# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 47570eb4-8d73-5743-bfe1-f2d230b9bc04
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2008
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Mit Schreiben vom 5. März 2007 beantragten X. und Y, Ruppenstrasse xx, Arnegg,
zusammen mit sieben mitunterzeichnenden Elternpaaren beim Primarschulrat Andwil-
Arnegg die Einrichtung eines Schulbustransports für Unterstufenschulkinder des
Quartiers Ruppenstrasse/Bächigenstrasse/Bahnweg in Arnegg. Als Begründung wurde
vorgebracht, dass der Fussweg der Kinder ab dem "Weiler Ruppen" bis ins Schulhaus
Andwil und retour je zwischen 35-40 Minuten in Anspruch nehme. Im Winterhalbjahr
müssten die Kinder zudem bei Morgendämmerung das Haus verlassen und würden
erst beim Eindunkeln wieder zurückkehren. Nebel, Regen, Schneegestöber, vom
Strassenräumdienst mit Schnee zugeschüttete und daher nicht benutzbare Trottoirs
sowie vereiste Wege und Strassen stellten zusätzliche Gefahren dar. Mit Verfügung
vom 23. April 2007 wies der Schulrat das Gesuch ab. Der Entscheid wurde damit
begründet, dass gemäss Praxis der Schulgemeinde Andwil-Arnegg Kinder mit einem
Schulweg von mehr als 2 km einen Anspruch darauf hätten, dass für sie eine
"angemessene Lösung" gesucht werde. Da der Schulweg von der Ruppenstrasse 3b
nach Andwil weniger als 2 km betrage, der Höhenunterschied bei rund 50 m liege und
die bestehenden Gefahren nicht als gravierend einzustufen seien, könne die
Zumutbarkeit für die Kinder bejaht werden.
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B./ Gegen diese Verfügung erhoben X. und Y. am 5. Mai 2007 Rekurs bei der
Regionalen Schulaufsicht, Kreis St. Gallen (abgekürzt RSA). Neben den bereits vor dem
Schulrat angeführten Argumenten wurde im wesentlichen vorgebracht, dass die Kinder
die Mittagspause hauptsächlich für den Schulweg hin und retour verbrauchen würden
und so nicht mehr genügend Zeit für den gemeinsamen Familientisch bleibe. In der
Primarschulgemeinde Andwil-Arnegg existiere zudem noch kein organisierter
Mittagstisch für Schülerinnen und Schüler. Ebenfalls würde es die Polizei ablehnen,
dass Kinder im Alter zwischen 6 und 8 Jahren für diesen Schulweg, der über die
Bahngeleise der Thurbo-Linie sowie über zwei stark bis sehr stark frequentierte
Hauptverkehrsachsen führe, das Fahrrad benützten. Solange die Kinder den Schulweg
nicht mit dem Fahrrad zurücklegen dürften, sei dieser als unzumutbar zu bezeichnen.
Im Gespräch mit Vertretern der RSA ergänzte das Ehepaar XY, dass sich an der
Bächigenstrasse ein Umschlagplatz einer Stahlfirma befinde und deshalb das Trottoir
selten begehbar sei. Mit Entscheid vom 2. Juli 2007 (Versand am 31. Juli 2007) wies die
RSA den Rekurs ab. Zur Begründung führte sie an, dass die Primarschulgemeinde
Andwil-Arnegg hinsichtlich Beurteilung der Zumutbarkeit des Schulweges über einen
klaren und transparenten Kriterienkatalog verfüge. Die angewandten Kriterien würden
sich weitgehend mit den entsprechenden Regelungen in den umliegenden
Schulgemeinden decken. Die schwierige Fussgängersituation an der Bächigenstrasse
könne problemlos durch eine Benützung der Stationsstrasse umgangen werden. Der
anschliessende Übergang über die Bischofszellerstrasse sei mit einem Lichtsignal
gesichert und der weitere Schulweg führe auf einem Trottoir nach Andwil. Zudem
hätten die heutigen Schülerinnen und Schüler auf dem Weg zum Kindergarten den als
schwierig bezeichneten Teil des Schulweges bereits geübt und gemeistert. Selbst
wenn sich die Mittagszeit zu Hause wegen des Schulwegs auf knapp eine Stunde
reduziere, stehe einem Familientisch nichts im Wege. Hausaufgaben seien in der Regel
nie vom Vormittag auf den Nachmittag zu erledigen. Darüber hinaus sei die Auffassung
der Vorinstanz zutreffend, dass Familien üblicherweise bei der Wahl des Wohnortes die
Schul- bzw. Schulwegsituation in ihre Überlegung mit einbeziehen würden. Im übrigen
habe auch die Primarschulgemeinde Andwil-Arnegg ab Sommer 2008 einen
Mittagstisch anzubieten.
