# Swiss Legal Decision

**Decision ID:** 090703db-c248-5834-89d5-9ec3e0980c6f
**Court:** SG_VG
**Chamber:** SG_VG_001
**Year:** 2021
**Language:** de
**Jurisdiction:** SG / Eastern_Switzerland
**Law Area:** $law_area
**Law Sub-area:** nan

## Facts

Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
A._ und B._ sind Miteigentümer der mit dem Einfamilienhaus Assek.-Nr. 0000_
überbauten Parzelle Nr. 0001_, Grundbuchkreis X._. Nach dem Zonenplan der
Politischen Gemeinde X._ ist das Grundstück der Wohnzone W2a zugewiesen.
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Entlang der südlichen Grundstücksgrenze verläuft der knapp 1.5 m breite R._-weg
(Gemeindeweg zweiter Klasse), welcher Richtung Südwesten über die Parzelle
Nr. 0002_ (im Eigentum der Q._ AG, nachstehend: Q._ AG) zur Oberen
Berneggstrasse (Parzelle Nr. 0003_, Gemeindestrasse zweiter Klasse) führt.
Zugunsten der Parzelle Nr. 0001_ ist im Grundbuch seit dem 22. Januar 1965 ein
Fahrrecht zulasten des Grundstücks Nr. 0002_ eingetragen (act. 11/6/1, act. 11/25,
www.geoportal.ch).
B.
Am 25. September 2018 erliess die Direktion Planung und Bau der Stadt X._ den
Teilstrassenplan R._-weg, Anpassung Erschliessung Parz. 0001_. Dieser wurde
zusammen mit dem gleichnamigen Strassenbauprojekt vom 17. Januar 2019 bis
15. Februar 2019 öffentlich aufgelegt. Nach Durchführung eines Augenscheins am
14. Juni 2019 wies der Rat der Stadt X._ eine von der Q._ AG am 15. Februar 2019
dagegen erhobene Einsprache mit Entscheid vom 19. November 2019 ab
(act. 11/5/1 f., 10 f.).
Nach Durchführung eines Vorverfahrens im Jahr 2016 (Vorbescheid der
Baubewilligungskommission der Stadt X._ vom 30. September 2016) reichten A._
und B._ am 19. November 2018/4. Dezember 2018 ein Baugesuch für den Abbruch
des bestehenden Einfamilienhauses Assek.-Nr. 0000_ und den Neubau eines
Mehrfamilienhauses mit fünf Wohnungen und einer Einstellhalle mit neun Abstellplätzen
ein. Während der öffentlichen Auflage vom 17. Januar 2019 bis 15. Februar 2019
gingen zwei Einsprachen ein, darunter diejenige der Q._ AG vom 15. Februar 2019.
Nach Durchführung eines Augenscheins am 28. Oktober 2019 wies die
Baubewilligungskommission der Stadt X._ die Einsprache der Q._ AG mit Entscheid
vom 6. Dezember 2019 ab und erteilte die nachgesuchte Baubewilligung unter
gleichzeitiger Eröffnung aller kantonalen und kommunalen Teilverfügungen als
Gesamtentscheid (act. 11/7/56250/1, 3-5, 11, 27-29, 30, 32-46, 11/7/54324).
C.
Gegen die Entscheide des Rates bzw. der Baubewilligungskommission der Stadt X._
vom 19. November 2019 und 6. Dezember 2019 (beide versandt am 9. Januar 2020)
rekurrierte die Q._ AG durch ihren Rechtsvertreter am 24. Januar 2020 an das
Baudepartement (act. 11/1). Am 19. März 2020 reichte das kantonale Tiefbauamt
(nachfolgend: TBA) einen Amtsbericht ein (Beilage zu act. 11/9). Nach Durchführung
eines Augenscheins am 8. Juli 2020 hiess das Baudepartement den Rekurs mit
Entscheid vom 13. Oktober 2020 im Sinne der Erwägungen gut, soweit es darauf
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eintrat, und hob die Entscheide des Stadtrates und der Baubewilligungskommission
der Stadt X._ vom 19. November 2019 und 6. Dezember 2019 auf (act. 2, 11/25).
D.
Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 13. Oktober 2020
erhoben A._ und B._ (Beschwerdeführer) durch ihren Rechtsvertreter am
28. Oktober 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Am 5. Januar 2021 ergänzten
sie ihre Beschwerde mit einer Begründung und dem Rechtsbegehren, es sei der
angefochtene Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich
Mehrwertsteuer aufzuheben und die Baubewilligung zu erteilen. Eventuell sei die Sache
zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (act. 7). Mit Vernehmlassung vom
11. Januar 2021 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 10). Mit
Stellungnahmen vom 27. Januar 2021 und 1. Februar 2021 beantragte die Politische
Gemeinde X._ (Beschwerdebeteiligte) die Gutheissung der Beschwerde (act. 13 und
15). Am 1. März 2021 nahm die Q._ AG (Beschwerdegegnerin) durch ihren
Rechtsvertreter Stellung und beantragte, es sei die Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden könne (act. 17). Am 18. März 2021 und 30. April 2021 liessen sich
die Beschwerdeführer (act. 19, 24) sowie am 19. März 2021 und 12. April 2021 die
Beschwerdegegnerin (act. 21 f.) abschliessend vernehmen. Eine Genehmigung des
Teilstrassenplans R._-weg, Anpassung Erschliessung Parz. 0001_, liegt nicht vor.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der
Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit
wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

## Considerations

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe
vom 28. Oktober 2020 erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung
vom 5. Januar 2021 (act. 7) formell und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen
(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Die
Beschwerdeführer sind zur Erhebung des Rechtsmittels, insbesondere auch zur Rüge,
die Vorinstanz habe die Autonomie der Beschwerdebeteiligten verletzt, befugt (vgl.
Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und BGer 1C_396/2018 vom
12. April 2019 E. 2 mit Hinweis auf BGer 1C_92/2018 vom 9. Juli 2018 E. 3.1 mit
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Hinweisen). Auf die Beschwerde ist – entgegen dem ohnehin nicht begründeten
Nichteintretensantrag der Beschwerdegegnerin (act. 17) – einzutreten.
2.
Die erstinstanzlichen Entscheide der Beschwerdebeteiligten ergingen
19. November 2019 und 6. Dezember 2019 (Beilagen zu act. 11/1). Laut Art. 173 Abs. 1
des am 1. Oktober 2017 (nGS 2017-049) in Kraft getretenen Planungs- und
Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) ist somit das PBG anwendbar, soweit es unmittelbar
anwendbar oder der kommunale Rahmennutzungsplan, welcher im vorliegenden Fall
vom Baudepartement am 8. September 1980 genehmigt wurde (www.geoportal.ch),
entsprechend revidiert worden ist. Ansonsten ist das bis 30. September 2017 gültig
gewesene Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz;
nGS 32-47, BauG, in der Fassung vom 1. Januar 2015) heranzuziehen (vgl. dazu
VerwGE B 2020/243 vom 30. August 2021 E. 2 mit Hinweisen).
3.
Die Beschwerdeführer stellen die Beweisanträge (act. 7, S. 3-5, 8-10, 13 Ziff. II/6, III/
2 f., A/4.3, B/6, D/12 und 14, act. 19, S. 4 Ziff. III/B/2), es sei ein Augenschein
durchzuführen; es seien die Baubewilligungen auf den Grundstücken Nrn. C4397 und
0002_ zu edieren. Auf die beantragten Beweisvorkehren kann in antizipierter
Beweiswürdigung verzichtet werden. Die mit Blick auf die nachstehend zu schildernden
Gegebenheiten entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich mit
hinreichender Klarheit aus den dem Gericht vorliegenden Verfahrensakten und dem
Geoportal (www.geoportal.ch, vgl. zu den nicht beweisbedürftigen notorischen
Tatsachen etwa BGer 1C_582/2018 vom 23. Dezember 2019 E. 2.3 mit Hinweisen,
insbesondere auf BGE 143 IV 380 E. 1.2, in: Pra 2018 Nr. 61). Es ist nicht ersichtlich,
was die beantragten Beweisvorkehren an zusätzlichem Erkenntnisgewinn bringen
würden (vgl. dazu BGer 1C_13/2018 vom 13. März 2019 E. 3 mit Hinweisen sowie
B. Märkli, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege,
Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 28 ff. zu Art. 12-13 VRP).
4.
Die Beschwerdeführer bringen zunächst vor (act. 7, S. 3, 15 f. Ziff. II/8, III/E, act. 19,
S. 5 Ziff. III/B5), die Vorsteherin der Vorinstanz habe pflichtwidrig auf eine Teilnahme
am Rekursaugenschein vom 8. Juli 2020 verzichtet.
Laut Art. 43 Abs. 2 Ingress und lit. c VRP kann der Vorsteher des zuständigen
Departements an Verhandlungen und Beweiserhebungen teilnehmen, wenn eine
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Praxisänderung in Betracht gezogen wird (Ziff. 1); sich eine Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung stellt (Ziff. 2); oder Fälle von grosser Tragweite zu
entscheiden sind, welche erhebliche Auswirkungen auf öffentliche oder private
Interessen haben (Ziff. 3). Diese Kann-Formulierung überlässt es grundsätzlich der
Departementsvorsteherin oder dem Departementsvorsteher, über die Teilnahme zu
befinden. Massgebend ist die Optik der entscheidenden Behörde. Die
Departementsvorsteherin oder der Departementsvorsteher hat nach pflichtgemässem
Ermessen zu beurteilen, ob im konkreten Fall die Voraussetzungen einer der drei
Fallkonstellationen erfüllt sind und sich deswegen eine Teilnahme am
Rekursaugenschein rechtfertigt. Wo es im Wesentlichen um Rechtsfragen geht, kann
von einer Teilnahme eher abgesehen werden als in Fällen, in welchen die Kenntnis von
tatsächlichen oder örtlichen Verhältnissen zur Beurteilung der Rekursgründe grosse
Bedeutung hat (vgl. dazu H.-R. Arta, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 24 zu
Art. 43 VRP). Die Ermessenskontrolle ist dem Verwaltungsgericht im
Beschwerdeverfahren verwehrt. Es ist nur zur Rechtskontrolle befugt und kann einen
Entscheid der Vorinstanz nur aufheben, wenn er auf einer Über- oder Unterschreitung
bzw. einem Missbrauch des Ermessens beruht (vgl. Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP sowie
VerwGE B 2020/49 vom 23. Juni 2020 E. 3 mit Hinweis).
