# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 797e6e41-4468-4041-a839-e42e0bb04904
**Court:** SG_VGN
**Chamber:** SG_VGN_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. X._ wurde 1966 geboren und ist Bürgerin von A._ TG und B._ SZ. Sie hat drei
Kinder, wovon zwei minderjährig (geb. 1998 und 2001) und seit dem Jahr 2005 im
„K._“ in M._ untergebracht sind. Von August 1995 bis Februar 1996 lebte X._ in
Rorschach, bevor sie nach Arbon TG zog. Von April 1998 bis Oktober 2000 weilte sie in
Thal und anschliessend von Oktober 2000 bis April 2005 wiederum in Rorschach.
Danach wohnte sie kurze Zeit in Arbon und Wittenbach, bevor sie im August 2005 nach
St. Gallen zog.
B. Im Oktober 2012 verlor X._ ihre Wohnung in St. Gallen, worauf sie für kurze Zeit in
der Unterkunft „R._“ in St. Gallen wohnte. Per 1. Januar 2013 kam sie bei ihrem
Bekannten Y._ an der S._-strasse 00 in Rorschach unter. Am 24. September 2013
ersuchte X._ um Anmeldung in der Gemeinde Rorschach. Mit Verfügung vom
4. Dezember 2013 teilte ihr das Einwohneramt Rorschach mit, sie werde in Rorschach
nicht angemeldet; die Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Mit Eingabe
vom 14. Februar 2014 ersuchte X._ durch ihren damaligen Rechtsvertreter beim
Einwohneramt Rorschach erneut um Eintragung in das Einwohnerregister. Am 21. März
2014 erhob sie beim Departement des Innern aufsichtsrechtliche Anzeige gegen das
Einwohneramt Rorschach, welches die Anzeige zuständigkeitshalber dem Stadtrat
Rorschach überwies. Dieser wies mit Entscheid vom 24. Juni 2014 den Antrag von X._
auf Eintragung im Einwohnerregister der Stadt Rorschach ab.
Am 14. April 2014 ersuchte Y._ um Erlass eines Hausverbots gegen X._, worauf
Letztere für eine kurze Dauer – unklar ist, ob lediglich für eine Nacht oder zehn Nächte
– in der Wohnung von Q._ an der L._-strasse 01 in Rorschach unterkam. Mit Hilfe
des Sozialdienstes des Spitals Rorschach bewarb sich X._ in der Folge für ein Zimmer
in der Pension D._ in Rorschach; zum Abschluss eines Mietvertrags kam es jedoch
nicht. Daraufhin hielt sie sich gemäss eigenen Angaben etwa zehn Tage in
St. Margrethen beim Ex-Freund, danach zwei Nächte im Spital Rorschach und
anschliessend bei verschiedenen Kolleginnen in Rorschach auf. Per 4. Juli 2014 bezog
X._ an der G._-strasse 02 in Rorschach ein möbliertes Zimmer und ersuchte
wiederum um Eintragung ins Einwohnerregister. Kurz nach Bezug des Zimmers kam es
zur Auflösung des Mietvertrags durch die Vermieterin. Von März bis Juli 2014 wurde sie
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im Umfang des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt von den Sozialen Diensten
Rorschach finanziell unterstützt. Per 1. Dezember 2014 zog X._ nach St. Gallen, wo
sie seither von den Sozialen Diensten St. Gallen sozialhilferechtlich unterstützt wird.
C. Mit Richtigstellungsbegehren vom 25. Februar 2015 verlangten die Sozialen Dienste
St. Gallen von der Stadt Rorschach den Ersatz der anfallenden Unterstützungskosten
für fünf Jahre, rückwirkend ab 1. Dezember 2014 mit der Begründung, X._ sei von der
Stadt Rorschach zur Vermeidung ihrer sozialhilferechtlichen Unterstützung
abgeschoben worden. Dagegen erhob die politische Gemeinde Rorschach mit Eingabe
vom 30. März 2015 Einsprache, welche die Sozialen Dienste St. Gallen mit Entscheid
vom 27. Mai 2015 abwiesen.
D. Dagegen erhob die politische Gemeinde Rorschach, vertreten durch den Stadtrat,
mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 29. Juni 2015 Rekurs beim Departement des
Innern. Sie beantragte die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 27. Mai 2015 und
die Abweisung des Richtigstellungsgesuchs vom 25. Februar 2015. Die Sozialen
Dienste St. Gallen liessen sich am 27. August 2015 vernehmen mit dem Antrag, der
Rekurs sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen. Nach einem weiteren
Schriftenwechsel hiess das Departement des Innern den Rekurs der politischen
Gemeinde Rorschach insofern gut, als die Feststellungen der Sozialen Dienste
St. Gallen im angefochtenen Einspracheentscheid bezüglich zivilrechtlichem Wohnsitz
und hinsichtlich der einwohneramtlichen Anmeldung in Rorschach mangels
Zuständigkeit aufzuheben seien; im Übrigen wies es den Rekurs ab (Ziff. 1 des
Rechtsspruchs). Es stellte fest, dass die politische Gemeinde Rorschach X._ in die
politische Gemeinde St. Gallen abgeschoben habe (Ziff. 2) und dass sich der
Unterstützungswohnsitz von X._ seit 1. Januar 2013 und bis 30. November 2019 in
der politischen Gemeinde Rorschach befinde (Ziff. 3). Die politische Gemeinde
Rorschach wurde verpflichtet, die den Sozialen Diensten St. Gallen aufgrund der
sozialhilferechtlichen Unterstützung von X._ seit 1. Dezember 2014 bis 30. November
2019 bereits entstandenen und noch entstehenden Kosten zu übernehmen (Ziff. 4). Die
Entscheidgebühr von CHF 2‘000 wurde der politischen Gemeinde Rorschach auferlegt
(Ziff. 5), ausseramtliche Kosten wurden keine zugesprochen (Ziff. 6).