C./ X. und Y. erhoben gegen diesen Entscheid mit Eingabe vom 15. August 2007
Rekurs beim Erziehungsrat. Zur Begründung brachten sie vor, dass die den
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Vorinstanzen als Grundlage dienenden objektiven Kriterien von 2,5 km oder einer
halben Stunde Fussmarsch als "oder"-Bestimmung definiert seien, ohne klare
Aussage, welche Regelung im Zweifelsfall anzuwenden sei. Mit 35 bis 40 Minuten
Fussmarsch pro Schulweg werde eine dieser Vorgaben klar überschritten. Die effektive
Schulweglänge betrage bis zum Schulhaus Otmar nur einige Meter weniger als die von
der Primarschulgemeinde als nicht zumutbar definierte Strecke von 2 km und mehr.
Durch die Zuteilung zum Schulhaus Otmar müsse zudem die Arneggerstrasse
überquert werden. Damit seien drei stark befahrene und als gefährlich einzustufende
Strassen zu passieren. Von der Mittagszeit sei nach Abzug der effektiven Essenszeit
nur noch eine kurze Erholungszeit übrig. Zudem gebe es den Mittagstisch in Arnegg
noch nicht; er werde erst mit mindestens einem Jahr Verspätung angeboten. Zudem
könne es wohl nicht die Meinung der Schulbehörde sein, dass der Mittagstisch in der
Schule dem Mittagessen am Familientisch mit dem wichtigen sozialen Austausch
vorzuziehen sei.
Am 12. September 2007 fand in Anwesenheit von X. und Y. und ihrer Tochter, der
erziehungsrätlichen Inspektorin, der Präsidentin der RSA sowie des Präsidenten des
Schulrats ein Augenschein statt.
In seinem Entscheid vom 24. Oktober 2007 kam der Erziehungsrat zum Schluss, dass
ein Schulweg von 1,966 km einem Unterstufenschulkind, das innerhalb des
Siedlungsgebiets wohne, distanzmässig nicht zugemutet werden könne. Damit komme
der Primarschulrat Andwil-Arnegg nicht umhin, für Unterstufenschülerinnen und
schüler aus dem Ruppenquartier einen unentgeltlichen Transportdienst einzurichten.
D./ Gegen diesen Entscheid erhob der Schulrat Andwil-Arnegg am 13. November 2007
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er stellt das Begehren, der Entscheid des
Erziehungsrates vom 24. Oktober 2007 sei aufzuheben. Die Vorinstanz beantragt in
ihrer Stellungnahme vom 28. November 2007 die Abweisung der Beschwerde, unter
Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdegegner verwiesen in
ihrem Schreiben vom 11. Dezember 2007 auf ihre in den vorinstanzlichen Verfahren
vorgebrachten Argumente. Am 31. Dezember 2007 nahm die Beschwerdeführerin zu
den Vernehmlassungen Stellung.
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Die von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen werden, soweit
wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.

## Considerations

Darüber wird in Erwägung gezogen:
1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die
Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 13. November 2007
entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist
einzutreten.
2.
2.1. Der angefochtene Entscheid des Erziehungsrates trägt keine Unterschrift. In der
Lehre und im Schrifttum ist noch nicht restlos geklärt, ob das Erfordernis der
Schriftlichkeit (Art. 25 Abs. 2 VRP) eine Verpflichtung zur Unterzeichnung von
Verwaltungsakten durch die verfügende Behörde enthält (bejahend: P. Moor, Droit
administratif, Bd. II: Les actes administratifs et leur contrôle, 2. Aufl., Bern 2002, S. 297
Nr. 2.2.8.1; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen
2003, Rz. 554 f., offen gelassen bei Tschannen/Zimmerli, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 29 Rz. 10 und Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 887). Das Bundesgericht ist in
einer neueren Entscheidung zur Auffassung gelangt, dass ein letztinstanzliches
kantonales Urteil vom Gerichtspräsidenten oder vom Einzelrichter zu unterzeichnen sei.
