# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 7d2b588c-964a-5a1c-ab9c-aac3d6cf3d17
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2015
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
a. Mit Beschluss vom 9. Januar 2012 erliess der Stadtrat Rapperswil-Jona den
Gestaltungsplan «Seewiese» mit besonderen Vorschriften (besV; nachstehend
Gestaltungsplan) und den mehrheitlich innerhalb des Planperimeters verlaufenden
Teilstrassenplan «Fussweg Seewiese» (nachstehend Teilstrassenplan). Das Plangebiet
von rund 8'900 m umfasst die in der dreigeschossigen Kernzone K3b liegenden
Grundstücke Nrn. 0000J (Erbengemeinschaft X.Y.) teilweise und 001J (O.Z.)
vollständig. Südwestliche Längsgrenze des ungefähr rechteckigen Plangebiets bildet
die Zürcherstrasse (Kantonsstrasse 2. Klasse). Von dieser Begrenzung ist das
Grundstück Nr. 0002J (K.S.) ausgenommen; es liegt auf halber Strecke der
Plangebietsgrenze an der Zürcherstrasse und bildet eine Einbuchtung in das
Gestaltungsplangebiet. Entlang der anderen (östlichen bzw. nordöstlichen) Längsseite
verläuft auf einem rund 6 m hohen Damm die Eisenbahnlinie Zürich-Rapperswil.
Zweck des Gestaltungsplans ist eine «städtebaulich vorzügliche, qualitativ
hochstehende Wohnüberbauung in einem Bereich der zunehmend starken
Verschränkung von einer offenen Bauweise hin zur geschlossenen Siedlungsstruktur
der Altstadt» und die «Weiterführung der punktförmigen Gliederung der traditionellen
Einzelhaussituation unter Berücksichtigung der bestehenden Bauten entlang der
Zürcherstrasse» (vgl. Art. 2 besV). An der natürlichen Grenze des Bahndamms – und
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mehr oder weniger parallel an diesem ausgerichtet – ist die Errichtung von vier
Baukörpern geplant; vier weitere Baukörper würden rechtwinklig dazu erstellt. Diese
grenzen mit der schmalen Seite an die Zürcherstrasse, über welche auch die
Erschliessung der Überbauung geplant ist. Insgesamt sollen 48 Wohneinheiten,
1'300 m Gewerbeflächen und 115 Parkplätze realisiert werden.
b. Die öffentliche Auflage der beiden Erlasse erfolgte vom 17. Januar bis 15. Februar
2012. Das zugehörige Baugesuch für die acht Wohn- und Geschäftshäuser mit
gemeinsamer Tiefgarage war am 15. Dezember 2011 bei der Bau- und
Umweltkommission Rapperswil-Jona (Bau- und Umweltkommission) eingereicht
worden; es lag vom 2. bis 15. Februar 2012 öffentlich auf. Gegen Gestaltungsplan,
Teilstrassenplan und Baugesuch liessen 20 Personen durch Rechtsanwalt
Dr. Christoph Bürgi, St. Gallen, rechtzeitig (Sammel-) Einsprache erheben. Sie
beantragten, die Planerlasse aufzuheben und das Baugesuch abzuweisen. Mit
Beschluss vom 1. Oktober 2012 trat der Stadtrat Rapperswil Jona auf die Einsprache
ein, wies die Begehren der Einsprecher jedoch vollständig ab und erteilte die
Baubewilligung.
B.
a. Hiergegen erhoben diverse Einsprecher durch den gemeinsamen Vertreter
Dr. Christoph Bürgi am 22. Oktober 2012 Rekurs beim Baudepartement. Sie
beantragten, die beiden Planerlasse seien aufzuheben und die Baubewilligung
betreffend Wohn- und Geschäftsüberbauung «Seewiese» sei nicht zu erteilen.
Offenbar war die Baubewilligung den Rekurrenten zu diesem Zeitpunkt noch nicht
eröffnet worden, was diese unter anderem rügten. Nach deren Zustellung durch die
Bau- und Umweltkommission am 4. Dezember 2012 erhoben dieselben ehemaligen
Einsprecher und weitere dagegen ebenfalls Rekurs (Eingabe des gemeinsamen
Vertreters vom 18. Dezember 2012).