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E. Mit Eingabe vom 7. September und 7. Oktober 2016 erhob Rechtsanwalt lic. iur.
Eliano Mussato für die politische Gemeinde Rorschach (Beschwerdeführerin) gegen
den Rekursentscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) Beschwerde beim
Verwaltungsgericht (act. 1 und 6). Er beantragte, der angefochtene Entscheid vom
26. August 2016 und der Einspracheentscheid der Sozialen Dienste St. Gallen
(Beschwerdegegnerin) vom 27. Mai 2015 seien unter Kosten- und Entschädigungsfolge
vollumfänglich aufzuheben. Weiter stellte er diverse Eventualanträge. Die Vorinstanz
beantragte am 3. November 2016 die Abweisung der Beschwerde (act. 10). Mit
Eingabe vom 30. November 2016 trug die Beschwerdegegnerin ebenfalls auf
kostenfällige Abweisung der Beschwerde an. Am 16. Dezember 2016 nahm die
Beschwerdeführerin zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz und
Beschwerdegegnerin Stellung.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die

## Considerations

Akten ist – soweit notwendig – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Art. 64 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP räumt der zuständigen Behörde einer öffentlich-
rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt das
Recht zur Beschwerde ein, wenn diese im umstrittenen Bereich öffentliche Interessen
zu wahren hat. Praxisgemäss setzt die Legitimation eines Gemeinwesens voraus, dass
dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines Rechtsaktes im eigenen
Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche Interessen vertreten hat
(GVP 1992 Nr. 43). Das ist nur der Fall, wenn es im Bereich einer ihm obliegenden
Aufgabe tätig wurde und dabei lokale Interessen wahrgenommen hat. Unerheblich ist,
ob es sich dabei um autonome Belange oder übertragene Befugnisse handelt. Der
Aufgabenkreis der öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten ergibt sich aus
der Zuständigkeitsordnung des kantonalen Rechts. Massgebend ist letztlich, ob der
betreffenden Körperschaft oder Anstalt eigene Verfügungskompetenz zukommt
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(Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 453 f.). Die
Beschwerdeführerin, von der die Beschwerdegegnerin die Rückerstattung von
Unterstützungskosten verlangt, ist demnach zur Beschwerde legitimiert. Die Eingabe
vom 7. September 2016 entspricht zusammen mit der Ergänzung vom 7. Oktober 2016
in zeitlicher, formaler und inhaltlicher Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64
in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Da der angefochtene Rekursentscheid an die Stelle des ihm zugrunde liegenden
Einspracheentscheids der Beschwerdegegnerin vom 27. Mai 2015 getreten ist
(„Devolutiveffekt“, BGE 134 II 142 E. 1.4; BGer 1C_166/2013 vom 27. Juni 2013 E. 1.1
und 2C_204/2015 vom 21. Juli 2015 E. 1.2), kann auf die Beschwerde, soweit damit die
Aufhebung des entsprechenden Einspracheentscheids beantragt wird, nicht
eingetreten werden. Unbeachtlich bleibt weiter der pauschale Verweis in der
Beschwerde auf frühere Eingaben. Da aus einem solchen Verweis nicht hervorgeht, in
welchen Punkten und weshalb der vorinstanzliche Entscheid fehlerhaft sein soll, genügt
er den Anforderungen an eine Rechtsmittelbegründung nicht (vgl. statt vieler VerwGE B
2013/76 vom 16. April 2014 E. 1, B 2012/19 vom 29. August 2012 E. 2.3;
www.gerichte.sg.ch).
2. Die Beschwerdeführerin wendet im Beschwerdeverfahren erstmals ein, der
Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin erweise sich mangels Zuständigkeit als
nichtig. Der Entscheid hätte vielmehr vom Stadtrat der Stadt St. Gallen gefällt werden
müssen.
2.1. Hinsichtlich des Unterstützungswohnsitzes und der Kostentragungspflicht
verweisen Art. 3 Abs. 2 und Art. 24 des Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1, SHG) auf die
Regelungen des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung
Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, SR 851.1, ZUG). Gemäss Art. 12 Abs. 1 ZUG obliegt
die Unterstützung der Schweizer Bürger dem Wohnkanton. Wenn ein Kanton den
Anspruch auf Kostenersatz oder Richtigstellung oder die Abrechnungen nicht
anerkennt, so muss er binnen dreissig Tagen beim fordernden Kanton unter Angabe
der Gründe Einsprache erheben (Art. 33 Abs. 1 ZUG). Anerkennt der fordernde Kanton
die Einsprache nicht und wird diese nicht zurückgezogen, so muss er sie unter Angabe
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der Gründe und ausdrücklicher Anrufung dieses Artikels abweisen. Dieser Beschluss
wird rechtskräftig, wenn der einsprechende Kanton nicht binnen dreissig Tagen
Beschwerde erhebt (vgl. Art. 34 ZUG).