Die Unterschrift des Präsidenten oder des Einzelrichters stelle im Interesse der
Rechtssicherheit ein Gültigkeitserfordernis dar. Mit der handschriftlichen
Unterzeichnung des Erkenntnisses werde die formelle Richtigkeit der Ausfertigung und
deren Übereinstimmung mit dem vom Gericht gefassten Entscheid bestätigt. Die
Unterschrift bezeuge, dass der Erlass dem tatsächlichen Willen des Unterzeichnenden
entspricht (BGE 131 V 487 E. 2.3.3). Mit gleicher Begründung ist auch für Verfügungen
eine Pflicht zur Unterzeichnung durch die verfügende Behörde zu bejahen.
bis
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Da der Entscheid des Erziehungsrates vom 24. Oktober 2007 mit dem Amtsstempel,
nicht aber mit den notwendigen Unterschriften versehen ist, erweist er sich als formell
mangelhaft.
2.2. Grundsätzlich ist eine mangelhafte Verfügung nur anfechtbar. Hingegen ist sie
nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder
zumindest leicht erkennbar ist, wobei durch die Annahme der Nichtigkeit die
Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet sein darf (BGE 132 II 27 E. 3.1; Cavelti/
Vögeli, a.a.O., Rz. 555 mit Hinweisen; GVP 2004 Nr. 2; 2002 Nr. 66). Schwerwiegende
Verfahrensfehler können einen Nichtigkeitsgrund bilden. Die Praxis ist jedoch
zurückhaltend und nimmt Nichtigkeit nur bei ausserordentlich schwerwiegenden
Verfahrensfehlern an (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 965; Cavelti/Vögeli, a.a.O.,
Rz. 555 mit Hinweisen). Sodann müssen diese offenkundig sein, was bedeutet, dass
sie schon dem juristisch nicht geschulten Durchschnittsbürger auffallen (Rhinow/
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel
und Frankfurt a.M. 1990, Nr. 40 B IV b).
Eine ohne Unterschrift versehene Verfügung erachtet die Lehre überwiegend als
nichtig, sofern es sich nicht um eine Massenverfügung handelt oder ein offensichtliches
Versehen vorliegt (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 975; Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I: Allgemeiner Teil, 6. Aufl., Basel
1986, Nr. 84 B III). Diese Auffassung wird auch in Bezug auf nicht unterschriebene
Gerichtsurteile vertreten (Hauser/Schweri, Kommentar zum zürcherischen
Gerichtsverfassungsgesetz [GVG], Zürich 2002, S. 519 N 12 zu § 156). Betreffend die
Folgen einer fehlenden Unterschrift ist das Bundesgericht in BGE 106 Ib 179 E. 2a
(zumindest in den generell-abstrakten Erwägungen) noch von der Nichtigkeit des ohne
Unterschrift versehenen Verwaltungsaktes ausgegangen, in BGE 131 V 483 E. 2.3.5.
hat das Bundesgericht jedoch ausdrücklich offen gelassen, ob die fehlende
Unterschrift zur Nichtigkeit des betroffenen Gerichtsentscheids führe.
Eine nicht handschriftlich unterschriebene Verfügung kann dem Adressaten
erschweren, die Verfügung als verbindliche amtliche Anordnung zu erkennen. Zudem
fehlt ein wesentlicher Beweis für die formelle Richtigkeit der Ausfertigung sowie für die
Echtheit der Urkunde. Wurde gegen den nicht unterschriebenen Entscheid
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Beschwerde erhoben, hat die Rechtsmittelinstanz die in Frage stehenden Interessen an
einer Aufhebung und Rückweisung der Entscheidung einerseits und an einer Heilung
des Formfehlers durch das nachträgliche Einholen der Unterschrift andererseits
gegeneinander abzuwägen. Die fehlende Unterschrift führt zu keiner schwerwiegenden
Verletzung von Parteirechten und den Betroffenen erwachsen aus einer Heilung dieses
Formmangels keine wesentlichen Nachteile. Wenn wie im vorliegenden Fall davon
ausgegangen werden kann, dass es sich bei den fehlenden Unterschriften um ein
Versehen handelt, ist deshalb zum Schutz der Rechtssicherheit sowie dem
verfassungsrechtlichen Gebot einer beförderlichen Verfahrenserledigung (Art. 77 Abs. 3
der Kantonsverfassung, sGS 111.1) auf die Rückweisung aus formellen Gründen zu
verzichten. Wenn Zweifel an der Identität und Echtheit der zu beurteilenden
Entscheidung bestehen würden, könnten diese durch ein nachträgliches Einholen der
Unterschriften ausgeräumt werden.
