom 2. Oktober 2015, Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB 1/2016 vom 26. Januar 2016. 11 Empfehlung EDÖB vom 9. Juni 2015: ESTV / Dokumente zu einer angeblichen MWSt-Rückerstattung an ein Unternehmen,
Ziff. 19.
https://www.admin.ch/dam/gov/de/Bundesrecht/VBP/2016/VPB_2016_1_fr.pdf.download.pdf/Secret%20fiscal%20et%20acc%C3%A8s%20%C3%A0%20des%20documents%20officiels.pdf
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weniger weitgehenden Zugang zu amtlichen Dokumenten kennt als der Bund. Für vom Bund
erstellte Dokumente setzt die Ausnahme voraus, dass ein Kanton mit restriktiverer
Zugangsregelung als der Bund der ausschliessliche Adressat ist und darin Informationen
wiedergegeben werden, die in einem von diesem Kanton erstellten, nicht zugänglichen
Dokument enthalten waren.12 Auch hier gilt für die Anwendung der Ausnahme, dass eine
Beeinträchtigung der Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen bei einer
Zugangsgewährung nicht mit Sicherheit eintreten muss, jedoch eine Beeinträchtigung auch
nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen darf.
19. Nach Ansicht des Beauftragten fehlt es zum gegenwärtigen Zeitpunkt an der Darlegung des von
der Rechtsprechung geforderten ernsthaften Risikos einer Beeinträchtigung der Beziehungen
zwischen dem Bund und den Kantonen (Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ). Der blosse Verweis auf eine
mögliche Abnahme der Bereitschaft der Kantone zur Lieferung von Daten reicht hierbei nicht
aus, zumal nicht davon auszugehen ist, dass diese Informationen auf freiwilliger Basis fliessen.
20. Aufgrund dieser Sachlage gelangt der Beauftragte zum Schluss, dass der Zugang zur
verlangten Aufschlüsselung (Zugangsgesuch 1) zu gewähren ist.
21. In Bezug auf den mit Gesuch 2 verlangten Einblick in vom Antragsteller spezifizierte Ziffern der
fünf ASU-Berichte begründete die ESTV ihre Zugangsverweigerung ebenfalls mit dem
Steuergeheimnis. Bei einer Anonymisierung wäre, so die ESTV, die Aussagekraft der
geschwärzten Berichte zudem sehr gering und die Vornahme der entsprechenden
Schwärzungen wäre überdies mit einem enormen, geradezu unverhältnismässigen Aufwand
verbunden.
22. Untersuchungsberichte der ASU nach Art. 193 DBG umfassen, wie die ESTV zu Recht
ausführt, naturgemäss Informationen zu einem konkreten Sachverhalt betreffend eine
bestimmte Person. Für den Beauftragten steht ausser Frage, dass zahlreiche Passagen der
Berichte tatsächlich Rückschlüsse auf einzelne Steuerpflichtige zulassen und daher in diesen
Fällen das Steuergeheimnis von Art. 110 DBG als Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ
zur Anwendung gelangt. Soweit hingegen mittels Abdeckungen von Dokumentinhalten kein
direkter Bezug mehr zu einer bestimmten steuerpflichtigen Person hergestellt werden kann,
somit eine Anonymisierung möglich ist, sind die Voraussetzungen von Art. 4 BGÖ nicht mehr
erfüllt und das Öffentlichkeitsgesetz ist anwendbar.
23. Vorliegend hat sich die ESTV auch beim Gesuch 2 bis anhin damit begnügt, die
Zugangsverweigerung lediglich allgemein mit Verweis auf den generellen Ausschluss der
Einsichtnahme gestützt auf Art 4 BGÖ zu begründen. Sie hat indes nicht hinreichend
nachgewiesen, inwiefern die vom Antragsteller spezifizierten Ziffern der Berichte nicht so
anonymisiert werden können, dass im Einzelfall keine Rückschlüsse auf bestimmte Personen
mehr möglich sind.
24. Der Antragsteller verlangt keinen integralen, sondern einen anonymisierten Zugang zu Teilen
des Berichts. Der Aufwand für die Vornahme der notwendigen Abdeckungen erscheint
vorliegend tatsächlich nicht gering zu sein. Das Öffentlichkeitsgesetz lässt solche Begehren
jedoch grundsätzlich zu, sofern sie den Geschäftsgang der Behörde nicht nahezu lahmlegen.13
Dies ergibt sich insbesondere aus der durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber
vorgesehenen Möglichkeit einer Fristverlängerung für besonders aufwändige Zugangsgesuche
(Art. 10 Abs. 4 Bst. c BGÖ i.V.m. Art. 10 Abs. 2 VBGÖ). Der blosse Verweis auf den
12 Urteil des BGer 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 3.3, mit weiteren Hinweisen.
13 BGE 142 II 324 E. 3.5; Urteil des BGer 1C_467/2017 vom 27. Juni 2018 E. 8.2ff.
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anfallenden Aufwand berechtigt alleine somit nicht zur Verweigerung des Zugangs. Das
Öffentlichkeitsgesetz sieht zudem die Möglichkeit der Erhebung von Gebühren vor.
25. Aufgrund dieser Sachlage gelangt der Beauftragte zum Schluss, dass ein anonymisierter
Zugang zu den vom Antragsteller spezifizierten Ziffern der fünf ASU-Berichte
(Zugangsgesuch 2) zu gewähren ist. An der vollständigen Zugangsverweigerung ist nur
insoweit festzuhalten, als sich die Inhalte nicht anonymisieren lassen.