2.2. Diese Verfahrensbestimmungen gelten in Anwendung von Art. 3 Abs. 2 SHG
sachgemäss für das Verfahren zwischen Gemeinden. Dies bedeutet, dass die
fordernde Gemeinde ihren Anspruch bei der ins Recht gefassten Gemeinde zunächst
formlos geltend zu machen und erst, wenn diese den Anspruch nicht anerkennt und
demzufolge Einsprache erhebt, einen formellen abweisenden Beschluss zu erlassen
hat. Diesen Beschluss kann die ins Recht gefasste Gemeinde mit Beschwerde an die
übergeordnete Behörde weiterziehen. Aufgrund dieser spezialgesetzlichen Regelung,
und weil die Zuständigkeit für Sozialhilfe jeweils im Einzelfall geklärt werden muss,
kommt als übergeordnete Behörde sodann nicht die oberste Verwaltungsbehörde einer
Gemeinde, sondern einzig das Departement des Innern in Frage, in dessen
Geschäftsbereich die Aufsicht über die Gemeinden und die Sozialhilfe fällt, soweit nicht
andere Departemente zuständig sind (vgl. Art. 33 lit. c und h des Geschäftsreglements
der Regierung und der Staatskanzlei, sGS 141.3). Kompetenzkonflikte sind demnach
nicht nach der Vorgabe von Art. 3 Abs. 1 VRP zu entscheiden. Aufgrund der
verfahrensrechtlichen Bestimmungen des SHG und insbesondere des ZUG hat die
fordernde Gemeinde vielmehr die Kompetenz, ihren Anspruch auf Einsprache der ins
Recht gefassten Gemeinde mittels Verfügung durchzusetzen. Damit macht das Gesetz
eine Ausnahme vom Grundsatz, wonach ein Gemeinwesen keine hoheitliche
Anordnung gegenüber einem auf der gleichen Ebene stehenden Gemeinwesen
erlassen kann (vgl. GVP 2006 Nr. 24 S. 90 f. mit Hinweisen). Die Zuständigkeitsordnung
erweist sich im Wesentlichen gleich wie vor Inkrafttreten des IV. Nachtrags zum
Sozialhilfegesetz vom 25. April 2017; der Gesetzgeber wollte folglich in diesem Bereich
keine Änderung vornehmen, sondern die Grundsätze des ZUG nach wie vor
sachgemäss anwenden.
2.3. Art. 40 Abs. 1 VRP sieht vor, dass Verfügungen unterer Instanzen einer öffentlich-
rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt mit
Rekurs an die oberste Verwaltungsbehörde einer Körperschaft oder einer Anstalt
weitergezogen werden können. Indessen macht das städtische Recht von der in Art. 40
Abs. 2 VRP vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch und bestimmt, dass Verfügungen und
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Entscheide städtischer Instanzen unmittelbar an die kantonale Rekursinstanz
weitergezogen werden können; davon ausgenommen sind Verfügungen, für welche
das Gesetz ein Einspracheverfahren vorsieht (Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a des
Reglements über den Weiterzug von Verfügungen und Entscheiden unterer Instanzen,
sRS 93.2). Gemäss Art. 26 des Geschäftsreglements des Stadtrats (sRS 173.1) sind die
Direktionen und die Verwaltungsstellen befugt, Verfügungen zu erlassen, soweit die
Erfüllung der ihnen zugewiesenen Aufgaben durch den Erlass von Verfügungen
geschieht. Gestützt auf Art. 29 lit. f des Geschäftsreglements des Stadtrats obliegt der
Direktion Soziales und Sicherheit die der Stadt zugewiesenen und von dieser selbst
gewählten Aufgaben im Bereich der Sozialhilfe. Damit war die Beschwerdegegnerin
befugt, am 25. Februar 2015 gegenüber der Beschwerdeführerin ein
Richtigstellungsbegehren zu stellen. Die Einsprache ist ein förmliches Rechtsmittel, mit
dem eine Verfügung bei der verfügenden Verwaltungsbehörde zwecks Neuüberprüfung
angefochten wird. Die Einsprache ist also kein devolutives Rechtsmittel, das die
Entscheidungszuständigkeit an eine Rechtsmittelinstanz übergehen lässt. Da sich dem
Wesen der Einsprache entsprechend mit dem ganzen Fall folglich das gleiche Organ
befasst, das die umstrittene Verfügung erlassen hat, und grundsätzlich die gleichen
Verfahrensvorschriften gelten (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. Aufl. 2016, Rz. 1194; vgl. für das Einspracheverfahren in Steuersachen Zigerlig/
Oertli/Hofmann, Das st. gallische Steuerrecht, 7. Aufl. 2014, S. 404; BGE 132 V 368
E. 6.1), war es überdies an der Beschwerdegegnerin auf die Einsprache der
Beschwerdeführerin hin einen formellen (abweisenden) Beschluss
(Einspracheentscheid) zu erlassen. Aufgrund der spezialgesetzlichen Regelung kommt
– wie dargelegt (vgl. E. 2.2) – als übergeordnete Behörde nicht die oberste
Verwaltungsbehörde einer Gemeinde, sondern einzig das Departement des Innern in
Frage.
