# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 9394206c-3f87-5a31-99ba-c59dcb41cb5f
**Court:** TI_TCA
**Chamber:** TI_TCA_001
**Year:** 2012
**Language:** it
**Jurisdiction:** TI / Ticino
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** 

## Facts

ritenuto,
in fatto
A. Il 21 ottobre 2011 il municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le prestazioni di Facility Management occorrenti al nuovo Centro Culturale _ (FU n. _ pag. _).
Gli atti di gara annunciavano che la commessa era suddivisa in tre moduli (servizi per l'utenza; servizio di sorveglianza della centrale; servizi di pulizia) e che le offerte sarebbero state valutate sulla scorta di criteri di costo e di qualità, così suddivisi:
- referenze della ditta 15%
- qualifica delle persone e delle competenze 15%
- analisi del mandato 30%
- concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi 30%
- luogo di prestazioni di lavoro 10%
fermo restando che la valutazione finale sarebbe stata operata dividendo l'importo offerto per i punti, debitamente ponderati, ottenuti nei predetti criteri di qualità. Il "documento di gara d'appal-to" precisava tutte le attività richieste in seno ad ogni modulo e le ore previste per l'adempimento dei compiti ivi contemplati, i criteri di idoneità richiesti e la documentazione da presentare per dimostrarne il soddisfacimento. Indicati gli atti da produrre nel contesto dell
'analisi del mandato
(una relazione di massimo tre pagine formato A4) e del
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi
(un esposto di due pagine A4 al massimo), il committente ha anticipato che i criteri di qualità sarebbero stati valutati applicando la seguente scala delle note:
nota 1 senza risposta (manca il documento)
nota 2 senza valore, non preso in considerazione (manca il riferimento al servizio appaltato)
nota 3 insufficiente, non raggiunge gli obiettivi
nota 4 sufficiente, raggiunge gli obiettivi minimi richiesti
nota 5 valido, il contenuto risponde alle aspettative e fornisce indicazioni superiori alla media delle altre offerte
nota 6 molto valido, con valore superiore a quanto auspicato e decisamente sopra la media delle altre offerte
aggiungendo che
la singola nota per criterio, escluso il prezzo, viene moltiplicata per il peso relativo del criterio
e che
la valutazione finale si ottiene dividendo l'importo offerto per i punti ottenuti negli altri criteri. L'offerta che ottiene il miglior rapporto è da ritenere la migliore poiché presenta il miglior rapporto tra prezzo e prestazioni, come letteralmente previsto dall'art. 38 delle direttive del CIAP
.
Alla cifra 13 del bando e 04.03.05 del capitolato
era peraltro segnalato chiaramente che contro gli stessi era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla messa a disposizione degli atti di concorso. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B. Per il modulo 3 concernente i lavori di pulizia sono pervenute al committente due sole offerte, quella della CO 1 di _, di fr. 552'437.-, e quella della RI 1 di _, ammontante a fr. 583'248.-.
Esperite le necessarie valutazioni in applicazione delle modalità preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 4 aprile 2012 il municipio di CO 2 ha risolto di
assegnare la commessa alla CO 1
(in seguito: CO 1), giunta prima in graduatoria con un rapporto costi/punteggio qualità pari a fr. 1'297.-.
C. Contro la predetta decisione formalizzata il 6 aprile seguente la RI 1 (in seguito: RI 1), seconda classificata con fr. 1'568.- per punto qualità, è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento previo conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.
L'insorgente ha contestato genericamente le valutazioni esperite dalla committenza in modo del tutto soggettivo, riservandosi di approfondire le proprie censure una volta presa visione degli atti concorsuali.
D. a. In sede di risposta il municipio di CO 2 si è opposto all'accoglimento dell'impugnativa, rimproverando all'insorgente di aver presentato un ricorso insufficientemente motivato. In termini generali, il committente ha sostenuto di aver valutato correttamente le offerte pervenutegli, nei limiti del potere discrezionale di cui fruisce in materia.
b. L'aggiudicataria non ha formulato proposte di giudizio, limitandosi a prendere atto dell'aggiudicazione disposta a suo favore dalla stazione appaltante.
E. Dopo aver visionato l'incarto, con la replica la ricorrente ha spiegato nel dettaglio le ragioni che l'hanno indotta ad impugnare la delibera.
L'insorgente ha rinfacciato innanzi tutto al committente di aver emanato una decisione carente nella motivazione e di non aver spiegato neppure in risposta i motivi che l'hanno spinta ad assegnarle note immeritate nei cinque criteri di aggiudicazione previsti.
