# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 28a49df7-e9b5-4622-a764-097aac035ddd
**Court:** ZH_VG
**Chamber:** ZH_VG_001
**Year:** 2018
**Language:** de
**Jurisdiction:** ZH / Zürich
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. August 2016 leitete der Gemeinderat A das amtliche Quartierplanverfahren über das Gebiet E, welches C gehörende Grundstücke enthält, ein. Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte die Verfahrenseinleitung mit Verfügung vom 9. Dezember 2016, setzte – auf Antrag des Gemeinderats A – mit Verfügung vom 10. Februar 2017 einen vorzeitigen Quartierplanbann fest und entzog allfälligen Rekursen die aufschiebende Wirkung.
II.
C erhob am 13. März 2017 dagegen Rekurs an das Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Gemeinderats A vom 23. August 2016 und der entsprechenden Genehmigungsverfügung sowie die Feststellung, dass der vorzeitige Quartierplanbann mit Gutheissung des vorgenannten Aufhebungsantrags ebenfalls aufgehoben werde.
Mit Entscheid vom 15. August 2017 hiess das Baurekursgericht den Rekurs gut, hob demgemäss den Gemeinderatsbeschluss vom 28. [recte 23.] August 2016 und die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 9. Dezember 2016 auf und stellte fest, dass die Verfügung der Baudirektion vom 10. Februar 2017 gegenstandslos geworden sei.
III.
Dagegen erhob die Gemeinde A am 15. September 2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids der Vorinstanz vom 15. August 2017 (Dispositiv-Ziffer I) und die Bestätigung des erstinstanzlichen Gemeinderatsbeschlusses vom 23. August 2016 sowie der beiden Verfügungen der Baudirektion (Nr. 01 und Nr. 02), unter gleichzeitiger Neuverlegung der vorinstanzlichen Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziffer II) sowie unter Zusprechung einer Parteientschädigung zugunsten der Gemeinde A für das vorinstanzliche Rekursverfahren (Dispositiv-Ziffer III); unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von C.
Die als Mitbeteiligte ins Verfahren aufgenommene Baudirektion des Kantons Zürich beantragte am 18. Oktober 2017 die Gutheissung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolgen zulasten von C; sie verwies zur Begründung auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung vom 17. Oktober 2017.
Das Baurekursgericht beantragte am 25. Oktober 2017 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
C beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom 25. Oktober 2017 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter  Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde A.
Zudem gelangte sie mit dem prozessualen Gesuch an das Verwaltungsgericht, der Beschwerde sei insoweit die aufschiebende Wirkung zu entziehen, dass ihr ein Anspruch auf Behandlung eines Vorentscheidgesuchs über die Frage, ob ihre Grundstücke im Bestand über die für ein Verkaufsgeschäft erforderliche Erschliessung verfügen, zustehe. Die Gemeinde A beantragte im Rahmen ihrer Replik vom 29. November 2017 die Abweisung des Antrags um teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung. Im Übrigen hielt sie an ihren Anträgen fest.
Mit Duplik vom 22. Dezember 2017 hielt auch C an ihren bisherigen Anträgen fest.
Mit Präsidialverfügung vom 22. Februar 2018 wurde das Gesuch der Beschwerdegegnerin um teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde abgewiesen.
Die Kammer

## Considerations

erwägt:
1.
1.1
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Danach können Akte im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG mit Beschwerde angefochten werden. Zu diesen Akten zählen nach der Rechtsprechung auch die Entscheide der Direktionen, insbesondere jene in Bausachen (VGr, 18. September 2014, VB.2013.00624, E. 1 mit weiterem Hinweis).
1.2
Rekurs- und Beschwerdebefugnis in Bau- und Planungsverfahren richten sich nach § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Diese Bestimmung regelt jedoch nur die Legitimation Privater, weshalb für die Rechtsmittelbefugnis der Gemeinden die allgemeine Legitimationsvorschrift von § 21 VRG für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren gilt (vgl. § 49 VRG; VGr, 17. März 2016, VB.2014.00721, E. 1.3).
1.3
Die Gemeindeautonomie wird von Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) garantiert. Aufgrund von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind Gemeinden deshalb zur Beschwerde berechtigt, wenn sie eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend machen können. Dies ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts in Quartierplanverfahren insbesondere in Bezug auf entsprechende Entscheide des Baurekursgerichts grundsätzlich der Fall (VGr, 21. September 2015,
VB.2014.00480, E. 1.2.1;
VGr, 24. Oktober 2002, VB.2001.00313, E. 1b). Im Quartierplanverfahren sind die Gemeinden überdies berechtigt, den Interessenausgleich der Grundeigentümer gleichsam treuhänderisch auf dem Rechtsmittelweg zu verteidigen, selbst wenn sie weder in ihrer planerischen Autonomie noch in eigenen vermögensrechtlichen Interessen betroffen sind, und somit auch, wenn nur die Auslegung kantonalen Rechts streitig ist (vgl. VGr, 10. Mai 2012, VB.2011.00052 und VB.2011.00782, E. 1.3; RB 1991 Nr. 7; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 128).
1.4
Die Gemeinde ist bei den sie betreffenden Planungsangelegenheiten auf kommunaler Ebene autonom (bspw. Bau- und Zonenordnung, § 45 PBG). Die Beschwerdeführerin rügt einen Eingriff in ihre quartierplanrechtliche Planungsautonomie und die Aushebelung ihres treuhänderisch angestrebten Interessenausgleichs unter den beteiligten Quartierplangenossen ohne sachlich überzeugende Begründung. Weiter falle ins Gewicht, dass der Beschwerdeführerin als Gemeinde mit rund ... Einwohnern für das Gestaltungsplanverfahren E mittlerweile Kosten von rund Fr. 300'000.- erwachsen seien, was immerhin rund ... Steuerprozenten des kommunalen Finanzhaushalts entspräche. Schliesslich sei sie als Eigentümerin zweier im Beizugsgebiet des Quartierplans E liegender Grundstücke (Kat.-Nr. 03 und 04) wie eine Privatperson betroffen.
1.5
Bereits angefallene Planungskosten können nicht zur Begründung der Legitimation herangezogen werden, da der rein finanzielle Aspekt keinem schutzwürdigen Interesse entspricht.