2.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin
zum Erlass des Einspracheentscheids vom 27. Mai 2015 nicht zu beanstanden ist.
3. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist der Entscheid der Vorinstanz vom
26. August 2016. Zu beurteilen ist die strittige Frage, ob X._ von 1. Januar 2013 bis
November 2014 Unterstützungswohnsitz in der politischen Gemeinde Rorschach hatte
(nachfolgend E. 3.1). Zu klären ist weiter, ob die politische Gemeinde Rorschach X._ in
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die politische Gemeinde St. Gallen abgeschoben hat (nachfolgend E. 3.2) und wer
dementsprechend ab der polizeilichen Anmeldung in St. Gallen per 1. Dezember 2014
die Unterstützungspflicht für X._ trägt (nachfolgend E. 3.3). Unbestritten ist hingegen,
dass X._ bis 31. Dezember 2012 und ab 1. Dezember 2014 polizeilich in der
politischen Gemeinde St. Gallen gemeldet war bzw. ist.
3.1.
3.1.1. Die rechtlichen Ausführungen der Vorinstanz zum Unterstützungswohnsitz (E. 4.2
des angefochtenen Entscheids) sind korrekt, weshalb – anstelle von Wiederholungen –
darauf verwiesen werden kann. Zur Begründung eines Wohnsitzes müssen somit zwei
Merkmale erfüllt sein: Ein objektives äusseres, der Aufenthalt, sowie ein subjektives
inneres, die Absicht dauernden Verbleibens. Nach der Rechtsprechung kommt es nicht
auf den inneren Willen an, sondern vielmehr darauf, welche Absicht objektiv erkennbar
ist (VerwGE B 2011/154 vom 20. März 2012 E. 2.1.1, www.gerichte.sg.ch). Der
Unterstützungswohnsitz beginnt mit der tatsächlichen Niederlassung, wobei weder an
die Absicht noch an die Dauer des Verbleibens zu strenge Anforderungen gestellt
werden; massgebend ist vielmehr, dass sich der Lebensmittelpunkt wirklich am neuen
Ort befindet und zwar auch dann, wenn der Aufenthalt von kurzer Dauer ist. Unterhält
eine bedürftige Person zu mehreren Orten gleichzeitig persönliche Beziehungen, so ist
der Ort der intensivsten Beziehung zu ermitteln und massgebend, das heisst der Mittel-
und Schwerpunkt der Lebensbeziehungen. Ein Indiz für die Wohnsitzbegründung von
unsteten Personen ist der länger andauernde Aufenthalt. In der Praxis wird oft eine
Dauer von sechs oder mehr Monaten verlangt. Eine kürzere Dauer genügt jedoch,
wenn andere Elemente auf Stabilität hinweisen (BGer 8C_530/2014 vom 7. November
2014 E. 3.4; VerwGE B 2008/95 vom 22. Januar 2009 E. 2.1.1, www.gerichte.sg.ch;
W. Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die
Unterstützung Bedürftiger [ZUG], Zürich 1994, Rzn. 98 ff.).
3.1.2. X._ hat ihre Wohnung in St. Gallen unbestrittenermassen im Oktober 2012
verloren, worauf sie bis Ende Jahr 2012 in der von der Beschwerdegegnerin
vermittelten Unterkunft „R._“ unterkam. Die daraufhin angebotene Unterkunft für
Obdachlose lehnte sie ab und zog per 1. Januar 2013 in die Zwei-Zimmerwohnung von
Y._ an der S._-strasse 00 in Rorschach, worauf sie von der Beschwerdegegnerin
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polizeilich abgemeldet wurde (vgl. act. 11/9a/1). Im Gegensatz zum zivilrechtlichen
Wohnsitz (vgl. Art. 24 Abs. 1 ZGB) bleibt der einmal begründete
Unterstützungswohnsitz nicht bis zum Erwerb eines neuen bestehen. Zwar bleibt die
bisherige Gemeinde zuständig, wenn eine Person die bisherige Wohngemeinde nur
verlässt, um vorübergehend Unterschlupf bei Verwandten, Freunden oder Kollegen in
einer anderen Gemeinde zu suchen. Vorliegend ist X._ jedoch seit Ende 2012 nicht
mehr in St. Gallen wohnhaft, sondern begab sich unmittelbar nach dem Wegzug am
1. Januar 2013 in die Wohnung an der S._-strasse 00 in Rorschach. In dieser
Wohnung blieb sie bis zum amtlich ausgesprochenen Hausverbot vom 17. April 2014,
mithin über 15 Monate. Diese Zeitspanne kann nicht mehr als vorübergehend gewertet
werden. Der Unterstützungswohnsitz in St. Gallen wurde somit mit dem Wegzug von
X._ nach Art. 9 Abs. 1 ZUG beendet.
3.1.3. Unbestritten ist, dass sich X._ ab dem 1. Januar 2013 an der S._-strasse 00 in
Rorschach aufhielt. Nicht ausschlaggebend ist, ob für die Unterkunft ein Mietzins
entrichtet wurde oder nicht (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich
[Neuauflage 2012], 3.2.01 Unterstützungswohnsitz Erwachsener, Ziff. 4.4,
www.sozialhilfe.zh.ch). Unerheblich für die Beurteilung ist weiter, ob Y._ diesen
Aufenthalt als Dauerlösung betrachtete oder nicht. Es kommt einzig darauf an, ob aus
dem Verhalten von X._ darauf geschlossen werden konnte, dass sie sich mit der
Absicht dauernden Verbleibens in Rorschach aufhielt. Mit ihrer Beharrlichkeit, die
Wohnung nicht freiwillig zu verlassen, zeigte sie, dass sie in Rorschach bleiben wollte.