bis
Vorweg ist trotz gegenteiliger Ansicht der Beschwerdeführer nicht zu beanstanden,
dass die Vorinstanz über den Antrag der Beschwerdeführerin vom 29. April 2020
(act. 11/12, S. 4), der damalige Vorsteher der Vorinstanz (bis 31. Mai 2020) müsse an
einem allfälligen Augenschein teilnehmen, nicht mittels separater Zwischenverfügung
befunden hat, sondern der zuständige Sachbearbeiter der Vorinstanz die
Nichtteilnahme der neuen Departementsvorsteherin (seit 1. Juni 2020) am Augenschein
vom 8. Juli 2020 mit der Einladung zum Rekursaugenschein am 29. Mai 2020
(act. 11/18) angekündigt hat. Das VRP sieht zwar vor, dass gewisse
Zwischenverfügungen anfechtbar sind (vgl. dazu Art. 7 Abs. 3, Art. 59 Abs. 2,
Art. 59 Abs. 3, Art. 60 VRP). Andere Zwischenverfügungen sind dagegen in der Regel
nicht selbständig anfechtbar. Ohne gesetzliche Regelung soll die Anfechtung von
Zwischenentscheiden analog der bundesrechtlichen Regelung nur dann zulässig sein,
wenn solche Verfügungen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von
Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht
(Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG) bewirken (vgl. dazu VerwGE B 2019/280
vom 19. März 2020 E. 3.2 mit Hinweisen). Ein solcher Nachteil kann in der
(Nicht-)Teilnahme der Vorsteherin am Rekursaugenschein genausowenig erblickt
werden wie beispielsweise bei der Mitteilung, entgegen einem Parteiantrag keinen
4.2.
bis
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5.
Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz weiter vor, im angefochtenen Entscheid
nicht begründet zu haben, weshalb sie den Verzicht der Beschwerdebeteiligten auf den
Erlass von Abstandsvorschriften für Bauten und Anlagen gegenüber Gemeindewegen
zweiter und dritter Klasse sowie gegenüber Gemeindestrassen dritter Klasse nicht als
Gesetzeslücke qualifiziere (act. 7, S. 3, 7, 9 Ziff. II/8, III/A/4.3, 4.5). Die Begründung des
angefochtenen Entscheids ist, soweit hier von Interesse (vgl. act. 2, S. 21-23 E. 6.2), so
abgefasst, dass sich die Beschwerdeführer über die Tragweite des Entscheids
hinreichend Rechenschaft geben und ihn, wie ihre ausführlich begründete Eingabe
zeigt, in voller Kenntnis der Sache an das Verwaltungsgericht weiterziehen konnten.
Damit genügt die Begründung den von Lehre und Rechtsprechung verlangten
Anforderungen und verletzt den Anspruch auf rechtliches Gehör der Beschwerdeführer
nicht (vgl. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft; SR 101, BV, Art. 4 lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen;
SR 131.225, sGS 111.1, KV, und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum
Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten; SR 0.101, EMRK, Art. 24 Abs. 1
lit. a VRP sowie BGer 1C_219/2018 vom 9. November 2018 E. 3.2 mit Hinweis auf
BGE 143 III 65 E. 5.2).
6.
Die Beschwerdeführer machen ferner geltend (act. 7, S. 14 Ziff. III/D/15), es liege nicht
in der Kompetenz des TBA, sich im Rahmen eines Amtsberichts nicht nur zum Rekurs,
sondern darüber hinaus auch zur Genehmigungsfähigkeit des Strassenprojekts zu
äussern. Das kommunale Strassenbauprojekt falle in die ausschliessliche Zuständigkeit
Augenschein durchführen zu wollen (vgl. dazu bereits Protokoll der Sitzung vom
25. August 2016 der Vorberatenden Kommission 22.15.16/23.15.01 [VIII. Nachträge
zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege / KRB über die Zahl der Richter] vom
6. September 2016, S. 12, Votum Verwaltungsgerichtspräsident Eugster,
www.ratsinfo.sg.ch). Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer tut weiter nichts zur
Sache, dass die Nichtteilnahme in der Einladung vom 29. Mai 2020 nicht begründet
wurde. Die Vorsteherin der Vorinstanz begründete ihre Nichtteilnahme in Erwägung 3.2
des angefochtenen Entscheids (act. 2): Aus ihrer Optik stellte die Frage der
Zuständigkeitsordnung bei Strassenprojekten (vgl. dazu auch E. 5.3 des angefochtenen
Entscheids, act. 2, S. 17-19) eine reine Rechtsfrage, implizit nicht von grundsätzlicher
Bedeutung, dar. Auch lag aus ihrer Sicht keine Praxisänderung vor und war kein Fall
von grosser Tragweite zu entscheiden. Demzufolge durfte sie ermessensweise auf eine
Teilnahme am Rekursaugenschein vom 8. Juli 2020 verzichten, ohne Recht zu
verletzen.