Nel merito, la RI 1 ha rimproverato alla committenza di aver valutato arbitrariamente le sue
referenze
, tutte e tre valide e che di certo non meritavano la nota 3.6. A suo parere, con le referenze addotte avrebbe dovuto conseguire almeno 78 punti (= nota 5.2). Lo stesso dicasi per
la qualifica delle persone coinvolte nel progetto
, le quali hanno presentato curricoli di tutto rispetto che andavano premiati con un 5.0, in luogo dell'inaccettabile 3.6 ottenuto in sede di valutazione. Parimenti insostenibile sarebbe la nota (3.6) assegnatale per
l'analisi del mandato
e il
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi
, dato che ha presentato relazioni del tutto conformi alle richieste della stazione appaltante, dal profilo sia dei contenuti che dell'estensione imposta. In entrambi i criteri di aggiudicazione avrebbe dunque dovuto ottenere la nota 4.8, pari a 144 punti. Secondo la RI 1, rivalutate correttamente le singole posizioni essa avrebbe dovuto conseguire per finire 489 punti e con un rapporto prezzo/qualità pari a fr. 1'193.- accaparrarsi la commessa nel modulo 3. Tanto più che la deliberataria avrebbe dovuto essere estromessa dalla gara per aver disatteso le prescrizioni di gara laddove ha presentato relazioni prolisse di 41, rispettivamente 30 pagine, in tema di
analisi del mandato
e di
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi
ed ha proposto variabili e emendamenti sulle condizioni di remunerazione non ammesse dalle regole concorsuali
.
F. a. Con la duplica il committente ha avversato diffusamente le tesi dell'insorgente, spiegando per la prima volta nel dettaglio in base a quali elementi ha attribuito le note contestate dalla ricorrente. Le argomentazioni addotte dalla stazione appaltante saranno discusse - per quanto necessario - nei considerandi seguenti.
b.
La deliberataria ha ribadito in sostanza di aver presentato un'offerta conforme alle prescrizioni di gara.
Considerato,

## Considerations

in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 7.1.4.1.4). In quanto partecipante al concorso, la
ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione con cui il municipio di CO 2 ha affidato la commessa, segnatamente il modulo 3
concernente i lavori di pulizia, alla CO 1
(art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1).
Il ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è ricevibile in ordine
e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad atti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa. I fatti decisivi sono noti.
2. 2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Giusta l'art. 26 LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto ed intimata alle parti con l'indicazione dei mezzi e del termine di ricorso. L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del loro diritto di difesa ed a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato (DTF 123 I 31 consid. 2c;
Marco Borghi/Guido Corti
, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1 ad art. 26).
Il CIAP, contrariamente alla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1), non prescrive che la decisione di aggiudicazione deve indicare succintamente i motivi che hanno condotto all'esclusione di determinati offerenti o offerte, i criteri di aggiudicazione adottati e i rimedi di diritto, con l'avvertenza che il ricorso non ha, per principio, effetto sospensivo (vedi art. 33 cpv. 2 LCPubb). L'art. 56 cpv. 2 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6) indica tuttavia che la notifica delle decisioni di selezione o di aggiudicazione da parte del committente deve contenere le seguenti indicazioni:
a) nome e indirizzo del o degli aggiudicatari o selezionati;
b) tipo di procedura impiegata;
c) oggetto e entità della commessa;
d) motivi essenziali dell'esclusione dall'aggiudicazione;
e) termini di ricorso e tribunale competente.
Ferma restando l'esigenza di soddisfare i requisiti minimi richiesti dalle predette norme che disciplinano specificatamente le commesse pubbliche, le decisioni di esclusione e aggiudicazione devono essere in ogni modo convenientemente motivate. Per risultare adeguata, la motivazione deve fornire una spiegazione ragionevole in ordine alle valutazioni operate dalla committenza. La motivazione può anche essere succinta e fare riferimento ad altri atti, ma i destinatari della decisione devono essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso.
La violazione dell'obbligo di motivazione trae di principio seco l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni di merito (DTF 125 I 113 consid. 3e). Eventuali carenze di motivazione possono comunque essere sanate davanti all'istanza di ricorso. A tal fine occorre che il committente fornisca la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti addotti (RDAT II-2002 n. 43; STA 52.2006.125/129 del 12 luglio 2006).