Mit Beschluss vom 14. Januar 2013 stellte die Bau- und Umweltkommission fest, die
erteilte Baubewilligung sei wegen Unzuständigkeit des verfügenden Stadtrates nichtig,
woraufhin das Baudepartement das dagegen eingeleitete Rekursverfahren zufolge
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Gegenstandslosigkeit abschrieb. Gleichzeitig mit dieser Feststellung erteilte die Bau-
und Umweltkommission selbst die nachgesuchte Baubewilligung und wies die
Sammeleinsprache erneut ab. Baubewilligung und Einspracheentscheid eröffnete sie
den Einsprechern am 4. Februar 2013. Diese erhoben in der Folge erneut Rekurs beim
Baudepartement (Eingabe des Rechtsvertreters vom 19. Februar 2013) mit den
Anträgen, die beiden Entscheide seien aufzuheben, die Baubewilligung sei zu
verweigern; eventuell sei der Baubewilligungsentscheid an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
b. Das Baudepartement führte am 28. Juni 2013 in Anwesenheit der
Verfahrensbeteiligten sowie von Vertretern des Amtes für Raumentwicklung und
Geoinformation (AREG), des Tiefbauamtes (TBA) und des Hochbauamtes (HBA) einen
Augenschein durch. In der Folge vereinigte es die beiden Verfahren und hiess die
Rekurse am 9. September 2013 gut, soweit es darauf eintrat. Die
Rechtsmittellegitimation gestand es nur K.S. (Eigentümer Grundstück Nr. 0002J) sowie
M.W. und L.W. (Eigentümer Grundstück Nr. 0003R) zu. Deren Parzellen grenzen
unmittelbar an das Plangebiet, was ihre Stellung von allen anderen Personen, die sich
an den Sammeleinsprachen bzw. -rekursen beteiligt hatten, unterscheidet. K.S. hatte
sowohl gegen die Planerlasse als auch gegen die Baubewilligung rekurriert, M.W. und
L.W. nur gegen letztere. Das Baudepartement begründete die Gutheissung der
Rechtsmittel in der Sache damit, der Planperimeter sei unzweckmässig abgegrenzt,
weil das Grundstück von K.S. trotz seiner Lage inmitten des Gebiets nicht mit
einbezogen worden sei (E. 7). Es hob den Gestaltungsplan und den rein auf die interne
Fusswegerschliessung ausgerichteten Teilstrassenplan sowie den Einspracheentscheid
betreffend diese Pläne auf. Ebenfalls aufgehoben wurde die unter Vorbehalt der
Rechtskraft der beiden Planerlasse erteilte Baubewilligung samt zugehörigem
Einspracheentscheid.
C.
a. Gegen diesen Rekursentscheid erhob Rechtsanwältin lic.iur. Marie-Theres Huser für
die Erbengemeinschaft X.Y. sowie O.Z. (Beschwerdeführer) mit Eingabe vom
23. September 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Rechtsbegehren,
der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Entscheide des Stadtrats
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Rapperswil-Jona vom 1. Oktober 2012 betreffend Gestaltungsplan bzw. der Bau- und
Umweltkommission vom 4. Februar 2013 betreffend Baubewilligung seien zu
bestätigen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. In verfahrensrechtlicher Hinsicht
ersuchte die Rechtsvertreterin um Durchführung eines Augenscheins, im übrigen sei
die Beschwerde einstweilen zu sistieren, weil man mit K.S. nochmals über den Erwerb
seines Grundstücks verhandeln wolle (zum Ganzen vgl. act. 1). Diese Verhandlungen
blieben ohne Ergebnis. Mit Eingabe vom 2. Dezember 2013 begründeten die
Beschwerdeführer ihre Anträge (act. 7).
b. Das Baudepartement (Vorinstanz) beantragte am 16. Dezember 2013 Abweisung der
Beschwerde. Zur Begründung verwies es auf den angefochtenen Entscheid (act. 10). In
der Vernehmlassung vom 10. März 2014 beantragte Rechtsanwalt Dr. Bürgi für die
Beschwerdegegner M.W. und L.W. (I) sowie K.S. (II) die kosten- und
entschädigungspflichtige Abweisung der Beschwerde und teilte mit, die übrigen
Einsprecher bzw. Rekurrenten würden sich nicht weiter am Verfahren beteiligen
(act. 17). Die beschwerdebeteiligte Stadt Rapperswil-Jona verzichtete stillschweigend
auf eine Stellungnahme.
c. Mit Stellungnahme (Replik) vom 1. April 2014 bestätigte Rechtsanwältin Huser ihren
Standpunkt (act. 20). In einer weiteren Eingabe vom 18. Juli 2014 hielt auch der
Rechtsvertreter der Beschwerdegegner an seinen Darlegungen fest (act. 23).
Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid sowie die Ausführungen der Parteien
in den Eingaben dieses Verfahrens und die Akten wird, soweit für den Entscheid
wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. (...).
2. Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines Augenscheins. –
Ob ein solcher durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der
entscheidenden Instanz (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
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St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 966). Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche
Wahrnehmung von Tatsachen und dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts.
Im konkreten Fall stellen sich primär planerische Fragen, die sich anhand der in den
Akten liegenden Pläne, des vorinstanzlichen Augenscheinprotokolls und den dort
beigelegten Fotografien sowie dem Geoportal (www.geoportal.ch) beantworten lassen.
Die Verfahrensbeteiligten hatten zudem am Rekursaugenschein Gelegenheit, sich zum
tatsächlichen Fundament des vorliegenden Verfahrens zu äussern. Das Gericht
verzichtet deshalb in zulässiger antizipierter Beweiswürdigung auf einen weiteren
Augenschein.
3. In materiell-rechtlicher Hinsicht ist in erster Linie die räumliche Abgrenzung
des Gestaltungsplangebiets umstritten. Streitig ist insbesondere die Frage, ob das im
Eigentum des Beschwerdegegners II stehende Grundstück Nr. 0002J in den
Planperimeter mit einzubeziehen gewesen wäre.