Die Beschwerdeführerin ist jedoch durch den Entscheid des Baurekursgerichts in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt als auch wie eine private Grundeigentümerin betroffen, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG legitimiert ist (Bertschi, Kommentar VRG; § 21 N. 118).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. b VRG einzutreten.
2.
2.1
Zunächst ist die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz zu prüfen, da Letztere sich gemäss Rüge der Beschwerdeführerin nicht materiell mit den planungsrechtlichen Überlegungen, ob mit der rechtskräftigen Quartierplaneinleitung der Quartierplanbann als lex specialis die planungsrechtliche Baureife derogiere, auseinandergesetzt habe, was schon allein zur Aufhebung des Rekursentscheids führen müsste.
2.2
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör leitet sich der Anspruch der Verfahrensbeteiligten ab, dass sich die Rechtsmittelbehörde mit den gestellten Anträgen und den relevanten Sachvorbringen auseinandersetzt. Dies bedeutet aber nicht, dass sie sich mit jeder Behauptung, mit jedem rechtlichen Einwand und mit jedem Beweismittel auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 33).
2.3
Die Beschwerdeführerin tat in der Rekursantwort ihre Auffassung kund, dass das Institut der planungsrechtlichen Baureife gemäss § 235 PBG nicht einschlägig sei. Die Vorinstanz erachtete jedoch deren Diskussion als erforderlich, weshalb sie sich in E. 5.3 des angefochtenen Entscheids mit dieser Frist auseinandersetzte, obwohl die Einleitung eines Quartierplanverfahrens Streitgegenstand bildet. In der Folge prüfte die Vorinstanz zudem die Auswirkungen auf die angefochtene Einleitung. Die Begründung gibt ihre Überlegungen wieder. Dass sie keine grundsätzlichen nicht auf den Fall bezogenen rechtlichen Überlegungen in die Begründung aufnahm und nicht jedes einzelne Argument der Sichtweise der Beschwerdeführerin aufgriff, ist nicht zu beanstanden, zumal sie sich auf das für ihren Entscheid Wesentliche beschränken darf.
2.4
Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz ist nicht ersichtlich.
3.
3.1
Mit einem Gestaltungsplan werden für ein bestimmt umgrenztes Gebiet Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden. Für die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu belassen. Der Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; er kann Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (§ 83 Abs. 1–3 PBG).
3.2
Der Quartierplan ermöglicht im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die dafür nötigen Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG). Sofern nötig, muss der Quartierplan mittels Grenzveränderungen und Landumlegungen dafür sorgen, dass Parzellen geschaffen werden, die sich für eine zonengemässe Überbauung eignen. Zudem muss er dafür sorgen, dass alle Grundstücke im Beizugsgebiet feinerschlossen werden und an gegebenenfalls erforderlichen gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen teilhaben (§§ 128 Abs. 1 und 236 Abs. 1 PBG). Mit dem Rekurs gegen die Einleitung des Quartierplans oder deren Verweigerung kann nur geltend gemacht werden, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens fehlten oder sie seien gegeben; Einwendungen dieser Art können später nicht mehr erhoben werden (§ 148 Abs. 2 PBG).
3.3
Planungsrechtliche Festlegungen, deren Fehlen einem Bauvorhaben entgegengehalten wird, sind innert längstens drei Jahren zu erlassen. Nach Ablauf dieser Frist darf die fehlende planungsrechtliche Baureife nur noch geltend gemacht werden, soweit die rechtzeitig erlassene Festlegung wegen Rechtsmitteln noch nicht in Kraft gesetzt werden kann (§ 235 PBG, Planungsrechtliche Baureife im Besonderen).
4.
4.1
Der Perimenter des Quartierplans E befindet sich im östlichen Dorfteil von A und wird begrenzt durch die F-Strasse im Osten, die G-Strasse im Süden sowie verschiedene Grundstücksgrenzen im Norden und Westen. Das quartierplanrechtliche Beizugsgebiet umfasst die gleichen Grundstücke wie der Perimeter des – noch nicht festgesetzten – öffentlichen Gestaltungsplans E. Gemäss rechtskräftiger Bau- und Zonenordnung (BZO) der Gemeinde A befindet sich das besagte Beizugsgebiet in der Kernzone K3 und wird mit einer Gestaltungsplanpflicht überlagert, welche die Entwicklung eines Dorfzentrums vorantreiben soll (Art. 26 BZO A).
4.2
Die Vorinstanz erwog, der Beschwerdegegnerin sei zu widersprechen, als sie vorgebracht habe, dass ein Quartierplanverfahren zur Herstellung der Baureife für das fragliche Gebiet erst dann eingeleitet werden dürfe, wenn der Gestaltungsplan rechtskräftig vorliege. Dieser Rechtsauffassung stehe entgegen, dass die Erschliessung entweder mit dem Gestaltungsplan selbst oder aber auch mit einem Quartierplan zu regeln sei (vgl. § 83 Abs. 3 PBG). Zudem widerspreche diese Auffassung der Möglichkeit, mit dem Quartierplan auch einen Gestaltungsplan festzusetzen (vgl. § 129 Abs. 1 PBG). Bei bestehender Gestaltungsplanpflicht werde ein rechtskräftig erlassener Gestaltungsplan für die Verfahrenseinleitung eines Quartierplans nicht vorausgesetzt. Fraglich sei indes die Folge für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens, wenn der Quartierplan im Hinblick auf einen Gestaltungsplan festgesetzt werden soll, dessen Fehlen aber einem Bauvorhaben innerhalb des betreffenden Gestaltungsplangebiets infolge Ablaufs der dreijährigen Frist gemäss § 235 PBG nicht mehr entgegengehalten werden könne. Wenn ein Bauvorhaben einen derart wesentlichen Teil des Gestaltungsplangebiets beschlage, dass sich das mit dem Gestaltungsplan verfolgte Überbauungsziel überhaupt nicht mehr erreichen liesse, sich der Quartierplan aber am Gestaltungsplan orientiere, würde dies die Quartierplanbedürftigkeit infrage stellen. Die Verfahrenseinleitung wäre in einem solchen Fall und namentlich dann, wenn der Quartierplan einzig die einem zu erlassenden Gestaltungsplan entsprechende Nutzung ermöglichen solle, nicht mehr notwendig und daher unzulässig.
