# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 7cdee555-f929-4529-b6b7-d1594d7da02d
**Court:** VD_TC
**Chamber:** VD_TC_031
**Year:** 2009
**Language:** fr
**Jurisdiction:** VD / Région lémanique
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Vu les faits suivants
A.
Par courriel du 26 août 2009, Corinne Lavanchy a requis l'autorisation d'organiser une manifestation sur le domaine public à Vevey le samedi 17 octobre 2009. Le 28 août 2009, Police Riviera a refusé la demande, notamment faute d'informations suffisantes. Elle précisait que l'utilisation d'un mégaphone était interdite par les dispositions du règlement général de police; le samedi en question, le marché était déplacé sur le quai Perdonnet en raison de la présence du cirque Knie sur la place du Marché (Grande-Place). Si l'intéressée entendait maintenir sa demande, elle était invitée à s'adresser à la Municipalité de Vevey, autorité compétente.
B.
Le 10 septembre 2009, Corinne Lavanchy a précisé qu'il s'agissait d'une demande faite par Azote (sic), de manifester sur la place du Marché, devant le kiosque Bois d'Amour (à savoir devant l'entrée principale du cirque Knie), le samedi 17 octobre 2009 de 14h à 15h. La manifestation serait "
statique, pacifique, d'une heure, contre l'exploitation des animaux dans les cirques
". Elle utiliserait "
banderoles, slogans, mégaphone
" et compterait entre douze et quinze participants. Corinne Lavanchy ajoutait:
"Nous souhaitons en effet manifester et pas seulement tenir un stand d'informations. De tels événements ont eu lieu régulièrement depuis trois ans dans toute la Suisse. Ils n'ont jamais posé problème à l'ordre public.
Les participants ne sont de loin pas des casseurs ou des terroristes, leur but est de faire passer un message publiquement et de manière pacifiste. Pour vous en convaincre vous pouvez consulter le site www.azote.ch (sic).
Nous sommes persuadés qu'une manifestation telle qu'elle est demandée ci-dessus est le meilleur moyen de faire passer notre message, non seulement après de la population mais également auprès du cirque Knie lui-même.
La courte durée (1 heure) et l'heure choisie nous semble acceptable en ce qui concerne la tranquillité du voisinage.
Par ailleurs, s'agissant d'un petit groupe de personnes raisonnables, aucun débordement n'est à craindre. (...)"
Elle annexait une "infobrochure" décrivant l'objectif d'AZOT (Aktion Zirkus Ohne Tiere), à savoir l'abolition de l'utilisation des animaux dans les cirques, indiquant comme contact "Association Aktion Zirkus ohne Tiere".
C.
Par lettre du 2 octobre 2009, Police Riviera a informé l' "Association Azot", par Corinne Lavanchy, que la Municipalité avait refusé l'autorisation sollicitée dans sa séance du 24 septembre précédent. Police Riviera précisait que cette décision était motivée par le fait que la manifestation était de nature à troubler l'ordre et la tranquillité publics lors d'une manifestation réunissant principalement un jeune public, à savoir la représentation de 15h du cirque Knie le jour en question. Cette détermination faisait référence aux dispositions de l'art. 70 du règlement général de police de la Ville de Vevey du 22 avril 1977.
D.
Agissant le 11 octobre 2009 par l'intermédiaire de son mandataire, Corinne Lavanchy a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle indiquait en particulier qu' "AZOT" n'était pas une association, mais une campagne nationale. Toutes les informations nécessaires sur celle-ci figuraient sur le site www.azot.ch. Corinne Lavanchy concluait à ce que la décision attaquée soit annulée, à ce que la manifestation prévue le 17 octobre 2009 soit autorisée selon les termes de la demande du 10 septembre 2009 et à ce que les frais de justice soient mis à la charge des autorités veveysannes.
E.