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der beschwerdebeteiligten Gemeinde und bedürfe keiner Genehmigung.
Demgegenüber hielt die Vorinstanz in Erwägung 5.3.1-5.3.4 des angefochtenen
Entscheids (act. 2, S. 18 f.) fest, beim strittigen kommunalen Strassenbauprojekt
handle es sich um einen genehmigungspflichtigen Nutzungsplan nach Art. 14
Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; SR 700,
RPG), weshalb es nicht zu beanstanden sei, dass das TBA im Rahmen der
Amtsberichterstattung die materiellen Mängel des Strassenbauprojekts aufgezeigt und
dessen Genehmigungsfähigkeit verneint habe.
Unabhängig davon, ob das strittige kommunale Strassenbauprojekt gemäss der
Vorinstanz als Nutzungsplan im Sinne von Art. 14 Abs. 1 RPG zu qualifizieren ist oder
nicht (vgl. dazu Jeannerat/Moor, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, N 7 f., 12 und 28 f. zu
Art. 14 RPG), ist es mit dem ebenfalls angefochtenen grundeigentümerverbindlichen
(vgl. Art. 12 Abs. 2 des Strassengesetzes; sGS 732.1, StrG) kommunalen
Teilstrassenplan nach Art. 7 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 StrG als
genehmigungspflichtiger, projektbezogener Sondernutzungsplan (vgl. dazu Art. 26
Abs. 1 RPG; Art. 13 Abs. 2 Satz 2 StrG; VerwGE B 2008/33 vom 14. Oktober 2008
E. 4.1; VerwGE B 2019/244 vom 3. Mai 2020 E. 4; BGer 1A.259/1994 vom
27. Oktober 1995 E. 2b, in: ZBl 1997, S. 34 ff., S. 36, und BGE 116 Ib 159 E. 1a je mit
Hinweisen, insbesondere auf VerwGE B 2012/69; B 2012/70 vom 19. Dezember 2013
E. 3.2.2 mit Hinweisen, bestätigt mit BGer 1C_71/2014 vom 19. Februar 2015) gestützt
auf Art. 25a RPG inhaltlich zu koordinieren, namentlich hinsichtlich der Festsetzung des
Perimeters des Teilstrassenplans sowie unter dem Gesichtspunkt der
Verkehrssicherheit (vgl. dazu Art. 32 Ingress und lit. b sowie Art. 33 Ingress und
lit. b StrG), insbesondere bezüglich der Sichtweiten, Wendemöglichkeiten und
Ausweichstellen (vgl. dazu VerwGE B 2019/244 vom 3. Mai 2020 E. 5.1 f. mit
Hinweisen). Daraus erhellt, dass sich das fachkundige TBA in seinem Amtsbericht vom
19. März 2020 (Beilage zu act. 11/9) – trotz der Kritik der Beschwerdeführer – sowohl in
Bezug auf den genehmigungspflichtigen Teilstrassenplan R._-weg, Anpassung
Erschliessung Parz. 0001_, als auch auf das damit koordiniert öffentlich aufgelegte
gleichnamige Strassenbauprojekt zur Sachverhaltsfrage der technischen Ausgestaltung
der geplanten Gemeindestrasse äussern durfte, ohne unzulässigerweise in den
Autonomie- und Ermessensbereich der Beschwerdebeteiligten (vgl. Art. 50 Abs. 1 BV,
Art. 89 Abs. 1 KV, und Hinweise unter E. 7.1 hiernach) einzugreifen.
7.
Verfahrensgegenstand der vorliegenden Beschwerde bilden der Teilstrassenplan R._-
weg, Anpassung Erschliessung Parz. 0001_, das gleichnamige Strassenbauprojekt
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der Beschwerdebeteiligten und das Baugesuch der Beschwerdeführer vom
19. November 2018/4. Dezember 2018. Nicht (mehr) umstritten ist, dass die
bestehende Privatstrasse zum Baugrundstück Nr. 0001_ über das Grundstück
Nr. 0002_ resp. über den R._-weg, welcher über diese Privatstrasse verläuft, keine
hinreichende Zufahrt zum geplanten Mehrfamilienhaus darstellt und im fraglichen
Bereich zumindest als öffentliche Gemeindestrasse dritter Klasse zu widmen wäre (vgl.