Zu prüfen sei deshalb, ob die fehlende planungsrechtliche Baureife einem Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin entgegenstehe. Die Bestimmung von § 234 PBG diene ausschliesslich der Plansicherung. Um negativ präjudiziert werden zu können, müsse eine Planungsabsicht einen bestimmten Konkretisierungsgrad erreicht haben; hinreichend konkretisiert gelte eine planerische Festlegung in der Regel dann, wenn sie zuhanden der öffentlichen Auflage gemäss § 7 PBG verabschiedet worden sei. Die Grundstücke der Beschwerdegegnerin lägen in einem durch eine Gestaltungsplanpflicht überlagerten Gebiet. Dies habe zur Folge, dass sie grundsätzlich erst dann baureif würden, wenn ein Gestaltungsplan festgesetzt worden sei. In zeitlicher Hinsicht sei § 235 PBG zu beachten (drei Jahre). Die Gestaltungsplanpflicht habe demnach nicht zur Folge, dass die Grundstücke im gestaltungsplanpflichtigen Gebiet für unbestimmte Zeit nicht baureif seien.
Umstritten sei vorliegend der Ablauf dieser Frist. Für die Fristauslösung massgeblich sei, wann der Bauherr gegenüber der Bewilligungsbehörde erstmals seine Bauabsicht und seine mangelnde Bereitschaft für die Ausarbeitung eines Gestaltungsplans kundgetan habe. Die Beschwerdegegnerin habe mit Schreiben vom 14. Januar 2014 der Hoffnung Ausdruck gegeben, dass die planungsrechtliche Baureife vor Ablauf der maximal zur Verfügung stehenden Dreijahresfrist erstellt werden könne und habe um Bestätigung des Erhalts des Schreibens im Sinn einer Fristauslösung gebeten. Der Beschwerdeführerin sei die Bauabsicht damit seit Längerem bekannt gewesen. Am 28. Januar 2014 habe der Gemeinderat beschlossen, die Ausarbeitung eines öffentlichen Gestaltungsplans an die Hand zu nehmen. Dieser Beschluss sei der Beschwerdegegnerin eröffnet worden. Es könne ihr nun nicht zum Nachteil gereichen, dass sie damals die Notwendigkeit zur Ausarbeitung des heute immer noch fehlenden Gestaltungsplans wohl oder übel hingenommen und kein Baugesuch eingereicht habe. Zudem sei aus diesem Beschluss zu schliessen, dass selbst der Gemeinderat davon ausgegangen sei, dass ein eigenes Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin nur noch für einen begrenzten Zeitraum zu verhindern gewesen wäre und ihm durchaus bewusst gewesen sei, dass er sich lediglich noch für diesen Zeitraum auf die fehlende planungsrechtliche Baureife berufen könne. Fristauslösend sei mithin der 28. Januar 2014 gewesen, womit der Ablauf der Frist gemäss § 235 PBG auf den 28. Januar 2017 falle. Dementsprechend könne einem Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin die fehlende planungsrechtliche Baureife heute nicht mehr entgegengehalten werden.
Die Rechtsfolgen dieses Umstands seien auf die angefochtene Einleitung des Quartierplanverfahrens zu prüfen. Der Entwurf des Gestaltungsplans E zeige, dass dessen Realisierung nicht mehr gewährleistet sei, wenn einem Bauvorhaben auf den Grundstücken der Beschwerdegegnerin die fehlende planungsrechtliche Baureife nicht mehr entgegengehalten werden könne, da ihre Grundstücke rund einen Drittel des Gestaltungsplangebiets beschlagen. Die Realisierungschancen einer gestaltungsplangemässen Überbauung seien aufgrund der Bauabsichten der Beschwerdegegnerin nicht mehr intakt. Damit entfalle auch der Grund für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens, dessen Zweck untrennbar mit dem Gestaltungsplan verbunden sei. Unter diesen Umständen erscheine die Einleitung des sich nach dem Gestaltungsplanzweck orientierenden Quartierplanverfahrens unzulässig. Die Beurteilung der Rüge betreffend Rechtmässigkeit der Gebietsabgrenzung erübrige sich damit. Zudem falle eine Sistierung des Quartierplans ausser Betracht. Der Gestaltungsplan werde grundlegend zu überarbeiten sein, wobei sich zeigen werde, ob ein Quartierplan überhaupt noch erforderlich sei. Eine Sistierung sei den Eigentümern der Grundstücke im Quartierplangebiet nicht zumutbar.
4.3
Die Beschwerdeführerin machte geltend, die vorinstanzliche Begründung vermöge argumentativ nicht zu überzeugen, weil damit nicht nur der Aspekt der Baureife verkannt, sondern auch das Plansicherungsinstrument von § 235 PBG in einen falschen Zusammenhang gestellt werde, mit dem fatalen Resultat, dass die in Art. 26 BZO A stipulierte Gestaltungsplanpflicht kurzum ausgehebelt werde und die aufwändigen kommunalen Bestrebungen zur Erreichung eines Gestaltungsplans in einem eigentlichen Scherbenhaufen endeten. Soweit gemäss der Vorinstanz das Rechtsinstitut der planungsrechtlichen Baureife gemäss § 235 PBG angeblich dem Quartierplanverfahren entgegenstehe, habe sie, die Beschwerdeführerin, dargelegt, dass mit der rechtskräftigen Quartierplaneinleitung der Quartierplanbann gemäss § 150 PBG greife, welcher als lex specialis die planungsrechtliche Baureife derogiere, weshalb die von der Beschwerdegegnerin reklamierte planungsrechtliche Baureife im Sinn von § 235 PBG vorliegend gar nicht einschlägig sei (betreffend Verletzung des rechtlichen Gehörs, vgl. E. 2). Mit ihrer isolierten Argumentation gestützt auf § 235 PBG greife die Vorinstanz zu kurz, weil sie damit den aktenkundigen Umstand übergehe, dass das strittige Beizugsgebiet unabhängig vom Gelingen des Gestaltungsplanverfahrens nach wie vor quartierplanbedürftig sei, weil es dem Beizugsgebiet eben an der Feinerschliessung fehle. Die Beschwerdegegnerin habe diesen Umstand nicht substanziiert bestritten, weshalb es umso mehr überrasche, dass die Vorinstanz den Aspekt der tatsächlichen Feinerschliessung komplett übergangen habe. Die Quartierplanbedürftigkeit habe die Vorinstanz bereits in ihrem Entscheid vom 22. September 2009 erkannt und bis dato habe sich an der Feinerschliessung nachweislich nichts geändert. Im erwähnten Entscheid habe die Vorinstanz denn auch erörtert, der Quartierplanbann derogiere die planungsrechtliche Baureife. Im angefochtenen Entscheid habe die Vorinstanz nun sachverhaltswidrig übersehen sowie rechtlich übergangen, dass für die Erteilung einer Baubewilligung stets auch die Erschliessung zwingend vorausgesetzt sei. Nach den rechtlichen Grundlagen sei die planungsrechtliche Baureife im Sinn von § 235 PBG ein Unterbegriff der Baureife im weiteren Sinn. Das streitgegenständliche Gebiet bleibe auch bei Fallierens des angedachten öffentlichen Gestaltungsplans quartierplanbedürftig, weil es unverändert an der notwendigen Feinerschliessung fehle. Solange diese Defizite nicht beseitigt seien, werde sie, die Beschwerdeführerin, in ihrer Funktion als örtliche Baubehörde weder der Beschwerdegegnerin noch den übrigen Quartierplangenossen eine Baubewilligung erteilen (können), was belege, dass die thematische Verkürzung der Streitsache auf den Aspekt der planungsrechtlichen Baureife verfehlt sei. § 235 PBG und damit die Dreijahresfrist seien nicht auf die Gestaltungsplanpflicht zugeschnitten. Vielmehr seien im Fall einer Gestaltungsplanpflicht die Vorschriften von §§ 82 und 87 PBG analog anwendbar, womit ein für die Sondernutzungsplanung realistischer Zeithorizont von fünf Jahren gewährleistet würde. Die Vorinstanz habe über den Umweg des allein streitgegenständlichen Quartierplanverfahrens einen beträchtlichen planungsrechtlichen Kollateralschaden angerichtet. Der Vorhalt von Säumigkeit und zeitlicher Verzögerung durch die Beschwerdeführerin entbehre jeglicher tatsächlichen Grundlage.