La municipalité, Police Riviera et Gebrüder Knie, Schweizer National-Circus AG Rapperswil (Knie Frères, Cirque National Suisse SA Rapperswil) (Fratelli Knie, Circo Nationale Svizzero SA Rapperswil) (ci-après: le cirque Knie), se sont exprimés le 14 octobre 2009.
a) La municipalité conclut formellement au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, subsidiairement, par voie de mesures provisionnelles, à ce que la recourante soit astreinte au dépôt immédiat, avant le samedi 17 octobre 2009, d'une garantie de 10'000 fr. dont le sort serait déterminé lors de la décision finale concernant la cause. Dans ses motifs, la municipalité confirme l'inadéquation du lieu et du moment choisi, mais relève qu'un stand dressé une heure le samedi matin au marché, lequel sera déplacé en raison de la présence du cirque sur une portion du Quai Perdonnet, "
aurait parfaitement pu convenir
".
b) Police Riviera conclut en substance au rejet du recours, alternativement à ce qu'il soit partiellement admis en ce sens que l'autorisation de manifestation ne soit délivrée qu'à la condition suivante:
- la manifestation doit avoir lieu à "
une distance suffisamment éloignée
" ou lors du marché du samedi en matinée.
c) Le cirque Knie conclut en substance au rejet du recours, subsidiairement à ce qu'il soit partiellement admis, en ce sens que l'autorisation de manifestation soit soumise aux conditions suivantes:
- la manifestation doit avoir lieu à au moins 500 m de l'entrée principale du cirque;
- la manifestation doit s'adapter aux conditions du lieu et ne pas gêner les visiteurs du cirque;
- l'utilisation d'un mégaphone est à proscrire;
- les flyers doivent être interdits ou n'être distribués que sur le lieu de la manifestation, en respectant la distance de 500 m précitée;
- toute allusion à la cruauté envers les animaux doit être interdite.
F.
Le tribunal a statué par voie de délibération et de circulation.

## Considerations

Considérant en droit
1.
Le recours déposé par Corinne Lavanchy en tant que personne individuelle
est recevable, dès lors qu'elle est destinataire de la décision attaquée et habilitée à se prévaloir des libertés d'opinion et de réunion. La question de savoir si le groupe "AZOT" est, ou non, une association souffre ainsi de demeurer indécise.
2.
a) Selon l'ATF 132 I 256 consid. 4 (traduit in JdT 2007 I 327), le TF a résumé les principes des libertés d’opinion et de réunion concernant les manifestations sur le domaine public dans l'ATF 127 I 164 consid. 5 (JdT 2003 I 291).
L'art. 16 Cst. garantit expressément la liberté d’opinion et confère à chaque personne le droit de se former librement une opinion, de l’exprimer et de la diffuser sans entraves. Y sont inclues les formes les plus diverses d'expression d’opinion. La liberté de réunion conformément à l’art. 22 Cst. garantit le droit d’organiser des réunions, d’y prendre part ou de ne pas y prendre part. Correspondent à la notion de réunion au sens de cette disposition les formes les plus diverses de regroupements de personnes dans le cadre d’une certaine organisation et dans le but, compris au sens large, de se former ou d'exprimer mutuellement une opinion (voir également ATF 132 I 49 consid. 5.3).
Du point de vue des libertés d’opinion et de réunion, les manifestations qui requièrent une utilisation du domaine public présentent des caractéristiques particulières dû à leur usage accru du domaine public. De telles manifestations impliquent la mise à disposition d’une partie du domaine public, elles en limitent l'usage simultané par des non-manifestants et ne permettent plus, localement et temporairement, un usage commun. Cette situation exige qu’un ordre de priorité soit fixé entre les différents usagers et cela permet de soumettre la tenue de manifestations à l'exigence d'une autorisation. Les libertés d'opinion et de réunion ont comme caractéristique, en relation avec les manifestations, d’aller au-delà de purs droits de défense (face à l’Etat) et comportent une composante de prestation. Les droits fondamentaux imposent, dans certaines limites, que le domaine public soit mis à disposition ou que, selon les circonstances, un autre lieu soit proposé qui prenne en compte d’une autre manière le besoin de publicité des organisateurs. De plus, les autorités sont tenues, par des mesures appropriées, notamment par l'octroi d'une protection policière suffisante, de veiller à ce que les manifestations publiques puissent effectivement avoir lieu et qu’elles ne soient pas perturbées ou empêchées par des opposants.