dazu E. 5, 5.1-5.2 und 5.4 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 10-12, 19 f.). Auch
gehen die Parteien darin einig, dass eine hinreichende Zufahrt zum Baugrund weder
den Erlass eines Sondernutzungsplans im Sinne von (Art. 39 StrG in Verbindung mit)
Art. 23 Abs. 1 lit. c Ziff. 1 PBG noch die Durchführung von
Parzellarordnungsmassnahmen wie einer Landumlegung oder von Grenzbereinigungen
(vgl. dazu Art. 20 RPG, Art. 46 ff. PBG) voraussetzt. Strittig und zu prüfen ist hingegen,
ob der Baugrund mittels des Teilstrassenplans und Strassenbauprojekts der
Beschwerdebeteiligten gemäss den Beschwerdeführern (act. 7, S. 3, 12-14 Ziff. II/7, III/
D, act. 19, S. 4 f. Ziff. III/B/4) und der Beschwerdebeteiligten (act. 13 Ziff. II/3-7)
hinreichend erschlossen wird.
bis
Art. 32 StrG bestimmt abschliessend, dass Strassen gebaut werden dürfen, wenn es
eine der folgenden Voraussetzungen erfordert: Zweckbestimmung (lit. a);
Verkehrssicherheit (lit. b); Verkehrsaufkommen (lit. c); Schutz der schwächeren
Verkehrsteilnehmer, insbesondere von Fussgängern, Radfahrern und Behinderten
(lit. d); Interessen des öffentlichen Verkehrs (lit. e); Umweltschutz (lit. f). Die
Zweckbestimmung im Sinn von Art. 32 lit. a StrG beurteilt sich nach den Zielen und
Grundsätzen von Art. 1 und Art. 3 RPG. Art. 33 StrG verlangt überdies, dass beim
Strassenbau folgende Aspekte besonders zu beachten sind: Schutz des Menschen
und seiner natürlichen Umwelt (lit. a); Verkehrssicherheit (lit. b); Schutz der
schwächeren Verkehrsteilnehmer, insbesondere von Fussgängern, Radfahrern und
Behinderten (lit. c); Ortsbild- und Heimatschutz (lit. d); Natur- und
Landschaftsschutz (lit. e); die anerkannten Grundsätze eines umwelt- und
siedlungsgerechten Strassenbaus (lit. f); sparsamer Verbrauch des Bodens (lit. g).
Diese Grundsätze sind bei der Planung, Projektierung und Ausführung einer Strasse
(Art. 31 Abs. 2 StrG) zwingend zu beachten. Hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung
des Projekts kommt der zuständigen Verwaltungsbehörde mit Blick auf die
raumplanungs- und strassenrechtlichen Grundsätze, die untereinander kein
widerspruchsfreies Zielsystem bilden, ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Die
Kognition des Verwaltungsgerichts ist beschränkt, indem es lediglich zur
Rechtskontrolle befugt ist (siehe schon E. 4.1 vorne sowie VerwGE B 2020/114 vom
7.1.
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22. April 2021 E. 3.1; VerwGE B 2020/53 vom 10. Februar 2021 E. 2.2 und VerwGE
B 2017/113 vom 26. September 2018, bestätigt mit BGer 1C_582/2018 vom
23. Dezember 2019, E. 3 je mit Hinweisen).
Bauten und Anlagen dürfen nur auf erschlossenem Land errichtet oder geändert
werden (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG und Art. 66 lit. a PBG). Land ist erschlossen, wenn
unter anderem eine für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19
Abs. 1 RPG, Art. 4 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz; SR 843, WEG,
Art. 67 Abs. 1 PBG). Hinreichende Zufahrt besteht, wenn die Zugänglichkeit sowohl für
die Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste gewährleistet
ist. Die Zufahrten sollen verkehrssicher sein und haben sich nach den zonengerechten
Baumöglichkeiten jener Flächen zu richten, die sie erschliessen sollen. Aus
bundesrechtlicher Sicht genügt es, wenn eine Zufahrtsstrasse hinreichend nahe an
Bauten und Anlagen heranführt. Die befahrbare Strasse muss nicht bis zum
Baugrundstück oder gar zu jedem einzelnen Gebäude reichen; vielmehr genügt es,
wenn Benützer und Besucher mit dem Motorfahrzeug in hinreichende Nähe gelangen
und von dort über einen Weg zum Gebäude oder zur Anlage gehen können. Für
Erschliessungsanlagen auf fremdem Grund ist deren rechtliche Sicherstellung
nachzuweisen. Zu einer hinreichenden Zufahrt in Wohnzonen gehört auch das
Verbindungsstück von der öffentlich zugänglichen Strasse zum Baugrundstück
(Feinerschliessung). Demgegenüber gehören Hausanschlüsse bzw. Hauszufahrten
nicht zur Feinerschliessung. Sie verbinden ein Grundstück mit der Anlage der
Feinerschliessung. Die Festlegung des Ausmasses der Erschliessungsanlagen und die
Umschreibung der genügenden Zugänglichkeit ist Sache des kantonalen Rechts. Den
kantonalen und kommunalen Behörden steht dabei ein erhebliches Ermessen zu (vgl.