2.3. Da die Beschwerdeführerin den Formmangel nicht rügt, ihr durch eine Heilung des
Mangels im Beschwerdeverfahren zudem keine Nachteile erwachsen und die fehlenden
Unterschriften auf ein Versehen zurückzuführen sind, kann im vorliegenden Fall auf eine
Aufhebung der Verfügung aus formellen Gründen verzichtet werden. Anhaltspunkte, die
Zweifel an der Identität und Echtheit der Entscheidung entstehen lassen würden, liegen
nicht vor. Auf ein nachträgliches Einholen der Unterschriften kann deshalb verzichtet
werden.
3. Gemäss Art. 20 Abs. 1 lit. a des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, abgekürzt VSG) hat
die Schulgemeinde für den Transport von Kindern mit unzumutbarem Schulweg zu
sorgen. Beim Begriff der "Zumutbarkeit" handelt es sich um einen unbestimmten
Rechtsbegriff. Ein solcher liegt dann vor, wenn die Umschreibung des Tatbestandes
unbestimmt ist. Die betreffende Norm bedient sich Worte, die - aus sich heraus -
keinen genügenden Aufschluss darüber geben, ob ein bestimmter Sachverhalt noch
unter den Normtatbestand fällt oder nicht. Die nähere Bestimmung eines unbestimmten
Rechtsbegriffs wird als Rechtsfrage betrachtet. Das in der Kognition auf die
Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP) ist somit
befugt, die Konkretisierung durch die Vorinstanz frei zu überprüfen. Dennoch sind der
verwaltungsgerichtlichen Befugnis zur
Überprüfung der Auslegung und Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen
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gewisse Grenzen gesetzt. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts darf einer
vertretbaren Auslegung eines unbestimmten Begriffs durch die Verwaltung bzw. durch
die Vorinstanz die Anerkennung nicht versagt werden. Insbesondere in Bereichen, in
denen die Würdigung örtlicher oder persönlicher Verhältnisse notwendig ist, belässt
das Verwaltungsgericht der Vorinstanz bzw. der Verwaltung einen
Beurteilungsspielraum bei der Auslegung und Anwendung des in Frage stehenden
Rechtsbegriffs (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 724 f. mit Hinweisen). Eine besondere
Zurückhaltung ist dort angebracht, wo die Rechtsanwendung eng mit der vor
instanzlichen Sachverhaltsfeststellung verflochten ist (vgl. BGE 2A.112/2007 vom
30. Juli 2007 E. 3.2).
3.1. Ob ein Schulweg als zumutbar gelten kann, ist gestützt auf eine Würdigung der
konkreten Gesamtumstände zu beurteilen. Insbesondere ist die Person des Schülers,
die Art des Schulwegs (Länge, Marschzeit, Höhenunterschied, Beschaffenheit) sowie
die sich daraus ergebende Gefährlichkeit des Weges zu berücksichtigen. Es obliegt
den Schulgemeinden, diese Kriterien entsprechend den örtlichen Verhältnissen zu
konkretisieren. So ist es nicht unzulässig, dass ländlich geprägte Schulgemeinden den
Kindern einen längeren Schulweg zumuten als Schulgemeinden innerhalb einer
Agglomeration. Die Berücksichtigung der konkreten Gesamtumstände kann zudem
unter Umständen dazu führen, dass ein in der Stadt verlaufender Schulweg aufgrund
der Gefährlichkeit als unzumutbar qualifiziert werden muss, obwohl er deutlich kürzer
ist als ein ausserhalb des Siedlungsgebiets verlaufender Weg. Massgebend ist damit
immer die gesamthafte Beurteilung der Länge, Beschaffenheit und Gefährlichkeit des
Schulweges im konkreten Einzelfall. Ausser Acht zu bleiben hat dagegen, ob ein Weg
subjektiv als lang, schlecht begehbar oder gefährlich empfunden wird; abzustellen ist
einzig auf objektivierte Kriterien (BGE 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004 E. 4.1;
H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl., Bern 2003, S. 226 mit Hinweisen).