2.2. In concreto, nella decisione 6 aprile 2012 notificata alla ricorrente il municipio di CO 2 ha giustificato l'aggiudicazione dei moduli 1 e 3 della commessa all'CO 1 richiamandosi in pratica al rapporto di valutazione ed alle tabelle di classifica, di cui ha allegato una copia alla propria comunicazione. Da questi documenti emergono soltanto i punti assegnati ai concorrenti nei cinque criteri di qualità annunciati negli atti di gara, così come il rapporto costi/punteggio ed il rango conseguentemente ottenuto in graduatoria dai singoli offerenti. L'insorgente ha redatto il proprio gravame in base a queste scarne indicazioni. L'obbligo di motivazione non è stato quindi disatteso dalla RI 1 come sostiene il committente, bensì dal municipio di CO 2, che ha violato il diritto di essere sentito dell'insorgente anche con la risposta, giacché neppure in quella memoria scritta l'ente pubblico ha illustrato alla controparte le ragioni delle scelte operate in sede di valutazione delle offerte. Le spiegazioni attese sono state tuttavia fornite in sede di duplica, allegato che non ha indotto la ricorrente a ribattere tramite l'introduzione, in via eccezionale, di una "triplica". Stando così le cose, non è certo che la lesione del diritto di essere sentito posta in essere a danno della ricorrente sia stata sanata in questa sede. Non occorre tuttavia approfondire maggiormente la questione poiché il gravame va comunque accolto per i motivi esposti nei considerandi seguenti.
3. 3
.1. Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione devono prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che garantiscano l'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP
indica quali possibili criteri di aggiudicazione
il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. L'art. 10 cpv. 2 lett. k
RLCPubb/CIAP prescrive invece
che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.
L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).
Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare.
Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti (STA 52.2010.287 del 21 settembre 2010).
Questa regola vale tanto per i concorsi a procedura libera, quanto per le gare ad invito e si applica a tutti i criteri di aggiudicazione
(RDAT II-2003, n. 31;
STA 52.2010.157 del 10 giugno 2010).
3.2. Nel caso di specie, la documentazione trasmessa a tutte le ditte concorrenti stabiliva chiaramente che la commessa era suddivisa in tre moduli (servizi per l'utenza; servizio di sorveglianza della centrale; servizi di pulizia) e che le offerte sarebbero state valutate sulla scorta di criteri di costo e di qualità, fermo restando che la valutazione finale sarebbe stata operata dividendo l'importo offerto per i punti, debitamente ponderati, ottenuti nei criteri di qualità prefissati. Specificava inoltre che i criteri di qualità sarebbero stati valutati applicando una scala di note da 1 a 6, aggiungendo che
la singola nota per criterio, escluso il prezzo, viene moltiplicata per il peso relativo del criterio
e che
la valutazione finale si ottiene dividendo l'importo offerto per i punti ottenuti negli altri criteri.
Il metodo scelto dal committente per la valutazione finale (cosiddetta
Quotientenmethode
) non è usualmente applicato in Ticino. Esso non trova di certo base legale nell'art. 38 delle direttive del CIAP citato nel "documento di gara di appalto", trattandosi di una norma semplicemente inesistente, né nell'art. 32 LCPubb invocato successivamente (vedi presa di posizione 11 giugno 2012 del Servizio giuridico di _), dato che il concorso è retto dal CIAP, il quale prescrive di aggiudicare all'offerta economicamente più vantaggiosa (vedi art. 13 lett. f).
La formula è nondimeno suggestiva e teoricamente permette di deliberare all'offerta che presenta il miglior rapporto prezzo/prestazione. In realtà, da una analisi del rapporto di valutazione stilato nell'ambito del presente concorso emerge che il rango ottenuto da ogni concorrente nella qualità è perfettamente identico a quello finale conseguito dividendo il prezzo per la somma dei punti conquistati nei criteri di aggiudicazione preannunciati. Il prezzo - fattore chiave di ogni concorso - non ha dunque influito minimamente sulla classifica, determinata invece in modo risolutivo dalla qualità in tutti i moduli, compreso il numero 1 ove hanno gareggiato ben sei ditte. In questo lotto, la CO 1 si sarebbe aggiudicata la commessa anche con un prezzo di gran lunga superiore a quello offerto (se fosse entrata in gara con un'offerta di fr. 1'984'608.- la deliberataria avrebbe infatti vinto comunque con un rapporto prezzo/qualità di fr. 4'594.-). A fronte di tali emergenze, ci si potrebbe invero chiedere se il metodo in discussione rispetti pienamente il precetto dell'impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche sancito dall'art. 1 cpv. 3 lett. d CIAP e soprattutto se ossequi l'art. 53 cpv. 3 RLCPubb/CIAP (disposto che nelle commesse non riguardanti la fornitura di beni ampiamente standardizzati impone di indicare, oltre al prezzo, elemento irrinunciabile, almeno un altro criterio di aggiudicazione). Il quesito può tuttavia restare insoluto, poiché nessun concorrente
ha impugnato le regole della gara, che sono quindi divenute vincolanti tanto per i partecipanti al concorso, quanto per la committenza (vedi pure art. 40 cpv. 2 RLCPubb/CIAP).
