# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9ca9bc26-c66a-5f35-83cc-d7fdd7badab1
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2019
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Mit Schreiben vom 2. Mai 2018 (vgl. act. 7/6, Einteilungsbrief der Schulleitung) teilte
die Schulleitung X._ A._ (geb. 2013), wohnhaft bei ihren Eltern B._ und C._,
N._strasse 00_, X._, dem Kindergarten Y._ am H._weg 01_ zu. Gegen den
Zuweisungsentscheid erhoben die Eltern am 4. Mai 2018 Rekurs beim Schulrat X._
mit dem Antrag, ihre Tochter dem Kindergarten Z._ an der L._strasse 02_
zuzuteilen. Der Schulrat wies das Begehren am 1. Juni 2018 ab. Die Eltern reichten am
14. Juni 2018 bei der Rekursstelle Volksschule Q._ gegen diese Zuweisung Rekurs
ein. Dieser wurde durch die Rekursstelle am 2. August 2018 abgewiesen, und den
Rekurrenten wurden die amtlichen Kosten von CHF 400 auferlegt. Gleichzeitig entzog
die Rekursstelle einer allfälligen Beschwerde gegen den Entscheid die aufschiebende
Wirkung und ordnete die Vollstreckbarkeit des Entscheids an. A._ besucht seit Beginn
des Schuljahres 2018/19 am 13. August 2018 den Kindergarten Y._.
B. Mit Eingabe vom 24. August 2018 erhoben C._ und B._ (Beschwerdeführer) gegen
den am 10. August 2018 versandten Entscheid der Rekursstelle Volksschule Q._
(Vorinstanz) Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, A._ per
sofort in den Kindergarten Z._ einzuteilen.
Die Vorinstanz stützte sich in ihrer Stellungnahme vom 25. September 2018 auf ihre
Ausführungen im angefochtenen Entscheid und hielt am Entscheid fest. Die politische
Gemeinde X._, vertreten durch den Schulrat X._ (Beschwerdegegnerin), hielt in der
Vernehmlassung vom 2. Oktober 2018 an ihrem Entscheid fest und äusserte sich
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ergänzend zu einzelnen Behauptungen der Beschwerdeführer. Die Beschwerdeführer
verzichteten stillschweigend auf eine weitere Stellungnahme.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführer, der Vorinstanz und der
Beschwerdegegnerin zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Eltern des von der
angefochtenen Kindergartenzuteilung betroffenen minderjährigen Kindes sind zur
Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP;
Art. 301 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 304 Abs. 1 des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches; SR 210, ZGB; vgl. BGer 2C_787/2013 vom 10. Dezember 2013 E.
1.2; BGE 119 Ia 178 E. 2). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 24. August 2018
rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen
Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf
die Beschwerde ist einzutreten.
2. Soweit sinngemäss der Antrag der Beschwerdeführer (Zuteilung "per sofort") als
Begehren um eine vorsorgliche Massnahme gelten sollte, fällt dieser mit dem Entscheid
in der Hauptsache dahin. Da die Vorinstanz der Beschwerde die aufschiebende
Wirkung entzogen hat und damit ein vollziehbarer Zuteilungsentscheid vorliegt,
bestand für die Dauer des Verfahrens kein Handlungsbedarf hinsichtlich der Zuteilung.
3. Die strittige Frage lautet, ob die Tochter der Beschwerdeführer zu Recht dem
Kindergarten Y._ und nicht – wie von den Beschwerdeführern gewünscht – dem
Kindergarten Z._ zugewiesen wurde.
3.1. Gemäss Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
(SR 101, BV) ist der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen
Grundschulunterricht gewährleistet. Die Kantone sorgen für einen ausreichenden
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Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht (Art. 62 Abs. 1 und 2 Satz 1 BV). Der
Unterricht muss grundsätzlich am Wohnort der Schüler erteilt werden; die räumliche
Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden
Grundschulausbildung nicht gefährden (vgl. BGE 133 I 156 E. 3.1). Da gemäss Art. 45
Abs. 1 des st. gallischen Volksschulgesetzes (Volksschulgesetz; sGS 213.1, VSG)
Kinder am 1. August nach Vollendung des vierten Altersjahres schulpflichtig werden,
gilt der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht auch für
den Weg in den Kindergarten (vgl. dazu BGer 2C_433/2011 vom 2. Juni 2012 E. 3.3).