Die Motive für die Begründung oder Aufgabe des Lebensmittelpunkts sind im Übrigen
nicht massgebend; wollte sie sich – den Ausführungen der Beschwerdeführerin folgend
– also in erster Linie deshalb in Rorschach anmelden, damit sie Sozialhilfeleistungen
erhält, dann stünde dieses Motiv der Begründung eines Unterstützungswohnsitzes
nicht entgegen (vgl. Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement
[EJPD] vom 27. Februar 2007 E. 12.2 f. mit Hinweis auf Thomet, a.a.O., Rz. 97). Soweit
die Beschwerdeführerin geltend macht, X._ habe sich nur unregelmässig in Rorschach
aufgehalten, kann ihr zumindest für den Zeitraum von Januar 2013 bis April 2014 nicht
gefolgt werden. So ersuchte Y._ am 14. April 2014 die Beschwerdeführerin, X._ ein
Hausverbot für die Liegenschaft an der S._-strasse 00 in Rorschach zu erteilen
(act. 11/5b/9). In der Folge teilte die Beschwerdeführerin am 17. April 2014 X._ mit,
dass ihr das Betreten der besagten Liegenschaft mit sofortiger Wirkung amtlich
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verboten sei (act. 11/9a/5); die Anzeige wurde von ihr am 19. April 2014 in Rorschach
quittiert (act. 11/36a/8). Eine solche Anordnung macht jedoch nur Sinn, wenn sie sich
tatsächlich regelmässig in der Wohnung aufgehalten hat. Am 24. September 2013
meldete X._ sodann ihren Zuzug dem Einwohneramt der Stadt Rorschach (act. 11/5b/
2). Selbst wenn eine formelle polizeiliche Anmeldung mangels fester Wohnadresse
noch nicht möglich gewesen sein sollte, bekräftigte X._ mit dieser Mitteilung im Sinn
von Art. 4 Abs. 2 ZUG ihre Absicht, ihren neuen Lebensmittelpunkt dauerhaft in
Rorschach zu begründen. Auch die daraufhin unternommenen Versuche, in Rorschach
eine geeignete Unterkunft zu finden, und ein weiterer Anmeldungsversuch vom
14. Februar 2014 (vgl. act. 11/9b/7) bestätigen diese Absicht (vgl. BGer 2A.420/1999
vom 2. Mai 2000 E. 6b). Damit ist erstellt, dass sich X._ von Januar 2013 bis
mindestens Mitte April 2014 mit der Absicht dauernden Verbleibens in Rorschach
aufhielt.
3.1.4. X._ verliess aufgrund des Hausverbots die Wohnung an der S._-strasse 00 in
Rorschach und kam per 1. Mai 2014 in der Wohnung von Q._ an der L._-strasse 01,
ebenfalls in Rorschach, unter, was vom Mieter mit Schreiben vom 30. April 2014
bestätigt wurde (act. 11/9a/11). Irrelevant ist, ob ein schriftliches Einverständnis des
Vermieters zur Untermiete vorliegt oder nicht. Insbesondere muss die Zustimmung
nicht schriftlich erteilt werden, sondern es genügt ein mündliches Einverständnis oder
auch die blosse Duldung der Untervermietung (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch des
Kantons Zürich, a.a.O., Ziff. 4.3). Weiter handelt es sich um eine privatrechtliche
Angelegenheit, welche zwischen (Haupt-)Mieter und Vermieter zu klären ist, und nicht
vom Einwohneramt. Überdies hat X._ ihren in Rorschach begründeten
Unterstützungswohnsitz nicht bereits dadurch wieder eingebüsst, indem sie kurzfristig
bei nicht näher bekannten Personen, welche nicht in Rorschach wohnen, unterkam.
Vielmehr ist der Vorinstanz beizupflichten, dass – sofern X._ in dieser Zeit tatsächlich
mehrmals an anderen Orten übernachtet haben soll – das stetige Zurückkommen nach
Rorschach als Indiz für einen Lebensmittelpunkt in Rorschach – und zwar auch nach
Mitte April 2014 – zu werten ist. Der Abschluss eines Mietvertrags für ein möbliertes
Zimmer an der G._-strasse 02 in Rorschach per Anfang Juli 2014 bekräftigt die
Absicht von X._, sich weiterhin in Rorschach aufhalten zu wollen. Aus den genannten
Umständen ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz bzw. die
Beschwerdegegnerin auf die Befragung von Y._ und Q._ verzichtet haben.
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3.1.5. Da sich X._ nachgewiesenermassen bereits ab 1. Januar 2013 mit der Absicht
dauernden Verbleibens in Rorschach aufhielt, befand sich ihr Unterstützungswohnsitz
ab diesem Zeitpunkt in Rorschach. Damit erübrigen sich Ausführungen dazu, dass
bereits der tatsächliche Aufenthalt die Zuständigkeit für Sozialhilfe begründet, wenn die
Bedürftige über keinen Unterstützungswohnsitz verfügt (vgl. GVP 2006 Nr. 24 E. 4).