4.4
Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, § 235 PBG statuiere eine verbindliche Vorgabe zur Abwägung der Nutzungsinteressen eines Grundeigentümers und der Planungsinteressen einer Gemeinde. Dass die Planungsvarianten und der Umsetzungshorizont möglicherweise durch ein regelbaukonformes Projekt im Perimeter beeinflusst würden, habe die Beschwerdeführerin zu vertreten. Mit einer professionellen Planung wäre es ohne Weiteres möglich gewesen, dem Souverän innert der Dreijahresfrist einen Gestaltungsplan vorzulegen. Dass ihren Grundstücken die für eine bauliche Nutzung erforderliche Feinerschliessung fehle, sei schon vor der Vorinstanz bestritten worden, und es finde sich auch in der Beschwerdeschrift keine Auseinandersetzung mit ihren Vorbringen.
Im Mai 2014 habe die Beschwerdeführerin die Testplanung in Auftrag gegeben, welche im Dezember 2014 abgeschlossen und im Februar 2015 der Öffentlichkeit vorgestellt worden sei. Anstatt den Gestaltungsplan gemäss Testplanung zu erarbeiten, habe die Beschwerdeführerin in der Folge die Umsetzung der Ergebnisse der Testplanung ohne das Grundstück der ihre Mitwirkung verweigernden H prüfen und einen Bericht hierzu erarbeiten lassen. Dieser Schritt sei ohne Orientierung der betroffenen Grundeigentümer erfolgt. Es gebe keinerlei Rechtfertigung für einen Gestaltungsplan ohne Einbezug dieses Grundstücks. Obschon der erst im September 2015 verabschiedete, jedoch effektiv seit Frühjahr 2014 vorgelegene Gestaltungsplan den Bedarf einer Landumlegung etc. aufgezeigt habe, habe die Beschwerdeführerin auf Einleitung des im Sommer 2016 als erforderlich behaupteten Quartierplanverfahrens verzichtet. Auch in den Folgemonaten sei die Planung nicht vorangetrieben worden. Lediglich vier Tage vor Ablauf der dreijährigen Frist gemäss § 235 PBG habe die Beschwerdeführerin die Festsetzung des vorzeitigen Quartierplanbanns beantragt. Bis zur Rekursantwort im vorinstanzlichen Verfahren sei sie, die Beschwerdegegnerin, nie darauf hingewiesen worden, dass ihre bereits mit einem Restaurant, einer Wohnliegenschaft und Parkplätzen sowie ehemals einer Scheune überbauten Grundstücke auf dem Gebiet E ungenügend erschlossen seien. Die möglichen Konsequenzen, dass die Aufwendungen zur Umsetzung des Gestaltungsplans gemäss der Beschwerdeführerin unnütz würden, resultierten allein daraus, dass Letztere nicht in der Lage gewesen sei, den Gestaltungsplan innert der gesetzlich mittels Bausperre gesicherten Frist festzusetzen. Für einen längeren Schwebezustand ihrer Rechte bestehe keine Grundlage, bedeute einen Eingriff in die Eigentumsgarantie, und überdies sei die Bausperre am 14. Januar 2017 abgelaufen. Ihre Grundstücke seien für die Nutzung nach geltendem Recht baureif, und bis zum Ablauf der Dreijahresfrist sei nie eine fehlende Erschliessung im Bestand vorgetragen oder der Bedarf eines Quartierplanverfahrens behauptet worden.