Aus diesem Anspruch – und aus dem Anspruch auf Chancen- und Rechtsgleichheit
(vgl. BGer 2C_495/2007 vom 27. März 2008, veröffentlicht in ZBl 109/2008 S. 494 ff., E.
2.2) - ergibt sich insofern ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren
Schulweg. Ein Rechtsanspruch auf Einteilung ins nächstgelegene Schulhaus besteht
nicht (vgl. VerwGE B 2016/121 vom 20. Dezember 2016 E. 3 mit Hinweis auf weitere
Rechtsprechung, www.gerichte.sg.ch). Die Zuteilung in ein etwas weiter entferntes
Schulhaus greift deshalb nicht in den Schutzbereich des Schülers auf Unversehrtheit
und auf Förderung seiner Entwicklung im Sinn von Art. 11 BV ein (vgl. BGer
2C_495/2007 vom 27. März 2008, a.a.O., E. 2.4 mit Hinweisen auf weitere
Rechtsprechung).
Die Zumutbarkeit eines Schulweges ist im Einzelfall und gestützt auf eine Würdigung
der konkreten Gesamtumstände zu beurteilen. Insbesondere sind die Person des
Schülers, so sein Entwicklungsstand und seine Gesundheit, die Art des Schulwegs
(Länge, Marschzeit, Höhenunterschied, Beschaffenheit) sowie die sich daraus
ergebende Gefährlichkeit zu berücksichtigen. Die Würdigung der Umstände hat unter
einem objektiven Blickwinkel zu erfolgen. Ausser Acht zu bleiben hat, ob ein Weg
subjektiv als lang, schlecht begehbar oder gefährlich empfunden wird (vgl. GVP 2014
Nr. 1 mit Hinweis auf BGer 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004 E. 4.1).
3.2. Die vorliegende Beschwerde betrifft die Kindergartenzuteilung eines
Kindergartenkindes und damit einen Ermessensentscheid des Schulrates. Die
Klassenzuteilung obliegt gemäss Art. 26 VSG dem Schulrat. Die Beschwerdegegnerin
ist als Schulträgerin autonom, soweit das Gesetz ihre Entscheidungsfreiheit nicht
einschränkt (vgl. Art. 88 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 89 Abs. 1 der Verfassung
des Kantons St. Gallen (Kantonsverfassung; sGS 111.1, KV)). Der Zuteilungsentscheid
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der Schulleitung kann deshalb weder im Rekursverfahren (Art. 46 Abs. 2 VRP) noch im
Beschwerdeverfahren (Art. 61 Abs. 1 VRP) auf seine Angemessenheit hin überprüft
werden. Das Verwaltungsgericht hat sich darauf zu beschränken, über die Einhaltung
des Ermessensspielraums zu wachen und darf nur einschreiten, wenn die Vorinstanz
das ihr zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat (Cavelti/Vögeli,
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 740). Es ist in
seiner Kognition auf die Rechtskontrolle und die Überprüfung des von der Vorinstanz
festgestellten Sachverhalts beschränkt (vgl. GVP 1979 Nr. 26; Art. 61 VRP).
3.3. Die Vorinstanz erläutert, der Weg vom Wohnort der Tochter der Beschwerdeführer
bis zum Kindergarten Y._ bewege sich je nach Routenwahl zwischen 950 bis ca. 1150
Meter und führe, mit Ausnahme von zwei mittels Lichtsignalen gesicherten Querungen
der Hauptstrasse, durch ein ungefährliches Gebiet. Zudem sei die Tochter der
Beschwerdeführer aufgrund der körperlichen und geistigen Konstitution in der Lage,
den Weg zurück zu legen (angefochtener Entscheid, E. e). Folglich sei er zumutbar.
Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, der Schulweg sei aufgrund seiner
Gefährlichkeit durch die Überquerung der P._strasse mit einem hohen
Verkehrsaufkommen von über 10'000 Fahrzeugen pro Tag für ein vierjähriges Kind
unzumutbar. Pro Weg seien zwei Lichtsignalanlagen sowie ein Fussgängerstreifen
selbständig zu überqueren. Zudem sei ihre Tochter aufgrund ihrer geistigen und
körperlichen Entwicklung nicht in der Lage, den vorgesehenen Weg zu gehen. Sie habe
insbesondere Probleme mit der Querung der Hauptstrasse mit den Ampelanlagen. Die
vom Schulrat vorgeschlagene Alternativroute sei aufgrund des Durchgangsverbots
über ein Privatgrundstück und wegen des regen Staplerverkehrs auf diesem ebenfalls
gefährlich. Auch würden die anderen Kinder aus der Strasse von ihren Eltern zum
Kindergarten gefahren, weshalb ein gemeinsames Gehen eher unwahrscheinlich sei.
3.4.
3.4.1. Der Weg vom Wohnhaus der Beschwerdeführer an der N._strasse 00_ über die
P._strasse bis zum Kindergarten Y._ am H._weg 01_ beträgt etwa 850 Meter
(gemessen auf www.geoportal.ch). Die vorgeschlagene Alternativroute bewegt sich im
Rahmen von 950 Meter (gemessen auf www.geoportal.ch). Ein Höhenunterschied ist
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auf dem Weg praktisch nicht vorhanden. Die Vorinstanz geht gemäss
Augenscheinprotokoll von einem zurückzulegenden Schulweg von 15 bis 20 Minuten
aus (angefochtener Entscheid, E. d). Dieser Schulweg ist sowohl hinsichtlich der Länge
des Weges als auch der zeitlichen Distanz einem Kindergartenkind grundsätzlich
zuzumuten (vgl. S. Horváth, Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren
Schulweg, in: ZBl 108/2007 S. 633 ff., S. 656; H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht,
2. Aufl. 2003, S. 227). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dagegen für
einen Schüler auf Kindergartenstufe ein zu Fuss zurückzulegender Schulweg von über
einer halben Stunde regelmässig unzumutbar (BGer 2P.101/2004 vom 14. Oktober
2004 E. 4.4, 2P.101/2005 vom 25. Juli 2005 E. 5.2.2).
3.4.2. Als Gefahrenquelle werden gemäss Beschwerdeführer trotz Lichtsignalanlagen
insbesondere die beiden Querungen S._strasse und P._strasse (E._bank) sowie
J._strasse und M._platz angesehen. Die Beschwerdeführer bemängeln die
Überquerung der P._strasse aufgrund des hohen Verkehrsaufkommen von über
10'000 Fahrzeugen am Tag. Bei der P._strasse handelt es sich um eine
Kantonsstrasse, auf der tatsächlich ein reger Verkehrsbetrieb herrscht (vgl. http://
www.verkehrszahlen.sg.ch). Im Diskurs findet sich einerseits, dass die Überquerung
einer täglich von mehr als 10‘000 Fahrzeugen befahrenen Kantonsstrasse trotz
Ampelanlage einem Kind im Kindergartenalter nicht zumutbar ist (Erziehungsrat
Aargau, 21.1.1994, zit. nach H. Plotke, a.a.O., S. 230). Andererseits besteht die
Auffassung, dass der Übergang einer viel befahrenen Strasse, welche mit Lichtsignalen
gesichert ist, von Kindergärtnern bewältigt werden könne (BS Erziehungsdepartement
30.7.1998, zit. nach H. Plotke, a.a.O., S. 229). Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit
eines Schulweges kommt es immer auf die Umstände des Einzelfalls an. Der
entsprechende Strassenabschnitt verläuft gerade und ohne Kurven. Zudem liegt der
Weg in der Tempo-50-Zone (vgl. www.maps.google.com). Sowohl der
Fussgängerstreifen auf der P._strasse als auch auf der J._strasse sind mit
Lichtsignalanlagen ausgestattet. Dabei gilt, dass der ampelgeregelte
Fussgängerverkehr weniger hohe Anforderungen an die Kinder stellt (R. Schaffhauser,
Fussgängerstreifen können Ihre Kinder gefährden, in: R. Schaffhauser [Hrsg.], Jahrbuch
zum Strassenverkehrsrecht 2005, S. 359 ff., insbesondere S. 362). Beim
Fussgängerstreifen auf der D._strasse ist keine Lichtsignalanlage vorhanden. Bei der
Strasse handelt es sich aber um eine Gemeindestrasse 1. Klasse, weshalb von einem
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geringeren Verkehrsaufkommen als auf der Kantonsstrasse auszugehen ist. Als ein
weiteres Indiz für die Gefährlichkeit einer Strasse gilt das Fehlen eines Trottoirs (H.