3.2. Bei der Beurteilung, welche Anforderungen an ein Kind im Hinblick auf den
Schulweg gestellt werden können, sind insbesondere das Alter sowie die physischen
und intellektuellen Fähigkeiten des Kindes zu berücksichtigen. Was einem
Oberstufenschüler zugemutet werden darf, kann ein Kind im Kindergartenalter
überfordern. Das vorausschauende Gefahrenbewusstsein und die Fähigkeit, die
Gefahren des Strassenverkehrs gut einschätzen und entsprechend reagieren zu
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können, kann bei Kindergärtlern und Unterstufenschülerinnen und -schülern nicht ohne
weiteres vorausgesetzt werden (Gerichts- und Verwaltungsentscheide des Kantons
Luzern [abgekürzt LGVE] 2004 III N. 16, E. 3.5 neues Fenster mit Hinweis; Plotke,
a.a.O, S. 226 f.).
Im vorliegenden Fall steht der Schulweg eines siebenjährigen Mädchens (geboren am
31. Dezember 2000) in Frage, das seit Sommer 2007 die Primarschule in Andwil
besucht. Das Begehren wird von sieben Elternpaaren aus dem Quartier
Ruppenstrasse/Bächigenstrasse/Bahnweg unterstützt, die ebenfalls bereits jetzt oder
in absehbarer Zeit Kinder im schulpflichtigen Alter haben. Das Mädchen legt den
grössten Teil der Wegstrecke zusammen mit einer Schulkameradin zurück. Sporadisch
stossen ein bis zwei Kinder aus der Überbauung Erlenpark hinzu. Auch wenn Art. 19
des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01) das Radfahren nur für Kinder im
vorschulpflichtigen Alter untersagt, stimmen die Parteien darin überein, dass der hier zu
beurteilende Schulweg von Kindern im Alter zwischen 6 und 8 Jahren noch nicht mit
dem Fahrrad bewältigt werden kann. Dementsprechend ist die Zumutbarkeit des
Schulweges aus Sicht eines siebenjährigen Kindes mit normaler Konstitution zu
beurteilen, das die in Frage stehende Strecke in der Regel zusammen mit einer
Schulkameradin und ohne Fahrrad absolviert.
3.3. Zur Frage der zumutbaren Länge eines Schulweges besteht eine reichhaltige
Praxis eidgenössischer sowie kantonaler Spruchbehörden (mit einer Übersicht
S. Horváth, Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, in:
ZBl 2007, S. 633-665). Als zumutbar bezüglich der Länge wurde erachtet: ein
Schulweg von 1,7 km Länge (30 Minuten Dauer) mit geringfügiger Steigung für
Primarschüler (Verwaltungspraxis des Bundes [abgekürzt VPB] 64/2000 Nr. 1 E. 4.1);
ein ungefährlicher Schulweg von bis zu 1,6 km Länge für Kinder ab der 4. Primarklasse
(LGVE 2004 III N. 16 E. 3.6); ein Schulweg von viermal 1,6 km Länge, der in 25 Minuten
zurückgelegt werden kann, für Kindergartenschüler (Entscheid des Erziehungs- und
Kulturdepartements Luzern vom 29. September 2000, E. 6b zitiert nach Horváth,
a.a.O., Fn. 115); ein Schulweg von 2,5 km für Kinder im Kindergartenalter
(Erziehungsdepartement Basel, 9. August 1996, zit. nach Plotke, a.a.O., S. 227 Fn. 10).