Dans le cadre de la procédure d'autorisation, l’autorité peut prendre en considération les motifs de police allant à l'encontre de la manifestation, l’utilisation adéquate des installations publiques disponibles dans l'intérêt de la collectivité et du voisinage ainsi que l'atteinte portée par la manifestation aux libertés des tiers non-manifestants. Font partie des motifs de police notamment ceux qui tiennent de la circulation publique ou privée, qui tendent à éviter des immissions excessives, à préserver la sécurité et à écarter des dangers directs découlant de débordements, de bagarres, de violences ainsi que d'atteintes et de délits de toutes sortes. L’ordre public ne permet pas des manifestations d’opinion qui sont liées à des actes illicites ou qui visent un but à caractère violent. Dans le cadre de la procédure d’autorisation, il y a lieu de tenir compte - en plus de l'interdiction de l’arbitraire et du principe de l’égalité - du caractère idéal des libertés d’opinion et de réunion; il n’est en particulier pas déterminant de savoir si les opinions et les intérêts défendus par les manifestants apparaissent comme étant plus ou moins valables aux yeux des autorités compétentes. Les différents intérêts doivent bien plutôt être mis en balance et pesés les uns par rapport aux autres d’un point de vue purement objectif. En respectant le principe de la proportionnalité, il est possible de fixer des charges et des conditions aux organisateurs ainsi que d’exiger de leur part une collaboration correspondante proportionnée.
En ce sens, il existe en principe, sur la base des libertés d’opinion et de réunion, un droit conditionnel d’utiliser le domaine public pour des manifestations avec appel au public. Lors de la procédure d’autorisation, il ne faut pas seulement examiner l’admissibilité respectivement l’inadmissibilité de la requête, mais aussi les conditions cadres, les éventuelles charges ainsi que les alternatives possibles. Les organisateurs ne peuvent dès lors pas exiger de pouvoir effectuer une manifestation à un endroit et à un moment déterminés ainsi qu’à des conditions cadres qu’ils auraient eux-mêmes définies. En revanche, ils ont droit à ce que l’effet d’appel au public qu’ils ont prévu soit pris en considération.
Les garanties contenues dans l’art. 11 CEDH (en relation avec l’art. 10 CEDH) ainsi que dans l’art. 21 Pacte ONU II ne vont, selon la jurisprudence fédérale, pas au-delà de ces principes découlant des art. 16 et 22 Cst. concernant les manifestations sur le domaine public.
b) Dans le canton, la liberté d'opinion est garantie par l'art. 17 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), ainsi qu'il suit:
Ar
t. 17 Libertés d'opinion et d'information
1 Les libertés d'opinion et d'information sont garanties.
2 Elles comprennent :
a. le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion, comme de s'en abstenir;
b. le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser;
c. le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose.
Quant à la liberté de réunion et de manifestation, elle est garantie par l'art. 21 Cst-VD. Les alinéas 2 et 3 de cette disposition constituent la base légale permettant de soumettre les manifestations organisées sur le domaine public à autorisation, à les interdire ou à les soumettre à des restrictions si l'ordre public est menacé, dans les termes suivants:
Art. 21 Liberté de réunion et de manifestation
1 Toute personne a le droit d'organiser une réunion ou une manifestation et d'y prendre part. Nul ne peut y être contraint.
2 La loi ou un règlement communal peut soumettre à autorisation les manifestations organisées sur le domaine public.
3 L'Etat et les communes peuvent les interdire ou les soumettre à des restrictions si l'ordre public est menacé.
La Commune de Vevey a fait usage de ces possibilités à l'art. 70 al. 1
er
de son règlement général de police du 22 avril 1977, selon lequel:
Art. 77
Aucune manifestation publique, en particulier aucune réunion ni cortège, ne peut avoir lieu sans la permission de la direction de police. la direction de police peut prescrire aux organisateurs des mesures d'ordre. Elle peut refuser ou retirer le permis si ces mesures ne sont pas prises. Seule la Municipalité est compétente pour interdire une manifestation publique pour les motifs relevant de la tranquillité et de l'ordre public.
