# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** d81a001e-f58b-4706-88ae-a5e5b58a968a
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2022
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 22. September 2021 (im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert am 29. September 2021) erliess der Regierungsrat eine Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Gesundheitsbereich (V-Covid-19 Gesundheitsbereich; LS 818.13) und setzte diese per 4. Oktober 2021 in Kraft. Die Verordnung sieht in § 1 vor, dass Besucherinnen und Besucher in Spitälern und  Pflegeheimen über ein gültiges Zertifikat oder – gemäss aktuell gültiger, ergänzter Fassung – d
ie Bescheinigung eines negativen Testergebnisses
verfügen müssen. Gemeint ist damit ein Covid-19-Impfzertifikat, Covid-19-Genesungszertifikat oder Covid-19-Testzertifikat im Sinn der bundesrätlichen Verordnung vom 4. Juni 2021 über Zertifikate zum Nachweis einer Covid-19-Impfung, einer Covid-19-Genesung oder eines Covid-19-Testergebnisses (Covid-19-Verordnung Zertifikate; SR 818.102.2). Gemäss § 2 Abs. 1 V-Covid-19 Gesundheitsbereich müssen die Angestellten von Spitälern, Heimen und Spitex-Institutionen über ein gültiges Zertifikat verfügen oder sich regelmässig auf eine Covid-19-Infektion testen lassen, wobei die Institutionen den Angestellten die kostenlose Teilnahme am repetitiven Testen ermöglichen. Dieselben Regelungen gelten gemäss § 3 Abs. 1 V-Covid-19 Gesundheitsbereich auch für Angestellte und Besucherinnen und Besucher sozialer Einrichtungen im Zuständigkeitsbereich des Kantonalen Sozialamts.
II.
A.
Am 1. Oktober 2021 erhob A gegen die V-Covid-19 Gesundheitsbereich Beschwerde an das Verwaltungsgericht, ohne einen Antrag zu stellen. Nach Eingang einer Stellungnahme des Regierungsrats vom 15. Oktober 2021 und innert mit Präsidialverfügung des Verwaltungsgerichts vom 19. Oktober 2021 angesetzter Nachfrist zur Stellung eines rechtsgenügenden Beschwerdeantrags beantragte A am 24. Oktober 2021, die Verordnung in Aufhebung von § 2 so abzuändern, dass eine Testpflicht für alle Angestellten im Gesundheitsbereich – unabhängig einer Impfung oder Genesung – gelte. Zudem ersuchte sie um unentgeltliche Rechtspflege.
B.
Die Gesundheitsdirektion nahm am 8. November 2021 für den Regierungsrat zur Beschwerde Stellung und beantragte deren Abweisung. A nahm dazu am 22. November 2021 Stellung. Die Gesundheitsdirektion reichte am 6. Dezember 2021 eine weitere Stellungnahme ein. A liess sich am 30. Dezember 2021 erneut vernehmen.
C.
Die V-Covid-19 Gesundheitsbereich war ursprünglich bis zum 24. Januar 2022 befristet. Am 12. Januar 2022 beschloss der Regierungsrat, die Geltungsdauer der Verordnung bis zum 31. März 2022 zu verlängern (ABl 2022-01-14, Meldungsnummer RS-ZH03-0000000451).
Der Einzelrichter

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) zuständige (einzige kantonale) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen Verordnungen des Regierungsrates.
1.2
Gemäss § 38b Abs. 1 lit. a VRG ist über offensichtlich unzulässige Beschwerden einzelrichterlich zu entscheiden. Diese Einzelrichterkompetenz ist auch bei Beschwerden gegen Erlasse gegeben (VGr, 26. Mai 2021, AN.2021.00006, E. 1.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38a N. 11 und § 38b N. 2). Zufolge offensichtlicher Unzulässigkeit der Beschwerde (dazu sogleich E. 2) ist darauf einzelrichterlich nicht einzutreten.
2.
2.1
Dem Zweck der abstrakten Normenkontrolle entsprechend ist die Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts eine rein kassatorische. Aufgrund der Gewalten- und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen (VGr, 16. Dezember 2021, AN.2021.00010, E. 1.3; 31. März 2021, AN.2020.00002, E. 1.2 mit Hinweis auf Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 100). Es kann eine angefochtene Norm weder ändern noch ersetzen (VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003, E. 1.4). Auf eine Beschwerde, die nicht auf die Aufhebung, sondern auf eine Ergänzung, Anpassung oder Änderung einer regierungsrätlichen Verordnung bzw. die Erteilung verbindlicher Weisungen an den Regierungsrat hinsichtlich ihres konkreten Inhalts zielt, ist nicht einzutreten (VGr, 14. Februar 2018, AN.2017.00006, E. 1.2; 7. April 2016, AN.2015.00009, E. 1.3; 10. Februar 2016, AN.2015.00008, E. 1.3).