Als unzumutbar wurde bezeichnet: ein Schulweg von 2,6 bis 3,5 km Länge für
Kindergartenschüler (Entscheide der Gerichts- und Verwaltungsbehörden des Kantons
https://www.swisslex.ch/slwl/search/Document.asp?DocService=DocLink&D=LGVEx2004xIIIx16&AnchorTarget=E3x5
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Schwyz 1997, S. 164 ff. E. 3a/bb); ein Schulweg von 1,9-3,7 km Länge auf einer
schmalen Kantonsstrasse ohne Trottoir und einer Höhenlage von über 960 m.ü.M. für
Kinder der ersten bis fünften Klasse (Gerichts- und Verwaltungspraxis des Kantons
Appenzell-Ausserrhoden 2001, S. 46 f. E. 4a); ein aus verkehrstechnischer Sicht
unbedenklicher Schulweg von 1,3 km Länge, für den Kindergartenschüler 40 bis 50
Minuten benötigen (Entscheid des Bildungs- und Kulturdepartements Luzern vom
11. November 2005 E. 2.3 zitiert nach Horváth, a.a.O., Fn. 120).
3.3.1. Die Vorinstanz hat die Gutheissung der Beschwerde insbesondere damit
begründet, dass bei der Beurteilung der Zumutbarkeit des Schulweges die örtlichen
Gegebenheiten und Gewohnheiten mit zu berücksichtigen seien. Für dünn besiedelte
Regionen und Streusiedlungen bzw. für Wohnhäuser ausserhalb der eigentlichen
Siedlungsgebiete seien im Vergleich zu Städten und Agglomerationen bzw.
Kernsiedlungen unterschiedliche Gesichtspunkte ausschlaggebend. Auf dem "Land"
beschränke sich die Prüfung vor allem auf die Kriterien wie Abgeschiedenheit,
Höhendifferenz, Waldpassagen und besondere Exponiertheit hinsichtlich
Witterungsverhältnisse. Der Schulbehörde stehe es deshalb offen, von den
Schulkindern zu verlangen, dass sie längere Schulwege als andernorts zurücklegen. In
Siedlungsgebieten müssten die Eltern ihre Kinder demgegenüber mit gewissen
üblichen Gefahrenherden zurecht kommen lassen. Kindern, die in Siedlungsgebieten
wohnen, dürfe jedoch nicht ein gleich langer Schulweg zugemutet werden wie Kindern,
deren Eltern einen Wohnort fernab der ordentlichen Überbauungen gewählt hätten. Da
die Beschwerdegegner in einem eingezonten Wohnquartier am Westrand des Dorfes
Arnegg wohnten, müsse ein Schulweg von 1,966 km und eine Höhendifferenz von rund
50 m als sehr weit und für die Kinder nicht zumutbar bezeichnet werden.
3.3.2. Die Vorinstanz ist im vorliegenden Fall davon ausgegangen, dass bei Kindern, die
innerhalb des Siedlungsgebiets wohnen, der Schulweg generell weniger lang sein dürfe
als bei Kindern, die ausserhalb des Siedlungsgebietes wohnen. Diese Auffassung ist
insofern zutreffend, als innerhalb einer Schulgemeinde die zumutbare Schulweglänge je
nach Gefährlichkeit und Beschaffenheit der Strecken variieren kann. Unzulässig ist
dagegen eine nicht auf die tatsächlichen Gegebenheiten abstellende, pauschal
vorgenommene Differenzierung der zumutbaren Weglänge innerhalb der gleichen
Schulgemeinde je nach Wohnort der Kinder. Dies hätte eine Ungleichbehandlung der
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betroffenen Schülerinnen und Schüler zur Folge (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung,
SR 101), die durch sachliche Gründe zu rechtfertigen wäre (vgl. auch AGVE 2000,
S. 111 ff. E. 6e/cc). Die Vorinstanz legt in ihrem Entscheid vom 24. Oktober 2007 keine
Gründe dar, die eine ungleiche Behandlung der Kinder je nach ihrem Wohnort als
gerechtfertigt erscheinen liessen. Nicht stichhaltig ist insbesondere das Argument,
dass Kindern, die ausserhalb des Siedlungsgebiets wohnen, ein längerer Weg
zugemutet werden könne, weil die Eltern sich für diesen Wohnort fernab der
ordentlichen Überbauungen entschieden hätten. Die Beschwerdeführerin hat zu Recht
darauf hingewiesen, dass der Entscheid, ausserhalb des Siedlungsgebietes zu
wohnen, nicht immer freiwillig erfolgt. Zudem erscheint die Sanktionierung einer freien
Wohnsitzentscheidung nicht mit der verfassungsrechtlich gewährleisteten
Niederlassungsfreiheit vereinbar. Eine Schulgemeinde kann bei der Konkretisierung der
Voraussetzungen für einen Anspruch auf unentgeltlichen Schultransport die örtlichen
Verhältnisse berücksichtigen; die festgelegten Kriterien sind dann aber für die gesamte
Schulgemeinde gleich anzuwenden. Die vorinstanzliche Entscheidung beruht damit auf
einer mit dem verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgebot bzw.