(...)
En outre, l'art. 44 al. 2 de ce même règlement prescrit que l'usage d'appareils diffuseurs de son est interdit, lorsqu'ils gênent la tranquillité d'autrui.
3.
En l'espèce, la réunion voulue par la recourante constitue une manifestation sur la place publique, avec appel au public. Les principes exposés ci-dessus sont donc applicables. A juste titre, la recourante ne conteste pas que la décision attaquée - interdisant la manifestation - repose sur une base légale suffisante et a été prise par l'autorité compétente. Seule pose problème la question de la proportionnalité.
a) La recourante poursuit un but idéal licite, à savoir la défense des animaux. En outre, la manifestation voulue n'est pas de grande envergure. Selon les déclarations de la recourante, elle est limitée au maximum à quinze participants, elle sera "
statique
" (il ne s'agit pas d'une marche), il ne sera fait recours qu'à un stand d'information, à des panneaux et banderoles et à l'expression de slogans "
non injurieux
". Enfin, la manifestation ne durera qu'une heure.
b) Cela étant, le but de défense des animaux poursuivi par la recourante vise plus précisément à obtenir l'abolition des animaux dans les cirques, en raison des conditions de détention, de dressage et de stress imposées aux animaux, qu'elle estime inadmissibles. La manifestation en cause a ainsi pour objectif de propager cette opinion auprès du public. Selon les photos figurant sur le site internet de la recourante, les panneaux/banderoles utilisés lors de manifestations précédentes comportent les slogans suivants:
- "pas d'animaux dans les cirques"
- "l'exploitation des animaux pour le profit et le divertissement est une honte"
- "pour un cirque sans animaux"
- "non au spécisme"
- "animaux esclaves, on ne veut plus voir ça!"
- "les animaux ne sont pas nos esclaves"
Par ailleurs, l'article également reproduit sur le site décrit ainsi qu'il suit la manifestation similaire qui a eu lieu à Lausanne le samedi précédent, soit le 10 octobre 2009:
"Manif énergique à Lausanne
Manifestation à Lausanne: mobilisation énergique devant Knie
Samedi après-midi à Lausanne, le cirque Knie était sous pression: La manifestation AZOT pour des cirques sans animaux, statique et bruyante, s'est tenue durant une heure trente devant l'entrée même du cirque.
Munies de banderoles, de grands panneaux et de porte-voix, ce sont près de trente personnes qui ont crié leur revendication d'abolition de l'exploitation animale dans les cirques. Des tracts ont été distribués au public, qui passait devant la manifestation. La musique de cirque en orgue de barbarie, rapprochée pour l'occasion, n'a pas suffi à couvrir les vigoureux sifflets, discours et slogans, au grand dam des cadres de l'entreprise Knie, qui surveillaient l'événement avec inquiétude.
Les discours et slogans ont rappelé que, quelle que soit la condition de détention des animaux dans le cirque, le fait même de les retenir prisonniers toute leur vie et de les contraindre à faire des numéros, ainsi qu'à vivre sur des parkings et dans des camions, constitue un acte de domination injustifiable, qui ne devrait plus exister à notre époque. Les animaux ne sont pas nos esclaves! Les manifestant-e-s ont appelé au boycott des cirques animaliers."
Toujours sur le site, un autre article évoque la manifestation similaire intervenue à Genève le samedi 12 septembre 2009:
"Samedi 12 septembre avant le show de l'après-midi, ce sont de fortes huées et de vigoureux slogans qui ont accueilli le public et secoué la routine du cirque Knie à Genève. Plus d'une vingtaine de citoyens et de citoyennes opposé-e-s à l'exploitation des animaux dans les cirques pour le divertissement et le profit humains se sont rassemblé-e-s devant l'entrée et ont scandé durant une heure pleine des slogans abolitionnistes: "Ni dans les cirques, ni dans les zoos, liberté pour tous les animaux", "enclos, cages et camions, pour les animaux c'est la prison", "Knie, barbarie, cesse d'exploiter les animaux", etc.