2.2
Die Beschwerde bezweckt nicht eine Aufhebung der in § 2 V-Covid-19 Gesundheitsbereich verankerten Testpflicht des nicht gegen Sars-CoV-2 geimpften oder von einer Erkrankung genesenen Gesundheitspersonals, sondern auf eine unterschiedslose Ausdehnung der Testpflicht auf das gesamte Personal. Die Beschwerdeführerin bringt vor, nur durch Teilnahme auch der Geimpften am repetitiven Testen könne ein wirklicher Schutz der Patienten gewährleistet werden; sie könne nicht nachvollziehen, dass die Regierung sich dagegen sträube, Geimpfte regelmässig zu testen. Die Beschwerdeführerin betont, es gehe ihr darum, die Patienten nach bestem Wissen und Gewissen zu schützen, weshalb sie dafür plädiere, dass sich auch die Geimpften testen lassen müssten. Vulnerable, kranke und alte Menschen müssten geschützt werden, da diese auch wenn geimpft oftmals keinen guten Schutz gegen einen schweren Verlauf einer Covid-Erkrankung aufbauen könnten. Geimpfte nicht zu testen, sei gefährlich und ein russisches Roulette, weil je nach verwendetem Impfstoff und individueller Impfreaktion nach einer gewissen Zeitdauer kein ausreichender Schutz mehr bestehe. Die geimpften Pflegenden seien zu Unrecht davon überzeugt, dass von ihnen keine Ansteckungsgefahr ausgehen könne und kämen selbst bei typischen Covid-Symptomen zur Arbeit, ohne sich zuvor testen zu lassen. Die Testung nur Ungeimpfter vermittle ein falsches Gefühl der Sicherheit, das für die Patienten lebensbedrohlich sein könne. Es sei besser, zum Schutz der vulnerablen Bevölkerung den vorsichtigen Entscheid zu treffen und auch Geimpfte testen zu lassen. In ihrer letzten Stellungnahme wiederholte die Beschwerdeführerin, dass sie darauf "bestehe", dass auch geimpfte Mitarbeitende im Gesundheitswesen an den repetitiven Tests teilnehmen müssten, insbesondere wenn ihre letzte Impfung länger als 3 Monate her sei, und brachte ihre Hoffnung auf einen Entscheid "im Sinne unserer vulnerablen Bevölkerung" zum Ausdruck. Wie ihr Anliegen genau umgesetzt werde, sei ihr nicht wichtig, beispielsweise könne die V-Covid-19 Gesundheitsbereich durch eine "neue, angepasste Version" ergänzt werden. Es widerspräche der in ihren Eingaben klar zum Ausdruck gebrachten Intention der Beschwerdeführerin, mit dem Beschwerdeverfahren eine Ausdehnung der Testpflicht nach § 2 V-Covid-19 Gesundheitsbereich zu erreichen, wenn darin ein Antrag auf deren ersatzlose Aufhebung (im von der Beschwerdeführerin als unzureichend erachteten Umfang) erblickt würde. Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kann jedoch nur die Aufhebung einer Rechtsnorm verlangt werden, nicht hingegen eine Ausdehnung ihres Anwendungsbereichs (hiervor E. 2.1). Der auf eine Anpassung der V-Covid-19 Gesundheitsbereich zielende Antrag der Beschwerdeführerin erweist sich damit als offensichtlich unzulässig.
2.3
Im Fall einer erneuten Verlängerung der streitgegenständlichen Verordnung drängte sich auf, mit Blick auf den aktuellen Stand der Wissenschaft und der epidemiologischen Lage zu prüfen, ob eine Testpflicht für das gesamte Gesundheitspersonal, wie sie die Beschwerdeführerin fordert, allenfalls angezeigt wäre. Solches ist allerdings Sache des Regierungsrates; das Verwaltungsgericht kann nicht als Verordnungsgeber amten. Aufgrund der Gewalten- und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung erweist sich die von der Beschwerdeführerin geäusserte Befürchtung als zutreffend, dass dem Verwaltungsgericht verwehrt ist, das von ihr gewünschte Ergebnis – eine Testpflicht für das gesamte Gesundheitspersonal unabhängig vom Impfstatus – im Rahmen des Beschwerdeverfahrens anzuordnen.
2.4
Damit erweist sich die Beschwerde als offensichtlich unzulässig und es ist darauf nicht einzutreten.
3.
Ausgangsgemäss wären die – zufolge vereinfachter Verfahrenserledigung reduzierten (§ 4 Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 [GebV VGr; LS 175.252]) – Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Angesichts der besonderen Umstände des Einzelfalls rechtfertigt sich indessen eine ermessensweise Verlegung der Kosten nach Billigkeitserwägungen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 63 f.). Trotz ihres Unterliegens erschiene unbillig, die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen, die als juristische Laiin einzig mit dem Ziel des Schutzes des Grundrechts auf Leben Dritter und ohne einen persönlichen Vorteil anzustreben ein dafür untaugliches Rechtsmittel erhob. Die Gerichtskosten sind daher auf die Gerichtskasse zu nehmen. Folglich erübrigt sich eine Behandlung des sinngemässen Gesuchs um unentgeltliche Prozessführung. Parteientschädigungen wurden nicht beantragt.