Differenzierungsverbot nicht zu vereinbarenden Begründung.
3.3.3. Im folgenden ist zu prüfen, ob der zu beurteilende Schulweg einer
Unterstufenschülerin auch dann nicht zugemutet werden kann, wenn sowohl für Kinder
innerhalb wie auch ausserhalb des Siedlungsgebietes der gleiche Massstab angelegt
wird.
Gemäss Praxis der Beschwerdeführerin haben Kindergärtler sowie Erst- und
Zweitklässler mit einem Schulweg von mehr als 2 km Anspruch auf eine "angemessene
Lösung". Bei der Konkretisierung der zumutbaren Weglänge kommt der
Schulgemeinde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Die von der
Beschwerdeführerin als zumutbar definierte Weglänge von 2 km geht nicht über den
von Praxis und Lehre als zulässig anerkannten Rahmen hinaus und liegt damit
innerhalb des Beurteilungsspielraums der Beschwerdeführerin. Die im Anschluss an
den Augenschein vom 12. September 2007 von der Präsidentin der RSA getroffenen
Abklärungen haben ergeben, dass der in Frage stehende Schulweg von der
Ruppenstrasse 3b bis ins Schulhaus Otmar 1,966 km beträgt. Diese Feststellung wird
von den Parteien nicht bestritten oder in Frage gestellt. Die Beschwerdeführerin bringt
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jedoch vor, dass auch die Möglichkeit bestehe, auf dem Trottoir entlang der
Weidenstrasse/Arneggerstrasse nach Andwil zu gelangen, was den Schulweg auf
1,88 km verkürzen würde. Der Schulrat hat ausdrücklich die während des
Augenscheins abgeschrittene Strecke empfohlen. Deshalb ist auch im
Beschwerdeverfahren auf diesen Schulweg abzustellen. Mit einer Länge von 1,966 km
bleibt der zu beurteilende Schulweg zwar knapp unter der von der Beschwerdeführerin
als unzumutbar definierten Weglänge von 2 km und mehr. Verschiedene Familien, die
das Begehren der Beschwerdegegner unterstützt haben, wohnen dagegen - soweit
dies anhand der Akten ersichtlich ist - mehr als 2 km vom Schulhaus Otmar entfernt.
Das homogene Quartier ist bezüglich der Transportberechtigung einheitlich zu
behandeln. Bereits deshalb rechtfertigt es sich, den Beschwerdegegnern einen
Anspruch auf einen unentgeltlichen Schulbustransport zuzuerkennen.
Die Beschwerdeführerin stellte bei der Beurteilung der Zumutbarkeit zudem in erster
Linie auf die zurückzulegende Anzahl Kilometer ab, ohne die von den Kindern benötigte
Marschzeit zu berücksichtigen. Für die gleiche Streckenlänge kann - je nach
Beschaffenheit der Strecke - eine deutlich längere Wegzeit resultieren. Das
Berücksichtigen der Marschzeit bei der Beurteilung der zumutbaren Weglänge
erscheint deshalb zur Vermeidung von indirekten Ungleichbehandlungen von Kindern
innerhalb der gleichen Schulgemeinde als unerlässlich. Im vorliegenden Fall wird der
Schulweg auf 35 Minuten bis zum Schulhaus Ebnet bzw. auf 40 Minuten bis zum
Schulhaus Otmar veranschlagt, was von den Parteien nicht bestritten wird. Wie sich
anlässlich des Augenscheins der Vorinstanz gezeigt hat, verläuft die Strecke
vorwiegend auf Gemeindestrassen 1. und 2. Klasse, deren Beschaffenheit keine
besonderen Schwierigkeiten für die Kinder verursacht. Zu gewissen Zeitverzögerungen
kann es beim Bahnübergang kommen. Zudem können Schnee und Eis das
Vorankommen erschweren und die Marschzeit verlängern. Nicht ins Gewicht fällt
dagegen die als gering einzustufende Höhendifferenz von ca. 50 m. Auch wenn
entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner ein Fussmarsch von über 30 Minuten
nicht per se als unzumutbar erscheint, ist eine Marschzeit von 40 Minuten, die sich je
nach Begleitumständen noch verlängern kann, für Unterstufenschülerinnen und
schüler als lang zu bezeichnen, insbesondere dann, wenn die Strecke viermal täglich
zurückzulegen ist.