La manifestation visait à la fois à appeler au boycott des cirques animaliers, et à faire pression sur le plus grand cirque animalier en Suisse afin qu'il fasse le choix éthique d'abolir l'exploitation animale pour ses spectacles.
Un stand d'information a permis de faire signer plusieurs pétitions contre la détention des animaux dans les cirques, et des milliers de flyers d'information ont été distribués au public, pour la plupart des familles, très intriguées par l'événement."
Le site annonce de même la prochaine manifestation de Vevey (dite "
en attente d'autorisation
"), en mentionnant non seulement une "
manifestation statique, bruyante, panneaux, banderoles, slogans
", mais encore des "
tractages
", à savoir à l'évidence la distribution de tracts.
Le site comprend encore une "
infobrochure
", un "
flyer
" et une "
brochure
" destinée aux enfants. L'infobrochure vise à dénoncer les méthodes de dressage des animaux et leurs conditions de détention, en un mot, les "
maltraitances
" que les animaux subiraient dans un cirque. Le flyer répète les mêmes arguments et appelle au boycott des cirques avec animaux. Enfin, la brochure destinée expressément aux enfants leur expose, par des mots simples et des dessins, la même argumentation et les encourage à susciter la discussion en classe, ainsi qu'à écrire aux journaux.
c) Il résulte de ce qui précède que certains slogans, tels que
"Knie, barbarie, cesse d'exploiter les animaux"
qui ont été utilisés par AZOT selon les articles en cause, pourraient être de nature à porter atteinte à l'honneur de certains dirigeants et employés du cirque Knie. Il en va de même de tous les tracts, banderoles et autres qui mentionneraient la "
cruauté
" ou la "
maltraitance
" que subiraient les animaux du cirque Knie, nommément. De tels risques d'atteinte peuvent être pris en compte dans la pesée des intérêts. En revanche, contrairement à la requête du cirque Knie figurant dans ses observations, la cour de céans - qui n'est pas une instance pénale - n'est pas habilitée à interdire purement et simplement les communications susceptibles de constituer des atteintes à l'honneur. Une telle interdiction reviendrait en effet à exercer une censure préalable sur le contenu des opinions exprimées. On relèvera à cet égard que si les art. 173 ss CP limitent la liberté d'expression et d'information en interdisant de porter atteinte à l'honneur de personnes, le législateur pénal protège la libre communication d'informations et d'allégations vraies en disculpant l'auteur qui réussit à fournir la preuve de leur vérité (art. 173 al. 2 CP), à moins que ces allégations aient été articulées sans égard à l'intérêt public, dans le seul dessein de dire du mal d'autrui (art. 173 al. 3 CP). Cette réglementation nuancée vise à résoudre le conflit toujours délicat entre la liberté personnelle, qui protège l'honneur, et les libertés de communications (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2
ème
éd., 2006, ch. 546 p. 257). Certes, l'art. 261
bis
CP prohibe directement l'incitation publique à la haine ou à la discrimination envers une personne ou un groupe de personnes en raison de leur appartenance raciale, ethnique ou religieuse, ou la propagation d'une idéologie visant à rabaisser ou à dénigrer de façon systématique les membres d’une race, d’une ethnie ou d’une religion, mais les opinions exprimées par la recourante n'entrent à l'évidence pas dans ce cadre étroit.
Par ailleurs, les communications telles que décrites ci-dessus et l'appel au boycott des cirques animaliers portent également atteinte aux intérêts commerciaux du cirque Knie. Protégés par la liberté du commerce et de l'industrie, ces intérêts doivent être pris en considération dans le présent examen de la proportionnalité.
d) Toujours conformément au consid. b supra, les manifestations de la recourante ont, au moins à une occasion, comporté de
"
vigoureux sifflets, discours et slogans
", ainsi que l'utilisation d'un mégaphone. En outre, selon le site internet AZOT, la manifestation prévue à Vevey devrait inclure la distribution de tracts. Il ne s'agit ainsi pas d'une manifestation bon enfant, mais bien d'un activisme militant, de surcroît intrusif dans la mesure où il est exercé sur le passage obligé des spectateurs vers l'entrée principale du cirque.