4.5
Die Mitbeteiligte stellt sich auf den Standpunkt, aufgrund dessen, dass das Gebiet E der Gestaltungsplanpflicht unterliege, bestehe ein wesentliches öffentliches Interesse. Der Anspruch an die Entwicklung des Gebiets E sei hoch, solle doch das in der Kernzone gelegene, heute noch nicht vollständig genutzte Areal die wichtige Funktion eines Ortszentrums übernehmen. Der öffentliche Gestaltungsplan biete hier eine gute Grundlage, um im Umfeld dieser Kernzone eine attraktive Zentrumsentwicklung zu ermöglichen. Ein Gestaltungsplan habe nach § 83 Abs. 3 PBG auch die Erschliessung zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sei. Primär werde mit dem Gestaltungsplan jedoch eine städtebaulich und architektonisch hochwertige Überbauung anhand einer Spezialbauordnung angestrebt. Gestaltungspläne enthielten in Bezug auf die Feinerschliessung jedoch nicht das erforderliche Instrumentarium zur hoheitlichen Durchsetzung der planerischen Ziele. In diesem Sinn stelle der Quartierplan ein Hilfsinstrument dar für das Erreichen einer den örtlichen Verhältnissen angemessenen Überbauung. Das Vorliegen eines rechtskräftigen Gestaltungsplans sei nicht Voraussetzung für die Einleitung bzw. Genehmigung des Quartierplans. Der Gesetz- und Verordnungsgeber gestehe den Gemeinden eine Erarbeitung in Wechselwirkung und unter Berücksichtigung der (Zwischen-)Ergebnisse der beiden Instrumente im jeweils anderen Verfahren zu. Entsprechend könne nach Massgabe von § 149 Abs. 1 PBG auch nicht relevant sein, ob ein noch nicht rechtskräftig festgesetzter Gestaltungsplan als fehlende planungsrechtliche Baureife einem Bauvorhaben entgegengehalten werden könne. Das Gebiet E sei unabhängig von der noch nicht rechtskräftigen sondernutzungsplanerischen Neuordnung der Nutzung durch den öffentlichen Gestaltungsplan hinsichtlich der technischen Feinerschliessung nicht baureif. Im Rahmen der Ausarbeitung des Gestaltungsplans habe keine Einigung über eine rechtsgenügende Erschliessung erzielt werden können, weshalb die Gemeinde in der Konsequenz ein Quartierplanverfahren eingeleitet habe.
Die Frage, ob die Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens erfüllt seien oder nicht, sei unabhängig davon zu prüfen, in welchem planungsrechtlichen Zustand sich der öffentliche Gestaltungsplan oder in welchem rechtlichen Verfahrensstand sich das Festsetzungsverfahren des Gestaltungsplans befinde. Folgte man der Argumentation der Vorinstanz, würde der Gemeinde der Boden für eine qualitativ hochstehende Entwicklung des Gebiets E als Ortszentrum entzogen werden. Die im öffentlichen Interesse liegende demokratisch legitimierte Planungsgrundlage in der BZO A sei mit dem Entscheid "abstrakt kassiert" worden. Den Gemeinden stünde überdies beim Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestaltungsraum zu, und sie verfügten in diesem Bereich über Autonomie. Gerade Entscheide betreffend die Einleitung eines Quartierplanverfahrens würden oftmals von Überlegungen getragen, die sich von der weitgehend im Ermessen der Gemeinde stehenden Ausgestaltung der Planung nicht scharf trennen liessen. Nach der Meinung der Mitbeteiligten seien die beiden Instrumente im Planungsrecht mit unterschiedlichen Zielsetzungen differenziert und auf die konkreten Verfahren bezogen zu betrachten. Eine direkte Verknüpfung der Instrumente, wie von der Vorinstanz vorgenommen, könne sich planungsrechtlich verhängnisvoll auswirken und insbesondere im Zusammenhang mit der planerischen Entwicklung und Erschliessung gestützt auf die von der Gemeinde erlassenen Grundlagen (BZO mit Gestaltungsplanpflicht) zu Ergebnissen führen, die den Grundprinzipien des Planungsrechts, den demokratischen Prozessen im Planungsbereich und letztlich der Gemeindeautonomie widersprächen. Ein solches Vorgehen gelte es zu vermeiden.
5.
5.1
Im Streit liegt die Frage, ob der Umstand, dass der Gestaltungsplan E wegen Ablaufs der Frist von § 235 PBG von längstens drei Jahren einem Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin nicht mehr entgegengehalten werden kann, zur Folge hat, dass ein zur Umsetzung dienender Quartierplan nicht mehr zulässig ist. Somit ist nachfolgend zu prüfen, ob die Einleitung des Quartierplans E rechtmässig, zweckmässig und angemessen war.
5.2
Zu klären ist zunächst, ob das streitbetroffene Quartierplanverfahren zwingend von der Existenz eines öffentlichen Gestaltungsplanverfahrens abhängt. Die Erschliessung ist entweder mit dem Gestaltungsplan selbst oder aber auch mit einem Quartierplan zu regeln (§ 83 Abs. 3 PBG). Zudem besteht die Möglichkeit, mit dem Quartierplan gleichzeitig einen Gestaltungsplan festzusetzen (§ 129 Abs. 1 PBG), weshalb sich diese beiden Instrumente nicht gegenseitig ausschliessen und womit das Quartierplanverfahren nicht erst dann eingeleitet werden darf, wenn der Gestaltungsplan rechtskräftig vorliegt. Auch ist, wie bereits die Vorinstanz feststellte, bei bestehender Gestaltungsplanpflicht ein rechtskräftig erlassener Gestaltungsplan nicht Voraussetzung für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens (vgl. §§ 123 ff. PBG).
5.3
5.3.1
Für den Erlass eines Gestaltungsplans sind im Gesetz keine Fristen für den Ablauf des Verfahrens enthalten. Im Gegensatz zum Quartierplanverfahren (vgl. §§ 151 Abs. 3, 152 Abs. 3, 153, 154 ff. PBG) werden keine Fristen explizit genannt, ausser dass eine Vorprüfung innert zwei respektive drei Monaten zu erfolgen hat (§ 87a Abs. 2 PBG). Der Zeitbedarf hängt stark von der politischen Bedeutung, der Komplexität und der Vorbereitung des Gestaltungsplanverfahrens ab. Das Verfahren zum Erlass eines Gestaltungsplans kann gemäss einer Meinung in der Literatur ab Entwurf (nach der Vorbereitung, Beratung und Auslösung) bis zum Inkrafttreten am Tag nach der Publikation der Genehmigung ca. 15–20 Monate in Anspruch nehmen (vgl. Rebecca Bauder, Der Gestaltungsplan, Inhalt, Bedeutung und Anwendung in der Praxis, 1. Aufl. 2013, Schriftenreihe Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute, Subfachschrift Nr. 5, S. 31).
Selbst wenn es Gestaltungsplanverfahren wie die von der Beschwerdeführerin aufgezählten Beispiele gibt, welche ohne Weiteres länger als fünf Jahre bis zum Planungsabschluss beanspruchen und parallel zu Quartierplanungen laufen, so heisst dies nicht, dass den dort betroffenen Grundeigentümern die Nutzung ihres Eigentums auf unbestimmte Zeit verwehrt sein kann. Die Frist von § 235 PBG beginnt sodann erst bei Geltendmachung einer Bauabsicht zu laufen und nicht generell mit dem Beginn eines Gestaltungsplanverfahrens.