VerwGE B 2020/138 vom 29. April 2021 E. 2.3 mit Hinweisen).
Für die Beurteilung der technischen Anforderungen an eine hinreichende Zufahrt
können die Normen des Schweizer Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute
(VSS) als Hilfsmittel bzw. als Richtwerte herangezogen werden, wobei ihre Anwendung
im Einzelfall dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen muss und sie nicht
ungeachtet der konkreten Verhältnisse zugrunde gelegt werden dürfen. Die VSS-
Normen enthalten mithin grundsätzlich keine bindenden Anweisungen für jeden
Einzelfall im Sinn einer gesetzlichen Norm (vgl. dazu VerwGE B 2020/114 vom
22. April 2021 E. 3.2 mit Hinweisen). Die Beschwerdebeteiligte hat den ihr bei der
Anwendung der VSS-Normen zustehenden Beurteilungsspielraum allerdings insoweit
eingeschränkt, als sie in Art. 2 in Verbindung mit Anhang I des Reglements über den
Vollzug der Bauordnung und des Reklamereglements (sRS 731.11, VR-BO, vom
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Baudepartement am 27. Februar 2006 genehmigt, cRS 2006, 161, unter https://
st.gallen.tlex.ch/app/de/texts_of_law/731.11 als Vollzugsreglement zur Bauordnung
und zum Reklamereglement bezeichnet, siehe zur Zuständigkeit des Stadtrates zum
Erlass des VR-BO auch Art. 70 Abs. 2 BO) vorschreibt, dass für Verkehrsanlagen, wie
hier die projektierte Gemeindestrasse, als anerkannte Regeln der Baukunde die
Vorgaben der VSS-Norm SN 640 273 (Knoten Sichtverhältnisse),
Ausgabe November 1992, angewendet werden. Wie bereits im Entscheid VerwGE
B 2018/246 vom 8. Juli 2019 festgehalten, handelt es sich bei den in Anhang I VR-BO
zitierten VSS-Normen damit – im Unterschied etwa zum Fall VerwGE B 2019/215 und
B 2019/217 vom 25. März 2021 E. 2.1 und 2.5 mit Hinweisen, welcher nicht das
Hoheitsgebiet der Beschwerdebeteiligten betraf – nicht bloss um
Verwaltungsanweisungen, von denen im Einzelfall unter Umständen abgewichen
werden darf, sondern um öffentlich-rechtliche Bauvorschriften der
Beschwerdebeteiligten (vgl. dort E. 5.1 f. mit Hinweisen). Diesen Umstand haben die
Beschwerdeführer offenbar verkannt, soweit sie der Vorinstanz vorwerfen (act. 7,
S. 12 f. Ziff. III/D/11 f.), sie habe sich widersprüchlich verhalten, indem sie die Normen
"schematisch" angewendet habe. Keine Rolle spielt, dass die Bestimmungen der VSS-
Norm SN 640 273 vom November 1992 aus Sicht des VSS nicht mehr in Kraft sind (vgl.
hierzu VSS-Normen SN 640 273a und 40 273a, beide genehmigt im Juni 2010, gültig
ab 1. August 2010 resp. 31. März 2019), da sie durch statischen Verweis zu
kommunalem Recht wurden (vgl. dazu zutreffende E. 5.2.6.1 des angefochtenen
Entscheids, act. 2, S. 15). Im Übrigen ist der vom Stadtrat am 17. Dezember 2019
beschlossene Nachtrag I zum VR-BO, welcher unter anderem die ersatzlose Streichung
von Art. 2 und Anhang I VR-BO vorsieht (https://publikationen.sg.ch/ekab/00.012.029/
pdf/), zwischenzeitlich noch nicht in Kraft getreten ist (vgl. zur ohnehin unzulässigen
positiven Vorwirkung BGer 1C_518/2016 vom 26. September 2017 E. 5.5 mit
Hinweisen, in: ZBl 2019, S. 584 ff.). Eine diesbezügliche Beschwerde (B 2021/110) ist
beim Verwaltungsgericht noch hängig.
Die Vorinstanz führte in Erwägung 5.2.6.2-5.2.8, 5.4, 6 und 7 des angefochtenen
Entscheids (act. 2, S. 15-17, 19 f., 25 f,) gestützt auf den Amtsbericht des TBA vom
19. März 2020 (Beilage zu act. 11/9), welcher allerdings nicht auf der VSS-Norm
SN 640 273 vom November 1992 basierte, und die am Augenschein vom 8. Juli 2020
(act. 11/25) gewonnenen Erkenntnisse aus, die gemäss Art. 2 und Anhang I VR-BO in
Verbindung mit der VSS-Norm 640 273 notwendigen Knotensichtweiten bei der
Einmündung des R._-wegs in die S._-strasse seien weder nach Norden noch nach
Süden eingehalten. Mangels hinreichender Erschliessung sei der strittige
7.2.