La recourante entend manifester de 14h à 15h le samedi, soit avant la représentation de l'après-midi, laquelle attire dans une grande proportion des familles avec de jeunes enfants, dont la sensibilité doit être ménagée. Sous cet angle, l'usage de vigoureux sifflets, l'utilisation d'un mégaphone et le recours à des huées ne sont guère admissibles dans la mesure où les spectateurs ne peuvent s'y soustraire. A cela s'ajoute qu'à Vevey, la situation est particulière en ce sens que le cirque Knie est installé sur la place du Marché (Grande-Place), soit au centre ville, entre les quartiers commerçants et la vieille ville, et sur une surface relativement exiguë - les dimensions de ladite place étant d'environ 150 m sur 100 m. Selon les déclarations de la municipalité, "
Ie cirque occupe la totalité de la place, en ne laissant qu'un couloir étroit aux citoyens pour passer, pour acheter leurs tickets pour le spectacle ou simplement pour entrer sous la tente (...). Ainsi, l'espace étroit entre le Bois d'Amour, la Grenette au nord et l'entrée du cirque ne permet que de passer
." Dès lors, la densité usuelle de la foule le samedi après-midi au centre ville, encore intensifiée par la présence du cirque, et l'étroitesse du passage menant à l'entrée principale du cirque exigent des mesures de sécurité et d'ordre accrues. Il n'est de surcroît pas exclu - comme le soutient le cirque Knie dans ses observations - que les animaux puissent eux-mêmes être effrayés par les bruits excessifs issus de la manifestation, au point d'adopter des réactions inattendues, susceptibles d'être dangereuses pour les spectateurs.
Dans ces conditions, la manifestation ne peut être autorisée à l'entrée principale du cirque. Une distance d'au moins 100 m depuis l'entrée principale paraît adéquate pour garantir d'un côté les exigences de la communication voulue par AZOT et de l'autre côté les exigences de sécurité, de tranquillité et d'ordre publics, étant rappelé que les manifestants n'ont pas de droit à organiser leur manifestation à un endroit précis. Par ailleurs, il sied de retenir que l'usage du mégaphone aux côtés d'un stand statique le samedi après-midi au centre ville gêne la tranquillité publique, partant doit être interdit conformément à l'art. 70 du règlement général de police de Vevey.
4.
Tout bien pesé, l'autorisation requise par la recourante doit être accordée aux conditions suivantes:
- l'usage du mégaphone est interdit;
- la distribution de flyers/tracts/brochures est autorisée;
- la manifestation durera de 14h à 15h précisément;
- le nombre de participants sera d'au plus quinze personnes;
- la manifestation (et le stand d'information) seront situés à au moins 100 m de l'entrée principale du cirque.
5.
En invoquant l'art. 88 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), l'autorité intimée a requis que la recourante soit astreinte, dans l'hypothèse où la manifestation serait autorisée à titre provisionnelle à l'heure et à l'endroit requis par la recourante, au versement d'une garantie d'au moins 10'000 fr. destinée à couvrir d'éventuels dommages occasionnés par la manifestation au patrimoine de la commune.
Compte tenu de l'issue du recours, cette requête est sans objet.
6.
Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis. La décision attaquée doit être réformée dans le sens exposé au consid. 4 supra. Un émolument judiciaire réduit sera mis à la charge de l'autorité intimée et de la recourante, à part égale entre elles. La Commune étant assistée d'un mandataire professionnel, elle a droit à des dépens, réduits. Ceux-ci seront supportés par la recourante. Il est renoncé à imposer des frais judiciaires ou des dépens au cirque Knie, qui succombe partiellement, compte tenu des circonstances et dès lors qu'il a été attrait à la procédure par le tribunal sans être averti des conséquences possibles.