3.1. Das Grundstück Nr. 0002J umfasst eine Fläche von 445 m und ist nahezu
quadratisch. Die südwestliche Seite grenzt an die Zürcherstrasse, an den drei anderen
Seiten stösst es an das Grundstück Nr. 0000J der Beschwerdeführerin I. Es wird mithin
vom Planperimeter, in dessen Mitte es in etwa liegt, von drei Seiten eingeschlossen.
Überbaut ist es mit einem dreigeschossigen, im Jahr 1830 erstellten Wohn- und
Geschäftshaus mit Satteldach und einer freistehenden, eingeschossigen Doppelgarage
mit Flachdach. Das Hauptgebäude überragt die Parzellengrenze im Südosten um rund
2 m und steht auf dem Trottoir der Kantonsstrasse, welches durch Arkaden unter dem
Gebäude durchführt. Dass die bestehenden Bauten verschiedene heute geltende
Regelbauvorschriften, etwa die Grenz- und Strassenabstände sowie die zulässige
Ausnützung, nicht einhalten, ist offensichtlich und unbestritten (vgl. www.geoportal.ch
und vi-act. 33).
3.2.
3.2.1. Zur Erreichung einer Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher
Gestaltung kann die politische Gemeinde mit schriftlicher Zustimmung der
Grundeigentümer im Plangebiet Gestaltungspläne erstellen, welche die Überbauung
einer oder mehrerer Parzellen projektmässig bis in Einzelheiten, beispielsweise durch
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Festlegung des Grundrisses, regeln. Dabei kann vom Zonen- oder Überbauungsplan
abgewichen werden (Art. 28 Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das
öffentliche Baurecht, sGS 731.1, BauG). Gestaltungspläne können gegen den Willen
einzelner Grundeigentümer verfügt werden, wenn ein erhebliches städtebauliches
Interesse vorliegt und mindestens drei Viertel der betroffenen Grundeigentümer, die
gleichzeitig mindestens drei Viertel des amtlichen Verkehrswertes des erfassten
Grundeigentums vertreten, bei Erlass durch den Gemeinderat schriftlich zustimmen
(Abs. 2). Die Regierung kann der politischen Gemeinde oder zustimmenden privaten
Grundeigentümern gegenüber jenen, die sich an der Verwirklichung des
Gestaltungsplanes nicht beteiligen wollen, das Enteignungsrecht gewähren (Abs. 3).
Vor der Gewährung des Enteignungsrechtes setzt die Regierung den von der allfälligen
Enteignung betroffenen Grundeigentümern eine Frist von vierzehn Tagen, innert der sie
die Erklärung abgeben können, dass sie sich an der Verwirklichung des
Gestaltungsplanes beteiligen (Abs. 4).
3.2.2. Gestaltungspläne regeln in einem detaillierten Mass die Nutzung von Bauland
und sind als Sondernutzungspläne Teil der Nutzungsplanung. Der Gestaltungsplan trifft
eine einlässliche gestalterische Regelung der Überbauung. Wie bei der
Überbauungsplanung hat sich die Behörde bei der Festlegung dieser besonderen
Bauweise an die Ziele und Planungsgrundsätze nach Art. 75 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) sowie Art. 1 und 3 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700, RPG) zu halten (B. Heer,
St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 152 f.). Zu den massgebenden
Planungsgrundsätzen gehören namentlich der Landschafts- und Umweltschutz, die
Siedlungsgestaltung und -begrenzung und die Förderung und der Schutz der
Wirtschaft sowie sozialer und kultureller Werte (BGE 113 Ib 225 E. 2c; Art. 1 Abs. 2 und
Art. 3 RPG).
3.2.3. Der Perimeter eines Gestaltungsplans kann eine oder mehrere Parzellen
umfassen (vgl. Art. 28 Abs. 1 BauG). Er muss jedoch eine Grösse aufweisen, welche
der gesetzgeberischen Absicht, eine Gesamtüberbauung zu erreichen, gerecht wird.
Mit dem Gestaltungsplan sollen vorzüglich gestaltete Grossüberbauungen ermöglicht
werden. Demzufolge muss das Plangebiet eine grössere zusammenhängende Fläche
sein, sich also nicht nur auf eine kleinflächige Parzelle erstrecken, deren Überbauung
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für die Gesamtheit der Ortsplanung ohne wesentlichen Belang wäre. Die Abgrenzung
des Plangebiets richtet sich nach den tatsächlichen Gegebenheiten wie Topographie,
Flussufer, Waldränder, Zonengrenzen, bestehende oder projektierte Verkehrsachsen,
Baugrund, Besonnung usw. (zum Ganzen vgl. Heer, a.a.O., Rz. 155; VerwGE B 2007/81
vom 15. Oktober/ 5. November 2007 E. 4.1, www.gerichte.sg.ch; GVP 1995 Nr. 93; zur
Abgrenzung insb. S. Eschmann, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht,
Diss. Zürich 1985, S. 87 f.). Die räumliche Ausdehnung des Gestaltungsplans ergibt
sich aber auch aus seiner Zweckbestimmung: Der Perimeter ist so weit zulässig, als
der Zweck, der mit dem Gestaltungsplan verfolgt wird, diesen zulässt bzw. erheischt
und als verhältnismässig erscheint (vgl. C. Häuptli, in: Baumann et al., Kommentar zum
Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, Vorbem. zu §§ 16 bis 21, N 32).