5.3.2
Das Baurekursgericht hielt bereits in früheren Fällen fest, das Fehlen eines Gestaltungsplans – und damit der Baureife – könne einem Bauvorhaben nur während der in § 235 PBG statuierten Frist von drei Jahren entgegengehalten werden (BRKE III Nr. 130/2008 in BEZ 2009 Nr. 8, vgl. auch VGr, 23. Juni 2005, VB.2005.00046, E. 3, Erwägungen der Baurekurskommission II). Die Beschwerdeführerin rügt diesbezüglich jedoch – nebst der fehlenden verwaltungs- und bundesgerichtlichen Bestätigung dieser Beurteilung –, dass die planungsrechtliche Baureife sowie die Dreijahresfrist nicht auf die Gestaltungsplanpflicht zugeschnitten seien.
5.3.3
Der Gestaltungsplan gehört zu den Instrumenten, welche planungsrechtliche Festlegungen zum Gegenstand haben. Er gehört zu den Planungsinstrumenten, wie auch die Bau- und Zonenordnung, Sonderbauvorschriften, der Quartierplan oder der Baulinienplan (vgl. Aufzählung bei
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 564)
. Die Gestaltungsplanpflicht kann, wie bereits in der baurekursgerichtlichen Rechtsprechung festgehalten, nicht zur Folge haben, dass ein Grundstück für unbestimmte Zeit nicht baureif ist. Es steht nicht im Gemeindeermessen, beliebig lange mit der Festsetzung des Gestaltungsplanes zuzuwarten. Vielmehr gilt auch bei der Gestaltungsplanpflicht wie bei den anderen fehlenden planungsrechtlichen Festlegungen, welche einem Bauherrn im Sinn von § 235 PBG entgegengehalten werden können, dass die mangelnde Baureife nur für die Dauer von drei Jahren Geltung hat (BEZ 2009 Nr. 8).
5.3.4
Die Beschwerdeführerin macht geltend, § 235 PBG sei in Bezug auf den Gestaltungsplan nicht anwendbar; vielmehr behauptet sie, es liege diesbezüglich eine Gesetzeslücke vor. Weiter macht sie geltend, dass die Frist, in welcher ein Gestaltungsplan entgegengehalten werden könne, in analoger Anwendung von §§ 82 und 87 PBG mindestens fünf Jahre zu betragen habe. Sonderbauvorschriften können frühestens fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten aufgehoben werden, wenn weder eine wesentliche Bautätigkeit eingesetzt hat, die von den eingeräumten Möglichkeiten Gebrauch macht, noch entsprechende ernsthafte Bestrebungen nachgewiesen werden (§ 82 PBG). Gestaltungspläne können in gleicher Weise wie Sonderbauvorschriften aufgehoben werden. Die entsprechenden Bestimmungen gelten nicht für untergeordnete Änderungen (§ 87 PBG). Eine analoge Anwendung dieser Bestimmungen für die Dauer, während welcher ein noch fehlender Gestaltungsplan den Grundeigentümern bezüglich ihrer Bauvorhaben entgegengehalten werden kann, lässt sich daraus jedoch nicht ablesen.
Dies umso mehr, als die Festsetzung der Dreijahresfrist unter gegenseitiger Abwägung der öffentlichen Interessen der Planungsträger und den Interessen der Grundeigentümer erfolgte. Den Gesetzesmaterialen zur Änderung des PBG im Jahr 1991, welche eine Reduktion der Frist von fünf auf drei Jahre sowie auch die Revision der Vorschriften über den Gestaltungsplan beinhaltete, lässt sich nicht entnehmen, dass es sich um ein gesetzgeberisches Versehen handelte (Amtsblatt 1989/II, S. 1713 ff.; Kantonsratsprotokolle, 211. Sitzung, 12. März 1991 und 219. Sitzung, 22. April 1991; Signatur StAZH MM 24.130 KRP 1991/211/0003 und 1991/219/0010).
5.3.5
Demzufolge besteht kein Anlass, § 235 PBG nicht auch bezüglich des Entgegenhaltens eines Gestaltungsplans anzuwenden.
5.3.6
Die Frist von § 235 PBG beginnt erst dann zu laufen, wenn einem Vorhaben das Fehlen der planungsrechtlichen Baureife entgegengehalten wird (BGE 115 Ia 333, E. 6b). Fristauslösend ist dabei nicht erst ein abschlägig beurteiltes Baugesuch, würden diesfalls doch dem Bauherrn zwecklose Aufwendungen anfallen. Massgeblich ist vielmehr, wann der Bauherr gegenüber der Bewilligungsbehörde erstmals seine Bauabsicht und seine mangelnde Bereitschaft für die Ausarbeitung eines Gestaltungsplans kundgetan hat und ihm hierbei die fehlende Baureife entgegengehalten wurde (BEZ 2009 Nr. 8).
5.3.7
Als erstmaliges tatsächliches Kundtun der Bauabsicht kann das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 14. Januar 2014 bezeichnet werden, worin sie auch um Bestätigung der entsprechenden Fristauslösung gemäss § 235 PBG ersuchte, selbst wenn das C-Vorprojekt bereits am 8. März 2012 dem Gemeinderat vorgestellt worden war. Die Beschwerdeführerin nahm in ihrem Beschluss vom 28. Januar 2014 davon Kenntnis, stellte fest, dass diese Frist nun ausgelöst sei, und legte in ihrem Zeitplan die Genehmigung des Gestaltungsplans auf Mai 2017 fest. Dies kann somit, wie die Vorinstanz bereits feststellte, als ein Entgegenhalten der fehlenden planungsrechtlichen Baureife gewürdigt werden. Somit begann die Frist mit dem Entgegenhalten (28. Januar 2014) durch die Beschwerdeführerin und nicht bereits mit Datum des Schreibens (14. Januar 2014) der Beschwerdegegnerin.
Dass sich die Grundeigentümer, inklusive der Beschwerdegegnerin, bei der Sitzung vom 28. Mai 2013 offenbar mit der Durchführung einer Testplanung einverstanden und der nachfolgenden Entwicklung eines privaten Gestaltungsplans nicht abgeneigt zeigten, ändert nichts am Ablauf der Dreijahresfrist und lässt es auch nicht als gegen Treu und Glauben verstossend erscheinen, dass sich die Beschwerdegegnerin auf deren Ablauf beruft. H verweigerte in der Folge die Unterzeichnung des Vertrags zur Erarbeitung eines privaten Gestaltungsplans, was der Beschwerdegegnerin am 17. Dezember 2013 mitgeteilt wurde. Daraufhin hatte die Beschwerdeführerin den öffentlichen Gestaltungsplan zu veranlassen.