3.2. Fest steht, dass X._ nicht freiwillig aus der Wohnung an der S._-strasse 00 in
Rorschach ausgezogen ist, sondern ihr der weitere Aufenthalt in der Wohnung mittels
amtlicher Anzeige verboten wurde. Aktenkundig ist weiter, dass sowohl ihre Versuche,
sich in Rorschach anzumelden, als auch die Suche nach Wohnraum in Rorschach
erfolglos blieben. Umstritten ist dagegen, ob das Verhalten der Beschwerdeführerin
bzw. ihrer Organe darauf ausgerichtet war, den Wegzug von X._ aus Rorschach zu
bewirken, indem die Behörde auf unfaire Weise aktiv wurde.
3.2.1. Nach Art. 25 Abs. 1 SHG darf die politische Gemeinde eine Person, die um
finanzielle Sozialhilfe nachsucht oder solche bezieht, nicht veranlassen, aus der
Gemeinde wegzuziehen, auch nicht durch Umzugsunterstützungen oder andere
Begünstigungen, wenn dies nicht im Interesse dieser Person liegt. Bei
Widerhandlungen gegen dieses Verbot bleibt der Unterstützungswohnsitz nach Art. 25
Abs. 2 SHG am bisherigen Wohnort so lange bestehen, als die betroffene Person ihn
ohne behördlichen Einfluss voraussichtlich nicht verlassen hätte, längstens aber
während fünf Jahren. Diese Regelung entspricht inhaltlich derjenigen, die nach Art. 10
ZUG im interkantonalen Verhältnis gilt. Somit ist es verboten, einen Bedürftigen aus
dem Kanton auszuweisen oder ihn durch behördliche Schikanen zum Wegzug zu
veranlassen. Aber auch behördliche Interventionen bei Arbeitgebern oder Vermietern
mit dem Zweck, sie zur Auflösung eines Arbeits- oder Mietvertrages mit dem
Bedürftigen zu veranlassen, sind unzulässig. Sodann ist das Angebot einer
Umzugsunterstützung, um den Bedürftigen zu einem Wegzug zu veranlassen,
untersagt (Thomet, a.a.O., Rz. 157). Dass es im Interesse des Bedürftigen lag, dessen
Wegzug zu veranlassen, hat der bisherige Wohnkanton zu beweisen (Thomet, a.a.O.,
Rz. 158). Nach Sinn und Zweck von Art. 10 ZUG und Art. 25 SHG ist unter
„Abschieben“ ein behördliches Verhalten zu verstehen, das darauf ausgerichtet ist, den
Wegzug des Bedürftigen zu bewirken, obschon dieser nicht in dessen Interesse liegt.
Dieses Verhalten besteht in der Regel darin, dass die Behörde im eigenen Interesse auf
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unfaire Weise aktiv wird, sei es, dass sie auf den Vermieter oder den Arbeitgeber des
Bedürftigen Einfluss nimmt, sei es, dass sie dem Bedürftigen für den Fall, dass er
wegzieht, finanzielle oder andere Vorteile in Aussicht stellt (VerwGE B 2008/95 vom
22. Januar 2009 E. 2.2.2.1, www.gerichte.sg.ch).
3.2.2. Am 24. September 2013 wollte sich X._ in Rorschach polizeilich anmelden. Mit
Schreiben vom 6. November 2013 bestätigte Y._, dass X._ seit einiger Zeit
vertragsfrei in seiner Wohnung an der S._-strasse 00 in Rorschach wohnen könne
(act. 11/5b/3). Gestützt darauf führte die Beschwerdeführerin am 26. November 2013
ein Gespräch mit Y._ über den Aufenthalt von X._ in dessen Wohnung (act. 11/5b/6).
Am 4. Dezember 2013 verweigerte die Beschwerdeführerin die polizeiliche Anmeldung
sodann mit der Begründung, X._ könne keinen Mietvertrag vorlegen und gemäss
Auskunft von Y._ bestehe ein Mietverhätlnis auch nicht (act. 11/5b/7). Der damalige
Rechtsvertreter von X._ wies die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 14. Februar
2014 zu Recht darauf hin, dass es unerheblich ist, ob ein Mietvertrag besteht oder
nicht. Zwar ist das Einwohneramt befugt, die tatsächlichen Wohnverhältnisse
abzuklären. So bestimmt Art. 9 des Gesetzes über Niederlassung und Aufenthalt
(sGS 453.1, NAG) in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister
(SR 431.02, Registerharmonisierungsgesetz, RHG), dass Vermieterinnen, Vermieter und
Liegenschaftsverwaltungen dem Einwohneramt unentgeltlich Auskunft über
einziehende, ausziehende sowie wohnhafte Mieterinnen und Mieter erteilen. Zu
berücksichtigen ist jedoch, dass Art. 12 Abs. 1 RHG sich als ergänzende Bestimmung
zur Regelung der Meldepflicht der Bevölkerung gemäss Art. 11 RHG bzw. Art. 8 NAG
versteht. Die Bestimmung soll nur subsidiär als „ultima ratio“ bei nicht anders lösbaren
Problemfällen angewendet werden. Diese Subsidiarität setzt also voraus, dass die
gewünschten Informationen grundsätzlich zuerst und so weit als möglich bei der
betroffenen Person eingeholt werden, die im Sinne von Art. 11 RHG bzw. Art. 8 NAG
der Meldepflicht unterliegt (BBl 2012 464). Das Vorhandensein eines Mietvertrags kann
zwar ein Indiz für die Absicht dauernden Verbleibens sein. Das Fehlen eines solchen
besagt bei von der Sozialhilfe abhängigen Personen jedoch wenig aus, da bei knappen
finanziellen Verhältnissen die Wahrscheinlichkeit gross ist, dass diese unentgeltlich bei
Kollegen oder Verwandten unterkommen. Nachdem sich X._ beim ersten Versuch,
sich polizeilich anzumelden, bereits knapp zehn Monate in Rorschach in derselben
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Wohnung aufhielt, ist unter den genannten Umständen nicht nachvollziehbar, weshalb
weitergehende Abklärungen getroffen wurden, ob ein Mietverhältnis besteht oder nicht.