3.3.
3.3.1. Die Vorinstanz gelangte zum Ergebnis, das Plangebiet sei unzweckmässig
abgegrenzt, und hob den Gestaltungsplan auf. Im Rekursverfahren betreffend den
Gestaltungsplan lud sie das AREG zur Stellungnahme ein. Dieses wiederum liess das
HBA einen Mitbericht verfassen (zum Ganzen vgl. vi-act. 24 mit Beilagen). Dieses
attestierte dem Überbauungsvorschlag zwar eine adäquate Reaktion auf die Bahnlinie
und die Zürcherstrasse, beurteilte ihn in seiner quantitativen Erscheinung indessen als
unverträglich. Die Höhenentwicklung entspreche nicht der ortstypischen Erscheinung.
Im Sinne einer städtebaulich sinnvollen Abgrenzung des Planperimeters sei das
Grundstück Nr. 0002J in die Planung mit einzubeziehen und Aussagen zu einer
ganzheitlichen Planung mit einem möglichen Ersatzbau zu machen. Der
Gestaltungsplan sei in diesem Sinne zu überarbeiten.
3.3.2. Das AREG beantragte trotz dieser Vorbehalte, den Rekurs abzuweisen. Zwar
wäre es auch aus seiner Sicht grundsätzlich zweckmässig gewesen, die Parzelle Nr.
0002J in den Perimeter mit einzubeziehen. Im konkreten Fall stelle sich jedoch die
Frage, was die Konsequenzen wären. Das bestehende Gebäude sei in mehrfacher
Hinsicht baurechtswidrig, geniesse aber Bestandesgarantie. Wegen des Bestandes
und des baulichen Zustandes sei langfristig nicht von einer Änderung oder gar
Neuüberbauung des Grundstücks auszugehen. Im Gestaltungsplan wäre das Gebäude
als «Bestand» zu sichern. Inwieweit das Konzept der geplanten Überbauung auf diese
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Situation reagieren müsse, um das bestehende Haus städtebaulich «genügend»
einzubinden, sei offen. Damit müssten im Vergleich zur Regelbauweise Nachteile in
Kauf genommen werden. Mit einem Grenzabstand von fast 11 m und einem
Gebäudeabstand von 15 m (gegenüber Haus 6) profitiere das bestehende Haus sogar
von den Regelungen im Gestaltungsplan. Nach Regelbauweise könnte jedenfalls ein
längeres Gebäude deutlich näher an die Grenze gestellt werden – wenn auch mit einem
Dach- statt einem (zusätzlichen) Vollgeschoss. Aus Sicht des AREG reagiere das
Überbauungskonzept deshalb adäquat auf den Bestand auf der Parzelle Nr. 0002J; im
Vergleich mit den Regelbauvorschriften würden deutliche Konzessionen eingegangen
(in Bezug auf Gebäudelänge, Grenz-/Gebäudeabstände, absolute Firsthöhe). Das
AREG stellte deshalb die Genehmigung des Planes in Aussicht, sollte der Rekurs unter
Berücksichtigung des kommunalen Ermessensspielraums und trotz der Bedenken des
HBA abgewiesen werden (vgl. vi-act. 24).
3.3.3. Am Rekursaugenschein hielt das HBA an seiner Auffassung fest und
bezeichnete die Abgrenzung des Perimeters als «klare Schwachstelle» des
Gestaltungsplans. Zwei Vertreter der Beschwerdebeteiligten äusserten sich
dahingehend, das Quorum für die zwangsweise Aufnahme in den Perimeter sei nicht
zustande gekommen, man habe Gespräche über die (freiwillige) Aufnahme geführt und
es sei schade, dass die fragliche Parzelle Nr. 0002J nicht im Planperimeter sei. Das
Gebäude könne aber bestehen bleiben (vi-act. 33, S. 9). In Ergänzung zum
Augenscheinprotokoll brachte das HBA am 17. Juli 2013 vor, der Planperimeter sei im
Bereich der ausgesparten Liegenschaft «völlig unzweckmässig». Es werde weder eine
vorzügliche Gesamtüberbauung erzielt noch werde der Strassenraum im Bereich des
Bebauungsperimeters einheitlich gestaltet. Bei einem (allfälligen) Abbruch der
Liegenschaft auf Parzelle Nr. 0002J könne nicht einfach ein weiterer Baukörper erstellt
werden, wie am Augenschein behauptet worden sei. Dafür seien die Raumverhältnisse
zu eng (vgl. vi-act. 35).