5.3.8
Die Beschwerdeführerin hatte denn auch die Ergebnisse der Testplanung im Dezember 2014 vorliegen und präsentierte diese am 26. Februar 2015 der Bevölkerung. Am 7. September 2015 lag der von der Beschwerdeführerin zur Vorprüfung durch die Mitbeteiligte sowie zur Vernehmlassung durch die Grundeigentümer verabschiedete Entwurf des Gestaltungsplans vor. Die Testplanung enthielt eine weitere Variante, wonach der Planer einen erneuten Bericht zu verfassen hatte, welcher die Möglichkeiten der Planung eines Dorfzentrums ohne das Grundstück von H aufzeigen sollte. Dies führte zu einer zeitlichen Verzögerung von rund einem Jahr bis zum 6. Mai 2015. Es ist jedoch keine Begründung ersichtlich, weshalb die Gemeinde neben der alternativen Variante (ohne Einbezug des Grundstücks von H) nicht die ursprüngliche Variante parallel weiterverfolgte. Dies erstaunt umso mehr, als das Grundstück von H (Kat.-Nr. 05) aufgrund seiner Lage ein zentrales Element des Gestaltungsplanperimeters bildet, ohne welches sich eine sinnvolle Überbauung im Sinn des Gestaltungsplans, welcher sich auf die Erstellung eines Dorfzentrums mit einem freien Platz konzentriert, kaum realisieren lässt.
Im erläuternden Bericht nach Art. 47 RPV wurde der Planungsablauf für den Gestaltungsplan E vom Ausarbeiten des ersten Entwurfs (Anfang Juli 2015) bis zur Publikation und zum Inkrafttreten (bis Dezember 2017) auf zweieinhalb Jahre veranschlagt. Eine Festsetzung innerhalb einer Dreijahresfrist konnte deshalb als durchaus realistisch bezeichnet werden.
5.3.9
Da ein Gestaltungsplan als planerische Festlegung gilt und vorliegend der Erlass des Gestaltungsplans E konkret infrage stand sowie der Zweck der Sicherung künftiger Planung einschlägig ist, ist § 235 PBG wie von der Vorinstanz festgehalten anwendbar. Geht man von einer Fristauslösung am 28. Januar 2014 aus, so war die Dreijahresfrist gemäss § 235 PBG am 28. Januar 2017 abgelaufen. Dabei hätte es auch andere Möglichkeiten zur Planungssicherung gegeben; insbesondere, weil auch der Gesetzgeber, beispielsweise mit der Planungszone (§ 346 PBG, Maximalfrist fünf Jahre), auch anderes vorgesehen hat. Ebenso hätte die Möglichkeit einer frühzeitigen Einleitung eines Quartierplanverfahrens bestanden.
5.4
5.4.1
Es ist folglich zu prüfen, ob in diesem Fall der Nichtfestsetzung eines Gestaltungsplans innert der gemäss § 235 PBG statuierten Plansicherungsfrist von drei Jahren eine Quartierplanbedürftigkeit in Bezug auf die Landumlegung und Erschliessung des Gestaltungsplanperimeters im Hinblick auf den Inhalt des noch nicht festgesetzten Gestaltungsplans besteht und mit dem (vorzeitigen) Quartierplanbann die Beschwerdegegnerin weiterhin von der Realisierungsmöglichkeit ihres Bauvorhabens abgehalten werden kann.
5.4.2
Gemäss § 148 Abs. 2 PBG sind die möglichen Rügen im Rekursverfahren gegen den Einleitungsbeschluss über ein Quartierplanverfahren darauf beschränkt, ob die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens gegeben seien oder fehlten.
5.4.3
Das Verfahren wird auf Gesuch eines Grundeigentümers oder, wo die bauliche Entwicklung und der Erschliessungsplan es als wünschbar erscheinen lassen, durch den Gemeindevorstand von Amtes wegen eingeleitet (§ 147 PBG). Im Beschluss über die Verfahrenseinleitung des Quartierplans ist insbesondere über die Zulässigkeit des nachgesuchten Verfahrens und die Zweckmässigkeit der Gebietsabgrenzung zu entscheiden (§ 23 QPV).
5.4.4
Der Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind (§ 83 Abs. 3 PBG). Gemäss Art. 26 BZO soll der Gestaltungsplan auch eine zweckmässige Feinerschliessung vorsehen (lit. c). Das Quartierplanverfahren soll demzufolge nicht dazu dienen, nur eine künftige potenzielle planungsrechtliche Ordnung zu erstellen.
5.4.5
Im Einleitungsbeschluss des Quartierplans E vom 23. August 2016 erwog die Beschwerdeführerin, dass damit sämtliche vom Beizugsgebiet erfassten Grundstücke zur Baureife gebracht werden sollen, damit diese im Rahmen der baurechtlichen Festlegungen des Gestaltungsplans überbaut werden können. Zusätzlich zur vorgesehenen Parkierung seien gemäss Gestaltungsplan diverse Fusswegverbindungen sowie ein öffentlicher Platzbereich vorgesehen. Innerhalb des Gebiets E seien sowohl neue Wasser- wie auch Abwasser- und Elektrizitätsleitungen zu erstellen und an das bestehende Werkleitungsnetz anzuschliessen, weshalb die Grundstücke im Gebiet E noch nicht vollständig baureif im Sinn von §§ 233 ff. PBG seien. Mit den festgestellten Erschliessungsmängeln sei die Quartierplanbedürftigkeit ausgewiesen. Der Quartierplan ermögliche eine den Vorschriften des Gestaltungsplans entsprechende Nutzung.