Plotke, a.a.O, S. 228). Wie die Vorinstanz bereits festgestellt hat, ist der Weg fast
durchgehend mit einem Trottoir versehen (angefochtener Entscheid, E. d; vgl.
www.geoportal.ch). Je nach Wahl des Weges ist der Gang vom Wohnort der Tochter
der Beschwerdeführer bis zum Kindergarten Y._ vollständig auf einem Trottoir
gewährleistet. Zudem schafft der zwischen der Fahrbahn und dem Trottoir liegende
Radstreifen auf der P._strasse eine gewisse Distanz der Fussgänger zu den
Fahrzeugen (vgl. www.maps.google.com). Der Weg gestaltet sich damit auch für ein
Kindergartenkind als genügend überschaubar. Auch stellt die vorgeschlagene
Alternativroute eine geeignete Möglichkeit dar, die P._strasse teilweise zu umgehen.
Der Einwand der Beschwerdeführer hinsichtlich des Durchgangsverbotes auf der
Liegenschaft Nr. 003 ist unbegründet. Zum einen hat die Beschwerdegegnerin
aufgezeigt, dass das Verbot lediglich für das Grundstück Nr. 003, nicht aber für die
Grundstücke Nr. 004 und Nr. 005 gilt. Des Weiteren ist der auf einem Privatgrundstück
liegende Weg als Weg 2. Klasse klassifiziert (vgl. www.geoportal.ch). Damit ist der Weg
öffentlich zugänglich und das Durchgangsverbot gilt für diesen nicht (VerwGE B
2012/64 vom 04. April 2013 E. 3.1, und VerwGE B 2009/30 vom 3. Dezember 2009 E.
4.1, www.gerichte.sg.ch). In Bezug auf Länge und Gefährlichkeit unterscheidet sich die
Route auch nicht augenfällig von Schulwegen, wie sie in einer vergleichbaren
Wohnumgebung von Kindern üblicherweise bewältigt werden müssen. Zudem haben
noch weitere Kinder aus demselben Quartier dieselbe Wegstrecke zu bewältigen.
Indessen darf davon ausgegangen werden, dass die Tochter der Beschwerdeführer mit
der näheren Umgebung ihres Wohnortes bereits vertraut ist und mit dem Kontakt zu
den Kindern ihrer Altersgruppe auch im Quartier und der weiteren Umgebung rasch
ortskundig und selbständig wird. Aus dem Gesagten folgt, dass der Weg als zumutbar
einzustufen ist. Die Komplexität des Weges mit einigen Verzweigungen bewegt sich im
Rahmen dessen, was ein Kindergartenkind nach anfänglicher Begleitung durch
Erwachsene bewältigen kann. Schliesslich können Kinder im Lebensalltag und damit
auch auf dem Schulweg nicht vor sämtlichen Risiken bewahrt werden. Ihnen muss
sowohl von den Eltern als auch von der Schule der Umgang mit minimalen
Unwägbarkeiten beigebracht und zugemutet werden (vgl. GVP 2007 Nr. 110).