3.3.4. Die Vorinstanz folgte der Auffassung der heutigen Beschwerdegegner, wonach
das Plangebiet des Gestaltungsplans unzweckmässig abgegrenzt bzw. das
Grundstück des Beschwerdegegners II zu Unrecht nicht mit einbezogen worden sei
(act. 2, E. 7). Das Plangebiet weise mit 8'900 m zwar eine Grösse auf, die problemlos
ausreiche, um eine Gesamtüberbauung zu realisieren. Die Abgrenzung habe sich aber
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nach tatsächlichen Gegebenheiten (Topographie, Flussufer, Waldränder,
Zonengrenzen, Verkehrsachsen, Baugrund, Besonnung etc.) zu richten. Zu beachten
seien insbesondere das Gebot der rechtsgleichen Behandlung und das Willkürverbot,
die sowohl für die Rechtssetzung als auch für die Rechtsanwendung gälten. Dass das
Grundstück Nr. 0002J nicht in den Planperimeter einbezogen worden sei, sei
ausschliesslich wirtschaftlichen Überlegungen geschuldet, nämlich den
Kaufpreisvorstellungen des Beschwerdegegners II. Das Gebäude auf dem Grundstück
Nr. 0002J wirke zwischen den deutlich höheren Visieren der geplanten
Flachdachmehrfamilienhäuser verloren und habe aufgrund seiner vorgeschobenen, bis
auf die Kantonsstrasse reichenden Stellung keinen Bezug zur geplanten
Gesamtüberbauung. Es breche die im Gestaltungsplan gegenüber der Kantonsstrasse
festgelegte Flucht und störe aufgrund seiner Situierung, der deutlich geringeren
Dimensionierung und der altertümlichen Bauweise augenscheinlich das Konzept der
geplanten Gesamtüberbauung. Eine unterschiedliche planerische Behandlung der
Grundstücke Nrn. 0000J, 0002J und 001J sei allein aus den geltend gemachten
wirtschaftlichen Gründen nicht haltbar. Es sei zwar verständlich, das neue Plangebiet
nur auf jene Grundstücke beschränken zu wollen, deren Grundeigentümer sofort zu
einer Neuüberbauung bereit seien. Unter planerischen Gesichtspunkten sei dieses
Vorgehen aber nicht zu rechtfertigen. Dies gelte umso mehr, wenn man bedenke, dass
mit dem Gestaltungsplan eine städtebaulich vorzügliche Gesamtüberbauung realisiert
werden solle. Eine solche Planungsabsicht sei mit der Ausgrenzung der mitten im
Plangebiet liegenden Parzelle Nr. 0002J nicht zu vereinbaren. Dies nicht nur, weil die
bereits bestehenden Bauten auf diesem Grundstück die geplante Gesamtüberbauung
qualitativ beeinträchtigten, sondern auch weil eine künftige Neuüberbauung des
Grundstücks nach Regelbauvorschriften wegen der kleinen Grundstücksfläche zu
einem noch geringeren Bauvolumen als dem heute bestehenden führen und damit
dessen negative Auswirkung auf die Gesamtüberbauung noch verstärkt würde.
4.
4.1. Die Beschwerdeführer machen zunächst geltend, die Vorinstanz habe zu
Unrecht in die Gemeindeautonomie der Beschwerdebeteiligten eingegriffen (act. 7,
S. 4): Letztere habe als Erstinstanz die massgebenden Sachumstände vertretbar und
nachvollziehbar beurteilt, gewürdigt und die öffentlichen und privaten Interessen
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hinreichend gegeneinander abgewogen. Die Vorinstanz habe im angefochtenen
Entscheid nicht nur die erforderliche Zurückhaltung vermissen lassen, sondern ihr
eigenes Ermessen anstelle desjenigen der Beschwerdebeteiligten gesetzt.
Der Verweis auf die Gemeindeautonomie geht im Zusammenhang mit der Ortsplanung
fehl. Art. 33 RPG enthält Mindestanforderungen an das kantonale
Rechtsmittelverfahren und gewährleistet die volle Überprüfung durch wenigstens eine
Beschwerdebehörde (Abs. 3 lit. b). Diese Funktion ist im kantonalem Recht dem
Rekursverfahren vor dem Baudepartement zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP). Trägerin
der Ortsplanung ist zwar grundsätzlich die Politische Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 BauG).
Wie im Bereich der Nutzungsplanung im Allgemeinen steht der Planungsbehörde auch
bei der Gestaltungsplanung ein weitreichender Ermessensspielraum zu. Ob die
massgeblichen Einzelaspekte in die Interessenabwägung im Rahmen der Planung
vollständig mit einbezogen worden sind, unterliegt jedoch der Rechtskontrolle (vgl.