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Teilstrassenplan und das gleichnamige Strassenbauprojekt der Beschwerdebeteiligten
aufzuheben. Aus demselben Grund könne die von den Beschwerdeführern
nachgesuchte Baubewilligung nicht erteilt werden. Dagegen stellen sich die
Beschwerdeführer mit Verweis auf die Rekursstellungnahme der
Beschwerdebeteiligten vom 27. April 2020 (act. 11/11) mitsamt Sichtweitenplan vom
17. April 2020 (act. 8) auf den Standpunkt, die für die Gewährung der erforderlichen
Verkehrssicherheit massgebenden Sichtwinkel seien eingehalten.
Aus der Stellungnahme der Beschwerdebeteiligten vom 27. April 2020 (act. 11/11, S. 3
Ziff. 7), auf welche sich die Beschwerdeführer berufen, lässt sich entnehmen, dass die
bestehende Mauer bei der Einmündung des R._-wegs resp. der Privatstrasse auf
Parzelle Nr. 0002_ in die S._-strasse 0.77 m und die EW-Verteilkabine 1.18 m hoch
sind (vgl. dazu auch das anlässlich des Augenscheins vom 8. Juli 2020 erstellte Foto
der Sichtverhältnisse bei der fraglichen Einmündung Richtung Norden, act. 11/25, S. 5
lit. A/5). Weiter sind im Plan Sichtweiten/Schleppkurve vom 17. April 2020 (act. 8, nicht
massstabsgetreu), welcher dieser Stellungnahme beilag, Sichtlinien S vom Punkt D
(Augen des Fahrers des Fahrzeugs F ) im Sinne der nach wie vor massgebenden (vgl.
dazu E. 7.1 hiervor) VSS-Norm SN 640 273 in einer Beobachtungsdistanz B von 2.50 m
ab dem Fahrbahnrand der Oberen Berneggstrasse (blaue Linie und Pfeile) und einer
solchen von 2.50 m ab dem entlang der Oberen Berneggstrasse verlaufenden
Trottoirrand (gelbe Linie und Pfeile) eingezeichnet.
Nach der, wie gesagt, durch statischen Verweis ins kommunale Recht überführten
VSS-Norm SN 640 273 (S. 3 lit. B) genügt es in der Regel, wenn das Sichtfeld, d.h. die
Fläche zwischen den Sichtlinien und den Axen der vortrittsberechtigten Fahrstreifen,
zwischen 0.60 m und 3.00 m über der Fahrbahnebene hindernisfrei ist. Bei
ungenügenden Sichtweiten, welche spätestens bei einer Beobachtungsdistanz B ≥
1.50 m behoben werden müssen, ist das "Problem" mit signalisationstechnischen
Massnahmen zu lösen, falls es mit keinen baulichen Massnahmen gelöst werden kann.
Bei bestehenden Anlagen, bei denen auch bei B = 1.50 m ungenügende Sichtweiten
vorhanden sind und diese baulich nicht saniert werden können, sind folgende
Massnahmen in Betracht zu ziehen (S. 5 f. lit. C/9): Vorverlegen der Haltelinie mit
entsprechenden Zusatzmassnahmen (Sperrfläche, lit. a); Herabsetzen der zulässigen
Höchstgeschwindigkeit auf der vortrittsberechtigten Strasse (lit. b);
Rechtsabbiegegebot, sofern nur die Sichtweite nach rechts ungenügend ist (lit. c);
Erstellen einer Lichtsignalanlage mit 24-Std.-Betrieb (lit. d); auf untergeordneten
Strassen kann unter gewissen Bedingungen (vgl. lit. c/8) durch die Anordnung des
Rechtsvortritts eine Verbesserung erzielt werden (lit. e); Aufstellen eines Spiegels: nur
B
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als Notbehelf und unter sechs Bedingungen (lit. f); auf siedlungsorientierten Strassen
durch Aufpflästerung des Knotenbereichs oder durch andere Massnahmen, die zur
Geschwindigkeitsanpassung geeignet sind (lit. g) oder durch Aufhebung der
gefährlichen Ausfahrt (lit. h).
Wie sich aus dem Plan Sichtweiten/Schleppkurve vom 17. April 2020 (act. 8)
entnehmen lässt, verdecken die nach Norden ansteigende, nach Angaben der
Beschwerdebeteiligten mindestens 0.77 m hohe Mauer resp. die dahinterliegende
Gartenanlage und die 1.18 m hohe EW-Verteilkabine die Sicht auf Trottoir und Strasse,
unabhängig davon, ob auf eine Beobachtungsdistanz von 2.50 m ab Fahrbahnrand
oder ab Trottoirrand der Oberen Berneggstrasse abgestellt wird. Demnach hat die
Vorinstanz in Erwägung 5.2.6.2 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 15 f.)