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3.4.3. Die Beschwerdeführer wenden ein, ihre vierjährige Tochter sei aufgrund ihrer
geistigen und körperlichen Entwicklung nicht in der Lage, den vom Schulrat
vorgesehenen Weg zu gehen, und insbesondere die Überquerung der P._strasse mit
den Lichtsignalen würden ihr grosse Probleme bereiten. Bei der Beurteilung der Frage,
welche Anforderungen an ein Kind im Hinblick auf den Schulweg gestellt werden
können, sind das Alter und die physischen sowie intellektuellen Fähigkeiten
entscheidend (H. Plotke, a.a.O., S. 227). Die Tochter der Beschwerdeführer hatte am
0._Oktober 2018 ihren fünften Geburtstag. Da ein Kind am 1. August nach Vollendung
des vierten Altersjahres schulpflichtig wird (vgl. Art. 45 Abs. 1 VSG), zählt ihre Tochter
zu den ältesten Kindern in der Klasse. Die Vorinstanz bezeichnet die Tochter der
Beschwerdeführer als ein vifes Kind, das im Umgang mit dem Strassenverkehr bereits
ein wenig geübt sei (angefochtener Entscheid, E. e). Die lebhafte Art der Tochter der
Beschwerdeführer kann im Strassenverkehr auch ein Nachteil sein, da häufiger
spontane Impulse kontrolliert werden müssen. Doch es liegen weder Anhaltspunkte
noch ein ärztliches Zeugnis vor, aus welchen eine mögliche geistige oder körperliche
Einschränkung des Kindes hervorgeht. Aus dem Augenscheinprotokoll der Vorinstanz
geht im Gegenteil hervor, das Mädchen würde sowohl ohne körperliche als auch
geistige Mühe den Weg zurücklegen (angefochtener Entscheid, E. e). Generell werden
in städtischen Verhältnissen an das richtige Verhalten der Kinder im Verkehr höhere
Anforderungen gestellt als auf dem Land (H. Plotke, a.a.O., S. 229). Nach anfänglicher
Begleitung durch Erwachsene liegt der Weg im Rahmen dessen, was ein Kind im
besagten Alter bewältigen kann. Demnach stellt sich der Schulweg für die Tochter der
Beschwerdeführer hinsichtlich ihrer Person als zumutbar heraus.
3.5. Der Schulrat hat seinen Rekursentscheid damit begründet, dass es unter
Berücksichtigung einer gleichmässigen Verteilung unumgänglich war, unter anderem
die Tochter der Beschwerdeführer in den Kindergarten Y._ einzuteilen (vgl. act. 7/6,
Rekursentscheid des Schulrates, S. 2). Gemäss Art. 26 VSG bildet der Schulrat die
Klassen, wobei er gemäss Art. 1 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung über den
Volksschulunterricht (sGS 213.12, VVU) Quartiergrenzen und Schulwege
berücksichtigt. Die Schülerzahl einer Kindergartenklasse beträgt 16 bis 24 Schüler (vgl.
Art. 27 Abs. 3 Ziff. 1 VSG und Art. 3 Abs. 1 VVU). Mit der Zuteilung der fünf südlich
der Hauptstrasse lebenden Kinder (vgl. act. 7/6, Rekursentscheid des Schulrates, S. 2)
zum Kindergarten Y._ hat die Kindergartenklasse 18 Schüler. Im Vergleich betragen
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die Klassengrössen in den anderen sechs Kindergärten 20 bis 22 Schüler. Damit liegt
die Schülerzahl im Y._ unter den anderen Kindergärten und vollkommen im Rahmen
der minimal und maximal zulässigen Anzahl von 16 bis 24 Schülern. Gemäss
Beschwerdegegnerin entspreche diese Vorgehensweise bei der Kindergartenzuteilung
ebenfalls der jahrelangen Praxis (vgl. act. 7/6, Rekursentscheid des Schulrates, S. 2).
Mit der Tochter der Beschwerdeführer wurden noch vier weitere Kinder, die südlich der
Hauptstrasse leben, in den gleichen Kindergarten eingeteilt. Damit hat der Schulrat
auch den Quartiergrenzen entsprechend Rechnung getragen.
3.6. Zusammenfassend ergibt sich deshalb, dass der Zuteilungsentscheid des
Schulrates, der im Übrigen nicht nur mit den örtlichen Verhältnissen am besten vertraut
ist und über konkrete Erfahrungen mit den von Kindergartenkindern in X._
zurückgelegten Schulwegen verfügt, nicht zu beanstanden ist. Der strittige Schulweg
ist zumutbar. Die Autonomie der Beschwerdegegnerin als Schulträgerin ist nach
Abwägung der Begründung des Schulrates und der Argumentation der
Beschwerdeführer höher zu gewichten. Die Vorinstanz hat damit den
Zuteilungsentscheid im angefochtenen Rekursentscheid zu Recht gestützt. Unter
diesen Umständen kann der Vorinstanz keine Rechtsverletzung und keine falsche
Sachverhaltsfeststellung vorgeworfen werden.
4. (...).
5. (...).