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3.4. Bei der Beurteilung der Gefährlichkeit des Weges spielt das subjektive Empfinden
eine erhebliche Rolle, was eine Objektivierung der Gefährlichkeit erschwert. Immerhin
gelten Strassen ohne Trottoir, insbesondere enge Durchgangsstrassen mit hohem
Verkehrsaufkommen, Lastwagenverkehr oder unübersichtlichen Kurven, längere
Partien durch einsame Wälder, das Fehlen von Fussgängerstreifen, Lichtsignalanlagen
und dergleichen sowie das Risiko von
Übergriffen auf einsamen und abgelegenen Strassenteilen als gefährlich (Plotke, a.a.O.,
S. 228 ff.). Wegen der Gefährlichkeit als unzumutbar erachtete die Rechtsprechung
einen teilweise sehr steilen Wanderweg von 2,5 km Länge mit einer Höhendifferenz von
etwa 500 m, der weitgehend durch Waldgebiet führte, für Schüler der 1. und 3.
Primarklasse (VPB 64/2000 Nr. 56 E. 5.2), einen Schulweg von 2,9 km mit einer
Höhendifferenz von 260 m und der notwendigen Überquerung einer Kantonsstrasse
ohne Fussgängerstreifen oder Verkehrsampel für eine Erstklässlerin (Primarschule),
ebenso der (alternative) Schulweg über eine Dorfstrasse ohne jedes Trottoir, die
bergauf etwa 2 km durch den Wald führte (PVG 2002 Nr. 1 E. 2b), und einen Schulweg
von über 3 km Länge auf einer Staatsstrasse ohne Trottoir, die teilweise durch
bewaldetes Gebiet führte und nicht beleuchtet war, für einen Zweitklässler (BVR 2003,
S. 197 ff. E. 4c/cc, 4d).
Die Beurteilung der Gefährlichkeit setzt in besonderem Mass die Kenntnisse der
örtlichen Verhältnisse voraus. Das Verwaltungsgericht weicht deshalb nur dann von
den Einschätzungen der Verwaltungsbehörden, welche überdies einen Augenschein
vor Ort durchführten, ab, wenn dafür triftige Gründe vorliegen. Da im vorliegenden Fall
bereits aufgrund der Weglänge und der Marschzeit ein Anspruch auf einen
Schülertransport zu bejahen ist, kann hier letztlich offen bleiben, ob der in Frage
stehende Schulweg aufgrund seiner Gefährlichkeit einem Unterstufenschüler zumutbar
ist.
3.5. Zusammenfassend ergibt sich, dass der zu beurteilende Schulweg hinsichtlich
Länge in km nur knapp unter der von der Beschwerdeführerin als unzumutbar
definierten Weglänge von 2 km liegt, aber mit einer Marschzeit von 40 Minuten pro
Weg als zu lang und für Unterstufenschüler unzumutbar einzustufen ist. Zudem
wohnen in der unmittelbaren Nachbarschaft der Beschwerdegegner schulpflichtige
Kinder mit einem Schulweg von über 2 km Länge. Aufgrund der langen Marschzeit und
© Kanton St.Gallen 2021 Seite 14/15
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St.Galler Gerichte
der Notwendigkeit, für das gesamte Quartier Ruppenstrasse/Bächigenstrasse/Bahn
weg eine einheitliche Lösung zu treffen, ist im vorliegenden Fall ein Anspruch auf einen
unentgeltlichen Schülertransport zu bejahen und die Beschwerde abzuweisen.
4. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von
Fr. 2'000.-- erscheint angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Auf
die Erhebung der Kosten ist nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen. Die Beschwerdeführerin ist
unterlegen (Art. 98 VRP), und die Beschwerdegegner haben keinen entsprechenden
Antrag gestellt (Art. 98 VRP in Verbindung mit Art. 263 Abs. 3 des
Zivilprozessgesetzes sGS 961.2).
Demnach hat das Verwaltungsgericht