Detto questo, il Tribunale non può tuttavia esimersi dal rilevare che il committente non ha applicato correttamente il metodo di valutazione previsto, poiché una volta assegnate le note in ogni singolo criterio di aggiudicazione (legato come visto alla sola qualità) non le ha
moltiplicate
per il peso relativo del criterio
seguendo la regola enunciata nel "documento di gara di appalto",
ma le ha trasformate in un punteggio uniformemente frazionato tra 0 ed il massimo ritenuto conseguibile con la nota 6. A titolo esemplificativo, laddove il peso del criterio era stato fissato al 15% la stazione appaltante o chi per essa ha utilizzato i seguenti punteggi:
nota 1 punti 0 (in luogo di 15, rispettivamente 0.15)
nota 2 punti 18 (in luogo di 30, rispettivamente 0.30)
nota 3 punti 36 (in luogo di 45, rispettivamente 0.45)
nota 4 punti 54 (in luogo di 60, rispettivamente 0.60)
nota 5 punti 72 (in luogo di 75, rispettivamente 0.75)
nota 6 punti 90 (in luogo di 0.90, 15% di 6)
La violazione delle regole della gara è manifesta, ma in apparenza non ha pregiudicato i concorrenti, né ha distorto l'esito del concorso. La disattenzione non giustifica quindi l'annullamento della delibera. Resta inteso che allorquando gli atti saranno retrocessi al committente per le ragioni esposte al consid. 4.3.1., le prescrizioni concorsuali relative alla valutazione delle offerte dovranno essere applicate alla lettera.
4. 4.1. Il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm). Costituisce in particolare violazione del diritto l'errata o la mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere e la violazione di una norma essenziale di procedura (art. 61 cpv. 2 LPamm).
Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi
in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr.
Ulrich Häfelin/
Georg Müller
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. ed., Zurigo 2006, n. 463;
Borghi/Corti
, op. cit., n. 2d ad art. 61;
Adelio Scolari
, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 407 segg.; DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34).
4.2. Nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e pertinenti. Particolare riserbo s'impone anche perché la valutazione presuppone sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie offerte inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva da parte del committente (cfr. STF 2P.285/1998 del 23 dicembre 1998, consid. 4b; STA 52.2004.221 del 16 luglio 2004; RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1). D'altra parte, valutazioni di singoli criteri di aggiudicazione che risultano lesive del diritto non traggono necessariamente seco l'annullamento della decisione impugnata. L'annullamento si impone soltanto se la correzione da apportare sovverte la graduatoria allestita dal committente (STA 52.2010.14 del 18 marzo 2010).
4.3. La ricorrente ha contestato tutte le valutazioni esperite dal committente nei primi quattro criteri di aggiudicazione, domandando in pratica una rivalutazione dei propri punteggi, rispettivamente della nota 4 assegnatale per le
referenze
, la
qualifica e competenze
, l'
analisi del mandato
e il
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi
.
4.3.1. In tema di
referenze
il committente ha giustificato la nota 4 rilevando che due dei tre lavori indicati in offerta dalla ricorrente concernono delle industrie (_, _) e nonostante il loro buon grado di volume e complessità non presentano la flessibilità, l'esperienza con la clientela e la specificità ricercata per il nuovo centro culturale (NCC_), cui necessitano prestazioni a beneficio soprattutto del teatro e delle strutture che lo compongono. La terza referenza interessa invece i servizi igienici della città di _, un mandato tutto sommato più contenuto e poco raffrontabile con quello complessivo oggetto del modulo 3 della commessa. D'altra parte - ha soggiunto il municipio - nel loro insieme le referenze addotte dalla deliberataria risultano maggiormente aderenti alle caratteristiche dell'appalto _, per cui occorreva operare una differenziazione tra le due concorrenti, che in forza della scala delle note, tutte piene, si è tradotta nel conferimento di un 5 all'aggiudicataria.