GVP 1996 Nr. 12, VerwGE B 1999/6 vom 16. März 2000). Art. 3 Abs. 2 BauG bestimmt
in diesem Zusammenhang, dass dem Staat in allen Belangen der Raumplanung die
Rechts- und Ermessenskontrolle zusteht, dass er aber den nötigen
Ermessensspielraum der Politischen Gemeinden bei der Orts- und Regionalplanung
wahrt. Dies bedeutet, dass der Staat den kommunalen Entscheid zu respektieren hat,
wenn der Plan den massgebenden Rechtsnormen entspricht und zweckmässig sowie
sachgerecht ist. Die Vorinstanz hat den streitigen Planerlass mithin zu Recht auf seine
Recht- und Zweckmässigkeit hin geprüft. Mit der Wahrung des kommunalen
Ermessensspielraums ist lediglich gemeint, dass die Rechtsmittelbehörde nicht ihr
Ermessen anstelle desjenigen der Gemeinde setzen soll, da es grundsätzlich deren
Sache ist, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen (vgl.
z.B. VerwGE B 2011/182 vom 3. Juli 2012 E. 3.4, www.gerichte.sg.ch; GVP 2010
Nr. 36; H. Hess, Ortsplanungsrecht I, in: Das Nachtragsgesetz zum st. gallischen
Baugesetz, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an
der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe Bd. 20, St. Gallen 1983, S. 25 mit Hinweisen).
Dass die Vorinstanz den streitigen Gestaltungsplan auf seine Zweckmässigkeit
überprüft bzw. als unzweckmässig beurteilt hat, ist demnach mit Blick auf ihre
funktionelle Zuständigkeit und Kognition nicht zu beanstanden.
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4.2. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Vorinstanz habe ihre Auffassung
willkürlich begründet, indem sie auf den Amtsbericht des HBA abgestellt habe, obwohl
dieses für die Ortsplanung nicht zuständig sei.
Diese Rüge ist schon deshalb unbegründet, weil sich der vorinstanzliche
Sachbearbeiter am Augenschein selbst einen Eindruck vom beabsichtigten Plangebiet
verschaffte. Der angefochtene Entscheid ist im Wesentlichen mit diesen tatsächlichen
Wahrnehmungen begründet und beschränkt sich nicht darauf, die im Mitbericht und in
der Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll durch das HBA vertretenen Standpunkte
wiederzugeben (vgl. act. 2, E. 7.1.6). Dem vorinstanzlichen Entscheid ist damit auch mit
ausreichender Begründung zu entnehmen, warum die abweichende (und zumindest im
Unterton auch nicht vorbehaltlos zustimmende) Stellungnahme des AREG als
unzutreffend erachtet wurde. Der angefochtene Entscheid ist entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführer nicht willkürlich und aufzuheben, weil die Auffassung des AREG
nicht explizit widerlegt worden ist: Die Vorinstanz hat die für den Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte in einer Weise dargelegt, die eine sachgerechte
Anfechtung ermöglichten (vgl. BGE 124 II 146 E. 2a). Ob die Begründung sachlich
richtig und widerspruchsfrei ist, ist eine Frage der materiellen Rechtsanwendung.
4.3. Diesbezüglich bringen die Beschwerdeführer vor, das Gestaltungsplangebiet
werde nicht von der Genehmigungsbehörde festgelegt, sondern von der privaten
Bauherrschaft. Diese sei entgegen der vorinstanzlichen Auffassung nicht an das Gebot
der Rechtsgleichheit und an das Willkürverbot gebunden und dürfe frei entscheiden,
welche Grundstücke sie überbauen wolle und welche nicht. Im übrigen habe die
Vorinstanz nicht berücksichtigt, dass ihre Grundstücke im Gegensatz zum Grundstück
des Beschwerdegegners II neu überbaut werden sollten. Dies sei ein objektiver Grund,
der die unterschiedliche planerische Behandlung der Grundstücke rechtfertige.
4.3.1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt dem
Gleichbehandlungsgrundsatz bei Planungsmassnahmen in der Tat nur eine
abgeschwächte Bedeutung zu. Ein Grundeigentümer hat keinen aus Art. 8 Abs. 1 BV
folgenden Anspruch darauf, im Zusammenhang mit dem Erlass einer Zonenordnung
(dies gilt auch für den Erlass eines Sondernutzungsplanes) gleich behandelt zu werden
wie alle übrigen Grundeigentümer, die von einer Raumplanungsmassnahme berührt
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werden. Es liegt vielmehr im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und
irgendwo abgegrenzt werden müssen und dass Grundstücke ähnlicher Lage bau- und
zonenrechtlich völlig verschieden behandelt werden können. Verfassungsrechtlich
genügt es, dass die Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot der
Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (VerwGE B 2009/221
vom 24. August 2010 E. 5.2, www.gerichte.sg.ch; BGer 1P.21/2005 vom 6. Oktober
2005 E. 4.2). Willkür ist dann zu bejahen, wenn ein staatlicher Akt sinn- und zwecklos,
offensichtlich unhaltbar, sachlich nicht begründbar ist, mit der tatsächlichen Situation
in klarem und offensichtlichem Widerspruch steht, eine Norm oder einen klaren
unumstrittenen Rechtsgrundsatz offensichtlich verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (Art. 9 BV; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 83).