Die in der Folge verweigerte Anmeldung alleine genügt aber noch nicht, dass von
einem „Abschieben“ gesprochen werden könnte. Insbesondere gesteht die Vorinstanz
selbst ein, dass nicht belegt sei, ob die Beschwerdeführerin auf unfaire Weise auf Y._
Einfluss genommen habe. Immerhin gestand der Stadtpräsident von Rorschach in
einem Zeitungsinterview jedoch ein, Y._ gefragt zu haben, ob er wisse, „was für Leute
er nach Rorschach hole“, und mit welchen Konsequenzen (act. 11/9a/8). Damit gab er
ihm unmissverständlich zu erkennen, dass er mit der Zurverfügungstellung der
Wohnung an der S._-strasse 00 in Rorschach an X._ nicht einverstanden sei.
In der Folge kam X._ bei Q._ unter. Gemäss seinen Aussagen musste sie jedoch
bereits in der ersten Nacht aufgrund eines übermässigen Alkoholkonsums ins Spital
eingeliefert werden (act. 11/5b/11). Mit Hilfe des Sozialdienstes des Spitals Rorschach
bewarb sich X._ in der Folge für ein Zimmer in der Pension D._ in Rorschach.
Gemäss Aktennotiz vom 2. Juli 2014 teilten die Sozialen Dienste Rorschach der
Vermieterin mit, dass diese „natürlich machen könne, was ihr beliebe, nur solle sie sich
doch bei allen Vorvermietern über X._ erkundigen und sich von ihr sämtliche Adressen
der Vermieter geben lassen“ (act. 11/22a/5). Eine solche Aussage ist durchaus
geeignet, bei einer möglichen Vermieterin genügend Misstrauen zu erwecken, um vom
Abschluss eines Mietvertrags abzusehen; andere Gründe für einen solchen Hinweis an
eine Vermieterin sind jedenfalls nicht ersichtlich. Ein solches Verhalten von einer
Sozialbehörde, welche gestützt auf Art. 8 lit. b SHG verpflichtet ist, durch Mithilfe bei
der Suche nach Arbeit und Wohnraum betreuende Sozialhilfe zu leisten (vgl. hierzu die
zutreffenden rechtlichen Ausführungen in E. 5.3.4 des angefochtenen Entscheids), ist
als unredlich zu qualifizieren. In der Folge teilte die Vermieterin denn auch mit, X._ kein
Zimmer zu vermieten (act. 11/22a/5).
Per 4. Juli 2014 konnte X._ an der G._-strasse 02 in Rorschach ein möbliertes
Zimmer beziehen (act. 11/22a/12) und dem Einwohneramt einen unterzeichneten
Mietvertrag vorlegen. Dennoch wurde ihr vom Einwohneramt Rorschach die polizeiliche
Anmeldung verweigert (act. 11/22a/5). Plausible Gründe, weshalb die Eintragung ins
Einwohnerregister nicht vorgenommen wurde, sind nicht ersichtlich und werden auch
nicht vorgebracht. Wie bereits bei Y._ nahm der Stadtpräsident auch mit der
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Vermieterin des Zimmers an der G._-strasse 02 in Rorschach Kontakt auf.
Unbestritten ist, dass er diese darauf hingewiesen hat, die zimmerweise Vermietung
gleiche Beherbergungsbetrieben, ohne dass die für solche Betriebe vorgeschriebenen
Feuerschutzmassnahmen getroffen würden und die Überbenutzung der Wohnungen
führe durch eine zimmerweise Vermietung vielfach zu einem Parkplatzbedarf von mehr
als einem Parkplatz je Wohnung. Was er mit diesem Anruf bezwecken wollte, ausser
erneut – wenn auch nicht in derselben Klarheit wie bei Y._ – seinen Unmut über die
geplante Zimmervermietung an X._ kundzutun, ist nicht ersichtlich. Kurze Zeit später
wurde denn auch das Mietverhältnis aufgelöst. Weiter erstaunt, dass – obwohl das
Meldewesen in den Zuständigkeitsbereich des Einwohneramts fällt – sich der
Stadtpräsident persönlich darum kümmerte. Dadurch gab er klar zum Ausdruck, die
Angelegenheit zur „Chefsache“ zu erklären. Ob die Mitarbeiterin des Einwohneramts
tatsächlich gesagt haben soll, die polizeiliche Anmeldung dürfe infolge Anweisung des
„Chefs“ nicht entgegengenommen werden, spielt deshalb eine untergeordnete Rolle,
weshalb auf deren Befragung verzichtet werden durfte.