zutreffend dargetan, dass das strittige Strassenbauprojekt hinsichtlich der
Sichtverhältnisse bei der Einmündung von der Parzelle Nr. 0002_ in die S._-strasse
den Vorgaben von Art. 2 in Verbindung mit Anhang I VR-BO und der VSS-Norm
SN 640 273 widerspricht, zumal nicht ersichtlich ist und auch von keiner Seite
behauptet wird, dass koordiniert mit dem strittigen Strassenbauprojekt Massnahmen
bei ungenügenden Sichtweiten nach lit. C/9 der VSS-Norm 640 273 verfügt worden
wären. In dieser Hinsicht kann ihr – entgegen der beschwerdeführerischen
Vorhaltungen (act. 7, S. 3, 13 Ziff. II/7, III/D/13) – keine unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts vorgeworfen werden (vgl. dazu Art. 58 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 12 VRP und VerwGE B 2018/248 vom 14. März 2019 E. 3.1 mit
Hinweisen). Auch hilft den Beschwerdeführern nicht weiter, soweit sie sich auf eine,
nicht weiter belegte, angesichts der nach Anhang I VR-BO zum kommunalen Recht
erhobenen VSS-Norm 640 273 ohnehin rechtswidrige Praxis der
Beschwerdebeteiligten berufen, wonach situationsbedingte Hindernisse bis zu einer
Höhe von 0.80 m toleriert würden. Anhaltspunkte dafür, dass vorliegend einer der
Ausnahmetatbestände von Art. 108 Abs. 1 f. PBG erfüllt wäre, bestehen nicht. Bereits
aus diesem Grund durfte die Vorinstanz die Entscheide der Beschwerdebeteiligten vom
19. November 2019 und 6. Dezember 2019 aufheben, weshalb die Beschwerde
abzuweisen ist.
Soweit sich die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang auf die bestehende
Situation bei der Tiefgaragenzufahrt der Beschwerdegegnerin auf Parzelle Nr. 0002_
berufen, können sie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Es bestehen keine Anhaltspunkte
dafür, dass die Beschwerdebeteiligte mit Blick auf diese Zufahrt in die S._-strasse
nicht gewillt wäre, aufgrund der Erwägungen dieses Entscheids zu einer
gesetzmässigen Praxis überzugehen (vgl. dazu BGE 146 I 105 E. 5.3.1 mit Hinweisen)
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8.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des
Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine
Entscheidgebühr von CHF 3'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der
Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV); diese wird mit dem von den
Beschwerdeführern geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 5'000
verrechnet. Der Restbetrag von CHF 2'000 ist ihnen zurückzuerstatten.
Der Verlegung der amtlichen Kosten entsprechend haben die Beschwerdeführer die
obsiegende Beschwerdegegnerin, deren Rechtsvertreter keine Kostennote eingereicht
hat, für das Beschwerdeverfahren ermessensweise pauschal mit insgesamt CHF 3'000
zuzüglich CHF 120 Barauslagen (vier Prozent von CHF 3'000) und Mehrwertsteuer zu
entschädigen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98 VRP; Art. 30 Ingress und lit. b
Ziff. 1 sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes; sGS 963.70, AnwG; Art. 6,
Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. b, Art. 28 sowie Art. 29 der Honorarordnung, sGS
963.5, HonO).
und auch diesbezüglich die für die Wahrung der Verkehrssicherheit notwendigen
Massnahmen anzuordnen (vgl. dazu Art. 65 Abs. 2 StrG).
Da das strittige Bauvorhaben bereits mangels hinreichender Zufahrt nicht bewilligt
werden kann, kann offen bleiben (vgl. dazu BGer 1C_383/2020 vom 16. März 2021
E. 7), wie es sich mit den Rügen der Beschwerdeführer verhält, die Vorinstanz sei zu
Unrecht davon ausgegangen, dass aufgrund der speziellen örtlichen Verhältnisse das
Wenden für Personenwagen und kleine Transporter zwingend auf einer klassierten
Strassenfläche sicherzustellen (act. 7, S. 14 Ziff. III/D/16); anstelle der Strassen- resp.
Wegabstände (vgl. dazu Art. 1 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 3 Ingress und lit. b in Verbindung
mit Art. 101 Abs. 1, Art. 102 Abs. 1 Ingress und lit. b und e, Art. 104, Art. 107 Abs. 1
und 2 sowie Art. 108 StrG) der allgemeine grosse Grenzabstand von 10 m einzuhalten
(act. 7, S. 3, 5-10 Ziff. II/7 f., III/A, act. 19, S. 2 f., Ziff. III/B/1, act. 24); die geplante
Tiefgarage keine unterirdische Baute (act. 7, S. 10 Ziff. III/B, act. 19 S. 4 Ziff. III/B/2);
die Berechnung des Niveaupunkts der Beschwerdebeteiligten nicht korrekt sowie die
Grundfläche des Attikageschosses von der Fassade nicht im korrekten Winkel
zurückversetzt sei (act. 7, S. 3, 10-12 Ziff. II/7, III/C, act. 19, S. 4 Ziff. III/B/3).
bis
bis
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