4.3.2. Zunächst ist festzuhalten, dass es Sache der politischen Gemeinde als
Planungsbehörde und nicht der Grundeigentümer ist, Gestaltungspläne zu erlassen
und damit auch die Planperimeter abzugrenzen. Der Erlass eines Gestaltungsplans
setzt zwar grundsätzlich die Zustimmung der betroffenen Grundeigentümer voraus.
Gleichzeitig gibt das Baugesetz den politischen Gemeinden jedoch Instrumente in die
Hand, mit denen – unter Voraussetzung eines erheblichen städtebaulichen Interesses
und von vorliegend nicht erreichten Quoren – auch gegen den Willen einzelner
Grundeigentümer Gestaltungspläne erlassen werden können. Ist die
Gestaltungsplanung nicht angezeigt oder möglich, kann immerhin zum Erlass eines
Überbauungsplanes gegriffen werden. Diese können, wie die Vorinstanz korrekt
ausgeführt hat, auch gegen den Willen der Grundeigentümer erlassen werden (vgl.
Art. 22 ff. BauG).
4.3.3. Die Abgrenzung des Planperimeters ist nicht primär eine Frage der
rechtsgleichen Behandlung ähnlich betroffener Grundstücke, sondern eine Frage der
Zweckmässigkeit und hat sich nach den tatsächlichen Gegebenheiten zu richten (vgl.
E. 3.2.3. hiervor). Anknüpfungspunkte sind u.a. Topographie, Flussufer, Waldränder,
Zonengrenzen und Verkehrsachsen; die räumliche Ausdehnung des
Gestaltungsplangebiets ergibt sich jedoch auch aus seiner Zweckbestimmung. Das
Plangebiet soll eine Einheit in der kommunalen Nutzungsplanung bilden.
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4.3.4. Dass das Plangebiet von seiner Grösse her geeignet ist, eine
Gesamtüberbauung zu realisieren, ist offensichtlich und unbestritten. Ebenso
offensichtlich ist jedoch, dass die betreffenden Parzellen längsseitig einerseits durch
den Bahndamm (im Nordosten) und andererseits durch die Zürcherstrasse (im
Südwesten) natürlich und nach tatsächlich fassbaren Kriterien begrenzt werden. Die
Zürcherstrasse ist ebenfalls Zonengrenze der Kernzone K3b. Die Ausklammerung der
Parzelle Nr. 0002J bedeutet einen nicht nach tatsächlichen Gesichtspunkten zu
rechtfertigenden Eingriff in diesen Verlauf. Denn entgegen der Darstellung der
Beschwerdeführer sind Eigentumsverhältnisse und Bauabsichten der Eigentümer keine
Kriterien, nach denen das Plangebiet abzugrenzen wäre. Auch mit Blick auf die
Zweckbestimmung des Gestaltungsplans – es soll u.a. die punktförmige Gliederung der
traditionellen Einzelhaussituation weitergeführt werden, unter Berücksichtigung der
bestehenden Bauten entlang der Zürcherstrasse (Art. 2 besV) – lässt es sich nicht
nachvollziehen, weshalb ausgerechnet das einzige Einzelhaus, das von drei Seiten vom
Plangebiet umschlossen wird und «punktförmig» an der Zürcherstrasse liegt, nicht
innerhalb des Perimeters liegt.
4.3.5. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist die Vorinstanz auch zu
Recht davon ausgegangen, dass die unzweckmässige Perimeterabgrenzung der für
den Erlass eines Gestaltungsplans vorausgesetzten «städtebaulich vorzüglichen
Gestaltung» (vgl. Art. 28 Abs. 1 BauG) entgegenstehe. Letztere begründete ihre
Auffassung in E. 7.1.6 des angefochtenen Entscheids damit, dass die auf dem
Grundstück Nr. 0002J bestehenden Bauten die geplante Gesamtüberbauung qualitativ
beeinträchtigten (hierbei geht es offensichtlich um die hinsichtlich Stil und Volumina
völlig anderen Baukörper und die wegen des zu kleinen bzw. nicht vorhandenen
Strassenabstandes andere Strassenflucht der Neubauten) und ein allfälliger Ersatzbau
auf dieser Parzelle zu einem wesentlich kleineren Bauvolumen als dem bestehenden
führen und damit dieses Problem noch verschärft würde. Bei diesen berechtigten
Einwänden fällt nach Auffassung des Gerichts nicht so sehr der bestehende Zustand
ins Gewicht, denn der Beschwerdegegner II wäre wohl auch dann nicht zum Abbruch
seiner Bauten bzw. zum Verkauf seines Grundstücks zu zwingen, wenn dieses
innerhalb des Planperimeters liegen würde. Zwingend erforderlich ist die «Beplanung»
seines Grundstücks jedoch, weil in den streitgegenständlichen Planungsabsichten jede
Perspektive fehlt, wie sich ein allfälliger Ersatzbau in die Überbauung einfügen würde.
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Unbestrittenermassen wäre es bereits aufgrund der Gebäudeabstände nicht möglich,
einen weiteren gleichartigen Gebäuderiegel zwischen den Häusern 6 und 7 zu erstellen.