Pur tenuto conto della latitudine di giudizio di cui fruisce il committente e del riserbo di cui questo Tribunale deve dar prova nel sindacare le valutazioni esperite dal committente stesso, la decisione del municipio di assegnare alla RI 1 la nota 4 per le
referenze
in comuni servizi di pulizia non può essere tutelata siccome insostenibile. Dalle schede di valutazione concernenti ogni singolo concorrente prodotte dal comune risulta infatti che i mandati addotti dalla ricorrente sono stati giudicati "pertinenti, anche complessi e di buona durata", mentre la ditta è stata considerata "abituata a volumi di questo genere". Nella stessa scheda, le prestazioni di lavoro in Svizzera/Ticino, apprezzate in base all'indirizzo degli oggetti dati come referenza (cfr. cifra 04.03.03 "documento di gara d'appalto"), sono state commentate con l'annotazione "volumi, tipi di mandato (e complessità in parte) simili al mandato _ ". Vi è quindi una discrepanza significativa tra gli appunti dei valutatori e le spiegazioni fornite in duplica dal municipio, tali da far apparire quest'ultime come un pretesto per giustificare ex post la nota 4 attribuita all'insorgente nel primo criterio di aggiudicazione.
Ma vi è di più. In materia di referenze questo Tribunale ha sempre posto l'accento sul fatto che esse servono essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa (cfr. pro multis, STA 52.2009.421 del 4 gennaio 2010). Procurano quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente. La giurisprudenza, scostandosi dalla dottrina, ammette tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione (AGVE 1999, 329 e rimandi). Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri, specialisti). La loro corretta valutazione presuppone quindi una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate (AGVE 2000, 291; LGVE 2002-II-9). Nel caso di specie non risulta però che la committenza abbia esperito qualsivoglia accertamento sulle referenze addotte dalle due ditte in gara nel modulo 3. In particolare, nonostante l'aspetto eminentemente qualitativo che il municipio ha voluto conferire ai suoi criteri di aggiudicazione, non è stato verificato in alcun modo se ed in che misura i clienti delle due concorrenti sono soddisfatti delle prestazioni loro fornite. Autocertificazioni magnificanti non bastano (vedi in tal senso la referenza 1 della CO 1, che tra l'altro si occupa anche delle pulizie a _). Questa lacuna impone l'annullamento della controversa delibera e la retrocessione della pratica alla stazione appaltante affinché si pronunci nuovamente, dopo aver assunto le debite informazioni e le prove che ancora
dovessero necessitarle per l'emanazione di una decisione adeguatamente motivata. In questo contesto di riesame della fattispecie si dovrà peraltro tener conto che l'ammontare complessivo dei costi esposto in offerta dalla RI 1 assomma a fr. 583'248.- e non a fr. 583'288.-
come riportato nell'attuale rapporto di valutazione senza indicazioni circa la comprensione o meno dell'IVA.
4.3.2. La ricorrente sostiene che per la
qualifica delle persone coinvolte nel progetto e il profilo delle competenze
avrebbe dovuto ottenere la nota 5. A riguardo, il municipio ha annotato che le referenze e l'esperienza delle persone chiave della RI 1 non sono del tutto convincenti rispetto alla tipologia del mandato oggetto del modulo 3 della commessa. In questo ambito, entrambe le concorrenti non hanno invero denotato particolari mancanze, ma nessuna delle due vanta profili meritevoli di un 5. La valutazione effettuata dal committente non appare per nulla arbitraria e come tale censurabile da parte di questo Tribunale. La qualifica e le competenze dei collaboratori che le due concorrenti hanno indicato come persone chiave nel modulo 3 tendono effettivamente ad equivalersi. Una nota identica in questo particolare criterio di aggiudicazione non risulta pertanto lesiva del diritto.
4.3.3. L'insorgente pretende una nota superiore al 4 per l'
analisi del mandato
ed il
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi
.
In duplica il committente ha rilevato che entrambe le relazioni sono troppo generiche e non abbastanza mirate alle esigenze del _. Le schede di valutazione attestano dal canto loro la mancanza di un'adeguata strutturazione e un contenuto scarsamente rivolto alle necessità del NCC_.