3.2.3. Zusammenfassend ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass in der Vorgehensweise
der Beschwerdeführerin eine systematische Weigerung ersichtlich ist, X._ in der
politischen Gemeinde Rorschach ins Einwohnerregister einzutragen und ihr – wegen
fehlender Eintragung – ordentliche Sozialhilfe auszurichten. Gerade diese
Gesamtschau macht deutlich, dass die Beschwerdeführerin im eigenen Interesse auf
unfaire Weise aktiv wurde. Durch dieses Verhalten war X._ genötigt, aus Rorschach
wegzuziehen und sich per 1. Dezember 2014 wieder in St. Gallen anzumelden. Damit
hat die Beschwerdeführerin gegen das Verbot der Abschiebung gemäss Art. 10 Abs. 1
ZUG bzw. Art. 25 Abs. 1 SHG verstossen.
3.3. Die Vorinstanz verpflichtete die Beschwerdeführerin aufgrund der Verletzung des
Abschiebeverbots, die der Beschwerdegegnerin aufgrund der sozialhilferechtlichen
Unterstützung von X._ seit 1. Dezember 2014 bis 30. November 2019 – mithin für fünf
Jahre – bereits entstandenen und noch entstehenden Kosten zu übernehmen. Die
Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, dass für die Verhängung der Maximalstrafe
angesichts der gesamten Umstände kein Raum bestehe. Im (Sub-)Eventualantrag
beantragt sie deshalb, die angefallenen und noch entstehenden Kosten seien von ihr
während einer Dauer von längstens einem Jahr zu übernehmen.
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3.3.1. Nach Art. 10 Abs. 2 ZUG bzw. Art. 25 Abs. 2 SHG bleibt bei Widerhandlung
gegen das Verbot der Abschiebung der Unterstützungswohnsitz am bisherigen
Wohnort so lange bestehen, als die betroffene Person ihn ohne behördlichen Einfluss
voraussichtlich nicht verlassen hätte, längstens aber während fünf Jahren. Ob und
wann der Bedürftige den Kanton bzw. die Gemeinde voraussichtlich ohnehin verlassen
hätte, dürfte meist schwierig festzustellen sein. Bei einem seit vielen Jahren am
gleichen Ort sesshaften und im gleichen Betrieb arbeitenden Bedürftigen ist eine
Wegzugsabsicht in der Regel unwahrscheinlich. Ein Bedürftiger hingegen, der schon
häufig Arbeitsplatz und Wohnort über die Kantons- bzw. Gemeindegrenzen hinaus
wechselte und nie lange im gleichen Ort wohnte, wäre vermutlich bei Gelegenheit auch
wieder aus dem Kanton bzw. der Gemeinde weggezogen. Bei der Bemessung der
Straffrist ist auch das Mass des behördlichen Verschuldens zu berücksichtigen
(Thomet, a.a.O., Rz. 161).
3.3.2. Unbestritten bzw. aufgrund der Akten belegt lebte X._ in der Zeit von August
1995 bis Ende 2012 an folgenden Orten (act. 11/5b/14):
- 1. August 1995 – 19. Februar 1996: Rorschach (6 1⁄2 Monate)
- 20. Februar 1996 – März 1998: Arbon (1 Jahr)
- April 1998 – 15. Oktober 2000: Thal (2 1⁄2 Jahre)
- 16. Oktober 2000 – 8. April 2005: Rorschach (4 1⁄2 Jahre)
- August 2005 – 31. Dezember 2012: St. Gallen (7 1⁄2 Jahre)
Ins Auge springt, dass die Aufenthalte von X._ an einem Ort immer länger wurden und
die letzten beiden Aufenthalte schliesslich beinahe fünf bzw. über sieben Jahre
dauerten. Weiter fällt auf, dass sie seit ihrem ersten Aufenthalt in Rorschach von
August 1995 bis Februar 1996 regelmässig dorthin zurückkehrte, so auch am 1. Januar
2013. Zu berücksichtigten ist schliesslich, dass das Verschulden der
Beschwerdeführerin als nicht mehr leicht bezeichnet werden kann. Damit ist nicht zu
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beanstanden, dass die Vorinstanz eine Unterstützungspflicht für die Maximaldauer von
fünf Jahren angenommen hat. Ihr kann insbesondere nicht vorgeworfen werden, sie
habe das ihr zustehende Ermessen nicht korrekt ausgeübt. Unter diesen Umständen ist
von untergeordneter Bedeutung, dass vorliegend die durchschnittliche
Aufenthaltsdauer rund vier Jahre beträgt. Die Beschwerdegegnerin ist folglich so zu
stellen, als wäre X._ per 1. Dezember 2014 nicht nach St. Gallen gezogen, wo sie
seither sozialhilferechtlich unterstützt wird. Die Beschwerdeführerin ist daher
verpflichtet, der Beschwerdegegnerin die aufgrund der sozialhilferechtlichen
Unterstützung von X._ seit 1. Dezember 2014 bereits entstandenen und bis maximal
30. November 2019 noch entstehenden Kosten zu vergüten (vgl. Ziff. 4 des
angefochtenen Entscheids).
4. (...).