Ein den heutigen Bauvorschriften entsprechendes Gebäude würde sich nicht in die
geplante Gesamtüberbauung einfügen; die Dimensionen wären schlichtweg zu klein.
Auch dies ist unbestritten. Vor dem Hintergrund, dass gerade die Abgrenzung des
Planperimeters streitig ist, ist im übrigen nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz
Überlegungen anstellte, wie das Plangebiet mit Einbezug des Grundstücks Nr. 0002J
überbaut werden könnte. Die Rüge der Beschwerdeführer, sie hätte sich bei der
Beurteilung des Rekurses stattdessen auf ein der Regelbauweise entsprechendes
(fiktives) Projekt nur für ihre beiden eigenen Grundstücke beschränken müssen, ist
deshalb nicht stichhaltig. Die Fragen nach der Abgrenzung des Plangebiets und dem
Erreichen einer städtebaulich vorzüglichen Gestaltung lassen sich konkret nicht
unabhängig voneinander beantworten.
5. Zusammenfassend steht deshalb fest, dass die Vorinstanz den Rekurs zu
Recht mit der Begründung gutgeheissen hat, der Planperimeter sei unzweckmässig.
Der Gestaltungsplan «Seewiese» und mit diesem der überwiegend innerhalb seines
Perimeters verlaufende und auf die lokale Fusswegerschliessung ausgerichtete
Teilstrassenplan «Fussweg Seewiese» wurden deshalb zu Recht aufgehoben, wie auch
der zugehörige Einspracheentscheid der Beschwerdebeteiligten vom 1. Oktober 2012.
Gleiches gilt für die Baubewilligung vom 4. Februar 2013, die nur unter dem Vorbehalt
der Rechtskraft von Gestaltungs- und Teilstrassenplan erteilt wurde, und für den
zugehörigen Einspracheentscheid vom 14. Januar 2013. Demnach ist die Beschwerde
abzuweisen.
6. Im Übrigen ist die Argumentation der Vorinstanz auch insofern
nachvollziehbar, als sie gegenüber der städtebaulichen Qualität des Gestaltungsplans
Vorbehalte geäussert hat. Bei besonderen örtlichen Verhältnissen wird die geforderte
städtebaulich vorzügliche Gestaltung erreicht, wenn die raumplanungsrechtlichen
Planungsziele und -grundsätze so weit eingehalten werden, als dies nach den
konkreten örtlichen Verhältnissen überhaupt möglich ist. Liegen keine besonderen
örtlichen Verhältnisse vor, so zeichnet sich eine städtebaulich vorzügliche Gestaltung
durch spezifische Vorzüge gegenüber der Regelbauweise aus (Heer, a.a.O, Rz. 154, mit
Hinweis auf GVP 1995 Nr. 93). Die Vorinstanz hat überzeugend ausgeführt, dass bis auf
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den Bahndamm entlang der Ostseite des Plangebiets keine besonderen örtlichen
Verhältnisse vorliegen. Selbst wenn sich hier ein Anlehnen der Gebäude aufdrängt,
leuchtet nicht ein, weshalb in sämtlichen Baubereichen des Gestaltungsplans ein
zusätzliches viertes Vollgeschoss zugelassen werden muss. Auch kann von
«Anschmiegen» an den Bahndamm nicht gesprochen werden, wenn dieser um zwei
Vollgeschosse überragt wird (Häuser 2 - 4). In unmittelbarer Nachbarschaft sind keine
ähnlich gross dimensionierten Gebäude zu finden (vgl. www.geoportal.ch). Namentlich
in Bezug auf die Höhe erweisen sich die Volumina der geplanten Baukörper deshalb als
quartieruntypisch und damit kritisch. Daran ändert die städtebaulich erwünschte und
im öffentlichen Interesse liegende Verdichtung nichts. Auch das Planungsermessen der
Beschwerdebeteiligten dürfte dieser Einschätzung nicht entgegenstehen.
7. Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens unter solidarischer Haftung den Beschwerdeführern
aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 und 96bis VRP). Eine Entscheidgebühr in der Höhe von
Fr. 4'000.-- erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS
941.12). Der Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- wird angerechnet.
Die Beschwerdeführer haben die gemeinsam vertretenen privaten Beschwerdegegner I
und II ausseramtlich angemessen zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 98bis VRP), und zwar unter solidarischer Haftung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit
Art. 106 Abs. 3 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272). Deren
Rechtsvertreter hat eine Kostennote über Fr. 6'800.-- eingereicht (act. 24). Vor dem
Verwaltungsgericht beträgt das Honorar pauschal zwischen Fr. 1'000.-- bis
Fr. 12'000.-- (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und
Rechtsagenten, sGS 963.75, HonO). Die geltend gemachte Honorarforderung liegt
innerhalb dieses Rahmens und ist den Umständen des Falles angemessen. Hinzu
kommen 4% Barauslagen und 8% Mehrwertsteuer (Art. 28bis Abs. 1 und Art. 29
HonO).
Das Begehren der Beschwerdeführer um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird –
dem Verfahrensausgang entsprechend – abgewiesen (Art. 98bis VRP).
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