5.4.6
Kernfrage des vorliegenden Verfahrens war, ob die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens (Einleitung des Quartierplans) fehlen oder gegeben sind (§ 148 Abs. 2 PBG). Dabei besteht ein konkreter Zusammenhang mit dem Gestaltungsplan, da dieser eine
parzellenübergreifende
Überbauung des Gestaltungsplangebiets (identisch mit dem Quartierplanperimeter) vorsieht. Auch wenn im Rahmen des Gestaltungsplans die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu ordnen sind, vermag er nicht, wie der Quartierplan, die Parzellen bezüglich geeigneter Form und Lage, Erschliessung und gegebenenfalls unter Zusammenlegung und Neuverteilung des Landes in überbaubare baureife Form unter Ausgleich der Wertunterschiede zu bringen (Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen Quartierplanverfahren, Diss. Zürich 2004, S. 4). Gerade solches ist aber durch den Entwurf (Testplanung) des die Parzellengrenzen verschiedentlich überschreitenden Gestaltungsplans vorgesehen. Während mindestens einzelne bereits überbaute Parzellen im Gestaltungsplangebiet – insbesondere ein Teil derjenigen der Beschwerdegegnerin – im Hinblick auf eine bessere Ausnutzung weitgehend erschlossen und überbaubar erscheinen und insofern keines Quartierplans bedürften, wäre die Notwendigkeit eines Quartierplans dazu auf jeden Fall gegeben, sollte der Gestaltungsplan in der geplanten Form durchgesetzt werden, was aber eben nicht der Fall ist.
5.4.7
Dass der Gestaltungsplan einen freien offenen Zentrumsplatz sowie Fusswege vorsieht, welche im Quartierplan berücksichtigt werden sollten, heisst nicht, dass das fragliche Areal im heutigen Bestand völlig unerschlossen ist. Der erläuternde Bericht nach Art. 47 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) spricht denn auch nicht von grossen Erschliessungsmängeln. Auch bezüglich der ÖV-Güteklasse wird die Erschliessung zwar als nur von mittlerer Qualität bezeichnet, woraus jedoch folgt, dass sie vorhanden ist. Dass bereits einmal ein amtliches Quartierplanverfahren im Jahr 2009 eingeleitet wurde, ist für die strittige Quartierplaneinleitung dagegen nicht von Belang, wurde dieses doch damals nicht weiterverfolgt.
Der Quartierplan ist auf eine Realisierung des Gestaltungsplans ausgerichtet, weshalb die Erschliessung des Areals im heutigen Bestand nicht Verfahrensgegenstand sein kann. Als die Beschwerdegegnerin ihre Bauabsicht kundtat und die Beschwerdeführerin in der Folge in ihrem Beschluss vom 28. Januar 2014 die Auslösung der dreijährigen Frist gemäss § 235 PBG festhielt, waren allfällige Erschliessungsmängel kein Thema. Die Mitbeteiligte stellte denn auch in der ersten Vorprüfung am 18. Januar 2016 fest, dass die Baufelder B, D und G bereits überbaut und erschlossen seien. Zumindest Baufeld G fällt in das Eigentum der Beschwerdegegnerin. Entspreche ist ein externes Sachverständigengutachten an dieser Stelle nicht einzuholen.
5.4.8
Ob deshalb durch eine rechtskräftige Quartierplaneinleitung mit dem Quartierplanbann eine lex specialis zur planungsrechtlichen Baureife bestünde, steht vorliegend noch nicht zur Beurteilung. Durch das vorliegende Rechtsmittelverfahren wurde das Quartierplanverfahren bisher noch nicht rechtskräftig eingeleitet. Wie die Beschwerdegegnerin ausführte, würde es der dreijährigen Frist von § 235 PBG zuwiderlaufen, wenn die Bausperre durch das Aneinanderreihen von mehreren Planungsverfahren auf längere bzw. unbestimmte Zeit verlängert würde. Das Risiko, dass nach Ablauf der Bausperre und vor Festsetzung des Gestaltungsplans ein Grundeigentümer seine Liegenschaft nach geltendem Recht nutzt, kann dadurch nicht verhindert werden. Auch
Fritzsche
/Bösch/Wipf halten unter Verweis auf RB 1987 Nr. 65 fest, dass § 150 PBG auf den rechtskräftig eingeleiteten Quartierplan beschränkt sei und die Bestimmung insoweit eine Sondernorm zu § 234 PBG sei, die ausschliesslich im Fall des rechtskräftig eingeleiteten Quartierplans zur Anwendung komme und dann dem allgemeineren § 234 PBG vorgehe (a.
a.
O., S. 562).
5.5
5.5.1
Der Verweis der Beschwerdeführerin auf den Entscheid des Baurekursgerichts vom 22. September 2009, wonach für das gleiche betroffene Gebiet die Quartierplanbedürftigkeit hervorgehoben worden sei, ist vorliegend nicht mehr zielführend, da sich die Frage der Erschliessung in diesem Fall auch im Gestaltungsplanverfahren E stellte und der damalige Einleitungsbeschluss nie in Rechtskraft erwuchs. Dass der Quartierplanbann gemäss § 150 PBG das Rechtsinstitut der planungsrechtlichen Baureife im Sinn von § 235 PBG derogiere, ist folglich auch diesem Entscheid nicht zu entnehmen. Ein konkretes Bauvorhaben steht vorliegend ebenso wenig zur Beurteilung.
5.5.2
Wie die Beschwerdeführerin ausführte und auch die Vorinstanz festhielt, sind vorliegend der Gestaltungsplan und ein – allfälliger – Quartierplan zweckverbunden. Das strittige Quartierplanverfahren würde sich ohne die Gestaltungsplanpflicht nicht aufdrängen. Da der Beschwerdegegnerin aber aufgrund des Fristablaufs von § 235 PBG der noch festzusetzende Gestaltungsplan nicht mehr länger entgegengehalten werden kann und damit dessen Realisierungschancen in dieser Form gering sind, erübrigt sich auch das Quartierplanverfahren, welches nur aufgrund des Gestaltungsplans und zu dessen Realisierung in dieser Form eingeleitet wurde. Dies bedeutet in der Folge jedoch nicht, dass dem Gebiet eine zukünftige Quartierplanung verwehrt bleiben muss, zumal bereits 2009 eine solche angeregt wurde.
5.6
Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
6.1
Ausgangsgemäss sind die Gerichtkosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Sie ist hingegen zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 7'000.-, zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer, total Fr.7'560.-, zu bezahlen.
6.2
Bei der Bemessung der Höhe der Gerichtskosten ist neben dem Zeitaufwand des Gerichts insbesondere auch das tatsächliche Streitinteresse zu berücksichtigen (§ 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010). Letzteres zeichnet sich dadurch aus, dass es in diesem Verfahren unter anderem um die Realisierungschancen des Gestaltungsplans ging. Angesichts der gesamten Umstände erscheint eine Gerichtsgebühr von Fr. 14'000.- als angemessen.