Assegnando alla RI 1 la nota 4 nei criteri di aggiudicazione 3 e 4, il committente non ha sicuramente operato una valutazione indifendibile. Per quanto discutibile possa apparire agli occhi della ricorrente, essa rientra senz'altro nei limiti di un esercizio corretto del potere di apprezzamento che il criterio di cui trattasi riservava alla stazione appaltante. I motivi addotti dal municipio per giustificare le valutazioni censurate appaiono in effetti fondati su riflessioni pertinenti ed oggettive, che reggono di fronte alle critiche dell'insorgente. Inutilmente quest'ultima sottolinea che questi ed altri criteri di aggiudicazione permettono valutazioni troppo soggettive e difficilmente contrastabili. La RI 1
ha infatti partecipato al concorso senza sollevare obiezioni o riserve al riguardo e
quindi non può più metterne in discussione le prescrizioni, divenute ormai vincolanti. Lo esige il principio della buona fede, il quale esclude la possibilità di contestare l'esito di una gara scaturito dall'applicazione di regole accettate senza riserve (RDAT I-2002 n. 24).
5. A mente della ricorrente, la CO 1 doveva essere esclusa dalla gara vuoi per aver presentato estese relazioni di 41, rispettivamente 30 pagine, in tema di
analisi del mandato
e di
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi,
vuoi per aver proposto variabili e emendamenti sulle condizioni di remunerazione non ammesse dalle regole concorsuali
.
Alle cifre 03.01.03 e 03.01.04 del "documento di gara d'appalto" era specificato che l'analisi del mandato non avrebbe dovuto superare tre pagine in formato A4, mentre il
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi
andava stilato su due pagine A4. La CO 1 ha rispettato queste consegne, ma nella sua offerta ha poi inserito anche due allegati supplementari sugli stessi argomenti, il primo (analisi del mandato) di 41 pagine, il secondo (
concetto di inizializzazione e implementazione dei servizi) di 30.
Il sotterfugio non giustifica tuttavia l'esclusione dalla gara dell'offerta vincente, poiché nessuna disposizione concorsuale comminava tale sanzione in caso di presentazione di relazioni complementari caratterizzate da prolissità. Anzi, le regole (vedi cifra 03 del "documento di gara d'appalto") permettevano ai concorrenti di compiegare all'offerta atti aggiuntivi, con l'avvertenza che gli stessi sarebbero stati valutati "solo se in relazione evidente e pertinente con le richieste" sollecitate. La RI 1 non ha denunciato l'incoerenza delle predette disposizioni, restrittive da un lato e accomodanti dall'altro. Di conseguenza, ora non può di certo pretendere che la deliberataria venga estromessa dalla procedura per aver sfruttato l'ambiguità delle prescrizioni d'appalto insinuando legittimamente estese relazioni aggiuntive nel chiaro intento di migliorare l'aspetto qualitativo della propria offerta onde ottenere note e punteggi positivi nei due criteri di aggiudicazione più "pesanti" (30% ognuno).
Lo stesso dicasi per le informazioni complementari sul formulario dei costi accluse a quest'ultimo. In presenza di lacune o incertezze riguardanti i documenti di gara, spettava invero ai concorrenti chiedere al committente se il prezzo andava esposto con o senza IVA, o sollecitare chiarimenti sulle modalità di calcolo dei prezzi in funzione dei servizi prestati di notte o nei giorni festivi (vedi art. 12 RLCPubb/CIAP). Nessuno, per quanto è dato di sapere, si è fatto avanti. Tutti hanno però redatto in modo completo e formalmente corretto il formulario dei costi. Il sapere come abbia fatto il committente a raffrontarli senza prima domandare a tutti i concorrenti determinate precisazioni (sul computo dell'IVA, ad esempio) atte a garantire la parità di trattamento e una valutazione uniforme è questione che in questo momento, dato l'esito del ricorso, non occorre acclarare. Ai fini del presente giudizio basta infatti ricordare che giusta l'art. 40 cpv. 4 RLCPubb/
CIAP il concorrente ha la facoltà di fornire con allegato speciali indicazioni spiegative o integrative, purché non costituiscano condizioni in deroga alle prescrizioni del capitolato d'appalto o del capitolato d'oneri. Nella sua offerta la CO 1 non ha posto condizioni nel senso vietato dalla predetta norma regolamentare, cosicché nulla imponeva che venisse esclusa come postulato dall'insorgente.
6.
Sulla scorta di quanto precede il ricorso va parzialmente accolto, annullando l'avversata aggiudicazione e rinviando gli atti al com-mittente affinché renda una nuova decisione ai sensi dei considerandi.
7. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugna-tiva.
8. La tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall'impugnativa ed ai valori in discussione, è suddivisa tra la ricorrente ed il committente in funzione della loro reciproca soccombenza, atteso che l'aggiudicataria ne va esente non avendo formalmente resistito all'impugnativa (art. 28 LPamm).